Die Gewerbeparks (»industrial estates«) als Mittel der staatlichen regionalen Industrialisierungspolitik: dargestellt am Beispiel Großbritanniens [1 ed.] 9783428420841, 9783428020843

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HARTMUT

NIESING

Die Gewerbeparks als Mittel der staatlichen regionalen Industrialisierungepolitik

Schriften zu Regional- und Verkehrsproblemen in Industrie- und Entwicklungsländern Herausgegeben von J. Heinz Müller und Theodor Dame

Band 7

Die Gewerheparks (,industrial estates') als Mittel der staatlichen regionalen Industrialisierungspolitik dargestellt am Beispiel Großbritanniens

Von

Dr. Hartmut Niesing

D U N C K E R

& H U M B L O T

/

B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1970 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1970 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in Germany

Meiner Frau

Inhaltsverzeichnis

Einleitung: Ziel und Aufbau der Untersuchung

13

1. Der Begriff der ,industrial estates'

17

11. Konzeptionen der »industrial estates' i n ausgewählten Ländern

17

11.1 »Planned industrial districts' bzw. »industrial parks' i n den Vereinigten Staaten v o n A m e r i k a 11.2 »Industrial estates' i n I n d i e n 11.3 »Industrial estates' i n Großbritannien

17 19 21

12. Vergleichende Gegenüberstellung der dargestellten Konzeptionen

22

12.1 Zielsetzungen 12.2 Intensität des staatlichen Eingriffs 12.3 Umfang der i n den »industrial estates' gebotenen Einrichtungen

23 23 24

13. Bestimmung des Begriffs »industrial estates' f ü r die Zwecke dieser Untersuchung

24

13.1 Der Begriff der »industrial estates i m engeren Sinne' (Gewerbeparks) 13.2 Begründung der Einschränkung auf diesen Begriff 13.3 Begründung der A u s w a h l des Untersuchungsraumes

24 25 26

2. Ansatzpunkte der staatlichen regionalen Industrialisierungspolitik in Großbritannien

28

21. Die wirtschaftliche Ausgangslage der Problemregionen als Ansatzp u n k t der staatlichen Industrialisierungspolitik

28

21.1 Z u m Begriff der »Problemregionen' 21.11 Unterentwickelte Hegionen 21.12 Hegionen m i t ungünstigen Industriestrukturen 21.13 Die Ballungsgebiete 21.2 Kennziffern der Problemregionen 21.21 21.22 21.23 21.24 21.25

Überdurchschnittliche Arbeitslosigkeit Unterdurchschnittliche Erwerbsquoten Unterdurchschnittliches Einkommensniveau Netto-Abwanderungen der Arbeitskräfte Unterdurchschnittliches regionales Beschäftigtenwachstum

28 28 29 30 31 31 32 34 37 39

alverzeichnis

8

21.3 Die Ursachen der Regionalprobleme i n Großbritannien

40

21.31 Die Entwicklung der regionalen Industriestrukturen 21.32 Standorteinflüsse 21.33 Selbstverstärkende Prozesse

40 43 46

22. Entwicklungstendenzen der regionalen Industrialisierungspolitik i n Großbritannien 47 22.1 Die regionalpolitische Grundentscheidung 22.2 Regionalpolitik als Sozialpolitik 22.3 Regionalpolitik als Wachstumspolitik

47 48 52

23. Instrumente der regionalen Industrialisierungspolitik i n Großbritannien 23.1 Anreize 23.11 23.12 23.13 23.14 23.15 23.16

56 56

Darlehn Subventionen Gewerbeparks Ausbildungsbeihilfen Infrastrukturinvestitionen Sonstige Anreize

57 57 58 59 59 60

23.2 K o n t r o l l e n i n den Nicht-Entwicklungsgebieten

60

23.21 Baulizenzen 23.22 »Industrial Development Certificates' 23.23 »Office Development Permits'

60 61 61

23.3 Die relative Bedeutung der einzelnen Instrumente der regionalen Industrialisierungspolitik i n Großbritannien

62

24. Träger der regionalen Industrialisierungspolitik i n Großbritannien

65

25. Die regionale Industrialisierungspolitik Zwischenbilanz

67

in

Großbritannien

—

3. Die Gewerbeparks als Mittel der britischen regionalen Industrialisierungspolitik

69

31. Die rechtliche Organisation

69

32. Die Finanzierung

70

33. K r i t e r i e n zur Planung der Gewerbeparks

71

33.1 K r i t e r i e n zur Standortwahl 33.2 K r i t e r i e n zur Bestimmung der geplanten Größe der Gewerbeparks 33.3 K r i t e r i e n zur A u s w a h l geeigneter Unternehmen 34. Übersicht über die untersuchten Gewerbeparks 34.1 Die Verteilung der Gewerbeparks

71 74 76 80 80

alverzeichnis 34.11 Die Verteilung der Gewerbeparks nach Regionen u n d Standorten 80 34.12 Die Verteilung der Gewerbeparks nach Größenklassen 82 34.2 Die Betriebe i n den Gewerbeparks

87

34.21 Die Zusammensetzung der Betriebe nach Wirtschaftszweigen 34.22 Z u r rechtlichen Stellung u n d H e r k u n f t der Unternehmen 34.23 Die Betriebsgrößen i n den Gewerbeparks 34.3 Übersicht über die Arbeitnehmer i n den Gewerbeparks

87 89 91 92

35. Die Gewerbeparks als Standorte industrieller Unternehmungen ..

96

35.1 Die Standortentscheidung

96

35.11 Die Entscheidung f ü r eine Standortverlagerung 97 35.12 Die Entscheidung f ü r einen neuen Standort (Ergebnisse von Unternehmerbefragungen) 99 35.121 Grenzen der Unternehmensbefragungen 99 35.122 Befragungsergebnisse 100 35.2 Die nachträgliche Beurteilung der Standortentscheidung durch die Unternehmungen 35.21 Nachteile des Standorts i n Gewerbeparks 35.22 Vorteile des Standorts i n Gewerbeparks 35.3 Die Entwicklung der Unternehmungen i n Gewerbeparks

109 109 113 114

35.31 Die Entwicklung der Unternehmungen nach Wirtschaftszweigen 114 35.32 Die Entwicklung ausgewählter Unternehmungen nach ihrer H e r k u n f t u n d rechtlichen Stellung 115 35.33 Die Schließung v o n Unternehmungen i n Gewerbeparks 117 36. Die Bestimmungsgründe der Entwicklung ausgewählter Gewerbeparks 120 36.1 E i n Maßstab zur Messung der Entwicklung 120 36.2 Probleme der Feststellung der Bestimmungsfaktoren 120 36.3 Die Entwicklung der einzelnen Gewerbeparks i n Nordostengland 121 36.4 Die Bestimmungsfaktoren der Entwicklung 129 37. Die regionalpolitischen Konsequenzen der bisherigen Ergebnisse . . 133

4. Die Entwicklung in den Problemregionen als Ergebnis der britischen regionalen Industrialisierungspolitik unter besonderer Berücksichtigung der Gewerbeparks 138 41. Das Problem der Zurechnung bestimmter Entwicklungen auf einzelne Maßnahmen der Industrialisierungspolitik 138 42. Einige K r i t e r i e n zur Bestimmung des Erfolges der Gewerbeparks 140 42.1 Der Beschäftigungseffekt 42.11 Die direkte Beschäftigung i n Gewerbeparks

140 140

alverzeichnis

10

42.12 Der indirekte Beschäftigungseffekt 42.13 Beurteilung des Beschäftigungseffekts 42.2 Der Struktureffekt 42.3 Der Wachstumseffekt 43. Das Verhältnis der Kosten u n d Erträge der Gewerbeparks

143 145 146 151 155

43.1 Mieteinnahmen u n d Investitionen (Die Verzinsung des eingesetzten Kapitals) 155 43.2 Indirekte Erträge der Gewerbeparks 158

5. Gewerbeparks als Mittel der staatlichen regionalen Industrialisierungspolitik — Schlußfolgerungen 161 51. Voraussetzungen f ü r einen erfolgreichen Einsatz der Gewerbeparks 161 51.1 Standortbedingungen 51.2 A u s w a h l geeigneter Unternehmen 52. Vorteile der Gewerbeparks

161 167 170

52.1 Vorteile der Gewerbeparks f ü r die Unternehmungen 52.11 Vorhandensein von F a b r i k r a u m 52.12 Geringe Startausgaben 52.13 Ausreichende Versorgung m i t Dienstleistungen 52.14 Externe Ersparnisse

170 170 171 172 173

52.2 Vorteile der Gewerbeparks f ü r den öffentlichen Sektor

174

52.21 »Economies of scale* bei der Errichtung u n d Versorgung 174 52.22 Erträge der Gewerbeparks 175 53. Nachteile der Gewerbeparks 53.1 Nachteile f ü r die Unternehmer 53.11 Restriktive Vertragsbestimmungen 53.12 Erhöhte Arbeitskräftemobilität 53.2 Nachteil der Gewerbeparks f ü r den öffentlichen Sektor

175 175 175 175 176

54. Gesamtwürdigung der Gewerbeparks als M i t t e l der staatlichen regionalen Industrialisierungspolitik 177 Literaturverzeichnis

179

Tabellenverzeichnis Tabelle 1

Prozentuale Arbeitslosigkeit i n Großbritannien bzw. i m einigten Königreich nach Regionen, 1929—37, 1949—67

2

Erwerbsquoten i n Großbritannien u n d i m Vereinigten Königreich, nach Regionen, 1954—66

35

3

Regionale Verteilung der durchschnittlichen persönlichen E i n kommen

36

4

Interregionale Arbeitskräftewanderung,

38

5

Wachstum der Gesamtbeschäftigung nach Regionen, 1948—63

40

6

Beschäftigtenentwicklung i n schrumpfenden Wirtschaftszweigen, nach Regionen

41

7

Regionale 1960—64

8

Erklärungsversuche 1948—63

9

Aufschlüsselung der Ausgaben unter den Distribution of Industry Acts und den Local Employment Acts 63, 64

Beschäftigtenentwicklung des

regionalen

Gewerbeparks

Ver32, 33

1951—66

nach

und

wachsenden

Wirtschaftszweigen,

42

Beschäftigtenwachstums, 44,45

10

Verteilung der größenklassen

nach Regionen u n d

11

Größenklassen der Gewerbeparks

12

Arbeitnehmerdichte i n ausgewählten Gewerbeparks

13

Beschäftigung nach Wirtschaftszweigen i n den Gewerbeparks . . .

88

14

Rechtliche Stellung u n d H e r k u n f t der Unternehmen i n Gewerbeparks

90

15

Betriebsgrößen i n den Gewerbeparks

93

16

Betriebsgrößen nach der rechtlichen Stellung der Unternehmen

94

17

Zusammensetzung der Wirtschaftszweigen

95

18

Entscheidende Faktoren i n der Standortwahl (Ergebnisse von Unternehmensbefragungen) 101—104

19

Standortnachteile (Ergebnisse von Unternehmensbefragungen) . . 111

20

Transportkosten von Unternehmen i n Gewerbeparks

112

21

Standortvorteile (Ergebnisse von Unternehmensbefragungen)

113

Arbeitskräfte

Standort-

81 83

in

Gewerbeparks,

84,85

nach

12

Tabellenverzeichnis 22

Beschäftigtenwachstum der Unternehmen i n Gewerbeparks Nordostengland nach Wirtschaftszweigen, 1952—67

23

Wachstum ausgewählter Unternehmen i n Gewerbeparks i n N o r d ostengland nach ihrer H e r k u n f t u n d rechtlichen Stellung, 1952—67 118

24

Beschäftigtenwachstum 1952—66

25

Arbeitskräfteeinzugsgebiete ausgewählter Gewerbeparks

26

Beschäftigtenanteile weiblicher Arbeitnehmer i n Gewerbeparks u n d i n den Problemregionen 142

27a

„Diversification" i n der Nordregion 1960

147

27b „Diversification" i n der Nordregion 1965

148

27c

„Diversification" i n Schottland, 1960 u n d 1965

149

28

Beschäftigtenwachstum i n Gewerbeparks, i n Großbritannien u n d i n der Nordregion (ausgewählte Industriezweige) 151

29

Standortquotienten v o n Unternehmen ausgewählter zweige i n den Problemregionen u n d Gewerbeparks

30

Verzinsung des i n Gewerbeparks eingesetzten staatlichen Kapitals 158

der Gewerbeparks

in

in

Nordostengland,

Industrie-

116

128 131

154

Einleitung Ziel und Aufbau der Untersuchung 1 Der Untersuchung ist das Ziel gesetzt, m i t den ,industrial estates' ein Instrument der regionalen Industrialisierungspolitik vorzustellen, das i n den letzten dreißig Jahren zunehmende Bedeutung erlangt hat und das bisher wenig gewürdigt worden ist. Da unter dem Begriff ,industrial estate' Unterschiedliches verstanden wird, geht die Untersuchung aus von der Darstellung der Rolle der ,industrial estates' i n drei Ländern, die als typisch für eine unterschiedliche Auffassung der Organisation und Zielsetzung dieses Instruments angesehen werden können (Kap. 11). Aus der vergleichenden Gegenüberstellung dieser Beispiele w i r d der Begriff der industrial estates' erarbeitet, der dieser Untersuchung zugrunde gelegt wird. Es w i r d unter einem i n d u s t r i a l estate' eine Gewerbezone verstanden, die mehrere Betriebe auf einem von einer speziellen, durch eine staatliche Gebietskörperschaft kontrollierten Erschließungs- und Verwaltungsgesellschaft reservierten, erschlossenen und bebauten Grundstück zusammenfaßt. Diese Form w i r d i n der Untersuchung als Gewerbepark bezeichnet (Kap. 13.1). Die so definierten Gewerbeparks werden seit über dreißig Jahren in Großbritannien als M i t t e l gegen regionale Arbeitslosigkeit und gegen regionale Unterschiede der Wachstumsraten der Beschäftigung eingesetzt. Ein solcher Zeitraum läßt die Beurteilung dieses Instruments regionaler Industrialisierungspolitik möglich erscheinen. Von einer Darstellung der Gewerbeparks als M i t t e l nationaler Industrialisierungspolitik i n Entwicklungsländern w i r d weitgehend abgesehen, w e i l davon ausgegangen wird, daß sich die Probleme der Entwicklungsländer von denen der Problemregionen industrialisierter Länder unterscheiden (Kap. 13.3). Die Darstellung der Gewerbeparks als M i t t e l der regionalen Industrialisierungspolitik i n Großbritannien geht von einer Beschreibung der Regionalprobleme, ihrer Symptome und Ursachen aus (Kap. 21). Ein kurzer Überblick über die Zielsetzungen der regionalpolitischen Entscheidungsträger schließt sich an (Kap. 22). I m Kapitel 23 w i r d der 1

A u f Literaturbelege w i r d i n der Einleitung verzichtet.

14

Einleitung

Mittelkatalog der britischen Regionalpolitik dargestellt; die Gewerbeparks werden i n dieser Untersuchung als ein zentrales Instrument i n einem System sich ergänzender Anreiz- und Kontrollmaßnahmen begriffen. Den Abschluß des Kapitels 2 bildet eine erste, kurze Würdigung der britischen regionalen Industrialisierungspolitik (Kap. 25). Die Darstellung des Instruments der Gewerbeparks (Kap. 3) geht von einem kurzen Einblick i n die rechtliche Organisation und die Finanzierung aus (Kap. 31, Kap. 32). I m Anschluß daran werden die der Planung der Gewerbeparks zugrunde gelegten Kriterien zur Standortwahl, zur Bestimmung der Größe der Gewerbeparks und zur Auswahl der als für Gewerbeparks geeignet angesehenen Unternehmen beschrieben. A u f die Darstellung der Planungskriterien folgt eine Bestandsaufnahme der Gewerbeparks i n Großbritannien (Kap. 34). Hier w i r d nicht nur ihre Verteilung nach Regionen, Standorten und Größenklassen beschrieben (Kap. 34.1), sondern es w i r d auch eine Analyse der i n Gewerbeparks produzierenden Unternehmen nach Industriezweigen und rechtlicher Stellung, sowie der Arbeitnehmer i n Gewerbeparks vorgenommen (Kap. 34.2, Kap. 34.3). Kapitel 35 bringt eine Untersuchung der Gewerbeparks als Standorte industrieller Unternehmen. Ausgegangen w i r d dabei von einer Auswertung von Unternehmerbefragungen, die die Ursachen für eine Standortverlagerung sowie die ausschlaggebenden Faktoren i n der Entscheidung für einen neuen Standort deutlich werden läßt (Kap. 35.1). Es zeigt sich, daß das Vorhandensein oder die Aussicht auf die baldige Verfügbarkeit einer Fabrikationsstätte i n vielen Fällen entscheidende Standortfaktoren sind. Deutlich w i r d ebenfalls die geringe Bedeutung der von der traditionellen Theorie als ausschlaggebend angenommenen Standortfaktoren. Nachdem geklärt worden ist, welche Bedeutung den Gewerbeparks i n der Standortentscheidung industrieller Unternehmen zugekommen ist, w i r d untersucht, welche Erfahrungen Unternehmer i n Gewerbeparks gemacht haben und wie sich die Entwicklung der Unternehmen in Gewerbeparks gestaltet hat (Kap. 35.2, 35.3). I m Kapitel 36 w i r d versucht, aus einer Untersuchung der Entwicklung aller Gewerbeparks i n Nordostengland Aufschlüsse über die allgemeinen Bestimmungsgründe der Entwicklung von Gewerbeparks zu erhalten. Das Ergebnis der Untersuchung zeigt, daß Gewerbeparks nur erfolgreich sein können, wenn bestimmte zusätzliche Bedingungen erfüllt sind, wenn sie also nicht als Allheilmittel der Regionalprobleme angesehen werden (Kap. 36.4).

Ziel u n d A u f b a u der Untersuchung

15

Als Zusammenfassung der Ergebnisse des 3. Kapitels w i r d eine erste Würdigung der Gewerbeparks als Teil der regionalen Industrialisierungspolitik vorgenommen (Kap. 37). I m Kapitel 4 w i r d untersucht, welche Auswirkungen die Gewerbeparks auf die Entwicklung i n den Problemregionen hatten. Diese Frage w i r d anhand der Kriterien Beschäftigungs-, Struktur- und Wachstumseffekt behandelt. Es w i r d gezeigt, daß sich die wirtschaftliche Situation der Problemregionen ohne die Errichtung von Gewerbeparks ungünstiger entwickelt hätte (Kap. 42). Eine Analyse der Kosten und Erträge der Gewerbeparks schließt sich an (Kap. 43); neben einer Untersuchung der Rendite des eingesetzten Kapitals w i r d auch ein Ansatz zur Berücksichtigung sozialer Erträge dargestellt. I m 5. Kapitel werden die Schlußfolgerungen aus der Untersuchung gezogen; dabei werden Ergebnisse von Veröffentlichungen über ,industrial estates4 i n anderen Ländern berücksichtigt. — Zunächst werden die allgemeinen Bedingungen, von denen der Erfolg der Gewerbeparks abhängt, dargestellt (Kap. 51). Daran schließt sich eine Darstellung der Vor- und Nachteile der Gewerbeparks für die Unternehmen und den öffentlichen Sektor an (Kap. 52, Kap. 53). Die Gesamtwürdigung (Kap. 54) schließlich enthält die abschließende Beurteilung der Gewerbeparks als M i t t e l der regionalen Industrialisierungspolitik. Meinem verehrten Lehrer, Herrn Professor Dr. Reimut Jochimsen, danke ich für die großzügige Förderung dieser Arbeit. Der Deutsche Akademische Austauschdienst ermöglichte mit einem Stipendium den Aufenthalt i n Großbritannien. Ohne die entgegenkommende Unterstützung zahlreicher Personen i n Großbritannien wären dem Verfasser viele Details nicht zugänglich gewesen, die zur Bearbeitung des Themas unumgänglich waren. Wenn hier Herrn Professor D. J. Robertson, Direktor des Department of Social and Economic Research der Universität Glasgow, und seinen Mitarbeitern, sowie Sir Samuel A. Sadler-Forster und Mr. Frank Donnelly von der English Industrial Estates Management Corporation und Mr. Owen Rees vom Board of Trade aufrichtig gedankt wird, so stehen sie stellvertretend für viele. Meinen Kollegen vom Seminar für Wirtschaftspolitik und Strukturforschung, Herrn Dr. Walter Buhr und Herrn Dr. Peter Treuner, danke ich für kritische Anmerkungen und Anregungen.

16

Einleitung

Mein aufrichtiger Dank gilt auch Herrn Professor Dr. J. H. Müller und Herrn Professor Dr. Th. Dams, die diese Arbeit i n die von ihnen herausgegebene Reihe aufgenommen haben. Schließlich danke ich meinem Freund und Kollegen Diplom-Volkswirt Ullrich Casper für die Hilfe bei den Korrekturen. Die Arbeit wurde i m Sommer 1968 abgeschlossen; bei einer späteren Überarbeitung i m Frühjahr 1969 konnten noch einige neuere Entwicklungen berücksichtigt werden. Alle Unzulänglichkeiten der Arbeit gehen alleine zu Lasten des Verfassers.

1. Der Begriff der industrial estates9 Es ist erforderlich, an den Beginn der Untersuchung eine Definition des Untersuchungsgegenstandes — ,industrial estates' — zu setzen, zumal dieser Begriff nicht eindeutig bestimmt ist. I n verschiedenen Ländern ist zu verschiedenen Zeitpunkten Unterschiedliches unter »industrial estates1 verstanden worden. Es ist nicht möglich, für alle Länder Beschreibungen zu geben. Stellvertretend für die Vielzahl der Länder, i n denen ,industrial estates' errichtet worden sind, sei auf die Erscheinungsformen i n drei besonders typischen Ländern eingegangen. 11. Konzeptionen der »industrial estates' i n ausgewählten L ä n d e r n 11.1,Planned industrial districts' bzw. »industrial parks' in den Vereinigten Staaten von Amerika

Eine erste vollständige Definition der ,planned industrial districts' i n den USA wurde von der Dartmouth College Conference on Industrial Parks i m Jahre 1958 erarbeitet 1 : " A n organized or planned industrial district is a tract of land which is subdivided and developed according to a comprehensive p l a n for the use of a community of industries. The p l a n includes detailed provision for streets, r a i l lead tracks and utilities, either installed before the sites are sold or otherwise assured to prospective occupants. The comprehensive plan must insure adequate control of the area and buildings through zoning, private restrictions . . . , and the provision of continuing management, a l l w i t h a v i e w to protecting the investments of both developers of the district and industries occupying the improved sites."

,Industrial parks' unterscheiden sich von den so definierten ,planned industrial districts' dadurch, daß bei der Auswahl der aufzunehmenden Unternehmungen zusätzliche Gesichtspunkte, wie ζ. B. ästhetische oder solche der Kompatibilität m i t den Nachbarunternehmungen berücksichtigt werden 2 . 1 A Report on the D a r t m o u t h College Conference on Industrial Parks, prepared b y W. L . Baldwin, sponsored b y A r t h u r D. L i t t l e , Inc. and the State of New Hampshire, zitiert nach R. E. Boley, Industrial Districts Restudied, A n Analysis of Characteristics, U r b a n L a n d Institute — Technical B u l l e t i n No. 41, Washington 1961, S. 9. a Vgl. R. E. Boley , Industrial Districts Restudied, a.a.O., S. 10.

2 Niesing

18

1. Der Begriff der i n d u s t r i a l estates'

U. P. Ritter hat unter Zusammenfassung der wesentlichen Elemente die amerikanische Variante der i n d u s t r i a l estates4 wie folgt definiert 3 : „Industriesiedlung kleiner u n d mittlerer Betriebe, die von einer Gesellschaft geplant u n d unter Erstellung gewisser Dienste verwaltet w i r d , wobei sich die ansiedelnden Betriebe hinsichtlich der Verwendung u n d Bebauung der Grundstücke bestimmten Bedingungen unterwerfen, so daß die Einheit der Siedlung garantiert ist."

Unglücklich ist an dieser Definition die Bezeichnung ,Industriesiedlung'. Der angelsächsische Begriff industry' umfaßt nicht nur das verarbeitende Gewerbe, sondern alle Gewerbezweige. Wie R. E. Boley zeigt, waren 1961 nur 40 v.H. aller Unternehmungen i n den von i h m untersuchten industrial districts' Unternehmungen des verarbeitenden Gewerbes 4 . Deshalb soll i m folgenden die amerikanische Form des industrial estate' als Gewerbeplansiedlung bezeichnet werden. Wesentlich ist, daß die Planungs- bzw. Erschließungsgesellschaft i n keinem Fall identisch ist m i t einem bzw. mehreren der i n der Gewerbeplansiedlung ansiedelnden Unternehmen 5 . Die Gründung der Gewerbeplansiedlungen kann auf die Initiative der unterschiedlichsten Gruppen des Wirtschaftslebens zurückgehen: Von den 165 von Boley untersuchten Gewerbeplansiedlungen 6 waren 70 (oder 42,4 v.H.) Gründungen privater Erschließungsgesellschaften (wie Makler o. ä.), 33 (oder 20 v.H.) waren Gründungen privater Versorgungsbetriebe (vor allem Eisenbahngesellschaften), 25 (15,2 v.H.) waren Gründungen von Handelskammern; nur 18 (10,9 v.H.) waren auf Initiative staatlicher Gebietskörperschaften entstanden. Hier waren wiederum fast ausschließlich Gemeindeverwaltungen die Initiatoren 7 . Die restlichen 19 sind aus der A k t i v i t ä t gemischt öffentlich-privater Gesellschaften bzw. von Universitäten entstanden 8 . Die auf öffentliche A k t i v i t ä t zurückzuführenden Gewerbeplansiedlungen haben allerdings in der jüngeren Vergangenheit an Bedeutung gewonnen 9 . Es ist einleuchtend, daß die Hauptunterschiede zwischen den durch unterschiedliche Planungs- und Erschließungsgesellschaften gegründeten 3 U. P. Ritter, Die wirtschaftspolitische u n d raumordnerische Bedeutung der Industrial Parks i n den USA, i n : Akademie f ü r Raumforschung u n d Landesplanung (Hrsg.), Industrialisierung ländlicher Räume, Hannover 1961, S. 125 —148 (hier: S. 126). 4 Vgl. R. E. Boley, Industrial Districts Restudied, a.a.O., S. 42. s Vgl. U. P. Ritter , a.a.O., S. 127. β Boley schätzt die Gesamtheit der Gewerbeplansiedlungen i n den USA und Kanada auf r u n d 600. Nicht dabei berücksichtigt sind »industrial districts', die die Definitionselemente der oben aufgeführten Begriffsbestimmung nicht erfüllten. Vgl. R. E. Boley, Industrial Districts Restudied, a.a.O., S. 29. 7 Vgl. U. P. Ritter, a.a.O., S. 140. β Vgl. R. E. Boley, I n d u s t r i a l Districts Restudied, a.a.O., S. 30. 9 Vgl. U. P. Ritter, a.a.O., S. 130: rd. 25 v.H. der 1958 gegründeten Gewerbeplansiedlungen waren Gründungen v o n Gemeindeverwaltungen.

11. Konzeptionen der »industrial estates' i n ausgewählten Ländern

19

G e w e r b e p l a n s i e d l u n g e n i n d e n M o t i v e n liegen. W ä h r e n d die p r i v a t e n Organisationen gewinnorientiert sind10, sind die Handelskammern u n d Regierungen vor allem an den indirekten Vorteilen der Ansiedlung v o n U n t e r n e h m e n i n t e r e s s i e r t 1 1 . Je nach d e m v o r h e r r s c h e n d e n M o t i v unterscheiden sich d i e S t a n d o r t e der G e w e r b e p l a n s i e d l u n g e n . So ist eine K o n z e n t r a t i o n d e r p r i v a t e n G e w e r b e p l a n s i e d l u n g e n i n den B a l lungsgebieten z u beobachten, i n G e b i e t e n also, die sich als f ü r die I n d u s t r i a l i s i e r u n g geeignet herausgestellt h a b e n u n d d i e d i e G r ü n d u n g v o n Gewerbeplansiedlungen verhältnismäßig risikolos u n d erfolgversprechend machen.

11.2 »Industrial estates' in Indien A u c h i n Entwicklungsländern sind die Möglichkeiten der ,industrial estates' als M i t t e l der I n d u s t r i a l i s i e r u n g s p o l i t i k i n i m m e r größerem M a ß e e r k a n n t w o r d e n 1 2 . W e n n h i e r das B e i s p i e l I n d i e n s a u s g e w ä h l t w i r d , so deshalb, w e i l I n d i e n auf eine l ä n g e r e E r f a h r u n g i n d e m Einsatz der »industrial estates' z u r ü c k b l i c k e n k a n n als die m e i s t e n a n d e r e n E n t w i c k l u n g s l ä n d e r u n d w e i l sich die Z i e l s e t z u n g e n u n d Maßnahmen i n den meisten Entwicklungsländern ähneln13. V o r d r i n g l i c h e s Z i e l der E r r i c h t u n g v o n , i n d u s t r i a l estates' i n I n d i e n w a r die E n t w i c k l u n g der K l e i n i n d u s t r i e n 1 4 , denen m a n eine große 10 Die privaten Erschließungsgesellschaften w o l l e n aus dem Verkauf der aufbereiteten Grundstücke Gewinne erzielen, die privaten Versorgungsgesellschaften erhoffen sich durch die Ansiedlung der Unternehmungen erhöhte Inanspruchnahme ihrer Dienste u n d d a m i t höhere Gewinne. So hoffen die Eisenbahngesellschaften durch Gründung v o n Gewerbeplansiedlungen an ihren Gleisanlagen auf erhöhte Frachtumsätze. Vgl. R. E. Boley, Industrial Districts Restudied, a.a.O., S. 29. 11 Wie ζ. Β. größere regionale Beschäftigung, steigende Steuereinnahmen etc. Vgl. dazu i m einzelnen L . S. Burns , Vorgeplante Industriekomplexe i n den Vereinigten Staaten, i n : Europäische Gemeinschaft f ü r Kohle u n d Stahl (Hrsg.), Regional- u n d Wirtschaftspolitische Studienreihe, I. Die industrielle Umstellung i n Europa, V I I . Standortbestimmung u n d Erschließung von Industriegelände, Bd. 2, L u x e m b u r g 1066, S. 78 ff. 12 Eine wesentliche Rolle i n der Förderung dieses Instruments haben die Vereinten Nationen gespielt, die inzwischen eine umfangreiche L i t e r a t u r über »industrial estates' i n unterentwickelten Ländern veröffentlicht haben. Vgl. United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Establishment of Industrial Estates i n Underdeveloped Countries, New Y o r k 1961; Dies., The Physical Planning of Industrial Estates, New Y o r k 1962; Dies., Industrial Estates i n Asia and the Far East, New Y o r k 1962; Dies., Industrial Estates i n Africa, New Y o r k 1965; Dies., Industrial Estates — Policies, Plans and Progress, New Y o r k 1966. 13 Vgl. die oben genannten Veröffentlichungen der Vereinten Nationen. 14 Darunter sind Unternehmungen m i t bis zu 50 Arbeitnehmern pro Schicht zu verstehen, w e n n zusätzlich zu den Arbeitskräften auch Maschinen i m Produktionsprozeß eingesetzt werden, bzw. Unternehmungen m i t bis zu 100

2*

20

1. Der Begriff der i n d u s t r i a l estates

B e d e u t u n g f ü r die w i r t s c h a f t l i c h e E n t w i c k l u n g des L a n d e s zugemessen h a t 1 6 . Insbesondere h o f f t e m a n , d u r c h die F ö r d e r u n g der K l e i n i n d u s t r i e n neue U n t e r n e h m e r i n i t i a t i v e z u w e c k e n 1 6 . D i e W i d e r s t ä n d e , die e i n e r Entstehung u n d erfolgreichen E n t w i c k l u n g kleiner U n t e r n e h m e n entgegenstehen, insbesondere d i e P r o b l e m e m a n g e l h a f t e r K a p i t a l r e s s o u r cen, die S c h w i e r i g k e i t e n b e i der K r e d i t b e s c h a f f u n g , das n i c h t ausreichende technologische u n d k a u f m ä n n i s c h e Wissen, sowie d i e m a n gelnde Q u a l i f i k a t i o n d e r A r b e i t s k r ä f t e 1 7 h o f f t e m a n m i t H i l f e der i n d u s t r i a l estates' ü b e r w i n d e n z u k ö n n e n . Dieses I n s t r u m e n t h a t P. C. Alexander

w i e folgt definiert 18:

" A n industrial estate is a group of factories constructed on an economic scale i n suitable sites w i t h facilities of water, transport, electricity, steam, bank offices, canteen, watch and w a r d and first aid and provided w i t h special arrangements for technical guidance and common service facilities." M i t der E r r i c h t u n g v o n Standardfabriken, der Erstellung der zur P r o d u k t i o n n o t w e n d i g e n i n f r a s t r u k t u r e l l e n A u s s t a t t u n g , sowie der Errichtung von industriellen Beratungs- u n d Ausbildungsstätten versuchen die R e g i e r u n g e n 1 9 , die o b e n a n g e f ü h r t e n P r o b l e m e d e r K l e i n i n d u s t r i e n z u ü b e r w i n d e n . Diese F o r m der i n d u s t r i a l estates' s o l l i m f o l g e n d e n als I n d u s t r i e p a r k bezeichnet w e r d e n . D i e A u f g a b e d e r F ö r d e r u n g d e r K l e i n i n d u s t r i e n ist später e r w e i t e r t w o r d e n u m das Z i e l d e r g l e i c h m ä ß i g e r e n E n t w i c k l u n g d e r R e g i o n e n Arbeitskräften pro Schicht, w e n n keine Maschinen i m Produktionsprozeß eingesetzt werden. Vgl. U n i t e d Nations, Establishment of Industrial Estates i n Underdeveloped Countries, a.a.O., S. 17. 15 Vgl. die Beschlüsse der indischen Regierung v o m 6.4.1948: "These i n d u stries are particularly suited for the better utilisation of local resources and for the achievement of local self-sufficiency of certain types of essential consumer goods", u n d v o m 30.4.1956: "They provide immediate large scale employment . . . , and they facilitate an effective mobilisation of resources of capital and s k i l l w h i c h m i g h t otherwise remain unutilized." Zitiert nach P. C. Alexander, Industrial Estates i n India, Bombay—London 1963, S. 1. 10 Vgl. U n i t e d Nations Industrial Development Organization, Policies and Programmes for the Establishment of Industrial Estates, Background Paper prepared for the International Symposium on Industrial Development, Athens, 29 November — 20 December 1967, New Y o r k 1967, S. 4 f . ; International Labour Office, Aspects of Labour and Management on Industrial Estates w i t h special Reference to small Industries i n Asian Countries, i n : United Nations, Industrial Estates i n Asia and the Far East, a.a.O., S. 61—84 (hier: S. 61 ff.). 17 Vgl. U n i t e d Nations Industrial Development Organization, Policies and Programmes for the Development of small-scale Industry, Paper prepared for the International Symposium on Industrial Development, Athens, 29 November — 20 December 1967, N e w Y o r k 1967, S. 3. is P. C. Alexander, a.a.O., S. 5. 19 z.T. die Zentralregierung i m Rahmen der National Small Industries Corporation, zum größeren T e i l die Regierungen der Einzelstaaten m i t finanzieller Hilfe der Zentralregierung. Vgl. W. Bredo, Industrial Estates, Tool for Industrialization, Glencoe/Ill. 1960, S. 28.

11. Konzeptionen der »industrial estates' i n ausgewählten Ländern

21

der indischen Volkswirtschaft, das heißt, um das Ziel der Entwicklung zurückgebliebener, insbesondere ländlicher Räume 20 . A m Ende des zweiten Fünf jahrplanes (1961) waren 50 Industrieparks fertiggestellt, 52 waren i m Bau, die Errichtung weiterer 120 war beschlossen21. Dabei handelte es sich zum Teil um ,functional industrial estates', das heißt u m solche, i n denen die Produktionsprozesse der Unternehmer aufeinander abgestimmt sind 2 2 , zum Teil um ,ancillary industrial estates', i n denen Unternehmer als Zulieferer für größere, sich außerhalb der Industrieparks befindende Unternehmer eingesetzt sind 23 . Ein Angebot vorgefertigter Standardfabriken war i n fast allen Fällen herausragendes Merkmal der indischen Industrieparks. Erst i n jüngerer Vergangenheit ist manchmal gefordert worden, daß man Angebote an vorgefertigten Standardfabriken von den sonstigen Standortqualitäten abhängig machen sollte 24 . 11.3 »Industrial estates' in Großbritannien

Das erste »industrial estate' wurde 1896 bei Manchester gegründet, und zwar durch eine private Erschließungsgesellschaft. Auch heute noch spielen private »industrial estates' i n Großbritannien eine nicht unerhebliche Rolle. Sie zeichnen sich i m allgemeinen dadurch aus, daß sie i n der Nachbarschaft der großen Städte der neuen Industriegebiete entstanden sind, i n Regionen also, die einen großen Teil der neueren industriellen Entwicklung angezogen haben 25 . Daneben haben einige Stadtverwaltungen ,industrial estates' i m Zusammenhang m i t Projekten der Stadterneuerung errichtet. Die größte Zahl der ,industrial estates' i n Großbritannien ist allerdings unter Regie der Zentralregierung errichtet worden. I n der Zeit vor dem 2. Weltkrieg ging es dabei der Regierung ausschließlich darum, die ,Special Areas', Regionen m i t besonders hoher Arbeitslosigkeit, zu sanieren 26 ; die Politik der Nach20 Eine sehr sorgfältige Abwägung der Vorteile u n d Probleme der Förderung v o n Industrien i n den ländlichen Räumen der Entwicklungsländer gibt Y. Lang Wong » Establishment of Industrial Estates i n a r u r a l Setting, i n : United Nations, Industrial Estates i n Asia and the Far East, a.a.O., S. 206—254. 21 Vgl. P. C. Alexander , a.a.O., S. 19 f. 22 Einzelne Unternehmen produzieren Teile, andere setzen sie zu einem Produkt zusammen. Vgl. P. C. Alexander, a.a.O., S. 49. 23 Vgl. ebenda, S. 50. 24 So sollten z.B. an Standorten, die über gute Verkehrsverbindungen, große Arbeitskräftereserven etc. verfügen, n u r unbebaute, allerdings fertig erschlossene Grundstücke geboten werden. 25 Hier müssen insbesondere die »industrial estates' i m Raum London— Manchester genannt werden, die zum T e i l i m Zusammenhang m i t N e w Towns entstanden sind. 26 Eine genauere Beschreibung der Ursachen u n d Probleme findet sich i m Kap. 21.

1. Der Begriff d e r i n d u s t r i a l estates'

22

kriegszeit war bestimmt durch das Streben nach einer ,proper distribution of industry' 2 7 , wobei diese Zielsetzung sowohl die Förderung der industriellen Entwicklung i n den britischen Problemgebieten als auch die Entlastung der Ballungsräume einschloß 28 . Sir Samuel A. Sadler-Forster, der die Entwicklung der britischen ,industrial estates' entscheidend beeinflußt hat, definiert dieses Instrument staatlicher Politik wie folgt 2 9 : "Trading (or Industrial) Estate is an industrial zone planned by, and under the control of, a Development Organization for the purpose of creating an industrial community engaged i n the production and distribution of a variety of manufactures by b u i l d i n g factories for lease or for sale and by m a k i n g available industrial sites on which firms may b u i l d at their o w n cost and wherein the Development Organization has provided, or b y arrangement w i t h other authorities, made provision for, roads, street lightning, sewers, drainage, and the usual public services of gas, electricity and water."

Typisch für Großbritannien sind dabei industrial estates', i n denen die Erschließungsgesellschaft Fabrikgebäude entweder spekulativ', das heißt ohne einen Interessenten dafür zu haben, oder auf Bestellung erstellt. Diese Form der industrial estates' soll i m folgenden als Gewerbepark bezeichnet werden 3 0 . 12. Vergleichende Gegenüberstellung der dargestellten Konzeptionen

Es sind aus der Vielzahl der Länder, i n denen industrial estates' i m weitesten Sinne entstanden sind, diejenigen ausgewählt worden, die auf die längste Geschichte i m Einsatz dieses Instruments zurücksehen können. Ein Vergleich der hier dargestellten Konzeptionen soll anhand der Kriterien — Zielsetzungen — Intensität des staatlichen Eingriffs — Umfang der gebotenen Einrichtungen vorgenommen werden. 27

Distribution of Industry Act, 1945, Präambel. Ausführlicher werden Probleme u n d Maßnahmen i n den K a p i t e l n 21.1, 21.2 u n d 23 beschrieben. 29 S. A. Sadler-Forster, A n Introduction to Industrial Estates and the part they play i n Location of Industry Policy i n Britain, 2nd Reprint, Gateshead 1965, S. 24. 30 Dieser Begriff w i r d deshalb gewählt, w e i l i n britischen i n d u s t r i a l estates' auch Handels- u n d Dienstleistungsbetriebe zu finden sind, w e n n auch der größte T e i l der Beschäftigung Unternehmen der verarbeitenden Industrie zuzurechnen ist. Vgl. die Darstellung der Beschäftigtenstruktur i m Abschnitt 34.3 und i n Tab. 13. 28

12. Gegenüberstellung der dargestellten Konzeptionen

23

12.1 Zielsetzungen

Entsprechend den wirtschaftlichen Problemen und den verantwortlichen Erschließungsgesellschaften bzw. öffentlichen Einrichtungen sind auch die m i t der Errichtung von Gewerbeplansiedlungen bzw. Industrieund Gewerbeparks verfolgten Zielsetzungen unterschiedlich gewesen. I n den Vereinigten Staaten ist die Zielsetzung bisher überwiegend Gewinnerzielung i m weitesten Sinne; erst in jüngerer Zeit haben das Ziel der Industrieförderung i n einem Gebiet und das Ziel der Deglomeration eine zunehmende Bedeutung erlangt. I n Großbritannien und in anderen industrialisierten Ländern hat das Hauptziel i n der Beeinflussung der Industriestandorte gelegen. Dabei sind i n der Verfolgung des Ziels gleichmäßigere regionale Verteilung der Unternehmen' grundsätzlich alle Betriebsgrößen als geeignet angesehen worden 3 1 . I n Indien — wie i n fast allen anderen Entwicklungsländern — sind Industrieparks in der Hauptsache als Anreiz für eine industrielle Entwicklung überhaupt eingesetzt worden. Als M i t t e l zur Beeinflussung von Unternehmensstandorten sind sie erst später — und dann sekundär — angesehen worden. I n jedem Fall haben sie in fast allen Entwicklungsländern ausschließlich der Förderung der Kleinindustrien gedient. 12.2 Intensität des staatlichen Eingriffs

Während die Zentralregierung i n Großbritannien bei der Errichtung der Gewerbeparks die dominierende Rolle gespielt hat 3 2 , sind die meisten indischen Industrieparks unter der Verantwortung der Regierungen der Staaten entstanden 33 . I n den Vereinigten Staaten haben sich die Zentralregierung und die Regierungen der Staaten bisher kaum an der Errichtung der Gewerbeplansiedlungen beteiligt 3 4 . Die bei weitem größte Zahl ist hier unter der Regie privater Gesellschaften entstanden; 31 Z u den Betriebsgrößen i n britischen Gewerbeparks vgl. Abschnitt 34.23 und Tab. 15. — Vgl. zu der Begründung der Zielsetzung Kap. 22. 32 Z u dem wechselnden Verhältnis Zentralregierung/Erschließungsgesellschaft vgl. Kap. 31. 33 Die Anregung zum Bau v o n Industrieparks ist von der Zentralregierung gegeben worden; die Verantwortung f ü r Bau u n d V e r w a l t u n g haben i n der Regel die Regierungen der Einzelstaaten übernommen; m a n ist davon ausgegangen, daß diese die jeweiligen Notwendigkeiten besser kennen. Die Zentralregierung unterstützt allerdings i n den meisten Fällen die Errichtung von »industrial estates' durch Kredite bzw. Zuschüsse an die Regierungen der Einzelstaaten. 34 E i n Beispiel f ü r die Beteiligung der Regierung eines Bundesstaates (New Hampshire) an der Errichtung einer Gewerbeplansiedlung beschreibt D. R. Gilmore, Developing The " L i t t l e " Economies, Committee For Economic Development, Supplementary Paper No. 10, New Y o r k 1960, S. 50 f.

24

1. Der Begriff der »industrial estates'

erst i n jüngerer Vergangenheit haben Gemeinden und halböffentliche Gesellschaften eine zunehmende Bedeutung als Initiatoren von Gewerbeplansiedlungen erlangt. 12.3 Umfang der in den industrial estates' gebotenen Einrichtungen

I n allen beschriebenen Formen der industrial estates4 handelt es sich u m Gewerbezonen, d. h. u m Gebiete, die für ausschließlich gewerbliche Nutzung reserviert sind. Unterschiede bestehen allerdings i m Grad der Erschließung dieser Zonen bzw. i m Umfang der angebotenen Dienste. Während i n den Vereinigten Staaten Gewerbeplansiedlungen i m allgemeinen m i t Anschlußstraßen, internen Straßen und Versorgungseinrichtungen versehen sind, bieten die indischen und britischen Industrieund Gewerbeparks darüber hinaus interessierten Unternehmern Fabrikgebäude an. Bei den indischen Industrieparks handelt es sich dabei fast ausschließlich u m vorgefertigte Standardfabriken 35 , während i n Großbritannien die Erschließungsgesellschaften i n den Gewerbeparks auch Fabrikgebäude auf Bestellung von Unternehmern 8 6 errichten. Ein weiterer Unterschied zwischen den indischen Industrieparks und den britischen Gewerbeparks liegt i m Umfang der gebotenen Dienste. Aus den Zielsetzungen der Förderung der Kleinindustrien und vor allem der Schaffung neuer Unternehmungen w i r d es verständlich, daß die i n indischen Industrieparks angebotenen Dienste sehr viel umfassender sein müssen als die, die i n den Gewerbeparks industrialisierter Länder geboten werden; so werden i n fast allen indischen Industrieparks technische und kaufmännische Beratungsdienste zur Verbesserung der innerbetrieblichen Produktivität und Ausbildungsstätten zur Verbesserung der Arbeitnehmerqualität angeboten 37 .

13. Bestimmung des Begriffs industrial estates' für die Zwecke dieser Untersuchung 13.1 Der Begriff der industrial estates i m engeren Sinne' (Gewerbeparks)

I m folgenden sollen unter industrial estates' Gewerbezonen verstanden werden, die mehrere Betriebe auf einem von einer speziellen, durch eine staatliche Gebietskörperschaft kontrollierten Erschließungs- und Verwaltungsgesellschaft reservierten, erschlossenen und bebauten 35

Sog. »advance factories' (gebaut ,in advance of demand'). Sog. »purpose-built factories'. Vgl. United Nations, Establishment of Industrial Estates i n Underdeveloped Countries, a.a.O., S. 24 f. 36 37

13. Der Begriff »industrial estates' i n dieser Untersuchung

Grundstück also:

zusammenfassen.

Notwendige

Definitionselemente

25

sind

— es muß sich um Gewerbezonen handeln, das heißt, um ausschließlich für gewerbliche Nutzung eingesetzte Flächen; — es sollten — zumindest i n der Ausgangsphase — mehrere Betriebe vorhanden sein 38 ; — es sollen ausschließlich unter staatlicher Regie errichtete ,industrial estates' betrachtet werden; — die Grundstücke müssen erschlossen und bebaut sein; neben der Erstellung von Grunddiensten soll also auch die Bereitstellung von gewerblich zu nutzenden Gebäuden notwendiges Definitionselement sein. Dabei kann es sich um vorgefertigte oder u m auf Bestellung erstellte Gebäude handeln. Unerheblich für die Definition ist, ob es sich um spezialisierte oder nicht spezialisierte ,industrial estates' handelt 3 9 ; unerheblich für die Definition sollen auch die Betriebsgrößen der angesiedelten Unternehmen sein. Das so definierte ,industrial estate' ist schon früher als Gewerbepark bezeichnet worden. 13.2 Begründung der Einschränkung auf diesen Begriff

Es soll davon abgesehen werden, private Gewerbeparks i n die Untersuchung einzubeziehen. Ihre Errichtung erfolgt i m allgemeinen aus Gewinnstreben, das bedeutet, daß man sie fast ausschließlich i n Regionen bzw. an Standorten findet, die sich als für die Anziehung unternehmerischer Tätigkeit geeignet herausgestellt haben. Die staatlichen Gewerbeparks dagegen werden i n Regionen errichtet, die nicht i n ausreichendem Maße an der wirtschaftlichen Entwicklung des Gesamtgebietes teilgenommen haben, ihre Entwicklung findet i m allgemeinen unter ungleich schwereren Bedingungen statt als die privater Gewerbeparks. — Ebenfalls soll davon abgesehen werden, Gewerbezonen, lediglich ergänzt u m einige Grunddienste, also die Gewerbeplansiedlungen amerikanischen Typs, i n die Untersuchung einzubeziehen. Gerade das Angebot von Fabrikgebäuden ist — wie später gezeigt w i r d 4 0 — von großer Bedeutung für den Erfolg von Gewerbeparks als M i t t e l der regionalen Industrialisierungspolitik. 38 Es ist denkbar, daß eine Unternehmung i m Laufe der Zeit i m Zuge eines Expansionsprozesses die Betriebsstätten anderer Unternehmen i m Gewerbepark übernimmt. Z u einem Beispiel vgl. S. 126. 39 Die Unternehmen i n spezialisierten »industrial estates' produzieren gemeinsam ein bestimmtes Produkt; ein solches »industrial estate' ist auch als »functional industrial estate' bezeichnet worden. Vgl. P. C. Alexander, a.a.O., S. 49. ' 4 ° Vgl. dazu Kap. 35.12.

26

1. Der Begriff der i n d u s t r i a l estates' 13.3 Begründung der Auswahl des Untersuchungsraumes

Die so definierten Gewerbeparks sind erstmals i m Rahmen einer wirtschaftspolitischen Konzeption für Großbritannien eingesetzt worden. Seit über dreißig Jahren sind sie ein Instrument i m Kampf gegen regionale Arbeitslosigkeit und gegen eine ungleiche regionale Verteilung der Betriebe gewesen. Ein solcher Zeitraum läßt eine Beurteilung dieses Instruments regionaler Industrialisierungspolitik möglich erscheinen. Daß die Rolle der Industrieparks i m Industrialisierungsprozeß der Entwicklungsländer hier nicht untersucht werden soll, liegt nicht daran, daß sie als gering erachtet wird. Vielmehr w i r d davon ausgegangen, daß sich die grundlegenden Probleme der Entwicklungsländer von denen der Problemregionen industrialisierter Länder unterscheiden. Ein zentraler Unterschied liegt darin, daß die Problemregionen Teile eines größeren Wirtschaftsraumes sind, von dem Hilfe kommen kann, während die Entwicklungsländer i m großen und ganzen auf sich gestellt sind 4 1 . Nicht nur erfahren die Problemregionen starke ,spread'-Effekte aus dem Rest des Landes 42 , zusätzlich w i r d — wenn die Regionalprobleme einen bestimmten Umfang erreichen — die Zentralregierung des Industriestaates, sei es aufgrund eines Solidaritätsgefühls, das unterschiedliche Teile einer Nation verbindet, sei es aufgrund politischen Drucks, Maßnahmen zur Überwindung der Regionalprobleme ergreifen 43 . Diese können zum Beispiel in besonderen Anreizen für Privatinvestitionen i n den Problemregionen bestehen oder darin, daß die Unternehmer durch Verweigerung von Investitionserlaubnissen aus den wohlhabenderen Regionen i n die Problemregionen ,gezwungen' werden. — Der Mangel an internationaler Solidarität 4 4 bzw. das Fehlen eines ,Weltstaates' 45 führen dazu, daß die letztgenannten Lösungsmöglichkeiten für unterentwickelte Länder zur Zeit nicht offenstehen. Häufig liegen die Regionalprobleme entwickelter Länder i n ungünstigen Industriestrukturen bestimmter Landesteile; i n diesem Fall verfügen die Problemregionen über Arbeitnehmer, die i n einer industriellen Tradition aufgewachsen sind, sowie i n der Regel auch über einen Bestand an materieller Infrastruktur, der i n unterentwickelten Ländern nicht gegeben ist und deshalb erst aufgebaut werden muß. Aufgrund dieser Unterschiede werden die Ergebnisse,, vorliegender Untersuchungen über den Einsatz von Industrieparks in EntwicklungsSo auch A. O. Hirschman, Die Strategie der wirtschaftlichen Entwicklung, Stuttgart 1967, S. 183 ff., S. 186 f. u n d G. Myrdal, Economic Theory and Underdeveloped Regions, London 1957, S. 53 ff. 42 Vgl. G. Myrdal, a.a.O., S. 54. 43 So auch A. O. Hirschman, a.a.O., S. 186. 44 Vgl. ebenda. 45 Vgl. G.Myrdal, a.a.O., S. 63 ff.

13. Der Begriff »industrial estates4 i n dieser Untersuchung

27

ländern auch nur i n dem Umfang berücksichtigt, wie sie allgemeine — das heißt über die speziellen Probleme der Entwicklungsländer hinausgehende — Aussagen zulassen. Die Untersuchung der britischen Erfahrungen mit den Gewerbeparks als M i t t e l der regionalen Industrialisierungspolitik soll die Frage beantworten, ob Gewerbeparks ein geeignetes Instrument zur Industrialisierung von Problemregionen sein können und ob die Erfolge eine so weitgehende Intervention des Staates — wie sie die Errichtung staatlicher Gewerbeparks darstellt — rechtfertigen können. Die Beantwortung dieser Fragen ist für die politischen Entscheidungsträger aller Länder, die Regionalprobleme aufweisen, von besonderem Interesse.

2. Ansatzpunkte der staatlichen regionalen Industrialisierungspolitik in Großbritannien 21. D i e wirtschaftliche Ausgangslage der Problemregionen als Ansatzpunkt der staatlichen Industrialisierungspolitik 21.1 Zum Begriff der »Problemregionen'

Regionalprobleme bestehen in Großbritannien — wie in vielen anderen industrialisierten Ländern auch — auf zwei Ebenen: die eine ist die der „zurückgebliebenen" Regionen 1 , die andere die der „überentwickelten" Gebiete 2 . Wie später gezeigt werden soll 3 , ist eine strikte Trennung dieser Ebenen i n der britischen Regionalpolitik nicht erfolgt, das heißt, man hat zum Teil Instrumente angewendet, die die Probleme beider Ebenen zugleich angreifen 4 . — Die zurückgebliebenen Regionen i n Großbritannien lassen sich wiederum aufteilen i n „unterentwickelte Regionen" und i n „Regionen m i t ungünstigen Industriestrukturen". I m folgenden sollen die britischen Problemgebiete kurz näher bezeichnet werden. 2111 Unterentwickelte

Regionen

Unter diesen Begriff lassen sich die schottischen Highlands, Nord Wales und Teile Südwestenglands subsumieren 5 . Gemeinsame Kennzeichen sind eine geringe Bevölkerungsdichte und eine überwiegend landwirtschaftliche Beschäftigungsstruktur. Die so gekennzeichneten Regionen haben in der britischen regionalen Industrialisierungspolitik wenig Beachtung gefunden 6 ; man kann sagen, daß sie — vor allem 1 I m englischen: »backward areas'. 2 I m englischen: »congested areas'. Z u der Typologie der englischen Problemregionen vergleiche auch A . L . Caesar, D . E . KeebZe, Regional Planning Problems i n Great Britain, i n : The Advancement of Science, Vol.22, 1965, S. 177—185 (hier: S. 179). a Vgl. Kap. 23. 4 Ä h n l i c h w i r d auch i n Frankreich vorgegangen. — I n der Bundesrepublik beschränkt m a n sich auf die Gewährung bestimmter Anreize f ü r Unternehmen, die i n Problemregionen investieren. « Vgl. M. MacLennan, The Backward Areas i n Industrialized Countries, United Kingdom, als Manuskript vervielfältigt, o. O., o. J.» S. 7. β Vgl. K . Openshaw, the remoter r u r a l areas, fabian research series, London 1966, S. I f f . ; vgl. aber Ansätze i n : Aspects of R u r a l Development, T h i r t y Second Report of the Development Commissioners for the three Years ended 31st March 1965, London, HMSO, 1966.

21. Die wirtschaftliche Ausgangslage der Problemregionen

29

aufgrund der vergleichsweise geringen Dringlichkeit der Probleme 7 — vernachlässigt worden sind. 21.12 Regionen mit ungünstigen

Industriestrukturen

Diese Regionen sind die Hauptindustriegebiete des 19. Jahrhunderts gewesen: Zentralschottland, Nordengland (insbesondere Nordostengland) und Südwales. Ihre sich ehemals schnell entwickelnde Wirtschaft basierte vor allem auf Kohlevorkommen; Eisen- und Stahlindustrie, Schiffbau und sonstige Schwerindustrien waren die Wachstumsindustrien des 19. Jahrhunderts. Als aus Gründen, auf die hier nicht näher eingegangen werden soll 8 , diese interdependenten Wirtschaftszweige etwa seit dem Ende des 1. Weltkrieges schrumpften, als es außerdem nicht gelang, die neuen expandierenden Industriezweige 9 für die genannten Regionen zu gewinnen 10 , begannen die ehemaligen Wachstumsgebiete ,Problemregionen' zu werden. Diese Regionen unterscheiden sich von den zuerst genannten unterentwickelten Regionen dadurch, daß sie eine relativ große Bevölkerungsdichte haben, daß die Arbeitskräfte i n einer industriellen Tradition auf gewachsen sind 1 1 und daß i m allgemeinen die für die industrielle Produktion notwendige infrastrukturelle Ausstattung gegeben ist 1 2 . Die britische Regionalpolitik hat sich vor allem auf die Überwindung der Probleme dieser Regionen konzentriert; es handelt sich dabei i m 7 Dazu vgl. A. J. Odber, Regionalpolitik i n Großbritannien, i n : Zentralinstitut f ü r Raumplanung an der Universität Münster (Hrsg.), Regionale E n t wicklungspolitik i n Großbritannien u n d den Ländern der EWG. Materialien zur Raumplanung, Bd. 3, Gütersloh 1968, S. 223—265 (hier: S. 241); vgl. auch G. McCrone, The Economics of Subsidizing Agriculture, London 1962, S. 41. z.T. ist auch einer industriellen Förderung die ökonomische Sinnhaftigkeit abgesprochen worden; so von D . I . Mackay, N . K . Buxton, The N o r t h of Scotland Economy — a Case for Redevelopment?, i n : Scottish Journal of Political Economy, Vol. 12, 1965, S. 23—49. Ä h n l i c h D. Simpson, Investment. Employment, and Government Expenditures i n the Highlands, 1951—1960, i n : Scottish Journal of Political Economy, Vol. 10, 1963, S. 259—288. 8 Z u den Gründen vgl. M.Chisholm, Location of Industry, i n : Political and Economic Planning (PEP) (Hrsg.), Planning, Vol.28, 1962, S.325—363 (hier: S. 331 f.); vgl. auch Employment Policy, Cmd. 6527, London, HMSO, 1944, S. 10 ff. 9 Wie z.B. Elektrogüter, Fahrzeugbau, Druck u n d Papier etc. 10 Vielmehr konzentrieren sich die schnell wachsenden, neuen Industrien i m Raum London-Manchester, also insbesondere i n Südostengland u n d i n den Midlands; dort gab es externe Effekte f ü r moderne Industrien, soziale u n d kulturelle Attraktionen, schnelle Verkehrsverbindungen zu den H a u p t m ä r k t e n etc. Vgl. dazu u. a. G. Manners, A Profile of the new South Wales, i n : Ders. (ed.), South Wales i n the Sixties, Studies i n Industrial Geography, OxfordLondon 1964, S. 31—74 (hier: S. 37 ff.). u Das muß allerdings nichts über die Eignung der Arbeitnehmer f ü r neue industrielle Prozesse sagen. Vgl. dazu Abschnitt 23.14. 12 Dabei ist über die Qualität der infrastrukturellen Ausstattung noch nichts ausgesagt Vgl. dazu Abschnitt 23.15.

2.

n t u n

der regionalen Industrialisierungspolitik

w e s e n t l i c h e n u m eine R e h a b i l i t a t i o n s p o l i t i k 1 3 , das heißt, es w i r d v e r sucht, die sich aus d e r S t r u k t u r s c h w ä c h e ergebenden P r o b l e m e d u r c h E r w e i t e r u n g der I n d u s t r i e s t r u k t u r zu ü b e r w i n d e n 1 4 . W e n n i m folgenden v o n b r i t i s c h e r R e g i o n a l p o l i t i k beziehungsweise r e g i o n a l e r I n d u s t r i a l i s i e r u n g s p o l i t i k die Rede ist, d a n n i s t i m a l l g e m e i n e n die R e h a b i l i t a t i o n s p o l i t i k z u g u n s t e n d e r ,alten' I n d u s t r i e g e b i e t e g e m e i n t 1 5 .

21.13 Die

Ballungsgebiete

Seit d e m Erscheinen des B a r l o w - R e p o r t s 1940 1 6 i s t i m m e r w i e d e r auf d i e sozialen u n d ö k o n o m i s c h e n P r o b l e m e der A g g l o m e r a t i o n s t e n d e n z e n insbesondere i m Südosten E n g l a n d s u n d i n d e n M i d l a n d s h i n g e w i e s e n worden17. W ä h r e n d jedoch der B a r l o w - R e p o r t d i e P r o b l e m e der B a l l u n g s g e b i e t e w e i t g e h e n d i s o l i e r t v o n d e n e n d e r u n t e r e n t w i c k e l t e n u n d schwach s t r u k t u r i e r t e n R ä u m e s i e h t 1 8 , schlägt das W e i ß b u c h , E m p l o y m e n t P o l i c y ' aus d e m J a h r e 1944 a u s d r ü c k l i c h eine V e r b i n d u n g der M a ß n a h m e n z u r F ö r d e r u n g d e r P r o b l e m r e g i o n e n m i t denen z u r B e k ä m p f u n g d e r N a c h t e i l e d e r A g g l o m e r a t i o n s t e n d e n z e n v o r . D o r t h e i ß t es u n t e r anderem19: " O n the one hand, power w i l l be taken to prohibit the establishment of a new factory i n a district where serious disadvantage w o u l d arise from further industrial development. On the other hand, the Government w i l l be able to use their influence to steer new factory development into areas which call most urgently for further industrial diversification. , , 13 Dieser Begriff, der eigentlich aus der Sozialpolitik stammt, ist von M. F. W. Hemming, The regional problem, i n : The National Institute Economic Review, No. 25, August 1063, S. 40^—57 (hier: S. 45) auf die Regionalpolitik übertragen worden. 14 Dabei w i r d häufig auch von »redevelopment* u n d »reconversion 4 gesprochen. Vgl. D. J. Robertson, A Policy for the Lothians, i n : Ders. (Hrsg.), The Lothians Regional Survey and Plan, Vol. 1, Economic and Social Aspects, Edinburgh, HMSO, 1966, S. 213—251 (hier: S. 213). 13 Z u den Einzelheiten dieser P o l i t i k vgl. Kap. 23. 16 Report of the Royal Commission on the Distribution of the Industrial Population, Cmd. 6153, London, HMSO, 1940 (allgemein zitiert als B a r l o w Report). Dazu vgl. u. a. D. R. Childs, Counterdrift, A Programme to combat spreading Congestion i n the Metropolitan Region, i n : Journal of the T o w n Planning Institute, Vol. 48, 1062, S. 215—225; M. F. W. Hemming, The regional problem, a.a.O., S. 43 ff.; M i n i s t r y of Transport, Traffic i n Towns, A Study of the longt e r m problems of traffic i n urban areas, London, HMSO, 1963; M i n i s t r y of Housing and Local Government, South-East Study, 1961—81, London, HMSO, 1964; R. T. White, Regional Planning Problems i n South-East England, i n : A. L . Caesar, D. E. Keeble, Regional Planning Problems i n Great Britain, a.a.O., S. 180 f. 18 Andeutungen einer Verbindung siehe Barlow Report, a.a.O., S. 143 ff. ι» Employment Policy, a.&O., S. 12.

21. Die wirtschaftliche Ausgangslage der Problemregionen

31

Diese Forderung w a r grundlegend für die britische Regionalpolitik der Nachkriegszeit, die Kontrollen i n den Ballungsgebieten des Südostens und der Midlands m i t Förderungsmaßnahmen für die Problemregionen verbunden hat 2 0 . 21.2 Kennziffern der Problemregionen

Es sollen i m folgenden anhand einiger Kennziffern die Symptome der Problemregionen dargestellt werden 2 1 . 2121 Überdurchschnittliche

Arbeitslosigkeit

Wie aus Tabelle 1 hervorgeht, haben die ,alten 4 Industriegebiete Großbritanniens i n der Vor- und Nachkriegszeit überdurchschnittlich hohe Arbeitslosenquoten gehabt. Während jedoch die Arbeitslosenquoten i n den dreißiger Jahren bis auf Werte von 35 v.H. i n den Problemregionen stiegen, haben sie sich i n der Nachkriegszeit — wenn man von Nordirland absieht — i m großen und ganzen i n der Nähe von 3 v.H. Arbeitslosigkeit gehalten, dem Wert also, bei dem Lord Beveridge noch von Vollbeschäftigung spricht 22 . Dieser Wandel ist bedingt durch die großen Rüstungsanstrengungen i m 2. Weltkrieg, durch die Belebung des internationalen Handels i n der Nachkriegszeit sowie durch die Verpflichtung der britischen Regierung, m i t den Mitteln moderner Ausgabenpolitik ein hohes Beschäftigungsniveau zu erhalten 23 . Auch die interregionalen Wanderungen der Arbeitskräfte 2 4 haben zur Verringerung der regionalen Arbeitslosigkeit beigetragen. Dennoch kann nicht übersehen werden, daß die Arbeitslosenquoten der britischen Problemregionen erheblich über denen des Vereinigten Königreiches insgesamt und noch stärker über denen Südostenglands lagen. So betrug i m Durchschnitt der Jahre 1949—1965 die schottische Arbeitslosenquote das l,9fache der Arbeitslosenquote des Vereinigten Königreiches und das 3fache der Arbeitslosenquote des Südostens. Die 20 Dazu vgl. i m einzelnen Kap. 23. 21 Darauf, daß es auch i n Großbritannien bisher noch nicht gelungen ist, i n jedem F a l l ausreichende statistische Unterlagen zur Identifizierung der Regionalprobleme zu schaffen, weisen u. a. h i n : C. W. D. Pear e, Η . Thomas , Regional economic Statistics, i n : Journal of the Royal Statistical Society, Series A , Vol. 131, 1*968, S. 330--336 (hier: S, 333 ff.). 22 Vgl. W.H. Beveridge , F u l l Employment i n a Free Society, London 1945, S.21. 23 i m Weißbuch »Employment Policy 4 , a.a.O., S. 3 w i r d als Ziel der Nachkriegsregierungspolitik ein ,high level of employment combined w i t h a rising standard of living 4 angegeben. Neben Maßnahmen regionaler S t r u k t u r p o l i t i k (S. 11 ff.) w i r d auch eine aktive Beschäftigungspolitik i m Sinne v o n Keynes i n Aussicht gestellt (S. 20 ff.). 24 Vgl. dazu Kap. 21.24 und Tab. 4.

2.

n t u n

der regionalen Industrialisierungspolitik

entsprechenden W e r t e b e t r a g e n f ü r N o r d o s t e n g l a n d 1,6 b z w . 2,6 u n d f ü r W a l e s 1,7 b z w . 2,8 2 5 . Tabelle 1 Prozentuale Arbeitslosigkeit in Großbritannien beziehungsweise i m Vereinigten Königreich nach Regionen 1929—37, 1949—1967 (1) 1929—37 1936a)

Region

1929

1930

1931

1932

1933

1934

1935

London South-Eastern South-Western Midlands North-Eastern North-Western Northern Scotland Wales

5,6 5,6 8,1 9,3 13,7 13,3

8,1 8,0 10,4 14,7 20,2 23,8

12,2 12,0 14,5 20,3 27,4 28,2

13,5 14,3 17,1 20,1 28,5 25,8

11,8 11,5 15,7 17,4 26,0 23,5

9,2 8,7 13,1 12,9 22,1 20,8

8,5 8,1 11,6 11,2 20,7 19,7

7,2 7,3 9,4 9,2 16,8 17,1

12,1 19,3

18,5 25,9

26,6 32,4

27,7 36,5

26,1 34,6

23,1 32,3

21,3 31,2

18,7 29,4

Great B r i t a i n

10,3

15,8

21,1

21,9

19,8

16,6

15,3

12,9

7,0 7,2 9,4 9,2 13,5 17,0 22,9 18,7 29,4

1937 6,3 6,7 7,8 7,2 11,0 14,0 17,9 15,9 22,3 10,6

Quelle: W. H. Beveridge , Full Employment i n a Free Society, a.a.O., S. 61 und S. 47. a) 1936 erfolgte eine Revision der Regionalgrenzen. Die Zahlen gelten für die „alten" bzw. „neuen" Regionen.

21.22 Unterdurchschnittliche

Erwerbsquoten

A u s T a b e l l e 2 w i r d d e u t l i c h , daß die gleichen Regionen, d i e ü b e r d u r c h s c h n i t t l i c h hohe A r b e i t s l o s e n q u o t e n aufwiesen, u n t e r d u r c h s c h n i t t liche E r w e r b s q u o t e n h a t t e n 2 6 . Daß hohe A r b e i t s l o s i g k e i t u n d n i e d r i g e 25 E r m i t t e l t aus Tabelle 1. U m einen Einblick i n den zahlenmäßigen Umfang der Arbeitslosigkeit zu geben, seien einige Werte genannt: 1965 gab es i m Vereinigten Königreich 359 700 Arbeitslose. Davon entfielen auf die N o r d region 34 300, auf Wales 25 900, auf Schottland 65 000. I m gleichen Jahr hatten die Problemregionen folgende Anteile an der gesamten Beschäftigung (Arbeitslosigkeit) : Nordregion 5,6 (9,5) v.H., Schottland 9,2 (18,2) v.H., Wales 4,2 (7,2) v.H. Z u diesen Zahlen vgl. Central Statistical Office (Hrsg.), Abstract of Regional Statistics, No. 2, London, HMSO, 1966, S. 9, S. 13. — Z u einer genaueren Analyse der regionalen Arbeitslosigkeit i n Großbritannien vgl. A . J. Brown u. a., Regional Problems and Regional Policy, i n : National Institute Economic Review, No. 46, Nov. 1968, S. 42—51 (hier: S. 43 ff.). 26 Dabei muß darauf hingewiesen werden, daß die dargestellten Erwerbsquoten definiert sind als: abhängig Beschäftigte (einschl. registrierte Arbeitslose) Wohnbevölkerung Überwiegend landwirtschaftlich genutzte Regionen — w i e z . B . Südwestengland — weisen also schon aufgrund dieser Definition niedrigere Erwerbsauoten auf als die Industriegebiete.

3 Niesing

3,7

5,7

Wales.... 3,9

Ν. Ireland 6,4

1,6

5,4

2,4

2,2

2,0

11,0

2,8

3,1

2,6

1,1

2,5

1,1

1,0

8,1

3,1

3,0

2,3

5,1

1,2

0,7

1,2

7,0

2,5

2,8

2,3

2,1

0,9

0,6

6,8

1,8

2,4

1,8

1,5

0,7

0,5

6,4

2,0

2,4

1,5

1,4

0,7

0,6

0,8

1,3

7,3

2,6

2,6

1,7

1,3

0,9

9,3

3,8

3,8

2,4

7,8

3,8

4,4

3,3

6,7

2,7

3,7

2,9

2,8

7,5

2,6

3,2

2,5

1,9

} 1,2 1,0J

7,5

3,1

3,8

3,8

1,6

2,1

1,6

8,0

3,7

4,8

5,0

6,6

2,6

3,7

3,4

1,1

1,0

1,5

1965

2,1

6,1

2,6

3,0

2,6

1,6

3,8

6,1 7,8

2,9 4,0

2,9

2,6 3,9

1,

1,5 2

1,2

0,9

1,2 2,2

1,0

0,9

1,

1967

1,6 2,5

1966

1,2 2,1

0,9

1,8 2,5

3,1

1,1

0,9

1,8

1,5

1,8

1964

1,6

2,6

1,3

1,9

1,4

1,3

2,6

1963

1,5

1,1

1,0

2,1

1962

2,2

1,4

1,7

1,2

0,9

1,6

1961

1,0 1,0}

1,0

1,4

1,5

1,2

1,7

1960

2,7

1,9

1,5

1,5

1,7

1,6

1,3

2,3

1959

1,6

1,9

1,6

1,6

1,3

1,0

2,2

1958

2,1

1,0

0,9

2,2

0,9

1,6

1957

0,7

1,3

1,1

1,8

1,2

1,0

1,2

0,5

1,3

1,3

1,2

1,5

0,6

1,1

1,4

1,2

1,6

1956

Quellen: A. P. Thirlwall, Regional Unemployment As A Cyclical Phenomenon, in: Scottish Journal of Political Economy, VoL 13, 1966, S. 205—219 (hier: S. 219) für die Jahre 1949—1953. Ministry of Labour, Statistics on Incomes, Prices, Employment and Production, No. 23, Dec. 1967, London, HMSO, S. 91 für die Jahre 1954—67. — a) Ab 1962 werden statt der „Standard Regions for Statistical Purposes" „Ministry of Labour Regions" zugrunde gelegt. Den „Standard Regions" North Midland, East and West Ridings und Midland entsprechen die „Ministry of Labour Regions" Midlands und Yorkshire and Lincolnshire. Zur genauen Abgrenzung vgl. Central Statistical Offlee, Abstract of Regional Statistics, No. 1, London, HMSO, 1965, S. 48 f.

3,0

2,9

Scotland

2,9

2,6

North

1,7

0,9

E. + W. Ridingsa) 0,8

0,7

0,4

0,6

North Westa) ..

0,7

0,9

1,4 1,4 1,5

0,4

1,3

S. Western ....

1,1

1,3

0,5

1,2

2,2

1955

Tabelle 1 (Fortsetzung)

1952 1953 1954

1,0

Midland 0,7 North Midland») 0,5

1,1

South East..

1,5

East + South..

London +

United Kingdom 1,5

Region 1949 1950 1951

(2) 1949—67

21. D i e w i r t s c h a f t l i c h e A u s g a n g s l a g e d e r P r o b l e m r e g i n e n

2.

n t u n

der regionalen Industrialisierungspolitik

E r w e r b s q u o t e n n i c h t u n a b h ä n g i g v o n e i n a n d e r sind, w i r d h e u t e a l l g e mein

angenommen27.

Besonders W a l e s u n d N o r d o s t e n g l a n d w e i s e n w e i t u n t e r d e m D u r c h s c h n i t t liegende E r w e r b s q u o t e n auf, z u m großen T e i l b e d i n g t d u r c h die a u ß e r o r d e n t l i c h n i e d r i g e n w e i b l i c h e n E r w e r b s q u o t e n . So e r r e i c h t e n die w e i b l i c h e n E r w e r b s q u o t e n i n W a l e s i m D u r c h s c h n i t t der J a h r e 1954 b i s 1964 n u r 70,6 v . H . d e r entsprechenden Q u o t e n G r o ß b r i t a n n i e n s u n d n u r 63,9 v . H . d e r entsprechenden Q u o t e n d e r M i d l a n d s . F ü r N o r d e n g l a n d b e t r u g e n d i e entsprechenden W e r t e 82,8 v . H . b z w . 75,0 v . H . 2 8 . Dagegen w e i c h e n die schottischen W e r t e n u r u n w e s e n t l i c h v o m n a t i o n a l e n D u r c h s c h n i t t , w e n n auch n i c h t u n e r h e b l i c h v o n d e n Q u o t e n d e r M i d l a n d s u n d Südostenglands ab. Die Existenz unterdurchschnittlicher Erwerbsquoten w i r d i m allgem e i n e n als Wachstumsreserve d e r j e w e i l i g e n R e g i o n angesehen 2 9 .

2123

Unterdurchschnittliches

Einkommensniveau

U n t e r s u c h u n g e n der r e g i o n a l e n E i n k o m m e n s v e r t e i l u n g i m V e r e i n i g t e n K ö n i g r e i c h 3 0 h a b e n ergeben, daß besonders die R e g i o n e n u n t e r d u r c h s c h n i t t l i c h e P r o - K o p f - E i n k o m m e n (bezogen a u f die G e s a m t b e v ö l k e r u n g ) aufweisen, die ü b e r d u r c h s c h n i t t l i c h hohe A r b e i t s l o s i g k e i t u n d 27 Vgl. National Economic Development Council (N.E.D.C.), Conditions favourable to faster growth, London, HMSO, 1963, S. 15; hier werden niedrigere Erwerbsquoten zumindest teilweise als Zeichen versteckter Arbeitslosigkeit angesehen. 28 E r m i t t e l t aus Tabelle 2. 2» So The National Plan, Cmnd. 2764, London, HMSO, 1965, S. 84; so auch L . Needleman, B.Scott, Regional Problems and Location of Industry Policy i n Britain, i n : U r b a n Studies, Vol. 1, 1964, S. 153—173 (hier: S. 153); Β . Chinitz , Appropriate Goals for Regional Economic Policy, i n : U r b a n Studies, Vol. 3, 1066, S. 1—7 (hier: S. 3 f.). Vgl. auch A . J. Brown u. a., Regional Problems and Regional Policy, a.a.O., S. 43: " T h a t the reserves can t o a large extent be d r a w n on is shown by their gradual shrinkage over the last decade or more — fastest where they were relatively largest." — Diese Ansicht w i r d unterstützt durch die Tatsache, daß auch die Erwerbsquoten i n den erwerbsfähigen Altersgruppen i n Nordengland u n d Wales deutlich unter denen Großbritanniens liegen. Das geht aus den Angaben des Central Statistical Office, Abstract of Regional Statistics, No. 2, a.a.O., S. 14 f., hervor. — Daß niedrige Erwerbsquoten n u r m i t Einschränkungen als Arbeitskräftereserven gedeutet werden können, f ü h r t dagegen G.Davies, Regional Unemployment, Labour A v a i l a b i l i t y , and Redeployment, i n : Oxford Economic Papers, Vol. 19, 1967, S. 59—74 (hier: S. 65 f.) aus. Vgl. aber die K r i t i k von D. I. MacKay, Regional Labour Reserves: A Comment, i n : Oxford Economic Papers, N.S., Vol. 20, 1968, S. 10$—121 (hier: S. 117 f.). so Dazu siehe: N.E.D.C., Conditions favourable to faster growth, a.a.O., S. 21; M . F . W . Hemming, The regional Problem, a.a.O., S.42ff.; D . B . Steele, More power to the regions, Fabian Society Publication. Nottingham 1964, S. 7 f.; Β . E. Coates, E. M. Rawstron, Regional Variations i n Incomes, i n : Westminster Bank Review, Febr. 1966, S. 28—46; The National Plan, a.a.O., S. 90.

21. Die wirtschaftliche Ausgangslage der Problemregionen

35

Tabelle 2 Erwerbsquotena) in Großbritannien und i m Vereinigten Königreich, nach Regionen, 1954—1966

Männl.

1954

1956

1958

1960

1962

1964

1966b)

55,3 55,5 52,5 57,4 59,5 54,7 60,4 55,9 46,0 47,1 55,8 47,2

56,3 56,6 53,3 58,6 59,9 55,9 62,1 57,3 47,0 47,6 56,1 47,4

56,2 56,5 53,8 58,4 59,8 55,7 61,1 57,8 46,6 47,3 55,5 47,1

56,5 56,7 53,2 58,2 59,4 55,8 62,0 58,4 47,3 47,5 55,6 47,7

56,8 57,0 53,1 58,9 59,7 56,1 61,6 58,6 47,6 47,9 56,5 47,6

56,8 57,1 52,5 59,0 59,4 56,0 61,4 58,8 48,1 48,1 56,5 47,9

57,4 57,6 53,3

76,5 76,9 76,9 80,2 79,9 76,3 81,5 76,7 65,2 70,8 78,1 62,2

77,4 77,8 77,5 81,0 80,5 77,7 83,4 77,9 66,3 70,4 77,9 62,4

77,5 77,9 77,8 81,0 80,7 77,5 82,5 78,5 65,7 70,2 77,4 62,6

77,2 77,5 75,9 80,3 79,6 76,7 83,2 78,9 66,2 69,4 76,1 63,3

76,8 77,1 75,4 80,5 79,8 76,3 81,5 78,2 65,1 69,6 77,0 62,8

76,3 76,7 72,9 80,2 79,1 75,9 80,7 78,1 65,5 68,7 76,5 63,0

36,4 36,4 29,6 37,1 41,9 34,4 40,8 37,8 28,5 25,0 36,3 33,5

37,5 37,6 30,5 38,6 42,1 35,4 42,3 39,3 29,5 26,2 37,0 33,8

37,2 37,3 31,1 38,1 41,6 35,1 40,6 39,5 29,4 25,9 36,2 33,0

37,9 38,1 31,7 38,3 41,8 36,0 42,1 40,3 30,3 27,0 37,3 33,5

38,7 38,8 32,3 39,3 42,0 36,9 42,6 41,1 31,4 27,7 38,3 33,7

39,0 39,2 33,2 39,5 41,9 37,0 42,8 41,5 32,0 28,9 38,8 34,1

+ weibl. ab 15 J.

United Kingdom Great B r i t a i n North East and West-Ridings North-West North Midland Midland South-East England South-Westa) Wales Scotland Northern Ireland Männl. ab 15 J. United K i n g d o m Great B r i t a i n North East and West-Ridings North-West North Midland Midland South-East England South-Westa) Wales Scotland Northern Ireland Weibl. ab 15 J. United Kingdom Great B r i t a i n North East and West-Ridings North-West North Midland Midland South-East England South-Westa) Wales Scotland Northern Ireland

59,2 58,3 62,4 59,7 48,5 48,5 57,0 48,8 76,0 76,3 72,2 77,8 78,3 81,7 78,1 65,1 67,7 76,0 63,5 40,4 40,5 34,9 42,7 39,9 43,9 43,0 33,1 30,5 40,3 35,4

Quellen: Central Statistical Office, Abstract of Regional Statistics, No. 2, a.a.O., S. 14 für die Jahre 1954—64. Central Statistical Office, Abstract of Regional Statistics, No. 3, London, HMSO, 1967, S. 14 für das Jahr 1966. a) Die Erwerbsquoten sind definiert als Arbeitnehmer (Beschäftigte + registrierte Arbeitslose) Wohnbevölkerung Selbständige Erwerbstätige sind also nicht erfaßt. Das macht sich besonders in Agrargebieten wie Südwestengland bei den Erwerbsquoten bemerkbar. Dazu vgl. National Economic Development Council, Conditions Favourable to Faster Growth, a.a.O., S. 15, Fußnote 2. b) Die Werte sind mit denen der Vorjahre wegen einer Änderung der Regioneneinteilung nicht mehr strikt zu vergleichen. — Vgl. dazu Central Statistical Office, Abstract of Regional Statistics, No. 3, a.a.O.

2.

n t u n

der regionalen Industrialisierungspolitik

u n t e r d u r c h s c h n i t t l i c h e E r w e r b s q u o t e n haben, e i n Ergebnis, das keineswegs ü b e r r a s c h t 3 1 . D a b e i ist z u beachten, daß b i s h e r l e d i g l i c h U n t e r s u c h u n g e n der N o m i n a l e i n k o m m e n v o r g e n o m m e n w o r d e n s i n d Regionale R e a l e i n k o m Tabelle 3 Regionale Verteilung der durchschnittlichen persönlichen Einkommen

Region

Pro-Kopf-Einkommen (abzügPro-Kopf-EinEinkommen pro lich bestimmter kommen i n v. H. Steuerfallb) i n Ausgaben a )) i n des P r o - K o p f v . H . des entv . H . des entEinkommens des sprechenden U K sprechenden U K United Kingdom Einkommens Pro-Kopf-Einkommens 1961—63

1961—63

1959—60 82

N o r t h Ireland

61

65

Scotland

87

89

92

Wales

91

94

93

Northern

86

88

94

N o r t h West

97

98

97

E.a.W. Ridings . . .

100

101

97

North Midland . . .

95

98

98

South West

98

99

95

West M i d l a n d

109

110

103

South East

113

110

107

United K i n g d o m . .

100

100

100

Quelle: The National Plan, a.a.O., S. 90. a) Abgezogen werden direkte Steuern, Sozialversicherungsbeiträge, Mieten, Ausgaben für Bus, Bahn. b) Erfaßt werden nur die Einkommen steuerpflichtiger Personen; Einkommen unter £ 180 und Einkommen der Beamten sind ausgeschlossen. Erfaßt werden Einkommen am Erwerbsort (nicht am Wohnort). Vgl. Β. E. Coates, Ε. M. Rawstron, Regional Variations in Incomes, a.a.O., S. 31—35. 31 Die niedrigeren P r o - K o p f - E i n k o m m e n sind aber nicht n u r auf höhere Arbeitslosigkeit und niedrigere Erwerbsquoten zurückzuführen, sondern ζ. T. auch auf niedrigere Löhne u n d Gehälter. Vgl. A . E. Holmans, Inter-Regional Differences i n Levels of Income: A r e there ' T w o Nations' or One?, i n : T. Wilson (ed.), Papers on Regional Development, Suppl. to the Journal of Industrial Economics, O x f o r d 1965, S. 1—19 (hier: S. 4). Vgl. dazu auch Tab. 3 (Sp. 3). Vgl. aber auch G. Davies, Regional Economic C i v i l War, University of Strathclyde, Regional Studies Group Bulletin, No. 4, Glasgow 1966, S. 12, der darauf hinweist, daß unterschiedliche Einkommenskriterien zu einer unter-

21. Die wirtschaftliche Ausgangslage der Problemregionen

37

m e n k o n n t e n a u f g r u n d f e h l e n d e r E r h e b u n g e n ü b e r r e g i o n a l e Lebensh a l t u n g s k o s t e n n i c h t festgestellt

werden32.

W i e aus T a b e l l e 3 h e r v o r g e h t , w i c h das d u r c h s c h n i t t l i c h e persönliche E i n k o m m e n Schottlands i n d e n J a h r e n 1961/63 u m - 13 v . H . v o m d u r c h s c h n i t t l i c h e n p e r s ö n l i c h e n E i n k o m m e n des V e r e i n i g t e n K ö n i g r e i c h e s u n d u m - 23 v . H . v o m entsprechenden E i n k o m m e n des S ü d o s t r a u m e s ab. F ü r W a l e s b e t r u g e n d i e entsprechenden W e r t e - 9 v . H . u n d - 19 v . H . , f ü r d i e N o r d r e g i o n - 14 v . H . b z w . - 24 v . H . 3 3 » 3 4 .

21.24 Ν etto- Abwanderungen

der

Arbeitskräfte

T a b e l l e 4 g i b t e i n e n Ü b e r b l i c k ü b e r i n t e r r e g i o n a l e W a n d e r u n g e n der A r b e i t s k r ä f t e i n G r o ß b r i t a n n i e n . D a b e i w i r d die a l l g e m e i n e Tendenz sichtbar, daß R e g i o n e n m i t n i e d r i g e r A r b e i t s l o s i g k e i t N e t t o z u w a n d e r u n gen haben u n d Regionen m i t relativ hoher Arbeitslosigkeit Nettoabwanderungen35. M i t Recht ist i m N a t i o n a l - P l a n d a r a u f h i n g e w i e s e n w o r d e n , daß erst eine genaue A u f s c h l ü s s e l u n g d e r B r u t t o w a n d e r u n g e n e i n e n E i n b l i c k i n d e n U m f a n g des P r o b l e m s geben k ö n n e , d a die genaue S t r u k t u r d e r schiedlichen Einstufung der Regionen führen k ö n n e n — A u f die zahlreichen statistischen Probleme bei der E r m i t t l u n g regionaler Einkommen k a n n hier nicht eingegangen werden. Vgl. dazu M . J. Pullen, Unemployment and Region a l Income per Head, i n : The Manchester School of Economic and Social Studies, Vol. 34, 1966, S. 15—40 (hier: S. 18 ff.). 32 Vgl. A . E. Holmans, Inter-Regional Differences i n Levels of Income, a.a.O., S. 2, S. 18; so a u d i P. J. Bowden , Regional Problems and Policies i n the N o r t h East of England* i n : T . W i l s o n (ed.), Papers on Regional Development, a.a.O., S.20—39 (hier: S.27); M . J . Pullen, Unemployment and Regional Income per Head, a.a.O., S. 22. — Z u einem ersten Ansatz vgl. aber Tab. 3 (Sp.2). — A . J . Brown u.a., Regional Problems and Regional Policy, a.a.O., S.46f. kommen aufgrund bestimmter Annahmen zu dem Ergebnis, daß Transferzahlungen des Staates, Steuerzahlungen der Wirtschaftssub j ekte u n d regionale Preisunterschiede zu einer Verminderung der regionalen Unterschiede der realen verfügbaren P r o - K o p f - E i n k o m m e n führen. 33 Z u den Ursachen vgl. Kap. 21.3. 34 Daß es auch innerhalb der Regionen — besonders zwischen industrialisierten u n d landwirtschaftlich genutzten Teilen — z . T . erhebliche U n t e r schiede geben kann, sei hier n u r a m Rande vermerkt. Dazu siehe Α. E. Holmans, Inter-Regional Differences i n Levels of Income, a.a.O., S. 8 f . ; Β . E. Coates, E. M . Rawstron, Regional Variations i n Incomes, a.a.O., S. 39; G. Davies , Regional Economic C i v i l War, a.a.O., S. 11. 35 So k o m m t auch F. R. Oliver, Interregional Migration and Unemployment, i n : Journal of the Royal Statistical Society, Series A , VoL 127, 1964, S. 42—69 (hier: S. 64) zu dem Schluß, daß "there is a strong tendency for regions w i t h high unemployment to lose workers through inter-regional migration and for regions w i t h l o w unemployment to gain." VgL dazu auch L . Needleman, B.Scott , Regional Problems and Location of Industry Policy i n Britain, a.a.O., S. 163 f.; L . C. Hunter , Employment and Unemployment i n Great B r i t a i n : Some Regional Considerations, i n : The Manchester School of Economic and Social Studies, Vol.31, 1963, S.21—38 (hier: S.32f.); N.E.D.C., Conditions favourable to faster growth, a.a.O., S. 20.

2.

n t u n

der regionalen Industrialisierungspolitik

w a n d e r n d e n A r b e i t n e h m e r u n t e r s u c h t w e r d e n m ü s s e 3 6 . Solche U n t e r suchungen l i e g e n jedoch z u r Z e i t noch n i c h t v o r . I m m e r h i n k a n n a n g e n o m m e n w e r d e n , daß d i e w a n d e r n d e n A r b e i t n e h m e r v o r a l l e m den G r u p p e n d e r j ü n g e r e n , g e l e r n t e n A r b e i t s k r ä f t e zuzurechnen s i n d 3 7 . Tabelle 4 Interregionale Arbeitskräftewanderung, 1951—1966

Standard Regions

Nord-Irland Schottland Wales Nordregion Nordwest East and West Ridings N o r d Midlands Südwest W. Midlands Südost

Nettowanderung der Arbeitskräfte i n 1000») 1951—61 1961—63 1963—66^) - 30 - 98 - 41 - 59 - 42 - 42 + 2 + 7 + 1 +272

- 7 -31 - 4 -22 + 1 - 7 + 3 - 3 -12 +75

η . e. -47 -24 -29 - 2 } +10 ± 0 + 9 +83

Quellen: 1951—63: The National Plan, a.a.O., S. 89; 1963—66: Ermittelt aus: Central Statistical Office, Abstract of Regional Statistics, No. 3, a.a.O., S. 16. a) Arbeitnehmer + registrierte Arbeitslose; nicht erfaßt sind solche, die erstmals ein Arbeitsverhältnis eingehen bzw. die aus dem Erwerbsleben ausscheiden. Die Zahlen der britischen Regionen (d. h. ohne Nordirland) erfassen nur Wanderungen innerhalb Großbritanniens. b) Diese Werte sind mit den Zahlen der Vorjahre nicht mehr in jedem Fall vergleichbar, da eine Änderung der Regionenabgrenzung vorgenommen worden ist. Vgl. Central Statistical Office, Abstract of Regional Statistics, No. 3, a.a.O.

V o n 1951 b i s 1966 h a b e n S c h o t t l a n d r u n d 176 000 A r b e i t n e h m e r , W a l e s r u n d 69 000 A r b e i t n e h m e r u n d d i e N o r d r e g i o n r u n d 110 000 A r b e i t n e h m e r p e r Saldo a n d i e a n d e r e n b r i t i s c h e n R e g i o n e n v e r l o r e n , 36 The National Plan, a.a.O., S. 93. — Einen Überblick über den Umfang der Bruttowanderungen der Arbeitnehmer — allerdings ohne Untersuchung der S t r u k t u r — gibt Central Statistical Office, Abstract of Regional Statistics 1 , No. 2, a.a.O., S. 12. 37 So Scottish Office, The Scottish Economy, 1965—1970, a P l a n for E x pansion, Cmnd. 2864, Edingburgh, HMSO, 1966, S. 1 f.: "The great m a j o r i t y of the people w h o move are i n the younger age groups, and such evidence as is available indicates that i t is the more h i g h l y skilled and the more technically qualified rather t h a n the unskilled w h o migrate." Ä h n l i c h auch The National Plan, a.a.O., S. 93. So auch A . J Brown u. a., Regional Problems and Regional Policy, a.a.O., S. 49: . . i t becomes p l a i n that the movements and distribution of the more h i g h l y educated (those w i t h education extending to over the age of 20) are such as to leave large parts of the country seriously impoverished i n members of this group, w h o presumably play a disproportionate part i n determining the quality b o t h of a region's intellectual and cultural life and of its industrial and commercial enterprise."

21. Die wirtschaftliche Ausgangslage der Problemregionen

39

wobei die Südostregion m i t einem Nettogewinn von insgesamt 430 000 Arbeitnehmern am meisten profitierte' 3 8 » 3 9 .

21.25 Unterdurchschnittliches

regionales Beschäftigtenwachstum

Unterdurchschnittliches regionales Wachstum ist häufig als ein Symptom der Unterentwicklung einer Region gewertet worden 4 0 . Das regionale Wachstum w i r d dabei meistens an der Entwicklung der regionalen Beschäftigung gemessen41. Die Forderung, das regionale Wachstum durch die regionale Produktionsentwicklung auszudrücken 42 , konnte aufgrund fehlender statistischer Unterlagen nur für wenige Regionen — und dann auch nur unter rigorosen Annahmen — realisiert werden 4 3 . Da — wie später gezeigt w i r d 4 4 — das Interesse der für die Regionalpolitik verantwortlichen Stellen primär auf die Schaffung neuer Beschäftigungsmöglichkeiten gerichtet gewesen ist, ist die Auswahl des Maßstabes ,Beschäftigungsentwicklung' nicht unangebracht 45 . Wie aus Tabelle 5 hervorgeht, weisen die Problemregionen Schottland, Wales, Nordengland und Irland für die Zeit von 1948 bis 1963 deutlich niedrigere Wachstumsraten der Beschäftigung auf als das Vereinigte Königreich und insbesondere als Südostengland. Die Wachs38 Vgl. Tabelle 4. 39 Z u den Problemen einer solchen Zunahme f ü r die aufnehmende Region vgl. u. a. M i n i s t r y of Housing and Local Government, South-East Study, a.a.O.; G. C. Archibald, Regional M u l t i p l i e r Effects i n the U. K., i n : O x f o r d Economic Papers, Vol. 19, 1967, S. 22—45 (hier: S. 35 ff.). 40 Vgl. ζ. Β . J. Sykes, Location of Industry and Population, i n : Journal of the T o w n Planning Institute, V o l . X L V , 1959, S. 126—133 (hier: S. 126f.); M. F. W. Hemming, The regional problem, a.a.O., S. 40; T. Wilson, Policies for Regional Development, University of Glasgow Social and Economic Studies, Occasional Papers No. 3, Edinburgh and London 1964, S. 3; Scottish Development Department, Central Scotland, A Programme for Development and Growth, Cmnd. 2188, Edinburgh, HMSO, 1963, S. 11 (im folgenden zitiert als: »Central Scotland'); The N o r t h East, A programme for regional development and growth, Cmnd. 2206, London, HMSO, 1963, S. 9. 41 So von A. P. Thirlwall, A Measure of the 'Proper D i s t r i b u t i o n of Industry', i n : Oxford Economic Papers, Vol. 19,1967, S. 46—58; so auch M . F. W. Hemming, The regional problem, a.a.O., S. 40 ff. u n d L . Needleman, W h a t are w e t o do about the regional problem?, i n : Lloyds B a n k Review, No. 75, Jan. 1965, S. 45—58 (hier: S. 52). 42 So T. Wilson, Policies for Regional Development, a.a.O., S. 3. 43 Einen solchen Versuch hat McCrone f ü r Schottland unternommen. Vgl. G.McCrone, Scotland-s Economic Progress, 1951—-60, London 1965, S. 20 ff., S. 47 ff. 44 Vgl. Kap. 33. 45 So definiert auch Humphrys Wadistumsindustrien nach ihrer Beschäftigtenentwicklung, wobei er davon ausgeht, daß die Regionalwirkungen besonders bei diesem Maßstab einigermaßen deutlich zu erkennen seien. Vgl. G. Humphrys, G r o w t h Industries and the Regional Economics of Britain, i n : District Bank Review, No. 144, Dec. 1962, S. 35—56 (hier: S. 37 ff.).

40

2. Ansatzpunkte der regionalen Industrialisierungspolitik

t u m s r a t e n Schottlands u n d N o r d w e s t e n g l a n d s b e t r u g e n sogar n u r e i n D r i t t e l d e r W a c h s t u m s r a t e n des gesamten V e r e i n i g t e n K ö n i g r e i c h e s 4 6 . Tabelle 5 Wachstum der Gesamtbeschäftigung nach Regionen, 1948—1963 (in vJL) Standard Regions

1948—52

1952—58

1958—60

1960—63 +4,0 +6,3 +5,7

1948—63

London, South East East + South South West Midland E. + W. Ridings N o r t h West North Midland North Scotland Wales Northern Ireland

+4,5 +0,1 +2,0 +3,3 + 1,4 + 1,9 +3,4 + 1,6 +0,6 -0,4 +0,9

+ + + + + + + + + + +

4,0 11,3 11,8 5,8 3,5 1,4 6,8 5,0 2,0 3,9 0,9

+1,8 +4,9 +3,2 +0,7 +0,1 +2,2 +0,2 +0,5 +0,9 +2,6

+0,4 +0,9 +2,3 +2,3

+ 14,4 +29,9 +24,4 + 14,5a) + 6,4a) + 4,0 + 13,5a) + 7,3 + 4,0 + 6,8 + 6,7

United Kingdom

+2,6

+ 4,8

+1,8

+3,0

+ 12,8

—

— —

+0,6 —

Quelle: A. P. Thirlwall, A Measure of the 'Proper Distribution of Industry', a.a.O., S. 56. a) Erf aßt wird nur der Zeitraum 1948—61.

21.3 Die Ursachen der Regionalprobleme in Großbritannien 21.31 Die Entwicklung

der regionalen

Industriestrukturen

D e m großen A n t e i l s c h r u m p f e n d e r oder s t a g n i e r e n d e r u n d d e m r e l a t i v k l e i n e n A n t e i l wachsender I n d u s t r i e n a n d e r r e g i o n a l e n G e samtbeschäftigung ist i n der Diskussion der Regionalprobleme v o n j e h e r eine große B e d e u t u n g e i n g e r ä u m t w o r d e n 4 7 . W i e aus d e n T a b e l l e n Da die Aussagekraft v o n Prozentzahlen begrenzt ist, seien einige absolute Werte zur Ergänzung angeführt: Die Arbeitnehmerzahlen (Beschäftigte + registrierte Arbeitslose) stiegen i m Zeitraum 1954—64 i n Schottland v o n 2,16 Mio. auf 2,19 Mio. ( + 31 000), i n der Nordregion v o n 1,26 Mio. auf 1,31 Mio. ( + 48 000), i n Wales v o n 946 000 auf 991 000 ( + 45 000), i n London u n d i m Südosten von 5,3 Mio. auf 5,8 Mio. ( + 407 000), i m Vereinigten Königreich v o n 21,7 Mio. auf 23,6 Mio. ( + 1 , 9 Mio.). Vgl. Central Statistical Office, Abstract of Regional Statistics, Vol. 1, a.a.O., S. 8. 47 So wies schon W. Beveridge, A n Analysis of Unemployment, i n : Economica, Vol. 3, 1936, S. 357—386 u n d Vol. 4, 1937, S. 1—17, S. 168—183 den I n d u striestrukturen eine große Bedeutung bei der E r k l ä r u n g der Arbeitslosigkeit zu; so a u d i S. R. Dennison, The Location of Industry and the Depressed Areas, London 1939, S. 96, S. 123 ff., S. 148; Employment Policy, a.a.O., S. 10 f.; J. Sykes, Location of Industry and Population, a.a.O., S. 127; G. Chetwynd, The N o r t h East: a Case Study i n Regional Development, i n : Lloyds B a n k Review, No. 70, Oct. 1963, S. 21—31 (hier: S. 2 3 f f ); u. a·

21. Die wirtschaftliche Ausgangslage der Problemregionen

41

6 u n d 7 h e r v o r g e h t , h a b e n die s c h r u m p f e n d e n W i r t s c h a f t s z w e i g e K o h l e , Eisen- u n d S t a h l i n d u s t r i e , S c h i f f b a u u n d Schiffsmaschinenbau i n d e r T a t i n der N o r d r e g i o n , i n W a l e s u n d i n Z e n t r a l s c h o t t l a n d w e i t ü b e r d e m D u r c h s c h n i t t liegende B e s c h ä f t i g t e n a n t e i l e g e h a b t 4 8 . D i e Beschäftigtenabnahme der schrumpfenden Wirtschaftszweige konnte durch B e s c h ä f t i g t e n z u n a h m e n d e r wachsenden I n d u s t r i e z w e i g e n i c h t oder gerade k o m p e n s i e r t w e r d e n 4 9 . Tabelle 6 Beschäftigtenentwicklung in schrumpfenden und wachsenden Wirtschaftszweigen, nach Regionen Region i n 1000 Beschäftigung in schrumpfenden Wirtschaftszweigen Schottland Wales Nordregion Südostengland

United K i n g d o m

1000

1959 v.H.

1964 v.H. 1000

a

)

United K i n g d o m Beschäftigung in wachsenden Wirtschaftszweigen Schottland Wales Nordregion Südostengland

1951 i n v.H. der Gesamtbesch.

367,8

17,4

341,5 186.4 302.5 482,8

15,9 19,6 23,3 6,2

255,0 143,9 223,6 410,4

11,7 14,5 17,1 4,9

2593,0

12,5

2371,0

10,6

1870,0

8,1

140,3

6,7

166,7 89,2 98,9 1242,2

7,8 9,4 7,6 15,9

213,4 109,1 122,8 1488,8

9,8 11,0 9,4 17,2

2355,0

11,1

2848,0

12,7

3372,0

14,3

b

)

Quelle: The Scottish Council (Development and Industry), Study of Migration, Technical Report, als Manuskript vervielfältigt, Edinburgh 1966, Table X I V . a) Land-, Forst-, Fischerei Wirtschaft; Kohlebergbau; Schiffbau; Schiffsmaschinenbau; Eisenbahnwaggon-, -gleis- und Lokomotivbau. b) Pharmazeutika, Elektromaschinenbau, sonst. Elektroprod.; Fahrzeugbau, Reparatur und Handel, Baumaterial, Druck und Papier, Gummi, Energieerzeugung, Banken und Versicherungen.

48 Vgl. dazu i m einzelnen E. Allen, A . J. Odber, P. J. Bowden, Development Area Policy i n the N o r t h East of England, Newcastle upon Tyne 1957, S. 1 ff., S. 22 ff.; P . J . Bowden, Regional Problems and Policies i n the North-East of England, a.a.O., S. 20—39; Scottish Council (Development and Industry), I n q u i r y into the Scottish Economy, 1960—61, Edinburgh 1961, S.2Öff.; G. Manners, A Profile of the new South Wales, a.a.O., S.36ff.; G . D . Credland u. a., Scotland — The V i t a l Market, A Survey of Scotland's Economy, London and Edinburgh 1966, S. 10 ff. 49 Vgl. dazu auch A. J. Brown, J. Bowers, Η . Lind, The 'Green Paper* on the Development Areas, i n : National Institute Economic Review, No. 40, May 1967, S. 26—33 (hier: S. 26 ff.).

in 1 000

in v.H.

in 1 000

in v.H.

in 1 000

in v.H.

in v.H. in 1 000

in v.H.

Großbritannien Beschäftigung Veränd. Beschäftigung 1960—64 1964 1960—64

152,9 717,6

2 125,4

7,2 33,8 1 254,9 100,0

+ 30,1

- 35,5 - 19 - 15,1 - 2 59,0 + 80,7 + 1,5

+ 7

686,4 1 276,3

152,3 437,6

+ 0,3

22 892,1

100,0

+ 4,2

- 20,7 1 185,3 5,2 - 14,7 - 1,2 8 731,4 38,1 + 0,8 53,8 + 8,1 12 975,4 56,7 + 8,9 100,0

11,9 34,3

in v.H.

Veränd.

Quellen: Schottland: Scottish Office, The Scottish Economy 1965—70, A Plan for Expansion, a.a.O., S. 162 ff . Nordregion und Großbritannien: Northern Economic Planning Council, Challenge of the Changing North, HMSO, London 1966, S. 79.

Insgesamt

Primärer Sektor Verarb. Ind Bau U. Dienstleistungen

Land-, Forstw., Fischerei 85,9 4,0 - 11,7 - 12 27,9 2,2 - 21,6 528,4 2,3 - 15,0 Bergbau 67,0 3,2 - 23,8 - 26 124,4 9,7 - 20,5 656,9 2,9 - 14,4 Nahrungs- u. Genußmittel 96,1 4,5 + 0,6 + 0,5 33,1 2,6 + 0,9 804,6 3,5 + 2,2 Chemie- u. verwandte Ind 34,6 1,6 - 1,5 - 4 53,8 4,2 - 6,6 507,7 2,2 - 3,9 Metallverarbeitung 53,1 2,5 - 3,6 - 6 59,5 4,7 - 2,0 621,8 2,7 + 0,9 Maschinenbau- u. Elektroind 166,2 7,8 + 12,9 + 8 122,6 9,6 + 8,4 2 755,5 12,0 + 7,1 Schiffbau, Schiffsmaschlnen 48,6 2,3 - 17,2 - 26 43,1 3,4 - 25,6 203,8 0,9 - 19,7 Fahrzeugbau 41,8 2,0 + 4,7 + 13 11,9 0,9 - 22,2 871,4 3,8 - 4,4 sonst nicht erfaßte Metallprod. .. 26,7 1,3 — 0,5 —2 Textilindustrie 96,9 4,6 - 9,0 - 8 20,7 1,6 + 10,7 780,7 3,4 - 7,1 Leder u. ä 4,3 0,2 + 0,2 2,7 0,2 + 12,5 62,3 0,3 - 1,0 Bekleidungsindustrie 28,6 1,3 - 2,1 - 7 31,2 2,4 + 3,0 539,3 2,4 - 4,6 Steine, Glas, Zement 23,7 1,1 + 2,1 + 10 17,2 1,3 + 6,2 351,3 1,5 + 4,8 Holz, Möbel 23,4 1,1 - 0,6 — 2,5 13,1 1,0 + 9,2 288,6 1,3 ± 0 Druck, Papier 57,6 2,7 + 1,3 + 2,5 16,3 1,3 + 7,2 623,4 2,7 + 4,4 And. verarbeitende Ind 16,0 0,8 - 2,4 - 13,0 12,4 1,0 + 18,1 321,0 1,4 + 6,9 Bauind 183,0 8,6 + 24,7 + 16,0 95,4 7,5 + 13,7 1 616,9 7,1 + 13,8 Gas, Elektr., Wasser 32,6 1,5 + 3,2 + 11,0 21,9 1,7 + 12,9 403,2 1,8 + 8,7 Transport 168,4 7,9 - 9,0 - 5,0 84,5 6,6 - 3,4 1 637,2 7,2 + 0,3 Handel 293,6 13,8 + 6,4 + 2,0 159,9 12,5 + 5,5 2 937,0 12,8 + 6,0 Banken, Versicherungen 43,0 2,0 + 3,7 + 9,0 19,1 1,5 + 13,7 623,0 2,7 + 15,8 Dienstleist., „sciences" 240,2 11,3 + 32,7 + 16,0 125,0 9,8 + 19,6 2 312,7 10,1 + 17,2 Verseil. Dienstl 179,8 8,5 + 13,8 + 8,0 110,4 8,7 + 11,5 2 159,7 9,4 + 16,1 öffentl. Sektor (Verw., Militär) .. 114,3 5,4 + 5,2 + 5,0 70,2 5,5 - 2,5 1285,7 5,6 + 2,8

Wirtschaftszweig

Schottland Nordregion Beschäftigung 1964 Veränd. 1960—64 1964

Tabelle 7: Regionale Beschäftigtenentwicklung nach Wirtschaftszweigen, 1960—64 42 2. Ansatzpunkte der regionalen Industrialisierungspolitik

21. Die wirtschaftliche Ausgangslage der Problemregionen

43

Besonders deutlich wurde die regionale Strukturschwäche jeweils durch konjunkturelle Abschwächungen. Es zeigte sich, daß Veränderungen i n der gesamtwirtschaftlichen Arbeitslosenquote von überproportionalen Veränderungen der Arbeitslosenquoten i n den Problemregionen begleitet waren 5 0 . Dieses Phänomen hat man — zumindest teilweise — der industriellen Struktur zugeschrieben 61 . Auch die in den Problemregionen relativ niedrigen weiblichen Erwerbsquoten sind zum größten Teil auf die relativ geringe Bedeutung der traditionell weibliche Arbeitskräfte beschäftigenden Industriezweige i n den Problemregionen zurückzuführen 52 . Fehlende Arbeitsplätze für die in den schrumpfenden zweigen freigesetzten Arbeitnehmer und für den i n den regionen überdurchschnittlich hohen Bevölkerungszuwachs 53 gionale Arbeitslosigkeit und Nettoabwanderungen zur Folge

IndustrieProblemhaben regehabt.

21.32 Standorteinflüsse Einige Autoren haben i n der jüngeren Vergangenheit zu zeigen versucht, daß die regionalen Unterschiede i n der Arbeitslosigkeit und i m Wachstum nicht allein auf die Industriestruktur zurückgeführt werden können; sie haben aufgrund statistischer Analysen festgestellt, daß Industrien der gleichen statistischen Klassifikation in unterschiedlichen Regionen m i t unterschiedlichen Raten wachsen 54 und daß sie auch unterschiedlich stark auf Konjunkturschwankungen reagieren 55 . Diese Unterschiede werden i m allgemeinen Standorteinflüssen 56 zugerechnet 57 . 50 Vgl. W. H. Miernyk, Experience under the B r i t i s h Local Employment Acts of 1060 and 1963, i n : Industrial and Labor Relations Review, Vol. 20, No. 1, Oct. 1966, S. 30—49 (hier: S. 37 f.); A . P. Thirlwall, Regional Unemployment as a Cyclical Phenomenon, a.a.O., S. 206 f f.; F. Brechling , Trends and Cycles i n B r i t i s h Regional Unemployment, i n : Oxford Economic Papers, Vol. 19, 1967, S. 1—21 (hier: S. 19 ff.). si Vgl. ebenda u n d F . R . Oliver, a.a.O., S.42; so auch M . F . W . Hemming , The regional problem, a.a.O., S. 40 ff.; P. Burrows , Manpower Policy and the Structure of Unemployment i n Britain, i n : Scottish Journal of Political Economy, Vol. 15, I960, S. 68—83 (hier: S. 73). Vgl. zu einer genaueren Analyse auch A . J. Brown u. a., Regional Problems and Regional Policy, a.a.O., S. 44 f. 52 So auch A . J. Brown u. a., Regional Problems and Regional Policy, a.a.O., S. 43; D. I. MacKay, Regional Labour Reserves: A Comment, a.a.O., S. 117 f. 53 Vgl. P. J. Bowden, Regional Problems, a.a.O., S. 26; Central Scotland, a.a.O., S. 6. 54 Vgl. M . F . W . Hemming, The regional problem, a.a.O., S.40ff.; A . P . Thirlwall, A Measure of the 'Proper Distribution of Industry', a.a.O., S. 50 ff . ; G.Humphrys , G r o w t h Industries and the Regional Economics of Britain, a.a.O., S. 52 ff.; A. J. Brown, J .Bowers, H. L i n d , The 'Green Paper' on the Development Areas, a.a.O., S. 26 ff. 55 Vgl. A . P. Thirlwall, Regional Unemployment as a cylical Phenomenon, a.a.O., S. 211 ff.; D. B. Steele, More power to the regions, a.a.O., S. 5f. — Als einige Gründe dafür seien genannt: alternative Beschäftigungsmöglichkeiten, unterschiedliche Produkte v o n Unternehmen derselben statistischen Klassi-

2.

n t u n

der regionalen Industrialisierungspolitik Tabelle 8: Erklärungsversuche des regionalen

Region

1948—1952 Unterschied zur na- Standorttionalen faktor Wachstumsrate (1)

Strukturfaktor

1952—1958 Unterschied zur na- Standorttionalen faktor Wachstumsrate

Strukturfaktor

(2)

(3)

(1)

(2)

(3)

London, South-East

+ 1,9

+ 2,9

-i,o

-0,8

- 3,6

+ 2,8

East and South

-2,6

-4,8

+ 2,2

+ 6,5

+ 4,1

+ 2,4

South-West

- 0,6

-1,5

+ 0,9

+ 7,0

+ 5,6

+ 1,4

North Midland

+ 1,2

+ 1,8

- 0,6

+ 2,0

+ 2,7

-0,7

Midland

+ 0,7

+ 0,1

+ 0,6

+ 1,0

- 0,8

+ 1,8

East and West Riding . . .

-1,2

- 0,5

-0,7

-1,3

-1,0

- 0,3

- 2,5 - 0,5

+ 0,2

+ 0,2

—

- 3,4

- 2,9 - 3,3

- 0,5

- 2,8 - 0,9

- 0,5

-0,4

- 3,9

- 2,0

-1,9

North

-1,0

+ 1,5

North-West

- 0,7

- 0,2

Scotland

-2,0

- 0,1

Wales

- 3,0

- 0,4

-1,9 -2,6

N.-Ireland

- 1,7

+ 0,5

-2,2

+ 0,5

Quelle: A. P. Thirlwall, A Measure of the 'Proper Distribution of Industry', a.a.O., S. 57. a) Betrachtet wird nur der Zeitraum 1948—61.

flkation, größerer A n t e i l an Zweigunternehmen, deren Produktion bei K o n junkturabschwächungen eher eingeschränkt w i r d , Unterschiede i n den Betriebsgrößen etc. se Genannt w i r d dieser Faktor »growth effect 1 i m Gegensatz zum »composition effect 4 . Vgl. M . F. W. Hemming, The regional problem, a.a.O., S. 41 ; Α . P. Thirlwall, Regional Unemployment, a.a.O., S. 208; A . P. Thirlwall, A Measure, a.a.O., S. 50; A . J. Brown, J. Bowers, H. Lind, The 'Green Paper' on the Development Areas, a.a.O., S. 29. — I n deutschen Untersuchungen ist dieser Effekt als ,Standortfaktor' bezeichnet worden. Vgl. H. Gerfin, Gesamtwirtschaftliches Wachstum u n d Regionale Entwicklung, i n : Kyklos, Bd. X V I I , 1964, S. 565—593 (hier: S.5851). 57 Diese Zurechnung ist außerordentlich problematisch: i m allgemeinen u m faßt eine statistische Klassifikation eine Vielzahl unterschiedlicher Produktionsrichtungen u n d -programme, die keineswegs einheitlich wachsen bzw. auf Konjunkturschwankungen reagieren müssen. So ist es ζ. B. möglich, daß die Maschinenbauindustrie i m Nordwesten Englands langsamer wächst als i m U. K.-Durchschnitt, w e i l ein großer T e i l der Beschäftigung i m T e x t i l maschinenbau erfolgt, einem langsam wachsenden Sektor. Das langsamere Wachstum ist hier also der S t r u k t u r , nicht — w i e ausgewiesen — Standorteinflüssen zuzurechnen. Vgl. M . F. W. Hemming, The regional problem, a.a.O., S. 42; es könnte auch ein langsameres Wachstum einer höheren Anzahl von Zweigbetrieben i n der jeweiligen Industrieklasse zugerechnet werden, da Zweigwerke i m allgemeinen bei Rezessionen zuerst gebremst werden; so A . P . Thirlwall, Regional Unemployment as a Cyclical Phenomenon, a.a.O., S. 214. Auch unterschiedliche Betriebsgrößenklassen können ein unterschiedliches Wachstum zur Folge haben.

21. Die wirtschaftliche Ausgangslage der Problemregionen

45

Beschäftigtenwachstums, 1948—63 1958—1960 Unterschied zur nationalen Wachstumsrate

Standortfaktor

Strukturfaktor

(D

(2)

(3)

1960—1963 Unterschied zur na- Standort- Strukturtionalen faktor faktor Wachstumsrate

(1)

(2)

1948—1963 Unterschied zur na- Standort- Strukturtionalen faktor faktor Wachstumsrate

(3)

(2)

(3)

- 4,2 + 11,3

+ 5,8

(1)

—

-1,2

+ 1,2

+ 1,0

- 0,9

+ 1,9

+

+ 3,1

+ 2,3

+ 0,8

+ 3,3

+ 2,7

+ 0,6

+ 17,1

+ 2,0

+ 1,3

+ 0,7

+ 2,7

+ 2,1

+ 0,6

+ 11,6

+ 11,2

+ 0,4

+ 0,4

+ 1,5

-1,1

+

2,7a)

+

6,2

-3,5

-1,8

-2,3

+ 0,5

+

3,6a)

+

0,8

+ 2,8

- U

-0,2

- 0,9

-

4,4a)

- 1,6

- 0,3

- 1,3

-2,6

- 0,8

-1,8

-

5,5

-

2,4 0,8

-2,0

- 1,7

-1,3

- 0,5

-

8,8

-1,6

- 0,5

-

8,8

-

8,1 6,8

-0,7

- 1,3 - 0,9

- 2,4 -2,1

- 1,9

- ι, ο

- 0,4 - 0,3

—

- 0,9

-1,0

-

6,0

-

1,0

- 5,0

+ 2,2

-1,4

- 0,7 -0,7

+ 0,3

+ 0,8

- 0,5

-0,2

-

6,1

-

3,5

-2,6

1,6

+ 5,8

-4,7 -2,0

T a b e l l e 8 versucht, d i e A b w e i c h u n g e n der r e g i o n a l e n Beschäftigungsw a c h s t u m s w e r t e v o n d e n entsprechenden W e r t e n des Gesamtgebietes i n Strukturabweichungen u n d Standorteinflüsse aufzuteilen. A u f g r u n d dieser B e r e c h n u n g e n i s t das u n t e r d u r c h s c h n i t t l i c h e W a c h s t u m des N o r d w e s t e n s u n d Schottlands ü b e r w i e g e n d a u f Standorteinflüsse z u r ü c k z u f ü h r e n , das u n t e r d u r c h s c h n i t t l i c h e W a c h s t u m der N o r d r e g i o n u n d W a l e s dagegen ü b e r w i e g e n d auf S t r u k t u r u n t e r s c h i e d e 5 8 ' 5 9 . A l s S t a n d o r t n a c h t e i l e , die e i n e m schnelleren W a c h s t u m entgegenstehen, seien h i e r k u r z g e n a n n t : m a n g e l n d e Q u a l i t ä t der i n f r a s t r u k t u r e l l e n A u s s t a t t u n g 6 0 , große E n t f e r n u n g e n z u d e n H a u p t m ä r k t e n 6 1 etc. D i e s» Vgl. aber das i n Fußnote 57 Gesagte. 59 Z u einem ähnlichen Ergebnis kommen a u d i M . F . W . Hemming , The regional problem, a.a.O., S. 41 u n d A . J. Brown u. a., Regional Problems and Regional Policy, a.a.O., S. 48. — Das Resultat soll zunächst nicht diskutiert werden. Es sei allerdings schon hier darauf hingewiesen, daß ein Vergleich der Wachstumsraten einzelner weiter aufgespaltener Wirtschaftsklassen der schottischen Wirtschaft (1950—58) m i t den entsprechenden nationalen Werten ergibt, daß eine eindeutige Aussage i n dem Sinne, daß Unternehmen gleicher Industriezweige i n Schottland langsamer wachsen, nicht möglich ist. Vgl. Scottish Council, I n q u i r y i n t o the Scottish Economy, a.a.O., App. I I , S . i v f f . ; ähnlich auch G. McCrone , Scotland's economic Progress 1951—61, a.a.O., S. 47 ff. Vgl. P. J. Bowden, Regional Problems, a.a.O., S. 28; Central Scotland, a.a.O., S. 6; The National Plan, a.a.O., S. 85; B. Chinitz, Appropriate Goals, a.a.O., S. 4 ff.; Scottish Council, I n q u i r y into the Scottish Economy, a.a.O., S. 62 ff., S. 72 ff.

2.

n t u n

der regionalen Industrialisierungspolitik

häufig vertretene Ansicht, daß vor allem Kostenunterschiede i n den Entwicklungsgebieten als Standortnachteil anzusehen seien, ist dagegen i n verschiedenen Untersuchungen widerlegt worden 6 2 .

21.33 Selbstverstärkende

Prozesse

I n der Literatur zur Erklärung wirtschaftlicher Entwicklungsvorgänge ist den selbstverstärkenden Prozessen besondere Bedeutung zugemessen worden 6 3 . Darunter versteht man, daß i n der zeitlichen Perspektive einer Wirtschaft Faktoren auftreten, ,die i n wechselseitiger Abhängigkeit zu einer Kumulation . . . derart führen, daß das Ergebnis der Verursachung erneuernd und verstärkend auf die Ursachen zurückwirkt und den Vorgang beschleunigt' 64 . Solche selbstverstärkenden Prozesse führen dazu, daß sich zwischen der räumlichen Bevölkerungsverteilung eines Landes und der Verteilung der Industrie- bzw. Wohnflächen ein Ungleichgewicht ergibt 6 5 . Auf die Zusammenhänge i m einzelnen kann hier nicht eingegangen werden 6 6 ; es seien nur einige wenige exemplarisch genannt: Hohe Arbeitslosenquoten bedingen unter Umständen niedrige Erwerbsquoten, da bei geringer Aussicht auf Arbeitsplätze zum Beispiel weibliche potentielle Erwerbspersonen sich nicht als Arbeitssuchende registrieren lassen 67 . Hohe Arbeitslosenquoten, niedrige Erwerbsquoten und Nettoabwanderungen bedingen unter Umständen ein unterdurchschnittliches Einkommensniveau 68 . ei Dazu vgl. S. 109 f. 62 Das gilt zumindest f ü r die laufenden Kosten. So D. B. Steele , More power to the regions, a.a.O., S. 10; Κ . Hartley , Public Policy and the Regions, i n : District Bank Review, No. 159, Sept. 1966, S. 49—64 (hier: S. 61); Scottish Council, I n q u i r y into the Scottish Economy, a.a.O., S. 16, S. 72 ff. 63 R. Nurkse, Problems of Capital Formation i n Underdeveloped Countries, 7. Aufl., Oxford 1960, S . 4 f f . ; G. Myrdal, Economic Theory, a.a.O., S.23ff.; A . O. Hirschman, Die Strategie, a.a.O., S. 4 f. u. a. 64 R. Jochimsen, Theorie der Infrastruktur, Tübingen 1966, S. 150. 65 So auch A. J. Brown u. a., Regional Problems and Regional Policy, a.a.O., S. 50. 66 Vgl. dazu z. B. G. Myrdal, Economic Theory, a.a.O., S. 11 ff.; R. Jochimsen, Theorie der Infrastruktur, a.a.O., S. 150 ff.; B. Higgins, Economic Development, Principles, Problems, and Policies, New Y o r k 1959, S. 350 ff. 67 N.E.D.C., Conditions favourable to faster growth, a.a.O., S. 15. 68 So auch A . J. Brown u. a., Regional Problems and Regional Policy, a.a.O., S.47; M . J . Pullen, Unemployment and regional income per head, a.a.O., S. 24 ff. k o m m t allerdings zu dem Ergebnis, daß die Beziehung zwischen den Größen »Niveau der ArbeitslosigkeitV,Niveau der Einkommen männlicher

22. Entwicklung der regionalen Industrialisierungspolitik

47

Hohe Arbeitslosenquoten und ein unterdurchschnittliches Einkommensniveau können — zumindest teilweise — als Ursachen hoher Nettoabwanderungen angesehen werden 6 9 . Ein anderer Mechanismus, der dazu beiträgt, daß es zur Verstärkung der Tendenzen zum räumlichen Ungleichgewicht i m oben definierten Sinne kommt, besteht darin, daß sich die regionale Kapitalbildung der regionalen Bevölkerungsentwicklung anpaßt 70 : wo die Bevölkerung am stärksten steigt, steigt auch die Kapitalbildung am stärksten, was zu einer steigenden Nachfrage nach Arbeitskräften führt, die wiederum durch Zuwanderungen befriedigt wird, usw. 71 . Es zeigt sich, daß der Marktmechanismus zur Überwindung der regionalen Unterschiede nicht ausreicht; vielmehr trägt eine Wirtschaftspolitik, die darin besteht, von Eingriffen i n die regionale Verteilung der Wirtschaftstätigkeit abzusehen, dazu bei, daß die regionalen Unterschiede sich weiter verstärken. Diese Tatsache begründet die Notwendigkeit einer regionalen Industrialisierungspolitik 7 2 . 22. Entwicklungstendenzen der regionalen Industrialisierungspolitik i n Großbritannien 22.1 Die regionalpolitische Grundentscheidung

Den großen regionalen Unterschieden der Arbeitslosigkeit versuchte man Ende der zwanziger, Anfang der dreißiger Jahre durch eine Umsiedlung der Arbeitskräfte zu begegnen1. Abgesehen davon, daß aufgrund der allgemeinen Depression die Zahl der erfolgreich vermittelten Arbeitskräfte sehr begrenzt war 2 , sprach gegen eine Fortsetzung dieser Politik vor allem die Tatsache, daß gerade die jüngeren, qualifizierten Arbeitnehmer erfolgreich umgesiedelt werden konnten, diejenigen also, die für einen Aufbau der besonders betroffenen Regionen von größter Bedeutung waren 3 . Dieser Erkenntnis wurde i m Arbeiter' nicht allzu eng ist. Z u einem ähnlichen Ergebnis vgl. auch D. Metcalf, K . Cowling, Regional Wage Inflation i n the United Kingdom, i n : District Bank Review, June 1967, S. 46—60 (hier: S. 50 f., S. 55). β® Vgl. F. R. Oliver, a.a.O., S. 64; D. B. Steele, More power t o the regions, a.a.O., S. 7; B. E. Coates, E. M . Rawstron, Regional Variations, a.a.O., S. 38 ff.; Scottish Council (Development and Industry), Emigration and I m m i g r a t i o n : The Scottish Situation, unveröffentlicht, Edinburgh 1966, S. 7 ff. 70 So weisen auch A . J. Brown u. a., Regional Problems and Regional Policy, a.a.O., S. 50 eine enge Korrelation zwischen der regionalen K a p i t a l b i l d u n g u n d dem Bevölkerungswachstum nach. Vgl. ebenda. 72 So u. a. auch A . J. Odber, Regionalpolitik i n Großbritannien, a.a.O., S. 226. ι Vgl. S. R. Dennison, The Location of Industry and the depressed Areas, a.a.O., S. 170 ff. 2 Vgl. ebenda, S. 179. 3 Vgl. ebenda, S. 185, S. 191 f.

2.

n t u n

der regionalen Industrialisierungspolitik

Special A r e a s A c t (1934) u n d besonders i m Special A r e a s A m e n d m e n t A c t (1937) R e c h n u n g getragen; p r i m ä r e s Z i e l d e r staatlichen P o l i t i k w u r d e die W i e d e r b e l e b u n g der r e g i o n a l e n W i r t s c h a f t e n d e r P r o b l e m r e g i o n e n d u r c h spezielle F ö r d e r u n g s m a ß n a h m e n 4 . A u c h die gesetzlichen M a ß n a h m e n d e r N a c h k r i e g s z e i t s i n d e i n d e u t i g v o n der E n t s c h e i d u n g z u g u n s t e n d e r , w o r k t o t h e w o r k e r s ' - P o l i t i k 5 g e p r ä g t gewesen 6 .

22.2 Regionalpolitik als Sozialpolitik D i e b r i t i s c h e R e g i o n a l p o l i t i k i s t ü b e r lange Z e i t ausschließlich v o n d e m Z i e l d e r B e k ä m p f u n g r e g i o n a l e r A r b e i t s l o s i g k e i t b e s t i m m t gewesen. D i e großen r e g i o n a l e n Unterschiede der A r b e i t s l o s i g k e i t w u r 4 Wie: Verbesserung der infrastrukturellen Ausstattung, seit 1936 Errichtung von Gewerbeparks, etc. Vgl. dazu A . Meynell, Location of Industry, i n : Public Administration, Vol. 37, 1959, S. 9—20 (hier: S. 10 ff.); M . F. W. Hemming, The regional problem, a.a.O., S. 45 f.; Progress i n the Development Areas — 1, The evolution of the Board of Trade Legislation relative to the distribution of industry, i n : Board of Trade Journal, 28th October 1966. s Diese P o l i t i k bedeutet, daß Arbeitsplätze zu den verfügbaren Arbeitskräften gebracht werden u n d nicht umgekehrt. I m Deutschen ist diese P o l i t i k als ,aktive Sanierung' (im Gegensatz zur ,passiven Sanierung 4 ) bezeichnet worden. Vgl. B. Dietrichs, A k t i v e oder passive Sanierung, i n : Mitteilungen des deutschen Verbandes f ü r Wohnungswesen, Städtebau u n d Raumplanimg, H. I V , K ö l n 1965, S. 1 ff.; H. Schmidt, Räumliche W i r k u n g e n der Investitionen i m Industrialisierungsprozeß, Analyse des regionalen Wirtschaftswachstums, K ö l n u n d Opladen 1966, S. 33 ff. β So heißt es i m Weißbuch »Employment Policy', a.a.O., S. 13: . . where a large industrial population is involved, the Government are not prepared either to compel its transfer to another area or to leave i t to a prolonged unemployment and demoralization." — Diese politisch eindeutige Entscheidung ist wissenschaftlich umstritten. Z u der umfangreichen Diskussion, ob eine aktive oder passive Sanierung zur Lösung des Regionalproblems vorzuziehen sei, vgl. u. a. als Befürworter der passiven Sanierung: H. Makower, J. Marschak, H. W. Robinson, Studies i n the M o b i l i t y of Labour, Analysis for Great Britain, Pt. I, i n : Oxford Economic Papers, Vol.2, 1939, S.70—97, P t . I I , i n : Oxford Economic Papers, Vol.3, 1940, S.39—62; J . N . Jackson, The Location of I n d u stry, Unemployment as a Basis for National Policy, i n : T o w n Planning Review, Vol.30, 1959/60, S.239--248 (hier: S.243ff.); A . T . Peacock, D . M . Dosser, The new Attack on Localized Unemployment, i n : Lloyds B a n k Review, No. 55, Jan. 1961, S. 17—28 (hier: S. 21); H. W. Richardson, E. G. West , Must we always take w o r k to the workers?, i n : Lloyds Bank Review, No. 71, Jan. 1964, S.35—48; B.J.Loasby, Location of I n d u s t r y : T h i r t y Years of 'Planning', i n : District Bank Review, No. 156, Dec. 1965, S. 28—52 (hier: S. 32 ff.); Κ . Hartley, Public Policy and the Regions, a.a.O., S. 52ff.; als Befürworter der a k t i v e n Sanierung: Employment Policy, a.a.O., S. 13; L . Needleman, Β . Scott, Regional Problems and Location of Industry Policy i n Britain, a.a.O., S. 154 ff.; D. Jay, Distribution of Industry and Related Issues, i n : Economic Journal, Vol.75, 1965, S. 736—741 (hier: S. 737 ff.); L . Needleman , W h a t are w e to do about the regional problem?, a.a.O., S. 45 ff.; H. R. Kahn, Labour M o b i l i t y : Some Critical Reflexions, i n : District Bank Review, No. 157, 1966, S. 47—64; G. C. Archibald, Regional M u l t i p l i e r Effects i n the U . K . , a.a.O., S.35ff. — A u f die Schwierigkeiten, die bei dem Versuch einer ökonomisch fundierten Entscheidimg zwischen diesen beiden Strategien entstehen, weist auch h i n : A . J. Culyer,

22. Entwicklung der regionalen Industrialisierungspolitik

49

den als soziale Ungerechtigkeit angesehen, die Regionalpolitik erhielt die Aufgabe, Erste-Hilfe-Maßnahmen zugunsten der Problemregionen zu ergreifen 7 . I n diesem Rahmen müssen vor allem die Special Areas Acts der dreißiger Jahre gesehen werden 8 . Diesen Gesetzen w a r ein relativ geringer Erfolg beschieden, denn diese ,Mikrobeschäftigungspolitik' wurde nicht durch eine »Makrobeschäftigungspolitik 4 (d. h. eine Stabilisierung der Gesamtnachfrage) unterstützt 9 . M i t Ausbruch des 2. Weltkrieges w i r d — insbesondere durch die nun einsetzenden Rüstungsanstrengungen, die vor allem die Schwerindustrie begünstigen — Vollbeschäftigung erreicht 10 . Dennoch werden die Regionalprobleme nicht als gelöst angesehen. I m BarlowReport (1940) und i m White Paper on Employment Policy (1944) werden die Vorkriegsprobleme vor allem m i t der Abwesenheit einer angemessenen regionalen Industrieverteilung i n Verbindung gebracht 11 und besonders i m White Paper on Employment Policy w i r d als Ziel der Nachkriegspolitik die Herstellung dieser angemessenen regionalen Industrieverteilung angegeben 12 . I m Distribution of Industry Act (1945), der die Special Areas Acts der dreißiger Jahre ersetzt, werden die Forderungen des White Paper on Employment Policy i m wesentlichen übernommen. I n der Präambel w i r d das Gesetz bezeichnet als 1 3 " A n A c t to provide for the development of certain areas: for controlling the provision of industrial premises w i t h a v i e w to securing the proper distribution of industry; and for the purposes connected w i t h the matters aforesaid." Methodological Error i n Regional Planning: the South West Strategy, i n : Social and Economic Administration, Vol.2, 1968, S.23—30 (hier: S.25ff.). Vgl. auch die sorgfältige Diskussion bei P. Burrows, Manpower Policy and the Structure of Unemployment i n Britain, a.a.O., S. 80 ff . 7 Vgl. T. Wilson, Regional Policy i n Britain, i n : The I n d u s t r i a l Council for Social and Economic Studies (Hrsg.), Speeding u p and Smoothing Economic Growth, Report f r o m an International Conference i n Stockholm, M a y 31 — June 2, 1962, Stockholm 1962, S.42—50 (hier: S.42); D . B . Steele, More power to the regions, a.a.O., S. I l l ; A. J. Odber, Regionalpolitik i n Großbritannien, a.a.O., S. 225. 8 M. F. W. Hemming, The regional problem, a.a.O., S. 45 f. spricht von einer P o l i t i k der »social rehabilitation*. 9 Z u dieser Unterscheidung vgl. A . J. Odber, Regionalpolitik i n Großbritannien, a.a.O., S. 228. i° Vgl. A . Meynell, Location of Industry, a.a.O., S. 13 f. i l Der Barlow Report (a.a.O., S. 153, S. 195 ff.) geht vor allem von den Nachteilen einer Konzentration der industriellen Entwicklung i m Südosten aus, während i m White Paper on Employment Policy (a.a.O., S. 10 ff.) v o r allem v o n den Problemen der ,alten 4 Industriegebiete ausgegangen w i r d . A n gestrebt w i r d ,to diversify the industrial composition of areas w h i c h are particularly vulnerable to unemployment 4 , d . h . ,to secure a balanced i n d u strial development* (ebenda, S. 11). la Employment Policy, a.a.O., S. 11. ι» Distribution of I n d u s t r y Act, 1945, Ch. 36, S. 1. 4 Niesing

2.

n t u n

der regionalen Industrialisierungspolitik

D i e d u r c h dieses Gesetz eingeleitete P h a s e 1 4 d e r b r i t i s c h e n R e g i o n a l p o l i t i k ist d u r c h das Z i e l d e r V e r b r e i t e r u n g der I n d u s t r i e s t r u k t u r e n der e i n s e i t i g s t r u k t u r i e r t e n R e g i o n e n gekennzeichnet gewesen 1 5 . Diese Z i e l setzung i s t aus der E r f a h r u n g abgeleitet w o r d e n , daß i n d e n d r e i ß i g e r J a h r e n die R e g i o n e n ü b e r d u r c h s c h n i t t l i c h e A r b e i t s l o s i g k e i t aufwiesen, d i e auf die K a p i t a l g ü t e r p r o d u k t i o n spezialisiert w a r e n 1 6 . M i t e i n e r breiteren regionalen Industriestruktur 17 hoffte man, künftigen strukt u r e l l e n A r b e i t s l o s i g k e i t e n z u b e g e g n e n 1 8 . Z u g l e i c h gedachte m a n , die B a l l u n g s t e n d e n z e n i m Südosten des L a n d e s z u b e k ä m p f e n . N a c h d e m die J a h r e 1945—1947 d u r c h eine konsequente V e r f o l g u n g des g e n a n n t e n Zieles m i t H i l f e v o n A n r e i z e n u n d K o n t r o l l e n g e k e n n zeichnet w a r e n 1 9 , n a h m das Interesse a n d e n R e g i o n a l p r o b l e m e n i n der Folgezeit a u f g r u n d d e r s t ä r k e r i n d e n V o r d e r g r u n d t r e t e n d e n gesamtw i r t s c h a f t l i c h e n P r o b l e m e , insbesondere Z a h l u n g s b i l a n z p r o b l e m e , ab. D i e s t a r k passive Z a h l u n g s b i l a n z z w a n g z u e i n e r F ö r d e r u n g d e r E x p o r t industrien unabhängig von ihren Standorten; Ausgabenkürzungen t r a f e n v o r a l l e m die M i t t e l d e r R e g i o n a l p o l i t i k 2 0 . Z u d e m l i e ß e n die r e l a t i v n i e d r i g e n A r b e i t s l o s e n q u o t e n d e r f r ü h e n f ü n f z i g e r J a h r e eine L ö s u n g des R e g i o n a l p r o b l e m s w e n i g e r d r i n g l i c h erscheinen 2 1 . !4 Als wesentliche zusätzliche Gesetze dieser Phase seien genannt: T o w n and Country Planning Act, 1947, u n d Distribution of Industry (Industrial Finance) Act, 1958. is Diese P o l i t i k ist i m Englischen häufig als »diversification* bezeichnet worden. So z. B. D. B. Steele, More power to the regions, a.a.O., S. 14 f. Dabei wurde vor allem versucht, eine breitere Basis der verarbeitenden Industrie zu schaffen. Der tertiäre Sektor der Wirtschaft blieb außer Betracht. Das kritisiert u. a. G.Manners, Service Industries and regional economic Growth, i n : T o w n Planning Review, Vol. 33, 1962/63, S. 293—303 (hier: S. 293, S. 301 ff.). — Die Verantwortung f ü r die Durchführung der P o l i t i k wurde der »Distribution of I n d u s t r y 4 - A b t e i l u n g des Board of Trade übertragen. 16 Vgl. S. H. Spence, T o w a r d a new regional economic policy for SouthWales, i n : G.Manners (ed.), South Wales i n the Sixties, a.a.O., S. 185—198 (hier: S. 186). 17 »Diversification' bzw. »proper distribution of industry' können dabei nicht bedeuten, daß die regionalen Industriestrukturen ein Spiegelbild der nationalen Industriestruktur sind, sondern allenfalls, daß die industrielle Basis hinreichend breit ist, u m freigesetzte Arbeitskräfte aus schrumpfenden Industriezweigen aufnehmen zu können. Dazu vgl. E. C. Conkling, The measurement of diversification, i n : G. Manners (ed.), South Wales i n the Sixties, a.a.O., S. 161—184 (hier: S. 162 ff.) u n d A . P. Thirlwall , A Measure of the 'Proper Distribution of Industry', a.a.O., S. 47. 18 M. Chisholm, Location of Industry, a.a.O., S. 334 formuliert dies w i e folgt: " i f the eggs can be distributed among several baskets, the risk of widespread and chronic unemployment i n the future may be reduced." ifl Dazu vgl. Kap. 23; vgl. auch A . Meynell, Location of Industry, a.a.O., S. 14 ff. 20 Dazu siehe Β . J. Loasby, Location of I n d u s t r y : T h i r t y Years of 'Planning', a.a.O., S. 36 ff.; ähnlich auch E. Allen, A. J. Odber, P. J. Bowden, Development Area Policy i n the North-East of England, a.a.O., S. 18 f. Vgl. dazu Tab. 1. So auch P. Self, Regional Planning i n Britain, i n : U r b a n Studies, Vol. 1,1964, S. 55—70 (hier: S. 58 ff.). Es k a n n generell die Beobachtung

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Erst als i m Jahre 1958 i m Zuge einer Rezession deutlich wurde, daß die regionalen Strukturprobleme noch nicht gelöst waren 2 2 , begann sich wieder ein verstärktes Interesse an der Lösung dieser Probleme abzuzeichnen 23 . I m Distribution of Industry (Industrial Finance) Act (1958) wurden solchen Unternehmungen neue Anreize eingeräumt, die dazu beitragen wollten, die Unterbeschäftigimg an Orten mit hoher und andauernder Arbeitslosigkeit zu reduzieren. I n der Durchführung dieses Gesetzes zeichnete sich eine Tendenz ab, die i m Local Employment Act (1960) schließlich legalisiert wurde: es wurde abgegangen von der Förderung großflächiger Development Areas und übergegangen zur Förderung sogenannter ,pockets of unemployment' 2 4 . Der Local Employment Act bestimmt in seinem § 1 (2), daß solche Orte gefördert werden sollten, ,in which in the opinion of the Board of Trade a high rate of unemployment exists, or is to be expected w i t h i n such a period that i t is expedient to exercise the said powers, and . . . is likely to persist, whether seasonally or generally 4 . Dieses Gesetz bedeutete eine Abkehr von den Intentionen der ,Distribution of Industry-Gesetzgebung; es ging nicht mehr darum, die Industriestruktur einer Region zu erweitern und diese damit gegen eine regionale strukturelle Arbeitslosigkeit unempfindlicher zu machen, sondern darum, überdurchschnittlich hohe örtliche Arbeitslosigkeit zu bekämpfen 25 . Als hohe Arbeitslosigkeit sah der Board of Trade 4,5 v.H. und mehr an 2 6 . Solange die Arbeitslosigkeit i n einem ,district' diesen Satz überstieg, wurde Förderungswürdigkeit angenommen 27 . Der Umgemacht werden, daß der Board of Trade vor allem dann a k t i v wurde, w e n n das Arbeitslosenproblem akut war. So auch G. Manners, A Profile of the new South-Wales, a.a.O., S.47; ähnlich P. Self, Cities i n Flood, London 1957, S. 129 ff.; vgl. auch Board of Trade, The movement of manufacturing industry i n the United K i n g d o m 1945—65, London, HMSO, 1968, S. 13: " D u r i n g the 1950s i t seemed that the m a i n threat of unemployment i n the development areas had been met and their problems substantially solved, so that the policy of inducing industry to move to those areas was pursued less vigorously." Diese Entscheidung kritisiert A . J. Odber, Regionalpolitik i n Großbritannien, a.a.O., S. 230: „ M a n erkannte nicht, daß die Aufgabe nicht d a r i n bestand, lediglich die regionale Arbeitslosigkeit zu verringern, sondern v i e l mehr darin, i n einem langwierigen Prozeß die industrielle S t r u k t u r bestimmter Teile Englands zu verbessern." 2a Vgl. die Arbeitslosenquoten dieses Jahres i n Tab. 1. 23 Vgl. B. J. Loasby, Location of Industry, a.a.O., S. 40 f. 24 Vgl. Β . J. Loasby, Location of Industry, a.a.O., S. 43 u n d J. Ν . Jackson , The Location of Industry, Unemployment as a Basis for National Policy, a.a.O., S. 240 f . 2fl A n die Stelle der »Development Areas' traten 165 kleinere »Development Districts'. Siehe M. F. W. Hemming, The regional problem, a.a.O., S. 46 f. 26 Vgl. ebenda, S. 47. 27 A n der aus diesem K r i t e r i u m resultierenden ,stop and go'-Politik, die eine erhebliche Unsicherheit f ü r die Unternehmungen bedeutete, wurde häufig K r i t i k geübt. Vgl. dazu u. a. Seventh Report from the Estimates Committee, Session 1962/63, Administration of the Local Employment Act, 1960, London, 4*

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f a n g der F ö r d e r u n g w a r d a b e i n i c h t u n a b h ä n g i g v o n der v o n P r o j e k t e r w a r t e t e n zusätzlichen B e s c h ä f t i g t e n z a h l 2 8 .

dem

22.3 Regionalpolitik als Wachstumspolitik A n der B e s t i m m u n g des L o c a l E m p l o y m e n t A c t , daß v o r a l l e m O r t e m i t h o h e r A r b e i t s l o s i g k e i t g e f ö r d e r t w e r d e n sollten, h a t sich i n d e r Folgezeit h e f t i g e K r i t i k e n t z ü n d e t . Schon w ä h r e n d der Z e i t d e r , D i s t r i b u t i o n of I n d u s t r y ' - G e s e t z g e b u n g w a r v e r e i n z e l t d a r a u f h i n g e w i e s e n w o r d e n , daß d i e R e g i o n a l p o l i t i k n u r d a n n E r f o l g h a b e n k ö n n e , w e n n sie i n n e r h a l b d e r P r o b l e m r e g i o n e n v o r a l l e m die Gebiete m i t d e m g r ö ß t e n W a c h s t u m s p o t e n t i a l fördere, n i c h t a b e r g e n e r e l l d i e m i t der höchsten A r b e i t s l o s i g k e i t . K e i n e s f a l l s sei eine K o n s e r v i e r u n g der vorgefundenen Bevölkerungsverteilung erstrebenswert; nicht alle Orte, die sich i n f r ü h e r e n Z e i t e n f ü r i n d u s t r i e l l e P r o d u k t i o n geeignet h ä t t e n , seien auch f ü r m o d e r n e Produktionsprozesse g e e i g n e t 2 9 . Diese A r g u m e n t a t i o n w u r d e n u n auch gegen die B e s t i m m u n g e n des L o c a l E m p l o y m e n t A c t i n i m m e r s t ä r k e r e m M a ß e a n g e f ü h r t 3 0 . D e r G e d a n k e der b e v o r z u g t e n F ö r d e r u n g v o n Wachstumszonen u n d - k e r n e n w u r d e v o n d e r R e g i e r u n g 1963 f o r m a l a k z e p t i e r t 3 1 ; i n d e m E n t w i c k l u n g s p r o g r a m m f ü r S c h o t t l a n d aus diesem J a h r e h e i ß t es u n t e r a n d e r e m 3 2 : HMSO, 1963, S. v i i ff.; vgl. dazu a u d i A . J. Odber, Regionalpolitik i n Großbritannien, a.a.O., S. 241 ff. 28 Vgl. dazu Abschnitt 33.3. 2» Vgl. dazu Scottish Council (Development and Industry), Report of the Committee on Local Development i n Scotland, Edinburgh 1952, S. 41 (sog. Cairncross-Report) : "To accelerate the g r o w t h of new industrial communities i n promising locations, industrial g r o w t h should come first, ahead even of the need to reduce unemployment i n other areas." Auch Allen, Odber, Bowden weisen darauf hin, daß es i n einer Region Gebiete geben kann, die eine niedrigere Arbeitslosenquote haben als andere, deren Förderung aber trotzdem eine größere Wohlstandssteigerung zur Folge haben könne. Vgl. E. Allen, A . J. Odber, P. J. Bowden, Development Area Policy i n the North-East of England, a.a.O., S. 33 ff., S. 91; ähnlich auch Select Committee on Estimates (Sub-Committee E), 1955—6, Session: Development Areas, House of Commons Papers, Session 1955—6, 139, London, HMSO, 1956, S.72ff. (im folgenden zitiert als: Second Report f r o m the Estimates Committee). so Vgl. u. a. Scottish Council (Development and Industry), I n q u i r y i n t o the Scottish Economy, a.a.O., S. 154: " I f new industry is guided to whereever local pockets of unemployment exist w i t h o u t adequate regard to the possibilities of b u i l d i n g u p industrial centres or complexes, the f u l l benefits t o be had f r o m attracting i t m a y be dissipated"; ebenda, S. 161: "The b u i l d - u p of industrial complexes and centres w h i c h offer prospects of becoming zones of g r o w t h should be one of the principal aims of policy." Ä h n l i c h auch T. Wilson, Regional Policy i n B r i t a i n , a.a.O., S. 46 ff., N.E.D.C., Conditions favourable to faster growth, a.a.O., S. 25 f.; M . Chisholm, Location of Industry, a.a.O., S.346ff.; B . J . Loasby, Location of Industry, a.a.O., S.31; A . J . Odber , Regionalpolitik i n Großbritannien, a.a.O., S. 236ff. Vgl. Central Scotland, a.a.O., S. 27 ff. u n d passim; The North-East, A Programme f o r regional development, a.a.O., S. 16 u n d passim. 32 Central Scotland, a.a.O., S. 7. — K r i t e r i e n zur A u s w a h l v o n ,growth

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" . . . certain parts of the area have shown remarkable capacity for change and expansion. I t is these districts . . . that point the w a y to w h a t can be achieved i n the future b y integrated investment, deliberately concentrated and designed to promote faster growth. . . . this modernization exercise w i l l be based on major focal points — defined i n this White Paper as g r o w t h areas. Experience has shown that . . . this is the best w a y to co-ordinate effort and spending so that economic growth can take place on the r i g h t scale and w i t h speed." V o n der Errichtung v o n Wachstumszonen i n den einseitig s t r u k t u r i e r t e n R e g i o n e n v e r s p r i c h t m a n sich die f o l g e n d e n V o r t e i l e 3 8 : 1. K o s t e n v o r t e i l e d e r U n t e r n e h m e r aus d e r r ä u m l i c h e n N ä h e d e r V o r l i e f e r a n t e n u n d A b n e h m e r ; diese V o r t e i l e w e r d e n u m so größer sein, j e enger die Produktionsprozesse d e r U n t e r n e h m e r v e r b u n d e n sind34. 2. E x t e r n e Ersparnisse aus der r ä u m l i c h e n N ä h e a n d e r e r U n t e r n e h m e r (dazu gehören bessere T r a n s p o r t b e d i n g u n g e n , d i e a u f g r u n d d e r K o n z e n t r a t i o n v o n U n t e r n e h m u n g e n angeboten w e r d e n k ö n n e n ; dazu g e h ö r t auch das E n t s t e h e n eines Reservoirs a n ausgebildeten A r b e i t s k r ä f t e n , etc.). 3. Ersparnisse a n ö f f e n t l i c h e n M i t t e l n d u r c h d i e K o n z e n t r a t i o n d e r öffentlichen Investitionsausgaben i n einem räumlich begrenzten Gebiet. Es ist k l a r , daß die K o n z e p t i o n der Wachstumszonen beziehungsweise - k e r n e eine e r h ö h t e M o b i l i t ä t beziehungsweise P e n d l e r b e r e i t s c h a f t d e r A r b e i t n e h m e r aus d e n w e n i g e r g e f ö r d e r t e n G e b i e t e n i n d i e g e f ö r d e r t e n Gebiete voraussetzt. Diese V o r a u s s e t z u n g w i d e r s p r i c h t d e r r e g i o n a l p o l i t i s c h e n G r u n d e n t s c h e i d u n g f ü r eine a k t i v e S a n i e r u n g n i c h t : gefordert w i r d intraregionale Mobilität, u m einer interregionalen Nettoa b w a n d e r u n g begegnen zu k ö n n e n 3 6 . areas 4 sollen dabei sein: Verfügbarkeit ausreichenden Industrialisierungsgeländes, ausreichende quantitative u n d qualitative Arbeitskräfteversorgung, ausreichende Versorgung m i t den notwendigen Dienstleistungen. Vgl. ebenda, S. 28. Vgl. auch D. J. Robertson, A Policy for the Lothians, a.a.O., S. 218 ff. u n d Kap. 51. — Die Notwendigkeit, der Auswahl der »growth areas 4 wissenschaftliche Untersuchungen i m Sinne einer sorgfältigen Sammlung aller relevanten Daten (wie ζ. B. Beschäftigung, Output, Infrastruktur) sowie v o n Projektionen über die voraussichtlichen Entwicklungen von Angebot u n d Nachfrage nach Arbeitskräften zugrundezulegen, betont u.a. A . J . Odber, Regionalpolitik i n Großbritannien, a.a.O., S. 239f. 33 Vgl. T. Wilson, Policies for Regional Development, a.a.O., S. 13 ff.; ähnlich auch G. C. Cameron, G. L . Reid, Scottish Economic Planning and the A t t r a c t i o n of Industry, University of Glasgow Social and Economic Studies, Occasional Papers No. 6, Edinburgh and London 1966, S. 39 ff. 34 So ist das geringe Wachstum einiger neuer Industrien i n den Development Areas ζ. T. auf fehlende Verbindungen zu lokalen Unternehmungen zurückgef ü h r t worden. So ζ. B. v o n D. B. Steele, More power to the regions, a.a.O., S. 10. 33 So auch D. B. Steele, More power to the regions, a.a.O., S. 7 f.; T. Wilson, Policies for regional development, a.a.O., S. 21 ff.; H. R. Kahn. Labour M o b i l i t y . Some Critical Reflections, a.a.O., S. 52.

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Problemregionen und Gewerbeparks in Großbritannien

1 Gewerbepark

2 Gewerbeparks

Zentralschoiiland: 10 Gewerbeparks

Nordosiengland: 25 Gewerbeparks Middlesbrough

Cumberland : 7 Gewerbeparks

^Scarborough Barrow- in - F um ess

•

Nordwestengland: 5 Gewerbeparks

Manchester

ι Birmingham

1 Gewerbepark

Südwales: 4 Gewerbeparks

LONDON

Barnstaple ' Launeeston »Plymouth

Schraffierte Flächen: Problemregionen nach dem Industrial Development Act (1966).

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Es w i r d von den Wachstumszonen aber nicht nur ein schnelleres regionales Wachstum erwartet, sondern auch eine Verstärkung des nationalen Wachstums. So ist i m National Plan erstmalig eine Integrierung der regionalen Planung i n die nationale indikative Planung versucht worden 3 6 . Dort heißt es unter anderem: "Regional policy has a key role to play i n the achievement of faster growth. One of its major aims is to make use of the resources of unused labour i n some regions of the country and to speed up industrial growth where i t is lagging 3 7 ." Ausgehend von der Tatsache, daß die Arbeitslosigkeit i n den einseitig strukturierten Regionen nur dann niedrig war, wenn i n den wohlhabenden Regionen schon Inflationserscheinungen zu beobachten waren, w i r d gefordert, die i n überdurchschnittlichen Arbeitslosenquoten und unterdurchschnittlichen Erwerbsquoten liegenden Arbeitskräftereserven für eine Steigerung des nationalen Wachstums zu nutzen 38 . Wenn auch die Ausrichtung der Regionalpolitik als Teil der nationalen Wachstumspolitik allgemeine Anerkennung gefunden hat, so wurde sie doch nicht einer zusätzlichen gesetzlichen Regelung unterworfen. Es wurden auch trotz des Bekenntnisses zur ,growth zone-Idee weiterhin Plätze gefördert, die sich nicht durch gute Wachstumsaussichten auszeichneten 39 . Auch die jüngsten Änderungen der britischen regionalpolitischen Gesetzgebung 40 bringen keine expressis-verbis-Verankerung der Wachstumszonenkonzeption 41 , wenn auch die zu fördernden Regionen wieder als Einheiten bezeichnet werden 4 2 . 36 Siehe The National Plan, a.a.O., S. 84r—100. 37 Ebenda, S. 84. 38 Vgl. ebenda, S. 84 f.; so auch D. Jay , Distribution of Industry Policy and Related Issues, a.a.O., S.736f.; D . J . Robertson, A Policy for the Lothians, a.a.O., S. 214f.; N.E.D.C., Conditions favourable to faster growth, a.a.O., S. 14; L. Needleman, B. Scott, Regional Problems and Location of Industry Policy i n Britain, a.a.O., S. 153; T.Wilson, Regional Policy i n Britain, a.a.O., S.44; B. Chinitz, Appropriate Goals for Regional Economic Policy, a.a.O., S. I f f . ; A . J . Odber, Regionalpolitik i n Großbritannien, a.a.O., S.237; D.I.MacKay, Regional Labour Reserves: A Comment, a.a.O., S. 109 ff. — Darauf, daß m a n aus überdurchschnittlich hohen regionalen Arbeitslosenquoten u n d unterdurchschnittlich niedrigen regionalen Erwerbsquoten n u r m i t Einschränkungen auf Arbeitskräftereserven schließen kann, haben hingewiesen G. Davies. Regional Unemployment, Labour A v a i l a b i l i t y , and Redeployment, a.a.O., S. 60 ff., S.65f. u n d A . E. Holmans, Restriction of Industrial Expansion i n South-East England: A Reappraisal, i n : Oxford Economic Papers, Vol. 16, 1964, S. 235—261 (hier: S. 240 ff.); ähnlich auch L . C. Hunter, Employment and Unemployment i n Great B r i t a i n : Some Regional Considerations, a.a.O., S. 24 ff. Vgl. zu diesem Problemkreis auch A. J. Culyer, Methodological Error i n Regional Planning, a.a.O., S. 25 ff. 39 So M r . Jenkins, Board of Trade, i n einem I n t e r v i e w a m 24. 5.1967 i n Newcastle. Vgl. dazu auch die Liste der neu geplanten Standardfabriken, i n : Board of Trade Journal, 9 June 1967, S. 1466. 40 Industrial Development A c t (1966), Chapt. 34, insbes. T e i l I I , S. 12 ff. u n d die Einführung einer Regional Employment P r e m i u m zum September 1967. 41 Bei der A u s w a h l der zu fördernden Gebiete soll der Board of Trade ,have regard to a l l circumstances actual and expected, including the state of

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23. Instrumente der regionalen Industrialisierungspolitik i n Großbritannien

Die dargestellten Ziele hat man mit einer Vielzahl von Instrumenten zu erreichen gesucht. Zum einen versuchte man, durch Anreize Investitionen i n den Problemgebieten attraktiv zu machen, zum anderen schreckte man auch nicht davor zurück, durch Kontrollen in den ,wohlhabenderen 4 Regionen räumliche Expansionen der dort ansässigen Unternehmer von einer bestimmten Größe an zu verhindern. Es kann i m folgenden nur eine allgemeine Ubersicht über die i n Großbritannien eingesetzten Instrumente gegeben werden; eine genaue Darstellung ihrer Wirksamkeiten würde den Rahmen dieser Untersuchung sprengen 1 . 23.1 Anreize

Die Gewährung von Anreizen hatte i m allgemeinen den Zweck, die Kosten der Unternehmen, die i n die Problemgebiete kamen, niedrig zu halten. Man sah i n den hohen Startkosten der ersten Jahre ein wesentliches Hindernis für eine erfolgreiche Entwicklung der Problemregionen 2 . Deshalb zielen auch die meisten Anreize auf eine Verminderung der Startkapitalkosten. Die laufenden Kosten werden — wenn man einmal von der regional differenzierten ,Selective Employment Tax Premium* und der neugeschaffenen Beschäftigungsprämie absieht — nicht subventioniert.

employment and unemployment, population changes, migration and the objectives of regional policies*. Industrial Development A c t (1966), Pt. I I , Sect. 15 (3), S. 13. Auch P. A . Bird, A . P. Thirlwall, The Incentive to invest i n the new Development Areas, i n : District Bank Review, June 1967, S. 24—45 (hier: S. 44) kommen i n einer Würdigung der jüngsten Änderung der Förderungsgebiete zu dem Schluß: "To channel public money into g r o w t h zones is probably still the best solution to the problem of regional disequilibrium i n the market for labour." 43 D. h. die Aufsplitterung i n kleine »development districts*, die sich durch hohe Arbeitslosigkeit auszeichnen, ist durch den I n d u s t r i a l Development A c t (1966) aufgehoben worden. — Allerdings ist i n der Benennung bestimmter »special development areas*, die aufgrund v o n Schließungen v o n Kohlenzechen besonders hohe Arbeitslosigkeit aufweisen u n d die eine Förderung erhalten, die über die der »development areas* hinausgeht, eine gewisse Rückkehr zum Konzept der speziellen Förderung v o n ,pockets of unemployment* zu sehen. Diese Maßnahmen sind allerdings als kurzfristig bezeichnet worden. Vgl. Local Employment Acts 1960 to 1966, E i g h t h A n n u a l Report b y the Board of Trade for the year ended 31st March 1968, London, HMSO, 1968, S. 2. 1 Einiges w i r d i m Kap. 35 n o d i angesprochen. 2 Vgl. T. Wilson, Policies for Regional Development, a.a.O., S. 44; A. J. Odber , Regionalpolitik i n Großbritannien, a.a.O., S.234; P . A . Bird, A . P . Thirlwall, The Incentive to invest i n the new Development Areas, a.a.O., S. 34 ff.

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23.11 Darlehn Schon unter den Special Areas Acts der späten dreißiger Jahre konnten Unternehmen, die i n die Problemgebiete kamen, Darlehn beim Schatzamt beantragen 3 . Diese Möglichkeit, öffentliche Kredite zu erhalten, wurde auch i n der Nachkriegsgesetzgebung eingeräumt. Während unter den Distribution of Industry Acts 4 das Schatzamt für die Gewährung von Krediten verantwortlich war, ist diese Verantwortlichkeit mit dem Local Employment Act auf den Board of Trade übergegangen 5 . Die Kredite werden vom Board of Trade zu Zinsen gewährt, ,which shall not be higher than the rate currently charged by a commercial lender to a first-class commercial borrower for a well-secured loan 46 . Daraus ergibt sich, daß die Inanspruchnahme dieser öffentlichen Kredite vor allem für kleinere Unternehmen interessant ist, deren Zugang zum Kapitalmarkt beschränkt ist 7 . 23.12 Subventionen Der Special Areas Act (1937) räumte dem Schatzamt die Möglichkeit ein, Unternehmungen, die i n den Problemgebieten expandierten, allgemeine Kostensubventionen zu gewähren 8 . Diese Vollmacht wurde i m Local Employment Act (1960) dem Board of Trade übertragen 9 . Der Local Employment Act (1963) bevollmächtigte den Board of Trade darüber hinaus, an Unternehmen i n ,Development Districts' Standardzuschüsse i n Höhe von 25 v.H. der Kosten der Errichtung von Fabrikgebäuden 10 und 10 v.H. der Kosten von sonstigen Anlageinvestitionen 11 zu übernehmen. I m Industrial Development Act (1966) sind diese Zuschüsse an Unternehmen, die in den ,Development Areas' investierten, 3 Der Special Areas A c t (1934) hatte es den Commissioners noch untersagt, Unternehmen »working for the purpose of gain 1 zu unterstützen. Diese Möglichkeit wurde i m Special Areas Reconstruction (Agreement) A c t (1936) u n d i m Special Areas (Amendment) A c t (1937) ausdrücklich anerkannt. Vgl. A . Meynell, Location of Industry, a.a.O., S. 11 f. * Vgl. Distribution of Industry A c t (1945), Sect. 4; Distribution of Industry (Industrial Finance) A c t (1950), Sect. 5. s Vgl. Local Employment A c t (I960), Sect 4. 6 Seventh Report f r o m the Estimates Committee, a.a.O., S. x i i f., S. 183. 7 Vgl. T. Wilson, Policies for Regional Development, a.a.O., S. 61. — Ob u n d i n welchem Umfang öffentliche Kredite gewährt werden, hängt wesentlich davon ab, zu welchem Ergebnis die Wirtschaftsprüfer u n d Techniker des Board of Trade Advisory Committee (BOTAC) bei der gründlichen »Durchleuchtung 4 der antragstellenden Unternehmung kommen. Vgl. dazu Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. 5 f. u n d passim. β Vgl. M . F. W. Hemming, The regional problem, a.a.O., S. 45 f. fl Vgl. Local Employment A c t (1960), Sect. 4. A u d i hier w i r d die Entscheidung über eine B e w i l l i g u n g wesentlich beeinflußt v o n dem Ergebnis der Prüfung des BOTAC. io Vgl. Local Employment A c t (1963), Sect. 2 (1). u Vgl. ebenda, Sect. 1 (3).

2.

n t u n

der regionalen Industrialisierungspolitik

a u f bis z u 35 v . H . d e r K o s t e n d e r E r r i c h t u n g v o n F a b r i k g e b ä u d e n 1 2 u n d b i s z u 40 v . H . d e r K o s t e n sonstiger A n l a g e i n v e s t i t i o n e n 1 3 e r h ö h t w o r d e n 1 4 . Z u g l e i c h w u r d e d u r c h dieses Gesetz d i e B e s t i m m u n g des F i n a n c e A c t (1963) aufgehoben, die F r e i h e i t i n der W a h l des A b schreibungszeitraumes f ü r a l l e I n v e s t i t i o n e n i n d e n P r o b l e m g e b i e t e n gewährt hatte. Seit S e p t e m b e r 1967 w e r d e n diese K a p i t a l k o s t e n s u b v e n t i o n e n ergänzt durch Arbeitskostensubventionen 15; alle U n t e r n e h m e n i n den E n t w i c k l u n g s g e b i e t e n e r h a l t e n eine nach A l t e r u n d Geschlecht d e r A r b e i t nehmer differenzierte Beschäftigungsprämie pro A r b e i t n e h m e r 1 6 .

23.13

Gewerbeparks

Schon d e r Special A r e a s A c t (1934) gab d e n Commissioners f o r t h e Special A r e a s d i e M ö g l i c h k e i t , L a n d f ü r i n d u s t r i e l l e N u t z u n g z u e r w e r b e n . Ü b e r T r a d i n g Estates C o m p a n i e s w u r d e n seit 1936 G e w e r b e p a r k s i n d e n P r o b l e m r e g i o n e n e r r i c h t e t 1 7 . D i e D i s t r i b u t i o n of I n d u s t r y A c t s schließlich u n t e r s t e l l t e n diese Gesellschaften d e m B o a r d of T r a d e 1 8 .

la Vgl. Industrial Development A c t (1966), Sect. 17. ι» Vgl. ebenda, Sect. 16 (mit W i r k i m g v o m Dezember 1966 auf bis zu 45 v.H. erhöht). 14 Allerdings w u r d e n auch i n allen anderen Regionen Subventionen dieser A r t gewährt, u n d zwar i n Höhe von 20 v.H. der Kosten f ü r Anlageinvestitionen, so daß der Vorteil v o n Investitionen i n den Problemregionen i n der größeren Höhe der Subventionen besteht. Z u den Einzelheiten vgl. Board of Trade, Investment Grants, A Guide for Industry, London 1966; P . A . Bird , A . P. Thirlwall , The Incentive to invest i n the new Development Areas, a.a.O., S. 27 ff. is Solche Beschäftigungsprämien w a r e n erstmals i m sog. Hall-Report für Nordirland diskutiert worden. Vgl. Report of the Joint W o r k i n g Party on the Economy of Northern Ireland, Cmnd. 1835, Belfast, HMSO, 1962, S.31ff., S. 58 f. u n d Ν . Cuthbert , W. Black , Regional Policy Re-examined, i n : Scottish Journal of Political Economy, Vol. 11, 1964, S. 1—16 (hier: S. 9 f.). ιβ Diese Prämie beträgt z.B. f ü r männliche Arbeitnehmer 1£ 10s pro Woche. — A u f die Diskussion der ökonomischen Sinnhaftigkeit einer solchen Prämie k a n n hier nicht eingegangen werden. Dazu vgl. Report of the Joint W o r k i n g Party on the Economy of Northern Ireland, a.a.O., S. 31 ff.; Department of Economic Affairs/H. M . Treasury, The Development Areas, A Proposal for a Regional Employment Premium, London, HMSO, 1967; The Development Areas. Regional Employment Premium, Cmnd. 3310, London, HMSO, 1967; P. Burrows , Manpower Policy and the Structure of Unemployment i n Britain, a.a.O., S. 81 f.; A . J. Brown, J. Bowers, Η .Lind, The 'Green Paper* on the Development Areas, a.a.O., S. 29 ff. 17 Z u den Schwierigkeiten, die dieser Errichtung vorangingen, vgl. auch die sehr instruktiven Ausführungen von S. A. Sadler-Forster, Die Entwicklungsgesellschaften i m Nordosten Englands, i n : Europäische Gemeinschaft f ü r Kohle u n d Stahl, Hohe Behörde, Die Durchführung v o n Umstellungsmaßnahmen an Ort u n d Stelle, L u x e m b u r g 1963, S. 193—208 (hier: S. 193 ff.). is Z u den genauen rechtlichen Beziehungen vgl. Kap. 31.

2. n t u n

der regionalen Industrialisierungspolitik

59

Die Möglichkeit, industrielle Grundstücke ohne großen Verzug zu teilweise subventionierten Mieten 1 9 übernehmen zu können, hat sich als sehr geeignetes Attraktionsmittel zugunsten der Problemgebiete herausgestellt. So sind Gewerbeparks durchgängig i n allen Gesetzen zur Förderung der Problemregionen ausdrücklich genannt 20 . 23.14 Ausbildungsbeihilfen Durch den Employment and Training Act (1948) wurde das Ministry of Labour ermächtigt, an Unternehmungen, die i n den Problemgebieten expandierten, Zuschüsse zu den Ausbildungskosten zu zahlen, die durch die Umschulung oder das Anlernen von Arbeitskräften der Problemregionen entstanden. Zugleich übernahm das Ministry of Labour in regierungseigenen Ausbildungszentren die Ausbildung und U m schulung von Arbeitskräften der Problemregionen i n von neuen Unternehmen besonders benötigten Berufen. Auch für die Ausbildung bisher arbeitsloser Arbeitskräfte der Problemregionen i n Werken außerhalb dieser Regionen, aber für einen späteren Einsatz i n den Problemregionen, werden Beihilfen gezahlt. 23.15 Infrastrukturinvestitionen Schon frühzeitig wurde erkannt, daß die Probleme der Entwicklungsgebiete nicht zu trennen sind von der mangelhaften Qualität der materiellen Infrastruktur 2 1 . So wurden die Commissioners durch die Special Areas Acts dazu ermächtigt, i n den Problemgebieten Maßnahmen zur Verbesserung der Infrastruktur vorzunehmen 22 . Der Distribution of Industry Act (1945) schließt eine finanzielle Unterstützung für Maßnahmen zur Verbesserung der Grunddienste 23 der Entwicklungs19

Vgl. A. J. Odber, P. J. Bowden, Rent Subsidies i n the Development Areas, i n : Journal of Industrial Economics, Vol. 7, 1958/59, S. 28—43; dazu vgl. auch S. 157. Der Industrial Development A c t (1966) bestimmt i n Sect. 19 (4) darüber hinaus, daß unter bestimmten Umständen den Mietern v o n Fabriken i n den ersten zwei Jahren ihrer Produktion i n Problemgebieten Mietfreiheit gewährt werden kann. I n den »special development areas* ist unter bestimmten U m ständen eine mietfreie Periode v o n bis zu f ü n f Jahren möglich. Vgl. Local Employment Acts 1960 to 1966, E i g h t h annual Report by the Board of Trade, a.a.O., S. 2. 20 Vgl. Distribution of Industry A c t (1945), Sect. 1,2; Distribution of Industry A c t (1950), Sect. 1; Local Employment A c t (1960), Sect. 2. 21 Z u m Begriff der materiellen I n f r a s t r u k t u r vgl. R. Jochimsen, Theorie der Infrastruktur, a.a.O., S. 103 ff. 22 Vgl. M . F. W. Hemming, The regional problem,, a.a.O., S. 45 f. 23 Unter den ,basic services' versteht der Gesetzgeber Verkehrsverbindungen aller A r t , Energieversorgung, Wohnungsbau, Gesundheitswesen u n d ,other services on which the development of the area, and i n particular of industrial undertakings therein, depend'. Siehe Distribution of Industry Act (1945), Sect. 3 (2).

2.

n t u n

der regionalen Industrialisierungspolitik

gebiete ausdrücklich in den Katalog der Förderungsmaßnahmen ein 2 4 . Auch der Local Employment Act (1960) nimmt diese Möglichkeit auf 2 5 . 23.16 Sonstige Anreize Als weitere Maßnahmen zur Förderung der Industrialisierung der Problemregionen seien genannt: Erleichterung des Transfers von Schlüsselarbeitskräften bei einer Betriebsverlagerung oder Zweigwerksgründung i n Entwicklungsgebieten durch Zuschüsse zu den Umzugskosten und Unterstützung bei der Beschaffimg von Wohnungen 26 . Seit dem 5. A p r i l 1968 w i r d die »Selective Employment Tax Premium', die vorher i n Höhe von 7 s 6 d pro Woche und männlichen Arbeitnehmer an alle britischen Unternehmen der verarbeitenden Industrie gezahlt wurde, nur noch den Unternehmen i n Development Areas gewährt 2 7 . 23.2 Kontrollen in den Nicht-Entwicklungsgebieten

Die Anreizmaßnahmen zugunsten der Problemgebiete sind seit dem Ende des 2. Weltkrieges ergänzt worden durch Kontrollmaßnahmen i n den Nicht-Entwicklungsgebieten 28 . 23.21 Baulizenzen Dadurch, daß die zu Beginn des Krieges zur Kontrolle der Bautätigkeit geschaffenen Baulizenzen 29 auch nach dem Kriege (bis 1954) zunächst beibehalten wurden, hatte die Regierung ein Instrument i n der Hand, die regionale Verteilung der industriellen Bautätigkeit zu beeinflussen. M i t Hilfe dieses Instruments wurden vor allem i n den Jahren 1945—47 zahlreiche Neubauprojekte i n die Entwicklungsgebiete gelenkt 30 . 24 Vgl. Distribution of Industry A c t (1945), Sect 3 (1). 28 Vgl. Local Employment A c t (1860), Sect 7. Auch der National Plan betont die Bedeutung des Ausbaus der regionalen Infrastrukturen f ü r eine erfolgreiche regionale Industrialisierungspolitik. Vgl. The National Plan, a.a.O., S. 19 f., S. 84, S. 95 f. 26 Vgl. Employment and T r a i n i n g A c t (1948), Sect. 5; Local Employment A c t (1960), Sect 6. 27 So M r . Owen Rees, Board of Trade London, i n einem Brief an den Verfasser v o m 19. A p r i l 1968. — Z u r ökonomischen Begründung einer solchen regionalen Differenzierung vgl. D. Metcalf, K . Cowling, Regional Wage Inflation i n the U n i t e d Kingdom, a.a.O., S. 56 ff. 28 Diese K o m b i n a t i o n geht zurück auf die Forderungen des Barlow-Report u n d des W h i t e Paper on Employment Policy. Vgl. Kap. 21.13. 2» Diese Baulizenzen stellten praktisch Bezugsscheine f ü r Baumaterialien dar, die rationiert waren. Vgl- M. Chisholm, Location of Industry, a.a.O., S. 343. A. Meynell, Location of Industry, a.a.O., S. 15, sieht die strikte A n wendung der »building licences' i n der Nachkriegszeit als entscheidendes Moment der d i s t r i b u t i o n of I n d u s t r y ' - P o l i t i k an. so Vgl. M . F . W . Hemming , The regional problem, a.a.O., S.46; E. Allen, A. J. Odber, P. J. Bowden, Development Area Policy, a.a.O., S. 11 f.

2. n t u n

der regionalen Industrialisierungspolitik

23.22 ylndustrial

61

Development Certificates'

Der Town and Country Planning Act (1947) bestimmt, daß alle geplanten Erweiterungen und Neubauten von Fabrikgebäuden der verarbeitenden Industrie, die 5000 sqft. übersteigen 31 , zu ihrer Realisierung eines Industrial Development Certificate (IDC) bedürfen 32 . Dieses Instrument kann dadurch zum M i t t e l der regionalen Industrialisierungspolitik werden, daß man es leichter für Expansionen i n den Entwicklungsgebieten gewährt als für solche i n Nicht-Entwicklungsgebieten. I n der Tat hat der Board of Trade als das für die Gewährung von IDCs verantwortliche Organ immer dann besonders strenge Maßstäbe an die Gewährung von IDCs i n Nicht-Entwicklungsgebieten gelegt, wenn die Probleme der Entwicklungsgebiete gravierend waren 3 3 . Der Local Employment Act (1960), i n dem die IDCs ausdrücklich als M i t t e l zur Schaffung von Beschäftigung i n »development districts' bezeichnet werden 3 4 , bestimmt, daß auch die Umwandlung von Gebäuden, die bisher nicht von verarbeitender Industrie genutzt wurden, i n Fabrikationsgebäude der Zustimmung des Board of Trade bedarf, sofern dadurch nicht weniger als 5000 sqft. erfaßt werden 3 6 . Durch den Control of Office and Industrial Development Act (1965) w i r d es dem Board of Trade anheimgestellt, die untere Grenze für das Erfordernis einer Genehmigung für Expansionen von Fabrikgebäuden bis auf 1000 sqft. herabzusetzen 36 . 23.23 ,Office

Development Permits'

Durch den Control of Office and Industrial Development Act (1965) w i r d die Kontrolle des Board of Trade auf Bürogebäude ausgedehnt. Alle Neubauten, Erweiterungen und Umwandlungen von Bürogebäuden bedürfen eines ,office development permit', sofern sie i n Ballungsräumen oder anderen, vom Board of Trade festgesetzten Regionen erfolgen sollen 37 und sofern sie 3000 sqft. übersteigen 38 . Auch hier kann si 5000 sqft. = 465 m*. 32 Vgl. T o w n and Country Planning A c t (1947), Sect. 14. 33 Das heißt nicht, daß grundsätzlich keine Expansionen i n Nicht-Entwicklungsgebieten gestattet w u r d e n : Konnte der Unternehmer starke Bindungen an den bisherigen Standort nachweisen (wie Rohmaterialquellen, überwiegend lokaler Absatz, speziell ausgebildete Arbeitskräfte), dann wurde i n der Regel ein I D C f ü r den bisherigen Standort erteilt. Vgl. A. Meynell, Location of Industry, a.a.O., S. 17. 34 Vgl. Local Employment A c t (1960), Sect. 17. 35 Vgl. ebenda, Sect. 18, Sect. 19 (2). 36 Vgl. Control of Office and Industrial Development A c t (1965), Sect. 19 (1). — 1000 sqft. = 93 m*. 37 Vgl. Control of Office and Industrial Development A c t (1965), Pt. I, Sect. 1,2. — Zunächst w u r d e das Gesetz n u r auf die London Metropolitan Area und die West Midlands Conurbation angewendet. Es erfolgte dann 1966

2.

n t u n

der regionalen Industrialisierungspolitik

der B o a r d of T r a d e die u n t e r e Grenze f ü r G e n e h m i g u n g bis a u f 1000 sqft. herabsetzen 3 9 .

das E r f o r d e r n i s

einer

23.3 Die relative Bedeutung der einzelnen Instrumente der regionalen Industrialisierungspolitik in Großbritannien W i e die D a r s t e l l u n g d e r A n r e i z m a ß n a h m e n u n d K o n t r o l l e n e r g i b t , k ö n n e n die f ü r die D u r c h f ü h r u n g d e r R e g i o n a l p o l i t i k v e r a n t w o r t l i c h e n S t e l l e n ü b e r e i n e n b r e i t e n M i t t e l k a t a l o g v e r f ü g e n . M a n b e s c h r ä n k t sich n i c h t darauf, einzelne A s p e k t e des R e g i o n a l p r o b l e m s z u b e k ä m p f e n , s o n d e r n versucht, m i t e i n e m r a t i o n a l e n S y s t e m sich ergänzender M a ß n a h m e n eine m ö g l i c h s t b r e i t e W i r k u n g z u e r z i e l e n 4 0 . M i t d e n M i t t e l n der I D C s u n d d e r ,office d e v e l o p m e n t p e r m i t s ' s i n d d e m B o a r d of T r a d e I n s t r u m e n t e i n d i e H a n d gegeben, m i t denen eine weitgehende K o n t r o l l e der regionalen V e r t e i l u n g der gewerblichen Bautätigkeit ermöglicht w i r d 4 1 . D i e I n v e s t i t i o n e n z u r V e r b e s s e r u n g der G r u n d d i e n s t e s o l l e n d a z u b e i t r a g e n , Engpässe i n d e r V e r s o r g u n g der U n t e r n e h m e r m i t ö f f e n t lichen G ü t e r n zu vermeiden.

eine Ausdehnung auf die ganze South East Planning Region sowie die West M i d l a n d Planning Regions, die East M i d l a n d Planning Regions u n d East Anglia. Vgl. dazu Control of Office and Industrial Development A c t 1965, A n n u a l Report b y the Board of Trade for the year ended 31st March 1967, London, HMSO, 1967, S. 2. Z u den Kriterien, die bei der Beurteilung zugrundegelegt werden, vgl. ebenda, S. 3. 38 Vgl. Control of Office and Industrial Development A c t (1965), Sect. 2 (6). — 3000 sqft = 279 m*. 39 Vgl. ebenda, Sect. 2 (7). — Der Board of Trade hat 1967 die untere Grenze für das Erfordernis einer Genehmigung f ü r die dem Gesetz unterworfenen Regionen m i t Ausnahme der London Metropolitan Region auf 10 000 sqft. heraufgesetzt. Vgl. Control of Office and Industrial Development A c t (1965), A n n u a l Report by the Board of Trade for the year ended 31st March 1968, London, HMSO, 1968, S. 2. 40 Vgl. zu der unterschiedlichen Intensität dieser Versuche Kap. 22. 41 Das Instrument ist allerdings mehr dazu genutzt worden, Investitionen an bestimmten Standorten zu verhindern als an bestimmte Standorte zu lenken. Vgl. T. Wilson, Regional Policy i n Britain, a.a.O., S. 45 f. — Z u der Diskussion der ökonomischen Sinnhaftigkeit der IDCs vgl. z. B. W. C. Ballarne, B r i t i s h Experience i n Influencing Location of Industry, i n : The Western Economic Journal, Vol.4, 1966, S. 237—246 (hier: S. 244 f f.); Κ . Hartley, Public Policy and the Regions, a.a.O., S. 58 ff.; A. E. Holmans, Restriction of Industrial Expansion i n South-East England, a.a.O., S. 235 ff.; A . E. Holmans, Industrial Development Certificates and Control of the G r o w t h of Employment i n SouthEast England, i n : Urban Studies, Vol. 1, 1964, S. 138—152 (hier: S. 146 ff.); D. J. Robertson, A Nation of Regions?, i n : U r b a n Studies, Vol.2, 1965, S. 121—136 (hier: S. 128f.); J. Sykes, Some Problems i n the Control of industrial Location, i n : Public Administration, Vol. 33, 1955, S. 19—29; A . P. Thirlwall, A Reply to M r . Holmans on 'Restriction of Expansion i n South-East England', i n : Oxford Economic Papers, Vol.17, 1965, S. 337—341; L . Needleman, B. Scott , Regional Problems and Location of Industry Policy i n Britain, a.a.O., S. 156 ff.

2. n t u n

der regionalen Industrialisierungspolitik

D i e A n r e i z e w e r d e n g e w ä h r t , u m die U n t e r n e h m e r i n d e r s c h w i e r i g e n Startperiode der P r o d u k t i o n i n den Problemgebieten zu unterstützen. D a b e i ist v o n w e n i g e n A u s n a h m e n abgesehen 4 2 eine K u m u l i e r u n g der U n t e r s t ü t z u n g s m a ß n a h m e n m ö g l i c h . So k a n n z . B . e i n U n t e r n e h m e r , der eine F a b r i k i n e i n e m G e w e r b e p a r k ü b e r n i m m t , z u g l e i c h S u b v e n t i o n e n a u f die K o s t e n d e r sonstigen A n l a g e i n v e s t i t i o n e n sowie auf d i e A u s b i l d u n g s - u n d L o h n k o s t e n d e r A r b e i t n e h m e r beantragen. D e n G e w e r b e p a r k s k o m m t u n t e r den A n r e i z e n eine z e n t r a l e B e d e u t u n g zu. W i e aus T a b . 9 h e r v o r g e h t , w u r d e n f ü r dieses I n s t r u m e n t i n d e n J a h r e n 1945—60 r u n d 78 M i o £ (oder r u n d 73 v . H . d e r r e g i o n a l p o l i t i s c h e n Z i e l e n zurechenbaren A u s g a b e n d e r Z e n t r a l r e g i e r u n g ) a u f gewendet.

Tabelle 9 Aufschlüsselung der Ausgaben unter den Distribution of Industry Acts und den Local Employment Acts 1. Ausgaben unter den Distribution

of Industry

Acts (in £ 1000)

Ausgabenzweck»)

1945/46— 1959/60

Errichtung v o n Gewerbeparks Verbesserung v o n »derelict land' Subventionen an Unternehmer Anleihen an Unternehmer Wohnungsbau f ü r Schlüsselarbeitskräfte Ausgaben zur Verbesserung der Gas- u n d Elektrizitätsversorgung Wasserversorgung u n d Abwässerbeseitigung sonst. Verbesserungen Wohnungsbau Andere Ausgaben

77.772,1 1.078,1 114,7 12.010,1 1.543,5 522,3 10.531,2 3.257,0 320,7 8,0 107.157,7

Quelle: Unveröffentlichte Angaben des Board of Trade. a) Erfaßt sind die Ausgaben des Board of Trade, Ministry of Power, Ministry of Health, Ministry of Local Government and Planning bzw. Ministry of Housing and Local Government, Welsh Board of Health, Dep. of Health for Scotland, Scottish Home Departments. — Nicht erfaßt sind andere Ausgaben, die ebenfalls die regionalen Infrastrukturen verbessern, wie ζ. B. Ausgaben für Straßen- und Brückenbau. Ausbildungsbeihilfen des Ministry of Labour.

42 So schließen sich die Inanspruchnahme einer Mietfabrik u n d einer ^ b u i l d ing fpant' naturgemäß aus. Auch ist es i n der Regel nicht möglich, zusatzlich zu einer »building grant' einen K r e d i t zur Finanzierung der Restbaukosten zu bekommen. Diese letzte Möglichkeit steht n u r bei Bauvorhaben i n den ,special development areas' offen. Vgl. Local Employment Acts 1960 to 1966, Eighth A n n u a l Report b y the Board of Trade, a.a.O., S. 2.

1 753

742

42 255

6 075

1965/66

55 431

46 439

18 510

1 348

1966/67

444

1336

21 117

13 707

450

72 459

6 257

13 823

13 248

632

11 538

1964/65

Jahr

269 282

1967/68

21143

74 947

®

1960—68*)

der regionalen Industrialisierungspolitik

Quellen: Local Employment Act 1960, Third Annual Report by the Board of Trade for the period ended 31st Mardi, 1963, London, HMSO, 1963, S. 13; Fourth Annual Report by the Board of Trade for the year ended 31st March, 1964, London, HMSO, 1964, S. 15; Local Employment Acts, 1960 and 1963, Fifth Annual Report by the Board of Trade for the year ended 31st Mardi, 1965, London, HMSO, 1965, S. 15. Sixth Annual Report by the Board of Trade for the year ended 31st Mardi 1966, London, HMSO, 1966, S. 2, S. 4, S. 5; Local Employment Acts 1960 to 1966, Seventh Annual Report by the Board of Trade for the year ended 31st Mardi 1967, London, HMSO, 1967, S. 3, S. 5, S. 6, S. 7; Eighth Annual Report by the Board of Trade, a.a.O., S. 3, S. 5, S. 6, S. 7, S. 8. — a) Ohne Bewilligungen, die nicht in Anspruch genommen worden sind.

6 790

2 991 10 027

30 211 40 608

50 541

24 038 16 074

4 365

Insgesamt

1056

9 569

1961

3 306

1963/64

5 558 12 730 12 338 14 365

1962/63

4 589 18 959 10 429

1 171

5 367

23 491 16 361

2 734

5 450

1961/62

Subventionen auf das sonstige Anlagevermögen (,Plant and machinery grants')

Baukostensubventionen (»Building grants')

Kredite an Unternehmen zu allgemeinen Zwecken

Subventionen an Unternehmen zu allgemeinen Zwecken ....

1960/61

(in * 1 000)

von Mitteln unter den Local Employment Acts I960, 1963, 1966

n t u n

Errichtung und Erweiterung von Fabriken 21010

Zweck

2. Bewilligung

2.

2.

e der regionalen Industrialisierungspolitik

Seit dem Distribution of Industry (Industrial Finance) Act (1958) haben finanzielle Anreize i n Form von öffentlichen Krediten und Kapitalkostensubventionen 43 an relativer Bedeutung gewonnen; dennoch stellen die Ausgaben für Gewerbeparks auch weiterhin einen bedeutenden Anteil an den Gesamtausgaben für die Regionalpolitik.

24. Träger der regionalen Industrialisierungspolitik i n Großbritannien 4 4

Die Verantwortung für die Durchführung der Regionalpolitik liegt i n Großbritannien fast ausschließlich auf der Ebene der Zentralregierung. Hier wiederum kommt dem Board of Trade eine zentrale Stellung zu 4 5 . Diesem Ministerium sind m i t den IDCs und den ,office development permits 4 Instrumente an die Hand gegeben, die eine weitgehende Kontrolle der regionalen gewerblichen Bautätigkeit ermöglichen; hier w i r d entschieden, welche Unternehmung i n welcher Höhe m i t Darlehn und Subventionen unterstützt w i r d und welche Unternehmung das Recht haben soll, eine Fabrik i n einem Gewerbepark zu übernehmen. Das Ministry of Labour ist für die Anpassung der Arbeitnehmer i n den Problemregionen an die Anforderungen moderner Produktionsprozesse verantwortlich, es ist für die Vergabe von Ausbildungsunterstützungen an Arbeitnehmer und Unternehmer sowie für die Führung der ,Government Training Centres 4 zuständig 46 . Die Ministries of Power und Transport können über die regionalen Organisationen der verstaatlichten Gas und Electricity Boards sowie über die ebenfalls verstaatlichte Eisenbahn Einfluß auf die regionale Entwicklung nehmen. 43 Vgl. dazu auch P. A . Bird, A . P. Thirlwall, The Incentive to invest i n the new Development Areas, a.a.O., S. 43 f. — Der A n t e i l der Subventionen an den gesamten finanziellen Aufwendungen ist dabei laufend gestiegen. 44 Es k a n n hier n u r eine sehr kurze, nicht vollständige Einführung i n die Organisation der britischen Regionalplanung u n d Regionalpolitik gegeben werden. Der interessierte Leser sei u. a. verwiesen auf H. Weyl, Planung i n England, Elemente der Raumordnung i n Großbritannien, i n : Raumforschung und Raumordnimg, Bd. 19, K ö l n u n d B e r l i n 1961, S. 148—162; T. E. Chester, The Challenge of Regional Planning, Review of a Current Debate on A d m i nistration, i n : District Bank Review, No. 150, June 1964, S. 1—23; J .Mitchell, Groundwork to economic Planning, London 1966, S. 155 ff.; J. B. Cullingworth, T o w n and Country Planning i n England and Wales, A n Introduction, 2nd, revised edition, London 1967 u n d auf die i m folgenden zitierte Literatur. Vgl. Sir Samuel A . Sadler-Forster, Location of I n d u s t r y Policy i n Britain, a.a.O., S. 14. 4f l Vgl. dazu auch M i n i s t r y of Labour, Northern Region, T r a i n i n g for Skill, Newcastle o. J.; M i n i s t r y of Labour, Assistance w i t h Industrial T r a i n i n g for Firms i n Development Areas, London 1966.

5 Niesing

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2. Ansatzpunkte der regionalen Industrialisierungspolitik

Dem Ministry of Housing and Local Government müssen die ,local planning authorities' (das heißt die County Councils und Town Councils) ihre Flächennutzungspläne zur Genehmigung vorlegen 47 . Darüber hinaus kontrolliert dieses Ministerium m i t den New Towns, dem staatlichen Wohnungsbau sowie dem Bau bestimmter Straßen weitere regionalwirtschaftlich bedeutsame Komponenten 48 . M i t dem Regierungsantritt der Labour Regierung wurde ein zusätzliches Ministerium geschaffen (Department of Economic Ä f f airs), dem unter anderem die Aufgabe übertragen wurde, die regionalen Planungen der unterschiedlichen Ministerien zu koordinieren. Unter der Regie des Department of Economic Affairs werden für die einzelnen Regionen ,Regional Planning Boards' geschaffen, i n denen Vertreter der regionalpolitisch tätigen Ministerien zu dem Zweck zusammenkommen, Regionalpläne zu formulieren und die Planungen der betreffenden Ministerien zu koordinieren 49 . Zugleich ernennt der Secretary of State of Economic Affairs regionale Vertreter aus allen Bereichen der Wirtschaft, die die ,Regional Planning Councils' bilden, denen die Aufgabe zukommt, die Regierung i n Fragen der Regionalpolitik zu beraten 50 . Dem neu geschaffenen Ministerium stehen allerdings keine formalen politischen Befugnisse zu, das heißt, der Erfolg der Koordinationstätigkeit hängt allein von der Bereitschaft der anderen Ministerien ab, ihre Tätigkeit koordinieren zu lassen 51 . Die »Regional Planning Councils' dürfen nicht mit anderen regionalen Vereinigungen verwechselt werden, die auf Initiative der Privatwirtschaft und einiger Gemeinden entstanden sind und deren Zweck es ist, als ,pressure groups' und als Organisationen zur Anziehung von Unternehmen i n die jeweils vertretenen Regionen zu dienen. Die bekanntesten Beispiele sind der Scottish Council (Development and Industry) und der Northern Economic Development Council, die die Interessen Schottlands beziehungsweise der Nordregion gegenüber der Regierung vertreten und zudem aktiv an der Attraktion von Unternehmen mitwirken. Vgl. Sir S. A . Sadler-Forster, Location of Industry Policy i n Britain, a.a.O., S. 18. « Vgl. ebenda, S. 21. 4fl Vgl. Department of Economic Affairs, Economic Planning i n the Regions, the W o r k of the Regional Economic Planning Councils and Boards, London 1966, S. 5; T. Κ Chester, I. Gough, Regionalism i n the Balance. W h i t e h a l l aod T o w n h a l l at the Crossroads?, i n : District Bank Review, March 1966, S. 2—29 (hier: S. 12 ff.). 60 Vgl. ebenda. 51 VgL Department of Economic Affaira, Economic Planning, a.a.O., S. 6; Sir Samuel A . Sadler-Forster, Location of Industry Policy, a.a.O., S. 17.

25. Zwischenbilanz der regionalen Industrialisierungspolitik

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25. Die regionale Industrialisierungspolitik in Großbritannien — Zwischenbilanz Seit über dreißig Jahren w i r d i n Großbritannien der Versuch unternommen, den sich aus Strukturschwächen ergebenden Regionalproblemen m i t den Mitteln regionaler Industrialisierungspolitik zu begegnen. Liegt diesen Versuchen eine Konzeption i m Sinne eines rationalen Zusammenhangs von Zielen, Grundsätzen und Methoden zugrunde? 52 Eine solche Konzeption setzt eine Kennzeichnung der Ausgangssituation, eine Definition der Ziele und ein System zielkonformer Maßnahmen voraus. I n allen Veröffentlichungen der Regierung über die Regionalprobleme werden Analysen der Lage i n den Problemregionen gegeben 53 . Die Zielsetzung der regionalen Industrialisierungspolitik ist über lange Zeit fast ausschließlich die Schaffung von Beschäftigungsmöglichkeiten i n den Problemregionen gewesen 54 . Auch das Ziel der Verbreiterung der Industriestrukturen ist letztlich darauf ausgerichtet. Erst neuerdings besteht die Tendenz, das Beschäftigungsziel i m Hinblick auf die Problemregionen dem Ziel des wirtschaftlichen Wachstums i n dem Sinne unterzuordnen, daß nicht mehr regionale Beschäftigung um jeden Preis angestrebt w i r d 5 5 . Zur Erreichung dieser Ziele ist i m Laufe der Zeit ein breiter Katalog sich ergänzender Maßnahmen entwickelt worden, die letztlich alle den Zweck haben, über die Anziehung und Lenkung von Unternehmen i n die Problemregionen Beschäftigungsmöglichkeiten zu schaffen. Daß die regionalpolitischen Ziele mit unterschiedlicher Intensität verfolgt worden sind, liegt daran, daß i n der praktischen Wirtschaftspolitik mehrere Ziele verfolgt werden, die nicht immer miteinander vereinbar sind 56 . Ebenso führt die in der praktischen Wirtschaftspolitik der Regierungen demokratischer Staaten unbestrittene Notwen52 So der Konzeptionsbegriff von T. Pütz, Die wirtschaftspolitische K o n zeption, i n : H . J . Seraphim (Hrsg.), Z u r Grundlegung wirtschaftspolitischer Konzeptionen, Schriften des Vereins f ü r Socialpolitik, N.F., Bd. 18, B e r l i n 1960, S. 9—21 (hier: S. 11). sa Vgl. dazu auch u . a . Employment Policy, a.a.O., S. 10f.; Central Scotland, a.a.O., S. 11 f.; The N o r t h East, a.a.O., S. 8 ff.; The National Plan, a.a.O., S. 84 ff. 54 Vgl. Abschnitt 22.2. ss Vielmehr soll bei der A u s w a h l der förderungswürdigen Gebiete das Wachstumspotential Berücksichtigung finden. Vgl. Abschnitt 22.3. 50 So ist es auch zu verstehen, daß die notwendige Unterstützung der Maßnahmen der regionalen Industrialisierungspolitik durch eine allgemeine Beschäftigungspolitik m i t dem Ziel der Vollbeschäftigung nicht zu jeder Zeit erfolgen konnte. Vgl. dazu A . J. Odber, Regionalpolitik i n Großbritannien, a.a.O., S. 235 f. Vgl. a u d i den früher beschriebenen K o n f l i k t Regional-/Zahlungsbilanzpolitik.

5*

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2. Ansatzpunkte der regionalen Industrialisierungspolitik

digkeit zum Kompromiß und zur Berücksichtigung von Wählerinteressen dazu, daß die an sich für erstrebenswert gehaltenen Grundsätze der Politik nicht immer Beachtung finden können 5 7 . Unter Berücksichtigung dieser Einschränkungen kann gesagt werden, daß der britischen Regionalpolitik eine Konzeption i m Sinne eines rationalen Zusammenhangs von Zielen, Grundsätzen und Methoden zugrunde gelegen hat. Es ist allerdings nicht immer versucht worden, diese Konzeption i m Rahmen langfristiger Entwicklungspläne zu verwirklichen 5 8 . Die White Papers ,Central Scotland' und ,The North East 1 deuten hier eine Änderung an, die i m National Plan bekräftigt w i r d 5 9 . Eine besondere Bedeutung unter den Maßnahmen der britischen regionalen Industrialisierungspolitik ist — wie ausgeführt — den Gewerbeparks zugekommen. Dieses Instrument soll i m folgenden analysiert werden.

57 So erklärt sich ζ. B. die Förderung v o n Orten, die sich nicht durch gute Aussichten f ü r eine erfolgreiche Industrialisierung auszeichnen, bei grundsätzlicher Anerkennung der Wachstumszonenidee. 58 Das kritisieren D . B . Steele , More power t o the regions, a.a.O., S.21; G. Manners, A Profile of the new South Wales, a.a.O., S. 47; S. H. Spence, T o w a r d a new Regional Economic Policy, a.a.O., S. 186; A . J. Odber, Regionalp o l i t i k i n Großbritannien, a.a.O., S. 236. 5 ® Vgl. Central Scotland, a.a.O., S. 8 f f . ; The N o r t h East, a.a.O., S. 14 ff.; The National Plan, a.a.O., S. 95 ff.

3. Die Gewerbeparks als Mittel der britischen regionalen Industrialisierungepolitik 31. Die rechtliche Organisation 1

Bis zum Jahre 1945 waren die Trading Estates Companies 2 als selbständige und unabhängige Körperschaften tätig. Ihnen oblag die Aufgabe, Grund und Boden zu erwerben und zu erschließen, sie hatten das Recht, geeignete Unternehmen auszuwählen. Diese Position wurde i m Distribution of Industry Act (1945), der dem Board of Trade die Verantwortlichkeit für die Regionalpolitik übertrug, grundlegend geändert. Die Trading Estates Companies 3 wurden ,agents' des Board of Trade, das heißt, sie verloren ihre unabhängige Stellung. Der Board of Trade erwirbt Eigentum an Grund und Boden sowie an den Fabriken; er hat das Recht, geeignete Unternehmen 4 für die Gewerbeparks auszuwählen. Die Industrial Estates Management Corporations 5 pachten Land und Gebäude i n einem ,head-lease' auf 99 Jahre und verpachten sie ihrerseits auf jeweils 21 Jahre 6 an vom Board of Trade akzeptierte Unternehmer. M i t Zustimmung des Board of Trade können Unternehmen auch langfristig (99 Jahre) Grund i n Gewerbeparks pachten und selbst Fabriken errichten 7 . Schließlich ist es auch möglich, daß vom Board of Trade errichtete Fabriken von den Unternehmen auf der Basis eines Teilzahlungskaufvertrages erworben werden, wobei 1 Vgl. hierzu auch S. A . Sadler-Forster, Die Organisation u n d Aufgaben der »Industrial Estates Management Corporations 1 , i n : Europäische Gemeinschaft für Kohle u n d Stahl, Hohe Behörde, Die Durchführung v o n Umstellungsmaßnahmen an Ort u n d Stelle, a.a.O., S. 193—208 u n d S. 352—367. a I n den Jahren 1936/37 sind folgende Gesellschaften gegründet worden: N o r t h Eastern Trading Estates Ltd., Wales and Monmouthshire Industrial Estates Ltd., West Cumberland Industrial Development Company Ltd., Scottish Industrial Estates L t d . 3 Zusätzlich zu den genannten entstand 1945 die N o r t h Western Industrial Estates L t d . 4 Z u den K r i t e r i e n f ü r die A u s w a h l der Unternehmen vgl. Kap. 33.3. 5 Der Local Employment A c t (1960) reduziert i n Sect. 8 die Z a h l der Trading Estates Companies auf drei, u n d zwar auf die Industrial Estates Management Corporation for England, — for Scotland, — for Wales. β Dabei k a n n auch vereinbart werden, daß die mietende Unternehmung nach 7 bzw. 14 Jahren aus dem Mietverhältnis ausscheiden k a n n ; bei einer solchen Vereinbarung muß die Unternehmung allerdings i n K a u f nehmen, daß die Mietsätze bei einem Fortbestand der Mietzeit neu fixiert werden. ? bzw. durch die Industrial Estates Corp. errichten lassen. Der Vorteil f ü r die Unternehmung liegt darin, daß sie i n den Genuß einer »building grant* kommt. Vgl. dazu Abschnitt 23.12.

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3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

für das Grundstück dann wiederum ein langfristiger abgeschlossen wird.

Pachtvertrag

Zusätzlich zu den Funktionen eines ,Mittlers 4 zwischen Board of Trade und einzelnen Unternehmungen sind den Industrial Estates Management Corporations folgende Aufgaben zugewiesen 8 : Planung und Entwicklung der Gewerbeparks 9 (vorbereitende und ausführende Arbeiten), Verwaltung der Gewerbeparks, Versorgung der Gewerbeparks mit Dienstleistungen 10 . Die starke Abhängigkeit der Corporations vom Board of Trade ist von den Vertretern dieser Gesellschaften kritisiert worden 1 1 ; insbesondere ist darauf hingewiesen worden, daß die Management Corporations bei der Anziehung von Unternehmen eine größere Rolle spielen sollten, da sie als nicht unmittelbare Regierungsstellen einen besseren Kontakt zu den Unternehmern gewinnen könnten. 32. D i e Finanzierung

Bis zum Distribution of Industry Act (1945) finanzierten die autonomen Trading Estates Companies die durch die Errichtung von Gewerbeparks entstehenden Ausgaben aus Darlehen, die sie von den Commissioners bzw. dem Schatzamt erhielten. Diese Darlehen mußten nach einer zinsfreien Zeit von fünf Jahren m i t 4 v.H. pro Jahr verzinst werden 1 . M i t dem Distribution of Industry Act (1945), der die rechtliche Stellung der Industrial Estates Companies grundlegend änderte, wurden auch die Finanzierungsmodalitäten geändert. Alle Kosten der Errichtimg neuer bzw. der Erweiterung bestehender Gewerbeparks trägt der Board of Trade aus seinem i h m vom Parlament bewilligten Etat. Die laufen» Der Local Employment A c t (1960) regelt i n Sect. 9 die Funktionen der Industrial Estates Management Corporations. β Während der Board of Trade bestimmt, i n welchem größeren Gebiet ein Gewerbepark errichtet werden soll, hat die Industrial Estates Management Corporation die Aufgabe, ein geeignetes Grundstück vorzuschlagen u n d die vorbereitende Planung zu übernehmen (Kostenplanung etc.). Vgl. auch Kap. 33.1. 10 Das bedeutet i m allgemeinen, daß die Industrial Estates Management Corporations Kontakte zu den entsprechenden Versorgungsunternehmen herstellen u n d sicherstellen, daß eine ausreichende Versorgung gewährleistet ist. I n einzelnen Fällen übernehmen die Gesellschaften die Versorgung m i t Dienstleistungen auch selbst (Heizung, Prozeßdampf, etc.). 11 Siehe S . A . Sadler-Forster, i n : Seventh Report f r o m the Estimates Committee, a.a.O., S. 109 ff.; Leighton Davies, i n : Seventh Report, a.a.O., S. 132. — Der Local Employment A c t (1960) räumt dem Board of Trade i n Sect 8 (2) u. a. das Recht ein, die führenden Positionen i n den Corporations m i t Personen ihrer W a h l zu besetzen. 1 Vgl. G. Percival, Industrial Estates i n Wales, i n : International Labour Review, Vol. 90, 1964, S. 130—149 (hier: S. 131).

33. K r i t e r i e n zur Planung der Gewerbeparks

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den Ausgaben zur Verwaltung und Unterhaltung der Gewerbeparks wie Reparaturkosten 2 , Versicherungsprämien und allgemeine Verwaltungsausgaben (Löhne und Gehälter etc.) werden aus den Einnahmen der Corporations, das heißt aus den Einnahmen aus der Vermietung von Fabriken und aus den Gegenleistungen für die Bereitstellung bestimmter Dienste (wie Heizung und Dampf) bestritten. Die Überschüsse der Einnahmen über die Ausgaben müssen an den Board of Trade abgeführt werden 3 . 33. K r i t e r i e n zur Planung der Gewerbeparks 33.1 Kriterien zur Standortwahl

Die Entscheidung über die Standorte der Gewerbeparks innerhalb der vom Gesetzgeber angegebenen Förderungsgebiete 1 ist i m allgemeinen auf zwei Ebenen gefallen. Zunächst einmal ist vom Board of Trade 2 ein größeres Gebiet 3 angegeben worden, i n dem die Errichtung eines Gewerbeparks für notwendig angesehen wurde; sodann hatten die Industrial Estates Corporations die Aufgabe, i n diesem Gebiet nach einem geeigneten Grundstück zu suchen. K r i t e r i u m zur Bestimmung des größeren, förderungswürdigen Gebiets war dabei i n der Vergangenheit — entsprechend dem Ziel der regionalen Industrialisierungspolitik — fast ausschließlich die Existenz oder abzusehende Drohung einer hohen Arbeitslosenquote unter Berücksichtigung der absoluten Zahl der Arbeitslosigkeit i n diesem Gebiet 4 . Dieser Zusammenhang w i r d deutlich, wenn man die Gebiete 2 N u r i n Schottland übernimmt die Industrial Estates Management Corporation (IEMC) auch die Reparatur der Fabrikgebäude; i n England obliegt diese Aufgabe den einzelnen Unternehmern, wobei die I E M C allerdings eine strenge Aufsicht f ü h r t u n d u. U. sogar das Recht hat, Reparaturen auf Kosten der Unternehmung durchführen zu lassen. 3 Vgl. Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. 142. 1 Vgl. dazu Kap. 22. 2 Vor dem 2. Weltkrieg lag die Verantwortung bei den Industrial Estates Companies u n d ζ. T. bei den Commissioners for the Special Areas. 3 Die Größe des angegebenen Gebiets hat dabei variiert; i m allgemeinen hat m a n sich an den M i n i s t r y of Labour Exchange Areas (Arbeitsamtbezirke) orientiert. 4 Dieses K r i t e r i u m galt weitgehend auch schon unter der Distribution of Industry-Gesetzgebung. Vgl. Second Report f r o m the Estimates Committee, a.a.O., S. 7, S. 93 f.; P. J. Bowden , Regional Problems and Policies i n the N o r t h East of England, a.a.O., S. 29. — Bei den Gewerbeparks, die aus der U m w a n d lung von staatlichen Rüstungsfabrikkomplexen (Royal Ordnance Factories) des 2. Weltkrieges entstanden sind, ist der Standort i n großem Maße von strategischen Gesichtspunkten mitbestimmt worden. So ist ζ. B. das Aycliffe Estate aus einer Royal Ordnance Factory entstanden, die i n einiger Entfernung von Bevölkerungszentren errichtet worden ist; daraus haben sich i n der Nachkriegszeit Probleme der Arbeitskräftebeschaffung ergeben, denen m a n m i t der Errichtung der Aycliffe N e w T o w n zu begegnen versuchte.

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3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

m i t besonders hoher Arbeitslosigkeit der Zahl der i n ihnen errichteten Gewerbeparks gegenüberstellt. So ist für Schottland folgender Zusammenhang festgestellt worden 5 :

Reihenfolge i n der Höhe der Arbeitslosigkeit i m Zeitraum 1932—1951 1. 2. 3. 4. 5.

Glasgow, East Dunbartonshire Renfrewshire Dundee Ayrshire West Dunbartonshire

Z a h l der Gewerbeparks 12 3 2 2 1

Bei der Errichtung fast aller Gewerbeparks ging es darum, die aus schrumpfenden Industriezweigen freigesetzten Arbeitnehmer aufzunehmen 6 . Dabei versuchte man möglichst weitgehend, die Gewerbeparks beziehungsweise Einzelfabriken 7 an den Orten der Freisetzung zu errichten. Ihren Höhepunkt fand diese Politik unter dem Local Employment Act (1960): hier wurde gesetzlich vorgegeben, daß förderungswürdig nur solche Orte seien, die von einer hohen 8 und dauerhaften Arbeitslosigkeit gekennzeichnet oder bedroht seien; hier fand das Auswahlkriterium Arbeitslosigkeit gesetzliche Verankerung. Die K r i t i k an der alleinigen Anwendung des Kriteriums ,Arbeitslosigkeit' bei der Auswahl förderungswürdiger Gebiete ist bereits bei der Darstellung des Konzepts der ,Wachstumszonen4 erörtert worden; heute w i r d allgemein gefordert, zusätzlich zu dem K r i t e r i u m der ,Arbeitslosigkeit* und vorrangig das K r i t e r i u m des Wachstumspotentials eines Gebiets zu berücksichtigen 9 . Erste Ergebnisse dieser K r i t i k sind s Vgl. D. I. Trotman-Dickenson, Development of the Scottish Industrial Estates, 1936—'52, Edinburgher Dissertation (unveröffentlicht), Edinburgh 1955, S. 152. β Daraus erklärt sich auch die große Z a h l v o n Gewerbeparks i n alten Kohlebergbauorten: von 21 schottischen Gewerbeparks sind acht als Gegengewicht zum schrumpfenden Kohlebergbau entstanden. F ü r Nordostengland u n d Wales lassen sich ähnliche Relationen feststellen. 7 Es sind an kleinen Orten eine Vielzahl von Einzelfabriken errichtet w o r den — eine extreme Verfolgung der ,work-to-the-workers'-Politik, die zu einem guten T e i l aus der Ausübung politischen Drucks auf die Regierung erklärt werden kann. Diese Einzelfabriken sind aus dieser Untersuchimg ausgeschlossen worden, w e i l sie wesentliche Definitionselemente der Gewerbeparks nicht erfüllen. β Es wurde eine 4,5-v.H.-Untergrenze zugrunde gelegt. Vgl. S. 51. 9 Vgl. dazu Kap. 22. So auch Sir Samuel A. Sadler -Forster, i n : Seventh Report, a.a.O., S. 112 f.; so auch schon E. Allen, A. J. Odber, P. J. Bowden, Development Area Policy i n the North-East of England, a.a.O., S. 32 ; D. B. Steele, More power to the regions, a.a.O., S. 13.

33. K r i t e r i e n zur Planung der Gewerbeparks

73

darin zu sehen, daß die Regierimg inzwischen wieder zu größeren Förderungsgebieten übergegangen ist 1 0 . Das w i r k t sich praktisch so aus, daß innerhalb der Förderungsgebiete Projekte auch an solchen Orten gefördert werden, in deren Einzugsbereich die ,pockets of unemployment' liegen 11 . Als Beispiel mag das 1963 beschlossene Teesside Estate dienen, das als ,focus for much of the Area's future development' 12 dienen soll; es ist nicht auf einen lokalen Arbeitsmarkt ausgerichtet, sondern schließt mehrere lokale Arbeitsmärkte zusammen. Ist ein Gebiet vom Board of Trade für die Errichtung eines Gewerbeparks festgesetzt worden, so w i r d der zuständigen Industrial Estates Management Corporation die Aufgabe gestellt, dem Board of Trade ein geeignetes Grundstück vorzuschlagen. Die Untersuchung beginnt i m allgemeinen damit, daß festgestellt wird, welche Grundstücke grundsätzlich für die Errichtung eines Gewerbeparks i n Frage kommen 1 3 . I m allgemeinen ist die Zahl der grundsätzlich verfügbaren Flächen begrenzt. Aus den sich anbietenden Möglichkeiten w i r d nun diejenige ausgewählt, die für das Vorhaben am besten geeignet ist. Dabei werden an das Grundstück folgende Anforderungen gestellt: — Das Grundstück muß i n befriedigendem Maße an das lokale, regionale und nationale Verkehrsnetz angeschlossen sein (oder die zuständige Gebietskörperschaft muß bereit sein, den Anschluß herzustellen) 14 . So müssen ausreichende Nahverkehrsverbindungen zur 10 Das heißt, es werden wieder Regionen i n ihrer Gesamtheit gefördert, nicht ausschließlich Orte m i t hoher Arbeitslosigkeit. Vgl. zu den neuen Förderungsgebieten die K a r t e auf Seite 54. 11 Es w i r d also angenommen, daß freigesetzte Arbeitskräfte bereit sind, zu neuen Arbeitsstellen zu pendeln. So w u r d e n z. B. drei der vier 1967 f ü r den Nordosten bewilligten Standardfabriken an große, zentrale Gewerbeparks vergeben, i n deren weiterer Nachbarschaft Arbeitslosigkeit entstanden war. — Z u der Größe des Einzugsbereichs der Gewerbeparks vgl. Kap. 36.4 u n d Tab. 25. 12 S. A. Sadler-Forster , Some Aspects of Location of Industry Policy i n Britain, i n : European Coal and Steel Community (ed.), Pamphlets on I n d u strial Redevelopment, No. 6, Luxembourg 1965, S. 25; vgl. auch The N o r t h East, A programme for regional development and growth, a.a.O., S. 19. !3 Diese Feststellung w i r d nach einer Absprache m i t den f ü r das Gebiet zuständigen „local planning authorities" (County Councils, Municipalities) getroffen; seit dem T o w n and Country Planning A c t (1947) sind alle Counties u n d Städte verpflichtet, i n regelmäßigen Abständen zu überprüfende Flächennutzungspläne aufzustellen u n d dem M i n i s t r y of Housing and Local Government vorzulegen. Häufig werden von den lokalen Planungsautoritäten G r u n d stücke als Industriegrundstücke ausgewiesen, die nicht einmal die elementarsten Voraussetzungen f ü r industrielle Tätigkeiten erfüllen. I n diesem F a l l k a n n der L a n d Officer der Industrial Estates Management Corporation (IEMC) auch nicht f ü r industrielle N u t z i m g ausgewiesene Flächen f ü r Gewerbeparks beanspruchen, da die I E M C als ,crown-agent' weitergehende Rechte als die lokalen Planungsautoritäten hat. 14 I n jedem F a l l muß die Planung der Gewerbeparks abgestimmt sein m i t der Planung anderer, die regionale Wirtschaft beeinflussende Faktoren (Ausbau der Fernverkehrsstraßen etc.).

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3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

Beschaffung d e r A r b e i t s k r ä f t e v o r h a n d e n sein. D a r ü b e r h i n a u s m u ß d i e M ö g l i c h k e i t e i n e r schnellen u n d sicheren B e s c h a f f u n g der Vorprodukte u n d Versendung der Produkte potentieller Untern e h m e r 1 5 gegeben s e i n 1 6 . — Das G r u n d s t ü c k m u ß i n ausreichendem M a ß e a n das V e r s o r g u n g s netz angeschlossen sein. E l e k t r i z i t ä t , Gas u n d Wasser müssen i n ausreichender M e n g e u n d Q u a l i t ä t v o r h a n d e n sein oder b i s z u r E r s t e l l u n g des G e w e r b e p a r k s a n g e b o t e n w e r d e n k ö n n e n . A u c h m u ß das P r o b l e m d e r A b w ä s s e r b e s e i t i g u n g gelöst oder i n n a h e r Z u k u n f t z u lösen sein. H a t d i e I n d u s t r i a l Estates C o r p o r a t i o n g e p r ü f t , daß diese V o r a u s setzungen e r f ü l l t sind, schlägt sie d e m B o a r d of T r a d e d e n A n k a u f des G r u n d s t ü c k s v o r 1 7 .

33.2 Kriterien zur Bestimmung der geplanten Größen der Gewerbeparks D a — w i e i m v o r i g e n A b s c h n i t t gezeigt w o r d e n ist — G e w e r b e p a r k s v o r a l l e m als M i t t e l gegen e x i s t e n t e oder d r o h e n d e A r b e i t s l o s i g k e i t e r r i c h t e t w o r d e n sind, i s t i h r e g e p l a n t e G r ö ß e i m w e s e n t l i c h e n b e s t i m m t gewesen d u r c h d i e A n z a h l d e r i m G e w e r b e p a r k z u beschäftigenden A r b e i t n e h m e r . I m A u s g a n g s p u n k t d e r P l a n u n g d e r Größe w i r d also die F r a g e g e s t e l l t : W i e groß m u ß der G e w e r b e p a r k sein, u m die h e u t e u n d i n Z u k u n f t freigesetzten A r b e i t n e h m e r a u f n e h m e n z u k ö n n e n ? Ü b e r eine A n a l y s e des b e t r o f f e n e n A r b e i t s m a r k t e s (insbesondere der 15 Das bedeutet i m allgemeinen: es muß ein befriedigender Anschluß an die Fernstraßen bestehen oder i n Aussicht sein. Geringere u n d abnehmende Bedeutung hat heute das Vorhandensein oder die Nähe einer Eisenbahngüterstation; i n vielen Gewerbeparks ist v o n einer solchen Einrichtung so wenig Gebrauch gemacht worden, daß sich die Aufrechterhaltung nicht mehr lohnte. V o n steigender Bedeutung ist jedoch die Nähe eines Flugplatzes. So versenden schon einige Unternehmungen (insbesondere solche, die i m Verhältnis zum Gewicht hochwertige Produkte herstellen) einen T e i l der Produktion auf dem Luftwege. Als Beispiele seien hier genannt: Honeywell (Hersteller von Computern, Newhouse Industrial Estate) u n d Polaroid (Hersteller v o n Filmen, Vale of Leven Industrial Estate). Der Nähe eines Flugplatzes hat m a n z. T. eine solche Bedeutung zugemessen, daß m a n Gewerbeparks i n unmittelbarer Nachbarschaft errichtete (z. B. Shannon Industrial Estate, direkt am Shannon A i r p o r t , Rep. Irland). A u d i bei der Grundstückswahl f ü r das Teesside I n d u strial Estate ist die Nähe eines Flugplatzes als wesentliches Moment f ü r die Entscheidung f ü r das gewählte Grundstück genannt worden. Siehe dazu S. A. Sadler -Forster, Some Aspects of Location of Industry Policy i n Britain, a.a.O., S. 26. 10 A u f die Bedeutung dieser Verbindungen auch f ü r die Management-Beziehungen w i r d später noch ausdrücklich hingewiesen. Vgl. S. 162. 17 Der Board of Trade hat auch die Möglichkeit, die Eigner des Grundstücks zu enteignen; v o n dieser Möglichkeit w u r d e bisher jedoch k a u m Gebrauch gemacht. — Der Board of Trade läßt die Bewertung des Grundstücks durch das staatliche »Valuation Office' vornehmen.

33. K r i t e r i e n zur Planung der Gewerbeparks

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i n d u s t r i e l l e n B e s c h ä f t i g u n g s s t r u k t u r ) w i r d die u n g e f ä h r e Z a h l d e r z u schaffenden A r b e i t s p l ä t z e e r m i t t e l t . U m a u f die f ü r die e r m i t t e l t e B e s c h ä f t i g u n g n o t w e n d i g e Fläche schließen z u k ö n n e n , m u ß e t w a s ü b e r die R e l a t i o n A r b e i t n e h m e r / F l ä c h e 1 8 b e k a n n t sein. Es ist offensichtlich, daß diese R e l a t i o n v o n F a k t o r e n b e s t i m m t ist, d i e sich f ü r d i e Z u k u n f t n i c h t v o r h e r s a g e n lassen, w i e z u m B e i s p i e l I n d u s t r i e z w e i g e d e r U n t e r n e h m e n 1 9 , Größe u n d Wachstumsaussichten der U n t e r n e h m e n etc. — So k a n n i m a l l g e m e i n e n n u r m i t e i n e r sehr g r o b e n A n n ä h e r u n g s r e l a t i o n gerechnet w e r d e n , e t w a d e r A r t , daß m a n m i t r u n d 50 A r b e i t n e h m e r n / acre i n e i n e m v o l l e n t w i c k e l t e n G e w e r b e p a r k r e c h n e t 2 0 . U b e r eine solche R e l a t i o n e r h ä l t m a n u n t e r Z u g r u n d e l e g u n g d e r g e w ü n s c h t e n Beschäftig u n g die v o r a u s s i c h t l i c h n o t w e n d i g e G r ö ß e des G e w e r b e p a r k s . D a b e i e m p f i e h l t es sich i m a l l g e m e i n e n , R e s e r v e l a n d f ü r u n v o r h e r s e h b a r e Entwicklungen bereit zu halten21. N a c h d e m m a n a u f diese Weise die g e p l a n t e Größe des G e w e r b e p a r k s e r m i t t e l t h a t , w i r d u n t e r s u c h t , ob e i n G r u n d s t ü c k dieser Größe a n dem bestimmten Standort durch die Verkehrsverbindungen u n d öffentlichen Dienste bedient w e r d e n kann. Da i m allgemeinen die E n t w i c k l u n g d e r G e w e r b e p a r k s i n Phasen v o r g e n o m m e n w i r d 2 2 , g e n ü g t es, daß sichergestellt w i r d , daß die ö f f e n t l i c h e n I n v e s t i t i o n e n m i t d e r E n t w i c k l u n g des G e w e r b e p a r k s S c h r i t t h a l t e n w e r d e n . is Dabei können unterschiedliche Größen f ü r die Flächen verwendet w e r den, w i e ζ. B. Gesamtfläche, bebaute Fläche, Fläche der Fabrikgebäude. Vgl. dazu U n i t e d Nations, The Physical Planning of Industrial Estates, a.a.O., S. 53. So variieren die Raumanforderungen unterschiedlicher Industriezweige i n Team Valley zwischen 50 Arbeitnehmern pro acre Fabrikfläche (Stahl) u n d 526 Arbeitnehmern pro acre Fabrikfläche (Strickereibetriebe). Auch innerhalb gleicher Industriezweige können je nach dem Produktionsprozeß die Raumanforderungen unterschiedlich sein. Vgl. dazu J . A . Napper u.a., Teesside Industrial Estate, ο . O. 1964, S. 71. 20 So S.C. Orr, Industry and Employment, i n : D. J. Robertson (ed.), The Lothians Regional Survey and Plan, a.a.O., S. 49—65 (hier: S. 63); ähnlich auch die Planimgsüberlegungen bei der Gründung des Teesside Estate. Vgl. F N 21; so auch A . Goss, B r i t i s h Industry and T o w n Planning, London 1962, S. 72 f. F ü r die Gewerbeparks i n Großbritannien, f ü r die Informationen erhältlich waren, ergibt sich eine durchschnittliche Dichte v o n 54 Arbeitnehmern pro acre genützte Fläche. E r m i t t e l t aus Tab, 12. — I n den Vereinigten Staaten rechnet m a n m i t 30—50 Arbeitnehmern pro acre Industriefläche. Vgl. L . S. Burns, Vorgeplante Industriekomplexe i n den Vereinigten Staaten, a.a.O., S. 26. — 1 acre = 0,405 ha. 21 Bei der Planung des Teesside Estate ist m a n w i e folgt vorgegangen: Ausgangspunkt w a r die Zielsetzung, 16 000 Arbeitsplätze i n dem Gewerbepark zu schaffen. Vorausgesetzt, daß die Raumaufteilung i m Gewerbepark m i t 1/3 Fabrikfläche, 1/3 Straßen u n d Lagerflächen, 1/3 offener Raum angenommen w i r d , ist bei einer durchschnittlichen Dichte v o n 170 Arbeitnehmern/Fabrikacre eine Grundfläche v o n r u n d 300 acres notwendig. Dazu vgl. S. A . SadlerForster, Some Aspects of Location of Industry Policy i n Britain, a.a.O., S. 25. Vgl. auch die unterschiedlichen Dichteziffern der Gewerbeparks i n Tabelle 12. 22 Das bedeutet, daß man zunächst n u r f ü r den akuten Bedarf an Arbeitsplätzen baut u n d sich Erweiterungen f ü r die Z u k u n f t vorbehält.

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3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

Wiederum bestimmt das K r i t e r i u m ,zu beschaffende Arbeitsplätze', daß die Größen der Gewerbeparks nicht ausschließlich nach ökonomischen Gesichtspunkten bestimmt werden. Von mehreren Autoren 2 3 ist gefordert worden, ein Gewerbepark müsse groß genug sein, um ,economies of scale' bei seiner Errichtung zu erreichen, er dürfe nicht so groß sein, daß ,external diseconomies' (zum Beispiel aus Verkehrsproblemen) entstehen. A n diesem K r i t e r i u m hat sich die englische Planungspraxis nur insoweit orientiert, als die Meinung vertreten wird, daß zu große Gewerbeparks vermieden werden müßten 2 4 , wolle man die Nachteile einer congestion' vermeiden. Man nimmt an, daß es unter dem Gesichtspunkt der Errichtungskosten Mindestgrößen für Gewerbeparks gebe 25 , fügt jedoch hinzu, daß ,soziale' Erwägungen 2 6 zu einem Unterschreiten dieser Mindestgröße führen könnten 2 7 . 33.3 Kriterien zur Auswahl geeigneter Unternehmen

Die Kompetenz zur Auswahl von Unternehmen für Gewerbeparks liegt seit 1945 beim Board of Trade. Dabei ist es dem Board of Trade weitgehend überlassen gewesen, Auswahlkriterien zu entwickeln. Bevor die i n der Entscheidungspraxis angewandten Kriterien kurz skizziert werden, muß die Frage aufgeworfen werden, inwieweit eine grundsätzliche Auswahlmöglichkeit tatsächlich bestand. Aussagen von Vertretern des Board und der Corporations deuten darauf hin, daß die 23 So E. Allen, A. J. Odber, P. J. Bowden, Development Area Policy i n the North-East of England, a.a.O., S. 32; W. Bredo, Industrial Estates — Tool for Industrialization, a.a.O., S. 81; P. Quigley, Pre-Project Planning for Industrial Estates, Paper prepared for the United Nations, Consultative Group on I n d u strial Estates and I n d u s t r i a l Areas, Geneva 24 to 29 October 1966, unveröffentlicht, S. 10; U n i t e d Nations, Physical Planning of Industrial Estates, a.a.O., S. 24. So w i r d auf die Verkehrsprobleme hingewiesen, die m i t zunehmender Motorisierung der Arbeitnehmer i m Team Valley Estate entstanden sind. M r . F. Donnelly, English Industrial Estates Corporation, hält Gewerbeparks von 100—150 acres f ü r die Obergrenze. Ä h n l i c h auch United Nations, I n d u strial Estates — Policies, Plans, and Progress, a.a.O., S. 24. — Es sei darauf hingewiesen, daß es eine generelle Obergrenze f ü r alle Länder nicht geben kann. ss Diese Mindestgrößen werden m i t etwa 30—50 acres angenommen. Vgl. United Nations, Industrial Estates — Policies, Plans, and Progress, a.a.O., S. 24; ähnlich auch W .Bredo, I n d u s t r i a l Estates, a.a.O., S. 33 f. Auch hier sei ausdrücklich diarauf hingewiesen, daß länderweise unterschieden werden muß. So sind Gewerbeparks v o n 30 acres f ü r Indien große, f ü r Großbritannien kleine Gewerbeparks. Vgl. dazu auch United Nations, T h e Physical Planning of Industrial Estates, a.a.O., S. 24. 2β ζ. Τ. hervorgerufen durch politischen Druck. 27 i n der T a t sind zahlreiche kleine Einzelfabriken i n ,pockets of unemployment' errichtet worden; auch gibt es viele Gewerbeparks m i t einer kleineren Fläche als 30 acres. Die Größen der britischen Gewerbeparks variieren zwischen 5,8 u n d 678 acres; die Durchschnittsgröße ist 105 acres. Vgl. dazu Tab. 12.

33. K r i t e r i e n zur Planung der Gewerbeparks

77

Zahl der mobilen Unternehmen keineswegs so groß gewesen ist, daß eine große Auswahlmöglichkeit bestand 28 . Aus der Zielsetzung der regionalen Indiistrialisierungspolitik heraus w i r d verständlich, daß vor allem Unternehmungen, die neu i n die Region kamen, gefördert werden sollten 29 und daß es sich dabei i m allgemeinen u m Unternehmen der Leichtindustrie handeln sollte, da man ja die Probleme der Förderungsgebiete vor allem i n ihrer starken Abhängigkeit von den Schwerindustrien sah 30 . Auch dürfen die Produktionsprozesse der Unternehmungen nicht von störenden Nebenwirkungen begleitet sein, wie von übermäßiger Rauchentwicklung, Lärmentwicklung, etc. 31 . Die grundsätzlich i n Frage kommenden Unternehmen müssen folgende Voraussetzungen erfüllen, soll ihre Bewerbung um einen Platz i m Gewerbepark erfolgreich sein 32 : 1. Sie müssen ,finanziell lebensfähig' sein 3 3 ; ein Bewerber w i r d dann als ,finanziell lebensfähig' angesehen, wenn von ihm ,ultimate ability to carry on without further assistance' 34 erwartet werden kann. Seine Aussichten werden vom Board of Trade anhand der Ergebnisse der letzten Jahre und der Zukunftsaussichten überprüft. Ein Auswahlkriterium derart, daß nur Unternehmen, die einem wachsenden Industriezweig angehören, Aussicht auf Aufnahme i n einen Gewerbepark haben, gibt es nicht. M i t Recht ist darauf hingewiesen worden, daß es innerhalb schrumpfender Industriezweige expandierende Unternehmen geben könne und umgekehrt 3 5 ; m i t dem 28 Vgl. A . E . Welch, i n : Seventh Report, a.a.O., S.28: " . . . i n general the need for new opportunities i n those areas is so great that w e cannot afford to be very choosy." Ä h n l i c h auch Leighton Davies i n : Seventh Report, a.a.O., S. 135: " . . . beggars cannot be choosers." So auch Ν . Cuthbert , W. Black , Regional Policy Re-examined, a.a.O., S. 7. — Eine Untersuchung des Board of Trade über die interregionalen Betriebsverlagerungen u n d Zweigwerkgründungen k o m m t zu dem Ergebnis, daß mehr als 5 v.H. aller 1966 i n Großbritannien produzierenden Unternehmen der verarbeitenden Industrie (mit mehr als 10 Arbeitnehmern) i m Zeitraum 1945—65 von anderen Regionen i n den derzeitigen Standort verlagert worden sind. Vgl. dazu Board of Trade, The movement of manufacturing industry i n the United Kingdom, a.a.O., S. 6 f. 2» Alteingesessene Unternehmen w u r d e n n u r gefördert, w e n n aus der Förder u n g eine hinreichend große Z a h l zusätzlicher Arbeitsplätze zu erwarten war. 30 Siehe dazu Abschnitt 21.31. Unternehmen des tertiären Sektors waren weitgehend von einer Ansiedlung i n Gewerbeparks ausgeschlossen, vor allem aufgrund des ,cost-per-job'-Kriteriums. Dazu vgl. die folgenden Ausführungen des Kapitels. 31 Diese Anforderung w i r d aus der räumlichen Nähe unterschiedlicher Unternehmungen i n Gewerbeparks verständlich. 82 Diese K r i t e r i e n gelten auch f ü r die anderen A r t e n möglicher Unterstützung durch den Board of Trade. Dazu vgl. Kap. 23.1. 33 K r i t e r i u m der .financial viability 1 . Vgl. Seventh Report, a.a.O., S. 38. 3 * Seventh Report,a.a.O., S. 6. 35 I n t e r v i e w m i t M r . Stobbs, Scottish Industrial Estates Corp., a m 7.4.1967 i n Glasgow; so auch D. J. Robertson , A Policy for the Lothians, a.a.O., S. 236.

78

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik K r i t e r i u m d e r f i n a n z i e l l e n L e b e n s f ä h i g k e i t ' w e r d e n die A u s s i c h t e n der e i n z e l n e n U n t e r n e h m e n g e p r ü f t . D a b e i w i r d die P r ü f u n g d a n n besonders s t r e n g sein, w e n n d i e sich b e w e r b e n d e U n t e r n e h m u n g einem schrumpfenden Wirtschaftszweig angehört 36. — Die A n w e n d u n g dieses K r i t e r i u m s h a t d a z u g e f ü h r t , daß v e r h ä l t n i s m ä ß i g w e n i g e neue U n t e r n e h m u n g e n i n die G e w e r b e p a r k s a u f g e n o m m e n w e r d e n k o n n t e n , da h ä u f i g die z u r E r f ü l l u n g des K r i t e r i u m s n o t w e n digen M i t t e l fehlten 37.

2. D e r a u f g e w e n d e t e B e t r a g ö f f e n t l i c h e r M i t t e l s o l l i n e i n e m angemessenen V e r h ä l t n i s z u d e r e r w a r t e t e n A r b e i t s p l a t z z a h l stehen. Das j C o s t - p e r - j o b ' - K r i t e r i u m ist e r s t m a l i g i m L o c a l E m p l o y m e n t A c t gesetzlich v e r a n k e r t w o r d e n , w o es h e i ß t 8 8 : " I n determining whether and i n w h a t manner to exercise their powers under this part of the act for the benefit of any development district the Board shall have regard . . . to the relationship between the expenditure involved and the employment l i k e l y to be provided . . . " . D e r B o a r d of T r a d e h a t d a b e i a n g e n o m m e n , daß e i n B e t r a g v o n bis z u 1500 £ p r o d i r e k t geschaffene A r b e i t s s t e l l e 3 9 als angemessen anzusehen s e i 4 0 . Diese Grenze ist jedoch f l e x i b e l g e h a n d h a b t w o r d e n ;

3β Wie aus K a p i t e l 35.1 hervorgeht, ist zudem ein wesentlicher G r u n d f ü r Betriebsverlagerungen d a r i n zu sehen, daß eine Expansion a m bestehenden Standort nicht möglich ist; es bewerben sich somit zu einem guten T e i l U n t e r nehmen, die expandieren. So auch S. C. Orr, Industry and Employment, a.a.O., S. 62. Dieses Phänomen fordert i n besonderer Weise K r i t i k heraus, denn häufig sind es gerade die neuen Unternehmer m i t neuen Ideen, die besonders förderungswürdig sind. Ä h n l i c h auch A . J. Odber, Regionalpolitik i n Großbritannien, a.a.O., S. 256. 38 Local Employment A c t (1960), Sect. 1 (3). 3» Dabei werden alle Unterstützungsmaßnahmen des Board of Trade berücksichtigt, d. h. der Betrag ist nicht n u r auf die Ausgabe f ü r Fabrikbauten zu beziehen. — Die Z a h l der voraussichtlich entstehenden Arbeitsplätze w i r d von den Unternehmern angegeben u n d v o m Board of Trade genau geprüft. Die Möglichkeiten unterschiedlicher indirekter Beschäftigungseffekte (via Beschäftigungsmultiplikatoren) werden wegen der m i t der Berechnung verbundenen technischen Probleme nicht berücksichtigt. Das w i r d u. a. kritisiert von A . J . Odber, Regionalpolitik i n Großbritannien, a.a.O., S. 255 u n d P. Burrows, Manpower Policy and the Structure of Unemployment i n Britain, a.a.O., S. 79. Z u r Problematik einer Einbeziehimg der sekundären Beschäftigungswirkungen vgl. T. Wilson, The Regional M u l t i p l i e r — A Critique, i n : Oxford Economic Papers, N.S., Vol. 20, 1968, S. 374—393 (hier: S. 387, S. 390). 4 ° Vgl. Seventh Report, a.a.O., S. v i ü , S. 40. — Es ist anzumerken, daß es sich hierbei nicht u m verlorene Staatsausgaben h a n d e l t Abgesehen davon, daß Beschäftigung geschaffen w i r d (also weniger Arbeitslosenunterstützung gezahlt werden muß) handelt es sich — w e n n m a n v o n den Subventionen absieht —» u m rückzahlbare Beträge (Anleihen) oder u m werbende Ausgaben (Gewerbeparks). Vgl. dazu Seventh Report, a.a.O., S. i x , S. 176 f. L . Needle man, What are w e to do about the regional problem?, a.a.O., S. 54 ff. hat ebenfalls darauf hingewiesen, daß die effektive Belastung wesentlich geringer sei. Vgl. dazu auch Kap. 43.

33. K r i t e r i e n zur Planung der Gewerbeparks

79

je nach I n d u s t r i e a r t 4 1 u n d S t a n d o r t 4 2 sind Ä n d e r u n g e n vorgenommen worden. 3. D i e U n t e r n e h m e n müssen f ü r d i e L ö s u n g d e r P r o b l e m e i n d e n v o n i h n e n g e w ä h l t e n S t a n d o r t e n geeignet s e i n 4 3 ; dieses K r i t e r i u m i s t weniger zur B e s t i m m u n g der Förderungswürdigkeit einer U n t e r n e h m u n g herangezogen w o r d e n als z u r B e s t i m m u n g des Standorts, f ü r d e n die U n t e r n e h m u n g e i n e n G e w i n n b e d e u t e n k ö n n t e . So w i r d z . B . d e r B o a r d of T r a d e e i n U n t e r n e h m e n , das ü b e r w i e g e n d w e i b l i c h e A r b e i t s k r ä f t e beschäftigt, n i c h t f ü r e i n e n G e w e r b e p a r k zulassen, d e r speziell z u r A u f n a h m e freigesetzter B e r g l e u t e e r r i c h t e t w o r d e n ist44. Dabei überprüft m a n zur Feststellung der E i g n u n g e i n e r U n t e r n e h m u n g f ü r e i n e n b e s t i m m t e n S t a n d o r t v o r a l l e m die G e g e b e n h e i t e n des l o k a l e n A r b e i t s m a r k t e s 4 5 ; die Frage, w i e sich die U n t e r n e h m u n g i n die I n d u s t r i e s t r u k t u r des S t a n d o r t s e i n f ü g t — etwa i m Sinne einer groben I n p u t - O u t p u t - A n a l y s e 4 6 — w i r d nicht u n t e r s u c h t 4 7 . A u c h d i e Frage, w i e sich die E i n f ü h r u n g e i n e r be-

41 Bei kapitalintensiven Unternehmungen ist die Grenze unter Umständen erhöht worden. So betrug die Förderung der Automobilindustrie i n Schottland rd. 2700 £ pro voraussichtlich geschaffenen Arbeitsplatz. Vgl. Seventh Report, a.a.O., S. 57, S. 59 ff. I n der Regel w u r d e n kapitalintensive Unternehmungen jedoch nicht i n Gewerbeparks aufgenommen, da die Relation Arbeitnehmer/ Fabrikflächeneinheit sehr k l e i n sein kann. Vgl. die Fußnote 19 dieses Kapitels. 42 Unternehmen, die i n abgelegenen Plätzen expandierten, mußten m i t höheren Beträgen unterstützt werden. So w u r d e n f ü r Projekte i n den schottischen »Highlands' u n d »Islands' bis zu 3000 £ f ü r jeden geplanten Arbeitsplatz gezahlt. Vgl. Seventh Report, a.a.O., S. 57 f. 43 K r i t e r i u m der »suitability for the area*. Vgl. Seventh Report, a.a.O., S. 38: " 'Suitable' there is p r i m a r i l y related to the employment the f i r m is going to provide. I t is related to providing employment suitable to the development district where i t is proposing to set up." 44 Vgl. Seventh Report, a.a.O., S. 38. 45 Dies geschieht i n Zusammenarbeit m i t dem M i n i s t r y of Labour. Vgl. Seventh Report, a.a.O., S. 28. 46 Vgl. dazu auch Α. Ο. Hirschman, Die Strategie der wirtschaftlichen Entwicklung, a.a.O., S. 110 ff., der die Bedeutimg der Vorwärtskopplungsund Rückwärtskopplungseffekte (forward and backward linkages) f ü r die wirtschaftliche Entwicklung betont. — Vgl. auch H. Schmidt, Räumliche W i r kungen der Investitionen, a.a.O., S. 129 ff. 47 Das ist u. a. kritisiert worden v o n S. H. Spence, T o w a r d a new regional economic policy for South-Wales, a.a.O., S. 185 ff., 193 ff.; ähnlich auch E. Allen, A . J . Odber, P . J . Bowden, Development Area Policy, a.a.O., S. 30ff.; P . J . Bowden, Regional Problems and Policies i n the North-East of England, a.a.O., S.33; D . J . Robertson, A Policy for the Lothians, a.a.O., S.236: " I t w i l l be desirable, . . . » to begin a vigorous pursuit of similar or related activities and t r y to b u i l d - u p significant concentrations i n a few industries." — So sind auch — w i e später noch ausgeführt werden w i r d — selbst i n großen Gewerbeparks k a u m Geschäftsbeziehungen zwischen den Unternehmern entstanden. Z u m T e i l ist direkt W e r t darauf gelegt worden, i n den Gewerbeparks eine möglichst breite Industriebasis zu erhalten, u m sie v o n Konjunkturschwankungen unabhängiger zu machen. I m Widerstreit »specialization' versus »diversification' hat m a n sich also zumeist f ü r die .diversification' entschieden. I n

80

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

stimmten Unternehmung auf die notwendigen Infrastrukturausgaben i n alternativen Standorten auswirken kann, findet keine Beachtung 48 . 34. Ubersicht über die untersuchten Gewerbeparks 34.1 Die Verteilung der Gewerbeparks

34.11 Die Verteilung

der Gewerbeparks

nach Regionen und Standorten

Die 63 von der Zentralregierung errichteten Gewerbeparks 1 verteilen sich wie folgt auf die Problemregionen: 21 (33,3 v.H.) entfallen auf Schottland, 25 (39,7 v.H.) auf Nordostengland, 7 (11,1 v.H.) auf Cumberland, je 5 (7,9 v.H.) auf Nordwestengland 2 und auf Wales 3 . Dem Versuch, die jeweiligen Standorte innerhalb der Regionen näher aufzuzeigen, steht die Schwierigkeit entgegen, daß die Einzugsgebiete der Arbeitskräfte der einzelnen Gewerbeparks schwierig zu bestimmen sind. Das Newhouse Estate (Schottland) liegt zum Beispiel i n der Mitte des alten Lanarkshire Coalfield, ohne dabei einem bestimmten Ort zugeordnet zu sein. Es bezieht seine Arbeitskräfte, bedingt durch gute Verkehrsverbindungen, aus den umliegenden Orten und basiert auf einem Arbeitsmarkt von rund 150 000 Arbeitnehmern. Es würde zu einem Fehlschluß führen, wollte man diesen Gewerbepark der nächsten Ortschaft (etwa Coatbridge mit rund 54 000 Einwohnern) zuordnen. Diese Schwierigkeit wiederholt sich bei jedem einzelnen Gewerbepark. Wenn dennoch der Versuch einer groben Zuordnung der Gewerbeparks zu unterschiedlichen Größen der Standorte unternommen werden soll 4 , so müssen diese Schwierigkeiten gesehen werden.

einzelnen Fällen — zum Beispiel bei der Einführung der Automobilindustrie nach Schottland — sind durch die Vernachlässigung grundlegender I n p u t Output-Beziehungen erhebliche Schwierigkeiten entstanden. Die nach Schottland eingeführten Automobilwerke sind durch fehlende Vorlieferanten i n Schottland vor schwerwiegende Probleme gestellt woren. Vgl. dazu B. G. S. James, The Incompatibility of Industrial and Trading Cultures: a Critical Appraisal of the Growth-Point-Concept, i n : Journal of Industrial Economics, Vol. 13, 1964/65, S. 90—94; S. C. Orr, I n d u s t r y and Employment, a.a.O., S. 56 f. 48 Das kritisieren G. C. Cameron, B. D. Clark, Industrial Movement and the Regional Problem, University of Glasgow Social and Economic Studies, Occasional Papers, No. 5, Edinburgh —London 1966, S. 211: "No account seems to be taken of whether there w o u l d be any difference i n social capital expenditure i f the development was sited i n one area rather than another . . . " . 1 Darunter werden n u r die Gewerbezonen verstanden, die mehrere Unternehmungen umfassen bzw. f ü r mehrere Unternehmen eingerichtet sind (»industrial estates' u n d ,group sites'). V o m Board of Trade errichtete Einzelfab r i k e n sind nicht erfaßt. 2 Das heißt das Gebiet u m Liverpool. 3 Vgl. Tab. 10. 4 Vgl. ebenda.

v.H

Insgesamt

Wales

Nordwest

19

30,2 30,2

1

6 7

Nordosten

Cumberland

19,0

19

2

8

9

20,6

12

50—100 000

2

8

2

13

3

100,0

.

>500 000

5 5 99,9

3(4)*)

18(7)»)

21

50 (13)*)

5

100 000—500 000

Standortgrößen

7,9

11,1 3(2)*)

39,7

33,3

Insgesamt

7,9

v.H.

Quelle: Eigene Zusammenstellung. — a) Die Klammerwerte geben „group sites" an, die nicht mehr als drei Unternehmen beherbergen und nicht mehr Unternehmen aufnehmen können.

Nordregion

5

— 50 000

Schottland

Region

Tabelle 10: Verteilung der Gewerbeparks nach Regionen und Standortgrößenklassen

34. Übersicht über die untersuchten Gewerbeparks

82

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

Es zeigt sich, daß es — entsprechend dem Auswahlkriterium, Gewerbeparks dorthin zu bringen, wo sie zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit gebraucht werden — keine bevorzugte Förderung bestimmter Standortgrößen gegeben hat. Gewerbeparks sind i n Ballungsgebieten ebenso zu finden wie i n kleineren alten Industrieorten 5 .

34.12 Die Verteilung

der Gewerbeparks

nach Größenklassen

Die geplanten Größen der Gewerbeparks sind, wie bereits ausgeführt 6 , durch die i n ihnen zu schaffenden Arbeitsplätze bestimmt gewesen. Dabei ist verständlich, daß bei dem relativ langen Zeitraum, der zwischen Planung und voller Entwicklung liegt 7 , unvorhersehbare Ereignisse und Entwicklungen die Revision etwaiger ex-ante-Richtgrößen notwendig machen können. So ist, wie aus Tabelle 11 hervorgeht, eine Identifizierung der flächenmäßig kleinen Gewerbeparks m i t denen m i t kleiner Beschäftigung nicht unbedingt möglich. Auch hier kann nur eine Untersuchung der Einzelfälle Aufschlüsse über die Ursachen abweichender Relationen zwischen Fläche und Arbeitnehmerzahlen geben. Tab. 12 gibt einen genaueren Einblick in diese Ursachen. Es zeigt sich, daß Abweichungen der Relation Arbeitnehmer/Flächeneinheit ,Gewerbepark' auf folgende Ursachen zurückgeführt werden können: a) Unterschiedlicher Erschließungsgrad der Gewerbeparks; der Erschließungsgrad kann durch die Relation genutzte Fläche/Gesamtfläche angegeben werden. Dabei umfaßt die genutzte Fläche nicht nur Fabrikbauten, sondern auch Straßen, Verwaltungs- und Versorgungsbauten, Parkplätze, Bushaltestellen, Reserveland für einzelne Unternehmungen, dauernde Grünflächen, etc. Der Erschließungsgrad variiert zum Beispiel bei den untersuchten Gewerbeparks i n Nordostengland zwischen 33,9 v.H. (Castleside) und 100 v.H. (Middlesbrough, Bedlington) 8 ; b) Unterschiede i n der Relation Fabrikfläche/genutzte Fläche. Auch hier sind erhebliche Unterschiede festzustellen. Beim Pallion Ge3 Einen Einsatz des Instruments der Gewerbeparks i n ausgesprochen ländlichen Räumen hat es bisher nicht gegeben. Vgl. dazu auch das unter 21.11 Gesagte. — Die Arbeitslosigkeit i n sehr kleinen Orten (,Mining villages 4 ) ist vor allem durch die Errichtimg von Einzelfabriken bekämpft worden, β Vgl. dazu Kap. 33.2. 7 F ü r diesen Zeitraum gibt es keine Regel; das Team Valley Estate (gegründet 1937) ist heute noch nicht v o l l entwickelt, das Bede Estate (gegründet 1946)' ist schon vor einigen Jahren v o l l besetzt gewesen, so daß zusätzliches L a n d erworben werden mußte. s Ermittelt aus Tab. 12.

25

39,7

7

1

15,9 17,5 12,7

11

la)

25,1—50

4,8

8

3

2

9,5

2

1

100,1

6

1

100,1—500

3

3

la)

50,1—100

1 la) 63

4

1

500,1 +

Fläche (acres)

28

100,1

3a)

11 7

17,5

4,8

11,1

17,5

insgesamt

4,8a)

3

44,4

11

Angabe

v.H.

Quelle: Eigene Zusammenstellung auf der Grundlage von von den Industrial Estates Management Corporations zur Verfügung gestellten Werten. — a) Es handelt sich um neue Gewerbeparks; eine Angabe von Beschäftigungszahlen ist hier nicht sinnvoll.

v.H.

insgesamt

ohne Angabe

10 001+

10

8

5 001—10 000

1

8

501— 1000

1001— 5 000

6

2

500

- 25

9

—

Beschäftigung

Tabelle 11: Größenklassen der Gewerbeparks 34. Übersicht über die untersuchten Gewerbeparks 83

Team Valley NO Pallion NO Aycliffe NO Hartlepool NO Castleside NO West Auckland ... Spennymoor NO Shildon NO Crook NO Longley Moor .... Dragonville NO North Tees NO Houghton-leSpring NO Southwick NO Peterlee NO Ashington NO Bedlington NO Newburn NO Middlesbrough ... Skelton NO Blyth NO West Chirton NO Bede NO Blantyre Schottl. 2

Gewerbepark

. , .. fläche nehmer

Arbeitneh GesamtGenützte Bebaute " Arbeitneh- ArbeitnehFläche Fabrikfl. "^if* ^IL·?™ facresi (acres) Gesamtgenutzte Fabnkfacres ì (acres) (acres) (acres) fläche Fläche fläche

1016 4 301 803 6,8 6,8 355 9,9 3,5 1946 593 20,9 NO 2 900 434 28,3 17,4 3 995 3 598 897 42

15,3 3,0 42,9 66,4 338,7 14,7 7,9 292,6 292,6 544,4 118,1 118,1 243,3 35,9 101,4 355,0 18,7 4,9 104,1 104,1 397,1 13,9 2,8 28,4 42,7 211,8 21,9 21,9 7,2 132,4 132,4 402,8 17,9 3,9 15,3 24,2 112,8 7,8 2,0 56,6 53,2 22,2 70,6 75,1 179,8 72,2 22,2 49,8 162,1 11,6 67,3 243,7

23,7 14,7 3,3 1,0 18,7

17 664 660 406 102,2 26,8 43,5 172,8 6 530 54,9 53,6 22,0 118,9 121,8 296,8 8 620 666 390 50,5 12,9 22,1 170,7 8 394 98,8 67,3 23,1 85,0 124,7 363,4 175 15,2 5,1 1,2 11,5 34,3 145,8 NO 1838 27,1 25,6 8,7 67,8 71,8 211,3 3 688 82,0 66,5 24,3 44,9 55,5 151,8 844 15,9 14,6 4,9 53,1 57,8 172,2 1263 24,3 14,7 5,7 51,9 85,9 221,6 NO 360 6,0 6,0 2,1 60,0 60,0 171,4 1281 26,4 15,3 6,1 48,5 83,7 210,0 771 32,4 24,2 7,1 23,8 31,9 108,6

Region

Tabelle 12: Arbeitnehmerdidite in ausgewählten Gewerbeparks 84 3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

bersicht über die untersuchten Gewerbeparks

Quelle: Zusammenstellung und Ermittlung nach von den Industrial Estates Management Corporations zur Verfügung gestellten Werten.

Carfln Schottl. 1063 29 10,0 36,7 106,3 Carntyne Schottl. 948 13 4,5 72,9 210,7 Chapelhall Schottl. 762 19 5,7 40,1 133,7 Coatbridge Schottl. 436 33 4,4 13,2 99,1 Craigie Schottl. 1208 9,26 4,4 130,5 274,5 Craigton Schottl. 698 25 6,9 27,9 101,2 Dundee Schottl. 7 222 89 30,0 81,1 240,7 East Kilbride .... Schottl. 939 53 21,3 17,7 44,1 Greenock Schottl. 611 6,0 4,0 101,8 152,8 Hillington Schottl. 16 254 318,6 88,6 51,0 183,5 Inverness Schottl. 116 5,6 1,1 20,0 105,5 Kilmarnock Schottl. 2179 43 16,0 50,7 136,2 Larkhall Schottl. 2 512 55 6,1 45,7 411,8 Newhouse Sdiottl. 5 084 137 28,9 37,1 175,9 North Cardonald . Schottl. 2 287 68,6 13,2 33,3 173,3 Port Glasgow .... Sdiottl. 2 823 68 12,1 41,5 233,3 Queenslie Schottl. 3113 89 19,8 35,0 157,2 Thornliebank .... Sdiottl. 1357 48 9,3 28,3 145,9 Vale of Leven .... Schottl. 3166 156 14,5 20,3 218,3 Treforest Wales 12 220 180 160 67,3 67,9 76,4 181,6 Fforestfach Wales 5 367 200 16,1 26,8 333,4 Bridgend Wales 5 524 380 14,5 Hirwaun Wales 4 406 290 15,2 Wrexham Wales 3 570 678 5,3 Hensingham Cumberl. 603 2,1 287,1 Salterbeck Cumberl. 853 5,9 144,6 Cleator Moor Cumberl. 222 0,6 370,0 Parr St. Helens .. NW 1566 8,1 193,3 Lamberhead NW 1606 5,6 286,8 Huyton NW 1882 11,3 166,5 34. 85

8 6 3 .

Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

werbepark betrug der Anteil der Fabrikfläche an der genutzten Fläche rund 41 v.H., beim Aycliffe Gewerbepark rund 13 v.H. 9 ; c) Unterschiede i n der Relation Arbeitnehmer/Fabrikfläche 10 . Je nach der A r t des Produktes und des Produktionsprozesses w i r d unterschiedlich viel Fabrikfläche pro Arbeitnehmer notwendig sein, so daß die Produktionsprozesse der i n Gewerbeparks ansässigen Unternehmungen die Relation Arbeitnehmer/Flächeneinheit, Gewerbepark 4 mitbestimmen. I m Team Valley Gewerbepark betrug die durchschnittliche Beschäftigung pro acre Fabrikfläche für Unternehmen der Strumpfindustrie 526, für Unternehmen der Gummiproduktion 125, für Unternehmen der schweren Stahlverarbeitung 50 11 . Der Gesamtdurchschnitt aller Unternehmen betrug für Team Valley 172,7. Dieser Gesamtdurchschnitt schwankt bei den untersuchten Gewerbeparks zwischen 44,1 Arbeitnehmer pro acre (East Kilbride) und 544 Arbeitnehmer pro acre (Southwick), der Durchschnitt aller untersuchten Gewerbeparks liegt bei 197,7 Arbeitnehmer pro acre 12 . Die untersuchten Gewerbeparks fielen zu 39,7 v.H. in die Größenklasse bis 25 acres, zu 15,9 v.H. i n die Klasse 25—50 acres; 17,5 v.H. entfielen auf die Kategorie 51—100 acres, 12,7 v.H. i n die Größenklasse 101—500 acres; 4,8 v.H. waren größer als 500 acres 18 . Das Schwergewicht lag also bei den kleineren Gewerbeparks: 55,6 v.H. hatten bis zu 50 acres. 17,5 v.H. der Gewerbeparks beschäftigten bis zu 500 Arbeitnehmer, ebenfalls 17,5 v.H. zwischen 501 und 1000 Arbeitnehmer, 44,4 v.H. zwischen 1001 und 5000 Arbeitnehmer, 11,1 v.H. zwischen 5001 und 10 000 Arbeitnehmer und 4,8 v.H. der Gewerbeparks beschäftigten mehr als 10 000 Arbeitnehmer 1 4 . 60,3 v.H. der Gewerbeparks beschäftigten also mehr als 1000 Arbeitnehmer. 9 Diese niedrige Zahl erklärt sich daraus, daß Aycliffe früher Royal Ordnance Factory w a r ; ein T e i l der Fläche ist bis heute noch nicht f ü r moderne Industrieunternehmen hergerichtet. Als Faustregel bei der Planung der Gewerbeparks gilt, daß bei einem v o l l genutzten Gewerbepark 1/3 der Gesamtfläche Fabrikfläche sein soll. Vgl. u.a. United Nations, The Physical Planning of Industrial Estates, a.a.O., S. 32. 10 Unter Fabrikfläche w i r d hier die bebaute Betriebsfläche verstanden; es werden also neben reinen Fabrikationsräumlichkeiten auch Verwaltungs- und Sanitärräume erfaßt. 11 Vgl. J. H. Napper u. a., Teesside Industrial Estate 1364, a.a.O., S. 71. 12 Diese Werte können dadurch verzerrt werden, daß zur Zeit der E r m i t t l u n g der zugrunde gelegten Zahlen eine Fabrik leerstand (eine Unternehmimg w a r ausgezogen, die nächste hatte die Produktion noch nicht aufgenommen): i n diesem F a l l w i r d die Fabrikfläche berücksichtigt, ohne daß i h r eine Beschäftigung zugerechnet w i r d . Diese Fehlermöglichkeit konnte nicht eliminiert w e r den. 13 Für 6 Gewerbeparks (oder 9,5 v.H) waren Informationen nicht erhältlich. 14 3 Gewerbeparks (4,8 v.H.) sind neu entstanden; Beschäftigungsangaben sind hier sinnlos.

34. Übersicht über die untersuchten Gewerbeparks

87

34.2 Die Betriebe i n den Gewerbeparks

34.21 Die Zusammensetzung

der Betriebe nach Wirtschaftszweigen

Eine Untersuchung der Beschäftigung nach Wirtschaftszweigen i n sämtlichen von der Regierung errichteten Gewerbeparks 15 ergibt, daß das Schwergewicht der Beschäftigung m i t insgesamt 70 v.H. bei den Industrien Maschinenbau und Elektroprodukte (45,4 v.H.), Textil und Bekleidung (15,6 v.H.), Metallprodukte (4,8 v.H.) und Druck und Papier (4,2 v.H.) liegt 1 6 . Auch i n den einzelnen Regionen sind die Maschinenbau- und Elektroindustrie 1 7 die beherrschenden Wirtschaftszweige. So sind 50,4 v.H. der Arbeitnehmer i n schottischen Gewerbeparks, 46,3 v.H. der Arbeitnehmer i n englischen Gewerbeparks und 28,7 v.H. der Arbeitnehmer der Gewerbeparks i n Wales i n diesen Industriezweigen beschäftigt. Dabei spielt in England die Elektroindustrie mit 27,2 v.H. der Gesamtbeschäftigung eine bedeutendere Rolle als die Maschinenbauindustrie m i t 19,1 v.H. 1 8 . Die Textil- und Bekleidungsindustrien haben i n englischen Gewerbeparks m i t 20,9 v.H. der Gesamtbeschäftigung eine größere Bedeutung als i n den Gewerbeparks i n Wales (15 v.H. der Gesamtbeschäftigung) und Schottland (11 v.H. der Gesamtbeschäftigung). Auch die Bedeutung der Druck- und Papierindustrie war i n England (6,9 v.H. der Gesamtbeschäftigung) und Wales (5,1 v.H. der Gesamtbeschäftigung) größer als i n schottischen Gewerbeparks (1,5 v.H. der Gesamtbeschäftigung). Die Metallverarbeitung (im allgemeinen Leichtmetall) spielt i n Wales (12,2 v.H. der Gesamtbeschäftigung) eine wesentlich größere Rolle als in englischen und schottischen Gewerbeparks (je 3,5 v.H. der Gesamtbeschäftigung) 19 . is Vgl. Tab. 13. 16 Die große Gewichtung des Zweiges Fahrzeugbau i n Tab. 13 resultiert daher, daß für Schottland die Analyse der Beschäftigung n u r f ü r alle Board of Trade-Fabriken erhältlich w a r (also inclusive Einzelfabriken) u n d daß zwei große Automobilunternehmen i n Schottland Zweigwerke i n Board of Trade-Einzelfabriken eröffnet haben. Da Beschäftigungszahlen einzelner U n ternehmungen jedoch nicht aufgedeckt werden dürfen, w a r eine Eliminierung nicht möglich. 17 Es handelt sich dabei fast ausschließlich u m Leichtindustrien. 18 F ü r Wales u n d Schottland w a r eine weitere Aufgliederung nicht möglich; es k a n n jedoch darauf hingewiesen werden, daß schottische Gewerbeparks einen großen T e i l der britischen Computer-Industrie beherbergen (National Cash Register, Dundee Estate; Honeywell Controls, Newhouse Estate). Grundsätzlich hatten die Unternehmer die Möglichkeit, die f ü r sie a t t r a k tive Problemregion auszuwählen. Die hier beschriebene Beschäftigungsverteilung mag zu einem T e i l dadurch beeinflußt worden sein, daß Unternehmer häufig die Region auswählen, i n der bereits Unternehmen desselben W i r t -

6 586 >4

50 21320

15,6 6 949

2 709 203

4,8

3,0 Λ 1545 2,0 \ 0,2 >11,0 227 0,3 >20,9 7,8 J 14 616 18,β)

1392

100,0 88 930

198 400

100,1

1 067 78 371

1,0

672

4 728 15,2

100,1

31 099

1,4

987

799

100,0

1,8

3,2 6 730 21,6 0,9 560

1,6 2 516

28,7

1,9

v.H. 3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

3,3

3,2

2,6

1,8 4 872

0,6 3,5 3 793 12,2

8927

1029

Quellen: Die Werte für Schottland: Angabe des Board of Trade, Glasgow. Die Werte für England: Eigene Ermittlungen aus Statistiken der Industrial Estates Management Corporation for England. Die Werte für Wales: J. Castree, An Economic Investigation of Industrial Estates in Wales, Thesis submitted in candidature for the degree of Magister in Artibus of the University of Wales, Sept. 1966 (unveröffentlicht), S. 171. — a) Die Aufschlüsselung der Beschäftigtenzahlen war nur für alle Board of Trade-Fabriken erhältlich (also inclusive Einzelfabriken). — b) Gewerbeparks in der Nordregion und in Nordwestengland (incl. „group sites").

1,0

2 054

And. Dienstleistungen

0,7

0,7

748

5,4

1471

10 638

tigte

589

Wales Beschäfv.H. 3,9

2^2 J46'3

2,1 3 732 14 991 19 η

2,9 3 081

— 20 — 12,0 23 258 26,2 483 4,8 3 071 3,5 2 721

44787

1825

2 619

England^) Beschäfv.H. tigte

2145 1,1 264 0,3 1396 3 051 1,5 520 0,6 1659 2,1 8 322 4,2 1 313 1,5 5 409 6,9 1 600 5,1 2 188 1,1 2 188 2,8

30 977

·

45 4

3,3

3,2

1308

Handel

Bau, Gas, Elektr., Wasser, Transport

And. verarb. Industrie

Steine, Glas, Zement Holz, Möbel Papier, Druck Gummi

Textilien Leder + Pelz Bekleidungsindustrie

90025 Elektroprodukte Schiffbau, Schiffsmaschinenbau 20 Fahrzeugbau 23 741 Metallproduktion 9 585

6 289

Chemische Industrie + verwandte Maschinenbau

Alle Gewerbeparks Schottland») BeschäfBeschäftigte v.H. tigte

Nahrungs- und Genußmittel

Wirtschaftszweig

Tabelle 13: Beschäftigung nach Wirtschaftszweigen in den Gewerbeparks 88

34. Übersicht über die untersuchten Gewerbeparks

34.22 Zur rechtlichen Stellung und Herkunft

89

der Unternehmen

Befragungen der Unternehmungen i n Gewerbeparks 20 haben ergeben, daß Zweigwerke und Tochtergesellschaften von Unternehmungen außerhalb der Gewerbeparks waren (Tab. 14): 48,1 v.H. der Unternehmungen i n Gewerbeparks i n Wales (Zweigwerke: 31,9 v.H., Tochtergesellschaften: 16,2 v.H.) 2 1 ; 71,8 v.H. der Unternehmungen i n schottischen Gewerbeparks 22 ; 43,7 v.H. der untersuchten Unternehmungen der Gewerbeparks i n Nordostengland 23 . Es zeigt sich, daß Zweigwerke und Tochtergesellschaften den größten Teil der Unternehmungen i n Gewerbeparks stellen. Betriebsverlagerungen i n Gewerbeparks haben bei 15,9 v.H. der Unternehmungen in schottischen Gewerbeparks und bei rund 30 v.H. der Unternehmungen in den Gewerbeparks Nordostenglands stattgefunden 24 . Neue Unternehmungen stellen mit 12,3 v.H. der Unternehmungen i n schottischen Gewerbeparks und mit 26,3 v.H. der Unternehmungen i n den Gewerbeparks Nordostenglands die kleinste Gruppe 25 . Die Untersuchung der Herkunft der Unternehmungen (Sitz der Muttergesellschaft, des Hauptwerkes, Standort vor der Betriebsverlagerung) i n Gewerbeparks ergibt, daß rund 43,5 v.H. der Unternehmungen i n schottischen Gewerbeparks von außerhalb Schottlands gekommen sind 2 6 (41 v.H. sind Zweigwerke und Tochtergesellschaften von Unternehmungen außerhalb Schottlands, 2,5 v.H. sind neue Unternehmungen schaftszweiges erfolgreich produzieren. Das mag ein G r u n d f ü r die große Bedeutung der Computer-Industrie i n schottischen Gewerbeparks, der Elektroindustrie i n Gewerbeparks i n Nordostengland, der metallverarbeitenden Industrie i n Wales sein. — Z u r Bedeutimg der Industriestrukturen i n Gewerbeparks f ü r die jeweiligen regionalen Wirtschaften vgl. Tab. 29. 20 Zugrunde liegen die folgenden Untersuchungen : Scottish Council ^(Development and Industry), Committee of I n q u i r y into the Scottish Economy, Paper 44, 1960, unveröffentlicht (Befragung der Unternehmer i n schottischen Gewerbeparks u n d anderer »immigrant firms' durch Dr. S. C. Orr, Glasgow University; zitiert als S. C. Orr, Paper 44); D . I . Trotman-Dickenson, The Scottish Industrial Estates, i n : Scottish Journal of Political Economy, Vol.8, 1961, S. 45—56; J. Castree, A n Economic Investigation of Industrial Estates i n Wales, a.a.O.; E. Allen , A . J . Odber, P . J . Bowden, Development Area Policy i n the N o r t h East of England, a.a.O. 21 Vgl. J. Castree, a.a.O., S. 128. sa Vgl. s. C. Orr, Paper 44, a.a.O., S. 5. 23 Weiterermittlungen des Verfassers auf der Basis der Untersuchungen von Allen, Odber, Bowden, a.a.O. 24 F ü r Wales sind diese Zahlen nicht berechnet worden. 25 Z u erklären ist das zumindest teilweise durch die Auswahlkriterien. Vgl. dazu Kap. 33.3. 20 Dazu muß bemerkt werden, daß alle Unternehmungen, die v o r 1945 nach Schottland gekommen sind, als schottische Unternehmen angesehen werden, gleich welchem T y p sie angehören.

38 30

mit Mutterges. außerhalb

mit Mutterges. innerhalb

163

2

16

144

1,2

14,7 27

18,4

23,3

53

11,1

18,8

(10)*>)

1Φ)

39

(119)c)

19

(39)

42

Anzahl

v.H.

Schottland (1952)4

(19)

129

58^)

v.H.

Walesa

(58)b)

'

306

16,2

36,8

6,9

119c)

v.H.

(6,9)

26,4

12,3a) 38

11/7 18,4

Anzahl

v.H.

Nordostengland*

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

Quellen: ι S. C. Orr, Paper 44, a.a.O., S. 5. 2 Eigene Ermittlungen auf der Basis von Allen/Odber/Bowden, a.a.O. 3 j. Castree, a.a.O., S. 128. 4 d. i. Trotman-Dickenson, The Scottish Industrial Estates, a.a.O., S. 47. — a) Der kleine Anteil neuer Unternehmen erklärt sich u.U. daraus, daß Unternehmen mit weniger als 10 Arbeitnehmer nicht erfaßt worden sind. — b) Es wird nicht in Zweigwerke und Tochtergesellschaften getrennt. — c) Es erfolgt keine Trennung neue/verlagerte Unternehmen.

Anzahl der antwortenden Unternehmen

24

19 30

20

Anzahl

mit Hauptwerk in der unterstützten Region mit Hauptwerk außerhalb

^x . , aus der Hegion Betriebsverl. von außerh. d. Region

Tochterges.

Zweigwerk

Neue Unternehmung

Typ der Unternehmung

Schottland1

Tabelle 14: Rechtliche Stellung und Herkunft der Unternehmen in Gewerbeparks

90

34.

bersicht über die untersuchten Gewerbeparks

91

und Betriebsverlagerungen aus anderen Regionen). Dabei kommt den Unternehmungen mit Muttergesellschaften in Nordamerika m i t 15,9 v.H. aller Unternehmungen eine besondere Bedeutung zu. Rund 47,9 v.H. der untersuchten Unternehmungen in Gewerbeparks Nordostenglands sind Zweigwerke, Tochtergesellschaften und Betriebsverlagerungen von Unternehmungen außerhalb des Nordostens (11,1 v.H. sind Betriebsverlagerungen, 36,8 v.H. Zweigwerke und Tochtergesellschaften 27 ). Der weitaus größte Teil der neu i n die Regionen gekommenen Unternehmungen kommt aus dem Südosten Englands (besonders aus London) 28 . 34.23 Die Betriebsgrößen

in den Gewerbeparks

29

Eine Untersuchung der Betriebsgrößen i n Gewerbeparks 30 ergibt, daß vor allem kleinere Unternehmen angezogen worden sind. Etwa 59,3 v.H. der Unternehmungen i n englischen Gewerbeparks, etwa 70 v.H. der Unternehmen i n Gewerbeparks i n Wales, etwa 55,0 v.H. der Unternehmen in schottischen Gewerbeparks 31 hatten nicht mehr als 100 Arbeitnehmer. Von 101—500 Arbeitnehmer hatten 29,6 v.H. der betrachteten schottischen und 30,1 v.H. der betrachteten englischen Unternehmungen 32 , über 500 Arbeitnehmer hatten 15,3 v.H. der betrachteten schottischen und 10,6 v.H. der betrachteten englischen Unternehmungen. Die durchschnittliche Unternehmensgröße betrug für Schottland 191,5, für England 212,3 und für Wales 130,1 Arbeitnehmer 3 3 . 27 Z u einem ähnlichen Ergebnis k o m m t auch die Untersuchung des Board of Trade, The movement of manufacturing industry, a.a.O., S. 23: von 1152 Unternehmen, bei denen i m Zeitraum v o n 1945—65 Teile oder die Gesamtheit der Produktion i n die Problemregionen verlagert wurden, w a r e n 952 Zweigwerkgründungen (bzw. Tochtergesellschaften) u n d 200 Betriebsverlagerungen. Betriebsverlagerungen spielten vor allem bei Produktionsverlagerungen über kleine Entfernungen eine Rolle, Zweigwerkgründungen bei solchen über größere Entfernungen. Vgl. ebenda, S. 24. 28 So auch J. Castree, a.a.O., S. 128 f. u n d Board of Trade, The movement of manufacturing industry, a.a.O., S. 14 f. — Z u den Gründen der Betriebsverlagerungen u n d Zweigwerkgründungen vgl. Abschnitt 35.11. 29 Z u r Bestimmimg der Betriebsgrößen standen allein Beschäftigtenzahlen zur Verfügung. so Vgl. Tab. 15. 31 Der schottische Wert dürfte dabei noch höher liegen, da n u r Unternehmungen m i t mehr als 9 Arbeitnehmern betrachtet wurden. 32 i n Wales hatten 16,2 v.H. der Unternehmungen i n Gewerbeparks 101—300 Arbeitnehmer. Vgl. J. Castree, a.a.O., S. 116. 33 Der niedrige Wert für Wales ist vor allem auf die kleine durchschnittliche Betriebsgröße i m Bridgend-Gewerbepark zurückzuführen (49,9); die anderen Gewerbeparks bewegen sich i n der Nähe der f ü r Schottland u n d England ermittelten durchschnittlichen Unternehmensgrößen (Treforest Estate: 200,4, H i r w a u n Estate: 191,6, Fforestfach Estate: 198,8, W r e x h a m Estate: 210,0). — Die für die Gewerbeparks ermittelten Betriebsgrößen liegen erheblich über denen f ü r die gesamte verarbeitende Industrie Großbritanniens. 1961 betrug die durchschnittliche Betriebsgröße i n der verarbeitenden Industrie Groß-

92

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

Wie eine Untersuchung von 144 Unternehmen i n Gewerbeparks i n Nordostengland ergibt 3 4 , gehören vor allem neue Unternehmen (das heißt solche, die vor ihrer Niederlassung i m Gewerbepark noch nicht produzierten) und lokale Betriebsverlagerungen (das heißt Verlagerungen innerhalb der Region) zu den kleinen Unternehmungen, während die Zweigwerke und Tochtergesellschaften sowie die Betriebsverlagerungen aus anderen Teilen des Landes den größten Teil der großen Unternehmen stellen 36 . 34.3 Übersicht über die Arbeitnehmer in den Gewerbeparks

Wie aus Tab. 17 hervorgeht, sind 56,9 v.H. aller Arbeitnehmer i n Gewerbeparks männlich, 43,1 v.H. sind weiblich. Die regionalen Abweichungen von diesem Gesamtwert (Schottland: 64,5 v.H. männlich, 35,5 v.H. weiblich; England: 49,6 v.H. männlich, 50,4 v.H. weiblich; Wales: 53,6 v.H. männlich, 46,4 v.H. weiblich) sind zurückzuführen auf: a) Unterschiede i n der regionalen Bedeutung einiger Industriezweige. So sind etwa die vorwiegend weibliche Arbeitnehmer beschäftigenden Unternehmen der Textil- und Bekleidungsindustrie i n englischen Gewerbeparks stärker repräsentiert als i n schottischen und i n Gewerbeparks i n Wales, während die überwiegend männliche Arbeitnehmer beschäftigenden Industriezweige Fahrzeugbau 36 i n Schottland und Metallverarbeitung in Wales größeres Gewicht haben als i n englischen Gewerbeparks. b) Unterschiede i n den gleichen Industriezweigen. I n der Nahrungs- und Genußmittelindustrie zum Beispiel sind die Anteile der männlichen und weiblichen Beschäftigung an der jeweilibritanniens 148,3 Arbeitnehmer, wobei dieser Wert noch dadurch aufgebläht w i r d , daß n u r Unternehmen ab 10 Arbeitnehmern berücksichtigt worden sind. Vgl. M. Chisholm, Geography and Economics, London 1966, S. 144. 34 Vgl. Tab. 16. 38 Dabei k a n n wiederum angenommen werden, daß die interregionalen Betriebsverlagerungen eine kleinere durchschnittliche Beschäftigung hatten als die Zweigwerke (bzw. Tochtergesellschaften) m i t Muttergesellschaften außerhalb der Problemregionen. Die durchschnittliche Beschäftigtenzahl der von 1945 bis 1965 insgesamt i n Problemregionen verlagerten Unternehmen betrug 1966 rd. 310 Beschäftigte, die der i n der Zeit von 1945 bis 1965 gegründeten Zweigwerke u n d Tochtergesellschaften m i t Hauptwerken außerhalb der peripheren Gebiete dagegen rd. 384. Vgl. Board of Trade, The movement of manufacturing industry, a.a.O., S. 14. — Diese Zahlen widersprechen denen i n Tabelle 16 nicht, da dort auch die Zweigwerke u n d Tochtergesellschaften von Unternehmen innerhalb der Problemregionen erfaßt sind. se Der größte T e i l der i m schottischen Fahrzeugbau Beschäftigten ist i n Board of Trade — Einzelfabriken beschäftigt. F ü r Gewerbeparks allein ist eine Aufschlüsselung der Beschäftigung nach Wirtschaftszweigen nicht möglich. — Die Gesamtbeschäftigung i n den schottischen Gewerbeparks setzt sich aus 40 v.H. weiblichen, 60 v.H. männlichen Arbeitnehmern zusammen.

1

501—1000

192

Durchschnittliche Betriebsgröße

\ 15,3

42

212

386 100

J

1

10,6 16,1

14

27

'

32 6

235

3,6

7,0

24

Zahl d. Unt.

10,9

74 19,2 101

62

41

126

v.H.

32

29

England«

100

10,2

v.H.

130

3014-

201 -300

-200

13,6

12,3

105

Zahl d. Unt.

31

14

'

44 7

Wales» v.H.

13,2

6,0

Quellen: ι S. C. Orr, Paper 44, S. 5. 2 Nordregion (Nordostengland, Cumberland), Nordwestengland: Eigene Ermittlungen aus Statistiken der industrial Estates Management Corporation for England. 3 j. Castree, a.a.O., S. 116.

300 100

Insgesamt

J

37 12,3

251— 500

1001+

52 17,3

101— 250

46

68 22,7

\

57 19,0

13 3

50

4025

10

Zahl d. Unt.

Schottland»

51— 100

26—

25

Betriebsgrößen (Beschäftigte)

Tabelle 15: Betriebsgrößen in den Gewerbeparks

34. Übersicht über die untersuchten Gewerbeparks 93

50

4

1

251— 500

501—1 000

6,3

100,0

16

3 18,7

2 12,5

2 12,5

8 50,0

1

v.H.

6 1

27

10

8

5 18,5 22,2

100,0

3,7

5 18,5

10

Interregionale Betriebsverlagerungen Anzahl v.H.

12 10

37,0

7 7,9

63

17,5

15,9

19,0|

99,9

11

15,9

12,7

5

Intraregionale Betriebsverlagerungen Anzahl v.H.

100,0

11,1

Zweigwerke und Tochtergesellschaften Anzahl v.H.

Quelle: Eigene Ermittlungen. — a) Informationen waren nur für 144 Unternehmungen in Gewerbeparks in Nordostengland verfügbar.

2,6

2,6

10,5

21,1

38

1

8

1 001+

15,8

9 23,7

6

9 23,7

Anzahl

Neue Unternehmen

101— 250

51— 100

25

1—

26—

Arbeitnehmer

Tabelle 16: Betriebsgrößen nach der rechtlichen Stellung der Unternehmen*)

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

männlich abs. v.H. (IB.

weiblich abs. v.H. d. B.

Schottland*)

Wales

männlich weiblich männlich weiblich abs. v.H. abs. v.H. abs. v.H. abs. d. B. d. B. d. B. d. B. d. B.

England**) männlich v.H. abs. d. B.

Insgesamt

17: Zusammensetzung der Arbeitskräfte in Gewerbeparks, nach Wirtschaftszweigen

weiblich v.H. abs.

v.H.

57 320

64,5 31 610

62,7

669

35,5 38 895

85,7 62,3

576 466 37,3

14,3 37,7

49,6 39 476

398

96 282

62,0

85,4 70,4

50,4 16 679

612

682 394

46,4

38,0 1 281 53,6 14 420

375

112 894

62,4

34,3

56,9 85 506 43,1

773 37,6

117 14,6 1 258 85,5 213 14,5 166 29,6 860 65,7 448

Quellen: Die Werte für Schottland: Angabe des Board of Trade, Glasgow. Die Werte für England: Eigene Ermittlungen aus Statistiken der Industrial Estates Management Corporation for England. Die Werte für Wales: J. Castree, a.a.O., S. 171. a) Die Aufschlüsselung der Beschäftigtenzahlen war nur für alle Board of Trade-Fabriken erhältlich (also inclusive Einzelfabriken). — b) Gewerbeparks in der Nordregion und in Nordwestengland (inclusive „group sites").

Insgesamt

Konstruktion, Gas, Elektrizität, Transport Verteilung Sonstige Dienstleistungen

Nahrungs-, Genußmittel 577 22,0 2 042 78,0 1 123 36,4 1 958 63,6 375 63,7 214 36,3 2 075 33,0 4 214 67,0 Chemie- u. verwandte Industrie 1 383 75,8 442 24,2 2 695 72,2 1 037 27,8 753 73,2 276 26,8 4 831 73,4 1 755 26,6 Maschinenbau „ ΛΛ 12 739 85,0 2 251 15,0 Λ 28820 64 3 15967 35 7 5398 Elektroerzeugnisse .. > ' 8 131 38,1 13189 61,9 4298 48'X 4629 51>9 Fahrzeugbau 20 548 88,3 2 710 11,7 422 87,4 61 12,6 20 970 88,3 2 771 11,7 Metallproduktion ... 1 934 63,0 1 137 37,0 1 962 72,1 759 27,9 2 398 63,2 1395 36,8 6 294 65,7 3 291 34,3 Textilindustrie 630 23,3 2 079 76,7 744 48,2 801 51,8 \ Λ Leder, Pelze 70 34,5 133 65,5 70 30,8 157 69,2 > 1939 41,0 2 789 59,0 1 6 438 20,8 24 539 79,2 Bekleidungsindustrie 1 156 16,6 5 793 83,4 1829 12,5 12 787 87,5 J I Steine, Glas, Zement 225 85,2 39 14,8 1 202 86,1 194 13,9 250 51,5 235 48,5 1677 78,2 46 Holz, Möbel 359 69,0 161 31,0 1 130 68,1 529 31,9 744 85,3 128 14,7 2 233 73,2 818 26,8 Druck, Papier 595 45,3 718 54,7 2 466 45,6 2 943 54,4 856 53,5 744 46,5 3 917 47,1 4 405 52,9 Gummi 1211 55,3 977 44,7 1211 55,3 977 44,7 Andere verarbeitende Industrie 1 023 72,5 389 27,5 1460 58,0 1056 42,0 3 378 50,2 3 352 49,8 5 861 55,0 4 797 45,0

Wirtschaftszweig

Tabelle

96

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

gen Gesamtbeschäftigung i n Schottland 22,0 v.H. / 78,0 v.H., i n England 36,4 v.H. / 63,6 v.H., in Wales 63,7 v.H. / 36,3 v.H. 3 7 . Folgende Industriezweige beschäftigen i m Durchschnitt aller Gewerbeparks überwiegend weibliche Arbeitskräfte: Nahrungs- und Genußmittel, T e x t i l und Bekleidung, Druck und Papier. Überwiegend männliche Arbeitskräfte werden beschäftigt i n den folgenden Industriezweigen: Chemische Industrie, Maschinenbau und Elektroprodukte 3 8 , Fahrzeugbau, Metallerzeugung und -Verarbeitung, Baumittel, Holzverarbeitung, Gummiherstellung und andere verarbeitende Industrien. Insgesamt gesehen haben die Gewerbeparks durch die — verglichen m i t der Wirtschaft insgesamt — hohen Anteile weiblicher Erwerbstätiger zur Hebung der regionalen weiblichen Erwerbsquoten beigetragen 39 . Uber die Qualifikationen der i n Gewerbeparks beschäftigten Arbeitnehmer sind genaue Informationen nicht erhältlich. Wiederum können nur die Ergebnisse von Unternehmensbefragungen herangezogen werden. Danach waren 43,5 v.H. der i n schottischen Gewerbeparks beschäftigten männlichen Arbeitskräfte gelernt, 35,3 v.H. waren angelernt, 21 v.H. ungelernt 4 0 . 35. D i e Gewerbeparks als Standorte industrieller Unternehmungen 35.1 Die Standortentscheidung

Die Entscheidung existierender Unternehmen, die Gesamtheit oder Teile ihrer Produktion an einen anderen Standort zu verlagern 1 , findet i m allgemeinen in drei Phasen statt; am Anfang steht die Entscheidung, am bestehenden Standort nicht weiter zu expandieren 2 ; die nächste Entscheidung fällt bei der Auswahl des größeren Gebiets, i n dem die Investition statt dessen stattfinden soll; die letzte endgültige Entschei37 Eine E r k l ä r u n g mag i n unterschiedlichen Produktionsprozessen u n d Produkten gesehen werden. Eine genaue Analyse wäre n u r bei genauer K e n n t nis der Beschäftigtenzahlen der einzelnen Betriebe möglich. 38 N u r f ü r England ist eine Trennung vorgenommen worden; es zeigt sich, daß die Maschinenbauindustrie überwiegend männliche Arbeitskräfte beschäftigt (85 v. H.), während die Elektroindustrie überwiegend weibliche Arbeitnehmer beschäftigt (61,9 v.H.). 3» Dazu vgl. Kap. 42.11. 40 S. C. O r r spricht v o n »skilled', ,semi-skilled', »unskilled 4 . Vgl. S. C. Orr, a.a.O., S. 9. 1 Folgende Organisationsformen sind dabei möglich: Zweigwerkgründungen außerhalb des bisherigen Standorts, Gründung v o n Tochtergesellschaften, Betriebsverlagerungen. 2 Diese Entscheidung k a n n unter Umständen erzwungen sein (etwa durch Verweigerung eines IDC.).

35. Die Gewerbeparks als Standorte industrieller U n t e r n e h m u n g e n 9 7

dung gilt dem genauen Standort innerhalb der gewählten Region 8 . Eine Trennung der Entscheidungen zugunsten der Region und des genauen Standorts ist dabei häufig nicht möglich 4 . Oft w i r d zuerst der Standort gewählt; die Region, i n der investiert wird, ist damit determiniert. 35.11 Die Entscheidung

für eine Standortverlagerung

Die Entscheidung für eine Verlagerung von Teilen bzw. der Gesamtheit der Produktion ist bei der größten Zahl der untersuchten Unternehmen dadurch bestimmt gewesen, daß die bestehenden Fabrikgrundstücke eine weitere Expansion nicht erlaubten. Loasby kommt bei der Untersuchung von Betriebsverlagerungen 5 aus Birmingham zu dem Ergebnis, daß folgende Hauptgründe eine Verlagerung induzierten 6 : a) häufigste Ursache: die bestehenden Fabrikgrundstücke erlaubten keine Anpassimg der Produktion an die steigende Nachfrage; b) die bestehenden Fabrikgrundstücke waren nicht länger verfügbar; c) die bestehenden Fabrikgrundstücke standen einer effizienten Produktion entgegen 7 . Der Faktor »Knappheit an Arbeitskräften' spielte bei den von Loasby untersuchten Unternehmen keine wichtige Rolle. Loasby schließt jedoch nicht aus, daß Arbeitskräfteknappheit der nächste Engpaß einer Expansion hätte werden können 8 . Auch Keeble kommt bei der Untersuchung der Produktionsverlagerungen aus Nord-West-London zu einem ähnlichen Ergebnis: i n 85 v.H. der untersuchten Fälle waren Expansionsbestrebungen der Ausgangspunkt der geplanten Verlagerungen 9 . Der am häufigsten genannte « So W. F. Luttrell, Factory Location a n d Industrial Movement, Vol. 1, London 1962, S.58; so a u d i G . C . Cameron, B . D . Clark , Industrial Movement and the Regional Problem, a.a.O., S. 70. * So trennt B . J . Loasby, M a k i n g Location Policy Work, i n : Lloyds Bank Review, Jan. 1967, S. 34—47 (hier: S. 35 f.) i n Faktoren, die den Ausschlag f ü r eine Verlagerung geben u n d solche, die bei der A u s w a h l des neuen Standorts von Bedeutung sind. Ä h n l i c h D . E . Keeble, Industrial Migration f r o m N o r t h West London, 1940—1964, i n : U r b a n Studies, Vol. 2, 1065, S. 15—32. « I m Sinne der obigen Definition. Vgl. die Fußnote 1 dieses Kapitels. « Vgl. B. J. Loasby, M a k i n g Location Policy W o r k , a.a.O., S. 35. 7 ζ. Β . w e i l sie f ü r neue Produktionsmittel u n d -prozesse ungeeignet waren, β Vgl. B. J. Loasby, M a k i n g Location Policy Work, a.a.O., S. 35; anders bei den v o n D. L a w untersuchten Unternehmungen, bei denen der Mangel an Arbeitskräften a m häufigsten als Verlagerungsursache angegeben wurde, gefolgt v o n der mangelnden Expansionsmöglichkeit i n bestehenden Fabrikationsstätten. Vgl. D. Law, Industrial Movement and Locational Advantage, i n : The Manchester School of Economic and Social Studies, Vol. 32, 1964, S. 131 —154. Vgl. dazu a u d i W. F. Luttrell, a.a.O., S. 50. β Vgl. D. E. Keeble, Industrial Migration, a.a.O., S. 17. 7 Niesing

98

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

E n g p a ß f a k t o r , der e i n e r E r w e i t e r u n g entgegenstand, w a r auch h i e r : m a n g e l n d e E i g n u n g der bestehenden F a b r i k g r u n d s t ü c k e 1 0 . A l s w e i t e r e wesentliche G r ü n d e n a n n t e n d i e v o n K e e b l e b e f r a g t e n U n t e r n e h m e n : hohe Fabrikmieten 11, Arbeitskräfteknappheit u n d die Verweigerung v o n Industrial Development Certificates 12. Z u e i n e m ä h n l i c h e n E r g e b n i s k o m m e n Cameron u n d Clark: 63 v o n 68 U n t e r n e h m e n , die G r ü n d e f ü r i h r e V e r l a g e r u n g e n angaben, n a n n t e n i n t e r n e G r ü n d e ( m a n g e l n d e E i g n u n g der bestehenden F a b r i k f ü r Expansionen) als ausschlaggebend; e x t e r n e G r ü n d e ( W e t t b e w e r b s d r u c k auf d e m A r b e i t s m a r k t u n d K o n t r o l l e n ) w u r d e n als s e k u n d ä r angegeben13. Daß diese G r ü n d e n i c h t erst i n d e r j ü n g s t e n V e r g a n g e n h e i t eine R o l l e gespielt haben, geht aus d e m E r g e b n i s v o n Luttrells Untersuchungen h e r v o r , der B e t r i e b s v e r l a g e r u n g e n zwischen 1945 u n d 1952 untersuchte. 62 v o n 93 U n t e r n e h m e n g a b e n als e i n e n G r u n d z u r V e r l a g e r u n g die U n z u l ä n g l i c h k e i t der b i s h e r i g e n G r u n d s t ü c k e a n 1 4 . A u s den b i s h e r z i t i e r t e n U n t e r s u c h u n g e n g e h t h e r v o r , daß d e r e n t scheidende A n s t o ß z u e i n e r V e r l a g e r u n g der P r o d u k t i o n a n andere S t a n d o r t e v o n d e m e x p o r t i e r e n d e n 4 Gebiet, n i c h t v o n d e m , i m p o r t i e renden* G e b i e t 1 5 k o m m t . 10

Vgl. ebenda. u Vgl. ebenda. Die Fabrikmieten betrugen 1964 zwischen 10/— u n d 12/6 s. per sqft. u n d Jahr. 12 Diese spielten i n der unmittelbaren Nachkriegszeit bei stärkerer Durchführung der K o n t r o l l e n eine größere Rolle als später. Vgl. W. F. Luttrell, a.a.O., S. 50. 13 Vgl. G. C. Cameron , Β . D. Clark, Industrial Movement, a.a.O., S. 71. — V o n ähnlichen Erfahrungen i n den U S A berichten Ε. M. Hoover, R. Vemon, Anatomy of a Metropolis, Cambridge/Mass. 1959, S. 29 ff. u n d W. Ν . Kinnard , Ζ. S. Malinowski , Highways as a Factor i n S m a l l Manufacturing Plant L o cation Decisions, Washington D. C. 1961, S. 54. ZU ähnlichen Beobachtungen i n der Bundesrepublik Deutschland vgl. Der Bundesminister f ü r A r b e i t u n d Sozialordnung (Hrsg.), Die Standortwahl der Industriebetriebe i n der Bundesrepublik Deutschland, verlagerte, neuerrichtete u n d stillgelegte Industriebetriebe i n den Jahren 1966 u n d 1967, Bonn 1968, S. 31 f. 14 Vgl. W. F. Luttrell, a.a.O., S. 50. Als Hauptgrund wurde jedoch v o n 74 v o n 93 befragten Unternehmungen der Mangel an Arbeitskräften bezeichnet. 15 So genannt von B. J. Loasby, M a k i n g Location Policy Work, a.a.O., S. 35. Auch die Untersuchung des Board of Trade, The movement of manufacturing industry, a.a.O., S. 14 k o m m t zu dem Ergebnis: " I t w i l l be clear f r o m the earlier discussion that post-war movement of industry has been m a i n l y from areas of persistent labour shortage, particularly those w h i c h were also physically congested, to areas where there was less pressure on resources, either of labour or of premises and space for development, generally." u n d ebenda, S. 26: " I n the great m a j o r i t y of cases a f i r m considers transferring an establishment or opening a further establishment because of the 'situation' w h i c h has arisen i n its existing factory or factories." I n der Hauptsache waren die Greater-London Region u n d die West Midlands-Conurbation »exportierende' Regionen. Vgl. ebenda, S. 14 f.

35. Die Gewerbeparks als Standorte industrieller Unternehmungen

99

Kostenuntersuchungen haben bei der Entscheidung, ob die Produktion an dem bestehenden oder an einem anderen Standort stattfinden soll, praktisch keine Rolle gespielt 16 . Ohne Expansionsschwierigkeiten am bestehenden Standort hätte eine geringe Neigung zu Verlagerungen bestanden. 35.12 Die Entscheidung für einen neuen Standort (Ergebnisse von Unternehmerbefragungen)

11

35.121 Grenzen der Unternehmensbefragungen Bevor auf einige Untersuchungen über die Faktoren, die bei der Standortwahl von Bedeutung sind, eingegangen wird, sind die folgenden allgemeinen Vorbemerkungen zu machen: Ein großes Problem jeder Unternehmensbefragung besteht darin, daß Unternehmer — wie auch andere Wirtschaftssubjekte — dazu neigen, ihrer Entscheidung nachträglich eine rationale Basis zu geben 18 . So werden persönliche Gründe i m allgemeinen kaum als Einflußgrößen der Standortentscheidung angegeben 19 , obwohl ihnen nach Überzeugung vieler Autoren 2 0 eine wesentliche Bedeutung i m Entscheidungsprozeß zukommt. Dem aufgeklärten' Unternehmer fällt es offensichtlich schwer, zuzugeben, daß die Nähe eines Golfplatzes, die Nähe guter Ausbildungsstätten für seine Kinder, eine landschaftlich schöne Umgebung oder die Präferenzen seiner Frau eine wesentliche Rolle bei seiner Standortentscheidimg gespielt haben. Solche persönlichen Momente dürfen trotz ihrer geringen Repräsentanz i n den Ergebnissen der Unternehmensbefragungen keineswegs unterschätzt werden. Nicht ganz unabhängig von dem bisher Gesagten, wenn auch nicht allein davon bestimmt, ist die Tatsache, daß Kostenüberlegungen bei der Auswahl eines bestimmten Standorts eine sehr viel geringere Be!β Das ist das Ergebnis der Befragungen von B. J. Loasby, M a k i n g Location Policy Work, a.a.O., S. 35. 17 Von einer Trennung der Entscheidungen zugunsten des größeren Gebiets u n d eines bestimmten Standorts sei hier wegen der damit verbundenen Abgrenzungsschwierigkeiten abgesehen. 18 So auch M. L. Greenhut, Plant Location i n Theory and i n Practice, The Economics of Space, Chapel H i l l 1956, S. 183. 19 Vgl. a u d i die Ergebnisse der i m folgenden beschriebenen Befragungen. 20 So z. B. P. W. S. Andrews, E. Brunner , Business Profit and the Quiet Life, i n : Journal of Industrial Economics, Vol. 11, 1962/63, S. 72—78; M. L. Greenhut, Plant Location i n Theory and i n Practice, a.a.O., S. 233ff.; so vor allem auch D. E. C. Eversley, Social and Psychological Factors i n the Determination of Industrial Location, i n : T. Wilson (ed.), Papers on Regional Development, a.a.O., S. 102—114; G. Katona, J. Ν .Morgan, The Quantitative Study of Factors Determining Business Decisions, i n : Quarterly Journal of Economics, Vol. 66, 1952, S. 67—90. 7*

100

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

deutung haben als man annehmen möchte. Beinahe alle Untersuchungen des Verhaltens britischer Unternehmen bestätigen dies 21 . Während jedoch L u t t r e l l bei der Untersuchung der mobilen Unternehmen der unmittelbaren Nachkriegszeit feststellte 22 "We should have l i k e d to have given an example of a classic case of location choice i n w h i c h operating cost estimates were made for t w o or more possible places, a l l imponderables or noncost factors assessed and then a w a y found of comparing the good and bad points of one place w i t h those of the other. Unfortunately, we have not been able to f i n d such a case.",

kommen Cameron und Clark i n ihrer Untersuchung zu einem etwas anderen Ergebnis 23 : von den von ihnen untersuchten Unternehmen haben immerhin 29 v.H. angegeben, komparative Kostenübersichten (insbesondere der laufenden Kosten) bei der Standortwahl zugrunde gelegt zu haben. 63v.H. der Unternehmungen haben über Geschäftspartner i n den Regionen, i n die sie zu gehen erwogen, Erkundigungen über die für sie interessanten regionalen Bedingungen eingezogen. Alle haben i n Frage kommende Grundstücke besucht. I n welchem Maße Kostenübersichten zur Standortentscheidung herangezogen werden, hängt zum Teil davon ab, i n welcher Zeit die Verlagerung der Produktion stattfinden muß. Loasby stellt für die von i h m untersuchten Unternehmen fest 2 4 : "Because a move is usually the result of a near-crisis situation, a speedy decision and a speedy transfer seem more important t h a n an ideal decision."

35.122 Befragungsergebnisse Es sei, bevor die Ergebnisse einiger Unternehmensbefragungen wiedergegeben werden, darauf hingewiesen, daß sich diese Befragungen alle auf Unternehmen beziehen, bei denen die Gesamtheit oder Teile 21

Vgl. W. F. Luttrell, a.a.O., S. 79; B. J. Loasby, M a k i n g Location Policy Work, a.a.O., S. 136 f.; G. Picton, Notes on the Establishment of Branch Factories, i n : Journal of Industrial Economics, Vol.1, 1952/53, S. 126—131 (hier: S. 126); J. Castree, A n Economic Investigation of Industrial Estates i n Wales, a.a.O., S. 155; D. E. C. Eversley, Social and Psychological Factors i n the Determination of Industrial Location, a.a.O., S. 105; C. Hill, Some Aspects of Industrial Location, i n : Journal of Industrial Economics, Vol. 2, 1953/54, S. 184—192. — Z u diesem Ergebnis kommen a u d i Untersuchungen des Unternehmerverhaltens i n anderen Ländern. Vgl. z . B . W . N . Kinnard, Z.S. Malinowski, Highways as a Factor i n Small Manufacturing Plant Location Decisions, a.a.O., S. 30; E. Mueller, A , Wilken, M . Wood, Location Decisions and Industrial M o b i l i t y i n Michigan 1961, A n n Arbor/Michigan 1961, S. 13 f., S. 17. — Anders dagegen viele Lehrbücher. Vgl. u . a . R.C. Estall, R. O.Buchanan, I n d u s t r i a l A c t i v i t y and economic Geography, London 1961, S. 19 f. 22 W. F. Luttrell, a.a.O., S. 79. « v g l . G.C.Cameron, B . D . C l a r k , a.a.O., S. 116, S. 196; v o r allem die größeren Unternehmen legten W e r t auf Studien der V o r - u n d Nachteile der i n Frage kommenden Standorte. 24 B. J. Loasby, M a k i n g Location Policy Work, a.a.O., S. 37.

)

Zahl der antwortenden Unternehmen

Sonstige

144

20

4 2,8

11 7,6

Verfügbarkeit von Dienstleistungen, Transporteinrichtungen

Attraktivität des Standortes

17 18

Regierungspolitik

Grund

13,9

12,5

11,8

23,6

2

3

96

9

17

7

7,3

18,3(28,0)

26,7 (16,0) 5 (2) 8,3 ( 8,0)

3(4)

100(100)

5,0(16,0)

3 (1) 5,0 ( 4,0)

5 (0) 8,3 ( 0,0)

13 (2) 21,7 ( 8,0) 2 (4) 3,3 (16,0) 1 (0) 1,7 ( 0,0)

60 (25)

17,7

2,1

21

16 (4) 35,4

erwähnt von v. H. Untervon v. H. der Unter- nehmen der Unternehmen nehmen

1 (1) 1,7 ( 4,0)

44,8

erwähnt Unternehmen

Ι

34 9,4 3,1

43

erwähnt von v.H. der Unternehmen

der

38,2

8 5,6

45

34

λ

14 9,7 7 4,9

55

wurde Unternehmen

Geographische Lage Nähe zum Absatzmarkt Nähe zum Beschaffungsmarkt Nähe zu anderen Unternehmen

Niedrige Löhne

Arbeitskräfte Verfügbarkeit ausgebildeter Arbeitskräfte Verfügbarkeit ausbildungsfähiger Arbeitskräfte

Fabrikgebäude, Grundstück Vorhandensein einer Fabrik Geeignetes Grundstück Mietmöglichkeit einer Fabrik Niedrige Mieten

Faktor

g-c-o"*

(Ergebnisse von Unternehmensbefragungen)

Tabelle 18: Entscheidende Faktoren in der Standortwahl»)

35. Die Gewerbeparks als Standorte industrieller Unternehmungen 101

Faktor

Zahl der antwortenden Unternehmen

Sonstige

Attraktivität des Standortes

Verfügbarkeit von Dienstleistungen, Transporteinrichtungen

Regierungspolitik

Geographische Lage Nähe zum Absatzmarkt Nähe zum Beschaffungsmarkt Nähe zu anderen Unternehmen

Niedrige Löhne

Arbeitskräfte Verfügbarkeit ausgebildeter Arbeitskräfte Verfügbarkeit ausbildungsfähiger Arbeitskräfte

Fabrikgebäude, Grundstück Vorhandensein einer Fabrik Geeignetes Grundstück Mietmöglichkeit einer Fabrik Niedrige Mieten

Tabelle 18 (Fortsetzung)

83

22

3?c)

37

38

26,5

44,6

45,8

wurde Unternehmen

44,6

6 (10))

als wichtigster (zweitwichtigster) Grund genannt von Unternehmen

Sonstige

Verfügbarkeit vpn Dienstleistungen, Transporteinrichtungen .....

Geographische Lage Nähe zum Absatzmarkt . Nähe zum Beschaffungsmarkt Nähe zu anderen Unternehmen Regierungspolitik

Niedrige Löhne

Arbeitskräfte Verfügbarkeit ausgebildeter Arbeitskräfte Verfügbarkeit ausbildungsfähiger Arbeitskräfte

Fabrikgebäude, Grundstück Vorhandensein einer Fabrik Geeignetes Grundstück Mietmöglichkeit einer Fabrik Niedrige Mieten

Tabelle 18 (Fortsetzung)

35. Die Gewerbeparks als Standorte industrieller Unternehmungen

a.a.O., S. 50. — Die Veröffentlichung basiert auf der Dissertation der Verfasserin, die 1955 abgeschlossen worden ist. Die Antwortquote auf die Befragung betrug 33 v.H. s J. Castree, An Economic Investigation of Industrial Estates in Wales, a.a.O., S. 157 f. — Befragt wurden 253 Unternehmungen, die Antwortquote betrug 37,5 v.H. — Gefragt ist jeweils nach dem wichtigsten (zweitwichtigsten) Grund. 4 e. Allen, A. J. Odber, P. J. Bowden, Development Area Policy in the North-East of England, a.a.O., S. 41 ff. — Befragung der Unternehmen in Gewerbeparks in Nordostengland, β D. Law, Industrial Movement and Locational Advantage, a.a.O., S. 135. — Befragung von 28 Unternehmen, die nach Nordirland gekommen sind. Gefragt ist nach .predominant' (.subsidiary4) Faktoren. « G. C. Cameron , Β. D. Clark, Industrial Movement and the Regional Problem, a.a.O., S. 163. — Es wurden 141 Unternehmen befragt, die zwischen 1958 und 1963 in unterstützte Hegionen gingen. 71 Unternehmen gaben befriedigende Antworten auf die Frage nach den Standortfaktoren. — Neben der allgemeinen Frage nach den Standortfaktoren wurde audi na di dem wichtigsten (zweitwichtigsten) Grund für die Standortentscheidung gefragt. — a) Die Untersuchungen unterscheiden sich in der Methodik des Vorgehens: Mit Ausnahme von Cameron/Clark überließen die Autoren den Unternehmern die Angabe von Gründen, d. h., es wurden keine Gründe zur Auswahl gestellt. Diese Methode hat den Nachteil, daß eine klare Abgrenzung der Faktoren nicht immer möglich ist (Bsp.: ,Vorhandensein einer Fabrik'/,Regierungspolitik·). — b) Das Vorhandensein von Fabrikgebäuden spielte in den peripheren Regionen Schottland und Nordengland die wichtigste Rolle. G. C. Cameron , Β. D. Clark, a.a.O., S. 166. — c) Regierungsdrude und -anreize; vgL Anmerkung a. — d) Finanzielle Regierungsanreize. — e) 58 v.H. der Unternehmer erwähnten als Faktor >Local Authority Co-operation', 2 (4) Unternehmer gaben diesen Faktor als wichtigsten (zweitwichtigsten) an.

Tabelle 18 (Fortsetzung)

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

35. Die Gewerbeparks als Standorte industrieller U n t e r n e h m u n g e n 1 0 5

der Produktion i n die Problemregionen verlagert worden sind. Ein großer Teil der Unternehmen, die aus den genannten Gründen aus den Ballungsgebieten herausgezogen wurden, haben Standorte bevorzugt, die i n der Nähe der bisherigen liegen. So sind etwa von den 1260 Unternehmen, die i m Zeitraum von 1945—1965 die »Greater London Area* verlassen haben, 826 i m Südosten geblieben, 320 sind i n die peripheren Hegionen (d.h. i n die Problemgebiete) gegangen. Von den 267 Unternehmen, die aus der ,West Midlands Conurbation 4 verlagert worden sind, sind 123 i n der ,West Midlands Region' geblieben, 92 sind i n die peripheren Gebiete gegangen 25 . Allerdings haben die i n die peripheren Gebiete verlagerten Unternehmen 1966 etwa die Hälfte der i n allen verlagerten Unternehmen tätigen Arbeitnehmer beschäftigt (d.h. rd. 438.000)26. Uber die Motive der Unternehmer, die eine ,Nahverlagerung 4 vorgezogen haben, liegen keine Befragungsergebnisse vor. Es kann allerdings vermutet werden, daß neben den schon erwähnten persönlichen Gründen auch die i n der Region bestehenden Geschäftsbeziehungen eine wesentliche Rolle gespielt haben. Zudem sind solche ,short-distance-movements' i m Rahmen der Dezentralisierungsprogramme (etwa Errichtung von New Towns) zum Teil ermutigt worden 2 7 . Befragungen von Unternehmungen i n Gewerbeparks 28 haben ergeben, daß das Vorhandensein oder die Aussicht auf die baldige Verfügbarkeit einer Fabrik der entscheidende Grund für die meisten Unternehmen waren, sich für den Standort i m Gewerbepark zu entscheiden 29 . Die 2S Vgl. Board of Trade, The movement of manufacturing industry, a.a.O., S. 14 f. 2β Vgl. ebenda, S. 16 f. 2? i n jedem F a l l k a n n eine enge Beziehimg zwischen der Intensität der Regionalpolitik u n d dem A n t e i l der Beschäftigung der Unternehmen, die die Gesamtheit oder Teüe der Produktion i n die Problemregionen verlagert haben, an der Gesamtbeschäftigung aller Unternehmen, die Verlagerungen vorgenommen haben, festgestellt werden. Die i n der Zeit v o n 1945—51 (die durch eine Regionalpolitik der strikten K o n t r o l l e n u n d starken Anreize gekennzeichnet war) i n die Problemregionen verlagerten Unternehmen bzw. Zweigwerke beschäftigten 1966 237.000 Arbeitnehmer (alle Verlagerungen dieses Zeitraums i m Vereinigten Königreich: 373.000); die i n der Zeit v o n 1952—59 (die gekennzeichnet w a r durch ein nachlassendes Interesse an der Regionalpolitik) i n Problemregionen verlagerten Unternehmen beschäftigten 1966 79.000 Arbeitnehmer (alle i n diesem Zeitraum i m Vereinigten Königreich v e r lagerten Unternehmen: 274.000). Die i n der Zeit v o n 1960—65 i m Zuge der wieder verstärkten Anreize u n d K o n t r o l l e n der Regionalpolitik ganz oder teilweise i n die Problemregionen verlagerten Unternehmen beschäftigten 1966 122.000 Arbeitnehmer (alle i n diesem Zeitraum i m Vereinigten Königreich vorgenommenen Verlagerungen: 233.000). Vgl. dazu Board of Trade, The movement of manufacturing industry, a.a.O., S. 18 ff. «β Vgl. dazu Tab. 18. Die Untersuchungen v o n S. C. Orr, J. Castree, Allen/ Odber/Bowden u n d D. I . Trotman-Dickenson erstreckten sich auf Unternehmungen i n Gewerbeparks. 2fl Z u dem gleichen Ergebnis k o m m t auch H. P. Parker, East K i l b r i d e : Estate Management and Industrial Growth, i n : D . J . Robertson (ed.), The Lothians Regional Survey and Plan, a.a.O., S. 198—202 (hier: S. 201).

106

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

große Bedeutung der Verfügbarkeit von Fabrikraum w i r d verständlich, wenn man auf die Gründe, die zu der ursprünglichen Entscheidung für eine Verlagerung der Produktion geführt haben, zurücksieht. Wie i m vorigen Abschnitt dargelegt, war der Mangel an ausreichendem Fabrikationsraum das entscheidende Motiv dafür, daß eine Verlagerung beschlossen wurde. Die Möglichkeit, die Produktion an dem neuen Standort ohne großen Aufschub zu beginnen, läßt vielen Unternehmen die Niederlassung in einem Gewerbepark besonders attraktiv erscheinen 3 0 . Auch die Untersuchungen, die sich nicht auf Unternehmungen i n Gewerbeparks beschränken 81 , kommen zu dem Ergebnis, daß das Vorhandensein von Fabrikgebäuden ein wesentlicher Standortfaktor ist, wobei dieser Grund als ausschlaggebend jeweils am zweithäufigsten genannt worden ist 3 2 . I n Verbindung m i t diesem Faktor ist die ,Eignung des Grundstücks' zu sehen, die ebenfalls häufig genannt worden ist 3 3 . Der fast durchgängig am zweithäufigsten genannte Grund für die Standortentscheidung war die Verfügbarkeit von Arbeitskräften. Zwar ist — wie oben angeführt — der Mangel an Arbeitskräften i m allgemeinen nicht der entscheidende Grund für eine Verlagerung der Produktion gewesen, er ist jedoch häufig als zweiter Engpaßfaktor, der einer Expansion entgegenstehen konnte, angesehen worden 3 4 . Da nun bei der Auswahl der Standorte für Gewerbeparks die Existenz von Arbeitslosigkeit die entscheidende Rolle gespielt hat 3 5 , standen i m allgemeinen Arbeitskräfte i n ausreichender Quantität zur Verfügung. 30 Für viele Unternehmungen der Konsumgüterindustrie machte der aufgestaute Nachfragebedarf i n der Nachkriegszeit eine schnelle Expansion notwendig, w o l l t e n sie an dem Nachkriegsboom partizipieren. Besonders f ü r diese Unternehmungen w a r das Vorhandensein einer Fabrik oft ein entscheidendes M o t i v i n der Standortentscheidimg zugunsten der Gewerbeparks. Vgl. W. F. Luttrell, a.a.O., S. 63. So auch die Untersuchung des Board of Trade, The movement of manufacturing industry, a.a.O., S. 13: "The ready availability of premises, so important w h e n time is of the essence of successful expansion, was the result partly of the vacation of w a r factories and p a r t l y of the policy of the Board of Trade of erecting new ones, including ones started i n advance of demand." 31 Vgl. die Untersuchungen von Cameron/Clark, a.a.O.; D. Law, a.a.O.; D . E . Keeble, Industrial Migration f r o m North-West London, a.a.O., S. 21. 32 Cameron/Clark, a.a.O., S. 166, weisen aber darauf hin, daß dieser Grund von Unternehmen, die nach Schottland u n d Nordostengland (also i n die peripheren Regionen) gingen, am häufigsten als ausschlaggebend genannt worden ist. 33 Dieser Faktor ist allerdings von vielen anderen nicht streng zu trennen; er k a n n neben physischer Eignung nahezu alle anderen Faktoren umfassen, 34 So von B. J. Loasby, M a k i n g Location Policy Work, a.a.O., S. 35: " H a d factory space been available, then labour m i g h t w e l l have become the critical factor." Ä h n l i c h auch D. E. Keeble, Industrial Migration from North-West London, a.a.O., S. 17. 35 Vgl. Kap. 33.1.

35. Die Gewerbeparks als Standorte industrieller U n t e r n e h m u n g e n 1 0 7

Über die Qualität der geforderten Arbeitskräfte w i r d i n den Untersuchungen i m allgemeinen nichts ausgesagt; lediglich Cameron/Clark unterscheiden i n ihrer Befragung nach der Qualität; wichtiger für die Standortwahl ist nach ihren Ergebnissen die Verfügbarkeit ausbildungsfähiger Arbeitskräfte als die Verfügbarkeit ausgebildeter Arbeitskräfte gewesen 36 . Nicht von dem Faktor „Vorhandensein von Arbeitskräften" zu trennen ist der des Lohnniveaus. Wenn auch i n keinem Fall ein niedriges Lohnniveau als entscheidende Einflußgröße bei der Standortw a h l angegeben wurde 3 7 , kann nicht ausgeschlossen werden, daß ein Teil der Unternehmer diesen Faktor m i t unter dem der Verfügbarkeit von Arbeitskräften subsumierte. I n fast allen Untersuchungen w i r d der Faktor ,Marktnähe' als ebenfalls sehr wesentlich genannt; dieser Faktor ist besonders von solchen Unternehmungen genannt worden, die zur Bedienung lokaler oder regionaler Märkte gegründet worden beziehungsweise als Verlagerungen oder Zweigwerke entstanden sind. Eine Aufspaltung dieses Faktors i n seine verschiedenen Aspekte (Transportkostenmoment, Zeitmoment, etc.) ist i n den vorliegenden Untersuchungen nicht erfolgt; es kann jedoch aus der nachträglichen Beurteilung der Standorte und insbesondere aus der Bedeutung der Transportkosten für die untersuchten Unternehmen 38 geschlossen werden, daß Zeitfaktoren (kurze Lieferzeiten, schnelle Kontakte zu den Kunden etc.) eine größere Rolle gespielt haben als Kostenfaktoren 30 . se Vgl. Cameron! Clark, a.a.O., S. 163, S. 197: 10 Unternehmer gaben die Verfügbarkeit ausbildbarer Arbeitskräfte als wichtigsten G r u n d der E n t scheidung f ü r ihren Standort an, m i r 3 die Verfügbarkeit ausgebildeter A r beitskräfte. Auch D. E. Keeble, Industrial Migration, a.a.O., S. 20 f. weist auf die große Bedeutung ausbildbarer Arbeitskräfte besonders f ü r die U n t e r nehmen hin, die standardisierte Produkte (wie Waschmaschinen etc.) herstellen. 37 So auch Cameron/Clark, a.a.O., S. 197. 38 Vgl. dazu Tab. 20. Insbesondere spielen die Tranisportkosten f ü r V o r produkte bei vielen Unternehmungen eine geringe Rolle, da diese häufig zu standardisierten Preisen (unabhängig v o n der Entfernung) geliefert werden. So erhielten 70 v.H. der v o n S. C. O r r befragten Unternehmen zwischen 50 u n d 100 v.H. ihrer Vorprodukte zu Standardpreisen. Vgl. S. C. Orr, a.a.O., S. 12. A u f die geringe Bedeutung der Transportkosten f ü r viele Industriezweige i n Großbritannien weisen auch h i n : W. F. Luttreil, a.a.O., S. 62 f.; C. Clark, Industrial Location and Economic Potential, i n : Lloyds Bank Review, No. 82, Oct. 1062, S. 1—17 (hier: S. 6); The Scottish Council (Development and I n d u stry), I n q u i r y into the Scottish Economy, a.a.O., S. 74 f., S. 187. Daß die geringe Bedeutung der Transportkosten f ü r die Standortentscheidung industrieller Unternehmen eine internationale Beobachtung ist, geht aus den folgenden Untersuchungen hervor: M . L . Greenhut, Plant Location i n Theory and Practice, a.a.O., S. 106 ff.; G. K . Kümin, öffentliche Ausgaben und Standort privater Unternehmungen, Züricher Dissertation, Zürich 1966, S. 39 ff.; R. Jochimsen, P. Treuner, Zentrale Orte i n ländlichen Räumen unter besonderer Berücksichtigung der Möglichkeiten der Schaffung zusätzlicher außerlandwirtschaftlicher Arbeitsplätze, Mitteilungen aus dem I n s t i t u t f ü r Raumforschung, Heft 58, Bad Godesberg 1967, S. 31 ff., S. 61 ff. — Die große Bedeutung des Zeitfalttors

108

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

Weitere i n den Unternehmensbefragungen als wesentlich angegebene Faktoren sind: — der Faktor ,Regierungspolitik'\ hierunter können alle Maßnahmen der Regierung zur Standortbeeinflussung der Unternehmungen verstanden werden 4 0 . Da i m allgemeinen bei den Befragungen den Unternehmungen die Nennung von Gründen überlassen wurde (das heißt, es wurden keine streng voneinander getrennten Gründe zur Auswahl gestellt), kann angenommen werden, daß ein Teil der Unternehmen, die diesen Grund angaben, von der Verfügbarkeit von Fabriken angezogen worden sind; aber auch Regierungskontrollen 41 und finanzielle Anreize mögen eine Rolle gespielt haben 42 . — der Faktor ,Mietmöglichkeiten von Fabriken'; auch hier ist nicht klar, inwieweit die Möglichkeit, eine Fabrik zu mieten, nicht von vielen Unternehmern schon unter dem Faktor ,Verfügbarkeit von Fabrikraum' erfaßt worden ist; immerhin kann angenommen werden, daß diese Möglichkeit für viele kleine Unternehmen, die ihr Kapital lieber zur Anschaffimg moderner Anlagen einsetzen wollen, aber auch für größere Betriebsverlagerungen und Zweigwerkgründungen, bei denen das Risiko einer Investition i n bisher unbekannten Gebieten vermindert werden soll, eine nicht unerhebliche Rolle gespielt hat. Das niedrige Niveau der Mieten 4 3 wurde nur i n wenigen Fällen als wesentlicher Einflußfaktor der Standortentscheidung genannt. Als wesentlich wurden auch die Faktoren ,Vorhandensein von Transporteinrichtungen und Dienstleistungen' angesehen; man hätte jedoch erwarten können, daß der Tatsache, daß i n Gewerbeparks Dienstleistungen i n ausreichender Quantität und Qualität stets zur Verfügimg stehen, größere Bedeutung zugemessen würde. Es kann auch hier nicht ausgeschlossen werden, daß viele Unternehmer den Faktor der Verfügbarkeit der notwendigen Dienste m i t dem der Verfügbarkeit von Fabriken i n Verbindung setzten. zeigt sich auch darin, daß der Gütertransport auf der Straße i n Großbritannien eine i m m e r größere Bedeutung erlangt hat: Während 1952 46 v.H. (54 v.H.) aller Tonnenkilometer auf der Straße (Schiene) befördert wurden, waren es 1960 bereits 59 v.H. (41 v.H.). Eine ähnliche E n t w i c k l u n g beschreiben f ü r die U S A B. Chinitz, R. Vernon, Changing Forces i n Industrial Location, i n : H a r v a r d Business Review, Bd. 38, 1960, S. 126—136 (hier: S. 130f.); W . N . Kinnard, Z. S. Malinowski, Highways as a Factor i n Small Manufacturing Plant Location Decisions, a.a.O., S. 71. 40 Vgl. dazu Kap. 23. 41 Nicht bei allen Unternehmen ist bei der Angabe der Gründe eine T r e n nung der ersten Entscheidung (pro Verlagerung) v o n der zweiten (Auswahl eines bestimmten Standorts) erfolgt. Insbesondere v o n den v o n D. L a w untersuchten Unternehmungen, die nach N o r d i r l a n d gekommen sind, sind finanzielle Anreize häufig genannt worden. Vgl. D. Law, Industrial Movement and Locational Advantage, a.a.O., S. 135. « Vgl. dazu Kap. 43.1.

35. Die Gewerbeparks als Standorte industrieller U n t e r n e h m u n g e n 1 0 9

Von sekundärer Bedeutung waren die Faktoren ,Rohstoffnähe 4 bzw. ,Nähe zu sonstigen Vorlieferanten' 4 4 . Die Untersuchung der i n der Standortentscheidung der Unternehmer wesentlichen Faktoren ergibt, daß die von der klassischen Standorttheorie zugrunde gelegte entscheidende Bedeutung der Transportkosten 45 für die meisten Bereiche der Industrie nicht mehr gilt. Von Bedeutung sind vielmehr andere Faktoren: die Verfügbarkeit von Fabrikationsräumlichkeiten, ein quantitativ und qualitativ ausreichendes Angebot an Arbeitskräften, sowie ein ausreichender Anschluß an das Verkehrsnetz als Voraussetzung für schnelle Kontakte zu Vorlieferanten und Kunden 4 6 . Eine regionale Industrialisierungspolitik muß sich primär an diesen Faktoren orientieren, soll sie erfolgreich sein. 35.2 Die nachträgliche Beurteilung der Standortentscheidung durch die Unternehmungen

Eine Beurteilung der Standorte i n Gewerbeparks kann sich nicht allein auf die von den Unternehmen angegebenen Gründe für ihre Standortentscheidung beschränken. Es muß zusätzlich gefragt werden, welche Vor- und Nachteile die einzelnen Unternehmungen an ihren Standorten erfahren haben. Wiederum ist eine Untersuchung dieser Erfahrungen nur auf der Grundlage von Befragungen möglich. 35.21 Nachteile des Standorts in Gewerbeparks

47

Die meisten Nachteile, die von den Unternehmungen genannt worden sind, sind keine Nachteile des Gewerbeparks selbst, sondern des Standorts des Gewerbeparks bzw. der Region, i n der der jeweilige Gewerbepark entstanden ist. A n der Spitze stehen hier Verkehrs44 Das k a n n ζ. T. aus der Industriestruktur erklärt werden; i m allgemeinen haben die Unternehmungen i n Gewerbeparks viele Vorlieferanten, die nicht räumlich konzentriert sind (Bsp. Elektroindustrie) u n d eine hohe Wertschöpfung auf ihrer Produktionsstufe ( T e x t i l - u n d Bekleidungsindustrie), so daß die Transportkosten der Vorprodukte bzw. Rohmaterialien k e i n ausschlaggebender Faktor sind. Ä h n l i c h R. C. Estall, R. O. Buchanan, Industrial A c t i v i t y and economic Geography, a.a.O., S. 24 ff. 40 A u f eine Darstellung der klassischen Standorttheorien k a n n hier v e r zichtet werden. Der Leser sei auf entsprechende Spezialliteratur verwiesen, z. B. auf H. U. Meyer-Lindemann, Typologie der Theorien des Industriestandortes, Veröffentlichungen der Akademie f ü r Raumforschung u n d Landesplanung, Abhandlungen, Bd. 21, Bremen 1951; W. Isard, Location and Space Economy, New York, London 1956, S. 24 ff.; Ε. v. Böventer, Theorie des räumlichen Gleichgewichts, Tübigen 1962, S. 2 f. u. a. 40 Z u dem gleichen Ergebnis kommen auch R. Jochimsen, P. Treuner, Zentrale Orte i n ländlichen Räumen, a.a.O., S. 34 f., S. 59 ff. 47 Vgl. Tab. 19.

110

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

Probleme und Schwierigkeiten, die sich aus der Entfernung zu den Kunden, Vorlieferanten, Muttergesellschaften oder anderen Unternehmungen des gleichen Industriezweiges ergeben; diese Probleme sind vor allem auf die periphere Lage der geförderten Regionen zurückzuführen. Dabei werden die Schwierigkeiten selten i n erhöhten Transportkosten gesehen; wie einige Untersuchungen der Unternehmen i n Gewerbeparks zeigen 48 , haben die Transportkosten i m allgemeinen keine solche Bedeutung gehabt, daß i n ihrer Höhe ein echtes Problem gelegen hätte» Schwerwiegender ist vielmehr, daß Dauer, Regelmäßigkeit und Sicherheitsgrad der Transporte durch die Randlage für einige Unternehmungen zum Problem werden können 4 9 . Hier kann allein eine Verbesserung der Verkehrswege und -Verbindungen helfen 5 0 . Auch die Schwierigkeiten m i t Arbeitskräften, die häufig von den Unternehmungen als Nachteil angeführt werden, sind zum größten Teil auf den Standort des Gewerbeparks zurückzuführen. Lediglich die von einigen Unternehmungen als Nachteil bezeichnete Höhe der zwischenbetrieblichen Mobilität der Arbeitskräfte kann zum Teil darauf zurückzuführen sein, daß mehrere Unternehmen i n Gewerbeparks zu finden sind, das heißt, daß die Arbeitnehmer eine größere Transparenz über alternative Beschäftigungsmöglichkeiten haben u n d daß es den Unternehmern leichter gemacht wird, Arbeitnehmer abzuwerben 51 . Als Nachteile, die gegen Gewerbeparks selbst bzw. gegen die Verwaltungsorgane angeführt worden sind, können genannt werden: beschränkende Auflagen der Industrial Estates Management Corporations, hohe Mieten, mangelnde Eignung der Gebäude und mangelnde Expansionsmöglichkeiten. Dazu muß gesagt werden: die Auflagen der Management Corporations, die bestimmte Veränderungen der Gebäude und Produktionsprozesse verhindern sollen, sind insofern verständlich, als die Gebäude i m allgemeinen an die Unternehmungen vermietet werden, bauliche Veränderungen die Vermietbarkeit nach Ablauf der Mietzeit m i t dem bisherigen Unternehmen nicht einschränken dürfen; Ände« Vgl. Tab. 20. 4 » Ä h n l i c h auch W . F . Luttrell, a.a.O., S.334. So auch S. C. Orr, Industry and Employment, a.a.O., S. 63 f. So vor allem auch G. C. Cameron , G. L . Reid, Scottish Economic Planning and the A t t r a c t i o n of Industry, a.à.O., S. 26 f . 5° Dabei spielt für den Gütertransport das Straßennetz eine entscheidende Rolle: 72,5 v.H. der Unternehmungen i n schottischen Gewerbeparks transportierten ihre Güter überwiegend auf der Straße. F ü r die Fahrten des kaufmännischen Leitungspersonals müssen je nach Entfernung gute Straßen-, Eisenbahn- oder Flugverbindungen gegeben sein. 51 Ob die zwischenbetriebliche M o b i l i t ä t i n Gewerbeparks tatsächlich höher ist als i n anderen Industriegebieten, konnte mangels statistischer Unterlagen nicht festgestellt werden. — I m m e r h i n k a n n angenommen werden, daß einige Unternehmer die Mietüng von Board of Trade — Einzelfabriken an isolierten Orten vorgezogen haben, u m nicht dem Wettbewerb auf dem Arbeitsmarkt ausgesetzt zu sein.

35. D i e G e w e r b e p a r k s a l s S t a n d o r t e i n d u s t r i e l l e r U n t e r n e h m u n g e n 1 1 1 Tabelle

19

S t a n d o r t n a c h t e i l e (Ergebnisse v o n U n t e r n e h m e n s b e f r a g u n g e n )

s.

Nachteil

Verkehrsprobleme

17a) (2)

12 e )

Schwierigkeiten m i t Arbeitskräften

11 (3)b)

5

5

Entfernung zur gesellschaft

c. Orr4

D. I. Trot- Allen/ UnterJ. Castreet man-DikOdber/ nehmen, kensonz Bowden3 die v. Zahl der außerhalb ^schottische Zahl der UnterZahl d. UnterSchottUnternehmen Unterlands ge- nehmen nehmen nehmen kommen sind

Mutter3

2

13

Kosten der Dienstleistungen

3

6

4

Entfernung von Märkten

3 (l)c)

8

Auflagen der I.E.M.C

2(2)

70

Sonstige Nachteile

5 (2)d)

..

Hohe Mieten

6

Mangelnde Eignung der Gebäude

3

Mangelnde Expansionsmöglichkeiten

4

Kontaktprobleme mit Kunden

20

Kontaktprobleme mit Vorlieferanten Probleme i n der Aufrechte r h a l t u n g des t e c h n i s c h e n Wissens Kontakte zu Dienstleistungsunternehmen

...

20

16

24

20

18

16

9

Quellen: ι J. Castree, An Economic Investigation, a.a.O., S. 243 f. gibt den wichtigsten (in Klammern den zweitwichtigsten) Nachteil an. 2 D. I. Trotman-Dickenson, The Scottish Industrial Estates, a.a.O., S. 51. 3 Allen/Odber/Bowden, a.a.O., S. 50. 4 S. C. Orr, a.a.O., S. 20. Gefragt war hier nur nach Nachteilen in bezug auf den Kontakt zu Kunden, Vorlieferanten und Dienstleistungsunternehmen. a) Stauungen (5), schlechter Verkehrsanschluß (5), Transportschwierigkeiten (3), Entfernung der Unternehmerwohnung zum Gewerbepark (4). b) Mangel an gelernten Arbeitskräften (3) (1), Abwerbung von Arbeitskräften (2) (1), hohe Mobilität (1) (1), schlechte Arbeitspraktiken (1), sonstige Schwierigkeiten (4). c) Absatzmärkte (2) (i), Beschaffuhgsmarkt (1). d) Als zweitwichtigste Nachteile wurden genannt: hohe Mieten (1), Transportkosten (1). e) Transportprobleme (10), Schwierigkeiten bei Kundenbesuch (2). f) Keine Änderungserlaubnis an Gebäuden (5), sonstige Schwierigkeiten (2).

112

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik Tabelle 20 Transportkosten von Unternehmen in Gewerbeparks L. A . Barac*

S. C. O r r i

Transportkosten i n v.H. des Umsatzes

Z a h l dei U n t e r nehmein (v.H)

Transportkosten i n v.H. der Gesamtkosten

Zahl der Unternehmen

J. Castree 3 Transportkosten i n v.H. der Gesamtkosten

Zahl der Unternehmen

„Zuwanderer"

Schottische

9 (22,5 v.H.)

21 (38,2 v.H.)

1,1—2%

13 (32,5 v.H.)

17 (30,8 v.H.)

1,1—2 %

3

1,1—2 %

2

2,1—3 %

5 (12,5 v.H.)

2,1—3% 10 (18,2 v.H.)

5

2,1—3%

6

3,1—4 %

4 (10,0 v.H.)

4

3,1—4%

5

4,1—5 %

3 ( 7,5 v.H.)

4 3,1—4% ( 7,3 v.H.) 4,1—5o/0 —

2

4,1—5%

14

>5«/Θ

2

>5%

16

^1%

>5%

6 (15,0 v.H.)

3 ( 5,4 v.H.)

40

55

^1%

1

17

43

Quellen: ι S. C. Orr, a.a.O., S. 14. 2 L. A. Barac, Industrial Development and Road Transport, Dissertation submitted for the degree of Bachelor of Arts in Land Use Studies, Department of Town and Country Planning, University of Newcastle-upon-Tyne, 1964, unveröffentlicht, S. 57. 3 J. Castree, A n Economic Investigation, a.a.O., S. 164 f.

rungen der Produktionsprozesse müssen ebenfalls kontrolliert werden, w i l l man die Möglichkeit störender Einflüsse auf andere Unternehmungen beschränken. Mangelnde Eignung der Gebäude und mangelnde Expansionsmöglichkeiten mögen i n einzelnen Ausnahmefällen gegeben sein, typisch ist jedoch eher das Gegenteil 62 . Sehen einige Unternehmer i n hohen Mieten einen Nachteil der Gewerbeparks, dann zeugt das davon, daß sie keine Ubersicht über Mieten vergleichbarer Gebäude außerhalb der Gewerbeparks haben 53 . « Das geht aus den i m folgenden genannten Vorteilen hervor. — Darüber hinaus w a r e n mangelnde Expansionsmöglichkeiten i n den bis dahin genützten Fabrikgrundstücken häufig der G r u n d dafür, daß Unternehmer gerade i n Gewerbeparks gingen. m Vgl. dazu Kap. 4, Fußnote 67.

35. Die Gewerbeparks als Standorte industrieller U n t e r n e h m u n g e n 1 1 3

35.22 Vorteile des Standorts in Gewerbeparks

54

Auch hier muß wieder unterschieden werden zwischen Vorteilen, die i n dem Standort der Gewerbeparks liegen, und solchen, die i n den Gewerbeparks selbst begründet sind. Eine günstige Verkehrslage und die Verfügbarkeit von Arbeitskräften sind Vorteile, die i n den Standorten der Gewerbeparks begründet sind. Die am häufigsten genannten Vorteile der Gewerbeparks selbst sind: Mietmöglichkeit von Fabriken, Verfügbarkeit von Dienstleistungen 55 , Verfügbarkeit von Gebäuden 56 , gute Qualität von Gebäuden und niedrige Mieten. Tabelle 21 Standortvorteile (Ergebnisse von Unternehmensbefragungen) Vorteil

Verkehrslage Verfügbarkeit von Arbeitskräften Verfügbarkeit von Gebäuden Verfügbarkeit von Platz Verfügbarkeit von Dienstleistung Vorteil aus Konzentration von Unternehmen Trennung von Wohnvierteln Niedrige Mieten Nähe d. Lieferanten Dienstleistungen f ü r andere Unternehmen i m Gewerbepark Mietmöglichkeit von Fabriken Absatz i m Gewerbepark Sonstige Qualität d. F a b r i k

J. Castree Z a h l der Unternehmen 11 4 3 4 4 2 2 3 3

(7)a) (1) (1) (2) (2) (1) (1) (2) (3)

4 2 (1) 1 8 (3)

D. I. Trotman-Dickenson Z a h l der Unternehmen 5 18 18 28 6 17

40 21 36

Quellen: J. Castree, A n Economic Investigation, a.a.O., S. 243 f., gibt den wichtigsten (zweitwichtigsten) Vorteil an. D. I. Trotman-Dickenson, The Scottish Industrial Estates, a.a.O., S. 51. a) Verkehrslage 6 (1), Anschluß an öffentliche Verkehrsunternehmen 5 (6).

Relativ selten w i r d dagegen als Vorteil der Gewerbeparks die Möglichkeit von Geschäftsbeziehungen innerhalb der Gewerbeparks genannt. Nur i n einigen wenigen Fällen sind Beispiele solcher Geschäftsbezie54 v g l . Tab. 21. m Soweit sie speziell f ü r den Gewerbepark geboten werden, w i e ζ. B. gemeinsame Heizung, kollektiver Kantinenbetrieb etc. 56 Dieser G r u n d überschneidet sich ζ. T. m i t dem der Mietmöglichkeit von Fabriken. 8 Niesing

114

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

hungen (Beschaffung oder Absatz i n Gewerbeparks, technologische Zusammenarbeit, gegenseitige Zurverfügungstellung freier Kapazitäten) bekannt geworden. Diese Tatsache ist zumindest für die großen Gewerbeparks, die zum Teil über 100 Unternehmungen beherbergen, erstaunlich; sie ist jedoch teilweise daraus zu erklären, daß der Board of Trade bestrebt war, das Prinzip der diversification' möglichst weitgehend (also bis i n die einzelnen Gewerbeparks hinein) zu verfolgen, u m das Risiko, das heißt die Anfälligkeit für Arbeitslosigkeit, zu vermindern. I n jedem Fall kann gesagt werden, daß der Board nicht bemüht war, sich ergänzende oder gleichartige Unternehmen i n einem Gewerbepark zusammenzuführen. Z u m Teil w i r d man das Phänomen fehlender Geschäftsbeziehungen auch auf eine fehlende Transparenz der Unternehmungen innerhalb des Gewerbeparks über die Produktionsprozesse und Produkte ihrer ,Kollegen' zurückführen können.

35.3 Die Entwicklung der Unternehmungen i n Gewerbeparks

35.31 Die Entwicklung

der Unternehmungen

nach Wirtschaftszweigen

Eine Analyse der Beschäftigungsentwicklung 57 der Unternehmungen i n den Gewerbeparks des Nordostens 58 ergibt, daß folgende Industriezweige Beschäftigungswachstumsraten für den Zeitraum 1952—67 hatten, die über der entsprechenden Wachstumsrate der Gesamtheit der Unternehmen i n den betrachteten Gewerbeparks lagen (92,3 v.H. Beschäftigungswachstum): Druck und Papier (251,3 v.H.), Baumaterialien (223,6 v.H.), Leichtmetall (185,9 v.H.), Elektroindustrie (173,5 v.H.), Fahrzeugbau (166,9 v.H.), Maschinenbau (154,1 v.H.), Büromaschinen (126,6 v.H.), und Gummi (99,8 v.H. für die Jahre 1960—67)59. Die Wachstumsraten sagen aufgrund der unterschiedlichen Basisbeschäftigungen nun allerdings wenig über die Bedeutung der einzelnen Industriezweige für das Wachstum der Gesamtbeschäftigung aus. Drückt man diese Bedeutung durch den A n t e i l aus, den die einzelnen Industrie57 Beschäftigtenzahlen standen als einziger Maßstab f ü r die Entwicklung zur Verfügung; bei einigen Wirtschaftszweigen, die durch eine besonders starke Steigerung der Arbeitsproduktivität gekennzeichnet sind (ζ. B. Chemie), k a n n ein solcher Maßstab zu einer falschen Einschätzimg der Entwicklung führen. Insgesamt gesehen erscheint jedoch die Messung der Entwicklung an Beschäftigtenzahlen sinnvoll, insbesondere, w e n n m a n das Ziel der Gründung der Gewerbeparks — Arbeitsplätze zu schaffen — berücksichtigt. 59 F ü r andere Gewerbeparks w a r e n Angaben der Beschäftigungsstruktur zu alternativen Zeitpunkten nicht erhältlich. Eine Ausnahme bilden die U n t e r suchungen v o n S. C. Orr, die auf Unternehmensbefragungen basieren u n d lediglich den Zeitraum 1955—59 umfassen. s» Vgl. Tab. 22. E i n Vergleich des Wachstums v o n Unternehmungen innerhalb der Gewerbeparks m i t dem Wachstum v o n Unternehmungen außerhalb der Gewerbeparks w i r d i m Kap. 42.3 vorgenommen.

35. Die Gewerbeparks als Standorte industrieller Unternehmungen

115

zweige an der absoluten Zunahme der Gesamtbeschäftigung i n den Gewerbeparks hatten, so erhält man das folgende Ergebnis: den bei weitem höchsten Beitrag zum Gesamtwachstum leistete die Elektroindustrie m i t 39,6 v.H., gefolgt von der Maschinenbauindustrie (24,9 v.H.) und den Industriezweigen Druck und Papier (10,6 v.H.), Leichtmetall (5,2 v.H.), schwere Bekleidung (4,0 v.H), Chemie (3,9 v.H.), leichte Bekleidung (3,2 v.H.). 35.32 Die Entwicklung ausgewählter Unternehmungen nach ihrer Herkunft und rechtlichen Stellung Eine Untersuchung von 132 Unternehmungen i n Gewerbeparks i n Nordostengland 60 ergibt, daß die Unternehmungen, die von anderen Regionen i n den Nordosten gekommen sind, sehr viel höhere Wachstumsraten hatten als die Unternehmungen, die aus dem Nordosten stammen. I n dem Zeitraum von 1952 bis 1967 wuchsen interregionale Betriebsverlagerungen u m 106,3 v.H., Zweigwerke und Tochtergesellschaften m i t Hauptwerken bzw. Muttergesellschaften außerhalb des Nordostens u m 82.8 v.H., Unternehmungen, die i m Nordosten neu entstanden sind, u m 13.9 v.H. und lokale Betriebsverlagerungen nur u m 11,0 v.H. 6 1 . Deutlich w i r d die große Bedeutung der neu i n die Region gekommenen Unternehmungen auch, wenn man ihren A n t e i l am Wachstum aller betrachteten Unternehmungen ermittelt: 78,0 v.H. der Beschäftigtenzunahme ist auf Zweigwerke und Tochtergesellschaften zurückzuführen. Die interregionalen Betriebsverlagerungen haben m i t 17,3 v.H. zum Gesamtwachstum beigetragen, die neuen Unternehmungen mit 3,6 v.H., die Betriebsverlagerungen aus dem Nordosten m i t l , l V . H . Z u einem ähnlichen Ergebnis kommt auch S. C. Orr für die Unternehmungen i n schottischen Gewerbeparks 62 ; i n den Jahren 1955—59 waren die Beschäftigungswachstumsraten von Unternehmungen, die von außerhalb Schottlands gekommen waren, m i t 12,4 v.H (1955/56), 17,2 v.H. (1956/57), 4,5 v.H. (1957/58), 6,1 v.H. (1958/59) jeweils höher als die Wachstumsraten schottischer Unternehmen 6 3 m i t 2,2 v.H. (1955/ 1956), 0,8 v.H. (1956/57), - 3 , 2 v.H. (1957/58), 6,1 v.H. (1958/59). Das 60 Die untersuchten Unternehmungen hatten 76,6 v.H. der Gesamtbeschäftigung der Gewerbeparks i n Nordostengland. — Es konnten n u r Unternehmen untersucht werden, die 1967 noch i n Gewerbeparks produzierten. «ι Vgl. Tab. 23. ea Vgl. S. C. Orr, Paper 44, a.a.O., S. 24. 63 Dabei sind schottische Unternehmungen definiert als solche, die 1945 i n Schottland waren bzw. danach neu entstanden sind. Unter den Unternehmungen, die sich 1945 i n schottischen Gewerbeparks befanden, sind ein T e i l jedoch Zweigwerke m i t Muttergesellschaften außerhalb Schottlands.

*

114,6 97,5 62,0 83,9 101,1 48,3 15,9 28,6 54,1 59,2 34,4 17,4 10,3 6,3 26,7 24,9

+ + + + + + + + + + + + + -

+ 32 529 100

7,2

d.

Beschäftigung 1967

99,9

1,4 1,5 4,6 4,1 2,3 2,2 11,8 2,2 2,1 4,7

1,7 3,9 28,7 0,7 19,8 1,0

Wachstum Wachstum absolutes 1952-67 Wachtum ^^ in v.H. in v.H. 1952—67 Wachstums v. H. 1952—67

+ 63,7 +251,3 + 3 433 + 10,6 + 63,8 + 223,6 + 814 + 2,5 + 76,5 + 185,9 + 1703 + 5,2 + 48,7 + 173,5 + 12 288 + 39,6 + 32,7 + 166,9 + 302 + 0,9 + 71,3 + 154,1 + 8106 + 24,9 + 95,5 + 126,6 + 390 + 1,2 + 99,8 + 99,8 + 468 + 1,4 + 35,8 + 74,6 + 438 + 1,3 + 9,4 + 68,6 + 1265 + 3,9 + 0,4 + 59,8 + 1036 + 3,2 + 7,0 + 43,9 + 478 .+ 1,5 + 12,2 + 31,8 + 365 + 1,1 + 8,4 + 19,6 + 1309 + 4,0 +19,9 + 12,3 + 161 + 0,8 + 23,9 - 22,7 393 - 1,2 + 12,4 - 6,9 234 - 0,7

Wachstum 1960 67 in v.H.

Repräsentanz in den Gewerbe-

Quelle: Eigene Ermittlungen aus den Beschäftigungsstatistiken der Industrial Estates Management Corporation for England.

Druck, Papier Baumaterialien Leichtmetall Elektroindustrie Fahrzeugbau Maschinenbau Büromaschinen Gummi Dienstleistungen Chemie, Plastik Leichte Bekleidg Strickwaren, Wirkw Nahrungsmittel Schwere Bekleidg Textilien Möbel Sonstige

Wirtschaftszweig 1952-60

absolutes Wachstum

Tabelle 22: Beschäftigtenwachstum der Unternehmen in Gewerbeparks in Nordostengland nach Wirtschaftszweigen, 1952—67

116 3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

35. Die Gewerbeparks als Standorte industrieller U n t e r n e h m u n g e n 1 1 7

Gesamtwachstum ist zu 87,8 v.H. auf Unternehmungen, die von außerhalb Schottlands gekommen sind, zurückzuführen und zu 12,2 v.H. auf schottische Unternehmungen 64 . Auch O.Rees, der die Gesamtheit der i n der Nachkriegszeit nach Wales gekommenen Unternehmungen 65 untersuchte 66 , kommt zu dem Ergebnis, daß die Beschäftigung der Unternehmen, die von anderen Regionen nach Wales gekommen sind, i n dem Zeitraum von 1960—65 mit 11,8 v.H. beinahe doppelt so schnell gewachsen ist wie die der Unternehmen, die ihren Ursprung i n Wales haben (6,0 v.H.). Das gesamte Wachstum konnte zu 65,8 v.H. auf ,Einwanderer' und zu 34,2 v.H. auf Unternehmen, die 1945 schon i n Wales waren beziehungsweise später dort entstanden sind, zurückgeführt werden. Die Tatsache, daß Unternehmen, die von außerhalb i n die unterstützten Regionen gekommen sind, schneller gewachsen sind als die eingesessenen Unternehmen, kann zu einem Teil daraus erklärt werden, daß vor allem expandierende Unternehmen ,mobil· waren, das heißt solche, die an ihren ursprünglichen Standorten keine ausreichenden Expansionsmöglichkeiten hatten 6 7 . Wie die Unternehmensbefragungen ergeben haben, waren Gewerbeparks gerade für diese Unternehmen besonders interessant. 35.33 Die Schließung von Unternehmungen

in Gewerbeparks

Die Zahl der Unternehmungen, die ihre Produktion i n Gewerbeparks einstellten, ist häufig als K r i t e r i u m für den Erfolg beziehungsweise Mißerfolg der Gewerbeparks angesehen worden 6 8 . Gegen eine Verwendung dieses Maßstabs ist folgendes einzuwenden: a) Daß eine Unternehmung bzw. Produktionsstätte geschlossen wird, ist nicht unbedingt ein Zeichen dafür, daß sie gescheitert ist; i n der Tat ist es denkbar und sogar nicht unrealistisch, daß wirtschaftlich Der verglichen m i t dem Ergebnis f ü r Nordostengland höhere Wachstunisanteil schottischer Unternehmen mag z . T . auf die Definition schottischer Unternehmen zurückzuführen sein. Vgl. Fußnote 63. es Es w u r d e n nicht n u r Unternehmungen untersucht, die i n Gewerbeparks gekommen sind. β« Vgl. O. Rees, I m m i g r a n t Firms i n Wales and their Expansion, f ü r den Board of Trade erstelltes Manuskript, unveröffentlicht, London 1967, S. 5. 67 Dazu vgl. Abschnitt 35.11. Diesen Schluß lassen auch die Ergebnisse der Untersuchung des Board of Trade, The movement of manufacturing industry, a.a.O., S. 20 ff., S. 29 ff. zu. Vgl. auch ebenda, S. 26: " I t can be seen t h a t the desire* and the commercial opportunity to expand production play a considerable role i n the generation of movement. O n the whole, firms f i n d i n g themselves i n this position belong to expanding industries." 68 So u. a. von G. R. Allen, The G r o w t h of Industry i n T r a d i n g Estates, 1920—1939, w i t h special Reference to Slough, i n : Oxford Economic Papers, Vol. 8,1951, S. 272 ff.; m i t Einschränkungen a u d i v o n J. Castree, a.a.O., S. 145 ff.

118

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

Tabelle 23: Wachstum ausgewählter Unternehmen in Gewerbeparks in Nordostengland nach ihrer Herkunft und rechtlichen Stellung, 1952—67 InterIntraregionale regionale Neue UnterBetriebs- Betriebsverlagenehmena) verlagerungenk) rungeno) Beschäftigtenwachstum, 1952—67 (absolut) . . . . Beschäftigtenwachstum, 1952—67 (v.H.)

746

237

3 625

Zweigwerke^

Alle untersuchten U n ternehmen

16 379

20 987 68,4

13,9

11,0

106,3

82,8

A n t e i l am gesamten Beschäftigtenwachstum der untersuchten U n ternehmen (in v.H.) . .

3,6

1,1

17,3

78,0

Durchschnittliches j ä h r liches Wachstum (v.H.)

0,93

0,73

7,1

5,5

4,6

4,6

13,6

69,9

99,9

Beschäftigung i n v.H. der untersuchten Beschäftigung (1967)

11,8

Beschäftigung i n v.H. der Beschäftigung aller Unternehmen i n Gewerbeparks (1967) Z a h l der untersuchten Unternehmen

100

76,6

36

28

14

54

132

Quelle: Eigene Ermittlungen aus den Beschäftigungsstatistiken der Industrial Estates Management Corporation for England. a) Unternehmen, die vor der Produktionsaufnahme in Gewerbeparks noch nicht produzierten. b) Verlagerungen von Unternehmen innerhalb Nordostenglands. c) Verlagerungen von Unternehmen von außerhalb des Nordostens. d) Zweigwerke und Tochtergesellschaften mit Hauptwerken bzw. Muttergesellschaften außerhalb des Nordostens.

a r b e i t e n d e P r o d u k t i o n s s t ä t t e n geschlossen w e r d e n . So w u r d e b e i U n t e r s u c h u n g e n v o n S c h l i e ß u n g e n v o n Z w e i g w e r k e n festgestellt, daß auch solche Z w e i g w e r k e geschlossen w u r d e n , d i e e f f i z i e n t e r als d i e M u t t e r g e s e l l s c h a f t e n arbeiteten, w e n n b e i d e n M u t t e r g e s e l l schaften f r e i e K a p a z i t ä t e n a u f t r a t e n 6 9 . Diese S c h l i e ß u n g w u r d e — w e n n ü b e r h a u p t — d a m i t b e g r ü n d e t , daß die F i x k o s t e n d e r M u t t e r gesellschaft gedeckt w e r d e n m ü ß t e n , d i e j a u n a b h ä n g i g v o n d e r E x i s t e n z eines Z w e i g b e t r i e b e s i n j e d e m F a l l a n f a l l e n . 69 Vgl. B. J. Loasby, M a k i n g Location Policy Work, a.a.O., S. 45. Ä h n l i c h auch W. F. Luttrell, a.a.O., S. 192 f., S. 338.

35. Die Gewerbeparks als Standorte industrieller U n t e r n e h m u n g e n 1 1 9

Es ist verständlich, daß die Wahrscheinlichkeit der Schließung eines Zweigwerkes u m so größer ist, je weniger es sich i n seinem Produktionsprozeß und Produkt von der Muttergesellschaft unterscheidet. Handelt es sich u m eine Betriebsstätte, die einen anderen Produktionsprozeß und ein anderes Produkt als die Muttergesellschaft hat, so ist eine Absorbierung relativ unwahrscheinlich 70 . Ebenso ist es denkbar, daß eine Verlagerung der Betriebsstätte aus dem Gewerbepark heraus deshalb erfolgt, w e i l eine Produktion i n Gebäuden, die sich i m Eigentum der Unternehmensleitung befinden, vorgezogen w i r d oder w e i l eine Umstellung des Produktionsprozesses von der Industrial Estates Management Corporation nicht genehmigt wird. b) Selbst, wenn eine Unternehmung scheitert, müssen die Gründe nicht i m Standort liegen. Finanzielle Schwierigkeiten, Nachfrageschwankungen o. ä. können zur Einstellung der Produktion der Unternehmung geführt haben 71 . Unterlagen über die Schließungen von Unternehmungen i n Gewerbeparks fehlen weitgehend; lediglich für Wales liegen Informationen vor. Danach haben 41 v.H. aller Unternehmungen, die zwischen 1938 und 1965 die Produktion i n Gewerbeparks aufnahmen, die Produktion bis 1966 eingestellt 72 . Dabei war der A n t e i l der Unternehmungen, die ihre Produktion i n der unmittelbaren Nachkriegszeit einstellten, besonders hoch 72 . Eine neuere Untersuchung der Schließungen von Unternehmen i n Nordostengland kommt zu dem Ergebnis, daß besonders Zweigwerke und kleinere Unternehmungen geschlossen worden sind 73 , und daß die Anfälligkeit der Unternehmen i n den ersten zehn Jahren ihrer Produktion i m Nordosten besonders groß gewesen ist 7 3 .

?» Vgl. B. J. Loasby, M a k i n g Location Policy Work, a.a.O., S. 46 f.; G. Picton, Notes on the Establishment of Branch Factories, a.a.O., S. 131; W. F. Luttreil , a.a.O., S. 338. 71 Insbesondere ist bei den Unternehmungen, die i n der unmittelbaren Nachkriegszeit i n die Gewerbeparks gekommen sind, eine hohe Schließungsrate zu beobachten gewesen; viele Unternehmer w o l l t e n an dem Nachkriegsboom partizipieren, wobei sie die Aufnahmefähigkeit i h r e r M ä r k t e überschätzten. So O. Rees, I m m i g r a n t Firms i n Wales and their Expansion, a.a.O., S. 6 ff. 72 Vgl. J. Castree, a.a.O., S. 150. Informationen über die Industriestruktur, Unternehmensgrößenklassen, rechtliche Stellung konnte Castree nicht geben; vgl. ebenda, S. 153. 73 Bisher unveröffentlichte Untersuchung des Board of Trade. So M r . Jenkins, Board of Trade, i n einem I n t e r v i e w a m 24. 5.1967 i n Newcastle. — V o n 70 Schließungen erfolgten je 27 i m 1.—5. u n d 6.—10. Jahr der Produktion i m Nordosten.

120

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik 36. D i e Bestimmungsgründe der Entwicklung ausgewählter Gewerbeparks 36.1 Ein Maßstab zur Messung der Entwicklung

Aus Gründen der mangelnden Verfügbarkeit statistischen Materials stehen zur Messung der Entwicklung allein Beschäftigtenzahlen zur Verfügung. Wiederholt ist schon darauf hingewiesen worden, daß Beschäftigtenzahlen nur m i t Einschränkungen aussagekräftig sind; es sei aber nochmals betont, daß ihre Zugrundelegung auch dadurch gerechtfertigt erscheint, daß das Ziel der Errichtung von Gewerbeparks primär i n der Schaffung von Beschäftigungsmöglichkeiten lag. 36.2 Probleme der Feststellung der Bestimmungsfaktoren

Dem Versuch, die Bestimmungsgründe der i n der Vergangenheit beobachteten Entwicklung der Gewerbeparks festzustellen, stehen große Schwierigkeiten entgegen. Eine isolierte Betrachtung der Entwicklung i n Abhängigkeit von einzelnen Faktoren ist kaum möglich, zumal die Faktoren interdependent sind. A u f eine Trennung der Bestimmungsfaktoren i n Struktur- und Standortfaktoren m i t Hilfe statistischer Verfahren — wie sie etwa von Hemming und Thirlwall zur Erklärung der Entwicklung regionaler Wirtschaften angewandt wurden 1 — soll hier aus folgenden Gründen verzichtet werden: a) Nicht alle Bestimmungsgründe des Wachstums, die nicht der Industriestruktur zugerechnet werden können 2 , sind dem Standort zuzurechnen. Bei Unternehmen derselben statistischen Klassifikation sind je nach dem Produkt oder Produktionsprozeß unterschiedliche Wachstumsraten denkbar 3 . Auch sind, wie gezeigt worden ist 4 , die Wachstumsraten von Zweigwerken und von Unternehmen, die aus anderen Regionen verlagert worden sind, höher gewesen als die neuer Unternehmen bzw. solcher, die intraregional verlagert w o r den sind. Ebenso werden die Betriebsgrößen nicht ohne Einfluß auf ι Vgl. dazu Kap. 21.32 u n d Tab. 8. a Zugrunde gelegt w i r d die E n t w i c k l u n g der Unternehmen einer bestimmten statistischen Klassifikation i m Gesamtraum. 3 E i n gutes Beispiel dafür ist eine Unternehmimg der papierverarbeitenden Industrie, die Zigarettenfilter herstellt; diese Unternehmung produzierte u r sprünglich andere Papiererzeugnisse, stellte sich dann aber auf Zigarettenfilter um, zunächst m i t mäßigem Erfolg. A l s jedoch die ersten Berichte über den möglichen Zusammenhang zwischen Rauchen u n d Lungenkrebs v e r öffentlicht wurden, expandierte die Unternehmung sehr schnell (mit Wachstumsraten, die w e i t über denen anderer Unternehmen der gleichen statistischen Klassifikation lagen). 4 Vgl. Kap. 35.32 u n d Tab. 23.

36. Die Bestimmungsgründe der Entwicklung v o n Gewerbeparks

121

das Wachstum der Unternehmen sein. — Die Verzerrung der Ergebnisse durch diese Faktoren würde durch die relativ geringe Zahl der i n einzelnen Gewerbeparks produzierenden Unternehmer noch verstärkt werden, b) Die Entwicklung einzelner Gewerbeparks ist nicht unabhängig von der gerade verfolgten Politik des Board of Trade. Die Entscheidung, eine Standardfabrik i m Gewerbepark A und nicht i m Gewerbepark Β zu errichten, kann Einfluß auf die relativen Wachstumspositionen der beiden Gewerbeparks haben. Wie gezeigt worden ist 5 , ist das Vorhandensein einer Fabrikationsstätte eine wichtige Komponente i m unternehmerischen Entscheidungsprozeß; ist i n A ein Fabrikgebäude verfügbar, so w i r d das i n den meisten Fällen dazu führen, daß ein Unternehmer sich für den Standort A entscheidet, auch wenn andere Standortbedingungen i n Β günstiger sind 6 . Die Politik der frühen sechziger Jahre, die zur Förderung aller Orte m i t überdurchschnittlicher Arbeitslosigkeit überging und so erfolgversprechende Gewerbeparks wie Aycliffe und Team Valley aus der Förderung zunächst ausschloß7, hat die Schwierigkeiten der Zurechnung einer betrachteten Entwicklung auf Standort- und Strukturfaktoren erhöht. I m folgenden sollen die Entwicklungen der einzelnen Gewerbeparks i n Nordostengland 8 kurz dargestellt werden. Es w i r d versucht, die Hauptwachstumsträger nach Industriezweigen zu isolieren, sowie etwas über die allgemeinen Standortbedingungen auszusagen.

36.3 Die Entwicklung der einzelnen Gewerbeparks i n Nordostengland 0

1. Team Valley Der größte Gewerbepark i m Nordosten ist i m Zeitraum 1952—66 mit einer durchschnittlichen jährlichen Rate von 3,8 v.H. gewachsen; er hat m i t insgesamt 18,1 v.H. den größten Beitrag zum Gesamtwachstum aller Gewerbeparks i m Nordosten geleistet. s Vgl. Kap. 35.12. Das ist eine E r k l ä r u n g dafür, daß Unternehmer auch an Orte gegangen sind, die sonst keinerlei Standortvorteile aufweisen, w i e ζ. B. isolierte »mining villages 4 . 7 Dabei richtete m a n sich i m allgemeinen nach der Labour Exchange Area. Das hatte zur Konsequenz, daß ζ. B. Aycliffe, das a m Rande einer Exchange Area m i t niedriger Arbeitslosigkeit lag, nicht gefördert wurde, obwohl es zum großen T e i l Arbeitnehmer aus der benachbarten Labour Exchange Area bezog, die aufgrund der hohen Arbeitslosigkeit gefördert wurde. 8 Über die anderen Gewerbeparks waren wichtige Informationen — etwa über die Industriestrukturen zu alternativen Zeitpunkten — nicht erhältlich. ® Vgl. hierzu die Übersicht i n Tab. 24. c

122

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

Das Wachstum ist nur zu einem kleinen Teil auf Neuankömmlinge zurückzuführen; das liegt u. a. daran, daß i m Zuge des Local Employment Act eine Förderung der Labour Exchange Area von Gateshead zunächst nicht stattfand 10 . Die größten Beiträge zum Wachstum leisteten die Industriezweige Maschinenbau, Druck und Papier, Gummi, Baumaterial und Büromaschinen. Die Arbeitskräfteanforderungen der Unternehmen konnten durch die Nähe des großen Arbeitsmarktes der Tyne-Conurbation (Newcastle, Gateshead) sowie aus kleineren lokalen Arbeitsmärkten gedeckt werden 1 1 . Der Gewerbepark liegt i n der Nähe der A 1 (Fernstraße London — Edinburgh) und direkt an der Eisenbahnlinie London — Edinburgh. 2. Aycliffe M i t einem durchschnittlichen jährlichen Wachstum von 12,7 v.H. für den Zeitraum 1952—66 und mit dem zweithöchsten Anteil am Gesamtwachstum (16,1 v.H.) aller Gewerbeparks i m Nordosten ist Aycliffe besonders erfolgreich gewesen, obwohl es i m Zuge des Local Employment Act erst seit 1962 wieder gefördert wurde 1 2 . Das Wachstum wurde besonders i n den Sektoren Maschinenbau, Elektroindustrie 1 3 und Plastik erreicht. Aycliffe ist als Royal Ordnance Factory i n einiger Entfernung von Bevölkerungszentren entstanden 14 ; Wachstumsengpaß war i n der Nachkriegszeit deshalb auch zunächst der Mangel an Arbeitskräften i n der unmittelbaren Umgebimg. Als Folge dessen ist eine New Town angrenzend an den Gewerbepark errichtet worden (Newton Aycliffe), die heute rund 40 v.H. der Arbeitnehmer des Gewerbeparks beherbergt; einen großen Teil seiner Arbeitskräfte bezieht Aycliffe aus den Kohlenbergbauorten von South West Durham 1 5 . Aycliffe liegt unmittelbar an der A 1, verfügt also über einen direkten Anschluß an das nationale Straßennetz. Erst seit 1964 wurde Team Valley wieder i n die Liste der förderungswürdigen Gewerbeparks aufgenommen. Vgl. Local Employment Acts, 1960 and 1963, F o u r t h A n n u a l Report by the Board of Trade, a.a.O., S. 13. 11 1960 kamen r u n d 86 v.H. der Arbeitnehmer aus Orten, die nicht weiter als 5 Meilen v o m Gewerbepark entfernt waren (vor allem Gateshead u n d Newcastle). Die Busverbindungen zu den Arbeitsmärkten können als ausgezeichnet angesehen werden. — Vgl. zum Einzugsbereich Tab. 25. 12 Vgl. Local Emplocment Act, 1960, T h i r d A n n u a l Report by the Board of Trade, a.a.O., S. 11 f. 13 Durch Ansiedlung eines großen Zweigbetriebes der Elektroindustrie. Die Entfernung nach Darlington beträgt etwa 6 Meilen. 13 Über 55 v.H. der Beschäftigten pendeln aus einer Entfernung v o n vier u n d mehr Meilen nach Aycliffe ein. Vgl. zum Einzugsbereich dieses Gewerbeparks auch Tab. 25.

36. Die Bestimmungsgründe der Entwicklung v o n Gewerbeparks

123

3. Crook Obwohl Crook von Anfang an als förderungswürdig i m Sinne des Local Employment Act angesehen wurde 1 6 , hatte es i m betrachteten Zeitraum nur eine geringe jährliche Wachstumsrate (2,5 v.H.) und einen kleinen Anteil am Gesamtwachstum der Gewerbeparks (0,8 v.H.). Das Wachstum ist zudem zu einem großen Teil auf die Einführimg einer neuen Unternehmung zurückzuführen. Die Unternehmungen gehören der leichten Bekleidungs- und Textilindustrie an, also insgesamt langsam wachsenden Wirtschaftszweigen. Der Arbeitsmarkt ist beschränkt. Die Entfernung zur A 1 beträgt rund 8 Meilen. 4. Shildon Obwohl sich die Zahl der Unternehmungen seit 1952 u m zwei verringert hat, hatte der Gewerbepark ein durchschnittliches jährliches Wachstum von 3,5 v.H.; der Beitrag zum Gesamtwachstum allerdings war gering (1,3 v.H.) 17 . Wachstumsträger waren zwei Unternehmen der schweren Bekleidungsindustrie. Die Arbeitskräfte werden aus einigen kleineren lokalen Arbeitsmärkten gezogen (Auckland, Shildon). Die Entfernung zur A 1 beträgt rund 6 Meilen. 5. West-Auckland Obwohl die Zahl der Unternehmen seit 1952 um zwei gestiegen ist, ist die Beschäftigung des Gewerbeparks nahezu konstant geblieben. Beschäftigungssteigerungen i n der Elektroindustrie wurden von A b nahmen bei Unternehmen der Bekleidungsindustrie kompensiert. Die Arbeitskräfte werden aus kleinen lokalen Arbeitsmärkten gezogen; die Entfernung zur A 1 beträgt rund 7 Meilen. 6. Ashington Dieser Gewerbepark wies von 1952—66 ein geringes Wachstum auf (1,5 v.H. durchschnittliches jährliches Wachstum, 0,2 v.H. des Gesamtwachstums). Die beiden i n dem Gewerbepark produzierenden Unternehmen gehören der Bekleidungs- und der Nahrungsmittelindustrie an, also langsam wachsenden Industriezweigen. Der Gewerbepark liegt am weitesten nördlich von allen Gewerbeparks des Nordostens; er bezieht seine Arbeitskräfte aus einem lokal 16 Vgl. Local Employment Act, 1960, First A n n u a l Report b y the Board of Trade for the period ended 31st March, 1961, London, HMSO, 1961, S. 13. 17 Shildon wurde ebenso w i e Crook u n d West-Auckland als v o n Anfang an förderungswürdig angesehen. Vgl. Local Employment Act, 1960, First A n n u a l Report b y the Board of Trade, a.a.O., S. 13.

124

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

begrenzten, kleinen Arbeitsmarkt. Ursprünglich für freigesetzte Bergleute geschaffen, werden heute überwiegend weibliche Arbeitskräfte beschäftigt. 7. Bede Das relativ schnelle Wachstum (11,5 v.H. i m Durchschnitt der Jahre 1952—66) und der relativ hohe A n t e i l dieses Gewerbeparks am Gesamtwachstum (6,8 v.H.) resultieren vor allem aus der starken Expansion zweier Unternehmen der Elektro- und der Papierindustrie 18 . Die Anforderungen dieser Unternehmen konnten aus dem großen Arbeitsmarkt der Tyne-Conurbation gedeckt werden. Die Verbindungen zur 6 Meilen entfernten A 1 sind relativ gut. 8. Castleside Das Wachstum dieses Gewerbeparks (4,7 v.H. i m Jahresdurchschnitt, 0,2 v.H. des Gesamtwachstums) ist überwiegend aus der Einführung neuer Unternehmen zu erklären. Das Castleside Estate bezieht seine Arbeitnehmer aus Consett sowie aus einigen sehr kleinen lokalen Arbeitsmärkten. Ein Nachteil liegt i n der relativ großen Entfernung zur A 1 (rund 14 Meilen). 9. Newburn Das Wachstum (10,3 v.H. pro Jahr i m Durchschnitt der Jahre 1952 bis 1966, 0,9 v.H. des Gesamtwachstums) geht primär auf die steigende Zahl der Unternehmen zurück. Newburn basiert auf dem großen Arbeitsmarkt der Tyne-Conurbation. Die Verbindung zur A 1 ist dadurch gestört, daß sie durch die Innenstadt von Newcastle führt. 10. West Chirton Obwohl West Chirton durch den Local Emploment Act nicht durchgängig gefördert worden ist, gehörte es i m Zeitraum 1952—66 zu den schnell wachsenden Gewerbeparks (6 v.H. jährlich); auch der Beitrag zum Gesamtwachstum war relativ groß (5,4 v.H.). Die Industriezweige Leichtmetall, leichte Bekleidung, Maschinenbau und Plastik sind die Hauptträger des Wachstums gewesen. Der gesteigerten Nachfrage nach Arbeitskräften konnte aus dem großen Arbeitsmarkt der Tyne-Conurbation begegnet werden. Die Verbindung zur A 1 ist durch Verkehrsprobleme der Innenstadt von Newcastle beeinträchtigt. 18 Zudem w u r d e Bede von Anfang an als förderungswürdig i m Sinne des Local Employment A c t angesehen. Vgl. Local Employment Act, 1960, First A n n u a l Report, a.a.O., S. 13.

36. Die Bestimmungsgründe der Entwicklung von Gewerbeparks

125

11. Sherburn Bei einer Abnahme der Unternehmenszahl ist das Wachstum dieses Gewerbeparks (4,8 v.H. i m Durchschnitt der Jahre 1952—66, 1,4 v.H. des Gesamtwachstums) vor allem auf die Expansion einer Unternehmung der Papierverarbeitung zurückzuführen. Arbeitskräfte werden aus dem nahe gelegenen Durham sowie aus einigen kleinen Orten bezogen. Der Gewerbepark liegt rund 3—4 Meilen von der A 1 entfernt. 12. East Middlesborough Das Wachstum dieses Gewerbeparks (2,9 v.H. i m Durchschnitt der Jahre 1952—66, 1,1 v.H. des Gesamtwachstums) wurde vor allem i n den Jahren seit 1960 durch eine Unternehmung der Elektroindustrie induziert 1 9 . Die überwiegend weiblichen Arbeitskräfte werden aus dem großen Arbeitsmarkt der Tees-Conurbation (Stockton-on-Tees, Thornaby-onTees, Middlesborough) bezogen. Die Entfernung zur A 1 beträgt rund 15 Meilen. 13. Hartlepool Das starke Wachstum (10,1 v.H. jährlich i m Zeitraum 1952—66; 12,6 v.H. des Gesamtwachstums) ist vor allem durch ein großes Unternehmen der Elektroindustrie bedingt worden 2 0 . I n Hartlepool sowie i n der rund 5 Meilen entfernten Tees-Conurbation stehen ausreichend Arbeitskräfte zur Verfügung. Die Entfernung zur A 1 beträgt rund 15 Meilen. 14. Houghton-le-Spring Das Wachstum (12,6 v.H. i m Durchschnitt der Jahre 1952—66, 1,8 v.H. des Gesamtwachstums) ist z.T. durch die Einführung neuer Unternehmen 21 , zum Teil durch die Expansion einer Unternehmung der Maschinenbauindustrie zu erklären. Houghton bezieht seine Arbeitskräfte aus mehreren kleinen Arbeitsmärkten; es liegt jeweils 5—6 Meilen von Durham und Sunderland mit ihren großen Arbeitsmärkten entfernt. Die A l ist 5 Meilen entfernt. ι» Teesside wurde erst seit 1963 unter dem Local Employment A c t gefördert. Vgl. Local Employment Act, 1960, T h i r d A n n u a l Report, a.a.O., S. 11 f. 20 Hartlepool wurde durchgängig durch den Local Employment Act, 1960 gefördert. Vgl. Local Employment Act, 1960, First A n n u a l Report, a.a.O., S. 13. 21 Houghton wurde während der ganzen Laufzeit des Local Employment A c t gefördert. Vgl. Local Employment Act, 1960, First A n n u a l Report, a.a.O., S. 13.

126

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

15. North Tees Das relativ geringe Wachstum dieses Gewerbeparks (2,9 v.H. jährlich, 1,1 v.H. des Gesamtwachstums) liegt i n der Industriestruktur begründet: die Industriezweige Bekleidung und Textil sind insgesamt nur wenig gewachsen. Ein relativ großer Arbeitsmarkt steht zur Verfügung. Die Entfernung zur A 1 beträgt rund 12 Meilen. 16. Pallion Das starke Wachstum (8,7 v.H. i m Durchschnitt der Jahre 1952—66, 10,3 v.H. des Gesamtwachstums) basiert vor allem auf der Einführung und starken Expansion zweier Unternehmen der Elektroindustrie sowie auf dem Wachstum von Unternehmen der Maschinenbauindustrie. I n Sunderland und dem nahe gelegenen South Shields steht ein großer Arbeitsmarkt zur Verfügung 2 2 . Die Entfernung zur A 1 beträgt 8—10 Meilen. 17. Skelton Die Beschäftigung dieses — am weitesten südlich gelegenen — Gewerbeparks ist 1966 nicht höher als 1952 gewesen. Eine zwischenzeitliche Steigerung der Beschäftigung ist durch den Verlust einer Unternehmung wieder aufgehoben worden. Es stehen nur relativ kleine Arbeitsmärkte zur Bedienung zur Verfügung. Die Entfernung zur A 1 ist über 25 Meilen. 18. Longley Moor Obwohl Longley Moor i n unmittelbarer Nähe der A 1 liegt und mit Durham einen relativ großen Arbeitsmarkt zur Verfügung hat, hatte dieser Gewerbepark nur ein geringes Wachstum (1,6 v.H. i m Jahresdurchschnitt 1952—66; 0,3 v.H. des Gesamtwachstums); das ist vor allem darauf zurückzuführen, daß er nur Unternehmen der Bekleidungsindustrie beherbergte. 19. Bedlington Ursprünglich befanden sich i m Bedlington-Gewerbepark mehrere Unternehmen. Eine sehr schnell wachsende Unternehmung der Elektroindustrie, die aus dem Südosten i n den Nordosten verlagert worden war, übernahm i m Laufe der Zeit die Gebäude der anderen Unternehmen und f ü l l t jetzt den Gewerbepark praktisch allein 2 3 . Ihre Expansion schlägt sich i n dem hohen durchschnittlichen Wachstum des Gewerbeparks (7,9 v.H. i m Jahr) und i n seinem relativ hohen Anteil am Gesamtwachstum nieder (3,2 v.H.). 2a Sunderland wurde durchgängig gefördert. 23 Außer dieser Unternehmimg ist noch eine Betriebsstätte der Remploy Ltd., die körperlich u n d geistig behinderte Menschen beschäftigt, i n Bedlington.

36. Die Bestimmungsgründe der E n t w i c k l u n g v o n Gewerbeparks

127

Die Arbeitskräfte kommen aus einer Reihe kleinerer Orte. Die A l verläuft i n der Nähe des Gewerbeparks. 20. B l y t h Die Abnahme der Beschäftigung ist durch den Verlust einer Unternehmung zu erklären, die von einer anderen übernommen worden ist und anschließend i m Zuge einer Zusammenlegung der Produktion geschlossen worden ist; i m Berichtszeitraum w a r eine neue, geeignete Unternehmung für das Fabrikgebäude noch nicht gefunden 24 . Ein beschränkter Arbeitsmarkt und eine Entfernung von rund 6 Meilen zur A 1 kennzeichnen den Standort des Gewerbeparks. 21. Spennymoor Das Wachstum (10,5 v.H. i m Jahresdurchschnitt 1952—66; 8,3 v.H. des Gesamtwachstums) basiert auf der Expansion einer großen Unternehmung der Elektroindustrie, die die Fabrikationsstätten zweier anderer Unternehmen desselben Industriezweiges übernommen hat 2 5 . Der Gewerbepark liegt i n unmittelbarer Nähe der A 1 und bezieht seine Arbeitskräfte aus mehreren kleinen Arbeitsmärkten sowie aus Durham. 22. Peterlee Das Wachstum (3,5 v.H. i m Durchschnitt der Jahre 1956—66; 1,1 v.H. des Gesamtwachstums) resultiert aus der Einführung von Unternehmen der Textil- und Bekleidungsindustrie. Der Gewerbepark ist vom Board of Trade zur Schaffung von Beschäftigungsmöglichkeiten für die Einwohner der New Town Peterlee geschaffen worden, die östlich von Durham zwischen Hartlepool und Sunderland liegt. 23. Southwick Das Wachstum basiert vor allem auf der Expansion einer großen Unternehmung der Elektroindustrie. I n South Shields und Sunderland stehen große Arbeitsmärkte zur Verfügung. 24. Cramlington I m Zusammenhang m i t der Errichtung der New Town Cramlington 2 6 erstellte der Board of Trade einige Standardfabriken, die sofort besetzt B l y t h ist eine der wenigen Städte, die über einen v o n der Gemeinde errichteten Gewerbepark verfügen; dieser Gewerbepark hat v o r allem lokale Betriebsverlagerungen angezogen, also wenig f ü r die Schaffung zusätzlicher regionaler Beschäftigung getan. 28 Spennymoor w u r d e durchgängig gefördert. 2s Diese New T o w n ist nicht unter dem New Towns A c t entstanden, sondern auf der Basis einer Zusammenarbeit v o n Gemeinde (Local Authority), Kreis (Councü), privater Initiative. Aufgabe ist u. a., den Newcastle-,overspill· aufzufangen.

128

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

w u r d e n . — E i n e dieser F a b r i k e n ü b e r n a h m W i l k i n s o n S w o r d . I n d e r S t a n d a r d f a b r i k w u r d e e i n S t a m m v o n A r b e i t s k r ä f t e n ausgebildet. N a c h d e m sich d i e U n t e r n e h m e n s l e i t u n g v o n der E i g n u n g der A r b e i t n e h m e r u n d des S t a n d o r t s ü b e r z e u g t h a t t e , w u r d e i n u n m i t t e l b a r e r N a c h b a r schaft d e r B o a r d of T r a d e - F a b r i k eine große F a b r i k a u f eigene K o s t e n errichtet.

Tabelle 24 Beschäftigtenwachstum der Gewerbeparks in Nordostengland, 1952—66

Name des Gewerbeparks

Team Valley Aycliffe Hartlepool Pallion Southwick Spennymoor Bede West Chirton Bedlington Houghton Dragonville Shildon N o r t h Tees Peterlee East Middlesbrough Newburn Crook West-Auckland Longley Moor Castleside Ashington Skelton Blyth

Beschäftigtenzunahme 1952—66

+ 6 223 + 5 530 + 4 326 + 3 542 + 2 906 + 2 860 + 2 329 + . 1870 + 1090 + 616

A n t e i l an der Durchschnittligesamten Be- ches jährliches schäftigtenBeschäftigtenzunahme (v.H.) wachstum (v.H.)

487 436 383 371 371 323 273 156 103 69 64 31 40

18,1 16,1 12,6 10,3 8,5 8,3 6,8 5,4 3,2 1,8 1,4 1,3 1,1 1,1 1,1 0,9 0,8 0,5 0,3 0,2 0,2 0,1 -0,1

+ 34 318

100,0

+

+ + + + + + + + + + + —

3,8 12,7 10,1 8,7 11,5 10,5 11,5 6,0 7,9 12,6 4,8 3,5 2,9 3,6 (1956—66) 2,9 10,3 2,5 —

1,6 4,7 1,5 —

schrumpfend

Quelle: Eigene Ermittlung aus den Beschäftigtenstatistiken der Industrial Estates Management Corporation for England.

36. Die Bestimmungsgründe der E n t w i c k l u n g von Gewerbeparks

129

36.4 Die Bestimmungsfaktoren der Entwicklung

Die Ubersicht über sämtliche Gewerbeparks i m Nordosten läßt einige allgemeinere Schlüsse über die Faktoren zu, die auf die Entwicklung der Gewerbeparks von Einfluß gewesen sind; diese Faktoren sind: 1. Die Größe der Arbeitnehmerzahl i m Einzugsgebiet; es w i r d die Tendenz sichtbar, daß diejenigen Gewerbeparks besonders erfolgreich waren, i n deren Einzugsbereich größere Zahlen an Arbeitskräften verfügbar waren. Das bedeutet nicht, daß die Gewerbeparks i n unmittelbarer Nachbarschaft großer zentraler Arbeitsmärkte liegen müssen, wie es etwa bei Team Valley, Bede, West Chirton, Hartlepool oder Pallion der Fall ist. Auch diejenigen, die auf mehreren kleinen lokalen Arbeitsmärkten basierten, konnten erfolgreich sein. Voraussetzimg w a r hier, daß die Arbeitnehmer bereit waren, i n die Gewerbeparks einzupendeln. Die tatsächliche Größe des Einzugsbereichs der Gewerbeparks w i r d dabei i m wesentlichen bestimmt durch die Qualität des Verkehrsnetzes (davon abhängig insbesondere durch die Zeit, die zur Erreichung des Arbeitsplatzes benötigt w i r d ) 2 7 und durch die direkten Kosten, die den Arbeitnehmern durch die Fahrt zum Arbeitsplatz entstehen 28 . Eine Untersuchung der Einpendler i n fünf britische Gewerbeparks 29 legt den Schluß nahe, daß eine Entfernung von 8—10 Meilen (13—16 km) von den Arbeitnehmern durchaus als zumutbar angesehen wurde. I n allen Fällen wurden auch größere Entfernungen zurückgelegt, der A n t e i l der aus diesen Entfernungen einpendelnden Arbeitnehmer an der Gesamtbeschäftigung w a r jedoch i n der Regel gering. 27 Vgl. L . C. Hunter, The Regional Labour Market, i n : D. J. Robertson (ed.), The Lothians Regional Survey and Plan, a.a.O., S. 92—105 (hier: S. 93). 28 Vgl. ebenda: "These costs w i l l have to be covered b y income received f r o m w o r k , s t i l l leaving over w h a t the w o r k e r considers to be a fair payment for the w o r k done. vgl. auch Seventh Report f r o m the Estimates Committee, a.a.O., S. 131 f.: . . distance tends to be measured i n terms of money rather than miles. " — Überwiegend genutztes Verkehrsmittel ist dabei bisher der Autobus. Wie eine Untersuchung der Verkehrsmittel der Arbeitnehmer des Team Valley Gewerbeparks ergibt, bedienen sich r u n d 50 v.H. der A r b e i t nehmer der Busverbindungen, r u n d 23 v.H. pendeln m i t Personenkraftwagen u n d Motorrädern ein, u n d r u n d 27 v.H. kommen zu Fuß oder per Fahrrad an ihre Arbeitsplätze. So J . H . Napper u.a., Teesside Industrial Estate 1964, a.a.O., S. 70. Die hohe Zahl der Fußgänger u n d Radfahrer unter den Arbeitnehmern resultiert daher, daß Team Valley i n der Nähe ausgedehnter Wohnbezirke l i e g t — Untersuchungen über die Verkehrsmittel der Arbeitnehmer i n den anderen Gewerbeparks waren nicht erhältlich. 29 Vgl. Tab. 25. F ü r andere Gewerbeparks waren Informationen nicht erhältlich. — Z w a r verfügt das M i n i s t r y of Labour über Statistiken der Pendelbewegungen zwischen einzelnen Labour-Exchange-Areas; diese sind jedoch i n diesem Zusammenhang nicht brauchbar, w e i l die Beschäftigung i n den Gewerbeparks n u r einen T e i l der Beschäftigung i n den entsprechenden LabourExchange-Areas stellt u n d w e i l die Entfernungen, die Arbeitnehmer i n den

9 Niesing

130

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen

egionalpolitik

W i r d der S t a n d o r t d e r G e w e r b e p a r k s so g e w ä h l t , daß m e h r e r e , b i s h e r g e t r e n n t e A r b e i t s m ä r k t e v e r b u n d e n w e r d e n 3 0 , so h a b e n die Unternehmer i n den Gewerbeparks den Vorteil, ihre Arbeitskräfte aus e i n e r r e l a t i v großen Z a h l v o n A r b e i t n e h m e r n m i t b r e i t gestreut e n A u s b i l d u n g e n r e k r u t i e r e n z u k ö n n e n , eine M ö g l i c h k e i t , die n i c h t gegeben ist, w e n n d e r G e w e r b e p a r k e i n e m l o k a l b e g r e n z t e n A r b e i t s m a r k t zugeordnet i s t 3 1 . A n d e r e r s e i t s ist das E n t w i c k l u n g s p o t e n t i a l d e r G e w e r b e p a r k s beschränkt, w e n n d e r A r b e i t s m a r k t k l e i n ist. Das zeigt sich d e u t l i c h a n e i n i g e n G e w e r b e p a r k s i n S o u t h W e s t D u r h a m (Crook, S h i l d o n , W e s t A u c k l a n d ) , N o r t h W e s t D u r h a m (Castleside) u n d b e i m S k e l t o n Gewerbepark. 2. D e r A n s c h l u ß a n das V e r k e h r s n e t z : W i e schon a u s g e f ü h r t w o r d e n i s t 3 2 , s i n d G e s c h w i n d i g k e i t , R e g e l m ä ß i g k e i t u n d S i c h e r h e i t der G ü t e r t r a n s p o r t e f ü r d i e U n t e r n e h m e r v o n großer B e d e u t u n g 3 3 . D a das f ü r die U n t e r n e h m e n d e r G e w e r b e p a r k s typische T r a n s p o r t m i t t e l d e r L k w i s t 3 4 , ist e i n g u t e r A n s c h l u ß a n das r e g i o n a l e u n d n a t i o n a l e Straßennetz f ü r d e n E r f o l g der G e w e r b e p a r k s v o n großer W i c h t i g k e i t 3 5 . Dies g i l t u m so m e h r , w e n n d i e g e f ö r d e r t e n R e g i o n e n p e r i p h e r s i n d u n d d i e Hauptabsatzgebiete der U n t e r n e h m e r i n a n d e r e n R e g i o n e n liegen.

Labour-Exchange-Areas selbst zurücklegen, i n vielen Fällen größer sind als die, die sie über die Grenzen der Labour-Exchange-Areas hinweg zurücklegen. so So z.B. der Aycliffe-Gewerbepark u n d der Newhouse-Gewerbepark i n Schottland, der durch seine Lage die vorher getrennten Arbeitsmärkte von Coatbridge u n d M o t h e r w e l l integrierte u n d dadurch den Unternehmen eine ζ. T. sehr starke Expansion ermöglichte. — Vgl. auch The Scottish Economy, 1965—70, a Plan for Expansion, a.a.O., S. 38: "The point about these estates is that they accept and exemplify t r a v e l - t o - w o r k as a positive feature i n a conurbation of seperate communities originally tied to local traditional i n dustries." 31 Das Vorhandensein v o n Arbeitskräften ist ein wesentliches Moment der Standortentscheidung; vgl. Abschnitt 35.122. Es gibt allerdings auch U n t e r nehmer, die als Standorte isolierte Plätze vorziehen, i n denen sie nicht m i t Wettbewerb auf den Arbeitsmärkten zu rechnen brauchen. 32 Vgl. S. 107, S. 110. 33 Der oben erwähnte Faktor »Marktnähe' ist i n diesem Sinne, nicht als Kostenfaktor zu verstehen. 34 Die Eisenbahnanschlüsse vieler Gewerbeparks sind so w e n i g genutzt worden, daß ihre Aufhebung beschlossen worden ist. So soll ζ. B. das Eisenbahngelände i m Aycliffe Gewerbepark f ü r Expansionen zur Verfügung gestellt werden. 33 Ä h n l i c h auch P. Quigley, Pre-Project Planning for Industrial Estates, a.a.O., S. 18: "Highways are an essential means of communication for most estate-type industry, and the estate should be l i n k e d to a national system or to a large urban centre. Railways are a bonus rather than a necessity, except i n areas where the highway system is inadequate." Ä h n l i c h auch United Nations, The Physical Planning of Industrial Estates, a.a.O., S. 15 f.

9* Team Valley (1964)3 (1965)4

Fforestfach (1964)5

8 588

273

100,0

3,0

15,9

1362

260

33,2

3,2

2,8

41,9

samtbesch.

2 849

242

3 602

~ pendler

"

100,0

10,0

14,10

:

10,79

1,68

5,18

32,25

35,99

99,99

398

62

191

1189

21,0

520 1327

3 687

9,0

60,0

samt~ Pendler besch.

49,00

38,08

2 874

5151 12 841

(21)

(0,16) 100,0 100,0

11,64 52 1,12 134

4 887

144

1494

6 289

2,6

1,0

2 091

55,8

^

40,6

besch.

Bridgend

der Gesamtbesch. Pendler

invH der

Treforest

der Ge- Zah1 samt" samt- Ein" pendler besch. pendler

invH invH inyH invH der der Ge- Zah} der der Ge- Zah} der der Ge- Zah] der Ein Ein Ein Ein

}

Zah

(1960)2

Quellen: ι Auskunft der I. E. M. C. for England, Regional Office Aycliffe. 2 j. h. Napper u. a., Teesside Industrial Estate 1964, a.a.O., S. 70. 3 j.Castree, a.a.O., S. 200. 4 j. Castree, a.a.O., S. 189 (incl. angrenzendes Grundstück). 5 j. Castree, a.a.O., S. 195.

Insgesamt

15+

9—10 10—15

8— 9

7— 8

5— 6 6— 7

4— 5

3— 4

2— 3

1— 2

0— 1

(Meilen)

Entfernung

Aycliffe (1967)i

Tabelle 25: Arbeitskräfteeinzugsgebiete ausgewählter Gewerbeparks

36. Die Bestimmungsgründe der E n t w i c k l u n g v o n Gewerbeparks 131

132

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

Die meisten Gewerbeparks i n Nordostengland sind in ausreichendem Maße an das Verkehrsnetz angeschlossen; dennoch kann angenommen werden, daß die unmittelbare Nähe der A l 3 6 ein wesentlicher Faktor für das schnelle und große Wachstum der Gewerbeparks Aycliffe, Spennymoor, Team Valley und Bedlington w a r 3 7 . 3. Die Nähe eines großen Bevölkerungszentrums: Neben dem schon erwähnten Vorteil eines großen Arbeitsmarktes bietet die Nähe eines größeren Zentrums den Unternehmen auch andere Vorteile; dazu gehören: — die Nähe von Dienstleistungsunternehmen (Banken, Reparaturwerkstätten, Ersatzteillager etc.). Nur selten sind die Gewerbeparks — insbesondere an isolierten Standorten — groß genug, daß derartige Dienstleistungsunternehmen allein von der Bedienung der Unternehmungen i n Gewerbeparks existieren können; der Wert solcher Einrichtungen nimmt i m allgemeinen aber mit der Zunahme der räumlichen Entfernung ab. — die Nähe von Ausbildungs- und Forschungsstätten. Dieser Faktor spielt nicht nur i n der persönlichen Sphäre der Unternehmer 3 8 eine Rolle, wie etwa bei der Ausbildung der Kinder, sondern auch für die Weiterbildung beziehungsweise Umschulung seiner Arbeitnehmer und für die Möglichkeit der Rekrutierung von Arbeitnehmern der benötigten Qualifikation. Für viele Unternehmungen ist die Nähe von Forschungsstätten auch bei der Gestaltung der Produkte und Produktionsprozesse von Wichtigkeit. — die Nähe sonstiger Einrichtungen, die die Lebensbedingungen der Unternehmer und Arbeitnehmer beeinflussen 39 . Das starke Wachstum einiger Gewerbeparks i n der Nähe der großen Zentren (Team Valley, Hartlepool, Pallion, Southwick, Bede, West Chirton) läßt den Schluß zu, daß die Nähe eines großen Zentrums 30

Fernstraße London — Edinburgh. 37 Z u diesem Schluß kommen auch E. Allen, A . J. Odber, P. J. Bowden, Development Area Policy i n the North-East of England, a.a.O., S. 74: " I t has sometimes been argued that a f i r m situated a dozen or so miles f r o m a t r u n k road . . . is not severely handicapped thereby. Our analysis suggests, however, that to be near m a i n lines of communication is s t i l l an advantage to industry." Darauf weist auch ausdrücklich h i n Sir Samuel A. Sadler-Forster, i n : Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. 112. 38 Auch die Bereitschaft der Schlüsselarbeitskräfte, m i t der Betriebsstätte umzusiedeln, w i r d von diesem Faktor beeinflußt. 3» Das umfaßt nicht n u r die Existenz angemessener Wohnungen, sondern auch das Vorhandensein v o n Einkaufszentren, k u l t u r e l l e n Einrichtungen, Fachärzten, K l i n i k e n etc. — Wie schwierig die Schaffimg aller dieser Erfordernisse ist, zeigt sich ζ. B. an einigen N e w Towns, die als v ö l l i g selbständige Einheiten gedacht waren u n d d o d i i n wichtigen Funktionen (Bsp. kultureller A r t ) auf die nahen Zentren angewiesen blieben.

37. Regionalpolitische Konsequenzen der bisherigen Ergebnisse

133

die Entwicklung des jeweiligen Gewerbeparks eher gefördert als gehemmt hat 4 0 . 4. Die Industriestruktur: nicht zu trennen von den bisherigen Faktoren ist der Einfluß der Industriestruktur. War ein hoher A n t e i l der Gesamtbeschäftigung des jeweiligen Gewerbeparks i n schnell wachsenden Industriezweigen konzentriert, dann w i r k t e sich das i n der Regel auch auf das Wachstum der Gewerbeparks aus. Ein hoher Beschäftigtenanteil i n der Elektroindustrie zum Beispiel w a r i m allgemeinen eine Gewähr für ein überdurchschnittliches Wachstum des betreffenden Gewerbeparks (Aycliffe, Bede, Hartlepool, Pallion, Bedlington, Spennymoor, Southwick). Auch die Herkunft der Unternehmen w a r nicht ohne Einfluß auf das Wachstum: Interregionale Betriebsverlagerungen sind, w i e ausgeführt, schneller gewachsen als andere Unternehmen. Das große Wachstum des Bedlington Gewerbeparks ist allein auf die starke Expansion einer Unternehmung der Elektroindustrie zurückzuführen, die aus dem Südosten gekommen ist und die i m Laufe der Zeit beinahe alle Gebäude des Gewerbeparks übernommen hat. Voraussetzung für eine Expansion der Unternehmen w a r jedoch i n jedem Fall, daß ein genügend großer Arbeitsmarkt zur Verfügung stand. 37. D i e regionalpolitischen Konsequenzen der bisherigen Ergebnisse

Aus der Auswertung der Unternehmerbefragungen ist deutlich geworden, welche große Bedeutung den Gewerbeparks i m Rahmen der britischen regionalen Industrialisierungspolitik zugekommen ist. Die Verfügbarkeit bezugsfertiger Produktionsstätten wurde häufiger als entscheidender Faktor i n der Standortentscheidung genannt als alle anderen regionalpolitischen Maßnahmen 1 . Diese große Bedeutung erklärt sich unter anderem daraus, daß mangelnde Expansionsmöglichkeiten (insbesondere mangelnde Eignung der Fabrikationsräumlichkeiten für Expansionen) am ursprünglichen Standort die Entscheidung für eine Verlagerung der Produktion entscheidender beeinflußt haben als andere Gründe. 40 So auch D. J. Robertson , A Policy for the Lothians, a.a.O., S. 221: " I n d u trialists i n B r i t a i n appear to develop i n larger urban areas i n preference to small towns." — Z u diesem Ergebnis k o m m t a u d i The Scottish Economy, 1965—1970, a Plan for Expansion, a.a.O., S.38f.: " . . . much of the success of . . . the industrial estates derives f r o m their l y i n g w i t h i n the complex labour market and w i t h i n range of the elaborate service facilities of a metropolitan or heavily urbanised area." 1 Vgl. auch die Begründung des Präsidenten des Board of Trade f ü r die Ausweitung des .advance factories programme', gegeben a m 22. Januar I960 vor dem House of Commons: "There is no doubt that the Government's

134

3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

W i e aus d e r n a c h t r ä g l i c h e n B e u r t e i l u n g d e r G e w e r b e p a r k s als S t a n d o r t e u n d aus d e r A n a l y s e d e r B e s t i m m u n g s g r ü n d e d e r E n t w i c k l u n g h e r v o r g e h t , m u ß eine regionale I n d u s t r i a l i s i e r u n g s p o l i t i k , d i e l a n g f r i s t i g e r f o l g r e i c h sein w i l l , b e i d e r P l a n u n g d e r G e w e r b e p a r k s b e s t i m m t e B e d i n g u n g e n beachten. So zeigt es sich, daß d e n A n f o r d e r u n g e n e x p a n d i e r e n d e r U n t e r n e h m e n a m besten d o r t begegnet w e r d e n k a n n , w o e i n e m W a c h s t u m d e r N a c h frage nach A r b e i t s k r ä f t e n k e i n e engen G r e n z e n gesetzt s i n d 2 . Ebenso ist der Anschluß an gute Verkehrsverbindungen — e t w a die Nähe einer F e r n v e r k e h r s s t r a ß e 3 — e i n w i c h t i g e r B e s t i m m u n g s g r u n d des Erfolges der Unternehmungen. Daß solche S t a n d o r t e f ü r die U n t e r n e h m e r a t t r a k t i v e r sind, zeigt sich auch daran, daß v o r g e f e r t i g t e F a b r i k e n i n d e n G e w e r b e p a r k s i n d e r N ä h e größerer A r b e i t s m ä r k t e u n d g u t e r V e r k e h r s v e r b i n d u n g e n i n d e r R e g e l schneller besetzt w e r d e n k ö n n e n als solche i n i s o l i e r t e n O r t e n 4 . D i e b i s h e r i g e n Ergebnisse l e g e n die V e r m u t u n g nahe, daß m a n die Z i e l s e t z u n g e n der r e g i o n a l e n I n d u s t r i a l i s i e r u n g s p o l i t i k 5 m i t H i l f e der provision of advance factories is a most valuable means of attracting industry to the Development Areas. H a v i n g regard to our successes so far, and t o the needs of the various parts of the Development Areas, I have decided to authorize the construction of a further 29 advance factories ...". BoT President announces extension i n Government advance factories programme, i n : Board of Trade Journal, Vol. 196, 1969, S. 269. 2 Es soll nicht behauptet werden, daß Gewerbeparks i n kleinen, isolierten Plätzen ihre Aufgabe nicht erfüllt haben; auch die konstante Beschäftigung einer kleinen Z a h l v o n Arbeitnehmern k a n n das Arbeitslosenproblem an einem Ort weitgehend lösen, das heißt, die »soziale' Aufgabe des Gewerbeparks k a n n erfüllt werden. H i e r w i r d allerdings langfristig, »ökonomisch' argumentiert. 3 Eine steigende Bedeutung hat aber auch die Nähe v o n Flugplätzen. Dies gilt bisher noch weniger f ü r den Gütertransport als vielmehr f ü r die Management-Beziehungen (Kontakt zu K u n d e n u n d Lieferanten, zu anderen U n t e r nehmungen der gleichen Branche u n d insbesondere zu Muttergesellschaften u n d Hauptwerken). Vgl. dazu United Nations, The Physical Planning of Industrial Estates, a.a.O., S. 18; so auch Second Report f r o m the Estimates Committee, a.a.O., S. 52 f. 4 So auch Second Report f r o m the Estimates Committee, a.a.O., S. 8. — Allerdings werden auch diese i m allgemeinen bald nach der Fertigstellung besetzt. F ü r den Vorteil einer bestehenden Fabrikationseinrichtung nehmen Unternehmer andere Standortnachteile i n Kauf. So auch Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. 91: . . w e have almost surprisingly been able to f i n d tenants for the advance factories w e have b u i l t . . . i n remote places . . . I do not t h i n k t h a t these localities w o u l d have found industrialists unless we had had a l i t t l e factory ready." Vgl. auch: BoT President announces extension i n Government advance factories programme, a.a.O., S. 260. — Ähnliche Beobachtungen sind auch i n anderen Ländern gemacht worden. Vgl. United Nations, Establishment of Industrial Estates i n Underdeveloped Countries, a.a.O., S. 21. s Diese Ziele bestehen j a nicht n u r i n der Bekämpfung lokaler Arbeitslosigkeit, sondern auch i n der Förderung des regionalen u n d nationalen Wachstums. Vgl. dazu Kap. 22.3.

37. Regionalpolitische Konsequenzen der bisherigen Ergebnisse

135

Gewerbeparks am besten realisieren kann, wenn man die Entwicklung der Gewerbeparks auf eine begrenzte Zahl von Zentren i n der Region beschränkt, i n denen die Standortanforderungen der Unternehmungen am besten erfüllt werden können. Eine solche Politik ist unter ökonomischen Gesichtspunkten der Förderung möglichst vieler bzw. aller kleinen Zentren i n der Region vorzuziehen 6 . Die Frage nach den Bedingungen, die mindestens erfüllt sein müssen, um einen Gewerbepark unter ökonomischen Gesichtspunkten erfolgreich sein zu lassen, ist aus den empirischen Untersuchungen nicht eindeutig zu beantworten; auch werden diese Mindestbedingungen je nach den Ausgangslagen und Zielsetzungen der Industrialisierungspolitik verschieden sein. Eine Politik der Reaktivierung ,alter 4 Industriegebiete w i r d anderen Bedingungen unterworfen sein als eine Politik der Industrialisierung ländlicher Räume. Die Problematik w i r d sich i n Entwicklungsländern anders stellen als i n entwickelten Ländern 7 . Wenn C. Clark zum Beispiel zu dem Ergebnis kommt, daß , . . . regions based on towns w i t h populations of somewhere i n the neighbourhood of 100,000 to 200,000 w i t h probably a few larger towns should be able to meet their economic needs, and also be socially and politically better off' 8 , und wenn W.Bredo argumentiert, daß ,the prospects of establishing strong industrial nuclei are definitely enhanced i f the program is based on cities i n the neighbourhood of 100,000 or larger' 9 , dann

β Z u diesem Ergebnis k o m m t auch A. Molinari, Some Controversial Questions Concerning Industrial Estates, i n : United Nations, Industrial Estates i n Asia and the Far East, a.a.O., S. 415—442 (hier: S. 424): " A n d w e have s t i l l greater doubts as to the effectiveness of plans to establish numerous small or very small industrial estates, spread over extremely wide areas, and generally located near small inhabited and r u r a l centres incapable of providing the 'growth' economies peculiar to large urban communities." — Besonders deutlich weist auch Sir Samuel A . Sadler -Forster auf die Notwendigkeit einer Beschränkung auf einige Zentren hin, w e n n er sagt: " . . . w e cannot get round to a l l these people and satisfy t h e m , . . . , w e have to face economic realities and w e must develop these industries on the best sites w e have where a l l the services are as near as possible i n line and w h i c h w i l l result i n the most competitive industry." Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. 112. 7 Vgl. dazu auch die von Α. Molinari , Some Controversial Questions Concerning Industrial Estates, a.a.O., S. 427 ff., S. 437 f. dargestellten K r i t e rien, von denen eine Förderung bestimmter Subregionen i n Süditalien abhängig gemacht w i r d . 8 C. Clark, The Location of Industries and Population, i n : Ekistics, Vol. 19, 1965, S. 53, zitiert nach A. A . Solow , The Role of Industrial Estates, Areas and Zones i n Providing an I n d u s t r i a l Base i n U r b a n and Regional Development Plans, Paper prepared for the United Nations, Consultative Group on I n d u strial Estates and Industrial Areas, Geneva, 24 to 29 October 1966, als M a n u skript vervielfältigt, S. 28. 9 W. Bredo , I n d u s t r i a l Decentralization i n India, i n : R. Turner (ed.), India's Urban Future, Berkely (Calif.) 1962, S. 240—260 (hier: S. 252); ähnlich T.

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3. Die Gewerbeparks als M i t t e l der britischen Regionalpolitik

s o l l t e n diese Ergebnisse n i c h t als a l l g e m e i n g ü l t i g angesehen w e r d e n . I n d e r T a t scheitert die F ö r d e r u n g k l e i n e r e r O r t e i n E n t w i c k l u n g s ländern häufig an der mangelhaften infrastrukturellen Ausstattung 10; i n e n t w i c k e l t e n L ä n d e r n k a n n d i e F ö r d e r u n g k l e i n e r e r O r t e beispielsweise i n l ä n d l i c h e n R ä u m e n aber durchaus s i n n v o l l s e i n 1 1 . A u c h die F r a g e , o p t i m a l e r ' S t a n d o r t g r ö ß e n k a n n h i e r n i c h t b e a n t w o r t e t w e r d e n 1 2 ; w i e d e r u m m u ß a u f die Z i e l s e t z u n g e n i m e i n z e l n e n R ü c k sicht g e n o m m e n w e r d e n . W i r d z u g l e i c h m i t d e m Z i e l der I n d u s t r i a l i s i e r u n g b e s t i m m t e r R e g i o n e n das Z i e l d e r B e k ä m p f u n g v o n B a l l u n g s tendenzen i n diesen R e g i o n e n v e r f o l g t 1 3 , d a n n w i r d m a n die G e w e r b e p a r k s n i c h t gerade i n d e n A g g l o m e r a t i o n s z e n t r e n e r r i c h t e n ; h i e r b i e t e n sich u n t e r U m s t ä n d e n S t a n d o r t e an, d i e n a h e g e n u g a n d e n A g g l o m e r a t i o n e n liegen, u m d e r e n V o r t e i l e a u s n u t z e n z u k ö n n e n , aber w e i t g e n u g v o n i h n e n e n t f e r n t sind, u m n i c h t u n t e r d e n N a c h t e i l e n z u leiden. A l s B e i s p i e l seien h i e r die N e w T o w n s genannt, d i e i n e i n i g e r E n t f e r n u n g

Wilson, Policies for Regional Development, a.a.O., S. 15. Noch weiter geht B. Harris, U r b a n Centralization and Planned Development, i n : R. Turner (ed.), India's U r b a n Future, a.a.O., S. 261—276 (hier: S. 268): "As between independent cities of different sizes, those under a present population of 200,000 tend to be unable to supply so m a n y of the desirable features of an environment w h i c h stimulates manufacturing g r o w t h that they cannot at present be seriously considered as potential g r o w t h centres." 10 Vgl. dazu insbesondere Y. Lang Wong , Establishment of I n d u s t r i a l Estates i n a r u r a l Setting, a.a.O., S. 207 ff.; Bredo k o m m t zu dem Ergebnis: "One w o u l d tend to agree w i t h the Seminar on R u r a l Industrialization held i n New Delhi 1960 that cities of 20,000 to 50,000 population are probably too small to use as economic nuclei . . Λ W. Bredo , I n d u s t r i a l Decentralization i n India, a.a.O., S. 244. — Anders B. F. Hoselitz , Economic G r o w t h and R u r a l Industrialization, i n : The Economic Weekly, V o l . X , 1058, S. 291—301 (hier: S. 294 f.). 11 Vgl. R. Jochimsen, P. Treuner, Zentrale Orte i n ländlichen Räumen, a.a.O., S. 9f. Sie kommen z.B. zu dem Ergebnis, daß schon Orte, die zusammen m i t i h r e m Einzugsgebiet mindestens 20.000 Einwohner haben, förderungswürdig sein können. Prof. J. W. House (Universität Newcastle) w i r d i n einer bisher noch nicht abgeschlossenen Untersuchung zu dem Ergebnis kommen, daß erst Orte, die zusammen m i t i h r e m Einzugsgebiet 30.000 E i n w o h ner haben (15.000 i m Ort, 15.000 i m Hinterland) Aussichten auf eine erfolgreiche Industrialisierung haben (Interview a m 30.5.1967 i n Newcastle). 12 Es ist fraglich, ob sie überhaupt beantwortet werden kann. A u f die Schwierigkeiten, die einer Feststellung der »optimalen 4 Größe v o n Standorten entgegenstehen, weist u. a. h i n : D. J. Robertson, A Policy for the Lothians, a.a.O., S. 220. 13 Probleme bei der gleichzeitigen Verfolgung dieser Zielsetzungen sind u. a. bei Industrialisierungsversuchen i n M i t t e l a m e r i k a aufgetreten. Einerseits w o l l t e m a n die Bevölkerung u n d Industrie dezentralisieren, u m Ballungsproblemen zu begegnen, andererseits zeigten Studien der Standortanforderungen von Unternehmen, daß die Hauptstädte f ü r eine A t t r a k t i o n von Unternehmen die besten Voraussetzungen boten. Vgl. K . Duke u. a., A n Industrial Park Development Program for Central America, Menlo Park, Calif., 1964, S. 7, S. 129, zitiert nach: A . A . Solow, The Role of Industrial Estates, a.a.O., S. 69.

37. Regionalpolitische Konsequenzen der bisherigen Ergebnisse

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v o n d e n B a l l u n g s z e n t r e n z u r A u f n a h m e des ,overspill·, d. h. der aus den B a l l u n g s g e b i e t e n v e r d r ä n g t e n B e v ö l k e r u n g u n d I n d u s t r i e b e t r i e b e geplant worden sind14.

14 Als Beispiel lassen sich die New Towns von East K i l b r i d e u n d C u m bernauld nennen, die zur Aufnahme des Glasgow-, overspill' errichtet worden sind. Die Development Corporations der N e w Towns entwickeln i m allgemeinen Gewerbeparks i n der Nachbarschaft. Wenn diese Gewerbeparks auch p r i m ä r zur Aufnahme von Unternehmen aus dem ,overspill' gedacht sind, finden sich hier auch neue Unternehmen u n d Betriebsverlagerungen ein. Vgl. dazu u. a. Central Office of Information, The N e w Towns i n Britain, London 1964; New Towns Act, 1946, Reports of the Cumbernauld, East K i l b r i d e , Glenrothes, and Livingston Development Corporations, for the year ended 31st March, 1965, HMSO, Edinburgh 1965.

4. Die Entwicklung in den Problemregionen ale Ergebnis der britischen regionalen Induetrialisierungspolitik unter besonderer Berücksichtigung der Gewerbeparks 41. Das Problem der Zurechnung bestimmter Entwicklungen auf einzelne M a ß n a h m e n der Industrialisierungspolitik

Der Beurteilung des Instruments der Gewerbeparks als M i t t e l der Industrialisierungspolitik steht die Schwierigkeit entgegen, daß bei kombinierter Anwendung mehrerer Instrumente eine beobachtete Entwicklung nicht unbedingt einem Instrument zuzurechnen ist 1 . So stellt sich z.B. die Frage, ob die Entwicklung der Beschäftigung i n den Gewerbeparks die gleiche gewesen wäre, wenn nicht die Möglichkeit bestanden hätte, Expansionen in den wohlhabenderen Regionen m i t Hilfe von Industrial Development Certificates (IDCs) zu verhindern. Wenn auch i n den Unternehmensbefragungen die Verweigerung von IDCs nur selten als ausschlaggebender Faktor i n der Entscheidung für eine Verlagerung der Gesamtheit oder von Teilen der Produktion angegeben wurde 2 , so sollte dennoch die Bedeutung der IDCs nicht unterschätzt werden; zum einen liegt ein großer Vorteil dieses Instruments darin, daß die Unternehmer bei geplanten Expansionen Kontakte zum Board of Trade aufnehmen müssen und dabei m i t den Vorteilen der Problemgebiete vertraut gemacht werden können und sogar zu einem Besuch bestimmter Standorte überzeugt werden können, zum anderen ist i n vielen Fällen eine offizielle Verweigerung eines IDCs nicht nötig gewesen: die Unternehmer erfuhren bereits auf informeller Basis, daß ein IDC wahrscheinlich nicht gewährt würde, und sie verzichteten deshalb auf Antragstellung 3 . Inwiefern die Darlehn und Subventionen bei der Entscheidung, die Produktion i n Gewerbeparks aufzunehmen, eine ausschlaggebende Rolle gespielt haben, kann nicht abschließend festgestellt werden. Die Ergebnisse der Befragungen der Unternehmer i n Gewerbeparks lassen 1 Es sei denn, die gleichzeitige Inanspruchnahme zweier oder mehrerer Instrumente sei nicht möglich; so schließt z.B. die Inanspruchnahme einer Mietfabrik der Regierung die Inanspruchnahme einer »building grant 4 aus. 2 Vgl. dazu S. 97 f. 3 Das bedeutet, daß selbst offizielle Zahlen über die Fälle, i n denen IDCs verweigert wurden, wenig über die w i r k l i c h e Bedeutung der IDCs aussagen würden.

41. Das Zurechnungsproblem

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d e n Schluß zu, daß i h n e n k e i n e sehr große B e d e u t u n g z u g e k o m m e n ist4. D a r ü b e r h i n a u s k a n n n i c h t ausgeschlossen w e r d e n , daß einige U n t e r n e h m e n auch ohne R e g i e r u n g s p o l i t i k i n d i e P r o b l e m r e g i o n e n g e k o m m e n w ä r e n , auch w e n n sie die A n r e i z e i n A n s p r u c h g e n o m m e n h a b e n 5 . So i s t es z . B . d e n k b a r , daß U n t e r n e h m e r i m Z u g e v o n E x p a n s i o n s prozessen i m S ü d o s t e n v o r a k u t e r A r b e i t s k r ä f t e k n a p p h e i t s t a n d e n u n d deshalb beschlossen, die P r o d u k t i o n ganz oder t e i l w e i s e i n eine der P r o b l e m r e g i o n e n z u v e r l a g e r n , w o g e n ü g e n d A r b e i t s k r ä f t e z u r V e r f ü g u n g standen u n d z u d e m Regierungsanreize i n A n s p r u c h g e n o m m e n w e r d e n k o n n t e n . Es k a n n a n g e n o m m e n w e r d e n , daß d i e E r f o l g e der r e g i o n a l e n I n d u s t r i a l i s i e r u n g s p o l i t i k i m m e r d a n n besonders groß w a r e n , w e n n das N i v e a u u n d d i e W a c h s t u m s r a t e der g e s a m t w i r t s c h a f t l i c h e n Nachfrage h o c h w a r e n 6 . Daß d i e V e r f ü g b a r k e i t v o n F a b r i k r a u m eine w i c h t i g e R o l l e i m u n t e r n e h m e r i s c h e n Entscheidungsprozeß gespielt hat, i s t als E r g e b n i s der U n t e r n e h m e r b e f r a g u n g e n d e u t l i c h g e w o r d e n ; es k a n n deshalb a n g e n o m m e n w e r d e n , daß sich e i n großer T e i l d e r U n t e r n e h m e r aus diesem G r u n d e f ü r G e w e r b e p a r k s ( u n d d a m i t f ü r eine N i e d e r l a s s u n g i n P r o b l e m r e g i o n e n ) entschieden haben. 4 Daraus sollte nicht der Schluß gezogen werden, daß diese Anreize zur A t t r a k t i o n v o n Unternehmen i n die Problemregionen ungeeignet seien. Wie dargestellt, hat die Bedeutung der Anleihen u n d Subventionen seit 1958 u n d besonders seit 1966/67 (Ausbau der Kapitalkostensubventionen u n d E i n f ü h rung der Arbeitskostensubventionen) zugenommen. Eine Auswertung ihrer Ergebnisse fehlt allerdings bis jetzt weitgehend. s So auch G. C. Cameron , Β . D. Clark, Industrial Movement and the Regional Problem, a.a.O., S. 51. β A u f diesen Zusammenhang weisen u.a. auch h i n : Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. 203; ohne Verfasser, The Continuing Problem of Regional Unemployment, i n : Barclays Bank Review, Vol. 38, 1963, S. 4—8 (hier: S. 8): "the most important prerequisite of any real improvement is a marked expansion i n the economy i n general because no industrialist is going to invest, no matter how attractive the incentives, i f he sees no market for the goods." — Diesen Zusammenhang erwartet auch der N.E.D.C., Conditions favourable to faster growth, a.a.O., S. 27: " A h i g h pressure of demand i n the country w o u l d undoubtedly b r i n g w i t h i t an improvement i n the regional problem . . . H i g h demand generally w i l l create a desire and a need to expand. This w i l l mean more investment i n the country as a whole and, w i t h the possibility of labour shortages i n the more prosperous regions, i t should be possible to steer a greater proportion of this larger total investment into the less prosperous regions." So fordert auch A . J. Odber, Regionalpolitik i n Großbritannien, a.a.O., S. 235, daß die Verbindung einer umfassenden allgemeinen Beschäftigungspolitik u n d einer regionalen Beschäftigungsp o l i t i k notwendig f ü r eine erfolgreiche Lösung der Regionalprobleme sei. Auch die Untersuchung des Board of Trade, The movement of manufacturing industry, a.a.O., S. 37 k o m m t zu dem Ergebnis: "The number of moves which take place i n any period is dependent on the level of activity i n the economy at that time." — Es muß allerdings auch die Möglichkeit gesehen werden, daß bei schnell wachsender Nachfrage eine Konzentration der Produktion (mit kapitalintensiveren Methoden) stattfinden kann.

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4. Der Beitrag der Gewerbeparks zur Entwicklung

42. Einige Kriterien zur Bestimmung des Erfolges der Gewerbeparks 42.1 Der Beschäftigungseffekt

Eine wesentliche — über lange Zeit die entscheidende 7 — Aufgabe der Gewerbeparks lag darin, i n den Regionen m i t überdurchschnittlicher Arbeitslosigkeit Beschäftigungsmöglichkeiten zu schaffen. Diese Aufgabe w i r d nicht nur durch die direkt geschaffenen Arbeitsplätze erfüllt, sondern auch dadurch, daß über regionale Multiplikatoren Sekundärwirkungen i n den Problemregionen entstehen können. 42.11 Die direkte Beschäftigung

in Gewerbeparks

I n den Gewerbeparks der Problemregionen sind 1966 177.393 Arbeitnehmer beschäftigt gewesen 8 . Die Anteile an der jeweiligen regionalen Gesamtbeschäftigung (bzw. Beschäftigung i n der verarbeitenden I n dustrie) betrugen i n Schottland 2,7 v.H. (7,9 v.H.), i n der Nordregion 5,6 v.H. (15,9 v.H.), i n Wales 3,2 v.H. (9,7 v.H.). F ü r einzelne Subregionen — etwa Labour Exchange Areas — innerhalb der Problemgebiete war die Bedeutung der Gewerbeparks verständlicherweise größer: so betrug die Beschäftigung des Port Glasgow Gewerbeparks etwa 28,4 v.H. der Gesamtbeschäftigung der zugehörigen Labour Exchange Area 9 . Die Gewerbeparks i n Dundee trugen m i t etwa 10 v.H zur Gesamtbeschäftigung der Labour Exchange Area bei. Rund ein D r i t t e l aller Arbeitnehmer Südwest Durhams arbeiten i n Gewerbeparks 10 . Nun kann nicht angenommen werden, daß sich die Zahl der registrierten Arbeitslosen i n der Region u m die Zahl der i n Gewerbeparks direkt Beschäftigten verringert hat, und zwar aus folgenden Gründen: a) Handelt es sich bei den Unternehmen i n Gewerbeparks u m intraregionale Betriebsverlagerungen, so ist nicht die Gesamtheit der Beschäftigung als zusätzlich anzusehen. Z w a r hat der Board of Trade bei der Vergabe der Unterstützung stets darauf geachtet, daß 7 Vgl. dazu das über die Entwicklungstendenzen der britischen Regionalp o l i t i k i n Kap. 22 Gesagte. β V o m Board of Trade errichtete Einzelfabriken sind nicht erfaßt. Würde man diese i n die Betrachtung einbeziehen, so würde sich die Z a h l der direkt geschaffenen Arbeitsplätze u m 86.393 auf 263.786 erhöhen. « Die Labour Exchange Areas sind i m allgemeinen nicht identisch m i t den Arbeitskräfteeinzugsgebieten der einzelnen Gewerbeparks. I m Regelfall w e r den Arbeitnehmer auch aus anderen Labour Exchange Areas i n die Gewerbeparks einpendeln. io Vgl. B. Richards , The Trading Estates of South West Durham, unveröffentlichte undergraduate thesis, University of D u r h a m 1964, S. 33.

42. K r i t e r i e n zur Bestimmung des Erfolges

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eine angemessene Relation zwischen dem aufgewendeten Betrag und den i n der Region neu geschaffenen Arbeitsplätzen besteht 11 . Es muß aber dennoch angenommen werden, daß ein bestimmter Arbeitskräftestamm m i t i n Gewerbeparks transferiert worden ist. Wie aus oben dargestellten Untersuchungsergebnissen hervorgeht 12 , ist der Anteil der Beschäftigung i n intraregionalen Betriebsverlagerungen an der Gesamtbeschäftigung der Gewerbeparks relativ klein, so daß ihre Bedeutung i n diesem Zusammenhang nicht überbetont werden sollte. b) Bei interregionalen Betriebsverlagerungen und Zweigwerkgründungen w i r d i m allgemeinen ein kleiner Stamm von Schlüsselarbeitskräften mit umgesiedelt, denen die Aufgabe zukommt, örtliche Arbeitskräfte anzulernen. Wenn auch genaue Informationen über ihre Zahlen nicht erhältlich sind, so kann dennoch angenommen werden, daß i h r Anteil an der Gesamtbeschäftigung klein ist. c) Es können Arbeitnehmer aus anderen Unternehmen abgezogen werden, die dort nicht ersetzt zu werden brauchen 13 . I n welchem Umfang dies tatsächlich geschehen ist, läßt sich aufgrund technischer Schwierigkeiten nicht feststellen 14 . d) Es können Arbeitnehmer eingestellt werden, die bis dahin nicht als Arbeitsuchende registriert waren 1 5 . Typisches Beispiel hierfür ist die Beschäftigung weiblicher, verheirateter Arbeitskräfte, die bis dahin mangels Beschäftigungsmöglichkeiten darauf verzichtet hatten, sich als arbeitssuchend registrieren zu lassen. I n allen Regionen w a r der A n t e i l der weiblichen Beschäftigung an der Beschäftigung der Gewerbeparks größer als der entsprechende Anteil an der Gesamtbeschäftigung der Region 16 . Dadurch, daß vor allem Unternehmen der Leichtindustrie angezogen worden sind, konnte i n allen Regionen eine Steigerung der weiblichen Erwerbsquoten erreicht werden 1 7 . n Vgl. dazu Kap. 33.3. 12 Vgl. Abschnitt 34.22. 18 ζ. B. w e i l sie dort »unterbeschäftigt' waren. Darauf weist auch h i n L . Needleman, W h a t are we to do about the regional Problem?, a.a.O., S. 52 f. — I n diesem F a l l w i r d allerdings einer potentiellen Arbeitslosigkeit begegnet 14 M a n müßte bei jedem i n der neuen Unternehmung beschäftigten A r b e i t nehmer die vorherige Arbeitsstelle ermitteln, dort feststellen, ob ein Ersatz stattgefunden hat, die vorherige Arbeitsstelle des »Ersatzmannes 4 feststellen, etc. 15 Vgl. dazu auch L . C. Hunter, Employment and Unemployment i n Great B r i t a i n : Some Regional Considerations, a.a.O., S. 37. ι« Siehe Tabelle 26.

4. Der Beitrag der Gewerbeparks zur Entwicklung

142

Tabelle 26 Beschäftigtenanteile weiblicher Arbeitnehmer in Gewerbeparks und in den Problemregionen

Region

Weibliche Arbeitnehmer i n v.H. der Beschäftigung der Gewerbeparks

Weibliche Arbeitnehmer i n v.H. der Beschäftigung i n der Region

Weibliche Arbeitnehmer i n der verarbeitenden Industrie der Region i n v. H. der entsprechenden Gesamtbeschäftigung

Nordregion

50,4

33,5

26,5

Wales

46,4

31,9

26,3

Schottland

39,9a)

37,3

32,2

Quelle: Eigene Ermittlungen und Central Statistical Offlee, Abstract of Regional Statistics, No. 2, a.a.O., S. 10. a) Der Wert unterscheidet sich von dem in Tab. 17 genannten dadurch, daß hier nur die Beschäftigung in Gewerbeparks, nicht auch die i n Einzelgrundstücken berücksichtigt wurde.

Besonders deutlich w i r d das — u m ein Beispiel zu nennen — an der Entwicklung der weiblichen Erwerbsquote i n der GatesheadLabour-Exchange- Area : Dort stieg vor allem durch die Expansion des Team-Valley-Gewerbeparks der A n t e i l der weiblichen Beschäftigung an der Gesamtbeschäftigung von 27,4 v.H. (1939) auf 36,0 v.H. (1965). Wenn auch die Schaffung von Arbeitsplätzen für weibliche Erwerbspersonen n u r zum Teil zur Senkung der Zahl der registrierten Arbeitslosen beiträgt, so ist doch eine solche Hebung der Erwerbsquoten eine gewünschte W i r k u n g der Gewerbeparks 18 . Heute w i r d angenommen, daß die Zahl der registrierten Arbeitslosen u m die Hälfte der Zahl der brutto zusätzlich i n der Region geschaffenen Arbeitsplätze zurückgeht; d. h. beschäftigt eine Unternehmung, die neu i n die Region eingeführt wird, 1000 Arbeitnehmer, so n i m m t die Zahl der registrierten Arbeitslosen u m 500 ab 1 9 . 17 Es sei daran erinnert, daß die Industriestruktur dieser Regionen durch einen hohen A n t e i l der Schwerindustrie gekennzeichnet war, die überwiegend männliche Arbeitskräfte beschäftigte. — Von 1952—1962 stieg i n den Problemgebieten die Zahl der weiblichen Beschäftigten u m 8,3 v.H., die der männlichen nur u m 1,7 v.H. Vgl. L. Needleman, B. Scott, Regional Problems and Location of Industry Policy i n Britain, a.a.O., S. 164. 18 Vgl. Abschnitt 21.22. Dort wurde als ein Symptom der Problemregionen die Existenz unterdurchschnittlicher weiblicher Erwerbsquoten angesehen. 19 Das nehmen Vertreter des Board of Trade an. Vgl. Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. 42, S. 62, S. 129.

42. K r i t e r i e n zur Bestimmung des Erfolges

143

Da — wie ausgeführt — zum Teil auch Arbeitskräfte beschäftigt werden, die bis dahin nicht erwerbstätig und nicht als arbeitssuchend registriert waren, ist die Zahl der netto zusätzlich geschaffenen direkten Arbeitsplätze größer als die Zahl der für Arbeitslose geschaffenen Arbeitsplätze. Diese Zahl w i r d m i t 70 v.H. der brutto geschaffenen direkten Arbeitsplätze angenommen 20 . Legt man diesen Wert zugrunde, dann sind rund 124.175 (70 v.H. von 177.393) Arbeitsplätze von Unternehmen i n Gewerbeparks direkt zusätzlich geschaffen worden. 42.12 Der indirekte Beschäftigungseffekt Die Gewerbeparks haben über den direkten Beschäftigungseffekt hinaus die Wirkung, daß durch die steigende Beschäftigung regionale Multiplikatoreffekte i n Gang gesetzt werden, die indirekte Beschäftigungswirkungen zur Folge haben können 2 1 . Obwohl die ersten Untersuchungen regionaler bzw. lokaler Multiplikatorprozesse bereits vor dreißig Jahren vorgenommen worden sind 22 , kann nicht behauptet werden, daß regionale Multiplikatorprozesse bisher eine ausreichende wissenschaftliche Würdigung erfahren hätten 2 3 . Die Ergebnisse von Untersuchungen i m Ausland lassen den Schluß zu, daß regionale Multiplikatoren je nach der A r t der zusätzlich geschaffenen Arbeitsplätze und nach regionalen Besonderheiten sehr unterschiedlich ausfallen können 2 4 . So schwanken die Schätzungen 20 So ζ. B. von L . Needleman, W h a t are we t o do about the regional Problem?, a.a.O., S. 53. 21 Der Anstoß geht dabei nicht n u r v o n einer gesteigerten Nachfrage der zusätzlich Beschäftigten aus, sondern auch von einer steigenden Beschäftigung örtlicher Unternehmen aufgrund der Nachfrage der eingeführten Unternehmung. 22 Vgl. dazu B. Barfod, Local Economic Effects of a Large-scale I n d u s t r i a l Undertaking, Copenhagen/London 1938, der unseres Wissens als erster eine Theorie des lokalen Multiplikators geliefert hat. M . C. Daly , A n A p p r o x i m a t i o n to a Geographical M u l t i p l i e r , i n : Economic Journal, Bd. 50, 1940, S. 248 —258 hat sich bei der Bestimmung des »geographischen Multiplikators' auf eine ex-post-Analyse v o n Zeitreihen »primärer 4 u n d »sekundärer 4 Beschäftigung beschränkt. 23 E i n Problem der Berechnung regionaler M u l t i p l i k a t o r e n liegt darin, daß statistisches Material i n der zur Berechnung notwendigen Tiefengliederung i m allgemeinen nicht verfügbar ist. So kommen D. I. Mackay , Ν . K . Buxtcm, A view of regional labour statistics, i n : Journal of the Royal Statistical Society, Series A , Vol. 128, 19β5, S. 267—284 (hier: S. 267) zu dem Ergebnis, daß der ,local employment m u l t i p l i e r . . . remains a theoretical tool, impossible to quantify 4 . 24 Die United States Chamber of Commerce k o m m t zu dem Ergebnis, daß auf 100 Beschäftigte einer i n der Region neuen Unternehmung 174 ,sekundär 4 Beschäftigte kommen. Die D u Pont Company schätzt den Multiplikatoreffekt f ü r jeden neuen Arbeitsplatz i n der chemischen Industrie auf 2,6. Vgl. H. McKinley Conway , F. H. Stedman, Area Development, Vol. 1, Atlanta/Georgia, zitiert nach: A . A. Solow, The Role of I n d u s t r i a l Estates, a.a.O., S. 70; U n i t e d

144

4. Der Beitrag der Gewerbeparks zur Entwicklung

regionaler Multiplikatoren für Regionen in Großbritannien zwischen 1,2 und 2,5 25 . Ohne daß auf die einzelnen Probleme bei der Ermittlung regionaler Multiplikatoren eingegangen werden kann 2 6 , seien folgende allgemeine Zusammenhänge genannt 27 : der regionale Einkommensmultiplikator ist u m so größer, je größer die regionale marginale Konsumquote ist, je kleiner die marginale Quote der Steuerzahlung und Beitragszahlung zur Sozialversicherung i n der Region ist 2 8 und je kleiner der Anteil der aus anderen Regionen importierten Güter und Vorleistungen ist. Die Größe des Beschäftigungsmultiplikators hängt darüber hinaus davon ab, inwieweit der zusätzlichen Nachfrage durch Output- oder Preissteigerungen begegnet w i r d und inwieweit Outputsteigerungen aus Produktivitätserhöhungen resultieren. Aus dem bisher Gesagten w i r d verständlich, daß die indirekten Beschäftigungswirkungen unterschiedlicher Unternehmen i n dergleichen Region unterschiedlich sein können. Eine Unternehmung m i t hohem Lohnkostenanteil zum Beispiel, die einen hohen Anteil ihrer Vorprodukte aus anderen Regionen bezieht, kann eine kleinere indirekte Beschäftigungswirkung i n der Region haben als eine andere Unternehmung m i t niedrigem Lohnkostenanteil, aber hohem Verbrauch von Vorprodukten und Rohmaterialien aus derselben Region. Wegen der Mischung der Beschäftigung i n den Gewerbeparks kann angenommen werden, daß die Größe der regionalen Multiplikatoren States, Department of Commerce, Industry Impact on Community Measured, Area Development Bulletin, Vol. V I I I , No. 1, Washington, D. C., 1962, S. 1 k o m m t zu dem Ergebnis, daß 0,4 sekundär Beschäftigte auf einen p r i m ä r Beschäftigten kommen. 25 Dabei sind regionale M u l t i p l i k a t o r e n definiert als: Gesamte Beschäftigungssteigerung / Steigerung der primären direkten Beschäftigung. Vgl. G. C. Archibald, Regional M u l t i p l i e r Effects i n the U. K., a.a.O., S. 27, der den regionalen M u l t i p l i k a t o r auf zwischen 1,2 u n d 1,7 schätzt. G.G. Lanham, Problems i n Establishment of large-scale Industrial Estates, i n : United Nations, I n d u strial Estates i n Asia and the Far East, a.a.O., S. 389—414 (hier: S. 400) schätzt, daß drei Personen i n Dienstleistungsbetrieben zusätzlich beschäftigt werden, w e n n zwei Arbeitnehmer i n der verarbeitenden Industrie zusätzlich beschäftigt werden ( M u l t i p l i k a t o r : 2,5). K . J . Allen, The Regional M u l t i p l i e r , als Manuskript vervielfältigt, Universität Glasgow o. J., k o m m t bei verschiedenen Berechnungsmethoden zu dem Ergebnis, daß der regionale M u l t i plikator f ü r Schottland zwischen 1,3 u n d 2,6 l i e g t Vgl. zu diesem Problemkreis auch A. J. Brown, J. Bowers, H. L i n d , The 'Green Paper' on the Development Areas, a.a.O., S. 33; T. Wilson, The Regional M u l t i p l i e r — A Critique, a.a.O. 26 Verwiesen sei zu diesem Zweck auf die bisher genannte L i t e r a t u r u n d auf G. H. Hildebrand, A . Mace, The Employment M u l t i p l i e r i n an Expanding Industrial Market, Los Angeles County, 1940—1947, i n : Review of Economics and Statistics, Vol.32, 1950, S.241—249; G . E . Thompson, A n Investigation of the Local Employment M u l t i p l i e r , i n : Review of Economics and Statistics, Vol. 41, 1959, S. 61—67. 27 Vgl. dazu auch G. C. Cameron, B. D. Clark, Industrial Movement and the Regional Problem, a.a.O., S. 59 f. 28 Dabei w i r d unterstellt, daß etwaige durch zusätzliche Steuereinnahmen finanzierte zusätzliche Staatsausgaben nicht der Region zufallen.

42. K r i t e r i e n zur Bestimmung des Erfolges

145

zwischen 1,5 und 2 liegt. Der indirekte Beschäftigungseffekt der Gewerbeparks kann unter Zugrundelegung dieser Werte m i t 62.000 bis 124.000 Arbeitnehmern angenommen werden (50—100 v.H. von 124.175 netto zusätzlich beschäftigten Arbeitnehmern). 42.13 Beurteilung

des Beschäftigungseffektes

Wie aus Tab. 1 hervorgeht, hat sich der Abstand der Arbeitslosenquoten i n den Problemregionen zu den nationalen Arbeitslosenquoten nicht wesentlich verringert 2 9 ; er wäre ohne die Abwanderung von Arbeitnehmern aus den Problemregionen noch größer gewesen 30 . Dieses Phänomen ist vor allem dadurch zu erklären, daß während der gesamten Nachkriegszeit Arbeitskräfte i n den schrumpfenden Wirtschaftszweigen freigesetzt wurden, die ja i n den Problemregionen überproportional vertreten sind 3 1 ; diese Freisetzungen konnten durch die i n den betroffenen Regionen neu geschaffenen Arbeitsplätze gerade oder nur teilweise kompensiert werden 3 2 . Dieser Tatbestand kann am Beispiel der Bishop-Auckland und Darlington Labour Exchange Areas erläutert werden 3 3 : dort nahm von 1959—1965 die Beschäftigung i m Kohlebergbau u m 7.310 Arbeitnehmer ab; durch die Schließung einer großen Unternehmung der Lokomotivbau- und -reparaturindustrie i n Darlington wurden 1797 Arbeitnehmer freigesetzt. Diese Freisetzungen konnten durch die Einführung und Expansion von Unternehmungen der Elektroindustrie (+5165) nur teilweise kompensiert werden. Es zeigt sich, daß insgesamt nicht genügend Arbeitsplätze i n den Problemregionen neu geschaffen worden sind, u m neben der Aufnahme 2» Ä h n l i c h a u d i L . C . Hunter, Employment and Unemployment i n Great B r i t a i n : Some Regional Considerations, a.a.O., S. 25, S. 34: der A n t e i l der Problemregionen an der nationalen Arbeitslosigkeit ging v o n 50,2 v.H. (1950) auf 58,1 v.H. (1960) zurück. Vgl. auch L . Needleman, What are w e t o do about the Regional Problem?, a.a.O., S. 51 f. »ο Z u m Umfang der Wanderungen vgl. Tab. 4. 31 Vgl. dazu Tab. 6 u n d Tab. 7. Vgl. dazu auch L . C. Hunter, Employment and Unemployment i n Great Britain, a.a.O., S. 31 f. 32 So w u r d e n v o n 1955—1966 i n Schottland, der Nordregion u n d Wales 301.000 Arbeitnehmer i n den Wirtschaftszweigen Landwirtschaft, Kohlebergbau u n d Schiffbau freigesetzt. Vgl. Department of Economic Affairs, The Development Areas, a.a.O., S.5; vgl. dazu auch u.a. The Scottish Economy, 1965—1970, A Plan for Expansion, a.a.O., S.4 f., P. J. Bowden, Regional Problems and Policies i n the N o r t h East of England, a.a.O., S. 25; G. C. Cameron, B.O.Clark, I n d u s t r i a l Movement and the Regional Problem, a.a.O., S. 64 f.; W. H. Miernyk, Experience under the B r i t i s h Local Employment Acts of 1960 and 1963, a.a.O., S. 37 ff. Das geht auch aus der Untersuchung des Board of Trade, The movement of manufacturing industry, a.a.O., S. 10 f. eindeutig hervor. 33 Sie erfassen einen großen T e i l der Beschäftigung i n South West Durham. 10 Niesing

146

4. Der Beitrag der Gewerbeparks zur Entwicklung

zusätzlich freigesetzter Arbeitnehmer auch noch den Abstand i n der Arbeitslosigkeit zu den anderen Regionen wesentlich zu verringern 3 4 . Das liegt zum Teil daran, daß man dem Regionalproblem in den fünfziger Jahren wenig Beachtung schenkte 35 . Das K r i t e r i u m zur Beurteilung des Erfolges der Gewerbeparks i n der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit kann nicht sein: Hat sich die regionale Arbeitslosigkeit i n den Problemgebieten i n ihrem Abstand zu anderen Regionen verringert? Es muß vielmehr gefragt werden: Wie wäre die Situation i n den Problemregionen, hätte die Regierung keine Gewerbeparks errichtet? Es kann kein Zweifel daran bestehen, daß i n diesem Fall die Arbeitslosigkeit und der Nettoverlust an Arbeitskräften durch Abwanderung i n andere Regionen noch größer gewesen wären 3 6 . I n diesem Sinne sind die Gewerbeparks erfolgreich gewesen. Der Erfolg der Gewerbeparks kann nun aber nicht allein an der durch sie geschaffenen Beschäftigung gemessen werden. Eine Beschränkung auf dieses K r i t e r i u m würde die Vernachlässigung längerfristiger Aspekte der Gewerbeparks bedeuten. Notwendig ist vielmehr, daß zusätzlich untersucht wird, i n welchen Industriezweigen die Beschäftigung geschaffen worden ist und wie das Beschäftigungswachstum der Region beeinflußt worden ist. 42.2 Der Struktureffekt

Ein wesentliches Ziel der britischen Regionalpolitik i n der Nachkriegszeit war das der diversification' in den Problemregionen; es sollte die Beschäftigung der Problemregionen auf eine breitere industrielle Basis gestellt werden, um Strukturkrisen begegnen zu können 37 . 54 So auch L . C. Hunter, Employment and Unemployment i n Great Britain, a.a.O., S. 34. — Es muß allerdings gefragt werden, ob die M o b i l i t ä t der U n t e r nehmer grundsätzlich so groß war, daß eine Lösung der Probleme selbst bei gesteigerter Regierungsaktivität möglich gewesen wäre. 35 Vgl. dazu Kap. 22.2. 36 So auch L . C. Hunter , Employment and Unemployment, a.a.O., S. 34. Ebenso G. C. Cameron, B. D. Clark, Industrial Movement and the Regional Problem, a.a.O., S. 67: " . . . this survey suggests t h a t i f the Government had not operated a policy of control and inducement, the amount of freely-chosen movement to the assisted areas w o u l d have been extremely small." So auch W. H. Miemyk, Experience under the B r i t i s h Local Employment Acts of 1960 and 1963, a.a.O., S. 47. 37 Hier soll n u r untersucht werden, i n w i e w e i t eine ,diversification' der Beschäftigung i n Problemgebieten stattgefunden hat, nicht inwiefern das Ziel überhaupt sinnvoll ist. Z u r K r i t i k an dieser Zielsetzung vgl. S. H. Spence, T o w a r d a new regional economic policy for South-Wales, a.a.O., S. 185ff.; E. Allen, A. J. Odber, P. J. Bowden, Development Area Policy, a.a.O., S. 30ff.; D. J. Robertson, A Policy for the Lothians, a.a.O., S. 236; D. Β . Steele , More power to the regions, a.a.O., S. 16; P.S.Florence, The Logic of B r i t i s h and American Industry, 2nd, revised edition, London 1961, S. 90 f.; P . J . Bowden , Regional Problems and Policies i n the North-East of England, a.a.O., S. 33 f .

42. K r i t e r i e n zur Bestimmung des Erfolges

147

Tabelle 27 a .Diversification" i n der Nordregion 1960

Region

Wirtschaftszweig

Landwirtschaft, Forstwirtschaft .. Nahrungs-, Genußmittel Bergbau Chemie und verwandtes Metallverarbeitung Maschinenbau, Elektro Schiffbau, Schiffsmaschinenbau . .. Sonstige Metallverarbeitung Textil

Baumaterial Holz, Möbel Druck, Papier Andere verarbeitende Industrien .. Bauindustrie Gas, Elektro, Wasser Transport, Verkehr Handel Banken, Versicherungen Dienstleistungen sonstige Dienstleistungen öffentl. Verwaltung, Verteidigung

Großbritannien 1960

Nordregion 1960

Beschäftigung in 1 000

Beschäftigung in v.H.

619,9 787,3 765,8 528,3 616,4 2 028,7 253,8 911,7 544,4 840,2 62,9 565,2 335,2 288,5 597,0 300,3 1 420,8 370,8 1 632,3 2 771,2 538,1 1 972,5 1 961,2 1 251,0

2,8 3,6 3,5 2,4 2,8 9,2 1.2 4,2 2,5 3,8 0,3 2,6 1,5 1,3 2,7 1,4 6,5 1,7 7,4 12,6 2,4 9,0 8,9 5,7

35,6 32,8 156,4 57,6 60,7 101,5 57,9 15,3 11,6 18,7 2,4 30,3 16,2 12,0 15,2 10,5 83,9 19,4 87,5 151,6 16,8 104,5 99,0 72,0

2,8 2,6 12,3 4,5 4,8 8,0 4,6 1,2 0,9 1,5 0,2 2,4 1,3 0,9 1,2 0,8 6,6 1,5 6,9 11,9 1,3 8,2 7,8 5,7

21 963,5

100,0

1 269,4

99,9

Beschäftigung in 1 000

Beschäftigung in v.H.

Vergleich Nordregion/ Großbritannien Abweichungen a) der v.H. Sätze

+

-

1,0 8,8 2,1 2,0 1,2 3,4 3,0 1,6 2,3 0,1 0,2 0,2 0,4 1,5 0,6 0,1 0,2 0,5 0,7 1,1 0,8 1,1

16,4

Quelle: Ermittelt nach Northern Economic Planning Council, Challenge of the North, a.a.O., S. 79.

16,5 Changing

a) Differenzen in den Summen der positiven und negativen Abweichungen sind auf Rundungen zurückzuführen.

148

4. Der Beitrag der Gewerbeparks zur Entwicklung

Tabelle 27 b »Diversification" i n der Nordregion 1965

Großbritannien 1965

Region

Wirtschaftszweig

Landwirtschaft, Forstwirtschaft Bergbau Nahrungs-, Genußmittel Chemie und verwandtes Metallverarbeitung Maschinenbau, Elektro Schiffbau, Schiffsmaschinenbau Fahrzeugbau Sonstige Metallverarbeitung Textil

..

..

Bekleidung Baumaterial Holz, Möbel Druck, Papier Andere verarbeitende Industrien .. Bauindustrie Gas, Elektro, Wasser Transport, Verkehr Handel Banken, Versicherungen DiensUeistungen sonstige Dienstleistungen öffentl. Verwaltung, Verteidigung Insgesamt

Nordregion 1965

Beschäftigung in 1 000

Beschäftigung in v.H.

486 624 810 515 631 2 260 204 862 588 768 60 532 354 296 633 332 1 656 410 1 628 2 961 636 2 409 2 185 1 303

2,1 2,7 3,5 2,2 2,7 9,8 0,9 3,7 2,5 3,3 0,3 2,3 1,5 1,3 2,7 1,4 7,2 1,8 7,0 12,8 2,7 10,4 9,4 5,6

26 119 34 54 60 122 44 12 14 20 2 32 18 14 17 12 100 22 85 163 20 130 111 73

2,0 9,1 2,6 4,1 4,6 9,4 3,4 0,9 1,1 1,5 0,2 2,5 1,4 1,1 1,3 0,9 7,7 1,7 6,5 12,5 1,5 10,0 8,5 5,6

23 143

99,8

1 304

100,1

Beschäftigung i n i 000

Beschäftigung in v.H.

Quelle: Ermittelt nach und entnommen aus Central Statistical Office, Abstract Statistics, No. 2, a.a.O., S. 10.

Vergleich Nordregion/ Großbritannien Abweichungen a) der v.H. Sätze

+

0,1 6,4 0,9 1,9 1,9 0,4 2,5 2,8 1,4 1,8 0,1 0,2 0,1 0,2 1,4 0,5 0,5 0,1 0,5 0,3 1,2 0,4 0,9

13,4

13,1

of Regional

a) Differenzen in den Summen der positiven und negativen Abweichungen sind auf Rundungen zurückzuführen.

Vergleich Schottland/ Großbritannien 1960

2 095,3

ln v H

ln v

100,1

100,0

11,1

11,0

2 151

100,2

80 3,7 2,1 1,6 64 3,0 2,7 0,3 99 4,6 3,5 1,1 0,7 34 1,6 2,2 0,6 0,1 53 2,5 2,7 0,2 1,9 178 8,3 9,8 1,5 1,2 1,9 51 2,4 0,9 1,5 2,4 42 2,0 3,7 1,7 1,2 27 1,3 2,5 1,2 98 4,6 3,3 1,3 0,1 4 0,2 0,3 0,1 1,1 30 1,4 2,3 0.9 0,5 24 1,1 1,5 0,4 0,2 25 1,2 1,3 0,1 60 2,8 2,7 0,1 1,4 0,5 18 0,8 1,4 0,6 188 8,7 7,2 1,5 0,3 33 1,5 1,8 0,3 163 7,6 7,0 0,6 1,1 292 13,6 12,8 0,8 0,5 44 2,0 2,7 0,7 249 11,6 10,4 1,2 1,0 180 8,4 9,4 1,0 5,7 0,5 115 5,3 5,6 0,3

2,8 1,9

Beschäf-

99,8

der v.H. Sätze

Beschäfti-

10,0

9,6

Abweichun-

Vergleich Schottland/ tannien Großbri1965 s tannien 1965

Beschäfgung

GroßbriSchottland 1965 s

149

Quellen: ι Ermittelt aus Scottish Offlee, The Scottish Economy 1965 to 1970, a Plan for Expansion, a.a.O., S. 162 f. * Ermittelt nach Northern Economic Planning Council, Challenge of the Changing North, a.a.O., S. 79. 3 Ermittelt nach Central Statistical Office, Abstract of Regional Statistics, No. 2, a.a.O., S. 10. — a) Differenzen zwischen den Summen der positiven und negativen Abweichungen sind auf Rundungen zurückzuführen.

Insgesamt

Großbritannien 19602

BeschäfBeschäfBesch äftiAbweichuntigung gung tigung tigung d in 1 000 in v.H. in v.H. Çr v.H. Sätze in 1 000

Schottland 1960 *

Landwirtschaft, Forstwirtschaft .. 97,6 4,7 Bergbau 90,8 4,3 3,5 0,8 Nahrungs-, Genußmittel 95,5 4,6 3,6 1,0 Chemie und verwandtes 36,1 1,7 2,4 Metallverarbeitung 56,7 2,7 2,8 Maschinenbau, Elektro 153,3 7,3 9,2 Schiffbau, Schiffsmaschinenbau .. 65,8 3,1 Fahrzeugbau 37,1 1,8 4,2 Sonstige Metallverarbeitung 27,2 1,3 2,5 Textil 105,9 5,1 3,8 1,3 Leder, Pelze 4,1 0,2 0,3 Bekleidung 30,7 1,5 2,6 Baumaterial 21,6 1,0 1,5 Holz, Möbel 24,0 1,1 1,3 Drude, Papier 56,3 2,7 2,7 Andere verarbeitende Industrien .. 18,4 0,9 Bauindustrie 158,3 7,6 6,5 1,1 Gas, Elektro, Wasser 29,4 1,4 1,7 Transport, Verkehr 177,4 8,5 7,4 1,1 Handel 287,2 13,7 12,6 Banken, Versicherungen 39,3 1,9 2,4 Dienstleistungen 207,5 9,9 9,0 0,9 sonstige Dienstleistungen 166,0 7,9 8,9 öffentl. Verwaltung, Verteidigung 109,1 5,2

Wirtschaftszweig tigung

Region

Tabelle 27 c: „Diversification" in Schottland, 1960 und 1965

42. K r i t e r i e n zur Bestimmung des Erfolges

150

4. Der Beitrag der Gewerbeparks zur E n t w i c k l u n g

Mißt man die ,diversification' einer regionalen Wirtschaft an der Summe der positiven bzw. negativen Abweichungen der regionalen prozentualen Beschäftigungsanteile an den einzelnen Wirtschaftszweigen von den entsprechenden nationalen Beschäftigungsanteilen 38 , so kann man i n der Tat feststellen, daß die Wirtschaften der Problemregionen eine breitere Basis erlangt haben. Ρ.Robson stellt i n seiner Untersuchung der Entwicklungsgebiete fest, daß das Maß für die ,diversification 4 in allen Entwicklungsgebieten von 20,1 (1939) auf 15,0 (1954) abgenommen hat, d.h. die regionalen Wirtschaften haben sich dem Beschäftigungsmuster der gesamten Wirtschaft angeglichen 39 . Diese Tendenz hat sich i n den sechziger Jahren fortgesetzt. I n Schottland nahm das Maß der diversification' von 11,0 (1960) auf 10,0 (1965) ab, i n der Nordregion von 16,5 (1960) auf 13,1 (1965)40. Diese Verringerung der Abweichungen, d.h. diese Zunahme der »diversification' ist nicht allein auf den Zugang neuer Unternehmen i n Gewerbeparks zurückzuführen, sondern auch auf eine Angleichung der relativen Beschäftigung i m primären und tertiären Sektor an nationale Beschäftigungsanteile 41 . Daß sich aber auch i n der verarbeitenden Industrie eine Angleichung an die nationale Beschäftigungsverteilung vollzogen hat, ist zu einem guten Teil auf die Unternehmungen i n Gewerbeparks zurückzuführen. Wie später gezeigt werden soll 42 , 38 So gemessen von P. Robson, G r o w t h of Employment and Diversification of Industry i n the Development Areas, i n : Oxford Economic Papers, Vol.8, 1956, S. 60—77 (hier: S. 65 f.). — Anders H. W. E. Davies, D. F. Hagger, Economic G r o w t h and Regional Planning, i n : Journal of the T o w n Planning Institute, Vol. 47, 1961, S. 290—294 (hier: S. 293), die eine regionale Wirtschaft dann als vollkommen »diversified' ansehen, w e n n i n jeder statistischen Klassif i k a t i o n der gleiche A n t e i l an der Gesamtbeschäftigung beschäftigt ist. — Anders auch E. C. Conkling, The measurement of diversification, a.a.O., S. 161 —184, der die ,diversification 4 an einer L o r e n z - K u r v e mißt. 39 Vgl. p. Robson, G r o w t h of Employment and Diversification of I n d u s t r y i n the Development Areas, a.a.O., S. 57. Z u einem ähnlichen Ergebnis k o m men A. J. Brown u. a., Regional Problems and Regional Policy, a.a.O., S. 48 f ü r den Zeitraum 1953 bis 1963: " A l l regions were less specialised i n their industrial structure i n 1963 t h a n i n 1953, and more industries — including a l l the growing ones — were less h i g h l y localised at the latter date t h a n at the former." 40 V g l . Tab. 27. 41 Dennoch ist häufig kritisiert worden, daß der Rolle des Dienstleistungssektors i n der Lösung der Regionalprobleme keine genügend große Bedeutung zugemessen worden sei. So von G. Humphrys, G r o w t h Industries and the Regional Economies of Britain, a.a.O., S. 49 ff.; G. Manners, Service Industries and Regional Economic Growth, a.a.O., S. 293—303; G. Humphrys , Services i n G r o w t h Centres and their Implications for Regional Planning, w i t h special Reference to South Wales, i n : A . L. Caesar, D. E. Keeble, Regional Planning Problems i n Great Britain, a.a.O., S. 181—182; T. Wilson , Policies for Regional Development, a.a.O., S. 33 ff. M i t Einführung der »office development permits' i m Control of Office and Industrial Development A c t f ü r einige Ballungsgebiete ist dieses Problem zumindest teilweise i n A n g r i f f genommen worden. 42 Vgl. Tab. 29.

42. K r i t e r i e n zur Bestimmung des Erfolges

151

k o n z e n t r i e r e n sich j e t z t einige der i n der R e g i o n b i s l a n g noch u n t e r repräsentierten Industriezweige i n den Gewerbeparks. 42.3 Der Wachstumseffekt W i e bereits ausgeführt, l a g eine wesentliche K o m p o n e n t e des Regionalproblems i n Großbritannien i n dem unterdurchschnittlichen regionalen Beschäftigungswachstum 43.

Tabelle 28 Beschäftigtenwachstum in Gewerbeparks, in Großbritannien und in der Nordregion (ausgewählte Industriezweige) Durchschnittliches jährliches Wachstum (v.H.) Industriezweig

Gewerbeparks 1952— 19601)

Großbritannien 1954— 19602)

Gewerbeparks 1960— 19671)

Großbritannien 1960— 19642)

Nordregion 1960— 19643)

1,7

0,1

0,2

-0,7

-1,7

Nahrungs-, Genußmittel

2,2

1,0

Chemie u n d verwandte

6,8

1,7

1,3

Metallverarbeitung

7,7

1,3

10,9

-

Maschinenbau

6,0

1,9

10,2

0,9

10,5

3,7

6,9

5,5

- 0,8

Elektroerzeugnisse Textil

- 0,5 2,1 2,7

-2,0

4,3

- 2,5 0

2,8

Strick-, W i r k w a r e n

1,0

0,9

Bekleidung ^

7,4 1,3

- 0,6

0,1 1,2

-1,2

0,8

Möbel

- 3,3

-0,1

3,4

- 0,1

2,3

Druck, Papier

14,3

2,3

9,1

Baumaterialien

12,2

-0,1

9,1

1,1 0,9

1,5

1,8

Quellen: ι Eigene Ermittlungen. — N u r für die Gewerbeparks in Nordostengland war eine Aufschlüsselung der Industriestrukturen zu alternativen Zeitpunkten möglich. 2 The National Plan, a.a.O., S. 27 ff. 3 Northern Economic Development Council, Challenge of the Changing North, a.a.O., S. 79.

43 Vgl. dazu Tab. 5.

152

4. Der Beitrag der Gewerbeparks zur Entwicklung

Ein Vergleich der durchschnittlichen jährlichen Wachstumsraten i n ausgewählten Industriezweigen i n Gewerbeparks i n Nordostengland m i t den entsprechenden Wachstumsraten i n Großbritannien und der Nordregion ergibt, daß die Beschäftigung i n nahezu allen Wirtschaftszweigen i n Gewerbeparks m i t größeren Raten gewachsen ist als außerhalb 44 . Das mag zunächst nicht verwunderlich erscheinen, wenn man bedenkt, daß das Wachstum ζ. T. auf die Einführimg von Unternehmungen aus anderen Regionen zurückzuführen ist, eine Komponente, die auf nationaler Ebene weitgehend fehlt 4 5 . Aber auch die einzelnen Unternehmen expandierten i n Gewerbeparks stärker als außerhalb; wie eine Untersuchung von 132 Unternehmungen i n Gewerbeparks i m Nordosten ergeben hat 4 8 , betrug das durchschnittliche jährliche Wachstum dieser Unternehmen i m Zeitraum 1952—1967 4,6 v.H., während die verarbeitenden Industrien i n Großbritannien von 1954—1960 eine durchschnittliche jährliche Beschäftigungssteigerung von 0,9 v.H. und von 1960—1964 eine entsprechende Wachstumsrate von 0,1 v.H. hatten 4 7 . Dieses Phänomen kann zu einem Teil darauf zurückgeführt werden, daß vor allem expandierende Unternehmen eine Niederlassung i n Gewerbeparks attraktiv fanden 48 . I n einem engen Zusammenhang damit steht die schon mehrfach erwähnte Tatsache, daß diejenigen Unternehmen, die ihre Produktion ganz oder teilweise verlagern, i m häufigsten Falle zu den am schnellsten wachsenden gehören 49 . — Immerhin zeigt sich deutlich, daß der Nordosten kein inferiorer Standort ist, i n dem allenfalls unterdurchschnittliche Wachstumsraten erreicht werden können.

44 Vgl. Tab. 28. 45 Hier schlagen sich n u r internationale Betriebsverlagerungen u n d Zweigwerkgründungen nieder. 46 Vgl. Tab. 23. Dabei ist versucht worden, v o r allem solche Unternehmen zu berücksichtigen, die 1952 bereits einige Jahre i n Gewerbeparks produzierten. Erfahrungsgemäß ist das Wachstum der Unternehmen i n der A n l a u f zeit der Produktion besonders stark. So k o m m t die Untersuchung des Board of Trade, The movement of manufacturing industry, a.a.O., S. 21 nach einer Aufnahme der jüngsten Verlagerungen u n d Zweigwerkgründungen zu dem Ergebnis, daß i n den ersten 11/2 Jahren der P r o d u k t i o n an einem neuen Standort etwa 60 v.H. Beschäftigtenwachstum, i m Zeitraum v o n 11/2—2 1/2 Jahren etwa 20 v.H., i m Zeitraum v o n 2 1/2—3 1/2 Jahren etwa 10 v.H. u n d i m Zeitraum von 3 1/2—4 1/2 Jahren ebenfalls etwa 10 v.H. Beschäftigtenwachst u m zu beobachten war. 47 Vgl. The National Plan, a.a.O., S. 27 ff. 48 Vgl. dazu Abschnitt 35.122. 49 Vgl. Board of Trade, The movement of manufacturing industry, a.a.O., S. 29 u n d ebenda, S. 32: " O f course, g r o w t h i n the past is no guarantee of g r o w t h i n the future, b u t there is evidence here t h a t there is a process of natural selection at w o r k , such that the industries w h i c h move do not have to be consciously vetted to ensure t h a t they possess the 'growth* quality . . . Thus 84 per cent of the employment given b y moves to Peripheral Areas during 1960—65 were i n expanding industries . .

42. K r i t e r i e n zur Bestimmung des Erfolges

153

Auch die schottischen Gewerbeparks 50 expandierten von 1955—1965 bei einer Beschäftigungssteigerung von 26,4 v.H. wesentlich stärker als die Gesamtbeschäftigung i n Schottland (1,3 v.H.). Wie aus Tab. 29 hervorgeht, wies vor allem die Maschinenbau- und Elektroindustrie, die während der gesamten Nachkriegszeit mit überdurchschnittlicher Rate expandierte, hohe Standortquotienten i n Gewerbeparks auf 5 1 . Auch die Druck- und Papierindustrie, die auf nationaler Ebene zu den schnell wachsenden Industriezweigen gehörte, war in den Gewerbeparks i n der Nordregion und i n Wales stärker repräsentiert als i n den regionalen Wirtschaften. Die Tatsache, daß die Bekleidungsindustrie, die i n Gewerbeparks relativ stark vertreten ist, i n den Gewerbeparks wuchs, während sie insgesamt schrumpfte, ist unter Umständen darauf zurückzuführen, daß sie i n die Problemregionen gedrängt wurde, das heißt, daß sie i n den wohlhabenderen Regionen nicht mehr existieren konnte 5 2 ; insofern könnte i n der Einführung dieser Industrie keine langfristige Lösung des Strukturproblems liegen. — Abgesehen davon, daß i m allgemeinen eine große Auswahlmöglichkeit nicht bestand, haben die Unternehmen der Bekleidungsindustrie insofern zur Besserung des Regionalproblems beigetragen, als sie überwiegend Arbeitsplätze für weibliche Arbeitnehmer geschaffen haben, solche Arbeitsplätze also, die i n den Problemregionen strukturbedingt fehlten 5 3 . Auch kann nicht generell angenommen werden, daß alle Unternehmen eines Wirtschaftszweiges schrumpfen, wenn die Beschäftigung i n dem Wirtschaftszweig schrumpft 54 . Wie am Beispiel der Gewerbeparks i n Nordostengland gezeigt worden ist, konnten insbesondere die Gewerbeparks i n der Nähe größerer Zentren und guter Verkehrsverbindungen durch ihre hohen Wachstumsraten und absoluten Beschäftigungssteigerungen zur Vergrößerung des regionalen Wachstums beitragen. Wenn trotzdem die Wachstumsraten der Beschäftigung i n den Problemregionen i n der Nachkriegszeit hinter der nationalen Wachstumsrate zurückblieben, so vor allem deshalb, weil die anfangs stark repräsentierten schrumpfenden Wirtschaftszweige während der ganzen Zeit Arbeitskräfte freisetzten. Wiederum kann das Beurteilungskriter i u m nicht heißen: Ist durch die Einführung der Gewerbeparks das so Industrielle Beschäftigungsstrukturen zu alternativen Zeitpunkten waren nicht erhältlich. 51 d. h., dieser Industriezweig w a r i n Gewerbeparks stärker repräsentiert als auf nationaler Ebene. 52 Vgl. dazu auch Board of Trade, The movement of manufacturing industry, a.a.O., S. 26. ss Vgl. ebenda, S. 29. 54 So auch D. J. Robertson, A Policy for the Lothians, a.a.O., S. 236. — Auch hat das »financial v i a b i l i t y ' - K r i t e r i u m dazu beigetragen, ausgesprochen schwache Unternehmen fernzuhalten.

Schottland

95

SQb)

SQb)

Gewerbeparksz

SQa)

Gewergesamte bepark^ Regioni

Großbritannien

1954/6O

1960/64

(in v.H.)

0,26 0,71 0,22 1,0 0,1 0,90 1,31 0,62 1,7 - 0,7 \ 0 6? 1 1,9 0,9 123 / J 3,7 5,5 0,07 0,62 0,57 1,10 2,02 1,3 — 0,63 0,59 \ - 2,5 - 2,0 0,47 0,92 [ 1,03 2,74 0,76 J - 0,6 - 1,2 0,50 0,87 0,42 - 0,1 0,9 0,71 0,56 0,91 - 0,1 - 0,1 1,05 0,49 0,79 2,3 1,1 0,71 1,10 1,35 6,3

SQa)

0,80 2,06 l fi ß ì g4 i 0,27 2,48 0,48 0,61 1,13 0,99 0,92 0,52 0,43

SQb)

Gewergesamte beparks2 Regioni

0,31 0,37 1 χ gg \ J / 2,72 0,53 0,33 0,30 1,26 0,08 0,18 0,21 0,65

SQa)

gesamte Region1

Nordregion Wales

4. Der Beitrag der Gewerbeparks zur E n t w i c k l u n g

Beschäft. in dem Industriezweig in den Gewerbeparks .v _ . . Beschäft. in der ges. verarb. Ind. in den Gewerbeparks b) Standortquotient = Beschäf t. in dem Industriezweig im U. K. Beschäft. in der ges. verarb. Ind. im U. K.

Beschäft. in dem Industriezweig im betrachteten Gebiet _, Beschäft. in der gesamten verarbeit. Ind. des betrachteten Gebietes a) Standortquotient = Besdhäft in dem Industriezweig im U. K. Beschäft. in der gesamt, verarb. Ind. im U.K.

Quellen: 1 Ermittelt nach Central Statistical Offlee, Abstract of regional Statistics, No. 2, a.a.O., S. 10. 2 Ermittelt aus Tabelle 13 und nach Central Statistical Offlee, Abstract of regional Statistics, No. 2, a.a.O., S. 10.

Nahrungs-, Genußmittel 1,43 Chemie und verwandte 0,80 Maschinenbau ì Elektro J Fahrzeugbau 0,59 Metallproduktion 0,55 Textil 1,45 Leder, Pelze 0,78 Bekleidung 0,65 Steine, Glas, Zement 0,81 Holz, Möbel 1,01 Papier, Druck 1,14 andere verarbeitende Industrien

Industriezweig

Region

Beschäftigtenwachstum

Tabelle 29: Standortquotienten von Unternehmen ausgewählter Industriezweige in den Problemregionen und Gewerbeparks 154

43. Verhältnis der Kosten u n d Erträge der Gewerbeparks

155

regionale Wachstum i m Beobachtungszeitraum beschleunigt worden?, sondern: Wie schnell wäre die regionale Beschäftigung ohne die Errichtung der Gewerbeparks gewachsen? — Aus den ermittelten Wachstumsraten kann geschlossen werden, daß die Beschäftigung i n diesen Regionen ohne die Existenz der Gewerbeparks m i t einer noch kleineren Rate gewachsen wäre oder sogar abgenommen hätte 5 5 .

43. Das Verhältnis der Kosten und Erträge der Gewerbeparks

Die Beurteilung der Gewerbeparks als M i t t e l der regionalen Industrialisierungspolitik kann sich nicht auf die Darstellung ihrer W i r kungen auf die Wirtschaften der Problemregionen beschränken. Es muß zusätzlich gefragt werden, wie das Verhältnis der Kosten und Erträge sich beim Einsatz dieses Instruments gestaltet. Dabei kann die Wertung nicht allein auf einem Vergleich der Errichtungskosten und Mieteinnahmen — etwa i m Sinne der privatwirtschaftlichen Investitionsrechnung — basieren; soziale Kosten und Erträge sollten — soweit möglich — Berücksichtigung finden.

43.1 Mieteinnahmen und Investitionen (Die Verzinsung des eingesetzten Kapitals)

Für die Festsetzung der Mieten i n Gewerbeparks sind seit dem 2. Weltkrieg die District Valuers 5 6 verantwortlich; sie sind gehalten, die Fabriken zu der ,current market rent 4 zu vermieten 5 7 . Die Festsetzung einer ,Marktmiete' ist allerdings da besonders schwierig, wo vergleichbare Fabriknutzimg nur vom Staat angeboten w i r d 5 8 . Die Anwendung des Kriteriums ,Arbeitslosigkeit 4 bei der Standortwahl 55 Ä h n l i c h auch G. C. Cameron , G. L . Heid, Scottish economic planning and the attraction of Industry, a.a.O., S. 8: . . one of the most important symptoms of Scotland's backwardness is the slow g r o w t h of the employed population, a g r o w t h w h i c h has only oc cured at a l l because of persistant Government efforts to attract industry or to induce existing firms to expand." So auch A . J. Brown , J. Bowers , H. Lind, The 'Green Paper* on the Development Areas, a.a.O., S. 2Φ: " I t is p l a i n also that the measures hitherto taken have not succeeded i n w h o l l y offsetting the special difficulties of these areas — though that is not to say that they have failed to make the situation substantially different f r o m w h a t i t w o u l d have been i n their absence." 56 Es handelt sich dabei u m Beamte, die bei allen Formen v o n Vermögens Übertragungen u n d -nutzungen, i n denen der Staat auf irgendeiner Ebene beteiligt ist, die Aufgabe der Bewertung übernehmen. 57 Siehe Second Report f r o m the Estimates Committee, a.a.O., S. X V I , S. 223; Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. 15, S. 142. 58 Vgl. A . J. Odber, P. J. Bowden, Rent Subsidies i n Development Areas, a.a.O., S.35; a n solchen Orten ist es wahrscheinlich, daß Marktmieten erst durch die Mieten des District Valuers geschaffen werden.

156

4. Der Beitrag der Gewerbeparks zur Entwicklung

für Gewerbeparks hat dazu geführt, daß an bestimmten Orten — insbesondere an abgelegenen — allein der Staat als Anbieter von Fabrikraum auftritt. Der Mietpreis richtet sich i n diesem Falle danach, was ,a w i l l i n g lessee would pay to a w i l l i n g lessor' 59 , d. h. er w i r d zwischen dem District Valuer und dem interessierten Unternehmer ausgehandelt. Die sich als Ergebnis dieser Verhandlungen herausstellenden Mieten müssen keineswegs kostendeckende Mieten' sein 60 . Insbesondere i n der Zeit bis 1960 wurden i n den wenigsten Gewerbeparks nur annähernd kostendeckende Mieten erreicht 61 . So wurde bei der Parlamentsuntersuchung der Regionalpolitik 1955 festgestellt: "...no rent that has been fixed recently has been w i t h i n measurable distance of being an economic rent 6 2 ." Die Vertreter des Board of Trade weisen i n der gleichen Untersuchung darauf hin, daß Gewerbeparks nicht mit privatwirtschaftlichen Maßstäben bewertet werden sollten; die Differenz zwischen den Ausgaben für die Errichtung von Fabriken und den diskontierten Mieteinnahmen müßte als ,social expenditure' ausgelegt werden 6 3 , das heißt, sie müßte als Ausfluß der Sozialpolitik verstanden werden. Odber und Bowden sind bei ihren Untersuchungen zu dem Ergebnis gekommen, daß die Mieten, die 1954 von Unternehmungen i n Gewerbeparks gezahlt wurden, ohne Berücksichtigung der Mietermäßigungen i n den ersten Jahren nur etwa 66 v.H. der kostendeckenden Mieten betrugen 64 . Dabei stellten sie fest, daß der Abstand zu den kostendeckenden Mieten um so größer wurde, je weiter die Gewerbeparks von Industriezentren entfernt waren 6 5 . Inzwischen sind die Mieten für Neuvermietungen 66 auf bis zu 6 s 6 d per sqft. i m Jahr gestiegen, 5» Second Report f r o m the Estimates Committee, a.a.O., S. X V I . 60 Als Quellen f ü r diesen Abschnitt stehen v o r allem die Parlamentsuntersuchungen über die Regionalpolitik zur Verfügung (insbesondere der Second Report f r o m the Estimates Committee u n d der Seventh Report f r o m the Estimates Committee); bei den Mitgliedern der Untersuchtingskommission w i e bei den Befragten sind oft Unklarheiten i n der Terminologie festzustellen; so werden z.B. die kostendeckenden Mieten i m allgemeinen als ,economic rents' bezeichnet u n d die tatsächlich erzielten Mieten als ,current market values'. 61 Selbst dann nicht, w e n n m a n davon absieht, daß die von den District Valuers festgesetzten Mieten i n den ersten f ü n f Jahren der Mietzeit degressiv ermäßigt w u r d e n (50 v.HL i m ersten Jahr, 40 v.H. i m zweiten J a h r , . . . , 10 v.H. i m fünften Jahr). Diese Regelung w u r d e 1960 aufgehoben. 62 Second Report f r o m the Estimates Committee, a.a.O., S. 118. 63 Vgl. ebenda, S. X I I I , S. 129. 64 Vgl. A . J. Odber, P. J. Bowden, Rent Subsidies i n the Development Areas, a.a.O., S. 31. 65 Vgl. ebenda, S. 33 f. 66 d. h. f ü r Unternehmer, die neu i n Gewerbeparks kommen, u n d f ü r solche, deren Mietvertrag ausgelaufen ist u n d verlängert w i r d ; während der Laufzeit sind Mietrevisionen n u r möglich, w e n n der Unternehmer sich die Möglichkeit vorbehalten hat, nach 7 oder 14 Jahren aus dem 21 Jahre laufenden M i e t vertrag auszuscheiden.

43. Verhältnis der Kosten u n d Erträge der Gewerbeparks

157

das h e i ß t a u f e i n Vielfaches d e r 1954 f i x i e r t e n M i e t e n 6 7 . D e r wesentliche B e s t i m m u n g s f a k t o r b e i der E r m i t t l u n g des M i e t p r e i s e s ist auch h e u t e noch der S t a n d o r t des G e w e r b e p a r k s , d. h. die N ä h e z u e i n e m B e v ö l k e r u n g s z e n t r u m , die V e r k e h r s v e r b i n d u n g e n u s w . 6 8 . So b e t r ä g t z . B . d e r M i e t p r e i s i m A s h i n g t o n G e w e r b e p a r k u n d i m Castleside G e w e r b e p a r k , die — w i e d a r g e s t e l l t 6 9 — i n e i n i g e r E n t f e r n u n g v o m I n d u s t r i e z e n t r u m des Nordostens liegen, 4 s 6 d p r o sqft. i m J a h r , w ä h r e n d i n d e n G e w e r b e p a r k s Teesside, P a l l i o n , A y c l i f f e b i s z u 6 s p r o sqft. u n d J a h r u n d i m T e a m V a l l e y G e w e r b e p a r k b i s z u 6 s 6 d p r o sqft. u n d J a h r erzielt werden. A l l g e m e i n g i l t 7 0 : "When a district is popular and desirable f r o m the point of v i e w of industry, n a t u r a l l y the rent is at a higher level t h a n i n a district where there is no demand and i t is undesirable f r o m the point of v i e w of industry." G e h t m a n d a v o n aus, daß die B a u - u n d E n t w i c k l u n g s k o s t e n p r o sqft. F a b r i k f l ä c h e u n g e f ä h r £ 5 b e t r a g e n 7 1 , d a n n v e r z i n s t sich das v o m B o a r d of T r a d e eingesetzte K a p i t a l i n der N ä h e d e r I n d u s t r i e z e n t r e n m i t 67 Einen Überblick über die Entwicklung der Mieten i n Gewerbeparks gibt die folgende Zusammenstellung: Jahresmieten pro sqft. Fabrikfläche i n Gewerbeparks Region 1954

1963

Schottland

J0r 1 s 1,9 d

Wales

JSrl s 0,3 d

& 3s

Nordost

& 1 s 2,5 d

&4s

1967

2s3d — 3s6d 4s6d — 6s6d

Z u m Vergleich: I n London betrugen die Fabrikmieten 1964 zwischen 10 s u n d 12s 6 d pro sqft. u n d Jahr. Vgl. D . E . Keeble, Industrial Migration, a.a.O., S. 17. 68 Zusätzlich werden der Umfang der Dienstleistungen i n Gewerbeparks u n d der T y p des Gebäudes berücksichtigt. I n einigen Board of Trade-Fabriken i n den »special development areas' werden gegenwärtig mietfreie Anlaufzeiten von bis zu 5 Jahren gewährt. Vgl. Local Employment Acts 1960—66, Eighth A n n u a l Report b y the Board of Trade, a.a.O., S. 2. β» Vgl. S. 123 f. 70 Seventh Report f r o m the Estimates Committee, a.a.O., S. 225. 71 So M r . Newman, Engineering Department, English I n d u s t r i a l Estates Management Corporation. — Vgl. auch Seventh Report f r o m the Estimates Committee, a.a.O., S. 69: die durchschnittlichen Baukosten v o n fünf zwischen 1960 u n d 1962 errichteten Fabriken betrugen £ 4 8s pro sqft. inclusive A n schluß an Versorgungsleitungen. J. H. Napper u. a., Teesside I n d u s t r i a l Estate 1964, a.a.O., S. 79: die Entwicklungskosten (Erdarbeiten, Drainage, Straßen) betragen r u n d 1 s 8 d pro sqft. Fläche Gewerbepark. Da 1/3 der Fläche der Gewerbeparks m i t Fabrikgebäuden bebaut werden soll, betragen die anteiligen Entwicklungskosten 5 s pro sqft. Fabrikfläche.

158

4. Der Beitrag der Gewerbeparks zur Entwicklung

rund 6 v.H. i m Jahr 7 2 . Diese Verzinsung w i r d an Orten, die i n einiger Entfernung von Industriezentren liegen, geringer sein; zum einen sind dort die Mieteinnahmen geringer, zum anderen können die Entwicklungskosten höher sein 73 . Tabelle 30: Verzinsung des in Gewerbeparks eingesetzten staatlichen Kapitals

Nettoüberschuß a )

Nettoüberschuß i n v.H. des »Capital employed'**)

Jahr

Mieteinnahmen

Abschreibung

1960/61

£ 1 374 415

£ 563 548

£

1961/62

£ 580 286

£

677 846

3,3

1962/63

£ 607 438

£

768 726

3,6

644 511

2,9

1963/64

£ 1 678 793

£ 642 279

£

851428

3,8

1964/65

£ 1 861 463

£ 672 058

£

992 975

4,2

1965/66

£ 2 021 797

£ 721 207

£ 1147 138

4,4

Quelle: Sixth Report from the Industrial Estates Management Corp. for England, Team Valley, 8th July 1966, unveröffentlicht, S. 9. a) Nettoüberschuß = Einnahmen (Mieten + Zinsen + Nettoeinnahmen aus Dienstl.) — Ausgaben (Unterhaltg. d. Gewerbeparks + Verwaltg.ausgaben) — Abschreibungen Die Nettoeinnahmen aus Dienstleistungen waren zeitweise negativ. Dies war insbesondere bedingt durch Defizite bei dem Betrieb von Kantinen; die Kantinen sind seit 1960 nach und nach an private Pächter abgegeben worden. b) Das ,capital employed' wird nicht ausgewiesen; es ist bewertet zu Anschaffungsbzw. Herstellungskosten % Abschreibungen, d. h. ohne Wertsteigerungen.

Einen Uberblick über die Verzinsung des eingesetzten Kapitals geben die Berichte der Industrial Estates Management Corporation for England an den Board of Trade 74 . Es zeigt sich, daß die Nettoverzinsung des eingesetzten Kapitals seit 1960/61 laufend gestiegen ist und 1965/66 4,4 v.H. betrug. 43.2 Indirekte Erträge der Gewerbeparks

Die Gewerbeparks sind nicht nur als ,rentable' Staatsausgaben i m Sinne privatwirtschaftlicher Rentabilität 7 5 anzusehen, sie weisen — 72 Dabei w i r d nicht berücksichtigt, daß die E n t w i c k l u n g der Gewerbeparks meist i n Phasen erfolgt, d. h. daß zwischen der Erschließung des Grundstücks u n d dem Bau einer Fabrik eine beträchtliche Zeitspanne liegen kann. Ebenfalls sind Wertsteigerungen des G r u n d u n d Bodens nicht berücksichtigt. 73 Ä h n l i c h auch Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. 112, S. 131; Second Report f r o m the Estimates Committee, a.a.O., S. 129. 74 Vgl. Tab. 30. 75 d. h. i m Sinne von ertragabwerfend.

43. Verhältnis der Kosten u n d Erträge der Gewerbeparks

159

w i e gezeigt w o r d e n ist — zusätzlich V o r t e i l e f ü r die R e g i o n u n d die gesamte V o l k s w i r t s c h a f t auf. N u r z u m T e i l s i n d diese E f f e k t e z u q u a n t i fizieren. So k a n n z u m B e i s p i e l gezeigt w e r d e n 7 6 , daß d e m Staatsh a u s h a l t aus j e d e m m i t e i n e r bis d a h i n arbeitslosen E r w e r b s p e r s o n besetzten A r b e i t s p l a t z M i n d e r a u s g a b e n i n H ö h e v o n £ 175 i m J a h r aus d e r V e r r i n g e r u n g d e r A r b e i t s l o s e n h i l f e u n d M e h r e i n n a h m e n i n H ö h e v o n £ 115 p r o J a h r aus d e r E r h ö h u n g d e r Sozialversicherungsb e i t r ä g e u n d S t e u e r e i n n a h m e n entstehen. F ü r j e d e n d a u e r h a f t e n A r b e i t s p l a t z b e t r ä g t so d e r B a r w e r t d e r E i n s p a r u n g e n u n d M e h r e i n n a h m e n r d . £ 1.200 7 7 . D i e A u s g a b e n b e t r a g e n d e m g e g e n ü b e r f ü r j e d e n m i t e i n e m b i s d a h i n A r b e i t s l o s e n besetzten A r b e i t s p l a t z i m G e w e r b e p a r k r u n d £ 2 . 0 0 0 7 8 . D a r ü b e r h i n a u s k a n n a n g e n o m m e n w e r d e n , daß d u r c h die bessere A u s n u t z u n g des F a k t o r s A r b e i t 7 9 eine S t e i g e r u n g des g e s a m t w i r t s c h a f t l i c h e n O u t p u t s e r r e i c h t w i r d 8 0 . — A u c h w i r d d u r c h die E r r i c h t u n g v o n G e w e r b e p a r k s i n d e n P r o b l e m r e g i o n e n eine V e r stärkung der m i t der Konzentration der Wirtschaftstätigkeit i n einigen wohlhabenden Regionen verbundenen Nachteile v e r h i n d e r t 8 1 .

76 Vgl. dazu die interessanten Berechnungen v o n L. Needleman, What are we to do about the regional Problem?, a.a.O., S. 51 ff. 77 Bei einem Zeitraum v o n 5 Jahren u n d einem Zins v o n 6 v.H. 78 Vgl. Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. 56: Dort werden die Ausgaben aus dem Local Employment A c t pro geschaffenen Arbeitsplatz i m Durchschnitt aller Projekte auf £ 970 geschätzt. Das gilt allerdings f ü r alle Unterstützungsformen. — Geht m a n davon aus, daß der sqft. Fabrikfläche i n einem Gewerbepark insgesamt r u n d £ 5 kostet u n d n i m m t man ferner an, daß durchschnittlich 198 sqft. Fabrikfläche auf den A r b e i t nehmer entfallen (vgl. dazu Tab. 12), so k o m m t m a n auf Ausgaben pro Arbeitsplatz von £990. Da sich, w i e dargestellt, die Z a h l der registrierten Arbeitslosen u m die Hälfte der b r u t t o geschaffenen Arbeitsplätze verringert, werden f ü r jeden Arbeitslosen, der beschäftigt w i r d , £ 2.000 ausgegeben. F ü r jeden netto zusätzlich geschaffenen Arbeitsplatz werden r u n d £ 1.500 ausgegeben; es w i r d dabei davon ausgegangen, daß 70 v.H. der b r u t t o geschaffenen Arbeitsplätze echte zusätzliche Arbeitsplätze sind. — Die Auswirkungen regionaler M u l t i p l i k a t o r e n sind dabei vernachlässigt. 79 Sei es durch die Beschäftigung bisher Arbeitsloser, sei es durch Beschäftigung von bisher nicht als Arbeitslose registrierten weiblichen Erwerbspersonen oder durch Überführung bisher Beschäftigter i n produktivere Verwendungen. Vgl. dazu auch T. Wilson, Policies for regional Development, a.a.O., S. 74. so Diese Steigerung w i r d größer sein als bei einer Expansion i n den Regionen m i t Vollbeschäftigung, w o sie n u r durch M o b i l i t ä t zwischen den U n t e r nehmungen erreicht werden kann. Vgl. N.E.D.C., Conditions favourable to faster growth, a.a.O., S. 19; L . Needleman, W h a t are w e to do about the regional Problem?, a.a.O., S. 55, schätzt den W e r t des von einem bisher Arbeitslosen pro Jahr zusätzlich erstellten Produkts auf £ 620. 8i Vgl. dazu die i m Kap. 21.13, Fußnote 17 angegebene Literatur. — Es entsteht die Frage, ob die aus einer zusätzlichen Investition i n Problemregionen eventuell notwendigen öffentlichen Investitionen i n diesen Regionen höher oder niedriger sind als die notwendigen Investitionen i n dem Fall, i n dem i n anderen Regionen investiert w i r d . Vgl. T. Wilson, Policies for regional Development. a.a.O., S. 76 f.

160

4. D e r Beitrag der Gewerbeparks zur Entwicklung

Ein Vergleich der Kosten und Erträge der Gewerbeparks m i t denen anderer Maßnahmen der regionalen Industrialisierungspolitik w i r d wegen der m i t der Quantifizierung sozialer Kosten und Erträge verbundenen Probleme hier nicht versucht 82 . Ein Vorteil dieses Instrumentes liegt darin, daß der Staat keinen direkten Vermögensverlust erleidet 8 3 , wie etwa bei allen Formen der Subventionen und Steuerermäßigungen. Zudem kann angenommen werden, daß die Wirksamkeit der Gewerbeparks als Attraktionsmittel für Unternehmer höher ist als die rein finanzieller Anreize 8 4 .

82 A u f diese Probleme weist auch h i n L . C. Hunter, Employment and Unemployment i n Great Britain, a.a.O., S. 36. L . Needleman, W h a t are w e t o do about the regional Problem?, a.a.O., S. 54 schließt an den Vergleich der Kosten u n d Erträge der regionalen Industrialisierungspolitik die Forderung an, a l l gemein höhere Ausgaben f ü r die Förderung der Problemregionen zu tätigen. 83 Sondern n u r einen Liquiditätsverlust. Darauf weist auch h i n : Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. I X , S. 47; ähnlich auch T. Wilson, Policies for regional Development, a.a.O., S. 73. 84 Vgl. die Ergebnisse der Unternehmerbefragungen i m Abschnitt 35.122.

5. Gewerbeparks als Mittel der staatlichen regionalen Industrialisierungepolitik — Schlußfolgerungen 51. Voraussetzungen für einen erfolgreichen Einsatz der Gewerbeparks

Der Untersuchung der allgemeinen Voraussetzungen für einen erfolgreichen Einsatz der Gewerbeparks steht die Schwierigkeit entgegen, daß empirische Untersuchungen über den Erfolg der Gewerbeparks i n anderen Ländern weitgehend fehlen. Die Veröffentlichungen, die sich m i t ,industrial estates' i m weitesten Sinne befassen 1, stellen i m allgemeinen ex-ante Überlegungen über die vermutlichen Faktoren, die den Erfolg der ,industrial estates' beeinflussen können, dar 2 . Die folgenden Ausführungen, die die Ergebnisse dieser allgemeinen Untersuchungen m i t denen der Untersuchung der Gewerbeparks i n Großbritannien konfrontieren, beziehungsweise die die Ergebnisse aller Untersuchungen zusammenfassen, müssen unter dieser Einschränkung gesehen werden. 51.1 Standortbedingungen

Die Gewerbeparks sind nur dann erfolgreich, wenn es gelingt, die allgemeinen Standortanforderungen der Unternehmer zu erfüllen. Für Großbritannien ist festgestellt worden, daß man zur Lösung des Regionalproblems auf die Einführung von Unternehmen aus anderen Regionen angewiesen ist 3 ; zwar liegt schon i n der Existenz eines Gewerbeparks, das heißt i n der Verfügbarkeit oder möglichen Verfügbarkeit von Fabrikationsstätten, ein wesentliches Attraktionsmoment 4 , es müssen jedoch zusätzliche Bedingungen erfüllt sein, sollen 1 Vgl. die Veröffentlichungen der Vereinten Nationen, op. cit.; vgl. auch W. Bredo, Industrial Estates, Tool for Industrialization, a.a.O.; P. C. Alexander , Industrial Estates i n India, a.a.O.; U. P. Ritter, Die wirtschaftspolitische u n d raumordnerische Bedeutung der Industrial Parks i n den USA, a.a.O. 2 Darauf weisen h i n : United Nations, Establishment of I n d u s t r i a l Estates i n Underdeveloped Countries, a.a.O., S. 3; ähnlich auch A . A . Solow, The Role of Industrial Estates, a.a.O., S. 10: "Most of the literature on this subject is hortatory i n nature, proposes guidelines, standards and criteria, b u t evaluates only i n the most general terms the consequences of industrial estates programmes and their successes or failures." 3 Diese trugen mehr als alle anderen zur Schaffung v o n Beschäftigung bei; diese hatten überdies die größten Wachstumsraten. Vgl. Tab. 23. 4 Vgl. dazu Abschnitt 35.122. Vgl. auch Seventh Report f r o m the Estimates Committee, a.a.O., S. 91: " I do not t h i n k t h a t these localities (remote places, d. Verf.) w o u l d have found industrialists unless we had a l i t t l e factory ready."

11 Niesing

162

5. Schlußfolgerungen

Unternehmen, die i n Gewerbeparks verlagert worden sind, erfolgreich sein. Wenn auch die Standortanforderungen der Unternehmer aufgrund technologischer Entwicklungen Veränderungen unterworfen sind, so kann doch angenommen werden, daß folgende Bedingungen erfüllt sein müssen, um Gewerbeparks erfolgreich werden zu lassen: 1. Es muß ein ausreichender Anschluß an das Verkehrsnetz bestehen. Das gilt u m so mehr, wenn Unternehmen aus anderen Regionen i n Gewerbeparks verlagert werden, deren Absatzgebiete überwiegend außerhalb der Region liegen. Das Transportkostenmoment ist dabei heute i m allgemeinen von untergeordneter Bedeutung. Entscheidend ist vielmehr, daß die Transporte sicher und schnell erfolgen können. Das bedeutet bei Unternehmen der Leichtindustrie i m allgemeinen, daß ein ausreichender Anschluß an das Fernverkehrstraßennetz vorhanden ist 5 ; i n einigen Fällen kann es auch w ü n schenswert sein, die Produkte per Luftverkehr zu versenden 6 , so daß auch die Nähe eines Flugplatzes ein wesentlicher Standortfaktor sein kann. Das gilt insbesondere auch für die Management-Beziehungen, das heißt für die Kontakte zu Vorlieferanten und Abnehmern, sowie — für den Fall, daß es sich bei der Unternehmung u m eine Tochtergesellschaft oder u m ein Zweigwerk handelt, deren Hauptwerke i n anderen Regionen liegen — für die Kontakte zu den Stabsabteilungen der Muttergesellschaften. 2. Es muß der Arbeitsmarkt bzw. das Arbeitskräfteeinzugsgebiet hinreichend groß sein 7 ; die tatsächliche Größe des Einzugsgebiets w i r d dabei i m wesentlichen bestimmt sein durch die Pendelbereitschaft der potentiellen Arbeitnehmer, die wiederum entscheidend beeinflußtwird durch die Qualität der zur Verfügung stehenden Verkehrsmittel. So weist zum Beispiel Bredo darauf hin, daß der Naini-Gewerbepark, der sieben Meilen von Allahabad (Indien) entfernt errichtet wurde, deshalb schwierig zu besetzen war, w e i l die potentiellen Arbeitnehmer nicht i n der Lage waren, über diese Entfernung zu pendeln. Erst m i t der Errichtung von Wohnungen i n der Nachbar-

5 So auch D. R. Gilmore, Developing the ' L i t t l e Economies', a.a.O., S. 138. β Das g i l t insbesondere f ü r i m Verhältnis zum Gewicht hochwertige Produkte. P. Quigley, Pre-Project Planning for I n d u s t r i a l Estates, a.a.O., S. 18 nennt als Beispiele zwei Unternehmen des Shannon Free A i r p o r t I n d u strial Estate (Rep. I r l a n d ) : eine Unternehmung versendet Klaviere per L u f t fracht u n d erreicht d a m i t »savings i n speed to market, reduced crateage, and reduced breakage'; eine Unternehmung der Datenverarbeitung ,punches and verifies cards for American clients, competing successfully over three thousand miles i n speed and price'. Auch i n A m e r i k a gewinnen Industrial Parks i n Flugplatznähe an Bedeutimg. Vgl. A . A . Solow, The Role of I n d u strial Estates, a.a.O., S. 16. 7 So auch D. R. Gilmore , Developing the " L i t t l e Economies", a.a.O., S. 138.

51. Voraussetzungen f ü r einen erfolgreichen Einsatz

163

schaft des Gewerbeparks hofft man, Abhilfe zu schaffen 8. Ein ähnliches Phänomen konnte auch anhand des Aycliffe-Gewerbeparks i n Nordostengland beobachtet werden; wenn auch dort die Entfernungen, aus denen eingependelt wurde, größer waren, so mußte dennoch eine New Town angrenzend an den Gewerbepark errichtet werden, um eine Begrenzung der Expansion zu vermeiden. — Wie groß der Arbeitsmarkt mindestens sein muß, läßt sich nicht abschließend feststellen; diese Mindestgröße w i r d i m allgemeinen von dem Umfang des Regionalproblems und von den Zielsetzungen der regionalen Industrialisierungspolitik abhängen. A. Molinari beschreibt, daß i n Süditalien zunächst nur solche Subregionen Aussicht auf Anerkennung als industrial areas' und damit auf Förderung durch die staatliche Regionalpolitik hatten, die unter anderem eine Gesamtbevölkerung von 200.000 Einwohnern hatten, wovon 100.000 i n einem Zentrum und 100.000 i m Einzugsgebiet leben sollten; die ,breathing area' wurde dabei als Umkreis von bis zu 25 k m um das Zentrum definiert 9 . Neuerdings werden i n Süditalien auch kleinere ,nuclei' gefördert, die gute Bedingungen für eine industrielle Konzentration aufweisen 10 . — Daß für die Industrialisierung ländlicher Räume i n einem entwickelten Land andere Minimumbedingungen gelten, haben für das Beispiel zweier überwiegend landwirtschaftlich strukturierter Gebiete der Bundesrepublik R.Jochimsen und P. Treuner gezeigt; sie kommen zu dem Ergebnis, daß zentrale Orte i n ländlichen Räumen der Bundesrepublik mindestens 20.000 Einwohner (incl. Einzugsgebiet von 15 k m Umkreis) haben sollten, wenn eine Ansiedlung von Industriebetrieben erfolgversprechend sein soll 1 1 . 3. Es sollte ein größeres Zentrum i n erreichbarer Entfernung liegen; dieser Aspekt ist von dem ausreichender Verkehrsverbindungen und dem einer ausreichenden Größe des Arbeitsmarktes nicht zu isolie» Vgl. W. Bredo , Industrial Estates, a.a.O., S. 46 f.; ähnlich auch Α. A . Solow, The Role of Industrial Estates, a.a.O., S. 20. So auch United Nations, The Physical Planning of Industrial Estates, a.a.O., S. 4. 9 Vgl. A . Molinari , Some controversial Questions concerning Industrial Estates, a.a.O., S.437ff. 10 Vgl. C. Alhaique , The Role of Industrial Zones, Areas and Nuclei i n Development Policies and Programmes, w i t h special Reference to the Promot i o n of small-scale Industries: The Experience of Italy, Paper prepared for the United Nations Consultative Group on Industrial Estates and Industrial Areas, Geneva, 24—29 October 1966, als Manuskript vervielfältigt, S. 6. — " . . . i n d u strialization nuclei . . . owing to the nature of their infrastructure facilities, may encourage the process of smaller industrial concentration and thereby reduce the total cost of installations." A. Molinari, Some controversial Questions, a.a.O., S.440. 11 Vgl. R. Jochimsen, P. Treuner, Zentrale Orte i n ländlichen Räumen, a.a.O., S. I l l f. 11»

164

5. Schlußfolgerungen

ren. Es ist aber nicht nur der große Arbeitsmarkt, der Unternehmern den Standort i n der Nähe städtischer Zentren attraktiv erscheinen läßt: "They are attracted b y the t o t a l i t y of urban conditions, facilities and services, and especially by satisfactory l i v i n g conditions i n terms of many alternative choices w i t h i n the urban area for the managerial and technical personnell and their families: cultural, educational, health, recreation facilities, shopping, banking, professional services, adequate housing, to mention only a f e w 1 2 . "

Diese Tendenz ist i n fast allen Untersuchungen betont worden 1 3 . Uber die Mindestgröße des Zentrums, sowie über die höchste Entfernung des Gewerbeparks von diesem Zentrum können wiederum keine allgemeingültigen Aussagen gemacht werden; sie werden von Land zu Land, von Region zu Region verschieden sein 14 . Es sei allerdings darauf hingewiesen, daß i n vielen Ländern ein Konflikt Industrialisierungspolitik contra Dezentralisierungspolitik aufgetreten ist: vom Standpunkt der Attraktion der Unternehmen her kann ein Standort wünschenswert sein, der i m Rahmen einer Vermeidung von Ballungsnachteilen entlastet werden soll. Dieses scheint besonders i n Entwicklungsländern häufig der Fall zu sein 15 . Eine Überwindung dieses Konflikts, der auch in den Problemregionen industrialisierter Länder auftritt, kann i n der Verbindung der Gewerbeparks mit New Towns angestrebt werden. Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß Gewerbeparks, deren Standorte den genannten Anforderungen genügen 16 , besonders erfolgreich sind i n dem Sinne, daß sie schnell besetzt werden, daß sie schnell wachsen und daß sie eine gute Kosten- und Ertragslage aufweisen. 12 A. A . Solow, The Role of Industrial Estates, a.a.O., S. 18. ι» So auch L . Rodwin, U r b a n Planning i n Development Countries, United States, Department of Housing and U r b a n Development, Washington, D. C., 1965, S. 14; United Nations, Industrial Estates i n Asia and the Far East, a.a.O., S. 29; ähnlich auch C. Alhaique, The Role of Industrial Zones, Areas and Nuclei, a.a.O., S. 17: "The existence of a large centre of population i n the immediate v i c i n i t y of an industrial zone is, for economic operators, a much more important factor t h a n w o u l d appear at first glance . . . such locations are usually, for a variety of reasons, not a l l of w h i c h are economic, the most attractive to potential industrialists." — So insbesondere auch L . T. Wallace , V. W. Ruttan, The Role of the Community as a Factor i n Industrial Location, i n : The Regional Science Association, Papers and Proceedings, Vol.7, 1961, S. 133—142 (hier: S. 141). 14 P. Quigley, Pre-Project Planning for Industrial Estates, a.a.O., S. 16 k o m m t zu dem Schluß: " I t is u n l i k e l y t h a t any estate w i l l be w e l l located i f i t is more than fifteen miles f r o m a population centre." is Vgl. United Nations, Establishment of Industrial Estates i n Underdeveloped Countries, a.a.O., S. 21 f., S. 34. iß Zusätzlich müssen die Energie- u n d Wasserversorgung sowie die A b wässerbeseitigung gewährleistet sein.

51. Voraussetzungen f ü r einen erfolgreichen Einsatz

165

Dies konnte am Beispiel der Gewerbeparks i n Nordostengland gezeigt werden, dies ist auch das Ergebnis der allgemeinen Untersuchungen von Gewerbeparks i n anderen Ländern 1 7 . So stellt z. B. P. C. Alexander fest 18 : " . . . i t is seen that the vast majority of Industrial Estates which can be considered as successful are those located i n big towns and cities. , ,

Aus den bisherigen Ausführungen w i r d ebenfalls deutlich, daß Gewerbeparks per se kein Allheilmittel der Begionalprobleme i n entwickelten Ländern und der Entwicklungsprobleme i n unterentwickelten Ländern sind. Notwendig ist vielmehr, daß ihre Planung m i t anderen Elementen der regionalen bzw. nationalen Planung koordiniert w i r d 1 9 . So ist es zum Beispiel notwendig, daß bei der Planung der Gewerbeparks die Planungen neuer Fernverkehrsstraßen oder etwa neuer Wohnungsbauprojekte berücksichtigt werden. Nicht zu trennen von dem Standortaspekt ist die Frage, ob wenige große oder viele kleine Gewerbeparks für die Erreichung regionaler oder nationaler Industrialisierungszielsetzungen vorzuziehen seien. Diese Frage ist unter dem Schlagwort ,intensive' contra ,extensive' Industrialisierungspolitik i m Rahmen der UNO-Untersuchungen über Gewerbeparks diskutiert worden 2 0 . Eindeutig ist die Entscheidung zugunsten der ,intensiven' Industrialisierungspolitik von A. Molinari gefällt worden 21 . Auch P. Quigley gibt unter ökonomischen Gesichtspunkten großen Gewerbeparks den Vorzug 2 2 : π Vgl. United Nations, Establishment of Industrial Estates i n Underdeveloped Countries, a.a.O., S. 21, S. 31, S. 34; ebenda, S. 27: das Scheitern einer i n d u s t r i a l city 4 i n M e x i k o ist darauf zurückzuführen, daß die obigen F a k toren bei der Planung nicht ausreichend Berücksichtigung fanden. — Ä h n l i c h auch U. P. Ritter, Die wirtschaftspolitische u n d raumordnerische Bedeutung der Industrial Parks i n den USA, a.a.O., S. 143; United Nations, Industrial Estates i n Asia and the Far East, a.a.O., S. 12, S. 29. 18 P. C .Alexander, I n d u s t r i a l Estates i n India, a.a.O., S. 33; ähnlich Y.Lang Wong, Establishment of Industrial Estates i n a r u r a l Setting, a.a.O., S. 206; United Nations, Industrial Estates, Policies, Plans and Progress, a.a.O., S. 19. 19 So auch United Nations, The Physical Planning of Industrial Estates, a.a.O., S. V, S.4; P.C. Alexander, Industrial Estates i n India, a.a.O., S. 55f.; United Nations, Establishment of Industrial Estates i n Underdeveloped Countries, a.a.O., S. 32: . . programmes for setting u p industrial estates can be f u l l y effective only w h e n integrated w i t h basic development plans.";ebenda, S. 36 ff.; W. Bredo, Industrial Estates, a.a.O., S. 48, S. 69; A. A . Solow, The Role of Industrial Estates, a.a.O., S. 34 ff. — I n Großbritannien w i r d die Koordinier u n g der regionalwirtschaftlich relevanten Planungen der verschiedenen Ministerien i n den »Regional Planning Boards' des Department of Economic Affairs versucht. Vgl. dazu Kap. 24. 20 Vgl. United Nations, Establishment of Industrial Estates i n Underdeveloped Countries, a.a.O., S. 37 f. 21 A. Molinari, Some Controversial Questions Concerning Industrial Estates, a.a.O., S. 432 f., S. 442; er bedient sich allerdings einer etwas anderen Terminologie: seine i n d u s t r i a l estates* sind eher als i n d u s t r i a l areas' auszulegen. — Auch R. Pico, L . L . McCormick, Planning and Regional Development of Puerto Rico, M e x i k o 1964, S. 15, kommen bei der Untersuchung der Entwicklungs-

166

5. Schlußfolgerungen

"Generally speaking, the bigger the estate the greater the economies that can be expected i n developing the area and i n providing buildings, services and facilities. Also the bigger i t is the more attractive i t w i l l be as a market for commercial suppliers of materials and equipment and services to industry. A n d the better w i l l factories on the estate be able to avail of each other's productive resources as suppliers and subcontractors, thus tending to i m prove the profitability and productivity of all factories. Risks are spread better on a large estate; the failure of an individual f i r m w i l l have less effect on the economy of the estate and on the community, and workers w i l l get other jobs more easily. I n these terms, therefore, the bigger the estate is the better." A u s ähnlichen G r ü n d e n spricht sich auch G. G. Lanham f ü r große Gewerbeparks aus 2 3 . D i e Ansicht dieser A u t o r e n w i r d d u r c h die V e r t r e t e r d e r britischen I n d u s t r i a l Estates Corporations n a c h h a l t i g erh ä r t e t 2 4 . A u c h die eigene U n t e r s u c h u n g der E n t w i c k l u n g d e r britischen Gewerbeparks l ä ß t den Schluß zu, daß die E r r i c h t u n g größerer Gew e r b e p a r k s i n Gebieten, i n denen den wesentlichen A n f o r d e r u n g e n der U n t e r n e h m e r begegnet w e r d e n k a n n 2 5 , d e r E r r i c h t u n g k l e i n e r e r Gewerbeparks a n a l l e n O r t e n m i t A r b e i t s l o s i g k e i t vorzuziehen i s t 2 6 . Eine solche Entscheidung bedeutet, daß d i e P o l i t i k der , w o r k to t h e w o r k e r s ' da i h r e Grenze findet, w o eine selbständige, sich selbstverstärkende E n t w i c k l u n g a u f g r u n d m a n g e l n d e r Voraussetzungen n i c h t e r w a r t e t w e r d e n k a n n . Eine solche Entscheidung bedeutet ferner, daß eine F ö r d e r u n g der i n t r a r e g i o n a l e n M o b i l i t ä t n o t w e n d i g ist, u m Region a l p r o b l e m e erfolgversprechend i n A n g r i f f n e h m e n zu können. N u r durch eine gezielte F ö r d e r u n g der Gebiete m i t d e m größten Wachst u m s p o t e n t i a l k a n n der A b s t a n d der P r o b l e m r e g i o n e n zu den w o h l habenderen Regionen v e r r i n g e r t werden, n u r so k a n n durch die Region a l p o l i t i k auch das n a t i o n a l e W a c h s t u m gefördert w e r d e n 2 7 . Politik zu dem Ergebnis, daß die Politik der breiten Streuung der Gewerbeparks gescheitert ist. 22 p. Quigley, Pre-project Planning for Industrial Estates, a.a.O., S. 10. Er sieht allerdings auch die Nachteile zu großer Gewerbeparks (wie z.B. Verkehrsprobleme). 23 Vgl. G. G. Lanham, Problems i n Establishment of large-scale Industrial Estates, a.a.O., S. 403. 24 Vgl. Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. 112 f., S. 131 f. 25 d. h., die die oben genannten Bedingungen erfüllen. 2β So auch A A. Solow, The Role of Industrial Estates, a.a.O., S. 27: "This author leans to the view that the theory of concentrating efforts on a limited number of 'regional growth poles' is gaining support, and that i t has particular applicability to the successful establishment of industrial estates." Ähnlich R. Pico , L. L. McCormick, Planning and Regional Development of Puerto Rico, a.a.O., S. 15. 27 Ähnlich auch United Nations, Establishment of Industrial Estates i n Underdeveloped Countries, a.a.O., S.37: " . . . a 'big push' would be more effective than a large number of small dispersed efforts . . . A n intensive industrialization programme of this type would tend to maximize the rate of

51. Voraussetzungen für einen erfolgreichen Einsatz

167

51.2 Auswahl geeigneter Unternehmen

I n vielen Untersuchungen w i r d davon ausgegangen, daß aus einer Vielzahl möglicher Unternehmen solche, die bestimmte Voraussetzungen erfüllen, ausgewählt werden sollten 2 8 . — Die Untersuchung der britischen Regionalpolitik führt zu dem Schluß, daß generell die Zahl der mobilen Unternehmen keineswegs so groß ist, daß man bei der Auswahl besonders wählerisch sein könnte 2 9 . Die Anwendung des Kriteriums der ,financial viability' i n Verbindung m i t dem ,cost-perj o b - K r i t e r i u m scheint unter den gegebenen Umständen vernünftig zu sein. Keineswegs kann ein K r i t e r i u m derart zugrunde gelegt werden, daß nur Unternehmen, die einem wachsenden Wirtschaftszweig angehören, gefördert werden sollten. M i t Recht ist darauf hingewiesen worden, daß es innerhalb eines Wirtschaftszweiges entgegengesetzte Entwicklungen geben könne und daß selbst innerhalb einer stark disaggregierten statistischen Klassifikation unterschiedliche Entwicklungen denkbar seien 30 . Es kann außerdem angenommen werden, daß ein großer Teil der Unternehmen, die interregional verlagert werden, aufgrund mangelnder Expansionsmöglichkeiten an den bisherigen Standorten verlagert werden, also wachsende Unternehmen sind 3 1 . Wenn auch eine entscheidende Verbesserung der regionalen W i r t schaftsposition ohne Anziehung von Unternehmen aus anderen Regionen nicht erwartet werden kann 3 2 , darf sich die Regionalpolitik nicht development and set i n motion a sustained and cumulative process of economic and social growth which w o u l d 'radiate* over wide areas." Vgl. auch die Ausführungen i m Kap. 22.3 u n d i m Kap. 36.4. 28 Vgl. u.a. W. Bredo , Industrial Estates, a.a.O., S.71 ff.; United Nations, Establishment of Industrial Estates i n Underdeveloped Countries, a.a.O., S. 35 ff. 29 Das gilt, obwohl i n Großbritannien m i t den IDCs ein Instrument zur Verfügung steht, das i n den meisten anderen Ländern nicht eingesetzt werden kann. — Vgl. Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. 28, S. 135. 30 So von S. C. Orr, Industry and Employment, a.a.O., S. 62. 31 Vgl. Abschnitt 35.11. Vgl. auch S. C. Orr, Industry and Employment, a.a.O., S. 62. Ähnlich auch B . D . Clark , Some Aspects of Factory Development on North Merseyside w i t h particular Reference to the Industrial Estates. Dissertation presented for the Degree of Master of Arts i n the University of L i v e r pool, 1962, unveröffentlicht, S. 139. 32 Vgl. die Wachstumsraten i n Tab. 23. T. Wilson, Policies for Regional Development, a.a.O., S. 36, weist darauf hin, daß eine Verbesserung des Regionalproblems vor allem auf der Einführung neuer Produktionsprozesse basieren müsse. Ähnlich auch S. C. Orr, Paper 44, a.a.O., S. 28: "The most disappointing conclusion, at least to a Scot, appears to be that growth on a large enough scale to solve Scotland's problems must rely heavily on i m m i grant industry . . . " So auch Board of Trade, The movement of manufacturing industry, a.a.O., S. 8 f . : rund 13 v.H. der Beschäftigung aller Unternehmen der verarbeitenden Industrie i n Schottland gehen auf interregionale Verlage-

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5. Schlußfolgerungen

auf ihre Unterstützung beschränken. Wie gesagt, ist eine Lösung des Regionalproblems allein aus interregionalen Unternehmensverlagerungen unwahrscheinlich, so daß auf eine Unterstützung örtlicher Unternehmen nicht verzichtet werden sollte. Insbesondere sollte überlegt werden, wie neue Unternehmensinitiative geweckt werden kann; es w i l l scheinen, daß die strikte Anwendung des ,financial-viability'Kriteriums die Entstehung neuer Unternehmen i n Gewerbeparks erschwert hat 3 3 . Gegen die Anwendung des ,cost-per-job-Kriteriums ist eingewendet worden, daß es überwiegend arbeitsintensive Projekte begünstige 34 . Diese K r i t i k kann nicht generell aufrechterhalten werden: zum einen fördert ein Teil der »investment grants 4 Investitionsvorhaben ohne Berücksichtigung der potentiellen Beschäftigung, zum anderen ist das ,cost-per-job-Kriterium flexibel gehandhabt worden; kapitalintensive Projekte haben zum Teil eine höhere Förderung pro geschaffenen Arbeitsplatz erhalten als arbeitsintensive 35 . Es sollte jedoch nicht vergessen werden, daß ein Symptom der Problemregionen die Existenz überdurchschnittlicher Arbeitslosigkeit ist; es kann angenommen werden, daß dieses Problem — zumindest kurzfristig — eher durch arbeitsintensive als durch kapitalintensive Projekte bekämpft werden kann 3 6 . Es ist ferner gegen die Durchführung der britischen Regionalpolitik eingewandt worden, daß sie ohne Berücksichtigung fundamentaler ,input-output'-Beziehungen durchgeführt werde 3 7 . Man sollte, so w i r d argumentiert, vor allem solche Unternehmen auswählen, die die örtlichen Unternehmen durch ihre Nachfrage stärken könnten. Wenn auch Beispiele dafür bekannt sind, daß die Vernachlässigung elementarer ,input-output'-Beziehungen bei den neu eingeführten Unternehmen zu rungen bzw. Zweigwerkgründungen zurück. F ü r die Nordregion bzw. Wales betragen die Werte gar 20 v.H. bzw. 29 v.H. 33 Häufig verfügt der potentielle Unternehmer m i t der »neuen Idee 4 nicht über die v o m Board of Trade vorausgesetzte Finanzposition. E r ist darauf angewiesen, sich nach einer finanzkräftigen Unternehmung zur Unterstützimg seines Projektes umzusehen, oder er muß auf eine Produktionsaufnahme i m Gewerbepark verzichten. Dabei ist die Verfügbarkeit einer kleinen Produktionsstätte auf Mietbasis f ü r den neuen Unternehmer besonders interessant. 34 So u. a. P. J. Bowden, Regional Problems and Policies i n the North-East of England, a.a.O., S. 32. Vgl. Seventh Report f r o m the Estimates Committee, a.a.O., S. 57, S. 59ff.: F ü r die Ansiedlung der Automobilindustrie i n Schottland w u r d e n £ 2.700 pro voraussichtlichen Arbeitsplatz bewilligt. 3« Vgl. G. Humphrys, G r o w t h Industries and the Regional Economies of Britain, a.a.O., S. 42 ff.; ähnlich auch International Labour Office, Aspects of Labour and Management on Industrial Estates, a.a.O., S. 62 ff. 37 Vgl. S. H. Spence, T o w a r d a new regional economic policy for South Wales, a.a.O., S. 186.

51. Voraussetzungen f ü r einen erfolgreichen Einsatz

169

Problemen geführt hat 8 8 , stehen der Anwendung große praktische Schwierigkeiten entgegen. Abgesehen davon, daß grundsätzlich keine großen Auswahlmöglichkeiten bestehen, sind die regionalen Statistiken i m allgemeinen nicht so differenziert, daß genaue Kenntnisse der intraregionalen ,input-output'-Beziehungen erlangt werden können 3 9 . Zudem liegt ein Nachteil historischer ,input-output-Statistiken i n ihrem statischen Charakter 4 0 . W i l l man neue Produktionsprozesse einführen, so kann es geradezu notwendig sein, ,input-output'-Beziehungen der historischen regionalen Wirtschaft zu vernachlässigen 41 . Eine andere Frage ist die, ob die Unternehmen derart gelenkt werden sollten, daß jeweils verwandte oder verbundene Produktionsprozesse i n einzelnen Gewerbeparks zusammengeführt werden. Solche ,inter-related industrial complexes' sind unter anderem von G. G. Lanham m i t der Begründung gefordert worden, daß die "benefits resulting f r o m the concentration of industrial plants are m a x i mized w h e n a f a m i l y of manufacturing plants supplying each other w i t h r a w materials and intermediate goods is located on a common site 4 2 ."

Solche Formen der Gewerbeparks sind i n Indien geschaffen worden 4 3 . P. C. Alexander hat sie unter dem Begriff ,functional estates' wie folgt definiert 4 4 : " A functional estate is one i n which the functions of one industry are subdivided among a number of small-scale units located i n one place, each functioning according to a co-ordinated manufacturing programme."

Erfahrungsberichte über diese Form der Gewerbeparks liegen bisher nicht vor 4 5 . Als Vorteil solcher Industriekomplexe w i r d durchgängig die 38 So ζ. B. bei der Einführung der Automobilindustrie nach Schottland. Vgl. B. G. S. James, The Incompatibility of Industrial and Trading Cultures, a.a.O., S. 90—94; S. C. Orr, Industry and Employment, a.a.O., S. 56 f. 39 Vgl. T. Wilson, Policies for regional Development, a.a.O., S. 41. 40 Vgl. ebenda. Voraussetzung ist hier allerdings wiederum, daß m a n die ,input-output'Beziehungen zumindest i n groben Zügen k e n n t — Vgl. zu diesem Fragenkomplex auch A. O. Hirschman, Die Strategie der wirtschaftlichen Entwicklung, a.a.O., S. 92 ff. 42 G. G. Lanham, Problems i n Establishment of large-scale Industrial Estates, a.a.O., S. 394. 43 Vgl. P. C. Alexander, Industrial Estates i n India, a.a.O., S. 49, S. 63 f. 44 P. C. Alexander, Types of I n d u s t r i a l Estates, Paper prepared for the United Nations, Seminar on small-scale Industry i n L a t i n America, Quito, Ecuador, 28 Nov. — 5 Dec. 1966, als M a n u s k r i p t vervielfältigt, S. 9. 45 A u d i der unveröffentlichte Bericht v o n Κ J. Allen, A n inter-related Industry Complex i n Southern Italy, University of Glasgow, ο . J., beschreibt lediglich die Voruntersuchungen des v o n der E W G initiierten Projekts der Schaffung eines ,inter-related industrial complex 4 i n dem Entwicklungkern bei Puglia. A l l e n k o m m t zu dem Ergebnis, daß trotz aller technischen Schwierigkeiten ein solches Projekt begrüßenswert sei.

170

5. Schlußfolgerungen

Erreichung von externen Ersparnissen und »economies of scale' genannt 4 6 . Es ist allerdings fraglich, ob die für die Regionalpolitik verantwortlichen Stellen eine Zusammenführung sich ergänzender Unternehmen ,erzwingen' können. Sie können den Unternehmern wohl allenfalls empfehlen, i n einen bestimmten Gewerbepark zu gehen, und sie müssen es dem Urteil der Unternehmer überlassen, ob diese eine solche Beziehung für wünschenswert halten 4 7 . I n Großbritannien hat man bisher davon abgesehen, die Zusammenführung sich ergänzender Unternehmen zu forcieren 48 , vor allem w o h l deshalb, w e i l man die Anfälligkeit eines derart spezialisierten Industriekomplexes für zu groß hielt 4 9 . I m ,normalen' Gewerbepark besteht die Möglichkeit, daß freigesetzte Arbeitskräfte einer Unternehmung durch die anderen Unternehmen i m Gewerbepark aufgenommen werden. I n den spezialisierten Industriekomplexen besteht dagegen die Gefahr, daß die Krise einer Unternehmung auf die anderen Unternehmen übergreift. Eine eindeutige Aussage für oder gegen die Schaffung solcher Industriekomplexe ist aufgrund mangelnder Erfahrungen nicht möglich 5 0 . 52. Vorteile der Gewerbeparks 52.1 Vorteile der Gewerbeparks f ü r die Unternehmungen

52.11 Vorhandensein

von Fabrikraum

Die Existenz oder die Aussicht auf baldige Verfügbarkeit einer Fabrik hat sich als entscheidendes Attraktionsmoment herausgestellt. Wie die Untersuchungen von Loasby 51 , Keeble 52 und Cameron/Clark 53 4 « Vgl. P. C. Alexander, I n d u s t r i a l Estates i n India, a.a.O., S. 49; Κ . J. Allen, A n inter-related Industry Complex i n Southern I t a l y , a.a.O., S. 42. 47 So auch T. Wilson, Policies for Regional Development, a.a.O., S. 42. 48 K r i t e r i u m w a r i n allen entwickelten Ländern nicht Komplementarität der Unternehmen i n Gewerbeparks, sondern allenfalls Kompatibilität, d . h . Verhinderung gegenseitiger störender Einflüsse. So United Nations, Establishment of Industrial Estates i n Underdeveloped Countries, a.a.O., S. 17 f.; so auch United Nations, Industrial Estates: Policies, Plans and Progress, a.a.O., S. 21. 4» Auch mögen andere Momente, etwa eine »Mittelstandsideologie 4 , die sich f ü r selbständige, unabhängige Unternehmer ausspricht, b e w i r k t haben, daß eine solche Zusammenführung nicht als wünschenswert angesehen wurde. 50 Vgl. zur Diskussion dieser Fragen auch W. Isard, E. W. Schooler, Industrial Complex Analysis, Agglomeration Economies, and Regional Development, i n : Journal of Regional Science, Vol. 1, 1959, S. 19—33. ß! Vgl. Β . J. Loasby, M a k i n g Location Policy Work, a.a.O., S. 35. 52 Vgl. D. E. Keeble, Industrial M i g r a t i o n from North-West London, a.a.O., S. 17. 53 Vgl. G. C. Cameron, B. D. Clark, Industrial Movement and the Regional Problem, a.a.O., S. 71.

5.

teile der Gewerbeparks

171

ergeben haben, lag ein wesentliches Hindernis für eine Expansion an den bestehenden Standorten i n den mangelhaften räumlichen Bedingungen. Daß dies nicht nur für Großbritannien gilt, w i r d aus den Untersuchungen von Ritter 5 4 und Jochimsen/Treuner 55 deutlich. Insbesondere, wenn die Produktionsverlagerung — etwa aufgrund einer Nachfrageausweitung — schnell vorgenommen werden soll, spielt das Vorhandensein vorgefertigter Fabriken eine bedeutende Rolle 5 6 . Inzwischen ist bei der Erstellung solcher Fabriken eine so große Erfahrung gewonnen worden, daß sie für eine große Zahl von Produktionsprozessen verwendbar sind 5 7 . — I n bestimmten Fällen — etwa wo die Unternehmer spezielle Anforderungen aufgrund besonderer Ausgestaltung ihrer Produktionsprozesse stellen — ist die Möglichkeit, sich eine Fabrik erstellen zu lassen, ebenfalls ein wesentliches Attraktionsmoment 58 . 52.12 Geringe

Startausgaben

Die Möglichkeit, eine Fabrik zu mieten, hat den Vorteil, daß die Unternehmer relativ geringe Startausgaben tätigen müssen. Das bedeutet unter anderem, daß sie sich bei einer Investition i n einer ihnen bisher unbekannten Region m i t einem relativ geringen Risiko belasten 59 . So sind Fälle bekannt, in denen Unternehmer kleine Standardfabriken mieteten und erst, nachdem sie sich von den Standortbedingungen, wie zum Beispiel von der Anpassungsfähigkeit der Arbeitnehmer ein B i l d gemacht hatten, eigene große Fabriken errichteten 60 . 54 Vgl. U. P. Ritter, Die wirtschaftspolitische u n d raumordnerische Bedeut u n g der Industrial Parks i n den USA, a.a.O., S. 134 f.; ähnlich U n i t e d Nations, Industrial Estates: Policies, Plans and Progress, a.a.O., S. 10. 55 Vgl. R. Jochimsen, P. Treuner, Zentrale Orte i n ländlichen Räumen, a.a.O., S. 35 f. se Vgl. Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. 91, S. 151 : " I n certain circumstances the possession of a factory can be of more i m portance t h a n the a b i l i t y to build." — Ä h n l i c h W. Bredo, Industrial Estates, a.a.O., S. 34; S. A. Sadler-Forster, A n Introduction to Industrial Estates, a.a.O., S. 32; A .Goss, B r i t i s h Industry and T o w n Planning, a.a.O., S. 69 f. 57 Vgl. W. Bredo, Industrial Estates, a.a.O., S. 102 ff.; P. Quigley, Pre-Project Planning for Industrial Estates, a.a.O., S. 24 ff. 58 Vgl. Seventh Report f r o m the Estimates Committee, a.a.O., S. 151 f. s» Wenn sie die Produktion wieder aufgeben, sind sie lediglich verpflichtet, solange Miete f ü r die Fabrik zu zahlen, bis ein neuer Interessent gefunden ist. — Darauf weist auch h i n R. D. Kaunitz, The B r i t i s h Trading Estates: A Study i n Commercial, Local and Central Government Enterprise, Thesis presented i n partial F u l f i l l m e n t of the Requirements for the Degree of Doctor of Philosophy i n Regional Planning, Radcliffe College, H a r v a r d University, Cambridge/Mass. 1950, unveröffentlicht, Summary, S. 1. βο E i n solcher F a l l ist Wilkinson Sword Ltd., die 1963 eine kleine Board of Trade-Standardfabrik i n Cramlington mietete und, nachdem sich die Arbeitskräfte als geeignet herausgestellt hatten, eine große eigene Fabrik baute.

172

5. Schlußfolgerungen

Von großer Bedeutung ist die Möglichkeit, eine Fabrik zu mieten, auch i n Entwicklungsländern, i n denen der Kapitalmangel der Kleinindustrien ein wichtiges Glied i n dem Teufelskreis »Kapitalmangel — Rückständigkeit — Kapitalmangel· darstellt 6 1 . Zudem erspart sich der Unternehmer, der i n einen Gewerbepark geht, die Kosten und Mühen, die m i t einer Suche nach einem passenden Grundstück häufig zusammenhängen 62 . 52.13 Ausreichende

Versorgung

mit

Dienstleistungen

Dadurch, daß die Verwaltungsorganisation der Gewerbeparks die Interessen der Unternehmer gegenüber öffentlichen Versorgungs- und Dienstleistungsunternehmen vertritt, ist i n der Regel eine ausreichende Versorgung gewährleistet 63 . Das Angebot bestimmter Dienstleistungen w i r d überhaupt erst dadurch wirtschaftlich, daß mehrere Unternehmen i n einem Gewerbepark zusammengefaßt sind; so ist es zum Beispiel zu erklären, daß die Estate Management Corporations i n den größeren Gewerbeparks zentrale Wärme- und Dampfversorgung anbieten, daß dort auch i m allgemeinen gute Verkehrsverbindungen durch öffentliche Verkehrsunternehmen angeboten werden, daß es Banken und andere private und öffentliche Dienstleistungsunternehmen 64 lohnend finden, Filialen in Gewerbeparks zu öffnen 65 . Wie ausgeführt wurde 6 6 , ist diese Möglichkeit vor allem auch für das Angebot ausreichender Beratungs- und Versorgungsdienste für kleine Unternehmen i n den Gewerbeparks der Entwicklungsländer von entscheidender Bedeutung 67 . Vgl. Board of Trade, Room to Expand, w h a t the development areas offer, London o. J., S. 25 ff. ei Vgl. P.C. Alexander , Industrial Estates i n India, a.a.O., S . 3 f . ; vgl. auch R. Jochimsen, Theorie der Infrastruktur, a.a.O., S. 129 f. «2 Dazu zählt ζ. B. die Einholung v o n Informationen über ausreichende Energie- u n d Wasserversorgung. Vgl. W.Bredo, Industrial Estates, a.a.O., S. 34; A . A. Solow, The Role of I n d u s t r i a l Estates, a.a.O., S. 32; D. R. Gilmore, Developing the ' L i t t l e Economies', a.a.O., S. 137. 63 So auch S. A . Sadler-Forster, The impact of industrial estates on urban development, Vortrag gehalten am 19. J u l i 1962, v o r : The Chartered Surveyors A n n u a l Conference, als M a n u s k r i p t vervielfältigt, S. 2. 64 So sind i n größeren Gewerbeparks i. d. R. Postfilialen. I m Team Valley Gewerbepark haben sich die staatlichen B r i t i s h Road Services niedergelassen. 65 F ü r die Gewerbeplansiedlungen i n den Vereinigten Staaten zeigen das R. E. Boley, Industrial Districts-Principles i n Practice, U r b a n L a n d Institute, Technical B u l l e t i n No. 44, Washington, D. C., 1962, S. 75—82 u n d R T. Murphy, W . L . B a l d w i n , Business Moves to the I n d u s t r i a l Park, i n : H a r v a r d Business Review, Vol. 37, 19Ö9, S. 79—88 (hier: S. 82). 66 Vgl. Abschnitt 11.2. 67 Vgl. zu der Vielfalt der i n den Gewerbeparks der Entwicklungsländer gebotenen Dienste u.a. W. Bredo, Industrial Estates, a.a.O., S. 128ff.; United Nations, Establishment of I n d u s t r i a l Estates i n Underdeveloped Countries,

5.

teile der Gewerbeparks

173

52.14 Externe Ersparnisse Es w i r d in nahezu allen Untersuchungen darauf hingewiesen, daß die einzelnen Unternehmen durch die räumliche Konzentration in Gewerbeparks externe Ersparnisse etwa der A r t erfahren, daß sie über einen größeren, gemeinsamen ,ρο ο Γ industrieller Arbeitskräfte verfügen können, daß sie auf Dienste zurückgreifen können, die sie i n Einzelgrundstücken nicht angeboten bekämen, daß sie aus gegenseitigem Erfahrungsaustausch profitieren können etc. 68 . Sind die Produktionsprozesse der i n einem Gewerbepark zusammengefaßten Unternehmen eng verbunden, dann werden insbesondere die »localization economies' 69 — das heißt die externen Ersparnisse, die sich daraus ergeben, daß mehrere Unternehmen desselben Industriezweiges an einem Ort produzieren — für die einzelnen Unternehmen von Vorteil sein 70 . I n Großbritannien ist — wie dargestellt — eine solche enge Verknüpfung der Unternehmen in Gewerbeparks nicht angestrebt worden. Die Unternehmen haben hier vor allem die Vorteile der »urbanization economies' 71 , das heißt der externen Effekte, die sich aus der räumlichen Konzentration von Unternehmen verschiedener Wirtschaftszweige ergeben. Das w i r d auch aus der Parlamentsuntersuchung zur britischen Regionalpolitik deutlich 7 2 : " . . . there is a lot of evidence t h a t tenants l i k e to be together i n a unit. They can to some extent assist each other and things like transport and services are better organized on an estate t h a n they are i n the case of scattered factories. I t is generally easier on an estate to get electricity and water w i t h o u t having to pay a capital contribution." a.a.O., S. 17, S. 23 ff.; A . S. E. Iyer, Cooperation between and assistance to small-scale units i n industrial estates i n India, i n : U n i t e d Nations, Industrial Estates i n Asia and the Far East, a.a.O., S. 150—170. A . D. Bohra, Services and Facilities for small-scale Industries i n I n d u s t r i a l Estates, Paper prepared for the U n i t e d Nations, Consultative Group on I n d u s t r i a l Estates and I n d u s t r i a l Areas, Geneva, 24—29 Oct. 1966, als Manuskript vervielfältigt, S. 5 ff. 68 Vgl. W. Bredo, Industrial Estates, a.a.O., S.32f.; ähnlich auch P.C. Alexander, Industrial Estates i n India, a.a.O., S. 5; U. P. Ritter, Die w i r t schaftspolitische u n d raumordnerische Bedeutung der Industrial Parks i n den USA, a.a.O., S. 138; L . S. Bums, Vorgeplante Industriekomplexe i n den V e r einigten Staaten, a.a.O., S. 76 f. 69 Vgl. Ε. M . Hoover, Location theory and the shoe and leather industries, H a r v a r d Economic Studies, Vol.55, Cambridge/Mass. 1937, S.90ff.; W. Isard, Location and Space Economy, a.a.O., S. 172. — Ä h n l i c h J. E. Meade, Trade and Welfare, New York, Toronto, 1955, S. 258. 70 v g l . A . A . Solow, The Role of Industrial Estates, a.a.O., S.31; G . G . Lanham, Problems i n Establishment of large-scale I n d u s t r i a l Estates, a.a.O., S. 394f.; P.C. Alexander, Industrial Estates i n India, a.a.O., S.49f., S.61ff.; K . J. Allen, A n inter-related Industry Complex i n Southern Italy, a.a.O., S. 14. 71 Siehe dazu Ε. M. Hoover, Location Theory, a.a.O., S. 90 ff.; W. Isard, Location and Space Economy, a.a.O., S. 172. 72 Seventh Report f r o m the Estimates Committee, a.a.O., S. 131.

5. Schlußfolgerungen

174

Es w e r d e n jedoch d u r c h die G e w e r b e p a r k s n i c h t n u r e x t e r n e E r s p a r nisse erreicht, sondern auch e x t e r n e V e r l u s t e v e r m i e d e n . Das geschieht v o r a l l e m dadurch, daß d u r c h die strenge K o n t r o l l e der P r o d u k t i o n s prozesse störende Einflüsse a u f die »Nachbarn 4 v e r m i e d e n w e r d e n 7 3 .

52.2 Vorteile der Gewerbeparks f ü r den öffentlichen Sektor 52.21 ,Economies

of scale ' bei der Errichtung

und

Versorgung

D i e m e i s t e n V e r ö f f e n t l i c h u n g e n , d i e die G e w e r b e p a r k s z u m Gegens t a n d haben, w e i s e n d a r a u f h i n , daß d e r k o n z e n t r i e r t e Einsatz ö f f e n t l i c h e r M i t t e l ,economies of scale 4 z u r F o l g e h a b e n w e r d e , das heißt, daß die K o s t e n f ü r j e d e n geschaffenen A r b e i t s p l a t z g e r i n g e r sein w e r d e n , als w e n n z u m B e i s p i e l E i n z e l g r u n d s t ü c k e erschlossen u n d bebaut werden 74. Z u d i e s e m R e s u l t a t k o m m t auch eine P a r l a m e n t s u n t e r s u c h u n g b r i t i s c h e n R e g i o n a l p o l i t i k , d e r e n eines E r g e b n i s l a u t e t 7 5 :

zur

" I t was for this reason that the Corporations pressed the advantages of central estates situated i n places most suitable for successful industrial expansion, and w i t h the advantages of cheaper central services such as electricity, gas, water, and transport." A u c h w i r d — w i e schon a u s g e f ü h r t — d u r c h d i e K o n z e n t r a t i o n der U n t e r n e h m e r die B e r e i t s t e l l u n g b e s t i m m t e r zusätzlicher D i e n s t e w i e H e i z u n g u n d D a m p f e r z e u g u n g d u r c h die M a n a g e m e n t C o r p o r a t i o n s lohnend76.

73 Vgl. W. Bredo, Industrial Estates, a.a.O., S. 36. — Die Unternehmer verpflichten sich i m Mietvertrag, alle f ü r andere Unternehmen störenden Einflüsse zu vermeiden. Ähnlich auch U. P. Ritter, Die wirtschaftspolitische u n d r a u m ordnerische Bedeutung der Industrial Parks i n den USA, a.a.O., S. 126; United Nations, The physical Planning of I n d u s t r i a l Estates, a.a.O., S. 11; P. Quigley, Pre-Project Planning for Industrial Estates, a.a.O., S. 40; D. R. Gilmore, Developing the " L i t t l e Economies", a.a.O., S. 138. 74 Vgl. dazu u.a. W. Bredo, Industrial Estates, a.a.O., S.31 f., S.44; A . A . Solow, The Role of Industrial Estates, a.a.O., S. 31; P. Quigley, Pre-Project Planning for Industrial Estates, a.a.O., S. 10; G. Percival, Industrial Estates i n Wales, a.a.O., S. 144. 75 Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. X ; vgl. ebenda, S. 112 f., S. 131. 76 Erstaunlicherweise gilt das nicht für zentrale Kantinenbetriebe. Die m e i sten Kantinen, die von Management Corporations i n britischen Gewerbeparks betrieben wurden, sind inzwischen eingestellt worden. I n der Regierungsuntersuchung ist m a n sogar zu dem Ergebnis gekommen: "The short reason for the d e f i c i t . . . is that i t is v i r t u a l l y impossible to operate an industrial canteen on a paying basis." Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. 214 f.; ebenda, S. X I .

53. Nachteile der Gewerbeparks

175

52.22 Erträge der Gewerbeparks Sorgfältig geplante Gewerbeparks bringen nicht nur — wie gezeigt worden ist — eine positive Nettoverzinsung des eingesetzten Kapitals 7 7 , sie haben darüber hinaus über die Beschäftigungs-, Struktur- und Wachstumseffekte eine ,wohltätige' Wirkung auf die Entwicklung der Problemregionen und der Gesamtwirtschaft 78 . 53. Nachteile der Gewerbeparks

Es können hier nur solche Nachteile Berücksichtigung finden, die i n den Gewerbeparks selbst liegen, nicht solche, die aus einer fehlerhaften Planung der Gewerbeparks resultieren 79 . 53.1 Nachteile für die Unternehmer

53.11 Restriktive

Vertragsbestimmungen

Es ist als Nachteil für die Unternehmer bezeichnet worden, daß sie durch restriktive Bestimmungen i n ihren Befugnissen eingeschränkt seien 80 , also zum Beispiel den Produktionsprozeß nicht ohne weiteres umstellen könnten. Diese Bestimmungen verhindern jedoch — wie dargestellt 81 —, daß negative externe Effekte bei anderen Unternehmungen i m Gewerbepark entstehen. Sie schützen m i t h i n den Unternehmer i m gleichen Maße, wie sie ihn beschränken. Bestimmte einschränkende Auflagen sind wegen der räumlichen Nähe der Unternehmungen i n Gewerbeparks unumgänglich. 53.12 Erhöhte

Arbeitskräftemobilität

Aus der räumlichen Nähe der Unternehmungen kann eine erhöhte zwischenbetriebliche Mobilität der Arbeitnehmer resultieren 82 . So können Betriebe m i t hohem Lohnniveau solche mit niedrigem benach77

Vgl. Kap. 43.1. I n w i e w e i t das auch f ü r andere Länder, insbesondere E n t wicklungsländer, zutrifft, konnte nicht festgestellt werden. 7 ® Vgl. Kap. 42. Vgl. ζ. B. auch W. Bredo, I n d u s t r i a l Estates, a.a.O., S. 38 ff. u n d L . S. Burns , Vorgeplante Industriekomplexe i n den Vereinigten Staaten, a.a.O., S. 78 ff. 79 Die Tatsache ζ. B., daß bestimmte Gewerbeparks nicht den gewünschten Erfolg hatten, w e i l die elementaren Standortanforderungen nicht erfüllt waren, k a n n nicht den Gewerbeparks selbst angelastet werden. Vgl. auch W.Bredo, I n d u s t r i a l Estates, a.a.O., S.46; P.C.Alexander, I n d u s t r i a l Estates i n India, a.a.O., S. 54 ff. 80 Vgl. Abschnitt 35.21 u n d U. P. Ritter, Die wirtschaftspolitische u n d r a u m ordnerische Bedeutung der Industrial Parks i n den USA, a.a.O., S. 139; D. R. Gilmore, Developing the " L i t t l e Economies", a.a.O., S. 138. ei Vgl. S. 112. 82 Vgl. Abschnitt 35.21 u n d D. R. Gilmore, Developing the " L i t t l e Economies", a.a.O., S. 138; U. P. Ritter, Die wirtschaftspolitische u n d raumordnerische Bedeutung der Industrial Parks i n den USA, a.a.O., S. 139.

176

5. Schlußfolgerungen

teiligen, wenn beide um Arbeitskräfte gleicher Qualität konkurrieren 8 3 . Aus diesem Grunde ziehen einige Unternehmer kleine Standorte m i t begrenztem Arbeitsmarkt vor. Wenn diese erhöhte zwischenbetriebliche Mobilität auch für einzelne Unternehmer von Nachteil sein kann, so w i r d sie doch i m Interesse einer gesteigerten Effizienz der Gewerbeparks nicht unerwünscht sein. 53.2 Nachteil der Gewerbeparks für den öffentlichen Sektor

I n dem für die meisten Länder typischen Fall der Vermietung von Fabrikgebäuden i n Gewerbeparks an interessierte Unternehmer findet eine langfristige Bindung des öffentlichen Kapitals statt 8 4 . Es ist deshalb vorgeschlagen worden, zur schnelleren Liquidierung des eingesetzten Kapitals und damit zur schnelleren Ermöglichung von Neuinvestitionen i n Gewerbeparks die Fabriken zu verkaufen 8 5 . Es ist allerdings fraglich, ob einer solchen Politik ein ebenso großer Erfolg beschieden wäre w i e der der Vermietung. Wie ausgeführt worden ist 8 6 , lag i n den niedrigen erforderlichen Startausgaben ein wesentlicher Anreiz für die Unternehmer, sich für den Standort i n Gewerbeparks zu entscheiden. Einen ähnlichen Erfolg könnte man unter Umständen auch durch langfristige Ratenkauf Verträge erreichen 87 ; der Liquiditätsvorteil für den öffentlichen Sektor wäre allerdings i n diesem Falle nicht viel größer. Zudem ist festgestellt worden, daß zumindest die Gewerbeparks an günstigen Standorten i n jüngerer Zeit eine steigende Nettoverzinsung des eingesetzten Kapitals erbracht haben 88 , die man wiederum zur Finanzierung neuer Projekte einsetzen könnte. Die Entscheidung für Verkauf oder für Vermietung w i r d zu einem Teil aus der grundsätzlichen Einstellung der politischen Entscheidungsträger zur Frage der Eigentumsverfassung i m Rahmen der Wirtschaftsordnung bestimmt; i n Großbritannien w a r die konservative Regierung eher geneigt, unter der Regie des Board of Trade errichtete Fabriken zu verkaufen als die Labour Regierung. Heute zieht man es i m allgemeinen vor, Fabriken in Gewerbeparks nicht zu verkaufen 8 9 , vor 83 Vgl. ebenda. 84 So U. P. Ritter, a.a.O., S. 147; so auch W. Bredo, Industrial Estates, a.a.O., S. 156 f. 85 Vgl. W. Bredo, Industrial Estates, a.a.O., S. 157. 8β Vgl. Abschnitt 52.12. 87 Vgl. W. Bredo, Industrial Estates, a.a.O., S. 156. 88 Vgl. Kap. 43.1. Zusätzlich erfährt der Grund und Boden i m allgemeinen eine Wertsteigerung. 89 Vgl. Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. 48. — I n der Tat ist die Zahl der verkauften Projekte klein; zumeist handelt es sich dabei u m Fabriken auf Einzelgrundstücken. So auch Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. 46.

54. Gesamtwürdigung der Gewerbeparks

177

allem deshalb nicht, w e i l man eine Beeinträchtigung der Kontrollmöglichkeiten befürchtet 90 . 54. Gesamtwürdigung der Gewerbeparks als Mittel der staatlichen regionalen Industrialisierungspolitik Die Literatur, die sich m i t den i n d u s t r i a l estates' befaßt, beschränkt sich — wie ausgeführt — i m wesentlichen auf die Darstellung von Planungsüberlegungen, die man bei der Errichtung von Gewerbeparks anstellen sollte 91 . Auswertungen der tatsächlichen Erfahrungen m i t den Gewerbeparks, die allein eine Beurteilung ihres Erfolges beziehungsweise eine Bestimmung der für einen Erfolg wesentlichen Faktoren ermöglichen können, fehlen bisher weitgehend 9 2 . Die vorliegende Untersuchung hat einen ersten bescheidenen Ansatz zur Uberbrückung dieser Lücke gegeben; es wäre wünschenswert, die Ergebnisse durch empirische Untersuchungen der i n d u s t r i a l estates' i n anderen Ländern zu überprüfen. Aufgrund der britischen Erfahrungen kann gesagt werden, daß Gewerbeparks i n hervorragendem Maße dazu geeignet sein können, Unternehmen anzuziehen. Es ist festgestellt worden, daß vorgefertigte Fabriken i n Gewerbeparks — gleichgültig, an welchen Standorten sie errichtet worden sind — Mieter gefunden haben 93 , das heißt, daß dem Faktor ,Verfügbarkeit von Fabrikraum' i n der Standortentscheidung industrieller Unternehmer eine entscheidende Bedeutung zukommt 9 4 . Gewerbeparks allein haben i n stärkerem Maße dazu beigetragen, Unternehmer i n die britischen Problemregionen zu ziehen, als alle anderen Maßnahmen der regionalen Industrialisierungspolitik zusammen. Voraussetzung für einen dauernden Erfolg der Unternehmen i n Gewerbeparks ist allerdings, daß die allgemeinen Standortanforderungen der Unternehmer erfüllt werden 9 5 . Das setzt voraus, daß die 90

Vgl. ebenda, S. 48. Darauf ist unter anderem hingewiesen worden von United Nations, Establishment of Industrial Estates i n Underdeveloped Countries, a.a.O., S. 3; A. A. Solow, The Role of Industrial Estates, a.a.O., S. 10. 92 Vgl. ebenda. — Auch die Untersuchungen der amerikanischen Gewerbeplansiedlungen von R. E. Boley beschränken sich i m wesentlichen auf Bestandsaufnahmen. Die zeitliche Entwicklung einzelner Gewerbeplansiedlungen und ihre Bestimmungsfaktoren werden nicht betrachtet. 93 So auch Seventh Report from the Estimates Committee, a.a.O., S. 91. 94 Vgl. die Ergebnisse der Unternehmerbefragungen i m Abschnitt 35.122 und ihre Zusammenfassimg i n Tab. 18. •— Es kann nicht angenommen werden, daß ζ. B. die Beschränkimg auf eine Reservierung von Land für industrielle Nutzung auch nur annähernd den gleichen Erfolg haben könnte. So auch Α. A. Solow, The Role of Industrial Estates, a.a.O., S. 40 f. 95 Vgl. dazu auch Kap. 36.4. 91

12 N i e s i n g

178

5. Schlußfolgerungen

Gewerbeparks nicht als Allheilmittel regionaler Probleme angesehen werden, sondern daß ihre Planung m i t der Planung anderer M i t t e l — insbesondere der Infrastrukturinvestitionen — koordiniert wird. Da die zur Durchführung der Regionalpolitik zur Verfügung stehenden M i t t e l grundsätzlich beschränkt sind, ist es ferner notwendig, den Einsatz auf die Gebiete innerhalb der Problemregionen zu konzentrieren, die die besten Ansätze für eine Industrialisierung bieten 9 6 . Werden diese Bedingungen erfüllt, kann damit gerechnet werden, daß die Investitionen i n Gewerbeparks lohnend sind. Nicht nur kann dann erwartet werden, daß eine ausreichende Verzinsung des eingesetzten Kapitals erzielt w i r d 9 7 , auch die Beschäftigungs- und Wachstumseffekte werden i n diesem F a l l so sein, daß eine relative Verbesserung der regionalen Wirtschaftsposition i n kurzer Zeit erreicht werden w i r d 9 8 . Die Konsequenz der Ergebnisse der Untersuchung für die regionale Industrialisierungspolitik ist also — kurz zusammengefaßt: Gewerbeparks sind das relativ stärkste M i t t e l zur Anziehung industrieller Unternehmen i n Problemgebiete; eine regionale Industrialisierungspolitik, die gute Aussicht auf Erfolg haben soll, sollte dieses Instrument i n jedem Falle einschließen. Das gilt u m so mehr, wenn es darum geht, Nachteile dieser Regionen verglichen m i t anderen Regionen des Gesamtgebietes, wie sie sich zum Beispiel aus einer peripheren Lage zu den Hauptmärkten und Zentren der wirtschaftlichen Entwicklung des Gesamtraumes ergeben können, abzugleichen. Sollen die Unternehmen i n den Gewerbeparks langfristig erfolgreich sein, dann müssen zusätzliche Maßnahmen ergriffen werden, die gewährleisten, daß die wesentlichen Standortanforderungen der Unternehmer erfüllt werden. Sinnvoll ist also eine Regionalpolitik unter Verwendung des Instruments der Gewerbeparks immer dann, wenn der Einsatz komplementärer Maßnahmen sachlich und zeitlich abgestimmt erfolgt und dabei die vorhandenen und die ,machbaren' Standortfaktoren berücksichtigt werden.

96 Anders ausgedrückt: Bei beschränkt zur Verfügung stehenden M i t t e l n müssen die Gebiete bevorzugt gefördert werden, bei denen die Erträge (d. h. die Verbesserung der Ausgangslage i n Richtung auf eine gegebene Zielsituation) m a x i m a l sind. 97 Vgl. dazu Kap. 43.1. 98 Vgl. Kap. 42.

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