Die staatlichen Zweckzuweisungen im kommunalen Finanzsystem: Dargestellt am Beispiel des Landes Niedersachsen [1 ed.] 9783428438136, 9783428038138

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 315

Die staatlichen Zweckzuweisungen im kommunalen Finanzsystem Dargestellt am Beispiel des Landes Niedersachsen

Von

Wilhelm Petri

Duncker & Humblot · Berlin

WILHELM

PETRI

Die staatlichen Zweckzuweisungen i m kommunalen Finanzsystem

Schriften zum ö f f e n t l i c h e n Band 315

Recht

Die staatlichen Zweckzuweisungen i m kommunalen Finanzsystem D a r g e s t e l l t a m B e i s p i e l des L a n d e s N i e d e r s a c h s e n

Von

Dr. Wilhelm Petri

D U N C K E R

&

H U M B L O T / B E R L I N

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Petri, Wilhelm Die staatlichen Zweckzuweisungen im kommunalen Finanzsystem: dargest. am Beisp. d. Landes Niedersachsen. — 1. Aufl. — Berlin: Duncker und Humblot, 1977. (Schriften zum Öffentlichen Recht; Bd. 315) I S B N 3-428-03813-4

Alle Rechte vorbehalten © 1977 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1977 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany I S B N 3 428 03813 4

Inhaltsverzeichnis Einleitung

15

1. Das kommunale Finanzsystem

17

1.1. Die Einbindung der Kommunen in das Geflecht der finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften 1.1.1. Die „Finanzverfassung" 1.1.2. Der „Finanzausgleich" 1.1.2.1. Aufgaben-, Lasten- und Finanzmittelverteilung

17 17 18 19

1.1.2.2. Einnahmequellenverteilung und ergänzender Finanzausgleich, Sonderlastenausgleich, vertikaler und horizontaler Finanzausgleich

22

1.1.2.3. Überblick: Systeme des vertikalen Finanzausgleichs

24

1.1.3. Der vertikale Finanzausgleich zwischen den Gebietskörperschaften der verschiedenen Ebenen nach dem Grundgesetz

25

1.1.4. Die rechtliche Ausgestaltung des Finanzausgleichs zwischen Land und Kommunen in Niedersachsen 27 1.1.4.1. Hechtsgrundlagen

27

1.1.4.2. Eigene Einnahmequellen der Kommunen

29

1.1.4.3. Ergänzender Finanzausgleich

30

1.2. Das Einnahmesystem der niedersächsischen Kommunen im einzelnen

32

1.2.1. Gemeinden

32

1.2.2. Samtgemeinden

36

1.2.3. Landkreise

36

2. Die staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen 2.1. Begriff der „Zweckzuweisungen"

37 37

2.1.1. Gellens Versuch einer „selbständigen" staats- und verwaltungsrechtlichen Definition der staatlichen Zweckzuweisungungen an die Kommunen

37

2.1.2. Eigener Ansatz: verwaltungsrechtlich-verwaltungswissenschaftliche Definition auf der Grundlage des neuen staatlichen und kommunalen Haushaltsrechts (der Haushaltssystematik)

41

2.2. Die einzelnen Arten staatlicher Zweckzuweisungen an die Kommunen

44

nsverzeichnis 2.2.1. Unterscheidung nach der Art der (mit-)finanzierten kommunalen Ausgaben

45

2.2.2. Unterscheidung nach der Intensität der Zweckbindung

47

2.2.3. Unterscheidung nach der Rechtsstellung des Empfängers

47

2.2.4. Unterscheidung nach der Form der (Mit-)Finanzierung kommunaler Ausgaben

48

2.3. Die faktische und rechtliche Problematik der staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen

50

2.3.1. Ambivalenz der Zweckzuweisungen für eigene Aufgaben der Kommunen als Mittel des ergänzenden Finanzausgleichs und staatliches Lenkungsinstrument

50

2.3.2. Lenkungsfunktionen der Zweckzuweisungen für eigene Aufgaben der Kommunen

52

2.3.3. Besondere Kritikpunkte der Zweckzuweisungen

53

2.3.4. Die verfassungsrechtliche Problematik der Zweckzuweisungen

55

Der Stellenwert der staatlichen Zweckzuweisungen i m kommunalen Haushalt und ihre Zusammensetzung 58 3.1. Darstellungsmethode

58

3.2. Der Stellenwert der staatlichen Zweckzuweisungen in den Haushalten der niedersächsischen Kommunen 1962 - 71

61

3.2.1. Überblick über die Entwicklung der wichtigsten kommunalen Einnahmen und der kommunalen Bruttoausgaben

61

3.2.1.1. Gesamtüberblick über die Entwicklung der wichtigsten Einnahmearten

61

3.2.1.2. Die Entwicklung der wichtigsten Einnahmearten und der Bruttoausgaben im Vergleich der Kommunen untereinander 3.2.1.2.1. Steuern 3.2.1.2.2. Gebühren/Entgelte/Strafen 3.2.1.2.3. Schuldenaufnahmen am Kreditmarkt 3.2.1.2.4. Allgemeine Finanzzuweisungen 3.2.1.2.5. Bruttoausgaben 3.2.1.2.6. Zweckzuweisungen

63 63 64 64 65 66 67

3.2.2. Das Verhältnis der staatlichen Zweckzuweisungen zu den Bruttoausgaben (Deckungsquote) und den Steuereinnahmen der verschiedenen Kommunen 69 3.2.2.1. Zehnjahres-Durchschnitt

69

3.2.2.2. Veränderungen im Jahr 1971 gegenüber den Durchschnittwerten

72

3.2.2.3. Entwicklungstrends

73

3.2.2.4. Zwischenergebnis

75

nsverzeichnis 3.2.3. Die Finanzlage der verschiedenen Kommunen i m Vergleich der Jahre 1962 und 1971 (Deckung der Ausgaben durch Steuereinnahmen, Saldo der Allgemeinen Finanzzuweisungen und Umlagen sowie staatliche Zweckzuweisungen) 77 3.2.4. Zusammenfassendes Ergebnis

81

3.3. Vergleich mit der Entwicklung auf Bundesebene und in den anderen Bundesländern (jeweils Gemeinden und Gemeindeverbände insgesamt)

83

3.3.1. Überblick über die Entwicklung der wichtigsten kommunalen Einnahmen auf Bundesebene

83

3.3.2. Das Verhältnis der staatlichen Zweckzuweisungen zu den kommunalen Bruttoausgaben (Deckungsquote) und den kommunalen Steuereinnahmen auf Bundesebene und in den Ländern 84 3.3.2.1. Zehnjahres-Durchschnitt

84

3.3.2.2. Veränderungen 1971 gegenüber den Durchschnittswerten

85

3.3.2.3. Entwicklungstrends

86

3.3.3. Die Finanzlage der Kommunen auf Bundesebene und in den einzelnen Ländern im Vergleich der Jahre 1962 und 1971 87 3.3.4. Zusammenfassendes Ergebnis

89

3.4. Exkurs: Der Stellenwert der staatlichen Darlehen in den Haushalten der niedersächsischen Kommunen 1962 - 71

90

3.5. Die Zusammensetzung der staatlichen Zweckzuweisungen an die niedersächsischen Kommunen und ihre Deckungsquoten in den wichtigsten kommunalen Aufgabenbereichen 1962 - 71

91

3.5.1. Gemeinden und Gemeindeverbände insgesamt

91

3.5.2. Überblick: Konzentrationen der Zweckzuweisungen auf bestimmte Aufgabenbereiche bei den verschiedenen Kommunen

97

3.5.3. Die Bedeutung der Zweckzuweisungen für die jeweiligen Aufgabenbereiche bei den verschiedenen Kommunen

98

3.5.3.1. Schulen (EP1.2 der Kommunalhaushalte)

99

3.5.3.2. Kultur (EP1.3)

101

3.5.3.3. Sozialwesen (EP1.4)

102

3.5.3.4. Gesundheits- (und Sport-)wesen (EP1.5)

104

3.5.3.5. Bau- und Wohnungswesen (EP1. 6)

107

3.5.3.6. öffentliche Einrichtungen/Wirtschaftsförderung(EP1.7) 109 3.5.4. Zusammenfassendes Ergebnis

112

3.6. Anteil der Investitions- an den Zweckzuweisungen und durch Investitionszuweisungen gedeckter Anteil der kommunalen Sachinvestitionsausgaben auf Bundesebene 1962 - 71 115

nsverzeichnis 3.7. Die Zusammensetzung der in den Jahren 1971 - 75 über den Landeshaushalt an die niedersächsischen Kommunen geleisteten Zweckzuweisungen 117 Staatliche Zweckzuweisungen an die Kommunen als Instrument der Konjunkturpolitik 122 4.1. Die Einbindung der Kommunen in die staatliche Konjunkturpolitik 122 4.2. „Antizyklische" Vergabe der staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen in der Vergangenheit? 127 4.3. Grenzen einer konjunkturpolitischen Instrumentalisierung staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen (Überblick)

der

129

4.4. Faktische Grenzen einer konjunkturpolitischen Instrumentalisierung der Zweckzuweisungen im Rahmen einer Kontraktionspolitik 132 4.4.1. Begrenzungen durch die Zusammensetzung der Zuweisungen 132 4.4.2. Kein unmittelbares „Durchschlagen" auf die kommunalen Investitionsentscheidungen 134 4.4.3. Keine „vertrauensbildenden" konkreten Alternativ-Förderungsprogramme in der lang- und mittelfristigen Rahmenplanung des Landes 136 4.5. Rechtliche Bindungen als Grenzen einer konjunkturpolitischen Instrumentalisierung der Zweckzuweisungen im Rahmen einer Kontraktionspolitik 137 4.5.1. Problemstellung 4.5.2. Bindungen durch subjektiv-öffentliche munen auf staatliche Zuweisungen

137 Rechte der Kom-

138

4.5.2.1. Mögliche Rechtsgrundlagen; §§ 1, 12 Abs. 1, 16 Abs. 2, 6 Abs. 1 StabG als Ermächtigungsgrundlage von Eingriffen in bestehende Rechte der Kommunen? 138 4.5.2.2. Die Investitionszuweisungen nach dem nds. F A G .. 140 4.5.2.3. Die Investitionszuweisungen nach dem NSchG 4.5.2.4. Die Zuweisungen für Investitionen aufgrund der Gesetze nach Art. 104 a Abs. 4 GG 4.5.2.4.1. Begründung subjektiv-öffentlicher Rechte der Kommunen auf staatliche Zuweisungen unmittelbar durch Gesetz? 4.5.2.4.2. Förderungsansprüche aufgrund subjektivöffentlicher Rechte der Kommunen auf Aufnahme in die staatliche Förderungs(Bedarfs-)planung? 4.5.2.4.3. Begründung subjektiv-öffentlicher Rechte der Kommunen auf staatliche Förderung durch („Feststellung" der) Aufnahme in die staatliche Förderungs(Bedarfs-)planung? . .

141 143 144

148

154

4.5.2.5. Sonstige gesetzlich geregelte Zweckzuweisungen für eigene Aufgaben der Kommunen 158 4.5.2.6. Vertrauensschutz, Veranlassung von Kosten

160

nsverzeichnis 4.5.2.7. Finanzierungsvereinbarungen, -zusagen und Bewilligungen i m Einzelfall 162 4.5.3. Bindungen durch gesetzliche Verpflichtungen zur Förderung kommunaler Aufgaben 164 4.5.3.1. Förderungspflicht des Landes nach §96 NSchG

165

4.5.3.2. Förderungs(Finanzhilfe-)pflicht des Bundes nach dem G V F G und §§ 71, 72 StBFG 166 4.5.3.3. Begrenzte Wirksamkeit der Förderungs(Finanzhilfe-) pflichten 172 4.6. Zusammenfassendes Ergebnis

173

5. Staatliche Zweckzuweisungen an die Kommunen als Instrument der Landesentwicklung 177 5.1. Das kommunale Finanzsystem im Spannungsfeld von Raumordnung, regionaler Infrastrukturpolitik und regionaler Wirtschaftspolitik 177 5.2. Staatliche Zweckzuweisungen für kommunale Infrastrukturinvestitionen — Ausfluß einer Koordinierung von Raumordnung, regionaler Infrastrukturpolitik und regionaler Wirtschaftspolitik? 179 5.3. Landesentwicklungsplanung als Grundlage staatlicher Förderung kommunaler Infrastrukturinvestitionen 183 6. Das Verhältnis der staatlichen Zweckzuweisungen zur kommunalen Aufgaben- und Finanzplanung 188 6.1. „Verfälschung" der Zweckzuweisungen

kommunalen

Investitionsprioritäten

durch

6.2. Kommunale Entwicklungsplanung und Zweckzuweisungen

188 190

6.3. Kommunale Mittelfristige Finanzplanung und Zweckzuweisungen 193 6.3.1. Gesetzliche Ausgestaltung der Finanzplanung

193

6.3.2. Auswirkungen der gesetzlich vorgeschriebenen Finanzplanung auf die Planung und Finanzierung kommunaler I n vestitionen 194 6.3.3. Erfahrungen mit der kommunalen und Fazit Literaturverzeichnis

197 201

Anhänge

Anhang I: Auswertung einer Umfrage meinden 1. Vorbemerkung

Finanzplanungspraxis

213

unter niedersächsischen GeAI/1 bis A I / 2 0 AI/1

10

nsverzeichnis

2. Erfahrungen der Gemeinden mit staatlichen Zweckzuweisungen

AI/3

2.1. Information über bestehende Förderungsmöglichkeiten

AI/3

2.2. „Versteckte" Fonds

AI/4

2.3. Notwendigkeit informeller Kontakte für den Erhalt von Zuwendungen

AI/5

2.4. Vorbehalt der Übereinstimmung der kommunalen Vorhaben mit den landesplanerischen Zielsetzungen AI/6 2.5. Auswirkungen der Zweckzuweisungen auf die gemeindlichen Investitionsprioritäten AI/7 2.6. Verwendungskontrolle

AI/9

3. Stellungnahmen der Gemeinden zu den Lenkungsfunktionen der Zweckzuweisungen

AI/11

3.1. Zweckzuweisungen als Instrument staatlicher Konjunkturpolitik

AI/11

3.2. Zweckzuweisungen nungspolitik

A1/12

als

Instrument

staatlicher

4. Fazit: Verhältnis der Zweckzuweisungen Selbstverwaltungsrecht

zum

Raumord-

gemeindlichen

5. Änderungsvorschläge zum gemeindlichen Einnahmesystem

A1/13 A1/15

6. Vorstellungen der Gemeinden über eine Modifizierung der rechtlichen und planerischen Grundlagen der Zuweisungsvergabe A1/16 7. Prognosen der Förderungsschwerpunkte in den nächsten Jahren (bei den befragten Gemeinden) AI/20

Anhang II: Vorläufige

Verwaltungsvorschriften

zu §§ 23, 44 nds.LHO

— yyZuwendungen" — (Einschließlich der „Grundsätze für die Verwendung der Zuwendungen des Landes an Gebietskörperschaften und Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften sowie für den Nachweis und die Prüfung der Verwendung" — ABewGrGebietsK) AII/1 bis A11/10

Anhang III: Schaubilder und Tabellen

A III/l

bis A I I I / 4 1

Abkürzungsverzeichnis Ausführungsbestimmungen Grundsätze für die Verwendung der Zuwendungen des Landes an Gebietskörperschaften sowie für den Nachweis und die Prüfung der Verwendung (Allgemeine Bewirtschaftungsgrundsätze-Gebietskörperschaften) Änderungsgesetz Archiv für Kommunalwissenschaften Ausführungsgesetz Anmerkung Bayrische Verwaltungsblätter Bundesbaugesetz Band Begründung Bekanntmachung Bundesgesetzblatt Bundeshaushaltsordnung Bruttoinlandsprodukt Bonner Kommentar Bundesminister der Finanzen Bundesminister für Verkehr Bundessozialhilfegesetz Bundesverfassungsgericht (Entscheidungen des -s) Bundesverwaltungsgericht (Entscheidungen des -s) Bundesversorgungsgesetz Deutscher Juristentag Deutsche Mark pro Einwohner Der öffentliche Haushalt Die öffentliche Verwaltung Drucksache Einwohner Erwachsenenbildungsgesetz Einzelplan (-pläne) der Kommunalhaushalte Erläuterung Finanzausgleich Finanzausgleichsgesetz Finanzarchiv — neue Folge Finanzanpassungsgesetz Fußnote Gesetz Gemeinden

12

Abkürzungsverzeichnis

GemHVO GG GO GP1. Gr.Nr GT GV. GVBl.

= — = = = = = =

GVBl. Sb. I (II)

=

GVFG HBKWP HDRR

= = =

HDSW HGrG Hrsg. (hrsg.) HS i. d. F. KHG KultM LEP

= = = = = = = =

lf. (Zwecke) LHO MB1. MF MI Mio. MinBIFin MW

= = = = = = = =

Nds. nds. NGO NJW NKAG NLO NROG

= = = = = = =

NSchG NW. nw. OVG RdErl. Reg.Entw. R-GVFG

= = = = = = =

Gemeindehaushaltsverordnung Grundgesetz Gemeindeordnung Gruppierungsplan (Haushaltssystematik) Gruppierungsnummer Göttinger Tageblatt Gemeindeverbände Gesetz- und Verordnungsblatt (ohne Zusatz: niedersächsisches —) Sammlung des bereinigten niedersächsischen Rechts, niedersächsisches Gesetz- und Verordnungsblatt, Sonderband I (II) Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz Handbuch der Kommunalen Wissenschaft und Praxis Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung Handwörterbuch der Sozialwissenschaften Haushaltsgrundsätzegesetz Herausgeber (herausgegeben von) Halbsatz in der Fassung Krankenhausfinanzierungsgesetz Kultusminister (Niedersachsen) Landesentwicklungsprogramm NIEDERSACHSEN 1985 laufend (-e Zwecke) Landeshaushaltsordnung Ministerialblatt (ohne Zusatz: niedersächsisches—) Minister der Finanzen Minister des Innern (Niedersachsen) Million Ministerialblatt des Bundesministers der Finanzen Minister für Wirtschaft und öffentliche Arbeiten (Niedersachsen) Niedersachsen niedersächsisch Niedersächsische Gemeindeordnung Neue Juristische Wochenschrift Niedersächsisches Kommunalabgabegesetz Niedersächsische Landkreisordnung Niedersächsisches Gesetz über Raumordnung und Landesplanung Niedersächsisches Schulgesetz Nordrhein-Westfalen nordrhein-westfälisch Oberverwaltungsgericht Runderlaß Regierungsentwurf Richtlinien zur Durchführung des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes

Abkürzungsverzeichnis RHO ROG SchulverwG SKV SozM Sp. StabG Stat.Bund/ Kommunalfinanzen Stat. Nds. StBFG SVB1.

sz

Tab. Tz. USG

vo

VorlNdsVerf Vorl. V V W-HB W-HKNds. VV-HNds. VwGO ZustAnpG

Reichshaushaltsordnung Bundesraumordnungsgesetz Schulverwaltungsgesetz Staats- und Kommunalverwaltung Sozialminister (Niedersachsen) Spalte Stabilitätsgesetz Statistisches Bundesamt Wiesbaden, Veröffentlichungen, Fachserie L: Finanzen und Steuern, Reihe 1: Haushaltswirtschaft von Bund, Ländern und Gemeinden I I . Jahresabschlüsse: Kommunalfinanzen Niedersächsisches Landesverwaltungsamt, Statistik von Niedersachsen, Die staatlichen und kommunalen Finanzen in Niedersachsen Städtebauförderungsgesetz Schulverwaltungsblatt Süddeutsche Zeitung Tabelle Teilziffer Unterhaltssicherungsgesetz Verordnung Vorläufige Niedersächsische Verfassung Vorläufige Verwaltungsvorschriften Verwaltungsvorschriften zur Haushaltssystematik des Bundes Verwaltungsvorschriften zur Haushaltssystematik der nds. Kommunen Verwaltungsvorschriften zur Haushaltssystematik des Landes Niedersachsen Verwaltungsgerichtsordnung Zuständigkeitsanpassungsgesetz

Einleitung Die „Finanzverfassung", speziell die Verteilung der zur Deckung der jeweiligen Ausgaben erforderlichen öffentlichen Finanzmittel auf die verschiedenen Gebietskörperschaften, ist i n der Bundesrepublik von Anbeginn an und unabhängig von der jeweils akuten gesamtwirtschaftlichen Entwicklung eine latente Quelle von Auseinandersetzungen zwischen den Gebietskörperschaften der verschiedenen Ebenen gewesen. Die Finanzreform von 1969 hat i n dieser Hinsicht keine Wende gebracht. Beinahe schon vertraut sind i n Sonderheit die ständigen Klagen der Kommunen über ihre ungenügende Finanzausstattung, wobei die Kommunen darauf verweisen können, daß sie die Hauptlast der öffentlichen Investitionen zu tragen haben 1 . Zunehmend i n den Mittelpunkt der K r i t i k gerückt ist die Tatsache, daß die Unzulänglichkeit der Ausstattung der Kommunen m i t eigenverantwortlich zu verwendenden Finanzmitteln (eigene Einnahmen, nicht zweckgebundene staatliche Finanzzuweisungen) zwar von Bund und Ländern i m Grundsatz nicht bestritten und eine Verbesserung der kommunalen Finanzausstattung von dort aus nur m i t dem Hinweis auf die eigene schlechte Finanzlage abgelehnt wird, andererseits aber i n erheblichem Umfang für bestimmte Aufgaben zweckgebundene staatliche M i t t e l an die Kommunen geleistet werden. Die geltend gemachte K r i t i k gipfelt i n dem Vorwurf, die zweckgebundenen Zuweisungen höhlten als Instrument mittelbarer staatlicher Einflußnahme auf die kommunale Aufgabenerfüllung das durch A r t . 28 Abs. 2 GG garantierte Selbstverwaltungsrecht der Kommunen aus und machten diese „immer stärker zu ausführenden Behörden der staatlichen P o l i t i k " 2 . Die vorliegende Arbeit n i m m t diese K r i t i k zum Anlaß, die Zusammensetzung der für bestimmte Aufgaben zweckgebundenen staatlichen Finanzzuweisungen an die Kommunen und ihre Stellung i m kommunalen Finanzsystem am Beispiel des Landes Niedersachsen zu untersuchen. Dabei liegt der Schwerpunkt weniger auf einer Erörterung der verfassungsrechtlichen Streitfragen als auf einer verwaltungsrechtlich-verwaltungswissenschaftlichen Analyse der Bedeutung dieser 1 Vgl. hierzu und zu den Auswirkungen der Finanzreform für die Kommunen: Deutsche Bundesbank, Monatsberichte, April 1972, S. 12 ff. (17) und Juli 1973, S. 15 ff. (18 f.). 2 So etwa Neuffer, Entscheidungsfeld Stadt, S. 214 (s. auch S. 201).

16

Einleitung

Finanztransfers für die kommunale Finanzwirtschaft und Aufgabenerfüllung, Ausgangspunkt ist die Darstellung der Einbindung der Kommunen i n das Geflecht der finanziellen Beziehungen („Finanzausgleich") zwischen den Gebietskörperschaften der verschiedenen Ebenen, wie es sich nach der „FinanzVerfassung" des Grundgesetzes und nach den einschlägigen niedersächsischen Rechtsvorschriften darbietet. Die Untersuchung w i r d ergänzt durch die Ergebnisse einer Umfrage, die m i t organisatorischer Unterstützung der kommunalen Spitzenverbände unter niedersächsischen Gemeinden durchgeführt wurde. Das Manuskript wurde i m Oktober 1975 abgeschlossen.

1. Das kommunale Finanzsystem 1.1. Die Einbindung der Kommunen in das Geflecht der finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften 1.1.1. Die „Finanzverfassung"

I n einem Staatswesen m i t eingegliederten Gebietskörperschaften, die über das Recht der selbständigen Ausführung eigener Aufgaben verfügen, stellt sich notwendig das Problem einer an der Ausgabenbelastung orientierten, bedarfsgerechten Beschaffung und Verteilung der öffentlichen Finanzmittel. Hierbei handelt es sich nicht u m ein Spezifikum föderativer Staatswesen. Das gleiche t r i f f t auch auf Zentralstaaten m i t selbstverwalteten Kommunen zu 1 . E i n föderativer Staatsaufbau kompliziert jedoch, ebenso wie eine eventuelle gleichzeitige Wahrnehmung von Aufgaben der übergeordneten Gebietskörperschaft(en) durch die Gliedkörperschaften, die Schaffung eines dem jeweiligen Finanzbedarf gerecht werdenden gesamtstaatlichen Finanzsystems. Die rechtliche Ausgestaltung dieses Finanzsystems und damit die Ordnung der sich aus dem Finanzmittel-Verteilungsprozeß ergebenden finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften der verschiedenen Ebenen bestimmt sich zumindest i n ihren Grundzügen nach der gesamtstaatlichen „Finanzverfassung". Als „Finanzverfassung", ein Terminus, der m i t dem Gesetz zur Änderung und Ergänzung der Finanzverfassung vom 23.12.1955 (Finanzverfassungsgesetz) 2 erstmals auch Eingang i n die deutsche Gesetzessprache gefunden hat, ist dabei entsprechend der i n der Staatsrechtswissenschaft 3 vorherrschenden 1 Ulsenheimer, Untersuchungen zum Begriff „Finanzverfassung" (Beiträge zur Erforschung der wirtschaftlichen Entwicklung, Heft 13), S. 85 f.; Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden (Schriftenreihe des Vereins für Kommunalwissenschaften Berlin, Bd. 22), S. 75 f. 2 BGBl. I S. 817. 3 Das öffentliche Finanzwesen der Bundesrepublik sowie die sich damit beschäftigende Literatur sind durch das Nebeneinander und die (insbesondere seit der Neufassung des Art. 109 G G durch das 15. GGÄndG v. 8.6.1967, BGBl. I S. 581) teilweise Uberlagerung staatsrechtlicher und finanzwissenschaftlicher Begriffsbildungen (vgl. dazu auch: M a u n z / D ü r i g [Maunz], Art. 104 a RdNr. 6) von einer stellenweise wahrhaft babylonischen Sprachverwirrung geprägt. Ulsenheimer (S. 8 ff.) zählt über 30 näher spezifizierte und eine Vielzahl nicht näher erläuterter Definitionen des Begriffs „Finanzverfassung" !

2 Petri

18

1. Das kommunale Finanzsystem

Betrachtungsweise die Summe jener Verfassungsnormen des Oberverbandes zu verstehen, die die öffentliche Finanzwirtschaft regeln 4 . I m rechtswissenschaftlichen Sprachgebrauch hat sich daneben als zusammenfassende Bezeichnung für die Summe aller Rechtsnormen, die sich direkt auf die kommunale Finanzwirtschaft beziehen, der Terminus „kommunale Finanzverfassung" verfestigt 5 . Legt man diese herkömmliche Begriffsbildung, deren Zweckmäßigkeit hier nicht erörtert werden soll 6 , zugrunde, so sind die entsprechenden Normen der gesamtstaatlichen zugleich Bestandteil der kommunalen „Finanzverfassung" (weiterhin vor allem: die entsprechenden Vorschriften — so vorhanden — der Länderverfassungen, die finanzwirtschaftlichen Regelungen der Gemeindeordnungen, die Kommunalabgabengesetze). 1.1.2. Der „Finanzausgleich"

Ausgangspunkt jeder Systematisierung der finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften der verschiedenen Ebenen ist der i m Anschluß an Hensel und Popitz gebräuchliche — vom Grundgesetz nicht verwendete — Begriff des „Finanzausgleichs" 7 . Obwohl heute fester Bestandteil nicht nur des finanz-, sondern auch des staatsrechtswissenschaftlichen Sprachgebrauchs, hat sich eine exakte, allgemein anerkannte Definition des „Finanzausgleichs" indessen nicht herauszubilden vermocht 8 . Er dient sowohl der Bezeichnung einer Summe von Rechtsnormen (eines Teils der Finanzverfassung) wie auch des betrachteten Ausgleichsvorgangs selbst 9 . Die verschiedenen systematischen Ansätze zur Erfassung der einzelnen Elemente der finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften zeichnen sich zudem da4 Die „Finanzverfassung der Bundesrepublik ist damit nicht auf den X.Abschnitt des GG beschränkt. Vgl. im einzelnen die Übersicht über den Meinungsstand (m. Nw.) bei Ulsenheimer, S. 23 ff. Vor allem in der Finanzwissenschaft bezeichnen einige Autoren weitergehend alle die öffentliche Finanzwirtschaft regelnden Fundamentalnormen als „Finanzverfassung" : s. etwa Kamp / Langheinrich / Stamm, Die Ordnung der öffentlichen Finanzen, S. 44 f.; ähnl. aber auch Ulsenheimer, S. 76 ff. 5 Vgl. etwa Pikullik, Das System des kommunalen Finanzausgleichs in der Bundesrepublik Deutschland, jur. Diss. Marburg 1964, S. 13; noch umfassender: Sattler, H B K W P I I I , S. 1 ff. (2). 6 Kritisch etwa Ulsenheimer, S. 65. 7 Dazu: Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 73 ff. Zur historischen Entwicklung vgl. auch Albers, H D S W I I I , S. 553 ff. (555 ff.) sowie speziell im Hinblick auf die Kommunen, Pikullik, S. 40 ff., 90 ff. β Vgl. Pikullik, S. I f f . ; Meyer (S. 77) erachtet eine alle Aspekte erfassende Definition als unmöglich. Eine Übersicht über sämtliche Streitpunkte findet sich bei Ulsenheimer, S. 85 ff. 9 Vgl. etwa M a u n z / D ü r i g (Maunz), Art. 106 RdNr. 2; Kamp / Langheinrich / Stamm, S. 47 f.

1.1. Die finanzielle Verflechtung der Gebietskörperschaften

19

durch aus, daß die hierfür verwendeten Begriffe (Finanzausgleich i m eigentlichen, engeren, weiteren, weitesten Sinne; Aufgaben-, Ausgaben-, Lasten- 1 0 , Sonderlastenausgleich) jeweils einen unterschiedlichen Sinngehalt aufweisen 11 . Aus der (Nicht-)Zuordnung bestimmter Sachverhalte zum „Finanzausgleich" lassen sich keine unmittelbaren rechtlichen Folgerungen ziehen 12 . Dementsprechend stellt auch die Staatsrechtswissenschaft bei dieser Zuordnung vorwiegend auf Praktikabilitätsgesichtspunkte ab 1 3 . Andererseits ist die Diskussion u m den „Finanzausgleich" i n besonderer Weise geeignet, die verschiedenen Elemente der finanziellen Beziehungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden i n der Bundesrepublik aufzuzeigen. 1.1.2.1. Aufgaben-, Lasten- und Finanzmittelverteilung Die Finanzwissenschaft definiert den Finanzausgleich überwiegend umfassend als Verteilung der öffentlichen Aufgaben und der sich daraus ergebenden Ausgaben („passiver Finanzausgleich") sowie der zu ihrer Finanzierung notwendigen öffentlichen Einnahmen („aktiver Finanzausgleich") 14 . Das Grundproblem w i r d hierbei darin gesehen, daß die m i t (unterschiedlichen) eigenen finanzwirtschaftlichen Machtbefugnissen ausgestatteten Gebietskörperschaften der verschiedenen Ebenen ihre Einnahmen aus demselben Wirtschaftsgebiet ziehen 15 . I n der staatsrechtlichen Betrachtung w i r d man demgegenüber den von der Finanzwissenschaft i m genannten umfassenden Sinne als „Finanzausgleich" gekennzeichneten Sachverhalt i n die Elemente Aufgaben-, (Finanzierungs-)Lasten- und Finanzmittel-Verteilung zu zerlegen haben 16 . Ausgangspunkt dieser Erkenntnis ist die Tatsache, daß von der Sache her weder die Aufgabenverteilung notwendig nach finanzpolitischen Gesichtspunkten, noch die Lastenverteilung notwendig entsprechend der Aufgabenverteilung erfolgt 1 7 . Unter dem Grundgesetz io Nicht zu verwechseln mit dem individuellen Kriegsfolgen-Lastenausgleich gem. Art. 120 a GG(!). u Vgl. etwa M a u n z / D ü r i g (Maunz), Art. 106 RdNr. 6 und 7; B K (Vogel/ Walter) Art. 106 RdNr. 20 und 22; Hacker H B K W P I I I , S. 395 ff. (399 ff.); Heidorn, Finanzzuweisungen und Selbstverwaltungsgarantie, jur. Diss. Münster 1969, S. 15 ff. 12 Vgl. auch Meyer, S. 73 f. ι» s. etwa B K (Vogel / Walter), Art. 106 RdNr. 19. 14 Albers, H D S W I I I , S. 553 ff.; Keller, ebd., S. 541 ff. (542, 5451); K a m p / Langheinrich / Stamm, S.48ff.; vgl. auch Ulsenheimer, S. 91 ff. (mit ausführl. Nw.). ι 5 Vgl. etwa Kamp / Langheinrich / Stamm, S. 47. ι« Pikullik, S. 7 f.; B K (Vogel / Walter), Art. 106 RdNr. 19 ff. 17 Pikullik, ebd. 2*

20

1. Das kommunale Finanzsystem

ergibt sich die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern (einschließlich ihrer Kommunen) i n der Regel aus der Verwaltungszuständigkeit, während die Lastenverteilung durch A r t . 104 a GG sowie, diesen ergänzend und modifizierend, durch einige Spezialnormen geschieht 18 . Die dabei von A r t . 104 a Abs. 1 GG vorgenommene grundsätzliche 19 Verbindung von Aufgabendurchführung und Finanzierungslast 20 beruht allein auf einer autonomen politischen Entscheidung des Verfassungsgebers 21. Die Aufgabenverteilung unterfällt somit weder nach der Systematik des Grundgesetzes (X. Abschnitt) noch nach der hier zugrunde gelegten, weiter gefaßten Definition (öffentliche Finanzwirtschaft) dem Regelungsbereich der „Finanzverfassung". Sie stellt kein unmittelbares Element der finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften dar, sondern ist diesen vorgelagert und kann nur als A n knüpfungspunkt, nicht aber als Bestandteil des Finanzausgleichs angesehen werden« Anders verhält es sich dagegen m i t der Lastenverteilung. Die systematische Einordnung des A r t . 104 a i n den X . Abschnitt des Grundgesetzes spricht dafür, sie als integralen Bestandteil der Finanzverfassung zu betrachten. Ob sie auch dem Finanzausgleich zugerechnet werden kann, ist freilich umstritten. Von einigen Autoren ist angeregt worden, die Lastenverteilung aus Gründen der praktikablen Begriffsbildung nicht als Bestandteil des Finanzausgleichs, sondern (wie die Aufgabenverteilung) als Komplementärbegriff anzusehen und den Begriff „Finanzausgleich" auf die als „Einnahmeertrags"-Verteilung definierte Finanzmittelverteilung zu beschränken 23 . Dieser auf den ersten Blick überzeugende Vorschlag umgeht indessen das den Streit auslösende Problem und führt entgegen dem damit erhobenen Anspruch zu neuen Unklarheiten. Zuzustimmen ist i h m insofern, als er den „Finanzausgleich" auf die Finanzmittelverteilung beschränkt. Damit ist jedoch das Problem der Zuordnung der „Lastenver18 Vogel / Walter, ebd. ie Anders etwa Art. 120 Abs. 1 S. 1 und 2 GG. so Dazu: B K (Vogel / Kirchhcf), Art. 104 a RdNr. 51 ff. (56). 21 Zu den politischen Implikationen vgl. Vogel / Kirchhof, ebd., RdNr. 26; s. auch Hacker, H B K W P I I I , S. 412 ff. 22 So die h. M. in der staatsrechtlichen Literatur: s. etwa B K (Vogel/ Walter), Art. 106 RdNr. 19; Pikullik, S.10; Meyer, S. 77. 23 Pikullik, S. 10 ff., 18; B K (Vogel / Walter), Art. 106 RdNr. 19 ff.; teilweise wird als Finanzausgleich — entgegen dem realen Sachverhalt, der damit gekennzeichnet werden soll — explizit sogar nur die Verteilung des Steueraufkommens genannt; vgl. jüngstens BVerfG, NJW 1975, S. 819 ff. ( = BayVBl. 1975, S. 269 ff.), S. 820 (Ziff. 3); anders dagegen: BVerGE 1, 117 ff. (119); B K (Vogel / Walter), Art. 106 RdNr. 28 und 32 ff.

1.1. Die finanzielle Verflechtung der Gebietskörperschaften

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teilung" noch nicht gelöst. Sie läßt sich sowohl abstrakt-normativ (wie die „Aufgabenverteilung") als Lasten-Zuteilung (normative Festlegung, welcher Gebietskörperschaft die Finanzierungslast einer Aufgabe zufallen soll) wie von den finanziellen Folgen her definieren. Die Lastentragungsregeln haben, soweit sie die Finanzierungslast von der A u f gabendurchführung trennen (etwa A r t . 104 a Abs. 2, A r t . 120 Abs. 1 S. 1 und 2 GG), notwendig einen sich als Finanztransfer manifestierenden Lasten-Ausgleich 24 zur Folge 2 5 — es sei denn, die durchführende Gebietskörperschaft kann ausnahmsweise unmittelbar zu Lasten (auf Rechnung) der finanzierungspflichtigen Gebietskörperschaften tätig werden 2®. Die Herausnahme auch dieses „Lastenausgleichs" aus dem „Finanzausgleich" 2 7 widerspräche nicht nur der Konzeption der den Finanzausgleich zwischen Ländern und Kommunen regelnden Länder-Finanzausgleichsgesetze, die — unabhängig davon, ob der Begriff „Lastenausgleich" i n ihnen Verwendung findet oder nicht — auch derartige Ausgleichszahlungen erfassen 28 ; sie dürfte anhand sachlich-inhaltlicher Kriterien auch nicht durchführbar sein. Dem Grundgesetz, das beide Begriffe nicht kennt, läßt sich kein Hinweis darauf entnehmen, welche Finanztransfers jeweils als Finanzausgleichs- und welche als Lastenausgleichsleistungen anzusehen wären. Das gleiche g i l t für das vermeintliche Merkmal der Einnahmeertrags-Verteilung. Es bedarf keiner Erwähnung, daß nur solche Finanzmittel verteilt werden können, die den Gebietskörperschaften zuvor als Einnahmen zugeflossen sind. Die von Vertretern des restriktiven Finanzausgleichsbegriffs aus dieser Erkenntnis heraus vorgeschlagene Abgrenzung danach, auf welchem 24 Zum Teil mißverständlich als „Ausgabenausgleich" bezeichnet; vgl. etwa Pikullik, S. 10. 25 Ausgaben der Kommunen werden im Verhältnis zum Bund rechtlich als Ausgaben des Landes behandelt und sind an dieses zu erstatten. Die Erstattung an die Kommunen ist Sache des Landes: B K (Vogel / Kirchhof), Art. 104 a RdNr. 75 f. Dabei kann allerdings so verfahren werden, daß das Land unmittelbar zu Lasten des Bundeshaushalts verfügungsberechtigt ist, der Zahlungsverkehr also nur die Kommunalhaushalte und den Bundeshaushalt berührt. 26 Bei einem Tätigwerden der Kommunen im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung handelt es sich im Falle einer derartigen Regelung folglich von vornherein um Ausgaben des Bundes. Ein Zahlungsverkehr zwischen den Gebietskörperschaften entsteht nicht (vgl. auch § 13 Ziff. 2 und 3 nds. GemHVO v. 27.8.73, GVB1. S. 301). Letzteres gilt auch, soweit die Kommunen staatliche Gelder außerhalb des eigenen Haushalts lediglich kassenmäßig verwalten („durchlaufende Gelder"): §13 Ziff. 1 i . V . m. §47 Ziff. 5 nds. GemHVO. 2 7 Vgl. etwa B K (Vogel / Walter), Art. 106 RdNr. 22. 28 Vgl. dazu Korinsky, Der kommunale Finanzausgleich in der Bundesrepublik Deutschland (Schriftenreihe des Instituts Finanzen und Steuern, Bd. 97), S. 12 f. Notwendig widersprüchlich deshalb Pikullik, S. 10 f., 18/243 ff., 257 ff., 262 ff.

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1. Das kommunale Finanzsystem

Aspekt „der Schwerpunkt der jeweiligen Regelung" liegt, würde ebenfalls sachliche Kriterien erfordern, die jedoch nicht angeboten werden 2 9 . Bei genauer Betrachtung zeigt sich, daß der Streit u m die (Nicht-) Einbeziehung der "Lastenverteilung" i n den Finanzausgleich weitgehend darauf beruht, daß die verschiedenen Autoren nicht deutlich machen, ob sie „Finanzausgleich" jeweils als Summe von Rechtsnormen (Teil der Finanzverfassung) oder als reale Verteilung der öffentlichen Finanzmittel verstehen (es ist offensichtlich, daß etwa die Frage, ob A r t . 120 GG „zum Finanzausgleich gehört", Schwierigkeiten bereiten muß). Für den Zweck der vorliegenden Darstellung erscheint es geboten, nicht auf die Rechtsnormen als solche, sondern allein auf die von ihnen bewirkte Finanzmittelverteilung abzustellen. I n diesem Sinne ist die „Lastenverteilung" als Lasten-Zuteilung Ausgangspunkt eines Teils (der von i h r bewirkten Finanztransfers) des Finanzausgleichs. Für die Zulässigkeit dieses Vorgehens spricht auch die von den Vertretern eines restriktiven Finanzausgleichsbegriffs fälschlicherweise zur Stützung ihrer Ansicht angeführte Entscheidung BVerfGE 1, 117 30 , die i m übrigen noch einmal deutlich macht, daß die Kaprizierung auf das Merkmal des Einnahmeertrags-Ausgleichs zu keinen neuen Erkenntnissen führt. Danach „handelt (es) sich" beim Finanzausgleich zwar „ u m das Problem, wie die Gesamtmasse der öffentlichen Einnahmen, insbesondere der Steuern, auf die verschiedenen Träger öffentlicher Aufgaben sachgemäß zu verteilen i s t " 3 1 ; als Form des Finanzausgleichs werden neben der Steuerquellenverteilung aber genannt: Steuerertragsverteilung nach besonderen Schlüsseln, Finanzzuweisungen nach Bedarf, Übernahme von Lasten 3 2 . 1.2.2.2. Einnahmequellenverteilung und ergänzender Finanzausgleich, Sonderlastenausgleich, vertikaler und horizontaler Finanzausgleich Folgt man auf der beschriebenen Grundlage der Systematisierung Hackers 33 , so gliedert sich der Finanzausgleich i n die Verteilung der 2» Letztlich müssen Vogel / W a l t e r deshalb auf die Form des Ausgleichs (allg./zweckgebundene Deckungsmittel) abstellen, mit der Folge, daß etwa der Ausgleich gem. Art. 106 Abs. 8 G G einmal dem Finanzausgleich (im folgenden: FA) einmal der Lastentragung „näher stehen" soll (BK, Art. 106 RdNr. 22); dagegen M a u n z / D ü r i g (Maunz), Art. 106 RdNr. 48f.: „individueller" FA. «ο B K (Vogel / Walter), Art. 106 RdNr. 18 f. 31 BVerfGE I, 117 (119). 32 Ebd., S. 120 f. (die Ursache für das Mißverständnis dürfte in dem dort gegenüber dem heutigen Sprachgebrauch abweichenden Verständnis von „vertikalem" und „horizontalem" F A liegen); in der Sache übereinst.: BVerfG, NJW 1975, S. 820 (Ziff. 3).

1.1. Die finanzielle Verflechtung der Gebietskörperschaften

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Einnahme- (insbesondere Steuer-)QueZZen einerseits (Verteilung der Ertrags-Kompetenz) und die Umverteilung der danach jeweils erzielten Einnahmen zugunsten finanzschwacher oder durch die Wahrnehmung bestimmter Aufgaben besonders i n Anspruch genommener Gebietskörperschaften andererseits — ohne Rücksicht darauf, ob es sich hierbei u m allgemeine Finanzhilfen, u m zweckgebundene Finanzhilfen für i n der Finanzierungslast der empfangenden Gebietskörperschaft befindliche Aufgaben oder u m Zahlungen für Aufgaben i n der Finanzierungslast der leistenden Gebietskörperschaft handelt (ergänzender Finanzausgleich) 34 . Während die früher gebräuchliche, mißverständliche Bezeichnung des gesamten ergänzenden Finanzausgleichs als „Lastenausgleich" mittlerweile aufgegeben worden ist 3 5 , hat sich die i m Grunde nicht weniger mißverständliche Kennzeichnung desjenigen Teils des ergänzenden Finanzausgleichs, der sich i n Form zweckgebundener Zuweisungen vollzieht, als „Sonderlastenausgleich" erhalten (besser wäre: aufgabengebundener Finanzausgleich) 36 . Z u unterscheiden sind weiterhin abseits aller Besonderheiten des systematischen Ansatzes der vertikale und der horizontale Finanzausgleich 37 . Der vertikale Finanzausgleich dient der Mittelverteilung auf die Gebietskörperschaften der verschiedenen Ebenen, i n föderativen Staatswesen wie der Bundesrepublik i n der ersten Stufe zwischen Oberverband (Bund), Gliedstaaten (Ländern) und Kommunen 3 8 sowie i n der zweiten Stufe noch einmal zwischen den einzelnen Ländern und ihren Kommunen (die herkömmliche zusammenfassende Bezeichnung der finanzausgleichenden Beziehungen der Kommunen m i t den Ländern wie m i t dem Bund als „kommunaler" Finanzausgleich 39 ist insofern nicht ganz glücklich). Der horizontale Finanzausgleich betrifft demgegenüber die Mittelverteilung zwischen Gebietskörperschaften gleicher Ebene 40 , also zwischen den Ländern (Länderfinanzausgleich) und zwischen den Kommunen („interkommunaler" Finanzausgleich) 41 . 33 H B K W P I I I , S. 399, 408 f., 430 ff. 34 Insofern ähnlich: Kamp / Langheinrich / Stamm, S. 50 f., 55 ff., 125 ff.; trotz ähnlicher Terminologie (primärer, ertragszuweisender/sekundärer, berichtigender FA) nicht nur hinsichtlich des Lastenausgleichs anders: Vogel/ Walter, BK, Art. 106 RdNr. 27 und 85 ff.; wiederum anders: Vogel / Kirchhof, ebd., Art. 107 RdNr. 26. 35 Korinsky, S. 12 f.; s. aber auch noch Hacker, S. 399. 3β Korinsky, S. 13 und 64 ff.; unklar: Heidorn, S. 19 f. 37 B K (Vogel / Walter), Art. 106 RdNr. 23 ff.; Kamp / Langheinrich / Stamm, S. 54 ff.; 83 ff.; Keller, H D S W I I I , S. 542 ff.; Pikullik, S. 19 ff. 38 Trotz des zweistufigen Staatsaufbaus der Bundesrepublik (Maunz / Dürig [Maunz], Art. 28 RdNr. 23) sind die Kommunen notwendig in den gesamtstaatlichen F A einbezogen: Meyer, S. 75 f., 84 f.; B K (Vogel / Walter), Art. 106 RdNr. 24; anders anscheinend Kamp / Langheinrich / Stamm, S. 97 ff. und Pikullik, S. 18. 3» Vgl. Korinsky, S. 10; Schneppe HDRR I, Sp.698ff.; Pikullik, S. 18.

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1. Das kommunale Finanzsystem

1.1.2.3. Überblick: Systeme des vertikalen

Finanzausgleichs

Hinsichtlich des vertikalen Finanzausgleichs — der horizontale Finanzausgleich kann i m folgenden vernachlässigt werden — sind von der Finanzwissenschaft verschiedene theoretische, stark ausdifferenzierte Ausgleichssysteme entwickelt worden, die hier nur zum besseren Verständnis des vom Grundgesetz vorgeschriebenen bzw. i n den Ländern praktizierten Finanzausgleichssystems kurz aufgerissen werden sollen. W i r d die Verteilung der Einnahmequellen nach dem Konkurrenzsystem 42 vorgenommen, so steht den Gebietskörperschaften die Auswahl und Bemessung ihrer Einnahmen (Steuern) frei. Es handelt sich damit eher u m ein Zugriffsverfahren als u m ein Finanzausgleichssystem i m eigentlichen Sinn 4 3 . W i r d nach dem Trennsystem 44 verfahren, so bekommen die Gebietskörperschaften bestimmte Einnahmen (Steuern) zugewiesen, auf die sie beschränkt sind und die sie eigenverantwortlich ausbeuten können 4 5 . Beim Zuschlagsystem besitzt der Oberverband die Ertragskompetenz für die Einnahmen, der Unterverband hat das Recht zur selbständigen Erhebung von Zuschlägen 46 . Das Quotensystem beteiligt die verschiedenen Gebietskörperschaften m i t bestimmten Vomhundertsätzen an einzelnen Einnahmearten 47 , während beim Verbundsystem aus mehreren Einnahmearten eine Verbundmasse gebildet wird, an der die Gebietskörperschaften quotenmäßig beteiligt werden 4 *. Der vertikale ergänzende Finanzausgleich läßt sich prinzipiell i n beiderlei Richtungen organisieren. Alimentieren die Unterverbände den ansonsten unzureichend ausgestatteten Oberverband, so spricht man von einem Matrikularsystem, erfolgt der Ausgleich von „oben" nach 40 Die vereinzelte (Heidorn, S. 22 f.; Gellen, Die Zweckzuweisung des Landes Nordrhein-Westfalen an seine Gemeinden, jur. Diss. Köln 1970, S. 216) Bezeichnung der allgem. Finanzzuweisungen der Länder an ihre Kommunen als „horizontaler FA" (wegen ihrer horizontalen Ausgleichswirkung zwischen den Kommunen) ist irreführend; krit. auch Korinsky, S. 11. 41 z. T. wird noch zwischen dem horizontalen interkommunalen F A (Gemeinden/Gemeinden) und dem vertikalen interkommunalen F A (Gemeinden/ Gemeindeverbände) unterschieden: Pikullik, S. 269 ff.; 287 ff. 42 Dazu Kamp / Langheinrich / Stamm, S. 58 ff.; mißverständlich auch als freies Trenn-, Zuweisungs- oder Quellensystem bezeichnet (vgl. etwa Albers, H D S W I I I , S. 558; Heidorn, S.6f.). « Vgl. Kamp / Langheinrich / Stamm, S. 58. 44 Auch als gebundenes Trennsystem bezeichnet; Albers, HDSW I I I , S. 558; Heidorn, S. 6 f. 4 5 Kamp / Langheinrich / Stamm, S. 61 f. 46 Dieselben, S. 64 ff.; die Systematisierungen der verschiedenen Autoren weichen — i m wesentlichen ohne inhaltliche Konsequenz — voneinander ab. 4 ? Dieselben, S. 67 ff. « Dieselben, ebd.; M a u n z / D ü r i g (Maunz), Art. 106 RdNr. 16.

1.1. Die finanzielle Verflechtung der Gebietskörperschaften

25

„unten" von einem Überweisungssystem 49 . Z u unterscheiden sind dabei die Zuweisungen von allgemeinen und zweckgebundenen Deckungsmitteln 5 0 . 1.1.3. Der vertikale Finanzausgleich zwischen den Gebietskörperschaften der verschiedenen Ebenen nach dem Grundgesetz

Das i m X . Teil des Grundgesetzes geregelte System der vertikalen Einnahme (Steuer ")quellen-Verteilung 51 stellt ein Mischsystem dar 5 2 . Grundsätzlich schreibt A r t . 106 GG das Trennsystem vor, indem er i n Abs. 1 bestimmte Steuerarten 53 aufzählt, für die die Ertragskompetenz beim Bund liegen soll, i n Abs. 2 für andere Steuerarten die Ertragskompetenz den Ländern zuweist 5 4 . Demgegenüber gilt für die Einkommen- und Körperschafts- sowie für die Umsatzsteuer das Verbundsystem (Gemeinschaftssteuern) 55 . Die Kommunen werden i n die Steuerquellen-Verteilung i n der Weise einbezogen, daß Art. 106 Abs. 6 S. 1 GG die Ertragskompetenz für die Realsteuern (Grund- und Gewerbesteuer) den Gemeinden, diejenige für die örtlichen Verbrauchs- und Aufwandsteuern (Hunde-, Jagd-, Getränkesteuer etc.) den Gemeinden und, nach Maßgabe der Landesgesetzgebung, den Gemeindeverbänden zuerkennt 5 6 (Trennsystem) 57 . Den Gemeinden w i r d das Recht garantiert, i m Rahmen der geltenden Gesetze die Realsteuer-Hebesätze festzusetzen (Art. 106 Abs. 6 S. 2). Als staatsrechtliche Neuerung erhalten die Gemeinden zudem seit dem Finanzreformgesetz von 196958 gem. A r t . 106 Abs. 5 GG einen Vorabanteil vom Aufkommen der Einkommensteuer, und zwar unmittelbar aufgrund Bundesgesetz entweder als vom Vomhundertsatz (Verbund4

» Kamp / Langheinrich / Stamm, S. 73 ff. I n der älteren Literatur als „Dotationen" und „Subventionen" bezeichnet: s. etwa Pikullik, S.31f.; Hacker, H B K W P I I I , S. 409 f. 51 Zur Finanzreform von 1969 vgl. B K (Vogel / Kirchhof), Vorbem. zu Art. 104 a - 115, RdNr. 82 ff.; B K (Vogel / Walter), Art. 106 RdNr. 12 ff.; speziell zur sog. „Gemeindefinanzreform": Fock, Die Gemeindefinanzreform — Notwendigkeit, Ziele und Auswirkungen der gesetzlichen Maßnahmen der Jahre 1969/70, jur. Diss. Göttingen 1972, S. 42 ff. 52 M a u n z / D ü r i g (Maunz), Art. 106 RdNr. 17 f.; B K (Vogel / Walter), Art. 106 RdNr. 12. 53 Zur Behandlung der übrigen Einnahmearten durch das GG s. B K (Vogel / Walter), Art. 106 RdNr. 32 ff. 54 Maunz / D ü r i g (Maunz), Art. 106 RdNr. 17; vgl. die detaillierte Übersicht bei Kamp / Langheinrich / Stamm, S. 114 f. 55 s. im einzelnen B K (Vogel / Walter), Art. 106 RdNr. 51 ff.; Maunz / D ü r i g (Maunz), Art. 106 RdNr. 17; Kamp / Langheinrich / Stamm, Übersicht S. 117. se Dazu ausführlich B K (Vogel / Walter), Art. 106 RdNr. 74 ff., 249 ff. 57 Vgl. die Übersicht bei Kamp / Langheinrich / Stamm, S. 114 f. 58 BGBl. I S. 359. 50

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1. Das kommunale Finanzsystem

system) 50 — so der m i t dem Gemeindefinanzreformgesetz (§ l ) e o beschrittene Weg — oder i n Form eines gemeindlichen Hebesatzrechts 61 . Der vom Grundgesetz vorgeschriebene vertikale, ergänzende Finanzausgleich enthält gem. A r t . 106 Abs. 6 S. 4 seit der Finanzreform ein Element des Matrikularsystems. I m Gegenzug zur unmittelbaren Beteiligung der Kommunen am Aufkommen der Einkommensteuer räumt diese Vorschrift dem Bundesgesetzgeber das Recht ein, durch zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz den Bund und die Länder i n Form einer Umlage am Aufkommen der Gewerbesteuer zu beteiligen. Von dieser Ermächtigung ist mit § 6 des Gemeindefinanzreformgesetzes Gebrauch gemacht worden. Es kann insoweit von einer Durchbrechung der Realsteuergarantie des A r t . 106 Abs. 6 S. 1 gesprochen werden 6 2 . Den vertikalen, ergänzenden Finanzausgleich i m hier zugrunde gelegten weiten Sinne m i t dem Bund als gebendem Ausgleichspartner regeln bzw. bewirken die A r t . 107 Abs. 2 S. 3 6 3 , 106 Abs. 4 S. 2 und 3, 106 Abs. 8, 104 a Abs. 2 - 4 6 4 , 120 und 91 a Abs. 4 6 5 GG (Art. 91 b erklärt für einen bestimmten Aufgabenbereich finanzausgleichende Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern für zulässig) 66 . Unmittelbar betroffen i m Sinne des Entstehens unmittelbarer finanzieller und rechtlicher Beziehungen zum Bund als Geber der Finanzmittel sind die Kommunen von den genannten Vorschriften nur durch A r t . 106 Abs. 8 GG 6 7 . 59

Vgl. die Übersicht bei Kamp / Langheinrich / Stamm, S. 117. eo BGBl. I S. 1587, geändert durch Ges. v. 27.12.1971 (BGBl. I S.2157); dazu: B K (Vogel / Walter), Art. 106 RdNr. 78 f.; Fock, S.44ff., 57 ff.; s. auch für das erste Kalendervierteljahr 1975 die Bek. des nds. M I v. 24. 4. 75 (MB1. S. 570). 61 Die rechtliche Qualität und die systematische Einordnung eines solchen Hebesatzrechts sind umstr.: Fock, S. 51 ff. (m. w. Nw.); B K (Vogel / Walter), Art. 106 RdNr. 79 f.; nach der oben zugrunde gelegten Systematisierung müßte es sich um ein Zuschlagsystems-Element handeln. β2 B K (Vogel / Walter), Art. 106 RdNr. 76; Fock, S. 43 f., 62 ff. 63 Vgl. B K (Vogel / Kirchhof), Art. 107 RdNr. 31. 64 Die Bezeichnung des von Art. 104 a Abs. 4 geregelten Sachverhalts als „Investitionskompetenz" (so etwa Niemeier, Bund und Gemeinden, Schriften zum öffentl. Recht, Bd. 190, S. 79 ff.) ist unzutreffend; Art. 104 a Abs. 4 erklärt nur die Vergabe von Finanzhilfen für zulässig: vgl. BVerfG, NJW 1975, S. 819 ff. (819, Ziff. 2 a); Maunz / D ü r i g (Maunz) Art. 104 a RdNr. 14 ff. (15); zur Problematik dieser Vorschrift s. aber auch Holch, D Ö V 1973, S. 115 ff. 65 Die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben gem. Art. 91 a bleibt einzig Sache der Länder, es entsteht keine Mischverwaltung. Die „gemeinsame" Finanzierung beschränkt sich auf Finanzhilfen des Bundes: Maunz/ Dürig (Maunz), Art. 91 a RdNr. 2 1 1 ; v. Mangoldt / Klein, Vorbem. V I vor Art. 91 a und Anm. V I I 5 c zu Art. 91 a. 66 Dazu: v. Mangoldt / Klein, Anm. I V 5 und 7 zu Art. 91 b; zur Einbeziehung der Art. 91 a und b in den F A vgl. auch B K (Vogel / Kirchhof), Art. 107 RdNr. 26. 67 Vgl. etwa hinsichtlich Art. 104 a Abs. 4 GG: BVerfG, Fn.64; B K (Vogel/ Kirchof), Art. 104 a RdNr. 108; Niemeier, Bund und Gemeinden, S. 83 f.

1.1. Die finanzielle Verflechtung der Gebietskörperschaften

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Weiterhin verpflichtet A r t . 106 Abs. 7 die Länder zum ergänzenden Finanzausgleich mit den Kommunen (kommunaler Finanzausgleich i. e. S.). Die durch A r t . 106 Abs. 7 S. 1 angeordnete Weiterleitung eines von der Landesgesetzgebung zu bestimmenden Prozentsatzes des Landesanteils am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftssteuern beinhaltet entgegen dem Sprachgebrauch keine weitere (neben A r t . 106 Abs. 5 GG) „Beteiligung" der Kommunen an diesem Steueraufkommen via Landesanteil; vielmehr haben die Länder lediglich primär ihnen selbst zustehende Finanzmittel nach allein von ihnen zu bestimmenden Kriterien (die Praxis der einzelnen Länder ist höchst unterschiedlich) 68 den verschiedenen Kommunen zuzuweisen, wobei ihnen auch die Wahl der Zuweisungsform (in der Praxis sowohl allgemeine wie zweckgebundene Zuweisungen) 69 überlassen ist 7 0 . Inwieweit die Länder die Landessteuern i n den kommunalen Finanzausgleich einbeziehen, ist ihnen freigestellt (Art. 106 Abs. 7 S. 2) 71 . Ebenso liegt es i n der alleinigen Entscheidungskompetenz der Länder, ob und inwieweit sie ansonsten aus der Gesamtmasse ihrer Haushaltsmittel Zuweisungen irgendwelcher A r t an ihre Kommunen leisten. 1.1.4. Die rechtliche Ausgestaltung des Finanzausgleichs zwischen Land und Kommunen in Niedersachsen

1.1.4.1. Rechtsgrundlagen Die Vorläufige Niedersächsische Verfassung (VorlNdsVerf) vom 13.4.1951 7 * verpflichtet i n A r t . 45 73 das Land, den Gemeinden und Landkreisen 7 4 „die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen M i t t e l " durch Erschließung eigener Steuerquellen und „ i m Rahmen seiner finanziellen Leistungsfähigkeit" durch einen übergemeindlichen, ergänzenden Finanzausgleich zur Verfügung zu stellen. Staatliche Weisungsaufgaben können den Kommunen nur übertragen werden, wenn gleichzeitig „Bestimmungen über die Deckung der Kosten" getroffen werden (Art. 44 Abs. 4). Unerwähnt bleibt die Gewährleistung anderer Einnahmequellen als der eigenen kommunalen Steuereinnahmen. es Dazu: Korinsky, S. 27 ff.; Gleitze, der gemeindehaushalt 1974, S. 61 f. β» Korinsky, S.25f.; Gleitze, S. 61 und Übersicht S.63ff. 70 Unrichtig daher die Einordnung in den primären, ertragszuweisenden F A bei Vogel / Walter, BK, Art. 106 RdNr. 71; wie hier: Vogel / Kirchhof, BK, Art. 107 RdNr. 26. Ebensowenig handelt es sich hierbei um einen echten „Steuerverbund" im o. a. (Ziff. 1.1.2.3.) Sinne. 7 * Zur Praxis Korinsky, S. 18 f.; Gleitze, S. 61, 63 ff.; Fock, S. 68 f. GVBl. S b . I S. 5; i. d. F. des Ges. v. 28.3.1972 (GVBl. S. 171). 73 Die Systematik der VorlNdsVerf weicht von derjenigen des GG ab, indem sie Art. 45 dem 7. Abschnitt „Die Verwaltung" zuordnet. Der 8. Abschnitt „Das Finanzwesen" regelt nur die Finanzwirtschaft des Landes selbst. 74 Art. 45 spricht nur von „Gebietskörperschaften"; eine Legaldefinition findet sich in Art. 44 Abs. 1.

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1. Das kommunale Finanzsystem

Die Bestimmungen der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung werden von §§ 3, 4 Abs. 1 und 5 Abs. 1 der niedersächsischen Gemeindeordnung (NGO) 75 sowie § 4 Abs. 4 der niedersächsischen Landkreisordnung (NLO) 7 6 aufgenommen und konkretisiert. Nach § 3 NGO 7 7 sind die zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erforderlichen M i t t e l grundsätzlich aus eigenen Einnahmen der Gemeinden aufzubringen (§ 3 Abs. 1 S. I ) 7 8 . Erst soweit diese Einnahmen nicht ausreichen, greift der „übergemeindliche", ergänzende Finanzausgleich ein (§ 3 Abs. 2 S. 1). Neue Pflichten i m Rahmen des eigenen Wirkungskreises können den Gemeinden gem. § 4 Abs. 1 S. 2 NGO nur auferlegt werden, wenn gleichzeitig die Aufbringung der M i t t e l sichergestellt w i r d 7 9 . M i t der Übertragung von staatlichen Weisungsaufgaben auf die Gemeinden und Landkreise sind diesen gem. § 5 Abs. 1 2. HS NGO und § 4 Abs. 4 S. 3 N L O die erforderlichen M i t t e l für die hierbei anfallenden Zweckausgaben zur Verfügung zu stellen. Hingegen bleibt die Bereitstellung der Einrichtungen und des Personals gem. § 5 Abs. 4 NGO, § 4 Abs. 4 S. 1 N L O Aufgabe der Kommunen. Sie tragen hierfür grundsätzlich auch die Finanzierungslast 80 . Als einfaches Gesetzrecht vermögen diese Vorschriften den Landesgesetzgeber bei der näheren Ausgestaltung des Finanzausgleichs nicht unmittelbar zu binden (die Auferlegung neuer Pflichten i m Bereich der Selbstverwaltungsaufgaben bedarf ebenso wie die Übertragung von staatlichen Weisungsaufgaben selbst eines Gesetzes: A r t . 44 Abs. 1 und Abs. 4 VorlNdsVerf). Man w i r d hierin aber eine gesetzgeberische Auslegung des A r t . 45 VorlNdsVerf erblicken können 8 1 . Die nähere Ausgestaltung des Finanzausgleichs i m hier verstandenen Sinne regeln (i. V. m. den haushaltswirtschaftlichen Vorschriften von NGO und NLO) i m wesentlichen das niedersächsische Kommunalabgabengesetz (NKAG; Einnahmequellen Verteilung) 82 und das niedersächsische Finanzausgleichsgesetz (FAG; ergänzender Finanzausgleich) 83 . 75 i. d. F. v. 7.1.1974 (GVB1. S. 1). 76 i. d. F. v. 7.1.1974 (GVB1. S. 25). 77 Eine entsprechende Vorschrift für die Landkreise fehlt. 78 Die eigenverantwortliche Aufgabenfinanzierung ist ein wesentliches Kriterium der sog. kommunalen Finanzhoheit, vgl. dazu: Wixforth, Die gemeindliche Finanzhoheit und ihre Grenzen, S. 2 ff., 82 ff. ; Gellen, Die Zweckzuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an seine Gemeinden, S. 272 ff.; Pagenkopf, Kommunalrecht, S. 69 ff. 70 Für die Landkreise verlangt § 2 Abs. 2 N L O hier nur eine Bestimmung über die Deckung der Kosten. 80 Lüersen / Neuf fer, NGO, Anm. 9 zu §5; zur Unterscheidung zwischen den Zweck- und Verwaltungsausgaben der Auftragsverwaltung vgl. B K (Vogel / Kirchhof), Art. 104 a RdNr. 154, 156. 81 Vgl. Lüersen / Neuffer, NGO, Anm. 5 zu § 4, Anm. 5 zu § 5. 82 Gesetz vom 8. 2.1973 (GVB1. S. 41) zuletzt geändert durch Gesetz vom 8.12.1974 (GVB1. S. 557).

1.1. Die finanzielle Verflechtung der Gebietskörperschaften

1.1.4.2. Eigene Einnahmequellen

29

der Kommunen

Hinsichtlich der Verteilung der Einnahmequellen stellt § 1 Abs. 1 N K A G den Grundsatz auf, daß die Gemeinden und Landkreise berechtigt sind, bestimmte kommunale Abgaben — Steuern, Gebühren, Beiträge 8 4 — zu erheben (auf der Grundlage örtlicher Satzungen: § 2 NKAG), soweit nicht Bundes- oder Landesrecht entgegensteht. Die unmittelbare Ermächtigung zum Erlaß der jeweiligen Abgabesatzungen findet sich i n den § § 3 - 1 0 N K A G 8 5 . Rechtlich nicht ausdrücklich geregelt, sondern i n § 83 Abs. 2 NGO (Grundsätze der Einnahmebeschaffung) vorausgesetzt ist die Einnahmehoheit der Kommunen 8 6 für die privatrechtlichen Leistungsentgelte und sonstigen Einnahmen (Erträge der gemeindlichen Wirtschaftsunternehmen, Erträge aus Vermietungen und Verpachtungen, Zinsen aus Geldanlagen etc.) 87 . Das Recht der Kommunen zur Erhebung eigener Steuern (§ 3 N K A G ; sog. „Steuerfindungsrecht" 88 ), das nach § 83 Abs. 2 NGO und § 3 Abs. 3 N K A G entgegen der landläufigen Vorstellung nur subsidiären Charakter hat 8 9 , kommt nur i n einem sehr engen Rahmen zur Geltung. Der i n § 1 N K A G ausgesprochene Vorbehalt entgegenstehenden Bundes- oder Landesrechts verhindert die Einführung dort bereits geregelter Steuern. Zudem beschränkt sich das „Steuerfindungsrecht" von vornherein auf diejenigen Steuern, die i n der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Landes verblieben (Art. 105 Abs. 2 a GG: örtliche Verbrauchsund Aufwandsteuern 9 0 , soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind 9 1 ) oder i m Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 105 Abs. 2 GG) vom Bund nicht geregelt worden sind 9 2 . Es scheint m i t h i n berechtigt, wenn festgestellt wird, das kommunale Steuerfindungsrecht sei „mehr oder weniger nur noch theoretischer N a t u r " 9 3 . Die Besteuerung desselben Gegenstandes durch eine 83 I n der ab 1.1.1976 geltenden Fassung des 5. FAGÄndG v. 26.6.75 (GVB1. S. 197). β4 s. auch § 5 NLO. 85 Hatopp, N K A G , Anm. 11 zu § 1. 86 § 65 N L O verweist (insofern) auf § 83 NGO. 87 Vgl. Lüersen / Neuffer, NGO, Anm. 2 zu § 83. 88 Vgl. Hatopp, N K A G , Anm. 9 zu § 3 sowie die A B N K A G , Ziff. 1 und 2 zu § 9 (abgedr. bei Hatopp, ebd.); teilweise auch als „Steuererfindungsrecht" bezeichnet, s. etwa Pikullik, S. 104. 89 Lüersen / Neuffer, NGO, Anm. 2 zu §83; vgl. auch Depiereux, Das neue Haushaltsrecht der Gemeinden (3. Aufl.), S. 31 ff. 90 Dazu Hatopp, N K A G , Anm. 4 f. zu § 3. «ι Dazu B K (Vogel / Walter), Art. 105 RdNr. 86 ff., 120 ff.; BVerfGE 16, 64 (75 f.); BVerWGE 10, 82 (83 f.). 92 Vgl. B K (Vogel / Walter), Art. 105 RdNr. 110 ff. 93 So Hatopp, N K A G , Anm. 9 zu § 3.

30

1. Das kommunale Finanzsystem

kreisangehörige Gemeinde und den Landkreis ist unzulässig (§ 3 Abs. 1 S. 2 NKAG). 1.1.4.3. Ergänzender

Finanzausgleich

Der ergänzende Finanzausgleich gliedert sich i n die Leistungen des Landes i m Rahmen und außerhalb des „Steuerverbunds" nach A r t . 106 Abs. 7 GG. Im Rahmen des „Steuerverbundes" w i r d gem. § 1 nds. F A G aus einem für das jeweilige Haushaltsjahr festgelegten Prozentsatz (ab 1.1.1976: 21,25 °/o) des Landesanteils am Aufkommen der Einkommen·, Körperschaft- und Umsatzsteuer (Art. 106 Abs. 3, A r t . 107 Abs. 1 GG), des Aufkommens an Kfz-Steuer und der Ausgleichszuweisungen der Länder nach A r t . 107 Abs. 2 GG eine Ausgleichsmasse gebildet 9 4 . Von dieser Ausgleichsmasse w i r d vorab der 20 °/o der Steuerverbundmasse übersteigende Betrag (1976: 1,25%) für Leistungen zum Ausgleich der Belastungen der Kommunen durch Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises bereitgestellt (§2 S. 1 FAG). 1,5 °/o des verbleibenden Teils werden durch den Landesinnenminister (MI) als allgemeine Bedarfszuweisungen an Gemeinden, Samtgemeinden und Landkreise vergeben, soweit dies „wegen einer außergewöhnlichen Lage oder besonderer Aufgaben i m Einzelfalle" notwendig erscheint (§ 2 S. 1 i. V. m, § 19 Abs. 1 FAG). Erreicht der danach errechnete Betrag für die Masse der Bedarfszuweisungen nicht den Vorjahresbetrag, so ist er bis auf dessen Höhe aufzustocken (§2 S. 3 FAG). V o m Rest der Ausgleichsmasse entfallen — 66 °/o auf allgemeine Finanz(„Schlüssel"-)zuweisungen an Gemeinden und Gemeindeverbände (GV.) zum Ausgleich der Steuer- und Umlagekraft (§ 2 S. 4 Ziff. a i. V. m. §§ 3 - 15 FAG)9®, — 7 °/o auf allgemeine Finanz(„Schlüssel"-)zuweisungen Straßenlänge (§ 2 S. 4 Ziff. b i. V. m. §§ 16, 17 FAG),

nach

der

— 1 8 % auf allgemeine Finanzzuweisungen 96 zum Ausgleich der Belastungen durch Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises (§ 2 94 Hierzu und zum folgenden vgl. Gleitze, der gemeindehaushalt 1974, S. 59 ff. (63 ff.); Fock, S.65ff. (681); Korinsky, S . 1 8 1 (die grundlegende Ausgestaltung des Finanzausgleichs in Nds. hat sich durch die Novellierung des nds. F A G nicht verändert). 95 Gem. Art. I I des 5. FAGÄndG werden für die Zuweisungen nach dem F A G bei allen kreisangehörigen Gemeinden, die als Folge der Verwaltungsund Gebietsreform nicht mehr Sitz der Kreisverwaltung sind, fünf Jahre lang mindestens die Einwohnerzahlen des Jahres, in dem der Kreissitz abgegeben wurde, zugrunde gelegt. 96 Früher mißverständlich (da nicht zweckgebunden) als „Zuschüsse" bezeichnet. Die mit dem 5. FAGÄndG vorgenommene Anpassung an die Terminologie des neuen Haushaltsrechts ist allerdings unvollständig geblieben. Die neue Bezeichnung „Zuweisung für Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises" ist kaum weniger mißverständlich.

1.1. Die finanzielle Verflechtung der Gebietskörperschaften

31

S. 4 Ziff. c i. V. m. § 18 FAG). Die Masse dieser Zuweisungen erhöht sich u m die vorab bereitgestellten 1,5 % der gesamten Ausgleichsmasse. Die Zuweisungen werden nach der Einwohnerzahl auf die kreisfreien Städte und Landkreise verteilt. Letztere haben einen nach der Einwohnerzahl berechneten (unterschiedlichen) Prozentsatz der M i t t e l an die selbständigen Städte 97 und sonstigen kreisangehörigen Gemeinden (einschließlich Samtgemeinden 98 ) weiterzugeben (§ 18 FAG) 9 9 . — 9°/o auf zweckgebundene Zuweisungen 1 0 0 für den Neu-, Um- und Ausbau kommunaler Straßen (§2 S. 4 Ziff. d i . V . m. §20 Abs. 1 FAG). Diese werden verteilt: — zu 20°/o schlüsselmäßig auf die Landkreise für Gemeindeverbindungsstraßen. Die Landkreise vergeben die M i t t e l nach Dringlichkeit an die Gemeinden (§ 20 Abs. 2 FAG), — zu 80 % nach der Einwohnerzahl auf die kreisfreien Städte und Landkreise. Letztere haben „einen angemessenen Teilbetrag" zum Um- und Ausbau von Gemeindestraßen zu verwenden (§ 20 Abs. 3 FAG). Außerhalb des „Steuerverbundes" leistet das Land gem. § 21 Abs. 2 F A G den kreisfreien Städten und Landkreisen, die auf eigenen Antrag als Ubertragungsaufgabe Gesundheits- und Veterinärämter unterhalten (§ 21 Abs. 1 FAG), zweckgebunden einen Betrag von 2,50 D M pro Einwohner und Jahr 1 0 1 . Daneben erstattet es den kreisfreien Städten und Landkreisen die Kosten der bei ihnen eingerichteten Ä m t e r für Verteidigungslasten, soweit sie vom Landesfinanzminister (MF) „als notwendig anerkannt" werden (§ 23 FAG). Die i m F A G geregelten zweckgebundenen Zuweisungen innerhalb und außerhalb des „Steuerverbunds" stellen nur einen Bruchteil des Sonderlastenausgleichs 102 zwischen Staat und Kommunen dar 1 0 3 . Ins97 § 10 Abs. 2 NGO. 98 §§ 71 ff. NGO. 99 Eine volle Kostendeckung wird durch diese Zuweisungen nicht angestrebt! Vgl. die amtl. Begr. zum 4. FAGÄndG, Nds. Landtag, DS 7/1654, S. 5 ff. 100 Früher in Übereinstimmung mit der gängigen Terminologie (vgl. etwa Korinsky, S. 71 ff.) als „Straßenbauzuschüsse", jetzt in Übereinstimmung mit dem Haushaltsrecht als „Straßenbauzuweisungen" bezeichnet. 101 Kreisfreie Städte und Landkreise, für die ein staatl. Gesundheitsamt zuständig ist, zahlen an das Land einen Beitrag (§21 Abs. 3 FAG). 102 Vgl. oben Ziff. 1.1.2.2. los vgl. dazu Korinsky, S. 74; Hansmeyer, Zweckzuweisungen an Gemeinden als Mittel der Wirtschaftspolitik? in: Theorie und Praxis des finanzpolitischen Interventionismus, Festschrift für F. Neumark, hrsg. v. H. Haller, L. Kullmer u.a., S. 431 ff. (432 ff.).

32

1. Das kommunale Finanzsystem

besondere die Erstattungen für die Zweckausgaben der Auftragsverwaltung sind spezialgesetzlich geregelt. Ausmaß und Anzahl dieser Zahlungen, weiterer Erstattungen von Verwaltungskosten der Auftragsangelegenheiten sowie sonstiger zweckgebundener Finanzhilfen für eigene kommunale Aufgaben — darunter auch diejenigen nach A r t . 104 a Abs. 4 GG — sind kaum zu überschauen 104 . Die Finanzhilfen für eigene kommunale Aufgaben werden zum Teil allein aufgrund haushaltsplanmäßiger Bereitstellung i m Einzelfall von der Landesverwaltung vergeben 105 . Das F A G beschränkt sich i n § 33 lediglich auf das Verlangen, dabei „auch" die finanzielle Leistungsfähigkeit der Kommunen zu berücksichtigen. 1.2. Das Einnahmesystem der niedersächsischen K o m m u n e n i m einzelnen

I m einzelnen ergibt sich aus den bisher dargestellten Elementen, erweitert um das Element des interkommunalen Finanzausgleichs, das nachfolgende B i l d des Einnahmesystems der niedersächsischen Kommunen, das i m wesentlichen mit denjenigen i n den anderen Bundesländern übereinstimmt. 1.2.1. Gemeinden

A n Steuereinnahmen steht den Gemeinden der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer (Art. 106 Abs. 5 GG) 1 0 6 , das Aufkommen der Realsteuern (Grund- und Gewerbesteuer; A r t . 106 Abs. 6 S. 1 GG) — wovon ein Teil i n Form der Gewerbesteuerumlage wieder abfließt — sowie das Aufkommen der örtlichen Verbrauchs- und Aufwandsteuern (Art. 106 Abs. 6 S. 1 GG; § 3 Abs. 1 N K A G ) zu. Das den Gemeinden hinsichtlich der letzteren durch § 3 Abs. 1 N K A G eingeräumte „Steuerfindungsrecht" läuft, wie sich gezeigt hatte, i n der Praxis weitgehend leer. Wichtigste örtliche Steuern sind die Vergnügungs-, die Getränke-, die Hunde- sowie, beschränkt auf die kreisfreien Städte (§ 3 Abs. 2 NKAG), die Jagdsteuer 107 . !04 Vgl. die (bis einschl. 1974 lückenhaften) Übersichten in Bd. I des nds. Landeshaushaltsplans: 1973 und 1974 jeweils S. 163 ff.; 1975 S. 157 ff.; s. auch die Auflistung für Nordrhein-Westfalen (NW) bei Gellen, S. 49 ff. 105 vgl. dazu auch Hansmeyer, Neumark-Festschrift, S. 433 ff. und Gellen, S. 183 f. 106 s. dazu die nds. VO über die Aufteilung und Auszahlung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und die Abführung der Gewerbesteuerumlage v. 16.3.1970 (GVBl. S. 87), geändert durch V O v. 3.8.1972 (GVBl. S. 397), sowie die Bek. des nds. M I v. 24. 4.1975 (MB1. 1975, S. 570). !07 z u m jeweils besteuerten Objekt vgl. Schiefer, H B K W P I I I , S. 334 ff. sowie Bohmann, Das Gemeindefinanzsystem (2. Aufl.), S. 68 ff.

1.2. Das Einnahmesystem der niedersächsischen Kommunen

33

Von nicht zu unterschätzender Bedeutung sind die gemeindlichen Gebühren-Einnahmen. Gem. § 4 Abs. 1 und 2 N K A G können die Gemeinden Verwaltungsgebühren als Gegenleistung für das Tätigwerden der Verwaltung erheben 108 , wenn der Betroffene hierzu Anlaß gegeben hat 1 0 9 . Soweit sie nicht ein privatrechtliches Entgelt fordern, was ihrer Entscheidung überlassen bleibt, erheben die Gemeinden für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen gem. § 5 Abs. 1 N K A G Benutzungsgebühren. I n beiden Fällen sollen die Gebühren kostendeckend sein (§ 5 Abs. 1 S. 2 N K A G ; § 4 Abs. 4 N K A G i. V. m. dem nds. Verwaltungskostengesetz) 110 . Beiträge können gem. §§ 6, 7, 9 und 10 N K A G von denjenigen gefordert werden, denen durch die Möglichkeit der (Be-)Nutzung bestimmter öffentlicher Einrichtungen bzw. Veranstaltungen ein besonderer w i r t schaftlicher V o r t e i l 1 1 1 geboten wird. I m einzelnen können erhoben werden: Beiträge von den Grundstückseigentümern für die Investitionskosten 1 1 2 öffentlicher Einrichtungen (§ 6 NKAG), besondere Wegebeiträge für durch außergewöhnliche Beanspruchung nichtöffentlicher Wege entstandene Investitions-Mehrkosten (§ 7 NKAG), Fremdenverkehrsbeiträge für die Kosten der gemeindlichen Fremdenverkehrswerbung und die Investitions- und Unterhaltungskosten von Fremdenverkehrseinrichtungen (von den am Ort wirtschaftlich Begünstigten: § 9 NKAG) sowie Kurbeiträge (ehemals Kurtaxe; § 10 NKAG). Unberührt bleibt die Erhebung der Erschließungsbeiträge gem. §§ 127 ff. B B a u G l l s . Z u nennen sind weiterhin die privatrechtlichen Leistungsentgelte und die Erträge des Gemeindevermögens. Dabei ist der Stellenwert der laufenden Erträge des Anlage- und des Finanzvermögens 114 — zu denken ist hier insbesondere an etwaige Überschüsse der kommunalen los § 4 Abs. 1 N K A G regelt nur das Tätigwerden im eigenen Wirkungskreis; vgl. dazu auch die A B N K A G , Ziff. 1 zu § 4 (abgedr. bei Hatopp, NKAG). loo Dazu: Hatopp, N K A G , Anm. 1 und 2 zu § 4. 110 Dazu Hatopp, N K A G , Anm. 7 zu §4; Anm. 5 zu §5. Nicht identisch mit dem sog. „Äquivalenzprinzip"! Hierzu Hatopp, Anm. 3 zu §4. m Vgl. §6 Abs. 1, 2. HS.; Hatopp, N K A G , Anm. 5 zu §6; Anm. 2 und 3 zu §7; Anm. 4 zu §9. Inwieweit auch i m Rahmen des §10 N K A G (Kurbeiträge) von einem „wirtschaftlichen" Vorteil gesprochen werden kann, mag zweifelhaft erscheinen, jedenfalls weisen die Abgaben nach § 10 N K A G all wesentlichen Merkmale des Beitragsbegriffs auf: Hatopp, N K A G Anm. 2 zu § 10. na Dazu: Hatopp, N K A G , Anm. 1 und 3 zu § 6. us Ebd., Anm. 2 zu § 6. 114 Aufgrund des neuen Haushaltsrechts (vgl. in diesem Zusammenhang vor allem § 47 Ziff. 2 nds. GemHVO) ist die herkömmliche Einteilung in Verwaltungs-, Betriebs-, Allgemeines Grund- und Kapitalvermögen (hierzu: Pagenkopf, S. 310 ff.; Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 445 ff.) obsolet geworden: Scheel / Steup, Gemeindehaushaltsrecht N W (2. Aufl.), Anm. I zu § 76 G O - N W (die nds. und nw. Vorschriften sind sachlich identisch). 3 Petri

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1. Das kommunale Finanzsystem

Wirtschaftsunternehmen (Eigenbetriebe und Eigengesellschaften) — nicht sehr hoch zu veranschlagen 116 . Das gleiche g i l t für die Erlöse aus der Veräußerung von Vermögensgegenständen, die zudem gemäß § 97 Abs. 1 NGO nur unter besonderen Kautelen zulässig ist und gem. § 97 Abs. 3 i m Falle der Veräußerung von Grundstücken und grundstücksgleichen Rechten, von Beteiligungen an wirtschaftlichen Unternehmen sowie von Sachen m i t besonderem wissenschaftlichen oder künstlerischen Wert der aufsichtsbehördlichen Genehmigung bedarf. Eine der tragenden Säulen des gemeindlichen Einnahmesystems stellen die staatlichen Finanzzuweisungen dar 1 1 6 . Soweit sie als allgemeine Deckungs- oder „Haushaltsverstärkungs"-Mittel (allgemeine Finanzzuweisungen) vergeben werden, handelt es sich m i t wenigen Ausnahmen u m Zuweisungen i m Rahmen des Steuerverbunds nach dem F A G 1 1 7 . Hierzu kann auf die obigen Ausführungen zum ergänzenden Finanzausgleich verwiesen werden. A u f die Zusammensetzung und die Bedeutung der verschiedenen zweckgebundenen staatlichen Zuweisungen w i r d i m Anschluß an die Darstellung des kommunalen Einnahmesystems ausführlich einzugehen sein. Neben der Weiterverteilung der staatlichen Finanzausgleichsleistungen nach § 20 nds. F A G durch die Landkreise erhalten die kreisangehörigen Gemeinden von diesen weitere zweckgebundene Zuweisungen. Durch das F A G (§ 25) geregelt sind hiervon nur die Erstattungen der Aufwendungen (Zweckausgaben), die den Gemeinden durch die Heranziehung zur Durchführung von Sozialhilfeaufgaben der Landkreise (§96 Abs. 1 B S H G 1 1 8 i. V. m. §4 nds. AGBSHG 1 1 9 ) entstehen. Die zweckgebundenen Zuweisungen der Landkreise für eigene Aufgaben der kreisangehörigen Gemeinden bestimmen sich ebenso wie die zweckgebundenen staatlichen Zuweisungen an die Kommunen maßgeblich danach, an welchen Aufgaben einer Gemeinde sich der Geber (Landkreis) aus aktuellem Anlaß jeweils finanziell beteiligen w i l l . Die niedersächsischen Landkreise sind allerdings gem. § 2 Abs. 1 S. 2 N L O generell gehalten, die Gemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu fördern und einen „angemessenen Ausgleich der gemeindlichen Lasten" us Trotz §114 NGO! Vgl. Scheel / Steup, Anm. I zu §95 GO-NW. ne Heidorn, Finanzzuweisungen und Selbstverwaltungsgarantie, S. 141 ff.; Jäger, Kommunale Aufgabenstellung und staatliche Finanztransfers an die Gemeinden, Diss. rer. pol. Frankfurt 1968, S. 14 ff., 70; Düker, Das Problem einer bedarfsgerechten Verteilung der Finanzzuweisungen an die Gemeinden, Diss. rer. pol. Freiburg 1970, S. 1 ff. il? Vgl. Landeshaushaltsplan 1975, Bd. I, Übersicht S. 157 ff. us i. d. F. v. 18.9.1969, zuletzt geändert durch § 35 des Ges. v. 7. 8.1974 (BGBl. I S. 1881). ne Ges. v. 29.6.1962 (GVBl. S. 65), zuletzt geändert durch das Ges. v. 2.12.1974 (GVBl. S. 532).

1.2. Das Einnahmesystem der niedersächsischen Kommunen

35

zu vermitteln. Gem. §§ 98, 99 NSchG 1 2 0 sind die Landkreise zudem verpflichtet, sich an bestimmten Kosten des gemeindlichen Schulwesens zu beteiligen. Als letztes, allen anderen Einnahmen subsidiäres 121 Finanzierungsinstrument steht den Gemeinden gem. §§ 83 Abs. 3 und 92 NGO unter bestimmten materiellen und formellen Voraussetzungen die Möglichkeit der Kreditaufnahme offen 1 2 2 . „ K r e d i t " ist nach der Definition i n §47 Ziff. 18 nds. GemHVO das unter Verpflichtung zur Rückzahlung von Dritten oder von Sondervermögen m i t Sonderrechnung (§ 102 NGO) aufgenommene Kapital m i t Ausnahme der Kassenkredite (§ 94 NGO). Der Begriff umfaßt Darlehen, Schuldverschreibungen und andere Formen des Kredits 1 2 3 . Kredite dürfen gemäß § 92 Abs. 1 NGO nur i m Vermögenshaushalt 124 und nur für Investitionen, für Investitionsförderungsmaßnahmen und zur Umschuldung aufgenommen werden 1 2 6 . Der Gesamtbetrag der vorgesehenen Kreditaufnahme bedarf der aufsichtsbehördlichen Genehmigung. Sie richtet sich nach den „Grundsätzen einer geordneten Haushaltswirtschaft" und ist i. d. R. zu versagen, wenn die einzugehenden Verpflichtungen die prospektive Leistungsfähigkeit der betreffenden Kommune übersteigen (§ 92 Abs. 2 NGO). I m Falle einer Kreditbeschränkung nach §§ 19 ff. StabG 12 * bedarf jede Kreditaufnahme einer Einzelgenehmigung (§ 92 Abs. 4 NGO). Das gleiche gilt, soweit die Landesregierung gem. § 92 Abs. 5 NGO aus aktuellen kreditpolitischen Gründen eine Rechtsverordnung zur Sicherung der kommunalen Kreditversorgung erläßt 1 2 7 . Von der Konzeption her keine Einnahmequelle i m Sinne eines Finanzierungsinstruments, aber dennoch von nicht zu unterschätzender Bedeutung i n den Kommunalhaushalten sind die Büß- und Verwarnungsgelder aufgrund des Ordnungswidrigkeitenrechts 128 . 120 i. d.F. v. 18. 8.1975 (GVB1. S. 255). 121 §83 Abs. 3 NGO: „wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre." Vgl. dazu: Depiereux, Das neue Haushaltsrecht der Gemeinden, S. 88; Scheel / Steup, Anm. 113 zu §63 GO-NW. 122 Zur Bedeutung der Kreditaufnahme und zur kommunalen Verschuldung vgl. Klein / Gleitze, Der Städtetag 1975, S. 2 ff. (4 f.); Deutsche Bundesbank, Monatsberichte, Juli 1973, S. 15 ff. (18 ff.). 123 Dazu Lüersen / Neuf fer, NGO, Anm. 1 zu §92; vgl. auch Scheel / Steup, Anm. I I zu § 72 GO-NW. 124 Vgl. § 85 Abs. 2 NGO; § 1 nds. GemHVO. 125 Vgl. dazu Scheel / Steup, Anm. I I zu § 72 GO-NW. ΐ2β Ges. v. 8.6.1967 (BGBl. I S. 582), zuletzt geänd. durch Art. 25 des ZustAnpG v. 18. 3.1975 (BGBl. I S. 705). 127 Dazu: Lüersen / Neuffer, NGO, Anm. 5 zu §92; Depiereux, Das neue Haushaltsrecht der Gemeinden, S. 98 ff. 128 Ansatz für Büß- und Verwarnungsgelder im Haushalt der Stadt Göttingen 1975: 620 000 D M (Verwaltungshaushalt, EPI. 1, Titel 1100/2600126003). 3*

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1. Das kommunale Finanzsystem 1.2.2. Samtgemeinden

Gemäß § 71 Abs. 1 NGO können kreisangehörige Gemeinden zur Stärkung ihrer Verwaltungskraft Samtgemeinden bilden 1 2 9 (im Zuge der niedersächsischen Gebietsreform wurden die Samtgemeinden nicht „beseitigt", sondern lediglich größere Einheiten geschaffen). Diese sind als Kommunalverbände öffentlich-rechtliche Körperschaften m i t dem Recht auf Selbstverwaltung (§ 71 Abs. 3 S. 1 NGO). Sie können gem. § 76 Abs. 1 NGO wie die Gemeinden Gebühren und Beiträge und, soweit die sonstigen Einnahmen den Bedarf nicht decken, gem. § 76 Abs. 2 eine Umlage (Samtgemeindeumlage) von ihren Mitgliedsgemeinden erheben. § 92 NGO (Kreditaufnahme) gilt auch für die Samtgemeinden. Sie erhalten staatliche Zuweisungen wie die Gemeinden. 1.2.3. Landkreise

Die Bedeutung der Steuereinnahmen der Landkreise ist relativ gering 1 3 0 . A m Aufkommen der Einkommensteuer und der Realsteuern sind sie nicht beteiligt. Hinsichtlich der örtlichen Verbrauchs- und A u f wandsteuern steht ihnen gem. § 3 N K A G unter den gleichen einschränkenden Bedingungen (bei Beachtung der Ausschließungsklausel des § 3 Abs. 1 S. 2) wie den Gemeinden ein Steuerfindungsrecht zu. Wie diese können sie nach den Vorschriften der § § 4 - 7 N K A G Gebühren und Beiträge erheben. Wichtigste Einnahmequelle der Landkreise jedoch ist die Kreisumlage 131. Als Instrument des interkommunalen Finanzausgleichs 132 ist sie i m nds. F A G geregelt. Gem. § 24 F A G können die Landkreise, soweit die anderen Einnahmen den Bedarf nicht decken, von den kreisangehörigen Gemeinden, den Samtgemeinden und den gemeindefreien Gebieten 1 3 3 eine Umlage auf der Basis der Steuerkraftzahlen und Schlüsselzuweisungen erheben. Für die staatlichen Zuweisungen und die Kreditaufnahme gilt das zu den Gemeinden Ausgeführte entsprechend.

129 Zur historischen Entwicklung vgl. Pagenkopf, S. 240 ff. sowie Gönnenwein, S. 411 ff.; speziell für Nds.: Lüersen / Neuffer, NGO, Anm. 2 zu §71. 130 Vgl. auch Dehe, D Ö V 1975, S. 194 ff. (195 f.); Hacker, H B K W P I I I , S. 346 ff.; 350 ff. isi Dazu: Berkenhoff, H B K W P I I I , S. 359 ff.; Dehe, S. 195; Reinicke, Der Landkreis und seine Funktion (5. Aufl.), S. 74, 80 ff.; Fürst, Die Kreisumlage, S. 30 ff., 106 ff. 132 vgl. Fürst, S. 35 ff. 133 s. § 16 Abs. 3 NGO.

2. Die staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen 2.1. Begriff der „Zweckzuweisungen" W i e f ü r d e n gesamten K o m p l e x d e r finanziellen Beziehungen zwischen d e n G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n i s t auch f ü r d e n T e i l b e r e i c h d e r aufgabengebundenen Finanztransfers („Sonderlastenausgleich") die V i e l f a l t d e r unterschiedlichen, sich d a b e i ü b e r s c h n e i d e n d e n S y s t e m a t i s i e r u n g e n u n d B e g r i f f s b i l d u n g e n kennzeichnend. M i t e i n e m b e i d e n verschiedenen A u t o r e n t e i l w e i s e v ö l l i g d i v e r g e n t e n S i n n g e h a l t gebräuchlich sind die Bezeichnungen Dotation1, Subvention2, Fondsverw a l t u n g ( - z u w e i s u n g ) 3 , Zuschuß 4 , B e i h i l f e 5 , spezielle 6 , z w e c k g e b u n d e n e 7 , verwaltungszweiggebundene 8 Zuweisung, Sonderzuweisungg, Zweckzuweisung10. 2.1.1. Gellens Versuch einer „selbständigen" staats- und verwaltungsrechtlichen Definition der staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen F ü r die z w e c k g e b u n d e n e n s t a a t l i c h e n T r a n s f e r z a h l u n g e n a n d i e K o m m u n e n h a t Gellen i n n e u e r e r Z e i t e i n e rigorose t e r m i n o l o g i s c h e B e 1 Hacker, H B K W P I I I , S.409; Krumsiek, Der Städtetag 1969, S. 590 ff. (591). Kamp / Langheinrich / Stamm, Die Ordnung der öffentlichen Finanzen, S. 77 f. 3 Köttgen, Fondsverwaltung (res publica, Bd. 14), S. 32, 48; Maunz / D ü r i g (Maunz), Art. 104 a RdNr. 14; v. Mangoldt / Klein, Grundgesetz I I I , Vorbem. I V 3 vor Art. 91 a. 4 So insbes. die bisherige Terminologie der FAGe der Länder; s. auch Korinsky, S. 71 ff. (73 f.); Hacker, H B K W P I I I , S. 408. 5 Hansmeyer, Neumark-Festschrift, S. 433 (d). 6 Ehrlicher, Kommunaler Finanzausgleich und Raumordnung (Veröff. der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Abhandlungen, Bd. 51), S. 48 ff. 7 Hacker, H B K W P I I I , S. 408. 8 Hacker, ebd.; dies entspricht der herkömmlichen Terminologie der amtl. Finanzstatistik, vgl. etwa: Nds. Landesverwaltungsamt, Statistik von Niedersachsen, Die staatlichen und kommunalen Finanzen in Niedersachsen 1971, Erl. S. X V I I . » Heidorn, S. 141. io Hacker, H B K W P I I I , S. 408; Demny, Die Gefahr einer Einschränkung der Autonomie der Gemeinden durch die Zweckzuweisungen, Diss. rer. pol. Köln 1966, S. 10 f.; Hansmeyer, Neumark-Festschrift, S. 432. Haushaltsrechtlich stellt ein Teil dieser Transfers zudem noch „Zuwendungen" i. S. d. §§ 14, 26 H G r G v. 19. 8.1969 (BGBl. I S. 1273) bzw. der §§ 23, 44 BHO v. 19. 8.1969 (BGBl. I S. 1284) und der §§ 23, 44 nds. L H O v. 7. 4.1972 (GVB1. S. 181) dar. Zur Terminologie s. weiterhin Gellen, S. 185 ff. 2

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2. Die staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen

reinigung vorgeschlagen und eine „selbständige" (von allen finanzwissenschaftlichen und haushaltsrechtlichen Systematisierungen bewußt abgehobene) 11 staats- und verwaltungsrechtliche Definition 1 2 als „Zweckzaweisungen" angeregt. Danach handelt es sich bei den „Zweckzuweisungen i m Hechtssinne" u m „durch Hoheitsakt bewilligte (rückzahlbare oder nicht rückzahlbare) Geldleistungen des Staates (Bundes oder Landes) (Zuweisungsträger) an Gemeinden/Gemeindeverbände (in ihrer Eigenschaft als Hoheitsträger) (Zuweisungsempfänger) aufgrund gesetzlich vorgesehener oder auch nur haushaltsplanmäßiger Bereitstellung, u m die Erfüllung von bestimmten bei der M i t t e l vergäbe näher bezeichneten öffentlich-kommunalen (der Daseinsvorsorge dienenden) Aufgaben zu ermöglichen, zu unterstützen und/oder anzuregen" 1 3 . Diese Begriffsbildung hat sich i n Wissenschaft und Praxis bisher nicht durchzusetzen vermocht. Trotz des durch Gellens Darlegungen erzielten, dringend notwendigen, terminologischen Aufhellungseffekts (indem er die überkommenen und heute obsoleten oder mißverständlichen Bezeichnungen insbesondere als „Dotation", „Subvention" und „Beihilfe" zurückweist 14 ) dürfte der Grund hierfür i n seinem zugleich zu engen und zu weiten Ansatz zu suchen sein. Zweifelhaft erscheint bereits die Sinnhaftigkeit seines Versuchs, bei der ansonsten weitgreifenden staatsund verwaltungsrechtlichen Betrachtung der staatlichen Geldleistungen an die Kommunen die sowohl für die kommunale Haushaltswirtschaft wie für die leistenden staatlichen Haushalte maßgeblichen und damit auch auf die Aufgabenerfüllung rückwirkenden Vorschriften des öffentlichen Haushaltsrechts 15 außer Betracht zu lassen — eine A b grenzung, die Gellen letzten Endes selbst nicht einhalten kann. Die Kennzeichnung der Zweckzuweisungen als solche für „öffentlichkommunale (der Daseinsvorsorge dienende)" Aufgaben ist irreführend. Ohne i m übrigen zwischen der zweckgebundenen Förderung eigener kommunaler Einrichtungen und Maßnahmen der „DaseinsVorsorge", der Übernahme von Verwaltungskosten der Auftragsangelegenheiten, der 11 Zur prinzipiellen Zulässigkeit und Sinnhaftigkeit eines differenzierenden Abstellens auf den jeweils interessierenden Aspekt eines einheitlichen Lebenssachverhalts vgl. etwa die Begriffsbildung hinsichtlich der „Wirtschaftssubventionen" (auf die Gellen sich auch beruft: S. 165, Fn. 1 und 3): Götz, Recht der Wirtschaftssubventionen, S. 7, 16. 12 Gellen, S. 164 ff. (166). 13 Gellen, S. 184. 14 Gellen, S. 188 ff. is Haushaltsrecht: Summe der Rechtsvorschriften, welche die Planung, Verwendung, Abrechnung und Kontrolle öffentlicher Mittel, Vermögen und Schulden sowie sonstige, die öffentlichen Haushalte betreffende Maßnahmen regeln; nach: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Bd. I I , Vorbem. 1 zu Abschnitt 3.

2.1. Begriff der „Zweckzuweisungen"

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Erstattung von Zweckausgaben der Auftragsverwaltung und der Erstattung sonstiger, nach der Lastenverteilung nicht von den Kommunen zu tragender Zweckausgaben 16 zu trennen, w i l l Gellen damit allein die Erstattung der beim auftragsmäßigen Vollzug von Geldleistungsgesetzen anfallenden Zweckausgaben ausscheiden, da die Kommunen hier nicht letztbegünstigt seien und bei der „Unterverteilung" der M i t t e l an die privaten Dritten deutlich zu machen sei, daß es sich u m staatliche M i t t e l handele 17 . Diese Ausgrenzung erscheint willkürlich 1 8 . Insbesondere muß die Frage, wer gegenüber dem Bürger als leistende Stelle erscheint, für das Verhältnis Staat/Kommunen als unbeachtlich angesehen werden. Des weiteren versteht Gellen i n Abweichung von der üblichen Betrachtungsweise auch die unverzinslichen und zinsvergünstigten zweckgebundenen staatlichen Darlehen an die Kommunen als (rückzahlbare) Zweck-„Zuweisungen" 1 Ä . Wenig glücklich erscheint zudem die von vornherein vorgenommene Beschränkung des Terminus „Zweckzuweisungen" auf Leistungen von Land und Bund an die Kommunen unter Ausschluß der übrigen zweckgebundenen Finanztransfers zwischen öffentlichen Haushalten 20 . Letztlich handelt es sich bei Gellens Begriffsbildung nicht u m eine dem erhobenen Anspruch gemäße einheitliche verfassungs- und verwaltungsrechtliche Definition der staatlichen „Zweckzuweisungen" an die Kommunen — diesen Anspruch muß Gellen i m Verlauf seiner verfassungsrechtlichen Erörterungen angesichts der unterschiedlichen verfassungsrechtlichen Problematik der Zuweisungen für die Durchführung staatlicher Auftragsangelegenheiten und derjenigen für die A u f gaben des eigenen kommunalen Wirkungskreises selbst aufgeben, ohne daraus allerdings die notwendigen begrifflichen Konsequenzen zu ziehen 21 — sondern u m eine unzulässige Vermengung von Elementen der Begriffsbildung i m Bereich der Wirtschaftssubventionen m i t bestimmten Begriffen des Haushaltsrechts. Dies w i r d besonders deutlich i m Hinblick auf die Einbeziehung der zweckgebundenen staatlichen Darlehen i n den Zweckzuweisungsbegriff, wenn als Grund hierfür 16 So die gem. Art. 120 Abs. 1 S. 1 und 2 und entspr. Art. 104 Abs. 3 (soweit es sich nicht um einen Fall des S. 2 handelt) vom Bund zu tragenden Kosten, die der Bund an das Land erstattet und die von diesem an die Kommunen weitergeleitet werden. " Gellen, S. 182 f. 18 So würden etwa die Erstattungen der kommunalen Zweckausgaben für die Durchführung von Bundestags- und Landtagswahlen, da nicht „unterzuverteilen", widerum als Zweckzuweisungen anzusehen sein. i° Gellen, S. 167 f. 20 Gellen, S. 168 f. 21 Gellen, S. 272 ff. (300); vgl. dazu auch Heidorn, S. 157 ff.

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2. Die staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen

nur das gemeinsame Merkmal der „Vorteilszuwendung" angegeben w i r d 2 2 . Gellen kombiniert hier das von der Rechtswissenschaft unter bestimmten verfassungsrechtlichen Aspekten (Gleichheitssatz, W i r t schaftslenkung) zur Kennzeichnung von Wirtschaftssubventionen herausgearbeitete Merkmal des „finanziellen Vorteils" 2 3 (dort: privater W i r t schaftssubjekte) i n unzulässiger Weise m i t dem haushaltsrechtlichen Begriff der „Zuwendungen" i n §§14, 26 H G r G (§§23, 44 BHO/nds. LHO) 2 4 . Beide Begriffe beziehen sich auf völlig unterschiedliche Sachverhalte. Während das Merkmal des finanziellen Vorteils i m Bereich der W i r t schaftssubvention ohne Berücksichtigung des Rechtsgrundes allein auf die finanziell-wirtschaftliche Begünstigung des Empfängers (im weitesten Sinne) 25 abgestellt ist, treffen die §§23, 44 BHO/nds. L H O i n Ubereinstimmung m i t §§ 14, 26 HGrG Anordnungen für die Haushaltsführung des Bundes und des Landes i m Hinblick auf Ausgaben für solche zweckgebundenen Geldleistungen an Stellen außerhalb der eigenen Verwaltung, auf die der Empfänger keinen unmittelbar durch Rechtsvorschriften begründeten Anspruch hat 2 6 . Daß ein (Groß-)Teil der nicht-rückzahlbaren zweckgebundenen Zuweisungen an die Kommunen ebenso hierunter fällt wie die zweckgebundenen staatlichen Darlehen (im übrigen unterscheidet das Haushaltsrecht strikt nach Zuweisungen und Darlehen: § 10 Abs. 3 Ziff. 1 und 2 HGrG, § 13 Abs. 3 Ziff. 1 und 2 BHO/nds. LHO), besagt aber für die Definition der „Zweckzuweisungen" per se ebensowenig 27 wie etwa die Tatsache, daß sämtliche Zahlungen für die Durchführung von staatlichen Auftragsangelegenheiten keinen wirklichen finanziellen „Vorteil" i m subventionsrechtlichen Sinne darstellen 28 .

22 Wobei unklar bleibt, ob als „Vorteil" rein formal die Mittelzuweisung selbst oder die Nicht-Rückzahlbarkeit bzw. bei Darlehen die Zinslosigkeit/ Zinsvergünstigung betrachtet wird: Gellen, S. 167 einerseits, S. 168 andererseits. 23 Götz (Recht der Wirtschaftssubventionen, S. 16) spricht von „finanzieller Begünstigung". 2 * Vgl. Gellen, S. 154. 2 5 Vgl. Götz, Recht der Wirtschaftssubventionen, S. 16 und S. 18 f. (4 c). 2 « Vgl. dazu Ziff. 1.2.2. der in Anhang I I abgedr. Vorl. V V zu § 23 L H O (sachlich identisch mit Ziff. 1.2.2. der Vorl. V V zu § 23 BHO i. d. F. v. 21. 5.1973, MinBIFin, S. 205) ; s. auch Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Bd. I I Anm. 2 und 4 zu § 23 BHO. 2 7 Wollte man die §§ 14, 26 H G r G (§§ 23, 44 BHO/nds. LHO) zur Grundlage der Definition machen, so würden etwa die Straßenbauzuweisungen des Landes gem. § 20 nds. F A G keine „Zweckzuweisungen" darstellen. 28 Gellen (S. 182) spricht auch hier pauschal von einer finanziellen „Förderung".

2.1. Begriff der „Zweckzuweisungen"

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2.1.2. Eigener Ansatz: verwaltungsrechtlichverwaltungswissenschaftliche Definition auf der Grundlage des neuen staatlichen und kommunalen Haushaltsrechts (der Haushaltssystematik)

Aufgrund der vorgebrachten Einwände erscheint — abseits rein finanzwissenschaftlicher Systematisierungen und der rechtlichen Problematik, die bei der „Verteilung" staatlicher M i t t e l durch die Kommunen an Private i m Verhältnis Bürger/Kommunen und Bürger/Staat entsteht — eine andere Differenzierung der Betrachtungsweise und Begriffsbildung hinsichtlich der zweckgebundenen staatlichen Finanztransfers an die Kommunen angebracht, als sie von Gellen vorgeschlagen wird. Eine speziell verfassungsrechtliche Betrachtung (Art. 28 Abs. 2 GG) hätte von vornherein zu unterscheiden zwischen (a) den Zahlungen für die Zweckausgaben der staatlichen Auftragsverwaltung (volles sachliches Weisungsrecht der staatlichen Behörden unabhängig von den Zuweisungen), für die sonstigen nach der Lastenverteilung nicht von den Kommunen zu tragenden Zweckausgaben (durchweg solche Fälle, i n denen die Einflußnahme auf die kommunale Aufgabenerfüllung nicht durch die Zuweisungen geschieht, sondern durch die kostenverursachenden Gesetze, auf die sich die Finanzierungslast bezieht; Beispiel: BSHG 2 9 ) sowie für Verwaltungsausgaben der Auftragsverwaltung (Einflußnahme allenfalls auf die „Organisationshoheit" der Kommunen) und (b) den m i t einer sachlichen Einflußnahme verbundenen Finanzhilfen für Aufgaben des eigenen kommunalen Wirkungskreises. Eine Gleichstellung der zweckgebundenen staatlichen Darlehen m i t den nicht rückzahlbaren Finanzhilfen für eigene Aufgaben der Kommunen könnte hierbei sinnvoll sein. Eine verwaltungsrechtlich-verwaltungswissenschaftliche Betrachtung sollte hingegen, u m die Verfolgung der Zahlungsströme zwischen den Gebietskörperschaften zu ermöglichen, auf die haushaltsrechtliche und -systematische Behandlung des Zahlungsverkehrs abstellen. M i t den i m Zeitraum 1969 - 73 durchgeführten grundlegenden Reformen des Haushaltsrechts von Bund, Ländern und Kommunen 3 0 und den i n Aus29 Soweit die kreisfreien Städte und Landkreise gem. §§ 9, 96 Abs. 1 S. 1 BSHG als örtliche Träger der Sozialhilfe tätig werden, nehmen sie eigene Aufgaben wahr (§ 1 nds. AGBSHG). Wann und wie sie tätig werden, bestimmt sich nach den Vorschriften des BSHG. Daß etwa der Bund in Abweichung von der grundsätzlichen Kostentragungslast der Kommunen (§§3 Abs. 1 S. 1 i . V . m . 4 Abs. 1 S. 1 NGO; das nds. A G B S H G enthält keine eigene Kostentragungsregelung) entspr. Art. 120 GG in den Fällen der Erbringung von Leistungen an „Zugewanderte" aus der DDR und (Ost-)Berlin 80 °/o der Kosten zu tragen hat (§ 1 Abs. 1 Ziff. 3, 2 HS des Ersten Gesetzes zur Überleitung von Lasten und Deckungsmitteln auf den Bund v. 28.4.1955, BGBl. I S. 193) ist für die Aufgabenerfüllung selbst ohne Bedeutung. 30 Dazu: Depiereux, Das neue Haushaltsrecht der Gemeinden, S. 3 ff. und 8 ff.; Scheel / Steup, S. 3 ff.; Brüser / Krüger, Haushaltsrecht (2. Aufl.), S. 9 ff.

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2. Die staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen

f ü h r u n g des j e w e i l i g e n H a u s h a l t s r e c h t s ergangenen V e r w a l t u n g s v o r schriften zur Haushaltssystematik31 ist i n der Bundesrepublik erstmalig d e r V e r s u c h gemacht w o r d e n , i m R a h m e n e i n e r g e n e r e l l e n A n g l e i c h u n g der V o r s c h r i f t e n ( s o w o h l h i n s i c h t l i c h d e r G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n der verschiedenen E b e n e n w i e h i n s i c h t l i c h d e r verschiedenen L ä n d e r u n d i h r e r K o m m u n e n ) 3 2 z u e i n e r d u r c h g ä n g i g e n S y s t e m a t i s i e r u n g des Z a h l u n g s v e r k e h r s zwischen d e n ö f f e n t l i c h e n H a u s h a l t e n z u g e l a n g e n 3 3 . Diese d u r c h g ä n g i g e S y s t e m a t i s i e r u n g k o n n t e z w a r noch n i c h t (der A n passungsprozeß w i r d w e i t e r g e f ü h r t ) 3 4 i n a l l e n E i n z e l h e i t e n erreicht w e r d e n , i m G r u n d s ä t z l i c h e n besteht aber U b e r e i n s t i m m u n g . B e i e i n e r derartigen Betrachtungsweise w ä r e hinsichtlich der Leistungen zweckgebundener F i n a n z m i t t e l v o n L a n d u n d B u n d an die K o m m u n e n vorab zwischen d e n D a r l e h e n u n d d e n n i c h t - r ü c k z a h l b a r e n T r a n s f e r s z u unterscheiden36. Entsprechend den einleitenden B e m e r k u n g e n soll hier der zweite W e g b e s c h r i t t e n w e r d e n 3 6 . D i e B e t r a c h t u n g b e s c h r ä n k t sich d a b e i a u f d i e n i c h t - r ü c k z a h l b a r e n L e i s t u n g e n a n d i e K o m m u n e n . Das H a u s h a l t s recht (die H a u s h a l t s s y s t e m a t i k ) unterscheidet d i e Z u f ü h r u n g n i c h t - r ü c k 31 Bund: § 13 Abs. 2 S. 3 BHO i. V. m. den V V - H B v. 26.10.1973 (MinBIFin S. 618); Land Nds.: §13 Abs. 2 S. 3 nds. L H O i . V . m . den W - H N d s . (Sonderveröffentlichungen, vgl. MB1. 1973, S. 1439); Kommunen (Nds.): §142 Abs. 1 NGO i . V . m . den „Vorschriften über die Gliederung und Gruppierung der Haushaltspläne der Gemeinden und Landkreise", RdErl. des nds. M I v. 2.4.1973 (MB1. S. 669), berichtigt durch RdErl. des dns. M I v. 6.11.1973 (MB1. S. 1582) — im folgenden in Anlehnung an die Abk. im staatl. Bereich als W - H K N d s . bezeichnet. 32 Die nur für die Kommunen zwingend vorgeschriebene Gliederung des Haushalts in einen Verwaltungs- und einen Vermögenshaushalt (§ 85 Abs. 2 S. 1 NGO, § 1 nds. GemHVO) kann hierbei vernachlässigt werden (vgl. auch Lüersen / Neuf fer, NGO, Anm. 3 zu § 85). Einen Überblick über das Haushaltsrecht der Gebietskörperschaften bietet Wolff, Verwaltungsrecht I I I (3. Aufl.), §§ 162 und 164. 33 Allgem. zum Sinn einer einheitlichen Systematik der öffentlichen Haushalte: Mengert / Kunert / Rehm, Kommunalhaushalt in Schlagworten, S. 1, Ziff. 1; Scheel / Steup, S. 9 (Ziff. 7.3.). Eine Einführung in die neue Haushaltssystematik geben Wiesner, Haushaltswesen (Schriften der Bundeswehrverwaltung, Bd. 13, 4. Aufl.), S. 38 ff. und Brüser / Krüger, S. 64 ff. 34 So bemüht sich etwa ein mit Vertretern der Finanzministerien von Bund und Ländern besetzter „Arbeitsausschuß Haushaltsrecht und Haushaltssystematik" anhand des Bundeshaushaltsplans titelweise um die endgültige Abstimmung des Nachweises von Bundesmitteln, die den Ländern zugewiesen oder von ihnen bewirtschaftet werden. 35 §13 Abs. 3 Ziff. 2 BHO/nds. L H O ; W - H K N d s . , Ziff. I I 7.1. (MB1. 1973, S. 673) und Zuordnungsvorschriften zum Gruppierungsplan (ebenda, S. 697 ff.), Gruppierungsnummern 16, 17, 23, 36/37. 36 Unbeschadet der Tatsache, daß die später anzustellende Untersuchung der Entwicklung der staatlichen Transfers an die nds. Kommunen sich, da die neue Haushaltssystematik im kommunalen Bereich erst seit 1974 gilt, nur für einen Teilbereich (die über den Landeshaushalt abgewickelten Zahlungen) auf diese Abgrenzung stützen kann.

2.1. Begriff der „Zweckzuweisungen"

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zahlbarer, zweckgebundener Finanzmittel von und an Gebietskörperschaften nach „Zuschüssen" und „Zuweisungen". Als Zuschüsse werden danach i n Abweichung von der herkömmlichen Terminologie der Finanzausgleichsgesetze der Länder (in Niedersachsen mittlerweile angepaßt) 37 nur die Geldleistungen an nicht-öffentliche „sonstige Bereiche" (und umgekehrt) 3 8 bezeichnet 39 . Nicht den sie tragenden Gebietskörperschaften, sondern den „sonstigen Bereichen" zugerechnet werden hierbei die aus der allgemeinen Verwaltung ausgegliederten oder rechtlich verselbständigten w i r t schaftlichen Unternehmen von Bund, Ländern und Kommunen (bei letzteren die Eigenbetriebe und Eigengesellschaften) 40 . Staatliche Geldleistungen an diese kommunalen Unternehmen stellen somit keine Zuweisungen an die Kommunen (sondern Zuschüsse an die Unternehmen) dar 4 1 . Die zweckgebundenen Transfers zwischen den Gebietskörperschaften 42 werden zwar mehrfach untergliedert 4 3 (worauf i m Anschluß hieran einzugehen sein wird), dabei aber zusammenfassend ohne Rücksicht darauf, ob die betreffenden M i t t e l vom Empfänger selbst zu verwenden oder von diesem „weiterzuverteilen" sind, als Zuweisungen an die empfangende Gebietskörperschaft (hier: die Kommune) betrachtet 44 . Ausgenommen sind nur die Fälle, i n denen eine Gebietskörperschaft (hier: eine Kommune) für eine andere (hier: Land/Bund) ohne eigene Verwaltungstätigkeit und ohne daß die betreffenden M i t t e l ihren Haushalt berühren, lediglich Kassengeschäfte wahrnimmt („durchlaufende Gelder" i m haushaltsrechtlichen Sinne: § 13 Ziff. 1 i. V. m. § 45 Ziff. 5 nds. GemHVO) 4 5 . Hierbei handelt es sich u m direkte Zahlungen der leistenden Gebietskörperschaft an den Empfänger, an den die M i t t e l ausgezahlt werden (zahlt etwa die Kasse eines Landkreises staatliche Gelder an die Gemeinden aus: staatliche Zuweisungen an die Gemein37 s. oben Ziff. 1.1.4.3. Zur Abgrenzung des „öffentlichen Bereichs" von den „sonstigen Bereichen" s. etwa Ziff. I I 5 der VV-HKNds. (MB1. 1973, S. 671). 39 VV-HKNds., Ziff. I I 7.12 b i. V. m. I I 5 (MB1. 1973, S. 671, 673). 40 VV-HKNds., Ziff. I I 5.1. f., 5.5/5 (MB1. 1973, S.671f.); Eigenbetriebe: § 108 Abs. 2, Ziff. 1 i. V. m. § 113 NGO und der EigenbetriebsVO v. 21.11.1938 (Nds. GVB1. S b . I I S. 139); Eigengesellschaften: §108 Abs. 2, Ziff. 2 NGO; vgl. dazu auch Pagenkopf, S. 340 ff. 41 I m Ergebnis ebenso Gellen, S. 173 f. 42 Lastenausgleichsfonds und ERP-Sondervermögen werden dem Bund zugerechnet: W - H K N d s . Ziff. I I 5.5/0. 43 VV-HKNds., Ziff. I I 7 (MB1. 1973, S. 673). 44 W - H K N d s . , Ziff. I I 7.12 a i. V. m. I I 5.3. (MB1. 1973, S. 671, 673). 45 Vgl. dazu auch Scheel / Steup, Erl. I I 1 zu § 13 nw. GemHVO. Hansmeyer (Neumark-Festschrift, S. 432), der die „durchlaufenden Gelder" als Zweckzuweisungen betrachtet, versteht darunter offensichtlich die von den Kommunen über ihre Haushalte weiterzuverteilenden Mittel. 38

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2. Die staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen

den; zahlt eine kommunale Kasse staatliche M i t t e l an private Dritte aus: staatliche Zuschüsse an Private) 4 6 . Keine Zuweisungen stellen die als marktübliches oder -ähnliches Entgelt zu erbringenden staatlichen Gegenleistungen für kommunale Leistungen dar (Mieten, Pachten etc.) 47 . Unerheblich ist ansonsten die Rechtsgrundlage, die Höhe der Kostendeckung sowie der Zuweisungsund Abrechnungsmodus (einmalige oder laufende Zuweisungen, Mittelbereitstellung m i t Anfall der entsprechenden Ausgaben beim Empfänger oder nachträglicher Ersatz von Aufwendungen, Pauschalierung) 48 . Da eine treffende spezifische Bezeichnung i n Haushaltsrecht und Haushaltssystematik fehlt und dieser Terminus i n der rechts- und finanzwissenschaftlichen Literatur noch keinen anderweitigen festgefügten Sinngehalt aufweist, w i r d hier für die oben als zweckgebundene Zuweisungen abgegrenzten Zahlungen zwischen den Gebietskörperschaften die Bezeichnung f )Zweckzuweisungen t( vorgeschlagen. Eine spezielle Begriffsbildung für die Zuweisungen von Land und Bund an die Kommunen erscheint weder notwendig noch sinnvoll. Sie werden infolgedessen als staatliche Zweckzuweisungen an die Kommunen bezeichnet. Zusammenfassend handelt es sich entsprechend der hier zugrunde gelegten verwaltungsrechtlich-verwaltungswissenschaftlichen Definition bei den staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen u m i n ihrer Verwendung für bestimmte, von den Kommunen durchzuführende Aufgaben zweckgebundene, einmalige oder laufende, nicht-rückzahlbare Geldleistungen von Land und/oder Bund (einschließlich Lastenausgleichsfonds und ERP-Sondervermögen), die von den Kommunen als Einnahme verbucht werden und kein marktübliches oder- ähnliches Entgelt darstellen. Unbeachtlich sind die Rechtsgrundlage, eine eventuelle Pauschalierung, der sonstige Zuweisungs-/Abrechnungsmodus sowie eine eventuelle „Weit er vert eilung" der M i t t e l an Dritte. 2.2. Die einzelnen Arten staatlicher Zweckzuweisungen an die Kommunen Die staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen lassen sich nach verschiedenen Gesichtspunkten untergliedern. Als Kriterien für 46 W - H K N d s . , Ziff. I I 5.3.; das gleiche gilt, soweit die Kommunen ausnahmsweise aufgrund Gesetz Ausgaben unmittelbar in den Haushalt anderer Aufgabenträger buchen (§13 Ziff. 2 nds. GemHVO) oder andere Kassen zur Auszahlung der Mittel anweisen (§13 Ziff. 3 nds. GemHVO); vgl. dazu: Scheel / Steup, Erl. I I 2 und 3 zu § 13 nw. GemHVO. 47 VV-HKNds., Ziff. I I 5.4. 48 VV-HKNds., Ziff. I I 7.11, 7.13 b und d.

2..

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der Zweckzuweisungen

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diese Differenzierung kommen i n Betracht die A r t der (mit-) finanzierten kommunalen Ausgaben, die Intensität der Zweckbindung, die rechtliche Stellung des Empfängers sowie die Form der (Mit-)Finanzierung der jeweiligen Ausgaben. 2.2.1. Unterscheidung nach der Art der (mit-)finanzierten kommunalen Ausgaben

Die mögliche Untergliederung der staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen nach Zahlungen für die Zweckausgaben der Auftragsverwaltung, Zahlungen für die sonstigen, nach der Lastenverteilung nicht von den Kommunen zu tragenden Zweckausgaben (zur Verdeutlichung der Tatsache, daß die Ausgaben zunächst den Kommunen entstehen, ließe sich auch formulieren: von den Kommunen nur vorläufig zu tragenden Ausgaben), Zahlungen für Verwaltungsausgaben der Auftragsverwaltung und Finanzhilfen für Aufgaben (Ausgaben) des eigenen kommunalen Wirkungskreises ist bereits angesprochen worden. I m Grundsatz geht auch die Haushaltssystematik von dieser Einteilung aus, modifiziert und erweitert sie jedoch nach finanzwirtschaftlichen Gesichtspunkten. Danach gliedern sich die staatlichen Zweckzuweisungen zunächst i n Finanzhilfen für eigene („originäre") 4 9 Aufgaben der Kommunen (Zweckzuweisungen i m engeren Sinne) und i n Erstattungen (Zweckzuweisungen i m weiteren Sinne) 50 . Die Finanzhilfen werden weiter differenziert i n Zuweisungen für laufende Zwecke (nicht: laufende Zuweisungen!), Zuweisungen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen und Schuldendiensthilfen für am Kreditmarkt aufgenommene Darlehen 5 1 . Während die kommunale Haushaltssystematik inkonsequenterweise keine weitere Aufteilung der Erstattungen vorsieht 5 2 , w i r d i m staatlichen Bereich (Land wie Bund) unterschieden zwischen den Erstattungen für die Zweckausgaben der A u f tragsverwaltung sowie für die sonstigen, nach der Lastenverteilung von den Kommunen nur vorläufig zu tragenden Zweckausgaben und den Erstattungen für Verwaltungsausgaben, die i n besonderen Fällen aufgrund Gesetz (bestimmte Fälle der Auftragsverwaltung) oder Vereinbarung (auftragsähnliche Verwaltung) 5 3 zu leisten sind 5 4 . 49 Vgl. die W - H B , Gruppierungsplan (GP1.), Gruppierungsnummer (Gr.Nr.) 65/653 und 25 (MinBIFin 1973, S. 647, 634). so Vgl. etwa die W - H K N d s . , Ziff. I I 7.1. (MB1. 1973, S. 673). si W - H K N d s . , ebd. 52 W - H K N d s . , Ziff. I I 7.13 d. 53 So etwa die Erstattung von Personalkosten des hannoverschen Oststadtkrankenhauses gem. § 7 des zwischen der Stadt Hannover und dem Land Nds. geschlossenen Rahmenvertrages über die Errichtung der Medizinischen Hochschule Hannover; vgl. Landeshaushaltsplan 1975, Kap. 0619, Titel 633 01.

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2. Die staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen

Die Einordnung („Gruppierung") der Vielzahl der einzelnen Zuweisungen 55 i n dieses Schema und die Abstimmung der Einordnung i n den Haushalten von Bund, Ländern und Gemeinden haben i n der Praxis erhebliche Schwierigkeiten bereitet und sind bisher für bestimmte Zuweisungen noch nicht befriedigend gelöst. Unstimmigkeiten bestehen vor allem hinsichtlich der Einordnung einiger Zuweisungen für Verwaltungskosten der Auftragsangelegenheiten. Sie lassen sich offenbar zum Teil darauf zurückführen, daß der nachträgliche Ersatz bereits entstandener Ausgaben, an dem sich der Terminus „Erstattungen" orientiert, lediglich der Regelfall bei den so bezeichneten Zuweisungen ist und auch i n anderer Form zu leistende Zahlungen „Erstattungen" i. S. d. Haushaltssystematik darstellen, wenn sie für die oben genannten Ausgabearten geleistet werden (ebensowenig sind automatisch alle i n der Form des nachträglichen Kostenersatzes zu leistenden Zahlungen „Erstattungen"). Speziell i m Hinblick auf die Erstattungen für Verwaltungsausgaben w i r d dies allerdings bereits durch die entsprechenden Gruppierungsvorschriften der W - H N d s . klarstellt, wonach es sich lediglich „ i m Allgemeinen" u m einen nachträglichen Kostenersatz handelt 5 6 . Trotz dieser Klarstellung und einer ausdrücklichen Einordnung als Erstattung für Verwaltungsausgaben durch die Zuordnungsbeispiele der VV-HNds. 6 7 werden jedoch die Zuweisungen nach § 21 nds. F A G für die kommunalen Gesundheitsämter (Auftragsverwaltung), die schlüsselmäßig nach der Einwohnerzahl der betroffenen Kommunen zu leisten sind (§ 21 Abs. 2 nds. FAG), i m Landeshaushalt als Finanzhilfen (Zuweisungen für laufende Zwecke) ausgewiesen 58 . Die Zuordnungsbeispiele der VV-HKNds. sehen für die Kommunalhaushalte sogar selbst eine derartige Eingruppierung vor 5 9 . Nicht mehr auf diese Weise erklärt werden kann allerdings die abweichende Gruppierung der Zuweisungen für die Kosten der Ämter für Verteidigungslasten (§ 23 nds. FAG) i m staatlichen (VV-HB, W - H N d s . , Landeshaushalt: Erstattungen 54 W - H B , GP1., Gr.Nr. 63/633, 64/643 und 23, 24 (MinBIFin 1973, S. 646 f., 633 f.); W - H N d s . , GP1., dto (Sonderdruck); vgl. auch die Übersicht im nds. Landeshaushaltsplan 1975, Bd. I, S. 157 ff. Die W - H K N d s . sind bezüglich der Erstattungen in mehrfacher Hinsicht mißverständlich. Auf Anfrage wurde jedoch vom zuständigen Referenten des nds. Innenministeriums die Identität des Begriffs der „Erstattungen" in den jeweiligen Vorschriften ausdrücklich bestätigt. 55 Allein der nds. Landeshaushalt 1975 enthält über 400 (!) verschiedene Zuweisungen an die nds. Kommunen; vgl. die Übersicht, Bd. I, S. 157 ff. se W - H N d s . , GP1., Gr.Nr. 63/633. 57 W - H N d s . , GPL, Gr.Nr.633; vgl. auch die V V - H B , GPL, Gr.Nr. 633 (MinBIFin 1973, S. 646). 58 Landeshaushaltsplan 1975, Kap. 1312, Titel 65301. 50 W - H K N d s . , Zuordnungsvorschriften, Gr.Nr. 171 (MB1. 1973, S. 700).

2..

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der Zweckzuweisungen

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für Verwaltungsausgaben) 60 und i m kommunalen (VV-HKNds.: Finanzhilfen) 6 1 Bereich. Die bisher noch vorhandenen Unstimmigkeiten beschränken sich nicht auf die genannten Beispiele. Sie sind jedoch als Anlaufschwierigkeiten zu werten, die die Sinnhaftigkeit des Unternehmens, eine einheitliche Systematisierung des Zahlungsverkehrs zwischen den Gebietskörperschaften zu schaffen, nicht i n Frage stellen. Allerdings werden sie bei der späteren Betrachtung der Zuweisungen des Landes Niedersachsen an seine Kommunen zu berücksichtigen sein. 2.2.2. Unterscheidung nach der Intensität der Zweckbindung

Hinsichtlich der Intensität der Zweckbindung lassen sich die Zweckzuweisungen für einzelne, abgegrenzte Aufgaben (etwa: den Bau eines bestimmten Kindergartens, die Unterhaltung eines Theaters etc.) und diejenigen für bestimmte Aufgabenbereiche (selten; hierzu gehören etwa die Straßenbauzuweisungen nach § 20 nds. FAG) unterscheiden. I n den Haushalten von Bund, Ländern und Kommunen werden sie nicht getrennt ausgewiesen. Eine spezielle Begriffsbildung erscheint nicht erforderlich. Der von der amtlichen Finanzstatistik herkömmlicherweise 62 verwendete Begriff der „verwaltungszweiggebundenen" Zuweisungen ist insofern mißverständlich. Er bezeichnet sowohl die lediglich für bestimmte Aufgabenbereiche wie die für einzelne Aufgaben gebundenen Zuweisungen. 2.2.3. Unterscheidung nach der Rechtsstellung des Empfängers

Für die Kommunen als potentielle Empfänger der staatlichen Zweckzuweisungen ist es von ausschlaggebender Bedeutung, ob ihnen aufgrund von Rechtsvorschriften ein Anspruch auf die jeweiligen staatlichen Leistungen zusteht (bzw. bei Vorliegen bestimmter tatbestandlicher Voraussetzungen zustehen kann) oder ob es sich i m betreffenden Fall u m „Ermessenszuweisungen" (Leistungen allein aufgrund haushaltsplanmäßiger Mittelbereitstellung oder aufgrund von Rechtsvorschriften, die der staatlichen Exekutive ein Verteilungsermessen einräumen) handelt. Anders als bei den „Erstattungen", die bereits begrifflich einen entsprechenden Erstattungsanspruch (der lediglich i n Sonderfällen auch einmal auf entsprechenden Vereinbarungen beruhen kann) implizieren, ist das Vorhandensein durch Rechtsvorschriften beeo s. Fn. 57 und Landeshaushaltsplan 1975, Kap. 1312, Titel 633 01. ei s. Fn. 59. 62 Ab Rechnungsjahr 1974 übernimmt die Finanzstatistik die haushaltsmäßige Untergliederung: Stat. Nds. 1971, S. X V ; vgl. auch Ziff. 114.6 der W - H K N d s . (MB1. 1973, S. 671).

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2. Die staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen

gründeter Leistungsansprüche bei den „Finanzhilfen" für Aufgaben des eigenen kommunalen Wirkungskreises gemessen an deren Zahl eine relativ seltene Ausnahme 63 . Soweit den als Empfänger i n Betracht kommenden Kommunen kein dem Grund und der Höhe nach unmittelbar durch Rechtsvorschriften begründeter Anspruch auf die jeweiligen Zuweisungen zusteht, handelt es sich u m Zuwendungen i. S. d. §§ 23, 44 nds. LHO (§§ 14, 26 HGrG). Sie dürfen gem. § 23 nds. L H O i m Haushalt des Landes nur veranschlagt und gem. § 44 Abs. 1 S. 1 nds. LHO von den zuständigen Behörden nur bewilligt werden, wenn das Land ein „erhebliches Interesse" an der Erfüllung der betreffenden Aufgaben hat, das ohne die Zuwendungen „nicht oder nicht i m notwendigen Umfang" befriedigt werden kann (ein entsprechender Vorbehalt gilt gem. §§ 23, 44 BHO für die Zuwendungen, die der Bund dem Land zur Förderung kommunaler Aufgaben gewährt). Bei der Bewilligung von Zuwendungen sind die Bewilligungsbehörden gem. § 44 Abs. 1 S. 2 und 3 nds. L H O verpflichtet, Regelungen über den Nachweis der zweckentsprechenden Verwendung der M i t t e l zu treffen und sich ein Prüfungsrecht auszubedingen. Entsprechende und weitergehende Regelungen enthalten die i m Anhang abgedruckten Verwaltungsvorschriften des niedersächsischen Finanzministers (Vorl. VV-LHO) zu §§ 23, 44 nds. LHO. Danach muß etwa jeder Zuwendungsbescheid Bedingungen und Auflagen für die Mittelverwendung enthalten. Die umfänglichen sogenannten „Allgemeinen Bewirtschaftungsgrundsätze" sind als Bestandteil i n jeden Zuwendungsbescheid aufzunehmen 64 . Die bereits sehr detaillierten Vorl. V V zu §§ 23, 44 L H O werden ergänzt und modifiziert durch spezielle Vergaberichtlinien, die für die einzelnen Förderungsmaßnahmen erlassen werden und die mittlerweile zu einem kaum noch zu überschauenden, wahren Dickicht sich vielfach sachlich überschneidender, oft „bis i n lächerliche Einzelheiten" 6 5 gehender Regelungen angewachsen sind. 2.2.4. Unterscheidung nach der Form der (Mit-)Finanzierung kommunaler Ausgaben

Die staatliche (Mit-)Finanzierung der verschiedenartigen kommunalen Ausgaben läßt sich prinzipiell i n der Form des nachträglichen Ersatzes bereits getätigter Ausgaben oder i n der Form der Mittelzuführung für (präsumtiv oder tatsächlich) zu tätigende Ausgaben organisieren. Dabei ist keine der beiden Formen notwendig auf Zuweisungen für bestimmte es Vgl. Gellen, S. 199 ff.; Hansmeyer, Neumark-Festschrift, S. 433 f., 441. 64 Ziff. 4.2.4. der V o r l . V V zu §44 LHO, S . A I I / 4 ; s. auch die ABewGrGebietsK, S . A I I / 8 f f . 65 Hansmeyer, Neumark-Festschrift, S. 436.

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der Zweckzuweisungen

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Ausgabearten beschränkt. So könnten etwa die M i t t e l für die Zweckausgaben der Auftrags ver waltung i n einem Zuweisungs-/Abrechnungsverfahren zu Beginn eines jeden Haushaltsjahres global zugewiesen und am Ende des Jahres abgerechnet werden. Es ist allerdings bereits darauf hingewiesen worden 6 6 , daß i n der Praxis die Zuweisungen für die Zweckausgaben der Auftragsverwaltung und die sonstigen, nach der Lastenverteilung nicht von den Kommunen zu tragenden Ausgaben ebenso wie diejenigen für Verwaltungsausgaben der Auftragsverwaltung i n aller Regel — wie auch ihre Bezeichnung als „Erstattungen" deutlich macht — i m Wege des nachträglichen Kostenersatzes geleistet werden. Hinsichtlich der Zuweisungen, die als nachträglicher Ersatz bereits entstandener Ausgaben geleistet werden, ist weiterhin zu unterscheiden zwischen dem vollen oder anteiligen (prozentualen) Ersatz von Kosten, wie sie angefallen sind (ggf. m i t dem Vorbehalt einer Überprüfung ihrer Notwendigkeit) 6 7 , und der auf eine mehr oder weniger vollständige Kostenübernahme ausgerichteten Pauschalierung der Ersatzleistungen. Die Möglichkeiten der näheren Ausgestaltung von Mittelzuführungen für bestimmte noch zu tätigende Ausgaben sind theoretisch nahezu unbegrenzt. I n der Praxis reduzieren sie sich auf vier Grundmodelle. Die Vollfinanzierung bestimmter anfallender kommunaler Ausgaben durch staatliche Zweckzuweisungen ist dabei eine seltene Ausnahme. Für die nicht m i t einem Rechtsanspruch der jeweils als Empfänger i n Betracht kommenden Kommunen verbundenen Finanzhilfen (Zuwendungen) schreiben die Vorl. V V zu § 44 nds. LHO sogar ausdrücklich vor 6 8 , daß eine Vollfinanzierung nur i n solchen Fällen erfolgen darf, i n denen der Empfänger „an der Erfüllung des Zwecks kein oder nur ein geringes (wirtschaftliches) 69 Interesse hat, das gegenüber dem Landesinteresse nicht ins Gewicht fällt" oder i n denen die „Erfüllung des Zwecks i n dem notwendigen Umfang nur bei Übernahme sämtlicher zuwendungsfähiger Ausgaben durch das Land möglich ist". Bei der Festbetrag sfinanzierung 70 w i r d ein vorab festgesetzter Betrag für die Durchführung bestimmter Aufgaben zugewiesen. Die Festsetzung dieses Betrages kann generell-abstrakt ohne Berücksichtigung der tatsächlichen Höhe der anfallenden Ausgaben durch Rechtsee s. oben Ziff. 2.2.1. So §23 nds. F A G (Kosten der Ämter für Verteidigungslasten). 68 Ziff. 2.3. der Vorl. W zu § 44 LHO, abgedr. S. A I I / 3 . β» Die Vorl. W zu § 44 L H O gelten mit wenigen Abweichungen (vgl. Ziff. 18, S. A I I / 7 ) sowohl für Zuwendungen an Private wie an öffentliche Aufgabenträger. Bei den Kommunen wird man i. d. R. nicht von einem speziell wirtschaftlichen sondern nur allgemein von einem Interesse an der Durchführung einer Maßnahme sprechen können. 70 Von Gellen (S. 196 f.) als „fester Zuschuß" bezeichnet. 67

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2. Die staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen

norm (so § 20 nds. F A G für die Straßenbauzuweisungen und § 21 Abs. 2 nds. F A G für die Zuweisungen für kommunale Gesundheitsämter, wobei es unerheblich ist, daß der Betrag sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergibt, sondern aufgrund der gesetzlichen Vorschriften anhand objektiver Kriterien zu errechnen ist) oder durch Bewilligung i m Einzelfall zur teilweisen Deckung zuvor durch Kostenanschlag ermittelter Ausgaben (so Ziff. 2.2.3. der Vorl. V V zu § 44 L H O für die Zuwendungen) 71 geschehen. I m letzteren Fall w i r d i n der Regel so verfahren, daß die Auszahlung des bewilligten Betrages die vorherige Erschöpfung der für die betreffende Maßnahme vorgesehenen eigenen und sonstigen (Darlehen, Zuweisungen und Zuschüsse von Dritten) M i t t e l des Empfängers voraussetzt 72 . Bei der Fehlbedarfsfinanzierung deckt der Zuweisungsgeber denjenigen Teil der förderungsfähigen Ausgaben für eine bestimmte Maßnahme, den der Empfänger aus eigenen oder sonstigen M i t t e l n nicht zu finanzieren vermag. Die Bewilligung erfolgt unter Begrenzung der Zuweisungen auf einen Höchstbetrag. Zugewiesen werden die bewilligten M i t t e l erst nach Verbrauch der vorgesehenen eigenen und sonstigen M i t t e l des jeweiligen Empfängers 73 . Die insbesondere bei größeren kommunalen Investitionsvorhaben gebräuchliche Form der staatlichen Mitfinanzierung kommunaler Ausgaben stellt die Anteilfinanzierung dar. Der Zuweisungsgeber deckt hierbei einen festgelegten Anteil der förderungsfähigen Ausgaben für die jeweilige Maßnahme (das Investitionsvorhaben). Wie bei der Fehlbedarfsfinanzierung werden die Zuweisungen auf einen Höchstbetrag begrenzt. Die Auszahlung der M i t t e l erfolgt anteilig m i t der Inanspruchnahme der bereitgestellten eigenen und sonstigen kommunalen Mittel, soweit dies i m Rahmen der jeweiligen Maßnahme erforderlich wird 7 4 . 2.3. Die faktische und rechtliche Problematik der staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen 2.3.1. Ambivalenz der Zweckzuweisungen für eigene Aufgaben der Kommunen als Mittel des ergänzenden Finanzausgleichs und staatliches Lenkungsinstrument

Staatliche Zweckzuweisungen bedeuten, soweit es sich bei ihnen nicht lediglich u m den Ausfiuß der von der Verwaltungsorganisation abS.AII/3. 72 Vgl. auch Ziff. 8.1.3. der Vorl. W zu § 44 L H O (S. A II/5). 73 s. dazu Ziff. 2.2.2. und 8.1.2. der Vorl. W zu §44 L H O ( S . A I I / 3 und 5) sowie Ziff. 1.3.2. der ABewGr-GebietsK (S. A I I / 8 ) . 74 Vgl. Ziff. 2.2.1. und 8.1.1. der Vorl. W zu § 44 L H O und Ziff. 1.3.1. der ABewGr-GebietsK (ebd.); dazu auch Gellen, S. 195 f.

2.3. Faktische und rechtliche Problematik

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weichenden verfassungsmäßigen Lastenverteilung handelt, für die Kommunen zunächst einmal eine Verbesserung ihrer Finanzlage i n Ergänzung und Korrektur der „primären" Einnahmequellenverteilung zwischen den Gebietskörperschaften der verschiedenen Ebenen. I m Verhältnis der Kommunen untereinander können diese Einnahmen eine horizontale Ausgleichswirkung entfalten, indem sie zur Nivellierung individueller Steuerkraftunterschiede oder zum Ausgleich starker A u f gabenbelastungen beitragen 75 . Die Erzielung derartiger Ausgleichswirkungen würde bei einer rein „finanzwirtschaftlich-deckungspolitischen" 7 ® Ausrichtung des ergänzenden Finanzausgleichs nicht notwendig die Zuweisung zweckgebundener Finanzmittel erfordern, sondern ließe sich auch durch ein adäquates System allgemeiner Schlüsselzuweisungen, ergänzt durch allgemeine Bedarfszuweisungen, gewährleisten 77 . Bereits hieran w i r d unmittelbar deutlich, daß die staatliche Zielsetzung bei der Vergabe von Zweckzuweisungen für Aufgaben des eigenen kommunalen Wirkungskreises nicht i n erster Linie die Verbesserung der kommunalen Finanzausstattung beinhaltet. I m Falle einer ansonsten ausreichenden Finanzausstattung der K o m munen kommt diesen Zweckzuweisungen eine gewisse Anreizfunktion i m Hinblick auf die geförderten Aufgaben zu. Der Zuweisungsgeber erlangt eine Möglichkeit, das Interesse der Kommunen auf bestimmte, nach seiner Ansicht vernachlässigte oder i n seinem besonderen Interesse stehende Aufgaben zu lenken und die Kommunen zur Inangriffnahme dieser Aufgaben zu „ermuntern" 7 8 . Die staatliche Einflußnahme beschränkt sich jedoch nicht auf die Anreizfunktion. Nehmen die K o m munen die angebotenen Zweckzuweisungen an, so verlieren sie, da kaum jemals eine Vollfinanzierung erfolgt 7 9 , aufgrund der rigorosen Förderungsbedingungen(-auflagen) die Möglichkeit der eigenverantwortlichen Bestimmung sowohl über die i n ihrem Haushalt erscheinenden Fördermittel selbst wie auch über ihre eigenen Komplementärmittel. Der Zuweisungsgeber hingegen erlangt die Möglichkeit einer Einflußnahme auf die kommunale Haushaltswirtschaft, mittelbar auch auf die A r t und Weise der kommunalen Aufgabenerfüllung. Die „Anreizfunktion" stellt zudem nur eine Idealisierung dar. Unabhängig von der augenblicklichen, wirtschaftspolitisch bedingten Krise 7ö Vgl. Gellen, S. 216ff.; 222 ff. 7β Ehrlicher, Kommunaler Finanzausgleich und Raumordnung, S. 83 (a. E.). 77 Wobei in der Literatur aber eher eine Vereinfachung des Systems der Schlüsselzuweisungen gefordert wird: Jäger, Kommunale Aufgabenstellung und staatliche Finanztransfers an die Gemeinden, S. 70 ff.; Ehrlicher, S. 78 ff.: Weihe, D Ö H 1973, S. 6 ff., 12 (Ziff. 10 a). 78 Vgl. Gellen, S. 229 ff. 7» s. oben Ziff. 2.2.4. 4*

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2. Die staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen

(1975) der öffentlichen Finanzen sind die Hinweise auf die ungenügende Finanzausstattung der Kommunen auch nach der Gemeindefinanzreform niemals verstummt 8 0 . Je weniger aber die sonstige kommunale Finanzausstattung ausreicht, den durch die anstehenden Aufgaben bedingten Finanzbedarf zu decken, desto mehr sind die Kommunen auf die möglichst weitgehende Inanspruchnahme der staatlichen Zweckzuweisungen angewiesen 81 , desto größer werden zugleich auch die Möglichkeiten einer lenkenden Einflußnahme der staatlichen Zuweisungsgeber auf die kommunale Aufgabenerfüllung. Hinzu kommt der faktische „Zwang" der Kommunalpolitiker, gegenüber Wählern und Opposition ein Höchstmaß „ergatterter" 8 2 Förderbeträge vorweisen zu müssen 83 . Die Zweckzuweisungen stellen nach alledem aus der Sicht der Zuweisungsgeber ein ideales staatliches Lenkungsinstrument für den der unmittelbaren staatlichen Einflußnahme entzogenen (Art. 28 Abs. 2 GG; A r t . 44 Abs. 1 VorlNdsVerf) Bereich der kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben dar 8 4 . 2.3.2. Lenkungsfunktionen der Zweckzuweisungen für eigene Aufgaben der Kommunen

Die möglichen Zielrichtungen der einzelnen staatlichen Einflußnahmen auf die kommunale Aufgabenerfüllung sind allein durch den Kreis der aktuellen staatlichen Interessen begrenzt. Gellen unterscheidet — i m einzelnen angreifbar — die Funktionen 8 5 : Anregung und Steuerung der Aufgabenerfüllung allgemein, konjunkturpolitische Steuerung, Lenkung der kommunalen Ausgabewirtschaft, finanzpolitische Steuerung, Rechtmäßigkeitsaufsicht, finanzwirtschaftliche Sonderaufsicht, unmittelbare sachliche Einflußnahme auf die jeweilige Aufgabenerfüllung. Besondere Bedeutung w i r d hiervon i n der Literatur der Einflußnahme zur Steuerung akuter gesamtwirtschaftlicher Prozesse 80 Das Schrifttum hierzu ist unübersehbar; es reicht vom allfälligen Lamento der kommunalen Interessenvertreter bis zu vorsichtig formulierten Stellungnahmen der Bundesbank; vgl. etwa: König, Die demokratische Gemeinde 1975, S. 173 ff.; Staak, Städte- und Gemeindebund 1974, S. 125 ff.; Lenz, Die Neue Ordnung 1972, S. 437 ff.; derselbe, Der Städtetag 1973, S. 3 ff.; derselbe, Der Städtetag 1974, S.2ff.; Klein / Gleitze, Der Städtetag 1975, S. 2 ff.; Dehe, D Ö V 1975, S. 194 ff.; Thränhardt, Die Gemeinden in Abhängigkeit von Bund und Ländern, in: Stammen / Rausch (Hrsg.), Aspekte und Probleme der Kommunalpolitik, S. 117 ff. (125 ff.); Deutsche Bundesbank, Monatsberichte, Juli 1973, S. 15 ff. (15, 18 f.). ei Vgl. hierzu: Thränhardt, S. 126; Staak, S. 127; König, S. 175 f. es So Zeitel, A f K Bd. 9/1970, S. 16. 83 i n ihrer Verabsolutierung deshalb unrichtig die Ansicht der nw. Landesregierung, nw. Landtag, DS 7/2886, S. 2. 84 Vgl. die bissigen Anmerkungen von Neuffer, Entscheidungsfeld Stadt, S. 200 f. 85 Gellen, S. 226 ff.

2.3. Faktische und rechtliche Problematik

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über die Kommunalhaushalte (konjunkturpolitische Lenkung s funktion) beigemessen 86 . Bei Gellen nicht genannt, aber für die Kommunen von einschneidender Bedeutung ist auch der Einsatz der Zweckzuweisungen zur Unterstützung der Verwirklichung raumordnerischer und regionalpolitischer Zielsetzungen des Landes (zusammenfassend als landes entwicklungspolitische Lenkung s funktion zu bezeichnen) 87 . 2.3.3. Besondere Kritikpunkte der Zweckzuweisungen

Uber die Grundproblemematik — den mittelbaren Eingriff i n den kommunalen Selbstverwaltungsbereich — hinaus werfen die staatlichen Zweckzuweisungen für eigene kommunale Aufgaben eine Reihe besonderer Probleme auf, die geeignet sind, die Erzielung der jeweils angestrebten Wirkung zu verhindern oder die tatsächliche W i r k u n g unter Umständen sogar i n das Gegenteil zu verkehren. Die von Literatur und Praxis herausgearbeiteten hauptsächlichen K r i t i k p u n k t e sind: (A) Die Verteilung der Zweckzuweisungen auf die einzelnen empfangsberechtigten Kommunen entzieht sich weitgehend (mit Ausnahme der durch Gesetz geregelten oder hinsichtlich der einzelnen Förderungsmaßnahmen i m Haushalt des Zuweisungsgebers festgelegten Zuweisungen) der Kontrolle des Parlaments und der Öffentlichkeit 8 8 . (B) Da die Zweckzuweisungen i n erheblichem Ausmaß allein aufgrund von — teilweise unveröffentlichten — Verwaltungsvorschriften verteilt werden, sind die empfangsberechtigten Kommunen nur unzureichend oder gar nicht über die Förderungsmöglichkeiten informiert. Die Informationsgebung erweist sich als Machtmittel der Ministerialverwaltung, prämiiert w i r d der findige und m i t den richtigen Beziehungen ausgestattete Kommunalbeamte (Hansmeyer: „Windhundverfahren") 8 9 . Da die Höhe der Förderung zudem weitgehend von Fall zu Fall ohne Vorhandensein objektiver Bemessungskriterien festgesetzt — i n praxi oft geradezu ausgehandelt — wird, besteht auch in dieser Hinsicht die Gefahr von „Gefälligkeitsaktivität und W i l l k ü r " (Zeitel) 90 . 86 s. etwa Depiereux, der gemeindehaushalt 1974, S. 5 ff. (5); Wilms, Probleme einer konjunkturgerechten Gestaltung der Gemeindefinanzen, Diss. rer. pol. Freiburg 1968, S. 92 ff. 87 Vgl. bereits Ehrlicher, S. 86 ff.; Neuffer (S. 200 f.) spricht von einer Unterstützung „legaler" und einem „Ersatz" nicht vorhandener staatlicher Planungskompetenzen. 88 Vgl. etwa Hansmeyer, Neumark-Festschrift, S. 437 f. 89 Ebd., S. 438, 440. »ο A f K Bd. 9/1970, S. 16; ähnlich Düker, Das Problem der bedarfsgerechten Verteilung der Finanzzuweisungen an die Gemeinden, S. 45 f.

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2. Die staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen

(C) Weiterhin hat die Tatsache, daß von den Empfängern der Zweckzuweisungen regelmäßig die Aufbringung eines Eigenanteils gefordert wird, die Benachteiligung ohnehin finanzschwacher Kommunen zur Folge. Hierbei handelt es sich um ein prinzipielles Problem, das durch appellartige Vorschriften wie § 33 F A G (Forderung nach einer Berücksichtigung der kommunalen Leistungsfähigkeit) nicht zu lösen ist. Die Förderungspraxis trägt insofern strukturkonservierende Züge 0 1 . (D) Die Zuweisungsvergabe ist so gut wie ausschließlich an den Interessen der Zuweisungsgeber ausgerichtet. U m die Fördermittel zu erlangen, sind die Kommunen oft gezwungen, minder dringliche Vorhaben zuerst i n Angriff zu nehmen oder abseits jeden wirklichen Bedarfs förderungsfähige Vorhaben zu „kreieren" (Ehrlicher) 92 . Die Folgekosten der geförderten Maßnahmen werden dabei zumeist nicht i n Betracht gezogen 93 . (E) Ein gravierendes Problem bildet auch die Einnahmeunsicherheit, wie sie durch die fallweise Vergabe der nicht m i t einem Rechtsanspruch verbundenen Zweckzuweisungen hervorgerufen w i r d 9 4 . (F) Für die Zuweisungsgeber selbst ist die bisherige Förderungspraxis aus einem anderen Grunde nicht problemlos. Die Bearbeitung der Förderungsanträge für die Unzahl der einzelnen Förderungsarten und die Verwendungskontrolle erfordern einen aufwendigen Verwaltungsapparat, der bereits die K r i t i k der Rechnungshöfe herausgefordert hat 9 5 . Langfristig dürfte allerdings ein Problem i n den Vordergrund rücken, dessen Bedeutung i n den letzten Jahren i m Zuge des Ausbaus des kommunalen und staatlichen Planungsinstrumentariums (Mittelfristige Finanzplanung, kommunale Entwicklungsplanung, Landesentwicklungsplanung) offenbar geworden ist. Die Unsicherheit über das „Ob" und „Wofür" staatlicher Zuweisungen macht diese für den kommunalen Bereich grundsätzlich „planungsfeindlich" 9 ®, während i m staatlichen Bereich zunehmend versucht wird, die Förderungsmaßnahmen i m Rahmen der Landesentwicklungsplanung zu koordinieren und vorausschauend zu planen. Andererseits würde ein rationaler Einsatz der Zuweisungen am Ort aber gerade eine funktionierende Aufgaben- und 91

s. etwa Ehrlicher, S. 61; Hansmeyer, Neumark-Festschrift, S. 439. es Ebd.; vgl. auch Deutsche Bundesbank, Monatsberichte, April 1972, S. 12 ff. (18). »3 Neuffer, S. 160; Zeitel, S. 15; Krumsiek, Der Städtetag 1969, S. 590 ff. (591). 84 Vgl. Zeitel, S. 15. »5 Weihe, D Ö H 1973, S. 11. 86 Krumsiek, S. 591; vgl. auch König, Die demokratische Gemeinde 1975, S. 176.

2.3. Faktische und rechtliche Problematik

55

Finanzplanung der Kommunen voraussetzen. Hierauf w i r d an späterer Stelle ausführlicher einzugehen sein 97 . 2.3.4. Die verfassungsrechtliche Problematik der Zweckzuweisungen

Verfassungsrechtlich (Art. 28 Abs. 2 GG, A r t . 44 Abs. 1 VorlNdsVerf und die entsprechenden Länderverfassungsnormen) unbedenklich sind die Zweckzuweisungen (Erstattungen) für Zweckausgaben der Austragsverwaltung. Die Kommunen nehmen hier lediglich staatliche A u f gaben wahr, wobei sie einer direkten staatlichen Fachaufsicht unterstehen 98 . Unproblematisch sind auch die sonstigen Erstattungen, die lediglich eine Folge der Finanzierungslastenverteilung darstellen. Problematischer erscheinen bereits die zweckgebundenen Erstattungen für die Verwaltungskosten der Auftragsangelegenheiten, da die Verwaltungsorganisation eigene Angelegenheit der Kommunen bleibt 9 9 . Jedoch w i r d man auch hier den erstattungspflichtigen staatlichen Stellen ein Recht zum gezielten Ersatz der notwendigen Kosten und damit i n gewissem Umfang zur Kontrolle der Verwaltungseffizienz einräumen müssen. Jede weitere durch zweckgebundene Zuweisungen vermittelte staatliche Einflußnahme auf die kommunale Haushaltswirtschaft und A u f gabenerfüllung steht dagegen i n einem deutlichen Spannungsverhältnis zu A r t . 28 Abs. 2 GG und den entsprechenden Länderverfassungsnormen. Als bisher nicht eindeutig geklärt angesehen werden muß allerdings, ob und inwieweit die Zuweisungspraxis verfassungswidrig ist. Kennzeichnend für das Dilemma der Autoren, die sich u m eine Klärung bemüht haben, einerseits eine schrittweise Aushöhlung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts zu verhindern, andererseits aber der uneinheitlichen kommunalen Aufgabenstruktur und der übergreifenden gesamtwirtschaftlichen und strukturpolitischen Bedeutung insbesondere der kommunalen Investitionen 1 0 0 Rechnung zu tragen, sind die beiden wohl umfassendsten Abhandlungen von Heidorn 1 0 1 und Gellen 1 0 2 . Während Gellen versucht, der gängigen Zuweisungspraxis ein aus A r t . 28 Abs. 2 GG und den einschlägigen Landesverfassungsnormen 97 Zur allgemeinen Problematik der Zweckzuweisungen vgl. weiter: Demny, Die Gefahr einer Einschränkung der Autonomie der Gemeinden durch die Zweckzuweisungen, S. 10 ff., 23 ff., 59 ff.; Gittel, Fragen der Gemeindefinanzierung, in: Stammen / Rausch (Hrsg.), Aspekte und Probleme der Kommunalpolitik, S. 103 ff. (112 f.). »8 So auch Gellen, S. 300 f. Lüersen / Neuffer, NGO, Anm. 9 zu § 5. 100 Die auch von kommunaler Seite grundsätzlich anerkannt wird, vgl. etwa Krumsiek, Der Städtetag 1969, S. 590 ff. " i s. Heidorn, S. 57 ff., 72 ff., 107 ff., 141 ff., 157 ff. 102 s. Gellen, S. 253 ff., 264 ff.

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2. Die staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen

entwickeltes, außerordentlich kunstvolles Gebilde vielfacher Differenzierungen hinsichtlich der bei den unterschiedlichen Aufgaben jeweils zulässigen staatlichen Einflußnahme entgegenzusetzen 103 , weicht Heidorn auf Generalklauseln 104 aus. Beide Lösungen vermögen letztlich nicht zu überzeugen. So geht etwa Gellens Verdikt, Zweckzuweisungen für Selbstverwaltungs-Pflichtaufgaben dürften Zweckmäßigkeit^- und Bedarfsgesichtspunkte nicht berücksichtigen und Zweckzuweisungen für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben seien ohne Ausnahme unzulässig 105 , an dem gewandelten Verständnis des kommunalen Selbstverwaltungsrechts 10 ® vorbei. Er verkennt insbesondere, daß der „goldene Z ü g e l " 1 0 7 zweckgebundener Finanzzuweisungen trotz der oben angeführten K r i t i k p u n k t e jedenfalls vom Grundsatz her ein wesentlich schonenderes M i t t e l darstellt, die Gemeinden zur Berücksichtigung überörtlicher Belange zu veranlassen, als etwa der i n der Literatur nicht mehr für ausgeschlossen erachtete direkte Eingriff i n bisher rein kommunale Tätigkeitsbereiche 108 . Die lenkende Einflußnahme des Staates auf die Kommunen durch zweckgebundene („für besonders bedeutsame Investitionen der . . . Gemeinden") Finanzzuweisungen w i r d zudem durch A r t . 104 a Abs. 4 mittelbar zumindest hinsichtlich dreier übergeordneter Zielsetzungen — Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, Ausgleich unterschiedlicher W i r t schaftskraft i m Bundesgebiet, Förderung des wirtschaftlichen Wachstums 1 0 9 — für zulässig erklärt. Ob eine auf den Einzelfall abgestellte Eingrenzung der zulässigen lenkenden Einflußnahme durch Zweckzuweisungen aus Art. 28 Abs. 2 GG und den einschlägigen Länderverfassungsnormen heraus überhaupt möglich ist, muß zweifelhaft erscheinen. Auch Heidorns Rückgriff auf das vielstrapazierte Sozialstaatsprinzip als legitimierendes und zugleich begrenzendes Moment 1 1 0 jedenfalls kann nicht befriedigen. A l l e Erörterungen weisen letztlich wieder zurück auf das Grundproblem, die ausreichende Ausstattung der Kommunen m i t allgemeinen, eigenverant103 Ebd., S. 299, 301 ff., 356 f. 104 Heidorn, S. 162 ff., 165 ff. los Gellen, S. 356 Ziff. 1 und 3; s. dagegen bereits Wixforth, Die kommunale Finanzhoheit und ihre Grenzen, S. 85 f. ι 0 6 Dazu: Heidorn, S. 77 ff.; Schmidt-Aßmann, Gesetzliche Maßnahmen zur Regelung einer praktikablen Stadtentwicklungsplanung — Gesetzgebungskompetenzen und Reglungsintensität, in: Raumplanung-Entwicklungsplanung (Veröff. der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Forschungsund Sitzungsberichte Bd. 80), S. 101 ff. (139, 144, 146); zwiespältig Reschke, Städte- und Gemeindebund 1974, S. 37 ff. (38, 40). 107 Neuffer, S. 201. 108 vgl. etwa Schmidt-Aßmann, S. 141 ff., für die Bauleitplanung. io» Vgl. dazu BVerfG, NJW 1975, S. 820 (Ziff. 3) und S. 821 (Ziff. 4 b). no Heidorn, S. 164, 166.

2.3. Faktische und rechtliche Problematik

57

w o r t l i c h einzusetzenden D e c k u n g s m i t t e l n u n d die R e d u z i e r u n g der Z w e c k z u w e i s u n g e n v o n e i n e r n o t w e n d i g auszuschöpfenden E i n n a h m e q u e l l e a u f i h r e A n r e i z f u n k t i o n 1 1 1 . I n w i e w e i t i n diesem Z u s a m m e n h a n g d i e g e g e n w ä r t i g e D i s k u s s i o n u m d e n A u s b a u des P l a n u n g s i n s t r u m e n t a r i u m s v o n B u n d , L ä n d e r n u n d G e m e i n d e n u n d d e r gegenseitigen A b s t i m m u n g u n d B e t e i l i g u n g d e r G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n d e r verschiedenen E b e n e n i m j e w e i l i g e n P l a n u n g s v e r f a h r e n 1 1 2 d a z u b e i t r a g e n w i r d , die E r s a t z f u n k t i o n d e r Z w e c k z u w e i s u n g e n f ü r f e h l e n d e staatliche P l a n u n g s k o m p e t e n z e n d u r c h e i n S y s t e m k o o p e r a t i v e r P l a n u n g abzulösen, i s t z u m g e g e n w ä r t i g e n Z e i t p u n k t noch n i c h t a b z u s e h e n 1 1 3 .

111 Eine auf bestimmte Bereiche begrenzte Lenkungsfunktion der Zweckzuweisungen wird auch auf kommunaler Ebene anerkannt; s. etwa Neuf fer, S. 214; Krumsiek, Der Städtetag 1969, S. 591. Vgl. aber auch die Stellungnahme des nds. Ministerpräsidenten Kübel, Nnds. Städteverband-Nachrichtep 1975, S. 11 f. 112 Vgl. etwa den Bericht der Enquête-Kommission Vercassungsreform, Deutscher Bundestag DS VI/3829, S.44ff.; Stern, D Ö V 1975, S. 515 ff. (518, 521 ff.); Schleberger, Der Städtetag 1974, S.432f. (Bericht von der 42. staatswiss. Fortbildungstagung der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer); Erklärung des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, die niedersächsische gemeinde 1974, S. 146; Neuffer, S. 201 f.; Ulimann, SKV 1974, S. 137 ff. (140); David, der landkreis 1975, S. 63 ff. (65) betrachtet die Beteiligung der Kommunen an der Landesplanung darüber hinaus als notwendige (mittelbare) Partizipation der betroffenen Bürger im Rahmen einer funktionierenden Selbstverwaltung. 113 Vgl. aber die in Anhang I, Ziff. 6, wiedergegebenen Ergebnisse einer Umfrage unter niedersächsischen Gemeinden.

3. Der Stellenwert der staatlichen Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt und ihre Zusammensetzung 3.1. Darstellungsmethode U m die tatsächliche Bedeutung der Zweckzuweisungen für die verschiedenen Kommunen abschätzen zu können, soll i m folgenden ihr Stellenwert i n den jeweiligen Kommunalhaushalten (Relation zu den wichtigsten sonstigen Einnahmen, insbesondere den Steuereinnahmen; Deckungsquote der Zweckzuweisungen an den Ausgaben der verschiedenen Kommunen insgesamt und i n den einzelnen sachlichen A u f gabenbereichen) sowie ihre Zusammensetzung am Beispiel des Landes Niedersachsen untersucht und die Grunddaten m i t den entsprechenden Daten für die Bundesrepublik insgesamt verglichen werden. Zur Ausschaltung von Verzerrungen aufgrund eines „Durchschlagens" kurzfristig-konjunktureller Entwicklungen und einzelner politisch- administrativer Maßnahmen, insbesondere aber zur Überprüfung der von kommunaler Seite aufgestellten Behauptung, die steigenden Zweckzuweisungen hätten die Kommunen i n der Vergangenheit „immer stärker zu ausführenden Behörden der staatlichen P o l i t i k " 1 (Hervorhebung vom Verfasser) gemacht, erscheint es erforderlich, diese Untersuchung nicht auf eine Momentaufnahme zu beschränken, sondern sie über einen längeren Zeitraum zu erstrecken. Zehn Jahre werden hierfür als notwendig und ausreichend angesehen. Die erforderliche Gewährleistung vergleichbarer Daten über diesen Zeitraum hinweg und der Wunsch nach einer tiefen Staffelung der Gemeinden nach Größenklassen zwecks Uberprüfung der Zuweisungen auf eine eventuelle horizontale (Steuerkraft-) Ausgleichsfunktion lassen allein die Verwendung der amtlichen kommunalen Finanzstatistik zu. Hiermit ist zugleich der objektive Rahmen der Aussagemöglichkeiten vorgegeben. Die Veröffentlichungsbände der amtlichen Finanzstatistik m i t den Rechnungsergebnissen 2 erscheinen m i t einer mehrjährigen Verzögerung 1

So etwa Neuffer, S.214. Nds.: Nds. Landesverwaltungsamt Hannover, Statistik von Niedersachsen, Die staatlichen und kommunalen Finanzen in Niedersachsen (Rechnungsjahr), im folgenden: Stat. Nds. (Rechnungsjahr). Bund: Stat. Bundesamt Wiesbaden, 2

3.1. Darstellungsmethode

59

auf das betreffende Rechnungsjahr. Die detaillierte Untersuchung der Kommunalfinanzen kann sich infolgedessen nur auf die Jahre 1962 bis 1971 erstrecken (wobei nach Entwicklungstrends zu fragen sein wird). Für die nachfolgenden Jahre können Aussagen nur über die Höhe und Zusammensetzung der über den Landeshaushalt (Ergebnisse der Landeshaushaltsrechnung 1971 bis 1973; Ansätze der Landeshaushalte 1974 und 1975) an die niedersächsischen Kommunen i n ihrer Gesamtheit geleisteten Zweckzuweisungen als solche gemacht werden 3 . Die amtliche Finanzstatistik n i m m t zwar eine tiefe Staffelung der Gemeindedaten nach Größenklassen vor; sie differenziert aber nicht nach Verwaltungseinheiten (Einheitsgemeinden/Samtgemeinden m i t ihren Mitgliedsgemeinden), sondern weist die Daten für sämtliche Einheits- und Samtgemeindeangehörigen Gemeinden einer Größenklasse zusammen aus, während die Daten der Samtgemeinden selbst gesondert und en bloc nachgewiesen werden. Die hier zu treffenden Feststellungen über die Finanzsituation der Gemeinden der verschiedenen Größenklassen unterliegen somit einer gewissen Verzerrung dadurch, daß sie sich auf Gebietskörperschaften beziehen, die zum einen Teil den gesamten gemeindlichen Aufgabenbereich abzudecken haben und zum anderen Teil hiervon nur noch einen Restbestand wahrnehmen. Die ausgewiesenen Samtgemeinde-Daten selbst haben, da nicht i n Beziehung zu setzen zu den Daten der jeweiligen Mitgliedsgemeinden, weitgehend nur nachrichtliche Funktion. I n Ubereinstimmung m i t der bis 1974 geltenden kommunalen Haushaltssystematik unterscheidet die bisherige amtliche Finanzstatistik nicht nach den oben unter Ziff. 2.2.1. aufgeführten Zuweisungsarten und erfaßt auch Zuweisungen für die kommunalen Wirtschaftsunternehmen als Zuweisungen an die Kommunen 4 . Die danach zu berechnende Relation der Zweckzuweisungen zu den übrigen kommunalen Einnahmen und den kommunalen Ausgaben erlaubt eine Aussage über den Stellenwert der Gesamtheit der Zweckzuweisungen i n den verschiedenen Kommunalhaushalten und über die jeweilige kommunale Finanzsituation insgesamt. Nicht möglich ist eine unmittelbare Aussage über den Grad der finanziellen „Bewegungsfreiheit" speziell für eigene Veröffentlichungen Fachserie L : Finanzen und Steuern, Reihe 1: Haushaltswirtschaft von Bund, Ländern u. Gemeinden, I I . Jahresabschlüsse: Kommunalfinanzen (Rechnungsjahr), im folgenden: Stat. Bund/Kommunalfinanzen (Rechnungsj ahr). 3 Zur weiteren Entwicklung der Gemeindefinanzen vgl. die jährlichen Haushaltsanalysen von Lenz bzw. Klein / Gleitze in der Zeitschrift Der Städtetag: 1973, S.3ff.; 1974, S.2ff.; 1975, S.2ff.; zur Entwicklung der Kreisfinanzen s. Meichsner, der landkreis 1975, S. 41 ff. ; Dehe, D Ö V 1975, S. 194 ff. 4 Vgl. Stat. Nds. 1971, Tab. 19, S. 64/Tab. 17, S. 50.

60

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

Aufgaben der Kommunen 5 . Allerdings lassen sich i n gewissem Ausmaß Rückschlüsse aus der durch die Finanzstatistik vorgenommenen Aufschlüsselung nach sachlichen Aufgabenbereichen/Aufgaben (etwa: soziale Angelegenheiten/Jugendhilfe, Einrichtungen der Jugendhilfe etc.) 6 ziehen. Anders als die Bundesstatistik trennt die amtliche niedersächsische Finanzstatistik auch nicht pauschal nach Zuweisungen für laufende Zwecke und Zuweisungen für Investitionen. Aussagen über den Anteil der Investitions- an den gesamten Zweckzuweisungen und über die Finanzierungsquote der Investitionszuweisungen an den kommunalen Investitionsausgaben sind dementsprechend für den Zeitraum 1962 - 71 nur für das Bundesgebiet insgesamt möglich. M i t der Einführung der neuen staatlichen Haushaltssystematik kann erstmals ab Rechnungsjahr 19717 anhand der Landeshaushaltsrechnung/ der Ansätze i m Landeshaushaltsplan eine detaillierte Aufschlüsselung (nur) 8 der über den Landeshaushalt an die niedersächsischen Kommunen geleisteten Zweckzuweisungen nach Zuweisungsarten erfolgen. Die Untersuchung stützt sich dabei für die Jahre 1971/72 auf den unveröffentlichten, für verwaltungsinterne Zwecke angefertigten sogenannten „Maximalen Querschnitt" der Landeshaushaltsrechnungen, der dem Verfasser dankenswerterweise vom Landesverwaltungsamt zur Verfügung gestellt wurde 9 . Die Rechnungsergebnisse für 1973 sind ebenso wie die Ansätze für 1974 und 1975 i m Landeshaushaltsplan 1975 i n der 5 Vgl. bereits Ehrlicher, Kommunaler Finanzausgleich und Raumordnung, S. 48 ff.; Zeitel (AfK Bd. 9/1970, S. 13) will als finanziellen Gradmesser des gewährten Selbstverwaltungsrechts sogar allein die den Kommunen für

freiwillige

Selbstverwaltungsaufgaben verbleibenden Steuereinnahmen

an-

sehen. Der unausgesprochen dahinterstehenden These, das kommunale Selbstverwaltungsrecht sei gleichzusetzen mit einer Freiwilligkeit des Tätigwerdens, ist aber ebenso zu widersprechen wie der Uberbetonung der Rolle der eigenen Steuereinnahmen (gegenüber den Allgem. Finanzzuweisungen). 6 Vgl. Tab. 1, S. A I I I / 1 8 . 7 Eingeführt wurde die neue Haushaltssystematik vom Land Nds. bereits 1970. Laut Auskunft des zuständigen Sachbearbeiters des Landesverwaltungsamts sind die Ergebnisse für 1970 aufgrund der vielfachen anfänglichen Eingruppierungsschwierigkeiten jedoch nicht aussagekräftig. Daß diese Schwierigkeiten auch nach 1970 noch nicht vollständig ausgeräumt werden konnten, ist bereits betont worden (s. oben Ziff. 2.2.1.). 8 Nicht erfaßbar sind die direkt über den Bundeshaushalt abgewickelten Zahlungen aus Bundesmitteln, da dort keine Aufschlüsselung nach Ländern vorgenommen wird. 9 Die amtl. Finanzstatistik für 1971 enthält hier nur eine zusammenfassende Übersicht: vgl. Stat. Nds. 1971, Tab. 3 (S. 18 f.). Die den Haushaltsplänen vorangestellten Haushaltsquerschnitte (§ 14 Abs. 1 Ziff. 1 c nds. LHO) enthalten nur Zusammenfassungen der Ansätze für das laufende Haushaltsjahr; die Gruppierungsübersichten (§ 14 Abs. 1 Ziff. 1 a LHO) fassen nur die Ansätze für das laufende und das vorangegangene Haushaltsjahr zusammen. Die Rechnungsergebnisse für das davorliegende Rechnungsjahr wurden bis einschließlich 1974 nur bei den einzelnen Titeln wiedergegeben.

3.2. Stellenwert in den niedersächsischen Kommunalhaushalten

61

umgestalteten Ubersicht über die „Leistungen des Landes an den kommunalen Bereich" enthalten 1 0 . Die statistischen Erhebungen werden ergänzt durch die Ergebnisse einer Umfrage unter niedersächsischen Gemeinden, an der sich 49 Gemeinden der verschiedenen Größenklassen bis zu 200 000 Einwohnern beteiligt haben 11 . 3.2. Der Stellenwert der staatlichen Zweckzuweisungen in den Haushalten der niedersächsischen Kommunen 1962 - 71 3.2.1. Überblick über die Entwicklung der wichtigsten kommunalen Einnahmen und der kommunalen Bruttoausgaben

Die wichtigsten kommunalen Einahmen neben den staatlichen Zweckzuweisungen stellen, gemessen an ihrem A n t e i l an den Deckungsmitteln der kommunalen Haushalte insgesamt diejenigen aus Steuern (in der Finanzstatistik zusammengefaßt m i t den unbedeutenden steuerähnlichen Einnahmen) 12 , aus Gebühren/privatrechtlichen Leistungsentgelten (ohne Mieten und Pachten)/Buß- und Verwarnungsgeldern (so die nicht ganz glückliche Zusammenfassung i n der Statistik; dort unter der Rubrik „Gebühren/Entgelte/Strafen"), aus staatlichen Allgemeinen Finanzzuweisungen und aus Schuldenaufnahmen am Kreditmarkt dar. 1971 lag i h r A n t e i l an den kommunalen Deckungsmitteln (ohne Umlagen) 13 zwischen 25,6 °/o (Steuern und steuerähnliche Einnahmen) und 11,9 °/o (Allgemeine Finanzzuweisungen) 14 . Als nächstgrößerer Posten folgten bereits die Entnahmen aus Rücklagen m i t 4,5 °/o. A l l e übrigen Deckungsmittel lagen unter diesem Wert 1 6 . 3.2.1.1. Gesamtüberblick über die Entwicklung der wichtigsten Einnahmearten Schaubild 1 i m Anhang zeigt auf der Basis von Pro-Kopf-Beträgen die Entwicklung der oben genannten wichtigsten kommunalen Ein10 Diese Ubersicht war bisher lückenhaft und enthielt ebenfalls nur die Haushaltsansätze (vgl. etwa Landeshaushaltsplan 1974, Bd. I, S. 163 ff.). Sie wurde 1975 völlig neu gestaltet und enthält jetzt als Computerauszug aus dem Landeshaushaltsplan umfassend alle Zuweisungen mitsamt den Rechnungsergebnissen für das letzte Rechnungsjahr (vgl. Landeshaushaltsplan 1975, Bd. I, S. 157 ff.). 11 s. Anhang I. 12 s. dazu Stat. Nds. 1971, S. X V I I I . ι 3 Auf eine Darstellung der interkommunalen Umlagen wird — obwohl sie bei den Landkreisen, für sich betrachtet, als Kreisumlage die Haupteinnahmequelle bilden — vorerst verzichtet. 1 4 Zweckzuweisungen von Land und Bund: 10,5%. is Quelle: Stat. Nds. 1971, Tab. 17 (S. 50) und 19 (S.64; für die staatlichen Allgem. Finanzzuweisungen).

62

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

nahmearten einschließlich der Zweckzuweisungen 16 bei den verschiedenen niedersächsischen Kommunen i n den Jahren 1962-71 1 7 . Dabei w i r d unmittelbar deutlich, daß die Zusammensetzung der Deckungsmittel i n den jeweiligen Kommunalhaushalten erhebliche Abweichungen aufwies. Dies g i l t etwa für die hervorgehobene Stellung der Allgemeinen Finanzzuweisungen bei den Gemeinden m i t unter 2 000 Einwohnern (E.) und der Gebühren/Entgelte/Strafen bei den kreisfreien Städten. Auffallend, aber wegen des besonderen Einnahmesystems der Landkreise und der Tatsache, daß diese einen Teil der an sie geleisteten M i t t e l an die kreisangehörigen Gemeinden weiterzuleiten haben 18 , nicht überraschend, ist die Höhe der staatlichen Zuweisungen — Zweckzuweisungen wie Allgemeine Finanzzuweisungen — i n den Haushalten der Landkreise. Die Entwicklung der einzelnen Einnahmearten ist bei den meisten Kommunen stark schwankend und unterschiedlich verlaufen. Betrachtet man die Entwicklung der Einnahmen bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt 19 , so w i r d eine A r t Zweiteilung deutlich. Bis 1965 lagen die Steuereinnahmen m i t weitem Abstand vorn, alle übrigen Einnahmen wiesen (trotz eines Zurückbleibens der Allgemeinen Finanzzuweisungen bereits ab 1963) i n der Höhe relativ geringe Differenzen auf. A b 1966 veränderte sich das B i l d grundlegend. Während die Steuereinnahmen starken Schwankungen unterlagen 2 0 , „entmischten" sich die übrigen Einnahmen, wobei diejenigen aus Gebühren/ Entgelten/Strafen stetig und stark zunahmen. Bemerkenswert erscheint dabei insbesondere: 1. Das erwähnte ununterbrochene Anwachsen der Einnahmen aus Gebühren/Entgelten/Strafen 2. Der starke Rückgang der Schuldenaufnahmen 1966/67 nach einer zuvorigen kräftigen Zunahme, i h r relativ langsamer Wiederanstieg 1968 - 70 und ihre extreme Zunahme 1971 16 Soweit nicht ausdrücklich anders vermerkt, hier und im folgenden immer Zweckzuweisungen von Land und Bund. i? S. A I I I / l f. *8 s. etwa § 20 Abs. 1 und 2 nds. FAG. i» S. A I I I / 2 . 20 Die starke Zunahme in 1969 und der Einbruch in 1970 waren i m Unterschied zur Entwicklung des Jahres 1967 überwiegend nicht konjunkturbedingt. Sie basierten auf einer Reaktion der Gemeinden auf die bevorstehende Steuerneuverteilung. Da ab 1970 Bund und Land per Umlage an der Gewerbesteuer beteiligt sein würden, haben die Gemeinden durch Vorweganforderungen die Gewerbesteuereinnahmen in 1969 gegenüber 1968 noch schnell um 36 °/o erhöht, was sich im nachfolgenden Jahr in entsprechend niedrigen Einnahmen niederschlug. Dagegen ist der Anstieg der Steuereinnahmen in 1971 teilweise auf die Gemeindefinanzreform zurückzuführen (vgl. Stat. Nds. 1969, S . X X ; 1970, S . X X I ; 1971, S. X X I ) .

3.2. Stellenwert in den niedersächsischen Kommunalhaushalten

63

3. Die Entwicklung der Relation allgemeine/zweckgebundene Zuweisungen: die nach annähernd ähnlichem Verlauf 1963 - 67 — wobei die Zweckzuweisungen deutlich über den Allgemeinen Finanzzuweisungen lagen — einmalige, von einer Wiederabnahme gefolgte, extreme Zunahme der Zweckzuweisungen i n 1968 21 und das starke Anwachsen der Allgemeinen Finanzzuweisungen i n den Jahren 1969/702*, i n dessen Folge die allgemeinen Zuweisungen 1970/71 erstmalig i m Beobachtungszeitraum die zweckgebundenen Zuweisungen überstiegen. 3.2.1.2. Die Entwicklung der wichtigsten Einnahmearten und der Bruttoausgaben im Vergleich der Kommunen untereinander 3.2.1.2.1. Steuern Die Höhe der Steuereinnahmen pro Kopf der Bevölkerung (DM/E.) 23 nahm i m Beobachtungszeitraum 1962 - 71 bei den Gemeinden generell pro Größenklasse zu. I m Zeitverlauf variierten zwar die Abstände zwischen den einzelnen Größenklassen, zu einer Abweichung von diesem Grundsatz kam es aber nur i n einem einzigen F a l l (die Steuereinnahmen der Gemeinden m i t 2 - 3 000 E. 2 4 überstiegen 1963 - 65 diejenigen der Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. geringfügig). Für 1971 zeigt die Verteilungskurve 2 5 innerhalb des Blocks der Gemeinden m i t bis unter 20 000 E. einen relativ gleichmäßigen Anstieg der Steuereinnahmen pro Größenklasse (etwas benachteiligt scheinen allerdings die Gemeinden mit 3 - 5 000 E. gewesen zu sein). Bei 20 000 E. fand ein erster großer Sprung statt, ein zweiter, noch größerer, zwischen den kreisangehörigen Gemeinden m i t 20 000 und mehr E.2® und den kreisfreien Städten. 21 Dabei handelte es sich nicht um eine verspätete Reaktion auf die konjunkturelle Entwicklung; die Ursache lag vorwiegend in hohen, i. w. S. „durchlaufenden", Subventionen (Bundesmittel) an die Landwirtschaft (Getreidepreisharmonisierung, Gasölverbilligung) ; vgl. Tab. 1, S. A I I I / 1 8 f . sowie Stat. Nds. 1968, S. X X V I I . 22 z . T . verursacht dadurch, daß die Schlüsselzuweisungen für Straßenunterhaltung gem. §§ 16, 17 nds. F A G ab 1970 entspr. ihrer Funktion als Allgem. Finanzzuweisungen behandelt werden. 23 Schaubild 2, S. A I I I / 3 . 24 Angaben der Einwohnerzahlen (E.) der besseren Übersichtlichkeit halber in vollen Tausend; erfaßt werden jeweils die Gemeinden mit einer Einwohnerzahl bis unter den oberen Grenzwert ( 1 - 2 000 Ε. = 1 000 bis 1 999 E. etc.). 2 * Schaubild 6, S. A I I I / 4 . 26 Kreisangehörige Gemeinden mit 20 000 und mehr E. jeweils ohne Stadt Göttingen (Sonderstatus, s. das Göttingen-Gesetz v. 1.7.1964, nds. GVB1. S. 134).

64

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

Die Schwankungen der Steuereinnahmen i m Zeitverlauf weisen sowohl in bezug auf die Intensität als auf die zeitliche Abfolge bei den verschiedenen Kommunen nur eine begrenzte Ubereinstimmung auf. Die Steigerungsraten 1971 gegenüber 1962 bewegten sich zwischen 96,8 % (Landkreise) und 62,9% (Gemeinden m i t 10-20 000 E.), prinzipielle Unterschiede zwischen größeren und kleineren Gemeinden bestanden diesbezüglich nicht. 3.2.1.2.2. Gebühren/Entgelte/Strafen Wie die Steuern nahmen die kommunalen Einnahmen aus Gebühren/ Entgelten/Strafen 27 i m Beobachtungszeitraum analog der Gemeindegröße zu. Bezogen auf 1971 ist ein starker Sprung von den Gemeinden unter 1 000 E. zu den nächstgrößeren festzustellen. Innerhalb der Gruppe der Gemeinden m i t 1 - 5 000 E. fand jeweils eine nahezu lineare Steigerung statt, von da an aufwärts war der Zuwachs je Größenklasse progressiv. Die Entwicklung dieser Einnahmen während des Beobachtungszeitraums ist i n den verschiedenen Kommunen unterschiedlich verlaufen. Auffallend erscheinen vor allem der Rückgang i m Jahre 1969 und der geringe Wiederanstieg i m darauffolgenden Jahr bei den kreisangehörigen Gemeinden m i t 20 000 und mehr E. sowie, i m Gegensatz dazu, die ungebrochen progressive Zunahme bei den kreisfreien Städten. Bezogen auf den gesamten Zeitraum 1962 - 71 sind die Einnahmen aus Gebühren, Entgelten und Strafen m i t Ausnahme der Samtgemeinden bei allen Kommunen extrem gestiegen (Gesamtsteigerungsrate: + 214,0 o/o). Diese Steigerung deutet darauf hin, daß der Spielraum für den Bürgern zumutbare Erhöhungen der für kommunale Leistungen zu erbringenden Gebühren und Entgelte bereits 1971 weitgehend ausgeschöpft gewesen sein dürfte 2 8 . 3.2.1.2.3. Schuldenaufnahmen am Kreditmarkt Die Höhe der Schuldenaufnahmen (jährliche Neu Verschuldung) am Kreditmarkt 2 9 verhielt sich bei den Gemeinden i m Zeitraum 1962-71 prinzipiell analog der Größenklasse, wobei es zwischenzeitlich punktuell zu Verschiebungen kam. 1971 wiesen jeweils die Gemeinden mit 27 Schaubild 3, S . A I I I / 3 . 28 Vgl. auch Stat. Nds. 1971, Erläuterungen S. X X I . Anders für RheinlandPfalz (unter Verweis auf Berechnungen des Landesrechnungshofs) Weihe, D Ó H 1973, S. 1 ff. (13 f.). Zur Problematik der Ausgabendeckung durch Gebühreneinnahmen s. Gittel, Fragen der Gemeindefinanzierung, in: Stammen / Rausch (Hrsg.), Aspekte und Probleme der Kommunalpolitik, S. 111 f. 2» Schaubild 4, S. A I I I / 4 .

3.2. Stellenwert in den niedersächsischen Kommunalhaushalten

65

1 - 2 000 und 2 - 3 000 E., m i t 3 - 5 000 und 5 - 10 000 E. sowie diejenigen über 20 000 E. und die kreisfreien Städte eine ähnlich hohe Neuverschuldung auf (vgl. die Verteilungskurve, Schaubild 6) 30 . Die eingangs für die Gesamtheit der Kommunen registrierte stark schwankende Entwicklung i n den Zeitabschnitten 1962-65, 1966/67 und 1968 - 71 ist m i t gewissen Abweichungen hinsichtlich der Stärke der Ausschläge und m i t gewissen zeitlichen Verschiebungen (insbesondere bei den kreisangehörigen Gemeinden m i t 20 000 und mehr E.) bei allen Gemeinden (einschließlich der kreisfreien Städte) festzustellen. Eine abweichende Entwicklung hat die jährliche NeuVerschuldung bei den Landkreisen und Samtgemeinden genommen. Beide verzeichneten zudem mit einer Zunahme 1971 gegenüber 1962 von 1 575,9 % (Landkreise) bzw. 526,0 °/o (Samtgemeinden) die höchste Steigerungsrate der jährlichen (Pro-Kopf)-Neuverschuldung. Ihnen folgten die kreisangehörigen Gemeinden m i t 1 - 2 000 E. m i t einer Steigerungsrate von 161,0 °/o. Die geringste Zunahme verzeichneten die Gemeinden m i t 5-10000 E. ( + 9 1 , 8 % ) und 3-5000 E. (+98,0). Zu beachten ist dabei allerdings die Ausgangslage 1962 m i t einer relativ hohen Schuldenaufnahme der Gemeinden mit 3 - 1 0 000 E. gegenüber den übrigen Gemeinden. 3.2.1.2.4. Allgemeine Finanzzuweisungen Z u den Allgemeinen Finanzzuweisungen 31 muß vorab auf folgendes hingewiesen werden: 1. Die i m Beobachtungszeitraum 1962 - 71 praktizierte Form der amtlichen Finanzstatistik unterscheidet bei den kreisangehörigen Gemeinden i n ihrer tiefen Staffelung nicht zwischen den vom Land unmittelbar überwiesenen und den über die Landkreise verteilten Allgemeinen Finanzzuweisungen. I n den hier zugrunde gelegten Pro-Kopf-Beträgen sind dementsprechend bei den kreisangehörigen Gemeinden beide Zuweisungsarten enthalten. 2. Die amtliche Finanzstatistik nimmt keine Saldierung der interkommunalen Finanztransfers vor. Für die Beurteilung der jeweiligen kommunalen Finanzlage ist danach zu beachten, daß — bei den kreisangehörigen Gemeinden i m Unterschied zu den kreisfreien Städten den hier dargestellten 32 Einnahmen aus Allgemeinen Finanzzuweisungen die Kreisumlagen als Ausgaben so Ebd. 31 Schaubild 7, S. A I I I / 5 . 32 Eine umfassende Darstellung der Finanzlage der jeweiligen Kommunen unter Saldierung der Allgem. Finanzzuweisungen erfolgt für die Jahre 1962 und 1971 in Abschnitt 3.2.2. 5 Petri

66

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

gegenüberstehen (1962 verzeichneten nur die Gemeinden unter 1 000 E. einen positiven, 1971 alle Größenklassen einen negativen Saldo) 88 — entsprechend den Feststellungen zu 1. bei den Landkreisen den Einnahmen an staatlichen Allgemeinen Finanzzuweisungen teilweise 3 4 ebensolche Ausgaben gegenüberzustehen und die von den kreisangehörigen Gemeinden zu erbringenden Kreisumlagen den Landkreisen als eine Haupteinnahmequelle 35 zufließen. Wie sich Schaubild 7 3 e entnehmen läßt, änderte sich i n den Jahren 1962 - 71 die Höhe der Allgemeinen Finanzzuweisungen pro Kopf der Bevölkerung anders als bei den bisher betrachteten Einnahmen nicht jeweils analog der Gemeindegröße. Sich vielfach überschneidend liegen die Kurven dieser Einnahmen i n Schaubild 7 wesentlich dichter beieinander als etwa die Steuereinnahmen i n Schaubild 2 3 7 . Obwohl die kleinen Gemeinden insgesamt relativ hohe Allgemeine Finanzzuweisungen (diejenigen m i t unter 1 000 E. zeitweilig die höchsten) erhalten haben, hat, wie der Vergleich der beiden Schaubilder zeigt, ein wirklicher Ausgleich der unterschiedlichen Steuerkraft nicht stattgefunden 38 . 1970/71 konnten die kreisangehörigen Gemeinden m i t 10 000 und mehr E. die m i t Abstand höchsten Allgemeinen Zuweisungen verzeichnen (vgl. auch die Verteilungskurve für 1971 i n Schaubild 6) 39 . Bemerkenswert erscheint die extreme Steigerung der Allgemeinen Finanzzuweisungen bei den Samtgemeinden i n den Jahren 1970/71. 3.2.1.2.5. Bruttoausgaben Zum besseren Verständnis der jeweiligen Bedeutung der Zweckzuweisungen soll vorab die Entwicklung der kommunalen Bruttoausgaben 4 0 aufgezeigt werden. Wie aufgrund der Einnahmeentwicklung zu erwarten, nahmen die Bruttoausgaben pro Kopf der Bevölkerung — und 33 Stat. Nds. 1962, Tab. 1, S. 66/67; Stadt. Nds. 1971, Tab. 17, S. 52/53. 34 1971; Einnahmen: 79,66 DM/E., Ausgaben: 21,08 DM/E. (Quelle: Stat. Nds. 1971, Tab. 17, S. 53). 35 Vgl. für 1971 Stat. Nds., ebd. se S. A I I I / 5 . 37 S. A I I I / 3 . 38 Vgl. dazu bereits Ehrlicher, S. 22 ff.; Littmann, Die Gestaltung des kommunalen Finanzsystems unter raumordnungspolitischen Gesichtspunkten (Veröff. der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Abhandlungen, Bd. 50). S. 25 ff., 46 ff. 3® S . A I I I / 4 . 40 s. Schaubild 5, S. A I I I / 4 . Die amtliche Finanzstatistik der Jahre 1962 - 71 unterscheidet grundsätzlich (vgl. Stat. Nds. 1971, S. X V I f.) die Einnahmen/ Ausgaben der „Kämmereiverwaltungen" (Aufgabenbereiche, bei denen eine Ertragserzielung nicht im Vordergrund steht) und des „Erwerbsvermögens" (Aufgabenbereiche mit wirtschaftlicher Tätigkeit, bei denen eine Ertrags-

3.2. Stellenwert in den niedersächsischen Kommunalhaushalten

67

zwar ohne Ausnahme während des gesamten Beobachtungszeitraums — analog der Gemeindegröße zu 4 1 . Für 1971 zeigt die Verteilungskurve 4 2 eine sprunghafte Steigerung der Bruttoausgaben gegenüber den jeweils kleineren Gemeinden bei den Gemeinden m i t 10 - 20 000 E. und den kreisfreien Städten. Für den Zeitraum 1966/67 ist m i t Ausnahme für die Landkreise und die Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. sowie zeitlich verschoben und m i t unterschiedlicher Intensität ein zwischenzeitlicher Rückgang der kommunalen Bruttoausgaben zu verzeichnen. Die Ausgaben der Samtgemeinden waren zuvor bereits i n 1965 kurzzeitig zurückgegangen. Die Steigerungsrate der Bruttoausgaben pro Kopf der Bevölkerung 1971 gegenüber 1962 lag zwischen 434,2% bei den Samtgemeinden (130,4 % bei den Landkreisen) und 96,7 % bei den Gemeinden m i t 10-20 000 E. Sie war relativ niedrig bei den kreisfreien Städten ( + 1 0 7 , 7 % ) und relativ hoch bei den Gemeinden m i t 1 - 2 000 E. ( + 123,5%), für die bereits eine starke Steigerung der Schuldenaufnahmen festgestellt wurde. 3.2.1.2.6. Zweckzuweisungen M i t weitem Abstand die höchsten Zweckzuweisungen (pro Kopf der Bevölkerung) von Land und Bund haben, wie sich aus Schaubild 8 4 3 ergibt, während des gesamten Beobachtungszeitraums die kreisfreien Städte und die Landkreise erhalten. Ohne den weiteren Erörterungen vorzugreifen, dürfte dies insbesondere bei den Landkreisen zu wesentlichen Teilen auf entsprechend hohe Erstattungen für die Durchfüherzielung im Vordergrund steht: allg. Kapital- und Grundvermögen, Sondervermögen, wirtschaftliche Unternehmen). Diese Unterscheidung ist begrifflich unscharf, da auch nach der alten NGO die Ertragserzielung niemals im Vordergrund des kommunalen Tätigwerdens stehen durfte (vgl. etwa §§83 Abs. 1, 89 Abs. 1 und 95 Abs. 1 NGO i. d. F. des Gesetzes v. 26. 4.1968, GVB1. S. 60; = §§96 Abs. 1, 108 Abs. 1 und 114 Abs. 1 der geltenden NGO). Die Bruttoausgaben geben die Gesamtausgaben der „Kämmereiverwaltungen" und die Ausgaben der Vermögensbewegung des „Erwerbsvermögens" wieder. Die übrigen Einnahmen und Ausgaben des „Erwerbsvermögens" werden saldiert und der Überschuß als Einnahme (allg. Deckungsmittel) gerechnet (vgl. Stat. Nds. 1971, Tab. 19, S. 64/Tab. 17, S. 50). Nicht enthalten sind die Ausgaben an Allg. Finanzzuweisungen und Umlagen. U m Doppelzählungen hinsichtlich der interkommunalen Zweckzuweisungen zu vermeiden, werden diese hier (nur) bei den Daten für die Gem. und G V insgesamt von den Bruttoausgaben abgezogen (nicht bereinigt: Inter kommunale Darlehen und Darlehungsrückflüsse). 4i Etwas anderes scheint nach den von Raske (Die kommunalen Investitionen in der Bundesrepublik, S. 126 ff.) für das Bundesgebiet insgesamt angestellten Erhebungen für die kommunalen Investitionsausgaben (pro Kopf der Bevölkerung) zu gelten. « Schaubild 6, S. A I I I / 4 . « S. A I I I / 5 . 5*

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3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

rung von Auftragsangelegenheiten und auf einen hohen Anteil sonstiger — i n einem weiteren, untechnischen Sinne — „durchlaufender" 4 4 (weiterzuverteilender) M i t t e l 4 5 zurückzuführen sein. Eine, wie immer geartete, Gesetzmäßigkeit hinsichtlich der jeweiligen Höhe der Zweckzuweisungen für die verschiedenen kreisangehörigen Gemeinden (etwa eine bestimmte Relation zu anderen Einnahmen/zu den Bruttoausgaben; ein gleichmäßiger Anstieg pro Größenklasse) ist nicht feststellbar. Insbesondere kam den Zweckzuweisungen keine generelle Steuerkraftausgleichsfunktion zu. Ohne Ausnahme die geringsten Zweckzuweisungen während des gesamten Beobachtungszeitraums haben die Gemeinden m i t unter 1 000 E. und 1 - 2 000 E. erhalten. H i n sichtlich der übrigen Gemeinden sind mehrfache Verschiebungen zu verzeichnen. Auffallend hohe Zweckzuweisungen sind an die Gemeinden m i t 3 - 5 000 E., gemessen an den kleineren Gemeinden immerhin noch relativ hohe auch an die Gemeinden mit 2 - 3 000 E. vergeben worden 4 6 . Insgesamt gesehen (bei Vernachlässigung kurzfristiger Schwankungen i n einzelnen Jahren) strebte das Feld der kreisangehörigen Gemeinden i n Schaubild 8 nach 1965 erkennbar auseinander, verursacht vor allem durch eine starke (Wieder-)Zunahme der Zweckzuweisungen bei den Gemeinden m i t 20 000 und mehr E. und einen Rückgang gegenüber den Vorjahren bei den kleinen Gemeinden m i t unter 2 000 E. Bei den Gemeinden m i t 2 - 3 000 E. haben die Zweckzuweisungen nach 1965 hingegen auf einem gegenüber den kleineren Gemeinden relativ hohen Niveau insgesamt stagniert. Die Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. verzeichneten 1969 eine extreme, 1970 bereits wieder weitgehend abgebaute Zunahme der Zweckzuweisungen. Die für 1971 gegenüber 1965 festzustellende Steigerung der Zuweisungen war relativ gering. Die Verteilungskurve für 197147 zeigt allerdings bei den Gemeinden m i t 2 - 5 000 E. weiterhin einen progressiven Anstieg gegenüber den kleineren Gemeinden und bei den Gemeinden m i t 5 - 1 0 000 E. einen Rückgang gegenüber denjenigen m i t 3 - 5 000 E. Die Steigerungsrate der Zweckzuweisungen 1971 gegenüber 1962 schwankte von 132,6 °/o bei den kreisfreien Städten und 124,5 °/o bei den 44 Zum haushaltsrechtlichen Begriff der „durchlaufenden" Gelder vgl. oben S. 43. 45 Bei den Landkreisen etwa die großenteils auf die kreisangeörigen Gemeinden weiterzuverteilenden Straßenbauzuweisungen nach § 20 FAG. 46 Diese Ergebnisse werden bestätigt durch Tab. 2, S. A I I I / 2 0 , die den Zehnjahres-Durchschnitt der Pro-Kopf-Beträge ausweist. I n Zusammenhang mit den (relativ) hohen Zuweisungen an die Gemeinden mit 2 - 5 000 E. interessant ist die Feststellung von Raske (S. 126 ff.), daß diese Gemeinden bundesweit in besonderem Maße durch Investitionsausgaben belastet sind. 47 Schaubild 6, S. A I I I / 4 .

3.2. Stellenwert in den niedersächsischen Kommunalhaushalten

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kreisangehörigen Gemeinden mit 20 000 und mehr E. (Landkreise: 59,9 o/o) bis zu 7,7 % bei den Gemeinden m i t unter 1 000 E. Die Gemeinden m i t 1 - 2 000 E. verzeichneten sogar eine Abnahme u m 2,0 °/o. Die Gesamtsteigerungsrate der an die niedersächsischen Kommunen vergebenen Zweckzuweisungen betrug 75,3 °/o. 3.2.2. Das Verhältnis der staatlichen Zweckzuweisungen zu den Bruttoausgaben (Deckungsquote) und den Steuereinnahmen der verschiedenen Kommunen

Zwar nicht als unmittelbarer Maßstab für den Grad der den betreffenden Kommunen jeweils eingeräumten finanziellen „Bewegungsfreiheit" für ihre eigenen (Selbstverwaltungs-) A u f gaben — ein solcher existiert bisher nicht, wie sich gezeigt hatte —, wohl aber als Parameter für den Stellenwert der staatlichen Zweckzuweisungen i n den kommunalen Haushalten und damit für das Ausmaß, i n dem die von den betreffenden Kommunen insgesamt zu erledigenden Aufgaben unabhängig von der Möglichkeit direkter sachlicher Weisungen (Auftragsverwaltung) bereits durch die Finanzierungsregelung einer staatlichen Einflußnahme unterworfen sind, kann das Verhältnis der Zweckzuweisungen von Land und Bund zu den jeweiligen Bruttoausgaben (Deckungsquote) angesehen werden. Zur Kontrolle und Ergänzung w i r d diesen Werten hier als weiterer Parameter für die finanzwirtschaftliche Bedeutung der Zweckzuweisungen die jeweilige Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen 48 (Steuereinnahmen als Indikator der Finanzkraft) gegenübergestellt. 3.2.2.1. Zehnjahres-Durchschnitt Die Skala der bei den verschiedenen Kommunen i m Durchschnitt der Jahre 1962 - 71 jeweils durch Zweckzuweisungen von Land und Bund rechnerisch gedeckten Bruttoausgaben 49 w i r d m i t weitem Abstand angeführt von den Landkreisen m i t einer Deckungsquote von 27,8% (nahezu das Dreifache des Wertes für die nachfolgenden Gemeinden). Betrachtet man das nachfolgende Feld der Gemeinden, so zeigt sich, daß i m Gegensatz zu den absoluten Pro-Kopf-Beträgen hier die kleineren Gemeinden m i t 1 - 5 000 E. geschlossen an der Spitze liegen (Deckungsquote: 8,2 -10,1 %). Allerdings kam innerhalb dieser Gruppe den Zweckzuweisungen die größere Bedeutung für die Finanzierung der Ausgaben nicht bei den jeweils kleineren, sondern bei den jeweils größeren Gemeinden zu. Von 48 Ausgedrückt als Prozentwert: Steuereinnahmen. 4 » Tab. 2, S. A I I I / 2 0 .

Zweckzuweisungen

in

Prozent

der

70

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

allen niedersächsischen Gemeinden mußten danach i n den Jahren 1962-71 diejenigen m i t 3-5000 E., gefolgt von denjenigen m i t 2-3 000 E d e n höchsten Anteil ihrer Bruttoausgaben m i t staatlichen Zweckzuweisungen finanzieren. Erst nach den Gemeinden m i t 1 - 2 000 E. folgen die kreisfreien Städte (7,8 °/o), die real (pro Kopf der Bevölkerung) die höchsten Zweckzuweisungen erhalten haben, danach die „Kleinstgemeinden" mit unter 1 000 E. (7,3 %>) und die Gemeinden m i t 5 - 1 0 000 E. (7,0 °/o). Die geringste Bedeutung hatten die Zweckzuweisungen für die großen kreisangehörigen Gemeinden mit 10 000 und mehr E., die aber immerhin noch 6,4 bzw. 6,5 °/o ihrer Bruttoausgaben durch Zweckzuweisungen finanzieren mußten. Die Differenz zwischen den Gemeinden m i t der höchsten ( 3 - 5 000 E.) und denjenigen m i t der niedrigsten (20 000 und mehr E.) durchschnittlichen Deckungsquote der Zweckzuweisungen beträgt mehr als ein D r i t t e l des höchsten Wertes. Die hohe Deckungsquote für die Haushalte der Gemeinden und Ge. meindeverbände insgesamt (13,5 °/o) w i r d durch den Extremwert der Landkreise verursacht. Bemerkenswert an diesem Ergebnis erscheint insbesondere: — die prinzipielle „Zweiteilung" der kreisangehörigen Gemeinden i n solche mit unter und solche m i t über 5 000 E. Während die durchschnittliche Deckungsquote bei den kleineren Gemeinden regelmäßig pro Größenklasse u m etwa 1 °/o zunimmt, geht sie oberhalb der Schwelle von 5 000 E. wieder zurück. Die Übereinstimmung m i t dem von Raske gefundenen Schwellenwert der Investitionsausgaben - Belastung 50 ist auffallend. — die große Differenz zwischen den Landkreisen und kreisfreien Städten. Sie dürfte auf einen hohen Anteil an die kreisangehörigen Gemeinden weiterzuverteilender Zweckzuweisungen i n den Haushalten der Landkreise hinweisen. Nach alledem war i n den Jahren 1962-71 das Ausmaß der allein über die Zweckzuweisungen vermittelten staatlichen Einflußnahme auf die jeweilige Haushaltswirtschaft und die Aufgabenerfüllung der niedersächsischen Kommunen besonders groß bei den Landkreisen, wobei ein hoher Anteil i. w. S. „durchlaufender" M i t t e l in Rechnung zu stellen ist; i n bezug auf die Gemeinden überdurchschnittlich groß war er vor allem bei denjenigen m i t 2 - 5 000 E. Betrachtet man demgegenüber das Verhältnis der Zweckzuweisungen zu den kommunalen Steuereinnahmen 51, so verändert sich das Bild. Unterstrichen w i r d noch einmal die Feststellung, daß ein genereller 50 Die kommunalen Investitionen in der Bundesrepublik, S. 126 ff. si Tab. 2, S. A I I I / 2 0 .

3.2. Stellenwert in den niedersächsischen Kommunalhaushalten

71

Steuerkraftausgleich durch die Zweckzuweisungen nicht bewirkt worden ist. Die Durchschnittswerte für die Relation Zweckzuweisungen/ Steuereinnahmen i m Zeitraum 1962 - 71 sind bei den kreisangehörigen Gemeinden m i t 5 000 und mehr E. praktisch identisch (Zweckzuweisungen = 18,2 bzw. 18,3 °/o der Steuereinnahmen), bei den Gemeinden mit 1 - 2 000 E. weichen sie hiervon nur unwesentlich ab ( + 0,5 %>). I m Verhältnis zu ihren Steuereinnahmen die geringsten Zweckzuweisungen (15,5 °/o) haben unerwarteterweise die Kleingemeinden m i t unter 1 000 E. zu verzeichnen. Wiederum an oberster Stelle der Skala stehen hingegen die Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. (26,1 %>). Erst m i t deutlichem Abstand folgen die kreisfreien Städte (22,0 °/o) und die Gemeinden m i t 2 - 3 000 E. (21,9 %). Wegen des geringen Stellenwertes der Steuereinnahmen i n den Haushalten der Landkreise ist die für diese festzustellende Relation der Zweckzuweisungen zu den Steuereinnahmen nicht m i t den für die Gemeinden gefundenen Werten vergleichbar. Die Zweckzuweisungen erreichten hier zeitweise eine Quote von über 1 000 °/o der Steuereinnahmen 5 2 . Auf die Berechnung eines Durchschnittswertes wurde deshalb verzichtet. Aus dem besonderen Einnahmesystem der Landkreise erk l ä r t sich zugleich die für die Kommunen i n ihrer Gesamtheit (Gemeinden und Gemeindeverbände insgesamt) festzustellende hohe Durchschnittsquote von 46,1 °/o. Aber auch die für die Gemeinden gefundenen Werte von durchschnittlich rund 16 - 26 °/o der Steuereinnahmen lassen die Bedeutung der Zweckzuweisungen für die gemeindliche Finanzwirtschaft erkennen. I m Hinblick auf die unterschiedliche Finanzsituation der Gemeinden bleibt festzuhalten: — die bei den Deckungsquoten festgestellte „Zweiteilung" der kreisangehörigen Gemeinden findet keine Entsprechung hinsichtlich der Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen. Allerdings haben die Gemeinden m i t 2 - 5 000 E. auch i m Verhältnis zu den Steuereinnahmen die höchsten Zweckzuweisungen erhalten. — anders als bei den Deckungsquoten weisen die kreisfreien Städte nach den Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. (mit) die ungünstigste Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen auf. Insgesamt gesehen zeichnet sich aufgrund der Durchschnittswerte der Deckungsquoten und der Relation Zweckzuweisungen/Steuern für die Jahre 1962 - 7 1 eine nicht zu unterschätzende Bedeutung der Zweckzuweisungen von Land und Bund für die Haushaltswirtschaft und Auf-, gabenerfüllung der niedersächsischen Kommunen i n diesem Zeitraum ab, wobei zwischen den verschiedenen Kommunen erhebliche Unter52 Vgl. Tab. 7, S. A I I I / 2 8 .

72

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

schiede bestehen 53 . Relativ geringere Bedeutung kann ihnen bei den kreisangehörigen Gemeinden mit 5 000 und mehr E. und den Kleingemeinden m i t unter 1 000 E., die größte bei den Landkreisen und den Gemeinden m i t 2 - 5 000 E. zu. Vorerst nicht eindeutig einzuordnen ist die Situation der kreisfreien Städte und der Gemeinden m i t 1 - 2 000 E. 3.2.2.2. Veränderungen im Jahr 1971 gegenüber den Durchschnittswerten Eine ausschließlich statische Betrachtung vermag den unterschiedlichen Stellenwert der Zweckzuweisungen i n den Haushalten der verschiedenen Kommunen angesichts der festgestellten stark divergenten Einnahmeentwicklung nur unzureichend aufzuzeigen. Der Vergleich der Durchschnittswerte der Deckungsquoten und der Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen für den Zeitraum 1962 - 71 m i t den Werten für 1971 ergibt gravierende Abweichungen: 1971

Deckungsquote der Zweckzuweisungen kreisfr. St. 3 - 5 000 E. 2 - 3 000 E. 20 000 + E. 10 - 20 000 E. 5 - 10 000 E. - 1 000 E. 1 - 2 000 E. Landkr. Samt Gem. Gem. + G V

7,9 °/o 7,1 °/o 6,3 °/o 5,9 °/o 5,8 °/o 5,7 °/o 4,9 °/o 4,8 °/o 20,0 °/o 7,0 °/o 10,9 °/o

Zweckzuweisungen in Prozent der Steuereinnahmen kreisfr. St. 3 - 5 000 E. 20 000 + E. 10 - 20 000 E. 2 - 3 000 E. 5 - 1 0 000 E. 1 - 2 000 E. - 1 000 E.

23,8 °/o 19,7 °/o 18,2 °/o 18,1 °/o 16,7 °/o 15,7 °/o 11,9 °/o 10,8 °/o

Gem. + G V

4,2 °/o

Quelle: Tab. 6 und 7, S. A III/27 f.

Die Deckungsquote der Zweckzuweisungen lag 1971 m i t einer einzigen Ausnahme (kreisfreie Städte) bei allen Kommunen unter dem Zehnjahres-Durchschnitt 1962-71. Auffallend ist die Veränderung i m Verhältnis der Gemeinden zueinander. 1971 mußten i m Gegensatz zur (fiktiven) Durchschnittssituation die kreisfreien Städte von allen Gemeinden den höchsten A n t e i l ihrer Bruttoausgaben m i t Zweckzuweisun53 Da sich die vorliegende Untersuchung auf eine Haushaltsanalyse beschränken muß, beschränken sich auch die gefundenen Ergebnisse auf eine Aussage über die Ausgabenfinanzierung; unberücksichtigt bleiben zwangsläufig Fragen des bisher nicht verobjektivierbaren „wirklichen" Ausgabeund Finanzbedarfs! Vgl. etwa zum Streit um den Finanzbedarf unterschiedlich großer Gemeinden: Ehrlicher, Kommunaler Finanzausgleich und Raumordnung, S. 28; Littmann, Die Gestaltung des kommunalen Finanzsystems unter raumordnungspolitischen Gesichtspunkten, S. 25 ff.; Zeitel, A f K Bd. 9/ 1970, S. 7 f.

3.2. Stellenwert in den niedersächsischen Kommunalhaushalten

73

gen finanzieren, erst danach folgten die Gemeinden m i t 2 - 5 000 E. Ganz an das Ende der Skala für 1971 gerutscht sind — untereinander praktisch wertgleich — die Gemeinden mit unter 2 000 E. Noch geringere Unterschiede als hinsichtlich der Durchschnittswerte weisen die kreisangehörigen Gemeinden m i t 5 000 und mehr E. auf. Der Abstand zu den Gemeinden m i t 2 - 5 000 E. hat sich vermindert. M i t Ausnahme bei den kreisangehörigen Gemeinden m i t 10 000 und mehr E. ( ± 0,0 bzw. — 0 , 2 % ) hat sich auch die jeweilige Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen bemerkenswert verändert. Die kreisfreien Städte muß ten 1971 gegenüber den Durchschnittswerten eine Verschlechterung dieser Relation hinnehmen. Da die Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. zugleich i m Verein m i t den restlichen Gemeinden einen hohen relativen Rückgang der Zweckzuweisungen verzeichneten (was nicht m i t einer Verbesserung der Finanzsituation gleichgesetzt werden darf!) w i r d die Skala für 1971 nicht nur hinsichtlich der Deckungsquoten sondern auch i n bezug auf die Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen von den kreisfreien Städten angeführt. Einen besonders hohen relativen Rückgang der Zweckzuweisungen verzeichneten neben den Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. die Gemeinden m i t 1 - 3 000 E. 3.2.2.3. Entwicklungstrends Es bleibt zu fragen, ob und inwieweit die Veränderungen des Jahres 1971 gegenüber den Durchschnittswerten als Ausdruck einer längerfristigen Entwicklung zu betrachten sind. Ebenso wie bei den Pro-KopfBeträgen zeigt die jeweilige Entwicklung der Deckungsquoten und der Relation Zweckzuweisungen/Steuern i n den einzelnen Jahren des Beobachtungszeitraums ein uneinheitliches Bild: Deckungsquote der Zweckzuweisungen — Die Entwicklung des durch Zweckzuweisungen gedeckten Anteils der Bruttoausgaben (Deckungsquote) 54 differierte bei den verschiedenen Kommunen i n starkem Maße. Unterschiedlich deutlich sind auch die Anzeichen für bestimmte Entwicklungstrends. Bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt hat 1964 - 66 eine Abnahme der Deckungsquote eingesetzt, die nach einer zwischenzeitlichen Wiederzunahme und einer einmaligen extremen Steigerung i n 1968 i n den Jahren 1970/71 ihren Fortgang gefunden hat. Die Entwicklung scheint auf eine tendenzielle Abnahme der Zweckzuweisungen i m Verhältnis zu den Bruttoausgaben hinzudeuten. 54 Schaubild 9, S . A I I I / 6 ; Tab. 6, S. A III/27.

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3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

— Eine auf den gesamten Zeitraum gesehen trotz zwischenzeitlicher (Wieder)-Zunahmen relativ deutliche Abnahmetendenz zeigt die Deckungsquote der Zweckzuweisungen bei den kleinen Gemeinden mit unter 2 000 E. sowie, ab 1965, bei den Gemeinden m i t 2-3 000 E. Ähnliches gilt auch für die Landkreise, bei denen i n den Jahren 1962-67 ein stufen weiser Rückgang des durch Zweckzuweisungen gedeckten Anteils der Bruttoausgaben stattgefunden hat, der nach einer einmaligen extremen Zunahme der Deckungsquote i m Jahre 1968 bis 1971 i n eine anhaltende, ähnlich extreme Abnahme übergegangen ist. — Für die Gemeinden m i t 3 - 2 0 000 E. ist keine derart ausgeprägte Tendenz feststellbar. Bei Vernachlässigung der einmaligen außergewöhnlichen Zunahme i m Jahre 1969 zeichnet sich aber auch für die Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. eine tendenzielle Abnahme der Deckungsquote ab. Bei den Gemeinden m i t 5-20 000 E. hat 1964/65 (10 - 20 000 E.) bzw. 1965/66 (5 - 10 000 E.) ein erheblicher Rückgang der Deckungsquote stattgefunden, der sich anschließend bis 1971 i n verringertem Ausmaß fortgesetzt hat. — Bei den kreisangehörigen Gemeinden m i t 20 000 und mehr E. und den kreisfreien Städten zeigt sich eine quasi wellenartige Entwicklung. Dabei waren die Werte der großen kreisangehörigen Gemeinden für 1962 und 1971 nahezu identisch (5,8 bzw. 5,9 °/o), während bei den kreisfreien Städten 1971 gegenüber 1962 eine Steigerung (von 7,0 auf 7,9 °/o) zu verzeichnen ist. Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen Die Entwicklung der Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen 65 ist durch drei Ereignisse, die das kommunale Steueraufkommen i n den betreffenden Jahren nachhaltig beeinflußt haben, mitgeprägt worden. Es sind dies: 1. die wirtschaftliche Rezession 1967 56 2. die Manipulierung der Steuereinnahmen (Vorwegnahme Steuerreform) durch die Gemeinden 1969/70®7

der

3. das erstmalige „Durchschlagen" der Steuerreform 1971®8 — Bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt haben die Zweckzuweisungen gegenüber den Steuereinnahmen — abgesehen 5δ se 57 58

Schaubild 10, S . A I I I / 7 ; Tab. 7, S . A I I I / 2 8 . Vgl. Schaubild 24, S. A I I I / 1 7 . Vgl. bereits oben S. 62 Fn. 20. stat. Nds. 1970, S. X X I , 1971, S. X X I .

3.2. Stellenwert in den niedersächsischen Kommunalhaushalten

75

von einem minimalen Rückgang 1966 — bis 1968 stetig zugenommen. Danach hat sich das Verhältnis wieder bis auf einen knapp über dem des Jahres 1962 liegenden Wert (1962: 40,9; 1968: 63,2; 1971: 41,2 °/o) zugunsten der Steuereinnahmen verbessert. Ein bestimmter anhaltender Entwicklungstrend ist nicht feststellbar. — Letzteres gilt bei einer stark schwankenden und untereinander i m einzelnen abweichenden Entwicklung auch für die kreisangehörigen Gemeinden mit 3 000 und mehr E. Dabei verzeichneten die Gemeinden mit 3-10 000 E. 1971 gegenüber 1962 einen erheblichen, diejenigen mit 10-20 000 E. einen geringeren Rückgang der Zweckzuweisungen i m Verhältnis zu den Steuereinnahmen. Eine Verschlechterung der Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen mußten hingegen die Gemeinden m i t 20 000 und mehr E. hinnehmen. — Bei den Gemeinden m i t unter 3 000 E. sind die Zweckzuweisungen gegenüber den Steuereinnahmen bis 1964 kräftig gestiegen. Danach hat eine jeweils unterschiedliche, unstetige (mit zwischenzeitlichen Steigerungen) relative Abnahme der Zweckzuweisungen eingesetzt. Entgegen dem durch Schaubild 10 59 vermittelten Eindruck ist diese Abnahmetendenz 1970/71 nicht w i r k l i c h gestoppt worden. Durch die geschilderte Manipulierung der Steuereinnahmen erscheinen die Werte für 1969 höher, diejenigen für 1970 niedriger als sie regulär gewesen wären. Die relative Abnahme der Zweckzuweisungen hat sich danach nur verlangsamt. — Eine bei starken Schwankungen insgesamt zunehmende Tendenz der Zweckzuweisungen gegenüber den Steuereinnahmen ist (nur) für die kreisfreien Städte festzustellen 60 . 3.2.2 A. Zwischenergebnis Die starke Steigerung der Pro-Kopf-Beträge der Zweckzuweisungen von Land und Bund an die niedersächsischen Kommunen hat nicht zu einer entsprechenden Steigerung der Deckungsquote der Zweckzuweisungen an den kommunalen Ausgaben geführt. Der von kommunaler Seite erhobene Vorwurf, die Kommunen seien i n der Vergangenheit allein durch Zweckzuweisungen immer stärker zu ausführenden Stellen der staatlichen Politik gemacht worden, ist für Niedersachsen i n dieser Pauschalität nicht aufrechtzuerhalten. Längerfristig hat der Stellenwert der Zweckzuweisungen für die Finanzierung der von den M S. A I I I / 7 . Die hier mangels Vergleichbarkeit nicht aufgeführten Landkreise verzeichneten 1971 gegenüber 1962 eine erhebliche Abnahme der Zweckzuweisungen gegenüber den Steuereinnahmen (s. Tab. 7, S. A111/28). 60

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3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

Kommunen wahrzunehmenden Aufgaben allein i n den Haushalten der kreisfreien Städte zugenommen, bei allen übrigen Kommunen hat er stagniert oder, i n der Mehrzahl der Fälle, sogar abgenommen. Für die Summe der Kommunalhaushalte insgesamt scheint sich eine tendenzielle Abnahme des Stellenwertes der Zweckzuweisungen bei der Ausgabenfinanzierung abzuzeichnen. Bemerkenswert verändert hat sich die Bedeutung der Zweckzuweisungen vor allem für die kleinen Gemeinden m i t unter 3 000 E. Nachdem ihre Haushalte anfänglich i m Verein m i t denen der Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. wesentlich höhere Deckungsquoten der Zweckzuweisungen aufwiesen als die Haushalte der größeren Gemeinden, ist diese Quote bis 1971 unverhältnismäßig stark zurückgegangen. Während der Rückgang sich allerdings bei den Gemeinden m i t unter 2 000 E. über den gesamten Beobachtungszeitraum hingezogen und bis 1971 zu der niedrigsten Deckungsquote von allen Gemeinden überhaupt geführt hat, hatten die Gemeinden m i t 2 - 3 000 E. infolge des späteren Einsetzens der Abnahmetendenz i m Jahr 1971 immer noch die dritthöchste Deckungsquote knapp vor den Gemeinden mit 20 000 und mehr E. zu verzeichnen. Immerhin scheint es sich bei ihnen wie bei den Gemeinden m i t unter 2 000 E. um eine längerfristig angelegte Entwicklung zu handeln. M i t Ausnahme für die großen kreisangehörigen Gemeinden mit 20 000 und mehr E. und die kreisfreien Städte hat sich die Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen i m Beobachtungszeitraum für die Kommunen nicht dauerhaft verschlechtert, sondern überwiegend verbessert. Nur bei den kreisfreien Städten kann zudem hinsichtlich der Verschlechterung von einer Entwicklungstendenz gesprochen werden. Der als solcher erwünschte Rückgang des Stellenwertes der Zweckzuweisungen bei der Finanzierung der von den Kommunen durchzuführenden Aufgaben und die Verbesserung der Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen bei der Mehrzahl der Kommunen haben allerdings nur dann eine wirkliche Verbesserung für diese Kommunen bedeutet, wenn sie nicht lediglich Folge einer relativen Kürzung der Zweckzuweisungen (und damit i m Gegenteil sogar einer Verschlechterung der kommunalen Finanzlage), sondern Ausdruck einer Umschichtung der kommunalen Finanzmittel zugunsten der Steuereinnahmen und Allgemeinen Finanzzuweisungen waren. Daß letzteres zutreffen könnte, muß bereits angesichts der außerordentlichen Steigerung der kommunalen Schuldenaufnahmen und Gebühreneinnahmen 61 zweifelhaft erscheinen. ei s. oben Ziff. 3.2.1.2.1. und 3.2.1.2.2.

3.2. Stellenwert in den niedersächsischen Kommunalhaushalten

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3.2.3. Die Finanzlage der verschiedenen Kommunen i m Vergleich der Jahre 1962 und 1971 (Deckung der Ausgaben durch Steuereinnahmen, Saldo der Allgemeinen Finanzzuweisungen und Umlagen sowie staatliche Zweckzuweisungen)

Es wurde bereits darauf hingewiesen, daß die i n der Finanzstatistik ausgebrachten kommunalen Bruttoausgaben nicht die Ausgaben der Kommunen an Allgemeinen Deckungsmitteln enthalten, die Allgemeinen Finanzzuweisungen und Umlagen vielmehr ohne Saldierung der interkommunalen Transfers gesondert nachgewiesen werden. Zur Gewinnung operationaler, vergleichbarer Daten für die jeweilige kommunale Finanzlage wurde deshalb folgendes Verfahren gewählt (Tab. I I ) 6 2 : — Die i n der amtlichen Statistik für die verschiedenen Kommunen ausgewiesenen Summen der Einnahmen und Ausgaben an Allgemeinen Finanzzuweisungen und Umlagen werden jeweils saldiert. Der positive oder negative Saldo w i r d zur Verdeutlichung i n Prozent der Bruttoausgaben ausgebracht (Spalte I). — Ein negativer Saldo w i r d als Erhöhung der Bruttoausgaben, ein positiver Saldo als Einnahme gewertet. — Von den danach i m Falle eines negativen Saldos u m diesen erhöhten, i m Falle eines positiven Saldos unveränderten Bruttoausgaben 63 w i r d anschließend der jeweils durch Zweckzuweisungen (Spaiteli) und Steuereinnahmen (Spalte III) gedeckte Anteil berechnet. — Spalte I V gibt den durch Steuereinnahmen plus einen ggf. vorhandenen positiven Saldo der Allgemeinen Finanzzuweisungen und Umlagen gedeckten Anteil der Ausgaben wieder. Spalte V stellt die Summe der Spalten I V und I I dar. — Die tatsächlichen Ausgaben der Gemeinden und Gemeindeverbände insgesamt werden von den interkommunalen Finanztransfers nicht berührt. Hier w i r d deshalb wie bisher von den u m die Zweckzuweisungen an andere Kommunen bereinigten Bruttoausgaben ausgegangen. I n Spalte I werden allein die staatlichen Allgemeinen Finanzzuweisungen (in Prozent der bereinigten Bruttoausgaben) ausgebracht. Nur die kreisfreien Städte und die Gemeindeverbände (Landkreise, Samtgemeinden) konnten sowohl 1962 wie 1971 einen positiven Saldo der Allgemeinen Finanzzuweisungen und Umlagen verzeichnen. Von den kreisangehörigen Gemeinden wiesen allein die Kleingemeinden 62 S. A I I I / 3 5 f. 63 Für den Anteil der durch Zweckzuweisungen gedeckten Ausgaben (Deckungsquote) ergeben sich damit gegenüber der bisherigen Darstellungsweise geringfügige Veränderungen.

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3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

m i t unter 1 000 E. i m Jahre 1962 einen positiven Saldo auf® 4. Die höchsten negativen Salden fanden sich 1962 bei den Gemeinden mit 20 000 und mehr E. sowie mit 2 - 3 000 E., der m i t Abstand geringste bei den Gemeinden m i t 1 - 2 000 E. Ein bestimmtes Schema der Verteilung ist nicht erkennbar. 1971 verzeichneten nur die Gemeinden mit 10 000 und mehr E. (minimal auch die kreisfreien Städte) sowie die Samtgemeinden eine Verbesserung des Saldos gegenüber 1962 (kreisang. Gemeinden m i t 10 000 und mehr E.: Verringerimg des negativen Saldos). Bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt ist der durch staatliche Allgemeine Finanzzuweisungen gedeckten Anteil der (bereinigten) Bruttoausgaben von 13,0% i m Jahr 1962 auf 12,4% i m Jahr 1971 zurückgegangen. Nach alledem haben die staatlichen Allgemeinen Finanzzuweisungen zwar die kommunale Finanzausstattung insgesamt wesentlich verbessert; stellt man ihnen bei den kreisangehörigen Gemeinden jedoch die entsprechenden Ausgaben an Allgemeinen Deckungsmitteln gegenüber, so haben sie bei diesen rechnerisch nicht (mit Ausnahme der Gemeinden m i t unter 1 000 E. i m Jahr 1962) zur Finanzierung der Bruttoausgaben beitragen können®5. Vielmehr mußten diese sogar zusätzlich noch einen Teil ihrer übrigen Einnahmen zur Aufbringung der Umlagen für die Gemeindeverbände verwenden, der ihnen bei der Finanzierung ihrer Bruttoausgaben abging. Insgesamt ist die Steigerung der staatlichen Allgemeinen Finanzzuweisungen 1971 gegenüber 1962 hinter der Steigerung der kommunalen Bruttoausgaben zurückgeblieben. Der Anteil der bei den Kommunen insgesamt durch Steuereinnahmen gedeckten (bereinigten) Bruttoausgaben w a r m i t 34,0 bzw. 26,5 % sehr gering. Bei den Gemeinden (einschließlich der kreisfreien Städte) schwankte der durch Steuereinnahmen gedeckte A n t e i l der i n der beschriebenen Weise berechneten jeweiligen Ausgaben 1962 zwischen 56,1 und 38,0 %, 1971 zwischen 45,1 und 31,7 %. Er nahm dabei i n beiden Jahren jeweils bis zu einer bestimmten Größenklasse prinzipiell m i t zunehmender Gemeindegröße ab, oberhalb dieser Schwelle stieg er wieder etwas an. Während die Schwelle 1962 bei den Gemeinden mit 10-20 000 E. lag (Gemeinden m i t der geringsten Deckungsquote), und die kreisangehörigen Gemeinden m i t 20 000 und mehr E. sowie die kreisfreien Städte (Differenz untereinander nur ± 0,4 %) wieder eine β* Die Höhe des positiven Saldos bei den Landkreisen zeigt, daß der jeweilige negative Saldo bei den Gemeinden weitgehend auf der Kreisumlage beruht. Mißlich, aber anhand der Statistik nicht zu bereinigen ist die Tatsache, daß die von den Samtgemeindeangehörigen Gemeinden zu leistende Samtgemeindeumlage bei den Gemeinden der betreffenden Größenklasse pauschal als Ausgabe erscheint, obwohl sie den leistenden Gemeinden selbst letztlich über die Samtgemeinden wieder zugute kommt. 65 Immer nur bezogen auf die Jahre 1962/71!

3.2. Stellenwert in den niedersächsischen Kommunalhaushalten

79

etwas höhere Deckungsquote erzielen konnten, hat sie sich 1971 etwas nach oben verschoben. Die geringste Deckungsquote verzeichneten nun — allerdings nur m i t einer minimalen Differenz zu den nächstkleineren Gemeinden — die kreisangehörigen Gemeinden m i t 20 000 und mehr E. Die einzige Abweichung von diesem Prinzip findet sich bei den Gemeinden m i t 3 - 5 000 E., die 1971 nur eine unterproportionale Deckungsquote der Steuereinnahmen erzielen konnten. Aus der Tatsache, daß i m Prinzip die jeweils kleineren Gemeinden i n beiden Jahren die jeweils höhere Ausgabendeckungsquote der Steuereinnahmen erzielen konnten, kann nicht ohne weiteres geschlossen werden, die Ausstattung der Gemeinden m i t Steuereinnahmen sei dem Ausgabebedarf m i t abnehmender Gemeindegröße zunehmend besser gerecht geworden. So ist etwa i n Rechnung zu stellen, daß die tatsächlichen Ausgaben, die hier allein erfaßt werden, bei den kleineren Gemeinden auch durch die niedrigeren sonstigen Einnahmen und eine geringere Verschuldungsmöglichkeit begrenzt waren. Dies ändert allerdings nichts daran, daß die getätigten Ausgaben bei den kleineren Gemeinden zu höheren Anteilen aus Steuereinnahmen und damit günstiger finanziert worden sind. Die Ausgabendeckungsquote der Steuereinnahmen ist 1971 gegenüber 1962 bei allen Kommunen erheblich zurückgegangen, am stärksten bei den Gemeinden mit unter 5 000 E. Eine Addition der Deckungsquoten der Steuereinnahmen und der vorhandenen positiven Salden der Allgemeinen Finanzzuweisungen und Umlagen (Gemeinden und Gemeindeverbände insgesamt: Deckungsquote der staatlichen Allgemeinen Finanzzuweisungen) ergibt: — Die Kommunen insgesamt konnten m i t ihren Steuereinnahmen und den staatlichen Allgemeinen Finanzzuweisungen zusammen immer noch nur 47,0 (1962) bzw. sogar nur 38,9 °/o (1971) ihrer bereinigten Bruttoausgaben decken. — Bei den kreisangehörigen Gemeinden ergibt sich mangels positiver Salden der Allgemeinen Zuweisungen nur für die Gemeinden m i t unter 1 000 E. eine Änderung (1962). — Notwendigerweise verbessert sich damit die Deckungsquote bei den kreisfreien Städten gegenüber denen der kreisangehörigen Gemeinden (auf 44,9 bzw. 38,8 °/o). — Die Landkreise verzeichneten 1962 gemessen an den übrigen Kommunen eine relativ niedrige, 1971 eine relativ hohe Deckung durch Steuereinnahmen und den Saldo der Allgemeinen Finanzzuweisungen und Umlagen. Speziell i m Vergleich m i t den kreisfreien Städten lag die Deckungsquote bei den Landkreisen 1962 deutlich niedriger,

80

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

1971 dagegen etwas höher (H-0,5%). Hervorgerufen wurde diese Veränderung jedoch nicht durch eine Verbesserung der Finanzausstattung der Landkreise, sondern nur durch eine relativ geringere Verschlechterung. — Eine Erhöhung der Deckung durch Steuereinnahmen und den Saldo der Allgemeinen Finanzzuweisungen und Umlagen 1971 gegenüber 1962 konnten allein die Samtgemeinden verzeichnen. — Die Situation der verschiedenen Gemeinden (einschl. der kreisfreien Städte) hat sich 1971 gegenüber 1962 stark angeglichen, wobei allerdings die Vermehrung der Samtgemeinden (1962: 69 / 1972: 283J66 zu berücksichtigen ist. Die Differenz zwischen den Gemeinden m i t der höchsten und denjenigen m i t der niedrigsten Deckungsquote der Steuereinnahmen und (ggf.) des positiven Saldos der Allgemeinen Finanzzuweisungen hat sich von ± 22,2 % i m Jahre 1962 auf ± 13,4% i m Jahre 1971 verringert. Es w i r d deutlich, daß die weiter oben für die Mehrzahl der verschiedenen Kommunen festgestellte, bei den kleineren Gemeinden ebenso wie bei den Landkreisen und darauf basierend auch bei der Summe der Kommunalhaushalte insgesamt sogar tendenzielle, Abnahme der Zweckzuweisungen i m Verhältnis zu den jeweiligen Bruttoausgaben und die gleichzeitige Nicht-Verschlechterung — teilweise sogar deutliche Verbesserung — der Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen i m Beobachtungszeitraum nicht Ausdruck einer Verbesserung der kommunalen Finanzausstattung waren. Vielmehr zeigt sich gerade hierin eine Verschlechterung der kommunalen Finanzlage. Während die Zweckzuweisungen i n etwa gleichem Maß wie die Steuereinnahmen zugenommen haben oder relativ zu ihnen sogar abgebaut worden sind, sind die kommunalen Bruttoausgaben wesentlich schneller gewachsen. Ä h n liches gilt für die Allgemeinen Finanzzuweisungen, denen bei den kreisangehörigen Gemeinden zudem höhere Umlagen gegenüberstanden. Speziell i m Hinblick auf die Entwicklung bei den Gemeinden mit unter 3 000 E. zeichnet sich danach ab, daß der anhaltend starke Rückgang des Stellenwertes der Zweckzuweisungen i n ihren Haushalten nicht auf die allgemeine Einnahmeentwicklung, sondern auf einen gezielten Abbau der finanziellen Förderung für die kleineren Gemeinden zurückzuführen sein dürfte. Selbst m i t den Steuereinnahmen, den staatlichen Allgemeinen Finanzzuweisungen und den Zweckzuweisungen zusammengenommen erreichten die Kommunen insgesamt 1962 nur eine Deckung ihrer (bereinigten) Bruttoausgaben von 60,9 %, 1971 sogar nur noch von 49,8 %. Trotz der beträchtlichen Unterschiede zwischen den verschiedenen Gemeinden ββ Stat. Nds. 1962: Tab. I I I A 3; 1972: Tab. 19.

3.2. Stellenwert in den niedersächsischen Kommunalhaushalten

81

w i r d deutlich, daß die Frage nach dem jeweiligen Grad des Angewiesenseins auf staatliche Zweckzuweisungen müßig ist. Angesichts der Tatsache, daß die Gemeinden keiner der verschiedenen Größenklassen (einschließlich der kreisfreien Städte) i m Jahre 1971 bei Einrechnung des Saldos der nicht zweckgebundenen interkommunalen Finanztransfers selbst durch die Steuereinnahmen, die Allgemeinen Finanzzuweisungen und die Zweckzuweisungen von Land und Bund zusammen eine Deckungsquote von mehr als 50 °/o erzielen konnten, kann generell und unabhängig von der jeweiligen Zusammensetzung der wahrzunehmenden Aufgaben nach Selbstverwaltungs- und Auftragsangelegenheiten (sowie ohne daß davon die Aussagen über den realiter von den Zweckzuweisungen i n den Haushalten jeweils eingenommenen Stellenwert berührt würden) von einem Zwang zur weitestmöglichen Ausschöpfung aller staatlichen Förderungsmittel ausgegangen werden. Die Finanzlage der Landkreise dürfte durch einen relativ hohen Prozentsatz der sich i n Ausgaben wie Einnahmen niederschlagenden, i. w. S. „durchlaufenden" M i t t e l lediglich optisch günstiger erscheinen. 3.2.4. Zusammenfassendes Ergebnis

Während die Höhe der Pro-Kopf-Beträge der Einnahmen aus Steuern, Gebühren/Entgelten/Strafen und Schuldenaufnahmen bei den niedersächsischen Gemeinden m i t lediglich punktuellen Verschiebungen über den gesamten Zeitraum 1962-71 hinweg prinzipiell analog der Gemeindegröße anstieg, ist bei den Allgemeinen Finanzzuweisungen und den Zweckzuweisungen von Land und Bund kein prinzipieller Zusammenhang von Gemeindegröße und Zuweisungshöhe feststellbar. Ebensowenig kam ihnen, insbesondere nicht den Zweckzuweisungen, auf der anderen Seite aber eine generelle Steuerkraft-Ausgleichsfunktion zu. Die kommunalen Bruttoausgaben stiegen i m gesamten Beobachtungszeitraum ohne zwischenzeitliche Verschiebung analog der Gemeindegröße an, wobei zwischen den kreisangehörigen Gemeinden und den kreisfreien Städten ein großer Sprung festzustellen ist. I m Zehnjahres-Durchschnitt haben die kreisfreien Städte und Landkreise m i t Abstand die höchsten Zweckzuweisungen pro Kopf der Bevölkerung erhalten. Überproportional hoch waren sie bei den Gemeinden m i t 3 - 5 000 E., gegenüber den kleineren Gemeinden relativ hoch auch bei den Gemeinden m i t 2 - 3 000 E. Die Entwicklung der genannten Einnahmen ist sowohl i m Hinblick auf i h r Verhältnis zueinander i n den jeweiligen Kommunalhaushalten als i m Hinblick auf die Schwankungen der jeweiligen Einnahmen (Einnahmeart) i m Vergleich der Kommunen untereinander stark unter6 Petri

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3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

schiedlich verlaufen. Die m i t Abstand höchste Steigerungsrate i m Beobachtungszeitraum verzeichneten bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt die Gebühren/Entgelte/Strafen ( + 214,0 °/o), gefolgt von den Schuldenaufnahmen ( + 187,4 °/o). Bereits deutlich geringer war die Steigerungsrate der Allgemeinen Finanzzuweisungen ( + 113,4 %), am geringsten diejenige der Zweckzuweisungen ( + 75,3 °/o) und der Steuereinnahmen ( + 74,0 %). Die Entwicklung der Zweckzuweisungen bei den verschiedenen Kommunen war vor allem gekennzeichnet durch eine starke Zunahme bei den kreisfreien Städten und (bei erheblichen Schwankungen) den kreisangehörigen Gemeinden m i t 20 000 und mehr E. sowie durch eine rückläufige Tendenz gegenüber dem bis 1965 erreichten Niveau bei den Gemeinden m i t unter 2 000 E. und eine Stagnation nach 1965 bei den Gemeinden m i t 2 - 3 000 E. M i t einem durchschnittlichen A n t e i l der durch Zweckzuweisungen gedeckten Bruttoausgaben (Deckungsquote) von 13,5 °/o bei den Kommunen insgesamt und von 6,4 bis 10,1 °/o bei Gemeinden (einschl. der kreisfreien Städte) sowie 27,8 °/o bei den Landkreisen haben die staatlichen Zuweisungsgeber sich allein durch die Zweckzuweisungen eine beträchtliche Einflußmöglichkeit auf die kommunale Haushaltswirtschaft und Aufgabenerfüllung gesichert. Für die Landkreise ist allerdings zu berücksichtigen, daß ein erheblicher Teil der Zuweisungen aus i n Einnahmen und Ausgaben „durchlaufenden" M i t t e l n — insbesondere auch zur Weiterverteilung an die kreisangehörigen Gemeinden — bestanden haben dürfte. Die kreisfreien Städte verzeichneten i m Durchschnitt der Jahre 1962 - 71 gemessen an den übrigen Gemeinden nur eine mittlere Deckungsquote der Zweckzuweisungen. Bei den kreisangehörigen Gemeinden stieg sie analog der Größenklasse bis zu den Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. an, u m oberhalb dieser Schwelle wieder auf einen noch unter dem der kleinsten Gemeinden liegenden Wert zurückzufallen. Bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt machten die Zweckzuweisungen durchschnittlich fast die Hälfte der Steuereinnahmen aus. Diese hohe Quote wurde aber wesentlich durch die Landkreise m i t ihrem besonderen Einnahmesystem und ihrer Verteilungsfunktion für die kreisangehörigen Gemeinden hervorgerufen. Bei den Gemeinden lag die Quote durchschnittlich bei 15,5 bis 26,1 °/o. Besonders hoch war sie bei den Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. und (bereits m i t A b stand) den kreisfreien Städten sowie bei den Gemeinden m i t 2 - 3 000 E. Der Stellenwert der Zweckzuweisungen i n den Haushalten der Kommunen hat sich i m Zeitverlauf 1962 - 71 gravierend verändert. Während die Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt i m Jahre 1971 nach einer zwischen-

3.3. Vergleich: Niedersachsen, Bund, übrige Bundesländer

83

zeitlichen relativen Erhöhung der Zweckzuweisungen auf etwa den Wert von 1962 zurückgegangen ist, hat die Deckungsquote auf den gesamten Beobachtungszeitraum bezogen abgenommen, was allem A n schein nach einer längerfristigen Entwicklungstendenz entsprach. Besonders stark war die Abnahme(-tendenz) bei den Gemeinden m i t unter 3 000 E., die nach 1965 zugleich einen starken relativen Rückgang der Zweckzuweisungen gegenüber den Steuereinnahmen aufwiesen. Von dieser Entwicklung waren auch die Landkreise betroffen. A l l e i n die kreisfreien Städte verzeichneten eine zunehmende Tendenz der Zweckzuweisungen gegenüber den Bruttoausgaben und Steuereinnahmen. Die Behauptung eines steigenden Stellenwerts der Zweckzuweisungen i n den Kommunalhaushalten ist danach i n dieser Pauschalität nicht aufrechtzuerhalten. A u f der anderen Seite stellte die weitgehend rückläufige Bedeutung der Zweckzuweisungen für die Ausgabenfinanzierung und die teilweise Verbesserimg der Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen für die betreffenden Kommunen keinen wirklichen Vorteil, sondern letztlich eine Verschlechterung dar, da, wie der Vergleich der Finanzlage 1962 und 1971 zeigt, zugleich auch die Steuereinnahmen und die Allgemeinen Finanzzuweisungen i m Verhältnis zu den Ausgaben rückläufig waren. M i t einer einzigen Ausnahme standen den Allgemeinen Finanzzuweisungen bei den kreisangehörigen Gemeinden aller Größenklassen zudem höhere Umlagen für die Gemeindeverbände (Landkreise, Samtgemeinden) gegenüber. Trotz der bestehenden Unterschiede dürfte ihre Finanzlage die Kommunen 1971 generell zur weitestmöglichen Ausschöpfung aller staatlichen Fördermittel gezwungen haben. 3.3. Vergleich mit der Entwicklung auf Bundesebene und in den anderen Bundesländern (jeweils Gemeinden und Gemeindeverbände insgesamt) Es bleibt zu fragen, inwieweit die Entwicklung i n Niedersachsen als repräsentativ für die Entwicklung i n den übrigen Bundesländern angesehen werden kann. Wegen der Datenfülle muß hierbei eine Beschränkung auf die Untersuchung des Stellenwertes der Zweckzuweisungen i n den Haushalten der Gemeinden und Gemeindeverbände insgesamt erfolgen. 3.3.1. Überblick über die Entwicklung der wichtigsten kommunalen Einnahmen auf Bundesebene

Schaubild 14 i m Anhang 6 7 zeigt die Gesamtentwicklung der kommunalen Einnahmen aus Steuern, Gebühren/Entgelten/Strafen, Schuldenβτ s. A I I I / 9 . 6*

84

3. Die Zweckzuweisungen i m kommunalen Haushalt

aufnahmen am Kreditmarkt, Allgemeinen Finanzzuweisungen und Zweckzuweisungen 68 auf Bundesebene (Summe der Kommunalhaushalte aller Bundesländer insgesamt). Es sind einige markante A b weichungen gegenüber der Entwicklung i n Niedersachseri 69 erkennbar. Bei den Steuereinnahmen hat sich auf Bundesebene die wirtschaftliche Rezession der Jahre 1966/67 geringer bemerkbar gemacht als i n Niedersachsen. Die Einnahmen aus Gebühren!Entgelten!Strafen übertrafen auf Bundesebene erst 1967 nennenswert die staatlichen Zweckzuweisungen (Niedersachsen: 1965). Anders als i n Niedersachsen lagen die Schuldenaufnahmen (Kreditmarkt) auf Bundesebene bis 1971 ohne Ausnahme unter den Einnahmen aus Gebühren/Entgelten/Strafen und den Zweckzuweisungen sowie i n den Jahren 1967/68 deutlich unter den Allgemeinen Finanzzuweisungen. Die extreme Zunahme der Allgemeinen Finanzzuweisungen an die niedersächsischen Kommunen i n den Jahren 1969/70 und das dadurch bewirkte Ubersteigen der Zweckzuweisungen hatte kein Pendant auf Bundesebene. Das gleiche gilt für die einmalige extreme Steigerung der Zweckzuweisungen i n Niedersachsen i m Jahre 1968 und die anschließende Wiederabnahme. A u f den gesamten Zeitraum 1962-71 bezogen, sind die Zweckzuweisungen an die Kommunen auf Bundesebene wesentlich stärker gestiegen als i n Niedersachsen. Die Entwicklung der staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen ist, wie Schaubild 15™ erkenntlich macht, i n den einzelnen Bundesländern höchst unterschiedlich verlaufen. Weder ihre Entwicklung i n den Haushalten der niedersächsischen Kommunen noch diejenige i n den Haushalten der Kommunen insgesamt kann danach als repräsentativ für die Kommunalhaushalte der einzelnen Bundesländer angesehen werden. 3.3.2. Das Verhältnis der staatlichen Zweckzuweisungen zu den kommunalen Bruttoausgaben (Deckungsquote) und den kommunalen Steuereinnahmen auf Bundesebene und in den Ländern

3.3.2.1. Zehnjahres-Durchschnitt Die Skala der i m Durchschnitt der Jahre 1962-71 durch staatliche Zweckzuweisungen gedeckten (bereinigten) kommunalen Bruttoaus68 Allg. Finanzzuweisungen und Zweckzuweisungen ohne Zusatz immer Zuweisungen von Land und Bund. 69 Schaubild 14 basiert im Unterschied zu Schaubild 2 (Nds.) nicht auf Pro-Kopf-Beträgen. Das berührt jedoch nicht das Verhältnis der jeweiligen Einnahmen zueinander.

70 s. A III/9.

3.3. Vergleich: Niedersachsen, Bund, übrige Bundesländer

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gaben (Deckungsquote) 71 w i r d angeführt von den nordrhein-westfälischen Kommunen mit durchschnittlich 16,0 %>. Bundesweit (Summe aller Kommunalhaushalte insgesamt) beträgt die Quote 14,5 °/o. Das „Schlußlicht" bilden die baden-württembergischen Kommunen m i t 12,1 °/o. Unter dem (fiktiven) Bundeswert liegen — abnehmend i n dieser Reihenfolge — die niedersächsischen, hessischen, schleswig-holsteinischen und baden-württembergischen Kommunen, darüber — ansteigend i n dieser Reihenfolge — die rheinland-pfälzischen, bayrischen, saarländischen und nordrhein-westfälischen Kommunen. Hinsichtlich der Durchschnittswerte für die Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen 72 ergibt sich ein etwas verändertes Bild. A n erster Stelle liegen hier die saarländischen Kommunen m i t Zweckzuweisungen i n Höhe von durchschnittlich 60,6 % (!) der Steuereinnahmen. Für die Bundesrepublik insgesamt beträgt diese Quote 48,2 %. A m Ende der Tabelle befinden sich wiederum die baden-württembergischen Kommunen m i t 39,1 »/ο. Die Spannweite der relativen Abweichungen i n den Ländern vom Wert für die Summe der Kommunalhaushalte i n der Bundesrepublik insgesamt ist damit hinsichtlich der Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen wesentlich größer als hinsichtlich der Deckungsquote der Zweckzuweisungen. Unter dem Wert für die Summe der Kommunalhaushalte insgesamt liegen hier die Kommunen der Länder Niedersachsen, Hessen und Baden-Württemberg, darüber diejenigen der Länder Schleswig-Holstein, Rheinland-Pfalz, Bayern, Nordrhein-Westfalen und des Saarlands. 3.3.2.2. Veränderungen

1971 gegenüber den Durchschnittswerten

Ein Vergleich der Durchschnittswerte m i t den Werten für 1971 läßt einige Abweichungen erkennen. Die Deckungsquote der Zweckzuweisungen war 1971 bei den Kommunen aller Bundesländer niedriger als i m Durchschnitt der Jahre 1962 - 71, am stärksten i n Niedersachsen (—2,6°/o), am geringsten i n Baden-Württemberg ( — 0 , 3 % ; Bundesrepublik insgesamt: —1,3 %). Dabei lagen 1971 zwar die Kommunen derselben Bundesländer ober- und unterhalb des Wertes für die Bundesrepublik insgesamt wie i m Zehnjahres-Durchschnitt; die niedersächsischen Kommunen verzeichneten i n diesem Jahr jedoch von allen die geringste, die saarländischen Kommunen nur noch eine mittlere Deckungsquote. Die Spannbreite der Deckungsquoten ( ± 3 , 6 % ) hat sich kaum verändert: Tab. 12, S. A I I I / 3 7 ; zu beachten ist die unterschiedliche Struktur der verschiedenen kommunalen Gebietskörperschaften in den einzelnen Bundesländern. 72 Ebd.

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3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt 1971

Deckungsquoten der Zweckzuweisungen Nordrhein-W. Bayern Rheinland-Pf. Saarland BRD insgesamt Hessen Schleswig-H. Baden-Württ. Niedersachsen

14,6 °/o 14,3 °/o 14,1 °/o 13,4 °/o 13.2 °/o 12.3 °/o 11,8 °/o 11,8 °/o 11,0 °/o

Zweckzuweisungen in Prozent der Steuereinnahmen Saarland Rheinland-Pf. Bayern Nordrhein-W. BRD insgesamt Hessen Schleswig-H. Baden-Württ. Niedersachsen

53,3 °/o 53,2 °/o 52,2 °/o 51,2 °/o 48,4 °/o 46,5 °/o 45,9 °/o 42,9 % 41,3 °/o

Quelle: Tab. Bund 14, S. A I I I / 38 f.

Hingegen hat sich die Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen 1971 gegenüber den Durchschnittswerten teils verbessert, teils verschlechtert. Für die Summe der Kommunalhaushalte insgesamt ist eine minimale Zunahme der Zweckzuweisungen i m Verhältnis zu den Steuereinnahmen zu verzeichnen. Den stärksten relativen Rückgang wiesen die Zweckzuweisungen bei den saarländischen und bei den niedersächsischen Kommunen auf, wodurch letztere 1971 auch hier an das Ende der Skala rutschen. Die maximale Differenz zwischen den Kommunen der verschiedenen Bundesländer betrug 1971 bei einigen weiteren Verschiebungen gegenüber den Durchschnittswerten „ n u r " noch 12,0 °/o. 3.3.2,3. Entwicklungstrends Die Entwicklung des durch Zweckzuweisungen gedeckten Anteils der kommunalen Bruttoausgaben™ i m Beobachtungszeitraum kann für die Bundesrepublik insgesamt exakt i n zwei Perioden gegenläufiger Tendenz eingeteilt werden. I n den Jahren 1963 bis 1967 nahm die Deckungsquote der Zweckzuweisungen insgesamt stetig zu, u m danach kaum weniger stetig bis 1971 wieder abzunehmen. Die Abnahme war minimal stärker als die Zunahme (Deckungsquote 1962: 13,7%, 1971: 13,2%). Die Gesamtentwicklung kann nicht als prototypisch für die Entwicklung i n den einzelnen Bundesländern angesehen werden. Diese verlief wie die Entwicklung der absoluten Zweckzuweisungs-Beträge 74 höchst unterschiedlich, teils stark schwankend und i n den einzelnen Jahren teilweise gegenläufig. Während die Kommunen der Mehrzahl der Bundesländer i m Jahre 1971 nicht nur eine Verringerung der Deckungsquote gegenüber den Durchschnittswerten, sondern auch gegenüber 1962 verzeichneten, wiesen diejenigen der Länder Bayern, Baden73 Schaubild 16, S. A I I I / 1 0 . 74 Schaubild 15, S. A I I I / 9 .

3.3. Vergleich: Niedersachsen, Bund, übrige Bundesländer

87

Württemberg und Hessen 1971 eine höhere Deckungsquote als 1962 auf. Eine sich über den gesamten Beobachtungszeitraum hinziehende Entwicklungstendenz ist außer für Niedersachsen allenfalls noch für Schleswig-Holstein festzustellen, bei dessen Kommunen die Deckimgsquote allerdings 1971 gegenüber dem Vorjahr wieder etwas zunahm. Bei den saarländischen Kommunen war die Deckungsquote der Zweckzuweisungen i n den Jahren 1966 - 70 stark rückläufig. Inwieweit diese Entwicklung mit der Wiederzunahme i m Jahre 1971 ein Ende gefunden hat, ist nicht abzusehen. 1970/71 anscheinend gestoppt worden ist hingegen die 1964 eingesetzte Abnahme der Deckungsquote bei den nordrhein-westfälischen Gemeinden. Auch die Entwicklung der Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen zeigte i n den Jahren 1962 - 71 für die Summe der Kommunalhaushalte insgesamt zwei Perioden gegenläufiger Tendenz 75 . Anders als bei der Entwicklung der Deckungsquote war die Zunahme der Zweckzuweisungen gegenüber den Steuereinnahmen i n den Jahren 1963-67 jedoch erheblich stärker als die anschließende relative Abnahme bis 197176 (Zweckzuweisungen i n Prozent der Steuereinnahmen 1962: 39,9%, 1971: 48,4%). Die Entwicklung i n den einzelnen Bundesländern wies nicht ganz so extreme Abweichungen wie hinsichtlich der Deckungsquote der Zweckzuweisungen auf. Besonderheiten gelten vor allem für die saarländischen Kommunen. I m Vergleich der Jahre 1971 und 1962 verzeichneten lediglich die saarländischen und die schleswig-holsteinischen Kommunen eine Abnahme der Zweckzuweisungen gegenüber den Steuereinnahmen, die niedersächsischen i n etwa einen Gleichstand. Die K o m munen aller übrigen Bundesländer mußten eine Verschlechterung der Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen hinnehmen, am stärksten die hessischen und baden-württembergischen. 3.3.3. Die Finanzlage der Kommunen auf Bundesebene und in den einzelnen Ländern i m Vergleich der Jahre 1962 und 1971

Wie sich für Niedersachsen gezeigt hatte, beinhaltete die als solche erwünschte Verminderung des Stellenwerts der Zweckzuweisungen bei der Finanzierung der kommunalen Ausgaben (Deckungsquote) trotz der gleichzeitigen (optischen) Verbesserung der Relation Zweckzuwei75 Schaubild 17, S. A I I I / 1 0 . 7® Auf Bundesebene hat sich die Manipulation der Steuereinnahmen in den Jahren 1969/70 noch deutlicher auf die Relation Zweckzuweisungen/ Steuereinnahmen ausgewirkt als in Niedersachsen. Gegenüber einer regulären Entwicklung erscheinen die Zweckzuweisungen i m Verhältnis zu den Steuereinnahmen auch hier 1969 zu gering, 1970 zu hoch (vgl. oben S. 62 Fn. 20).

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3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

sungen/Steuereinnahmen keine Verbesserung der kommunalen Finanzausstattung, sondern manifestierte i m Gegenteil die Verschlechterung der kommunalen Finanzlage. Tab. 15 77 bestätigt dies für die Entwicklung i n den anderen Bundesländern. Danach war bei den Kommunen aller Bundesländer i m Jahr 1971 sowohl der durch Steuereinnahmen wie der durch staatliche Allgemeine Finanzzuweisungen gedeckte Anteil der (bereinigten) kommunalen Bruttoausgaben geringer als i m Jahre 1962. Für die Summe der Kommunalhaushalte insgesamt ist ein Rückgang der Deckungsquote der Steuereinnahmen von 34,2 auf 27,4 %> und derjenigen der Allgemeinen Finanzzuweisungen von 12,4 auf 11,1 °/o festzustellen. Dabei hat zugleich eine Verringerung der Unterschiede zwischen den Kommunen der verschiedenen Länder stattgefunden (Deckungsquote der Allgemeinen Finanzzuweisungen 1962: ± 1 8 , 4 % , 1971: ± 1 1 , 1 % ; Deckungsquote der Steuereinnahmen 1962: ± 8,5%, 1971: ± 3,2%). Entsprechend rückläufig war die Deckungsquote der Steuereinnahmen und der Allgemeinen Finanzzuweisungen zusammengenommen. A u f grund jeweils unterschiedlicher Abnahmeraten haben sich hier aber die Disparitäten zwischen den Kommunen der verschiedenen Länder nur verlagert, nicht jedoch insgesamt nennenswert angeglichen (1962: ± 10,3%, 1971: ± 9,8%). Die niedersächsischen Kommunen erzielten i n beiden Jahren eine minimal höhere Deckung (47,0 % ; 38,9 %) als die Kommunalhaushalte insgesamt (46,6%; 38,5 %) 7 8 . Dennoch hat sich die finanzielle Situation der niedersächsischen Kommunen relativ verschlechtert. Verzeichneten sie noch 1962 die dritthöchste Deckung durch Steuereinnahmen und Allgemeine Finanzzuweisungen, so standen sie 1971 nur noch an fünfter Stelle. Die höchsten Zweckzuweisungen sind i n beiden Jahren nicht an die Kommunen m i t der jeweils niedrigsten Ausgabendeckung durch Steuereinnahmen und Allgemeine Finanzzuweisungen vergeben worden. 1962 haben die Zweckzuweisungen i m Gegenteil die Disparitäten zwischen den Kommunen der verschiedenen Bundesländer sogar noch vergrößert 79 . Der Anteil der von den Kommunen aller Bundesländer insgesamt aus Steuereinnahmen, Allgemeinen Finanzzuweisungen und Zweckzuweisungen zusammen zu deckenden Bruttoausgaben ist von 60,3% i m Jahre 1962 auf 51,7% i m Jahr 1971 zurückgegangen. Die niedersächsischen Kommunen verzeichneten hier 1962 eine geringfügig 77 s. AIII/40. 78 Die Deckungsquote der Steuereinnahmen allein lag knapp unter dem Gesamtwert (vgl. Tab. 15, Spalte I I I ) ; dies entsprach einer unterdurchschnittlichen Steuerkraft der nds. Kommunen. Vgl. Landesentwicklungsprogramm Niedersachsen 1985 (LEP), S. 506. 79 Tab. 15, Spalte I I / I V / V .

3.3. Vergleich: Niedersachsen, Bund, übrige Bundesländer

89

höhere (60,9 %), 1971 hingegen eine geringere Deckungsquote (49,9 °/o)80. Bei den Kommunen der verschiedenen Bundesländer schwankte sie 1971 zwischen 57,2 °/o (Saarland) und 46,8 °/o (Hessen)81. 3.3.4. Zusammenfassendes Ergebnis

Die Entwicklung der wichtigsten kommunalen Einnahmen auf Bundesebene (Summe der Kommunalhaushalte insgesamt) und i n Niedersachsen zeigten i n den Jahren 1962-71 für jede der Einnahmearten Abweichungen. Vor allem erhielten die Kommunen insgesamt anders als i n Niedersachsen auch 1970/71 deutlich weniger Allgemeine Finanzzuweisungen als Zweckzuweisungen. Speziell hinsichtlich der Zweckzuweisungen war die (Gesamt-)Entwicklung auf Bundesebene allerdings für die Kommunen der einzelnen Bundesländer wegen der dort festzustellenden erheblichen Divergenzen ebenso wenig repräsentativ wie diejenige bei den niedersächsischen Kommunen. Das gleiche gilt für den jeweils durch Zweckzuweisungen gedeckten Anteil der kommunalen Bruttoausgaben und für die Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen. 1971 war die Deckungsquote der Zweckzuweisungen bei den Kommunen aller Bundesländer spürbar geringer als i m Durchschnitt der Jahre 1962 - 71, die Relation Zweckzuweisungen/Steuereinnahmen hingegen teils besser, teils schlechter. Noch vielfältiger ist das B i l d i m Vergleich der Jahre 1962 und 1971. Hier sind i n den verschiedenen Ländern die Kombinationen Zunahme der Deckungsquote/Zunahme der Zweckzuweisungen gegenüber den Steuereinnahmen, Abnahme der Deckungsquote/Zunahme der Zweckzuweisungen gegenüber den Steuereinnahmen, Abnahme der Deckungsquote/Abnahme der Zweckzuweisungen gegenüber den Steuereinnahmen anzutreffen. Eine sich über den gesamten Zeitraum erstreckende tendenzielle Abnahme der Deckungsuote wie i n Niedersachsen ist allenfalls noch für die schleswigholsteinischen Kommunen festzustellen. Die niedersächsischen Kommunen verzeichneten i m Durchschnitt der Jahre 1962-71 sowohl gemessen an den Bruttoausgaben (Deckungs80 Die minimale Abweichung zu Tab. 11, S. A I I I / 3 5 (49,8%) beruht auf entsprechend abweichenden Angaben der Bundes- und Landesstatistik. 81 Daß die hier wiedergegebenen Finanzierungsquoten notwendig von der jeweiligen tatsächlichen Ausgabenintensität ausgehen und deshalb nicht auf den erzielten Grad der Bedarfsbefriedigung schließen lassen, ist bereits hervorgehoben worden. Unterstrichen wird dies noch einmal durch die von Raske (Die kommunalen Investitionen in der Bundesrepublik, Schaubild 63, S. 135) gefundene Verteilung der Pro-Kopf-Investitionsausgaben bis 1965. Danach wiesen die saarländischen Kommunen, die 1962 ebenso wie 1971 die höchste Finanzierungsquote der hier untersuchten Einnahmen verzeichneten, 1962 die zweitgeringsten Investitionen auf.

90

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

quote) wie an den Steuereinnahmen etwas geringere Zweckzuweisungen als die Kommunen i n der Bundesrepublik insgesamt. 1971 wiesen sie sogar von den Kommunen aller einzelnen Bundesländer die niedrigste Deckungsquote der Zweckzuweisungen und die geringsten Zweckzuweisungen gegenüber den Steuereinnahmen auf. Der veränderte Stellenwert der Zweckzuweisungen i n den Kommunalhaushalten war i n keinem Fall Ausdruck einer verbesserten kommunalen Finanzausstattung. Die kommunale Finanzlage hat sich 1971 gegenüber 1962 vielmehr ausnahmslos i n allen Bundesländern durch einen Rückgang des mit Steuereinnahmen und Allgemeinen Finanzzuweisungen zu deckenden Anteils der Bruttoausgaben verschlechtert. Die niedersächsischen Kommunen konnten zwar i n beiden Jahren eine geringfügig höhere Deckung als die Kommunen insgesamt erzielen, rutschten dabei aber i m Ländervergleich vom dritten (1962) auf den fünften (1971) Platz. Bei Einrechnung der Zweckzuweisungen verschlechterte sich ihre finanzielle Position 1971 auf einen Wert knapp unterhalb dessen der Kommunen insgesamt. Angesichts der Tatsache, daß i m Jahre 1971 die Kommunen der verschiedenen Bundesländer nur zwischen 34,0 und 43,8 °/o ihrer Bruttoausgaben durch Steuereinnahmen und Allgemeine Finanzzuweisungen zu decken vermochten und sich diese Quote auch durch die Zweckzuweisungen nur auf 46,8 bis 57,2 °/o (insgesamt: 51,7 °/o) erhöhte, kann davon ausgegangen werden, daß sie ausnahmslos auf eine weitestmögliche Ausschöpfung „angebotener" Zweckzuweisungen angewiesen waren. 3.4. Exkurs: Der Stellenwert der staatlichen Darlehen in den Haushalten der niedersächsischen Kommunen 1962 - 71 Wegen ihrer ähnlichen Funktion bei der Förderung eigener kommunaler Aufgaben sei abschließend kurz auf die Bedeutung der Darlehen von Land und Bund für die niedersächsischen Kommunen eingegangen. Sie machten bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden Niedersachsens insgesamt i m Durchschnitt der Jahre 1962-71 rund 5 °/o der Zweckzuweisungen aus 82 . M i t Abstand die höchsten Darlehen pro Kopf der Bevölkerung haben die kreisangehörigen Gemeinden m i t 20 000 und mehr E. erhalten (10,65 DM/E.). Erstaunlich geringe Differenzen bestehen hinsichtlich der Durchschnittswerte für die Gemeinden mit 2 - 2 0 000 E. (6,05 - 6,53 DM/E.), während unterhalb dieser Schwelle die Pro-Kopf-Beträge sprunghaft abnehmen. Die geringsten durchschnittlichen Pro-Kopf-Beträge finden sich bei den Landkreisen (0,98 DM/E.). 82 Tab. 2, S. A I I I / 2 0 .

3.5. Zusammensetzung nach Aufgabenbereichen (Niedersachsen)

91

Vorderhand unerklärlich erscheint die extreme Differenz zwischen den großen kreisangehörigen Gemeinden mit 20 000 und mehr E. und den kreisfreien Städten (2,58 DM/E.). Berechnet man den i m Durchschnitt der Jahre 1962 - 71 durch Zweckzuweisungen plus Darlehen von Land und Bund gedeckten Anteil der kommunalen Bruttoausgaben, so erhöht sich bei den (niedersächsischen) Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt die Deckungsquote gegenüber derjenigen der Zweckzuweisungen allein von 13,5 auf 14,3 % 8 3 . Die nach der Höhe der jeweiligen Deckungsquote aufgestellte Rangfolge der verschiedenen Kommunen verändert sich nur hinsichtlich der Gemeinden m i t 5 - 1 0 000 E. und der kreisfreien Städte, die quasi die Plätze tauschen (die kreisfreien Städte fallen von der sechsten an die achte Stelle zurück und liegen nunmehr gleichauf m i t den kreisangehörigen Gemeinden m i t 20 000 und mehr E.). Dabei vergrößert sich der Abstand zwischen den Gemeinden m i t 2 - 5 000 E. und denjenigen m i t 1 - 2 000 E. sowie zwischen diesen und den übrigen Gemeinden. Die an letzter Stelle liegenden Gemeinden m i t 10 - 20 000 E. fallen weiter zurück. 3.5. Die Zusammensetzung der staatlichen Zweckzuweisungen an die niedersächsischen Kommunen und ihre Deckungsquoten in den wichtigsten kommunalen Aufgabenbereichen 1962 - 71 Näheren Aufschluß über die Bedeutung der Zweckzuweisungen für die kommunale Aufgabenerfüllung gibt ihre Verteilung auf die von den Kommunen wahrzunehmenden sachlichen Aufgabenbereiche. I m folgenden soll deshalb untersucht werden, i n welche Aufgabenbereiche die Zweckzuweisungen jeweils geflossen sind und i n welchem Ausmaß sie dort zur Finanzierung der Aufgaben (Deckung der Ausgaben) beigetragen haben. I n Übereinstimmung m i t dem Nachweisungsmodus der Finanzstatistik erfolgt die Abgrenzung der Aufgabenbereiche entsprechend der Einteilung der Kommunalhaushalte i n Einzelpläne (EPI.). 3,5.1. Gemeinden und Gemeindeverbände insgesamt

Die nachfolgende Ubersicht gibt die durchschnittliche Verteilung der staatlichen Zweckzuweisungen auf die wichtigsten kommunalen A u f gabenbereiche 84 bei den niedersächsischen Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt i n den Jahren 1962 - 71 und die jeweils erzielten durchschnittlichen Deckungsquoten wieder: es Ebd. 84 Nicht aufgeführt: Allgemeine Verwaltung (EP1. 0), öffentliche Sicherheit und Ordnung (EPI. 1), „Erwerbsvermögen" (EP1. 8 und 9).

92

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt Anteil der Zweckzuweisungen für die einzelnen Aufgabenbereiche an den Zweckzuweisungen für die Kämmererverwaltungena) insgesamt; Deckungsquote an den Bruttoangaben b ) Zehnjahres-Durchschnitt 1962 - 7 1 (EP1.)

Anteil °/o

Deckungsquote °/o

(4)

33,6

36,0

Bau- und Wohnungswesen )

(6)

26,0

15,9

öffentliche Einrichtungene)/Wirtschaftsförderung

(7)

24,2

16,0

Schulen

(2)

10,6

8,7

Gesundheitspflege*)

(5)

3,6

4,0

Kultur

(3)

0,7

4,6

Aufgabenbereich Soziale Angelegenheiten 0 ) 0

a) s. oben S. 66 Fn. 40. b) Bruttoausgaben der Aufgabenbereiche, bereinigt um Zweckzuweisungen an andere Gem. und GV. c) Einschl. Lastenausgleichsverwaltung, ohne Lastenausgleichsleistungen (Die Lastenausgleichsleistungen werden — ebenso wie die Leistungen der Ausbildungsförderung und die Ausgaben und Einnahmen des Zivilschutzes für Rechnung des Bundes — finanzstatistisch direkt beim Bund bzw. Land nachgewiesen; vgl. Stat. Nds. 1971, S. XV). d) Einschl. Straßen- und Wasserbau. e) Einschl. Ortsentwässerung. f) Einschl. Sportwesen. Quelle: Tab. 9 und 10, S. A III/31 bis S. A III/33.

W i e sich d e r U b e r s i c h t e n t n e h m e n l ä ß t , h a b e n d i e niedersächsischen K o m m u n e n i m D u r c h s c h n i t t d e r J a h r e 1962 - 71 m i t A b s t a n d d i e höchsten Z w e c k z u w e i s u n g e n f ü r d e n Sozialbereich (EP1.4) e r h a l t e n . T a b . 1 i m A n h a n g 8 5 zeigt zugleich, daß diese Z u w e i s u n g e n n u r z u e i n e m v e r s c h w i n d e n d g e r i n g e n Prozentsatz f ü r d i e sozialen E i n r i c h t u n g e n der K o m m u n e n b e s t i m m t w a r e n . B e i d e m w e i t a u s ü b e r w i e g e n d e n T e i l der Z u w e i s u n g e n f ü r d e n Sozialbereich h a n d e l t e es sich u m i. w . S. „ d u r c h l a u f e n d e " M i t t e l f ü r L e i s t u n g e n a n p r i v a t e D r i t t e (Sozialhilfe 8 ®, son85 A I I I / 1 8 . 86 Zur prinzipiellen Kostentragungsregelung bei der Durchführung des BSHG s. oben S. 41 Fn. 29. Die Landkreise und kreisfreien Städte haben jedoch nicht nur die ihnen als eigene zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen. Daneben werden sie vom Land als überörtlichem Träger der Sozialhilfe (§§9, 96 Abs. 2 BSHG i. V. m. §§2, 3 nds. AGBSHG) „zur Durchführung" bestimmter, ihm obliegender Aufgaben „herangezogen" (§§ 96 Abs. 2 S. 2 BSHG i . V . m. §5 nds. A G B S H G und den HeranziehungsVOn v. 28.11.1962, GVB1. S. 234, und v. 28. 6.1970, GVB1. S. 293. Seit der Änderung des § 5 nds. AGBSHG durch das Gesetz v. 2.12.1974, GVB1. S. 532, können nunmehr in Übereinstimmung mit § 96 Abs. 2 S. 2 BSHG auch die kreisangehörigen Gemeinden vom Land „herangezogen" werden). I n diesem Falle erhalten die Kommunen ihre Aufwendungen erstattet. Weitere Erstattungen für besondere Einzelfälle regeln die §§ 103 ff. BSHG.

3.5. Zusammensetzung nach Aufgabenbereichen (Niedersachsen)

93

stige soziale Leistungen 87 . Kriegsopferfürsorge 88 , Miet- und Lastenzuschüsse89, Leistungen nach dem Unterhaltssicherungsgesetz 90 ) sowie u m Erstattungen für die Kosten der Lastenausgleichsverwaltung. Der EP1. 4 verzeichnet m i t durchschnittlich 36,0 % auch die weitaus höchste Deckungsquote der Zuweisungen. Es folgen — m i t relativ geringem Abstand untereinander — die A u f gabenbereiche Bau- und Wohnungswesen (EP1. 6) und öffentliche Einrichtung en/ Wirtschaf tsförderung (EP1.7). Die durchschnittliche Dekkungsquote der Zweckzuweisungen ist bei beiden praktisch identisch. Sie liegt mit 15,9 bzw. 16,0 °/o i n diesen stark investiven Aufgabenbereichen zwar u m mehr als die Hälfte unter derjenigen des überwiegend nicht-investiven Sozialbereichs, zugleich aber deutlich über der weiter oben festgestellten Gesamtdeckungsquote der Zweckzuweisungen von 13,5 %>. Die Bezeichnung des EP1. 6 („Bau- und Wohnungswesen") ist vom Gewicht der darin zusammengefaßten Aufgaben her gesehen irreführend. Bereits bei den Bruttoausgaben liegt, wie sich aus Tab. 1 i m Anhang 9 1 ergibt, das absolute Schwergewicht beim Straßenbau (Straßen, Wege, Brücken). Die für EP1. 6 i m Beobachtungszeitraum ausgewiesenen Zweckzuweisungen sind sogar nahezu ausschließlich hierfür vergeben worden, während für die Aufgaben Städtebau/-planung und Wohnungsbau zusammen erst 1971 ein nennenswerter Prozentsatz „abgefallen" i s t 9 2 (die Wohnungsbau-Zuweisungen blieben für sich genommen auch 1971 bedeutungslos): 87 Etwa aufgrund der „Heranziehung" der örtlichen Träger der Sozialhilfe nach dem nds. LandesblindengeldG (nunmehr gem. § 9 Abs. 2 des LandesblindengeldG i. d. F. v. 21. 4.1975, GVBl. S. 115). 88 Die Organisation der Kriegsopferfürsorge gem. §§ 25 ff. B V G (BVG nunmehr i. d. F. v. 20.1.1967, BGBl. I S. 141 — ber. S. 180 —, zuletzt geändert durch Art. 258 des Ges. v. 2. 3.1974, BGBl. I S. 469) entspricht derjenigen der Sozialhilfe einschließlich der „Heranziehung" der örtlichen durch den überörtlichen Träger (§§ 1, 3 nds. Kriegsopferfürsorgedurchf.G, nunmehr i. d. F. v. 16.9.1974, GVBl. S. 422). Der Bund trägt gem. § 1 Abs. 1 Ziff. 8 des 2. UberleitungsG i. d. F. des Art. V des 2. Kriegsopferfürsorge-NeuordnungsG v. 21.2.1964 (BGBl. I S. 85) 80 °/o der Kosten für die KriegsopferfürsorgeLeistungen. 89 Nunmehr die Erstattung für die Wohngeldzahlungen nach dem 2. WohngeldG i. d. F. v. 14.12.1973 (BGBl. I S. 1862, ber. BGBl. 1974 I, S. 106, zuletzt geändert durch Art. 22 des Ges. v. 21.12.1974, BGBl. I S. 3656). Gem. Art. I § 5 des 5. nds. Gesetzes zur Verwaltungs- und Gebietsreform v. 21. 6.1972 (GVBl. S. 309) i . V . m . § 1 Abs. 1 der nds. ZuständigkeitsVO v. 7.2.1974 (GVBl. S. 92) sind die kreisfreien Städte und Landkreise die nach §23 S. 1 des 2. WohngeldG zuständigen Stellen. Die von ihnen geleisteten Wohngeldzahlungen werden gem. § 2 Abs. 1 der ZuständigkeitsVO vom Land erstattet. Die Auszahlung des Wohngelds erfolgte allerdings in letzter Zeit verstärkt über die zentrale Rechenanlage des Landes direkt aus dem Landeshaushalt (vgl. Stat. Nds. 1970, S. X X I ) . 90 Gem. § 19 Abs. 1 USG (USG nunmehr i. d. F. v. 8. 3.1975, BGBl. I S. 661) trägt der Bund die Kosten der Leistungen nach dem USG. 91 S . A I I I / 1 9 .

94

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt Anteil der Zweckzuweisungen für den Tiefbau, Städtebau/-planung und Wohnungsbau an den Zweckzuweisungen für EP1.6 insgesamt 1962

1964

1967

1970

1971

99,1

98,1

98,8

97,6

94,3 °/o

Städtebau/-planungt») und Wohnungsbau

0,4

0,7

0,5

1,0

4,1 °/o

Wohnungsbau allein

0,3

0,4

0,3

0,1

0,3 °/o

Jahr 0

Straßenbau )

a) Straßen/Wege/Brücken (bis 1968 einschl. der Allgem. Tiefbauverwaltung). b) 1962/63 einschl. Vermessungswesen, Bauverwaltung, Hochbau- und Maschinenamt; 1964 - 68 einschl. Vermessungswesen und Katasteramt; 1969 - 71 einschl. Vermessungswesen. Quelle: Tab. 1, S. A III/19.

I m EP1. 7 der kommunalen Haushalte werden alle jene Aufgaben der örtlichen Ver- und Entsorgung sowie jene Dienstleistungen für die Bürger zusammengefaßt, die nicht die Aufgabenbereiche K u l t u r und Gesundheit betreffen und die nicht von kommunalen wirtschaftlichen Unternehmen wahrgenommen werden (von der Müllbeseitigung und Ortsentwässerung über Schlachthöfe bis zu Badeanstalten etc.). Hinzu kommt die Subventionsverwaltung für Leistungen an private W i r t schaftsunternehmen und an die Land- und Forstwirtschaft. Von den Ausgaben her wurde dieser Aufgabenbereich bei den niedersächsischen Kommunen i n den Jahren 1962-71 beherrscht von den Maßnahmen für die Ortsentwässerung, gefolgt von den Zahlungen an die Land- und Forstwirtschaft 93 . Die Verteilung der Zweckzuweisungen entsprach dem nicht. Der überwiegende A n t e i l der Zweckzuweisungen kam nicht den eigenen kommunalen Maßnahmen zugute, sondern stellte, wenn auch nicht so kraß wie i m Sozialwesen, nur i. w. S. „durchlaufende" Mittel dar (vgl. nebenstehende Tabelle). U m mehr als die Hälfte geringer als derjenige für die EP1. 6 und 7 (von EP1. 4 nur rd. ein Drittel) war i m Zeitraum 1962 - 71 der A n t e i l der Zweckzuweisungen für die kommunalen Schulen (EP1. 2) m i t durchschnittlich nur 10,6% der Gesamtzuweisungen (KämmereiVerwaltungen). Wesentlich niedriger lag hier auch die durchschnittliche Deckungsquote mit 8,7 °/o. Von den immer wieder behaupteten überproportionalen staatlichen Bildungsausgaben ist damit i m Hinblick auf die Förderung des kommunalen Schulwesens wenig zu verspüren 94 . 92 Wobei die relative Zunahme der Zuweisungen für den Städte- und Wohnungsbau vorwiegend auf der Umstufung der ehem. Straßenunterhaltungszuschüsse beruhte. »3 Vgl. Tab. 1, S. A I I I / 1 9 . 94 Dem entsprach eine hohe kommunale Verschuldung (s. Schaubüd23, S. A I I I / 1 7 ) . Eine detaillierte Aufschlüsselung der kommunalen Ausgaben für das Schulwesen und ihrer Finanzierung in Niedersachsen 1952 -1972 findet sich in den Stat. Monatsheften Nds. 1975, S. 2 ff.

3.5. Zusammensetzung nach Aufgabenbereichen (Niedersachsen)

95

Verteilung der wichtigsten Zuweisungen*) für den Aufgabenbereich öffentliche Einrichtungen/Wirtschaftsförderung (EP1.7) Jahr

1962

1964

1967

1968

Förderung der Land- und Forstwirtschaft

60,1

54,5

52,8

79,9b) 60,9

Wirtschaftsförderunge)

11,9

15,6

7,8

3,8

7,2

14,1 °/o

5,4

11,4

27,4

10,4

18,0

19,1 °/o

77,4

81,5

88,0

94,1

86,1

84,1 °/o

Ortsentwässerungd) =

1970

1971 50,9 °/o

a) Die restlichen Zuweisungen (zumeist unter 20·/·) verteilten sich auf die Vielzahl der übrigen Aufgaben mit einem Schwerpunkt auf dem Feuerlöschwesen. b) Steigerung der Zuweisungen 19C8 gegenüber 1967: + 337,5 ·/·; der Grund für die Steigerung lag vor allem in den „durchlaufenden" (i. w. S.) Bundesmitteln zur Getreidepreisharmonisierung sowie Gasölverbilligung (vgl. Stat. Nds., 1968, S. X X V I I ) . c) („Übrige") Förderung von Wirtschaft und Verkehr plus nicht aufgeteilte Wirtschaftsförderung (ohne Förderung von Verkehrsunternehmen). d) Die Zuweisungen haben aufgrund der starken Ausgabenbelastung nicht verhindern können, daß die kommunale Verschuldung 1962 - 70 hier am größten war (1971 wurde die Verschuldung für Maßnahmen der Ortsentwässerung von der bis dahin an zweiter Stelle liegenden Verschuldung für das Schulwesen „überholt") : Schaubild 23, S. A III/17. Quelle: Tab. 1, S. A III'19.

Insgesamt nur eine untergeordnete Bedeutung kam den Zweckzuweisungen i n den Bereichen Gesundheitspflege/Sportwesen (EP1. 5) und Kultur (EP1. 3) m i t einem durchschnittlichen Anteil von 3,6 bzw. 0,7 °/o der Gesamtzuweisungen und einer durchschnittlichen Deckungsquote von 4,0 bzw. 4,6 °/o zu. Das Schwergewicht der Zuweisungen für die Gesundheitspflege lag dabei auf der Krankenhausförderung (1962: 55,8%; 1971: 65,8 °/o)95. Nach alledem w i r d deutlich, daß der überwiegende Teil der i n den Jahren 1962 - 71 von Land und Bund an die niedersächsischen Kommunen geleisteten Zweckzuweisungen für nicht-inv estive (eigene und übertragene) Aufgaben vergeben wurde. Ein Großteil der M i t t e l stellte für die Kommunen nur i. w. S. „durchlaufende" Gelder dar (Sozialleistungen, Wirtschaftssubventionen). Zu berücksichtigen ist dabei allerdings, daß auch die kommunalen Ausgaben nur zum geringeren Teil für investive Zwecke aufgewendet werden. So betrug der A n t e i l der Ausgaben für Sachinvestitionen (Bauten und große Instandsetzungen, Erwerb von beweglichem und Grundvermögen) etwa i m Jahr 1969 31,1 °/o und i m Jahr 1971 34,9 °/o der (um die interkommunalen Zweckzuweisungen bereinigten) kommunalen Bruttoausgaben 96 . Auffallend ist die extreme Konzentration der Zuweisungen für das Bau- und Wohnungswesen auf den Tief(Straßen-)bau. Von den investiven Aufgaben sind hierfür m i t deutlichem Abstand die höchsten Zuweisungen zu verzeichnen. 05 Vgl. Tab. 1, S. A I I I / 1 8 . 96 Berechnet nach: Stat. Nds. 1971, Tab. 14 (S.46) und 17 (S. 50).

96

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

Die Entwicklung der Zweckzuweisungen für die einzelnen Aufgabenbereiche wies i n den Jahren 1962-71 m i t Ausnahme derjenigen für das Kulturwesen sehr starke Schwankungen auf 9 7 . Die Steigerungsraten 1971 gegenüber 1962 sind infolgedessen aufgrund anzunehmender ähnlicher Schwankungen nach 1971 für sich genommen wenig aussagekräftig. Bemerkenswert erscheint der reale Rückgang der Zuweisungen für das Schulwesen i n den Jahren 1965 - 67, derjenigen für das Gesundheits-/Sportwesen i n den Jahren 1965/66 und derjenigen für die öffentlichen Einrichtungen/Wirtschaftsförderung i n den Jahren 1966/67 bei einem sprunghaften Anstieg der Zuweisungen für das Bau- und Wohnungswesen (Tiefbau) 98 i m Jahre 1967. Auch die prozentuale Zusammensetzung ergibt kein klares B i l d hinsichtlich möglicher Entwicklungstendenzen 99 . So lag etwa der Anteil der Zuweisungen für das Sozialwesen 1971 (36,3 °/o) deutlich über dem Wert des Jahres 1962 (29,9 °/o), zugleich aber ebenso deutlich unter zwischenzeitlich erreichten Werten (1966: 41,8 °/o, 1967: 41,3%; 1968 wiederum: 30,0%). Ebenso war der Anteil der Zuweisungen für das Schulwesen 1971 zwar höher als i n allen anderen Jahren des Beobachtungszeitraums. Zugleich wurde damit aber erstmals nach einem Rückgang während des Zeitraums 1965 - 68 bis weit unter den Wert des Jahres 1962 (1962: 11,8%, 1968: 7,4%) der Status des Jahres 1962 überhaupt wieder erreicht (1970: 11,2 %). Welche Bedeutung unter diesem Aspekt dem hohen Anteil i m Jahre 1971 beizumessen ist, läßt sich nicht feststellen. Das gleiche gilt, allerdings m i t umgekehrtem Vorzeichen (1971 nur ein relativ niedriger Anteil), für die EP1. 5, 6 und 7. Ein etwas anderes B i l d bietet die Entwicklung des i n den einzelnen Aufgabenbereichen jeweils durch Zweckzuweisungen gedeckten Anteils der Bruttoausgaben 100 . M i t Ausnahme des Kulturbereichs lagen die Deckungsquoten 1971 überall deutlich unter denen des Jahres 1962. I m Bereich Bau- und Wohnungswesen setzte sich damit anscheinend 1971 nach einer zwischenzeitlichen erheblichen (Wieder-)Zunahme die A b nahmetendenz der Jahre 1963 - 66 fort 1 0 1 . Das gleiche gilt für den Rückgang der Deckungsquote i m Bereich öffentliche Einrichtungen/Wirtschaftsförderung i n den Jahren 1964 - 67 102 . Die Deckungsquote der Zuweisungen für das Sozialwesen hat nach einer relativ geringen Erhöhung i n den Jahren 1965/66 bis 1970 stetig und stark abgenommen. »7 Schaubild 11, S . A I I I / 7 . »8 Vgl. Tab. 1, S. A I I I / 1 9 . »» Schaubild 12, S. A I I I / 8 und Tab. 9, S. A I I I / 3 1 . loo Schaubild 13, S. A I I I / 8 und Tab. 10, S. A III/33. ιοί 1962: 17,3 °/o; 1966: 13,7%; 1967: 12,5%; zu berücksichtigen ist dabei allerdings die beschriebene Umstufung der ehemaligen „Straßenunterhaltungszuschüsse" im Jahre 1970. 102 1962: 16,1 %; 1967: 11,7%; 1968: 10,5%.

3.5. Zusammensetzung nach Aufgabenbereichen (Niedersachsen)

97

Die Werte für 1970 und 1971 waren identisch 103 . Hingegen ist i m A u f gabenbereich Gesundheit/Sport nach einer Abnahme i n den Jahren 1965/66 bis 1971 bei geringen Schwankungen insgesamt eine Stagnation der Deckungsquote zu verzeichnen, ebenso i m Aufgabenbereich K u l t u r (nach einer vorausgegangenen Zunahme i m Jahre 1964). Die gegen Ende des Beobachtungszeitraums nach der vorangegangenen Abnahme wieder gestiegenen Zuweisungen für die Schulen haben nicht ausgereicht, hinsichtlich der Ausgabendeckung den Status der Anfangs jähre wiederherzustellen 104 . 3.5.2. Überblick: Konzentrationen der Zweckzuweisungen auf bestimmte Aufgabenbereiche bei den verschiedenen Kommunen

Bei der Betrachtung von Tab. 4 i m Anhang 1 0 5 fällt auf, daß die Zweckzuweisungen sich i m Durchschnitt der Jahre 1962 - 71 bei den verschiedenen Kommunen jeweils i n starkem Maße auf wenige, oft nur zwei, Aufgabenbereiche konzentrierten. Die höchste Konzentration in einem Aufgabenbereich verzeichneten die Kleingemeinden mit unter 1 000 E. mit 53,2 °/o für den Bereich öffentl. Einrichtungen/Wirtschaftsförderung und die kreisfreien Städte m i t 50,3 °/o für das Sozialwesen. Die betroffenen Aufgabenbereiche und das Ausmaß der Konzentration wichen erheblich voneinander ab. Dabei lassen sich prinzipiell zwei Gruppen von Kommunen unterscheiden: — Während bei den großen Gemeinden (kreisfreie Städte, kreisangehörige Gemeinden m i t 20 000 und mehr E.) und den Landkreisen der Schwerpunkt der Zuweisungen vor allem i n den Bereichen Sozialwesen (EP1. 4) und — schon wesentlich geringer — Bau- und Wohnungswesen (EP1. 6) lag10®, — konzentrierten sich die Zuweisungen bei den Gemeinden mit 1 - 2 0 000 E. jeweils i n den Bereichen öffentliche Einrichtungen/ Wirtschaftsförderung (EP1. 7) und Schulen (EP1. 2). Dabei stieg einerseits der Anteil der Zuweisungen für die kommunalen Schulen an den Gesamtzuweisungen m i t zunehmender Gemeindegröße bis zur Schwelle von 3 - 5 000 E. an. um danach wieder abzunehmen 107 . Bezogen auf die einzelnen Aufgabenbereiche lagen die Zuweisungen 103 1962: 38,1 % ; 1966: 40,4%; 1971: 29,8%. Auf die Auswirkungen der erst 1971 und später ergangenen (Bundes-) Gesetze nach Art. 104 a Abs. 4 (StBFG, GVFG, KHG) und des neuen nds. Schulgesetzes (NSchG) wird an späterer Stelle einzugehen sein. 105 S. A I I I / 2 3 f. i° 6 Bei den kreisangehörigen Gemeinden mit 20 000 und mehr E. allerdings relativ dicht gefolgt von den Zuweisungen für EP1. 2. 107 Unerwartet gering war die Bedeutung der Zuweisungen für das Schulwesen bei den kreisfreien Städten und den Landkreisen mit durchschnittlich nur 6,4 bzw. 3,6 % der Gesamtzuweisungen (Kämmereiverwaltungen). 104

7 Petri

98

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

für das Schulwesen andererseits bei den Gemeinden m i t bis zu 5 000 E. hinter denen für EP1. 7 an zweiter Stelle, bei den Gemeinden m i t 5 - 10 000 E. gleichauf und bei den Gemeinden m i t 10 - 20 000 E. an erster Stelle. Gegenüber den kleineren Gemeinden verzeichneten diejenigen mit 10 - 20 000 E. bereits erheblich höhere Zuweisungen für das Sozialwesen (15,2 °/o gegenüber 1,2 - 3,7 °/o). Eine gewisse Sonderstellung nahmen hingegen die kleinen Gemeinden mit unter 1 000 E. ein. Neben der geschilderten extremen Konzentration der Zuweisungen i n den Bereichen öffentliche Einrichtungen/Wirtschaftsförderung resultierte diese vor allem aus einer Vertauschung des Stellenwerts der Zuweisungen für die EP1. 2 und 6 gegenüber den nächstgrößeren Gemeinden 108 . Die hier aufgezeigte Konzentration der Zweckzuweisungen auf jeweils einige bestimmte Aufgabenbereiche stimmte m i t den jeweiligen Ausgabenschwerpunkten der Kommunen 1 0 9 weitgehend nicht überein. N u r für die Gemeinden m i t 1 - 5 000 E. und die Landkreise war eine Ubereinstimmung insofern gegeben, als der Aufgabenbereich m i t den höchsten Ausgaben auch die höchsten Zuweisungen aufwies. I m übrigen wichen auch hier die Zusammensetzung der Ausgaben und diejenige der Zweckzuweisungen stark voneinander ab. Ebenso entsprach i m Vergleich der Kommunen untereinander ein höherer Anteil von Zuweisungen für einen bestimmten Aufgabenbereich nicht unbedingt einer höheren Ausgabenbelastung, wie sich anhand der Zuweisungen für das Schulwesen beispielhaft verdeutlichen läßt. So führte etwa bei den Gemeinden m i t 1 - 5 000 E. der analog der Gemeindegröße steigende Anteil der Zuweisungen für das Schulwesen nicht zu einer Angleichung der Deckungsquoten i n diesem Aufgabenbereich, sondern ließ sie i n gleichem Maße ansteigen 110 . 3.5.3. Die Bedeutung der Zweckzuweisungen für die jeweiligen Aufgabenbereiche bei den verschiedenen Kommunen

Die gefundene stark unterschiedliche Bedeutung der Zweckzuweisungen für die verschiedenen Kommunen läßt eine genauere Betrachtung ihres Stellenwertes i n den wichtigsten der von den Kommunen wahrzunehmenden Aufgabenbereichen notwendig erscheinen. Zur besseren Vergleichbarkeit der Kommunen untereinander soll hierbei die aufgabenmäßige Verteilung der Zweckzuweisungen nach Pro-Kopf-Beträgen i n die Betrachtung einbezogen werden. 108

Die Angaben für die Samtgemeinden in Tab. 4 sind aufgrund ungewöhnlicher Schwankungen in den einzelnen Jahren (vgl. Tab. 9, S. A I I I / 3 2 ) nicht verwertbar. 109 vgl. etwa für 1971: Stat. Nds. 1971, Tab. 19, S. 66 ff. no Tab. 4, S. A I I I / 2 3 f. und Tab. 5, S. A III/25 f.

3.5. Zusammensetzung nach Aufgabenbereichen (Niedersachsen)

3.5.3.1. Schulen (EPl. 2 der

99

Kommunalhaushalte)

111

Tab. 3 i m A n h a n g zeigt, daß die Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. i m Durchschnitt der Jahre 1962 - 71 auch pro Kopf der Bevölkerung von allen Kommunen die höchsten Zweckzuweisungen für ihre Schulen erhalten haben (14,17 DM/E.), m i t spürbarem Abstand gefolgt von den Gemeinden m i t 10 - 20 000 E. (12,12 DM/E.) sowie den Gemeinden m i t 5 - 1 0 000 E. (11,69 DM/E.) und 2 - 3 000 E. (11,32 DM/E.). Unterstrichen w i r d noch einmal die unerwartet geringe Bedeutung der Zuweisungen für diesen Aufgabenbereich bei den kreisfreien Städten (4,48 DM/E.) 1 1 2 und den Landkreisen (2,83 DM/E.). Die durchschnittlich höchste Ausgabendeckung erzielten m i t diesen Zuweisungen die Gemeinden mit 1 - 5 000 E. (13,2 -16,1 °/o), die niedrigste wiederum die kreisfreien Städte (4,0 °/o) und die Landkreise 5,0 °/o) 113 . Die Spannweite der Anteile der Zuweisungen für Schulen an den Gesamtzuweisungen für die Kämmereiverwaltung reichte von 39,7 °/o ( 3 - 5 000 E.) bis 3,6 °/o (Landkreise) 114 . I m Verlauf der Jahre 1962 - 71 haben sich erhebliche Veränderungen ergeben 115 . Anders als bei den Landkreisen (nur geringer Rückgang i n den Jahren 1965/66) waren die Pro-Kopf-Beträge der Zuweisungen für das Schulwesen bei allen Gemeinden in den Jahren 1965 - 67 — offenbar bedingt durch die wirtschaftliche Rezession — stark rückläufig. Bis 1971 wieder erreicht und überschritten wurde das Niveau des Jahres 1964 nur bei — den kreisfreien Städten ( + 14,8 °/o) — den Gemeinden m i t 5 - 2 0 000 E. ( + 7,1 bzw. + 26,6 °/o) — den Kleingemeinden mit unter 1 000 E. ( + 12,0 %). Bei den übrigen Gemeinden lagen die Zuweisungen für das Schulwesen 1971 noch deutlich unter dem Stand von 1964 116 . Demgegenüber verzeichneten die Landkreise seit 1967 (!) einen stetigen und starken Anstieg der Zweckzuweisungen i n diesem Aufgabenbereich (Steigerungsrate 1971 gegenüber 1964: 285,2 %). Die teilweise vorhandenen realen Steigerungen der Zuweisungen für das Schulwesen haben nur i n zwei Fällen zu einer erhöhten Bedeutung m S. A III/21 f. u 2 Nahezu nur die Hälfte der 1 - 2 000 E. (8,17 DM/E.)! us Tab. 5, S. A I I I / 2 5 f. 114 Tab. 4, S. A I I I / 2 3 f. us Tab. 8, S. A I I I / 2 9 f. ne 1 - 2 0 0 0 E . : — 4 9 , 0 % 2 - 3 000 E.: — 2 7 , 3 % 3 - 5 0 0 0 E . : — 8,9% 20 000 und mehr E.: —24,9%. 7·

Zuweisungen an die Gemeinden

mit

100

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

des EP1. 2 innerhalb der Gesamtzuweisungen geführt 1 1 7 , nämlich bei den Landkreisen und den Kleingemeinden m i t unter 1 000 E. (bei letzteren lagen die Zuweisungen für Schulen 1971 erstmals m i t denen für den Aufgabenbereich öffentliche Einrichtungen/Wirtschaftsförderung gleichauf). Bei allen anderen Gemeinden hat der A n t e i l des EP1. 2 an den Gesamtzuweisungen stagniert (5 - 1 0 000 E.) oder ist stark zurückgegangen (übrige) 118 . Ähnliches gilt für den mit den erhaltenen Zweckzuweisungen jeweils finanzierbaren A n t e i l der Ausgaben für das Schulwesen 119 . Hier ist mit Ausnahme für die Landkreise (starke Zunahme) und die Kleingemeinden mit unter 1 000 E. (bei starken Schwankungen insgesamt Stagnation) für alle Kommunen am Ende des Beobachtungszeitraums gegenüber den Vorrezessionsjähren eine merklich verminderte Dekkungsquote festzustellen. Bei den Gemeinden war die maximale Differenz der jeweiligen Deckungsquoten 1971 m i t ± 8,7 °/o geringer als i m Zehnjahres-Durchschnitt ( ± 12,1%). Insgesamt gesehen zeichnet sich gegen Ende des Zeitraums 1962-71 eine absolute und relative (im Vergleich m i t den übrigen Kommunen) Verminderung des hohen Stellenwerts der Zuweisungen für das Schulwesen i n den Haushalten der Gemeinden m i t 1 - 5 000 E. ab. Ähnliches gilt für die Gemeinden m i t 20 000 und mehr E. Immerhin finanzierten die Gemeinden m i t 2 - 5 000 E. auch 1971 noch von allen Kommunen den höchsten Anteil ihrer Ausgaben für Schulen durch staatliche Zweckzuweisungen. Einen absoluten und relativen Bedeutungszuwachs erlebten die Zuweisungen für das Schulwesen dagegen bei den Kleingemeinden m i t unter 1 000 E. und den Landkreisen. Eine Politik der zielgerichteten Förderung der Schulen i n zentralen Orten läßt sich diesen Zahlen nicht entnehmen 120 . N u r das Schulwesen der Landkreise "7 Tab. 9, S. A I I I / 3 1 f. us Die in den Durchschnittswerten zum Ausdruck kommende größere Bedeutung der Zuweisungen für EP1. 7 als für EP1. 2 bei den Gemeinden mit 1 - 5 0 0 0 E . (vgl. oben unter 3.5.2.) hat anfänglich noch nicht bestanden! ne Tab. 10, S. A I I I / 3 3 f. 120 Ursache der Konzentration der Zuweisungen für das Schulwesen auf die kleineren Gemeinden war § 18 des bis zur Verabschiedung des neuen NSchG v. 30.5.1974 (GVB1. S. 289) geltenden nds. SchulverwG i. d. F. v. 28. 3.1962 (GVB1. S. 37, zuletzt geändert durch Art. I des Ges. v. 14. 6.1973 — GVB1. S. 189). Danach hatten Gemeinden mit weniger als 4 000 E. (bei einer Sonderregelung für neu gebildete und erweiterte Gemeinden, Samtgemeinden und Zweckverbände: § 18 Abs. 2) ohne Rücksicht auf ihre Finanzkraft einen Rechtsanspruch auf rd. ein Drittel der Baukosten für die von ihnen getragenen Grund-, Haupt- und Sonderschulen sowie Orientierungsstufen; vgl. hierzu auch Ziff. I I der Vergaberichtlinien des nds. K u l t M für Schulbaubeiträge des Landes Nds. v. 22.9.1965 (nds. SVB1. S. 292). Diese, eine Schwerpunktförderung verhindernde, Bevorzugung der kleinen Gemeinden ist durch § 94 NSchG beseitigt worden.

3.5. Zusammensetzung nach Aufgabenbereichen (Niedersachsen)

101

scheint seit 1968 gezielt gefördert worden zu sein (wobei nicht ersichtlich ist, inwieweit die Landkreise einen Teil der M i t t e l an die kreisangehörigen Gemeinden weiterverteilt haben). 3.5.3.2. Kultur

(EPl. 3)

Die staatlichen Zuweisungen für kulturelle Zwecke waren i m Zeitraum 1962 - 71 für die niedersächsischen Kommunen durchweg nur von untergeordneter Bedeutung. Sie erreichten i m Durchschnitt allein bei den großen kreisangehörigen Gemeinden m i t 20 000 und mehr E. und bei den kreisfreien Städten einen Betrag von mehr als 0,30 DM/E. per annum 1 2 1 . Nur bei diesen Kommunen lag auch der durchschnittliche Anteil des EPl. 3 an den Gesamtzuweisungen 122 über der Marge von 1,0 °/o (1,2 bzw. 1,9 °/o). A m niedrigsten war er bei den Landkreisen m i t 0,2 °/o. Die damit von den Kommunen jeweils erzielten Deckungsquoten 1 2 3 waren allerdings — obwohl deutlich geringer als bei EPl. 2 — durchaus nicht die geringsten der untersuchten Aufgabenbereiche, so daß ein Grund für die mindere Bedeutung der Zuweisungen für EPl. 3 auch i n den relativ dürftigen Kulturausgaben der Kommunen zu suchen ist. Auch i m kulturellen Bereich konnten (oder mußten) wiederum die kleineren Gemeinden (ohne Gemeinden m i t unter 1 000 E.) einen größeren Teil der Ausgaben durch Zweckzuweisungen decken als die Großgemeinden (einschließlich der kreisfreien Städte). I m Unterschied zum Schulbereich hat sich hier die Schwelle aber von den Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. nach oben zu denjenigen m i t 5 - 1 0 000 E. verschoben (Anstieg der Deckungsquote von 1 000 bis zu 10 000 E., danach wieder starker Rückgang). Die Entwicklung der Pro-Kopf-Beträge der Zuweisungen für EPI. 3 1 2 4 wies bei der Mehrzahl der Kommunen erhebliche Schwankungen auf. Ein Teil von ihnen hat für diesen investiven Aufgabenbereich i n den Jahren 1964-67 (10-20 000 E.) bzw. 1964-68 ( 1 - 2 000 E.) deutlich mehr Zuweisungen erhalten als davor und danach. Insgesamt gesehen hat sich der Stellenwert der Zuweisungen für kulturelle Zwecke i n den Haushalten der Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. und der kreisfreien Städte gegen Ende des Beobachtungszeitraums spürbar erhöht, während er bei den übrigen Kommunen stagniert hat oder zurückgegangen ist 1 2 6 . Bei den kleinen Gemeinden mit unter 3 000 E. lagen die Zuweisungen für 121 122 123 124 125

Tab. Tab. Tab. Tab. Tab.

3, 4, 5, 8, 9,

S. A I I I / 2 1 f. S. A I I I / 2 3 f. S. A I I I / 2 5 f. S. A I I I / 2 9 f. und 10, S. A I I I / 3 1 ff.

102

3. Die Zweckzuweisungen i m kommunalen Haushalt

EP1. 3 1971 sogar real unter denen des Jahres 1962 12e . Die sich aus den Durchschnittswerten ergebenden Gewichtungen bedürfen damit der Korrektur insofern, als sich abzeichnet, daß i n den späteren Jahren auf dem „flachen Land" die Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. und i m übrigen die kreisfreien Städte i n kultureller Hinsicht auf Kosten der anderen Gemeinden gezielt gefördert worden sind 1 2 7 . 3.5.3.3. Sozialwesen (EPl 4) Die durchschnittlichen Pro-Kopf-Beträge der Zuweisungen für das Sozialwesen (EPl. 4) weisen von allen Aufgabenbereichen die höchsten Unterschiede zwischen den verschiedenen Kommunen auf 1 2 8 . A n der Spitze liegen die kreisfreien Städte m i t 37,97 DM/E. und die Landkreise m i t 29,13 DM/E. Bei den kreisangehörigen Gemeinden nehmen die Durchschnittsbeträge sprunghaft m i t der Gemeindegröße ab (17,61/5,21/ 1,07 - 0,12 DM/E.). Ähnliches gilt hinsichtlich des Anteils der Zuweisungen für das Sozialwesen an den Gesamtzuweisungen für die Kämmereiverwaltungen 1 2 9 (kreisfreie Städte: 50,3 °/o, Landkreise: 39,0 %, kreisangehörige Gemeinden: 35 - 0,7 %) und der jeweiligen Deckungsquot e n 1 3 0 (hier sind allerdings Verschiebungen i m Verhältnis kreisfreie Städte/Landkreise und der kleineren Gemeinden untereinander festzustellen: Landkreise: 44,5 °/o, kreisfreie Städte: 30,2 °/o, kreisangehörige Gemeinden: 25,0 - 4,3 °/o). Die Divergenzen zwischen den Gemeinden mit 1 - 5 000 E. sind minimal (1,2 -1,4 °/o der Gesamtzuweisungen, Deckungsquote 4,3 - 4,7 %). Die Kleingemeinden m i t unter 1 000 E. erzielten m i t geringeren Zuweisungen (0,7 °/o der Gesamtzuweisungen, geringste Pro-Kopf-Beträge) eine höhere Deckung (5,6 %>) als die übrigen Gemeinden mit unter 5 000 E. Die Pro-Kopf-Beträge der Zuweisungen für das Sozialwesen sind 1971 gegenüber 1962 m i t Ausnahme bei den Gemeinden m i t 5 - 1 0 000 E. (starke Abnahme) und bei denjenigen m i t 10 - 20 000 E. (geringere Zunahme) sehr stark gestiegen, vor allem auch bei den kleineren Gemeinden (etwa 1 - 2 000 E.: von 0,15 auf 1,14 DM/E.) 1 3 1 . Sie lagen damit 1971 allerdings zum großen Teil (kreisangehörige Gemeinden m i t unter 1000 E. und mit 3 000 und mehr E.) gleichzeitig erheblich unter zwischenzeitlich erreichten Beträgen. Die divergierende Entwicklung bei den 126 Tab. 8, S. A I I I / 2 9 f. 1 2 7 Maximale Differenz der Deckungsquoten Durchschnitt: ±6,8 °/o / 1971: ± 8 , 9 % . 128 Tab. 3, S. A I I I / 2 1 f. 129 Tab. 4, S. A I I I / 2 3 f. 130 Tab. 5, S. A I I I / 2 5 f. 131 Tab. 8, S. A I I I / 2 9 f.

bei den

Gemeinden

im

3.5. Zusammensetzung nach Aufgabenbereichen (Niedersachsen)

103

verschiedenen Kommunen hat dazu geführt, daß für 1971 i n A b weichung von den Durchschnittswerten eine Abnahme der Pro-KopfBeträge mit der Gemeindegröße nur noch bis hinunter zu den Gemeinden mit 10 000 E. festzustellen ist; unterhalb dieser Schwelle verkehrt sich das Bild. Hier haben bis auf die Kleingemeinden m i t unter 1 000 E. jeweils die kleineren Gemeinden die höheren Zuweisungen erhalten (der Grund hierfür ist aus der Statistik nicht ersichtlich): Pro-Kopf-Beträge der Zuweisungen für das Sozialwesen 1971 Gemeinden

DM/E.

kreisfr. Städte

52,68

20 000 und mehr E.

19,94

10 - 20 000 E.

4,59

1 - 2 000 E.

1,14

2 - 3 000 E.

1,08

3 - 5 000 E.

0,84

5 - 1 0 000 E.

0,56

unter 1000E.

0,14

Quelle: Tab. 8, S. A III/29 f.

Ähnlich wie die realen Pro-Kopf-Beträge hat auch der Anteil der Zuweisungen für das Sozialwesen an den Gesamtzuweisungen für die Kämmereiverwaltungen 1971 gegenüber 1962 bei den Gemeinden mit 10 - 20 000 E. stagniert, bei denjenigen m i t 5 - 1 0 000 E. stark ab- und bei den übrigen (wie auch bei den Landkreisen) zugenommen. Dabei sind zwischenzeitlich m i t Ausnahme für die Gemeinden m i t 1 - 3 000 E. erheblich höhere Anteile erreicht worden. Von bestimmten Entwicklungstendenzen zu sprechen, erscheint angesichts der starken Schwankungen nicht zulässig. Bei den Gemeinden m i t 5 - 1 0 000 E. hat der Anteil der Zuweisungen für EPl. 4 allerdings seit 1969 ständig abgenommen. Dauerhafte Verschiebungen des Stellenwerts der Zuweisungen für EPl. 4 m i t denen für andere Aufgabenbereiche haben bei den jeweiligen Kommunen nicht stattgefunden 132 . Für 1971 ergibt sich i m Vergleich der Kommunen untereinander dieselbe Reihenfolge wie für die Pro-Kopf-Beträge. Die oben für die Mehrzahl der Kommunen festgestellte reale Steigerung der Zweckzuweisungen für das Sozialwesen 1971 gegenüber 1962 hat nicht auch jeweils zu einer erhöhten Deckungsquote geführt 1 3 3 . Sie 132 Tab. 9, S. A I I I / 3 1 f. 133 Tab. 10, S. A I I I / 3 3 f.

104

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

unterlag bei allen Kommunen in den Jahren 1962 - 71 starken Schwankungen. Bei den kreisfreien Städten, den Landkreisen und den Gemeinden mit 10 - 20 000 E. war sie i n den Jahren 1970/71 erheblich geringer als i m gesamten übrigen Beobachtungszeitraum (kreisfreie Städte: stetige Abnahme seit 1969). Demgegenüber verzeichneten die Gemeinden m i t 1 - 2 000 E. 1971 die weitaus höchste Deckungsquote des gesamten Beobachtungszeitraums. Bei den Gemeinden m i t 5 - 1 0 000 E. hat der reale Rückgang der Zuweisungen für das Sozialwesen zu einer stetigen Abnahme der Dekkungsquote seit 1969 bis zu einem Minimal wert von 1,8 °/o i m Jahre 1971 (1962: 7,1 %, Durchschnitt: 5,6%) geführt. I m Vergleich der Gemeinden untereinander wiesen 1971 infolgedessen die Gemeinden mit 1 - 2 000 E. nach den kreisfreien Städten und den Gemeinden m i t 20 000 und mehr E. die dritthöchste, die Gemeinden m i t 5 - 1 0 000 E. die niedrigste Deckungsquote auf. Bestimmte langfristige Entwicklungstendenzen sind für die verschiedenen Kommunen nicht nachweisbar. Immerhin läßt sich generell feststellen, daß alle Kommunen m i t Ausnahme der kleineren Gemeinden m i t unter 3 000 E. gegen Ende des Beobachtungszeitraums nach einer zwischenzeitlichen Anhebung des Finanzierungsanteils der staatlichen Zweckzuweisungen einen erhöhten A n t e i l ihrer Ausgaben für das Sozialwesen aus eigenen Einnahmen decken mußten. 3.5.3.4. Gesundheits (und Sport-)wesen (EPl. 5) Den Zuweisungen für das Gesundheits- (und Sport-)wesen (EPl. 5) kam mit Ausnahme für die kreisfreien Städte bei den verschiedenen Kommunen jeweils nur eine relativ geringe Bedeutung zu 1 3 4 . Angesichts der Tatsache, daß das Schwergewicht der Zuweisungen i n diesem A u f gabenbereich insgesamt auf der Krankenhausförderung lag 1 3 5 , haben erwartungsgemäß nach den kreisfreien Städten (5,34 DM/E.) — bereits m i t deutlichem Abstand — die großen kreisangehörigen Gemeinden m i t 20 000 und mehr E. die durchschnittlich höchsten Zuweisungen pro Kopf der Bevölkerung erhalten (2,94 DM/E.) 1 3 e . Von den Gemeinden unterhalb der Schwelle von 20 000 E., die i. d. R. mangels entsprechender Einrichtungen des Gesundheitswesens vorwiegend oder ausschließlich Zuweisungen für das Sportwesen („Leibesübungen") erhalten ha134 Tab. 3, S. A I I I / 2 1 f. 135 Vgl. oben S. 95. 136 Tab. 3, S. A I I I / 2 1 f. ; in absoluten Beträgen verzeichneten auch die Landkreise ähnlich hohe Zuweisungen für EPl. 5 wie die kreisfreien Städte (vgl. Stat. Nds. 1971, Tab. 19, S. 68/69 und entsprechende in den einzelnen Rechnungsj ahren).

3.5. Zusammensetzung nach Aufgabenbereichen (Niedersachsen)

105

ben dürften 1 3 7 , verzeichneten diejenigen m i t 3 - 5 000 E. die durchschnittlich höchsten Pro-Kopf-Beträge der Zuweisungen für EPl. 5 (1,36 DM/E.). Es folgen m i t untereinander nahezu gleichen Beträgen (1,29/1,27 DM/E.) die Gemeinden m i t 5 - 10 000 E. und 2 - 3 000 E., erst danach diejenigen m i t 10 - 20 000 E. (0,82 DM/E.) und m i t unter 2 000 E. (0,70/0,20 DM/E.). Der durchschnittliche Anteil der Zuweisungen für EPl. 5 an den Gesamtzuweisungen für die Kämmereiverwaltungen 1 3 8 differiert bei den verschiedenen Kommunen von 7,7 °/o (kreisfreie Städte) bis zu 1,1 °/o (Gemeinden mit unter 1 000 E.). Dabei ergeben sich i m Vergleich der Gemeinden untereinander etwas andere Gewichtungen, als sie die ProKopf-Beträge anzuzeigen scheinen. Insbesondere war der Stellenwert der Zuweisungen für EPl. 5 bei den Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. aufgrund der hohen Zuweisungen für andere Aufgabenbereiche relativ geringer als nach der Verteilung der Pro-Kopf-Beträge zu vermuten wäre. Ein völlig anderes B i l d ergibt der Vergleich des durchschnittlich durch Zweckzuweisungen finanzierten Anteils der Bruttoausgaben 139 . A n der Spitze der Tabelle liegen hier die Gemeinden m i t 2 - 3 000 E. (12,1 °/o), gefolgt von denjenigen m i t 3 - 5 000 E. (11,1 °/o). Erst m i t erheblichem Abstand folgen die übrigen Gemeinden m i t unter 10 000 E. (7,9 - 5,0 °/o), danach die großen Gemeinden (20 000 und mehr E., kreisfreie Städte) und Landkreise. Ganz am Ende der Skala rangieren die Gemeinden m i t 10 - 20 000 E. (2,5 %>). Die Zuweisungen für das Gesundheits- und Spörtwesen haben sich 1962 - 71 sowohl bei den jeweiligen Kommunen stark schwankend als auch i m Vergleich der Kommunen untereinander stark uneinheitlich entwickelt. Die Pro-Kopf-Beträge 1 4 0 lagen bei den Gemeinden mit Ausnahme bei denjenigen m i t 1 - 3 000 E. 1 4 1 gegen Ende des Beobachtungszeitraums durchweg relativ niedrig, teilweise sogar erheblich unter denen des Jahres 1962 (kreisfreie Städte, Gemeinden m i t 10 - 20 000 E. und mit unter 1 000 E.). Dagegen ist bei den Landkreisen nach einem absoluten Tiefpunkt i m Jahre 1966 eine stetige und starke Steigerung festzustellen (1962: 1,31 DM/E.; 1971: 3,16 DM/E.). 137 Die Finanzstatistik nimmt bei den kleinen Gemeinden keine ausreichende Aufschlüsselung vor. Bereits bei den Gemeinden mit 1 0 - 2 0 000 E. überwogen jedoch bei weitem die Zuweisungen für das Sportwesen; vgl. Stat. Nds. 1971, Tab. 19, S. 85. 138 Tab. 4, S. A I I I / 2 3 f. 13» Tab. 5, S. A I I I / 2 5 f. 140 Tab. 8, S. A I I I / 2 9 f. 141 Die Gemeinden mit 2 - 3 000 E. verzeichneten 1976 zugleich nach den kreisfreien Städten und den Gemeinden mit 20 000 und mehr E. die dritthöchsten Pro-Kopf-Beträge!

106

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

Ähnliches gilt für den Stellenwert der Zuweisungen für EPl. 5 innerhalb der Gesamtzuweisungen 142 . Hier ist weitergehend für die kreisfreien Städte (ab 1966; 1962: 11,2 °/o/1966: 5,6 °/o/1971: 4,3 °/o) und für die Gemeinden mit 10-20 000 E. (1962: 4,7 °/o/1971:l,l %>) sogar eine tendenzielle Abnahme festzustellen. Bei den Landkreisen hat sich die starke Zunahme der realen Beträge nur verhalten i n einer gesteigerten Bedeutung der Zuweisungen für EPl. 5 niedergeschlagen. Dauerhafte Verschiebungen m i t den Zuweisungen für andere Aufgabenbereiche haben nur bei den Landkreisen stattgefunden, und zwar zuungunsten des Gesundheits- und Sportwesens und zugunsten der Schulen (seit 1964) 143 . 1971 kam den Zuweisungen für das Gesundheits- und Sportwesen innerhalb der Gesamtzuweisungen die größte Bedeutung bei den Gemeinden m i t 2 - 3 000 E. (1962: 3,9 %>/1971: 5,1 °/o) zu! Der mit den Zuweisungen zu finanzierende Anteil der Bruttoausgaben 1 4 4 war gegen Ende des Beobachtungszeitraums bei allen Gemeinden geringer als i m Zehnjahres-Durchschnitt und — m i t Ausnahme bei den Gemeinden m i t 5 - 10 000 E. — erheblich geringer als 1962 145 . Bei den Landkreisen war er 1971 zumindest geringer als 1962. Bei den kreisfreien Städten, den Gemeinden m i t 10 - 20 000 E. sowie wesentlich stärker noch bei den Gemeinden m i t unter 5 000 E. scheint sich eine tendenzielle Abnahme der Deckungsquoten abzuzeichnen. Dennoch wiesen die Gemeinden m i t 2 - 3 000 E. (Deckungsquote 1962: 16,5 °/o/1971: 6,6 °/o) auch 1971 weiterhin von allen Kommunen (mit Ausnahme der Samtgemeinden) die höchste und die Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. sowie m i t 1 - 2 000 E. immerhin noch eine höhere Deckungsquote als die Gemeinden m i t 10 000 und mehr E. auf. Insgesamt gesehen haben i n den Jahren 1962 - 71 die großen Gemeinden, die mit hohen Ausgaben für das Gesundheits(Krankenhaus-)wesen belastet waren, trotz hoher realer Zuweisungsbeträge gemessen an dieser Ausgabenbelastung nur relativ wenig Zuweisungen für den A u f gabenbereich Gesundheits- und Sportwesen erhalten. M i t relativ hohen Zuweisungen sind hingegen die kleineren Gemeinden m i t 1 - 5 000 E. „bedacht" worden, deren Ausgabenschwerpunkt i n diesem Aufgabenbereich vermutlich beim Sportanlagenbau lag. Trotz eines anscheinend langfristig angelegten Abbaus der überproportionalen Zuweisungen an die kleineren Gemeinden und der dadurch bewirkten teilweisen A n gleichung der Deckungsquoten (maximale Differenz i m Durchschnitt: ± 9,6%, 1971: ± 5,5%) hat eine gezielte Förderung größerer Gemein142 Tab. 9, S. A I I I / 3 1 f. ι 4 3 Allerdings lagen 1970/71 auch bei den kreisfreien Städten die Zuweisungen für EPl. 5 unter denen für das Schulwesen. 144 Tab. 10, S. A I I I / 3 3 f. 145 Anders jeweils: Samtgemeinden.

3.5. Zusammensetzung nach Aufgabenbereichen (Niedersachsen)

107

den m i t zentralörtlicher Funktion offenbar auch gegen Ende des Beobachtungszeitraums nicht stattgefunden. Die Zuweisungen an die kreisfreien Städte und die Gemeinden m i t 10 - 20 000 E. haben weiter an Bedeutung verloren. 3.5.3.5. Bau- und Wohnungswesen (EPl. 6) Die staatlichen Zuweisungen für das kommunale Bau- und Wohnungswesen (nahezu ausschließlich Straßenbau- und -unterhaltungsm i t t e l ) 1 4 6 konzentrierten sich i n den Jahren 1962 - 71 auf die kreisfreien Städte und Landkreise. Dabei liegen die durchschnittlichen Pro-KopfBeträge 1 4 7 für die Landkreise (21,63 DM/E.) zwar knapp über denen für die kreisfreien Städte (20,78 DM/E.); zu beachten ist aber, daß ein Großteil der Zuweisungen für die Landkreise von diesen an die kreisangehörigen Gemeinden weiterzuverteilen w a r 1 4 8 . Der Abstand der kreisfreien Städte zu den großen kreisangehörigen Gemeinden m i t 20 000 und mehr E. (11,67 DM/E.) ist beträchtlich. I m übrigen bewegen sich die durchschnittlichen Pro-Kopf-Beträge für die kreisangehörigen Gemeinden zwischen 6,12 DM/E. (Gemeinden m i t 10-20 000 E.) und 2,88 DM/E. (Gemeinden m i t 1 - 2 000 E.), wobei das Feld der Gemeinden m i t unter 10 000 E. angeführt w i r d von denjenigen m i t 3 - 5 000 E. und m i t unter 1 000 E. (!). Der durchschnittliche Anteil der Zuweisungen für das Bau- und Wohnungswesen an den Gesamtzuweisungen für die Kämmereiverwaltungen 1 4 9 schwankt zwischen 29,2 °/o (Landkreise) und 13,0 %> (Gemeinden m i t 2 - 5 000 E.). Er ist bei den Gemeinden m i t 1 - 1 0 000 E. nahezu identisch ( ± 0,3 °/o) und steigt oberhalb dieser Schwelle jeweils mit der Gemeindegröße an (kreisfreie Städte: 26,9 %>). Bei den Kleingemeinden m i t unter 1 000 E. (25,9 °/o) erreicht er fast den Wert der kreisfreien Städte. Ein anderes B i l d bieten die durchschnittlichen Deckungsquoten 150 dieser Zuweisungen. Hier liegen die Landkreise — Folge des hohen Anteils (i. w. S.) „durchlaufender" M i t t e l — m i t weitem Abstand an der Spitze (42,3 °/o), gefolgt von den kreisfreien Städten (10,0 °/o), den kreisangehörigen Gemeinden mit 20 000 und mehr E. (7,4 °/o) und den Gemeinden mit 3 - 5 000 E. (5,3 °/o). Die Unterschiede zwischen den übrigen Gemeinden sind relativ gering (4,9 - 3,9 °/o). ΐ4β s. oben S. 94. 147 Tab. 3, S. A I I I / 2 1 f. 148 Vgl. § 20 Abs. 1 und 2 nds. F A G sowie Stat. Nds. 1971, Tab. 19, S. 96/ Sp.24 und S. 95/Sp. 19. 14» Tab. 4, S. A I I I / 2 3 f. «ο Tab. 5, S. A I I I / 2 5 f.

108

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

Hinsichtlich der Entwicklung der Pro-Kopf-Beträge der Zuweisungen für EPL 6 1 5 1 kann prinzipiell zwischen den Gemeinden mit über und denen mit unter 10 000 E. unterschieden werden. Während die Zuweisungen für die größeren Gemeinden i m Beobachtungszeitraum insgesamt stark gestiegen sind, haben die kleineren Gemeinden 1970/71 nach zwischenzeitlichen erheblichen Schwankungen nur relativ geringe (unter dem Zehnjahres-Durchschnitt) Zuweisungen erhalten, diejenigen mit unter 2 000 E. und 5 - 1 0 000 E. weniger als 1962. Etwas anderes gilt allerdings auch hier wieder für die Gemeinden m i t 3 - 5 000 E., die 1970/ 71 die höchsten Zuweisungen i m gesamten Zeitraum 1962 - 71 erhalten haben. Bei den Landkreisen hat 1971 nach einer starken Steigerung der Zuweisungen i n den Jahren 1967 - 69 wieder eine Rückführung (annähernd) auf das Niveau der Jahre 1963 - 66 stattgefunden 152 . Die reale Zunahme der Zuweisungen hat sich bei den kreisanhörigen Gemeinden mit 10 000 und mehr E. i n einer (diskontinuierlichen) Steigerung des Anteils des EPl. 6 an den Gesamtzuweisungen 153 niedergeschlagen (1962: 12,4/18,5%; 1971: 25,0/29,9%!). Trotz der starken Schwankungen scheint sich hier eine tendenzielle Verschiebung der Zuweisungen zugunsten des EPl. 6 abzuzeichnen. Bei den kreisfreien Städten hat sich dieser A n t e i l nach einer deutlichen Steigerung i m Jahre 1967 bis 1971 insgesamt nicht mehr entscheidend verändert. Bei den Gemeinden mit 3 - 5 000 E. lag er am Ende des Beobachtungszeitraums über, bei den übrigen Gemeinden unter dem Zehnjahres-Durchschnitt (und erheblich unter zwischenzeitlich erreichten Werten). Inwieweit dem langfristige Entwicklungstrends zugrunde lagen, ist aufgrund der starken Schwankungen schwer zu ermessen. Eine relativ deutliche Abnahmetendenz zeigt hingegen — trotz einer zeitweiligen Wiederzunahme — der Anteil der Zuweisungen für EPl. 6 bei den Landkreisen (1962: 33,5%, 1971: 22,9%). Die Deckungsquote der Zweckzuweisungen für das Bau- und Wohnungswesen 154 hat sich bei den kreisfreien Städten und den kreisangehörigen Gemeinden m i t 10 000 und mehr E. 1971 gegenüber 1962 stark erhöht (bei denjenigen m i t 20 000 und mehr E. fast verdoppelt; 1962: 4,7%, 1971: 9,3%). Zumindest für die kreisangehörigen Gemeinden (10 - 20 000 E. ab 1967) scheint es sich hierbei u m eine längerfristig angelegte Entwicklung zu handeln. Die Gemeinden m i t 2 - 1 0 000 E. und die Landkreise verzeichneten hingegen 1971 entweder die geringste 151 Tab. 8, S. A I I I / 2 9 f. 152 Zu berücksichtigen ist allerdings die o. a. Umqualifizierung der ehemaligen „Straßenunterhaltungszuschüsse" gem. §§ 16, 17 FAG, die besonders die Landkreise betroffen haben dürfte (vgl. § 17 Ziff. 2 FAG). 153 Tab. 9, S. A I I I / 3 1 f. 154 Tab. 10, S. A I I I / 3 3 f.

3.5. Zusammensetzung nach Aufgabenbereichen (Niedersachsen)

109

Deckungsquote i m gesamten Beobachtungszeitraum überhaupt (Landkreise, Gemeinden m i t 5 - 10 000 E.; 1962: 48,4/5,6 °/o, 1971:28,4/2,6%) oder doch eine unter der des Jahres 1962 liegende Deckungsquote ( 2 - 5 000 E.; 1962: 3,7/5,9%, 1971: 2,5/4,3%). Aufgrund der starken Schwankungen ist eine Trendaussage allerdings nicht möglich. Eine sich über den gesamten Beobachtungszeitraum hinziehende Abnahme der Deckungsquote verzeichneten hingegen die Gemeinden mit unter 2 000 E. I m Vergleich der Kommunen untereinander ergeben sich für 1971 gegenüber der Reihenfolge der Durchschnittswerte Abweichungen vor allem insofern, als die Gemeinden mit 10 - 20 000 E. 1971 eine wesentlich höhere Deckungsquote erzielten als diejenigen mit 3 - 5 000 E. Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß i m Verlauf der Jahre 1962-71 eine Verlagerung bzw. weitere Konzentration der Zuweisungen für das Bau- und Wohnungswesen (Straßenbau) auf die Gemeinden mit 10 000 und mehr E. (einschließlich der kreisfreien Städte) zu Lasten der kleineren Gemeinden und der Landkreise stattgefunden hat. Gemessen an der Aufgabenbelastung waren sie bei den Gemeinden m i t 5 - 1 0 000 E. und mit unter 3 000 E. 1971 nur von minimaler Bedeutung (Deckungsquoten: 1,8 - 2,8 %). Insbesondere für die Landkreise ist allerdings zu beachten, daß das B i l d der Entwicklung durch die Umqualifizierung der ehemaligen „Straßenunterhaltungszuschüsse" gem. §§ 16, 17 F A G verzerrt wird. 3.5.3.6. öffentliche

Einrichtungen/Wirtschaftsförderung

(EPl. 7)

Eingangs war hervorgehoben worden, daß bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt der Großteil der Zuweisungen für den Aufgabenbereich öffentliche Einrichtungen/Wirtschaftsförderung (EPl. 7) aus i. w. S. „durchlaufenden" Mitteln für die Förderung der Landund Forstwirtschaft sowie der übrigen Wirtschaft bestand. Für die verschiedenen Kommunen ergibt sich eine stark abweichende Verteilung, wie etwa das Beispiel des Jahres 1971 zeigt (vgl. Tabelle auf S. 110). Bemerkenswert erscheint vor allem der hohe Anteil der i. w. S. „durchlaufenden" Subventionen bei den Landkreisen (93,5 % ; bei den kreisfreien Städten immerhin noch 51,9%) und der i m Vergleich zu den kreisfreien Städten unverhältnismäßig hohe Anteil an Zuweisungen für die Ortsentwässerung bei den kreisangehörigen Gemeinden. Letztere beruhten nicht auf einer entsprechend höheren relativen Ausgabenbelastung. Der Finanzierungsanteil der Zuweisungen für Maßnahmen der Ortsentwässerung betrug bei den kreisangehörigen Gemeinden 1971 6,9 %, bei den kreisfreien Städten nur 0,6 % 1 5 5 .

110

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt Schwerpunkte der Zweckzuweisungen in EPl. 7 der kommunalen Haushalte 1971 Förderung der Landund Forst-

Wirtschaft

Landkreise kreisfreie Städte kreisang. Gemeinden zusammen 20 000 und mehr E. 10 - 20 000 E. 5 - 10 000 E. 3 - 5 000 E. 2 - 3 000 E. 1 - 2 000 E. unter 1000E. Samtgemeinden

Wirtschaftsförderung

OrtsentWässerung

84,5

9,0

9,3

42,6

11,0

3,0

18,2 26,1 28,8

50.5 51,8 51,2 57,0 48.6 50,2 58,8 39,5 25,0

weitere Schwerpunkte Feuerlösch5,2 °/o wesen Feuerlöschwesen 16,4 % Badeanstalten 3,2% — % —

%

—

%

—

%

—

%

—

%

—

%

—

%

—: nur von minimaler Bedeutung oder aus der Statistik nicht ersichtlich. Quelle: Stat. Nds. 1971, Tab. 19.

I m Durchschnitt der Jahre 1962 - 71 haben die Landkreise die höchsten Zuweisungen für EPI. 7 1 5 6 erhalten (20,48 DM/E.), gefolgt von den Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. (17,78 DM/E.) und 2 - 3 000 E. (12,54 DM/E.). Erst danach rangieren die Gemeinden m i t 5 - 2 0 000 E. (11,60 bzw. 10,11 DM/E.). A n die großen kreisangehörigen Gemeinden m i t 20 000 und mehr E. sind hier weniger Zuweisungen (6,99 DM/E.) vergeben worden als an die kleinen Gemeinden mit unter 2 000 E. (9,61 bzw. 8,85 DM/E.). Noch einmal u m mehr als die Hälfte geringer waren die durchschnittlichen Zuweisungen an die kreisfreien Städte (2,98 DM/E.). Demgegenüber zeigen die Durchschnittswerte mit zunehmender Gemeindegröße eine durchgängige Abnahme des Anteils der Zuweisungen für EPl. 7 an den Gesamtzuweisungen für die Kämmereiverwaltungen 1 5 7 . Hierbei ist jeweils ein erheblicher „Sprung" von den Kleingemeinden mit unter 1 000 E. (53,2 °/o) zu den Gemeinden mit 1 - 1 0 000 E. (44,3 - 38,7 °/o) und weiter zu den Gemeinden m i t 10 - 20 000 E. (29,0 %>) festzustellen. Die großen kreisangehörigen Gemeinden m i t 20 000 und 165 Anteil der Ausgaben für Ortsentwässerung an den Gesamtausgaben für EPl. 7 bei den kreisfreien Städten — wobei der hohe Anteil der Subventionsausgaben zu berücksichtigen ist: 31,9%, bei den kreisangehörigen Gemeinden: 48,6% (Quelle: Stat. Nds. 1971, Tab. 19). ΐδβ Tab. 3, S. A I I I / 2 1 f. 157 Tab. 4, S. A I I I / 2 3 f.

3.5. Zusammensetzung nach Aufgabenbereichen (Niedersachsen)

111

mehr E. verzeichneten bereits nur noch einen Anteil von 13,3 °/o. M i t 4 % kam den Zuweisungen für EPl. 7 bei den kreisfreien Städten die weitaus geringste Bedeutung zu (Landkreise: 26,3 °/o). Wie bei den Pro-Kopf-Beträgen w i r d die Tabelle der m i t den Zuweisungen durchschnittlich erzielten Deckungsquoten 158 von den Landkreisen angeführt. Die extreme Deckungsquote von 70,6 % verdeutlicht noch einmal den hohen Anteil weiterverteilter Mittel. Es folgen mit 13,8 o/o die Gemeinden mit 3 - 5 000 E. und — i n einer von der Größenklasse abweichenden Reihenfolge — die Gemeinden m i t unter 5 000 E. (13,4 - 11,9 o/o), erst danach — m i t einer pro Größenklasse abnehmenden Deckungsquote — die Gemeinden mit 5 000 und mehr E. (kreisfreie Städte: 1,6%). Die Entwicklung der Zuweisungen für den Aufgabenbereich öffentliche Einrichtungen/Wirtschaftsförderung ist bei den verschiedenen Kommunen uneinheitlich verlaufen, obwohl die Pro-Kopf-Beträge 1 5 9 1971 durchweg über denen des Jahres 1962 lagen. I m Gegensatz zu den übrigen Kommunen haben die Gemeinden mit unter 3 000 E. und die Landkreise 1971 pro Kopf der Bevölkerung nur unterdurchschnittlich viel Zuweisungen erhalten. Besonders die großen kreisangehörigen Gemeinden m i t 20 000 und mehr E. und die kreisfreien Städte verzeichneten andererseits gegen Ende des Beobachtungszeitraums eine starke Steigerung der Zuweisungen für EPl. 7 sowohl gegenüber denen des Jahres 1962 wie gegenüber den Durchschnittswerten (1962: 3,31/ 2,26 DM/E.; 1971: 9,77/5,03 DM/E.). I m Vergleich der Gemeinden untereinander sind dennoch auch 1971 die höchsten M i t t e l an diejenigen m i t 3 - 5 000 E. (16,89 DM/E.) und die geringsten M i t t e l an die kreisfreien Städte vergeben worden. Hingegen lagen die Gemeinden m i t 2 - 3 000 E. 1971 i m Gegensatz zu den Durchschnittswerten (2. Stelle) erst an 4. Stelle. Der Anteil der Zuweisungen für EPl. 7 an den Gesamtzuweisungen für die Kämmereiverwaltungen 1 6 0 war bei allen Kommunen starken Schwankungen unterworfen. M i t Ausnahme bei den Kleingemeinden m i t unter 1 000 E. (1962: 53,5%, 1971: 50,6%), den Gemeinden m i t 10-20 000 E. (1962: 28,5%, 1971: 26,4%) und den Landkreisen (1962: 23,5%, 1971: 21,8%) war er am Ende des Beobachtungszeitraums durchweg größer als 1962. Aufgrund der starken Schwankungen sind die Veränderungen jedoch wenig aussagekräftig. Bestimmte Entwicklungstendenzen sind bei den verschiedenen Kommunen nicht festzustellen.

158 Tab. 5, S. A I I I / 2 5 f. 159 Tab. 8, S. A I I I / 2 9 f. ιβο Tab. 9, S. A I I I / 3 1 f.

112

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

Die Zuweisungen für den Aufgabenbereich öffentliche Einrichtungen/Wirtschaftsförderung haben m i t den steigenden Ausgaben der Kommunen nicht Schritt gehalten. Einzig m i t Ausnahme für die kreisfreien Städte, bei denen diesen Zuweisungen von Anfang an i m Hinblick auf die Ausgabendeckung nur eine minimale Bedeutung zukam (1962 und 1971: 1,7 °/o), ist bei allen Kommunen für 1971 sowohl gegenüber den Durchschnittswerten wie gegenüber den Werten des Jahres 1962 161 eine Verringerung der Deckungsquote festzustellen. Eine eindeutige, sich über den gesamten Zeitraum 1962 - 71 hinziehende Abnahmetendenz zeigt die Deckungsquote bei den Gemeinden m i t unter 2 000 E. (1962: 16,0/21,6%; 1971: 7,4/7,5%). Auch bei den Gemeinden mit 2 - 3 000 E. (1962: 13,9%; 1971: 8,1%) und den Gemeinden m i t 5 000 bis 20 000 E. (1962: 10,7/9,1 % ; 1971: 7,9/5,4%) kann von einer tendenziellen Abnahme gesprochen werden. Wie bei den Durchschnittswerten erzielten von den Gemeinden 1971 diejenigen m i t 3 - 5 000 E. die höchste Deckungsquote (10,0 %), diesmal allerdings gefolgt von den Gemeinden mit 2 - 3 000 E. und 5 - 1 0 000 E. Erst danach rangierten 1971 die Gemeinden m i t unter 2 000 E. und diejenigen m i t mehr als 10 000 E. Als Fazit w i r d man nach alledem den langfristigen Abbau der anfänglich unverhältnismäßig hohen Zuweisungen für den Aufgabenbereich öffentliche Einrichtungen/Wirtschaftsförderung (Schwerpunkt Ortsentwässerung) an die Gemeinden m i t unter 3 000 E. und die Konzentrierung der M i t t e l auf die Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. festhalten können. Immerhin haben die kleineren Gemeinden gemessen an ihrer Ausgabebelastung auch 1971 noch deutlich höhere Zuweisungen erhalten als die Gemeinden m i t 10 000 und mehr E. Die Zuweisungen an die kreisfreien Städte sind über den gesamten Zeitraum 1962 - 71 hinweg, diejenigen an die kreisangehörigen Gemeinden m i t 20 000 und mehr E. mit Ausnahme weniger Jahre relativ unbedeutend geblieben. 3.5.4. Zusammenfassendes Ergebnis

Die staatlichen Zweckzuweisungen an die niedersächsischen Gemeinden und Gemeindeverbände insgesamt bestanden, legt man die aufgabenmäßige Aufschlüsselung der Finanzstatistik zugrunde, i n den Jahren 1962 - 71 überwiegend aus Zuweisungen für nichtinvestive eigene Aufgaben der Kommunen und von diesen durchzuführende Auftragsaufgaben. Hier wiederum lag das Schwergewicht auf den i n einem weiten, untechnischen Sinne „durchlaufenden" M i t t e l n für private Dritte (Sozialleistungen, Wirtschaftssubventionen). Z u berück1β1 I m Gegensatz zu den Durchschnittswerten nahm die Deckungsquote 1962 durchgängig mit abnehmender Gemeindegröße zu (höchste: Gemeinden mit unter 1 000E.: 21,6%)!

3.5. Zusammensetzung nach Aufgabenbereichen (Niedersachsen)

113

sichtigen ist dabei, daß auch die kommunalen Ausgaben nur zum geringeren Teil für investive Zwecke aufgewendet werden. Die Zuweisungen für investive eigene Aufgaben der Kommunen konzentrierten sich auf den Straßenbau (einschließlich Wege- und Brückenbau). Die übrigen M i t t e l verteilten sich hier i m wesentlichen auf den Schul- und Sportstättenbau sowie auf Maßnahmen der Ortsentwässerung. Die einzelnen von den Kommunen abzudeckenden sachlichen A u f gabenbereiche hatten an den Zweckzuweisungen höchst unterschiedlichen Anteil. A n der Spitze lag das Sozialwesen (nahezu ausschließlich weiterzuleitende Mittel) mit durchschnittlich rd. 34%. Demgegenüber betrugen etwa die Zuweisungen für das Schulwesen durchschnittlich nur rd. 11 %, für das Gesundheits- und Sportwesen nur rd. 4 %. Dabei unterlag die Verteilung der Zuweisungen auf die einzelnen Aufgabenbereiche i m Zeitverlauf teilweise erheblichen Schwankungen. Längerfristige Entwicklungstendenzen sind nicht feststellbar. Die m i t den Zweckzuweisungen i n den einzelnen Aufgabenbereichen erzielte Deckungsquote bewegte sich i m Durchschnitt der Jahre 1962 - 71 zwischen rd. 3 6 % i m Bereich Sozialwesen und rd. 4 % i m Bereich Gesundheits- und Sportwesen. Auch hier kann nicht von eindeutigen Entwicklungstendenzen gesprochen werden. Abzuzeichnen scheint sich jedoch ein Rückgang der Deckungsquote i m Sozialbereich. Ebenso sprechen die Anzeichen für die Bereiche Bau- und Wohnungswesen sowie öffentliche Einrichtungen/Wirtschaftsförderimg, die 1971 die geringste Deckungsquote der Zweckzuweisungen i m gesamten Beobachtungszeitraum aufwiesen, für ein schnelleres Anwachsen der kommunalen Ausgaben als der staatlichen Zuweisungen. Die staatlichen Zweckzuweisungen konzentrierten sich bei den verschiedenen Kommunen jeweils auf nur wenige Aufgabenbereiche. A n hand der Durchschnittswerte lassen sich dabei prinzipiell zwei Gruppen von Kommunen unterscheiden: 1. Bei den Landkreisen, den kreisfreien Städten und den großen kreisangehörigen Gemeinden m i t 20 000 und mehr E. lag das Schwergewicht der Zuweisungen i m Sozialbereich, erst m i t deutlichem Abstand gefolgt vom Bau- und Wohnungswesen (Straßenbau!). 2. Bei den kreisangehörigen Gemeinden m i t 1 - 2 0 000 E. konzentrierten sich die Zuweisungen auf die Bereiche öffentliche Einrichtungen/Wirtschaftsförderung (hier wiederum auf Maßnahmen der Ortsentwässerung) und Schulwesen. Eine gewisse Sonderstellung nahmen die Gemeinden m i t unter 1 000 E. mit einer besonders starken Konzentration der Zuweisungen 8 Petri

114

3. Die Zweckzuweisungen i m kommunalen Haushalt

auf dem Bereich öffentliche Einrichtungen/Wirtschaftsförderung und hohen Zuweisungen für das Bau- und Wohnungswesen (Straßenbau) ein. Die Zuweisungen für die einzelnen Aufgabenbereiche haben sich in den Jahren 1962 - 71 bei den jeweiligen Kommunen durchweg diskontinuierlich und i m Vergleich der Kommunen untereinander uneinheitlich entwickelt. Der anfänglich sehr hohe Stellenwert der Zuweisungen für das Schulwesen i n den Haushalten der Gemeinden mit 1 - 5 000 E. ist i m Zeitverlauf merklich zurückgegangen. Dennoch verzeichneten die Gemeinden mit 2 - 5 000 E. hier i n 1971 weiterhin die höchste Deckungsquote von allen Kommunen (mit Ausnahme der Samtgemeinden). Zugenommen hat die Bedeutung der Zuweisungen für das Schulwesen nur bei den Landkreisen (seit 1968). Die Zuweisungen für kulturelle Zwecke waren durchweg von sehr untergeordneter Bedeutung. Gegen Ende des Beobachtungszeitraums sind offenbar auf dem „flachen Land" die Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. und i m übrigen die kreisfreien Städte gezielt gefördert worden. Eine stark unterschiedliche Entwicklung haben die Zuweisungen für das Sozialwesen bei den verschiedenen Kommunen genommen. Die besonders betroffenen Landkreise und kreisfreien Städte verzeichneten hier 1970/71 die geringsten Deckungsquoten des gesamten Beobachtungszeitraums. Zumindest bei den Landkreisen scheint dies einer längerfristigen Entwicklungstendenz zu entsprechen. Hinsichtlich des Aufgabenbereichs Gesundheit/Sport ist zwischen den großen Gemeinden m i t 20 000 und mehr E. (einschl. der kreisfreien Städte) und den kleineren Gemeinden zu unterscheiden. Oberhalb dieser Schwelle lag der Schwerpunkt der Zuweisungen beim Gesundheits (Krankenhaus-)wesen. Diese Gemeinden verzeichneten einerseits die höchsten Pro-Kopf-Beträge der Zuweisungen, andererseits aber zugleich m i t die geringsten Deckungsquoten. Unterhalb der Schwelle von 20 000 E. lag der Schwerpunkt der Zuweisungen, soweit aus der Statistik ersichtlich, beim Sportwesen. M i t Ausnahme der Gemeinden m i t 10 bis 20 000 E. lag hier die Deckungsquote durchweg höher als bei den großen Gemeinden, am höchsten bei denjenigen mit 2 - 3 000 E. A u f den gesamten Beobachtungszeitraum bezogen hat sie jedoch bei den Gemeinden m i t unter 5 000 E. ebenso wie bei denjenigen m i t 10 - 20 000 E. und bei den kreisfreien Städten stufenweise abgenommen. Die höchsten Zuweisungen für das Bau- und Wohnungswesen (Straßenbau) haben die kreisfreien Städte und die Landkreise erhalten. Die i m Durchschnitt mit den Zuweisungen erzielten Deckungsquoten weisen bei den Gemeinden geringere Differenzen auf als i n anderen Aufgaben-

3.6. Investitionszuweisungen (Bundesebene)

115

bereichen. I m Zeitverlauf haben sich die Zuweisungen allerdings auf die Gemeinden mit 10 000 und mehr E. konzentriert, was sich i n entsprechend höheren/niedrigeren Deckungsquoten niedergeschlagen hat. Eine völlig unterschiedliche Bedeutung kam den Zuweisungen für den Bereich öffentliche Einrichtungen/Wirtschaftsförderung bei den kreisangehörigen Gemeinden und bei den kreisfreien Städten und Landkreisen zu. Während bei den letzteren das absolute Schwergewicht auf i. w. S. „durchlaufenden" Subventionen für private Dritte lag (1971: Landkreise: 94 °/o; kreisfreie Städte: 52 °/o), waren die Zuweisungen bei den kreisangehörigen Gemeinden vorwiegend für Maßnahmen der Ortsentwässerung bestimmt (1971: 5 1 % ; Subventionen: 21%). Gemessen an den jeweiligen Ausgaben haben die Gemeinden m i t unter 10 000 E. wesentlich höhere Zuweisungen erhalten als die größeren Gemeinden (einschließlich der kreisfreien Städte), wobei gegen Ende des Beobachtungszeitraums eine Schwerpunktbildung bei den Gemeinden m i t 3 - 5 000 E. zu beobachten ist. Abschließend läßt sich feststellen, daß der oben (Ziff. 3.2.2.) gefundene hohe Stellenwert der staatlichen Zweckzuweisungen i n den Haushalten der Gemeinden m i t 2 - 5 000 E. (von allen Gemeinden diejenigen m i t der höchsten durchschnittlichen Deckungsquote der Zweckzuweisungen an den gesamten Bruttoausgaben) i m wesentlichen auf hohen Zuweisungen für investive eigene Aufgaben (Schulen, Sport, Ortsentwässerung) beruhte. Demgegenüber stellten bei den Landkreisen sowohl die unverhältnismäßig hohen Pro-Kopf-Beträge wie die entsprechend hohe durchschnittliche Deckungsquote der Gesamtzuweisungen lediglich eine Folge der hohen (i. w. S.) „durchlaufenden" M i t t e l (insbesondere für Sozialleistungen, für Subventionen an die Landwirtschaft und für den gemeindlichen Straßenbau gem. § 20 nds. FAG) dar. I n ähnlicher Weise gilt dies auch für die kreisfreien Städte. Trotz der hohen Pro-Kopf-Beträge haben sie, gemessen an ihrer Ausgabebelastung, für die eigenen Aufgaben mit Ausnahme des Straßenbaus jeweils die geringsten oder mit die geringsten Zuweisungen erhalten. 3.6. Anteil der Investirons- an den Zweckzuweisungen und durch Investitionszuweisungen gedeckter Anteil der kommunalen Sachinvestitionsausgaben auf Bundesebene 1962 - 71 Anders als die niedersächsische führt die Finanzstatistik des Bundes die Investitionszuweisungen gesondert auf, so daß es möglich wird, für die Bundesrepublik insgesamt den genauen Anteil der Investitions- an den gesamten staatlichen Zweckzuweisungen für die Kommunen und die Finanzierungsquote der Investitionszuweisungen an den kommunalen Sachinvestitionsausgaben i m Zeitraum 1962 - 71 zu berechnen. 8*

116

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

Obwohl die Zusammensetzung der kommunalen Ausgaben derjenigen i n Niedersachsen entsprach (so betrug der A n t e i l der Sachinvestitionsausgaben an den um die interkommunalen Zweckzuweisungen bereinigten Bruttoausgaben etwa i n den Jahren 1969 und 1971, für die sich i n Niedersachsen ein Wert von 31,1 bzw. 34,9% ergeben hatte, 31,6 bzw. 34,4 °/o) 16Ä , kam den Investitionszuweisungen m i t durchschnittlich 52,8 % der Summe der staatlichen Zweckzuweisungen 163 danach bundesweit eine größere Bedeutung zu, als dies nach den bisherigen Ergebnissen für Niedersachsen der Fall w a r 1 6 4 . A m höchsten war ihr Anteil bei den kreisangehörigen Gemeinden (77,3 %). Bei den kreisfreien Städten machten die Investitionszuweisungen immerhin noch durchschnittlich 51,6 % der staatlichen Zweckzuweisungen aus (auch insoweit ist eine Abweichung von den niedersächsischen Verhältnissen festzustellen), während der entsprechende Wert bei den Landkreisen nur bei 27,7 % lag 1 6 5 . Bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt ist der Anteil der Investitions- an den Zweckzuweisungen i n den Jahren 1962 - 71 bei relativ geringen Schwankungen kräftig gestiegen (von 44,2 auf 57,2 % ) 1 6 e . Diese Entwicklung setzte sich allerdings aus sehr verschiedenen Teilentwicklungen bei den jeweiligen Kommunen zusammen. Bei den kreisangehörigen Gemeinden war der Anteil der Investitionsan den Zweckzuweisungen nach einer kurzzeitigen Steigerung i n den Jahren 1963/64 von 1965 bis 1968 rückläufig und konnte bis 1971 (75,1%) das Niveau von 1962 (78,1 %) nicht wieder erreichen. Für die kreisfreien Städte ist hingegen nach einer rückläufigen Tendenz i n den Jahren 1963 bis 1966 ab 1967 ein stufenweiser Anstieg des Anteils der Investitionszuweisungen festzustellen (1962: 48,9%; 1971: 58,4%). H i n sichtlich der Landkreise ist sogar über den gesamten Zeitraum 1962 - 71 hinweg ein lediglich kurzzeitig unterbrochener Anstieg des Anteils der Investitionszuweisungen zu beobachten (1962: 22,5%; 1971: 35,1 %). Stellt man die staatlichen Investitionszuweisungen den kommunalen Sachinvestitionsausgaben gegenüber, so ergibt sich für die Kommunen der Bundesrepublik insgesamt i m Durchschnitt der Jahre 1962 - 71 eine Deckungsquote von 22,5 °/o 167 . Diese Quote ist wie die Deckungsquote der ιβ2 Berechnet nach: Stat. Bund/Kommunalfinanzen sammenfassende Übersichten, Tab. 4; Tab. A ; Tab. N. les s. Tab. 16, S. A I I I / 4 1 . 164

1969 und 1971, Zu-

Dies stimmt allerdings mit der Aussage des nds. Landesentwicklungsprogramms (LEP, S. 506) überein, wonach die nds. Kommunen nur relativ geringe Finanzhilfen erhalten haben. ies Mangels Vergleichbarkeit nicht gesondert aufgeführt: Ämter und Bezirksverbände. lee Tab. 16, S. A I I I / 4 1 . 167 s. Tab. 17, S. A III/41.

3.7. Zuweisungen über den niedersächsischen Landeshaushalt

117

Zweckzuweisungen an den kommunalen Bruttoausgaben 168 von 1963 bis 1967 gestiegen und danach wieder zurückgegangen. Während letztere allerdings bis 1971 auf einen Wert noch unter dem des Jahres 1962 zurückgegangen ist, lag der Anteil der durch Investitionszuweisungen finanzierten Sachinvestitionsausgaben 1971 (22,1 %) deutlich über dem Wert von 1962 (17,2 °/ο) 1β9 . Da die Zuweisungen nur i n den seltensten Fällen zur Vollfinanzierung kommunaler Investitionsvorhaben gewährt werden, sind diese Werte u m ein Mehrfaches zu erhöhen, u m das wahre Ausmaß der staatlichen Einflußnahme auf die kommunale Investitionstätigkeit zu erfassen. Die Deutsche Bundesbank geht sogar davon aus, daß „fast alle" Investitionsvorhaben der Kommunen nur m i t finanzieller Beteiligung von Bund und Ländern durchgeführt werden können 1 7 0 . 3.7. Die Zusammensetzung der in den Jahren 1971 - 75 über den Landeshaushalt an die niedersächsischen Kommunen geleisteten Zweckzuweisungen I n den Erläuterungen zur Darstellungsmethode ist bereits darauf hingewiesen worden, daß für den Zeitraum nach 1971 nur Daten über die Zusammensetzung der über den Landeshaushalt an die niedersächsischen Kommunen geleisteten Zweckzuweisungen (Zahlungen des Landes aus eigenen M i t t e l n und i h m zur Weiterleitung an die Kommunen zugewiesenen Bundesmitteln) ausgewertet werden konnten, wobei erstmalig eine Aufschlüsselung der Leistungen nach den oben unter Ziff. 2.2.1. unterschiedenen Zuweisungsarten möglich wird. Da auch die Daten für 1971 herangezogen werden konnten, läßt sich für dieses Jahr ein Vergleich m i t den Ergebnissen der Kommunalfinanzstatistik anstellen. Bezogen auf den gesamten Zeitraum 1971 - 75 ergibt sich für die über den Landeshaushalt abgewickelten Zahlungen aufgrund der dort vorgenommenen Eingruppierung die i n der nachfolgenden Ubersicht wiedergegebene durchschnittliche Zusammensetzung. Z u berücksichtigen ist dabei aber die bisher noch fehlerhafte Einordnung bestimmter Zahlungen zu den Zuweisungen für laufende (eigene kommunale) Zwecke/den Erstattungen. Nicht so sehr ins Gewicht fällt hier allerdings die erörterte 1 7 1 strittige Zuordnung der Zahlungen des Landes für die i « s. oben Ziff. 3.3.2.3. Zugleich war der Anteil der kommunalen an den gesamten Investitionsausgaben aller Gebietskörperschaften rückläufig: Deutsche Bundesbank, Monatsberichte, April 1972, S. 12 ff. (17). 170 Deutsche Bundesbank, Monatsberichte, Juli 1973, S. 15 ff. (18). 171 Ziff. 2.2.1. 160

118

3. Die Zweckzuweisungen i m kommunalen Haushalt

kommunalen Gesundheitsämter nach § 21 nds. F A G zu den Zuweisungen für laufende Zwecke (1975 machten sie nach den Ansätzen i m Landeshaushalt nur 1,4 °/o dieser Zuweisungen aus) 172 . Verzerrt w i r d das B i l d vielmehr i n erster Linie durch die nur m i t grober Nachlässigkeit des zuständigen Ministeriums bei der Haushaltsaufstellung zu erklärende, über den gesamten Zeitraum hinweg offenbar nicht bemerkte, falsche Eingruppierung der hohen Zahlungen für die von den Landkreisen nach dem GasölverwendungsG/Landwirtschaft 173 an landwirtschaftliche Betriebe zu leistenden Gasölverbilligungsbeihilfen (BundesSubventionen). Sie werden i m Landeshaushalt ebenfalls als Zuweisungen für laufende Zwecke ausgewiesen 174 . Neben den sich aufgrund der Eingruppierung i m Landeshaushalt ergebenden durchschnittlichen A n teilen der einzelnen Zuweisungsarten sind deshalb die berichtigten Anteil werte (in Annäherungswerten) i n Klammern m i t angegeben: Durchschnittlicher Anteil der einzelnen Zuweisungsarten an den über den Landeshaushalt abgewickelten Zweckzuweisungen 1971 - 75*) Zuweisungsart

Gruppierungsnr. Anteil in °/o des Landeshaush.

Investitionszuweisungen

883

Schuldendiensthilfen

623

Zuweisungen für lf. Zwecke

653

Erstattungen von Verwaltungsausgaben

633

Sonstige Erstattungen

643

44,5 5,1 21,9 (rd. 13) 3,1 25,4 (rd. 34)

a) 1971 - 73: Ergebnisse der Landeshaushaltsrechnung; 1974/75: Ansätze des Landeshaushalts. Quelle: s. Schaubild 20, S. A III/13.

1971 machten die über den Landeshaushalt abgewickelten Zweckzuweisungen 70,8% der nach der Finanzstatistik von Land und Bund insgesamt an die niedersächsischen Kommunen geleisteten Zweckzuweisungen aus 1 7 5 . Es bestätigt sich für diesen Teil der Zuweisungen die 172 Landeshaushaltsplan 1975, Bd. I, Übers. S. 157 ff., Kap. 1312, Titel 653 01. 173 Ges. v. 8.9.1969 (BGBl. I S. 1589), geändert durch das 4. FAnpG v. 30. 8.1971 (BGBl. I S. 1426) und das VerkehrsfinanzG v. 28. 2.1972 (BGBl. I S. 201). 174 Landeshaushaltsplan 1975, Bd. I, Übersicht S. 157 ff., Kap. 0905, Titel 653 51; s. auch Schaubild 22, S. A I I I / 1 6 . 175 s. Schaubild 21, S. A I I I / 1 4 . Über die Zusammensetzung der restlichen Mittel besitzt selbst das Land Niedersachsen keine genaue Übersicht. Nach Auskunft des zuständigen Sachbearbeiters des Landesverwaltungsamts handelt es sich dabei — abgesehen von den nach der neuen Systematik nicht mehr erfaßten Zuweisungen an kommunale wirtschaftliche Unternehmen und der theoretischen Möglichkeit von Doppelzählungen bei der herkömmlichen Statistik, die allerdings „nicht oder nur in sehr geringem Umfang"

3.7. Zuweisungen über den niedersächsischen Landeshaushalt

119

anhand der Finanzstatistik gefundene, an den Daten für die gesamte Bundesrepublik gemessen, unterproportionale Bedeutung der Investitionszuweisungen i n Niedersachsen. Ihr A n t e i l betrug i m Jahr 1971 nur 33,3 %. Selbst wenn man die Schuldendiensthilfen i n einem weiteren Sinne als Zuweisungen für Investitionen betrachtet und sie den eigentlichen Investitionszuweisungen hinzuaddiert, ergibt sich für 1971 nur ein Anteil von 41,3 % gegenüber einem bundesweiten Wert von 57,2 % (hier allerdings Zuweisungen von Land und Bund insgesamt betrachtet). Der Anteil der Investitionszuweisungen an den über den Landeshaushalt an die niedersächsischen Kommunen geleisteten Zweckzuweisungen ist i n den Jahren 1971/73 vor allem aufgrund der Leistungen des Bundes nach den Gesetzen zu Art. 104 a Abs. 4 GG (GVFG 1 7 6 , §§ 71, 72 StBFG 1 7 7 , §§ 4 ff. K H G 1 7 8 ) kräftig angestiegen (bis auf 50,8 % i m Jahr 1973), um danach wieder merklich zurückzugehen 179 . Er lag mit 46,1 % i m Jahr 1975 allerdings immerhin noch deutlich über dem Niveau von 1971. Zugleich war der A n t e i l der Schuldendiensthilfen seit 1962 (8,0%) bis 1975 (3,4%) rückläufig. Die Entwicklung der übrigen Zuweisungsarten (ihres Verhältnisses zueinander) ist aufgrund der Eingruppierungsschwierigkeiten nur bedingt aussagekräftig. Auch hinsichtlich der Verteilung der Zuweisungsarten auf die einzelnen von den Kommunen wahrzunehmenden Aufgaben bestätigt sich — m i t gewissen Änderungen ab 1972/73 — das aufgrund der Finanzstatistik gewonnene B i l d 1 8 0 . Die Erstattungen für die Zweckausgaben der Auftragsverwaltung und die sonstigen nach der Lastenverteilung nur vorläufig von den Kommunen zu tragenden Ausgaben („sonstige" Erstattungen, Gr.Nr. 643) bestanden über den gesamten Zeitraum 1971 bis 75 hinweg so gut wie ausschließlich aus Zahlungen für Sozialleistungen an private Dritte (Sozialhilfe und ähnliche Leistungen, Kriegsopferfürsorge, Wohngeld) 1 8 1 sowie, legt man eine berichtigte Zuzu Buche schlagen könnten — „in der Regel" um Bundesmittel, über die das Land unmittelbar zu Lasten des Bundes verfügen kann. 176 Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz v. 18.3.1971 (BGBl. I S. 239), nunmehr i. d. F. v. 13. 3.1972 (BGBl. I S. 502), geändert durch Art. 10 des SteuerÄndG v. 26. 6.1973 (BGBl. I S. 676). 177 Städtebauförderungsgesetz v. 27.7.1971 (BGBl. I S. 1125), zuletzt geändert durch Art. 51 des ZustAnpG v. 18. 3.1975 (BGBl. I S. 705). 178 Krankenhausfinanzierungsgesetz v. 29. 6.1972 (BGBl. I S. 1009). 179 Schaubild 20, S . A I I I / 1 3 und Schaubild 22, S . A I I I / 1 6 . 180 Soweit nicht anders angegeben s. jeweils Schaubild 22, ebd. 181 I m einzelnen vgl. etwa Landeshaushaltsplan 1975, Kap. 0531 - 0537 und Kap. 0505, Titel 643 01 (Übers. Bd. I, S. 159 ff.); die größten Einzelposten der restlichen Erstattungen betrafen solche für Leistungen der Jugendhilfe nach dem J W G (Landeshaushaltsplan 1975, Kap. 0771) sowie für Bargeldhilfen an Besucher aus Ostblockländern (dto., Kap. 1302, Titel 643 01). I n einem weiteren Sinne handelt es sich auch hierbei um Sozialleistungen.

120

3. Die Zweckzuweisungen im kommunalen Haushalt

Ordnung zugrunde, für Subventionen an die Landwirtschaft (Gasölverbilligungsbeihilfen). Der Schwerpunkt der Erstattungen für Verwaltungsausgaben lag bis 1973 bei den Zahlungen aus Bundesmitteln für die Kosten der Lastenausgleichsämter, danach auf denjenigen für die Kosten der Ämter für Verteidigungslasten und ihrer Lohnstellen 1 8 2 . Die nach Bereinigung u m die Zahlungen für Gasölverbilligungsbeihilfen verbleibenden Zuweisungen für laufende (kommunale) Zwecke bestanden 1971 überwiegend aus den Zahlungen des Landes für Schülerbeförderungskosten. 1973 183 vollzog sich hier eine deutliche Wandlung i n der Weise, daß der absolute Schwerpunkt nunmehr auf den nach dem K H G an kommunale Krankenhausträger zu leistenden Zuweisungen lag. Bereits 1974 übertrafen allerdings, vermutlich aufgrund der durch das neue niedersächsische Schulgesetz (NSchG) erstmalig gesetzlich vorgeschriebenen Kostenbeteiligung des Landes 1 8 4 , die Ansätze i m Landeshaushalt für Zuweisungen zu den Schülerbeförderungskosten wieder diejenigen für Zuweisungen nach dem K H G 1 8 5 . Von den übrigen Zuweisungen für laufende Zwecke erreichten, jeweils für sich genommen, nur diejenigen für Maßnahmen des Feuerschutzes 186 sowie (ab 1972) für die Folgekosten der Gebietsreform 187 eine nennenswerte Höhe. Der Rest verteilte sich auf eine Vielzahl unbedeutender Zuweisungen. Die Schuldendiensthilfen wurden schwerpunktmäßig zur Förderung von Maßnahmen der Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung sowie zur Förderung kommunaler Krankenhäuser eingesetzt. Die Zusammensetzung der Investitionszuweisungen hat sich i m Zeitraum 1971 - 7 5 mehrfach verändert. Ausgewirkt haben sich vor allem die Gesetze zu A r t . 104 a Abs. 4 GG, die Erhöhung der Infrastrukturförderung i m Kähmen der Maßnahmen zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur nach A r t . 91 a Abs. 1 Ziff. 2 GG und die Neuregelung der Schulbauförderung durch das niedersächsische Schulgesetz. Insgesamt gesehen ist allerdings der hohe A n t e i l der Straßenbauzuweisungen bis einschließlich 1973 (47,1%; 1971: 49,6%) aufgrund der 182 vgl. Landeshaushaltsplan 1975, Kap. 1312, Titel 633 01 - 03. 183 1972 waren es immerhin noch 41,0%; Quelle: Landesverwaltungsamt, Max. Querschnitt der Landeshaushaltsrechnung 1972 (unveröff.). 184 § 94 des NSchG v. 30. 5.1974 (GVB1. S. 289). 185 Vgl. Landeshaushaltsplan 1975, Kap. 0540, Titel 653 68 - 71; Kap. 0707, Titel 653 01. 186 I m wesentlichen Schlüsselzuweisungen gem. § 22 Abs. 1 S. 2 und Abs. 2 nds. FeuerschutzG, nunmehr i. d. F. des Gesetzes v. 21.6.1972 (GVB1. S. 309); vgl. Landeshaushaltsplan 1975, Kap. 0307, Titel 653 01 und 653 02. 187 s. etwa Landeshaushaltsplan 1975, Kap. 0302, Titel 653 04, 653 06 und 653 07.

3.7. Zuweisungen über den nieder sächsischen Landeshaushalt

121

hohen Zuweisungen nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz relativ konstant geblieben. Erst durch die 1974 stattgefundene Verlagerung der Zuweisungen für den öffentlichen Personennahverkehr von der Förderung des Verkehrswegebaus auf andere Förderungsmaßnahmen 1 8 8 ist er bis auf 34,3 % i m Jahr 1975 (Ansätze) zurückgegangen. Bei den übrigen Investitionszuweisungen lag das Schwergewicht zunächst auf der Schulbauförderung. 1973 verlagerte es sich auf die Krankenhausförderung nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz und auf die Infrastrukturförderung i m Rahmen der Maßnahmen zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur. Infolge der durch § 96 NSchG vorgenommenen Ausweitung der Schulbauförderungspflicht des Landes übertrafen die Ansätze für Schulbauzuweisungen i m Landeshaushalt 1975 aber bereits wieder diejenigen für die übrigen Förderungsmaßnahmen (jeweils für sich betrachtet). I m Verhältnis zu den Zuweisungen nach dem GVFG und dem K H G blieben diejenigen nach §§ 71, 72 StBFG von untergeordneter Bedeutung. Zusammen nahmen die Zuweisungen nach den Gesetzen zu A r t . 104 a Abs. 4 GG allerdings ein derartiges Ausmaß an, daß sie 1973 fast die Hälfte (45 %) der über den Landeshaushalt an die niedersächsischen Kommunen geleisteten Investitionszuweisungen ausmachten und der entsprechende Wert für 1975 nach den Ansätzen i m Landeshaushaltsplan immerhin noch bei 40 °/o lag.

188 vgl. Landeshaushaltsplan 1975, Bd. I, Übersicht S. 157 ff.: Kap. 0803, Titel 883 01 (S. 173; F K T 725 = Gemeindestraßen) und Titel 883 85/883 86.

4. Staatliche Zweckzuweisungen an die Kommunen als Instrument der Konjunkturpolitik Eine (ihnen i n der Literatur zugeschriebene) potentielle Haupt-Lenkungsfunktion der staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen besteht i n ihrem Einsatz als Instrument mittelbarer staatlicher Steuerung akuter gesamtwirtschaftlicher Prozesse („Konjunkturpolitik") 1 . Es ist zu fragen, wie sich eine derartige Instrumentalisierung der Zweckzuweisungen in die Gesamtkonzeption der staatlichen W i r t schafts(„Konjunktur"-)politik einordnet, ob sie i n der Vergangenheit bisher tatsächlich stattgefunden hat und inwieweit (sowie m i t welchen Folgen für die Kommunen) sie überhaupt realisierbar ist. 4.1. Die Einbindung der Kommunen in die staatliche Konjunkturpolitik Die staatliche Wirtschaftspolitik i n der Bundesrepublik Deutschland findet ihre Grundlage i n der auf Keynes zurückgehenden Doktrin von der „Globalsteuerung" der Volkswirtschaft 2 . Hauptinstrument dieser Wirtschaftspolitik, wie sie i m Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. 6.1967 (StabG) 3 ihren Niederschlag gefunden hat, ist (neben der dort nicht geregelten Geldpolitik der Bundesbank) die sogenannte „antizyklische" (gegen den K o n j u n k t u r zyklus gerichtete) Haushaltspolitik der „öffentlichen Hand" (fiscalpolicy) 4 . ι s. oben Ziff. 2.3.2. Kamp / Langheinrich / Stamm, Die Ordnung der öffentlichen Finanzen, S. 29 ff.; Stern / Münch / Hansmeyer, StabG (2. Aufl. 1972), Einführung, S. 35 ff. (Hansmeyer) und 78 ff. (Stern); Möller, StabG (2. Aufl. 1969), S.49f. 3 BGBl. I S. 582, zuletzt geänd. durch Art. 25 des ZustAnpG v. 18. 3.1975 (BGBl. I S. 705). Zur Entstehungsgeschichte des StabG und der dafür erforderlichen Neufassung des Art. 109 G G durch das 15. GG ÄndG vom gleichen Tage (BGBl. I S. 581) vgl. B K (Vogel / Wiebel), Art. 109 RdNr. 6 ff.; Stern / Münch / Hansmeyer, StabG, Einführung, S. 31 ff. (Münch) ; Möller, S. 12 ff. 4 Vgl. Stern / Münch / Hansmeyer (Hansmeyer), S. 36, Möller, S. 50. Der mit dem StabG eingeschlagene Weg stimmt damit nicht mit der von Vogel/ Wiebel (BK, Art. 109 RdNr. 120) aus dem Wortlaut von Art. 109 Abs. 2 GG abgeleiteten Ansicht überein, der öffentlichen Haushaltswirtschaft komme lediglich eine konjunkturpolitische Hilfsfunktion zu. 2

4.1. Die Kommunen in der staatlichen Konjunkturpolitik

123

Eine Auseinandersetzung m i t dieser Grundkonzeption der W i r t schaftspolitik kann nicht Gegenstand der hier anzustellenden Erörterungen sein 5 . Immerhin muß angemerkt werden, daß selbst unter den Vertretern der herrschenden Doktrin i n grundlegenden Fragen weitgehende Uneinigkeit herrscht. So macht etwa der Streit u m das Prinzip des „konjunkturneutralen Haushalts", wie es vom Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 6 ausgearbeitet worden ist 7 , und das (vereinfacht) dazu dienen soll, den i n der aktuellen gesamtwirtschaftlichen Situation jeweils „konjunkturneutralen" öffentlichen Gesamthaushalt (und damit die jeweils erforderlichen „antizyklischen" Abweichungen) herauszufinden, deutlich, daß den Politikern von der Wissenschaft entgegen dem erhobenen Anspruch keine allgemein akzeptierten Richtlinien für die Haushaltspolitik an die Hand gegeben werden können 8 . I m übrigen läßt sich feststellen, daß die anfängliche wahre Konjunktursteuerungs-Euphorie i n der Wissenschaft wie i n der Politik einer gewissen Ernüchterung Platz gemacht hat 9 . §16 Abs. 1 StabG verpflichtet die Gemeinden und Gemeindeverbände unmittelbar „bei ihrer Haushaltswirtschaft" den Zielen des § 1 StabG (gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht, Stabilität des Preisniveaus, hoher Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliches Gleichgewicht, stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum) „Rechnung zu tragen" 1 0 5 Einen gerafften Überblick über den ideengeschichtlichen Hintergrund gibt Kade, Planung der Zukunft, in: Ritter (Hrsg.), Vom Wohlfahrtsausschuß zum Wohlfahrtsstaat, S. 119 ff.; zur Kritik der praktizierten Wirtschaftspolitik bereits mit Blickrichtung auf die Folgen für die Kommunen vgl. Evers / Lehmann, Politisch-Ökonomische Determinanten für Planung und Politik in den Kommunen der Bundesrepublik, S. 6 ff., 95 ff., 220 ff. 6 Vgl. das Ges. über die Bildung des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung v. 14. 8.1963 (BGBl. I S. 685) i. d. F. von § 31 StabG. 7 Sachverständigenrat, Jahresgutachten 1967, Tz. 184 ff.; 1968, Tz. 115 ff.; 1969, Tz. 112 ff.; dazu kritisch: Timm, Der konjunkturneutrale öffentliche Haushalt, in: Neumark-Festschrift, S. 385 ff. (387 ff.; 401 ff.); ablehnend: Krause-Junk, F A (η. F.) Bd. 30/1971/72, S. 212 ff. (215 f., 219, 222 f.); Andel, FA (η. F.) Bd. 32/1973/74, S. 46 ff. (67 f.). 8 Zur Kritik der Auslieferung der Wirtschaftspolitik an die „Sachverständigen" vgl. Kade, S. 129 ff. 9 Vgl. das Vorwort zur 2. Aufl. des StabG-Kommentars von Stern / Münch / Hansmeyer, S. 5. 10 Umstritten ist, inwieweit die Kommunen bereits unmittelbar durch Art. 109 Abs. 2 GG auf die Beachtung des „gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" verpflichtet werden; dafür: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Bd. I, Art. 109 RdNr. 25; dagegen: Möller, StabG, Art. 109 RdNr. 9; vermittelnd: B K (Vogel/ Wiebel), Art. 109 RdNr. 127 ff., Stern / Münch / Hansmeyer (Stern), StabG Erl. 12 zu § 16. Nach der neuerlichen Änderung des Art. 109 durch das 20. GGÄndG v. 12. 5.1969 (BGBl. I S. 357) ist ζ. T. die Verfassungswidrigkeit des § 16 Abs. 1 StabG wegen nunmehrigen Wegfalls der Bundeszuständigkeit behauptet worden (Böckenförde, D Ö V 1969, S. 744 f.; Möller, StabG, §16 RdNr. 2 ff.). Diese Meinung ist jedoch abzulehnen (vgl. auch Stern, ebd.).

124 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

und versucht sie damit zugleich mittelbar i n die jeweils von der Bundesregierung verfolgte Konjunkturpolitik einzubinden. Seit der Neufassung des VI. Teils der NGO (§ 65 N L O verweist auf die Vorschriften der NGO) werden die Kommunen gem. § 82 Abs. 1 S. 2 NGO entsprechend einem Musterentwurf der Innenministerkonferenz auch landesrechtlich auf die Beachtung des „gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" verpflichtet 11 . Das Land wiederum hat gem. § 16 Abs. 2 StabG „durch geeignete Maßnahmen darauf hinzuwirken", daß das Haushaltsgebaren der Kommunen i n der Praxis auch tatsächlich den „konjunkturpolitischen Erfordernissen" entspricht. Die unmittelbar i n die kommunale Haushaltsführung eingreifenden staatlichen Befugnisse zur Durchsetzung der jeweiligen aktuellen w i r t schaftspolitischen Zielsetzungen 12 auch auf kommunaler Ebene sind i n Anbetracht des verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrechts der Kommunen notwendigerweise begrenzt 13 . Neben dem Gebrauch der durch §§ 19 ff. StabG der Bundesregierung eingeräumten Ermächtigung zum Erlaß von — sachlich umstrittenen 1 4 — Kreditrestriktionen auf dem Verordnungswege, der gem. § 92 Abs. 4 NGO einen Genehmigungsvorbehält der Landesexekutive für jede einzelne Kreditaufnahme der Kommunen zur Folge hat, und dem durch Verordnung der Landesregierung begründbaren Kreditaufnahme-Genehmigungsvorbehalt gem. § 92 Abs. 5 NGO bei ungünstigen Entwicklungen des Kreditmarktes kommen hier nur die allgemeinen haushalts- und vermögenswirtschaftlichen Genehmigungsvorbehalte der Kommunalaufsicht i n Betracht 1 5 . Angesichts der festgestellten Abhängigkeit der Kommunen von den staatlichen Finanzzuweisungen wäre deshalb an eine Steuerung der kommunalen Haushaltswirtschaft auf indirektem Wege über eine Manipulierung (Variierung) dieser, insbesondere aber der zweckgebun11 Vgl. Depiereux, Das neue Haushaltsrecht der Gemeinden, S. 8 ff., 26 ff.; Scheel / Steup, Gemeindehaushaltsrecht NW., S. 3 ff. sowie Erl. I und I I zu § 62 GO-NW. 12 Eine Einflußnahme auf längere Sicht wird durch die Verpflichtung der Kommunen zur Aufstellung einer Mittelfristigen Finanzplanung, für die vom Landesinnenminister bestimmte „Orientierungsdaten" vorgegeben werden, versucht (§ 90 NGO, § 24 Abs. 3 nds. GemHVO). !3 Vgl. Stern / Münch / Hansmeyer (Stern), StabG, Erl. I I I 2 zu §16; Depiereux, der gemeindehaushalt 1974, S. 5 ff. 14 Vgl. etwa Heinrichs, Städte- und Gemeindebund 1973, S. 322 ff. (323). 15 Insbesondere § 92 Abs. 2 und 6 NGO (Genehmigung des Gesamtbetrages der Kreditaufnahmen und vergleichbarer Verpflichtungen) und §91 Abs. 4 (Genehmigung des Gesamtbetrages der Verpflichtungsermächtigungen). Entgegen der Ansicht von Scheel / Steup (Erl. zu § 62 und Erl. I I 2 zu § 72 GO-NW) muß aber bezweifelt werden, daß diese allgemeinen Vorbehalte der Kommunalaufsicht ein Recht zur ausschließlich konjunkturpolitisch motivierten Versagung der Genehmigung einräumen.

4.1. Die Kommunen in der staatlichen Konjunkturpolitik

125

denen Zuweisungen zu denken. Eine spezielle Vorschrift für die staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen enthält das StabG nicht. Allerdings „sollen" gem. § 12 Abs. 1 StabG die zweckgebundenen Leistungen des Bundes an Empfänger außerhalb der eigenen Verwaltung, die nicht aufgrund unmittelbarer gesetzlicher Ansprüche zu erbringen sind („Zuwendungen", § 23 BHO) 1 6 , so vergeben werden, daß es den Zielen des § 1 StabG „nicht widerspricht". Gem. § 14 StabG gilt § 12 Abs. 1 sinngemäß auch für die Länder. Die Bundesregierung wie auch die niedersächsische Landesregierung (bzw. die zuständigen Finanzminister) sind dem Auftrag des StabG zumindest formell dadurch nachgekommen, daß sie i n den jeweiligen Verwaltungsvorschriften zu §§ 23, 44 BHO/nds. L H O für die Veranschlagung von Zuwendungen i m Bundes-/Landeshaushalt die Beachtung des § 5 Abs. 1 StabG (verweist auf § 1 StabG) 17 und für deren Bewilligung die Beachtung von § 12 Abs. 1 StabG 1 8 vorschreiben. Dennoch ist die reale Bedeutung des § 12 Abs. 1 StabG für die Praxis — einmal abgesehen von der i n dieser Hinsicht das StabG insgesamt treffenden Problematik 1 9 — aufgrund der nachgiebigen Formulierungen nur sehr gering zu veranschlagen. Hinsichtlich der BindungsWirkung ist § 12 Abs. 1 StabG abschwächende („sollen") Spezialnorm zu § 1 StabG 20 . Verlangt w i r d zudem nicht ein bewußter Einsatz der Zuwendungen für konjunkturpolitische Zwecke, sondern nur eine Abwägung zwischen den m i t den Zuwendungen ggf. verfolgten langfristigen strukturpolitischen Zielsetzungen und den akuten konjunkturpolitischen Erfordernissen, 16 § 12 Abs. 1 StabG spricht expressis verbis nur von „Bundesmittel(n), die für bestimmte Zwecke an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung gegeben werden, insbesondere Finanzhilfen". Der Sinn der Hervorhebung der „Finanzhilfen" bleibt unklar, vgl. Stern / Münch / Hansmeyer (Stern), StabG, Erl. 114 zu §12; Möller, StabG, §12 RdNr. 6. Unstreitig ist aber jedenfalls, daß § 12 Abs. 1 StabG dem ehemaligen § 64 a R H O (nunmehr § 23 BHO) nachgebildet ist: Stern, ebd., Erl. I I 1 und I I I ; Möller, ebd., RdNr. 4. Unerörtert geblieben ist hingegen bisher das Verhältnis des § 12 Abs. 1 StabG zu solchen gesetzlichen Vorschriften, die ausnahmsweise eine pauschale Verpflichtung von Bund oder Land zu einer in ihrer jährlichen Gesamthöhe festgelegten Förderung bestimmter Aufgaben anderer Aufgabenträger normieren, ohne diesen einen entsprechenden Förderungsanspruch zuzuerkennen. π Ziff. 3.5. der Vorl. V V zu §23 BHO (MinBIFin 1973, S.206); sachlich identisch mit Ziff. 3.5. der in Anhang I I abgedr. Vorl. V V zu § 23 nds. LHO. ι» Ziff. 1.4. der Vorl. W zu §44 BHO (ebd., S.240); sachlich identisch mit Ziff. 1.4. der in Anhang I I abgedr. Vorl. V V zu § 44 nds. LHO. 19 Nach h. M. statuieren zwar sowohl Art. 109 Abs. 2 GG (vgl. etwa: B K [Vogel/Wiebel], Art. 109 RdNr. 69; Stern/Münch/Hansmeyer [Stern], StabG, Erl. I I I 3 zu Art. 109 GG) wie § 1 StabG (vgl. etwa Stern, ebd., Erl. V I I I zu § 1 StabG) unmittelbare Rechtspflichten. Die Justitiabilität ist jedoch äußerst problematisch (dazu: Vogel / Wiebel, ebd., RdNr. 136 ff.; Stern, ebd., Einführung S. 74 ff.; Möller, StabG, § 1 RdNr. 13). Zudem gilt auch hier der Satz: „Wo kein Kläger, da kein Richter." so Vgl. auch Möller, StabG, § 12 RdNr. 3.

126 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

wobei eine konjunkturpolitische „Neutralität" der Mittelvergabe anzustreben ist 2 1 . Darüber, inwieweit eine Einbeziehung der Kommunen i n die staatliche Konjunkturpolitik tatsächlich realisierbar, vor allem angesichts der Nebenfolgen aber wünschbar ist, konnte trotz der genannten gesetzlichen Vorschriften bis heute keine völlige Einigkeit hergestellt werden. Während das ursprüngliche und von der Bundesregierung 22 noch nicht ausdrücklich aufgegebene Konzept auf eine kurzfristige „antizyklische" Manipulierung der kommunalen Ausgaben, insbesondere der Investitionsausgaben, ausgerichtet war, w i r d heute in der Literatur wegen der deutlich gewordenen nachteiligen Folgen für die Kontinuität der kommunalen Aufgabenerfüllung weitgehend nur noch eine langfristig angelegte Verstetigung der Ausgaben (durch die Verstetigung der Einnahmen) gefordert 23 . Uneinheitlich ist auch das Meinungsbild über die Möglichkeit und Sinnhaftigkeit eines Einsatzes der staatlichen Zweckzuweisungen als Instrument zur Bewirkung eines konjunkturgerechten oder zumindest konjunkturneutralen Ausgabe(Investitions-)verhaltens der Kommunen 2 4 . Die Forderung nach einer Verstetigung des kommunalen Ausgabe(Investitions-)verhaltens durch eine Verstetigung der kommunalen Einnahmen anstelle der bisher geforderten „antizyklischen" Variierung bringt dabei hinsichtlich der Zweckzuweisungen keine grundsätzliche, sondern nur eine graduelle Veränderung der Problemstellung. Die durch die Wirtschaftsentwicklung hervorgerufenen „prozyklischen" Veränderungen der kommunalen Steuer- und sonstigen Einnahmen 21 Stern / Münch / Hansmeyer (Hansmeyer), StabG, Erl. I V zu §12; widersprüchlich: Stern, ebd., Erl. I I I zu § 12/Erl. I I I 2 δ (a. E.); Möller, StabG, §12 RdNr. 3/§ 16 RdNr. 9 (Wegen der Nachgiebigkeit des § 12 Abs. 1 StabG wird die Frage der konjunkturpolitischen Instrumentalisierung der Zweckzuweisungen an die Kommunen vorwiegend im Rahmen des § 16 Abs. 2 StabG erörtert; vgl. etwa weiterhin Stern / Münch / Hansmeyer [Münch], StabG, Erl. V I I 2 zu § 16). 22 Anders etwa die nds. Landesregierung, vgl. Jahreswirtschaftsbericht Niedersachsen 1974, hrsg. vom nds. M W , Hannover 1974, S. 39 ff. 2 » Vgl. etwa Stern / Münch / Hansmeyer (Münch), StabG, Erl. V 4, V I und V I I zu §16; Deutsche Bundesbank, Monatsberichte, April 1972, S. 12 ff. (16); Juli 1973, S. 15 ff. (18); November 1973, S. 12 ff. (20). 24 Grundlegend: Stern, Gutachten zum 47. Deutschen Juristentag (DJT), Verhandlungen des 47. DJT, Bd. I, S. E 1 ff. (S. 54 ff., 69 f.); Patzig, ebd., Bd. I I , S. Ν 8 ff., (27 f.); Weinberger, ebd., Bd. I I , S. Ν 34 ff. (47 f.); vgl. weiterhin: Wilms, Probleme einer konjunkturgerechten Gestaltung der Gemeindefinanzen, jur. Diss. Freiburg 1968, S.92ff.; Timm, F A (η. F.) Bd. 28/1969, S. 441 ff. (458); Voigtländer, A f K Bd. 9/1970, S. 303 ff. (307 f.); Hansmeyer, Neumark-Festschrift, S. 431 ff. (443 ff.); Matzerath, A f K Bd. 11/1972, S. 243 ff. (276 f.) ; Depiereux, der gemeindehaushalt 1974, S. 5 f. Die gegenwärtig anhaltende wirtschaftliche Rezession, in der die Kommunen wie alle Anderen dringend auf staatliche Finanzhilfe hoffen, hat das grundsätzliche Problem lediglich überdeckt.

4.2. „Antizyklische" Zuweisungsvergabe in der Vergangenheit?

127

sollen durch entsprechende — also weiterhin „antizyklische" — Variierungen der Zweckzuweisungen ausgeglichen werden 2 5 . Lediglich das Ausmaß der geforderten Variierungen hat sich verändert, nicht aber die den Zweckzuweisungen zugedachte Funktion. 4.2. „Antizyklische" Vergabe der staatlichen Zweckzuweisungen a n die K o m m u n e n i n der Vergangenheit?

Es bleibt zu fragen, inwieweit die staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen i n der Vergangenheit tatsächlich „antizyklisch" vergeben worden sind 2 6 . Beim Vergleich der Schaubilder 14, 15 und 24 i m Anhang 2 7 w i r d (neben der bereits hervorgehobenen Tatsache, daß die Zuweisungen sich in den einzelnen Ländern völlig unterschiedlich entwickelt haben und deshalb von einer einheitlichen Zuweisungspolitik nicht die Rede sein kann) deutlich, daß die Zweckzuweisungen insgesamt (für Investitionen und für laufende Zwecke) praktisch i n keinem Bundesland und i n keiner Konjunkturphase „antizyklisch" verteilt worden sind, sondern bestenfalls ohne erkennbare Reaktion auf den Konjunkturverlauf, zumeist sogar .,prozyklisch" (oder wie 1971 zwar nicht prozyklisch, aber entgegen der von der Bundesregierung erklärtermaßen verfolgten Budgetpolitik) 2 8 . Ein Beispiel nachgerade idealtypischer „prozyklischer" Zuweisungspolitik bieten die Länder Rheinland-Pfalz und Hessen. Allenfalls i m Falle Bayerns könnte die Zunahme der Zweckzuweisungen i m Jahre 1967 auf einen bewußten antikonjunkturellen Einsatz schließen lassen. Die nachfolgende minimale Zunahme i m Jahre 1968 kann allerdings ebensogut darauf hindeuten, daß die Reaktion auf den Konjunkturverlauf sich haushaltstechnisch bedingt verzögert hat, wie es offenbar wesentlich ausgeprägter auch i n Nordrhein-Westfalen der Fall war. Daß es sich bei der ungewöhnlichen Steigerung der Zweckzuweisungen 25 Vgl. Stern / Münch / Hansmeyer (Münch), StabG, Erl. V I I 2 zu §16; Deutsche Bundesbank, Monatsberichte, Juli 1973, S. 18. 26 Die Kommunen selbst haben sich unstreitig „prozyklisch" verhalten: Deutsche Bundesbank, Monatsberichte, Juli 1973, S. 17 ff.; November 1973, S. 13 ff.; Sachverständigenrat, Jahresgutachten 1971/72, Tz. 160 ff. 27 S. A I I I / 9 und 17. 28 Mitte 1970 war der vorläufige Höhepunkt des „Nachkriegsaufschwungs" (Sachverständigenrat, Jahresgutachten 1970/71, S. 1); von der zweiten Jahreshälfte 1970 bis Ende 1971 war die Konjunktur zwar rückläufig, die Bundesregierung verfolgte wegen der hohen Inflationsrate jedoch einen Restriktionskurs (Sachverständigenrat, Jahresgutachten 1971/72, S. 1 und Tz. 22 ff., 154 ff. Eine Übersicht über die konjunkturpolitischen Maßnahmen der Bundesregierung 1966 - 73 findet sich im Monatsbericht November 1973 der Deutschen Bundesbank, S. 22 f.). Zum hier gefundenen Ergebnis vgl. auch: Sachverständigenrat, Jahresgutachten 1967/68, Tz. 163, 165; 1971/72 Tz. 160 (auch für 1973 ähnlich: Jahresgutachten 1973/74, Tz. 199).

128 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

i n Niedersachsen i m Jahre 1968 nicht u m eine verspätete K o n j u n k t u r reaktion (sondern um ein Durchschlagen hoher „durchlaufender" Subventionen aus Bundesmitteln) handelte, wurde bereits mehrfach betont. Die Investitionszuweisungen haben sich 1962 - 71 auf Bundesebene i n den einzelnen Konjunkturphasen nicht grundsätzlich anders entwickelt als die Zweckzuweisungen insgesamt 29 . 1967 war ihre Steigerungsrate zwar etwas höher als i m Jahre 1966, entsprach aber denen der vorangegangenen Jahre. „Antizyklische" konjunkturelle Impulse können von ihnen nicht ausgegangen sein 80 . 1969 - 71 sind die Investitionszuweisungen stark gestiegen. Betrachtet man die Entwicklung der Investitionszuweisungen an die kreisangehörigen Gemeinden, die kreisfreien Städte und die Landkreise getrennt 3 1 , so zeigt sich, daß sie hinsichtlich der kreisangehörigen Gemeinden wiederum nahezu idealtypisch „prozyklisch" verlaufen ist. Dagegen könnte die erhebliche Steigerung der Investitionszuweisungen an die kreisfreien Städte — i n geringerem Umfang auch derjenigen an die Landkreise — i m Jahr 1967 hinsichtlich dieses Teils der Kommunen und dieser Konjunkturphase (Rezession) auf einen gezielten konjunkturpolitischen Einsatz hindeuten. Dem steht jedoch ihre gleichzeitige, ebenso starke Abnahme bei den kreisangehörigen Gemeinden gegenüber. Keine konjunkturpolitischen Gründe dürften für die Verringerung der Investitionszuweisungen an die kreisfreien Städte i m Jahr 1970 verantwortlich gewesen sein, da 1971 bereits wieder eine starke Steigerung stattgefunden hat (ebenso: Landkreise). Nach alledem kann festgestellt werden, daß i n den Jahren 1962 - 71 weder die Zweckzuweisungen insgesamt noch die Investitionszuweisungen „antizyklisch" zur wirtschaftlichen Entwicklung eingesetzt worden sind. Eine offenbar konjunkturpolitisch motivierte Erhöhung der Investitionszuweisungen an die kreisfreien Städte und Landkreise i m Jahre 1967 wurde kompensiert durch eine gleichzeitige Verringerung der Investitionszuweisungen an die kreisangehörigen Gemeinden 32 . 20 Schaubild 18, S. A I I I / l l . so Vgl. auch Deutsche Bundesbank, Monatsberichte, Juli 1973, S. 18. 31 Schaubild 18, S. A I I I / l l . 32 Nach den Feststellungen der Deutschen Bundesbank (Monatsberichte, April 1972, S. 19 Fn. 5) hat die Bundesregierung 1967 ihre erklärtermaßen verfolgte expansive Budgetpolitik auch hinsichtlich der Fördermittel für kommunale Investitionen in die Tat umgesetzt, so daß die Ursache bei den Ländern zu suchen ist; vgl. auch: Sachverständigenrat Jahresgutachten 1967/68, Tz. 163, 165, 167; Deutsche Bundesbank, Monatsberichte, Juli 1973, S. 18. Die für 1967 feststellbaren Veränderungen in der Zusammensetzung der Zuweisungen an die nds. Kommunen (Schaubild 12, S. A I I I / 8 ) lassen darauf schließen, daß die erhöhten Bundeszuweisungen weitgehend dem Straßenbau (EPl. 6) zugute gekommen sind.

4.3. Grenzen (Überblick)

129

Eine ausgesprochen prozyklische Entwicklung zeigen auch die i n den Jahren 1971-75 über den Landeshaushalt an die niedersächsischen Kommunen geleisteten Zweckzuweisungen 33 . Dies gilt insbesondere für die Jahre 1973 und 1975. Während i m „Boom"-Jahr 1973, i n dem nach Ansicht des Sachverständigenrates jede expansive W i r k u n g der öffentlichen Haushalte hätte vermieden werden sollen 34 und die Bundesregierung ihre gleichlautenden Apelle an Länder und Kommunen m i t „Stabilitätsprogrammen" unterstrich 3 5 , der Anteil der Investitionszuweisungen an den auch insgesamt stark steigenden Zweckzuweisungen (wie bereits 1972) deutlich zunahm, war er i m Krisen jähr 1975 bei insgesamt nur relativ gering steigenden Zweckzuweisungen (wie bereits 1974) rückläufig. Anders als 1967 kann die Ursache für diese Entwicklung jedoch nicht allein beim Land gesucht werden. Zumindest für die Expansion der Investitionszuweisungen i m Jahr 1973 trägt vielmehr — i m Widerspruch zu seinen erklärten wirtschaftspolitischen Leitlinien — der Bund durch hohe Finanzhilfen nach A r t . 104 a Abs. 4 GG und hohe Leistungen i m Kähmen der Gemeinschaftsaufgaben die Hauptverantwortung 3 6 . 4.3. Grenzen einer konjunkturpolitischen Instrumentalisierung der staatlichen Zweckzuweisungen a n die K o m m u n e n (Überblick)

Es erhebt sich die Frage, ob das Konzept einer konjunkturpolitischen Instrumentalisierung der staatlichen Zweckzuweisungen an die K o m munen überhaupt realisierbar ist. Bei ihrer Erörterung w i r d man prinzipiell zwischen einer eventuellen Erhöhung der Zuweisungen i m Rahmen einer Expansionspolitik zu Zeiten einer wirtschaftlichen Rezession und einer eventuellen Verminderung i m Rahmen einer Restriktions(Kontraktions-)politik zu Zeiten eines wirtschaftlichen „Booms" zu unterscheiden haben. Für die Kommunen (nicht so für Land und Bund, die die zusätzlichen M i t t e l aufzubringen haben) relativ unproblematisch ist der erste Fall. Die Grundproblematik jeder Erhöhung der staatlichen Zweckzuweisungen — Ausweitung der staatlichen Einflußnahme auf die kommunale Aufgabenerfüllung — t r i t t aus der Sicht der Kommunen i n Rezessionsphasen hinter den dringlichen Wunsch nach einer Verbesserung ihrer 33 Schaubild 20, S. A I I I / 1 3 ; dabei ist allerdings zu berücksichtigen, daß die Daten für 1974/75 nur die Haushaltsansätze (1974 einschließlich Nachtragshaushalt) wiedergeben. 34 Jahresgutachten 1973/74, Tz. 190 ff. 35 u. a. auch mit einer VO gem. § 19 StabG; vgl. Sachverständigenrat, ebd. 3β Vgl. Schaubild 22, S. A I I I / 1 6 . 9 Petri

130 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

Finanzsituation zurück, wie der wahre Kampf um die M i t t e l aus den staatlichen „Konjunkturprogrammen" der Jahre 1974/75 zeigt. Bedenken bestehen hier vor allem hinsichtlich der Möglichkeit einer zeitlichen Koordinierung von Förderungs- und Investitionsmaßnahmen 37 , des zweifelhaften realen Nutzens der „Schubladenprojekte" 38 , der von den Kommunen weitgehend außer acht gelassenen Folgekosten 39 sowie des durch diese Maßnahmen tatsächlich erzielbaren gesamtwirtschaftlichen Wirkungsgrads. Erhebliche Vorbehalte bestehen demgegenüber hinsichtlich der Manipulierung der Zweckzuweisungen i m Rahmen einer Kontraktionspolitik: — Der mit Aussicht auf Erfolg manipulierbare Anteil der Zweckzuweisungen ist aufgrund ihrer Zusammensetzung (insbesondere wegen des hohen Anteils an Erstattungen) wesentlich geringer als die Gesamtbeträge auf den ersten Blick vermuten lassen 40 . — Angesichts des allgemein konstatierten „Investitionsstaus" für dringend notwendige Infrastruktureinrichtungen 4 1 erscheint es zweifelhaft, ob eine Kürzung der Zweckzuweisungen i n Zeiten wirtschaftlicher Prosperität tatsächlich ein „konjunkturgerechtes" 4 2 Ausgabe(Investitions-)verhalten der Kommunen bewirken könnte, oder ob diese die entstehende Finanzierungslücke nicht eher weitestmöglich durch eine erhöhte Kreditaufnahme schließen würden (müßten). Sollte dies (etwa aufgrund einer Begrenzung der Kreditaufnahme gem. §§ 19 ff. StabG i. V. m. § 92 Abs. 4 NGO oder gem. § 92 Abs. 5 NGO) nicht möglich sein, so müßte sich der bestehende Investitionsstau zwangsläufig vergrößern. Die Folgen für die Versorgung der Bevölkerung m i t Infrastruktureinrichtungen sind unmittelbar einsichtig 43 . 37 Vgl. Hansmeyer, Neumark-Festschrift, S. 444 f. (die dort für eine Kontraktionspolitik gemachten Ausführungen gelten vice versa auch für eine Expansionspolitik). 38 Vgl. Stern / Münch / Hansmeyer (Münch), StabG, Erl. V 4 d zu § 16. 39 Vgl. Neuffer, S. 160; Zeitel, A f K Bd. 9/1970, S. 15; siehe auch zum Konjunkturprogramm vom Herbst 1974 den Bericht in der SZ v. 25. 9.1974 (Wirtschaftsteil): „Der Finanzplanungsrat warnt vor den Folgekosten." 40 Vgl. dazu auch Hansmeyer, Neumark-Festschrift, S. 432. Wilms (S. 93 f.) plädiert daher für eine Steigerung des Anteils staatlicher Investitionszuweisungen an den kommunalen Einnahmen. 41 Vgl. Deutsche Bundesbank, Monatsberichte, April 1972, S. 14 und 16; Juli 1973, S. 18; November 1973, S. 19 f. 42 Je nach Konzept ein „antizyklisches" (drastische Ausgabesenkung) oder ein „konjunkturneutrales" Ausgabeverhalten. 43 Zum Grundwiderspruch von Konjunktur- und Infrastrukturpolitik vgl. Evers / Lehmann, Politisch-ökonomische Determinanten, S. 220 ff.

4.3. Grenzen (Überblick)

131

— Das Konzept der „Verstetigung" der kommunalen Einnahmen und Ausgaben löst das Problem des bestehenden Nachholbedarfs nicht. Es beinhaltet ausschließlich Vorschläge für ein zukünftiges Verfahren. Aber auch insoweit bestehen starke Zweifel an seiner Realisiebarkeit. Es setzt voraus, daß die Kommunen sich darauf verlassen können, für die zwecks Erzielung ihrer Ausgabe(Investitions-)zurückhaltung in Zeiten wirtschaftlicher Prosperität verminderten staatlichen Leistungen i n Rezessionsphasen entsprechend höhere Zuweisungen zu erhalten 4 4 . Die augenblickliche Entwicklung (1975) macht aber deutlich, daß der Staat zumindest i n längeren Rezessionsphasen aufgrund seiner eigenen Finanzlage gar nicht i n der Lage ist, diesen Ausgleich zu gewährleisten, die finanzielle Situation der Kommunen sich vielmehr rapide verschlechtert. Langfristig w i r k t sich damit auch dies Konzept i n einer Gefährdung der Versorgung der Bevölkerung m i t Infrastruktureinrichtungen aus 45 . — Zudem setzt die Wirksamkeit einer konjunkturpolitisch motivierten Kürzung der Zweckzuweisungen ein zeitlich unmittelbares Durchschlagen auf die kommunale Investitionstätigkeit voraus. Angesichts des tatsächlichen Ablaufs des kommunalen Planungs-, Entscheidungs- und Durchführungsprozesses erscheint der Realitätsgehalt einer derartigen Vorstellung aber zweifelhaft 46. Es besteht die Gefahr, daß den betroffenen Kommunen empfindliche, i m Hinblick auf das angestrebte kurzfristige Ziel aber sinnlose, finanzielle Einbußen auferlegt werden. — Selbst bei Vernachlässigimg der vorgenannten prinzipiellen Bedenken bleibt der Vorbehalt der rechtlichen Grenzen einer konjunkturpolitisch motivierten Manipulierung der Zweckzuweisungen. Auch eine kurzfristige Verminderung der Zuweisungen für eigene, nach der Lastenverteilung grundsätzlich von den Kommunen selbst zu finanzierende Aufgaben könnte aufgrund rechtlicher Bindungen der Geber (gesetzliche Leistungspflichten, bereits ausgesprochene Bewilligungen etc.) soweit verhindert werden, daß zwar die M i t t e l für eine gewisse Anzahl von Kommunen stark beschnitten werden können, insgesamt aber, selbst bei einem angenommenen Fehlen von Kompensationsmöglichkeiten durch stärkere Verschuldung, kein ausreichender Wirkungsgrad erzielt wird.

44 So ausdrücklich Stern / Münch / Hansmeyer (Münch), StabG, Erl. V I I 2 zu § 16. 45 was gerade vermieden werden soll: Münch, ebd., Erl. V 4 zu § 16 StabG. 46

Vgl. Hansmeyer, Neumark-Festschrift, Ansicht von Münch). 9*

S. 442 ff. (Im Widerspruch zur

132 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik 4.4. Faktische Grenzen einer k o n j u n k t u r politischen Instrumentalisierung der Zweckzuweisungen i m R a h m e n einer Kontraktionspolitik

I m folgenden sollen die aufgezeigten möglichen Grenzen einer konjunkturpolitischen Instrumentalisierung (einer unter den konjunkturpolitischen Zielsetzungen erfolgversprechenden kurzfristigen Beschneidung) der staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen i m Rahmen einer Kontraktionspolitik, insbesondere das Vorhandensein rechtlicher Bindungen der Geber, am Beispiel Niedersachsens näher untersucht werden. Aufgrund des i n Niedersachsen unterdurchschnittlichen Anteils der Investitions- an den gesamten Zweckzuweisungen sind die Ergebnisse allerdings nicht unmittelbar auf andere Bundesländer übertragbar. 4.4.1. Begrenzungen durch die Zusammensetzung der Zuweisungen Für Niedersachsen läßt sich die von der Zusammensetzung der Zweckzuweisungen ausgehende Problematik einer unter der konjunkturpolitischen Zielsetzung erfolgversprechenden und zugleich von den Folgen für die Kommunen her vertretbaren kurzfristigen Verminderung dieser staatlichen Leistungen an der Situation des Jahres 1971 exemplarisch verdeutlichen. Wie festgestellt worden war, sind die Zuweisungen an die niedersächsischen Kommunen 1971 entgegen der zu diesem Zeitpunkt von der Bundesregierung verfolgten Kontraktionspolitik erheblich gestiegen. Als für das zu beeinflussende eigene kommunale Ausgabenverhalten irrelevant können vorab sämtliche von Land und/oder Bund zu leistenden Erstattungen und die Zuweisungen für die aus der Durchführung staatlicher Auftragsangelegenheiten entstehenden Verwaltungskosten ausgeschieden werden 4 7 . Von den i m Jahre 1971 über den Landeshaushalt geleisteten Zweckzuweisungen — ähnliches gilt, wie aus der aufgabenmäßigen Zusammensetzung zu schließen ist, für die Gesamtsumme der an die niedersächsischen Kommunen geleisteten Zweckzuweisungen — waren danach allenfalls 52,4 °/o unter konjunkturpolitischen Gesichtspunkten von Interesse 48 . Dies entsprach einem Wert von weniger als 0,5 °/o des niedersächsischen Bruttoinlandproduktes (BIP) des gleichen Zeitraumes. Die Zuweisungen für Investitionen machten 33,3 °/o der über den Landes4

? Vgl. Hansmeyer, Neumark-Festschrift, S. 432. Investitionszuweisungen plus Schuldendiensthilfen plus Zuweisungen für lf. Zwecke minus Zuweisungen für Gasölverbilligungsbeihilfen und Zuweisungen gem. §20 F A G (Gesundheitsämter); siehe hierzu und zum folgenden Schaubild 21, S. A III/14 f. 48

4..

t i c h e Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

133

haushalt vergebenen Zweckzuweisungen oder 0,28 % des B I P aus (bei Einrechnung der Schuldendiensthilfen 41,3/0,35 °/o). Die Konzentration der Investitionszuweisungen auf den Straßenbau (49,6 °/o der über den Landeshaushalt geleisteten Investitionszuweisungen oder 0,14 °/o BIP), danach auf den Schulbau (dto: 23,6 °/o, 0,06 °/o) ist bereits hervorgehoben worden. Bei Einbeziehung der Schuldendiensthilfen, deren Schwerpunkt auf der Förderung wasserwirtschaftlicher Maßnahmen (insbesondere: Ortsentwässerung) lag 4 9 , w i r d die Konzentration der Fördermittel auf Tiefbauvorhaben noch deutlicher. Abgesehen von der Frage der rechtlichen Grenzen (nds. FAG, nds. SchulverwaltungsG 50 ) muß es aufgrund ihrer Zusammensetzung außerordentlich zweifelhaft erscheinen, daß eine Kürzung dieser Zuweisungen sowohl vom Zweck her ausreichend wie zugleich von den Folgen her vertretbar hätte sein können. Eine ausreichende Kürzung hätte sowohl die Zuweisungen für den Tief- wie für den Schulbau empfindlich treffen müssen. Eine Gefährdung des langfristig nach Bedarfsgesichtspunkten aufgestellten Schulbauprogramms aus kurzfristigen konjunkturpolitischen Erwägungen wäre aber kaum vertretbar gewesen 51 . Andererseits hätten auch gegen eine schwerpunktmäßige Kürzung der Zuweisungen für den Tiefbau schwerwiegende Bedenken geltend gemacht werden müssen. Die Tiefbauunternehmen sind weitgehend von den öffentlichen Aufträgen abhängig. Die durch eine unstetige öffentliche Nachfrage und die damit verbundenen Schwankungen der Kapazitätsauslastung hervorgerufenen volkswirtschaftlichen Produktionseinbußen überwiegen den zu erzielenden konjunkturellen Effekt? 2 . 1973 stellte sich zwar das Problem insofern anders, als hier aufgrund der Finanzhilfen des Bundes nach A r t . 104 a Abs. 4 GG und der Leistungen des Bundes i m Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben zum einen der A n t e i l der Investitionszuweisungen wesentlich höher war als 1971 und sich zum anderen eine teilweise Verschiebung der Förderungsschwerpunkte ergab (hohe Zuweisungen für das Krankenhauswesen und für sonstige Infrastrukturinvestitionen) 5 3 . Der Anteil der Zuweisungen für den Straßenbau an den Investitionszuweisungen war jedoch bei Einrechnung der Leistungen nach dem GVFG nur unwesentlich geringer « s. oben Ziff. 3.7. so Vgl. oben S. 100 Fn. 120. 51 Vgl. auch Stern / Münch / Hansmeyer (Stern), StabG, Erl. I I I 2 b zu § 16 (S. 306), wonach vor einer Kürzung jeweils zu prüfen sei, ob die Zuweisungen nicht aufgrd. ihrer strukturpolitischen Bedeutung „überkonjunkturellen Charakter" tragen sollten (unter Verweis auf F. Neumark) ; siehe auch bereits Weinberger, Verhandlungen des 47. DJT, Bd. I I , S. Ν 40, Ziff. 1. 52 Stern/Münch/Hansmeyer (Münch), StabG, E r l . V 4 c zu §16; siehe auch Weinberger, S. Ν 40 f., Ziff. 2. w Siehe dazu Schaubild 22, S. A I I I / 1 6 .

134 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

(47,1 o/o) als 1971 (49,6 °/o). Des weiteren muß auch hier bezweifelt werden, ob der eventuell erzielbare kurzfristige konjunkturelle Effekt eine Gefährdung der für das langfristige gesamtwirtschaftliche Wachstum „besonders bedeutsamen Investitionen" (Art. 104 a Abs. 4 S. 1 GG) 5 4 und der langfristig angelegten Strukturpolitik (Gemeinschaftsaufgaben) rechtfertigen kônnté®5. 4.4.2. Kein unmittelbares „Durchschlagen" auf die kommunalen Investitionsentscheidungen

Zwar sind die Kommunen, wie sich gezeigt hatte, aufgrund ihrer Finanzlage zumindest bei der Inangriffnahme größerer Investitionsvorhaben prinzipiell von der Gewährung staatlicher Investitionszuweisungen abhängig; Hansmeyer 66 hat aber zu Recht darauf hingewiesen, daß die Modalitäten der Zuweisungsvergabe und die Struktur des kommunalen Planungs-, Entscheidungs- und Durchführungsprozesses von Investitionen einer unmittelbaren Auswirkung eventueller K ü r zungen der staatlichen Fördermittel entgegenstehen. Die Bewilligung staatlicher Zuweisungen, auf die der Empfänger keinen Rechtsanspruch hat (Zuwendungen), setzt i n aller Regel die Durchführungsreife des Vorhabens voraus 57 . Dies zwingt die Kommunen zur Vorlage abgeschlossener Planungen (bei größeren Bauvorhaben ggf. m i t einem Architektenwettbewerb verbunden), oft sogar zur Durchführung umfangreicher Vorbereitungsmaßnahmen (Grundstückssicherung etc.). A l l e diese Maßnahmen verursachen bereits erhebliche Kosten. Sie werden, ein Gebot sparsamer Haushaltsführung, von den Kommunen i. d. R. nur dann „vorgeleistet" 5 8 , wenn nach ersten Vorklärungen begründete Hoffnung auf den Erhalt der jeweiligen Zuweisung besteht. Sind die vorbereitenden Maßnahmen erst einmal durchgeführt, so hat sich die Kommune sowohl hinsichtlich der i n der Öffentlichkeit geweckten Erwartungen als auch hinsichtlich der bereits investierten Eigenmittel unter Zugzwang gesetzt. Verschärft stellt sich diese Problematik 54 Vgl. dazu BVerfG, NJW 1975, S. 821 (Ziff. 4 b). Dagegen z.B. die nds. Landesregierung, vgl. Jahreswirtschaftsbericht Niedersachsen 1974, S. 39 ff. so Neumark-Festschrift, S. 442 ff. 57 Vgl. etwa die nach Ziff. 7 der R - G V F G (MB1. 1973, S. 802) erforderlichen Unterlagen und Voraussetzungen; siehe auch Trutzel, der gemeindehaushalt 1974, S. 175 ff., 194 ff. (196). 58 Der kommunale Planungs- und Entscheidungsprozeß hat sich durch die Einführung der Mittelfristigen Finanzplanung (§ 90 NGO, § 24 nds. GemHVO) nicht verändert (darauf wird unter Ziff. 6.3. einzugehen sein). I m Falle der nur bei wenigen Großstädten vorhandenen Aufgaben- und Investitionsplanung führt die Unsicherheit über den Erhalt staatlicher Zuweisungen zur Notwendigkeit „konditionaler" Investitionsprogramme; vgl. Trutzel, S. 196. 5δ

4..

t i c h e Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

135

für bereits laufende und i m vorangegangenen Haushaltsjahr bereits geförderte Investitionsmaßnahmen. Die Verantwortlichen (Rat, Verwaltung) werden eher geneigt sein, eine weitere Verschuldung der Kommune als den politischen Schaden und das Brachliegenlassen der Vorleistungen in Kauf zu nehmen, falls die erwarteten Zuweisungen ausbleiben. Diese Eigendynamik des kommunalen Willensbildungsprozesses w i r d (widersinnigerweise) noch verstärkt durch das Erfordernis, die beabsichtigten Maßnahmen (Ausgaben) in den kommunalen Haushaltsplan aufzunehmen. Nicht nur die vorbereitenden Maßnahmen müssen so „vorgeleistet" werden, sondern aus das betreffende Vorhaben selbst muß zumeist etatisiert werden, ohne daß die Zuweisungen verbindlich zugesagt sind 5 9 . Die Erfahrung lehrt aber, daß i n Phasen wirtschaftlichen Wachstums, i n denen die Kommunen bemüht sind, den aufgelaufenen Investitionsstau abzubauen, Vorhaben m i t der Aufnahme i n den Haushaltsplan zumeist „gelaufen" sind, auch wenn umfinanziert werden muß. Ein gegenläufiger Effekt läßt sich, wie Hansmeyer 60 deutlich gemacht hat, auch durch die Ankündigung von Fördermittelkürzungen nicht erzielen. Zwei Arten von Kürzungen sind denkbar, zum einen eine quotenmäßige Kürzung der Zuweisungen für alle Vorhaben, zum anderen eine Beschränkung der Förderung auf wenige ausgewählte, für wichtig erachtete Vorhaben. Das erste Verfahren wäre zu wählen, wenn die Unterbrechung laufender Investitionsmaßnahmen (Stichwort: „Konjunkturruinen") von vornherein soweit wie möglich verhindert werden soll 6 1 . Da der Zweck der Kürzung nicht i n der Einsparung staatlicher Mittel, sondern i n der Verhinderung kommunaler Investitionen liegt, ist die Widersinnigkeit eines solchen Verfahrens offensichtlich. Es würden, wenn auch vermindert, weiterhin Maßnahmen gefördert werden, die unerwünscht sind. Zudem hätten die einzelnen Kommunen nur einen relativ leicht auszugleichenden Liquiditätsverlust zu erwarten 6 2 . I m zweiten Falle wäre hingegen der Liquiditätsverlust für die letztlich tatsächlich betroffenen Kommunen (und die Gefahr von „Konjunkturruinen") zwar erheblich; bis zur förmlichen Entscheidung über die von ihnen beantragte Förderung dürften sich die Kommunen aufgrund ihres vermeintlich guten „Drahts nach oben" jedoch weitgehend subjektiv nicht betroffen fühlen.

59

Hansmeyer, Neumark-Festschrift, S. 442. 60 Ebd., S. 445. ei Widersprüchlich Stern / Münch / Hansmeyer (Münch), StabG, Erl. V 4 a a / bb zu § 16. 62 Hansmeyer, Neumark-Festschrift, S. 445.

136 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik 4.4.3. Keine „vertrauensbildenden" konkreten Alternativ-Förderungsprogramme in der lang- und mittelfristigen Rahmenplanung des Landes

Den oben dargestellten Überlegungen w i r d von einigen Autoren auf dem Hintergrund des „Verstetigungs"-Modells entgegengehalten, die Kommunen müßten doch erkennen, daß es lediglich u m ein anderes „ t i m i n g " gehe 03 . Die grundsätzlichen Bedenken gegen diese These sind bereits aufgezeigt worden 6 4 . Ihre Irrealität unter den heutigen Gegebenheiten läßt sich aber auch an einem von diesen Autoren nachgeschobenen Vorbehalt verdeutlichen. Voraussetzung soll danach sein, daß ein Landesentwicklungsplan für die verschiedenen Möglichkeiten konjunktureller Entwicklung festumrissene Alternativpläne zur Förderung der einzelnen kommunalen Investitionsvorhaben enthält 6 5 . Es ist nicht ersichtlich, daß irgendein Bundesland über eine derartig detaillierte und spezifizierte Landesentwicklungsplanung verfügen würde. Für Niedersachsen werden diese Voraussetzungen jedenfalls weder vom Landesentwicklungsprogramm (LEP) noch von der konkretisierenden „Mittelfristigen Planung Niedersachsen 1974 - 1 9 7 8 " 6 6 erfüllt. Das LEP gibt zwar für die verschiedenen Aufgabenbereiche des Landes jeweils drei mögliche Varianten der Bedarfsdeckung an; diese werden aber nicht alternativ gewichtet und zu alternativen Gesamtplanungen zusammengefaßt. Vielmehr beschränkt sich das LEP auf die Zusammenstellung einer gewichteten Zielprojektion, die von einer Verdoppelung des realen Bruttoinlandprodukts (BIP) von 1970 bis 1982 und von einer Erhöhung des Anteils der Landesausgaben am B I P von 14 % i m Jahre 1974 auf 15 % i n den Jahren 1979 -1985 ausgeht 67 . Die „Mittelfristige Planung" stellt eine Verbindung der Landesentwicklungsplanung m i t der Mittelfristigen Finanzplanung (§§ 9, 10, 14 StabG, § 50 HGrG) des Landes dar 6 8 . Sie operiert i m Unterschied zum LEP zwar m i t zwei alternativen Ausgaberahmen; obwohl sie bereits ein imposantes Rechenwerk darstellt, entspricht i h r Detailliertheitsgrad aber nicht den gestellten Anforderungen und führt sie neben einer Modifizierung der Zielprojektion des LEP ( = oberer Ausgaberahmen; ausgegangen w i r d von einer jährlichen Zunahme des B I P ab 1976 von 10,5 °/o bei einer Steigerung des Anteils der Landesausgaben auf 15,5 So etwa Stern / Münch / Hansmeyer (Münch), StabG, Erl. V I I 2 zu §16; siehe auch Scheel / Steup, S. 14. β4 s. oben Ziff. 4.3. 65 Voigtländer, A f K Bd. 9/1970, S. 303 ff. (310 ff.); Münch, Fn.63; vgl. auch bereits Wilms, S. 96 ff. m Hrsg. vom Nds. Ministerpräsidenten — Staatskanzlei — und vom Nds. Minister der Finanzen, Hannover (April) 1975. «7 LEP, S. 110 und 563. ββ Mittelfristige Planung Niedersachsen 1974 - 1978, S. 3.

4.5. Rechtliche Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

137

bzw. 15,8%) lediglich eine status-quo-Projektion auf der Basis der Daten des Frühsommers 1974 ( = unterer Ausgaberahmen) ein 6 *. Die am Ende vorgenommene querschnittsweise Berechnung einer „konjunkturpolitischen Bandbreite" der Landesausgaben beinhaltet nur eine Quantifizierung des angenommenen Spielraums für die Gesamtsumme der Investitionszuweisungen des Landes 70 . Die Planungsdaten stellen zudem lediglich eine Entscheidungshilfe für die Aufstellung der Landeshaushalte und die Politik der Landesregierung dar. Die Landesregierung w i r d durch das Planwerk nicht etwa dahingehend gebunden, daß sie konsequent entweder die eine oder die andere Planungsalternative durchzuführen hat 7 1 . 4.5. Rechtliche Bindungen als Grenzen einer konjunkturpolitischen Instrumentalisierung der Zweckzuweisungen i m R a h m e n einer Kontraktionspolitik

4.5.1. Problemstellung Einer relevanten konjunkturpolitisch motivierten Verminderung der staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen 7 2 könnten rechtliche Hindernisse insoweit entgegenstehen, als Land und/oder Bund — aufgrund von subjektiv-öffentlichen Rechten der Kommunen zur Leistung von Zuweisungen verpflichtet sind — aufgrund Gesetz zur Förderung bestimmter kommunaler Aufgabenbereiche verpflichtet sind, ohne daß damit ein Rechtsanspruch der einzelnen Kommunen verbunden ist. Zu unterscheiden ist hierbei zwischen möglichen Bindungen der Legislative und der Exekutive. Vernachlässigt werden kann die mehr theoretische Frage, ob und inwieweit sich die Legislative durch den Erlaß von Gesetzen, die die jeweilige Körperschaft langfristig zu bestimmEbd., S. 5 ff. (Ziff. 2.2. bis 3.); S.22ff. (Ziff. 2.3. bis 3.). ° Ebd., S. 180; Tab. 9, S. 182; die Ausfüllung der angegebenen „Bandbreite" wird ausdrücklich den diversen Investitionsplanungen überlassen (Verweis auf „Schubladenprogramme"). 71 Das nds. „Gesetz über Raumordnung und Landesplanung" (NROG) i. d. F. v. 24.1.1974 (GVB1. S. 50) regelt ausschließlich die Raumordnungsplanung in herkömmlichem Sinne. Eine Rechtsgrundlage für die Landesentwicklungsplanung existiert bisher nicht. Sie ist als „Richtlinie für die Entwicklungspolitik" des Landes konzipiert (LEP, S. 15). Auch die Mittelfristige Finanzplanung nach §§9, 10, 14 StabG, §50 H G r G stellt lediglich ein „quantifiziertes Regierungsprogramm" dar: Grund, Die mehrjährige Finanzplanung des Bundes — Grundkonzeption, Methoden und ihre Problematik, in: Kaiser (Hrsg.), Planung I I I , S. 47 ff. (50 ff.); ausf. dazu: Badura, Verfassungsfragen der Finanzplanung, in: Festgabe für Th. Maunz. hrsg. v. H. Spanner, P. Lerche u. a., S. 1 ff. (5, 8, 11). 72 Außer Betracht bleiben wiederum sämtliche Erstattungen. 7

138 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

ten Leistungen verpflichten, selbst binden kann (und welche Folgen es etwa hätte, wenn sie bei der Verabschiedung des jeweiligen Haushalts keine entsprechenden M i t t e l bereitstellen würde). Als einfaches Bundesoder Landesrecht sind diese „Leistungsverpflichtungen" 73 vom betreffenden Gesetzgeber grundsätzlich jederzeit revidierbar 7 4 . I n konjunkturpolitischer Hinsicht liegt das Problem hier vielmehr i n der Langwierigkeit des Gesetzänderungsverfahrens, das eine kurzfristige Anpassung an die jeweils verfolgte Konjunkturpolitik unmöglich macht 75 . Infolgedessen sollen an dieser Stelle ausschließlich die rechtlichen Bindungen der Exekutive untersucht werden. 4.5.2. Bindungen durch subjektiv-öffentliche Rechte der Kommunen auf staatliche Zuweisungen

4.5.2.1. Mögliche Rechtsgrundlagen; §§1,12 Abs. 1,16 Abs. 2, 6 Abs. 1 StabG als Ermächtigungsgrundlage von Eingriffen in bestehende Rechte der Kommunen? Die Etatisierung von M i t t e l n i m Haushaltsplan von Land oder Bund bedeutet für die jeweilige Exekutive lediglich eine Ermächtigung zur Verausgabung der veranschlagten Mittel, i n keinem Falle aber eine Verpflichtung. Ansprüche Dritter werden hierdurch nicht begründet 76 . Subjektiv-öffentliche Rechte der Kommunen auf Leistung staatlicher Zweckzuweisungen könnten bestehen: — aufgrund Gesetz (unmittelbar oder bei Vorliegen bestimmter zusätzlicher Voraussetzungen) — aufgrund Veranlassung von Kosten durch Bund und/oder Land oder aufgrund Vertrauensschutz — aufgrund erfolgter Bewilligung, Finanzierungszusagen oder «Vereinbarungen. 73 Vgl. etwa für §§71, 72 StBFG: Meyer / Stich / Schlichter, StBFG §71 RdNr. 2. 74 Vgl. etwa für §§ 71, 72 StBFG: Hein, StBFG, S. 240; irreführend insofern die Formulierungen im Bericht des 14. BT-Ausschusses zu §55 Reg.Entw. ( = §71 StBFG), abgedr. bei Hans, StBFG, Bd. I, §71, S . 6 f . Zu beachten ist allerdings, daß das BVerfG in Art. 104 a Abs. 4 GG eine prinzipielle, weder hinsichtlich der zu fördernden Aufgaben noch der konkreten Höhe der Mittel festgelegte, Verpflichtung des Bundes zur Leistung von Finanzhilfen an die Länder (die sie im Falle der Annahme aufgrd. der Zweckbindung an die Kommunen weiterzuleiten haben) erblickt: BVerfG NJW 1975, S. 820 (4 a). 75 Allg. M., vgl. etwa Timm, F A (η. F.) Bd. 28/1969, S. 441 ff. (458); hieran würde auch die von Piduch (Bundeshaushaltsrecht, Bd. I, Erl. 82 zu Art. 110 GG) für zulässig erachtete Abänderung der betreffenden Gesetze durch das jährliche Haushaltsgesetz (anders offenbar M a u n z / D ü r i g [Maunz] Art. 110 RdNr. 27) nichts ändern. 76 Vgl. § 3 H G r G (§§ 3 BHO/LHO).

4.5.

echtliche Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

139

Von den als Grundlage kommunaler Leistungsansprüche i n Betracht kommenden gesetzlichen Vorschriften können entsprechend der festgestellten Verteilung der M i t t e l auf eine geringe Anzahl bedeutender und eine Vielzahl weniger bedeutender Zuweisungen nur die wichtigsten erörtert werden. Da hierauf i m Rahmen der bisherigen Erörterungen nicht eingegangen werden konnte, soll dabei über den rein konjunkturpolitischen (und den bereits betrachteten finanzwirtschaftlich-quantitativen) Aspekt hinaus zugleich versucht werden, die Bedeutung dieser Regelungen für die Kommunen aufzuzeigen und sie hierfür i n den Gesamtzusammenhang des betroffenen Aufgabenbereichs zu stellen beziehungsweise ihren Wirkungsmechanismus i n die Betrachtung einzubeziehen. Vorab ist zu klären, wie sich die Vorschriften des StabG auf etwaige subjektiv-öffentliche Rechte der einzelnen Kommunen auswirken. Eine Beschneidung oder zeitweilige Aussetzung bestehender Ansprüche könnte allenfalls auf die Vorschriften der §§1, 12 Abs. 1 (12 Abs. 1 i. V. m. 14), 6 Abs. 1 (6 Abs. 1 i. V. m. 14) und 16 Abs. 2 StabG gestützt werden. Die §§ 1, 12 Abs. 1 (12 Abs. 1 i. V. m. 14) und 16 Abs. 2 StabG enthalten selbst jedoch keinerlei Ermächtigung zu bestimmten konjunkturpolitischen Maßnahmen, die i n Rechte Dritter (hier: der Kommunen) eingreifen würden 7 7 , sondern statuieren lediglich eine allgemeine Verhaltens- und Handlungspflicht der Bundes- und/oder Landesexekutive. Soweit diese i n Befolgung der ihr auferlegten Verpflichtung i n Rechte der Kommunen eingreifen w i l l , ist sie auf ihr anderweitig eingeräumte Befugnisse verwiesen 78 . Rechtsvorschriften außerhalb des StabG, die ein Recht zu Eingriffen i n bestehende kommunale Ansprüche auf staatliche Zuweisungen begründen könnten, sind aber nicht ersichtlich. Nichts anderes kann für § 6 Abs. 1 (§§ 6 Abs. 1 i. V. m. 14) StabG gelten. Danach kann die Bundes(Landes-)regierung den Bundes(Landes-) finanzminister „zur Erreichung der Ziele des § 1" StabG ermächtigen, die Verfügung über näher zu bestimmende 79 Haushaltsmittel von seiner Einwilligung abhängig zu machen 80 . Verweigert er seine Zustimmung 77 s. bereits oben Ziff. 4.1. 78 Gewöhnlich wird nur hervorgehoben, daß die genannten Vorschriften unmittelbar durch Gesetz begründete Ansprüche nicht berühren würden (vgl. etwa Stern / Münch / Hansmeyer [Stern], StabG, Erl. I I I zu §12). Gemeint ist damit jedoch lediglich, daß die Begründung anderweitiger Ansprüche unterbleiben soll. Die Unantastbarkeit bereits entstandener (etwa durch Bewilligung) Ansprüche wird als selbstverständlich vorausgesetzt. 7» Vgl. dazu Möller, StabG, § 6 RdNr. 3. 80 Von der Bundesregierung etwa im Jahre 1971 praktiziert; vgl. dazu Stern / Münch / Hansmeyer (Hansmeyer), StabG, Erl. I I I 1 zu § 6. § 6 Abs. 1 StabG ist Spezialnorm gegenüber der ähnlichen (weitergehenden) Regelung der §§41 BHO/LHO (haushaltswirtschaftliche Sperre aufgrund bedenklicher Einnahme-/Ausgabeentwicklung) : Stern / Münch / Hansmeyer (Stern), StabG, Erl. I V 2 zu § 6.

140 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

bis zum Ende des betreffenden Haushaltsjahres, so sind die dadurch gegenüber dem Haushaltsansatz freigewordenen M i t t e l zur zusätzlichen Tilgung von Schulden bei der Deutschen Bundesbank zu verwenden oder der Konjunkturausgleichsrücklage 81 zuzuführen 82 . § 6 Abs. 1 StabG verschafft jedoch dem Finanzminister keine besonderen eigenen Befugnisse. Die Bundes(Landes-)regierung bleibt weiterhin die einzig zuständige Instanz, die lediglich neben dem ansonsten üblichen Verfahren der Entscheidungsfindung (Kabinettsbeschluß, hier: Beschluß über die Sperrung der betreffenden Mittel) ihre Befugnisse i n dem durch § 6 Abs. 1 StabG vorgesehenen Verfahren delegiert 83 . 4.5.2.2. Die Investitionszuweisungen

nach dem nds. FAG

Als eine der wichtigsten 8 4 Rechtsgrundlagen für Ansprüche der Kommunen auf staatliche Zweckzuweisungen kommt § 1 i. V. m. §§ 2 S. 4 Ziff. d und 20 nds. F A G i n Betracht. Danach ist das Land Niedersachsen zur Leistung von zweckgebundenen Straßenbauzuweisungen (§20 Abs. 1) i n Höhe eines bestimmten Prozentsatzes (§ 2) der jährlichen Finanzausgleichsmasse (§ 1 Abs. 1) verpflichtet 85 . Die Ausgleichsmasse w i r d für jedes Haushaltsjahr entsprechend den Ansätzen der „Verbund"-Einnahmen i m Landeshaushaltsplan festgesetzt (§ 1 Abs. 2 S. 1). Abweichungen der Ist-Einnahmen von den Ansätzen bleiben für das laufende Haushaltsjahr unberücksichtigt (§ 1 Abs. 3; sie werden bei der Festsetzung der Ausgleichsmasse des nachfolgenden Haushaltsjahres verrechnet). Selbst nachträgliche Veränderungen der Ansätze durch eventuelle Nachtragshaushalte berühren die festgesetzte Ausgleichsmasse nicht (§ 1 Abs. 2 S. 2). M i t der Festsetzung der gesamten Ausgleichsmasse w i r d danach zugleich die Höhe der i m jeweiligen Haushaltsjahr insgesamt vom Land zu verteilenden Straßenbauzuweisungen verbindlich festgelegt. M i t dem i n § 20 Abs. 2 und 3 F A G vorgeschriebenen Verteilungsschlüssel ist die genaue Höhe der aus der Masse für Straßenbauzuweisungen an die Landkreise und kreisfreien Städte jeweils zu leistenden Zuweisungen durch das F A G selbst i n der Weise geregelt, daß sie anhand vorgegebener objektiver Kriterien ermittelt werden kann. Gem. § 1 i. V. m. §§ 2 S. 4 Ziff. d und 20 nds. F A G haben danach die einzelnen Landkreise und kreisfreien Städte einen Rechtsanspruch gegen das « § 5 Abs. 2 und 3, § 7 StabG. 82 s. dazu: Stern / Münch / Hansmeyer (Hansmeyer), StabG, Erl. I I I 3 zu §6. es Stern / Münch / Hansmeyer (Stern), StabG, Erl. I V 3 d zu §6; vgl. in diesem Zusammenhang auch Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Bd. I I , Erl. 2 zu § 41 BHO. 84 Vgl. oben Ziff. 3.7. 8 5 s. bereits oben Ziff. 1.1.4.3.

4.5.

echtliche Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

141

Land Niedersachsen auf Leistung von zweckgebundenen Straßenbauzuweisungen i n Höhe eines sich aus § 20 Abs. 2 und 3 und § 2 ergebenden Anteils der für das jeweilige Haushaltsjahr gem. § 1 Abs. 1 und 2 S. 1 festgesetzten Finanzausgleichsmasse. Auch eine konjunkturpolitisch motivierte Manipulierung (Hinausschiebung) des Auszahlungszeitpunktes ist nicht möglich. Gem. § 31 Abs. 1 F A G hat die Auszahlung der M i t t e l für das betreffende Haushaltsjahr i n acht Teilbeträgen jeweils zum 20. der Monate Januar, März, April, Juni, Juli, September, Oktober und Dezember zu erfolgen. Bis zur verbindlichen Festsetzung der zu erbringenden Leistungen8® ist das Land zu Abschlagszahlungen i n Höhe der i m vorangegangenen Haushaltsjahr gezahlten Beträge verpflichtet. 4.5.2.3. Die Investitionszuweisungen

nach dem NSchG

M i t der Neuordnung des niedersächsischen Schulwesens durch das Schulgesetz (NSchG) vom 30. 5.1974 87 hat der Landesgesetzgeber zugleich die Schulbauförderung des Landes von Grund auf neu gestaltet (§ 96 NSchG) 88 und i n § 96 Abs. 5 NSchG eine jährliche Mindestsumme (1974: 171 Millionen DM) an Zuweisungen 89 für die Schulträger vorgeschrieben. Es ist zu fragen, inwieweit dem subjektiv-öffentliche Rechte der Kommunen gegenüberstehen. Ausgangspunkt des § 91 NSchG ist die Regelung der Schulträgerschaft i n § 82 und der Tragung der Schulkosten i n §§ 92, 93 NSchG. Gem. § 82 NSchG liegt die Trägerschaft der öffentlichen Schulen grundsätzlich bei den Kommunen, und zwar für die Grundschulen einschließlich der an ihnen eingerichteten Vorklassen bei den Gemeinden und Samtgemeinden (§ 82 Abs. 1), für die Schulform der Sekundarstufe I und I I sowie für die Sonderschulen einschließlich der an ihnen eingerichteten Vorklassen bei den Landkreisen und kreisfreien Städten (§ 82 Abs. 2 S. 1 ; bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen sind die Schulformen der Sekundarstufe I und können die Schulformen der Sekundarstufe I I sowie die Sonderschulen auf Antrag auf die kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden übertragen werden: § 82 Abs. 3 und Abs. 4) 90 . Die Aufgaben als Schulträger gehören zum eigenen Wirkungskreis der se Der Leistungsbescheid ergeht durch das Landesverwaltungsamt (§30 Abs. 1 FAG). 87 GVB1. S. 289; nunmehr i. d. F. v. 18.8.1975 (GVB1. S. 255). 88 Vormals §§ 18 - 20 nds. SchulverwG i. d. F. v. 28. 3.1962 (GVB1. S. 37), zuletzt geändert durch Art. I des Ges. v. 14. 6.1973 (GVB1. S. 189). 89 Hinzu kommen Mittel für zinslose Darlehen in Höhe von 15 °/o der jährlichen Gesamtsumme der Zuweisungen (§ 96 Abs. 5 S. 2 NSchG). 99 Die Schulträgerschaft gem. § 82 Abs. 1 und 2 S. 1 kann auf Zweckverbände übertragen werden: §84 S. 1 NSchG.

142 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

betreffenden Kommunen (§ 82 Abs. 8 NSchG). Eine Schulträgerschaft des Landes selbst ist nur für Schulen „besonderer Bedeutung" zulässig. Als Beispiel aufgeführt („insbesondere") sind Schulen mit überregionalem Einzugsbereich (§ 82 Abs. 7 NSchG). Die Kostentragung für das Schulwesen ist i n herkömmlicher Weise aufgeteilt. Gem. § 92 NSchG trägt das Land die Kosten des pädagogischen Personals (dazu die Kosten wissenschaftlicher Begleitung von Schulversuchen: § 92 Abs. 2 S. 2). Die Finanzierungslast der sächlichen Schulkosten einschließlich der Kosten des sonstigen Personals liegt grundsätzlich bei den Schulträgern (§ 93 Abs. 1). Für Schulversuche kann das Land mit den Schulträgern abweichende Vereinbarungen treffen (§ 93 Abs. 2). Die Kostentragungsregelung der §§ 92, 93 NSchG w i r d durch die Pflicht der Landkreise 9 1 zur Förderung der Schulen kreisangehöriger Gemeinden und Samtgemeinden gem. § 98 NSchG 92 (Zuweisungen und/ oder zinslose Darlehen für Neu-, Um- und Erweiterungsbauten sowie Erstausstattungen aus der Kreisschulbaukasse 93 i n Höhe von mindestens einem Drittel der notwendigen Kosten i m Primarbereich 94 und der Hälfte der notwendigen Kosten i m Sekundarbereich 95 ) und § 99 NSchG (Zuweisungen zu den nicht unter § 98 fallenden Kosten der Schulen des Sekundarbereichs in Höhe von mindestens 30 °/o)96 sowie durch die nicht nach Schulträgern differenzierte Pflicht des Landes nach § 96 Abs. 1 NSchG zur Gewährung von Zuweisungen und/oder zinslosen Darlehen aus den nach § 96 Abs. 5 bereitgestellten Mitteln für den Neu-, Um- und Erweiterungsbau sowie die Erstausstattung von Schulen 9 7 modifiziert. Vorschriften über A r t und Höhe der den einzelnen Schulträgern vom Land jeweils zu leistenden Fördermittel enthält § 96 NSchG jedoch nicht. Nach § 96 Abs. 3 hat das Land bei der Mittelvergabe die Lei91 Eine höhere und anderweitige (vgl. § 98 Abs. 2) Förderung kann gewährt werden. 92 § 98 NSchG gilt auch für die Zusammenschlüsse von Schulträgern (§ 98 Abs. 1 S. 1). 93 Die bereits von § 17 Abs. 1 und 2 nds. SchulverwG geforderte Einrichtung einer Kreisschulbaukasse als Sondervermögen des Landkreises wurde im NSchG beibehalten (§ 98 Abs. 4). Gespeist wird dies Sondervermögen aus Darlehensrückflüssen, soweit diese nicht ausreichen, zu zwei Dritteln aus Mitteln des Landkreises und zu einem Drittel aus Mitteln der kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden (§ 98 Abs. 5). 94 § 98 Abs. 1 Ziff. 1. 9 5 § 98 Abs. 1 Ziff. 2. 96 Durch V O des K u l t M kann dieser Satz in den Fällen, in denen ein erheblicher Anteil der Schüler im Kreisgebiet die Schulen des Landkreises besucht, erhöht werden (§ 99 Abs. 2). 97 Gefördert werden kann gem. § 96 Abs. 2 auch die Ausstattung der Schulen mit besonderen Einrichtungen.

4.5. Rechtliche Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

143

stungsfähigkeit des Schulträgers und die Dringlichkeit des Vorhabens nach der Schulentwicklungsplanung 98 „zu berücksichtigen". Hieraus und aus der Kennzeichnung der Leistungen des Landes als „Zuwendungen" geht hervor, daß die Vergabe der bereitgestellten Mittel i m pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Landesbehörden liegen soll. Ein gegen das Land gerichteter Rechtsanspruch der einzelnen Kommunen auf Zuweisungen für die von ihnen getragenen Schulen w i r d durch § 96 NSchG demnach nicht begründet. Da sie lediglich neben anderem „zu berücksichtigen" ist, ändert hieran auch die Ausstattung des jeweiligen Vorhabens mit einer hohen Prioritätsstufe durch die Schulentwicklungsplanung nichts. Ausnahmen sind nur i m Rahmen einer „Ermessensschrumpfung" 99 denkbar. 4.5.2.4. Die Zuweisungen für Investitionen aufgrund der Gesetze nach Art. 104 a Abs. 4 GG Neben den Zuweisungen für den Straßen- und Schulbau aufgrund des F A G und des NSchG (davor SchulverwG) bildeten i n den letzten Jahren die Zuweisungen des Landes (aus Bundes- und Komplementärmitteln des Landes) aufgrund des Gesetzes über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden (GVFG) vom 18. 3.1971, der §§ 71, 72 des Gesetzes über städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen i n den Gemeinden (StBFG) vom 27.7.1971 und der §§ 4 ff. des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (KHG) vom 29. 6.1972 (i. V. m. dem nds. K H G vom 12. 7. 1973) einen weiteren Schwerpunkt 1 0 0 der an die niedersächsischen Kommunen geleisteten Investitionszuweisungen 101 . es § 18 NSchG. »»Vgl. Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht I, §31 I I e 2; siehe auch die Rechtsprechungsnachweise hierzu bei Bachof, VerfR I (3. Aufl.), Teil 2 Β Nr. 102 und VerfR I I , Nr. 258. 100 s. oben Ziff. 3.7. (m. Nw.). Eine Übersicht über die in Nds. nach dem StBFG geförderten Vorhaben findet sich in der DS 7/2406 des Nds. Landtages. Zur Bedeutung der Bundesmittel vgl. auch Lenz, der gemeindehaushalt 1975, S. 4 ff. (7). 101 Bei der Förderung nach dem K H G werden den direkten Investitionsausgaben der Krankenhausträger deren Belastungen aus aufgenommenen Darlehen, aus Leasing-Verträgen sowie die Kosten eigenen eingesetzten Kapitals gleichgestellt (§2 Ziff. 3 KHG). Entsprechend kann die Förderung selbst in Form von Investitionszuweisungen, Schuldendiensthilfen und Zuweisungen für lf. Zwecke erfolgen (in bestimmten Fällen kommen weitere Zuweisungen für lf. Zwecke hinzu), so daß die „Investitionszuweisungen" nur einen Teil der Zuweisungen aufgrd. des K H G ausmachen (vgl. nds. Landeshaushaltsplan 1975, Bd. I, Übers. S. 164 ff. sowie Schaubild 22 i m Anhang S. A I I I / 1 6 ) . Da es sich überwiegend auch bei den übrigen Zuweisungen in einem weiteren Sinne um Investitionsförderungsmaßnahmen handelt und die Regelungen des K H G nur in ihrer Gesamtheit verständlich werden, sollen sie hier mitbehandelt werden.

144 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

M i t der Einfügung des A r t . 104 a Abs. 4 i n das GG war der Bund gezwungen, die von i h m beabsichtige Förderung wichtiger kommunaler Aufgabenbereiche auf eine alle wesentlichen Aspekte dieser Förderung regelnde (durch den Bundesrat zustimmungsbedürftige), gesetzliche Grundlage zu stellen oder auf der Grundlage der Haushaltsgesetze m i t den Ländern entsprechende Verwaltungsvereinbarungen zu treffen 1 0 2 . Der Bundesgesetzgeber hat sich dabei für die gesetzliche Regelung entschieden. Besonderheiten gelten für das KHG, das nicht speziell auf eine Förderung kommunaler Aufgaben ausgerichtet ist, sondern unter Inanspruchnahme der Bundeszuständigkeiten nach A r t . 104 a Abs. 4 und A r t . 74 Ziff. 19 a GG umfassend die gesamte Finanzierung des Krankenhauswesens 103 regelt 1 0 4 . 4.5.2.4.1. Begründung subjektiv-öffentlicher Rechte der Kommunen auf staatliche Zuweisungen unmittelbar durch Gesetz? Hinsichtlich möglicher Rechtsansprüche der Kommunen auf Zweckzuweisungen nach den Gesetzen zu A r t . 104 a Abs. 4 GG ist zwischen dem Verhältnis Bund/Kommunen und Land/Kommunen sowie zwischen der Förderung nach dem GVFG/StBFG und dem K H G ( i . V . m . dem nds. KHG) zu unterscheiden. A r t . 104 a Abs. 4 GG erlaubt lediglich Zuweisungen des Bundes an die Länder 1 0 5 . Demgemäß gewährt der Bund den Ländern gem. § 1 GVFG, § 71 StBFG und § 21 K H G „Finanz102 BVerfG, NJW 1975, S. 819 ff. (820 Ziff. 2 b; 821 Ziff. 4 b und 5). Das BVerfG geht mit seinen Anforderungen an die Regelungsdichte der Ausführungsvorschriften über die bisher in der Literatur vertretenen Ansichten (vgl. etwa B K [Vogel / Kirchhof], Art. 104 a RdNr. 98, 151 ff.) hinaus. loa Ausgenommen sind lediglich Krankenhäuser in der Trägerschaft des Bundes und der gesetzlichen Renten- und Unfallversicherungsträger sowie Krankenhäuser des Straf- und Maßregelvollzuges und Polizeikrankenhäuser (§3 KHG). Die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen des K H G ist im Gesetzgebungsverfahren angezweifelt worden; vgl. etwa Bachof / Scheuing, Rechtsgutachten zum Entwurf eines Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Pflegesätze (Schriften der Deutschen Krankenhausgesellschaft, Heft 6/1971), S. 101 ff. (insbes. Ziff. 7 - 14). 104 y o n den im nds. Krankenhausbauprogramm 1974 -1978 (MB1. 1974, S. 394) aufgeführten 15 Häusern befinden sich allerdings allein 11 in kommunaler Trägerschaft. los vgl. BVerfG, NJW 1975, S. 819 (Ziff. 2 vor a); S. 820 (Ziff. 4 vor a); S. 821 (Ziff. 5 a); vgl. auch B K (Vogel / Kirchhof), Art. 104 a RdNr. 108; Maunz / Dürig (Maunz), Art. 104 a RdNr. 16. M i t der o. a. Entscheidung des BVerfG ist der Streit darum, ob neben Art. 104 a GG weitere Förderungszuständigkeiten des Bundes für nichtinvestive oder aus nichtwirtschaftlichen Gründen wesentliche Aufgaben der Länder und Gemeinden aufgrd. ungeschriebener Verwaltungskompetenzen bestehen, nicht ausgeräumt; vgl. etwa die A n merkung von Müller-Volbehr, NJW 1975, S. 1115 f. (1116). Selbst wenn solche Zuständigkeiten bestehen sollten, müßte hierfür jedoch hinsichtlich der Empfänger der Fördermittel das gleiche wie bei Art. 104 a G G gelten.

4.5. Rechtliche Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

145

hilf en", die diese als Investitionszuweisungen entsprechend der jeweiligen Zweckbindung weiterzuverteilen haben 1 0 6 . Unmittelbar gegen den Bund gerichtete Rechtsansprüche der Kommunen sind bereits von daher ausgeschlossen. Zudem bestehen die durch die genannten Gesetze hervorgerufenen Zuweisungen an die Kommunen nur zu einem Teil aus Bundesmitteln, zu einem wesentlichen Teil aber aus Komplementärmitteln des Landes (im Falle der Krankenhausförderung aus M i t t e l n des Landes und der Kommunen selbst). Förderungsansprüche der Kommunen gegen das Land werden unmittelbar durch das GVFG und §§71, 72 StBFG ebenfalls nicht begründet 1 0 7 . Die Bestimmung des A r t . 104 a Abs. 4 GG, wonach Finanzhilfen des Bundes für aus bestimmten gesamtwirtschaftlichen Gründen besonders bedeutsame Investitionen gewährt werden dürfen, verschafft dem Bund keine Kompetenz zu einer über die globale Zweckbindung auf die A r t der Investitionen hinausgehenden Regelung der Mittelverwendung durch das Land i m einzelnen, sondern beinhaltet lediglich eine Begrenzung der Förderungstätigkeit des Bundes 1 0 8 . Die Mittel des Bundes können dem Land auch nicht aufgezwungen werden 1 0 9 . Darüber hinaus sehen auch die Gesetze selbst keine gleichmäßige Förderung aller i n Betracht kommenden kommunalen Investitionsmaßnahmen vor. So verlangt § 71 Abs. 3 StBFG ausdrücklich die Bildung von räumlichen und sachlichen Förderungsschwerpunkten. Die Förderung nach dem GVFG setzt gem. § 3 Ziff. 1 a GVFG voraus, daß das Vorhaben zur Verbesserung der örtlichen Verkehrsverhältnisse drin106 Während die Förderung der kommunalen Investitionen nach dem G V F G allein vom Bund getragen wird (vgl. nds. Landeshaushaltsplan 1975, Kap. 0803, Titel 883 85; Kap. 0820, Titel 883 05; das Land leistet lediglich freiwillig ergänzende Zuweisungen: ebd., Kap. 0803, Titel 883 86), gewährt der Bund nach der bisherigen Regelung in den Bundesprogrammen (vgl. dazu BVerfG, NJW 1975, S. 823, Ziff. 3) Fördermittel gem. §§71, 72 StBFG nur bei Bereitstellung gleichhoher Fördermittel durch das Land (s. auch Landeshaushaltsplan 1975, Kap. 0505, Titel 883 69 und 883 70; Besonderheiten gelten für Modellvorhaben: ebd., Titel 883 72 und 883 73). Die Krankenhausförderungsmittel des Bundes sind unmittelbar durch § 22 Abs. 1 S. 1 und §§ 22 Abs. 1 S. 2 i. V. m. 23 Abs. 3 K H G grds. auf 1/3 der Aufwendungen in den Ländern begrenzt (bei Investitionen nach § 9 K H G zusätzlich auf einen jährlichen Höchstbetrag: §22 Abs. 1 S. 2 KHG). Gem. §2 nds. K H G sind in Nds. die restlichen 2/3 zur Hälfte vom Land und zur Hälfte von den Landkreisen und kreisfreien Städten zu finanzieren. Letztere bringen ihren Beitrag durch eine Umlage auf (§2 Abs. 3 nds. KHG), deren Ertrag vom Land zusammen mit den eigenen Mitteln verausgabt wird (vgl. Landeshaushaltsplan 1975, Kap. 0540, Titelgruppe 68 - 74). 107 Unschädlich wäre hingegen die Tatsache, daß die Förderung nach §§71, 72 StBFG auch durch Darlehen erfolgen kann (vgl. §74 StBFG), da eine Umwandlung des bisherigen Anteils der Investitionszuweisungen in Darlehen konjunkturpolitisch sinnlos wäre. los BVerfG, NJW 1975, S. 819 f. (Ziff. 2 a und Ziff. 3), S. 821 (Ziff. 4 b und Ziffer 5); anders bisher etwa Bielenberg, StBFG, §71 RdNr. 11 ff., 22 ff. io» Maunz / Dürig (Maunz), Art. 104 a, RdNr. 16.

io Petri

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gend erforderlich ist und die Ziele der Raumordnung und Landesplanung berücksichtigt. Maßgebend ist i n beiden Fällen die Auswahl der zu fördernden Vorhaben durch das Land, die i n Förderprogramme 1 1 0 des Landes und/oder des Bundes eingeht 1 1 1 (§72 StBFG 1 1 2 , §§5 ff. GVFG 1 1 3 ). Anders als das GVFG und §§71, 72 StBFG, die sich auf eine reine Förderungsregelung beschränken, greift das KHG (i. V. m. dem nds. KHG) direkt i n die Finanzierung der Krankenhäuser und damit i n die Rechte der Kommunen als Krankenhausträger ein. Durch Pflegesatzverordnung des Bundes (zustimmungsbedürftig durch den Bundesrat) 114 und Festsetzung der zuständigen Landesbehörde w i r d ihnen vorgeschrieben, welche Pflegesätze sie zur Abgeltung der allgemeinen Krankenhausleistungen verlangen können (§§ 16 bis 18 K H G ) 1 1 5 . Grundgedanke des K H G ist eine Trennung von Investitions- und Betriebskosten der Krankenhäuser, wobei die Betriebkosten über die Pflegesätze (also die herkömmlichen Einnahmen der Krankenhäuser) abgegolten werden und die Öffentliche Hand 1 1 6 die Investitionskosten „übernimmt" (§ 4 Abs. 1 S. 1 K H G ) 1 1 7 . Anlauf- und Umstellungskosten, Kosten der Grundstücke, des Grundstückserwerbs, der Grundstückserschließung und ihrer Finanzierung sind in die Förderung einzubeziehen, wenn no Derartige Förderprogramme stellen ein übliches Instrument staatl. Förderungslenkung sowohl gegenüber den Kommunen wie gegenüber den Privaten dar; vgl. etwa bereits §§13 ff. des 1. WohnungsbauG i. d. F. v. 25. 8.1953 (BGBl. I S. 1407) und § 29 des 2. WohnungsbauG i. d. F. v. 27. 6.1956 (BGBl. I S. 523). i n Die Bundesprogramme sind auf die Zusammenfassung der von den Ländern ausgewählten Vorhaben beschränkt. Der Bund kann lediglich zur Verwirklichung der Ziele des Art. 104 a Abs. 4 „gänzlich ungeeignete" Vorhaben ausschließen: BVerfG NJW 1975, S. 821 (Ziff. 5 a), und S. 823 (Ziff. 3 und 4). Bei Anlegung dieses Maßstabs erscheinen allerdings die Regelungen der Programmaufstellung nach §§5ff. G V F G z.T. verfassungsrechtlich bedenklich; vgl. auch die Anm. von Müller-Volbehr, N J W 1975, S. 1116. 112 Dazu: Meyer / Stich / Schlichter, StBFG, § 71 RdNr. 4; Bielenberg, StBFG, § 71 RdNr. 8 - 1 7 und § 72 RdNr. 11 ff. (die Ausführungen sind allerdings ζ. T. durch das Urteil des BVerfG zu §§ 71, 72 StBFG überholt). Zur Anmeldung für das Programm 1976 vgl. MB1. 1975, S. 537. na vgl. dazu die R-GVFGNds., MB1. 1973, S. 802 (Ziff. I I und I I I / 9 , 10). Demgemäß spricht § 2 Abs. 1 G V F G von „Zuwendungen" des Landes; dazu: Schroeter / Wittich, Zuwendungen zum Verkehrswegebau in den Gemeinden, Kommentar zum GVFG, Erl. 2 zu §2; unklar: Hohns / Schmidt, G V F G (Kommentar) Tz. 47 und 49. 114 BundespflegesatzVO v. 25. 4.1973 (BGBl. I S. 333). us Bisher unterlagen die Krankenhauspflegesätze preisrechtlichen Vorschriften; dazu: Genzel, BayVBl. 1974, S. 449 ff., 488 ff. (450, Ziff. I I 3). Zur Pflegesatzregelung siehe im einzelnen Bauer, Der Städtetag 1973, S. 370 ff. (371 ff.); Robbers, Der Städtetag 1973, S. 129 ff. (131). ne Zur Finanzierungsregelung in Nds. siehe oben S. 145 Fn. 106. i n Robbers, Der Städtetag 1973, S. 130; Genzel, BayVBl. 1974, S.451 (Ziff. I I I 1).

4.5. Rechtliche Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

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ansonsten die Aufnahme oder Fortführung des Betriebes gefährdet wäre (§ 4 Abs. 2 KHG). Dabei müssen grundsätzlich die Erlöse aus den Pflegesätzen und die Fördermittel zusammen die Selbstkosten eines sparsam wirtschaftenden und leistungsfähigen Krankenhauses decken (§ 4 Abs. 1 S. 2 K H G ) 1 1 8 . Anliegen des K H G ist jedoch nicht eine gleichmäßige Förderung aller bestehenden und projektierten Krankenhäuser, sondern die Erzielung einer bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung m i t leistungsfähigen Krankenhäusern (§ 1 KHG) auf der Grundlage einer Bedarfsplanung der Länder (§ 6 KHG). Die Investitionskostenförderung dient insoweit als Durchsetzungsinstrument. Demgemäß werden — obwohl nicht geförderte Krankenhäuser gem. § 17 Abs. 5 S. 1 K H G von Sozialleistungsträgern keine höheren Pflegesätze verlangen dürfen als vergleichbare geförderte Einrichtungen — nur solche Akutkrankenhäuser 1 1 9 gefördert, die i n den vom Land aufgestellten Krankenhausbedarfsplan und i m Falle von (völligen oder teilweisen) Neubauten, der Wiederbeschaffung mittelfristiger Anlagegüter sowie der über die Anpassimg an den medizinisch-technischen Fortschritt wesentlich hinausgehenden Ergänzung von Anlagegütern zusätzlich 120 i n das JahreskrankenhausbauProgramm 121 des Landes aufgenommen worden sind und deren Aufnahme von der zuständigen Landesbehörde festgestellt worden ist (§ 8 Abs. 1 S. 1; § 8 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 9 K H G ) 1 2 2 . Gem. § 1 nds. K H G sind die Landkreise und kreisfreien Städte z w a r verpflichtet,

die Krankenhaus Versorgung der Bevölkerung i m R a h m e n

des eigenen Wirkungskreises „nach Maßgabe des Krankenhausbedarfsplans" sicherzustellen und hierzu, soweit erforderlich, eigene K r a n k e n de Dazu: Genzel, ebd. (Ziff. I I I 2) sowie S.491 (Ziff. 5). 119 Ausgeschlossen von der Förderung sind von vornherein (über die durch das K H G gem. § 3 nicht erfaßten Einrichtungen hinaus) sämtliche Einrichtungen, die nicht der Akutversorgung dienen, sowie weitere, für eine kommunale Trägerschaft jedoch nicht in Betracht kommende Häuser (Universitätskliniken; Häuser, die nicht die Voraussetzungen der GemeinnützigkeitsVO erfüllen): §4 Abs. 3 K H G . 120 I n den beiden letztgenannten Fällen kann durch V O der Landesregierung eine pauschale Abgeltung vorgesehen werden, wodurch sich eine Aufnahme in das Jahresbauprogramm erübrigt (§ 9 Abs. 3 S. 3 KHG). 121 Das gem. § 6 Abs. 1 K H G aufzustellende mehrjährige Krankenhausbauprogramm dient nur der Übersicht über die zukünftig notwendigen Maßnahmen und der Abstimmung mit der staatlichen Finanzplanung nach § 50 HGrG. 1 2 2 Zum Verfahren: Genzel, BayVBl. 1974, S. 451 f. (Ziff. 5 f.), S. 453 (Ziff. 2) und S. 488 ff. I n Nds. werden der Bedarfsplan und das Jahresbauprogramm gem. §§ 3 Abs. 1 S. 1 und 4 Abs. 2 S. 1 nds. K H G vom Sozialminister aufgestellt und von der Landesregierung beschlossen. Dem Landtag ist Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben (§§ 3 Abs. 1 S. 2 und 4 Abs. 2 S. 3 nds. KHG). Die Kommunen sind über die in einem beratenden Ausschuß vertretenen Spitzenverbände (§5 nds. K H G ) nur mittelbar beteiligt; vgl. auch Robbers, der gemeindehaushalt 1974, S. 12 ff. (14 f.).

1*

148 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

häuser zu errichten und zu unterhalten 1 2 3 . Besondere, über diejenigen der anderen Krankenhausträger hinausgehende Rechte räumt ihnen das Gesetz aber nicht ein. Spezielle Vorschriften über Krankenhäuser i n der Trägerschaft kreisangehöriger Gemeinden enthält das nds. K H G nicht. Nach alledem steht den Kommunen weder aufgrund des K H G noch des nds. K H G unmittelbar ein subjektiv-öffentliches Recht auf Förderung der von ihnen getragenen Krankenhäuser zu 1 2 4 . 4.5.2.4.2. Förderungsansprüche aufgrund subjektiv-öffentlicher Rechte der Kommunen auf Aufnahme i n die staatliche Förderungs(Bedarfs-)planung? Steht damit fest, daß weder das GVFG noch §§ 71, 72 StBFG oder das K H G (i. V. m. dem nds. KHG) unmittelbar irgendwelche Ansprüche der Kommunen gegen den Bund oder das Land begründen, so ist zu fragen, ob den Kommunen Förderungsansprüche gegen das Land dadurch erwachsen können, daß sie bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen 125 ein subjektiv-öffentliches Recht auf Aufnahme i n die Förderprogramme respektive die Bedarfsplanung und/oder die Bauprogramme haben. Abgesehen davon, daß gegen eine derartige Regelung i m GVFG und i n §§71, 72 StBFG dieselben Vorbehalte hinsichtlich der Regelungskompetenz des Bundesgesetzgebers bestünden wie gegen die Einräumung unmittelbarer gesetzlicher Leistungsansprüche und aus der Aufnahme i n die Förderprogramme noch nicht notwendig ein Förderungsanspruch folgt, kann weder dem GVFG noch §§71, 72 StBFG ein subjektiv-öffentliches Recht auf Berücksichtigung bestimmter kommunaler Vorhaben entnommen werden. Er liefe der gesamten Förderungskonzeption — gezielter, schwerpunktmäßiger Einsatz der knappen M i t t e l für gesamtwirtschaftlich, raumordnungs- und strukturpolitisch besonders wichtiger Vorhaben 1 2 6 — diametral entgegen. Soweit überhaupt konkrete gesetzliche Voraussetzungen aufgestellt werden, be123 Durch die Umlage nach § 2 nds. K H G sind sie damit mittelbar wieder an der Investitionsfinanzierung ihrer Häuser beteiligt. 124 vgl. für das K H G auch Genzel, BayVBl. 1974, S. 451. 125 Etwa bei der Förderung nach dem G V F G die Voraussetzung gem. §3 GVFG. ΐ2β Vgl. hierzu die Entschließung des Hauptausschusses der Ministerkonferenz für Raumordnung zum Entwurf des StBFG v. 2. 6.1971, abgedr. bei Bielenberg, StBFG, §71 RdNr. 54. Die Feststellung des BVerfG (NJW 1975, S. 820, Ziff. 3), Art. 104 a Abs. 4 GG erlaube keine Finanzhilfen zur Durchsetzung allgemeiner wirtschafts-, währungs-, raumordnungs- und strukturpolitischer Ziele des Bundes, steht dem nicht entgegen, solange die Auswahl der Maßnahmen den Ländern überlassen bleibt. Die Raumordnungs- und Strukturpolitik dient zugleich den in Art. 104 a Abs. 4 genannten Zielen: BVerfG, a.a.O. und S. 821, Ziff. 4 b.

4.5. Rechtliche Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

149

ziehen sich diese allein auf die allgemeine, vom Land einzuhaltende Zweckbindung der Bundesmittel. Gegenüber den Kommunen liegt die Auswahl der zu fördernden Vorhaben i m — allenfalls durch das allgemeine Willkürverbot begrenzten — 1 2 7 Ermessen des Landes. Etwas anderes könnte hingegen für die direkt i n die Rechte der Krankenhausträger eingreifende Finanzierungsregelung des KHG gelten. Gem. § 8 Abs. 1 S. 1 K H G ist hierbei zwischen der „Aufnahme" i n den Krankenhausbedarfsplan/das Jahresbauprogramm selbst und der „Feststellung" der Aufnahme zu unterscheiden. Aus dieser ungewöhnlichen Konstruktion ist zu entnehmen, daß allein die „Feststellung" der Aufnahme eine Regelung der Rechtsstellung des betroffenen Krankenhausträgers darstellt, während der Bedarfsplan und das Jahresbauprogramm selbst lediglich als innerorganisatorisches Planungs- und Entscheidungsinstrument der Landesverwaltung fungieren 1 2 8 . Dies wäre aber unschädlich, wenn der betroffene Krankenhausträger über einen Anspruch auf „Feststellung" nach § 8 Abs. 1 S. 1 eine Berücksichtigung bei der Aufstellung der Bedarfsplanung/des Bauprogramms erzwingen könnte. Als unmittelbare Regelung der Rechtsstellung des einzelnen Krankenhausträgers ist die Feststellung der (Nicht-)Aufnahme eines Krankenhauses/Vorhabens i n den Bedarf splan/das Jahresbauprogramm des Landes als Verwaltungsakt zu qualifizieren 1 2 9 . Der Bestimmung des § 8 Abs. 1 S. 4, wonach gegen die Feststellung der (Nicht-)Aufnahme i n den Bedarfsplan der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist, hätte es wegen §§40, 42 VwGO nicht bedurft. Ebensowenig kann hierdurch implizit die Beschreitung des Rechtswegs gegen die (Nicht-)Aufnahme i n das Jahresbauprogramm unterbunden werden 1 3 0 . Maßgebend ist danach, 127 Wolff /Bachof, Verwaltungsrecht I, § 31 I I 3 ß. 128 Anders Bachof / Scheuing, Rechtsgutachten, S. 88 ff. und Genzel, BayVBl. 1974, S. 490 (Ziff. 3 e), die hierin Rechtsverordnungen erblicken wollen. Was durch den Plan/das Programm selbst verbindlich geregelt sein soll, wird jedoch nicht deutlich. Der angestellte Vergleich des Bedarfsplans/Jahresbauprogramms mit dem Bebauungsplan und des mehrjährigen Bauprogramms mit dem Flächennutzungsplan (weil es ebenso wie dieser „nur" verwaltungsinterne Bindungswirkung erzeuge) geht fehl. Das mehrjährige Bauprogramm entfaltet keine derjenigen des § 8 Abs. 2 BBauG vergleichbare rechtliche Bindungswirkung (s. §6 K H G , §4 nds. KHG). Aus der Tatsache, daß sich die Verbindlichkeit des Bebauungsplans für den „Beplanten" erst mit seinem Bauantrag aktualisiert (keine Begründung einer Handlungspflicht = Anpassungsplanung) lassen sich keine Schlußfolgerungen hinsichtlich der (Un-)Verbindlichkeit des Krankenhausbedarfsplans/-jahresbauprogramms für den Planenden (das Land) ziehen. Auch ist die „Feststellung" nach § 8 Abs. 1 S. 2 K H G nicht mit der Entscheidung über den Bauantrag vergleichbar. Sie beinhaltet noch keine Mittelbewilligung, sondern ist nur verbindliche Grundlage der Entscheidung über einen späteren Förderungsantrag. 12» Insoweit gleich: Bachof / Scheuing, S. 90; Genzel, S. 489 (Ziff. 3 c). is« a. M. offenbar Harsdorf / Friedrich, K H G , Tz. 113.

150 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

ob das K H G und das nds. K H G den zuständigen Landesbehörden ein Auswahlermessen einräumen oder ob sie i m Interesse der Krankenhausträger an bestimmte, gerichtlich nachprüfbare Kriterien gebunden sind 1 3 1 . Das K H G selbst enthält außer der Bestimmung, daß Allgemeine Krankenhäuser m i t weniger als 100 planmäßigen Betten nur dann gefördert werden dürfen, wenn sie ausdrücklich als zur Versorgung der Bevölkerung auf Dauer notwendig i n die Bedarfsplanung aufgenommen worden sind, weder für die Aufstellung der Bedarfspläne noch der Jahresbauprogramme besondere Auswahlkriterien. Eine Verpflichtung der Länder zur Schaffung solcher Kriterien ist nicht vorgesehen. Das nds. K H G beschränkt sich auf grobe Richtlinien für die Aufstellung des Bedarfsplanes. Gem. § 3 Abs. 2 nds. K H G ist dabei nach Krankenhäusern der Grund-, Regel- und Zentralversorgung sowie Sonderkrankenhäusern zu differenzieren. M i t Ausnahme für die Sonderkrankenhäuser werden jeweils bestimmte Betten-Richtwerte vorgegeben und zugleich eine Untergrenze der Bettenkapazität festlegt (SollVorschrift: § 3 Abs. 3 bis 5 nds. KHG). Bedarfskriterien normiert das nds. K H G nicht. Daß bestehende oder projektierte Krankenhäuser m i t den entsprechenden Bettenkapazitäten danach „automatisch" zu fördern seien, kann den genannten Vorschriften nicht entnommen werden und würde auch keinen Raum mehr für eine Bedarfsplanung lassen. Auch der „Sicherstellungsauftrag" der Landkreise und kreisfreien Städte gem. § 1 nds. K H G besteht nur nach Maßgabe der Bedarfsplanung. Bei der Aufstellung des Krankenhausbedarfsplans als Grundlage der Feststellung über die (Nicht-)Aufnahme der einzelnen Krankenhäuser können sich Beschränkungen der Entscheidungsfreiheit der Landesbehörden hernach nur aus dem Begriff des Krankenhaus-„Bedarfs" (§ 1 K H G : „bedarfsgerechte" Krankenhausversorgung der Bevölkerung) selbst ergeben. Zurückzuweisen ist hingegen die Ansicht von BachofScheuing 132 , bereits aus der Formulierung des § 4 Abs. 1 S. 1 K H G (die Krankenhäuser „werden" gefördert) folge notwendig, daß dem Land eine „reine" Ermessensfreiheit nicht eingeräumt sei. Gefördert werden die Krankenhäuser nach dieser Vorschrift nur „nach Maßgabe dieses Gesetzes" (KHG). § 4 Abs. 1 S. 1 verweist insofern lediglich auf § 8 Abs. 1 S. 1 K H G . Entscheidende Bedeutung kommt somit der Frage zu, ob es sich bei dem nach §§1,6 K H G zugrundezulegenden Krankenhaus-Bedarf u m einen unbestimmten Rechtsbegriff i. S. d. Rechtsprechung 133 handelt und inwieweit sich aus dem ggf. festgestellten lai vgl. Genzel, S. 489 (Ziff. 3 c). !32 Bachof / Scheuing, S. 76. Dazu (m. Nw.) Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht unbestimmte Gesetzesbegriffe bezeichnet).

I, § 311 c (dort als

4.5.

echtliche Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

151

Bedarf die Pflicht zur Berücksichtigung eines bestimmten Krankenhauses bei der Aufstellung des Krankenhausbedarfsplans ergibt. Das K H G verlangt nicht lediglich eine Bedarfs-Ermittlung, sondern eine Bedarfs-Planung i m Sinne einer Standortplanung unter Zugrundelegung der landesplanerischen Zielsetzungen (§ 3 Abs. 1 S. 3 KHG). A n welchem Ort und m i t welcher Ausstattung ein Krankenhaus letztlich vorhanden sein sollte, bestimmt sich nach einer Vielzahl von Faktoren, die von den zuständigen Landesbehörden zu gewichten sind. Unterstrichen w i r d dies durch die nach § 3 Abs. 2 bis 5 nds. K H G vorzunehmende Kategorisierung der Krankenhäuser. Eine Pflicht zur Berücksichtigung eines bestimmten Krankenhauses kann sich schon von daher nicht ergeben. Aber auch die an der Rechtsprechung zu §§ 1, 2 BBauG 1 3 4 orientierte ersatzweise Konstruktion eines unbestimmten Rechtsbegriffs mit anschließendem „Planungsermessen" 135 vermag nicht zu überzeugen. Wie sich gezeigt hatte, unterscheiden sich die Regelungen des K H G (nds. KHG) gerade dadurch von §§ 1, 2 BBauG, daß sie keine besonderen Anweisungen für die Bedarfsplanung i n Form bestimmter verobjektivierbarer Kriterien enthalten, welche die Landesbehörden auf eine Abwägung der darin zum Ausdruck kommenden Gesichtspunkte beschränken würden. Bedarfsermittlung und Standortplanung sind derart miteinander verwoben und bedingen einander, daß es unmöglich erscheint, die Bedarfsermittlung als separate Vorstufe des Planungsprozesses zu begreifen. Nach alledem liegt die Auswahl der i n den Krankenhausbedarfsplan aufzunehmenden Krankenhäuser und die Feststellung der Aufnahme i m Ermessen der zuständigen Landesbehörde. Die Ausübung des Ermessens geschieht auch i m Interesse der Krankenhausträger. Diese haben einen Anspruch auf pflichtgemäße Ermessensausübung 136 . Eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung ist nur i n bezug auf Ermessensfehler möglich. I n Betracht kommen insbesondere unrichtige Feststellungen über die vorhandene Krankenhausversorgung und offensichtliche Verstöße gegen die eigenen Planungsgrundsätze (Plankohärenz) 1 3 7 . Ein Rechtsanspruch auf Aufnahme i n die Bedarfsplanung und 184 BVerwGE 34, 301; vgl. auch BVerwG DVB1. 1972, S. 119 ff. (121). iss Bachof / Scheuing, S. 76. ΐ3β i m Ergebnis ebenso Genzel, BayVBl. 1974, S.489. 137 Vgl. Bachof/Scheuing, S.79; siehe auch Harsdorf/Friedrich, K H G , Tz. 91; unter diesem Aspekt muß es allerdings bedenklich erscheinen, daß der nds. Bedarfsplan bis heute entgegen mehrfacher Ankündigung (s. etwa LEP, S. 148; Beschluß der nds. Landesregierung über den Bedarfsplan v. 15.1.1974, MB1. 1974, S. 381) lediglich davon ausgeht, die aufgeführten Häuser seien „z. Z. für die Versorgung der Bevölkerung erforderlich" (so der Beschluß der Landesregierung, ebd.). Der Beschluß der Landesregierung v. 15. 7.1975 zur Änderung des Bedarfsplans (MB1. S. 1113) beinhaltet lediglich eine Streichung/Neuaufnahme einzelner Häuser.

152 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

Feststellung der Aufnahme kann nur dann entstehen, wenn die Nichtaufnahme unter allen denkbaren Gesichtspunkten ermessensfehlerhaft wäre („Ermessensschrumpfung"). Durch die Nichtaufnahme i n den (oder die Wiederherausnahme aus dem) Bedarfsplan entsteht den Trägern der betroffenen Krankenhäuser lediglich ein finanzieller Ausgleichsanspruch nach § 8 Abs. 2 KHG. Mangels Aufnahme i n den Bedarfsplan nicht geförderte A k u t krankenhäuser werden dadurch, daß sie von Sozialleistungsträgern keine höheren Pflegesätze verlangen dürfen als sie vergleichbare geförderte Häuser erhalten (§17 Abs. 5 S. 1 KHG) bei einer Weiterführung als solche auf eine Funktion als Krankenhäuser für zahlungskräftige Privatpatienten reduziert. Die Unterhaltung derartiger Häuser durch die Kommunen wäre durch § 108 Abs. 3 Ziff. 2 NGO nicht gedeckt und würde durch § 108 Abs. 1 Ziff. 1 NGO verhindert. Die Nichtaufnahme eines kommunalen Krankenhauses i n den Krankenhausbedarfsplan des Landes hat danach notwendig die Betriebsaufgabe oder die Umstellung auf eine andere, von § 108 NGO zugelassene Aufgabe (etwa die Betreuung von Pflegefällen) zur Folge. I n einem solchen Fall „ist" den als Krankenhausträger betroffenen Kommunen (ebenso wie anderen Krankenhausträgern) gem. § 8 Abs. 2 K H G zur Vermeidung unzumutbarer Härten für eine auf höchstens 10 Jahre begrenzte Ubergangszeit ein finanzieller Ausgleich „zu gewähren", wenn damit die Betriebseinstellung oder die Umstellung auf andere Aufgaben erleichtert wird. Die Höhe der Ausgleichszahlungen ergibt sich aus dem Gebot der Vermeidung unzumutbarer Härten; obere Grenze der Zahlungen ist die Höhe der einem vergleichbaren Krankenhaus gewährten Förderung von Anlageinvestitionen nach § 9 Abs. 3 und 4 und §§ 10 bis 12 KHG. Gem. § 14 S. 2 K H G kann der Ausgleich m i t Bedingungen und Auflagen nur verbunden werden, soweit diese für die Ein- oder Umstellung erforderlich sind. Der Formulierung des § 8 Abs. 2 K H G ist zu entnehmen, daß den betroffenen Krankenhausträgern bei Vorliegen der genannten Voraussetzungen ein Rechtsanspruch auf angemessene („gebotene") Ausgleichszahlungen zustehen soll 1 3 8 . Die aufgestellten Voraussetzungen sind ebenso wie die Gebotenheit der Ausgleichshöhe als unbestimmte Rechtsbegriffe i. S. d. Rechtsprechung zu betrachten, die eine volle gerichtliche Uberprüf barkeit gewährleisten 139 . Den nach § 14 S. 2 zulässigen Bedingungen und Auflagen kommt keine eigenständige Bedeutung i. S. iss Die gegenteilige Ansicht von Bachof / Scheuing, (S. 91) bezog sich auf die Fassung des Reg.Entw. und ist durch die jetzige Fassung überholt; s. auch den Bericht des 12. BT-Ausschusses, B T - D S VI/3082, zu § 8 Abs. 2 sowie Harsdorf / Friedrich, K H G , Tz. 118. 139 vgl. wolff / Bachof, Verwaltungsrecht I, § 311 c γ.

4.5. Rechtliche Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

153

eines Aufstellens zusätzlicher Anspruchsvoraussetzungen zu, da sie ausschließlich zur Sicherung des gesetzlichen Ausgleichszwecks zulässig sind 1 4 0 . Auch diesbezüglich ist von einer vollen gerichtlichen Uberprüfbarkeit auszugehen. Träger von Krankenhäusern, die bereits nach dem K H G gefördert worden sind, haben i m Falle einer Herausnahme aus der Krankenhausbedarfsplanung und damit einer Beendigung der Förderung zusätzlich gem. § 13 K H G einen Rechtsanspruch auf Ausgleich der durch Abnutzung während des Förderungszeitraums entstandenen Wertminderung solcher Anlagegüter, die sie vor Beginn der Förderung aus Eigenmitteln beschafft hatten und deren regelmäßige Nutzungsdauer zu diesem Zeitpunkt noch nicht abgelaufen w a r 1 4 1 . Träger i n den Bedarfsplan aufgenommener Krankenhäuser haben keinen gesetzlichen Anspruch auf (Feststellung der) Aufnahme geplanter Investitionsmaßnahmen i n das Jahreskrankenhausbauprogramm. Die Aufstellung der Jahresbauprogramme 142 ist von vornherein auf die jeweils zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel ausgerichtet. Sie dient i n diesem vorgegebenen Rahmen der Bildung von Förderungsprioritäten, wobei es i m Ermessen der Planimgsbehörde liegt, wo und wie sie die Befriedigung des i m Krankenhausbedarfsplan festgestellten Bedarfs fördern w i l l . Eine Grenze findet die Auswahlfreiheit des Landes allein i m allgemeinen Willkürverbot 1 4 3 . Rechtsansprüche auf (Feststellung der) Aufnahme i n das jeweilige Jahresprogramm könnten wiederu m nur i m Falle einer „Ermessensschrumpfung" entstehen und sind damit hier so gut wie ausgeschlossen. Als Ergebnis bleibt festzuhalten, daß den Kommunen durch das GVFG, §§ 71, 72 StBFG und das K H G (i. V. m. dem nds. KHG) Rechtsansprüche auf staatliche finanzielle Förderung weder unmittelbar noch mittelbar über einen Anspruch auf Aufnahme i n die Förderprogramme respektive i n die Krankenhausbedarfsplanung und/oder die Krankenhausbauprogramme eingeräumt werden. Nach dem K H G ent140 I n der Konsequenz heißt dies, daß die betreffenden Häuser, obwohl „nicht geförderte" Krankenhäuser i. S. d. § 17 Abs. 5 K H G , für die Übergangszeit gem. § 8 Abs. 2 Fördermittel nach § 9 Abs. 3 und 4 und §§ 10 bis 12 K H G erhalten können; vgl. Harsdorf /Friedrich, K H G , Tz. 118, 119; s. auch nds. Landeshaushaltsplan 1975, Übers. Bd. I, S. 165, Kap. 0540, Titel 883 72 (die Tatsache, daß dort lediglich 1 Mio. D M für Ausgleichsleistungen an die Kommunen etatisiert sind, läßt allerdings darauf schließen, daß nahezu alle kommunalen Häuser in die Bedarfsplanung aufgenommen worden sind). 141 Dieser Anspruch entfällt, soweit der Krankenhausträger gem. § 10 K H G Mittel zur Wiederbeschaffung des Anlageguts erhalten hat; der nds. Landeshaushaltsplan 1975 enthält für gem. § 13 K H G an die Kommunen zu leistende Zuweisungen einen vorsorglichen Leertitel (Landeshaushaltsplan 1975, Übers. Bd. I, S. 165, Kap. 0540, Titel 653 70). 142 s. zuletzt das Jahresbauprogramm 1975, MB1. S. 1114. 14 3 So auch Bachof / Scheuing, S. 77.

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stehen den betroffenen Kommunen lediglich durch die Nichtaufnahme (Herausnahme) der von ihnen getragenen Krankenhäuser i n den (aus dem) Bedarfsplan finanzielle Ausgleichsansprüche zur Vermeidung unzumutbarer Härten (§ 8 Abs. 2 KHG), die hinsichtlich der aus dem Bedarfsplan herausgenommenen Krankenhäuser durch einen zusätzlichen Ausgleichsanspruch nach § 13 K H G ergänzt werden. 4.5.2.4.3. Begründung subjektiv-öffentlicher Rechte der Kommunen auf staatliche Förderung durch („Feststellung" der) Aufnahme i n die staatliche Förderungs(Bedarfs-)planung? Es bleibt zu klären, ob und inwieweit den betroffenen Kommunen zumindest hinsichtlich der i n die Förderprogramme/Bedarfsplanung/ Bauprogramme aufgenommenen Vorhaben oder Einrichtungen ein Förderungsanspruch gegen das Land erwachsen ist. Anders als das K H G sehen das GVFG und §§71, 72 StBFG keine förmliche „Feststellung" der Aufnahme kommunaler Vorhaben i n die Förderprogramme vor. Als anspruchsbegründende Regelung kämen danach hier nur die Programme selbst i n Betracht. Eine über die Bindungswirkung i m Verhältnis Land/Bund hinausgehende unmittelbare Außenwirkung der Programme w i r d weder vom GVFG noch von §§71, 72 StBFG ausdrücklich normiert. Sie könnte sich allenfalls implizit aus dem Regelungszusammenhang ergeben. Bei der Förderung nach §§71, 72 StBFG bestehen schon deshalb Bedenken gegen eine derartige Annahme, weil erst das Bundesprogramm eine abschließende Regelung beinhalten könnte. Zwar geschieht nach der „verfassungskonformen" Auslegung des § 72 StBFG durch das BVerfG die Auswahl der zu fördernden Vorhaben durch das Landesprogramm (§72 Abs. 2 StBFG); mangels eines gesetzlich festgelegten Verteilungsschlüssels bleibt die endgültige Aufteilung der zur Verfügung stehenden Bundesmittel auf die Länder jedoch dem von Bund und Ländern gemeinsam zu erarbeitenden Bundesprogramm (§ 72 Abs. 3 StBFG) vorbehalten, das zugleich i n Ausnahmefällen i m Hinblick auf die Ziele des Art. 104 a Abs. 4 GG völlig ungeeignete Vorhaben, die i n das Landesprogramm aufgenommen worden waren, unberücksichtigt lassen kann 1 4 4 . Zuständig für die Mittelbewilligung gegenüber den Kommunen ist aber, was durch § 72 Abs. 4 StBFG noch einmal ausdrücklich bekräftigt wird, allein das Land. Ebenso werden nach dem GVFG nur für einen Teil der förderungsfähigen Vorhaben (Straßenbau) abschließende Landes-Förderungsprogramme aufgestellt (§ 6 Abs. 2 i. V. m. § 2 Abs. 1 Ziff. 1 und Abs. 5 S. 1 GVFG). Ein weiterer Teil (öffentlicher Personennahverkehr, Straßenkreuzungen m i t nicht 144 g. oben S. 146 Fn. 111.

4.5. Rechtliche Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

155

bundeseigenen Eisenbahnen) w i r d hingegen aufgrund eines vom Bundesverkehrsminister nach der Auswahl der Länder und zusammen m i t ihnen 1 4 5 aufzustellenden Bundesprogramms gefördert (§ 6 Abs. 1 i. V. m. § 2 Abs. 1 Ziff. 2 bis 4 und Abs. 5 S. 2 GVFG). Ein weiteres Argument gegen jede Außenwirkung der Förderprogramme nach § 72 StBFG und § 6 GVFG ergibt sich daraus, daß diese kein zeitlich abgestuftes Programmsystem (vorausschauendes Mehrjahresprogramm/verbindliches Jahresprogramm) bilden 1 4 6 . Gesetzlich vorgeschrieben sind lediglich fünfjährige (Zeitraum der Finanzplanung nach §§ 9 Abs. 1 StabG, 50 Abs. 1 HGrG), jährlich fortzuschreibende Programme (§ 72 Abs. 1 StBFG, § 5 GVFG) 1 4 7 . A l l e i n aus der Tatsache, daß der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, die betreffenden Investitionen könnten von den Kommunen „ n u r aufgrund kontinuierlich fließender M i t t e l . . . kontinuierlich geplant und durchgeführt werden" 1 4 8 , ist aber nicht notwendig zu folgern, den K o m munen solle (a) durch die Förderprogramme und (b) für fünf Jahre i m voraus ein Förderungsanspruch eingeräumt werden 1 4 9 . I m Gegenteil kann auch aus § 7 GVFG, der unter der Überschrift „ W i r k u n g der Programme" nur eine Ausschlußklausel für nicht aufgenommene Vorhaben enthält, und aus § 72 Abs. 4 StBFG, wonach die Bewilligung der M i t t e l für die einzelnen Maßnahmen durch das Land erfolgt, geschlossen werden, daß erst der i m Einzelfall vom Land erteilte Bewilligungsbescheid 150 (in dem dort genannten finanziellen und zeitlichen Umfang) ein subjektiv-öffentliches Recht der jeweils betroffenen Kommunen auf staatliche Zuweisungen begründet 1 5 1 . 14 ® Die vom BVerfG für § 72 StBFG aufgestellten Auslegungsgrundsätze werden hier entsprechend angewendet werden müssen. "β Anders: § 6 Abs. 1 K H G i . V . m . §4 Abs. 1 und 2 nds. K H G für die Krankenhausb auprogr amme. 1 4 7 I n der Praxis wird auch hier zwischen dem laufenden „Programm] ahr" und der vorausschauenden Planung für die nächsten Jahre unterschieden; bei der Förderung nach §§ 71, 72 StBFG ist dies schon wegen des Vorbehalts der jährlichen Mittelbereitstellung durch den Bundeshaushalt (§ 72 Abs. 2 S. 3 StBFG) erforderlich (vgl. auch BVerfG, N J W 1975, S. 823 Ziff. 3). 148 So etwa die amtl. Begr. zu § 55 Reg.Entw. StBFG ( = § 71 StBFG), abgedr. bei Hans, StBFG, Bd. I, § 71, S. 3 f. 14» Gemeint war ganz offensichtlich nur eine Informationsfunktion; vgl. auch die übrigen Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren zu §§71, 72 StBFG und zum GVFG, Nw. bei Hans, ebd., sowie Bielenberg, StBFG, § 72 RdNr. 1 ff. und Hohns / Schmidt, GVFG, Tz. 39 ff. 150 Der den Kommunen erteilte „Bescheid" über die (Nicht-)Aufnahme in die Förderprogramme hat lediglich nachrichtlichen Charakter und schließt die Begründung eines Förderungsanspruchs ausdrücklich aus; vgl. etwa für das G V F G den im Anhang der R-GVFGNds. abgedr. Musterbescheid (MB1. 1973, S. 811).

i ß i Die Bewilligung erfolgt in der Praxis jeweils für ein Jahr, bei längerfristigen Investitionsmaßnahmen unter gleichzeitiger Inaussichtstellung

156 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

I m Gegensatz hierzu lassen die Formulierungen i n § 4 Abs. 1 S. 1, §§ 9, 10, 12 und 19 Abs. 2 und 3 K H G (die Krankenhäuser „werden gefördert", die M i t t e l „sind zu bewilligen", „werden bewilligt" etc.) 152 darauf schließen, daß den Trägern i n die Krankenhausbedarfsplanung respektive i n das Jahreskrankenhausbauprogramm aufgenommener Krankenhäuser mit der förmlichen „Feststellung" dieser Aufnahme ein subjektiv-öffentliches Recht auf staatliche Förderung nach Maßgabe der genannten Vorschriften (und der gem. §§ 9 Abs. 3 S. 3, 10 Abs. 5, 27 erlassenen Rechtsverordnungen) zustehen soll. Während allerdings die §§ 10, 12 und 19 Abs. 2 und 3 die Aufnahme i n den Bedarfsplan ausreichend sein lassen, verlangt § 9 für die Investitionsförderung nach dem Jahresbauprogramm zusätzlich, daß die „für die Förderung m i t Landesmitteln geltenden Voraussetzungen" vorliegen und die gesamte Finanzierung des Vorhabens „entsprechend den Grundsätzen der Landesförderung" gesichert ist. Soweit m i t der Aufstellung zusätzlicher Voraussetzungen für die Förderung i n § 9 K H G auf Vorschriften der Landeskrankenhausgesetze Bezug genommen wird, läuft dieser Vorbehalt für Niedersachsen mangels entsprechender Regelungen des nds. K H G leer 1 5 3 . Inwieweit damit auch auf Verwaltungsvorschriften der Länder verwiesen werden sollte, läßt sich der Formulierung des § 9 K H G nicht eindeutig entnehmen. Bachof / Scheuing nehmen offenbar einen solchen Verweis an, halten ihn aber gleichwohl hinsichtlich der kommunalen Krankenhäuser wegen des durch A r t . 28 Abs. 2 GG statuierten Gesetzesvorbehalts für Eingriffe i n das kommunale Selbstverwaltungsrecht für unzulässig 154 . Diese Problematik braucht hier nicht abschließend geklärt zu werden. Mangels anderweitiger Regelungen kommen als Bezugspunkt nur die bei Inkrafttreten des K H G geltenden Krankenhausförderungs-Richtlinien des Landes 1 5 5 und die Vorl. V V zu §§ 23, 44 BHO i n Betracht. Die Krankenhausförderungs-Richtlinien sahen keine über die nunmehr vom K H G selbst vorgenommenen Regelungen hinausgehenden sachlichen Förderungsvoraussetzungen (etwa hinsichtlich der Krankenhausorganisation) vor und sind insofern unmittelbar durch das K H G hinfällig geweiterer Förderung f ü r die kommenden Jahre; vgl. etwa die Musterbescheide f ü r Zuwendungen nach dem GVFG, MB1. 1973, S. 818 f. (Die betroffene

Kommune hat sich mit dem Bescheid ausdrücklich einverstanden zu erklären, 1 5 2 die Mustererklärung, MB1. 1973, S. 819). siehe Die Kann-Bestimmung in § 11 bezieht sich allein auf die Art der Anspruchserfüllung; vgl. Bachof / Scheuing, S. 62 (vor 2). 153 Das geplante Krankenhausorganisationsgesetz ist über einen am 30.10.1973 vorgestellten Referentenentwurf nicht hinaus gelangt. 154 Bachof / Scheuing, S. 83 (b/bb) und S. 85 f. (c/bb); unklar Harsdorf/ Friedrich, K H G , Tz. 124 f. 155 RdErl. des Nds. SozM v. 21. 5.1962 (MB1. S. 520) zuletzt geändert durch RdErl. v. 1. 9.1966 (MB1. S. 889).

4.5. Rechtliche Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

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worden. Die Bestimmung, wann die Gesamtfinanzierung des Vorhabens als gesichert anzusehen ist, beinhaltet lediglich einen formalen Aspekt. Da nach dem K H G eine Vollfinanzierung erfolgt, kommt ihr Bedeutung zudem nur für den Fall zu, daß der Krankenhausträger aus eigenen Mitteln oder Darlehen finanziert und das Land die Kapitalkosten/den Schuldendienst übernimmt (§5 S. 2 KHG). Diesbezüglich wäre den Krankenhausförderungs-Richtlinien 150 nur zu entnehmen, daß ein Verweis auf Darlehensmöglichkeiten nicht ausreicht, sondern eine verbindliche Kreditzusage vorliegen muß. Nach den Vorl. W zu §§ 23, 44 L H O könnten allenfalls noch als Förderungsvoraussetzungen die Gewähr einer ordnungsgemäßen Geschäftsführung und eines bestimmungsgemäßen Nachweises der Mittelverwendung 1 5 7 sowie einer ordnungsgemäßen Verwendung und Unterhaltung der Anlagen 1 5 8 bestehen. Aufgrund der haushaltsrechtlichen Vorschriften und der staatlichen Rechtsaufsicht sind diese Voraussetzungen bei den Kommunen generell als gegeben anzusehen. Die „Feststellung" der Aufnahme i n den Bedarfsplan/das Jahresbauprogramm kann gem. § 8 Abs. 1 S. 3 K H G m i t Bedingungen und A u f lagen nur verbunden werden, soweit diese zur Erreichung der Ziele der Bedarfsplanung des Landes „erforderlich" sind. Das gleiche gilt gem. § 14 S. 1 K H G für die anschließende Bewilligung der Mittel. Die möglichen Nebenbestimmungen des feststellenden Verwaltungsakts nach § 8 Abs. 1 S. 1 und der Mittelbewilligung haben danach nur zwecksichernden Charakter. Eine eigenständige Bedeutung i m Sinne eines Aufstellens zusätzlicher Förderungsvoraussetzungen kommt den zulässigen Bedingungen nicht zu 1 5 9 . Die „Erforderlichkeit" ist als unbestimmter Rechtsbegriff zu betrachten, der einer vollen gerichtlichen Uberprüfung unterliegt. Nach alledem erwerben die betroffenen niedersächsischen Kommunen durch die „Feststellung" der Aufnahme der von ihnen getragenen Krankenhäuser/der Investitionsvorhaben nach § 9 K H G i n den Krankenhausbedarfsplan/in das Jahreskrankenhausbauprogramm ein subjektiv-öffentliches Recht auf (Bewilligung von) Zuweisungen des Landes i n einer sich aus §§ 10, 12 sowie 4 Abs. 2 und 19 Abs. 2 K H G (i. V. m. den hierzu erlassenen Rechtsverordnungen)/aus dem Jahresbauprogramm i. V. m. §§ 9 und 11 K H G ergebenden Höhe 1 6 0 . Der Anspruch auf Zu156 Ebd., Ziff. 15. 157 Ziff. 1.2. S. 1 der Vorl. V V zu § 44 L H O (abgedr. in Anhang II). 158 Ziff. 1.2. S. 2 ebd. 150 So auch Bachof / Scheuing, S. 83 (b/bb) und S. 92 f. (2 a); nach Harsdorf/ Friedrich (KHG, Tz. 162) sollen durch Landesrecht weitere, über die Zwecke des K H G hinausgehende Bedingungen vorgesehen werden können. Das nds. K H G sieht derartige zusätzliche Bedingungen aber jedenfals nicht vor. ie° Vgl. auch Genzel, NJW 1974, S. 451; Bachof / Scheuing, Rechtsgutachten, S. 91 f.

158 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

Weisungen für Vorhaben nach § 9 K H G steht unter dem Vorbehalt, daß die Finanzierung der Vorhaben gesichert ist. Eine Nichtbewilligung von Fördermitteln aus anderen, i n diesem Falle konjunkturpolitischen, Gründen ist rechtlich unzulässig. Von den danach an die Kommunen i n ihrer Eigenschaft als Krankenhausträger zu leistenden Zuweisungen stellen nur diejenigen gem. §§ 9 und 10 K H G — i n Einzelfällen (für Kosten des Grundstückserwerbs und der Grundstückserschließung) auch gem. § 4 Abs. 2 S. 2 K H G 1 6 1 — Maßnahmen zur Förderung noch zu tätigender Investitionen dar (§12: Zuweisungen für sog. „Altlasten" aus bereits getätigten Investitionen; § 4 Abs. 2: Zuweisungen für Anlauf- und Umstellungskosten — soweit es sich nicht u m Kosten des Grundstückserwerbs und der Grundstückserschließung handelt; § 19 Abs. 2: Zuweisungen als Ausgleich für Nachteile durch den Übergang auf neue Pflegesätze). Da gem. § 5 K H G die Förderung sowohl durch Übernahme der unmittelbaren Investitionskosten wie der Belastung aus der Investitionsfinanzierung erfolgen kann, erscheinen diese Zuweisungen je nach der Förderungspraxis 162 haushaltsmäßig als „Investitionszuweisungen" oder auch als „Schuldendiensthilfen" und/oder „Zuweisungen für laufende Zwecke". 4.5.2.5. Sonstige gesetzlich geregelte Zweckzuweisungen für eigene Aufgaben der Kommunen A u f den bisher erörterten Rechtsgrundlagen (FAG, NSchG, GVFG, StBFG, KHG) beruhten 1975 rund 74 °/o der i m niedersächsischen Landeshaushalt etatisierten Investitionszuweisungen (Rechnungsergebnis 1973: rund 73 °/o) 163 . Weitere gesetzliche Vorschriften, die als Grundlage eines Rechtsanspruchs der Kommunen auf Investitionszuweisungen, die zugleich ein konjunkturpolitisch relevantes Ausmaß erreichen, i n Betracht kämen, sind nicht ersichtlich 164 . Die nach Abzug der fälschlicherweise als Zuweisungen für eigene Aufgaben der Kommunen eingeordneten Zahlungen für Gasölverbilligungsbeihilfen verbleibenden Zuweisungen des Landes für laufende Zwecke bestanden, wie sich gezeigt hatte 1 6 5 , 1975 (Ansätze; ebenso das iei §2 Ziff. 2 K H G stellt lediglich klar, daß es sich bei den Kosten des Grundstückserwerbs und der Grundstückserschließung nicht um Kosten von Krankenhausinvestitionen i. S. d. K H G handelt. 162 Für Nds. s. Haushaltsplan 1975, Bd. I, Übersicht S. 164 f. s. Schaubild 22, S. A I I I / 1 6 . 164 Das gleiche gilt für die Schuldendiensthilfen (nach den Ansätzen 1975 zu 30,5 °/o Zuweisungen für Krankenhäuser). Gesetzliche Förderungsansprüche bestehen insbesondere nicht im Rahmen der „Gemeinschaftsaufgaben" nach Art. 91 a GG. les Ziff. 3.7.

4.5. Rechtliche Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

159

Rechnungsergebnis 1973) überwiegend aus Zuweisungen gem. §§ 4 Abs. 2, 12 und 19 Abs. 2 K H G sowie aus Zuweisungen für Schülerbeförderungskosten. Hinsichtlich der Zuweisungen nach dem K H G ist auf die vorangegangenen Erörterungen zu verweisen. Seit Verabschiedung des NSchG i m Jahre 1974 sind erstmals auch die Zuweisungen für Schülerbeförderungskosten gesetzlich geregelt (§ 94 Abs. 4 NSchG) 166 . Eine unmittelbare Auswirkung auf das kommunale Ausgabeverhalten haben die Zuweisungen für Schülerbeförderungskosten schon deshalb nicht, weil sie nur die Kehrseite einer gesetzlichen Pflichtaufgabe der Kommunen darstellen. Gem. § 94 Abs. 1 S. 1 NSchG haben die niedersächsischen Landkreise und kreisfreien Städte, „soweit es die Länge der Schulwege erfordert", die i n ihrem Gebiet wohnenden Schüler entweder selbst zur Schule zu befördern oder den Erziehungsberechtigten die notwendigen Kosten zu ersetzen 167 . Sie können diese Aufgabe durch Vereinbarung auf andere Schulträger übertragen (§ 94 Abs. 3). Eine Verminderung der Zuweisungen für die hieraus entstehenden Kosten wäre danach unter konjunkturpolitischen Gesichtspunkten nur insoweit von Interesse, als dadurch den Kommunen erhebliche M i t t e l entzogen werden könnten, was zu einer Bindung entsprechender Eigenmittel führen müßte. Gem. § 94 Abs. 4 S. 1 NSchG „erstattet" das Land den Landkreisen und den kreisfreien Städten sowie den durch Vereinbarung nach Abs. 3 verpflichteten Schulträgern drei Viertel der nach Abs. 1 notwendig entstandenen Kosten. Dem Land steht es gemäß Abs. 4 S. 2 lediglich frei, die Erstattungsbeträge aufgrund der Schülerzahlen unter Berücksichtigung der Bevölkerungs- und Verkehrsdichte pauschal zu berechnen. I n diesem Fall sind die Zuweisungen jährlich der Entwicklung der Beförderungskosten anzupassen (Abs. 4 S. 3). Der Formulierung des § 94 Abs. 4 NSchG ist zu entnehmen, daß den betroffenen Kommunen ein subjektiv-öffentliches Recht auf Zuweisungen zum Ersatz von drei Vierteln der ihnen nach § 94 Abs. 1 entstandenen Kosten zustehen soll, wobei lediglich die Wahl der Berechnungsmethode (Abrechnung der tatsächlichen Kosten, Pauschalierung) i n das Ermessen des Landes gestellt ist. Einer konjunkturpolitisch motivierten Verminderung durch die Landesexekutive sind die Zuweisungen zu den Schülerbeförderungskosten somit seit Inkrafttreten des NSchG nicht mehr zugänglich. 166 Bis zur Verabschiedung des NSchG geregelt durch RdErl. des nds. KultM, vgl. zuletzt den RdErl. v. 15. 6.1973 (MB1. S. 1128). ιβ7 Gem. § 94 Abs. 1 S. 2 NSchG regelt die Landesregierung durch V O die Mindestentfernung zum Schulort sowie die sonstigen Voraussetzungen für das Vorliegen eines Beförderungs-/Aufwendungsersatzanspruchs der Schüler und legt fest, welche Kosten als notwendig gelten. Die V O kann eine Eigenbeteiligung der Schüler vorsehen und Schüler bestimmter Schulformen/ Jahrgänge von dem Beförderungsanspruch ausnehmen (§ 94 Abs. 1 S. 2 Ziff. 3 und Abs. 2); s. dazu die VO v. 2.8.1974 (GVBl. S. 405).

160 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

Die Vielzahl der für sich genommenen relativ unbedeutenden verbleibenden Zuweisungen des Landes für laufende Zwecke (nach den Ansätzen i m Landeshaushaltsplan 1975: rund 3 2 % ; nach dem Rechnungsergebnis 1973: rund 26°/o) 168 waren weitgehend Ausfluß gesetzesfreier Fondswirtschaft. Gesetzliche Ansprüche der Kommunen bestanden i m wesentlichen nur noch hinsichtlich der Zuweisungen für anerkannte Einrichtungen der Erwachsenenbildung gem. §§ 8 und 10 nds. E B G 1 6 9 (rund 3 °/o) 170 . 4.5.2.6. Vertrauensschutz.

Veranlassung von Kosten

Neben den Ansprüchen auf Zweckzuweisungen, die ihnen unmittelbar oder mittelbar aufgrund gesetzlicher Vorschriften zustehen, könnten den Kommunen weitere Rechtsansprüche aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und aus einer eventuellen Ausgleichspflicht von Land und/oder Bund für von diesen verursachte Kosten erwachsen. Stern hat i n seinem Gutachten zum 47. Deutschen Juristentag 1968 die Ansicht vertreten, es gebe bestimmte „verfestigte" oder „eingebürgerte" Leistungen des Staates an die Kommunen, die aus rechtlichen Gründen nicht kurzfristig zu konjunkturpolitischen Zwecken manipuliert werden könnten 1 7 1 . Leider geht es aus seinen knappen Ausführungen nicht hervor, auf welche Arten von Zuweisungen er abhebt. Soweit damit allein auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes abgestellt werden sollte, ist — unabhängig von der Tatsache, daß unter politischen Aspekten sicherlich „verfestigte" Fonds existieren, deren Beschneidung nicht ratsam erscheinen mag — zumindest für Niedersachsen nicht ersichtlich, auf welche Zuweisungen diese Kriterien zutreffen könnten. Der Annahme, das Vertrauen der Kommunen auf weiteren Erhalt bestimmter bisher geleisteter Zweckzuweisungen könne sich soweit verfestigen, daß es i n einen Rechtsanspruch auf Fortsetzung der Zuweisungen umzuschlagen vermöchte, steht schon die übliche Praxis entgegen. M i t t e l nur für einen bestimmten Zeitraum und unter ausdrücklichem Ausschluß jeglicher Rechtsansprüche auf weitere, eventuell in Aussicht gestellte Fördermittel zu bewilligen 1 7 2 . Sind hingegen i m Einzelfall bereits längerfristige Finanzierungsvereinbarungen getroffen oder verbindliche Förderungszusagen gegeben worden, so bedarf es des Abstellens auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht. 168 Schaubild 22, S. A III/16. 160 Gesetz v. 13.1.1970 (GVB1. S. 7). i?» s. Landeshaushaltsplan 1975, Bd. I, Übersicht, S. 157 ff., Kap. 0680, Titel 653 01, 653 62. 171 Verhandlungen des 47. DJT, Bd. I, S. E 69. 1 7 2 Womit der Empfänger sich einverstanden erklären muß; s. für die Förderung nach dem G V F G oben S. 155 Fn. 151; ebenso Ziff. 4.1. der in A n hang I I abgedr. V o r l W zu § 44 nds. LHO.

4.5. Rechtliche Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

161

Ein nicht unerheblicher Teil der i m niedersächsischen Landeshaushalt 1975 vorgesehenen Zuweisungen an die Kommunen stellte (wie bereits i n den Vorjahren) Ausgleichszahlungen des Landes für Folgekosten der Gebietsreform dar (7,2 °/o der Zuweisungen für laufende Zwecke) 173 . Erbracht wurden (und werden) diese Leistungen allein aufgrund der haushaltsplanmäßigen Bereitstellung 1 7 4 . Da es sich u m den Ausgleich vom Land verursachter Kosten handelt, könnte dennoch zweifelhaft sein, daß die Erbringung der Leistungen ausschließlich i m Ermessen der Landesexekutive liegt. Eine A r t . 106 Abs. 8 GG entsprechende Vorschrift, aufgrund welcher einzelnen betroffenen Kommunen ein Rechtsanspruch auf Ausgleich unmittelbar vom Land verursachter, ihnen nicht zumutbarer Kosten zustehen würde, kennt die VorlNdsVerf nicht. Aus A r t . 45 VorlNdsVerf, der ausdrücklich nur die Pflicht des Landes zum „übergemeindlichen" Finanzausgleich normiert, läßt sich ein Rechtsanspruch einzelner K o m munen auf bestimmte Zahlungen des Landes nicht entnehmen. Von Friauf ist deshalb i m Rahmen eines Rechtsgutachtens für die Stadt Osnabrück über Ausgleichsansprüche für kommunale Folgelasten der Errichtung und des Ausbaus staatlicher Hochschulen die analoge A n wendbarkeit des A r t . 106 Abs. 8 GG i m Landesverfassungsrecht behauptet worden 1 7 5 . Sosehr aber eine derartige Konstruktion aus Billigkeitsgesichtspunkten wünschenswert erscheinen mag, sowenig vermag die Behauptung einer Analogiefähigkeit von Bundes- und Landesverfassungsrecht zu überzeugen. Stichhaltige Gründe hierfür bietet Friauf jedenfalls nicht an. Darüber hinaus erscheint es auch zweifelhaft, ob eine analoge Anwendung des A r t . 106 Abs. 8 GG Rechtsansprüche auf Ausgleich der Folgekosten verwaltungsorganisatorischer Maßnahmen des Landes begründen könnte 17 *. Mangels entsprechender Vorschriften der VorlNdsVerf haben die betroffenen niedersächsischen Kommunen danach keinen Anspruch auf Ausgleich der ihnen durch die Gebietsneugliederung entstandenen Kosten. Die Verteilung der hierfür etatisierten Landesmittel liegt i m Ermessen der Landesexekutive. Die Zahlungen des Bundes gem. Art. 106 Abs. 8 GG sind statistisch nicht erfaßbar. Sie dürften aber keine relevante Höhe erreichen. 173 Landeshaushaltsplan 1975, Bd. I, Übersicht, S. 157 ff., Kap. 0302, Titel 653 04, 653 06, 653 07. 174 i n ähnlicher Weise hat das Land früher etwa der Stadt Göttingen für die Folgelasten des Göttingen-Gesetzes v. 1.7.1964 (GVB1. S. 134) und des Ausbaus der Universität Ausgleichsleistungen in Höhe von 10 Mio. D M gewährt; vgl. Haushaltsplan 1974, Kap. 1312, Titel 653 02 (Erl.). 175 Friauf, Gemeindliche Ausgleichsansprüche beim Hochschulbau (Schriften zum Bildungswesen in Osnabrück, Reihe A. 6) S. 40 ff., 49 f. 176 Art. 106 Abs. 8 G G betrifft nur die Folgekosten bestimmter „Einrichtungen" des Bundes. 11 Petri

162 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

4.5.2.7. Finanzierungsvereinbarungen, -zusagen und Bewilligungen im Einzelfall Eine konjunkturpolitisch motivierte Kürzung der Zweckzuweisungen kommt auch dann nicht i n Betracht, wenn und soweit den einzelnen Kommunen ein Rechtsanspruch dadurch entstanden ist, daß die Zuweisungen bereits bewilligt, eine längerfristige verbindliche Förderungszusage gegeben oder i n besonderen Fällen eine (Mit-)Finanzierungsvereinbarung getroffen worden ist. Finanzierungsvereinbarungen werden i m Einzelfall abgeschlossen, wenn staatliche und kommunale Interessen zusammentreffen und eine längerfristige Finanzierungsregelung notwendig erscheint. Die (Mit-) Finanzierungspflicht des Landes kann sich dabei sowohl auf die Investitions- wie auf die Betriebskosten kommunaler Einrichtungen beziehen. Derartige Finanzierungsvereinbarungen werden zum Beispiel i n § 93 Abs. 2 NSchG für Schulversuche ausdrücklich vorgesehen. Nach den Rechnungsergebnissen für 1973 leistete das Land i n diesem Jahr aufgrund solcher Vereinbarungen u. a. rund 9,4 Mio. D M Investitionszuweisungen und 1 Mio. D M Zuweisungen für laufende Zwecke für die ehemals staatliche Raabeschule an die Stadt Braunschweig 177 , rund 2,6 Mio. D M Zuweisungen zum Unterhalt kommunaler Theater an verschiedenen Kommunen 1 7 8 sowie rund 0,7 Mio. D M zum Unterhalt der „Staatlichen Hochschule für Musik und Theater" (entgegen der Bezeichnung i n der Trägerschaft der Stadt Hannover) an die Stadt Hannover 1 7 9 . Der genaue Umfang der durch Finanzierungsvereinbarungen festgelegten M i t t e l läßt sich aus dem jeweiligen Landeshaushaltsplan nicht ohne weiteres ersehen. Eine Analyse jedes Einzeltitels kann an dieser Stelle nicht geleistet werden. Immerhin scheint sich abzuzeichnen, daß es sich hierbei i n konjunkturpolitischer Hinsicht u m eine nicht völlig negligierbare Größe handelt. Von den Finanzierungsvereinbarungen zu unterscheiden sind die einseitigen staatlichen Förderungszusagen. Die Vorl. V V zu § 44 L H O 1 8 0 sehen i n Ziff. 18.3 vor, daß bei mehrjährigen kommunalen Investitionsvorhaben der Förderungs- dem Durchführungszeitraum angepaßt w i r d 177 Vertrag über die Übernahme der Schulträgerschaft durch die Stadt Braunschweig vom Land Nds., s. Landeshaushaltsplan 1973, Kap. 0722, Titel 883 17, 653 01 (mit Erl.)/Ist-Nachw. Landeshaushaltsplan 1975, Kap. 0730, Titel 883 17, 653 01. 178 „Zuschußvereinbarungen" mit den Rechtsträgern kommunaler Theater, s. Landeshaushaltsplan 1973, Kap. 0767, Titel 653 61 (mit Erl.)/Ist-Nachw. Landeshaushaltsplan 1975, Kap. 0675, Titel 653 61. 17® Vereinbarung mit der Stadt Hannover v. 27.9.1962, s. Landeshaushaltsplan 1973, Kap. 0767, Titel 653 01 (mit Erl.)/Ist-Nachw. im Landeshaushaltsplan 1975, Kap. 0675, Titel 653 01. 180 s. Anhang I I .

4.5. Rechtliche Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

163

und, soweit hierfür Verpflichtungsermächtigungen (§ 6 L H O : „Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben i n künftigen Jahren") i m Landeshaushaltsplan vorliegen, m i t der Bewilligung der M i t t e l für das laufende Haushaltsjahr zugleich Förderungszusagen für die künftigen Haushaltsjahre gegeben werden. Die speziellen Förderungsrichtlinien für die verschiedenen Zuweisungen können abweichende Bestimmungen treffen (Ziff. 19.2) 181 . Da ansonsten der Vorbehalt vorhandener Verpflichtungsermächtigungen funktionslos wäre, ist davon auszugehen, daß eine „Förderungszusage" nach Ziff. 18.3 der Vorl. W zu § 44 L H O eine verbindliche Verpflichtung zur Leistung von Zuweisungen darstellt (anders als etwa die Inaussichtstellung weiterer Fördenmg nach den R-GVFGNds.) und einen entsprechenden Anspruch der betreffenden Kommunen begründet. Die Erforderlichkeit einer zusätzlichen jährlichen Bewilligung der M i t t e l widerspricht dem nicht. Verpflichtungsermächtigungen erlauben der Landesexekutive gem. § 6 L H O nur das Eingehen von Verpflichtungen zu Lasten künftiger Haushaltsjahre 1 8 2 . Sie beinhalten insofern zwar eine Selbstbindung der Legislative, ersetzen aber nicht bereits die Bereitstellung der entsprechenden M i t t e l i m jeweiligen Haushaltsjahr, die erst die Ausgabenermächtigungen enthält 1 8 8 . Gem. § 14 Abs. 1 Ziff. 1 L H O ist dem jeweiligen Landeshaushaltsplan eine Ubersicht über die ausgebrachten Verpflichtungsermächtigungen beizufügen; eine detaillierte Ubersicht über die für das laufende Haushaltsjahr aufgrund von i n Anspruch genommenen Verpflichtungsermächtigungen aus den Vorjahren bereitgestellten M i t t e l w i r d jedoch nicht verlangt und i n der Praxis auch nicht gegeben 184 . Exakte Angaben über den Anteil der durch längerfristige Förderungszusagen festgelegten M i t t e l sind somit nicht möglich. Die Relation der Verpflichtungs- zu den Ausgabeermächtigungen i n den Haushalten der Jahre 1973 - 75 deutet aber darauf hin, daß dieser Anteil die kurzfristige Manipulierbarkeit der Investitionszuweisungen und Schuldendiensthilfen nicht unerheblich beeinträchtigen dürfte (vgl. Tabelle auf S. 164). Inwieweit die konjunkturpolitisch motivierte NichtVerausgabung i m Haushaltsplan etatisierter M i t t e l für Zuweisungen an die Kommunen durch bereits erfolgte Bewilligungen für das laufende Haushaltsjahr verhindert wird, hängt notwendigerweise davon ab, zu welchem Zeitpunkt der Entschluß, einen Restriktionskurs einzuschlagen, getrof181 Was, wie sich gezeigt hatte, etwa bei der Förderung nach dem G V F G der Fall ist. 18 2 Vgl. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Bd. I I , Erl. 4 zu § 38 BHO. 183 vgl. Piduch, ebd., Erl. 2 zu §16 BHO. 184 Vgl. Piduch, ebd., Erl. 6 zu § 16 BHO; s. auch die globalen Übersichten im nds. Haushaltsplan 1975, Bd. I, S. 154 f.

11*

164 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik Ausgabe- und Verpflichtungsermächtigungen für Investitionszuweisungen und Schuldendiensthilfen an die Kommunen i m nds. Landeshaushalt 1973 - 75 I.: Ausgabeermächtigungen / I I . Verpflichtungsermächtigungen in Mio. D M :

I.

1973

II.

I.

1974

Investitionszuweisungen

632,4

170,0

783,2

Schuldendiensthilfen

57,7

11,9

60,2

1975

II.

I.

225,4

832,4

196,4

61,9

3,0

108,5a)

II.

a) I m Haushaltsplan 1974 waren ursprünglich 8.5 Mio. D M Verpflichtungsermächtigungen ausgebracht. Wenn es sich bei den nunmehr (Einrechnung des Nachtragshaushalts) angegebenen 108,5 Mio. D M nicht um einen Druckfehler handelt, dürften die zusätzlichen 100 Mio. D M für Verpflichtungsermächtigungen eine Folge des 2. Konjunkturprogramms der Bundesregierung sein. Quelle: Gruppierungsübersichten zum Landeshaushaltsplan: 1974 Bd. I, S. 25/27 (für 1973); 1975 Bd. I, S. 31/33 (für 1974 und 1975).

fen wird. Die Erfahrungen des Jahres 1972 185 zeigen aber, daß auch eine relativ frühzeitige Umorientierung der staatlichen Ausgabepolitik während eines laufenden Haushaltsjahres i n erheblichem Maße durch zwischenzeitlich erfolgte Verfügungen über die bereitgestellten M i t t e l unterlaufen wird. Unbeachtlich ist hierbei die i n aller Regel erst später eintretende Fälligkeit der bewilligten M i t t e l 1 8 6 . 4.5.3. Bindungen durch gesetzliche Verpflichtungen zur Förderung kommunaler Aufgaben

Wenn oben festgestellt worden ist, daß den einzelnen Kommunen hinsichtlich der Zuweisungen nach § 96 NSchG sowie nach dem GVFG und §§ 71, 72 StBFG ein subjektiv-öffentliches Recht auf entsprechende Leistungen des Landes erst m i t Bewilligung entsteht, so ist daraus noch nicht notwendig zu folgern, die Bereitstellung und (Nicht-)Verausgabung der jeweiligen M i t t e l — i m Falle des NSchG durch das Land, i m Falle des GVFG und des StBFG durch Bund und Land — unterliege keinen rechtlichen Bindungen. I n allen Fällen enthalten die gesetzlichen Vorschriften Regelungen über die Bereitstellung und Verteilung von Fördermitteln 1 8 7 . 185 vgl. Deutsche Bundesbank, Monatsberichte, November 1973, S. 19. ιββ vgl. Ziff. 8 der Vorl. V V zu § 44 L H O (Anhang II). 187 Nach §§ 21 ff. K H G beteiligt sich der Bund in einem System laufender Zuweisungen mit anschließender Abrechnung im Dreijahresrhythmus an den Gesamtaufwendungen der Länder nach dem K H G (vgl. Harsdorf / Friedrich, K H G , Tz. 277). Da die Leistungen des Landes i m jeweiligen Haushaltsjahr bereits aufgrund des Bedarfsplans/Jahresbauprogrammes festliegen, kann hier auf eine Erörterung verzichtet werden.

4.5. Rechtliche Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

4.5.3.1. Förderungspflicht

165

des Landes nach § 96 NSchG

Gem. § 96 Abs. 5 S. 1 und 3 NSchG „beträgt" die jährliche Gesamtsumme der nach Abs. 1 und 2 an die Schulträger zu leistenden Zuweisungen des Landes mindestens 171 Mio. DM. Sie erhöht sich ab 1975 jährlich u m die vom Finanzplanungsrat für die öffentlichen Haushalte vorgesehene Zuwachsrate 188 . Irgendwelche Vorbehalte hinsichtlich der Finanzlage des Landes oder der konjunkturpolitischen Erfordernisse normiert § 96 Abs. 5 NSchG nicht. § 96 Abs. 5 S. 1 und 3 NSchG beinhalten danach mit der beschränkten Bindungswirkung einfachen Gesetzesrechts eine „Selbstverpflichtung" der Legislative zur Bereitstellung der notwendigen M i t t e l sowie (i. V. m. Abs. 1 und 2) eine bindende Verpflichtung der Exekutive zur zweckentsprechenden Verwendung (Verausgabung) der haushaltsmäßig bereitgestellten Mittel. Eine konjunkturpolitisch motivierte völlige oder teilweise Nichtverausgabung der entsprechend § 96 Abs. 5 S. 1 und 3 NSchG i m Landeshaushalt für das laufende Haushaltsjahr bereitgestellten M i t t e l käme somit nur dann i n Betracht, wenn die stabilitätspolitischen Pflichten des Landes nach den Vorschriften des StabG der Förderungspflicht des § 95 NSchG vorgehen würden. Aus A r t . 109 Abs. 1 und 2, wonach die Länder „bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen" haben und durch Bundesgesetz auch für die Länder geltende Grundsätze für eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft aufgestellt werden können, ist jedoch weder zu entnehmen, daß den Ländern die Statuierung vorbehaltloser Ausgabeverpflichtungen nur durch die Begründung gesetzlicher Leistungsansprüche Dritter möglich sein, noch daß jede nicht mit einem Anspruch Dritter verbundene gesetzliche Ausgabeverpflichtung eines Landes a priori unter dem Vorbehalt der genannten bundesgesetzlichen Grundsätze (StabG) stehen soll. Aber selbst wenn man einen prinzipiellen Vorrang des StabG annehmen wollte, ließe sich aus den nachgiebigen, § 1 StabG abschwächenden Formulierungen des einschlägigen § 12 Abs. 1 (i. V. m. § 14) StabG eine Vorrangigkeit der stabilitätspolitischen Zielsetzungen und eine den landesgesetzlichen Vorschriften vorrangige Pflicht zur Nichtverausgabung nach diesen Vorschriften bereitgestellter M i t t e l nicht herleiten. Dies schließt zugleich eine Sperrung der betreffenden M i t t e l seitens der Landesregierung i m Verfahren nach § 6 Abs. 1 StabG aus. Nach alledem sind die i m niedersächsischen Landeshaushalt für das jeweilige Haushaltsjahr entsprechend § 96 Abs. 5 S. 1 und 2 NSchG etatisierten M i t t e l für Zuweisungen nach § 96 Abs. 1 und 2 NSchG an die «β Vgl. § 51 Abs. 2 HGrG.

166 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

kommunalen Schulträger einer konjunkturpolitisch motivierten K ü r zung (NichtVerausgabung) durch die Exekutive nicht zugänglich. Zulässig wäre allenfalls eine gewisse zeitliche Verzögerung der B e w i l l i gung. 4.5.3.2. Förderungs(Finanzhilfe-)pflicht des Bundes nach dem GVFG und §§ 71, 72 StBFG Anders stellt sich das Problem hinsichtlich des GVFG und §§ 71, 72 StBFG. Da sie entsprechend den oben angestellten Erörterungen 1 8 9 von vornherein keine Pflicht des Bundes zu Leistungen an die Kommunen normieren können, kommt nur eine Pflicht zur Erbringung der von ihnen vorgesehenen Finanzhilfen an das Land (bzw. ein Rechtsanspruch des Landes auf Finanzhilfen) i n Betracht, wobei wiederum eine Verpflichtung des Landes zur Annahme der Bundesmittel ausgeschlossen ist. Hierdurch verliert aber die Frage nach einer eventuellen Verpflichtung des Bundes zur Leistung der Finanzhilfen an das Land (einem Rechtsanspruch des Landes auf die Finanzhilfen) nicht an Interesse. Eine konjunkturpolitisch motivierte Manipulierung der Förderung kommunaler Aufgaben nach A r t . 104 a Abs. 4 GG auf Landesebene wäre wegen der Zweckbindung der Bundesmittel nur sehr beschränkt (etwa durch Nichtannahme) möglich 1 9 0 . Aufgrund seiner unabhängig von den konjunkturellen Schwankungen allgemein schlechten Finanzlage 1 9 1 , welche die erklärtermaßen angestrebte Verbesserung der ebenfalls relativ schlechten Finanzausstattung der niedersächsischen K o m munen allein aus Landesmitteln weitgehend verhindert 19 ®, kann zudem davon ausgegangen werden, daß das Land Niedersachsen i h m ggf. anzubietende Bundesmittel i n keinem Fall aus rein konjunkturpolitischen Erwägungen ablehnen oder nach der Annahme nicht verausgaben würde (ähnliches dürfte für andere Bundesländer gelten). Gem. § 1 GVFG „gewährt" der Bund den Ländern Finanzhilfen zur Förderung kommunaler Investitionsvorhaben nach § 2 des Gesetzes. Hierfür „sind" gem. § 10 Abs. 1 GVFG „zu verwenden" (a) das durch A r t . 8 § 1 des Steueränderungsgesetzes 1966 193 bedingte sowie (b) das durch A r t . 1 § 1 des Verkehrsfinanzgesetzes 1971 194 bedingte und gem. is® Ziff. 4.5.2.4.1. 190 Dies gilt insbesondere für eine dauerhafte Sperrung nach §§ 6 Abs. 1 i . V . m . 14 StabG, da die gesperrten Mittel am Ende des Haushaltsjahres zwingend entweder der Konjunkturausgleichsrücklage des Landes zuzuführen oder zur Tilgung von Schulden bei der Deutschen Bundesbank zu verwenden wären (§ 6 Abs. 1 S. 3 StabG). ιοί Vgl. LEP, S. 116 f. i»2 LEP, S. 506, 508 (bc). ι** Ges. V. 23.12.1966 (BGBl. I S. 702). ι*" Ges. v. 28. 2.1972 (BGBl. I S. 201).

4.5. Rechtliche Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

167

Art. 3 dieses Gesetzes zur Verfügung stehende Mehraufkommen an Mineralölsteuer. § 10 Abs. 2 S. 1 GVFG gesteht dem Bundesverkehrsminister lediglich das Recht zu, 0,25 °/o der sich nach Abs. 1 ergebenden M i t t e l für Forschungszwecke abzuzweigen. I m Benehmen m i t den Ländern kann dieser A n t e i l auf 0,5 °/o erhöht werden. Die übrigen M i t t e l entfallen zu je 50 °/o auf die Förderung von Vorhaben, für die ausschließlich Landesprogramme maßgeblich sind, und von den Vorhaben, für die ein Bundesprogramm aufzustellen ist (§ 10 Abs. 2 S. 2 i. V. m. § 6 Abs. 1 und 2 S. 1 GVFG) 1 9 5 . Der auf jedes Bundesland entfallende Anteil der für die Landesprogramme zur Verfügung stehenden M i t t e l ergibt sich aus dem i n §6 Abs. 2 S. 3 bis 6 GVFG festgelegten Verteilungsschlüssel. Verteilungsgrundlage ist danach das Verhältnis der i n den einzelnen Ländern am 1. J u l i des vorvergangenen Jahres (vor dem laufenden Haushaltsjahr) zugelassenen Kraftfahrzeuge zum gesamten Kraftfahrzeugbestand i n der Bundesrepublik. Die verschiedenen A r t e n der Kraftfahrzeuge werden dabei nach einem gesetzlich fixierten Schema bewertet (die i m Zonenrandgebiet zugelassenen Fahrzeuge zählen u m ein Viertel mehr als die übrigen). Gem. § 6 Abs. 6 GVFG teilt der Bundesverkehrsminister den Ländern die jeweiligen M i t t e l auf der Grundlage der Programme zu. Hieraus leiten Schroeter / Wittich ab, daß der i n Abs. 2 S. 3 bis 6 festgelegte Schlüssel nur unverbindliche Richtwerte für die Aufstellung der Landesprogramme enthalte. Dem Bundesverkehrsminister sei die Befugnis eingeräumt, bei der Zuteilung der M i t t e l zu entscheiden, inwieweit tatsächlich ein „Bedarf" besteht (und dementsprechend mehr oder weniger M i t t e l zuzuteilen)19®. Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Bereits der Wortlaut des § 6 Abs. 6 GVFG läßt eine derartige Auslegung nicht zwingend erscheinen. Sie stände auch i n Widerspruch zu den Formulierungen i n § 6 Abs. 2 S. 3 und 4 und § 10 Abs. 3 GVFG, wo ausdrücklich von einem bestimmten Prozent-Anteil der einzelnen Länder ausgegangen wird. Wenn etwa § 10 Abs. 3 den Ländern freistellt, bis zu 10 % „ihres Anteils nach § 6 Abs. 2" (und nicht etwa: „der nach § 6 Abs. 6 zugewiesenen Mittel") nicht für Vorhaben der Landesprogramme, sondern zusätzlich für Vorhaben des Bundesprogramms zu verwenden, so ist damit gerade vorausgesetzt, daß ihnen zuvor gem. §6 Abs. 2 ein bestimmter (berechenbarer) Betrag für die Landesprogramme zusteht. lös Diese Aufteilung kann nur, wenn dies durch die Entwicklung der Verkehrsverhältnisse erforderlich werden sollte, und nur durch eine Rechtsverordnung des B M V , die der Zustimmung des Bundesrats bedarf, um maximal 10 Prozentpunkte verschoben werden (§13 GVFG). i»6 Schroeter / Wittich, GVFG, Erl. 8 zu § 6.

168 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

I n jedem Falle sind die Vorschriften des § 6 Abs. 2 und 6 GVFG aber seit dem Urteil des BVerfG zu §§ 71, 72 StBFG entsprechend den dort aufgestellten Grundsätzen verfassungskonform auszulegen. Die Berücksichtigung gesetzlich nicht geregelter Bedarfsgesichtspunkte bei der Mittelverteilung durch den Bundesverkehrsminister ist danach unzulässig 197 . Hinsichtlich der Verteilung der gem. § 10 Abs. 2 S. 2 für Landesprogramme verfügbaren M i t t e l stellen die Vorschriften i n § 6 Abs. 2 S. 3 bis 6 GVFG somit eine abschließende Regelung dar. Lediglich die Berechnung und Auszahlung der M i t t e l liegt gem. § 6 Abs. 6 beim Bundes verkehrsminister 1 9 8 . Die den Ländern gem. § 10 Abs. 3 zugestandene beschränkte Mittelumverteilung geschieht erst nach der Zuteilung und berührt ihren Anteil nach § 6 Abs. 2 S. 3 bis 6 nicht. Die einzelnen Länder haben nach alledem gem. § 1 i. V. m. § 6 Abs. 2 und 6 GVFG einen Rechtsanspruch auf Finanzhilfen zur Förderung kommunaler Straßenbauinvestitionen nach § 2 Abs. 1 Ziff. 1 und 5 S. 1 GVFG i n einer sich aus §§ 10 Abs. 1 und 2 sowie 6 Abs. 2 S. 3 bis 6 ergebenden Höhe 1 9 9 . M i t der Feststellung eines Rechtsanspruchs der Länder auf Finanzhilfen nach den genannten Vorschriften des GVFG entfällt insoweit (zu prüfen bleibt die Verteilung der M i t t e l für das Bundesprogramm) nach der hier vertretenen Ansicht jede Möglichkeit einer Kürzung (Sperrung) der M i t t e l entsprechend den Vorschriften des StabG durch die Bundesregierung. Die von Schroeter / Wittich 2 0 0 ohne jede Begründung aufgestellte Behauptung, eine derartige Manipulierung sei deshalb möglich, weil § 12 Abs. 1 StabG Spezialnorm zu § 10 Abs. 1 GVFG sei, kann nicht überzeugen. Zwar haben alle drei i n A r t . 104 a Abs. 4 GG genannten Alternativen zulässiger Zielsetzungen der Finanzhilfen (Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft, Förderung des Wirtschaftswachstums) einen w i r t schaftspolitischen Bezug; die Gegenüberstellung der ersten m i t den beiden anderen Alternativen macht aber (wie letztlich bei genauerer 197 BVerfG, NJW 1975, S. 821 f. (Ziff. 5). 198 So auch schon Hohns / Schmidt, GVFG, Tz. 44 und 49; die verfassungsrechtlich bedenkliche Vorschrift des §6 Abs. 2 S. 2, wonach Vorhaben mit über 5 Mio. D M zuwendungsfähigen Kosten nur mit Zustimmung des B M V in die Landesprogramme aufgenommen werden dürfen, betrifft lediglich die Verwendung des Landesanteils nach S. 3 bis 6. ι»» Nach Schroeter / Wittich (GVFG, Erl. 2 zu § 1) erklärt § 1 G V F G lediglich die Gewährung von Finanzhilfen für zulässig. Hierzu hätte aber die "Übernahme der Formulierung des Art. 104 a Abs. 4 GG (kann gewähren) ausgereicht. Wegen § 10 Abs. 1 G V F G nehmen jedoch auch sie einen Rechtsanspruch der Länder an, soweit diese überhaupt Landesprogramme aufstellen und soweit sie einen Bedarf nachweisen (ebd. und Erl. 8 zu § 6). 200 Ebd., Erl. 1 zu § 10.

4.5. Rechtliche Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

169

Betrachtung selbst § 1 S. 2 StabG) deutlich, daß Wirtschaftspolitik sich nicht i n kurzfristigen „Störungsabwehr"-Maßnahmen erschöpft, sondern langfristige Maßnahmen einschließt. I n diesem Sinne dient die langfristig angelegte Infrastrukturförderung des GVFG der Förderung eines langfristigen Wirtschaftswachstums 201 . Daß von vornherein das Anliegen kurzfristiger „Störungsabwehr" dieser Zielsetzung übergeordnet oder das „speziellere" sein soll, läßt sich aus A r t . 104 a Abs. 4 GG nicht herleiten. Als einziger Anhaltspunkt für die von Schroeter / Wittich vertretene Auffassung ließe sich somit anführen, daß § 12 Abs. 1 StabG die Finanzhilfen besonders hervorhebt („insbesondere die Finanzhilfen"). Die Frage, ob der Begriff der „Finanzhilfen" i. S. v. § 12 Abs. 1 StabG überhaupt mit dem Begriff der „Finanzhilfen" i. S. v. A r t . 104 a Abs. 4 identisch ist (ζ. T. w i r d dieser Begriff auch synonym m i t dem Begriff der „Zuwendungen" oder als Oberbegriff für alle Zuweisungen für eigene Aufgaben des Empfängers 2 0 2 verwendet), konnte bisher i n der Literatur ebensowenig geklärt werden wie der Sinn der Hervorhebung in § 12 Abs. 1 StabG 2 0 3 . Unabhängig davon kann aber dem Wort „insbesondere" i n § 12 Abs. 1 StabG jedenfalls nicht entnommen werden, daß die aufgrund der Gesetze zu A r t . 104 a Abs. 4 GG an die Länder zu leistenden „Finanzhilfen" anders zu behandeln seien als die übrigen zweckgebundenen Leistungen des Bundes 2 0 4 . I m Gegensatz zu § 6 Abs. 2 enthält § 6 Abs. 1 GVFG für das Bundesprogramm (öffentlicher Personennahverkehr, Straßenkreuzungen mit nichtbundeseigenen Eisenbahnen) 205 keine Vorschriften über die Verteilung der hierfür gem. § 10 Abs. 2 verfügbaren M i t t e l auf die Länder. Vorgesehen ist lediglich eine Aufstellung der Programme durch den Bundesverkehrsminister aufgrund von Vorschlägen der Länder und i m Benehmen m i t ihnen. Bei verfassungskonformer Auslegung entsprechend den vom BVerfG anhand § 72 StBFG entwickelten Grundsätzen bedeutet dies eine Aufstellung des vorausschauenden Mehrjahresprogramms nach der Auswahl der Vorhaben durch die Länder und eine Konkretisierung des Programms für das jeweilige Haushaltsjahr (Verteilung der jeweils verfügbaren M i t t e l auf die Länder) auf201 Undeutlich: BVerfG, NJW 1975, S. 821 (Ziff. 4 b). 202 So etwa die VV-HKNds. (Ziff. 7.11.; MB1. 1973, S. 673). 203 Hohns / Schmidt, GVFG, Tz. 37. 204 Damit scheidet auch eine Sperrung der Mittel gem. § 6 Abs. 1 StabG aus; vgl. Hohns / Schmidt, GVFG, Tz. 58. 205 § 6 Abs. 1 i. V. m. § 2 Abs. 1 Ziff. 2 bis 4 und 5 S. 2 G V F G ; gem. § 11 können mit Zustimmung des beteiligten Landes auch Nahverkehrsvorhaben der Bundesbahn aufgenommen werden.

170 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

grund einer Einigung zwischen Bund und Ländern 2 0 6 . Ein unmittelbarer gesetzlicher Anspruch auf bestimmte Finanzhilfen kann den einzelnen Ländern danach auch bei verfassungskonformer Auslegung nicht zustehen. §§ 1 und 10 Abs. 1 GVFG machen hinsichtlich der Verpflichtung zur zweckentsprechenden Verwendung der nach § 10 Abs. 1 verfügbaren M i t t e l aber keinen Unterschied zwischen den gem. § 10 Abs. 2 S. 2 auf die Landesprogramme und auf das Bundesprogramm entfallenden Mitteln. § 6 Abs. 6 GVFG, wonach der Bundesverkehrsminister den Ländern die M i t t e l auf der Grundlage der Programme zuteilt, gilt für beide Verteilungsmassen gleichermaßen. M i t der Einigung zwischen Bund und Ländern über die Aufteilung der für das Bundesprogramm verfügbaren M i t t e l und der entsprechenden Konkretisierung des Bundesprogramms steht der i m betreffenden Haushaltsjahr auf jedes Bundesland entfallende Anteil der Finanzhilfen fest. Besteht somit eine Verpflichtung des Bundes zur Verwendung der verfügbaren M i t t e l entsprechend den Vorschriften des GVFG und steht der jedem Bundesland i m laufenden Haushaltsjahr zuzuteilende Betrag fest, so ist kein Grund ersichtlich, weshalb den einzelnen Ländern kein Rechtsanspruch auf diese M i t t e l zustehen sollte. Das BVerfG hat sich i n seinem Urteil zu §§ 71, 72 StBFG zu möglichen Rechtsansprüchen der Länder aufgrund einer gesetzlichen Förderungsverpflichtung des Bundes i m Rahmen der Gesetze zu Art. 104 a Abs. 4 GG nicht klar geäußert. Es hat lediglich festgestellt, nach A r t . 104 a Abs. 4 GG liege die haushaltsmäßige Bereitstellung der Finanzhilfen i m pflichtgemäßen Ermessen des Bundes 2 0 7 und i m Falle von Streitigkeiten über die Konkretisierung des Bundesprogramms für das jeweilige Haushaltsjahr sei der Rechtsweg zum BVerfG eröffnet® 08. Die mißverständliche „Klarstellung", m i t der Zuweisung habe der Bund seine Finanzleistungen verbindlich „zugesagt" bezieht sich ebenso wie auf der anderen Seite die Feststellung, ein Eingreifen des Bundes i n die Abwicklung des Bundesprogramms sei ausgeschlossen, allein auf die Unzulässigkeit einer Bundesingerenz i n die Vergabe der Fördermittel durch die Länder 2 0 9 . Gemäß den vorstehenden Erörterungen ist danach auch hinsichtlich der für das Bundesprogramm verfügbaren M i t t e l gem. § 1 i. V. m. § 6 Abs. 1 und 6 GVFG von einem Rechtsanspruch der einzelnen Bundesländer auf Finanzhilfen i n einer sich aus §10 Abs. 1 und 2 und dem für das jeweilige Haushaltsjahr konkreti2oe 207 208 209

vgl. BVerfG, NJW 1975, S. 821 (Ziff. 4 b) und S. 822 f. (Ziff. II). Ebd., S. 820 f. (Ziff. 4 a). Ebd., S. 822 (Ziff. 5 b). Ebd., S. 824 (Ziff. 6).

4.5. Rechtliche Grenzen im Rahmen einer Kontraktionspolitik

171

sierten Bundesprogramm ergebenden Höhe auszugehen 210 . Eine K ü r zung (Sperrung) der M i t t e l durch die Bundesregierung ist unzulässig 211 . Anders als das GVFG sieht das StBFG keine „automatische" Zweckbindung bestimmter Bundesmittel vor. Gem. § 71 Abs. 2 S. 1 StBFG hatte der Bund für die Haushaltsjahre 1971 bis 1973 einen „Bindungsrahmen" von 450 Mio. D M bereitzustellen. Für die nachfolgenden Haushaltsjahre sind gem. Satz 2 aus allgemeinen Deckungsmitteln „weitere" Fördermittel bereitzustellen. Diese eingeschränkte Verpflichtung bezieht sich allerdings nur auf die haushaltsmäßige Mittelbereitstellung. Insbesondere bringt die Bezeichnung „Bindungsrahmen" nicht etwa eine Entscheidungsfreiheit der Bundesregierung über das Ausmaß der I n anspruchnahme der M i t t e l zum Ausdruck, sondern überläßt es der jährlichen Haushaltsaufstellung, inwieweit die M i t t e l als Darlehen oder Zuweisungen bereitgestellt werden (und wie die 450 Mio. D M auf die Jahre 1971 bis 1973 zu verteilen waren) 2 1 2 . Was m i t den aufgrund der haushaltsmäßigen Bereitstellung jeweils verfügbaren M i t t e l n zu geschehen hat, bestimmt sich nach § 71 Abs. 1 und 3 sowie § 72 StBFG. Ebenso wie § 1 GVFG bestimmt § 71 Abs. 1 StBFG, daß der Bund den Ländern Finanzhilfen „gewährt". Nach allgemeiner Meinung begründet diese Vorschrift eine Förderungspflicht des Bundes 2 1 3 . Maßgebend für die Verteilung der verfügbaren M i t t e l ist das vom Bundesminister für Städtebau und Wohnungswesen (nunmehr: Minister für Raumordnung. Bauwesen und Städtebau) i n Übereinstimmung m i t den genannten Kriterien des BVerfG auf der Grundlage der Landesprogramme (§ 72 Abs. 2) aufzustellende Bundesprogramm (§ 72 Abs. 3), das eine Eigenbeteiligung der Länder an den Förderungsmaßnahmen vorsehen kann (§ 72 Abs. 3 S. 1). Gem. § 72 Abs. 3 S. 4 StBFG teilt der Bundesminister für Städtebau und Wohnungswesen (Raumordnung, Bauwesen und Städtebau) den Ländern die Finanzhilfen „entsprechend dem Bundesprogramm" zu. Für die Rechtsstellung der Länder kann es keinen Unterschied machen, ob die Verpflichtung des Bundes zur Erbringung der Finanz210 Nach der abw. Ansicht von Schroeter / Wittich (GVFG, Erl. 2 zu § 1 und Erl. 8 zu § 6) wäre wiederum ein Rechtsanspruch (nur) auf bedarfsgerechte Mittelzuweisungen anzunehmen. 211 a. A. wiederum Schroeter / Wittich, GVFG, Erl. 1 zu §10; wie hier: Hohns / Schmidt, GVFG, Tz. 58; auch wenn man keinen Rechtsanspruch der einzelnen Länder annehmen wollte, bliebe immer noch die Förderungsverpflichtung der §§ 1 und 10 Abs. 1 GVFG. Eine Vorrangigkeit des § 12 Abs. 1 StabG wäre auch hier aus den o. a. Gründen zu verneinen. 212 Vgl. die Begr. zu § 55 des Reg.Entw., abgedr. bei Hans, StBFG, Bd. I, §71, S. 3 f. 213 Vgl. etwa Meyer / Stich / Schlichter, StBFG, §71 RdNr. 2 und 5; Hein (StBFG, S. 240) betont ausdrücklich, daß § 71 StBFG damit über Art. 104 a Abs. 4 GG hinausgeht.

172 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

hilfen sich auf unmittelbar gesetzlich für den betreffenden Förderungszweck gebundene oder auf entsprechend einem gesetzlichen Auftrag zweckgebunden bereitgestellte M i t t e l bezieht. Der Annahme eines Rechtsanspruchs der Länder auf die für Zuweisungen bereitgestellten M i t t e l steht auch nicht § 3 Abs. 2 HGrG (BHO) entgegen, da sich ein solcher Rechtsanspruch nicht aus der Etatisierung i m Haushaltsplan, sondern aus der gesetzlichen Förderungsverpflichtung (§71 Abs. 1 StBFG) sowie der gesetzlichen Zweckbindung (§ 71 Abs. 2 StBFG) ergeben und die haushaltsmäßige Bereitstellung nur den Umfang der zu verteilenden M i t t e l bestimmen würde. Die Förderungsverpflichtung nach § 71 Abs. 1 StBFG besteht zumindest auch i m Interesse der Länder 2 1 4 . Sofern sie den gem. § 72 Abs. 2 S. 1 StBFG i m Bundesprogramm festgesetzten Eigenanteil bereitstellen, w i r d man deshalb den Ländern gem. § 71 Abs. 1 i. V. m. § 72 Abs. 3 S. 4 StBFG einen Rechtsanspruch auf Bundeszuweisungen i n einer sich aus der Festsetzung i m Bundeshaushaltsplan nach § 71 Abs. 2 S. 2 und 3 und dem für das jeweilige Haushaltsjahr konkretisierten Bundesprogramm ergebenden Höhe zuerkennen müssen. Kürzungen oder Sperrungen der den einzelnen Ländern zustehenden M i t t e l durch die Bundesregierung während des laufenden Haushaltsjahres sind damit rechtlich unzulässig 215 . 4.5.3.3. Begrenzte Wirksamkeit der Förderungsf Finanzhilf e-)pfliehten Hinsichtlich der Wirksamkeit der Vorschriften des § 96 NSchG, des GVFG und der §§ 71, 72 StBFG i n der Praxis sind allerdings erhebliche Vorbehalte angebracht. So können etwa die Kommunen die Einhaltung der Förderungspflicht des Landes nach § 96 NSchG mangels subjektivöffentlicher Rechte nicht auf dem Rechtsweg erzwingen. Für die Finanzhilfepflicht des Bundes nach den Vorschriften des GVFG und der §§ 71, 72 StBFG gilt der Grundsatz: Wo kein Kläger, da kein Richter. Ebenso unwahrscheinlich wie die Nichtannahme (und Nicht-Weiterverteilung) angebotener Finanzhilfen durch das Land (die Länder) ist wegen der politischen Implikationen und der Befürchtung, der Bund werde einem derartigen „unfreundlichen" Verhalten i n Zukunft durch geringere Mittelbereitstellung (notfalls, etwa hinsichtlich des GVFG, durch Gesetzesänderung) oder Kürzungen auf anderen Gebieten begegnen 216 , die 214 Das BVerfG entnimmt sogar bereits Art. 104 a Abs. 4 GG selbst über den Wortlaut hinaus eine Pflicht des Bundes zur Finanzhilfe nach Maßgabe seiner Finanzkraft (NJW 1975, S. 820, Ziff. 4 d). 215 Das gleiche müßte, allerdings ohne Durchsetzungsmöglichkeit der einzelnen Länder, bei Annahme einer bloßen Finanzhilfepflicht des Bundes gelten. 2i® Ein gutes Beispiel für diese politischen Interdependenzen bietet die Auseinandersetzung des Jahres 1975 um die Neuverteilung der Umsatz-

4.6. Zusammenfassendes Ergebnis

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Möglichkeit, daß ein Land gegen Kürzungen der bereitstehenden M i t t e l oder Benachteiligungen bei der Verteilung den Rechtsweg beschreitet. Die Verpflichtungen des Landes aus § 96 NSchG und des Bundes aus §§ 1, 6,10 Abs. 1 GVFG und §§ 71, 72 StBFG sind i n der Praxis damit letztlich nur soviel wert, wie der jeweils Verpflichtete gewillt ist, sie zu respektieren 2 1 7 . 4.6. Zusammenfassendes Ergebnis

§ 16 Abs. 1 StabG verpflichtet die Kommunen, den wirtschafts- und konjunkturpolitischen Zielsetzungen des § 1 StabG Rechnung zu tragen. Diese Verpflichtung w i r d durch § 82 Abs. 1 S. 2 NGO bekräftigt. Verhindert werden soll vor allem eine „prozyklische" Entwicklung der kommunalen Investitionstätigkeit. § 16 Abs. 2 StbG verpflichtet das Land, durch „geeignete Maßnahmen darauf hinzuwirken", daß diese Verpflichtung von den Kommunen eingehalten wird. Diese Vorschrift enthält jedoch keine Ermächtigung zu konkreten Maßnahmen, sondern verweist lediglich auf dem Land anderweitig eingeräumte Befugnisse. § 12 Abs. 1 StabG verpflichtet Bund und (i. V. m. § 14) Land i n Abschwächung des § 1 StabG nicht zu einer „antizyklischen" Variierung der finanziellen Förderung kommunaler Aufgaben. Anzustreben ist eine konjunkturpolitische Neutralität der Zuwendungsvergabe unter Abwägung der m i t den Zuwendungen ggf. verfolgten langfristigen strukturpolitischen Zielsetzungen und der akuten kurzfristigen konjunkturpolitischen Erfordernisse (Soll-Vorschrift). Wegen der begrenzten Möglichkeiten direkter Eingriffe i n die kommunale Haushaltswirtschaft und die kommunale Investitionstätigkeit liegt es für Bund und Land dennoch nahe, eine Steuerung vor allem über die staatlichen Fördermittelvergabe zu versuchen. § 12 Abs. 1 StabG enthält keine Ermächtigung zu Eingriffen i n bestehende subjektiv-öffentliche Rechte der Kommunen auf staatliche Zuweisungen. Gesetzliche Förderungsverpflichtungen bleiben unberührt. Steuer, wobei der Bund im Falle einer Unbotmäßigkeit der Länder eine Kürzung der Mittel für die Gemeinschaftsaufgaben angedroht hatte. Wiewenig in diesem Zusammenhang vor einer Gesetzesänderung zurückgeschreckt wird, zeigt das Parallelbeispiel der Manipulation des § 31 Abs. 4 nds. FAG. Nachdem eine Kommune ihr gesetzlich zustehende Abschlagszahlungen für Bedarfszuweisungen eingeklagt hatte (OVG Lüneburg, Urteil v. 28.5.1974/ I I O V G A 43/73) wurden derartige Ansprüche kurzerhand durch Gesetzesänderung ausgeschlossen (Art. I Ziff. 19 des 5. F A G ÄndG v. 26.6.1975, GVB1. S. 197). 217 Die Bundesregierung hat 1972 nach § 10 Abs. 1 G V F G bereitstehende Mittel gesperrt, s. Hohns / Schmidt, GVFG, Tz. 58.

174 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

Die konjunkturpolitische Steuerung der kommunalen Haushaltswirtschaft und Investitionstätigkeit durch staatliche Zweckzuweisungen ist umstritten. Das nach Abflauen der ersten KonjunktursteuerungsEuphorie entwickelte Konzept einer Verstetigung der kommunalen Einnahmen und Ausgaben bringt hinsichtlich des Einsatzes der Zweckzuweisungen keine qualitative, sondern allein eine quantitative Veränderung. Gefordert w i r d weiterhin eine „antizyklische" Variierung der Zweckzuweisungen zum Ausgleich der „prozyklischen" Schwankungen der übrigen kommunalen Einnahmen. Die staatlichen Zweckzuweisungen an die Kommunen haben sich i n der Vergangenheit trotz eines Ansatzes zur „antizyklischen" Variierung der Bundesmittel für kommunale Aufgaben i m Jahre 1971 nachweislich durchweg „prozyklisch" bzw. i m Gegensatz zur erklärten Budgetpolitik der Bundesregierung entwickelt. Eine kurzfristige (und unter der konjunkturpolitischen Zielsetzung erfolgversprechende) Variierung der Zweckzuweisungen an die Kommunen begegnet vielfältigen faktischen und rechtlichen Hindernissen. Dies gilt insbesondere für eine kurzfristige Verminderung der Zuweisungen durch die Exekutive i m Rahmen einer Kontraktionspolitik. A m Beispiel des Landes Niedersachsen w i r d deutlich: — Eine Einflußnahme auf die kommunale Investitionstätigkeit wäre i m wesentlichen nur über eine Variierung der Investitionszuweisungen, über die Zuweisungen für laufende Zwecke allenfalls mittelbar durch einen Liquiditätsentzug, möglich. Aus der Betrachtung ausgeschieden werden können die Zuweisungen für Kosten, die den Kommunen bei der Durchführung staatlicher Auftragsaufgaben oder i m Rahmen auftragsähnlicher Verwaltung entstehen. Die „Manipulationsmasse" ist damit wesentlich geringer als die Gesamtmasse der Zweckzuwedsungen anzuzeigen scheint. — Die Investitionszuweisungen werden weitgehend unter langfristigen Zielsetzungen für Infrastrukturmaßnahmen geleistet. Ein hoher Anteil betrifft kommunale Tiefbaumaßnahmen. Eine Verminderung der kommunalen Nachfrage i n diesem Bereich läßt wegen der Abhängigkeit der Tiefbauunternehmen von öffentlichen Aufträgen volkswirtschaftlich einen höheren Schaden als Nutzen erwarten. — Das „prozyklische" Investitionsverhalten der Kommunen i n Phasen wirtschaftlicher Prosperität beruht auf dem Zwang, den bisher aufgelaufenen und sich mit jeder konjunkturellen Krisenphase vergrößernden „Investitionsstau" soweit wie möglich abzubauen. Eine staatliche Förderungspolitik, die ihnen durch die Garantie eines Ausgleichs i n Rezessionsphasen ein anderes Investitionsverhalten ermöglichen würde, haben die Kommunen bis heute nicht

4.6. Zusammenfassendes Ergebnis

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vorgefunden. Insbesondere umfaßt die Landesentwicklungsplanung bisher nicht, wie von einigen Autoren gefordert, die Aufstellung detaillierter konjunkturpolitischer Alternativ-Förderungsprogramme. — Ein unmittelbares „Durchschlagen" kurzfristiger Verminderungen der staatlichen Förderung auf die kommunalen Investitionsentscheidungen w i r d durch den Ablauf und die Struktur des kommunalen Planungs-, Entscheidungs- und Durchführungsprozesses weitgehend verhindert. — Einer Verminderung (Sperrung) der Zuweisungen stehen in erheblichem Umfang subjektiv-öffentliche Rechte der einzelnen Kommunen auf die Zuweisungen entgegen. — Gesetzliche Ansprüche auf Zuweisungen für Investitionen bestehen (untersucht wurden nur die vom Umfang her maßgeblichen Zuweisungen) hinsichtlich der Straßenbauzuweisungen nach § 20 F A G und der Zuweisungen nach §§9, 10, 4 Abs. 2 S. 2, 1. bis 3. Alt., 8 Abs. 2 K H G (wobei letztere haushaltsrechtlich auch als Zuweisungen für laufende Zwecke erscheinen können), i m übrigen vor allem hinsichtlich der Zuweisungen für Schülertransportkosten nach § 94 Abs. 4 NSchG und der Zuweisungen nach §§ 12, 13, 4 Abs. 2 S. 1 und 2, 4. und 5. Alt., 19 Abs. 2 und 3 KHG. — Der Anteil der durch Finanzierungsvereinbarungen und langfristige Förderungszusagen nach Ziff. 18.3 der Vorl. W zu § 44 LHO gebundenen M i t t e l ist anhand der allgemein zugänglichen Quellen nicht exakt nachweisbar. Der Umfang der Bindung durch erteilte Bewilligungen hängt notwendig vom Zeitpunkt der Entscheidung zur Fördermittelkürzung ab. Immerhin zeigt die Haushaltsanalyse und die Relation der i n den einzelnen Jahren ausgebrachten Ausgabeund Verpflichtungsermächtigungen, daß der Anteil der durch Finanzierungsvereinbarungen und Förderungszusagen gebundenen M i t t e l ein relevantes Ausmaß erreicht. — Die kurzfristige Manipulierbarkeit der staatlichen Förderung kommunaler Aufgaben w i r d weiterhin rechtlich eingeschränkt durch eine gesetzliche Förderungsverpflichtung des Landes nach § 96 NSchG und eine Finanzhilfepflicht des Bundes (Finanzhilfeansprüche des Landes) nach §§ 1, 6, 10 GVFG und §§ 71, 72 StBFG. Mangels rechtlicher Durchsetzungsmöglichkeiten bzw. politischer Interdependenzen ist die tatsächliche Bindungswirkung dieser Verpflichtungen allerdings relativ gering. Die hier getroffenen Feststellungen werden hinsichtlich des Umfangs der rechtlich gebundenen Investitionszuweisungen bestätigt durch die „Mittelfristige Planung Niedersachsen 1974 -1978". Der Spezifikations-

176 4. Staatliche Zweckzuweisungen als Instrument der Konjunkturpolitik

grad dieser Planung reicht zwar nur bis zur Ausgabegruppe 88 des Landeshaushalts (Investitionszuweisungen für den öffentlichen Bereich); diese Ausgabegruppe besteht aber nahezu ausschließlich aus Zuweisungen für Gemeinden und Gemeindeverbände sowie Zweckverbände (nach dem Rechnungsergebnis 1971: 96,9 °/o; der Rest entfiel auf Zuweisungen an den Bund) 2 1 8 , so daß von einer entsprechenden Geltung der Daten für die Zuweisungen an die Kommunen i m besonderen ausgegangen werden kann. Bei einer angenommenen Steigerung der Investitionszuweisungen von 10,1 % i m Jahre 1975 und 8,5 % i m Jahre 1976 219 (also keinesfalls einer restriktiven Planung, die den Anteil der rechtlich gebundenen Zuweisungen optisch höher erscheinen lassen würde!) würde danach i m Jahre 1976 der Anteil der Zuweisungen, für die bereits i m A p r i l 1975 (Verabschiedung der Planung) durchsetzbare Rechtsansprüche der Empfänger bestanden 220 , rund 90 °/o betragen 221 . Die Ansichten der betroffenen Kommunen selbst über eine konjunkturpolitische Instrumentalisierung der staatlichen Zweckzuweisungen weisen erhebliche Differenzen auf 2 2 2 . Von 49 an einer Umfrage beteiligten niedersächsischen Gemeinden waren 11 (2 Gemeinden haben angegeben, bisher keine staatlichen Zweckzuweisungen für eigene Aufgaben erhalten zu haben; bezogen auf die 47 übrigen entsprechen diese 11 Gemeinden einem Prozentsatz von rd. 23%) der Ansicht, die Zweckzuweisungen seien generell für einen konjunkturpolitischen Einsatz ungeeignet. Jeweils weitere 11 Gemeinden hielten die Investitionszuweisungen zwar prinzipiell für geeignet, lehnten aber eine Einbeziehung ab bzw. wollten diesen Einsatz auf Investitionsförderungsmaßnahmen i n Rezessionsphasen beschränkt wissen. 13 Gemeinden (rd. 28%) hatten keine Einwände gegen eine konjunkturpolitische Variierung der Investitionszuweisungen. Gegen eine Variierung der Zuweisungen für laufende Zwecke hatte lediglich eine Gemeinde keine Vorbehalte.

218 stat. Nds. 1971, Tab. 3 (S. 19). 2i» Mittelfristige Planung Niedersachsen 1974 - 1978, S. 182 (Ausgaberahmen Ρ 1). 220 vgl. ebd., S. 180 und S. 20 (Ziff. 2.1.1.2.). 221 Ebd., S. 182; die in der Planung enthaltenen Daten für Schuldendiensthilfen sind nur global (für alle Bereiche) ausgewiesen. Die Schuldendiensthilfen des Landes insgesamt wären danach im Jahre 1976 zu rund 99 °/o durch bereits im April 1975 bestehende Rechtsansprüche gebunden. 222 Anhang I, Ziff. 3.1.

5. Staatliche Zweckzuweisungen an die Kommunen als Instrument der Landesentwicklung 5.1. Das kommunale Finanzsystem i m Spannungsfeld v o n Raumordnung, regionaler Infrastrukturpolitik u n d regionaler Wirtschaftspolitik

Die Versorgung der Bevölkerung mit Infrastruktureinrichtungen (Verkehrseinrichtungen, Einrichtungen zur Versorgung mit Energie und Wasser sowie zur Entsorgung von Abwasser und Abfall, Bildungs-, K u l t u r - und Freizeiteinrichtungen etc. — letztlich sämtliche Einrichtungen der „Daseinsvorsorge") liegt weitgehend i n der Hand der Kommunen. Über ihre Industrieansiedlungsmaßnahmen beeinflussen sie i n erheblichem Maße die regionale Wirtschaftsstruktur. Das Ausmaß der kommunalen Investitionstätigkeit i n diesen Bereichen und damit der Grad der Versorgung mit Infrastruktureinrichtungen und der Umfang der Industrieansiedlungsmaßnahmen sowie i n der Folge hiervon letztlich auch die Funktion der einzelnen Kommunen i n der Region bestimmen sich maßgeblich nach der jeweiligen kommunalen Finanzausstattung. Die Ausgestaltung des kommunalen Finanzsystems w i r d hierdurch zu einem entscheidenden Faktor sowohl der staatlichen regionalen Infrastruktur- und Wirtschaftspolitik 1 wie auch der Raumordnung und Landesplanung („Raumwirksamkeit" 2 des kommunalen Finanzsystems) 3 . 1 Der Sprachgebrauch hinsichtlich der Begriffe „Region", „Strukturpolitik", „Infrastrukturpolitik" ist uneinheitlich, eine allgemein akzeptierte Definition hat sich nicht herauszubilden vermocht. Teilweise wird die Infrastrukturais Unterfall der Wirtschaftspolitik angesehen. Zum Begriff „Region" s. Lange, HDRR I I I , Sp. 2705 ff.; Thormählen, Integrierte regionale Entwicklungsplanung — Möglichkeiten und Grenzen, S. 28 ff. (33). Zum Begriff der Infrastruktur (-politik): Jochimsen / Gustafson, HDRR I I , Sp. 1318 ff., 13241; Brenken, Raumordnung und Finanzplanung, in: RaumplanungEntwicklungsplanung (Veröff. der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Forschungs- und Sitzungsberichte, Bd. 80), S. 155 ff. (157 f.); Waterkamp, Interventionsstaat und Planungs-Raumordnung, Regional- und Infrastrukturpolitik, S. 92 ff. Zum Begriff der regionalen Wirtschaftspolitik: Storbeck, HDRR I I I , Sp. 2621 ff. (2623 f.; 26251). 2 Zum Begriff der „raumwirksamen Finanzmittel", der sich am Begriff der „raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen" in § 4 Abs. 1 und 4 ROG orientiert, vgl. Kühn, Erarbeitung von praktisch anwendbaren Grundlagen und Methoden für die Koordinierung des Einsatzes raumwirksamer Bundesmittel in den Landkreisen Melle etc., Gutachten, veröff. von der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover 1972, S. 50 ff., 68 ff.;

12 Petri

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5. Zweckzuweisungen als Instrument der Landesentwicklung

I n der Literatur ist seit langem darauf hingewiesen worden, daß die Ausgestaltung des kommunalen Finanzsystems i n ihren Auswirkungen bisher den Zielsetzungen der Raumordnung und Landesplanung wie der regionalen Infrastruktur- und Wirtschaftspolitik weitgehend — insbesondere wegen der Perpetuierung oder sogar Verstärkung des Gefälles zwischen „armen" und „reichen" Gemeinden — zuwidergelaufen ist und die staatlichen Bemühungen i n diesen Bereichen teilweise zunichte gemacht hat 4 . Die Möglichkeiten einer Harmonisierung sind allerdings begrenzt. Uber den mittlerweile erfolgten teilweisen und ggf. weiter auszubauenden Austausch der gemeindlichen Gewerbesteuereinnahmen durch eine Beteiligung der Gemeinden am Aufkommen der Einkommensteuer hinaus bestehen solche Möglichkeiten nicht hinsichtlich der kommunalen Steuereinnahmen 5 und der sonstigen, allein i n der Verantwortung der Kommunen liegenden Einnahmen. Die „Alternative" bestände insofern lediglich in einer weiteren Zurückdrängung dieser Einnahmen. Es bleibt somit für eine Harmonisierung nur der ergänzende Finanzausgleich. Der ergänzende Finanzausgleich i. e. S. (Allgemeine Schlüsselzuweisungen aus der Finanzausgleichsmasse) könnte auf seine eigentliche Aufgabe, die Nivellierung der kommunalen Steuer kraftunter schiede6, zurückgeführt werden (die geäußerte K r i t i k bezieht sich großenteils gerade auf die Nichterfüllung dieser Aufgabe). Inwieweit es darüber hinaus möglich ist, i m Rahmen der Schlüsselzuweisungen den verschiedenen, durch räumliche Nachteile (Grenzland, Zonenrand) oder besondere aufgabenmäßige Belastungen bedingten Sonderbedarfen der Kommunen Rechnung zu tragen, ist umstritten. Die Vielzahl der in den meisten Bundesländern — nicht aber i n Niedersachsen — gebräuchDavid, Voraussetzungen und Möglichkeiten der Erarbeitung und Durchsetzung raumplanerischer Konzeptionen für den ländlichen Raum aus der Sicht der Bundesraumordnung, Diss. T U München 1972, S. 139 ff. 3 Barbarino, Die Beziehungen zwischen Finanzausgleich und Raumordnung, dargelegt an der Finanzpolitik des Landes Bayern, in: Finanzpolitik als Gegenstand der Regionalplanung (Veröff. der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Forschungs- und Sitzungsberichte, Bd. 45), S. 13 ff. (43 ff., 52 ff.); Witzmann, Raumordnungspolitik, regionale Wirtschaftspolitik und Finanzpolitik, ebenda, S. 89 ff. (98 f.); Littmann, S. 45 ff.; Possehl, S K V 1967, S. 86 ff., 119 ff.; s. auch Schneppe, HDRR I, Sp. 609 f., 705 ff. 4 s. etwa Ehrlicher, S. 22 ff., Littmann, S. 25 ff., 46 f.; Barbarino, S. 37 ff.; zurückhaltender: Baudler, Die Zielbestimmung in der regionalen Wirtschaftspolitik — Ein Beitrag zur Rationalisierung raumbezogener Ziele und Zielsysteme unter besonderer Berücksichtigung der Siedlungsstrukturentwicklung (Mitteilungen aus dem Institut für Raumordnung, Heft 81), S. 36 ff. (38). 5 Ein „raumneutrales" Steuersystem gibt es nicht: Baudler, S. 36; s. auch Jäger, Kommunale Aufgabenstellung und staatliche Finanztransfers an die Gemeinden, S. 36 ff., 55 ff. β Ehrlicher, S. 20 f., Schneppe HDRR I, Sp. 698 ff. (699 f.).

5.2. Zweckzuweisungen für kommunale Infrastrukturinvestitionen

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liehen Neben- und Sonderansätze der Finanzausgleichsgesetze werden i n der Literatur weitgehend als unpraktikabel und teilweise unsinnig (etwa der vielzitierte „Bäderansatz") abgelehnt 7 . Immerhin scheint sich i n letzter Zeit die Meinung durchzusetzen, daß ein Sonderansatz für diejenigen Gemeinden geschaffen werden sollte, die nach dem Raumordnungsprogramm des Landes zentrale Versorgungsaufgaben wahrzunehmen haben 8 . Die Einführung eines solchen Sonderansatzes ist für Niedersachsen angekündigt 9 . Frei „harmonisierbar" sind hingegen die i m Einzelfall vergebenen Allgemeinen Bedarfszuweisungen und Zweckzuweisungen (letztere unter dem Vorbehalt, daß ihnen wegen der geforderten Eigenbeteiligung der Empfänger an den zu fördernden Vorhaben notwendig ein strukturkonservierendes Element zu eigen ist, das durch eine niedrige Eigenbeteiligungsquote ausgeschaltet werden müßte) 10 . Insbesondere hinsichtlich der Zweckzuweisungen drängt sich die Frage auf, ob der Staat, wenn er mit der Vergabe dieser M i t t e l sowieson schon einen nachhaltigen Einfluß auf die kommunale Aufgabenerfüllung ausübt und eine Anpassung der „ordentlichen" kommunalen Einnahmen an die Bedürfnisse der Raumordnung sowie der regionalen Infrastrukturund Wirtschaftspolitik nur sehr beschränkt möglich oder wünschbar ist, denn bei ihrer Verteilung eigentlich selbst den gestellten A n forderungen gerecht geworden ist. M i t anderen Worten: Ehe an die durchaus problematische Anpassung des gesamten kommunalen Einnahmesystems herangegangen wird, sollte geprüft werden, inwieweit bisher überhaupt der Staat selbst seine raumordnerischen Maßnahmen, seine regionale Infrastrukturpolitik und seine regionale Wirtschaftspolitik zu koordinieren vermocht hat. 5.2. Staatliche Zweckzuweisungen für kommunale Infrastrukturinvestitionen — Ausfluß einer Koordinierung von Raumordnung, regionaler Infrastrukturpolitik u n d regionaler Wirtschaftspolitik?

Die für kommunale Infrastrukturinvestitionen gewährten staatlichen Investitionszuweisungen lassen sich prinzipiell i n zwei Kategorien einteilen. Der Großteil der Zuweisungen w i r d primär aufgabenbezogen 7 Vgl. etwa Ehrlicher, S. 79; sie laufen vor allem der geforderten Vereinheitlichung und Vereinfachung des Verteilungssystems zuwider, s. dazu: Düker, Das Problem der bedarfsgerechten Verteilung der Finanzzuweisungen an die Gemeinden, S. 63 ff. 8 s. aber auch bereits Littmann, S. 26. » LEP, S. 508. i» s. oben Ziff. 2.3.3. (c). 12*

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5. Zweckzuweisungen als Instrument der Landesentwicklung

zur Förderung bestimmter Infrastrukturbereiche (Städtebau, Verkehr, Krankenhäuser, Schulen etc.) vergeben. Die Komponente der räumlichen Verteilung der Fördermittel t r i t t erst i n zweiter Linie hinzu. Z u dieser Kategorie gehören insbesondere auch die bereits erörterten Zuweisungen aufgrund des GVFG, des StBFG, des K H G und des NSchG. Der „Raumwirksamkeit" dieser infrastrukturellen Förderungsmaßnahmen wird, soweit sie auf gesetzlicher Grundlage geschehen, dadurch Rechnung getragen, daß „Raumordnungsklauseln" 1 1 die „Beachtung" der jeweiligen raumordnerischen Zielsetzungen bei der Aufstellung der Förderprogramme (so etwa § 3 Ziff. 1 a GVFG) bzw. der die Grundlage der Mittelverteilung bildenden Bedarfsplanung (so etwa § 6 Abs. 1 S. 4 KHG, § 18 Abs. 1 S. 2 NSchG) verlangen. § 72 Abs. 2 S. 2 StBFG geht insofern darüber hinaus, als er eine „Abstimmung" mit den Maßnahmen der Raumordnung, der Wirtschaft, der Landwirtschaft, des Verkehrs und der Wissenschaft verlangt. Neben den primär aufgabenbezogenen Investitionszuweisungen werden von Land und Bund weitere M i t t e l eingesetzt, die unter Inkorporierung infrastruktur- und wirtschaftspolitischer Gesichtspunkte der gezielten Entwicklung bestimmter Problemgebiete und bestimmter regionaler Versorgungszentren dienen. Zu dieser Kategorie sind vor allem die i m Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" (umfaßt gem. § 11 des Zonenrandförderungsgesetzes v. 5. 8.1971 auch die Zonenrandförderung) 12 und „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" 13 für kommunale Maßnahmen vorgesehenen Fördermittel zu zählen. Daneben bestehen diverse Landesförderungsprogramme. Das Land Niedersachsen strebt bei der Wirtschaftsförderung erklärtermaßen eine Verlagerung von der direkten Subventionierung der Betriebe auf die Förderung der „wirtschaftsnahen" kommunalen Infrastruktur an 1 4 . Der Anteil der 11 Vgl. dazu: Jochimsen/Ortmann u.a., Grundfragen einer zusammenfassenden Darstellung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen gem. § 4 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes vom 8. April 1965 (Mitteilungen aus dem Institut für Raumordnung, Heft 76), S. 22. 12 Gesetz v. 6.10.1969 (BGBl. I S. 186), geändert durch § 11 des Gesetzes v. 5.8.1971 (BGBl. I S. 1237); s. dazu: Raumordnungsbericht 1974 der nds. Landesregierung, Schriften der Landesplanung Niedersachsen, Sonderveröff., Hannover 1974, S. 54; Thormählen, S. 253 ff.; Waterkamp, Interventionsstaat und Planung, S. 80 ff.; zur Förderungskonzeption s. auch Nds. Landtag DS 7/2183 und die Bek. des nds. M W zum 4. Rahmenplan v. 23. 5.1975 (MB1. S. 622).

ι 3 Gesetz v. 3.9.1969 (BGBl. I S. 1573); zur grundlegenden Konzeption der Gemeinschaftsaufgaben, insbesondere der Förderungsplanung: Spanner, Finanzreform und Bundesstaat, Ab- oder Umbau des Bundestaates unter besonderer Berücksichtigung der Gemeinschaftsaufgaben, in: Festgabe für Th. Maunz, S. 375 ff. (381 ff., 384). 14 LEP, S. 287 ff. (290); Jahreswirtschaftsbericht Niedersachsen 1974, S. 24.

5.2. Zweckzuweisungen für kommunale Infrastrukturinvestitionen

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M i t t e l für kommunale Investitionen an den i m Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" für Niedersachsen bereitgestellten Fördermitteln hat sich von 55°/o i m Jahre 1971 auf 72 %> i m Jahre 1973 erhöht 1 5 . Einen Sonderfall stellen i n diesem Zusammenhang die Förderungsmaßnahmen i m Rahmen der gemeinsamen Landesplanung HamburgNiedersachsen und Bremen-Niedersachsen 16 dar. I n beiden Fällen w u r den wegen der bestehenden Verflechtungen 17 gemeinsame Institutionen zur Koordinierung der Landesplanung i n den Nahbereichen der Städte Hamburg und Bremen 1 8 geschaffen (mit Hamburg bereits 1957, m i t Bremen 1963). Eine jeweils paritätisch m i t Ländervertretern besetzte Hauptkommission, der aufgabenbezogene Unterausschüsse (Hamburg) 19 oder Fachausschüsse und regionale Unterausschüsse (Bremen) 20 zuarbeiten, verabschiedet „Empfehlungen", die i n die Raumplanung des Landes Niedersachsen und i n die Flächennutzungspläne der Stadtstaaten (gem. § 5 Abs. 1 S. 5 ROG ersetzen dort die Flächennutzungspläne das Raumordnungsprogramm) übernommen werden sollen 21 . U m die Durchsetzungsmöglichkeiten der gemeinsam erarbeiteten Zielsetzungen zu verbessern, wurde jeweils nach einer gewissen Anlaufphase ein sogenannter „Aufbaufonds" eingerichtet, der von den beteiligten Ländern je zur Hälfte zu dotieren ist und der Förderung kommunaler Infrastrukturinvestitionen sowie der Gewährung von Planungskostenzuschüssen dient. Die M i t t e l werden von einem paritätisch besetzten Bewilligungsausschuß verteilt; i n Zweifelsfällen, bei langfristigen Förderungszusagen und Bewilligungen über 500 000 D M i m Einzelfall entscheidet die Hauptkommission. Das Gesamtvolumen der Aufbaufondsmittel war i n der Vergangenheit allerdings relativ bescheiden. Bis zum ersten Halbjahr 1973 wurden aus dem Aufbaufonds Hamburg-Niedersachsen insgesamt 63,5 Mio. DM, davon 67,4% Zuweisungen, und aus dem Aufbaufonds 15 Allerdings unter Einschluß der Darlehen; Raumordnungsbericht 1974 der nds. Landesregierung, S. 55. 16 s. dazu: Gemeinsame Landesplanung Hamburg-Niedersachsen, 10 Jahre Aufbaufonds, Schriften der Landesplanung Niedersachsen, Hannover 1973; Bremen-Niedersachsen, 10 Jahre gemeinsame Landesplanung, hrsg. v. Senator für Bauwesen Bremen und dem Nds. Minister des Inneren, Bremen und Hannover 1973; Raumordnungsbericht 1974, S. 119 ff. 17 Negativer Berufspendlersaldo Niedersachsens 1970 insgesamt: 96 000; davon Raum Unterweser (Bremen): 50 720, Raum Unterelbe (Hamburg): 33 580 (Quelle: LEP, S. 72). 18 Zur Abgrenzung s. Hamburg-Niedersachsen, S. 21; Bremen-Niedersachsen, S. 31 ff. 19 Hamburg-Niedersachsen, S. 17. 20 Bremen-Niedersachsen, S. 12 f. 21 Vgl. etwa Bremen-Niedersachsen, S. 16.

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5. Zweckzuweisungen als Instrument der Landesentwicklung

Bremen-Niedersachsen insgesamt 40 Mio. DM, davon 72,6 °/o Zuweisungen, bewilligt. Gefördert wurden vorwiegend Maßnahmen des Schulbaus, der Versorgung mit Wasser/Entsorgung von Abwasser sowie zur Schaffung von Erholungseinrichtungen 22 . M i t Ausnahme der zuletzt erwähnten Aufbaufonds-Mittel, deren Vergabe sich unmittelbar auf das Landesraumordnungsprogramm stützt, werden die hier aufgeführten Zuweisungen zwar durchweg auf der Grundlage besonderer Fach-, Förderungs- oder Bedarfsplanungen verteilt (was Neuffers Monitum unterstreicht, die Zuweisungen dienten als Ersatz fehlender Kompetenzen einer verbindlichen staatlichen Planung i n diesen Bereichen) 23 ; daraus kann aber noch längst nicht der Schluß gezogen werden, diese Planungen seien auch untereinander und m i t der Raumordnungsplanung koordiniert. Allerdings scheint das Ergebnis der Umfrage unter den niedersächsischen Gemeinden auf den ersten Blick für die Annahme zu sprechen, daß i n der Vergangenheit zumindest eine Koordinierung m i t der Raumordnungsplanung stattgefunden habe. Von den beteiligten 47 Gemeinden, die über Erfahrungen mit der Vergabepraxis verfügten, haben immerhin 35 (75 °/o) angegeben, Zweckzuweisungen seien ihnen in der Regel nur bewilligt worden, wenn das betreffende Vorhaben i m Einklang m i t den landesplanerischen Zielsetzungen gestanden habe. Weitere 6 Gemeinden (13 °/o) waren sogar der Ansicht, dies sei ausnahmslos der Fall gewesen. Zweimal (4 °/o) wurde angegeben, die Zweckzuweisungen seien teilweise nur unter der genannten Voraussetzung vergeben worden 2 4 . Es muß jedoch zweifelhaft erscheinen, ob hieraus mehr hervorgeht als die Tatsache, daß Förderungsanträge von Kommunen, denen das Land nicht entsprechen w i l l , kurzerhand m i t der Begründung abgelehnt werden, das Vorhaben entspreche nicht den raumordnerischen Zielsetzungen. Kleineren Kommunen dürfte weitgehend der notwendige Uberblick über die Landesplanung fehlen, u m diesen Ablehnungsgrund nachzuprüfen. Immerhin erscheint es auffällig, daß gerade von den drei beteiligten Gemeinden m i t mehr als 100 000 E. zwei der Ansicht waren, der Vorbehalt der Ubereinstimmung m i t den raumordnerischen Zielsetzungen werde nur teilweise gemacht. Untersuchungen verschiedener Autoren über die Förderungsplanungsund Verteilungspraxis sowohl i n Niedersachsen wie i n anderen Bundesländern lassen vielmehr nur den Schluß zu, daß Raumordnung, regionale Infrastrukturpolitik und regionale Wirtschaftspolitik i n der Bun22

Hamburg-Niedersachsen, S. 32 f.; Bremen-Niedersachsen, S. 27 f. 3 Neuffer, Entscheidungsfeld Stadt, S. 201. 24 Anhang I, Ziff. 2.4. 2

5.3. Landesentwicklungsplanung als Förderungsgrundlage

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desrepublik bisher bestenfalls getrennt voneinander, großenteils aber sogar i m Widerspruch zueinander betrieben worden sind und ein unübersehbares Dickicht isolierter Einzelmaßnahmen produziert haben, das sich durch die fehlende Koordination von Landes- und Bundesmaßnahmen noch potenziert 25 . Die gesetzlichen „Raumordnungsklauseln" und Abstimmungspflichten haben das Fehlen einer übergeordneten, koordinierenden Planung nicht zu kompensieren vermocht 26 .

5.3. Landesentwicklungsplanung als Grundlage staatlicher Förderung kommunaler Infrastrukturinvestitionen

Das Verständnis der möglichen Inhalte staatlicher räum- und strukturbezogener Rahmenplanung hat seit der Verabschiedung des (Bundes-) Rauordnungsgesetzes (ROG) vom 8. 4.1965 27 einen grundlegenden Wandlungsprozeß durchgemacht. War man 1965 noch der Auffassung, die i n § 2 ROG als „Grundsätze der Raumordnung" formulierten Zielsetzungen, i n den Bundesländern transformiert i n konkretisierende Raumordnungsprogramme (§§ 3 Abs. 2, 4 Abs. 3, 5 ROG) 2 8 , seien allein durch eine Anpassungspflicht der Träger öffentlicher Verwaltung (§§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 1 und 5, 5 Abs. 4, 6 ROG) 29 , insbesondere aber durch eine Anpassungspflicht der gemeindlichen Bauleitplanung (§ 4 Abs. 5 S. 2 ROG) 3 0 zu realisieren, so wurde dieser Ansatz i n den letzten Jahren zunehmend als unzureichend erkannt. Es negiert, daß dieselben Zielsetzungen auf dem Wege finanzieller Förderung auch i m Rahmen der regionalen Infrastruktur- und Wirtschaftspolitik verfolgt werden. 25 s. etwa Kühn, S.68ff., 78 ff.; Barbarino, S.52ff.; David, S. 150 ff.; Hennings, Grundlagen und Methoden einer Koordination des Einsatzes raumwirksamer Bundesmittel — dargestellt am Beispiel der Politikbereiche Raumordnungspolitik, regionale Gewerbestrukturpolitik und regionale A r beitsmarktpolitik (Beiträge zum Siedlungs- und Wohnungswesen und zur Raumplanung, hrsg. von W. Ernst und R. Thoss, Bd. 2), S. 281 ff., 288 ff.; vgl. auch Jochimsen/Ortmann u.a., Grundfragen, S.2ff., 118f.; Hansmeyer, Neumark-Festschrift, S. 447, 450; Empfehlungen des Deutschen Rats für Stadtentwicklung v. 29. 6.1973 (Ziff. 1.6.), abgedr. in structur 1973, S. 198 ff. (199). Nicht einmal die Einteilung des Bundesgebietes in Regionen konnte zwischen Bund und Ländern abgestimmt werden: Götz, Staat und Kommunalkörperschaften in der Regionalplanung, in: I m Dienst an Recht und Staat, Festschrift für W. Weber, hrsg. von H. Schneider und V. Götz, S. 979 ff. (997 f.). 2β Zu ihrer begrenzten Wirksamkeit vgl. Jochimsen/Ortmann u.a., Grundfragen, S. 22; Niemeier (Entwicklungstendenzen im Landesplanungsrecht, in: Raumplanung-Entwicklungsplanung, S. I f f . , 15 f.) sieht die Isolierung der Raumordnung von der Finanzpolitik offenbar als positiv an. 27 BGBl. I, S. 306. 28 Für Nds. s. §§3, 4, 6 NROG. 2® Wiederholt in § 9 NROG. 30 §§ 9, 17 NROG.

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5. Zweckzuweisungen als Instrument der Landesentwicklung

Aufgrund der Interdependenzen der „Raumordnung" 3 1 m i t der regionalen Infrastruktur- und Wirtschaftspolitik (es wurde bereits darauf hingewiesen, daß schon die begriffliche Abgrenzung dieser „Politikbereiche" Schwierigkeiten bereitet; ζ. T. werden die staatlichen finanziellen Förderungsmaßnahmen auch der „Finanzpolitik" zugerechnet, ohne daß dies einen Unterschied i n der Sache bedeuten würde 3 2 ) beginnt sich die Erkenntnis durchzusetzen, daß Raumplanung nur als Teil einer wesentlich weiter zu fassenden, übergreifenden staatlichen Planung, und „Raumordnung" nur i m Rahmen einer koordinierten Einflußnahme auf alle Teilbereiche wirksam werden kann (Barbarino: „Die besten Raumordnungspläne bleiben wertlos, wenn die Finanzpolitik . . . versagt") 33 . Die i m Gefolge der Wirtschaftskrise 1966/67 geschaffene Mittelfristige Finanzplanung des Bundes und der Länder (§§ 9, 10, 14 StabG, § 50 HGrG) hat wegen ihres input-orientierten Planungsansatzes, ihrer Ressortabhängigkeit und ihrer primär i n der mittelfristigen Sicherung des Haushaltsausgleichs liegenden Zielsetzung 34 nur wenig zu einer koordinierten Planung staatlicher Aufgaben beizutragen vermocht 35 . Ausdruck dieser Erfahrung sind die i n den Bundesländern mehr oder weniger ausgebildeten Ansätze zur Koordinierung und Integrierung 3 6 der bestehenden, raumbezogenen Landesplanung (im NROG w i r d Landesplanung rein instrumentell zur Raumordnung verstanden: § 2 NROG), der Finanzplanung sowie der Fach- und Förderungsplanung durch eine langfristig angelegte, übergreifende Landesentwicklungsplanung 37, i n Niedersachsen i n Gestalt des LandesentwicklungsproZum Begriff der Raumordnung s. Müller HDRR I I , Sp. 2460 ff.; Halstenberg, ebd., Sp. 2510 ff. (2518 f., 2526 f.). 32 s. etwa Barbarino, S. 52 ff.; zum Begriff der „Finanzpolitik" vgl. auch Hunke, HDRR I, Sp. 708 ff. (zum Verhältnis zur Raumordnung: Sp. 726 ff.). 33 Barbarino, S. 54. 34 Wagener, Für ein neues Instrumentarium der öffentlichen Planung, in: Raumplanung — Entwicklungsplanung, S. 23 ff. (28 f.); Albers, Anforderungen an eine moderne Haushaltswirtschaft, Neumark-Festschrift, S. 342 ff. (354) ; Naschold u. a., Thesen zur mehrjährigen Finanzplanung des Bundes, in: Mayntz (Hrsg.), Planungsorganisation, S. 146 ff. (155 f.). 35 Vgl. auch Albers, Neumark-Festschrift, S. 354 und S. 350 f.; Zimmermann, F A (η. F.) Bd. 32/1973/74, S. 1 ff. (12 f.); Schröder, Planung auf staatlicher Ebene — Rechtsstaatliche und demokratische Aspekte, S. 13 f.; Wahl, Der Staat 1972, S. 459 ff. (459 f.); positiver: Brenken, S. 159 ff. 36 Der teilweise anzutreffenden Ansicht, Koordination und Integration seien grds. verschiedene Planungsmethoden (etwa Schmidt-Aßmann, Gesetzliche Maßnahmen zur Regelung einer praktikablen Stadtentwicklungsplanung, in: Raumplanung — Entwicklungsplanung, S. 101 ff., 105 f.) kann nicht gefolgt werden. Vielmehr sind beide als Stufen einer langfristigen Entwicklung des Planungsinstrumentariums anzusehen. 37 Von der Schaffung eines vor allem von Jochimsen propagierten (s. etwa Jochimsen / Gustafson, H D R R I I , Sp. 1333) „Bundesentwicklungsplans" ist mittlerweile keine Rede mehr; vgl. Naschold U.A., S. 159; s. aber auch die

5.3. Landesentwicklungsplanung als Förderungsgrundlage

185

gramms „Niedersachsen 1985" (LEP) 38 , das mittelfristig konkretisiert w i r d durch die „Mittelfristige Planung Niedersachsen 1974 - 1978". M i t dem LEP w i r d i n Niedersachsen erstmals der Versuch gemacht, den bei der Förderung von Infrastrukturinvestitionen bisher vorherrschenden Ressortegoismus und das „Gießkannenprinzip" zu überwinden und auf der Basis des Landesraumordnungsprogramms ein geschlossenes Förderungskonzept zu entwickeln. Maßgeblich motiviert auch durch den Zwang zur Konzentration der knappen M i t t e l 3 0 hat man sich dabei für ein Konzept der schwerpunktmäßigen Förderung der i m Landesraumordnungsprogramm ausgewiesenen „Zentralen Orte" und „Schwerpunkträume" entschieden 40 . Es w i r d versucht, dies Konzept für alle Aufgabenbereiche einzuhalten 41 . Inwieweit das LEP i n der Praxis tatsächlich eine koordinierte Förderungspolitik zu bewirken vermag, läßt sich noch nicht mit Bestimmtheit sagen. Es erscheinen einige gewichtige Vorbehalte angebracht. Zunächst einmal beschränkt sich sein Einwirkungsbereich notwendigerweise auf die eigenen Planungen des Landes. Aber auch diesbezüglich gibt das LEP nur sehr globale langfristige Zielsetzungen für die jeweiligen Aufgabenbereiche an und berechnet die zu ihrer Verwirklichung erforderlichen Mittel. Es beinhaltet insofern keine Koordinierung (und schon gar nicht eine Integrierung) der diversen Fach- und Förderungsplanungen selbst, sondern gibt ihnen nur die Zielrichtung und den groben finanziellen Rahmen bis 1985 vor. Disparate Maßnahmen i m Empfehlung der Enquête-Kommission Verfassungsreform, Deutscher Bundestag DS VI/3829, S. 44 ff. Zum Unterschied von Anpassungsplanung und „konzeptioneller Entwicklungsplanung": Ossenbühl, Gutachten zum 50.DJT, Verhandlungen des 50.DJT, Bd. I, S . B 25ff., 30ff.; Schröder, S. 12; Thormählen, S. 21 ff.; die Schaffung einer Entwicklungsplanung ist nicht unumstritten, vgl. etwa Götz, Staat und Kommunalkörperschaften in der Regionalplanung, S. 981 ff.; Wegener, D Ö V 1975, S. 365 und die Erwiderung von Wagener, ebd., S. 370 ff. Einen Überblick über den Stand der Landesentwicklungsplanung in der BRD gibt Waterkamp, structur 1975, S. 25 ff. (Nds.: S. 34 f.). 38 Vorläufer war eine als „Entwicklungsplan des Landes Niedersachsen für die Jahre 1970 bis 1979" (2 Bde., hrsg. v. Nds. Ministerpräsidenten) bezeichnete, unzusammenhängende Kompüation verschiedenster Daten. s» LEP, S. 19, 508 f.; Jahreswirtschaftsbericht Niedersachsen 1974, S. 24. 40 LEP, ebd.; Landesraumordnungsprogramm, Schriften der Landesplanung Niedersachsen, Sonderveröffentlichung 1973, S. 10 f., 12 ff.; Raumordnungsbericht 1974 der nds. Landesregierung, S. 97 ff., 102 ff.; zum landesplanerischen Konzept der Schwerpunktbildung durch „Zentrale Orte" und „Schwerpunkträume" s. auch Klöpper, H D R R I I I , Sp. 3849 ff.; Müller, Methoden der regionalen Analyse und Prognose (Veröff. der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Taschenbücher zur Raumplanung, Bd. 1), S. 4 ff., 32 ff., 38ff.; kritisch (am Beispiel NRW): Altkrüger, structur 1974, S. 198ff. (199f.). 41 s. etwa für den Städtebau: LEP, S. 158 ff.; Verkehrsausbau: LEP, S. 395, 408 ff.; Fremdenverkehr: LEP, S. 302 und Jahreswirtschaftsbericht 1974, S. 34 f.; Wirtschaftsförderung durch Ausbau der kommunalen Infrastruktur: LEP, S. 288 ff. und Jahreswirtschaftsbericht 1974, S. 23 ff.

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5. Zweckzuweisungen als Instrument der Landesentwicklung

Rahmen der verschiedenen eigenständigen Planungen sind damit weiterhin zumindest nicht ausgeschlossen42. Räumlich differenzierte Verwendungsnachweise für die Fördermittel befinden sich immer noch i m Stadium der Vorbereitung 4 3 . Die Lücke zwischen dem LEP und den Fach- und Förderungsplanungen w i r d durch die „Mittelfristige Planung Niedersachsen 1974 - 1978" nicht geschlossen. Diese Planung beinhaltet entgegen dem erhobenen Anspruch 44 weitgehend keine sachliche und regionale Konkretisierung der grobmaschigen Aufgabenplanungen des LEP, sondern nur eine Konkretisierung und Erweiterung der finanziellen Vorgaben bei einer teilweise gegenüber dem LEP veränderten Gewichtung der Aufgabenbereiche. Weiterhin ist bereits darauf hingewiesen worden, daß weder das LEP noch die Mittelfristige Planung auf die verschiedenen Möglichkeiten der wirtschaftlichen Entwicklung abgestellte Alternativplanungen enthalten 4 5 . Die von der Mittelfristigen Planung vorgenommene Erweiterung der Zielprojektion u m eine auf den Daten des Frühsommers 1974 basierende Status-quo-Projektion und die globale Angabe einer finanziellen „konjunkturpolitischen Bandbreite" können diese Planung nicht ersetzen. Das LEP und die Mittelfristige Planung vermögen damit die von Wagener 46 in Erwiderung auf kritische Stimmen als Positivum hervorgehobene Funktion von Entwicklungsplanungen, gerade i n Krisenzeiten die Grundlage für ein rationales staatliches Handeln zu bilden, nicht wirklich auszufüllen. Der Verweis auf zu schaffende „Schubladenprogramme" 47 , wie sie auch vorher bereits i m Rahmen der Mittelfristigen Finanzplanung (angeblich) vorhanden waren, macht es wahrscheinlich (und die Erfahrungen m i t den Konjunkturprogrammen seit Herbst 1974 sprechen für diese These), daß die bestehenden Planungen i m Bedarfsfall auch weiterhin von „kampagneartigen" (Wagener) 48 ad-hoc-Programmen 42 Wobei die Regionalwissenschaft (s. hierzu Siebert, HDRR I I I , Sp. 2689 ff., der speziell im Hinblick auf den finanziellen Aspekt den Begriff der „regionalen Finanzwissenschaft" einführt: Sp. 2701 f.) sich allerdings erklärtermaßen außerstande sieht, ein wissenschaftlich abgesichertes Förderungskonzept anzubieten: Lauschmann, Grundlagen einer Theorie der Regionalpolitik (Veröff. der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Taschenbücher zur Raumplanung, Bd. 2), S. 320 f. Niemeier (Entwicklungstendenzen i m Landesplanungsrecht, S. 16) betrachtet die Selbständigkeit der Fachplanungen als Positivum. 43 Raumordnungsbericht 1974, S. 108; eine wissenschaftliche Erfolgskontrolle ist bisher nicht möglich: Lauschmann, S. 326 ff. 44 Mittelfristige Planung Niedersachsen 1974 - 78, S. 39 (vor Ziff. I I I 1). « Oben Ziff. 4.4.3. 4 « D Ö V 1975, S. 372 (Ziff. 3.). 4 7 Mittelfristige Planung, S. 180. 4 » s. Fn. 46.

5.3. Landesentwicklungsplanung als F ö r d e r u n g s g r u n d l a g e 1 8 7 ü b e r r o l l t w e r d e n 4 9 . Z u g l e i c h w i r d d a m i t die m ö g l i c h e p o s i t i v e F u n k t i o n der L a n d e s e n t w i c k l u n g s p l a n u n g f ü r die K o m m u n e n , die z u e r w a r t e n d e n Z u w e i s u n g e n des L a n d e s berechenbarer z u machen, g r u n d s ä t z l i c h i n Frage gestellt50.

49 Vgl. auch die resignativen Feststellungen von Bückmann, Die demokratische Gemeinde 1975, S. 93 ff., 182 ff. (94 f., 182 f.) zum bisherigen Stellenwert der „Planung in der Phase des Abschwungs" (Aufsatztitel). 50 Insgesamt erscheint die positive Würdigung der nds. Landesentwicklungsplanung durch Waterkamp, structur 1975, S. 34, zu euphemistisch.

6. Das Verhältnis der staatlichen Zweckzuweisungen zur kommunalen Aufgaben- und Finanzplanung 6.1. „Verfälschung" der kommunalen Investitionsprioritäten durch Zweckzuweisungen Aus der Sicht der Kommunen müßte eine rigide Ausrichtung der staatlichen Zuweisungsvergabe an den Zielvorgaben der Landesentwicklungsplanung, an deren Erarbeitung sie nicht beteiligt waren, ebenso problematisch erscheinen wie die durch das bisherige Fehlen einer detaillierten koordinativen Planung hervorgerufene Einnahmeunsicherheit 1 . Dabei verändert das Ausmaß, i n dem es Land und Bund jeweils gelingt, zu einer insgesamt gesehen rationalen, koordinierten, an den landesplanerischen Zielen ausgerichteten Förderungspolitik gegenüber den Kommunen zu gelangen, insofern nichts an der für diese aufgrund ihrer Abhängigkeit von staatlichen Zuweisungen bestehenden Problemlage, als sie grundsätzlich gezwungen sind, ihre Investitionstätigkeit unter Hintanstellung örtlicher Bedarfsgesichtspunkte an den vorhandenen Förderungsmöglichkeiten zu orientieren 2 . Die Bindung der kommunalen Investitionstätigkeit an die nach „übergeordneten" Gesichtspunkten erfolgende staatliche Investitionsförderung führt damit notwendigerweise — auch wenn die gesamten Investitionsvorhaben einer Kommune sich i m Rahmen der landesplanerischen Zielsetzungen bewegen — zu einer erheblichen „Verfälschung" der örtlichen Investitionsprioritäten 3. Die bisherige Struktur des kommunalen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses hat das Ausmaß dieser Verfälschung verschleiert. Das übliche Verfahren von allein auf das jeweilige Vorhaben bezogenen ad-hoc-„Planungen" 4 hat zur Folge gehabt, daß der Aspekt möglicher staatlicher Förderung i. d. R. von vornherein i n den Entscheidungsprozeß einbezogen worden ist und sich auf diese Weise m i t den Bedarfsgesichtspunkten untrennbar ι Vgl. hierzu Ulimann, SKV 1974, S. 137 ff. (140). 2 Vgl. Düker, S.47ff.; Heidorn, S. 146 ff., 155 ff.; Gellen, S. 229, 234, 249; Thränhardt, S. 126. 3 Krumsiek, Der Städtetag 1969, S. 591; König, Die demokratische Gemeinde 1975, S. 176; Lampert, A f K Bd. 13/1974, S. 209 ff. (219, Fn. 17); s. auch das Ergebnis der Umfrage unter den nds. Gemeinden, Anhang I, Ziff. 2.5. 4 Vgl. Hauser / Nyffeler, Die längerfristige Finanzplanung in der Gemeinde (2. Aufl.), S. 12.

6.1. „Verfälschung" der kommunalen Investitionsprioritäten

189

vermischt hat. Mangels einer eigenen vorausschauenden Aufgaben- und Finanzplanung mit ausgewiesenen Investitionsprioritäten war bei der absoluten Mehrzahl der Kommunen kein Maßstab vorhanden, an dem der Grad der Abweichung vom wirklichen Bedarf (insbesondere auch für die Mitglieder der Selbstverwaltungsgremien) einigermaßen exakt zu messen gewesen wäre. Zugleich waren die Kommunen aufgrund der fallweisen Entscheidung über die zu tätigenden Investitionen und der mangelnden Rechnungslegung der kommunalen Entscheidungsträger über ihre Entscheidungsgründe 5 außerstande, den ihnen verbliebenen Spielraum hinsichtlich der jeweiligen Inanspruchnahme der verschiedenen Förderungsmöglichkeiten rational zu nutzen und den aus der Durchführung eines geförderten gegenüber der Durchführung eines nicht geförderten Vorhabens resultierenden momentanen finanziellen Vorteil gegen die mit dem geförderten Vorhaben eventuell verbundene höhere Belastung durch langfristige Folgekosten (Unterhaltungskosten, ggf. Personalkosten etc.) abzuwägen. Die Investitions-Folgekosten übersteigen oftmals bereits nach einigen Jahren die unmittelbaren Investitionskosten 6 . Sie sind i n aller Regel nicht förderungsfähig und fallen damit allein der betreffenden Kommune zur Last. Es ist deshalb zu fragen, ob und inwieweit die vorhandenen Ansätze zu einer kommunalen Entwicklungsplanung und die i m Zuge der Reform des kommunalen Haushaltsrechts für die niedersächsischen Kommunen ab 1974 verbindlich eingeführte Mittelfristige Finanzplanung (§ 90 NGO 7 , § 24 nds. GemHVO) i n dieser Hinsicht zu einem anderen kommunalen Investitionsverhalten geführt haben und welche Rückwirkungen die Außensteuerung der kommunalen Bedarfsdeckung durch staatliche Zweckzuweisungen auf diese Planung selbst entfaltet.

5 Hierzu gehören auch das Bestreben der Kommunalpolitiker, möglichst viel „ergatterte" staatliche Fördermittel vorweisen zu können und der bisher in größeren Gemeinden übliche „bargaining"-Prozeß bei der Haushaltsplanaufstellung, d.h. das Bestreben der Vertreter der einzelnen Verwaltungszweige, durch expensive Vorhaben ihren Macht- und Prestigeanspruch zu manifestieren; vgl. dazu: Haverkampf, Politische Aspekte im Verfahren der Aufgaben- und Finanzplanung, in: H. Bauer, F. Knöpfle, E. Mäding (Hrsg.), Aufgabenplanung und Finanzplanung, Beiträge zu einem Symposion, S. 39 ff. (41); Mäding, Verfahren der Verknüpfung von sektoraler Planung und Finanzplanung, ebd., S. 13 ff. (21). β V. Barby, der gemeindehaushalt 1974, S. 227 ff. (229); Formanek / Helms, Die demokratische Gemeinde 1975, S. 96 ff. (97 f.); Lenz, Der Städtetag 1974, S. 6; vgl. auch Horny, Institutionelle Voraussetzungen für eine wirksame Finanzplanung, in: Bauer u. a., Aufgabenplanung und Finanzplanung, S. 22 ff. (24) ; Meichsner / Seeger / Steenbock, Kommunale Finanzplanung, Teil C, Ziff. 3.5. 7 § 90 NGO gilt gem. § 65 N L O für die Landkreise entsprechend.

190 6. Zweckzuweisungen und kommunale Aufgaben- und Finanzplanung

6.2. Kommunale Entwicklungsplanung und Zweckzuweisungen Die Aufstellung kommunaler Entwicklungsplanungen ist i n Niedersachsen8 nicht gesetzlich geregelt. Die gängige Bezeichnung „kommunale" Entwicklungsplanung ist i m Grunde irreführend. Es ist etwas völlig anderes, ob sämtliche Planungs- und Durchführungskompetenzen für alle örtlichen Angelegenheiten eines Gemeinwesens i n der Hand des Planungsträgers vereinigt sind und somit — wenn auch i m Rahmen der geltenden Gesetze und der raumordnerischen Vorgaben — eine vorausschauende „Totalplanung" erfolgen kann (Gemeinden), oder ob sich die Planung auf die vorausschauende Koordinierung eines begrenzten Kreises eigener Aufgaben beschränken muß (Landkreise). Dieser grundlegende Unterschied zwischen einer möglichen Gemeinde(Stadt-) und einer möglichen Kreisentwicklungsplanung würde auch dann nicht aufgehoben, wenn man der Kreisentwicklungsplanung (was stark umstritten ist) 9 eine regionalplanerische Funktion i. S. d. §§ 5 Abs. 3 ROG, 8 NROG zuerkennen wollte. Da hier allein die Frage interessiert, inwieweit es den Kommunen gelingen kann, zu einer vorausschauenden Planung der ihnen obliegenden Aufgaben, i n Sonderheit der von ihnen zu tätigenden Investitionen, zu gelangen, kann diese Problematik hier allerdings vernachlässigt werden. Der methodologische und organisatorische Stand der kommunalen Entwicklungsplanung, soweit sie (in Niedersachsen) auf freiwilliger Basis eingeführt worden ist, divergiert i n starkem Maße. Eine praktikable, allgemein akzeptierte Konzeption hat die Wissenschaft bisher nicht anzubieten vermocht 10 . Dementsprechend fehlt bisher auch eine einheitliche Definition dessen, was unter kommunaler Entwicklungsplanung zu verstehen ist. Für die gemeindliche Entwicklungsplanung dürften jedoch die eher deskriptiven Feststellungen Zustimmung finden, 8 Anders etwa die Kreisentwicklungsplanung in Schleswig-Holstein, vgl. dazu Petersen, der landkreis 1975, S. 15 ff. (15). 9 Presseerklärung des Ausschuß für Recht, Verfassung und Verwaltung im Deutschen Städte- und Gemeindebund, die niedersächsische gemeinde 1974, S. 146; Deutscher Städtetag, Thesen zur Entwicklungsplanung i m Kreis, Der Städtetag 1974, S. 659 ff.; vgl. auch Götz, Weber-Festschrift, S. 980 ff. 10 Das Schrifttum zur kommunalen Entwicklungsplanung ist unübersehbar; vgl. etwa Albers, H D R R I I I , Sp. 3202; Hesse, StadtentwicklungsplanungZielfindungsprozesse und Zielvorstellungen, S. 19 ff., 96 ff.; Lampert, A f K Bd. 13/1974, S. 209 f., 226; Trutzel, der gemeindehaushalt 1974, S. 175 ff., 194 ff.; Wagener, Für ein neues Instrumentarium der öffentliche Planung, S. 42 ff.; Laux, Entwicklungsplanung in der KommunalVerwaltung, in: RaumplanungEntwicklungsplanung, S. 83 ff. ; Bielenberg, Rechts- und Verwaltungsfragen der kommunalen Entwicklungsplanung — Eine Einführung, ebd., S. 55 ff. (insbes. 55 ff., 75ff.); Schmidt-Aßmann, Gesetzliche Maßnahmen zur Regelung einer praktikablen Stadtentwicklungsplanung — Gesetzgebungskömpetenzen und Regelungsintensität, ebd., S. 101 ff. (insbes. S. 101-106); Ossenbühl, Verhandlungen des 50. DJT, Bd. I, S . B 39, 43f.; eine Bestandsaufnahme findet sich bei Kelbing, structur 1975, S. 49 ff.

6.2. Kommunale Entwicklungsplanung

191

die von Bielenberg und Badura getroffen worden sind: „Stadt(Gemeinde-)Entwicklung ist (somit) sowohl die Tätigkeit als auch das Ergebnis der Tätigkeit, das Ergebnis ist die nach materiellen Zielvorstellungen entwickelte Stadt (Gemeinde). Planerische Grundlage hierfür ist der Stadt(Gemeinde-)entwicklungsplan bzw. das Stadt(Gemeinde-)entwicklungsprogramm, i n dem i m Idealfall nach materiellen, auf die Gesamtentwicklung des Gemeinwesens ausgerichteten Grundsätzen und Zielen alle relevanten Aktivitäten der Stadt (Gemeinde) integriert sind" (Bielenberg) 11 und: „Das organisatorischfunktionelle Element ist die Koordination, möglicherweise Integration aller Aufgaben und Maßnahmen der Gemeinde m i t Einschluß des Städtebaus und der Bauleitplanung i m Hinblick auf die Entwicklung der Gemeinde für einen bestimmten Zeitabschnitt und auf der Grundlage der verfügbaren Finanzmittel" (Badura) 12 . Gemessen an dem hierin zum Ausdruck kommenden planerischen Anspruch verfügen bislang, verursacht durch den erforderlichen Aufwand an speziell ausgebildetem Personal, Zeit und finanziellen M i t t e l n nur sehr wenige große Städte i n der Bundesrepublik über Ansätze zu einer „echten" Entwicklungsplanung 1 3 . Uber Entwicklungsplanungen der Landkreise — soweit sie nicht gesetzlich vorgeschrieben sind wie i n Schleswig-Holstein — ist wenig bekannt. Inwieweit die offenbar zunehmende Tendenz der Kommunen, sich eine solche Planung von unabhängigen wissenschaftlichen Instituten ausarbeiten zu lassen 14 , hier zu einer Änderung führen wird, läßt sich noch nicht absehen 15 . Der von der Bundesregierung eingebrachte Entwurf einer Novelle zum Bundesbaugesetz 16 greift zwar die bisherige Diskussion u m die Verbesserung des örtlichen Planungsinstrumentariums auf, indem er vorsieht, die Bauleitplanung habe sich i n die „städtebauliche Entwicklungsplanung", die wiederum als Teil einer umfassenden Gesamt11 Rechts- und Verwaltungsfragen, S. 55 f. 12 Entwicklungsplanung und gemeindliche Selbstverwaltung, in: WeberFestschrift, S. 911 ff. (912); Laux (S. 89) betrachtet die Entwicklungsplanung lediglich als „planungsorganisatorisches Erklärungsmodell zur Verdeutlichung von Beziehungen und Verflechtungen". ι» Kelbling, structur 1975, S. 50; Neuffer, S. 153 ff. (156); Bielenberg, Rechtsund Verwaltungsfragen, S. 57; Trutzel, der gemeindehaushalt 1974, S. 175. Zu diesen Städten gehört etwa Hannover, s. dazu: Landeshauptstadt Hannover, Stadtentwicklungsprogramm 1974 - 1985, Diskussionsentwurf, hrsg. v. Referat für Stadtentwicklung (Stand Oktober 1973); Fuhlrott, Entwicklung von Alternativen in der Stadtentwicklungsplanung — dargestellt am Beispiel des Stadtentwicklungsprogramms 1974- 1978 in Hannover, in: Bauer u.a., Aufgabenplanung und Finanzplanung, S. 63 ff. 1 4 So etwa der Landkreis Northeim lt. G T v. 4.2.1975. i 6 I n der momentanen Krisensituation scheint eher eine gewisse Planungsunlust an Boden zu gewinnen, vgl. Bückmann, Die demokratische Gemeinde 1975, S. 93 ff. ie Deutscher Bundestag, DS VII/2496.

192 6. Zweckzuweisungen und kommunale Aufgaben- und Finanzplanung

entwicklungsplanung verstanden wird, einzufügen 17 ; eine verbindliche Einführung der Entwicklungsplanung oder Vorschriften über die Ausgestaltung einer vorhandenen Entwicklungsplanung sind aber nicht vorgesehen. Die Regelungskompetenz des Bundes dürfte sich auch auf die Verzahnung der Bauleitplanung m i t etwa bestehenden Entwicklungsplanungen beschränken 18 . Für das Land Niedersachsen sind keine Absichten bekannt, die kommunale Entwicklungsplanung verbindlich einzuführen. Der unterschiedliche Stand der kommunalen Entwicklungsplanung und ihre relative Neuheit erlauben bisher keine abschließende Aussage über die Auswirkungen einer derartigen Planung auf das kommunale Investitionsverhalten. Sie führt aber, da sie dauernd auf vorgegebene staatliche Rahmenbedingungen stößt, zwangsläufig zumindest zu einer Verdeutlichung der kommunalen Abhängigkeiten, insbesondere zu einer Aufhellung des „teilweise apokryphen Dotationswesens" (SchmidtAßmann) 1 9 . Zugleich stellt jedoch die durch die Ungewißheit staatlicher Förderung hervorgerufene Einnahmeunsicherheit die Effizienz einer vorausschauenden kommunalen Entwicklungsplanung prinzipiell i n Frage. Auch wenn die planende Kommune sich bereitfindet, die staatlichen Vorgaben zu akzeptieren und direkt i n die entwicklungsplanerische Zielhierarchie aufzunehmen 20 , so ist damit für den Erhalt staatlicher Zuweisungen noch keine hinreichende Bedingung geschaffen. Eine vorausschauende Prognose der zu erwartenden Zuweisungen wird, wie sich gezeigt hatte, auch durch die Landesentwicklungsplanung nicht ermöglicht 2 1 . Die Kommunen können eine langfristige Investitionsplanung folglich nur i n Form „konditionaler" Investitionsprogramme betreiben 22 . Unter den heutigen Gegebenheiten sind die staatlichen Zweckzuweisungen für die kommunale Ebene generell planungsfeindlich. §§ ι und l a Abs.4, 2. HS. des Entw.; die Kreation einer besonderen „städtebaulichen" als Teil einer „umfassenden" Entwicklungsplanung erscheint angreifbar. Was darunter verstanden wird, geht aus der Begr. (ebd., S. 28, Ziff. 4 a und b bis bb; S. 32, Ziff. 5 a und b; S. 35 zu Nrn. 1 und 2) nicht klar hervor. 18 Vgl. die Begr. des Entw., ebd., S. 35; Schmidt-Aßmann, S. 107 ff.; Bielenberg, Rechts- und Verwaltungsfragen, S. 64; Badura, Weber-Festschrift, S. 924. i» Schmidt-Aßmann, S. 139, 1491; vgl. auch Lampert, A f K Bd. 13/1974, S. 216 ff. Evers / Lehmann (S. 251 ff., 262 ff., 268) betrachten hingegen die kommunale Entwicklungsplanung vorwiegend als Instruent, das der staatlichen Planung die notwendigen Informationen liefert und eine bessere Kontrolle der Kommunen ermöglicht. 20 Wie das etwa die Stadt Bochum getan hat: Bongert, Programmbewertung, in: Bauer u. a., Aufgabenplanung und Finanzplanung, S. 80 ff. (83). 2 1 Vgl. auch Lampert, A f K Bd. 13/1974, S. 219 f. 22 Trutzel, der gemeindehaushalt 1974, S. 196; vgl. auch König, Die demokratische Gemeinde 1975, S. 176.

6.3. Kommunale Mittelfristige Finanzplanung

193

6.3. Kommunale Mittelfristige Finanzplanung und Zweckzuweisungen Anders als für die kommunale Entwicklungsplanung lassen sich für die kommunale Mittelfristige Finanzplanung anhand der gesetzlichen Vorschriften des § 90 NGO und der Regelungen des § 24 nds. GemHVO sowie der Erfahrungen über die Handhabung der Finanzplanung durch die Kommunen (eine Anzahl von Kommunen hatte bereits vor der verbindlichen Einführung durch § 90 NGO auf eine Bitte des niedersächsischen Innenministers h i n 2 3 entsprechende Finanzplanungen aufgestellt) bereits Aussagen darüber machen, inwieweit sie die bisher problematische Rolle der staatlichen Zweckzuweisungen i m kommunalen Investitions-Entscheidungsprozeß positiv zu verändern vermag. 6.3.1. Gesetzliche Ausgestaltung der Finanzplanung

Gem. §90 NGO (§90 NGO i . V . m . §65 NLO) haben die niedersächsischen24 Kommunen ihrer Haushalts Wirtschaft eine fünfjährige Finanzplanung zugrunde zu legen (§ 90 Abs. 1 S. 1 NGO). Entsprechend ihrem Vorbild auf Bundes- und Landesebene (§§ 9, 10 StabG, 50 HGrG) besteht diese aus einem „Finanzplan", i n dem die voraussichtlichen Ausgaben und Einnahmen (§ 90 Abs. 2 NGO: „die voraussichtlichen Ausgaben und ihre Deckungsmöglichkeiten") i m Planungszeitraum darzustellen sind, und aus einem „Investitionsprogramm" (§ 90 Abs. 3 NGO) 2 5 . Beide sind gem. § 90 Abs. 4 NGO jährlich fortzuschreiben („gleitende" oder auch „rollierende" Planung 26 ). I m Gegensatz zu anfänglich angestellten Überlegungen, die Finanzplanungspflicht auf Landkreise und Großgemeinden zu beschränken 27 , erstreckt sich die Verpflichtung des § 90 NGO auf alle Kommunen unabhängig von ihrer Größe. Die Finanzplanung ist von der kommunalen Verwaltung aufzustellen und den Selbstverwaltungsgremien „spätestens m i t dem Entwurf der Haushaltssatzung" vorzulegen 28 (§ 90 Abs. 5 NGO). Nach dem Gesetzes23 RdErl. des nds. M I v. 13. 3.1970 (MB1. S. 875). 24 Da die Bundesländer sich weitgehend an einen Musterentwurf gehalten haben, gilt dies entsprechend für die Gemeinden der übrigen Bundesländer: vgl. für N W Scheel / Steup, Anm. I zu § 70 G O - N W ; im übrigen s. Meichsner / Seeger / Steenbock, Kommunale Finanzplanung, Teil A, Ziff. 2. 25 Zur Ausgestaltung im einzelnen s. §24 nds. GemHVO; Scheel / Steup, Anm. I I 3 zu § 70 G O - N W und Anm. zu § 24 nw. GemHVO. 26 Dazu: Wagener, Für ein neues Instrumentarium der öffentlichen Planung, S. 28 f. 27 So hatte Eichhorn, D Ö H 1970, S. 108 ff. (114) etwa die Beschränkung auf Städte mit mehr als 100 000 E. gefordert. 28 Zum Zeitpunkt der Vorlage s. Scheel / Steup, Anm. I I 5 zu § 70 GO-NW. 13 Pétri

194 6. Zweckzuweisungen und kommunale Aufgaben- und Finanzplanung

Wortlaut bezieht sich diese Verpflichtung nur auf den Finanzplan. Dabei handelt es sich aber, wie die Vorschriften über die Zuständigkeit von Gemeinderat und Kreistag deutlich machen, nur u m ein Redaktionsversehen. Gem. § 40 Ziff. 7 NGO, § 36 Ziff. 8 NLO ist das Investitionsprogramm — i m Gegensatz zur minderen Beteiligung der gesetzgebenden Körperschaften an der Mittelfristigen Finanzplanung von Bund und Land (nur Vorlegungspflicht der Bundes-/Landesregierung: § 9 Abs. 2 StabG, § 50 Abs. 3 S. 1 und Abs. 5 HGrG) 2 9 — von den Selbstverwaltungsgremien zu beschließen 30. Ein Recht, von der Verwaltung Alternativrechnungen zum Finanzplan zu verlangen, ist hingegen i n Abweichung von § 50 Abs. 3 S. 2 HGrG wegen der mangelnden Verwaltungskraft der Kommunen 3 1 nicht vorgesehen. U m die Einbeziehung der kommunalen Finanzplanung i n die Planung von Bund und Land und die Vergleichbarkeit der Daten zu gewährleisten, ermächtigt § 142 Abs. 2 Ziff. 2 und 3 NGO den niedersächsischen Innenminister, Form, Gliederung und Gruppierung des kommunalen Haushaltsplans und der kommunalen Finanzplanung verbindlich vorzuschreiben 32 . Des weiteren gibt der Innenminister den Kommunen gem. § 24 Abs. 3 nds. Gem HVO auf der Grundlage der Empfehlung des Finanzplanungsrats 33 „Orientierungsdaten" über die zu erwartende Entwicklung der kommunalen Einnahmen und die gewünschte Entwicklung der kommunalen Ausgaben vor 3 4 , die diese bei der Aufstellung der Finanzplanung berücksichtigen sollen 35 . 6.3.2. Auswirkungen der gesetzlich vorgeschriebenen Finanzplanung auf die Planung und Finanzierung kommunaler Investitionen

Geht man der Frage nach, ob die kommunale Mittelfristige Finanzplanung die bisherige Struktur des kommunalen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses hinsichtlich der Planung und Finanzierung der anstehenden Investitionen nennenswert verändert hat, so läßt bereits 29

Vgl. auch Badura, Maunz-Festschrift, S. 11 ff. so Dementsprechend lautet § 3 Abs. 3 des Musterentwurfs: „Der Finanzplan ist dem Rat spätestens mit der Haushaltssatzung vorzulegen. Das Investitionsprogramm ist vom Rat der Gemeinde zu beschließen." Ebenso nunmehr § 70 Abs. 5 GO-NW. Wegen des Fehlens einer entsprechenden Vorschrift in § 90 NGO wird man für Nds. allerdings nur ein Recht, nicht aber eine bindende Verpflichtung der Selbstverwaltungsgremien zur Beschlußfassung annehmen können. 31 Vgl. Depiereux, Das neue Haushaltsrecht der Gemeinden, S. 156 f. 32 s. den Einführungserlaß des M I v. 3.12.1973 (MB1. 1974, S. 2). 33 Vgl. § 51 Abs. 2 H G r G ; Zur Funktion des Finanzplanungsrates und seiner Empfehlungen s. auch Matzerath, A f K Bd. 11/1972, S. 243 ff. (258 ff.). 34 s. dazu den Einführungserlaß des M I (Fn. 32). 3ß Dazu: Scheel / Steup, Anm. 112 zu §70 G O - N W und Anm. I I 3 zu §24 nw. GemHVO; Depiereux, Das neue Haushaltsrecht der Gemeinden, S. 158.

6.3. Kommunale Mittelfristige Finanzplanung

195

die Motivation ihrer Einführung Zweifel aufkommen. Kennzeichnend für die kommunale Mittelfristige Finanzplanung ist — auch insofern übereinstimmend mit dem Vorbild i m staatlichen Bereich — die primär konjunkturpolitische Zielsetzung. Da § 16 StabG sich i n der Praxis als wirkungslos erwiesen hat, sollten die Kommunen auf diesem Wege unter Vorgabe der genannten „Orientierungsdaten" i n die staatliche Konjunkturpolitik eingebunden werden (daß dies Ziel nicht erreicht worden ist, steht auf einem anderen Blatt) 3 6 . Der Aspekt, der einzelnen Kommune ein wirksames Instrument zur vorausschauenden, aufgabenorientierten Ressourcen- und Investitionsplanung an die Hand zu geben, spielte nur eine sehr untergeordnete Rolle 3 7 . Es erscheint auch zweifelhaft, ob die Mittelfristige Finanzplanung von ihrer Ausgestaltung her in der Lage wäre, eine solche Funktion zu erfüllen. A l l e gegen die staatliche Finanzplanung vorgebrachten Einwände gelten, mutatis mutandis, auch hier, zum Teil sogar verschärft: Es handelt sich bei ihr nicht um eine konzeptionelle Planung, sondern um ein nach fiskalischen Gesichtspunkten betriebenes Prognoseverfahren. Sie ist, wesentlich mehr noch als ihr Vorbild, lediglich „ i n p u t " orientiert, eine Aufgabenplanung findet nicht statt 3 8 . Ihre Funktion besteht allein darin, „vorgefundene", d. h. i m oben geschilderten üblichen Verfahren herausgebildete Investitions- und sonstige Ausgabewünsche mit den prognostizierten Einnahmen zur Deckung zu bringen 3 *. Exemplarisch verdeutlicht dies der Kommentar von Scheel / Steup 40 , wenn es heißt, „Sie (die Finanzplanung, der Verfasser) zwingt die Verwaltungen und Parlamente, an Hand der Schätzungen der Einnahmen die Möglichkeiten und das Ausmaß der Finanzierung der verschiedenen Aufgaben zu untersuchen und abzuwägen, welche Maßnahmen i n den nächsten Jahren durchgeführt und auf welchem Wege und i n welcher Höhe die Deckungsmittel beschafft werden sollen". Ebenso kennzeichnend ist die (der Praxis weitgehend entsprechende) Auffassung, innerhalb der Kommunalverwaltung sei nicht nur die Einnahmeschätzung und die rechnerische Ausführung der Planung, sondern die 36 Vgl. etwa Scheel / Steup, S. 3 ff., 6; Depiereux, Das neue Haushaltsrecht der Gemeinden, S. 8 ff.; Eichhorn, D Ö H 1970, S. 109, 113; S t e r n / M ü n c h / Hansmeyer (Stern), StabG, Erl. I V zu § 16. 37 Darüber kann auch die subtile Differenzierung theoretisch möglicher Funktionen bei Meichsner / Seeger / Steenbock, Teil B, Ziff. 3.21 ff., nicht hinwegtäuschen. 38 Vgl. Mäding, S. 17. 39 Die von Hauser / Nyffeler (S. 19 ff.) angeregte Vorschaltung einer Analyse der kommunalen Zielsetzungen ist gesetzlich nicht vorgesehen. Reine Wunschvorstellung geblieben sind auch die von Flämig (Gemeindefinanzen und kommunale Wirtschaftsentwicklungsplanung, S. 75 f.) aufgezählten weitergehenden Inhalte kommunaler Finanzplanung. 40 Scheel / Steup, S. 13. 13»

196 6. Zweckzuweisungen und kommunale Aufgaben- und Finanzplanung

Planung insgesamt einschließlich der Gewichtung der Aufgaben i n erster Linie Sache des Kämmerers 41. Die von einigen Autoren vorgeschlagene Prioritätenbildung innerhalb des Investitionsprogramms, etwa die von Haverkampf 4 2 angeregte Aufteilung i n drei Prioritätsstufen (dringliche und voraussichtlich finanzierbare Vorhaben/unter Umständen anfinanzierbare Vorhaben = Warteliste/Wunschliste), die den Kommunalparlamenten zumindest Kriterien für eine eventuelle Umstellung des von der Verwaltung vorgelegten Entwurfs an die Hand geben würde und Grundlage einer i m Zeitverlauf notwendig werdenden Modifizierung des Investitionsprogramms sein könnte, ist haushaltsrechtlich nicht vorgeschrieben. § 24 Abs. 2 nds. Gem HVO verlangt lediglich eine Aufgliederung der i n den einzelnen Jahresabschnitten anfallenden Investitionskosten-Teilbeträge 43 , so daß die „Planung", entfalten die Kommunen nicht zusätzlich eigene, darüber hinausgehende Initiativen, sich auf eine undifferenzierte Auflistung der nach Ansicht des Kämmerers finanzierbaren Investitionswünsche beschränkt 44 . Die fiskalische Ausrichtung der kommunalen Finanzplanung führt zudem dazu, daß der nach heutigem Wissensstand jeder Prognose der Einnahmeentwicklung inhärente hohe Unsicherheitsfaktor besonderes Gewicht erlangt. Die Einnahmeprognose der kommunalen Finanzplanung basiert allein auf — als solche weder nachprüf- noch widerlegbaren — Schätzungen 45 des Kämmerers, der dabei auf seine persönliche Erfahrung und Weitsicht angewiesen ist 4 6 . Die globalen „Orientierungsdaten" des Innenministers können wegen der höchst unterschiedlichen wirtschaftlichen Verhältnisse und Bedarfslagen der einzelnen Kommunen nicht mehr als äußerst grobe Richtwerte sein 47 . „Orientierungsdaten" für die fallweise zu vergebenden Zweckzuweisungen sind nicht Scheel / Steup, Anm. I I 5 zu §70 G O - N W ; vgl. auch Berkenhoff, der gemeindehaushalt 1974, S. 145 ff. (145); dies dürfte auf die von Mäding (S. 18) als Primat der Finanz- über die Sachplanung beschriebene Planungsmethode hinauslaufen. 42 Politische Aspekte im Verfahren der Aufgaben- und Finanzplanung, S. 43 f.; vgl. auch Meichsner / Seeger / Steenbock, Teil C, Ziff. 1.32; Hauser/ Nyffeler, S. 32 ff. 43 s. dazu die Anm. von Scheel / Steup zu § 24 nw. GemHVO. 44 Vgl. dazu Meichsner / Seeger / Steenbock, TeilB, Ziff. 5.21; 5.32; Teil C, Ziff. 1.34 ff. 45 Vgl. Scheel / Steup, S. 13 und Anm. I I 2 zu § 70 G O - N W ; Depiereux, S. 154. 46 s. dazu auch Eichhorn, D Ö H 1970, S. 112; zu dem teilweise üblichen Verfahren, den Kommunalparlamenten mangels genauer Kenntnis eine „optimistische" und eine „pessimistische" Prognose anzubieten, s. Fuhlrott, S. 64 f. ; das von Flämig (S. 78) erwähnte „exponentielle Prognosemodell" ist nichts anderes als eine starre Fortschreibung des Ist-Zustandes. 47 Vgl. die Erläuterung des nds. M I zum Einführungserlaß (MB1. 1974, S. 3 Ziff. 5).

6.3. Kommunale Mittelfristige Finanzplanung

197

vorgesehen und auch nicht möglich 48 . Die Planungsfeindlichkeit der staatlichen Zweckzuweisungen gilt auch und gerade für die kommunale Finanzplanung. Eingesetzt werden können nur die erhofften Zuweisungen. Besteht danach insbesondere bei kleineren Gemeinden die Gefahr, daß A r t und Ausmaß der örtlichen Bedarfsbefriedigung zu Lasten der Entscheidungsfreiheit des Kommunalparlaments wie der Verwaltung i m übrigen durch die Vorstellungen des Kämmerers prädeterminiert werden, so eröffnet, je nach der örtlichen Machtkonstellation, auf der anderen Seite die Unverbindlichkeit der „Planung" die Möglichkeit eines manipulativen Einsatzes zu politischen Zwecken. Gem. § 90 Abs. 1 NGO haben die Kommunen zwar die Finanzplanung zur Grundlage ihrer Haushaltswirtschaft zu machen; Bedeutung hat diese Vorschrift jedoch lediglich insofern, als die Kommunalaufsichtsbehörde bei der Genehmigung von Krediten nach § 92 NGO nachprüft, inwieweit die daraus resultierende Belastung unter Zugrundelegung der von der betreffenden Kommune prognostizierten Einnahme- und Ausgabeentwicklung als tragbar erscheint. Eine darüber hinausgehende (wie immer geartete) rechtliche Bindungsw i r k u n g entfalten weder der Finanzplan noch das Investitionsprogramm. Der Beschluß des Gemeinderats/Kreistags über das Investitionsprogramm stellt lediglich eine unverbindliche, jederzeit modifizierbare politische Absichtserklärung dar 4 9 . Da das Investitionsprogramm keiner nachprüfbaren, rationalen Planung entspringt, entsteht damit die Gefahr des Umfunktionierens i n eine A r t Wahlprogramm, i n das alle wünschbaren Vorhaben „hineingepackt" werden — der erforderliche Einnahmerahmen läßt sich i m Finanzplan notfalls entsprechend schätzen 50 . Stellt sich später heraus, daß die Investitionen nicht finanzierbar sind, kann man sich, quasi als „deus ex machina" 5 1 , trefflich auf die unbeeinflußbare Finanznot der Kommunen und das Ausbleiben der staatlichen Zuweisungen berufen. 6.3.3. Erfahrungen mit der kommunalen Finanzplanungspraxis und Fazit

Die Erfahrungen m i t der kommunalen Finanzplanungspraxis bestätigen die hier geäußerten Bedenken. Zwar haben die an der durchgeführten Umfrage beteiligten Gemeinden zu 72 °/o (auf der Basis von 47 Gemeinden) angegeben, sie betrieben eine zumindest ansatzweise 48 Vgl. Ziff. 6 ebd. 4» Vgl. auch Depiereux, S. 156 f.; Scheel / Steup, Anm. I I 2 und 115 zu § 70 GO-NW. 50 Nach §24 Abs. 4 nds. GemHVO „sollen" die Einnahmen und Ausgaben in den einzelnen Jahren des Planungszeitraums ausgeglichen sein. 51 So Haverkampf, S. 40 f.

198 6. Zweckzuweisungen und kommunale Aufgaben- und Finanzplanung

Investitionsplanung m i t iyausgewiesenen Investitionsprioritäten" (davon 23 °/o bereits seit vor 1971) 52 ; macht man allerdings die Probe aufs Exempel und betrachtet die Investitionsprogramme einzelner Gemeinden, so erscheinen Zweifel an diesen Angaben angebracht. Es zeigt sich, daß offenbar weithin das Investitionsprogramm als solches bereits als Investitions-,,Planung" und als Prioritätensetzung verstanden wird. Während nach eigenen Angaben etwa Dreiviertel der beteiligten Gemeinden m i t unter 10 000 E. über eine Investitionsplanung m i t Prioritätenbildung verfügen, beschränken sich i n der Realität die Investitionsprogramme selbst einer Stadt wie Wolfsburg 5 3 auf die vom Haushaltsrecht geforderte pauschale Auflistung der i m Planungszeitraum für finanzierbar gehaltenen Investitionen — ohne jede Erläuterung und Begründung für die einzelnen Vorhaben und ohne Darstellung der Folgekosten. Teilweise werden Investitionsprogramme i n der Tat als reine Wunschlisten i n der Weise aufgestellt, daß die nach dem Finanzplan zu erwartenden Einnahmen die eingesetzten Investitionskosten nicht decken (der Finanzplan nicht ausgeglichen ist) oder nur bei einer irrealen Neuverschuldung decken würden 5 4 . Nur wenige Kommunen haben sich dazu verstehen können, eine gesonderte Liste der gewünschten, aber für nicht finanzierbar erachteten Investitionsvorhaben beizufügen oder zumindest die unmittelbaren Investitionsfolgekosten anzugeben 66 . So kann es nicht verwundern, wenn die von der Verwaltung vorgelegte und vom Gemeinderat/Kreistag gutgeheißene Finanzplanung von den betroffenen Kommunalpolitikern selbst als „Märchenbuch" betrachtet w i r d 5 6 . Welcher Stellenwert der kommunalen Finanzplanung in der Praxis zugemessen w i r d und welche reale Bedeutung ihr für das kommunale δ2 Anhang I, Ziff. 2.5. 63 Stadt Wolfsburg, Anlageband 2 zum Haushalt 1974 (Finanzplan und Investitionsprogramm 1973- 1977) S. 38 ff.; s. weiterhin etwa: Stadt Bad Harzburg, Investitionsprogramm für den Planungszeitraum 1974- 1978; Samtgemeinde Dransfeld (Landkreis Göttingen) dto.; die genannten Planungen sind alle im Jahr 1974 vorgelegt worden; die unterschiedlichen Planungszeiträume resultieren aus einem unterschiedlichen Verständnis über das „laufende Haushaltsjahr" i. S. v. § 90 Abs. 1 S. 2 NGO (Jahr der Aufstellung oder der Vorlage der Planung). 54 So hat etwa der Landkreis Göttingen für den Planungszeitraum 1973 bis 1977 einen unausgeglichenen Finanzplan vorgelegt (Landkreis Göttingen, Finanzplan 1973- 1977 und Investitionsprogramm, S.B 14); bei der Fortschreibung 1975 (Finanzplan 1974 - 1978) ist man zwar formal korrekt verfahren, hat aber einfach die eingesetzte Kreditaufnahme entsprechend erhöht (Steigerung der Nettoverschuldung bis 1978 um 972%); nach: G T v. 18.4. und 23.4.1975. 66 So etwa die Stadt Göttingen für den Planungszeitraum 1973 - 1977 (Mittelfristige Finanzplanung der Stadt Göttingen 1973- 1977, S. 52 f., 65 f.; 46 ff., 61 ff.). 56 So eine Stellungnahme aus den Reihen des Kreistages des Landkreises Göttingen zur Finanzplanung 1974- 1978; nach: GT v. 18.4.75.

6.3. Kommunale Mittelfristige Finanzplanung

199

Investitionsverhalten zukommt (oder besser: nicht zukommt), macht letztlich das Verfahren der Stadt Göttingen bei der Fortschreibung der Finanzplanung für den Zeitraum 1974-1978 (Vorlage: 1975) deutlich. Entgegen der Vorschrift des § 90 Abs. 5 NGO wurde die Finanzplanung erst nach der Einbringung des Haushaltsentwurfs 1975 vorgelegt. Das von der Verwaltung ausgearbeitete Investitionsprogramm stieß i m Rat der Stadt auf Ablehnung. Dieser verabschiedete aber nicht etwa ein nach seinen Wünschen verändertes, sondern kurzerhand gar kein I n vestitionsprogramm. Gegenüber einem diesbezüglichen Monitum der Kommunalaufsicht wurde darauf verwiesen, daß die NGO i n A b weichung vom Musterentwurf und der Regelung i n anderen Bundesländern 5 7 die Beschlußfassung des Rates über das Investitionsprogramm allein i m Rahmen der Zuständigkeitsvorschriften des § 40 NGO regelt und m i t h i n eine bindende Verpflichtung zur Beschlußfassung i n Niedersachsen nicht besteht. Diese Rechtsauffassung dürfte zutreffend sein. Der Rat der Stadt besaß m i t h i n bei der Verabschiedung des Haushalts 1975 keinerlei Übersicht über die i n der laufenden Planungsperiode zu tätigenden Investitionen und ihre Kosten. Zugleich war wegen der offenbar gewordenen Ablehnung der Verwaltungsvorstellungen die gesamte Finanzplanung für diesen Zeitraum hinfällig (§ 90 Abs. 2 NGO: das Investitionsprogramm ist die Grundlage der Finanzplanung). Dennoch wurde ein i n Rat und Öffentlichkeit höchst umstrittenes 50 Mio. DM-Vorhaben, dessen Finanzierung samt der erhofften staatlichen Zuweisungen auch nicht andeutungsweise absehbar war, m i t Ausgabeermächtigungen i n Höhe von 4 Mio. D M für Grundstücks- und Erschließungskosten sowie m i t Ausgabeermächtigungen i n Höhe von 400 000 D M und Verpflichtungsermächtigungen i n Höhe von 13 Mio. D M für Baumaßnahmen (bei einem Gesamt-Sachinvestitionsvolumen der Stadt Göttingen von 43,8 Mio. D M i m Jahr 1975!)58 „anetatisiert" 5 *. Nach alledem dürfte die kommunale Mittelfristige Finanzplanung i n der haushaltsrechtlich vorgeschriebenen und weithin praktizierten Form, losgelöst von einer Aufgaben- und Bedarfsplanung, nur wenig dazu beitragen, zu einem (seitens der Zuweisungsgeber nicht gewährleisteten) rationalen Einsatz der staatlichen Zweckzuweisungen am Ort zu gelangen. Das Problem des fallweisen, unreflektierten Ausweichens der Kommunen von bedarfsgerechten, aber nicht geförderten, auf weniger bedarfsgerechte, aber geförderte Vorhaben und der dadurch entstehenden Folgekosten w i r d nicht gelöst. s? s. S. 194 Fn. 30. Göttingen, Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 1975, Gruppierungsübersicht S. 45. 5» Ebd., Vermögenshaushalt, EPl. O, Titel 0255/93200 und 95 000; vgl. auch den Kommentar im G T v. 18. 4.1975 und den Bericht im G T v. 19./20. 4.1975. 58

200 6. Zweckzuweisungen und kommunale Aufgaben- und Finanzplanung

Immerhin ist m i t der Einführung der Mittelfristigen Finanzplanung ein erster Schritt getan worden, von dem zu erhoffen ist, daß er m i t der Zeit zu einem verstärkten Problembewußtsein der kommunalen Entscheidungsträger führen wird. A u f der anderen Seite stellt die Unsicherheit über den Erhalt erhoffter staatlicher Zweckzuweisungen die Institution der kommunalen Mittelfristigen Finanzplanung wegen ihrer rein fiskalischen Ausrichtung mehr noch als diejenige der kommunalen Entwicklungsplanung überhaupt i n Frage.

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Anhang I

Auswertung einer Umfrage unter niedersächeiechen Gemeinden 1. Vorbemerkung U m einen Überblick über die Erfahrungen der Kommunen mit der Vergabe staatlicher Zweckzuweisungen für (eigene) kommunale Aufgaben und die hierdurch hervorgerufenen Probleme seitens der unmittelbar Betroffenen selbst zu gewinnen, wurde im Zeitraum 1974/75 mit organisatorischer Unterstützung der kommunalen Spitzenverbände eine Umfrage unter den ihnen angehörenden niedersächsischen Gemeinden durchgeführt. Beteiligt haben sich 49 Gemeinden/Samtgemeinden der verschiedenen Größenklassen bis zu 200 000 Einwohner. Folgende Rahmenbedingungen sind für die Gewichtung der gefundenen Ergebnisse zu beachten: A. Der Versand und das Einsammeln der Fragebögen erfolgte durch die kommunalen Spitzenverbände. Die Befragung geschah auf ihr Verlangen hin anonym. Mögliche Motivationen für einzelne Stellungnahmen (politische Besonderheiten, Funktion der Gemeinde in der Raumordnungs-/ Landesentwicklungsplanung etc.) konnten bei der Auswertung demzufolge nicht berücksichtigt werden. B. Adressat der Befragung waren die Gemeindeverwaltungen. Es kann nicht ausgeschlossen werden, daß — eine Befragung der politisch verantwortlichen Entscheidungsträger (Ratsmitglieder) zum Teil andere Ergebnisse gebracht hätte — die Beantwortung einzelner Fragen von der Funktion des Beantwortenden mit beeinflußt worden ist (der Kämmerer hat u . U . andere Vorstellungen als etwa der Haupt Verwaltungsbeamte). C. Die Basis von 49 Gemeinden/Samtgemeinden entspricht einem Prozentsatz von 11,5 °/o der bestehenden niedersächsischen Einheits- und Samtgemeinden (im folgenden zusammenfassend als „Gemeinden" apostrophiert; die weitgehend unselbständigen Mitgliedsgemeinden der Samtgemeinden bleiben außer Betracht). Zwei der beteiligten Gemeinden haben angegeben, bisher keine staatlichen Zweckzuweisungen erhalten zu haben. Die Verteilung der Größenklassen det beteiligten Gemeinden kommt unterhalb der Grenze von 100 000 Einwohnern (E.) der realen Zusammensetzung der niedersächsischen Gemeinden nahe. M i t drei von sieben vorhandenen sind die Gemeinden mit 100 000 bis 200 000 E. „überrepräsentiert", während die beiden vorhandenen Gemeinden mit 200 000 und mehr E. nicht vertreten sind. Die genauen Relationen ergeben sich aus der nachfolgenden Übersicht. Die gestellten Fragen bezogen sich auf die Themenkomplexe: — Vergabemodalitäten — Auswirkungen der Zweckzuweisungen auf die gemeindlichen Investitionsprioritäten

49

Umfrage^)

57

9

7

10,5 °/o (9,9 °/o)

3 (16) 11,1 °/o

42,9 °/o

1

3 —

—

100 000 200 000 200 000 E. und mehr E.

2

100 000 200 000 200 000 E. und mehr E.

Umfrage

Quelle: Statistisches Jahrbuch 1975 für die Bundesrepublik Deutschland, hrsg. vom Stat. Bundesamt Wiesbaden, Tab. 3.7., S. 57; Gemeindeverzeichnis für Niedersachsen — Stand: 1. März 1974, hrsg. vom Nds. Landesverwaltungsamt, Hannover, S. 43 ff. (systematisches Verzeichnis der Gemeinden mit ihrer Zugehörigkeit zu Samtgemeinden nach dem Stand vom 25. April 1974).

a) Die Umfrage wurde auf der Grundlage der von den Gemeinden allgemein verwendeten Größenklassen-Einteilung der kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung durchgeführt, die von der amtl. Einteilung abweicht. — b) In Klammern: ohne Gemeinden, die nach eigenen Angaben bisher keine Zweckzuweisungen erhalten haben.

17

unter 10 000 25 000 50 000 10 000 E. 25 000 E. 50 000 E. 100 000 E.

134

unter 10 000 20 000 50 000 10 000 E. 20 000 E. 50 000 E. 100 000 E.

25 (47) (24) in °/o der nds. 11,5 °/o 11,6 °/o Gemeinden (11,1 °/o) (11,1 °/o)

beteiligte Gemeinden insgesamt

Größenklasse»)

216

Gemeinden insgesamt

Niedersachsen 425

Größenklasse»)

Aufschlüsselung der bestehenden niedersächsischen Einheitsund Samtgemeinden und der an der Umfrage beteiligten (Samt-)Gemeinden

AI/2

2. Erfahrungen mit staatlichen Zuweisungen

AI/3

— — — —

Verwendungskontrolle Zweckzuweisungen als Instrument staatlicher Konjunkturpolitik Zweckzuweisungen als Instrument staatlicher Raumordnungspolitik Wertung: Verhältnis der Zweckzuweisungen zum gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht — Änderungsvorschläge zum gemeindlichen Einnahmesystem — Vorstellungen der Gemeinden über eine Modifizierung der rechtlichen und planerischen Grundlagen der Zuweisungsvergabe — Prognosen der aufgabenmäßigen Förderungsschwerpunkte in den nächsten Jahren.

2. Erfahrungen der Gemeinden mit staatlichen Zweckzuweisungen 2.1. Information über bestehende Förderungsmöglichkeiten Staatliche Zweckzuweisungen, auch solche für die ein Rechtsanspruch der betroffenen Kommunen besteht, werden grundsätzlich (Ausnahme: Finanzausgleichsleistungen nach dem nds. FAG) nur auf Antrag vergeben. Bereits durch die Art und Weise der Informationsgebung über bestehende Förderungsmöglichkeiten kann (bewußt oder unbewußt) ein nicht zu unterschätzender Einfluß auf den Kreis der diese Möglichkeiten in Anspruch nehmenden Kommunen ausgeübt werden. Wie von den kommunalen Spitzenverbänden zu erfahren war, hat man sich von dieser Seite in Niedersachsen bisher vergeblich darum bemüht, die Landesregierung zur Herausgabe einer (laufend zu ergänzenden) Zusammenstellung der bestehenden Förderungsmöglichkeiten sowie der entsprechenden Rechtsgrundlagen und Verwaltungsvorschriften zu bewegen. Die im Landeshaushaltsplan ausgedruckten Übersichten über die jeweiligen Haushaltsansätze, deren Existenz den meisten Kommunen, wie persönliche Gespräche und die Auswertung der Fragebogen ergeben haben, noch nicht einmal bekannt ist, können eine solche Zusammenstellung nicht ersetzen. Auf die Frage, wie die Gemeinde erfahre, für welche Aufgaben (Vorhaben) Zuweisungen vergeben werden, haben geantwortet (Mehrfachnennungen waren möglich) 1 : Übersicht

a) b) c) d) e)

1

durch die entspr. Gesetze durch Veröffentlichungen im nds. MB1 durch Veröffentlichung von Förderprogrammen durch spezielle Mitteilungen der Landes Verwaltung durch Einzelnachfragen der Gemeindeverwaltung bei der Planung von Vorhaben f) sonstige keine Angabe

Anzahl der Gem.

Gem. in °/o

29 36 27 13

61,7 76,6 57,4 27,7

31 10 1

66,0 21,3 2,1

1 Soweit nicht anders angegeben: immer 47 Gem. = 100 °/o (Abweichungen durch Rundung).

AI/4

Umfrage

Als sonstige Informationsquellen (f) wurden genannt: Unterrichtung durch die kommunalen Spitzenverbände (6), durch die Aufsichtsbehörde (1), durch den Landkreis (2), durch den Landeshaushaltsplan (1). Als von den meisten Gemeinden in Anspruch genommene Informationsquelle erweisen sich danach die amtlichen Veröffentlichungen im Ministerialblatt des Landes Niedersachsen. Es zeigt sich aber bereits hier, daß die amtlicherseits gegebenen Informationen offenbar nicht ausreichend sind. Die Anzahl der Gemeinden, die als Informationsquelle Einzelnachfragen aus eigener Initiative angegeben haben, ist überraschend hoch. Das den meisten Gemeinden zur Verfügung stehende ist denn auch nicht zugleich das in der Mehrzahl der Bedarfsfälle nutzbare Informationsmittel. Nach dem Regelfall des Informationsbezuges befragt haben genannt: Übersicht

a) b) c) d) e) f)

durch durch durch durch durch durch keine

2

die entspr. Gesetze Veröffentlichungen im nds. MB1. Veröffentlichung von Förderprogrammen spezielle Mitteilungen der Landesverwaltung Einzelnachfragen sonstige Quellen Angabe

Anzahl der Gem.

Gem. in °/o

4 6 7 4 15 — 11

8,5 12,8 14,9 8,5 31,9 — 23,4

Auch bei Berücksichtigung der Tatsache, daß eine erhebliche Anzahl von Gemeinden keinen Regelfall angegeben hat — was heißen dürfte, alle zuvor von ihnen genannten Informationsquellen werden gleichermaßen genutzt —, ist doch die Massierung der Nennungen der Einzelnachfragen als regelmäßiges Informationsmittel eindeutig. Mehr als 30°/o der befragten niedersächsischen Kommunen fühlen sich danach nicht nur teilweise, sondern in der Regel über bestehende Möglichkeiten des Erhalts staatlicher Zuweisungen so schlecht informiert, daß sie sich gezwungen sehen, bei jedem nach ihrer Meinung in Betracht kommenden Vorhaben einzeln nachzufragen.

2.2. „Versteckte" Fonds I m Hinblick auf die Transparenz der Förderungspolitik des Landes erscheint es von Interesse, ob und inwieweit in Einzelfällen Zuweisungen vergeben werden, ohne daß hierfür ein spezieller Ansatz i m Landeshaushalt vorhanden ist. Dies wäre vor allem in den Fällen denkbar, in denen das Land ein überwiegendes Interesse an der Durchführung der betreffenden Vorhaben hat (etwa Straßenbaumaßnahmen im Zusammenhang mit dem Ausbau landeseigener Einrichtungen u. ä.). Auf die Frage, ob sie schon einmal aufgrund einer Initiative des Landes nach entsprechenden Absprachen Zuweisungen für Vorhaben erhalten haben, für die im Landeshaushaltsplan keine besonderen Mittel vorgesehen waren, haben geantwortet:

2. Erfahrungen mit staatlichen Zuweisungen Übersicht

a) b) c) d)

AI/5

3

nie selten öfter häufig

Anzahl der Gem.

Gem. in °/o

33 13 1 —

70,2 27,7 2,1 —

Wie zu erwarten, ist die weitaus überwiegende Zahl der Gemeinden von einer derartigen Konstellation noch nicht betroffen worden. Immerhin scheint der angesprochene Sachverhalt eine so rare Ausnahme auch wieder nicht zu sein, wenn schon rund 30 °/o der befragten Gemeinden über einschlägige Erfahrungen verfügen. Auch wenn dies auf einer schmalen Basis gewonnene Ergebnis nicht ohne weiteres verallgemeinerungsfähig ist, dürfte es zu denken geben. 2.3. Notwendigkeit informeller Kontakte für den Erhalt von Zuwendungen Eine der in der Literatur am heftigsten kritisierten Eigenschaften der staatlichen Förderungspolitik gegenüber den Kommunen stellt das Fehlen objektiver Zumessungskriterien bei den nicht mit einem Rechtsanspruch der Empfänger verbundenen Zuweisungen (Zuwendungen) und die dadurch bewirkte Gefahr politischer und persönlicher Gefälligkeitswirtschaft dar. Besondere Bedeutung kommt somit der Frage zu, inwieweit nach den E r fahrungen der Kommunen die Mittelvergabe allein aufgrund des formalisierten Antrags auf dem vorgeschriebenen Dienstweg oder nur unter Zuhilfenahme informeller Kontakte (der vielzitierte „Draht nach oben") erreicht werden kann. Leider ist die Frage beim Druck der Fragebogen infolge einer technischen Panne weggelassen worden, so daß sie auf einem besonderen Nachtrag nachgeholt werden mußte. Dieser Nachtrag ist offenbar von einer großen Anzahl der Gemeinden übersehen worden. Auf die Frage, wie die beantragten Zuweisungen bisher erlangt werden konnten, haben geantwortet: Übersicht

4

a) i. d. R. ohne Schwierigkeiten auf dem ordenti. Dienstweg b) oft nur unter Zuhilfenahme informeller Kontakte c) manchmal nur nach gesonderten Verhandlungen u. gegen das Versprechen eigener Vorleistungen oder des Wohlverhaltens in best. Fragen d) a + b e) b + c keine Angabe

Anzahl der Gem.

Gem. in °/o

5 15

10,6 31,9

2 1 2 22

4,3 2,1 4,3 46,8

Selbst wenn man die geringe Zahl der Antworten in Rechnung stellt, dürfte ihnen doch zu entnehmen sein, daß die geäußerte Kritik berechtigt

AI/6

Umfrage

ist, da die ordnungsgemäße Antragstellung auf dem vorgeschriebenen Dienstweg offensichtlich häufig zum Erhalt der beantragten Zuweisungen nicht ausreicht, sondern informelle Kontakte den Ausschlag geben. Bemerkenswert erscheint auch die Tatsache, daß von 25 Gemeinden immerhin 4 angegeben haben, die Zuweisungsvergabe habe teilweise zwischen ihnen und den staatlichen Stellen unter Versprechen eigener Vorleistungen oder des Wohlverhaltens in bestimmten Fragen (Stichwort: Zuweisungen als „Wohlverhaltensprämie") ausgehandelt werden müssen. 2.4. Vorbehalt der Übereinstimmung der kommunalen Vorhaben mit den landesplanerischen Zielsetzungen Ebenso wie es aus der Sicht der auf finanzielle Zuwendungen des Staates angewiesenen Kommunen von einschneidender Bedeutung sein muß, ob das Land seine landesplanerischen Zielsetzungen, an deren Erarbeitung sie nicht beteiligt waren, auch durch die Zuweisungsvergabe durchzusetzen versucht, muß auf der anderen Seite aus übergeordneten gesamtstaatlichen Gesichtspunkten gefragt werden, inwieweit die mit der Zuweisungsvergabe verfolgten partiellen Ziele mit den landesplanerischen Zielsetzungen abgestimmt werden. Auf die Frage, welchen Einfluß nach ihren Erfahrungen die (Nicht-) Ubereinstimmung der betreffenden gemeindlichen Vorhaben mit den landesplanerischen Zielsetzungen auf die Entscheidung über gestellte Förderungsanträge hatte, haben geantwortet: Übersicht

5 Anzahl der Gem.

a) sie hatte keinen Einfluß b) die Zuweisungen wurden teilweise nur bei Übereinstimmung bewilligt c) dto. in der Regel d) dto. ausnahmslos keine Angabe

Gem. in °/o

2

4,3

2 35 6 5

4,3 74,5 12,8 4,3

Die Mehrheit der Gemeinden, die angegeben haben, von ihnen gestellte Förderungsanträge seien zwar nicht ausnahmslos aber doch in der Regel nur bei Übereinstimmung der betreffenden Vorhaben mit den landesplanerischen Zielsetzungen positiv beschieden worden, ist erdrückend. Ob daraus allerdings über die Tatsache, daß das Land Förderungsanträge, denen es nicht entsprechen will, i. d. R. mit dem Argument der mangelnden Übereinstimmung des Vorhabens mit den landesplanerischen Zielsetzungen ablehnt, hinaus auch geschlossen werden kann, die Zweckzuweisungen seien gezielt zur Verwirklichung dieser Zielsetzungen eingesetzt worden oder die Förderungspolitik sei insgesamt mit der Landesplanung abgestimmt gewesen, erscheint zweifelhaft. Den kleineren Gemeinden dürfte auch der notwendige Überblick über die Landesplanung fehlen, um die Berechtigung dieses Ablehnungsgrundes nachprüfen zu können. Immerhin fällt auf, daß von den drei beteiligten Gemeinden mit mehr als 100 000 E. zwei angegeben haben, der genannte Vorbehalt sei nur teilweise gemacht worden.

AI/7

2. Erfahrungen mit staatlichen Zuweisungen 2.5. Auswirkungen der Zweckzuweisungen auf die gemeindlichen Investitionsprioritäten

I n der Literatur wird seit langem eine „Verfälschung" der kommunalen Investitionsprioritäten durch die staatlichen Zweck(Investitions-)zuweisungen behauptet. Bei der Überprüfung dieser Behauptung anhand der Erfahrungen der betroffenen Gemeinden erscheint es notwendig, danach zu unterscheiden, ob die jeweilige Gemeinde ihre Investitionsentscheidungen auf der Grundlage einer vorausschauenden Investitionsplanung oder im bisher üblichen ad-hoc-Entscheidungs-Verfahren trifft. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, daß in der gesamten Bundesrepublik nur eine sehr kleine Anzahl von Großstädten im Rahmen einer aufgabenorientierten Entwicklungsplanung auch eine „echte" Investitionsbedarfsplanung betreibt. Die Fragestellung konnte deshalb nicht auf das Vorhandensein einer solchen Bedarfsplanung, sondern nur auf das Vorhandensein einer wie immer zustande gekommenen Investitionsplanung mit festgelegten Investitionsprioritäten abzielen. Auf die Frage, ob die betreffende Gemeinde über eine zumindest ansatzweise Investitionsplanung mit ausgewiesenen Investitionsprioritäten verfügt, haben geantwortet: Übersicht

6 Anzahl der Gem.

Gem. in °/o

13 34 11

27,7 72.3 23.4

a) nein b) ja c) davon seit vor 1971

Eine Gemeinde mit unter 10 000 E. hat angegeben, bereits seit 1948 über eine solche Investitionsplanung zu verfügen. Die Verteilung der Antworten auf die Gemeindegrößenklassen sieht folgendermaßen aus: Übersicht Größenklasse beteiligte Gemeinden Planung vorhanden =

%

...

unter 10 000 E.

10 000 25 000 E.

24

16

18 75,0

10 62,5

7 25 000 50 000 E.

50 000 100 000 E.

100 000 200 000 E.

3

1

3

3 100

— —

3 100

Dies Resultat, wonach rund 72 °/o der befragten niedersächsischen Gemeinden, von den kleineren Gemeinden mit unter 10 000 E. sogar 75 °/o, über planerisch festgelegte Investitionsprioritäten verfügen, dürfte mit Vorsicht zu betrachten sein. Eine stichprobenweise Untersuchung der nach § 90 NGO von den Gemeinden im Rahmen der Mittelfristigen Finanzplanung aufzustellenden Investitionsprogramme legt den Schluß nahe, daß ein Großteil der kleineren Gemeinden bereits das Investitionsprogramm als solches als Prioritätensetzung angesehen hat 2 . 2 s. dazu oben S. 198f.

AI/8

Umfrage

Entsprechend den in Übersicht 6 wiedergegebenen Antworten wurde den Gemeinden anschließend die Frage vorgelegt: zu Übersicht 6, Alternative

a

zu Übersicht

6, Alternative

b

Sind von den Gemeinden eigentlich beabsichtigte Projekte aufgrund der vom Land angebotenen Zuweisungen zugunsten bezuschußter Projekte zurückgestellt worden?

Hat die Möglichkeit der Erlangung zweckgebundener staatl. Finanzhilfen für bestimmte Projekte zu einer nachträglichen Veränderung der von der Gemeinde festgelegten Prioritäten geführt?

Übersicht 8 a

Übersicht 8 b

a) b) c) d)

nie selten häufig i.d.R keine Angabe

Anzahl der Gem.

Gem. in °/o

3 4 3 2 1 13

23,1 30,8 23,1 15,4 7,7 100 ·/·

a) b) c) d)

nie selten häufig i. d. R keine Angabe

Anzahl der Gem.

Gem. in °/o

2 13 11 7 1 34

5,9 38,2 32,4

20,6

2,9 100 °/o

Trotz der kleinen Zahlen und obwohl davon ausgegangen werden muß, daß ein erheblicher Teil der Gemeinden entgegen den eigenen Angaben nicht wirklich über planerisch ausgewiesene Investitionsprioritäten verfügt, ist insgesamt doch ein merklicher Unterschied erkennbar zwischen den Gemeinden, die angeblich eine prioritätensetzende Investitionsplanung betreiben und denjenigen, die ihre Investitionen aufgrund von ad-hoc-Entscheidungen tätigen. Während von den Ersteren mehr als die Hälfte angegeben haben, die von ihnen festgelegten (d. h. gewünschten) Investitionsprioritäten hätten zur Erlangung staatlicher Zweck(Investitions-)zuweisungen häufig oder sogar in der Regel nachträglich geändert werden müssen, ist bei den Letzteren der Anteil derjenigen, die entsprechend der Ansicht waren, eigentlich beabsichtigte Vorhaben seien häufig oder in der Regel zugunsten förderungsfähiger Projekte zurückgestellt worden, merklich geringer. Aus den wiedergegebenen Stellungnahmen dürften in bezug auf die Gesamtheit der niedersächsischen Gemeinden zulässigerweise zwei Schlüsse gezogen werden können: (A) Die Inanspruchnahme staatlicher Zweck (Investitions-)zuweisungen setzt zwar nicht regelmäßig die Veränderung der von den Gemeinden gewünschten Investitionsprioritäten voraus, bringt aber häufig deren Verfälschung mit sich. (B) Es bestätigt sich die These, daß das bisher übliche ad-hoc-Verfahren der Entscheidung über kommunale Investitionen das Ausmaß dieser Verfälschung verschleiert. M i t der planerischen Festlegung von Investitionsprioritäten werden die kommunalen Entscheidungsträger gezwungen, mehr als bisher über die Veränderung der Investitionswünsche durch die Inanspruchnahme staatlicher Zweckzuweisungen Rechenschaft zu geben. Nach den Gründen für die Hinnahme der Verfälschung der eigenen Investitionsprioritäten durch die Inanspruchnahme staatlicher Zweckzuweisungen befragt, haben die Gemeinden, die in Übersicht 8a und b die Alternativen b (selten) bis d (i.d.R.) angekreuzt haben, geantwortet:

2. Erfahrungen mit staatlichen Zuweisungen

A/9

Ubersicht 9

a) weil die Gemeinde sonst aus Finanznot praktisch kein größeres Vorhaben hätte durchführen können b) dto. nur wesentlich weniger Vorhaben hätte durchführen können c) weil der Rat meinte, eine Nichtinanspruchnahme der Landesmittel vor den Wählern nicht vertreten zu können d) a + b e) a + c f) b + c g) sonstige keine Angabe

Anzahl der Gem.

Gem. in °/o

18

45,0

4

10,0

3 3 2 1 — 9 40 =

7,5 7,5 5,0 2,5 — 22,5 100 °/o

Bei Einrechnung der Mehrfachnennungen (Alternative d - f ) haben danach rund 58 °/o der betroffenen Gemeinden angegeben, bei größeren Vorhaben grundsätzlich auf staatliche Zuweisungen angewiesen zu sein. Ob aus der relativ hohen Zahl von Nichtbeantwortungen in Übersicht 9 unmittelbar geschlossen werden kann, diese Gemeinden wüßten selbst nicht so recht, warum sie jeweils überhaupt die Zuweisungen in Anspruch genommen haben, obwohl andere als das geförderte Vorhaben nach ihrer eigenen Meinung dringlicher waren, erscheint zweifelhaft. Immerhin ist der Unterschied zwischen der Zahl der Nichtbeantwortungen bei Ubersicht 8 und 9 auffallend. Bemerkenswert erscheint auch die Tatsache, daß zusammen immerhin 15 °/o der betroffenen Gemeinden angegeben haben, wahltaktische Gründe seien (mit) ausschlaggebend gewesen.

2.6. Verwendungskontrolle Staatliche Zuwendungen unterliegen einer rigiden Verwendungskontrolle beim Empfänger (vgl. Ziff. 10 der Allgemeinen Bewirtschaftungsgrundsätze — Gebietskörperschaften) 3. Auf die Frage, wie sie die Befugnisse der Landesverwaltung und des Landesrechnungshofs bei der Verwendungskontrolle beurteilen, haben die an der Umfrage beteiligten Gemeinden geantwortet: Übersicht

a) sie gehen viel zu weit b) ihr Umfang ist nicht unbedenklich c) sie sind nicht zu beanstanden keine Angabe

10 Anzahl der Gem.

Gem. in °/o

4 14 29 —

8,5 29,8 61,7 —

a Anlage zu Ziff. 18.2 der Vorl. V V zu § 44 LHO, abgedr. in Anhang I I .

AI/10

Umfrage

Obwohl immerhin ein erheblicher Teil von rund 38 °/o Bedenken anmeldet, hat die Mehrzahl der an der Umfrage beteiligten Gemeinden danach gegen die Verwendungskontroll-Befugnisse grundsätzlich nichts einzuwenden. Etwas anderes gilt aber offenbar für die Handhabung dieser Befugnisse durch die jeweiligen Kontrollorgane. Es meinten: Übersicht

11 Anzahl der Gem.

a) es werden zu strenge Maßstäbe angelegt b) es gibt öfter Meinungsverschiedenheiten darüber, ob die Verwendung zulässig war c) es gibt hin und wieder dto d) es sind noch keine Schwierigkeiten aufgetreten keine Angabe

Gem. in °/o

3

6,4

10 15 19 —

21,3 31,9 40,4 —

Nur bei rund 40 °/o der befragten Gemeinden ist es demzufolge bisher noch nicht zu Differenzen über die konkrete Verwendung der zugewiesenen Mittel gekommen. Der Anteil von rund 28 °/o der Gemeinden, die der Meinung sind, es würden generell zu strenge Maßstäbe bei der Verwendungskontrolle angelegt oder die angegeben haben, es gebe öfter Meinungsverschiedenheiten über die Zulässigkeit der erfolgten Mittelverwendung, läßt erkennen, daß die Handhabung der Verwendungskontrolle das Verhältnis zwischen Land und Gemeinden erheblich belastet. Die Gründe für die negativen Stellungnahmen in Ubersicht 10 (Alternative a und b) und 11 (Alternative a) sowie für die in Übersicht 11 angegebenen Differenzen bei der Verwendungskontrolle lassen sich auf drei Punkte reduzieren: — Die Verwendungsnachweise in der praktizierten Form erfordern einen außerordentlich kostenaufwendigen Verwaltungsapparat. Der „Papierkrieg" nimmt viel zu viel Zeit in Anspruch. — Die Entscheidung über die Zulässigkeit der konkreten Mittelverwendung fällt weit entfernt vom Ort des Geschehens am „Schreibtisch" ohne genaue Kentnnis der örtlichen Probleme. — Die Handhabung der Verwendungskontrolle wird weiterhin bestimmt von einem „kleinlichen und ungerechtfertigten Mißtrauen" gegenüber den Kommunen. Die Prüfungsdichte des Landesrechnungshofs ist dabei erwartungsgemäß nur gering. Nach den Angaben der befragten Gemeinden prüft er: Übersicht

12 Anzahl der Gem.

a) regelmäßig b) öfter d) noch nie keine Angabe

Gem. in °/o

2

4,3

14 31

29,8 66,0

—

—

3. Zu den Lenkungsfunktionen der Zweckzuweisungen

A 1/11

Die im Rahmen der Verwendungskontrolle aufgetauchten Meinungsverschiedenheiten über die Zulässigkeit der erfolgten Mittelverwendung haben unerwartet häufig nicht einvernehmlich bereinigt werden können. Nach eigenen Angaben haben Übersicht

13

a) in der Vergangenheit Rückforderungen erhalten b) davon einen nachträglichen Verzicht auf die Rückforderung erreichen können c) einen Prozeß geführt allerdings nur .

Anzahl der Gem.

Gem. in °/o

18

38,8

2 1

4,3 2,1

Die Tatsache, daß lediglich eine Gemeinde die Rückforderung nicht hingenommen und dagegen einen Prozeß geführt hat, dürfte zum Teil mit auf die Befürchtung zurückzuführen sein, das Land werde ein derartiges unbotmäßiges Verhalten bei der zukünftigen Mittelvergabe entsprechend „honorieren". Andererseits liegt die Vermutung nahe, daß die betroffenen Kommunen letztlich sehr wohl die Nichtübereinstimmung der von ihnen vorgenommenen Mittel Verwendung mit den entsprechenden Bewilligungsbedingungen und Verwendungsauflagen eingesehen haben (einsehen mußten). Die maßgebliche Ursache für die Streitigkeiten bei der Verwendungskontrolle wäre danach weniger in dieser selbst als in den ihr zugrunde liegenden, vielfach „bis in lächerliche Einzelheiten gehenden" (Hansmeyer) 4 Bewüligungsbedingungen und Verwendungsauflagen zu suchen.

3. Stellungnahmen der Gemeinden zu den Lenkungsfunktionen der Zweckzuweisungen 3.1. Zweckzuweisungen als Instrument staatlicher Konjunkturpolitik Die Meinung der befragten Gemeinden über Möglichkeit und Wünschbarkeit eines konjunkturpolitischen Einsatzes der staatlichen Zweckzuweisungen ist gespalten. Auf die Frage, ob sie die Zweckzuweisungen als ein geeignetes, reaktionsschnelles Instrument staatlicher Konjunkturpolitik betrachten, haben geantwortet:

4

15

Neumark-Festschrift, S. 436. Petri

A/12

Umfrage Übersicht 14 Anzahl der Gem.

Gem. in °/o

Investitionszuweisungen

Die Zuweisungen sind hierzu a) ungeeignet b) geeignet, aber eine Einbeziehung der Gemeinden in die Konjunkturpolitik wird abgelehnt c) geeignet, sollten aber nur zu Stützungszwecken in Rezessionsphasen eingesetzt werden d) ohne Vorbehalt geeignet keine Angabe

Anzahl der Gem.

Gem. in °/o

Zuweisungen für lf. Zwecke

11

23,4

40

85,1

11

23,4

3

6,4

11 13 1

23,4 27,7 2,1

2 1 1

4,3 2,1 2,1

3.2. Zweckzuweisungen als Instrument staatlicher Raumordnungspolitik Wegen ihrer einzelfallweisen Vergabe und der Zweckbindung für bestimmte Vorhaben müssen die Zweckzuweisungen an die Kommunen aus der Sicht des Landes — unabhängig davon, inwieweit dies bisher Praxis war — als ein ideales Instrument zur Unterstützung der raumplanerischen Maßnahmen erscheinen. Auf die Frage, ob auch sie die Zweckzuweisungen als ein hierzu geeignetes Instrument ansehen, haben die Gemeinden geantwortet: Übersicht 15 Anzahl der Gem. Die Zuweisungen sind hierzu a) ungeeignet b) geeignet c) mit Vorbehalten geeignet keine Angabe

Gem. in °/o

Investitionszuweisungen 11 26 1 9

23,4 55,3 2,1 19,1

Anzahl der Gem.

Gem. in °/o

Zuweisungen für lf. Zwecke 31 7

__ 9

66,0 14,9

—

19,1

Der von einer Gemeinde geäußerte Vorbehalt hinsichtlich des Einsatzes der Investitionszuweisungen bezieht sich auf die Höhe des staatlichen Finanzierungsanteils. Gefordert wird ein höherer staatlicher Finanzierungsanteil bei Investitionsvorhaben finanzschwacher Gemeinden. Begründet haben ihre ablehnende Haltung (Alternative a) nur zwei Gemeinden. Diese Gründe lauten: (1.) Finanziell schwache Regionen werden dadurch noch ärmer und (2.) die tatsächliche Aufgabenbelastung der Gemeinden ist von den landesplanerischen Zielsetzungen weitgehend unabhängig.

4. Zweckzuweisungen und gemeindliches Selbstverwaltungsrecht

A1/13

4. F a z i t : Verhältnis der Zweckzuweisungen z u m gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht I m Anschluß an die vorangegangenen Fragestellungen wurden die Gemeinden um eine zusammenfassende Wertung der Auswirkungen staatlicher Zweckzuweisungen auf das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht gebeten. Die befragten Gemeinden waren der Ansicht: Übersicht

16 Anzahl der Gem.

Gem. in %

3 3 22 11

6,4 6,4 46,8 23,4

8

17,0

a) Zweckzuweisungen unterstützen das Selbstverwaltungsrecht b) sie haben darauf keine Auswirkung c) sie sind ihm nicht förderlich d) sie grenzen es bedrohlich ein e) bei Fortsetzung der jetzigen Entwicklung wird das Selbstverwaltungsrecht auf kaltem Wege abgeschafft keine Angabe

—

—

Der Anteil der negativen Stellungnahmen ist erdrückend. Rund 87 °/o der an der Umfrage beteiligten Gemeinden stehen den staatlichen Zweckzuweisungen kritisch gegenüber. Zwar überwiegt der Anteil derjenigen, die die zurückhaltende Formulierung der Alternative c (dem Selbstverwaltungsrecht nicht förderlich) gewählt haben; fast ebenso hoch ist aber der Prozentsatz der Gemeinden, die ihr Selbstverwaltungsrecht bedrohlich eingeschränkt oder überhaupt in Frage gestellt sehen. Unerwartet hoch ist dabei die Zahl derer, die sich für die bewußt polemisch formulierte Alternative e entschieden haben, die implizit einen bewußten Einsatz der Zweckzuweisungen zum sukzessiven Abbau des verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrechts unterstellt. Daß einige wenige Gemeinden genau entgegengesetzt der Meinung sind, die Zweckzuweisungen unterstützten ihr Selbstverwaltungsrecht, muß in diesem Zusammenhang eher als Kuriosum erscheinen. Die prozentuale Verteilung der Stellungnahmen auf die Gemeinden der verschiedenen Größenklassen ist wegen der schmalen Basis wenig aussagekräftig. Immerhin zeigt sich, daß die scharfe Kritik sich nicht allein auf die kleinen Gemeinden beschränkt: Übersicht Größenklasse

unter 10 000 E.

bet. Ge24 meinden . . . 1 ( 4,2 °/o) Alt. a 2 ( 8,3 °/o) Alt. b .. . 10 (41,7 °/o) Alt. c Alt. d . . . . . . . 5 (20,8 °/o) , . . 6 (25,0 °/o) Alte

15·

17

10 000 25 000 E.

25 000 50 000 E.

16 2 (12,5 °/o)

3

—

—

9 (56,3 °/o) 4 (25,0 °/o) 1 ( 6,3 °/o)

100 000 200 000 E.

1

1 (33,3 °/o) 1 (33,3 °/o) —

50 000 100 000 E.

—

1 (33,3 °/o)

—

3 —

—

—

—

—

1 (33,3 °/o) 2 (66,7 °/o)

—

—

—

1 (100 °/o)

—

AI/14

Umfrage

Der Vorbehalt einer möglichen Verfälschung des Ergebnisses durch die kleinen Zahlen gilt gleichermaßen für die Korrelierung der in Übersicht 16 wiedergegebenen Stellungnahmen mit den vorangegangenen Beantwortungen. Das Interesse, die Gründe für die teilweise scharfe Kritik an den Zweckzuweisungen zu erfahren, rechtfertigt aber zumindest den Versuch einer Gegenüberstellung der Beantwortungen durch die Gemeinden, die sich in Übersicht 16 für die Alternative d und e entschieden haben, mit den Beantwortungen der übrigen Gemeinden. Dabei ergibt sich dieses Bild:

Übersicht 18 Übersicht 16 übrige Alt. die Übers. Nr. :

AnzahlL Gem. Anzahl Gem. der Gem. in°/o der Gem. in°/o

2: Regelfall: e) Information durch Einzelnachfragen .. 4: Erhalt von Zweckzuweisungen: b) oftmals nur durch informelle Kontakte c) manchmal nur nach Verhandlungen etc. e) b + c 5: Übereinstimmung mit den landesplanerischen Zielsetzungen: b) Bewilligung L d. R. nur bei Übereinstimmung c) dto. ausnahmslos 8a: c) häufige Zurückstellung gewünschter Vorhaben d) dto. i. d. R 8b: c) häufige Verfälschung der planerischen Investitionprioritäten d) dto. i. d. R 10: Verwendungskon troll-Befugnisse : a) gehen viel zu weit b) nicht unbedenklich 11: Handhabung der Befugnisse a) zu strenge Maßstäbe b) öfter Meinungsverschiedenheiten 13: a) Rückforderungen 14: Investitionszuweisungen und Konjunkturpolitik: a) ungeeignet b) geeignet, aber Einbeziehung der Gem. abgelehnt 15: Investitionszuweisungen und Raumordnungspolitik: a) ungeeignet Mit Ausnahme von Ubers. 8a,b: Übers. 8a: ;.. Übers. 8b:

8

42,1

7

25,0

7 1 1

36,8 5,3 5,3

8 1 1

28,6 3,6 3,6

13 3

68,4 15,8

22 3

78,6 10,7

2

40,0 —

1 2

12,5 25,0

4 4

28,6 28,6

7 3

35,0 15,0

1 8

5,3 42,5

3 6

10,7 21,4

1 3 6

5,3 15,8 31,6

2 7 12

7,1 25,0 42,6

5

26,3

6

21,4

4

21,1

7

25,0

—

6 31,6 19 = 100 °/o 5 = 100 °/o 14= 100 °/o

5 17,9 28 = 100 °/o 8 = 100 °/o 20= 100%

5. Änderungsvorschläge zum gemeindlichen Einnahmesystem

A1/15

Signifikante Abweichungen zeigen sich hinsichtlich der Beantwortungen in Übersicht 2, 4, 8b, 10 und 15. Demzufolge waren die Gemeinden, die eine pointiert kritische Stellungnahme zu den Zweckzuweisungen abgegeben haben, prozentual wesentlich stärker als die übrigen Gemeinden zur Information über bestehende Förderungsmöglichkeiten auf Einzelnachfragen angewiesen (Übersicht 2). Sie muß ten, um die beantragten Zuweisungen zu erhalten, relativ häufiger informelle Kontakte zu Hilfe nehmen oder die Zuweisungsvergabe unter bestimmten eigenen Zugeständnissen aushandeln (Übersicht 4). Der Anteil derjenigen, die regelmäßig ihre planerisch festgelegten Investitionsprioritäten umwerfen mußten, u m die bestehenden Förderungsmöglichkeiten ausnutzen zu können, ist bei ihnen höher als bei den anderen Gemeinden (Übersicht 8b, Alternative d). I m übrigen haben sie insgesamt gesehen mehr Vorbehalte gegen die staatlichen Befugnisse zur Verwendungskontrolle (Übersicht 10) — obwohl deren Handhabung bei ihnen offenbar weniger Anlaß zu Kritik gegeben hat (Übersicht 11) — und gegen eine Instrumentalisierung der Investitionszuweisungen für raumordnungspolitische Zwecke (Übersicht 15).

5. Änderungsvorschläge z u m gemeindlichen Einnahmesystem Befragt, ob die Zweckzuweisungen zugunsten anderer Einnahmen abgebaut werden sollten und ob sie ihre ggf. zu machenden Vorschläge für politisch realisierbar halten, waren die Gemeinden der Ansicht:

Übersicht 19 Abbau zugunsten (Mehrfachnennungen möglich):

Anzahl der Gem.

von 47 Gem. °/o

jeweils in °/o

A. eigener Steuereinnahmen Realisiera) ja, kurzfristig barkeit b) ja, langfristig c) vielleicht d) nein

19 5 9 3 2

40,4

100 26,3 47,4 15,8 10,5

34 9 18 6

72,3

—

....

B. Allgemeiner Finanzzuweisungen i. Steuerverbund Realisiera) ja, kurzfristig barkeit b) ja, langfristig c) vielleicht d) nein keine Angabe C. Allgemeiner Bedarfszuweisungen Realisiera) ja, kurzfristig . . . barkeit b) ja, langfristig c) vielleicht d) nein D. Sonstige Vorschläge kein Änderungsvorschlag nachrichtlich: Α + Β

—

— — — —

— — — —

100 26,5 52,9 17,6 —

1

—

2,9

1

2,1

100

1

—

100

3 10

6,4 21,3

AI/16

Umfrage

Die Gemeinden, die sich für den Abbau der Zweckzuweisungen zugunsten vermehrter eigener Steuereinnahmen ausgesprochen haben, fordern durchweg die Erhöhung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer. Zwei Gemeinden fordern zugleich eine Senkung der Gewerbesteuerumlage bzw. deren völlige Abschaffung. Von den Gemeinden, die für einen Abbau der Zweck- zugunsten der Allgemeinen Zuweisungen im Steuerverbund plädiert haben, denkt die Mehrzahl an eine allgemeine Erhöhung der Steuerverbundmasse. Eine Gemeinde hat sich für eine Erhöhung des Bemessungsansatzes für die in der Raumplanung ausgewiesenen zentralen Orte ausgesprochen, verweist aber zugleich auf die Nachteile für die übrigen Gemeinden. Insgesamt wird deutlich, daß fast alle befragten Gemeinden mit dem bisherigen Einnahmesystem unzufrieden sind. Erstaunlich hoch ist dabei der Anteil derjenigen, die zumindest langfristig eine Erhöhung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und /oder der allgemeinen Finanzausgleichsmasse für politisch realisierbar erachten. Diejenigen Gemeinden, die eine Verbesserung der allgemeinen Finanzausgleichsleistungen sogar kurzfristig für realisierbar halten, berufen sich überwiegend auf die beabsichtigte Reform des nds. FAG. 6. Vorstellungen der Gemeinden über eine Modifizierung der rechtlichen und planerischen Grundlagen der Zuweisungsvergabe Ausgehend von der Hypothese, daß die Zweckzuweisungen, die nicht mit einem unmittelbaren gesetzlichen Anspruch der Gemeinden verbunden sind (Zuwendungen), ein wirksames Instrument zur Beeinflussung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung darstellen, dessen sich Land und Bund in keinem Fall vollständig begeben werden (entgegen den WunschVorstellungen der Gemeinden dürfte auf dem Hintergrund der bisherigen Entwicklung auch ein teilweiser Abbau eher unwahrscheinlich sein), muß gefragt werden, ob nicht zumindest das Vergabesystem „gemeindefreundlicher" ausgestaltet werden kann. Zwei Wege zu diesem Ziel, die nicht notwendig alternativ zu sehen sind, erscheinen denkbar: (A) Eine weitgehende „Verrechtlichung" der Vergabemodalitäten, w i l l heißen, eine über die bisherige haushaltsmäßige Globalkontrolle hinausgehende Unterwerfung der Zuweisungsvergabe unter die Kontrolle des Parlaments und der Verwaltungsgerichte sowie, da dies zwar eine verbesserte Transparenz der staatlichen Förderungspolitik, nicht aber eine verstärkte Berücksichtigung der kommunalen Interessen bedeutet, (B) eine Beteiligung der Gemeinden an der Erarbeitung der planerischen Grundlagen der Zuweisungsvergabe. Die Anzahl der verschiedenen Variations- und Kombinationsmöglichkeiten für ein derart modifiziertes Vergabesystem ist außerordentlich groß. U m im Rahmen der Befragung zu verwertbaren Ergebnissen zu gelangen, wurden deshalb den Gemeinden nur drei „Grundmodelle" eines modifizierten Vergabesystems angeboten, zu deren Vor- und Nachteilen gegenüber dem jetzigen Zustand und ihrer technischen Realisierbarkeit sie Stellung nehmen sollten. Ziel dieser Fragen konnte dabei von vornherein nicht die Herausarbeitung konkreter Änderungsvorschläge für die Praxis, sondern nur das Gewinnen eines Meinungsbildes der betroffenen Gemeinden sein. Allen Modellen war gemeinsam, daß sie die „Verrechtlichung" der bisher ausschließlich durch Verwaltungsvorschriften (Vorl. W zu §§23, 44 BHO/ LHO) geregelten allgemeinen Bewilligungsbedingungen und Bewirtschaf-

6. Vorstellungen über eine Modifizierung der Zuweisungsvergabe

A1/17

tungsgrundsätze (einschließlich der Regelung der Verwendungskontrolle) forderten. Diese Grundforderung richtete sich auf die Schaffung „eines Gesetzes, das für alle Zweckzuweisungen einheitlich geltende allgemeine Regelungen für die Vergabe und Verwendungskontrolle trifft (Antragsverfahren, allgemeine Vergabevoraussetzungen, Kontrollrechte etc.)". 1. Modell Das erste Modell ging davon aus, daß neben den allgemeinen auch die besonderen, für die jeweils geförderten Aufgaben geltenden Bewilligungsund Bewirtschaftungsvorschriften zu „verrechtlichen" seien. Dies würde notwendig bedeuten, daß die mittlerweile zu einem unübersehbaren Dickicht angewachsenen verschiedensten Förderungs(Verwaltungs-)Vorschriften für jede einzelne Zuweisungsart auf den sachlich notwendigen Kern zurückzuführen und besondere, von den allgemeinen abweichende Vorschriften nur noch für die verschiedenen Aufgaben ber eiche (zu denken wäre etwa an die Aufgabenbereiche Städtebau, Straßenbau etc.) aufzustellen wären. Die Entscheidung darüber, welche Aufgaben und welche einzelnen Vorhaben (im Rahmen der haushaltsplanmäßigen Mittelbereitstellung) gefördert werden sollen, verbliebe wie bisher der Exekutive. Gefordert war zusätzlich zu den oben wiedergegebenen Grundforderungen der Erlaß von „Gesetzen, die für die einzelnen Förderungsbereiche die jeweüs notwendigen Detailregelungen treffen (Besonderheiten des Antragsverfahrens, Entscheidungsträger, besondere Vergabevoraussetzungen etc.)". 2. Modell Das zweite Modell forderte, quasi als Spezifizierung des Haushaltsgesetzes (-plans), neben der gesetzlichen Regelung der allgemeinen Vergabe- und Kontrollvorschriften den Erlaß von „jährlichen Zweckzuweisungsgesetzen, die die jeweils in einem Jahr zu fördernden Aüfgaben katalogmäßig aufführen und zugleich die für sie geltenden Detailregelungen treffen". Der Exekutive verbliebe hier „nur" noch die Auswahl der einzelnen zu fördernden Vorhaben, dies allerdings in einem enggesteckten Rahmen. 3. Modell Anders als die ersten beiden setzte das dritte Modell nicht bei den Vergabevorschriften, sondern bei den planerischen Grundlagen der Zuweisungsvergabe an. Zumindest die Investitionszuweisungen werden weitgehend auf der Grundlage von Fach- oder besonderen Förderungsplanungen vergeben. Während etwa das Land zunehmend versucht (!), diese Planungen zusammen mit der Raum- und Finanzplanung im Rahmen übergeordneter Gesamtplanungen (Landesentwicklungsprogramm, Mittelfristige Planung Niedersachsen 1974 - 1978) zu koordinieren und dabei zu einem in sich geschlossenen System der Förderung kommunaler Aufgaben zu gelangen, bleiben die Kommunen selbst von der Aufstellung dieser Planung ausgeschlossen. Es sollte deshalb der Versuch gemacht werden, in Anknüpfung an die in der Literatur seit einiger Zeit stattfindende Diskussion um die Schaffung einer integrierten Aufgaben- und Finanzplanung von Bund, Ländern und Gemeinden 5 zu erkunden, ob die Gemeinden in einer Beteiligung an der staatlichen Planung (auch) eine Lösung der Zweckzuweisungsproblematik s s. auch LEP, 509 (bd).

Umfrage

A/18

sehen. U m die Problemstellung für die an der Umfrage beteiligten Gemeinden überschaubar zu halten, wurde dabei lediglich auf das Verhältnis Land/ Gemeinden abgestellt. Gefordert war (neben der gesetzlichen Regelung der allgemeinen Vergabe- und Kontroll vor Schriften), daß die Zweckzuweisungen vergeben werden sollten auf der Grundlage „einer für das Land verbindlichen mittelfristigen Planung, — die durchgeführt wird von einem Planungsträger, in dem Land und Gemeinden angemessen vertreten sind (ggf. paritätisch) — die integriert: Raumordnungsplanung, staatliche und gemeindliche Finanzund Investitionsplanung, (ev.) mittelfristige Konjunkturplanung". Die Stellungnahmen der Kommunen gibt Übersicht 20 wieder.

Übersicht 20 1. Modell

Anzahl d. Gem. A. Bewertung a) schlechtere Lösung als bisher b) keine qualitative Veränderung c) zumindest besser als der heutige Zustand d) annehmbare Lösung keine Angabe . B. Technische Realisierbarkeit a) ja b) nein keine Angabe. ...

2. Modell

3. Modell

Gem. in%

Anzahl d. Gem.

Gem. in°/o

Anzahl d.Gem.

Gem. in°/o

5

10,6

13

27,7

3

6,4

13

27,7

3

6,4

2

4,3

8

17,0

10

21,3

11

23,4

8 13

17,0 27,7

3 18

6,4 38,3

24 7

51,1 14,9

28 1 18

59,6 2,1 38,3

17 8 22

36,2 17,0 46,8

34 5 8

72,3 10,6 17,0

Während danach die Mehrheit der Gemeinden, die eine Stellungnahme abgegeben haben, i m ersten Modell keine qualitative Veränderung des heutigen Zustands erblickt, stellt das zweite Modell nach ihrer A n s i ^ t sogar eine qualitative Verschlechterung dar. Der Anteil derjenigen Gemeinden, die diese beiden Modelle jeweils als annehmbare Lösung ansehen, ist mit 17 bzw. 6 % sehr gering, die Zahl der „Enthaltungen" hingegen ungewöhnlich groß. Letzteres gilt auch für die Frage der technischen Realisierbarkeit der beiden Modelle. Für technisch realisierbar halten das erste Modell aber immerhin rund 60 % und das zweite — unerwarteterweise — noch rund 3 6 % der befragten Gemeinden. Demgegenüber betrachten mehr als 5 0 % von ihnen eine Abstimmung der Planungen des Landes und der gemeindlichen Finanz- und Investitionsplanung durch eine gemeinsame Mittelfristplanung (drittes Modell) als an-

6. Vorstellungen über eine Modifizierung der Zuweisungsvergabe A1/19 nehmbare Lösung. Für besser als den heutigen Zustand halten dies insgesamt sogar Dreiviertel der befragten Gemeinden. Die Zahl der ablehnenden Stellungnahmen (schlechter als bisher) ist mit rund 6°/o ebenso gering wie die Zahl der Stellungnahmen, die das zweite Modell als annehmbare Lösung einstufen. Nicht erwartet war die große Mehrheit derjenigen, die das dritte Modell für technisch realisierbar erachten. Sie erreicht mit rund 72 °/o nahezu den Anteil der positiven Wertungen. Die an der Umfrage beteiligten vier Gemeinden mit 50 000 - 200 000 E. halten das dritte Modell für eine annehmbare und technisch realisierbare Lösung.

Vorstellungen

über die mögliche Ausgestaltung des 3. Modells

Von den Befürwortern des dritten Modells (Übersicht 20, Antwort Ac/d) wurden anschließend Aussagen über ihre Vorstellungen zur näheren Ausgestaltung der geforderten Abstimmung von Landes- und Gemeindeplanungen durch eine gemeinsame Mittelfristplanung erbeten. Denkbar erschiene eine direkte Beteiligung der Gemeinden an der Aufstellung der entsprechend auszubauenden Mittelfristplanung des Landes oder die Aufstellung von Teilplanungen auf einer niedrigeren Ebene unter Beteüigung von Vertretern des Landes und der Gemeinden bei einer Verpflichtung des Landes, diese Teilplanungen bei der Aufstellung der übergeordneten Landes-Planungen zu berücksichtigen. Des weiteren wäre daran zu denken, ähnlich der Raumplanung ein System abgestufter Planungen zu schaffen, wobei die Gemeinden auf jeder Stufe vertreten zu sein hätten. Die Gemeinden haben sich ausgesprochen für:

Übersicht 21 Anzahl der Gem. a) eine Planung auf Landesebene b) eine Planung auf Regierungs(Verwaltungs-)bezirksebene c) eine Planung auf Kreisebene d) ein System abgestufter Planungen entspr. der Raumplanung keine Angabe

Gem. in %

4

11,4

9 9

25,7 25,7

12 34,3 1 2,9 35 = 100%

Offen blieb dabei die Organisation des Planungsträgers (der Planungsträger). I n Betracht käme ein entsprechender Ausbaμ der bestehenden Landesplanungsbehörden (je nachdem, auf welcher Ebene die Planung angesiedelt werden sollte) nach dem N R O G (Innenminister, Regierungspräsidenten bzw. Präsidenten der Verwaltungsbezirke, Landkreise: §11 Abs. 1 NROG; die Landesentwicklungsplanung wird in Niedersachsen bisher getrennt von der Raumplanung durch einen der Staatskanzlei angegliederten Planungsstäb erarbeitet; die Ländkreise nehmen bisher als untere Landesplanungsbehörde im Rahmen dés übertragenen Wirkungskreises lediglich vorbereitende und durchführende Aufgaben wahr: §11 Abs. 2, §§ 12 Abs. 1 S. 2, 14 Abs. 1 S. 3 NROG) oder die Schaffung besonderer Planungsträger. Die Gemeinden haben befürwortet:

Umfrage

AI/20

Übersicht 22 Anzahl der Gem. a) Ausbau der Landesplanungsbehörden b) besondere Planungsträger(-verbände) c) sonstige keine Angabe

26 6 — 3 35 =

Gem. in °/o 74,3 17,1 — 8,6 100%

Besondere Probleme wirft die Frage auf, durch wen die gemeindlichen Interessen in den Planungsgremien vertreten werden könnten. Dies gilt weniger für die vorgeschlagene Planung auf Kreis-, wohl aber bereits für diejenige auf Bezirks- und erst recht für diejenige auf Landesebene (bzw. für die entsprechenden Planungsstufen). Die befragten Gemeinden haben vorgeschlagen/waren der Ansicht:

Übersicht 23 Anzahl der Gemeinden Vorgeschlagene Planungsebene (Übersicht 21): A. Vertretung durch

a) von den Gemeinden gewählte Vertreter . . b) die kommunalen Spitzenverbände c)a + b d) sonstige Vorschläge .

Land

Bezirk

Kreis

abgest.

2

3

7

4

1

3 2

— —

B. eine technisch mögliche u.vertretbare Lösung ist im Moment nicht ersichtlich, müßte aber zu finden sein C. eine dto. Lösung ist kaum denkbar . . keine Angabe insgesamt

1 la)

—

1 —

2 —

—

4

—

1 —

—

4 2

—

—

9

—

9

12

a) Von jeder Gemeinde ein durch diese zu bestimmender Vertreter.

7. Prognosen der Förderungsschwerpunkte i n den nächsten Jahren Abschließend soll eine Übersicht über die Aufgaben gegeben werden, auf die sich nach den Erwartungen der befragten Gemeinden bei ihnen in den nächsten Jahren die staatliche Förderung durch Zweckzuweisungen konzentrieren wird (siehe i m folgenden Ubersicht 24-26). Geplant war eine Aufschlüsselung nach (A) Verwaltungszweigen und (B) einzelnen Aufgaben. Leider hat sich die Mehrzahl der Bearbeiter nicht an die entsprechende Fragestellung gehalten und zumeist nur mehr oder weniger stark differenzierte Aufgaben angegeben, so daß eine Aufschlüsselung nach Verwaltungs-

7. Prognostizierte Förderungsschwerpunkte

A1/21

zweigen nicht möglich ist und es in der Übersicht teilweise zu Überlappungen kommt (etwa „Umweltschutz"/,,Abfallbeseitigung"). Angegeben wurden zwischen 1 und 5 prognostizierte „Schwerpunkte". Die große Zahl der als in den nächsten Jahren erwartete Förderungsschwerpunkte angegebenen verschiedenen Aufgaben läßt die höchst unterschiedliche Bedarfsstruktur der einzelnen Gemeinden erkennen und unterstreicht zugleich die Vielfalt der staatlichen Förderungsmaßnahmen. Eindeutig ist dennoch insgesamt die Konzentration der Erwartungen auf das Schulwesen (Übersicht 24). Der Bedarf an Investitionen und entsprechenden Übersicht

24

Erwartete Förderungsschwerpunkte nach Aufgaben Nennungen Nennungen in °/o Schulen Abwasserbeseitigung Sport- und Freizeit Umweltschutz Wirtschaftsförderung Straßen Sozialbereich Infrastruktur allgem Fremdenverkehrseinrichtungen . . . Ortsentwicklungsplanung Kuranlagen Abfallbeseitigung Feuerwehr Kindergärten Wohnungsbau Wasserversorgung ÖPNV» Daseinsvorsorge allgem Nennungen insgesamt

20 11 10 8 8 8 5 5 4 2 2 2 1 1 1 1 1 1 91

=

22,0 12,1 11,0 8,8 8,8 8,8 5,5 5,5 4,4 2,2 2,2 2,2 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 100 °/o

Gem. in % 42,6 23,4 21,3 17,0 17,0 17,0 10,6 10,6 8,5 4,3 4,3 4,3 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1

* ÖPNV: öffentlicher Personennahverkehr.

staatlichen Zuweisungen für die Abwasserbeseitigung ist offenbar in den letzten Jahren nicht geringer geworden, sondern scheint eher noch zuzunehmen. Wesentlich größere Bedeutung als sie bisher im Rahmen der GesamtZuweisungen des Landes an die niedersächsischen Kommunen gehabt haben 6 , würden nach den Erwartungen der Gemeinden die Zuweisungen für Sport- und Freizeiteinrichtungen erlangen. Deutlich wird hingegen noch einmal der geringe Stellenwert, der — trotz StBFG — den Zuweisungen für den Städte(Wohnungs-)bau bei der Mehrzahl der Gemeinden zukommt.

6 Vgl. Schaubild 22 S. A I I I / 1 6 .

AI/22

Umfrage

Versucht man die angegebenen Aufgaben zu größeren Aufgabenbereichen zusammenzufassen^ so ergibt sich ein etwas verändertes Bild (Ubersicht 25). Einer solchen Zusammenfassung wohnt allerdings notwendig ein gewisses Maß an Willkürlichkeit inne. Dies gilt etwa für die Zuordnung der Fremdenverkehrseinrichtungen/Kuranlagen und der gemeindlichen WirtÜbersicht 25 Erwartete Förderungsschwerpunkte nach Aufgabenbereichen Nennungen Nennungen in °/o

Gem. in °/o

Umweltschutz Abfallbeseitigung Abwasserbeseitigung

8 2 11

8,8 2,2 12,1

17,0 4,3 23,4

Schulen

21 20

23,1 22,0

44,7 42,6

Fremdenverkehrseinrichtungen Kuranlagen Sport / Freizeit

4 2 10

4,4 2,2 11,0

8,5 4,3 21,3

Straßen ÖPNV· Infrastruktur allgem Wasserversorgung

16 8 1 5 1

17,6 8,8 M 5,5 1,1

34,1 17,0 2,1 10,6 2,1

Wirtschaftsförderung

15 8

16,5 8,8

31,8 17,0

5 1

5,5 1,1

10,6 2,1

6 5 91

6,6 5,5 100 °/o

12,7 10,6

Sozialbereich Kindergärten übrige Nennungen insgesamt

=

* ÖPNV: öffentlicher Personennahverkehr.

schaftsförderungsmaßnahmen. Einerseits wird die staatliche Förderung kommunaler Fremdenverkehrseinrichtungen vorwiegend unter wirtschaftspolitischen Gesichtspunkten betrieben, was eine Zusammenfassung mit den Wirtschaf tsförderungsmaßnahmen nahelegt; andererseits werden aber kommunale Sport- und Freizeiteinrichtungen großenteils zu Zwecken des Fremdenverkehrs, zu dem auch die Näherholung zu zählen ist, geschaffen 7, so daß die Bildung eines eigenen Aufgabenbereichs Fremdenverkehr/Kuranlagen/ Sport/Freizeit sinnvoll erscheint. Problematisçh ist auch die Einordnung der Angaben, die sich nur allgemein auf ,,Infrastruktur"-Maßnahmen beziehen. Nach der in der Wissenschaft überwiegend vertretenen weiten Definition dieses Begriffs 8 fallen hierunter nahezu alle in Übersicht 24 aufgeführten Aufgaben. Auf der anderen Seite werden i m herkömmlichen Sprachgebrauch unter „Infrastruktur" nur die 7 Vgl. LEP, S. 301 (db). 8 s. etwa Jochimsen / Gustafson, H D R R I I , Sp. 1318 ff.: alle Wachstums-, integrations- und versorgungsnotwendigen Basisfunktionen.

AI/23

7. Prognostizierte Förderungsschwerpunkte

Verkehrs- und Versorgungseinrichtungen verstanden. Da davon ausgegangen werden muß, daß die Gemeinden (die entsprechenden Angaben stammen ausschließlich von den kleineren und mittleren Gemeinden: Übersicht 26) ihren Angaben dies Verständnis zugrunde gelegt haben, wird in Übersicht 25 ein entsprechender Aufgabenbereich gebildet. Übersicht 26 Erwartete Förderungsschwerpunkte nach Aufgabenbereichen und Gemeindegrößenklassen unter 10 000 E.

10 000 25 000 E.

25 000 50 000 E.

24

16

3

1

3

5 1

2 — 3

— 1 2

— — 1

1 — —

11 6

5 11

3 1

1 —

1 2

4 2 3

4 — 1

1 — —

1 — —

— — —

9 3 —

5 2 — 2 1

1 2 — — —

— — — —

— 1 1 — —

6

5 3

2 —

1

Sozialbereich Kindergärten

2 1

2 —

— —

— —

1 —

übrige

3 3

2 2

— —

— —

1 —

Größenklasse Gemeinden insgesamt Umweltschutz Abfallbeseitigung Abwasserbeseitigung

.

5

Schulen Sport / Freizeit Kuranlagen Fremdenverkehr Straßen ÖPNV* Infrastruktur allgem. . Wasserversorgung Wirtschaftsförderung

.

3

4

—

50 000 100 000 100 000 E. 200 000 E.

1

—

2 —

Danach erwartet der größte Teil der befragten Gemeinden in den nächsten Jahren eine Konzentration der staatlichen Zweckzuweisungen auf den Aufgabenbereich Umweltschutz/Abfallbeseitigung/Abwasserbeseitigung (rund 45%). Nur unwesentlich dahinter rangiert der Schulbereich (rund 43%). Deutlicher ist bereits der Abstand zum Bereich Fremdenverkehr/Kuranlagen/ Sport/Freizeit (rund 34%), der wiederum nahezu gleichauf liegt mit dem Bereich Verkehr/Versorgung (rund 32 %). Eindeutig in der Minderzahl sind diejenigen Gemeinden, die eine Konzentration der Zweckzuweisungen auf Maßnahmen der Wirtschaftsförderung (ohne Fremdenverkehr) und auf den Bereich Soziales/Kindergärten erwarten (17 bzw. rund 13%). Die Aufschlüsselung der Angaben nach Gemeindegrößenklassen (Übersicht 26) hat wegen der schmalen Datenbasis weitgehend nur eine nachrichtliche Funktion. Immerhin scheint sich abzuzeichnen, daß mit größeren Investitionen im Schulbereich und entsprechenden Zuweisungen des Landes vor allem die Gemeinden mit 10 000 - 25 000 E. und diejenigen mit 100 000 und mehr E. rechnen.

Anhang I I

ΑΠ/1 VORLÄUFIGE VTRWALTUNGSVORSCHRIFTEN ZU §§ 23, 44 NDS. IfiO - "ZUWÏNDUNGÏN" -

( Einschließlich der "Grundsätze für die Verwendung der Zuwendungen des Landes an Gebietskörperschaften und Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften sowie für den Nachweis und die Prüfung der Verwendung" - ABewGr-GebietsK ) V o r l . W zu § 25 nds. LHO Bekannteegeben mit RdErl. d. MF v . 26.4.1974 - 12 2 - 10 04 (3) - 22 GültL I / 5 4 - (Nds. MB1. S. 1022)

1. Zum Begriff der Zuwendungen 1.1. Zuwendungen sind Leistungen an Stellen außerhalb der Landesverwaltung zur Erfüllung bestimmter Zwecke. Dazu gehören zweckgebundene Zuschüsse, Zuweisungen, Schuldendiensthilfcn und andere nicht rückzahlbare Leistungen sowie zweckgebundene Darlehen und andere bedingt oder unbedingt rückzahlbare Leistungen. Bedingt rückzahlbare Leistungen sind alle Zuwendungen, deren Rückzahlung in dem Zuwendungsbescheid an den Eintritt eines anderen als in Nr. 4.2. der Allgemeinen Bewirtschaftungsgrundsätze (Anlage zu der Vorl. VV Nr. 5.1. zu § 44) oder in Nr. 4.2. der Allgemeinen Bewirtschaftungsgrundsätze - Gebietskörperschaften - (Anlage zu der Vorl. W Nr. 18.2. Satz 1 zu § 44) genannten künftigen ungewissen Ereignisses gebunden sind. Als zweckgebundener Zuschuß gilt auch die Zahlung auf Grund einer Verlustdeckungszusage. 1.2. Keine Zuwendungen sind insbesondere 1.2.1. Sachleistungen, 1.2.2. Leistungen, auf die der Empfänger einen dem Grund und der Höhe nach unmittelbar durch Rechtsvorschriften begründeten Anspruch hat, 1.2.3. Ersatz von Aufwendungen (§ 91 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1), 1.2.4. Entgelte auf Grund von Verträgen, die den Preisvorschriften für öffentliche Aufträge unterliegen (vgl. Anlage), 1.2.5. satzungsmäßige Mitgliedsbeiträge einschl. Pflichtumlagen. 2. Zuwendungsarten Folgende Zuwendungsarten werden unterschieden: 2.1. Zuwendungen zur Deckung von Ausgaben des Zuwendungsempfängers für einzelne abgegrenzte Vorhaben (Projektförderung), 2.2. Zuwendungen zur Deckung der gesamten Ausgaben oder eines nicht abgegrenzten Teils der Ausgaben des Zuwendungsempfängers (institutionelle Förderung). 3. Grundsätze für die Veranschlagung 3.1. Ausgaben für Zuwendungen sollen nur veranschlagt werden, wenn der Zuwendungszweck durch die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen (§ 39) nicht erreicht werden kann. Ausgaben für nicht rückzahlbare Zuwendungen sollen nur veranschlagt werden, soweit der Zweck nicht durch unbedingt oder bedingt rückzahlbare Zuwendungen erreicht werden kann. 3.2. Verpflichtungsermächtigungen für Zuwendungen sollen nur veranschlagt werden, wenn es erforderlich ist, daß sich das Land gegenüber dem Zuwendungsempfänger redit· lieh verpflichtet, in künftigen Haushaltsjahren Zuwendungen zu gewähren.

16 Petri

3.3. Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Zuwendungen zu Baumaßnahmen, größeren Beschaffungen und größeren Entwicklungsvorhaben sind einzeln zu veranschlagen, wenn die im Einzelfall hierfür vorgesehene Zuwendung 300 000 D M überschreitet. Der Minister der Finanzen kann - auch generell - Ausnahmen hiervon zulassen. Alle sonstigen Zuwendungen an denselben Zuwendungsempfänger (z.B. auch für institutionelle Förderung) sind getrennt von den Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen nach Absatz 1 zu veranschlagen. Für einzeln veranschlagte Maßnahmen gilt § 24 Abs. 5. 3.4. Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Zuwendungen zur institutionellen Förderung dürfen erst veranschlagt werden, wenn der Zuwendungsempfänger einen Haushalts- oder Wirtschaftsplan vorgelegt hat. Der Plan muß alle zu erwartenden Einnahmen und voraussichtlich zu leistenden Ausgaben sowie einen Organisations- und Stellenplan enthalten. Eine Übersicht über das Vermögen und die Schulden sowie über die voraussichtlich cinzugehenden Verpflichtungen zu Lasten künftiger Jahre ist als Anlage beizufügen, soweit sich dies nicht aus den Bilanzen oder dem Haushalts- oder Wirtschaftsplan ergibt. Kann der endgültige Haushalts- oder Wirtschaftsplan nicht rechtzeitig vorgelegt werden, ist ein vorläufiger Haushalts- oder Wirtschaftsplan der Veranschlagung zugrunde zu legen. Die zuständige oberste Landesbehörde kann im Einvernehmen mit dem Minister der Finanzen von diesen Erfordernissen absehen, soweit sie für die Veranschlagung nicht erforderlich sind. 3.4.1. Der Haushalts- oder Wirtschaftsplan soll in der Form dem Landeshaushaltsplan entsprechen und nach den für diesen geltenden Grundsätzen aufgestellt sein. 3.4.2. Wird nach den Regeln der kaufmännischen doppelten Buchführung gebucht, kann der Haushalts- oder Wirtschaftsplan dem jeweiligen Kontenplan entsprechen. Eine Überleitungsrechnung auf Einnahmen und Ausgaben ist beizufügen, soweit sie für die Bemessung der Zuwendung erforderlich ist. 3.5. Bei der Veranschlagung sind insbesondere die §§ 6, 7 und 17 Abs. 4 LHO sowie § 5 Abs. 1 i. V. m. § 14 Satz 1 StWG zu beachten. 3.6. Werden für denselben Zweck Ausgaben oder Verpflichtungsermächtigungen für Zuwendungen von»mehreren Stellen des Landes oder sowohl vom Land als audi vom Bund und/oder von anderen Ländern veranschlagt, sollen die Zuwendungsgeber Einvernehmen über die für diese Veranschlagung geltenden Grundsätze herbeiführen.

ΑΠ/2 Anlage (tur Vorl. W Nr. 1.2.4. zu § 23 LHO) Abgrenzung der Zuwendungen Von den Entgelten auf Grund von Verträgen, die unmittelbar den Preisvorschriften für öffentliche Aufträge unterliegen 1. Verträge, die unmittelbar den Preisvorschriften für öffentliche Aufträge unterliegen, sind alle gegenseitigen Verträge, irr denen die Erbringung von Leistungen gegen Entgelt vereinbart wird. 1.1. Zu den Verträgen zählen insbesondere Kauf-, Miet-, Pacht-, Werk- und Werklieferungsverträge sowie sonstige gegenseitige Verträge, sofern der Entgeltsverpflichtung des Landes eine für dieses Entgelt zu erbringende Leistung des Vertragspartners gegenübersteht 1.2. Leistungen sind alle Lieferungen und sonstigen Leistungen einschließlich Dienstleistungen. 1.3. Die Leistung kann unmittelbar gegenüber dem Land oder in dessen Auftrag gegenüber einem Dritten erbracht werden. 1.4. Die Leistung muß dem Land oder dem Dritten grundsätzlich zur vollen Verfügung überlassen werden. 2. Aus Nummer 1 folgt, daß Zuwendungen im Sinne des § 23 insbesondere alle Geldleistungen des Landes sind,

2.1. die dem Empfänger zur Erfüllung seiner eigenen Aufaben, an deren Förderung das Land ein erhebliches iteresse hat, gewährt werden und

f

2.2. die dem Empfänger mit bestimmten Bedingungen und Auflagen für die Mittelverwcndung zur Verfügung gestellt werden, ohne daß die Geldleistung ein Entgelt für eine Leistung im Sinne der Nummer 1 ist, und 2.3. bei denen der Empfänger dem Land oder dem Dritten nicht die Verfügungsbefugnis im Sinne von Nummer 1.4. einräumt; unschädlich ist die Einräumung von Benutzungsrechten an Schutzrechten und die Übertragung von Schutzrechten auf das Land im Sinne der Vorl. W Nr. 5.2.5. zu § 44. 3. Bei der Prüfung der Voraussetzungen der Vorl. W Nr. 1.2.4. zu § 23 ist ein unangemessener Verwaltungsaufwand zu vermeiden. 4. Auf Verträge im Sinne der Nummer 1 finden insbesondere folgende Preisvorschriften in der jeweils geltenden Fassung Anwendung: 4.1. auf alle Leistungen mit Ausnahme von Bauleistungen die Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen vom 21. 11. 1953 (BAnz. Nr. 244 vom 18. 12. 1953), zuletzt geändert durch die Verordnung PR Nr. 7/67 vom 12. 12. 1967 (BAnz. Nr. 237 vom 19.12.1967), 4.2. auf Baulcistungen die Verordnung PR Nr. 1/72 über die Preise für Bauleistungen bei öffentlichen oder mit öffentlichen Mitteln finanzierten Aufträgen vom 6. 3. 1972 (BGBl. I S. 293, BAnz. Nr. 49 vom 10. 3.1972), 43. auf alle Leistungen nach den Nrn. 4.1. und 4.2. zusätzlich die Verordnung PR Nr. 4/72 über die Bemessung des kalkulatorischen Zinssatzes vom 17. 4. 1972 (BAnz. Nr. 78 vom 25. 4.1972).

Vorl. W zu § 44 (Abs.l) nds, IRQ Bekanntgegeben mit RdErl. d. MF v. 26.6.1974 - 12 2 - 10 04 (3) - 2 GüliL 1/55 - Nds. MB1. S. 1320)

Inhalt

Nr. Nr. Nr. Nr. Nr.

1 2 3 4 5

Nr. 6 Nr. 7 Nr. 8 Nr. 9 Nr. Nr. Nr. Nr. Nr.

10 11 12 13 14

Bewilligungsvoraussetzungen Finanzicrungsartcn, Höhe der Zuwendung Antragsverfahren Bewilligung Bewirtschaftungsgrundsätze für den Zuwendungsempfäm fänger Eigentums- und Vcrfügungsrechte an aus Zuwendungen beschafften Gegenständen Zuwendungen für Baumaßnahmen Auszahlung der Zuwendungen Eingehen finanzieller Verpflichtungen des Zuwendungsempfängers Widerruf der Bewilligung, Rückzahlung der Zuwendung Überwachung der Verwendung Nachweis der Verwendung Vereinfachter Verwendungsnachweis Prüfung des Verwendungsnachweises

Nr. 15 Weitergabe von Zuwendungen durch den Zuwendungsempfänger Mr. 16 Fälle von geringer finanzieller Bedeutung Nr. 17 - leer Nr. 18 Zuwendungen an Gebietskörperschaften und Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften Nr. 19 Grundsätzliche Zweifelsfragen, nähere Regelungen

1. Bewilligungsvoraussetzungen 1.1. Zuwendungen sollen nur bewilligt werden, wenn der Zweck durch die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen nicht erreicht werden kann. Nicht rückzahlbare Zuwendungen sollen nur bewilligt werden, soweit der Zweck nicht durch unbedingt oder bedingt rückzahlbare Zuwendungen erreicht werden kann. 1.2. Zuwendungen dürfen nur solchcn Empfängern bewilligt werden, bei denen eine ordnungsmäßige Geschäftsführung gesichert ist und die in der Lage sind, die Verwendung

ΑΠ/3 der Mittel bestimmungsgemäß nachzuweisen. Bei Zuwendungen für Bauinaßnahrnen und Beschaffungen muß der Empfänger auch in finanzieller Hinsicht die Gewähr für eine ordnungsmäßige Verwendung und Unterhaltung der Anlagen bieten. Zuwendungen für Investitionen in ein Grundstück sollen nur bewilligt werden, wenn dieses im Eigentum des Zuwendungscmpfängers steht. Dem Eigentum sind hierbei gleichzunchtcn Erbbaurccht, Rechte aus Pachtverträgen und sonstige Nutzungsrechte, die nicht vor Ablauf einer der Höhe der Zuwendung angemessenen Zeit seit Gewährung der Zuwendung erlösdien. 1.3. Zuwendungen zur Projektförderung werden nur für solche Vorhaben bewilligt, die noch nicht begonnen worden sind. Die zuständige oberste Landesbehörde kann im Einzclfall und im Einvernehmen mit dem Minister der Finanzen für einzelne Zuwendungsbereiche Ausnahmen zulassen. 1.4. Bei der Bewilligunc von Zuwendungen sind insbesondere die §§ 6,7 und 35 Abs. 2 LHO sowie § 12 Abs. 1 StWG zu beachten. 1.5. Sollen für denselbeh Zweck Zuwendungen ausnahmsweise von mehreren Stellen des Landes oder sowohl vom Land als auch von anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts bewilligt werden, haben die Zuwendungsgeber vor der Bewilligung Einvernehmen herbeizuführen über 1.5.1. die zu finanzierenden Maßnahmen, 1.5.2. die Finanzierungsart und die Höhe der Zuwendungen (Nr. 2), 1.5.3. die Bewirtschaftungsgrundsätze (Nrn. 4.2.4 und 4.2.5). Soweit es notwendig oder zweckmäßig ist und zeitliche Gründe nicht entgegenstehen, sollen die Zuwendungsgeber audi Einvernehmen erzielen insbesondere über 1.5.4. den Wertausgleich (Nr. 5.5), 1.5.5. die weitere Verwendung von Gegenständen, die för den Zuwendungszweck nicht mehr benötigt werden, und die anteilmäßige Aufteilung von Veräußerungserlöscn sowie die dingliche Sidierung der zweckentsprechenden Verwendung (Nr. 6), 1.5.6. die anteilmäßige Aufteilung möglicher Rückzahlungsbeiträge (Nr. 10), 1.5.7. den Verwendungsnachweis und seine Prüfung durch eine der beteiligten Verwaltungen (Nrn. 12 bis 14), 1.5.8. die Beteiligung der fachlich zuständigen technisdien staatlichen Verwaltung (Nr. 7). 2. Finanzicrungsartcn, Höhe der Zuwendung 2.1. Vor Bewilligung der Zuwendung ist zu prüfen, welche Finanzierungsart unter Berücksichtigung der Interessenlage des Landes und des Zuwendungsempfängers den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit am besten entspricht. Die Finan/.icrungsart für die Zuwendung ist bei der Bewilligung festzulegen. 2.2. Die Zuwendung wird unbeschadet der Nr. 2.3 zur Teilfinanzierung des zu erfüllenden Zwecks bewilligt, und zwar 2.2.1. nach einem bestimmten Vomhundertsatz oder Anteil der zuwendungsfähigen Ausgaben (Anteilfinanzierung); die Zuwendung ist bei der Bewilligung auf einen Höchstbctrag zu begrenzen; oder 2.2.2. zur Deckung des Fchlbcdarfs, der insoweit verbleibt, als der Zuwendim^sempfängor die· zuwendungsfähigen Ausgaben nicht durch /eigene oder fremde Mittel zu decken vermag (Fehlbedarfsfinanzierung); die Zuwendung ist b.n der Bewilligung auf einen Höchstbetrag zu begrenzen; oder 2.2.3. mit einem festen Betrag an den zuwendungsfähigen Ausgaben (Festbetragsfinanzicrung); dabei kann die Zuwendung gegebenenfalls auch in der Weise bewilligt werden, daß sie auf das Vielfache eines Betrags festgesetzt wird, der sich für eine bestimmte Einheit ergibt. 2.3. Eine Zuwendung darf zur Vollfinanzierung nur bewilligt werden, wenn der Zmveivlungscmpfän'ji'r an der L'rfüllung des Zwecks kein oder ein nur geringes wirtschaftliches Interesse hat, das ^erenüher dem Landesinteresse nicht ins Gewicht fällt, oder wenn die Erfüllung des Zwecks in dem

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notwendigen Umfang nur bei Übernahme sämtlrdier zuwendunßsfühiger Ausgaben durch das Land möglich ist. Die Zuwendung ist bei der Bewilligung auf einen Höchstbetrag zu begrenzen. 2.4. Liegt der zu fördernde Zweck auch im Interesse von Dritten, sollen diese sich angemessen an den zuwendungsfähigen Ausgaben beteiligen. 2.5. Die Vorsteuerbetriige nach § 15 des Umsatzsteuergesetzes gehören, soweit sie bei der Umsatzsteuer abgesetzt werden können, nicht zu den zuwendungsfähigen Ausgaben. 2.6. Ausgaben sind nur zuwendungsfähig, soweit sie in Erfüllung des Förderungszwecks dem Förderungszeitraum wirtschaftlich zugeredinet werden können. 3. Antragsverfahren 3.1. Für die Bewilligung einer Zuwendung bedarf es eines schriftlichen Antrags. 3.2. Anträge auf Zuwendungen müssen die zur Beurteilung der Notwendigkeit und Angemessenheit der Zuwendung erforderlichen Angaben enthalten. Dazu gehören auch Angaben über die Ziele und die Dringlichkeit des zu fördernden Vorhabens oder der zu fördernden Einrichtung, alternative Lösungsmöglichkeiten, die erforderlichen Ausgaben einschließlidi der Folgeausgaben und den voraussichtlichen Nutzen des Ergebnisses sowie ein Zeitplan. Auf Verlangen der Bewilligungsbehörde sind die Angaben durdi geeignete Unterlagen zu belegen. Die Anträge müssen in der erforderlichen Anzahl eingereicht werden. 33. Dem Antrag sind insbesondere beizufügen 3.3.1. bei Projektförderung (Nr. 2.1 zu § 23) ein Finanzierungsplan (aufgegliederte Berechnung der mit dem Zuwendungszweck zusammenhängenden Ausgaben mit einer Übersicht über die beabsichtigte Finanzierung); auf Anforderung der Bewilligungsbehörde sind zusätzliche Übersichten über das Vermögen und die Schulden sowie über die voraussichtlich einzugehenden Verpflichtungen zu Lasten künftiger Jahre beizufügen, 3.3.2. bei institutioneller Förderung (Nr. 22 zu § 23) ein Haushalts- oder Wirtschaftsplan und gegebenenfalls eine Überleitungsrcchnung (Nr. 3.4 zu § 23). 3.4. Das Ergebnis der Antragsprüfung ist zu vermerken. In dem Vermerk ist ferner der wesentliche Sachverhalt darzulegen, soweit nicht auf einem früheren Vermerk oder auf die Begründung im Antrag Bc/ug genommen oder bei Bewilligung der Sachverhalt in den Zuwendungsbescheid aufgenommen werden kann. Außerdem soll in dem Vermerk insbesondere 3.4.1. dargelegt werden, ob und mit welchem Ergebnis, auch in fachtedinischer Hinsicht, andere Dienststellen beteiligt worden sind oder noch zu beieiligen sind, 3.4.2. der Umfang der zuwendungsfähigen Ausgaben angegeben werden, auch unter Berücksichtigung der Nr. 3.4.3. die gewählte Finanzierungsart begründet werden, sofern sie nicht in ergänzenden Verwaltungsvorschriften für einzelne Zuwendungsbereiche festgelegt ist, 3.4.4. dargelegt werden, daß die Gesamtfinanzicrung gesichert ist, 3.4.5. bei erstmaligen Zuwendungen dargelegt werden, weldie finanziellen Folgen dem Land aus der Förderung in künftigen Haushaltsjahren entstehen, 3.4.6. bei Zuwendungsempfängern, die bereits institutionell' gefördert werden, die Art und das Ergebnis der Bemühungen um einen Abbau der Zuwendungen angegeben werden. 4. Bewilligung 4.1. Zuwendungen werden durch schriftlichen Zuwendungsbescheid bewilligt. Der Bescheid muß den Hinweis enthalten. daß er erst wirksam wird, wenn sich der Zuwendungsempfänger mit seinem Inhalt schriftlich einverstanden erklärt hat; dies gilt nicht, wenn der Zuwendungsempfänger sich bereits im Antragsverfahren mit den Allgemeinen Bewirtschaftungsgrundsätzen (Anlage zu Nr. 5.1 oder zu Nr. 18.2) und gegebenenfalls mit besonderen Bewirtschaftungsgrundsätzen einverstanden erklärt hat und die Bewilligungsbehörde keine anderen Bedingungen und Auflagen festsetzt.

ΑΠ/4 gen darf nur zugestimmt werden, wenn der Minister 4.2. Der Zuwendungsbcschcid muß insbesondere enthalten: der Finanzen und gegebenenfalls die anderen Zu4.2.1. die genaue Bezeichnung des Zuwendungsempfängers wendungsgeber eingewilligt haben. und, soweit geboten, seines verantwortlichen Vertre4.4.4. Bei der Zustimmung zu Anträgen des Zuwendungsters, empfängers zur Bildung von Ausgaberesten ist zu4.2.2. Art, Höhe und Zweck der Zuwendung sowie die Figleich über die Deckung der Reste zu entscheiden. nanzierungsart (Nr. 2) und den Umfang der zuwenDie Zustimmung bedarf der Einwilligung des Minidungsfähigen Ausgaben, sters der Finanzen und gegebenenfalls der anderen 4.2.3. den Bewilligungszeitraum, Zuwendungsgeber, es sei denn, daß die Reste durch 4.2.4. Bedingungen und Auflagen für die Verwendung der Einsparungen bei den Ausgaben für den ZuwenZuwendung sowie für den Nachweìs und die Prüfung dungsempfänger gedcckt werden können. der Verwendung; hierbei sind die Allgemeinen Be4.5. In Ausnnhmefällen können Zuwendungen durch Verwirtschaftungsgrundsätze (Anlage zu Nr. 5.1 oder zu. Nr. 182) in den Zuwendungsbescheid als dessen Be- trag mit dem Vorbehalt zugesichert werden, daß die Höhe der Zuwendung gemäß den im Haushaltsplan zur Verfügung standteil aufzunehmen, es sei denn, daß bei institu- stehenden Mitteln durch Zuwendungsbescheid festgesetzt tioneller Förderung diese Grundsätze durch den Zu- wird. Ein Ausnahmefall ist insbesondere dann anzunehmen, wendungsempfänger im Einvernehmen mit der Bewil- wenn sich das Land auf Dauer rechtlich zur Gewährung von ligungsbehörde und dem Minister der Finanzen ver- Zuwendungen verpflichten muß, weil es eine Einrichtung bindlich festgelegt sind, außerhalb seiner Verwaltung voll finanziert mit dem Ziel, 4.2.5. etwaige besondere Bewirtschaftungsgrundsätze (Nr. daß diese Einrichtung unmittelbare Landesaufgaben wahr5.2), nimmt, für die anderenfalls eine Landesbehörde er4.2.6., Bestimmungen, ob und inwieweit der Finanzierungs- richtet werden müßte. In besonders begründeten Ausnahmeplan oder der Haushalts- oder Wirtschaftsplan ein- fällen kann von dem Vorbehalt des Satzes 1 mit Einwillischließlich Organisations- und Stellenplan verbindlich gung des Ministers der Finanzen abgesehen werden. Verträge nach den Sätzen 1 bis 3 müssen befristet sein und ist (Nr. 4.4), 4.2.7. bei Förderung desselben Zwecks durch mehrere Stel- Kündigungsmöglichkeiten vorsehen. Die Nrn. 4.2 bis 4.4 sind len des Landes die ausdrückliche Benennung der entsprechend anzuwenden. Stelle, gegenüber der der Verwendungsnachweis zu 4.6. Sollen für denselben Zweck ausnahmsweise Zuwenerbringen ist (Nr. 12.2). dungen von mehreren Stellen des Landes bewilligt werden 4.3. Bei Zuwendungen zur Projektförderung mehrjähriger und hat eine der Stellen bereits einen Zuwendungsbescheid Vorhaben kann der Förderungszeitraum dem voraussicht- erteilt, so ist eine Abschrift zu dem Antrag zu nehmen. Ist lichen Durchführungszeitraum des geförderten Vorhabens die Zuwendung der anderen Stelle noch nicht bewilligt, kann unter Berücksichtigung der erforderlichen Finanzierung an- die bei der ersten Stelle beantragte Zuwendung unter der gepaßt werden. Durchführungszeitraum ist der Zeitraum für Bedingung bewilligt werden, daß die andere Zuwendung in d:e Abwicklung des gesamten Vorhabens oder funktions- beantragter Höhe bewilligt wird. Die Sätze 1 und 2 gelten fähiger Teile des Vorhabens. Anfinanzierungen für Vorha- entsprechend, wenn Zuwendungen sowohl beim Land als ben, deren Gesamtfinanzierung nicht gesichert ist, sind un- audi bei anderen juristischen Personen des Öffentlichen zulässig Bei der Bewilligung der Zuwendung für das lau- Redits beantragt sind. fende Haushaltsjahr kann zugleich eine Förderungszusage für die künftigen Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, ge- 4.7. Ein Abdruck des Zuwendungsbescheides oder des Vergeben werJen, soweit hierfür Verpflichtungsermächtigungen trags ist mit einer Zweitschrift des Antrags dem Landesrechnungshof zu übersenden, soweit er nicht allgemein im Haushaltsplan verfügbar sind. 4.4. Für den Finanzierungsplan und den Haushalts- oder oder für bestimmte Einzelfälle darauf verzichtet. Wirtschaftsplan gilt folgendes: 4.8. Bei mehrfachen oder sich wiederholenden Zuwendun4.4.1. Der Finanzierungsplan ist hinsichtlich des Gesamt- gen an eine juristische Person kann in dem neuen Zuwenergebnisses für verbindlich zu erklären. Darüber hin- dungsbescheid auf den früheren verwiesen werden, soweit aus sind die Einzelansätze mit folgender Maßgabe dieselben Bewirtschaftungsgrundsätze auch für die neue Zuwendung gelten sollen. für verbindlich zu erklären, soweit nicht im Einzelfall etwas anderes bestimmt oder zugelassen wird: 5. Bewirtschaftungsgrundsatze für dea ZuwendungsempfSnger 4.4.1.1. die Einzelansätze dürfen aus zwingenden 5.1. Die Verwendung der Zuwendung sowie der Nachweis Gründen um bis zu 10 ν. H. überschritten und die Prüfung der Verwendung richten sich nach den werden, soweit die Überschreitung durch ent- Allgemeinen Bewirtschaftungsgrundsätzen (Anlage). sprechende Einsparungen bei anderen Einzel5.2. Je nach Art, Zweck und Höhe der Zuwendung sind ansätzen ausgeglichen werden kann. 4.4.1.2. Beruht die Überschreitung eines Einzelan- dürch besondere Bewirtschaftungsgrundsätze weitere Bedinsatzes auf behördlichen Bedingungen oder gungen oder Auflagen festzusetzen. Nach Lage des einzelAuflagen, insbesondere im Rahmen des bau- nen Falles ist abgesehen von den Nrn. 53 bis 5.5 insberechtlichen Verfahrens, sind innerhalb des sondere folgendes zu regeln: Gesamtergebnisses des Finanzierungsplans 5.2.1. die Leistungen, mit denen der Empfänger und Dritte audi weitergehende Abweichungen zulässig. sich an den Ausgaben beteiligen, möglichst in einem Gesamtfinanzierungsplan, Für anteilige Verwaltungsausgaben ist zusätzlich zu beachten, daß Einzelansätze oder Gruppen von Ein- 5.2.2. der Vorbehalt dinglicher Rechte an Gegenständen, zelansätzen sowie einzelne Stellen oder Gruppen eindie zu Lasten nicht rückzahlbarer Zuwendungen er? zelner Stellen nur bei Vorliegen eines unabweisbaren worben werden (Nr. 6.2), Bedürfnisses von der Verbindlichkeit ausgenommen 5.23. bei bedingt oder unbedingt rückzahlbaren Zuwenwerden dürfen. dungen die Rückzahlung und Verzinsung sowie die 4.4.2. Der Haushalts- oder Wirtschaftsplan ist grundsätzlich Sicherung des RückZahlungsanspruchs, auch hinsichtlich der Einzelansätze und Stellen für 5.2.4. die Erhebung von Verzugszinsen bei Ansprüchen verbindlich zu erklären. Einzelansätze können entdes Landes gegen Zuwendungsempfänger (Nr. 4 zu sprechend den Regeln der Landeshaushaltsordnung δ 34), für dcckungsfähig oder übertragbar erklärt werden. 5.2.5. bei Zuwendungen für die Herausgabe von VeröffentBei Vorliegen besonderer Umstände können Einzellichungen die Lieferung einer angemessenen Zahl von ansätze oder Gruppen von Einzelansätzcn sowie einFreistücken, zelnen Stellen oder Gruppen einzelner Stellen von der Verbindlichkeit ausgenommen werden. Der Be- 5.2.6. die Einräumung von Benutzungsrechten an Schutzrechten, die Übertragung von Schutzrechten auf das stand des Zuwcndunqscmpfängers und seine FunkLand oder seine angemessene Beteiligung an den Er* tionsfähigkeiten dürfen hierbei nicht gefährdet werträgen aus diesen Rcditen, den. 4.4.3. Anträgen des Zuwcndunqsempfängcrs auf Zustim- 5.2.7. bei Zuwendungen für Forschungs- und sonstige wissenschaftliche Arbeiten die Nutzbarmachung der Ermung zur Bildung von Rücklagen oder Rückstellun-

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icbnissc für die Allgemeinheit, ζ. Β. durch Veröffentichung, 5.2.8. die Beteiligung fachtechnischer Dienststellen, 5.2.9. Besonderheiten hinsichtlich des Verwendungsnachweises und der Unterlagen für die nach Nr. 14.13 durchzuführende Ergebnisprüfung, die zusammen mit dem Verwcndungsnachweis und dem Zwischennachweis anzufordern sind, 5.2.10. bei Zuwendungen an Unternehmen, bei denen das Land Rechte nach § 53 HGrG oder § 67 LHO hat, die Prüfung auch der zweckentsprechenden sowie der wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung der Zuwendungen durch einen sachverständigen Prüfer, ζ. B. Wirtschaftsprüfer, und die Vorlage des Berichts über diese Prüfung, 5.2.11. die entsprechende Anwendung haushaltsrechtlicher Vorschriften des Landes. 5.3. Dürfen aus der Zuwendung auch Personalausgaben und sächliche Verwaltungsausgaben geleistet werden, so ist folgendes zu beachten: 5.3.1. Der Zuwendungsempfänger darf seine Beschäftigtem finanziell nicht besserstcllen als vergleichbare Landesbedienstete. Ausnahmen kann die zuständige oberste Landesbehörde mit Einwilligung des Ministers der Finanzen zulassen. 5.3.2. Höhere Vergütungen als nach Nr. 3 der Allgemeinen Dienstordnung für übertarifliche Angestellte im öffentlichen Dienst sowie sonstige über- oder außertarifliche Leistungen dürfen nur gewährt werden, soweit sie die zuständige oberste Landesbehörde mit Einwilligung des Ministers der Finanzen und gegebenenfalls der anderen Zuwendungsgeber zugelassen hat. Entsprechendes gilt, soweit für Angestellte von denj Stellenplan abgewichen werden soll. 5.3.3. Nr. 5.3.1 ist entsprechend anzuwenden, wenn sächliche Verwaltungsausgaben aus der Zuwendung geleistet werden dürfen. 5.4. In besonderen Bewirtschaftungsgrundsätzen ist festzulegen, ob und gegebenenfalls welche Risiken für Schäden an Personen. Sachen und Vermögen zu versichern sind und in welchcm Umfang Versicherungsprämien aus der Zuwendung gezahlt werden dürfen. Dabei ist der Grundsatz der Selbstdeckung, soweit er in der Landesverwaltung gilt, zu beachten. 5.5. Für Gegenstände, die ganz oder teilweise zu Lasten nicht rückzahlbarer Zuwendungen des Landes beschafft (er·« worben oder hergestellt) worden sind, fordert die Bewilligungsbehörde einen Wertausgleich,. wenn die Gegenstände nicht mehr entsprechend dem Zuwendungszwech verwendet werden oder wenn über sie verfügt wird oder wenn die Bewilligung widerrufen wird. 5.5.1. Die Höhe des Wertausgleichs richtet sich nach dem Teil des Verkehrswertes, der sich aus dem Verhältnis der ursprünglichen Zuwendung zu den Gesamtausgaben für den zu Lasten der Zuwendung beschafften Gegenstand ergibt. 5.5.2. Der Ausgleichsanspruch ist in sinngemäßer Anwendung der Nr. 4.4 der Allgemeinen Uewirtschaftungsgrundsätze (Anlage zu Nr. 5.1 oder zu Nr. 18.2) zu verzinsen und nach Lage des einzelnen Falles zu sichern. Die Verzinsung beginnt mit.dein Tage, an dem die Gegenstände nicht mehr für den Zuwendungs/weck verwendet werden oder an dem über sie verfügt wird oder an dem der Widerruf der Bewilligung wirksam wird. 5.5.3. Die zuständige oberste Landesbehörde kann mit Einwilligung des Ministers der Finanzen eine angemessene Ermäßigung des Ausgleichsanspruchs, auch von vornherein, zulassen. 5.5.4. Die Bewilligungsbehörde kann unter Berücksichtigung der Umstände dos Einzelfalles von einem Wertausgleich abschen, wenn 5.5.4.1. der Anteil des Landes an den Ausgaben für den Ziiwenrîungv/.wcck weniger als 50 v. II. beträgt; dies gilt nicht, wenn der Ausgleichsanspruch 10 0(H) DM übersteigt, 5.5.4.2. der Zuwendungsempfänger nachweist, daß die Gegenstände nicht liir den Zuwcndungszwcck verwendet werden können und aus ihnen ein vermögenswerter Vorteil nicht mehr gezogen werden kann,

5.5.4.3. die Gegenstände mit Einwilligung der Bewilligungsbehörde für Zwecke verwendet werden, die mit anderen öffentlichen Mitteln gefördert werden. 5.5.5. Das Nähere über den Wertausgleich ist in besonderen Bewirtschaftungsgrundsätzen zu regeln. 5.6. Soll einem iiMiiutioncIl geförderten Zuwendungsempfänger zusätzlich eine Zuwendung zur Piojektförderung bewilligt werden, so sind in der Regel nur die Bewirtschaftungsgrundsätze für die institutionelle Förderung anzuwenden. Dies gilt auch, wenn solche Zuwendungen von verschiedenen juristischen Personen des öffentlichen Rechts bewilligt werden sollen. 5.7. Die Bewilligungsbehörde hat auf die Einhaltung der Bcwirtschaftungsgruudsätzc durch den Zuwendungsempfänger hinzuwirken. 6. Eigentum«· und Vcrfügiingsrcrhtc an aus Zuwendungen beschafften Gegenständen 6.1. An beweglichen Sachen, die ganz oder teilweise zu Lasten nicht rückzahlbarer Zuwendungen des Landes beschafft werden, erwirbt der Zuwendungsempfänger Eigentum, sofern er nach der Zweckbestimmung Letzibegünstigter ist. Der Zuwendungsempfänger ist zu verpflichten, nur mit Einwilligung der Bewilligungsbehörde über die Sachen zu verfügen und auf Verlangen der Bewilligungsbehörde für den Zuv/endungszweck nicht mehr benötigte Sachen dem Land oder einem Dritten zu übereignen. Im Falle der Veräußerung kann die Bewilligungsbehörde ihre Einwilligung mit Auflagen verbinden. Sie kann ihre Einwilligung insbesondere davon abhängig machen, daß bei der Veräußerung ein bestimmter Mindesterlös erzielt wird. Der Zuwendungsempfänger hat den anteiligen Nettoerlös an das Land abzuführen. 6.2. Werden sonstice Gegenstände (Grundstücke und Rechte) ganz oder teilweise zu Lasten nicht rückzahlbarer Zuwendungen des Landes beschafft, soll das Land die zweckentsprechende Verwendung der Gegenstände dinglich sichern lassen, sofern sie nicht aus anderen Gründen gewährleistet ist. 6.3. Der Zuwendungsempfänrer ist bei der Bewilligung zu verpflichten, zu Lasten von Zuwendungen beschaffte Gegenstände nach Nr. 6.3 der Allgemeinen Bewirtschaftungsgrundsätzc (Anlage zu Nr. 5.1 oder zu Nr. 18.2) zu inventarisieren, sorgfältig zu behandeln und für den Zuwendungszweck zu verwenden. 7. Zuwendungen für Baumaßnahmeu 7.1. Bei Zuwendungen für Baumnßnahmen ist die fachlich zuständige technische staatliche Verwaltung zu beteiligen; das Nähere regelt der für Bauauigaben fachlich zuständige Minister im Einvernehmen mit dem Minister der Finanzen. Von einer Beteiligung darf abgesehen werden, wenn die für eine Baumaßnahme vorgesehenen Zuwendungen von Bund und Ländern zusammen 250 000 DM nicht übersteigen. Darüber hinaus können mit Einwilligung des Ministers der Finanzen weitere Ausnahmen von Satz 1 zugelassen werden, insbesondere für Wiederholungsbauten. 7.2. Soweit Regelungen nach Nr. 7.1 den Verwendungsnachweis betreffen, ist auch das Einvernehmen mit dem Landesrechnungshof herzustellen. 8. Auszahlung der Zuwendungen 3.1. Die Zuwendungen dürfen nur insoweit und nicht eher ausgezahlt werden, als sie für fällige Zahlungen im Rahmen des Zuwendungszwecks benötigt werden. Im übrigen dürfen Zuwendungen ausgezahlt werden 8.1.1. bei Anteilfinanzierung jeweils anteilig mit etwaigen Zuwendungen anderer Zuwendungsgeber und den vorgesehenen eigenen und sonstigen Mitteln des Zuwendungsempfängers, 8.1.2. bei Fchlbedarfsfinanziemng, wenn die vorgesehenen eigenen und sonstigen Mittel des Zuwendungsempfängers verbraucht sind, 8.1.3. bei Festbctragsiinnnzicrung unter den Voraussetzungen der Nr. 8.1.2, soweit nicht besondere Umstände eine andere Regelung erfordern. Ausnahmen bedürfen der Einwilligung des Ministers der Finanzen. 8.2. Bei institutioneller Förderung dürfen Auszahlungen in der Regel jeweils nur für den Zeitraum bemessen werden,

ΑΠ/6 für den in der Landosverwaltung Betriebsmittel zugewiesen sind. 8.3. Bei Projektförderung längerfristiger Vorhaben sollen nur Teilbeträge ausgezahlt und die Auszahlung in der Regel davon abhängig gemacht werden, daß die Verwendung der bereits gezahlten Teilbeträge in summarischer Form nachgewiesen wird (Zwischennachweis). Im übrigen gilt Nr. 8.2. 9. Eingehenfinanzieller Verpflichtungen des Zuwcndungscmpfängcrs Die Bewilligungsbehörde darf Anträgen des Zuwendungsempfängers auf Zustimmung zum Eingehen von finanziellen Verpflichtungen, die zu einer Erhöhung der Zuwendung und damit zu einer überplanmäßigen Ausgabe des Landes im laufenden Haushaltsjahr führen können, nur mit Einwilligung des Ministers der Finanzen stattgeben. Entsprechendes gilt für Maßnahmen des Zuwendungsempfängers, die zu zusätzlichen finanziellen Verpflichtungen in künftigen Haushaltsjahren und damit zu einer über- oder außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigung des Landes (§ 38) führen können. 10. Widerruf der Bewilligung, Rückzahlung der Zuwendung 10.1. Die Bewilligungsbehörde hät die Bewilligung zu widerrufen und die Zuwendung unverzüglich zurückzufordern, wenn der Zuwendungsempfänger die Zuwendung zu Unrecht, insbesondere durch unzutreffende Angaben, erlangt hat, es sei denn, daß er den Grund nicht zu vertreten hat. 10.2. Die Bewilligungsbehörde hat die Zuwendung unverzüglich zurückzufordern, 10.2.1. soweit sie nicht ihrem Zweck entsprechend oder soweit sie unwirtschaftlich verwendet worden ist; eine nicht ihrem Zweck entsprechende Verwendung liegt audi vor, soweit die Zuwendung nicht alsbald nach dem Eingang für fällige Zahlungen verwendet wird, 10.2.2. soweit sie der Zuwendungsempfänger zuviel erhalten hat, weil nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan oder in dem Haushalts- oder Wirtschaftsplan veranschlagten Gesamtausgaben für den Zuwendungszweck sich ermäßigt haben, Deckungsmittel sich erhöht haben oder neue Deckungsmittel hinzugetreten sind, 10.2.3. soweit sie bis zum Ende des Bewilligungszeitraums oder bis zum Abschluß des Vorhabens nicht mehr benötigt wird. Dem Zuwendungsempfänger können nicht verbraudite Beträge in Höhe des notwendigen Bedarfs belassen werden 10.2.3.1. unter Anrechnung auf die folgende Zuwendung, wenn eine weitere Zuwendung für denselben Zweck vorgesehen ist, 10.2.3.2. bis zum Ablauf von zwei Monaten, wenn eine weitere Zuwendung für denselben Zweck nicht vorgesehen ist und der Zuwendungsempfänger Verpflichtungen eingegangen ist, die aus unvorhergesehenen Gründen nicht rechtzeitig erfüllt werden können. 10.3. Die Bewilligungsbehörde hat zu prüfen, ob und in welchem Umfang die Bewilligung zu widerrufen und die Höhe der Zuwendung neu festzusetzen ist, bereits ausgezahlte Beträge zurückzufordern sind oder ihre weitere Verwendung zu untersagen oder die Auszahlung weiterer Beträge zu sperren ist, wenn 10.3.1. der Zuwendungsempfänger den Zwischen- oder Verwendungsnachweis nicht ordnungsgemäß geführt hat oder nicht rechtzeitig vorlegt, 10.3.2. sonstige wesentliche Bewirtschaftungsgrundsätze nicht eingehalten werden, 10.3.3. wichtige Voraussetzungen für die Zuwendung sich geändert haben. 10.4. Soweit in den Fällen der Nrn. 10.1 und 10.2 eine Zuwendung bereits verwendet worden ist, ist gleichfalls ein RückZahlungsanspruch in voller Höhe geltend zu machen. Die zuständige oberste Landesbehörde kann mit Einwilligung des Ministers der Finanzen eine angemessene Ermäßigung des RückZahlungsanspruchs zulassen. 10.5. Die Bewilligungsbehörde hat auch die nach Nr. 4 der Allgemeinen Bewirtschaftungsgrundsätze (Anlage zu Nr. 5.1 oder zu Nr. 18.2) geschuldeten Zinsen zu verlangen. Sofern

solche Zinsansprüche durch ein Grundpfandrecht gesichert werden, ist im Hinblick auf die Besonderheiten des Grundbuchrechts ein Höchstzinssatz von 12 v. H. eintragen zu lassen. 11. Überwachung der Verwendung 11.1. Die Verwaltung hat die Verwendung der Zuwendung zu überwachen. Wer Ausgaben für Zuwendungen bewirtschaftet, hat für jedes Haushaltsjahr einen besonderen nach Titeln oder Titelgruppen gegliederten Nachweis zu führen über 11.1.1. Empfänger, Art, Höhe und Zwedc der Zuwendung, 11.12. die zur Zahlung angewiesenen oder vom Zuwendungsempfäneer abgerufenen Beträge sowie die eingegangenen Verpflichtungen, 11.1.3. den vorgeschriebenen Zeitpunkt für die Vorlage des Verwendungsnachweises, dessen Eingang, den Zeitpunkt der Prüfung durch die Verwaltung und die Abgabe an die rcchnunglegende Stelle. Mit Einwilligung des Landesrechnungshofes kann ein vereinfachter Nachweis geführt werden. 11.2. Dem Landesrechnungshof ist auf besondere Anforderung der Inhalt des Nachweises nach Nr. 11.1 mitzuteilen. 12. Nachweis der Verwendung 12.1. Die Bewilligungsbehörde hat von dem Zuwendungsempfänger den Verwendungsnachweis und gegebenenfalls die Zwischennachweise über die Zuwendungen entsprechend den Bewirtschaftungsgrundsätzen zu verlangen. Der Verwendungsnadiweis besteht aus einem Sachbericht und einem zahlenmäßigen Nachweis mit Belegen, soweit nach Nr. 9.5.4 der Allgemeinen Bewirtschaftungsgrundsätze (Anlage zu Nr. 5.1) nicht auf die Vorlage der Belege verzichtet wird. 12.2. Werden für denselben Zweck ausnahmsweise von mehreren Stellen des Landes Zuwendungen bewilligt, ist dem Zuwendungsempfänger nach einer entsprechenden Vereinbarung der beteiligten Stellen aufzuerlegen, den Verwendungsnachweis und gegebenenfalls die Zwischennachweise gegenüber der Stelle des Landes zu erbringen, die im Zuwendungsbescheid benannt ist. Diese Stelle unterrichtet den Landesrechnungshof über die getroffene Vereinbarung. 12.3. Werden für denselben Zweck Zuwendungen sowohl vom Land als auch vom Bund und/oder anderen Ländern bewilligt, sollen nach näherer Vereinbarung mit dem Bund und/oder den Ländern der Verwendungsnachweis und gegebenenfalls die Zwischennachweise nur gegenüber einer Gebietskörperschaft erbracht werden. Im allgemeinen wird die Gebietskörpersdiaft in Betracht kommen, welche die größte Zuwendung bewilligt hat oder deren Bewilligungs Behörde dem Sitz des Zuwendungsempfängers a m nächsten liegt. Die Bewilligungsbehörde hat den Landesrechnungshof vom Abschluß e n i er solchen Vereinbarung zu unterrichten. Beträgt die Zuwendung des Landes m ehr als 100 000 DM, ist der Landesrechnungshof vor dem Abschluß der Vereinbarung zu h ören. 13. Vereinfachter Verwendungsnachweis 13.1. Bei Förderung von Projékten der anderen als in Nr. 18.1 genannten juristischen Personen des öffentlichen Rechts und der Unternehmen, bei denen das Land Redite nach § 53 HGrG oder § 67 LHO hat, und bei institutioneller Förderung allgemein kann zugelassen werden, daß der zahlenmäßige Nachweis nach Nr. 9.5 der Allgemeinen Bewirtschaftungsgrundsätze (Anlage zu Nr. 5.1) in vereinfachter Form vorgelegt wird (vereinfachter Verwendungsnachweis), sofern der Zuwendungsempfänger seine Bücher und Belege nach den Regeln der kaufmännischen doppelten Buchführung oder in sinngemäßer Anwendung der für den Bund, ein Land oder seine Gemeinden geltenden haushaltsrechtlichen Vorschriften führt und sofern bei den Unternehmen die zweckentsprechende sowie wirtschaftliche und sparsame Verwendung der Zuwendungen durch einen sachverständigen Prüfer, ζ. B. Wirtschaftsprüfer, geprüft wird und dessen Bericht hierüber dem vereinfachten Verwendungsnachweis beigefügt wird. Der Nachweis der Einzelzahlungen wird durch die Bücher und Belege geführt. Die Belege sind nur bei Bedarf anzufordern. Die Übereinstimmung mit den Büchern ist zu bescheinigen. Ein vereinfachter Verwendungsnachweis kann darüber hinaus für einzelne Zuwendungsbereiche, für Vorhaben im Ausland oder für einzelne Zu-

ΑΠ/7 weitdungsempfänger durch besondere Bewirtschaftungsgrundsätze zugelassen werden. 13.2. Bei institutioneller Förderung ist der vereinfachte Verwendungsnachweis durch die Vorlage einer Jahresrechnung oder eines Jahresabschlusses und gegebenenfalls des Berichts im Sinne der Nr. 13.1 zu erbringen. Die Jahresrechnung muß alle Einnahmen und Ausgaben des abgelaufenen Haushaltsjahres mindestens in summarischer Gliederung wie der Haushalts- oder Wirtschaftsplan enthalten sowie das Vermögen und die Schulden zu Beginn und am Ende des Haushaltsjahres ausweisen. Wird der Jahrcsabschluß nach den Regeln der kaufmännischen doppelten Buchführung erstellt, so ist die Gewinn- und Verlustrechnung durch eine Überleitungsrechnung auf Einnahmen und Ausgaben zu ergänzen (Nr. 3.3.2), soweit dies für den Nachweis der Verwendung erforderlich ist. 13.3. Bei Projektförderung muß der vereinfachte Verwendungsnachweis alle mit dem Zuwendungszweck zusammenhängenden Einnahmen (Zuwendungen, Leistungen Dritter, eigene Mittel und Einnahmen) und Ausgaben zumindest in summarischer Gliederung enthalten. Für Baumaßnahmen gelten die auf Grund von Nr. 7 getroffenen näheren Regelungen. 14. Prüfung des Vcrwcndungsnarhwctscs 14.1. Die Bewilligungsbchörde, die nach den Nrn. 12.2 oder 12.3 zuständige oder sonst beauftragte Stelle hat unverzüglich nach Eingang des Zwischen- oder Verwendungsnadiweises zu prüfen, ob 14.1.1. der Zwischen- oder Verwendungsnachweis den Anforderungen der Bewirtschaftungsgrundsätze entspricht, 14.1.2. die Zuwendung nach den Angaben im Zwischenoder Verwendungsnachweis und nach den beigefügten Belegen zweckentsprechend verwendet worden ist, 14.1.3. der mit der Zuwendung beabsichtigte Zweck erreicht worden ist; dabei soll auch eine Ergebnisprüfung durchgeführt werden. Gegebenenfalls sind Ergänzungen oder Erläuterungen zu verlangen und örtliche Erhebungen durchzuführen. Vorgelegte Belege sind nach Einsichtnahme mit einem Prüfungsvermerk zu versehen und an den Zuwendungsempfänger zurückzugeben. Bei Zuwendungen über die Rechnung eines anderen Landes an Dritte prüft die zuständige Stelle des Landes, soweit nicht etwas anderes vereinbart ist. 14.2. Der Umfang und das Ergebnis der Prüfung sind in einem Vermerk (Prüfungsvermerk) niederzulegen. 14.3. Die prüfende Stelle übersendet den nach den Nrn. 12.2, 12.3 und 14.1 letzter Satz beteiligten Stellen eine Ausfertigung des Sachberichts und des Prüfungsvermerks. 14.4. Je eine Ausfertigung des Prüfungsvermerks ist mit einer Ausfertigung des Zwischen- oder Verwcndungsnachweises zu den Bewilligungsakten zu nehmen und der redinunglegendcn Stelle mit den zur Einordnung in die Belegsammlung erforderlichen Angaben zu übersenden. Die rechnunglegende Stelle hat die ihr übersandten Prüfungsvermerke und die Zwischen- und Verwendungsnachweise zu den entsprechenden Kassenbelegen zu nehmen und zusammen mit der Rechnung vorzulegen. Eine Ausfertigung des Prüfungsvermerks soll ferner dem Zuwendungsempfänger übersandt werden; dabei ist der Zuwendungscinpfänger darauf hinzuweisen, daß das Ergebnis der Rechnungsprüfung unberührt bleibt. 14.5. Im Einvernehmen mit dem Landesrechnungshof kann davon abgesehen werden, die Prüfungsvermerke sowie die Zwischen- und Verwendungsnachweise nach Nr. 14.4 zu den Kassenbelegen zu nehmen. 14.6. Die Prüfung durch den Landcsrcchnungshof regelt sich nach § 91 LHO. 15. Weitergabe von Zuwendungen durch den Zuwendungsempfänger Ist vorgesehen, daß der Zuwendungsempfänger die Zuwendung zur Erfüllung des Zuwendungszwecks an Dritte als weitere Zuwendungscinpfänger weiterleiten darf, so ist bei der Bewilligung festzulegen, unter welchen Bedingungen der Zuwendungseinplänger die Beträge weiterleiten darf und wie die zweckentsprechende Verwendung ihm gegenüber nachzuweisen ist. Hierbei ist sicherzustellen, daß die Be-

wirtschaftungsgrundsätzc auch für die Weitergabe an Dritte beachtet werden. Hat der Zuwcndun?'.scmpfänger nach der Zweckbestimmung eine nicht rückzahlbare Zuwendung des Landes an einen Dritten weiterzugeben, erwirbt der Dritte an beweglichen Sachen Eigentum, die aus der Zuwendung beschafft werden. Der Zuwendungsempfänger ist bei der Bewilligung zu verpflichten, dafür zu sorgen, daß der Dritte die der Nr. 6.1 Satz 2 bis 5 und Nr. 6.3 entsprechenden Verpflichtungen gegenüber dem Land übernimmt. 16. Fälle von geringer finanzieller Bedeutung Beträgt die Zuwendung oder bei Finanzierung durch mehrere Stellen der Gesamtbetrag der Zuwendungen für ein einzelnes Vorhaben oder für ein Haushaltsjahr weniger als 10 000 DM, können bei der Anwendung der Nrn. 1 bis 15 Erleichterungen zugelassen werden. Ein der Sachlage angemessener Verwendungsnachweis ist jedoch unerläßlich. 17. (leer) 18. Zuwendungen an Gebietskörperschaften und Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften 18.1. Bei Zuwendungen an Gebietskörperschaften und Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften finden die Nrn. 1 bis 16 Anwendung, soweit nicht in den Nrn. 18.2 bis 18.6 etwas anderes bestimmt oder zugelassen ist. 18.2. Die Verwendung der Zuwendungen sowie der Nachweis und die Prüfung der Verwendung richten sich abweichend von Nr. 5.1 nach den Allgemeinen Bewirtschaftungsgrundsätzen für Gebietskörperschaften ( A n l a g e ) . Die für den Zuwendungsempfänger geltenden haushaltsrechtlichen Vorschriften finden Anwendung, soweit nicht ausnahmsweise etwas anderes vereinbart wird; bei dieser Vereinbarung ist zu berücksichtigen, welche haushaltsrechtlichen Vorschriften unter Abwäcung der Interessenlage der Bewilligungsbehörde und des Zuwendungsempfängers den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit am besten entspredien. 18.3. Bei Zuwendungen für mehrjährige Vorhaben wird der Förderungszeitraum dem voraussichtlichen Durchführungszeitraum des geförderten Vorhabens unter Berücks'chtigung der erforderlichen Finanzierung angepaßt. Durchführungszeitraum ist der Zeitraum für die Abwicklung des gesamten Vorhabens oder funktionsfähiger Teile des Vorhabens. Anfinanzierungen für Vorhaben, deren Gesamtfinanzierung nicht gesichert ist, sind unzulässig. Bei der Bewilligung der Zuwendung für das laufende Haushaltsjahr wird zugleich eine Förderungszusage für die künftigen Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, gegeben, soweit h'erfür Verpfliditungsermächtigungen im Haushaltsplan verfügbar sind. 18.4. Zuwendungen für größere Investitionen werden in der Regel im Wege der Anteilfinanzierung bewilligt. 18.5. Die Bewilligungsbehörde kann zulassen, daß bei Zuwendungen für Baumaßnahmen der Gemeinden (Gemeindeverbände) deren zuständige bautechnische Dienste beteiligt werden. Die auf Grund von Nr. 7.1 getroffenen näheren Regelungen sind zu beachten. 18.6. Der zahlenmäßige Nachweis nach Nr. 9.5 der Allgemeinen Bewirtschaftungsgrundsätze für Gebietskörperschaften (Anlage zu Nr. 18.2) wird in vereinfachter Form vorgelegt (vereinfachter Verwendungsnachweis). Der Nachweis der Einzahlungen wird durch die Bücher und Belege geführt. Die Belege sind nur bei Bedarf anzufordern. Die Ubereinstimmung mit den Büchern ist zu bescheinigen. Unterhält der Zuwendungsempfänger eine eigene Prüfungseinrichtung, ist die Bescheinigung von dieser zu erteilen. 19. Grundsätzliche Zweifelsfragen, nähere Regelungen 19.1. Zweifelsfragen von grundsätzlicher Natur sowie Fragen von erheblicher finanzieller Bedeutung, die sich bei der Anwendung der Nrn. 1 bis 18 ergeben, sind im Einvernehmen mit dem Minister der Finanzen zu klären. 19.2. Für einzelne Zuwendungsbereiche kann die zuständige oberste Landesbehörde im Einvernehmen mit dem Minister der Finanzen ergänzende oder abweichende allgemeine Verwaltungsvorschriften zu den Nrn. 1 bis 18 erlassen. Entsprechendes gilt für Ergänzungen und Änderungen der Allgemeinen Bewirtschaftungsgrundsätze (Anlage zu Nr. 5.1 oder zu Nr. 18.2) durch besondere Bewirtschaftungsgrundsätze.

ΑΠ/8 19.3. Soweit Regelungen nach den Nrn. 19.1 und 19.2 den Verwendungsnachweis betreffen; ist auch das Einvernehmen mit dem Landesrechnungshof herzustellen. § 103 ist zu beachtcn. 19.4. Die Rechte und Pflichten der Bewilligungsbehörde nach den Nrn. 1 bis 19.3 stehen dem Land als Zuwendungsgeber auch dann zu, wenn bei einer kapitalmäßigen Beteiligung des Landes an dem Zuwendungsempfänger (Nr. 12 zu § 65) die Bewilligungsbehörde in einem Aufsichtsorgan des Zuwendungsempfängers vertreten ist.

(zur Vorl. W Nr. 18.2 zu § 44 LHO) Grundsätze für die Verwendung der Zuwendungen des Landes an Gebietskörperschaften und Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften sowie für den Nachweis und die Prüfung der Verwendung (Allgemeine Bewirtschaftungsgrundsätze - Gebietskörperschaften - , ABewGr-GebietsK) Inhalt Nr. 1 Anforderung und Verwendung der Zuwendung Nr. 2 Nachträgliche Änderung der Ausgaben oder der Finanzierung Nr. 3 Eingehen finanzieller Verpflichtungen des Zuwendungsempfängers Nr. 4 Widerruf der Bewilligung, Rückzahlung der Zuwendung Nr. 5 Vergabe von Aufträgen Nr. 6 Eigentums- und Verfügungsrechte an aus Zuwendungen beschafften Gegenständen Nr. 7 Wertausgleich Nr. 8 Baumaßnahmen Nr. 9 Nachweis der Verwendung Nr. 10 Prüfung der Verwendung Nr. 11 Mitteilungspflichten des Zuwendungsempfängers 1. Anforderung und Verwendung der Zuwendung 1.1. Die Zuwendung wird zur Erfüllung eines Zwecks bewilligt, der im Zuwendungsbescheid näher bestimmt ist. 1.2. Die Zuwendung darf nur zur Erfüllung des Zuwendungszwecks im Rahmen des Finanzierungsplans verwendet werden. Die einzelnen Ausgabeansätze des Finanzierungsplans dürfen aus zwingenden Gründen um bis zu 10 v. H. überschritten werden, soweit die Überschreitung durch entsprechende Einsparungen bei anderen Einzelansätzen ausgeglichen werden kann. Weitergehende Abweichungen von den Einzelansätzen sind zulässig, soweit die Bewilligungsbehörde sie bestimmt oder zugelassen hat. 1.3. Die Zuwendung darf nur insoweit und nicht eher angefordert werden, als sie für Zahlungen benötigt wird, die voraussichtlich innerhalb des auf die Anforderung folgenden Monats im Rahmen des Zuwendungszwecks geleistet werden müssen. Bei Zuwendungen für Baumaßnahmen richtet sich die Anforderung der Zuwendung nach dem Baufortschritt. Die Anforderung jedes Teilbetrages muß die zur Beurteilung des Mittelbedarfs erforderlichen Angaben enthalten; dabei ist die Vorlage von Rechnungen nicht erforderlich. Im übrigen dürfen die Zuwendungen wie folgt in Anspruch genommen werden: 1.3.1. Zuwendungen, die zur Anteilfinanzierung oder als Festbetrag bewilligt sind, können jeweils anteilig mit etwaigen Zuwendungen anderer Zuwendungsgeber und den vorgesehenen eigenen und sonstigen Mitteln des Zuwendungsempfängers in Anspruch genommen werden. 1.3.2. Zuwendungen, die zur Fehlbedarfsfinanzierung bewilligt sind, dürfen erst in Anspruch genommen werden, wenn die vorgesehenen eigenen und sonstigen Mittel

des Zuwendungsempfängers verbraucht sind, es sei denn, daß die Bewilligungsbehörde etwas anderes bestimmt oder zugelassen hat, weil andernfalls die Fortführung des Vorhabens gefährdet würde. 1.4. Zahlungen aus der Zuwendung vor Empfang der Gegenleistung dürfen nur vereinbart oder bewirkt werden, soweit dies allgemein üblich oder durch besondere Umstände gerechtfertigt ist. 2. Nachträgliche Änderung der Ausgaben oder der Finanzierung 2.1. Ermäßigen sich nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten Gesamtausgaben für den Zuwendungszweck, erhöhen sich die für den Zuwendungszweck bestimmten Zuwendungen und Leistungen Dritter oder treten neue derartige Deckungsmittel hinzu, so ermäßigt sich die Zuwendung, 2.1.1. wenn sie zur Anteilfinanzierung bewilligt ist, anteilig mit etwaigen Zuwendungen anderer Zuwendungsgeber und den vorgesehenen eigenen und sonstigen Mitteln des Zuwendungsempfängers, 2.1.2. wenn sie zur Fehlbedarfsfinanzierung bewilligt ist, um den vollen in Betracht kommenden Betrag; wird derselbe Zuwendungszweck sowohl vom Land als auch vom Bund und/oder anderen Ländern durch Fehlbedarfsfinanzierung gefördert, ist Nr. 2.1.1 sinngemäß anzuwenden. 2.2. Erhöhen sich nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten Gesamtausgaben für den Zuwendungszweck und kann der Zuwendungsempfänger die Mehrausgaben nicht selbst decken, so ist gemeinsam mit der Bewilligungsbehörde zu prüfen, ob das Vorhaben gestreckt, eingeschränkt, umfinanziert, notfalls eingestellt oder, soweit Ausgabcmittel oder Verpflichtungsermächtigungen verfügbar sind, die Zuwendung erhöht wird. 3. Eingehen finanzieller Verpflichtungen des Zuwendungsempfängers Sollten zur Erfüllung des Zuwendungszwecks finanzielle Verpflichtungen eingegangen werden, die zu einer Erhöhung der Zuwendung im laufenden Haushaltsjahr führen können, findet Nr. 2.2 entsprechende Anwendung. Dies gilt audi fur Maßnahmen, die zu zusätzlichen finanziellen Verpflichtungen in künftigen Haushaltsjahren führen können. 4. Widerruf der Bewilligung, Rückzahlung der Zuwendung 4.1. Die Bewilligung wird widerrufen, wenn der Zuwendungsempfänger die Zuwendung zu Unrecht, insbesondere durch unzutreffende Angaben, erlangt hat. Die Zuwendung ist unabhängig davon, ob sie bereits verwendet worden ist, unverzüglich in voller Höhe zurückzuzahlen. 4.2. Die Zuwendung ist unverzüglich zurückzuzahlen, 4.2.1. soweit sie nicht ihrem Zweck entsprechend oder soweit sie unwirtschaftlich verwendet worden ist; eine nicht ihrem Zweck entsprechende Verwendung liegt auch vor, soweit die Zuwendung nicht alsbald nach dem Eingang für fällige Zahlungen verwendet wird, 4.2.2. soweit sie der Zuwendungsempfänger zuviel erhalten hat, weil nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten Gesamtausgaben für den Zuwcndungszwcck sich ermäßigt haben, die für den Zuwendungszwcck bestimmten Zuwendungen und Leistungen Dritter sich erhöht haben oder neue derartige Deckungsmittcl hinzugetreten sind, 4.2.3. soweit sie bis zum Ende des Bewilligungszeitraums oder bis zum Abschluß des Vorhabens nicht verbraucht worden ist und die Bewilligungsbehörde keine Ausnahme zugelassen hat. Der RückZahlungsanspruch nach den Nrn. 4.2.1 und 4.2.2 besteht unabhängig davon, ob die Zuwendung bereits verwendet worden ist. 4.3. Die Bewilligung kann widerrufen und die Höhe der Zuwendung kann neu festgesetzt, bereits ausgezahlte Beträge können zurückgefordert oder ihre weitere Verwendung kann untersagt oder die Auszahlung weiterer Beträge gesperrt werden, wenn

α π/β 43.1. der Zuwendungsempfänger den Verwendungsnachweis nicht ordnungsgemäß geführt hat oder nicht rechtzeitig vorlegt, 4.3.2. sonstige im Zuwendungsbescheid genannte Bewirtschaftungsgrundsätze nicht eingehalten werden, 433. wichtige Voraussetzungen sich geändert haben, von denen die Zuwendung im Zuwendungsbescheid abhängig gemacht worden ist.

wird über sie verfügt oder wird die Bewilligung widerrufen» so ist auf Anforderung der Bewilligungsbehörde unverzüglich ein Wertausgleich zu leisten. Die Höhe des Wertausgleichs richtet sich nach dem Teil des Verkehrswertes, der sich aus dem Verhältnis der ursprünglichen Zuwendung zu den Gesamtausgaben für den zu Lasten der Zuwendung beschafften Gegenstand ergibt. Der Ausgleidisanspruch ist in sinngemäßer Anwendung der Nr. 4.4 zu verzinsen.

4.4. Ansprüche nach den Nrn. 4.1 und 4.2.1 sind vom Auszahlungstag an mit 2 v. H. über dem Diskontsatz der Deutschen Bundesbank zu verzinsen. Der am Ersten eines Monats geltende Diskontsatz ist für jeden Zinstag dieses Mo-, nats zugrunde zu legen. In den Fällen der Nr. 4.2.1 entfällt die Zinspflicht, wenn der Zuwendungsempfänger

7.2. Weist der Zuwendungsempfänger nach, daß die Gegenstände nicht mehr für den Zuwendungszweck verwendet werden können und aus ihnen ein vermögenswerter Vorteil nicht mehr gezogen werden kann, findet ein Wertausgleich nicht statt. Darüber hinaus kommt ein Wertausgleich insoweit nicht in Betracht, als mit vorheriger Zustimmung (Einwilligung) der Bewilligungsbehörde die Gegenstände für Zwecke verwendet werden, die mit anderen öffentlichen Mitteln gefördert werden.

4.4.1. die Umstände, auf denen der RückZahlungsanspruch des Landes beruht, nicht zu vertreten hat und die Rückzahlung innerhalb der von der Bewilligungsbehörde festgesetzten Frist leistet oder 4.42. die Beträge, die vor Fälligkeit abgerufen wurden, ohne zwischenzeitliche Rückzahlung innerhalb der von der Bewilligungsbehörde bestimmten Frist ihrem Zweck entsprechend eingesetzt hat; wird diese Frist überschritten, so beginnt die Zinspflicht für den gesamten zu früh abgerufenen Betrag am Auszahlungstag und endet insoweit mit Ablauf des Tages, der dem zweckentsprechenden Einsatz vorausgeht. 4.5. Auf einen RückZahlungsanspruch im Sinne der Nrn. 422, 4.2.3 und 4.3 wird verzichtet, wenn er 1000 DM, auf einen Zinsanspruch im Sinne der Nr. 4.4 wird verzichtet, wenn er 50 DM nicht überschreitet. 5. Vergabe von Auftrlgen Beim Absdiluß von Verträgen über Lieferungen und Leistungen zur Erfüllung des Zuwendungszwecks sind insbesondere folgende Vorschriften zu beachten: 5.1. die Verdingungsordnung für Bauleistungen (VOB), 52. die Verdingungsordnung für Leistungen - ausgenommen Bauleistungen - (VOL), 53. die Richtlinien für die bevorzugte Berücksichtigung bestimmter Bewerber bei der Vergabe öffentlicher Auftrage. 6. Eigentums- und Verfügungsrechte an aus Zuwendungen beschafften Gegenständen 6.1. An beweglichen Sachen, die ganz oder teilweise zu Lasten nicht rückzahlbarer Zuwendungen beschafft (erworben oder hergestellt) werden, erwirbt der Zuwendungsempfänger Eigentum, sofern er nach der Zweckbestimmung Letztbegünstigter ist. Der Zuwendungsempfänger darf nach Beendigung des Zuwendungszwecks über die Sachen verfügen, soweit die Bewilligungsbehörde nicht etwas anderes bestimmt hat. 6.2. Gehen Eigentumsrechte oder sonstige dingliche Rechte an Gegenständen nach besonderen Bewirtschaftungsgrundsätzen auf das Land über, hat der Zuwendungsempfänger diese Gegenstände für das Land zu verwalten. 6.3. Der Zu Wendungsempfänger hat die ganz oder überwiegend zu Lasten nicht rückzahlbarer Zuwendungen beschafften Gegenstände nach den für den Zuwendungsenipfänger geltenden haushaltsrechtlichen Vorschriften zu inventarisieren. In dem Inventar sind die Gegenstände, die nach besonderen Bewirtschaftungsgrundsätzen in das Eigentum des Landes übergehen, besonders zu kennzeichnen. 6.4. Der Zuwendungsempfänger hat die ±a Lasten von Zuwendungen beschafften Gegenstände für den. Zuwendungszweck zu verwenden und sorgfältig zu behandeln, Risiken für Schäden an diesen Gegenständen dürfen zu Lasten des Landes nur nach Maßgabe besonderer Bewirtschaftungsgrundsätze versichert werden. 7. Wertausgleich 7.1. Werden Gegenstände, die ganz oder teilweise zu Lasten nicht rückzahlbarer Zuwendungen beschafft worden sind, nicht mehr für den Zuwcndungszweck verwendet oder

8. Baumaenatunen Bei Zuwendungen für Baumaßnahmen sind die „Baufachlichen Ergänzungsbestimmungen zu den Vorl. W zu § 44 BHO/LHO (ZBau)* oder andere im Zuwendungsbescheid genannte Verwaltungsvorschriften zu beachten. 9. Nachweis der Verwendung 9.1. Die Verwendung der Zuwendung ist, wenn im Einzelfall nicht etwas anderes bestimmt ist, innerhalb von sechs Monaten nach Erfüllung des Zuwendungszwecks, spätestens jedoch mit Ablauf des sechsten auf den Bewilligungszeitraum folgenden Monats der Bewilligungsbehörde nachzuweisen (Verwendungsnachweis). Ist der Zuwendungszweck nicht bis zum Ablauf des Haushaltsjahres erfüllt, ist binnen sechs Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres Ober die in diesem Jahr erhaltenen Betrage ein Zwischennachweis zu führen. 9.2. Der Verwendungsnachweis, der in der erforderlichen Anzahl einzureichen ist, besteht aus einem Sachbericht und einem zahlenmäßigen Nachweis. 9.3. In dem Sachbericht sind die Verwendung der Zuwendung sowie der erzielte Erfolg und seine Auswirkungen kurz darzustellen. Dem Sachbericht sind die Berichte der beteiligten technischen Dienststellen beizufügen. 9.4. Nach Maßgabe besonderer Bewirtschaftungsgrundsätze sind alle Unterlagen vorzulegen, die für eine Ergebnisprflfung erforderlich sind. 9.5. Der zahlenmäßige Nachweis muß folgenden Anforderungen entsprechen: 9.5.1. Soweit der Zuwendungsempfänger die Möglichkeit zum Vorsteuerabzug nach § 15 des Umsatzsteuergesetzes hat, sind nur die Entgelte (Preise ohne Umsatzsteuer) nachzuweisen. 9.5.2. Belege sind nur auf besondere Anforderung der Bewilligungsbehörde vorzulegen. Die Obereinstimmung der angegebenen Beträge mit den Büchern und Belegen ist zu bescheinigen. 9.53. Bei einem Zwischennachweis genügt an Stelle des zahlenmäßigen Nachweises eine nach Einnahme- und Ausgabearten gegliederte summarische Zusammenstellung ohne Belege. 9.5.4. Der Nachweis muß sich auf alle für den Zuwendungszweck bestimmten Einnahmen (Zuwendungen, Leistungen Dritter, eigene Mittel entsprechend dem Finanzierungsplan) und Ausgaben erstrecken; sie sind jeweils in zeitlicher Reihenfolge in monatlichen Summen zusammengefaßt darzustellen. 9.6. Sind gleichzeitig für mehrere Einzelvorhaben Zuwendungen bewilligt worden, so ist jede Zuwendung getrennt nachzuweisen. 9.7. Darf der Zuwendungsempfänger zur Erfüllung des Zuwenduugszwecks Mittel an Dritte weiterleiten, muß er die Weitergabe davon abhängig machen, daß die empfangenden Stellen ihm gegenüber Zwischen- und Verwendungsnachweise nach den Nrn. 9.1 bis 9.6 erbrneen. Diese Nachweise sind dem Verwendungsnachweis nach Nr. 9.1 beizufügen. 9.8. Für Baumaßnahmen ist der Verwendungsnachweis nach den „Baufachlichcn Ergänzungsbestimmungen zu den Vorl. W zu ^ 44 BHO/LHO (ZBau)- oder anderen im Zu-

ΑΠ/10 Wendungsbescheid genannten Vcrwaltungsvorschriften zu fahren.

10. Prüfung der Verwendung 10.1. Die Bewilligungsbchörde ist berechtigt, die Verwendung der Zuwendung durch Einsicht in die Bücher, Belege und sonstigen Geschäftsunterlagen sowie durch örtliche Erhebungen zu prüfen oder durch Beauftragte prüfen zu lassen. Der Zuwendungsempfänger hat die erforderlichen Unterlagen bcreitzuhaltcn und die notwendigen Auskünfte zu erteilen. Werden in besonderen Fällen von der Bewilligungsbchörde zur Prüfung Stellen außerhalb der Landesverwaltung herangezogen, hat der Zuwendungsempfänger die Kosten der Prüfung zu tragen, soweit nicht etwas anderes bestimmt ist. In den Fällen der Nr. 9.7 sind diese Rechte der Bewilligungsbehörde auch dem Dritten gegenüber auszubedingen. 10.2. Unterhält der Zuwendungsempfänger eine eigene Prfifungseinrichtung, ist von dieser der Verwendungsnachweis vorher zu prüfen und die Prüfung unter Angabe ihres Ergebnisses zu bescheinigen. 103. Der Landesrechnungshof ist nach § 91 der Landeshaushaltsordnung berechtigt, bei dem Zuwendungsempfänger zu prüfen.

11. MitteUungspflJditen des Zuwendungsempttnger· 11.1. Soweit die Bewilligungsbehörde nicht etwas anderes bestimmt oder zugelassen hat, ist der Zuwendungsempfänger verpflichtet, unverzüglich der Bewilligungsbehörde anzuzeigen, wenn 11.1.1. er nach Vorlage des Finanzierungsplans weitere Zuwendungen für denselben Zwcck bei anderen öffentlichen Stellen beantragt oder von ihnen erhält oder wenn sich sonstige Änderungen der Finanzierung oder der zuwendungsfähigen Ausgaben ergeben,

11.12. der Verwendungszweck oder sonstige für die Bewilligung der Zuwendung maßgebliche Umstände sich Andern oder wegfallen, 11.13. sich herausstellt, daß der Zuwendungszweck nidit oder mit der bewilligten Zuwendung nicht zu erreichen ist, 11.1.4. die abgerufenen oder ausgezahlten Beträge aus unvorhergesehenen Gründen nicht unmittelbar nach dem Eingang bei ihm verbraucht werden können, 11.1.5. Gegenstände, die ganz oder teilweise zu Lasten nicht rückzahlbarer Zuwendungen des Landes beschafft worden sind, nicht mehr entsprechend dem Zuwendungszweck verwendet oder nicht mehr benötigt werden. 11.2. Aus der Zuwendung auf Grund von Verträgen (ζ. B. Dienst- oder Werkverträge) geleistete Zahlungen z.B. für Gutachter, Obersetzer, Unterrichtende, Vortragende und Sitzungsteilnehmer, sind dem für den Zuwendungsempfänger örtlich zuständigen Finanzamt mitzuteilen. Diese Mitteilungen können unterbleiben, wenn 11.2.1. die Leistung erkennbar im Rahmen der regelmäßien gewerblichen oder freiberuflichen Haupttätig· eit des Honorarempfängers erbracht wird oder 11.2.2. die an eine Person auszuzahlenden Beträge im Einzelfall weniger als 100 DM und im Kalenderjahr weniger als 300 DM betragen. Die Mitteilungen sind für jeden Honorarempfänger getrennt zu fertigen. Sie können für ein Kalenderjahr gesammelt werden.

t

11.3. Für umsatzsteuerliche Zwecke hat der Zuwendungsempfänger den Inhalt der Zuwendung dem zuständigen Finanzamt mitzuteilen, wenn er über die im Verwendungsnachweis nach Nr. 9 dargelegte Verwendung hinaus Verpflichtungen zur Erfüllung von Aufgaben gegenüber demi Land übernimmt oder im eigenen Namen erworbene Sadien •ind Redite auf das Land übertragen muß.

Anhang I I I Schaubilder und Tabellen

260

200 « -

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>hier u. im Folgenden " (soweit nicht andere , gekennzeichnet) immer " Zweckzuweisungen von Land und Bund i^o > -

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60" ^^ 40..

Schuldenaufnahmen air. Kreditmarkt 1Ö0 ·· Allgem. Finanzzu160.. Weisungen "">•· Zweckzuweisungen* — Quelle: s. Tab.6 S.27 100 "

Gebühren/Entgelte/ Strafen 220 ..

Steuern (einschl. steuerähnl. Einauc^Schaubild 2)

SCHAUBILD 1 Niedersacheen Entwicklung der a*.. wichtigsten Einnahmen der niedersächsischen Kommunen in den Jahren 1962 - 71 (Pro-Kopf-Beträge)

1Ί0..

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180-

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DM/E.

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60

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1962

63

64

65

Steueraufkommen vermehrt bzw. vermindert um die 100 Steueranteile von bzw. " / an andere (n) Gebietskörperschaften; einschl. 160 • • ^ stéuerâhnliche Einnahmen / y (z.B. Ablösebeträge oder li.0 • • ^ ^CxCT // Geldwerte für Hand- und — ^ ^ Spanndienste ; nicht ver^ ^^^ teilte Jagdpachteinnahι^υ • •

Quelle: s. Tab.6 S.27

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Quelle: s. Tab.6 S.27

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· Erl. s. Schaubild 2 :nachrichtl.: Samtgemeinden

1962 63

'20 Χ 100 "

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220

240 '

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320 "

DM/E

SCHAUBILD 3 / Niedersachsen Ι Einnahmen der verschiedenen Kommunen aus Ι Gebühren, Entgelten, Strafen (pro Kopf der Bevölkerung)

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SCHAUBILD 2 DM/E Niedersachsen Einnahmen der verschiedenen Kommunen aus Steuern (pro Kopf der Bevölkerung)

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1962

63

64

65

66 ^67

68

69

70

71 1962

63

64

65

66

67

68

69

70 71 Gemeinden Einw. in Tsd.

-1

2-3 5-5 5-1o 1o^> 2o+ krfr.St.

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180 -

200

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100 .

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/ / "Leem· *lnanzzuw·

Gebühren etc. Schuldenaufnahmen

Steuern

/ , . ——Bruttoausgaben (100 DM/E.) ι ' / ι / /' Zur besseren Uber/ " eirht· vom re«ien / Verhältnis der Ein/ nahmen/Ausgaben zu/ einander abweichende J ' / . Darstellung ηί'Γ

..

-»

WE I

SCHAUBILD 6 Niedersachsen Verteilung der wichtigsten kommunalen Einnahmen auf die Gemeinden der verschiedenen Größenklassen im Jahre 1971

SCHAUBILD 5 Niedersachsen Bruttoausgaben der verschiedenen Kommunen (pro Kopf der Bevölkerung) Zweckzuweisungen __________________________________________

nachrichtl.: Samtgemeinden Quelle* s. Tab 6 S.27 Λ * *

Erl. s. SCHAUBILD 2 S.3

SCHAUBILD 4 DM/E Niedersachsen Schuldenaufnahmen der verschiedenen Kommunen auf dem Kreditmarkt (pro Kopf der Bevölkerung)

zu SCHAPBILD 4 - 6 :

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Am/ TABELLE 2 Niedersachsen D u r c h s c h n i t t s w e r t e 1962 - 71 Zweckzuweisungen pro Kopf der B e v ö l k e r u n g ; d u r c h Zweckzuweisungen g e d e c k t e r A n t e i l der kommunalen B r u t t o a u s g a b e n ; Zweckzuweisungen i n Prozent der kommunalen Steuereinnahmen ( R e i h e n f o l g e nach der Höhe der Werte) n a c h r i c h t l . : D a r l e h e n von Land und Bund ( D M / E . ) ; d u r c h Zweckzuweisungen p l u s D a r l e h e n von Land und Bund g e d e c k t e r A u t e i l der B r u t t o a u s g a b e n

Zweckzuweisungen (ZwZ)

Gem. + GV

78,69

Gem. + GV

13,5

3 * - 5*000 E.

26,1

Landkreise

75,60

3 " - 5*000 E.

10,1

kreisfr.

St.

22,0

2 0 β 0 0 0 + E.

46,23

2 " - 3*000 E.

9,1

2 * - 3 * 0 0 0 E.

21,9

y -

40,20

r -

8,2

V-

18,7

35,54

kreisfr.

7,8

1 0 * - 20*000 E.

18,3

31,62

unter

7,3

5 * - 10*000 E.

18,2

7,0

20*000

+

18,2

unter

1*000 E.

kreisfr.

3. k.

8.

St.

5*000 E. e

1 0 - 20*000 E. e

5 -

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1 0 0 0 0 E.

2 · - 3*000 E.

2*000 E. St.

1*000 E.

31 , 4 0

5*-

e

22,63

2 0 * 0 0 0 + E.

6,5

10. u n t e r 1* 000 E.

17,26

1 0 * - 20*000 E.

6,4

nachrichtl.SamtG.

3,50

9.

Steuer0/ /Ο 46,1

27,8

2.

7.

%

ZwZ i n % der einnahmen

Landkreise

Gem. + GV

6.

Deckungsquote der ZwZ

99,01

1.

5.

DM/E.

1 · - 2 0 0 0 E.

Deckungsquote: ZwZ+ Darlehen v /o

10*000 E.

DK/E. +

20*000

2. Gem. + GV

14,3

5 * - 10*000 E.

6,53

3. 3 * - 5*000 E.

11,8

2 * - 3*000 E.

6,40

4. 2 * - 3 * 0 0 0 E.

11,0

1 0 * - 20*000 E.

6,07

E.

10,65

5.

1 * - 2*000 E.

9,6

3 * - 5*000 E.

6,05

6.

5 * - 10*000 E.

8,5

Gem. + GV

5,33

7.

unter

8,2

1 * - 2*000 E.

3,83

8,1

kreisfr.

St.

2,58

9. 2 0 * 0 0 0 + E.

3,1

unter

1"000 E.

1,94

10. 1 0 · - 20*000 E.

7,5

Landkreise

nachrichtl.SamtG.

12,7

St.

15,5

Darlehen

23,1

8. k r e i s f r .

E.

8,7

1. L a n d k r e i s e

1*000 E.

2*000 E.

0,9ö 1,12

Quelle: Tab.6 u. ? ß . 2 7 f . (Darlehen u. Deckun/TGqucte von Zwec^Tiuv/eislinken plus Darlehen: 'Vi 9

i'gfc" t )

Am/21

TABELLE 3 Niedersachsen Zweckzuweisungen f ü r d i e e i n z e l n e n Aufgabenbereiche pro Kopf der B e v ö l k e r u n g ; Z e h n j a h r e s - D u r c h s c h n i t t 1962 - 71 A. A u f g e g l i e d e r t nach Kommunen / R e i h e n f o l g e der Aufgabenbereiche ( E P l . ) nach der Höhe der Werte Darstellung:

A r t der Kommunen ( k r e i s a n g . Gemeinden i n Tsd. E i n w . ) EPl.

- 1

1-2

( N r . )*

DM/E.

3-5

2-3

5-10

10-20

7

8,85

7

9,61

7 12,54

7

17,78

2 11,69

2 12,12

6

if, 25

2

8,17

2 11,32

2 14,17

7 11,60

7 10,11

2

2,97

6

2,88

6

3,93

6

4,81

6

3,98

6

6,12

5

0.20

5

0,70

5

1.27

5

1.36

5

1.29

4

5,21

4

°»12 4

0,24

4

0,42

k

0,50

4

1.07

5

0,82

3

0,04

3

0,12

3

0,18

3

0,20

3

0,26

3

0,25

1

0,01

1

0,01

1

0,01

1

0,01

1

0,02

1

0,04

20 +

k r f r . S t . Landkr.

I

Samtgem.

4 17,61

4 37,97

4 29,13

2

1,59

6 11,67

6 20,78

6 21,63 I

7

0,62

2

9,35

5

5,34

7 20,48

6

0,32

7

6,99

2

4,48

2

2,83

5

0,24

5

2,94

7

2,98

5

1,64

4

0,07

3

0,60

1

1,60

1

0,61

3

0,02

1

0,22

3

1,49

3

0,15

-

• vergi.

Tab.1

Quelle: Tab.

S.l8f.

.29f.

Am/22

Fortsetzung:

Tabelle

3

B. A u f g e g l i e d e r t nach E P l . / Reihenfolge der Kommunen nach der Höhe der Werte (DM/E.)

EPl. 1 krfr.St.

EPl. 2 1,60

3-5

20 +

0,22

10-20 5-10

1,49 k r f r . S t .

37,97

10-20

12,12

20+

0,60

20+

17,61

0,04

5-10

11,69

5-10

0,26

10-20

5,21

0,02

2-3

11,32

10-20

0,25

5-10

1,07

20+

9,35

3-5

0,20

3-5

0,50

1-2

8,17

2-3

0,18

2-3

0,42

St.

4,48

1-2

0,12

1-2

0,24

-

2,97

-1

0,04

-1

0,12

0,01 kr fr.

Landkr.

0,61

Samtgem.

krfr.St.

1

2,83

0,15

29,13

1,59

0,02

0,07

EPl. 6

EPl. 5

18 Petri

EPl. 4

14,17 k r f r . S t .

alle übrigen

EPl. 3

5,34 k r f r . S t .

EPl. 7

20,78

3-5

17,78

20+ 11,67

2-3

12,54

20+

2,94

3-5

1,36

10-20

6,12

5-10

11,60

5-10

ί,29

3-5

it,81

10-20

10,11

2-3

1,27

-1

4,25

1-2

9,61

10-20

0,82

5-10

3,98

-1

8,85

1-2

0,70

2-3

3,93

20+

6,99

-1

0,20

1-2

2,88 k r f r . S t .

2,98

1,64

21,63

20,48

0,24

0,32

0,32

Am/2

TABELLE k Niedersachsen A n t e i l der Zweckzuweisungen f ü r d i e w i c h t i g s t e n kommunalen Aufgabenbereiche an den Zweckzuweisungen f ü r d i e Kämmereiv e r w a l t u n g e n i n s g e s a m t ; Z e h n j a h r e s - D u r c h s c h n i t t 1962 - 71 A. A u f g e g l i e d e r t nach Kommunen / R e i h e n f o l g e der Aufgabenber e i c h e ( E P l . ) nach der Höhe der Werte Darstellung:

A r t der Kommunen ( k r e i s a n g . Gemeinden i n Tsd. EPl.

Gem.+GV

- 1

1- 2

Einw.)

)* Ι %

(Nr.

2--3

5-•10

3--5

10--20

4

33,6

7

53,2

7

44,3

7

42,1

7

41,6

2

38,7

2

34,6

6

26,0

6

25,9

2

36,8

2

38,0

2

39,7

7

38,7

7

29,0

7

24,2

2

18,2

6

13,1

6

13,0

6

13,0

6

13,3

6

17,1

2

10,6

5

1,1

5

3,3

5

4,3

5

3,6

5

4,2

4

15,2

5

3,6

4

0,7

4

1,2

4

1,4

1,4

4

3,7

5

2,4

3

0,7

3

0,3

3

0,5

3

0,6

0,5

3

0,9

3

0,7

20 +

krfr.St.

3

Landkr.

Samtgem.

4

35,0

4

50,3

4

39,0

2

44,6

6

22,4

6

26,6

6

29,2

7

19,4

2

20,5

5

7,7

7

26,3

5

15,5

7

13,3

2

6,4

2

3,6

6

10,4

5

6,4

7

4,0

5

2,2

4

3,3

3

1,2

3

1,9

3

0,2

3

0,9

* vergi.

Tab.1

S.l8f.

Quelle: Tab.9 5.31 f .

A m/24

Fortsetzung: TABELLE 4 B. A u f g e g l i e d e r t nach E P l . / R e i h e n f o l g e Kommunen nach d e r Höhe d e r Werte (%)

EPl. 2

EPl. 3

EPl. 4

39,7 k r f r . S t .

1,9 k r f r . S t .

5-10

38,7

20+

1,2

20+

35,0

2-3

38,0

5-10

0,9

Gem.+GV

33,6

36,8

Gem.+GV

0,7

10-20

15,2

10-20

0,7

5-10

3,7

3-5

10-20

3 Z f j 6

50,3

20+

20,5

2-3

0,6

3-5

1,4

-1

18,2

3-5

0,5

2-3

1,4

Gem. + GV

10,6

1-2

0,5

1-2

1,2

krfr.St.

6,4

-1

0,3

-1

0,7

Landkr.

3,6

0,2

39,0

Samtgem.

44,6

0,9

3,3

EPl. 6

EPl. 5 krfr.St.

•18

der

7,7 k r f r . S t .

EPl. 7 26,6

-1

53,2 44,3

20+

6,4

Gem.+GV

26,0

1-2

2-3

4,3

-1

25,9

2-3

42,1

5-10

4,2

20+

22,4

3-5

41,6

Gem.+GV

3,6

10-20

17,1

5-10

38,7

3-5

3,6

5-10

13,3

10-20

29,0

1-2

3,3

1-2

13,1

Gem.+GV

24,2

10-20

2,4

2-3

13,0

20+

13,3

-1

1,1

3-5

13,0

krfr.St.

4,0

2,2

29,2

26,3

15,5

10,4

19,4

Am/2

TABELLE 5 Niedersachsen Durch Zweckzuweisungen gedeckter A n t e i l der Bruttoausgaben i n den w i c h t i g s t e n kommunalen Aufgabenbereichen; ZehnjahresDurchschnitt 1 9 6 2 - 7 1 A. A u f g e g l i e d e r t nach Kommunen / Reihenfolge der Aufgabenber e i c h e ( E P l . ) nach der Höhe der Werte (%) D a r s t e l l u n g : wie Tab·k S.23

-1

Gem.+GV

1-2

2--3

5 - •10

3--5

10·-20

4

36,0

7

13,4

2

13,2

2

14,9

2

16,1

2

11,5

4

13,0

7

16,0

2

7,2

7

11,9

7

12,1

7

13,8

3

10,4

2

11,6

6

15,9

4

5,6

5

7,9

5

12,1

5

11,1

7

9,4

7

7,2

2

8,7

5

5,0

3

7,8

3

9,2

3

10,2

5

5,8

3

5,7

3

4,6

6

4,8

4

4,3

4

4,9

6

5,3

4

5,6

6

4,9

5

4,0

3

4,1

6

3,9

6

4,7

4

4,7

6

4,0

5

2,5

krfr.St.

20+

Landkr.

Samtgem.

4

25,0

4

30,2

7

70,6

6

24,2

2

9,4

6

10,0

4

44,5

2

15,3

6

7,4

2

4,0

6

42,3

3

13,3

3

5,0

5

3,9

3

9,1

7

8,/f

7

4,4

3

3,6

2

5,0

4

7,2

5

3,9

7

1.6

5

3,3

5

5,7

Q u e l l e : Tab.

.33f.

Am/ Fortsetzung:

TABELLE 5

B. A u f g e g l i e d e r t nach E P l . / .Reihenfolge Kommunen nach d e r Höhe der Werte

EPl. 2

EPl. 3

3-5

16,1

5-10

2-3

14,9

3-5

1-2

13,2

2-3

10-20

11,6

5-10

der

EPl. 4 10,4

Gem.+GV St.

30,2

9,2

20+

25,0

1-2

7,8

10-20

13,0

11,5

10-20

5,7

5-10

5,6

20+

9,4

20+

5,0

-1

5,6

Gem+GV

8,7

Gem.+GV

4,6

2-3

4,9

-1

7,2

-1

4,1

3-5

4,7

z^o k r f r . S t .

3,6

1-2

4,3

Landkr.

50

9,1

44,5

Samtgem.

15,3

13,3

7,2

krfr.

St.

10,2 k r f r .

36,0

EPl. 6

EPl. 5

Gem.+GV

2-3

12,1

3-5

11,1 k r f r . S t .

EPl. 7 15,9

Gem.+GV

16,0

10,0

3-5

13,8

1-2

7,9

20+

7,4

-1

13,4

5-10

5,8

3-5

5,3

2-3

12,1

-1

5,0

10-20

4,9

1-2

11,9

Gem.+GV

4,0

-1

4,8

5-10

9,4

3,9

2-3

4,7

10-20

7,2

20+

3,9

5-10

4,0

20+

4,4

10-20

2,5

1-2

krfr.St.

3,9 k r f r . S t .

1,6

3,3

42,3

70,6

5,7

24,2

8,8

°h

Gem. mit:

3-000 E.

2*000 E.

2·-

1*-

29,6

5,8

16,0

12,0

13,6

9,4

5,4

6,2

8,6

5,4

4,7

4,9 %

5,3

7,2

7,1

%

7,0 %

4,8 %

6,3 %

Quelle: eigene Berechnung aufgrd. Stat. Nds. (Rechnungsjahr), Tab. "Ausgaben, Deckungsmittel und Abschluß nach Art der Gebietskörnerschaften/Größenklassen im Jahre ( ) ordenti u. außerordentl Rechnung"(1971 ; Tab 17)

* * 2hne_Stadt_Göttingen__( Sonderstat us )

10,9 %

1971

5,9 %

9,2 "77"

%

%

20,5 %

6,3

5,8

5,9

~

7,5

16,4

6,1

5,4

7,8

'

23,2

9,0

10,0

9,5

5,9

5,6

7,4

27,8

6,3

6,3

8,3

7,8

6,3

6,4

34,9

6,6

8,4

8,8

9,7

6,4

5,8

6,4

'

11,8

1970

7,9 %

14,2

1969

• Bruttoausgaben der Gem. und GV zur Vermeidung von Doppelzählungen bereinigt um Zweckzuweisungen an anüere Gem. und GV (interkommunale RLnanztransfers)

2,3

" 6,3

27,6

7,3

9,6

9,1

10,5

6,4

6,0

5,3

~

7,6

16,9

1968

9,1

13,7

1967

9,5

13,2

1966

9,0

13,4 7,2

28,5

9,1

11,0

12 >7

9,8

7,4

6,1

8,1

7,4

13,5

1965

Sen gedeckten Bruttoausgaben*bei den verschiedenen

1964

28,6

9,3

10,3

10,6

11,2

8,6

7,0

6,3

7,2

28,4

9,1

11,0

10,1

10,2

8,9

8,3

29,7

9,8

nachrichtl.: Samtgem.

Landkreise

unter i-pop e.

5*000 E.

8,2

5*- 10*000 E.

3*-

7,6

10'- 20*000 E.

20*000 und mehr E.**

kreisang.

6,5

Städte 7,0

13,9

1963

kreisfreie

1962

Zweckzuweisun

13,9

dUr

Gem. und GV insgesamt

Kommunen^

TABELLE 6 Niedersachsen

Α ΠΙ/27

23,0

21,5

17,5

5*000 E.

3*000 E.

2*000 E.

3·-

2*-

1*-

unter 1*000 E.

969A 1067,0 946 , 9

22,4

16,8

19.9

22,0

24,8

16,3

17,9 15,8

16,2

13,9

Quelle: wie Tab.6 S.27

* * 2iiS®_SMt_Göttingen_( Sonder status )

11,3

13,0

19,2

#7,7 %

10,6

12,9

16,8

18,0

16,5

19,3

22,0

15,7 %

18,1%

18,2 %

2

23,8

10,8 %

11,9 %

16,7 %

25,6 1 9 , 7 %

15,5

19,7

28,5

41,2

796,4

12,7

20,5

26,3

967,7

13,2

13,9

20,8

24,7

16,4

19,7

21,4

27,8

18,5

19,0

17,5

19,9

1018,6 1413,1

20,7

23,7

21,5

27,4

19,8

993» 1

21,9

27,7

30,5

26,6

23,6

14,5

21,0

17,5

18,8

19,6

974,4

19,0

22,2

23,5

28,7

23,5

21,9

16,7

16,4

•»einschl. steuerähnl. Einnahmen; Steueraufkommen vermehrt bzw. vermindert um die Steueranteile von bzw. an andere(n) Gebietskörperschaften

Landkreise

19,3

5*- 10*000 E.

21,2

19,7

13,9

17,9

4

1971 45,0

1970

44,5

1969

63,2

1968

48,5

1967

45,1

1966

45,6

1965

43,8

1964

43,3

1963

40,9

10*- 20*000 E.

20*000 und mehr E.*»

kreisang. Gem. mit:

kreisfreie Städte

Gem. und GV insgesamt

1962

Zweckzuweisungen in Prozent der Steuereinnahmen bei den verschiedenen Kommunen

TABELLE 7 Niedersachsen

ΑΙΠ/28

TABELLE 8 Niedersachsen

2,26

5,70

o9

9>9 ,

3,59

3,86

2,50

1,70

3,30

4,98

3,31

5

6

7

3,05

5,04

3,01

7,60

2,41

0>73

7>0Q

6,01

7,90

0,42

5f09

4>69

0,18

3,00

1,45

3,89

8,91

4

5

6

7

13,73

0,01

3

2

1

11,09

5,13

1,49

3,17

0,15

15,49

9,63

4,82

1,17

4,06

050

13,49

5,95

9,49

8,69

5,35

10,09

9,36

10,86

6,96

0,28

7

12,62

8,60

6

0,67

I963

10,27

11,54

0749

19,79 6 7

8,62

12,50

17,08

3,06

12,06

12,28

8>24

11,66

0,29

6

1963

9,40

2,02

10,74

1, 2 1

15,46

8,41

12,31

0724

13,25

1968

ÖTÜ

14,84

I969

57,8

11,44

5,56

C

14

0,88

ÖTiÖ

Ö7TÖ

11

0,02 10,99 Ö~14

0,79 3,00

3^7

0

14,

3,18 11,83

0,02 9,29

1967

1,21

3,55 11,71

3,82

1,71

0,28

Ö7l2

1/14 4,11 11,71

0,02 12,24

1966

0,02

0^7 0,31

ÖTTi

6,74

0,22

Ô7ÏÔ

10,88

0,03 11,60

1964

Ô^ÔÏ

4,48

0,23

Öj6

15,64

Ô7ÔÏ

0,91 2,29

0,98

~7

4,59 4

~3

10,93

-

EPl. 1962

11,87 Q,i8

0,53 5

0,17

0,02 2

1971

0,05

13,09

V59 4,64 15,05

0^87

K23 0733

I969

I

ÖTT?

10,71

I

3,66

^

11,74

1968

0^21

17,01 0^09 Ί2

, tl0

2>2f l

0,35

12,07

0,03

M1

0,28

13,88

0,09

1,07

0,17

Q>61

13,83

3,05

~4

0,90

9,77

16,31

3,86

10,97

0,^6 7,70

0,54

,

10,89 3

1962

0,01

EPl.

* ^«isang. Gemeinden mit 2*000 bis unter 3*000 E.

12,79 0,16

4,16

10,29 0,22

0,75

5,^

0,o7

9,31

3,00

0,57

8,07

kf0 9

1,18

9,61

0,42

7,92

0,30

10,85

0,20

9,90

,>Q3

1971

19,94

0,67

18,35

3,23

0,05

I969

0,07

1968

0,05

1967

0,03

1966

0,05

1965

0,05

1964

0,02

1963

2

M4

Π,75 2

0,34

1970

17,75

15,08

13,86

2,40

9,50

11>61

3>,?

11,03

0,75

7,38

21,90

0,98

5,40

23,83

„63

4

3,85

?>21

1

5. Kreisang. Gemeinden mit 3*000 bis unter 5*000 E.

0,31

1969

3,91

0,30

1968

1>51

22,37

0,70

6,85

0,25

1967

8>93

0>62

26>1?

0,75

7,32

18,60

9,95

8,02

10,85

0,22

15,65

0>2Zf

1966

,,39

52,68

1970

7,11

4

0,15

13,57

0,29

1965

3>g

,,37

2,42

2>22

1971

28>12 30λ? 2?Λ9

,,27

2,,98

1,46

13>79

4,87

1970

1964

Kämmereiverwaltungen (ohne EPl.O/Allgem. Verwaltung)pro Kopf der Bevölkerung im Zeit

2,03

6,33

EPl. 1962

0,17

3

0 t03

1964

1,99

3,6?

6

7,57

2

0,08

1963

1,12

3,53

1969 1>a2

3. Kreisang. Gemeinden mit 10*000 bis unter 20*000 E.

0,03

1962

1

SPI.

1,09

2,36

der

4. Kreisang. Gemeinden mit 5*000 bis unter 10*000 E.

·)

(EP1

,3,86 tf>9 9,,,28

3,66

44,79

1,30

2,62

l5,9l

8,22

40,72

1,15

11>6,

6,87

55,33

1,59

6,28

29,04

5,48

23,66

0,67

1968

1>7 ,

196?

1,61

1966

1,1*

1965

1,34

196*f

Aufgabenbereiche

2. Kreisang. Gemeinden mit 20*000 und mehr E.

12 90

6

5,59

7

5

22,36

0,69

4

4,07

1,28

!2§2

1,25

1962

a

·

3

1

EP1

1. Kreisfreie Städte

Ï962 kï U7?tXgaberïn dDM/ElnZelnen

Am/

Z^ÔÛ

~o

~7

ïTâï

7

1

7

ÖTÖi

2^3

7

-

1

1

^4

11,19

δΤ57

2,33

0,39

1*5

9,20

ufy)

5,33

0743

5,45

ÔTiî

12,20

10,11

6^31

0,58

6^96

3,93 8,39

3,60 7

3,81

2 3

0,53

0,01

1,08

-

16,03

0,01

1,62

S.I8f. (eig.

0,56

0,33

p,^

Berechnung)

0,32

0,49

p,^

0,02

0,93

1,48

0,60

0,21 0,10

0,06

0,02

2,02

0,70

0,07

0,02

1,94

0,18

4,36

1970

0.59

°»01

1969

18,85

1968

25,69

1967

19,78

p,i8

0,02 0,25 ρ,ρ3 1,02

0>1?

0,34

0,03

1966

48,83

0,86

1965

11,78

1,52

1964

0,22

0,61

0,35

0,41

0,03

1,93

1963

Quelle: wie Tab.1

0,02

6

0,02

0,76

1962

16,98

19,88

3,16

7,55

0,55

1971

36,35 2,07 21,33

1,48

0,19

4,53

0,51

1970

28,73

0,17

3.58

30,39

1,40

30,48

0,19

25,27

1,27

32,00

0,17

23,75

0,82

19,36

1,00

33,65

0,20

2,80

0,45

1969

0,46

1968 0,46

2,07

1967 0,48

1,46

Sautgerreinden

14,97

0»31

0,01

1

EPl.

0,01

-

0,07

0,04

0,52

4

0,02

19,21

0,18 32,22

19,37

1,92

38,09

0,16

1,96

1966 0,41

1,78

1965 0,39

19,27

1,96

22,45

0,13

1,32

· nachrichtl.s

10

12,70

1971

0,01

7

1964 1,80

19,57

1,31

18,60

0,09

1,23

18,09

5

18,75

0,05

2

1

1963

9. Landkreise 1962 ö^öi

b

3,aT

0,29

0,14

0,02

3,01

4

1970

5757

2,55

0,73

0,01

5

7/19

3,35

cTn

0,19

Ö7Ö7

0,05

2,91

0,01

1969

10,30

1968

0,04

2,74

1,22

5,94 3

EPl.

ÖTÖl

1 971

0^05

5,30

0^01

1 970

1,45

0^28

0^05

5,61

12,13

ÖTÖi

4,4c

0Γ3Ϊ

0,05

ÖTÖi

3,55

Ö7Ö6

0,0ο

1 969

Ô~ÔÏ

2,02

0,01

1967

7,32

3,05

0,01

1966

3,37

ÔTÎ6

4,49

Ö7Ö4

0,03

2,79

0,01

1965

ÒTTI?

Ö7o4

3,41

0,01

196.

ÔTÏ2 0^05

Ö7Ö4

iTÜ

0,01

Ö7Ö8

0^06

0,64

2,66

ο~Ι4

Ö~iÖ

5,73

Ö7Ö1

1967 1 968

Gemeinde mit unter l'OOO S.

11,97

Ô7TÏ

Ö7T4

5,92

Ö7Ö1

1966

0^65

2/76

Ô7T3

0^97

2737

0^7

10,35

Ö7Ö3

1965

O/M

11,37

Ö7o2

Ö7T5

^80

e,99

kreisang.

77^

*tt.l962

~

~9

~0

Òli?

~~

"Τ

^

~'

ÔTÎ5

7

7ÔÏ

1963 1 964

11,68

7

3^41

1

I

SPI. 1962

7. Kreisang. Gemeinden mit 1*000 bis unter 2'000 E.

ι

1971

Am/

0,5

29,9

4,6

28,2

22,3

3

4

5

6

7

27,6

26,5

4,9

27,1

0,4

12,3

23,6

25,0

11,2

25,9

4,5

6

7

48,2

4,3

20,3

11,2

19>1

6,3

5, 3

3,7

2,6

0,6

26,4

12,3

18,5

12,3

4

5

6

7

28,2

2

3

0,1

1

EPl. 1962

9,2

15,3

9,1

23,1

0,4

41,2

5,1

21,0

16,9

22,9

0,5

33,0

14,5

19,0

1,5

10,4

9,7

16,7

24>4

22,4

%

14,3 28,5

7

33,6

%

1,8

42,6

13,2 30,7

32,3

6

7,2

34,1

16,0

37>i

7

5

31,5

6

2,8

1,8

0,3

37,1

12,7

3,3

0,6

0,4

31,1

16,8

3,2

0,6

0

36,5

13,4

2,4

1

-

43,3

14,5

4,6

3 9,6

- - -

40,2

13,3

9,8

31,7

14,1

3,9

76,5

8,5

2,0

0,4

_ 14,2

%

46,3

6,6

42,2

14,

Ί

2,1

0,7

34>

2>^

1,0

0,3

_

12, 37,8

1970 "^9τ

43,3

1969

45,6 0,5 3,3

0,7

Ί0>8

T

%

38,

ϊΤβ 14,~|

TJ%

8,1

Ö

I970

26^Γ

21,8

31,3

"

1969

47,1

1968

44,6

9>9

1,0

0,3

36,4

1,7

1,1 1,0

,

J^]

22,5

1,6

33

1,

0,5

30,0

12,2

31,9

34,6

"

1968

T~7

1967

36 ,6

1966

44,0

-

1965

50,9

-

1964

44,0

-

1963

50,6 0,3

2

1

J^

11,1

6>3

17,2

-

18,5

2,0

31,7

37>6

~Ί

39>7

^

0^9

41,0

^ 9,2

3,2

0,9

24,9

1967 ^

1966 QJ

0,2 19>8

32,1

9>3

25,5

1965 0,1

1964

3 9,6

0,3

i963

2,1

2,4

EP1.1962

3 4

29,9 %

4,6 %

%

%

17,8

14,8 %

26,4

6,3

30,1

17,8

27>3

4,7 %

29 ,3

5

4,5

1,0

2

~

EP1.i962 1

0,9 4

29>9

4,3 %

0,4 %

τ,4

Τ9τΓ 0,6

1,1

30,2

1, 8

0,6

25,5

2 6 ,8

1>Zf

27>3

l8>/f

0>9

3Zf, 3

1970 o,1

1969 q,2

1968

0>2

1967

0,1

1966

27>3

3,8

19,2

3,5

0,6

32,0

0,2

6. Kreisang. Gemeinden mit 3*000 bis unter 5*000 E.

3 ,8

33>9

17,9

28,8 4,8

1,1

11,0

32,6 4,2

1,7

41,9

3,1

23>9

1,3

18,2

1,4

14,1

0,5

1970

4,4

31>9

1969 0,5

9,5

1968 0,5

46,1

14,3

53,3

1,0

44,7

1,8

17,6

1967

0,5

1966

0,7

1965

0,1

1964

0,2

1963

4,0

31>4

1,8

2i,Q

28,5

4,1

1,5

39,9

0,1

1964

12,0

0,4

42,2

0,1

i963

8,6

14,0

4,7

0,6

43,9

9,6

12,4

5

6,7 %

0,7

49,0%

3

4,8

48,1

4,9

47,8

6,0

49,7

5,9

2,1 % 6,9

1971 2,2

4,1

2,7 %

4,1

2,6

2,8 2,2

54,1

5,6

23>3

12,0

4,0

1,3

62,0

1,3

51,7

1Ί>5

Zf 7 ,8

2,0

10>3

1,7

11,6

1970

2,0

1969

7

6

2 3

-

EP1.i962 1

5. Kreisang. Gemeinden mit 5*000 bis unter 10*000 E.

20,3%

23,7 %

3,7%

4

0,9%

13,8%

0,9%

36,3%

0,8

11,2

3,2

25,0 26,4

1971 0,9

31,6

0,7

8,3

2,5

30,9 24,6

2,0

1968

1970 0,8

1965

Aufgabenbereiche (EPl.; ohne EPl. O/Allgem. Verwaltung) an den Zweckzuweisungen für

Kreisang. Gemeinden mit 10*000 bis unter 20*000 E.

θη

32,0

0,5

7,4

2,5

35,2

1,9

1967

16,6

1969

j1

0,6

30,0

23,3

2,8

0,6

7,8

41,3

2 9 ,5

2,2

1966

2,0

1965

2,1

1964

21,6

1968 0,8

3. Kreisang. Gemeinden mit 20*000 und mehr E.

44,8

5

2,6

2,5

1963

8,1

4

3

2

1

EPl. 1962

23,9

2,4

41,8

o,7

9>2

2 3 ,1

4,1

35,7

o>7

10,2

24,3

5,5

30,5

0,8

13,6

2. Kreisfreie Städte

11,8

2

1967

Q,8

1966

0,8

1965

0,8

1964

0,8

1963

2,4

1

EPl. 1962

1. Gemeinden und GV insgesamt

die βΚ ämm θ reiν erwaitungeη ^i η s gθ s am t \ra e i traum ** ^962

TABELLE 9 Niedereachsen

Am/

196if

0,9

39,0

0,5

39,8

1,1

1,0

5,9

4,6

1969

^3>2

1963

44,7

1,7

29,1

53,5

7

0,3

k

6

0,3

3

5

14,5

1

2

-

1r2

0,7

0,2

13,5

52,8

31,3

-

1963

55,4

25,5

1965

55>2

60,9

22,3

58,4

20,5

46,4

*»8,9

27,6

1,1

0,4

30,5

0,7

0,2

0,1

48,8

52,8

24,6

0,6

2,2

p,^

47,5%

12,6%

6,8

1,6

0,3

0,2

52,2

24,3

0,1

~7

~6

3,6%

5,6%

0,3%

p,7 % 50,6 %

23,0

1,1 %

p,9 %

3

40,1

3,2

5

2,8

Ô/7

ΓΪ ITTST

29,2

5^2

80,6

51,9 0,7

I

*

-

(eig. Berechnung)

14,7

18,2

2,9

9^9

13,0

22,3

36,3

26,2

5/i

ü^9

22

3^

0,4

3/T%

4^4

0,9

12,0 %

7/?

73

Ü5

21., 8 %

25,6

75,1 %

1971

0,7

47,7 1,5

40,5

1970

30,9

4 2>

34,5 1,7

35,3

8, ^2

0^2

0^7% 5,4

35,2

1,3

22,9

22,8

1969

44,0

ϊθ /i

0,3

59,7

1968

10,6 26,6

-

1,0

39,3

9,9

14,6

10,5

M*

19,4

9,5

"

0,6

39,5

-

16,0

0^2

4,1

28,8 1,7

45,8

03

2,5

32,3

i>2

45,7

2?tif

1967

22,7

1966

0,3

1965

27,3

51,9

1964

25,3

2,8

03

1,5

56,6

Ö7i

2>6

28,8

3,1

36,7

31,5

24,5

32,0

31,4

30,9

ÎT4

30,4 3,2

0^2

2,6

1970 1971

0^7

1969

076

1968

7

8,0

20,3

4,3

9,9

12,3

4,5

12,2

5,8

18,9

14,2

9,4

14,0

12,5

4,2

1968

4,1

6,7

9,6

8,2

2,2

11,8

7,6

16,0

3

4

5

6

7

14,7

5,8

14,7

5,5

12,6

6,4

16,0

13,4

4,0

3,7

8,3

4,8

8,7

15,9

10,2

10,1

3,3

10,1

16,9

8,7

9,3

4,7

8,8

3,2

5,5

0,8

11,2

7,1

21,6

3

4

5

6

7

17,6

7,0

6,9

3,2

4,8

6,5

5,6

0,9

7,3

1

2

1963

EPl.1962

17,0

5,7

9,6

9,8

4,3

8,5

3,1

1964

17,6

5,2

10>1

4,6

6,9

6,7

6,6

1965

14,2

3,7

3 ,6

3,5

4,8

8,3

6,9

6,4

4,2

2,7

4,4

6,6

%

%

% 6

~5

4

2 5,9

Ï7Î

7

73

J3

1,8

1,5 % 3,1 %

7,5

23,8

0,1

8^3

4,0

77*

1970

6

4,6

77*

12,2

73~%

733%

I971

54,7 %

9,8 %

67,7

28,4 %

3^6 %

36,0 %

33.4

14,7

59,5

% 8,3 % 5,9 %

6~

15,0 %

% Ò7Ì

0,1

73 8^7

12,0

12,8

%

1969

68,0

10,1

9,5

13,2

3^6 33,7 8^0

73

36,9

11,1

18,4

I968

2^6 52>7

8 6,7

7,1

6 ,1

34,9

9,5

40,2

T~7 47,9

0^6

1967

27,0

Ô7Î 10,9

46,9

I

1966

11,7

77*

I

31,1 15,7

ö^9 41,7

11,5

0,6

-

20,5

18,7

I

1965

3>0

9,4

44,0

62,2

47,1

2~6

47,0

71,8

Quelle : wie Tab.1 S.l8f.(eig. Berechnung)

7,5 %

2,8 %

0^6

0,9

I

11,1

26,1

Ö3

1964

73,2

40,4

73

47,3

11,6

7,7

I970 1971

5,9

8,3

I969

•Bruttoausgaben bereinigt um Zweckzuweisungen an andere Gemeinden (GV.)

~7

1971

%

%

I 28,3

6

I

%

7,9 %

1,4 %

13,2

% "~4

"

1963

3 12,5 9,7 T3 z3 1 73> M

2,0 %

1970

~i

EPl. 1962

2^4 43,3

74,7

39,1

81,7

41,0

65,1

48,4

44,4

11,5

8,2

1968

4,2

8,8

I967

3,7

8,6

I966

4,3 10,5

63,7

5,2

9,7

1965

10,5

3,9 8,8

41,3

3,5

9,5

1964

10,3

1963

36,7

46,3

3

1

EPl. 1962

% ~~2 -

%

%

3,3

8,5

3,6

7,4

8,7

3,4

1,2

4,1

1,6

6,5

9,2

3,6

0,4

3,3

8,2

1,4

6,6

3,9

3,4

9,0

2,9

1970

8,3

1,6

1969

6,9 6,6

9,9

4,6

1,9

19,2

10,3

5,1

4,0

4,4

ΊΊ,3

2,3

4.6

1,3

5,1

1968

6,9

6,8

1967

7,3

1966

13,8

3,5

6,2

4,7

7,4

8,9

1,7

1968

13,8

2,2

1967

4,8

2,1

1966

2,6

1965

9,5

17,8

6,7

10,7

3,4

7,2

15,5

3,8

1964

9. Kreisang., Gemeinden mit unter 1*000 E.

-

16,5

1

2

1963

1969

8,1

%

6,6 2,5

11,4

2,1 9,8

6,8

%

%

12,8 4,0

5,1

11,3

%

1971

0,7

1970 0,3

3,3

11,4

4,3

13,0

6,9

1969 3,9

7,0 8,9

10,1

15,6

2,2

8,1

11,3

2,7

1967

3,8

11,4

4,3

13,6

4,5

7,5

16,0

1,7

1966

1971

3,5

4

9,4

21,9

2,1

1965

EPl.1962

11,9

3

16,4

1,9

1964

11. nachrichtl.: Samtgemeinden

18,0

2

1,1

1963

10. Landkreise

8. Kreisang. Gemeinden mit 1*000 bis unter 2*000 E.

0,4

1

EPl. 1962

7. Kreisang. Gemeinden mit 2*000 bis unter 3*000 E.

Am/

2,3

6,9

7,0

3,1

39,2

31,7

33,0

39,6

43,6

41,9 0,7

2,6

-

35,3

34,9

36,0

44,9

48,4

50,7

69,0

%

46,7 ~

~

tl2,5 %

51,9

3775

40,9

41,8 ~

42,0 ~

49

45,5 37,5

49,5

50,0 %

60,9

1971

44,2 ~ 55,3 53,6

59,8 62,0

71,5

38,8

4571

70,0

38,9

1962

61,8

38,0 31,8 31,7

39,3

45,1

47,0

1971

39,5 45,6

41,5

38,0 31,8

35,3

34,9

36,0

50,9

60,2

2 6,5

1962

118,1 113,4~Ì22,2 113,4

7,9

39,6

5,7

41,5

43,6

45,1 39,5

45,6

50,9

56,1

3kf0

V. 1962 1971 10)9

6,0

5,6

13,2

7,0

5,8

20,5

* ohne Stadt Göttingen (Sonderstatus)

+62,0

29,6

+47,7

+38,8 +36,7

nachrichtl. : Samtgem.

Landkreise

+5,8

-2,4

7,5

8,0

10,0

9,7

4,7

4,9

13>9

9,8 10,9

Ì5.4

-4,9

20-000 und mehr E *

+5,7

-2,0 -0,9

10-- 20-000 E.

kreisfreie Städte

-2,3

5'- 10-000 E.

-2,4

-3,1

-1,6

3'- 5-000 E.

-2,2 -4,7

-0,2

Τ- 2-000 E.

-0,6

i 2>if

2·- 3-000 E.

+4,1

i3>0

I. II. III. IV. 1971 1962 1971

unter TOPO E.

kreisang. Gem. mit:

Gem. + GV insges.

1962

TABELLE 1 1 Niedersachsen Die Finanzlage der Kommunen im Vergleich der Jahre 1962 und 1971: Deckung der Bruttoausgaben durch Steuereinnahmen, Saldo der Allgemeinen Finanzzuweisungen und Zweckzuweisungen Am/

Am/

E r l ä u t e r u n g zu TABELLE 1Ί

Genu* GV i n s g e s . : I II

: Allgem. Finanzzuweisungen vom Land (Bund) i n Prozent der um d i e Zweckzuweisungen an andere Gem.(GV) b e r e i n i g t e n B r u t t o ausgaben : Zweckzuweisungen i n Prozent der b e r e i n i g t e n Bruttoausgaben

III

: Steuereinnahmen i n Prozent der b e r e i n i g t e n Brutto ausgaben

IV

: Steuereinnahmen + Allgem. FinanzZuweisungen

π (III+I)

V

: Steuereinnahmen + Allgem. Finanzzuweisungen + Zweckzuweisungen " (IV+II) Q u e l l e : e i g . Berechnung a u f g r d . S t a t . N d s . , 1962: Tab. I I I A 1 u . I I I A 3 ; 1971: Tab.17 u . 19

Im ü b r i g e n : I II III IV V

: Saldo der Allgem. Finanzzuweisungen und Umlagen i n Prozent der Bruttoausgaben : Zweckzuweisungen i n Prozent der g g f . um den n e g a t i v e n Saldo der A l l g e m . Finanzzuweisungen u . Umlagen erhöhten B r u t t o ausgaben : Steuereinnahmen » (wie I I ) : I I I p l u s ev. p o s i t i v e r Saldo der A l l g e m . u . Umlagen i n I : IV p l u s I I

Quelle : e i g . Berechnung a u f g r d . Tab. 17

Stat.Nds.,

Finanzzuweisungen

1962: Tab. I I I A 1 ;

1971:

Am/

TABELLE 12 Bund / Länder Gemeinden und GV insgesamt Durch Zweckzuweisungen g e d e c k t e r A n t e i l der b e r e i n i g t e n kommunalen B r u t t o a u s g a b e n ; Zweckzuweisungen i n Prozent d e r kommunalen Steuereinnahmen; Z e h n j a h r e s - D u r c h s c h n i t t 1962 - 71 ( R e i h e n f o l g e der Länder nach der Höhe der Werte)

Deckungsquote

ZwZ/Steuereinnahmen

Nordrhein-W #

16,0

Saarland

60,6%

Saarland

15,5

Nordrhein-W.

53,5%

Bayern

15Λ

Bayern

51,6%

Rheinland-Pf.

1 4,7

Rheinland-Pf.

49,0 %

Bund

1Zf,5

Schleswig-Η.

48,4%

Niedersachsen

13,6

Bund

48,2%

Hessen

12,9

Niedersachsen

46,2%

Schleswig-H.

12,8

Hessen

41,7%

Baden-Württ.

12,1

Baden-Württ.

39,1%

± Quelle:

3,9

Tab· 13 u . I 4 S . 3 8 f

± 21,5

16,0

Nordrhein-W.

15,8

17,4

Quelle:

15,5

13,9

16,4

15,6

11,9

15,2

18,3

12,7

17,1

17,5

15,4

13,5

13,9

16,6

13,2

11,4

12,2 13,4%

14,3%

11,5

1

11,8%

13,9

14,6

11,0%

14,1%

11,8

15,1

1971

11,8%

13,2%

1970

11,8

14,6

12,5

13,7

12,8

15,7

13,3

12,8

14,1

15,8

12,9

13,6

1969

14,2

14,6

1968

16,9

16,7

13,3

14,7

14,2

17,3

13,0

14,9

13,5

16,5

13,1

15,2

1967

13,7

15,6

1966

13,2

16,0

12,1

15,1

13,0

16,4

13,4

12,5

13,0

1965

eig. Berechnung aufgrd.: Stat. Bundesamt Wiesbaden, Veröffentlichungen Fachserie L: Finanzen und Steuern, Reihe 1 : Haushaltswirtschaft von Bund, Ländern und Gemeinden, II· Jahresabschlüssen Kommunalfinanzen (im folgenden: Stat.Bund/Kommunalfinanzen): 1962-67: Tab. "Ausgaben u. Einnahmen nach Arten (Kämmereiverw. )"; 1968-71 : Tab."Ausgaben u. Einnahmen des Gesamthaushalts nach Arten"sowie Tab."Gesamtabschluß"

17,9

15,9

13,5

13,1

14,7

1964

12,0

15,7

11,5

17,2

11,3

* vergi._Tab._6__S.27__

Saarland

yern 12,3

10,5

Baden-Wtirtt.

Ba

15,5

Rheinland-Pf.

Hessen

13,9

Niedersachsen

13,0

14,5

1963

14,4

14,1

13,7

Schleswig-H.

Bund

1962

TABELLE 13 Bund / Länder Gemeinden und GV insgesamt Durch Zweckzuweisungen gedeckter Anteil der bereinigten* kommunalen Bruttoausgaben

Am/

45,3

33,5

45,6

31,8

34,3

63,7

Nordrhein-W.

Hessen

Rheinland-Pf.

Baden-Württ.

Bayern

Saarland

Quelle: wie Tab. 13

40,9

Niedersachsen

44,9

48,6

39,9

Schleswig-H.

Bund

1962

73,8

48,4

34,5

53,0

37,8

48,8

43,3

45,7

48,0

1963

69,0

51,7

39,0

51,1

43,0

52,5

43,8

48,4

50,7

1964

73,4

55,1

41,5

51,3

46,0

55,8

45,6

48,1

51,1

1965

67,7

56,6

41,8

5^2

46,7

56,2

45,1

48,1 48,5

50,5

57,9

61,2

42,1

49,3

44,9

56,5

63,3

52,6

57,5

57,7

41,9

47,4

54,5

44,6

48,0

45,9

45,6

33,8

38,4

1970

52,2

45,1

48,0

44,2

52,7

41,4

49,6

197

53,3 %

52,2 %

42,9 %

53,2 %

46,5 %

51,5 %

41,3 q/0

45,9 %

48,4 %

47,1

48,7

1969

30,8

43,9

1968

40,3

52,4

1967

61,6

53,7

1966

TABELLE 14 Bund / Länder Gemeinden und GV insgesamt Zweckzuweisungen in Prozent der Steuereinnahmen Am/

•19

Nordrhein-W.

Quelle :

Max. Piff

^land

Bayern

12,4

13,9

46,6

34,0

26,5

44,2

47,0

40,7

1971

38,9

58,3

60,3 51,7

V 1971 1962

38,5

IV 1962

29,0 IjJ

11,0

11,8

27,4

III 1971

60,9

52,5"

49,9

^^ der

^γΓ^ΓΙΗΙ

Jeweils ±n

1962 1971

U]:1

8,6 25,2

35,8

ί 8,5

27,3

14,3

3>6|

13,4

12,3

ί 6,9 ±

17,4

7,7

18,6

|±18,4 ±11,1

27,0

43,8

44,4

57,2

56,7

49,3

V

: IV + II ^^Abwgch^en hin±16,chu^eff ^r^mt?"·Stetti*)

71,7

35,0

±10.3 * 9,β|

54,3

27,3

eig. Berechnung aufgrd. Stat.Bund/Kommunalfinanzen, 1962: Tab. A/Ausgaben und Einnahmen nach Arten, Tab. P 76 für die Allgem. Finanzzuweisungen; 1971: Tab. A/Ausgaben und Einnahmen des Gesamthaushalts nach Arten, Tab. Ν für die Zweckzuweisungen an andere Gem.+GV

Baden-Württ.

Hessen Rheinland-Pf.

13,0

13,4

Niedersachsen

34,2

II 1962

1if,9 ~1

13,2

1971

13,1 16,0 14,6 35,2 28,4 48,6 i+1,5 64,6 56,1 ten Bruttoausgaben: — I : Allgem. Finanzzuvrei10,5 8,1 11,3 12,3 33,7 26,4 44,2 3^,5 55,5 46,8 sungen %9 T3 15,5 14,1 34,1 26,5 44,0 34,0 59,5 48,1 11 : Zweckzuweisungen III: Steuereinnahmen 13,5 H > 8 10,5 11,8 33,1 27,5 46,6 39,3 57,1 51,1 ÏV s m + 1

15,2

12, 4 13,7

I

Schleswig-H,

Bund

1962

TABELLE 15 Bundesrepublik / Länder Die Finanzlage der Kommunen im Vergleich der Jahre Ί 962 und 1971: Deckung der kommunalen Bruttoausgab er. durch Steuereinnahmen, Allgemeine Finanzzuweisungen und Zweckzuweisungen

Am/40

Städte

Landkreise

24,6

35,9

73,1

53,1

56,1

1963

20,8

25,9

1968

25,4

1967

27,2

1966

22,8

1965

21,2

1964

22,9

1969

1971 22,1%

1970

eig. Berechnung aufgrd. Stat. Bund/Kommunalfinanzen (Rechnungsjahr), "Zusammenfassende Ubersichten 11: Tab. "Ausgaben und Einnahmen der Gemeinden (GV) nach Arten" und Tab. "Einnahmen der Gemeinden (GV) aus Zuweisungen und Darlehen vom Land (Bund)"

20,0

Quelle:

17,2

1962

74,5 35,1 %

73,6

56,9

75,1 %

58,4%

57,2 %

I970 1971

56,9

1969

57,9

1968 52,0

29,7

76,2

52,8

53,8

1967

26,8

78,1

51,8

1966

28,7

80,5

^7,1

52,6

1963

24,0

82,3

48,2

52,7

1964

23,6

81,1

47,0

50,4

26,0

78,1

48,9

44>2

1963

TABELLE 17 Bundesrepublik insgesamt Gemeinden und GV insgesamt Durch Investitionszuweisungen gedeckter Anteil der kommunalen Sachinvestitionsausgaben

22,5

kreisang. Gemeinden

treisfreie

}em. und GV insges.

1962

TABELLE 16 Bundesrepublik insgesamt Anteil der Investitionszuweisungen an den Zweckzuweisungen Am/