Die Rolle nichtstaatlicher Organisationen bei der Entwicklung und Durchsetzung internationalen Umweltrechts [1 ed.] 9783428502950, 9783428102952

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SONJA RIEDINGER

Die Rolle nichtstaatlicher Organisationen bei der Entwicklung und Durchsetzung internationalen Umweltrechts

Veröffentlichungen des Walther-Schücking-Instituts für Internationales Recht an der Universität Kiel Herausgegeben von Jost Delbrück und Rainer Hofmann Walther-Schücking-lnstitut für Internationales Recht

131

Völkerrechtlicher Beirat des Instituts:

Daniel Bardonnet

l'Universite de Paris II

Rudolf Bemhardt Heidelberg

Lucius Caflisch

Institut Universitaire de Hautes Etudes Internationales, Geneve

Antonius Eitel

New York; Bonn

Luigi Ferrari Bravo

Universita di Roma

Louis Henkin

Columbia University, NewYork

Tommy T. B. Koh Singapore

John Norton Moore

University of Virginia, Charlottesville

Fred L. Morrison

University of Minnesota, Minneapolis

Albrecht Randelzhofer

Freie Universität Berlin

Krzysztof Skubiszewski

Polish Academy of Sciences, Warsaw; The Hague

Christian Tomuschat

Humboldt-Universität zu Berlin

Sir Artbur Watts London

Rüdiger Wolfrum

Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg

Die Rolle nichtstaatlicher Organisationen bei der Entwicklung und Durchsetzung internationalen Umweltrechts

Von

Sonja Riedinger

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Riedinger, Sonja:

Die Rolle nichtstaatlicher Organisationen bei der Entwicklung und Durchsetzung internationalen Umweltrechts I Sonja Riedinger. Berlin: Duncker und Humblot, 2001 (Veröffentlichungen des Walther-Schücking-Instituts für Internationales Recht an der Universität Kiel; Bd. 131) Zugl.: Kiel, Univ., Diss., 2000 ISBN 3-428-10295-9

Alle Rechte vorbehalten

© 2001 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 1435-0491 ISBN 3-428-10295-9 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 97068

Meinen Eltern

Vorwort Diese Arbeit ist im wesentlichen während der Dauer meiner Tätigkeit als Wissenschaftliche Mitarbeiterin arn Walther-Schücking-lnstitut für Internationales Recht an der Universität Kiel entstanden; sie hat im Wintersernester 1999/2000 der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel als Dissertation vorgelegen. Verschiedenen Menschen, die die Entstehung dieser Arbeit auf mannigfaltige

Art und Weise begleitet haben, bin ich zu Dank verpflichtet. Dieses gilt insbesondere meinem Doktorvater, Prof. Dr. Delbrück, der den Fortgang meiner Dissertation in wunderbarer Weise betreut und mit zahlreichen Anregungen, Aufrnunterungen und Ratschlägen gefördert hat. Desgleichen habe ich Prof. Dr. Dr. Hofmann für die Erstellung des Zweitgutachtens zu danken. Darüber hinaus ist mein Dank an alle Mitarbeiter/innen des Walther-Schükking-Instituts gerichtet, die durch ihre stete Hilfsbereitschaft und Freundlichkeit die Entstehung dieser Arbeit in positiver Weise beeinflußt haben, und insbesondere Frau Dr. Ursula Heinz, die gerade hinsichtlich der Veröffentlichung dieser Arbeit ein Quell wichtiger Ratschläge und Hinweise war. Daneben gilt mein Dank Frau Rotraut Wolf für die Erstellung der Druckvorlage. Zu bedanken habe ich mich auch bei Frau Anja Köhne vorn Deutschen Naturschutzring (DNR) für die aus einem persönlichen Interview hervorgehenden Anregungen. Schließlich sei dem Auswärtigen Amt für die Gewährung eines Druckkostenzuschusses gedankt. Nicht zuletzt gilt mein Dank meinen Freunden und meiner Familie, deren stetiger Zuspruch dazu beigetragen hat, daß ich auch in Zeiten großer Belastung die Fertigstellung dieser Arbeit nicht aus den Augen verloren habe. Kiel, im Juni 2000

Sonja Riedinger

Inhaltsverzeichnis Einleitung

23

Erstes Kapitel

Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System A. Begriff des Internationalen Umweltrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27

I. Begriff der Umwelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27

II. Begriff des Internationalen Umweltrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28

111. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

B. Begriff der Nichtstaatlichen Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

I. Definitionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

1. Vereinte Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

2. Europarat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

3. Union oflnternational Associations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35

4. Völkerrechtslehre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

II. Bildung einer Definitionsgrundlage dieser Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

C. Nichtstaatliche Organisationen im internationalen Umweltrecht.... . ... . . . .. .

39

I. Arten von NGOs im internationalen Umweltrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

1. Grassroots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

2. Nationale NGOs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42

3. Internationale PressureGroups und andere INGOs.... . ....... .. . .

43

4. Hybride NGOs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

46

5. Wissenschaftliche Umweltinstitute . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48

II. Historische Entwicklung der Bedeutung nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

1. Gründung der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

10

Inhaltsverzeichnis 2. United Nations Conference on the Human Environment- Stockholmer Konferenz 1972 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

51

3. Brundtland Report 1987. . .............. . .. . ............... . .

56

4. United Nations Conference on Environment and Development- RioKonferenz 1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

58

5. Bewertung der Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen im internationalen System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

I. Beziehungen zu Internationalen Organisationen und Staatenkonferenzen. .

68

1. Stellung im System der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69

a) Beziehungen zum Wirtschafts- und Sozialrat . . . . . . . . . . . . . . . . .

69

aa) Wirtschafts- und Sozialrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69

bb) Commission on Sustainable Development (CSD) . . . . . . . . . .

77

b) Beziehungen zu sonstigen Hauptorganen der Vereinten Nationen .

81

aa) Sekretariat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

bb) Generalversammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83

(1) Generalversammlung als Hauptorgan. . . . . . . . . . . . . . . .

83

(2) Unterorgane der Generalversammlung, insbesondere

UNEP ................. . .. . ............... . .. .

(3) UNDP als Organisation mit Berichterstattungspflicht an

85

die Generalversammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

cc) Sicherheitsrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

89

c) Beziehungen zu Sonderorganisationen der Vereinten Nationen . . .

91

aa) Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

bb) International Labour Organisation (ILO) . . . . . . . . . . . . . . . . .

92

cc) International Maritime Organization (IMO) . . . . . . . . . . . . . .

93

dd) United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

ee) World Health Organization (WHO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

ff) World Meteorological Organization (WMO). . . . . . . . . . . . . .

96

gg) World Bank Group. . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

d) Beziehungen zu sonstigen Organisationen im Umfeld der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

Inhaltsverzeichnis

11

aa) International Atomic Energy Agency (IAEA) . . . . . . . . . . . . . 100 bb) World Trade Organization (WTO) . . .. . ... ... ..... . .. . .. 101 cc) Global Environment Facility (GEF) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 e) Staatenkonferenzen der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 f)

Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

2. Beziehungen zu sonstigen Internationalen Organisationen und Staatenkonferenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 a) Europäische Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 b) Europarat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 c) Organisation for Economic Co-operation and Deve1opment (OECD) ........ . ................. . .. ........... . ... .. 113 d) North American Free Trade Agreement (NAFTA) . . . . . . . . . . . . . 114 e) Staatenkonferenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 f)

II.

Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

Bildung von Netzwerken nichtstaatlicher Organisationen . . . . . . . . . . . . . 127

Zweites Kapitel Die Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht A. Besonderheiten des internationalen Umweltrechts hinsichtlich der Rolle nichtstaatlicher Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

I. Globalität und Komplexität des Problems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 1. Wissenschaftliche Unsicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 a) Schutz der Ozonschicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 b) Weltklirnawandel. . ................ . ................ . ... 139 2. Globale Gemeinschaftsgüter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 3. Belange zukünftiger Generationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 II. Staatliche Souveränität und nationales Eigeninteresse .... .. . . .. . .. . ... 145 1. Staatlicher Souveränitätsanspruch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 a) Begriff der Souveränität. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 b) Auswirkungen auf die Rechtsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 c) Auswirkungen auf die Rechtsdurchsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 d) Auswirkungen auf die Umsetzung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 e) Zusammenfassung ....... .... . .. . . .. ...... .... . . . .... . . 152

12

Inhaltsverzeichnis 2. Nationale Eigeninteressen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 III. Umsetzungsproblematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 1. Mangelnde Akzeptanz bei Staaten und Bevölkerung ............ . . 157 2. Finanzielle, technische und administrative Probleme . . . . . . . . . . . . . . 158 IV. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

B. Die Rolle nichtstaatlicher Organisationen bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 I. Quellen des internationalen Umweltrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 1. Traditionelle Quellen des internationalen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 a) Völkerrechtliche Verträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 b) Internationales Gewohnheitsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 c) Allgemeine Rechtsgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 d) Richterliche Entscheidungen und Lehrmeinungen als Hilfsmittel. . 167 2. Soft Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 a) Unverbindliche Resolutionen Internationaler Organisationen . . . . 170 b) Unverbindliche zwischenstaatliche Vereinbarungen . . . . . . . . . . . 172 c) Programme nichtstaatlicher Akteure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 3. Internationale Umweltregime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 4. Reichweite der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 II. Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen im Zusammenhang umweltrechtlicher Übereinkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 1. Erkenntnis eines Regelungsbedürfnisses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 a) Aufdeckung von Umweltproblemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 b) Sensibilisierung von Staaten und Bevölkerung......... . .... . . 181 c) Zusammenfassung. . .. ..... . .. . .. ... ..... . . . .. . . . . . ..... 183 2. Vorbereitungsphase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 a) lnitiierung des Verhandlungsprozesses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 b) Vorbereitung von Vertragsentwürfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 c) PrepComs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 d) Hilfestellung für einzelne Staaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 e) Zusammenfassung.............. . . .. .. .. .. . ........ . .... 191 3. Beteiligung von NGOs an Vertragsverhandlungen ..... .. ... ... ... 191

Inhaltsverzeichnis

13

a) Informelle Teilnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 b) Formelle Beteiligung ..... . ........ . .. .. .......... . . . .... 193 aa) Formelle Beteiligung als Beobachter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 bb) Mitgliedschaft in nationalen Delegationen . . . . . . . . . . . . . . . 195 c) Zusammenfassung .. .............. . .............. ... .. . . 196 4. Einflußnahme auf das lokrafttreten von Verträgen . . . . . . . . . . . . . . . . 196 5. Beteiligung an der Weiterentwicklung umweltrechtlicher Vertragswerke ............. . ............... . .. . ............. . .. . . 198 a) Beeinflussung der internationalen Agenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 b) Zusammensetzung des Kreises der Vertragsparteien . . . . . . . . . . . . 199 c) Einflußnahme durch Konsultation und als Beobachter . . . . . . . . . . 201 6. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 III.

"Greening of Intemationallnstitutions" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 1. Begriff der zwischenstaatlichen Internationalen Organisationen . . . . . 205 2. Nichtstaatliche Organisationen und Internationale Organisationen . . . . 206 a) Gründung Internationaler Organisationen und Institutionen . . . . . . 206 b) Einflußnahme auf die Arbeitsweise Internationaler Organisationen 208 c) Einflußnahme auf Verhandlungen innerhalb Internationaler Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 aa) Informelle Einflußnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 bb) Formelle Beteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 3. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

IV. Bewertung der Rolle nichtstaatlicher Organisationen für die Entwicklung des internationalen Umweltrechts .... . ..... . . . ........ . .......... 217 C. Die Rolle nichtstaatlicher Organisationen bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts .............. . . ............. . .. . ................... 218 I. Begriffsklärung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

II. Einflußnahme auf Rechtsdurchsetzung mit konfrontativen Mitteln . . . . . . . 219 l. Internationale Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

a) Gerichtsförmige Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 aa) Der Internationale Gerichtshof . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 bb) Der Internationale Seegerichtshof . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 cc) WTO/GATT Streitbeilegungssystem . ....... ....... . .... . 225

14

Inhaltsverzeichnis dd) Zusanunenfassung ........... .. .. . . ........... . .. ... 228 b) Kontrollmechanismen innerhalb Internationaler Organisationen . . 229 aa) World Bank Inspection Panel ...... . ......... . .. . ..... 229 bb) Commission on Environmental Cooperation unter dem North American Agreement for Environmental Cooperation . . . . . . . 231 2. Supranationale und nationale Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 a) Europäischer Gerichtshof . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 aa) Durchsetzung gegenüber Mitgliedstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . 233 bb) Durchsetzung gegenüber Organen der EG. . . . . . . . . . . . . . . . 235 b) Nationale Gerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 3. Bewertung ........ . .............. . .. . . . ...... . . . ... . . . .. 239 III. Einflußnahme auf Rechtsdurchsetzung mit partnerschaftliehen Mitteln . . . 239 1. Gründe für Erfüllungsdefizite im internationalen Umweltrecht . . . . . . . 240 a) Normgerechtes Verhalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 aa) aus eigenem Antrieb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 bb) aus interdependenten Einflüssen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 b) Nicht-normgerechtes Verhalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 aa) aus eigenem Antrieb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 bb) aus Unvermögen ............ . . .. ............ .. ..... 244 cc) durch Fehleinschätzungen ... . . . . .. ............... . . . . 245 c) Nischen für NGOs .. ... . ... .. . . . ...... . ...... ..... . . . . . . 245 2. Erfüllungshilfe durch NGOs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 a) Kapazitätsaufbau durch nichtstaatliche Organisationen . . . . . . . . . 247 b) Nichtstaatliche Finanztransfers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 aa) Debt-for-Nature Swaps . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 bb) National Environmental Funds .. .. . . . . ..... .... . .. . .. . 252 c) Einbeziehung der Grassroots . ..... . .. . . . ... . ... . . . ... . . ... 254 d) Anteilnahme an Institutionenbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 e) Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 3. Erfüllungskontrolle durch NGOs .... . . .. .. . ............ . .. . ... 259 a) Implementation Review Mechanisms . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 aa) Berichtspflichten der Staaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 bb) Monitorlog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

Inhaltsverzeichnis

15

cc) Inspektionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 b) Ad hoc Non-Compliance Procedures .... . .............. . .. . 271 c) Zusammenfassung . ............... . .. . ........... . .. . ... 273 IV.

Informationsrecht für NGOs ............ . . . .............. .... . . . 274

V.

Bewertung der Rolle nichtstaatlicher Organisationen für die Durchsetzung des internationalen Umweltrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

Drittes Kapitel Schlußfolgerungen und Ausblick A. Zukünftige Rolle für NGOs im internationalen Umweltrecht . . . . . . . . . . . . . . . . 279 I.

Legitimität von NGOs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 1. Gründe gegen die Legitimität von NGOs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 a) Kritik mangelnder Repräsentanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 b) Kritik undemokratischer interner Strukturen. . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 c) Kritik des Einsatzes illegitimer Mittel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 2. Gründe für die Legitimität von NGOs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 a) Werte statt Repräsentanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 b) Einsatzflihigkeit statt demokratischer Strukturen . . . . . . . . . . . . . . 288 c) Ziviler Ungehorsam als legitimes Mittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 3. Bewertung . . ......... . . .......... .. . . .. . . . ....... . ... . .. . 291

li. Steigerung der Legitimität des internationalen Umweltrechts durch die Beteiligung von NGOs? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 1. Legitimität im internationalen Umweltrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 2. Rolle der NGOs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 3. Bewertung ....... . .. . . ............. . .. . .............. . ... 299 lll.

Akzeptanzsteigerung durch NGOs als Mittel der Rechtsdurchsetzung . . . . 300

IV.

Notwendigkeit der rechtlichen Einbindung von NGOs ... . ..... . .... . . 303 1. Bisherige Rolle der NGOs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 2. Rechtliche Einbindung von NGOs? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 3. Zukünftige Rolle der NGOs? . . ...... ... ..... ... ..... .. . . .. . . . 309

B. Ausweitung des Systems internationaler Akteure durch Völkerrechtssubjektivität von NGOs? . .. ..... ... .. .. .. .. .... .. ... ..... . ... . . . .... ... . .. . . . . 312

Inhaltsverzeichnis

16 I.

Völkerrechtssubjektivität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

II.

Nichtstaatliche Organisationen als Träger völkerrechtlicher Rechte und Pflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 1. Regelungen des Primärrechts ............ . ............. . .... . 315 2. Regelungen des Sekundärrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 3. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320

C. Entstaatlichung des internationalen Systems durch NGOs? . . . . . . . . . . . . . . . . . 321

Literaturverzeichnis

326

Sachwortverzeichnis

356

Abkürzungsverzeichnis ABI.

Amtsblatt

AFDI

Annuaire Fran~ais de Droit International

AJIL

American Journal of International Law

AOSIS

Alliance of Small Island States

ASIL

American Society of International Law

ASOC

Antarctic and Southern Ocean Coalition

AVR

Archiv des Völkerrechts

BGBI.

Bundesgesetzblatt

BUND

Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland

BYIL

British Yearbook of International Law

CAN

Climate Action Network

CCAMLR

Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources

CEC

Commission on Environmental Cooperation

CIA

Centrallntelligence Agency

CITES

Convention on International Trade in Endangered Species

CMLR

Common Market Law Review

CONGO

Conference of Nongovernmental Organizations in Consultative Status with the Econornic and Social Council

CSD

Commission on Sustainable Development

DM

Deutsche Mark

Doc.

Document

DPI

Department of Public Information

DSU

Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes

ECOSOC

Econornic and Social Council

EEB

Europäisches Umweltbüro

EG

Europäische Gemeinschaft

2 Ricdinger

18

Abkürzungsverzeichnis

EGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft

ELC

Environment LiaisonCenter

ELCI

Environmental Liaison Center International

Env'l

Environmental

EPIL

Encyclopedia of Public International Law

E.T.S.

European Treaty Series

EU

Europäische Union

EuZW

Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht

FAO

Food and Agriculture Organization of the United Nations

FCKW

Fluorchlorkohlenwasserstoff

FJELD

Foundation für International Environmental Law and Development

FoE

Friends of the Earth

FoEI

Friends of the Earth International

FS

Festschrift

G.A.

General Assembly

GATT

General Agreement on Tariffs and Trade

GEF

Global Environment Facility

GYIL

German Yearbook of International Law

Hague YIL

Hague Yearbook of International Law

Harvard Env'l Law Review

Harvard Environmental Law Review

IAEA

International Atornic Energy Agency

IBRD

International Bank for Reconstruction and Developrnent

ICLQ

Internationaland Comparative Law Quarterly

ICSU

International Council of Scientific Unions

IDA

International Development Agency

IFC

International Finance Corporation

IGH

Internationaler Gerichtshof

liED

International Institute for Environment and Development

IIL

Institute of International Law

IKRK

Internationales Komitee vom Roten Kreuz

ILA

International Law Association

ILM

International Legal Materials

Abkürzungsverzeichnis ILO

International Labour Organisation

IMO

International Maritime Organization

INGOs

International Non-Govemmental Organizations

Int'l

International

ltalian YIL

Italian Yearbook of International Law

IUCN

World Conservation Union

IWC

International Whaling Commission

IWRB

International Waterfowl Research Bureau

J

Journal

JPAC

Joint Public Advisory Committee

MichJIL

Michigan Journal of International Law

MIGA

Multilateral Investment Guarantee Agency

Minn J of Global Trade Minnesota Journal of Global Trade NAAEC

North Arnerican Agreement on Environmental Cooperation

NAFfA

North American Free Trade Agreement

NAP

National Action Programme

NCP

Non-Compliance Procedure

Neth Int'l Law Review Netherlands International Law Review Neth YIL

Netherlands Yearbook of International Law

NGO

Nongovernmental Organisation .

No.

Numero

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

ODIL

Ocean Development and International Law

OECD

Organisation for Econornic Co-operation and Development

Off. Rec.

Official Records

ONGs

Organisations Non-Gouvernementales

RdC

Recueil des Cours

Rdnr.

Randnummer

Res.

Resolution

RGBI.

Reichsgesetzblatt

SCAR

Scientific Committee on Antarctic Research

SCOPE

Scientific Committee on Problems of the Environment

Sess.

Session

2*

19

Abkürzungsverzeichnis

20 South African YIL

South African Yearbook of International Law

SRÜ

Seerechtsübereinkommen

Suppl.

Supplement

SVN

Satzung der Vereinten Nationen

1RAFFIC

Trade Records Analysis of Flora and Fauna in Commerce

Transnat'l

Transnational

Tulane J oflnt'l &CompLaw

Tulane Journal of International and Comparative Law

U.B.C. Law Review

University of British Columbia Law Review

UN

United Nations

UNCED

United Nations Conference on Environment and Development

UNCTAD

United Nations Conference on Trade and Development

UNEP

United Nations Environment Programme

UNESCO

United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization

UNHCR

United Nations High Commissioner on Refugees

UNICEF

United Nations Children's Fund

Uni of Penn J of Int'l Economic Law

University of Pennsylvania Journal of International Economic Law

UNTS

United Nations Treaty Series

us

United States

Vandffi..

Vanderbilt Journal ofTransnational Law

Virginia JIL

Virginia Journal of International Law

Vol.

Volume

WCED

World Commission on Environment and Development

WCRP

World Climate Research Programme

WHO

World Health Organization

WMO

World Meteorological Organization

WRI

World Resources Institute

WTO WVK

World Trade Organization

WWF

World Wide Fund for Nature

Yb

Yearbook

YIEL

Yearbook of International En vironmental Law

Wiener Vertragsrechtskonvention

Abkürzungsverzeichnis

21

ZaöRV

Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

ZEuS

Zeitschrift für Europarechtliche Studien

ZfP

Zeitschrift für Politik

ZUR

Zeitschrift für Umweltrecht

Einleitung Es ist ein Phänomen des ausgehenden 19. und des 20. Jahrhunderts, daß die Staatenwelt in zunehmendem Maße mit Problernen konfrontiert wird, die einer rein nationalstaatliehen Lösung nicht zugänglich sind. 1 In den letzten Jahrzehnten hat sich nunmehr das Problern der Umweltverschmutzung und -Zerstörung in diesen Bereich eingereiht. 2 Dieses Problern hat globale Auswirkungen und kann daher nicht von einem einzelnen oder mehreren Staaten gerneinsam wirksam bekämpft werden, sondern ist nur einer globalen Lösung zugänglich: Die Menschheit wurde mit der Tatsache konfrontiert, daß die Umweltproblematik keine Grenzen kennt. 3 Die Erscheinungsformen globaler Umweltzerstörung sind vielschichtig: Es kann sich um globale Klimaveränderung handeln, den daraus resultierenden Anstieg des Meeresspiegels, aber auch um die Zerstörung der Ozonschicht, grenzüberschreitende Luftverschmutzung, die Versehrnutzung der Weltmeere, die zunehmende Ausbreitung von Wüsten und Trockengebieten, oder die Zerstörung der biologischen Vielfalt durch die Ausrottung von Arten- eine abschließende Aufzählung erscheint kaum möglich. 4 Und nicht nur die Auswirkungen der Umweltbeeinträchtigung sind vielschichtig, sondern auch ihre verursachenden Faktoren: Neben industriellen und landwirtschaftlichen Einflüssen, wie der Ernission von Schadstoffen in die Atmosphäre 1 Carillo-Salcedo, Souverainete, in: RdC 257 (1996), S. 35 (51 ff.); Dahm/Delbrück III, S. 11 ff.; Friedmann, Changing Structure, S. 60 ff. 2 Simma, Community Interest, in: RdC 250 (1994-VI), S. 217 (238); Beukes, Environmental Law, in: South African YIL 21 (1996), S. 96. 3 Vgl. Kiss/Shelton, S. 2; Handl, Global Change, in: Lang/Neuhold/Zemanek, Env'l Protection and Int'l Law, S. 59 (60); Agenda 21 (U.N. Doc. A/Conf. 151/26), Präambel. Tomuschat, Obligations, in: RdC 241 (1993-IV), S. 195 (212). stellt fest, daß .,all activities of a modern industrialized society have, to a greater or Iesser extent, repercussions beyond the borders of the State in whose territory they are catried out". 4 Zu einem Überblick über globale Umweltprobleme vgl. Döös, International Action, in: Lang/Neuhold/Zemanek, Env'I Protection and Int'I Law, S. 1 ff.; vgl. auch Gündling, Air Pollution, in: Lang/Neuhold/Zemanek, Env'I Protection and Int'l Law, S. 91 ff.; Bums, Desertification, in: Mich JIL 16 (1995), S. 831 (832); Bilderbeek, Biodiversity, S. 5.

24

Einleitung

oder der schädlichen Kultivierung eines Bodens, können auch eine verfehlte Entwicklungspolitik oder Entwicklungshilfe eine Rolle spielen5 ; all diese Umweltprobleme und die sie auslösenden Faktoren sind zudem in einem komplexen Netz aus Ursachen und Wirkungen miteinander verbunden6• Aus diesen Gründen kann nur eine globale Bekämpfung der Umweltzerstörung, die auf internationaler Zusanunenarbeit und der Weiterentwicklung des bestehenden internationalen Umweltrechts beruht, Erfolg versprechen. Gerade die Vielschichtigkeit der auftretenden Probleme und der Faktoren ihrer Verursachung erschweren aber die Entwicklung angemessener Strategien. Zwar haben die Auswirkungen globaler Umweltzerstörung in großen Teilen der Bevölkerung zu einem gesteigerten Umweltbewußtsein geführt7 , indem die Erkenntnis zunahm, daß das Überleben der Menschheit auf dem Spiel steht. Jedoch erwies sich das traditionelle zwischenstaatliche System nur als bedingt geeignet, der globalen Umweltzerstörung zu begegnen, indem die Durchsetzung und Überwachung der Umsetzung getroffener Übereinkünfte durch die souveränen Staaten untereinander aufgrund fehlender zentraler Rechtsetzungs- und Rechtsdurchsetzungsinstanzen behindert wird. Gerade diese Defizite des internationalen Systems, dessen Hauptakteure die souveränen Staaten sind, begünstigten aber ein ständiges Anwachsen der Zahlen nichtstaatlicher Akteure im Bereich des Umweltschutzes8 , die sich- im Gegensatz zu den Staaten - vollständig auf ein bestimmtes umweltrechtliches Anliegen konzentrieren und als "Anwälte der Natur"9 auftreten können. Damit hat sich ein Potential entwickelt, das wichtige Beiträge zur Bekämpfung der drohenden Umweltkatastrophe leisten kann. Aus diesem Grunde sind Staaten und Internationale Organisationen in zunehmendem Maße dazu übergegangen, nichtstaatliche Organisationen in die Entwicklung und Durchsetzung des internationalen Umweltrechts einzubeziehen.

~ Danish, Desertification, in: Indiana J of Global Legal Studies 3 (1995), S. 133 (139 ff.); hier bezogen auf die Ursachen zunehmender Versteppung und Wüstenbildung. 6 Döös, International Action, in: Lang!Neuhold/Zemanek, Env' l Protection and Int'l Law, S. 1 (3). 7 Kiss/Shelton, S. 36 f.; Beukes, Environmental Law, in: South African YIL 21 (1996), s. 96 (100). 8 Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 1. 9 Zur Rolle von NGOs als "guardians" vgl. Tolbert, Climate Change, in: Churchill/Freestone, Int'l Law and Global Climate Change, S. 95; Sands, Environment, in: Harvard Int'l Law Journal 30 (1989), S. 393 (394).

Einleitung

25

Ziel dieser Untersuchung ist es, die konkrete Rolle herauszuarbeiten, die nichtstaatliche Organisationen bei der Entwicklung und Durchsetzung des internationalen Umweltrechts zu spielen haben, sowohl derjenigen, die ihnen von den Staaten zugewiesen wurde, als auch derjenigen, die sie für sich selbst in Anspruch nehmen. Zu diesem Zweck ist die Arbeit in drei Teile gegliedert. Aufgrund des sehr weiten und offenen Begriffs der ,,Non-governmental Organizations" (NGOs) ist es zunächst notwendig, eine Definitionsgrundlage der im Rahmen dieser Untersuchung relevanten nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen herauszuarbeiten und diese in den Kontext des internationalen Systems zu stellen. Aus diesem Grunde enthält das erste Kapitel eine Analyse der Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen im internationalen System in ihren Beziehungen zu Internationalen Organisationen und Staatenkonferenzen innerhalb und außerhalb der Vereinten Nationen. Es wird gezeigt werden, daß sich die Bedeutung der NGOs im internationalen Umweltrecht in den Jahrzehnten seit Gründung der Vereinten Nationen kontinuierlich fortentwickelt hat, bis die von diesen ausgehenden Impulse aus dem internationalen Umweltrecht nicht mehr wegzudenken waren. 10 Im Anschluß an diesen Überblick soll im zweiten Kapitel die Fähigkeit nichtstaatlicher Organisationen, auf die Entwicklung und Durchsetzung des internationalen Umweltrechts tatsächlich spürbaren Einfluß zu nehmen, untersucht werden. Dabei ist von den Staaten als Hauptakteuren des internationalen Systems auszugehen, die als solche auch weiterhin die Fortentwicklung des noch jungen Bereichs des internationalen Umweltrechts bestimmen. Nischen11 für die Arbeit der NGOs ergeben sichjedoch immer dann, wenn das staatlich bestimmte System Schwächen aufweist, so daß ein Bedarf an der Einflußnahme durch nichtstaatliche Akteure entsteht. Diese Schwächen ergeben sich insbesondere aus der Globalität und Komplexität des Umweltproblems, dem staatlichen Souveränitätsanspruch, der Verfolgung eines falsch verstandenen nationalen Eigeninteresses durch die Staaten und den durch finanzielle Probleme und mangelnde Akzeptanz entstehenden Umsetzungsdefiziten. Diese Faktoren sind im einzelnen zu analysieren, um auf diesem Wege das "Einfallstor" für die Einflußnahme von NGOs im zwischenstaatlichen System aufzuzeigen. Darauf aufbauend soll erörtert werden, welche Rolle nichtstaatliche Organisationen tatsächlich bei der Entwicklung und Durchsetzung des internationalen Umweltrechts zu spielen vermögen. Dieses geschieht hinsichtlich der Rechtsetzung anband einer Analyse der Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen bei der 10 Stairs/Taylor, NGOs, in: HurrelVKingsbury, Int'l Politics of the Environment, S. 110 (I 13); Morphet, NGOs, in: Willetts, The Conscience ofthe World, S. 116 (142). 11 Princen, NGOs, in: Princen/Finger, Env'I NGOs in World Politics, S. 29.

26

Einleitung

Schaffung und Weiterentwicklung umweltrechtlicher Vertragswerke und ihrer Zusammenarbeit mit Internationalen Organisationen. Hinsichtlich der Durchsetzung des internationalen Umweltrechts soll zwischen der Rolle der NGOs bei der Rechtsdurchsetzung mit konfrontativen Mitteln und der Rechtsdurchsetzung mit partnerschaftliehen Mitteln unterschieden werden. Da NGOs bei der Ausübung von Zwang oder der Einschaltung internationaler Gerichtsbarkeit nach wie vor nur eine geringe Rolle neben den Staaten in Anspruch nehmen können, soll das Hauptaugenmerk hier auf die Rechtsdurchsetzung mit partnerschaftliehen Mitteln gerichtet werden. Hier unterliegen NGOs nicht einem starren, traditionellen Regelwerk, sondern vermögen eigene innovative Impulse zu setzen. Das dritte Kapitel befaßt sich mit der zukünftigen Rolle der NGOs im internationalen Umweltrecht Die Beantwortung dieser Frage ist abhängig von der Legitimität der Teilnahme nichtstaatlicher Organisationen an der Entwicklung und Durchsetzung des internationalen Umweltrechts und davon, ob die Beteiligung der NGOs die Legitimität des internationalen Umweltrechts möglicherweise sogar zu steigern geeignet ist. Insbesondere ist jedoch der Frage nachzugehen, ob die aufgezeigte Rolle der NGOs nicht ihre effektive rechtliche Einbindung in das internationale System nach sich ziehen müßte. Immerhin könnte hieraus auch eine Steigerung der Akzeptanz umweltrechtlicher Normen in der von ihnen betroffenen Bevölkerung resultieren, welche unabdingbar für die Befolgung und damit die Umsetzung des internationalen Umweltrechts ist. Aus den im Rahmen der Untersuchung gewonnenen spezifischen Erkenntnissen für den Bereich des internationalen Umweltrechts sind abschließend Rückschlüsse auf eine Ausweitung des Systems internationaler Akteure durch die Völkerrechtssubjektivität von NGOs und einen möglichen Wandel des internationalen Systems durch eine ,,Entstaatlichung" der rein zwischenstaatlichen Ordnung zu ziehen. Zwar wäre es sicherlich verfehlt, die nichtstaatlichen Organisationen als die Rettung der Welt vor der drohenden ökologischen Katastrophe 12 zu sehen, jedoch ist zu verzeichnen, daß das internationale Umweltrecht in diesem Moment eine Krise durchmacht, die das Eindringen von NGOs in Bereiche begünstigt, die in früheren Zeiten den Staaten vorbehalten waren. Den Konsequenzen dieser Tatsache will diese Arbeit nachgehen.

12

Ebenso: Princen/Finger, Env' l NGOs in World Politics, S. 1 (11).

Erstes Kapitel

Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System Sowohl der Begriff des internationalen Umweltrechts, als auch der Begriff der nichtstaatlichen Organisationen sind sehr weit und unscharf, so daß es notwendig ist, eine Abgrenzung vorzunehmen, um sprachliche Mißverständnisse zu vermeiden, wenn es darum geht, die Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht zu untersuchen. Zudem muß die allgemeine Stellung der nichtstaatlichen Organisationen im internationalen System und insbesondere im internationalen Umweltrecht bestimmt werden, um die Ausgangsposition derselben für die Einflußnahme auf das internationale Umweltrecht festlegen zu können.

A. Begriff des Internationalen Umweltrechts Das internationale Umweltrecht ist ein noch junger Bereich des Völkerrechts. Zwar wurden schon ab Ende des 18. Jahrhunderts Einzelaspekte des Umweltschutzes zwischenstaatlich geregelt, jedoch hat sich der Schutz der Umwelt als solcher erst in der zweiten Hälfte dieses Jahrhunderts zu einem Regelungsbereich des Völkerrechts entwickelt. 1 Es ist eine Frage der Definition, welche Teile des Völkerrechts überhaupt dem internationalen Umweltrecht zuzuordnen sind. I. Begriff der Umwelt Schwierigkeiten bereitet bereits der Begriff der Umwelt. 2 Dieser kann in verschiedenen Zusammenhängen gebraucht auch ganz unterschiedliche Bedeutungen 1 Hierzu vgl. lpsen/Heintschel von Heinegg, 14. Kapitel, Rdnr. I ff.; Beukes, Environmental Law, in: South African YIL 21 (1996), S. 96; Kiss/Shelton, S. 33. 2 Dieser Begriff fand erst ab 1969 Eingang in die deutsche Rechtssprache, vgl. Lersner, in: Kimminich/Lersner/Storm, Handwörterbuch des Umweltrechts, S. 550.

28

1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

haben. Eine besonders weite Definition findet sich in dem Bericht der World Comrnission on Environment and Development "Our Common Future", in dem es heißt:"( ... ) environment is where we alllive". 3 Ähnlich auch der Brockhaus, nach dem Umwelt "die gesamte Umgebung eines Organismus, für den Menschen auch die Gesamtheit seines natürlichen wie kulturell veränderten Lebensraums" ist. 4 Nach diesem weiiesten Umweltbegriff bedeutet Umwelt also schlicht die gesamte Umgebung des Menschen. Eine solche Definition ist in ihrer Weite jedoch unbrauchbar und sogar schädlich für das Umweltrecht, indem eine klare Abgrenzung dieses Rechtsbereichs unmöglich wird. 5 Es ist daher angebracht, den Begriff "Umwelt" auf die sogenannte natürliche Umwelt zu beschränken, also auszugehen von den Umweltmedien Luft, Wasser, Boden und Biosphäre als Lebensgrundlagen des Menschen, sowie deren Beziehungen untereinander und zum Menschen. 6 Dieses bedeutet nicht, daß ausschließlich die natürlichen Lebensgrundlagen unter den Begriff der Umwelt zu fassen sind, jedoch ist diese Eingrenzung im Rahmen dieser Arbeit geboten, um eine klare Abgrenzung zu ermöglichen. Für die folgenden Ausführungen wird daher von dem Begriff der Umwelt als Gesamtheit der natürlichen Lebensgrundlagen ausgegangen.

II. Begriff des Internationalen Umweltrechts Aus dem Begriff der Umwelt ist auch der Begriff des internationalen Umweltrechts abzuleiten. Ausgehend vom Begriff der natürlichen Umwelt sind daher im Rahmen dieser Arbeit unter internationalem Umweltrecht alle Regelungen des Völkerrechts zu verstehen, die sich auf den Schutz und die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen beziehen. Es kann heute auch nicht mehr bezweifelt werden, daß es im Völkerrecht einen solchen abgrenzbaren Rechtsbereich gibt, der den Schutz der Umwelt bezweckt.7

3 WCED, Our Common Future, S. xi. Die weiteste Definition hat wohl Einstein gefunden, der gesagt haben soll: "The environment is everything that isn't me", vgl. Beukes, Environmental Law, in: South African YIL 21 (1996), S. 96 (97). 4 Brockhaus-Wahrig, Deutsches Wörterbuch 1984, Band 6, S. 378. 5 Beukes, Environmental Law, in: South African YIL 21 (1996), S. 96 (98). 6 Kloepfer, S. ll-12. 1 So auch Bimie/Boyle, S. l; lpsen/Heintschel von Heinegg, 14. Kapitel, Rdnr. 1.

B. Begriff der Nichtstaatlichen Organisationen

29

111. Ergebnis Die Rolle der nichtstaatlichen Organisationen soll also in bezug auf die Entwicklung und Durchsetzung der internationalen Regeln und Prinzipien betreffend den Schutz und die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen untersucht werden.

B. Begriff der Nichtstaatlichen Organisationen Neben den Staaten als Hauptakteuren des Völkerrechts und den zwischenstaatlichen internationalen Organisationen8 spielen auch die nichtstaatlichen Organisationen9 im internationalen Umweltrecht in zunehmendem Maße eine Rolle. Es ist notwendig, auch den Begriff der nichtstaatlichen Organisation für diese Arbeit zu definieren, denn ohne nähere Differenzierung können hierunter neben nichtwirtschaftlichen und nichtgewinnstrebenden Idealvereinen auch wirtschaftliche Interessenverbände oder internationale Kartelle und transnationale Unternehmen gefaßt werden. 10 Aus diesem Grunde zählt auch die Union of International Associations für 1999/2000 je nach Art und Typisierung zwischen 5825 und 43958 NGOs. 11 Es gibt NGOs der unterschiedlichsten Interessen und Ziele: Neben umweltbezogenen Zielen kommen auch religiöse, humanitäre, politische, handelspolitische, künstlerische, feministische oder wissenschaftliche in Frage; eine abschließende Aufzählung erscheint kaum möglich. 12 Ein Bedürfnis nach Zusammenarbeit über lokale, regionale oder Staatsgrenzen hinaus besteht eben nicht nur bei Staaten, 8 Zu den Kompetenzen Internationaler Umweltorganisationen vgl. Kilian, S. 73; hierzu gehören z. B. das von den Vereinten Nationen 1972 gegründete United Nations Environment Programme (UNEP) oder auch die 1948 gegründete International Maritime Organization (IMO). 9 Der Begriff ,.nichtstaatliche Organisation" wurde als Übersetzung des Begriffs der ,.non-governmental organizations" im englischen Text des Art. 71 der Satzung der Vereinten Nationen (BGBI. 1973 II, S. 430) gewählt. Im folgenden soll daher die hierfür gebräuchliche Abkürzung ,,NGO" synonym mit dem Begriff der nichtstaatlichen Organisation benutzt werden. 10 Brückner, Nichtstaatliche Organisationen, in: Vereinte Nationen 21 (1973), S. 48; Kaiser, Nichtstaatliche Organisationen, in: Strupp/Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts, S. 612; Bennett, S. 413; Rittberger, S. 29. 11 Yearbook oflnternational Organizations 199912000, Vol. IB, S. 2356; diesen steht nur ein Bruchteil von einigen hundert bzw. tausend internationalen staatlichen Organisationen gegenüber. 12 Vgl. Yearbook oflnternational Organizations 1997/98, Vol. 3, S. 3-7.

30

1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

sondern auch bei in privatrechtliehen Organisationen zusarnrnengefaßten Individuen.13 Eine allgemein anerkannte einheitliche Definition des Begriffs der nichtstaatlichen Organisationen ist in der Völkerrechtslehre und Praxis der Vereinten Nationen aber nicht vorhanden 14 und wegen der Unterschiedlichkeit von NGOs auch schwer zu erstellen. 1 ~ In den verschiedenen Definitionsansätzen geht eine gemeinsame Grundaussage zwar dahin, daß die nichtstaatlichen von den staatlichen Organisationen durch die Natur ihres Gründungsaktes zu unterscheiden seien: Staatliche Organisationen beruhen auf einem zwischenstaatlichen Übereinkommen, während NGOs nach innerstaatlichem Recht gebildet werden. 16 Bei der näheren Ausgestaltung der Kriterien für das Vorliegen einer NGO ergeben sich jedoch Unterschiede.

13 Seidl-Hohenveldem/Loibl, Rdnr. 0103; Benvenuti, INGOs, in: Italian YIL 4 (1978179), S. 84 (86); Socini Leyendecker, ONGs, in: Hague YIL 2 (1989), S. 169; BaareSchmidt, S. 64. 14 Chiang, S. 59; Brückner, Nichtstaatliche Organisationen, in: Vereinte Nationen 21 (1973), S. 48; Hüfner, NGOs, in: Schramm, The Role ofNon-Governmental Organizations, S. l3 (17); Baare-Schmidt, S. 66, spricht von nichtstaatlichen Organisationen als den "Stiefkindern der Völkerrechtswissenschaft". Dieses wird auch deutlich am unterschiedlichen Sprachgebrauch: Es ist die Rede von nichtstaatlichen Organisationen (z. B. Kaiser, Nichtstaatliche Organisationen, in: Stropp/ Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts, S. 612), aber auch von Nichtregierungsorganisationen (Ginther, Zivilgesellschaft, in: Verfassung und Recht in Übersee 30 (1997), S. 137 ff.) oder Civil Society Organizations (Krut, Globalization and Civil Society, S. 7; diese spricht in bezugauf die verschiedenen gebräuchlichen Abkürzungen von einer "Alphabet Soup", S. 8); zum Teil soll die Abkürzung NGO nationale Organisationen nicht umfassen, zum Teil wird der Begriff INGO ("international non-governmental organization") zur Abgrenzung bevorzugt (so z. B. Jacobson, S. 4). ts Bettati, ONGs, in: Bettati/Dupuy, Les O.N.G. et le Droit International, S. 1 (7); Beigbeder, ONGs, S. 7, weist insbesondere darauf hin, daß nichtstaatliche Organisationen aus wenigen Mitgliedern bestehen können, es sich hier aber auch um Institutionen mit Mitgliederzahlen und Budgets in Millionenhöhe handeln kann. 16 Dieser Ansatz ist u. a. zu finden bei Kaiser, Nichtstaatliche Organisationen, in: Stropp/ Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts, S. 612 (614); Lador-Lederer, Nichtstaatliche Organisationen, in: ZaöRV 23 (1963), S. 657; Seidl-Hohenveldem/Loibl, Rdnr. 0103; Chiang, S. 60; Beigbeder, Humanitarian Volunteers, S. 80; Schermers/Blokker, § 47; Baare-Schmidt, S. 65; Hummer, Transnationale Akteure, in: Neuhold/Hummer/Schreuer, Handbuch des Völkerrechts, Rdnr. 1107; Rechenberg, NGOs, in: EPIL III (1997), S. 612; MS Dahm/Delbrück 112, § 108 11.

B. Begriff der Nichtstaatlichen Organisationen

31

I. Definitionen Unterschiedliche Ansätze wurden vor allem in der Praxis der Vereinten Nationen und des Europarates, daneben auch bei der Union of International Associations und in der Literatur herausgebildet.

1. Vereinte Nationen Der Begriff "NGO" wurde durch Art. 71 SVN in die Praxis der Vereinten Nationen eingeführt. 17 Zweck des Art. 71 SVN ist es, eine- wenn auch begrenzte -Kooperation der Vereinten Nationen als zwischenstaatlicher Organisation mit dem Sektor der privaten Vereinigungen zu ermöglichen 18, und zwar durch "Konsultation". Dieses ist der einzige Artikel in der Satzung der Vereinten Nationen, der sich mit nichtstaatlichen Organisationen befaßt; zudem gibt Art. 71 SVN selbst keine Definition des verwendeten Begriffs der "nichtstaatlichen Organisationen", vielmehr wird dieser Begriff hier vorausgesetzt bzw. der nachfolgenden Praxis zur Definition überlassen. Aus diesem Grunde und wegen der Notwendigkeit der Ausarbeitung eines Konsultationsverfahrens setzte der durch Art. 71 SVN beauftragte Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) 19 nach Aufforderung durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen20 bereits in seiner ersten Sitzung ein vorläufiges "Committee on Arrangements for Consultation with Non-Govemmental Organizations" ein. 21

17 Art. 71 SVN lautet: "The Economic and Social Council may make suitable arrangements for consultation with non-governmental organizations which are concerned with matters within its competence. Such arrangements rnay be made with international organizations and, where appropriate, with national organizations after consultation with the Member ofthe United Nations concerned." In der französischen Fassung wurde der Begriff "Organisations non-gouvernementales" gewählt. Die deutsche Übersetzung lautet "nichtstaatliche Organisationen"; diese Übersetzung ist angemessen, da der Ausdruck "government" die Gesamtheit der staatlichen Herrschaftsapparaturen urnfaßt, also den Staat und nicht lediglich die Regierung, vgl. Kaiser, Nichtstaatliche Organisationen, in: Strupp/ Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts, S. 612. 18 Cot/Pellet/Merle, Art. 71, S. 1039. 19 Vgl. Art. 61-72 SVN. 20 G.A. Res. 4 (I) vom 14. Februar 1946. 21 ECOSOC Res. 114 vom 16. Februar 1946.

32

1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

Der vom ECOSOC genehmigte22 Bericht dieses vorläufigen Ausschusses enthielt bereits eine Definition des Begriffs "NGO", die auch in ECOSOC Res. 288 B (X) 23 beibehalten wurde: "Any international organization which is not established by inter-govemmental agreement shall be considered as a non-govemmental organization for the purpose of these arrangements. " 24

Einziges Kriterium für das Vorliegen oder Nichtvorliegen einer NGO soll demnach der Gründungsakt sein: Jede internationale Organisation, die nicht durch zwischenstaatliche Übereinkunft begründet wurde, ist eine NGO. Diese Definition wurde durch ECOSOC Res. 1296 (XLIV) überlagert und erweitert, indem die vorige Aussage zwar weiter gilt, aber ..( ... ) including organizations which accept members designated by govemment authorities, provided that such membership does not interfere with the free expression of views of the organization. "2~

Die Abgrenzung vollzieht sich damit weiterhin über den Gründungsakt, wobei aber klargestellt wird, daß NGOs gleichwohl Mitglieder aus staatlichen Regierungen haben können. Seit Februar 1993 beschäftigte sich erneut eine durch ECOSOC Res. 1993/80 eingesetzte Arbeitsgruppe26 mit dem Verhältnis der NGOs zum Wirtschafts- und Sozialrat Es wurde allgemein erwartet, daß in diesem Zusammenhang eine neue Definition erarbeitet werden würde, da sich die Erscheinungsformen von NGOs und deren Arbeitsweisen seit Gründung der Vereinten Nationen erheblich ver22 ECOSOC Res. 2/3 "Arrangements for consultation with non-govemmental organizations" vom 21. Juni 1946. Der vorläufige Ausschuß wurde daraufhin bereits in der zweiten Sitzung in das ständige "Committee on Arrangements for Consultation with Non-Govemmental Organizations" umgewandelt, vgl. Goodrich/Hambro/Simons, Art. 71, S. 445. 1949 schließlich wählte man die Bezeichnung "Council Committee on Non-Govemmental Organizations", vgl. Simma/Lagoni, Art. 71 Rdnr. 3; die Mitgliederzahlen lagen zunächst bei 6 und wurden 1950 auf 7 (ECOSOC Res. 288 B (X) vom 27. Februar 1950), dann auf 13 (ECOSOC Res. 1099 (XL) vom 4 . März 1966) und schließlich auf 19 (ECOSOC Res. 198l/50 vom 20. Juli 1981) erhöht. 23 ECOSOC Res. 288 B (X) vom 27. Februar 1950, "Review ofConsu1tative Arrangements with Non-Govemmenta1 Organizations". 24 ECOSOC Res. 288 B (X) vom 27. Februar 1950, Paragraph 8. 2 ~ ECOSOC Res. 1296 (XLIV) vom 23. Mai 1968, ,,Arrangements for Consultation with Non-Govemmental Organizations"; Paragraph 7. 26 Open-Ended Working Group on the Review of Arrangements for Consultation with Non-Govemmental Organizations. Diese sollte eine durch ECOSOC Res. 1993/214 vorgezeichnete Überprüfung der Beziehungen von NGOs zum Wirtschafts- und Sozialrat vornehmen.

B. Begriff der Nichtstaatlichen Organisationen

33

ändert haben.27 Demgemäß schlug der Generalsekretär der Vereinten Nationen in seinem Bericht für die Arbeitsgruppe folgende Definition vor: "An NGO is a non-profit entity whose members are citizens or associations of citizens of one or more countries and whose activities are determined by the collective will of its members in response to the needs of the members or of one or more communities with which the NGO cooperates." 28

Inzwischen hat der Wirtschafts- und Sozialrat in ECOSOC Res. 1996/31 vom 25. Juli 1996 das Resultat der Tätigkeit der Arbeitsgruppe genehmigt; während im Konsultationsverfahren einige Änderungen zu verzeichnen sind, ist es zu einer Überarbeitung der Definition des Begriffs der NGOs jedoch nicht gekommen. 29 Es bleibt daher bei der Definition aus ECOSOC Res. 1296 (XLIV), so daß einziges Kriterium für das Vorliegen einer NGO in der Praxis der Vereinten Nationen der nicht auf staatlicher Vereinbarung beruhende Gründungsakt einer Organisation ist. Diese Definition ist zwar sehr einfach, aber auch sehr vage: Eine Differenzierung in nationale oder internationale NGOs oder bezüglich des Gewinnstrebens der betreffenden Organisationen findet nicht statt, so daß transnationale Unternehmen nicht ausgeschieden werden. Die Erklärung für diese weite Definition liegt darin, daß diese der Regelung des Konsultationsverhältnisses mit dem Wirtschafts- und Sozialrat dient; Sinn und Zweck dieses Konsultationsverhältnisses ist es aber, Informationen und Ratschläge von nichtstaatlichen Organisationen zu erhalten, durch die diese die Ansichten und Interessen der Gruppen, die sie vertreten, zum Ausdruck bringen können. 30 Aus diesem Grunde muß ein möglichst breiter Zugang gewährt werden, um alle relevanten Gruppen der Gesellschaft einbeziehen zu können. Die Definition ist somit im Lichte des Zwecks des Konsultationsverhältnisses zu betrachten und kann nicht als allgemeinverbindlich angesehen werden. Wegen ihrer Weite und Unschärfe ist die Definition aus ECOSOC Res. 1296 (XLIV) und ECOSOC Res. 1996/31 als Grundlage für die Zwecke dieser Arbeitjedoch nicht zu gebrauchen. 27 Otto, NGOs in the UN System, in: Human Rights Quarterly 18 (1996), S. 107 (111-112); General Review of Arrangements for Consu1tations with Non-Govemmental Organizations: Report ofthe Secretary-General, U.N. Doc. FJAC. 7011994/5 vom 26. Mai 1994, Paragraph 114. 28 Report of the Secretary-General, U.N. Doc. FJAC. 70/1994/5 vom 26. Mai 1994, Paragraph 9. 29 ECOSOC Res. 1996/31 vom 25. Juli 1996, "Consultative Relationship between the United Nationsand Non-Govemrnental Organizations", deren Paragraph 12 den Wortlaut aus ECOSOC Res. 1296 (XLIV) beibehält. 30 Goodrich/Hambro/Simons, Art. 71, S. 445; Union oflntemational Associations, Commentary, S. 8; Blodgett, S. 45.

3 Riedinger

34

1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

2. Europarat Der Europarat hat arn 24. April 1986 ein "Europäisches Übereinkonnnen über die Anerkennung der Rechtspersönlichkeit internationaler nichtstaatlicher Organisationen" verabschiedet. 31 In diesem Übereinkonnnen ging es darum, den internationalen nichtstaatlichen Organisationen die Schwierigkeiten zu erleichtern, die bei ihrer Arbeit dadurch entstehen, daß sie nur in einem Staat rechtlich anerkannt sind, während ihre Tätigkeiten im multinationalen Bereich liegen. 32 In Artikel 1 dieser Konvention wurde folgende Definition für den Begriff der internationalen nichtstaatlichen Organisation festgelegt: "This Convention shall apply to associations, foundations and other private institutions (hereinafter referred to as ,,NGOs") which satisfy the following conditions: a) have a non-profit-making aim of international utility; b) have been established by an instrument governed by the internallaw of a Party; c) carry on their activities with effect in at least two States; and d) have their statutory office in the territory of a Party and the central management and control in the territory ofthat Party or of another Party."

Diese Definition des Europarates bezieht sich allerdings nur auf internationale nichtstaatliche Organisationen und ist auch sonst im Lichte des Übereinkonnnens zu betrachten, für welches sie entworfen wurde. Zwei Kriterien stechen jedoch hervor: In Übereinstinnnung mit der Definition der Vereinten Nationen stellt die Definition des Europarates auf den innerstaatlichen Gründungsakt einer Organisation ab; sie unterscheidet aber zusätzlich durch die Anforderung der Nichtgewerblichkeit die nichtstaatlichen Organisationen von den transnationalen Unternehmen.33 Aus diesem Grunde ist die Definition aus Artikel 1 des Übereinkonnnens einerseits genügend weit, um der Vielfältigkeit existierender NGOs Rechnung zu tragen, während sie andererseits den gewerblich agierenden Teil nichtstaatlicher Akteure ausscheidet. Diese Definition bietet somit zwei wichtige Anhaltspunkte für die dieser Arbeit zugrunde zu legende Definition nichtstaatlicher Organisationen.

31 E.T.S. No 124; dieses Übereinkommen ist mangels Ratifikation durch mindestens drei unterzeichnende Staaten nicht in Kraft getreten. Vgl. auch Wiederkehr, La Convention Europ&!nne, in: AFDI 33 (1987), S. 749-761. 32 Wiederkehr, La Convention Europ~enne, in: AFDI 33 (1987), S. 749 (751). 33 Einen Überblick über transnationale Unternehmen geben: /psen/Epping, § 8 Rdnr. 14-15; Hummer, Transnationale Akteure, in: Neuhold/Hummer/Schreuer, Handbuch des Völkerrechts, Rdnr. 1078-1103.

B. Begriff der Nichtstaatlichen Organisationen

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3. Union of International Associations Einen anderen Ansatz vertritt die Union of International Associations. Diese wurde 1907 gegründet, um die Interessen von internationalen NGOs zu vertreten. 34 Sie führt das "Yearbook of International Associations", in dem eine Statistik über bestehende internationale Organisationen, sowohl staatliche als auch nichtstaatliche, geführt wird. Für diese Zwecke hat die Union oflnternational Associations eine eigene Definition für die Bestimmung des V orliegens nichtstaatlicher Organisationen entworfen, wobei sieben Aspekte als Indikatoren genannt werden. Die Abgrenzung erfolgt aufgrund der Ziele, der Mitgliedschaft, der Struktur, der Leitung, der Finanzen, der Beziehungen zu anderen Organisationen und der Aktivitäten einer Organisation: Die Ziele müssen einen internationalen Charakter haben, so daß Aktivitäten in wenigstens drei Staaten angestrebt werden. Es soll eine individuelle oder kollektive Mitgliedschaft von Personen aus mindestens drei Staaten geben, mit vollem Stimmrecht aller Mitglieder. Die Mitgliedschaft muß allen ausreichend qualifizierten Individuen oder juristischen Personen offenstehen. Die Stimmrechte müssen so gestaltet sein, daß nicht eine Gruppe von Staatsangehörigen die Organisation kontrollieren kann. Die Struktur der Organisation muß regelmäßige Wahlen einer Leitung durch die Mitglieder vorsehen. Ein pennanentes Büro und die Voraussetzungen für eine fortgesetzte Tätigkeit müssen vorhanden sein. Die Leitung der Organisation soll aus Mitgliedern verschiedener Länder zusarmnengesetzt sein oder doch wenigstens zwischen Personen unterschiedlicher Staatsbürgerschaft rotieren. Nicht unerhebliche Beiträge zum Budget der Organisation müssen aus mindestens drei Staaten kommen. Ein Versuch des Gewinnstrebens zugunsten der Mitglieder darf nicht unternommen werden. Juristische Personen, die mit einer anderen Organisation formell verbunden sind, scheiden nicht notwendig aus, wenn sie unabhängig bestehen und eine eigene gewählte Leitung besitzen. Die Organisation muß zudem tatsächlich aktiv oder wenigstens nicht länger als vier Jahre inaktiv sein. Andere Anforderungen, etwa an Größe oder Bedeutung nach Mitgliedschaft, Aktivität oder Finanzkraft werden nicht gestellt. Auch Ideologie oder politische Überzeugung spielen keine Rolle. 35 Diese Definition der Union of International Associations ist somit wesentlich enger als die der Vereinten Nationen: Sie unterscheidet durch die Ablehnung des Gewinnstrebens die transnationalen Unternehmen von den NGOs und widmet sich zudem nur den internationalen nichtstaatlichen Organisationen. Die Art der Definition durch die Union of International Associations erklärt sich allerdings wieder34 33

Weiss, NGOs, in: ZfP 27 (1980), S. 387 (393). Yearbook oflntemational Organizations 1999/2000, Vol. 1B, S. 2354-2355.

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

um aus dem Zusammenhang, für den diese Definition gebraucht wird: Die Union will die Interessen solcher Organisationen vertreten, die als nichtgewinnstrebende Idealvereine auf internationaler Ebene agieren, und stellt dieses auch durch ihre Definition klar, was aber nicht bedeutet, daß alle ar.deren Gebilde, die sich außerhalb dieses Definitionsbereiches befinden, keine NGOs sind. Die Definition der Union oflnternational Associations kann also lediglich einen Anhaltspunkt dafür bieten, welche Verbände jedenfalls als NGOs anzusehen sind, aber keine Allgemeinverbindlichkeit beanspruchen.

4. Völkerrechtslehre Auch in der Völkerrechtslehre wurden verschiedentliehe Versuche unternommen, den Begriff der nichtstaatlichen Organisationen zu definieren. Dabei ist aber zu verzeichnen, daß Definitionsansätze oft auf die internationalen nichtstaatlichen Organisationen beschränkt werden. 36 In der Regel werden bezüglich des Vorliegens einer internationalen nichtstaatlichen Organisation drei Anforderungen gestellt: Diese müssen nicht-staatlich, nicht-gewerblich und nicht-national sein.37 Diese Definition erlaubt wiederum eine Abgrenzung zu den staatlichen Organisationen und den transnationalen Unternehmen, während sie für die Vielfältigkeit und Unterschiedlichkeit der bestehenden NGOs offen bleibt, worin sie der Definition des Europarates38 gleichkommt. Anstelle einer positiven Beschreibung des Phänomens nichtstaatlicher Organisationen bietet diese Definition allerdings nur ein negative Abgrenzung. 39 Ein anderer Definitionsansatz unterscheidet die nichtstaatlichen Organisationen von den staatlichen Organisationen nach der Zusammensetzung ihrer Mitglieder. Wenn die Mitglieder Individuen oder Gruppen von Individuen sind, soll eine

36 Diesem Ansatz folgen etwa Lador-Lederer, S. 60; Stosic, S. 311 ; Bettati, ONGs, in: Bettati/Dupuy, Les O.N.G. et le Droit International, S. I (8); Chiang, S. 60; Zemanek, S. 123; Hummer, Transnationale Akteure, in: Neuhold/Hummer/Schreuer, Handbuch des Völkerrechts, Rdnr. 1107; anders Beigbeder, ONGs, S. 8. 37 Lador-Lederer, S. 60; Stosic, S. 311; Bettati, ONGs, in: Bettati/Dupuy, Les O.N.G. et le Droit International, S. 1 (8-10); Papini, S. 24; Weiss, NGOs, in: ZfP 27 (1980), S. 387-389; MS Dahm/Delbrück 112, § 108 I 1. 38 Oben, 1. Kapitel, B. I. 2. 39 Lador-Lederer, S. 60, spricht in diesem Zusammenhang von "elimination" dessen, was NGOs nicht sind.

B. Begriff der Nichtstaatlichen Organisationen

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nichtstaatliche Organisation vorliegen.40 Diese Definition bietet jedoch kein Unterscheidungsmerlanal zu transnationalen Unternehmen. Nach dritter Ansicht ist das wichtigste Kriterium einer nichtstaatlichen Organisation, daß diese immer einem staatlichen Rechtssystem untergeordnet bleibt und sich nicht von der staatlichen Souveränität loszulösen vermag.41 Nachteil dieser Definition ist aber, daß nicht nur NGOs der staatlichen Souveränität unterworfen sind, sondern auch verschiedene andere Rechtsgebilde, so daß vielfältige Einschränkungen der allgemeinen Aussage notwendig werden. 42 Einige Autoren haben auch den Versuch einer positiven Beschreibung des Phänomens nichtstaatlicher Organisationen unternommen. Demnach sind "als private internationale Organisationen jene autonom organisierten Vereinigungen privaten Charakters zu bezeichnen, die unter den in ihren Statuten festgelegten Bedingungen Individuen und/oder Personenverbänden mehrerer Staaten zugängig sind und ohne Absicht eines wirtschaftlichen Geschäftsbetriebes ein Vereinsziel von internationalem Interesse verfolgen."43

Diese Art der Definition bietet nicht nur eine negative Abgrenzung, sondern trennt auch die nichtstaatlichen Organisationen von den staatlichen und den transnationalen Unternehmen, ohne die Strukturierung von NGOs zu sehr einzuengen, so daß alle wichtigen Kriterien zusammengefaSt sind. Sie ist daher unter den verschiedenen Definitionsversuchen in der Literatur zu bevorzugen.

ll. Blldung einer Def"mitionsgrundlage dieser Arbeit Die genannten Definitionsversuche bieten zwar jeweils für sich wichtige Anhaltspunkte für eine umfassende Definition des Begriffs der nichtstaatlichen Organisationen; andererseits sind sie jedoch unter dem Definitionszweck zu betrachten, für den sie geschaffen wurden, so daß jede dieser Definitionen entweder zu vage oder aber zu eng für eine allgemeine Definition des Begriffs der nichtstaatlichen Organisationen ist. Trotz der unterschiedlichen Ansätze bietet daher keine Socini Leyendecker, ONGs, in: Hague YIL 2 (1989), S. 169 (170). Benvenuti, INGOs, in: Italian YIL 4 (l978n9), S. 84 (86). 42 Benvenuti, INGOs, in: ltalian YIL 4 (l978n9), S. 84 (88-90). 43 Zemanek, S. 123; ähnlich auch lpsen/Epping, § 6 Rdnr. 20, der das Element der Dauerhaftigkeit hinzufügt; Rechenberg, NGOs, in: EPIL III (1997}, S. 612, der die Anforderung eines gleichen Stimmrechts aller Mitglieder stellt; und MS Dahm/Delbrück 112, § 108 I 1. Diese Art der Definition wurde auch vom Generalsekretär der Vereinten Nationen bevorzugt, vgl. Report of the Secretary-General, U.N. Doc. FJAC. 70/1994/5 vom 26. Mai 1994, Paragraph 9. 40 41

38

1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

der obigen Definitionen eine genügende Grundlage für den Themenbereich dieser Arbeit, da dieser sich nicht auf internationale nichtstaatliche Organisationen beschränkt, sondern alle nichtstaatlichen Organisationen umfassen soll, die die Fähigkeit besitzen, eine Rolle bei der Entwicklung und Durchsetzung internationalen Umweltrechts zu spielen. Dieses trifft aber in bestimmtem Umfang auch auf die nationalen NGOs zu. Zudem besitzen die sogenannten hybriden Organisationen44, in denen sowohl Individuen und/oder Gruppen von Individuen als auch Regierungen vertreten sind, einen besonderen Einfluß im internationalen Urnweltrecht, und auch diese stellen trotz der Mitgliedschaft von Regierungen unabhängige private Organisationen dar, solange Regierungsvertreter in ihnen keinen beherrschenden Einfluß besitzen und sie sich ihre Unabhängigkeit von den Staaten bewahren. Sie müssen aufgrund ihrer wichtigen Funktionen4~ in die Definitionsgrundlage dieser Arbeit eingeschlossen werden. Andererseits sollen die transnationalen Unternehmen nicht den Gegenstand dieser Untersuchungen bilden, da diese zwar ebenfalls eine nichtstaatliche Grundlage besitzen, jedoch durch ihr Gewinnstreben und nicht wie die NGOs durch einen sonstigen im Gruppeninteresse oder Allgemeininteresse liegenden Vereinigungszweck geprägt sind. 46 Eine umfassende Definition des Begriffs der nichtstaatlichen Organisationen muß daher einerseits die transnationalen Unternehmen ausscheiden, die sich aufgrundihrer Zielsetzung erheblich von den NGOs unterscheiden, andererseits aber die nationalen NGOs einschließen, da nationale NGOs in ihren Arbeitsbereichen genauso wertvolle Arbeit für die Entwicklung und Durchsetzung des internationalen Umweltrechts leisten können wie internationale NGOs. Gleiches gilt für solche hybriden Organisationen, die sich als unabhängige private Organisationen darstellen. Insofern bietet die vorn Generalsekretär der Vereinten Nationen vorgeschlagene Definition für den Begriff der nichtstaatlichen Organisationen47 die 44 Zu diesen äußert sich Bames, Non-Governmental Organizations, in: Marine Policy 8 (1984), s. 171-172. 45 Vgl. unten, 1. Kapitel, C. I. 4. 46 Damit soll nicht jede Betätigung auf wirtschaftlichem Gebiet ausgeschlossen - auch nichtstaatliche Organisationen müssen ja ihren Finanzbedarf decken -, sondern nur die Abgrenzung zu den transnationalen Unternehmen, deren alleiniger Zweck das Gewinnstreben ist, herbeigeführt werden. 47 ,,An NGO is a non-profit entity whose members are citizens of one or more countfies and whose activities are determined by the collective will of its members in response to the needs ofthe members of one or more communities with which the NGO cooperates." U.N. Doc. FlAC. 70/1994/5 vom 26. Mai 1994, Paragraph 9; vgl. bereits oben, 1. Kapitel, B. I. 1.

C. Nichtstaatliche Organisationen im internationalen Umweltrecht

39

umfassendste Beschreibung einer NGO, da hier eine einheitliche Definition für nationale und internationale NGOs gebildet wird. Zudem werden die transnationalen Unternehmen von den nichtstaatlichen Organisationen getrennt, da es um nichtgewerbliche Einrichtungen gehen soll. Allerdings dürfen nach dieser Definition nur Individuen oder Gruppen von Individuen Mitglieder einer nichtstaatlichen Organisation sein. Dieses ist aber im Hinblick auf die hybriden Organisationen, deren Mitglieder auch Regierungsvertreter sein können, als zu eng anzusehen. Insoweit bietet aber der in ECOSOC Res. 1296 (XLIV) und ECOSOC Res. 1996/31 48 gewählte Ansatz einen Ausweg, nach dem auch solche Organisationen, die Regierungsvertreter als Mitglieder akzeptieren, als NGOs anzuerkennen sind, wenn durch diese Mitgliedschaft nicht die freie Meinungsbildung in der Organisation beeinträchtigt wird. Daher lautet die dieser Arbeit zugrunde zu legende Definition des Begriffs der nichtstaatlichen Organisationen: Eine nichtstaatliche Organisation ist eine auf Dauer angelegte - nicht notwendigerweise rechtsfahige- nichtgewerbliche Vereinigung von Individuen oder Gruppen v0 n Individuen, deren Handeln vom Vereinigungszweck und dem kollektiven Willen ihrer Mitglieder bestimmt wird. Diese darf nicht durch völkerrechtlichen Gründungsakt entstanden sein. Solange die freie Meinungsbildung der Individuen oder Gruppen von Individuen innerhalb der Organisation gewährleistet ist, beeinträchtigt die Mitgliedschaft von Regierungen in der Organisation nicht deren nichtstaatlichen Charakter.

C. Nichtstaatliche Organisationen im internationalen Umweltrecht Das Umweltrecht ist ein Bereich, in dem die nichtstaatlichen Organisationen besonders aktiv sind und in dem sie eine eigenständige Rolle neben den Staaten spielen können.49 Dabei ist zwischen nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen und solchen aus anderen Bereichen zu unterscheiden. Als nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen sollen im folgenden solche nichtstaatlichen Organisationen verstanden werden, die den Schutz und die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen als Vereinsziel oder zumindest als Teil 48 ECOSOCRes. 1296 (XLIV) vom23. Mai 1968, Paragraph 7; ECOSOC Res. 1996/31 vom 25. Juli 1996, Paragraph 12. 49 Tolben, Climate Change, in: Churchill/Freestone, Int'l Law and Global Clirnate Change, S. 95 (96); Bames, Non-Governmental Organizations, in: Marine Policy 8 (1984), S. 171. Dieses gilt daneben insbesondere auch für den Bereich der Menschenrechte, vgl. Beigbeder, Humanitarian Volunteers, passim; Simma/Lagoni, Art. 71 Rdnr. 22; Schmitz, NRO und internationale Menschenrechtspolitik, in: COMPARATIV 7 (1997), S. 27 ff.; Olz, Human Rights NGOs, in: Columbia Human Rights Law Review 28 (1997), S. 307 ff.

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

ihrer Arbeit betreiben. Dieses bedeutetjedoch nicht, daß nur nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen Einfluß auf das internationale Umweltrecht nehmen, denn auch nichtstaatliche Organisationen aus anderen Bereichen können positive Impulse für die Entwicklung oder Durchsetzung des Umweltrechts als Nebenprodukt ihrer Arbeit setzen. Um einen ersten Einblick in die Arbeitsweise nichtstaatlicher Organisationen zu erlangen, werden zunächst die Arten von nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen vorgestellt, die Relevanz für das internationale Umweltrecht besitzen. Auch bei diesen ergeben sich erhebliche Unterschiede in der Arbeitsweise, da viele verschiedene Arten und Ausprägungen von nichtstaatlichen Organisationen unter einem Begriff zusammengefaßt sind. Zudem soll ein historischer Überblick über die Tätigkeit nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht die Entstehung des Einflusses derselben in diesem Teil des internationalen System" verdeutlichen.

I. Arten von NGOs im internationalen Umweltrecht Die Gemeinschaft nichtstaatlicher Organisationen ist durch große Diversität gekennzeichnet: Neben kleinsten lokalen und unterfinanzierten Vereinigungen befinden sich hier wissenschaftliche Verbände und internationale Pressure Groups mit Millionen von Mitgliedern. Im folgenden sollen die verschiedenen Arten von NGOs vorgestellt werden, die eine gesteigerte Bedeutung für das internationale Umweltrecht besitzen.50

1. Grassroofs

Zu den Grassroots gehören solche nichtstaatliche Organisationen, die auf lokaler Ebene bestehen und sich aus diesem Grunde durch ihre Verwurzelung in der örtlichen Gemeinschaft auszeichnen. Die Grassroots bieten allerdings wiederum kein einheitliches Bild, sondern zeichnen sich ebenso durch Diversität aus wie NGOs im allgemeinen. 5 1 Diese Organisationen können aus Zusammenschlüssen von Dorfgemeinschaften in Entwicklungsländern bestehen, aber auch Bürgerso Wegen der großen Vielfalt der nichtstaatlichen Organisationen kann es sich hierbei nur um eine grobe Einteilung handeln. SI Einen auf die verschiedenen Gestalten von Grassroots-Organisationen in Entwicklungsländern beschränkten Überblick über die Diversität dieser Gruppen bietet Julie Fisher, The Road from Rio, S. 25-47.

C. Nichtstaatliche Organisationen im internationalen Umweltrecht

41

initiativen in Industriestaaten lassen sich hier einordnen. Gemeinsames Kennzeichen bleibtjedoch die Verbindung zu den Individuen, die- direkt oder indirektdie Adressaten umweltrechtlicher Regelungen darstellen und deren Verhalten erhebliche Auswirkungen auf die Umsetzung von Normen des internationalen Umweltrechts haben kann. Die Anzahl solcher Grassroots-Organisationen geht in die Millionen.52 Sie sind klein, arbeiten lokal und nehmen sich der Belange ihrer Mitglieder an. Derartige Organisationen können zwar auf internationaler Ebene, insbesondere auf Staatenkonferenzen, aufgrund ihrer Masse und ihrer geringen finanziellen Mittel keine direkte Rolle spielen; ihre Bedeutung liegt allerdings darin, daß sie durch ihre unmittelbare Verwurzelung in örtlichen Gemeinschaften eine wichtige Funktion bei der Umsetzung von Zielen des internationalen Umweltschutzes einnehmen können. Dieses ist etwa dann der Fall, wenn ein zu bekämpfendes Übel im Verhalten von betroffenen Individuen liegt und diese hierüber erst aufgeklärt werden müssen, oder wenn Kenntnisse lokaler Verhältnisse zu einer effektiven Umsetzung umweltrechtlicher Ziele notwendig sind. Hier können Grassroots-Organisationen als Zwischenstelle zwischen globaler Ebene und Gruppen von Individuen agieren. Dieses wird auch zunehmend im internationalen System zur Kenntnis genommen und fand beispielsweise Niederschlag in der Desertification Convention53 der Vereinten Nationen von 1994. Hier wird das Potential nichtstaatlicher Organisationen, die von Aktionsplänen betroffenen Menschen direkt anzusprechen, an vielen Stellen betont, und gleichzeitig angestrebt, die Expertise dieser Gruppen zur Entwicklung einer wirksamen Strategie zur Bekämpfung der Wüstenbildung zu nutzen. 54 ArtikelS der Desertification Convention weist den nichtstaatlichen Organisationen die Aufgabe zu, "to promote awareness and facilitate the participation of local populations"; von der Einbeziehung der Grassroots versprach man sich also die Erleichterung der Umsetzung dieser Konvention. 55 Grassroots Organisationen können daher trotz ihrer geringen Größe und trotz ihrer zumeist geringen finanziellen Mittel eine wichtige Bedeutung im internationalen Umweltrecht erlangen.

Uvin, Grass Roots, in: Third World Quarterly 16 (1995), S. 495 (496). Convention to Combat Desertification in those Countries Experiencing Serious Drought and/or Desertification, Particu1arly in Africa vom 17. Juni 1994, I.L.M. 33 (1994), s. 1328 ff. 54 Danish, Desertification, in: Indiana J of Global Legal Studies 3 (1995), S. 133 (163). ss Hohe, Global Challenges, in: Indiana J of Global Legal Studies 5 (1997), S. 191 (206). 52

53

42

I. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

2. Nationale NGOs Grassroots-Organisationen selbst sind in der Regel zu klein und zu unterfinanziert, um sich auf globaler Ebene unmittelbares Gehör verschaffen zu können. Es besteht jedoch die Möglichkeit von Zusammenschlüssen auf nationaler Ebene. Derartige nationale NGOs besitzen dann häufig innerstaatlich große Finanzstärke und politischen Einfluß und sind oft ihrerseits wiederum Mitglieder in internationalen nichtstaatlichen Organisationen. Auf diese Weise stellen nationale NGOs die Verbindung zwischen der lokalen und der globalen Ebene dar, nehmen zum Teil selbst durch Konsultation mit zwischenstaatlichen Organisationen und durch Teilnahme an internationalen Staatenkonferenzen Einfluß auf das internationale Umweltrecht und können zudem innerstaatlich in erheblicher Weise das Verhalten von Regierungen beeinflussen. Aus diesem Grunde spielen nationale NGOs eine wichtige Rolle auch im internationalen Umweltrecht Auch nationale Umweltschutzorganisationen unterscheiden sich in ihrer Arbeits- und Wirkungsweise zum Teil erheblich voneinander. Beispiele nationaler NGOs aus Deutschland sind Greenpeace Deutschland oder der Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND). Greenpeace wurde in Deutschland zuerst 1980 mit einer Blockade-Aktion gegen ein Dünnsäure-Verklappungsschiff aktiv. 1982 erfolgte dann die Gründung von Greenpeace e. v.s6 Heute hat Greenpeace Deutschland um die 100 Angestellte und wird von etwa 500.000 Bürgern gefördert, woraus Einnahmen in Höhe von ca. 60 Millionen DM im Jahr aus Spenden und Mitgliedsbeiträgen resultieren.s7 Auf diese Weise ist Greenpeace in Deutschland ein schlagkräftiges Unternehmen für den Umweltschutz und innerhalb von Greenpeace International das finanzkräftigste Länderbüro geworden. Greenpeace läßt sich bei der Arbeit in Anlehnung an die Quäker-Philosophie vom Grundsatz des "Bearing Witness" leiten, d. h. daß auftretende Mißstände nicht übersehen werden dürfen, sondern öffentlich anzuprangern sind. Dabei bedient man sich möglichst spektakulärer Aktionen, um die Öffentlichkeit durch schockierende Bilder zu beeinflussen.s8 Andererseits sind neben derartige Aktionen auch Lobbyarbeit gegenüber der Regierung und die Zusammenarbeit mit Wissenschaftlern getreten, um alternative Vorschläge für einen effektiveren Umweltschutz auszuarbeiten.S9 Durch die Einbindung in Greenpeace International weist Greenpeace 56 Details der Gründung gebenAune/Praschma, Greenpeace, S. 25 und 35; Reiss, Greenpeace, S. 35. 51 Aune/Praschma, Greenpeace, S. 22. 58 AunelPraschma, Greenpeace, S. 135-136. Zu dieser Art der von Greenpeace durchgeführten Aktionen vgl. insbesondere Brown/May, Greenpeace Story, passim. 59 Reiss, Greenpeace, S. 100.

C. Nichtstaatliche Organisationen im internationalen Umweltrecht

43

Deutschland zudem eine Verbindung zur globalen Ebene auf. Die Möglichkeiten von Greenpeace Deutschland, als nationale nichtstaatliche Organisation Einfluß auf das internationale Umweltrecht zu nehmen, dürfen daher nicht unterschätzt werden. Der BUND als weiteres Beispiel einer nationalen Umweltschutzorganisation unterscheidet sich in einigen Punkten von der Arbeitsweise Greenpeace Deutschlands. Der BUND wurde 1975 als ,,Bund Natur- und Umweltschutz Deutschland e. V." mit demZweckdes Schutzes undderPflege vonNaturund Umwelt undzur Förderung einer naturverbundenen Landschaftsgestaltung gegründet; der Name wurde später unwesentlich geändert. 60 Der BUND setzt sich zusammen aus Landesverbänden, die wiederum in Kreisgruppen aufgeteilt sind, in denen zum Teil Ortsgruppen bestehen, so daß die Verbindung zu den Grassroots innerhalb des BUND sichergestellt ist. Andererseits ist der BUND selbst Mitglied von Friends of the Earth International (FoEI) als global agierender NGO, so daß auch der Bezug zur internationalen Ebene gegeben ist. Der BUND setzt in seiner Arbeitsweise im Gegensatz zu Greenpeace bei der Durchführung von Kampagnen auf Information und nicht auf spektakuläre Aktionen; daneben werden Arbeitskreise zu allen wesentlichen Bereichen des Natur- und Umweltschutzes gebildet, die mit Experten besetzt werden, um Vorschläge und Alternativen im Umweltschutz zu erarbeiten. Hinzu treten die lokale Arbeit an Einzelprojekten, die kritische Beobachtung von Politikern und die Lobbytätigkeit gegenüber Ministern und Abgeordneten. Der BUND hat in Deutschland etwa 230.000 Mitglieder und kann auf nationaler Ebene, wenn auch in weniger spektakulärer Weise als Greenpeace, Einfluß auf das internationale Umweltrecht nehmen. Sowohl Greenpeace Deutschland als auch der BUND stellen daher Beispiele dafür dar, wie nationale nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen Grassroots und internationale Ebene verbinden und das internationale Umweltrecht dadurch lokal, national und global beeinflussen können.

3. Internationale Pressure Groups und andere INGOs Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen agieren auch auf internationaler bzw. globaler Ebene. Diese Organisationen sind es insbesondere, die offizielle Beziehungen zu zwischenstaatlichen Organisationen unterhalten und als Beobachter oder in anderer Beteiligung direkten Einfluß auf internationale Staatenkonferenzen 60 Zur Geschichte, Arbeitsweise und Struktur des BUND ausführlich Comelsen, Umweltschutzverbände, S. 21-62.

44

1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

und Vertragsverhandlungen nehmen können. Dabei handelt es sich häufig nicht um einheitliche internationale Organisationen mit direkter Mitgliedschaft von Individuen, sondern um Netzwerke oder Verbände nationaler NGOs, die durch eine Zentrale koordiniert werden. 61 Einige dieser international agierenden NGOs lassen sich als Pressure Groups kennzeichnen, weil dieses die Arbeitsmethode beschreibt, deren sich diese Gruppen bedienen, um sich gegenüber den souveränen Staaten auf internationaler Ebene für die Belange des Umweltschutzes Gehör zu verschaffen. Andere INGOs setzen dagegen statt auf Konfrontation vermehrt auf die Zusanunenarbeit mit den Staaten. Die Diversität nichtstaatlicher Organisationen setzt sich eben auch auf internationaler Ebene fort. Beispiele von Pressure Groups und sonstigen internationalen NGOs im Umweltschutz sind Greenpeace International, Friends of the Earth International (FoEI) oder der World Wide Fund for Nature {WWF). Zu den internationalen Pressure Groups gehört Greenpeace International. Diese Organisation trat ins Leben, als 1971 Aktivisten auf einem alten Schiff aufbrachen, um gegen einen US-amerikanischen Atomtest zu protestieren, und dadurch einen ersten Medienrunnnel verursachten. 62 Als juristische Person existiert Greenpeace Internationaljedoch bis heute nicht, vielmehr ist dieses Gebilde die Sunune des 1979 gegründeten Dachverbandes "Stichting Greenpeace Council" und der verschiedenen Länderbüros und Unterorganisationen, deren sich Greenpeace bedient. Greenpeace International koordiniert dabei die internationalen, regionalen und nationalen Kampagnen und Progranune. Dabei hat die Organisation jährliche Einnahmen von ca. 150 Millionen US-Dollar aus Spenden und Beiträgen von mehreren Millionen fördernder Mitglieder weltweit. Greenpeace beschäftigt um die 1000 Angestellte und besitzt Vertretungen in über 30 Ländern und eine Flotte von mehreren Schiffen.63 Auch auf internationaler Ebene ist Greenpeace hauptsächlich durch die der Philosophie des "Bearing Witness" folgenden spektakulären Aktionen bekannt geworden. Greenpeace ist daneben aber insbesondere wegen der Mitwirkung an internationalen Staatenkonferenzen und Vertragsverhandlungen und durch Beziehungen zu zwischenstaatlichen Organisationen zu einem ernstzunehmenden Global Player geworden: So besitzt Greenpeace etwa Konsultationsstatus beim Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen und bei der IMO oder nimmt als Beobachter an verschiedenen Vertragsstaatenkonferenzen Hewison, Ocean Governance, in: Ocean Yearbook 12 (1996), S. 32 (35). andere Greenpeace-Aktionen werden ausfilhrlich dargestellt in Brown/May, Greenpeace Story, S. 11-15. 63 Yearbook oflnternational Organizations 1999/2000, Vol. lA, S. 987; Aune/Praschma, Greenpeace, S. 23. 61

62 Diese und

C. Nichtstaatliche Organisationen im internationalen Umweltrecht

45

teil.64 Greenpeace war auch aktiv an den Verhandlungen zur Vienna Ozone Convention65 oder zum Montreal Protocol66 beteiligt.67 Kürzlich durfte Thilo Bode als Vertreter von Greenpeace International vor der Generalversanunlung der Vereinten Nationen sprechen.68 Eine andere internationale PressureGroup stellt FoEI dar. FoEI wurde 1971 als internationale nichtstaatliche Organisation gegründet, "to promote( ... ) the conservation, restoration and rational use of the natural resources and beauty of the Earth".69 Dabei stellt FoEI ein Netzwerk nationaler Organisationen dar und dient insofern als Zentrale im Hinblick auf Koordination und Informationsaustausch.70 An dieser Struktur wird deutlich, wie auch internationale nichtstaatliche Organisationen Bindungen zu den Grassroots wahren können. FoEI besitzt beispielsweise Konsultationsstatus bei der IMO und ist Beobachter bei der International Whaling Comrnission.71 Beim WWF handelt es sich nicht um eine Pressure Group, da diese internationale NGO eher auf Zusammenarbeit mit Staaten setzt. Der WWF wurde 1961 gegründet und stellt ein Netzwerk nationaler Organisationen in über 50 Staaten auf 5 Kontinenten dar. 1997 lagen die totalen Einnahmen bei über 90 Millionen US-Dollar, wovon fast 30 Millionen auf Spenden von Individuen zurückzuführen sind, aber fast ebensoviel auf Zuschüsse von Regierungen72• Diese Praxis lehnen einige NGOs zugunsten einer unbedingten Unabhängigkeit ab. Als Folge dieser Summen konnte der WWF seit 1985 über 1.165 Millionen US-Dollar in über 11.000 Projekten in 130 Ländern investieren. Daneben kommt dem WWF im Zu-

64 Eine Auflistung der von Greenpeace unterhaltenen Beziehungen findet sich im Yearbook of International Organizations 1999/2000, Vol. 1A, S. 987 und teilweise bei Stairsl Taylor, NGOs, in: HurrelVKingsbury, Int'l Politics ofthe Environment, S. 110 (114). 65 Vienna Convention for the Protection ofthe Ozone Layer vom 22. März 1985, I.L.M. 26 (1987), s. 1529 ff. 66 Protocol on Substances That Deplete the Ozone Layer vom 16. September 1987, I.L.M. 26 (1987), S. 1550 ff. 67 Tolbert, Climate Change, in: ChurchilVFreestone, Int'l Law and Global Climate Change, S. 95 (103). 68 Süddeutsche Zeitung vom 26.06.1997, S. 9. 69 Burke, FoE, in: Willetts, PressureGroups, S. 105 (107). 70 Burke, FoE, in: Willetts, PressureGroups, S. 105 (119). Deutsches Mitglied dieses Netzwerkes ist der BUND. 71 Burke, FoE, in: Willetts, PressureGroups, S. 105 (107). 72 Der WWF veröffentlicht seine Finanzen in seinen Annual Reports und im Internet, vgl. auch , Stand vom 16. März 1998.

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

sanunenhang mit dem Washingtoner Artenschutzübereinkonunen73 eine besondere Rolle zu. 74 Die Organisation ist aber auch regelmäßig auf allen anderen großen Konferenzen mit umweltrechtlichem Bezug als Beobachter und in Lobbyarbeit beteiligt.73 Zudem besitzt der WWF Konsultationsstatus etwa beim Wirtschaftsund Sozialrat der Vereinten Nationen oder der IM0. 76 Aus diesen Beispielen wird ersichtlich, wie große internationale NGOs in die Entwicklung internationalen Umweltrechts einbezogen werden und für die Durchsetzung desselben durch ihre Verbindung zu den Grassroots und ihre Finanzkraft mehr beitragen können als manche zwischenstaatliche Organisation.77

4. Hybride NGOs Als hybride NGOs werden solche Organisationen bezeichnet, deren Mitgliedschaft sich sowohl aus nichtstaatlichen Organisationen als auch aus regierungsabhängigen Stellen oder Organisationen und/oder aus zwischenstaatlichen Organisationen zusammensetzt, wenn also nichtstaatliche und staatliche Mitglieder in einer Organisation gleichberechtigt zusammenarbeiten und insbesondere ein gleiches Stimmrecht innehaben.78 Hybride Organisationen sind schon deshalb von besonderem Interesse, weil hier nichtstaatliche Organisationen rechtliche Gleichheit mit Staaten und/oder zwischenstaatlichen Organisationen erlangen79 : Souverä73 Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora vom 3. März 1973, I.L.M. 12 (1973), S. 1085 ff. 74 Princen, The Ivory Trade Ban, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 121 (142); Sands/Bedecarre, CITES, in: Boston College Env' l Affairs Law Review 17 (1990), s. 799 (812). 75 Eine ausführliche Auseinandersetzung mit dem Aufbau und den verschiedenen Betätigungsfeldern des WWF bietet Murr, Entwicklung und Handlungsmöglichkeiten von Umweltverbänden, S. 41 ff. 76 Eine Auflistung aller derartigen vom WWF unterhaltenen Beziehungen findet sich im Yearbook of International Organizations 1999/2000, Vol. 1B, S. 2338. 77 Wapner, Politics Beyond the State, in: World Politics 47 (1995), S. 311 (315), Fn. 12: 1992 betrugen die Budgets von Greenpeace International und dem WWF ungefähr 100 bzw. 200 Millionen US-Dollar; das Budget desUNEPlag dagegen nur bei etwa 75 Millionen. 78 Willetts, Networks, in: Groom/Taylor, Frameworks for Int'l Co-operation, S. 255 (275): Die Gleichberechtigung ist wichtig für die Abgrenzung hybrider Organisationen von rein zwischenstaatlichen Organisationen, da auch bei diesen nichtstaatliche Organisationen Mitwirkungsrechte als Beobachter oder Berater innehaben können, ohne deshalb tatsächlich Einfluß auf das Vorgehen dieser Organisationen auszuüben. 79 Willetts, From Stockholm to Rio, in: Review of Int'l Studies 22 (1996), S. 57 (65).

C. Nichtstaatliche Organisationen im internationalen Umweltrecht

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ne Staaten begeben sich durch den Beitritt zu hybriden Organisationen auf die gleiche rechtliche Ebene mit nichtstaatlichen Organisationen, was als Anerkennung eines gewissen Rechtsstatus dieser Organisationen gewertet werden kann. Hybride Organisationen sollen im folgenden unter die nichtstaatlichen Organisationen eingereiht werden, da NGOs hier gleichberechtigt neben den Staaten stehen und einen ebensolchen Einfluß ausüben können wie diese. Die Handlungen hybrider Organisationen können daher nicht von Staaten allein beherrscht werden, so daß die Bezeichnung als nichtstaatliche Organisationen gerechtfertigt erscheint. Durch die Verbindung nichtstaatlicher Organisationen mit Regierungsstellen und zwischenstaatlichen Organisationen kommt hybriden Organisationen eine wichtige Rolle bei der Einflußnahme auf das internationale Umweltrecht zu, denn sowohl nationale NGOs als auch internationale Pressure Groups haben hier die Möglichkeit zu einem direkten Meinungsaustausch und zur Zusanunenarbeit mit staatlichen Stellen. Zudem werden die Vorschläge hybrider Organisationen von den Staaten grundsätzlich wohlwollender aufgenommen werden, als solche, die nicht unter staatlicher Beteiligung zustandegekommen sind. Ein wichtiges Beispiel einer hybriden Organisation im internationalen Umweltrecht stellt die World Conservation Union (IUCN) dar. 80 Diese wÜrde arn 5. Oktober 1948 als "International Union forthe Protection of Nature" gegründet, später in ,Jnternational Union for the Conservation of Nature and Natural Resources" und schließlich in "World Conservation Union" umbenannt. Mitglieder von IUCN sind 74 Regierungen, 105 Regierungsbehörden und über 700 NGOs, die ein globales Netzwerk von 895 Institutionen und Organisationen bilden, so daß IUCN die Möglichkeit besitzt, auf lokaler, nationaler und globaler Ebene wirksam zu agieren. Daneben arbeitet IUCN mit internationalen Netzwerken von über 8.000 Experten zusammen, die die Organisation mit relevanten Informationen versorgen. Auf diese Weise wird IUCN sowohl von Staaten als auch von nichtstaatlichen Organisationen für ihre Expertise respektiert81 und wurde u. a. bei der Entwicklung der ersten Entwürfe des Washingtoner Artenschutzabkommens von 197382 beteiligt. IUCN wird auch ein Einfluß auf die Verhandlungen im Rahmen der Rio-Konferenz zugewiesen.83 80 Näheres zur IUCN bei Ca/dweil (1996), S. 144-146; Murr, Entwicklung und Handlungsmöglichkeiten von Umweltverbänden, S. 44-47; Bimie/Boyle, S. 77-78; vgl. auch , Stand vom 8. Oktober 1999. 81 Bames, Non-Govemmental Organizations, in: Marine Policy 8 (1984), S. 171 (172). 82 1.L.M. 12 (1973), S. 1085 ff.; zur Rolle der IUCN in diesem Zusammenhang vgl. Lyster, S. 239. 83 Cicin-Sain/Knecht, Implications, in: ODIL 24 (1993), S. 323 (328).

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

Auf diese Weise stellen hybride Organisationen eine wichtige Kontaktstelle zwischen Regierungen und nichtstaatlichen Organisationen dar und können dazu dienen, in einem unmittelbaren und direkten Austausch von Meinungen und Ideen die Auffassungen einer großen Gemeinschaft nichtstaatlicher Organisationen interessierten Staatenvertretern näherzubringen. Zudem werden die Auffassungen derartiger Organisationen schon aufgrund ihrer Hybridität ernster genommen als etwa diejenigen internationaler Pressure Groups, so daß sie eine wichtige Quelle der Einflußnahme nichtstaatlicher Organisationen auf die Entwicklung und Durchsetzung internationalen Umweltrechts darstellen.

5. Wissenschaftliche Umweltinstitute Die Zusammenhänge globaler Umweltzerstörung sind so komplex, daß viele Einzelprobleme nicht auf die politische Agenda kämen, wenn nicht Wissenschaftler die Aufmerksamkeit der Weltöffentlichkeit auf diese Phänomene lenken würden. So wurden beispielsweise die Problematik der Erderwärmung und die Notwendigkeit der Reduktion von Treibhausgasen von Wissenschaftlern aufgedeckt, die auch einen wesentlichen Anteil an den folgenden Vertragsverhandlungen hatten. 84 Aus diesem Grund wurden auch der wissenschaftlichen Gemeinschaft in der Agenda 21 85 mit Kapitel31 "Scientific and Technological Community" und Kapitel 35 "Science for Sustainable Development" ganze Abschnitte gewidmet. Wissenschaftler haben sich zum Teil in nichtstaatlichen Organisationen zusammengeschlossen, die Staaten bei der Aufdeckung von Problemkreisen und der Ausarbeitung von Strategien zur Bekämpfung von Umweltzerstörung beraten. Hierher gehören die International Council of Scientific Unions (ICSU), das Scientific Committee on Antarctic Research (SCAR) oder auch das International Institute for Environment and Development (liED). Die ICSU wurde 1931 gegründet und stellt einen Zusammenschluß wissenschaftlicher Verbände dar. ICSU unterhält verschiedene interdisziplinäre Ausschüsse, die sich u. a. mit verschiedenen Bereichen des Umweltschutzes befassen. ICSU war maßgeblich an der Identifikation der Erderwärmung als Bedrohung

84 Boehmer-Christiansen, Scientific Advice, in: Spector/Sjöstedt/Zartman, Negotiating Int'l Regimes, S. 181; Tolbert, Climate Change, in: ChurchilVFreestone, lnt'l Law and Global Climate Change, S. 95 (99). Ein Beispiel fiir die Rolle der Wissenschaftler bei der Bekämpfung der Versehrnutzung des Mittelmeers findet sich bei Haas, Epistemic Communities, in: International Organization 43 (1989), S. 317 (384). 8' Agenda 21, U.N. Doc. A/Conf. 151/26.

C. Nichtstaatliche Organisationen im internationalen Umweltrecht

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beteiligt86, wurde vom Generalsekretär der United Nations Conference on Environment and Development als wissenschaftlicher Ratgeber der Konferenz eingeladen87 und kooperiert mit zwischenstaatlichen Organisationen wie der WMO oder UNESC088 . Bei der ICSU handelt es sich um eine hybride Organisation. Ein Unterprogramm von ICSU stellt SCAR dar. 89 SCAR kann als internationale, interdisziplinäre und nichtstaatliche Organisation auf die Erfahrung und Expertise von Wissenschaftlern aus allen wissenschaftlichen Bereichen zurückgreifen und ist auf die Belange der Antarktis spezialisiert. Als solcher wurde SCAR die wissenschaftliche Beratung im Rahmen des Antarktischen Vertragssystems übertragen; in diesem Zusammenhang wird SCAR beispielsweise auch an der Durchführung der Convention on the Conservation of Antarctic Seals90 beteiligt.91 Beim liED handelt es sich um eine wissenschaftliche nichtstaatliche Vereinigung, die ihre Arbeit sowohl Regierungen als auch nichtstaatlichen Organisationen zur Verfügung stellt.92 Hierbei bringt es erfolgreich Wissenschaftler, Naturschützer und Politiker sowohl aus Industrie- als auch aus Entwicklungsländern zusammen.93 DasliED wurde u. a. während der Vorbereitung der Stockholmer Konferenz von 1972 in die Ausarbeitung des Berichts "Only One Earth" einbezogen.94 Wissenschaftliche Umweltinstitute stellen so unter den nichtstaatlichen Organisationen eine wichtige Ergänzung zu den internationalen PressureGroups dar: Ihre Arbeit trägt dazu bei, Umweltprobleme auf die Agenda der internationalen Gemeinschaft zu bringen und die wissenschaftliche Unsicherheit zu beseitigen, die 86 Tolbert, Climate Change, in: Churchill/Freestone, Int'l Law and Global Climate Change, S. 95 (99). 87 Marton-Lefovre, Scientific Community, in: Spector/Sjöstedt/Zartman, Negotiating lnt'l Regimes, S. 171. 88 Bimie/Boyle, S. 75. 89 Nähere Ausführungen zu SCAR bei Zumberge, SCAR, in: Polar Research Board, Antarctic Treaty System, S. 153 ff. 9 Convention on the Conservation of Antarctic Seals, 3 .-11. Februar 1972, I.L.M. 11 (1972), s. 251 ff. 91 Zur Rolle von SCAR im antarktischen Vertragssystem vgl. Lyster, S. 49-50; Zumberge, SCAR, in: Polar Research Board, Antarctic Treaty System, S. 153 (164 f.). 92 Das liED wurde 1971 in London und Washington als "International Institute for Environmental Affairs" gegründet; 1973 erfolgte eine Umbenennung; vgl. auch , Stand vom 8. Oktober 1998. 93 Bames, Non-Governmental Organizations, in: Marine Policy 8 (1984), S. I 71 (172). 94 Morphet, NGOs, in: Willetts, The Conscience of the World, S. 116 ( 123).

°

4 Riodinger

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I. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

diesen Umweltproblemen häufig anhaftet und die eine verspätete oder ineffektive Bekämpfung derselben mitbedingt; aufgrund ihres Expertenturns kommt ihnen dabei eine erhöhte Glaubwürdigkeit zu. Forderungen dieser Vereinigungen müssen daher auch von Regierungen ernst genommen werden.

II. Historische Entwicklung der Bedeutung nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht Das internationale Umweltrecht ist eine noch sehr junge Disziplin, die sich erst seit Mitte dieses Jahrhunderts eigenständig zu entwickeln begann. Die nichtstaatlichen Organisationen wiederum besaßen in diesem Bereich nicht von Beginn an die Präsenz, die sie heute innehaben. Die Entfaltung dieser Präsenz kann aber Aufschluß über die Rolle geben, die NGOs bei der Entwicklung und Durchsetzung des internationalen Umweltrechts nunmehr zukommt, und soll daher von der Gründung der Vereinten Nationen bis zum heutigen Tage nachgezeichnet werden.

1. Gründung der Vereinten Nationen Zur Zeit der Gründung der Vereinten Nationen im Jahre 1945 war der Umweltschutz nicht zentrales Thema der internationalen Gemeinschaft, so daß auch die Arbeit der wenigen nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen zu diesem Zeitpunkt kein Gewicht im internationalen System besaß. So wurde zwar mit Art. 71 SVN eine Grundlage für die Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen geschaffen, jedoch wirkte sich dieses auf Umweltschutzorganisationen zunächst noch nicht aus. Immerhin wurden bald hernach einige der Sonderorganisationen der Vereinten Nationen gegründet, die einen Bezug zum Umweltschutz aufweisen. Diese sahen dann in der Regel auch die Zusammenarbeit mit nichtstaatlichen Organisationen vor, und zwar im Unterschied zu Art. 71 SVN, in dem lediglich von Konsultation die Rede ist, in Form von Konsultation und Kooperation.95 Auf diese Weise wurden die Grundlagen für die Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen geschaffen, jedoch hatte dieses wegen der mangelnden Entwick-

95 Hierher gehören beispielsweise die FAO oder die UNESCO, vgl. Conca, UN System, in: Third World Quarterly 16 (1995), S. 441 (442); Überblick bei Chamovitz, NGOs, in: Mich JIL 18 (1997), S. 183 (253-256); McCormick, S. 27-36. Hieraufwird im I. Kapitel, D. I. 1. näher eingegangen.

C. Nichtstaatliche Organisationen im internationalen Umweltrecht

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lung und Bedeutung des internationalen Umweltrechts zu dieser Zeit96 kaum Auswirkungen auf die Bedeutung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen im internationalen System.

2. United Nations Conference on the Human EnvironmentStockholmer Konferenz 1972 Erst in den 60er Jahren dieses Jahrhunderts begann die Umweltproblematik verstärkt die Aufmerksamkeit der Weltöffentlichkeit zu erregen und in den Vordergrund zu rücken, so daß nunmehr die Arbeit bereits bestehender NGOs gesteigerte Wertschätzung erfuhr und zudem eine Weile der Gründung neuer umweltbezogener NGOs eingeleitet wurde, die eine globale Umweltbewegung zum Entstehen brachte. Diese Entwicklung nahm ihren Anfang, als von Seiten der Wissenschaft auf die alarmierende Situation der globalen Umwelt hingewiesen wurde und diese in das Bewußtsein der Bevölkerung eindrang.97 Hinzu traten mehrere Umweltkatastrophen, die sich ab Mitte der 60er Jahre zu häufen begannen und tiefen Eindruck auf die sensibilisierte Weltöffentlichkeit rnachten. 98 Besondere Aufmerksamkeit im Hinblick auf die Bedeutung nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht gebührt dabei der Tatsache, daß die Umweltbewegung nicht von der Staatengemeinschaft oder einer Internationalen Organisation ausging, sondern daß diese die Staaten erst erreichte, als die Besorgnis der Bevölkerung Aufmerksamkeit erzwang.99 In diesem Kontext wurde 1968 die Biosphere Conference 100 unter Leitung der UNESCO durchgeführt. Neben der UNESCO, FAO und WHO war auch die IUCN als hybride NGO an der Planung und Durchführung beteiligt. 101 Eines der Ergebnisse der Biosphere Conference war das "Man and the Biosphere-Pro96 Zu einem Überblick über die zu diesem Zeitpunkt stattfindenden Aktivitäten im internationalen Umweltrecht vgl. Caldwell (1996), S. 50-53. 97 Rachel Carsons Buch "Silent Spring" von 1962 wird gern zitiert als Auslöser oder doch zumindest als Ausdruck dieser Entwicklung, vgl. McCormick, S. 47 und 55-56; Caldwell (1996), S. 36; Kilian, S. 35. 98 Hierher gehört beispielsweise das Torrey Canyon Disaster vom März 1967, als 117.000 Tonnen Rohöl nach einem Tankerunglück die Südwestküste Englands verschmutzten, vgl. McCormick, S. 56--60. 99 Kiss/Shelton, S. 36; Caldwell (1984), S. 19-25. 100 Intergovernmental Conference ofExperts on the Scientific Basis for Rational Use and Conservation ofthe Resources of the Biosphere vom 4.-13. September 1968 in Paris. 101 UNESCO Chronicle Vol. XIV (Februar 1968), S. 61.

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

gramme", das als interdisziplinäres Forschungsvorhaben die Beziehungen zwischen dem Menschen und seiner Umwelt untersuchen sollte. 102 So konnten NGOs bereits im Vorfeld zur Stockholmer Konferenz mittelbar über die IUCN die Planung und Durchführung einer internationalen umweltrechtlichen Konferenz beeinflussen. Auch die Stockholmer Konferenz von 1972 selbst wurde in dieser Phase der Aufbruchstimmung Ende der 60er Jahre eingeleitet. 103 Schon frühzeitig wurde der Generalsekretär der Vereinten Nationen angewiesen, Vorschläge über die Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen in die Vorbereitung der geplanten Konferenz auszuarbeiten. 104 In seinem Bericht forderte der Generalsekretär daraufhin dazu auf, nichtstaatliche Organisationen als Beobachter in die Konferenz einzubeziehen. 105 Der Bericht des Generalsekretärs wurde von der Generalversanunlung auch in bezug auf die Rolle nichtstaatlicher Organisationen begrüßt, so daß NGOs bereits in dem eingesetzten Preparatory Committee als Beobachter vertreten waren. 106 Zudem rief der Generalsekretär der Konferenz, Maurice Strong, NGOs dazu auf, Berichte zur Unterstützung der Konferenz

102 Caldwell (1996), S. 337-339; Kilian, S. 187-188; de Lupis, Human Environment, in: Taylor/Groom, Global Issues, S. 205 (210). 103 Die schwedische Delegation hatte 1967 den Vorschlag einer solchen internationalen Umweltkonferenz in die Generalversammlung der Vereinten Nationen eingebracht (G.A. Off. Rec., 27th Sess., 1629th Meeting vom 13. Dezember 1967); der Vorschlag wurde an den Wirtschafts- und Sozialrat weitergeleitet, der durch ECOSOC Res. 1346 (XLV) vom 30. Juli 1968 dazu aufforderte, im Rahmen der Vereinten Nationen eine solche Konferenz durchzuführen. Schließlich beschloß die Generalversammlung in Res. 2398 (XXIII) vom 3. Dezember 1968 und Res. 2581 (XXIV) vom 15. Dezember 1969 die Durchführungeiner United Nations Conference on the Human Environment für das Jahr 1972 und setzte das Preparatory Committee ein, welches aus 27 Staatenvertretern bestand. 104 Der Generalsekretär wurde in G.A. Res. 2398 (XXIII) vom 3. Dezember 1968 aufgefordert, einen Bericht über die Konferenz in Zusammenarbeit mit Staaten und Internationalen Organisationen, aber auch unter Mithilfe von NGOs, zu erstellen. Das Ergebnis war der Report of the Secretary-General, Problems of the Human Environment, U.N. Doc. E/4667 vom 26. Mai 1969. 105 Report of the Secretary-General, Problems of the Human Environment, U.N. Doc. E/4667 vom 26. Mai 1969, Paragraph 104. 106 Thompson Feraru, Global Environment, in: International Organization 28 (1974), S. 31 (34), weist darauf hin, daß Vertreter von NGOs außerdem in lntergovernmental Working Groups bei der Vorbereitung von Entwürfen für die Konferenz mitwirkten. Die Vorbereitungsphase dauerte über zwei Jahre, in denen das Preparatory Committee viermal zusammentrat; vgl. auch Morphet, NGOs, in: Willetts, The Conscience ofthe World, S. 116 (122).

C. Nichtstaatliche Organisationen im internationalen Umweltrecht

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einzureichen. 107 Daran wird deutlich, daß nichtstaatlichen Organisationen schon während der Vorbereitungsphase der Konferenz eine aktive Rolle zugewiesen wurde, wenn diese zunächst auch überwiegend nur in der Verschaffung von Informationen und Expertenwissen gesehen wurde. 108 Schließlich kam die United Nations Conference on the Human Environment vom 5.-16. Juni 1972 in Stockholm zusammen. Anwesend waren Vertreter von 113 Staaten und verschiedenen Internationalen Organisationen, daneben aber auch Vertreter einer damals beispiellos hohen Anzahl von nichtstaatlichen Organisationen109, die in dieser Art seitdem auf Konferenzen der Vereinten Nationen regelmäßig zu finden sind. Eingeladen wurden nicht nur solche NGOs, die sich bereits in Konsultativstatus bei den Vereinten Nationen befanden, sondern alle jene, die nach Meinung des Generalsekretärs der Konferenz sinnvolle Beiträge im Bereich des Umweltrechts leisten konnten und internationalen Charakter hatten. 110 Die NGOs hatten auf der Konferenz das Recht, in öffentlichen Sitzungen des Plenums oder der Ausschüsse als Beobachter anwesend zu sein, und sie durften auf Aufforderung des Vorsitzenden auch Redebeiträge leisten. 111 Am meisten Aufsehen erregten die NGOs jedoch dadurch, daß sie eine nichtstaatliche Parallelkonferenz zu der offiziellen staatlichen veranstalteten, die vom Generalsekretär der Konferenz und der schwedischen Regierung unterstützt wurde und an deren Ende die Verabschiedung eigener Resolutionsvorschläge stand. Zudem veröffentlichten die NGOs während der Konferenz ein tägliches Nachrichtenblatt, das Stockholm Conference ECO, das Aufschluß über den Verlauf der Verhandlungen gab und auch von Regierungsvertretern gelesen wurde. Auf diese Weise nahmen NGOs medienwirksamen Einfluß auf die öffentliche Meinung und beeinflußten gleichzeitig

107 Davon berichtet Thompson Feraru, Global Environment, in: International Organization 28 (1974), S. 31 (35). Maurice Strong beauftragte auch Barbara Ward und Rene Dubos mit der Ausarbeitung eines inoffiziellen Berichts zur Lage der Umwelt, dessen Titel ,.Only One Earth" einem Motto der Konferenz gleichkam, vgl. McCormick, S. 95-97. 108 Willetts, From Stockholm to Rio, in: Review oflnt'l Studies 22 (1996), S. 57 (69). 109 Genannt werden Zahlen zwischen 255 (Thompson Feraru, Global Environment, in: International Organization 28 (1974), S. 31 (35)) und 298 (Willetts, Conferences, in: Taylor/Groom, Global lssues, S. 35 (52)). 110 Report ofthe Secretary-General, U.N. Doc. NConf. 48/PC. 11 vom 30. Juli 1971, Paragraph 245: ,,NGOs of genuinely international character" who ,.can contribute to the achievement of its objectives". Der Bericht des Generalsekretärs wurde durch G.A. Res. 2850 (XXVI) vom 20. Dezember 1971 akzeptiert. 111 Provisional Rules ofProcedure, U.N. Doc. NConf. 48/3 vom 28. Dezember 1971, Rule 59.

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I. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

Regierungsvertreter. 112 Auch diese Art von Parallelkonferenz wurde in Stockholm erstmalig veranstaltet, hat sich aber seitdem auf vielen Konferenzen wiederholt. Es mag zwar zweifelhaft sein, ob die nichtstaatlichen Organisationen durch ihre Anwesenheit und ihre Aktionen tatsächlich den Ausgang der Konferenz beeinflußt haben113, aber jedenfalls erreichten sie spätestens auf der Stockholrner Konferenz, den Umweltschutz im Bewußtsein von Regierungen und Weltöffentlichkeit zu verankern. Zumindest dadurch gelang es den nichtstaatlichen Organisationen wenigstens mittelbar, das Ergebnis der Konferenz zu beeinflussen, indem die Regierungsvertreter ihren Wählern gegenüber ein gewisses Engagement zeigen und die skizzierte Aufbruchstimmung der Bevölkerung aufgreifen mußten. Zudem konnten auch die nichtstaatlichen Organisationen insoweit profitieren, als ihre Anwesenheit auf internationalen Staatenkonferenzen der Vereinten Nationen seither unbestritten war: Die NGOs hatten sich in Stockholm eine Position als Akteure auf internationalen Konferenzen erarbeitet. 114 Ergebnis der Stockholrner Konferenz waren zwar keine verbindlichen umweltrechtlichen Verträge 115, aber die verabschiedeten Instrumente trugen zumindest dazu bei, die Zielsetzungen des internationalen Umweltrechts festzulegen und den Umweltschutz für die Zukunft auf der internationalen Agenda festzuschreiben.116 Außerdem wurde das United Nations Environment Programme (UNEP) als Unterorgan der Generalversanunlung der Vereinten Nationen117 ins Leben gerufen, welches sicherstellen sollte, daß die Belange des Umweltschutzes auch durch eine adäquate Institution weiterverfolgt werden würden. Hierdurch wurde den NGOs ein qualifizierter Ansprechpartner gegeben, in dessen Kooperation nichtstaatliche 112 Bur/ce, FoE, in: Willetts, PressureGroups, S. 105 (116-117); Morphet, NGOs, in: Willetts, The Conscience ofthe World, S. 116 (124-125); Ca/dwell (1984), S. 52; de Lupis, Human Environment, in: Taylor/Groom, Global Issues, S. 205 (212-213). 113 Caldwe/1 ( 1984) sieht keinen derartigen Einfluß der NGOs: ..( .. .) the unofficial inputs rnay have bad little direct influence upon the deliberations of the conference ( . .. )", S. 52; Doherty, Role of NGOs, in: Spector/Sjöstedt/Zartman, Negotiating Int'l Regimes, ist der Meinung, daß"( ... ) NGO activities had little discernible effect on the real action", S. 199 (202); vgl. auch McCormick, S. 101. 114 Caldwe/1 (1984), S. 52; de Lupis, Human Environment, in: Taylor/Groom, Global Issues, S. 205 (213); Willetts, From Stockholm to Rio, in: Review of Int'l Studies 22 (1996), s. 57 (70). m Einen Überblick über die verschiedenen in Stockholm verabschiedeten Instrumente gibt Kilian, S. 248-251. 116 Caldwe/1 (1996), S. 78; Kilian, S. 253; de Lupis, Human Environment, in: Taylor/ Groom, Global lssues, S. 205 (213-222); Padbury, Civil Society, in: Fawcett/Newcombe, United Nations Reform, S. 207. 117 Ausführlich hierzu unten, l. Kapitel, D. I. l. b) bb) (2).

C. Nichtstaatliche Organisationen im internationalen Umweltrecht

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Umweltschutzorganisationen Projekte verwirklichen konnten. Ein weiteres wichtiges Ergebnis für Umweltschutzorganisationen ist mit diesem Programm verbunden: Die NGOs gründeten 1974 am Sitz des UNEP in Nairobi ein Environment Liaison Center (ELC), um eine gute Zusammenarbeit mit dem UNEP zu gewährleisten. 118 Dieses koordiniert Zusammenarbeit und Informationsfluß zwischen UNEP und über 3000 NGOs. 119 Die Bedeutung der Stockholmer Konfere~z für die NGOs lag daher darin, daß nicht nur der Umweltschutz, sondern damit verbunden auch die nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen eine Position im internationalen System bezogen. Die nichtstaatlichen Organisationen gingen gestärkt aus der Konferenz hervor, selbst wenn ihr tatsächlicher Einfluß gering gewesen sein sollte. 120 Dieses wirkte sich auch auf die Anzahl nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen aus, die sich nach der Stockholmer Konferenz erheblich vergrößerte. 121 Die United Nations Conference on the Human Environment stellte daher für nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen den Beginn einer gewichtigeren Position im internationalen System und in ihrer Zusammenarbeit mit Internationalen Organisationen und Regierungen dar. Daneben bot sie eine Gelegenheit für die NGOs, miteinander in Kontakt zu treten und sich über gemeinsame Ziele klar zu werden, und auch Pressure Groups wie Greenpeace und FoE wurden nunmehr ernst genommen.122 Nach der Stockholmer Konferenz waren nichtstaatliche Organisationen von umweltbezogenen Staatenkonferenzen- nicht immer zur Freude der Regierungsvertreter - nicht mehr hinwegzudenken. Die nichtstaatlichen Organisationen konnten diesen neugewonnenen Einfluß im internationalen System in der Nachfolge der Stockholmer Konferenz u. a. für die Vorbereitung oder Mithilfe bei der Vorbereitung verschiedener internationaler Konventionen nutzen, darunter des Washingtoner Artenschutzabkommens 123 und

Kilian, S. 278; Caldwell (1996), S. 87. McCormick, S. 101. 120 de Lupis, Human Environment, in: Taylor/Groom, Global Issues, S. 205 (213). 121 1982 schätzte man, daß sich in Entwicklungsländern etwa 2.230 nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen befanden, von denen 60 % erst nach der Stockholmer Konferenz gegründet worden waren. In den Industriestaaten gab es sogar etwa 13.000 umweltbezogene NGOs, von denen 30% in der Nachfolge zur Stockholmer Konferenz gegründet worden waren, vgl. McCormick, S. 101. 122 McCormick, S. 105; Morphet, NGOs, in: Willetts, The Conscience of the World, s. 116 (127-128). 123 I.L.M. 12 (1973), S. 1085 ff. IUCN bereitete Entwürfe der Konvention vorund filhrte die Staatenkonferenz herbei, vgl. Lyster, S. 239. 118

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

der World Charter for Nature 124 als Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen. Die Belange des Umweltschutzes blieben zunächst - teilweise unter Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen - auf der Agenda des internationalen Systerns. 125 Nennenswerte Fortschritte wurden im internationalen Urnweltrechtjedoch nicht erzielt, und es kam zunächst zu keiner weiteren der Stockholrner Konferenz vergleichbaren internationalen Konferenz.

3. Brundtland Report 1987

In den 80er Jahren dieses Jahrhunderts konnte nicht die Rede davon sein, daß die internationale Gerneinschaft der Umweltproblematik Herr geworden war. Vielrnehr hatte sich das Ausmaß der Umweltzerstörung und Versehrnutzung noch erhöht und die Komplexität der auslösenden Faktoren, die Globalität ihrer Zerstörerischen Auswirkungen, aber auch das wissenschaftliche Verständnis für diese Zusammenhänge war gestiegen. Aus diesen Gründen forderte die Generalversammlung der Vereinten Nationen in Res. 38/161 126 den Generalsekretär dazu auf, den Vorsitzenden und stellvertretenden Vorsitzenden einer Special Cornmission zu ernennen, die umweltrechtliche Strategien für die Zukunft ausarbeiten sollte; hierauf erfolgte die Einsetzung der World Cornmission on Environment and Developrnent (WCED). 127 Diese Kornmission wurde von der Generalversammlung dazu aufgefordert, bei der Erstellung ihres Berichtes in angemessener Weise nichtstaatliche Organisationen zu konsultieren und deren Rolle in ihrem Bericht anzusprechen. 128 Die- nach ihrer Vorsitzenden benannte- Brundtland-Kornmission nahm ihre Arbeit im Oktober 1984 auf. Neben Kontakten zu Regierungen und zwischenstaatlichen Organisationen suchte die Kornmission bei verschiedenen Gelegenheiten auch die Mitwirkung nichtstaatlicher Organisationen, die sich allerdings im Bericht nur bei der Analyse der Umweltkrise und nicht bei den Lösungsvorschlä124 World Charter for Nature, G.A. Res. 3717 vom 28. Oktober 1982. Diese ging ebenfalls auf einen Entwurf der IUCN zurück, vgl. Caldwell ( 1996), S. 98-99. m Burke, FoE, in: Willetts, PressureGroups, S. 105 (110); Morphet, NGOs, in: Willens, The Conscience ofthe World, S. 116 (128). 126 G.A. Res. 381161 "Process of the Environmental Perspective to the Year 2000 and Beyond" vom 19. Dezember 1983. 127 Zu dieser Einsetzung äußern sich im einzelnen Finger, UNCED, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 186 (187); Chasek, UNCED, in: Spector/Sjöstedt/Zartman, Negotiating Int'l Regimes, S. 45 (46). 128 G.A. Res. 381161 vom 19. Dezember 1983, Paragraphen 6 und 13.

C. Nichtstaatliche Organisationen im internationalen Umweltrecht

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gen niedergeschlagen hat. 129 Der Bericht der Brundtland-Kommission - "Our Conunon Future" - wurde im Frühjahr 1987 veröffentlicht. 130 Hierin wies die Kommission den nichtstaatlichen Organisationen eine besondere Rolle bei der Bewältigung der Umweltkrise zu. 131 Ein Unterabschnitt des Berichts ist der Frage gewidmet, wie die Rolle der nichtstaatlichen Organisationen für die Bewältigung der Umweltkrise gestärkt werden kann. 132 Nach Abschluß des Berichts endete die Arbeit der Brundtland-Kommission zunächst im Dezember 1987. Die Arbeit der Kommission wurde jedoch ab 1988 im Center for Our Common Future fortgesetzt, dessen Aufgabe es sein sollte, die Idee der nachhaltigen Entwicklung, die im Brundtland-Bericht formuliert worden war, zu fördern. Hierbei wurde in erheblichem Umfang mit nichtstaatlichen Organisationen zusammengearbeitet. Ab September 1989 machte das Center es sich zur Aufgabe, die anstehende United Nations Conference on Environment and Development zu unterstützen und insbesondere auch die Einbeziehung der mit dem Center verbundenen Gruppen in den vorbereitenden Prozeß sicherzustellen. 133 Die Arbeit der Brundtland-Kommission und in der Folge des Center for Our Common Future bedeutete für die NGOs eine Konsolidierung, wenn auch keinen Fortschritt zu ihrer während der Stockholmer Konferenz erlangten Position: Die NGOs wurden nunmehr wie selbstverständlich als wichtige Akteure zur Bewältigung der Umweltkrise benannt und ihre Einbeziehung in eine weitere Umweltkonferenz vorbereitet. Dennoch war die Sicht der Kommission an den Staaten als Hauptakteuren des internationalen Systems orientiert, die durch Kooperation die Umweltkrise überwinden sollten, und es wurde den Staaten lediglich angeraten, 129 Finger,

190).

UNCED, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 186 (188 und

130 WCED, Our Common Future, 1987; der Bericht wurde von der Generalversammlung in G.A. Res. 421187 "Report ofthe World Commission on Environment and Development" vom 11. Dezember 1987 angenommen; vgl. auch G.A. Res. 421184 ,,International Co-operation in the Field ofthe Environment" vom 11. Dezember 1987. 131 Beispiele hierfür finden sich im Bericht derWCED, OurCommon Future, aufS. 21 : "( ... ) widespread support and involvement of an informed public and of non-governmental organizations ( . .. )"; S. 319: "( ... ) increased financial support should go to community groups and non-governmental organizations (NGOs), which are rapidly ernerging as important and cost-effective partners in work to protect and improve the environment locally and nationally ( . . . )";oder S. 323: ,,Expanding support and co-operation with NGOs capable of carrying out elements of UNEP's programme will also increase the effectiveness of the Environment Fund". 132 WCED, Our Common Future, S. 326-329. 133 Finger, UNCED, in: Princen/Finger, Env'J NGOs in World Politics, S. 186 (192-193).

58

1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

sich der NGOs zu bedienen, wenn diese eine hilfreiche und kosteneffektive Unterstützung bieten können. 134 Es kann also nicht die Rede davon sein, daß nichtstaatliche Organisationen im Bericht der Brundtland-Kommission als gleichberechtigte Akteure im internationalen Umweltrecht neben die Staaten treten, jedoch sind ihre Leistungen und Fähigkeiten für die Bewältigung der globalen Umweltkrise unbestritten.

4. United Nations Conference on Environment and DevelopmentRio-Konferenz 1992 Der Brundtland-Report hatte zur Bewältigung der Umweltkrise die erneute Einberufung einer Umweltkonferenz der Vereinten Nationen vorgeschlagen.m Die Idee, diesen Vorschlag bis zum zwanzigsten Jahrestag der Stockholmer Konferenz umzusetzen, wurde jedoch zwischen Industrie- und Entwicklungsländern kontrovers diskutiert, so daß die Generalversammlung der Vereinten Nationen erst Ende 1989 durch Res. 44/228 136 die Einberufung einer United Nations Conference on Environment and Development für das Jahr 1992 festsetzte. Bereits zu diesem Zeitpunkt wurden nichtstaatliche Organisationen aufgerufen, sich an der Konferenz in angemessener Weise zu beteiligen. 137 Das Preparatory Committee der Konferenz kam vom 5.-16. März 1990 zu einer ersten Sitzung zusammen, wobei nun die Ausgestaltung der Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen sehr kontrovers diskutiert wurde. Schließlich wurde das Sekretariat aufgefordert, Vorschläge für die angemessene Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen zu machen. 138 Die erneute Ernennung Maurice Strongs zum Generalsekretär der Umweltkonferenz wirkte sich insoweit positiv für die nichtstaatlichen Organisationen aus, als dieser während der Stockholmer KonfeFinger, UNCED, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 186 (190). m WCED, Our Common Future, S. 343: "( ... )an international Conference could be convened to review progress made and promote follow-up arrangements ( ... )". 136 G.A. Res. 44/228 "United Nations Conference on Environment and Development" vom 22. Dezember 1989. 137 G.A. Res. 44/228 vom 22. Dezember 1989, Paragraphen 11 und 12. 138 Report of the Preparatory Committee for the United Nations Conference on Environment and Development, G.A. Off. Rec., Suppl. No. 48 (A/44/48) vom 14. Januar 1991, Decision IV, S. 13. Die Tatsache, daß nicht das NGO-Committee des Wirtschafts- und Sozialrates, sondern das Konferenz-Sekretariat für die Akkreditierung von nichtstaatlichen Organisationen zuständig war, wirkte sich dadurch aus, daß erstmalig auch solche NGOs akkreditiert wurden, die keinen Konsultativstatus beim Wirtschafts- und Sozialrat hatten, vgl. Schulze, Demokratisierung, in: Hüfner, Reform der Vereinten Nationen, S. 119 ( 128). 134

C. Nichtstaatliche Organisationen im internationalen Umweltrecht

59

renz bereits gute Erfahrungen in der Zusammenarbeit mit NGOs gesammelt hatte. Dennoch sollte den NGOs keine aktive Verhandlungsrolle zugebilligt werden, es ging lediglich darum, sich ihr Potential als Informationsverschaffer nutzbar zu machen. 139 Das Preparatory Comrnittee legte die Rolle nichtstaatlicher Organisationen schließlich in seinen Decisions 1/1 und 2/1 fese 40 : Die akkreditierten NGOs, und zwar auch solche, die keinen Konsultativstatus beim Wirtschafts- und Sozialrat besaßen, konnten als Beobachter an Sitzungen des Preparatory Comrnittee teilnehmen; sie sollten keine Verhandlungsrolle einnehmen, schriftliche und mündliche Beiträge waren ihnen aber unter Bedingungen erlaubt. Dennoch blieb die Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen umstritten, und sie wurden insbesondere bei informellen Treffen als Beobachter ausgeschlossen, so daß viele NGOs bereits vor Beginn der Konferenz frustriert waren und sich von den Vereinten Nationen betrogen fühlten. 141 Dieses insbesondere, weil auch gewinnstrebende Gruppen aus Industrie und Handel neben "klassischen" NGOs akkreditiert wurden.142 Andererseits waren neben der üblichen Lobbytätigkeit Vertreter nichtstaatlicher Organisationen auch zum Teil als Mitglieder nationaler Regierungsdelegationen an den Verhandlungen beteiligt. 143 Zudem konnten die großen hybriden Organisationen wie IUCN und ICSU aufgrundihrer Kompetenz den Inhalt der vorbereiteten Dokumente beeinflussen. 144 Das Sekretariat der Konferenz war auch redlich bemüht, die NGOs mit Informationen über die Verhandlungen zu Finger, UNCED, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 186 (198). Decision l/1 adopted by the Preparatory Committee at its first session, G.A. Off. Rec., Suppl. No. 46 (A/45/46), Annex I ,.Role of non-govemmental organizations in the preparatory process for the United Nations Conference on Environment and Development" vom 14. August 1990. Die Generalversammlung billigte die Entscheidung in G.A. Res. 45/211 ,.United Nations Conference on Environment and Development" vom 21. Dezember 1990. Decision 2/1 adopted by the Preparatory Committee at its second session, G.A. Off. Rec., Suppl. No. 48 (A/46/48), Annex I ,.Procedure for determining non-govemmental organizations' competence and relevance to the work of the Preparatory Committee" vom 18. März 1991. 141 Hierauf verweist Doherty, Role of NGOs, in: Spector/Sjöstedt/Zartman, Negotiating Int'l Regimes, S. 199 (203-207). 142 Doherty, Role of NGOs, in: Spector/Sjöstedt/Zartman, Negotiating Int'l Regimes, S. 199 (204); Finger, UNCED, in: Princen/Finger, Env' l NGOs in World Politics, S. 186 139

140

(200).

143 Näheres zu dieser Praxis findet sich bei Doherty, Role of NGOs, in: Spector/Sjöstedt/ Zartman, Negotiating Int'l Regimes, S. 199 (207); Finger, UNCED, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 186 (208). 144 Vgl. Cicin-Sain/Knecht, Implications, in: ODIL 24 (1993), S. 323 (328); Morphet, NGOs, in: Willetts, The Conscience ofthe World, S. 116 (138).

60

1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

versorgen, um so ihre Einbeziehung sicherzustellen. 145 In Paris wurde auf Anregung der französischen Regierung im Dezember 1991 eine NGO-Konferenz abgehalten, deren Beschlüsse den UNCED-Prozeß beeinflussen konnten. 146 Das Akkreditierungsverfahren für NGOs war schließlich gegenüber dem sonst innerhalb der Vereinten Nationen geltenden Standard erheblich vereinfacht, so daß am Ende der Vorbereitungsphase die Anzahl der akkreditierten NGOs über 1.400 betrug und damit diejenige der an der Stockholmer Konferenz oder an sonstigen Konferenzen beteiligten NGOs noch überstieg. 147 Ihr Einfluß auf die Verhandlungen des Preparatory Committee konnte jedochtrotzdieser grundsätzlich positiven Ausgestaltungaufgrund der äußeren Umstände insgesamt nur gering bleiben. 148 Schließlich trat die United Nations Conference on Environment and Development vom 3. bis 14. Juni 1992 in Rio de Janeiro zusammen. Der Stellenwert, der dieser Konferenz beigemessen wurde, läßt sich an der Anzahl der Beteiligten ablesen: Es waren 178 Staaten vertreten, unter deren nationalen Delegationen sich 103 Staats- oder Regierungschefs befanden. Von Seiten der NGOs waren an der offiziellen Konferenz über 700 Organisationen als Beobachter beteiligt, davon die Mehrheit aus Industriestaaten; auf der von den NGOs durchgeführten Parallelkonferenz waren es sogar über 1.500. 149 Insgesamt sollen etwa 20.000 Menschen von Seiten der NGOs teilgenommen haben; diese übertrafen damit die Anzahl der Regierungsvertreter bei weitem. Diese Anzahl von NGOs auf einer internationalen Staatenkonferenz war wiederum ohne Vorbild. ISO Den Vertretern der nichtstaatlichen Organisationen kam auch auf der Konfe~ renz das Recht zu, an den öffentlichen Sitzungen als Beobachter teilzunehmen, und schriftliche und mündliche Beiträge waren ihnen unter bestimmten Bedingun145 Cicin-Sain/Knecht, Implications, in: ODIL 24 (1993), S. 323 (333); Finger, UNCED, in: Princen/Finger, Env' l NGOs in World Politics, S. 186 (201). 146 Vgl. Finger, UNCED, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 186 (205); Kiss/Doumbe-Bille, La Conference, in: AFDI 38 (1992), S. 823 (831 ). 147 Cicin-Sain/Knecht, lmplications, in: ODIL 24 (1993), S. 323 (333); Unmüßig, UNCED, in: Vereinte Nationen 40 (1992), S. 117 (121); Finger, UNCED, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 186 (200); Doherty, RoJe ofNGOs, in: Spector/Sjöstedt/Zartman, Negotiating Int'l Regimes, S. 199 (207). 148 Vgl. Doherty, RoJe of NGOs, in: Spector/Sjöstedt/Zartman, Negotiating Int'l Regimes, S. 199 (204--206); Finger, UNCED, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 186 (200). 149 Morphet, NGOs, in: Willetts, The Conscience ofthe World, S. 116 (136); Unmüßig, UNCED, in: Vereinte Nationen 40 (1992), S. 117 (117 und 121). 15 French, Non-State Actors, in: Werksman, Greening Int'l Institutions, S. 251 (254); Chamovitz, NGOs, in: Mich JIL 18 (1997), S. 183 (265); Cicin-Sain/Knecht, Implications, in: ODIL 24 (1993), S. 323 (336).

°

C. Nichtstaatliche Organisationen im internationalen Umweltrecht

61

gen erlaubt. 151 Wie auf der Stockholmer Konferenz fanden die nichtstaatlichen Organisationenjedoch auch hier die größte Beachtung durch die von ihnen durchgeführte Parallelkonferenz Global Forum, an deren Ende die Veröffentlichung alternativer Vertragswerke stand, mit denen die Position der nichtstaatlichen Organisationen derjenigen der Staatenwelt entgegengestellt wurde. 152 Wiederum gaben nichtstaatliche Organisationen auch täglich erscheinende Zeitungen -darunter das Earth Summit Bulletin- heraus, die den Fortgang der Konferenz dokumentierten und konunentierten. 153 Durch diese Parallelveranstaltung zur Staatenkonferenz konnten die NGOs Einfluß auf die öffentliche Meinung nehmen und die Vorgänge der offiziellen Verhandlungen in einer Art begleiten, die zur Kenntnis genommen wurde. Während trotz der Teilnahme von Vertretem nichtstaatlicher Organisationen an nationalen Verhandlungsdelegationen und der Lobbytätigkeit verschiedener NGOs 154 zweifelhaft ist, ob die umweltbezogenen NGOs- abgesehen von den etablierten Organisationen wie IUCN und WWF155 - tatsächlich wirksamen Einfluß auf die offiziellen Ergebnisse der Konferenz nehmen konnten, bot die Zusammenkunft verschiedenster Organisationen auf der Parallelkonferenz jedenfalls die Möglichkeit für Meinungsaustausch und Netzwerkbildung der nichtstaatlichen Organisationen untereinander. In ihrem Bestreben, die Konferenz zu beeinflussen, mußten die NGOs sich organisieren und zusammenarbeiten, und durch die Verknüpfung der Bereiche Umwelt und Entwicklung auf der Konferenz mußten sich insbesondere auch NGOs aus diesen verschiedenen Bereichen näherkommen und ISI Die Einzelheiten sind geregelt in Rule 65 und 66 der Draft Provisional Rules ofProcedure, Annex to Decision 3111 adopted by the Preparatory Committee at its third session, · G.A. Off. Rec., 46th Sess., Suppl. No. 48 (A/46/48). Die Provisional Rules of Procerlure (U.N. Doc. A/Conf. 151/2) wurden von der Generalversammlung der Vereinten Nationen in G.A. Res. 461168 vom 19. Dezember 1991 akzeptiert. 1s2 Unmüßig, UNCED, in: Vereinte Nationen 40 (1992), S. 117 (121); Kiss/DoumbeBille, La Conference, in: AFDI 38 (1992), S. 823 (831 ); Doherty, Role of NGOs, in: Spector/Sjöstedt/Zartman, Negotiating Int'l Regimes, S. 199 (213); Padbury, Civil Society, in: Fawcett/Newcombe, United Nations Reform, S. 207 (209). 153 Doherty, Role of NGOs, in: Spector/Sjöstedt/Zartman, Negotiating Int'l Regimes, S. 199 (208); French, Non-State Actors, in: Werksman, Greening Int'l Institutions, S. 251 (255). 1s4 Zu dieser Lobbytätigkeit äußert sich Finger, UNCED, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 186 (207-208). ISS Diese konnten nach der Stockholmer Konferenz auch in Rio ihren Einfluß auf die Ausgestaltung der verabschiedeten Vertragswerke geltend machen und ihre Position so verteidigen, vgl. Morphet, NGOs, in: Willetts, TheConscience ofthe World, S. 116 (138); Doherty, Rote of NGOs, in: Spector/Sjöstedt/Zartman, Negotiating Int'l Regimes, S. 199 (210); Unmüßig , Erfahrungen der NRO, in: Calließ, NRO in der We1tpolitik, S. 53 (57).

62

1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

hatten Gelegenheit, Meinungen und Erfahrungen auszutauschen. Erreicht wurde dieses durch die Bildung und Unterstützung solcher Organisationen wie dem International Facilitating Committee, dem Environrnental Liaison Committee International (ELCI) und verschiedenen anderen Gruppen auf nationaler und regionaler Ebene. 156 Diese hatten es sich zur Aufgabe gemacht, eine möglichst hohe Beteiligung von NGOs am UNCED-Prozeß sicherzustellen. Auf diese Weise konnten die NGOs die Rio-Konferenz jedenfalls dazu nutzen, Netzwerke aufzubauen, die insbesondere auch eine Verknüpfung von Umwelt und Entwicklung und eine Überbrückung des Nord-Süd-Konfliktes herbeizuführen helfen können. Die RioKonferenz führte so eine erhebliche Beschleunigung und Verstärkung des Phänomens der Umweltschutzorganisationen im internationalen System herbei und stellte daher für die Gemeinschaft nichtstaatlicher Organisationen wenigstens insoweit einen Erfolg dar. 157 Die offiziellen Ergebnisse der United Nations Conference on Environment and Development enttäuschten jedoch mit ihren zumeist unverbindlichen Dokumenten die von den NGOs unterhaltenen Erwartungen. 158 Dennoch ist unter diesen Dokumenten die Agenda 21 159 in bezugauf das Phänomen nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen hervorzuheben. Die Agenda 21 umfaßt 40 Kapitel mit 115 Einzelthemen, die in 4 Abschnitten behandelt werden und sich mit Aktionsplänen für die Herbeiführung der nachhaltigen Entwicklung in der Umwelt- und Entwicklungspolitik im 21. Jahrhundert befassen. Die nichtstaatlichen Organisationen werden in allen Abschnitten immer wieder als Partner der Staaten bei der Implementierung der Ziele der Agenda erwähnt; zudem wurde ihnen im 3. Abschnitt "Strengthening the Role of Major Groups" ein ganzes Kapitel unter dem Titel "Strengthening the Role of Non-Govemmental Organizations: Partners for Sustainable Development" gewidmet. 160 Hier wird unter dem Titel "Basis for Action"161 zunächst festgestellt, daß nichtstaatliche Organisationen durch ihre Unab156 Vgl. Finger, UNCED, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 186 (202-206); das International Facilitating Comrnittee war beispielsweise maßgeblich an der Organisation des Global Forum beteiligt. 157 Finger, UNCED, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 186 (209); Cicin-Sain/Knecht, Implications, in: ODIL 24 (1993), S. 323 (336); Kiss/Doumbe-Bille, La Conference, in: AFDI 38 (1992), S. 823 (843). 158 Für einen Überblick über die Ergebnisse der Konferenz vgl. Kiss/Doumbe-Bille, La Conference, in: AFDI 38 (1992), S. 823 (832-838); Unmüßig, UNCED, in: Vereinte Nationen 40 (1992), S. ll7 (118-120). 159 Agenda 21, U.N. Doc. NConf. 151/26; abgedruckt in: Johnson, The Earth Sumrnit, 123-508. 160 Agenda 21, Kapitel 27. 161 Agenda 21, Kapitel27, Unterabschnitt 27.1-27.4.

s.

C. Nichtstaatliche Organisationen im internationalen Umweltrecht

63

hängigkeit in der Gesellschaft eine wichtige Rolle in der partizipatorischen Demokratie spielen und aufgrundihrer Erfahrungen, ihrer Kapazitäten und ihres Expertenwissens als Partner bei der Umsetzung der Agenda 21 berücksichtigt werden müssen. Im Hinblick auf die nachhaltige Entwicklung wird insbesondere die Notwendigkeit erkannt, das Bedürfnis für Änderungen im gesellschaftlichen Bewußtsein zu verankern, wobei nichtstaatliche Organisationen hilfreich sind. Aus diesen Gründen sollen die bestehenden Netzwerke nichtstaatlicher Organisationen gefördert und das Potential der NGOs durch Koordination und Kooperation mit zwischenstaatlichen Organisationen und Regierungsstellen für die Umsetzung der Agenda 21 nutzbar gernacht werden. Unter dem Titel "Objectives"162 wird angeregt, daß die Gesellschaft, Regierungen und zwischenstaatliche Organisationen Mechanismen entwickeln sollen, die es nichtstaatlichen Organisationen erlauben, ihr Potential zugunsten der nachhaltigen Entwicklung zu entfalten. Dabei soll auf nationaler Ebene ein Dialog zwischen nichtstaatlichen Organisationen und Regierungen entstehen, während zwischenstaatliche Organisationen insbesondere die konsultative Rolle nichtstaatlicher Organisationen zu überdenken haben, um eine effektive Einbeziehung derselben in die Umsetzung der Agenda 21 sicherzustellen. Unter dem Titel "Activities"163 werden daraufhin konkrete Maßnahmen für das System der Vereinten Nationen und für nationale Regierungen entworfen, die die Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen bei der Entscheidungsfindung und insbesondere aucb der Überprüfung des Fortschrittes in Richtung auf die nachhaltige Entwicklung gewährleisten sollen. Dazu gehört auch die administrative und finanzielle Unterstützung nichtstaatlicher Organisationen und die Gewährung des Zugangs zu Daten und Informationen. Abgeschlossen wird das Kapitel mit den "Means of Implementation" 164, die die Kosten für die vorgesehenen Maßnahmen untersuchen und die Punkte benennen, die Regierungen und Vereinte Nationen besonders zu untersuchen haben. Diese besondere Betonung der Rolle nichtstaatlicher Organisationen in der Agenda 21 darf zwar nicht überbewertet werden, da neben diesen auch die Rolle von Frauen, Kindern und Jugendlichen, eingeborener Bevölkerungsgruppen, lokaler Behörden, Arbeitern und Gewerkschaften, der Privatwirtschaft, Wissenschaft und Technik und der Bauern untersucht wird; andererseits ist aber bemerkenswert, daß ein Großteil dieses Kapitels, in dem die Rolle der NGOs durchweg positiv bewertet wird, von NGO-Koalitionen vorbereitet wurde, während noch zu Beginn des vorbereitenden Prozesses die Beteiligung nichtstaatlicher OrganisatioAgenda 21 , Kapitel27, Unterabschnitt 27.5-27.8. Agenda 21, Kapitel27, Unterabschnitt 27.9-27.10. 164 Agenda 21, Kapitel 27, Unterabschnitt 27.11-27.13.

162 163

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

nen insbesondere von Seiten einiger Entwicklungsländer ganz abgelehnt worden war.16s Die Ergebnisse der United Nations Conference on Environment and Development waren für die nichtstaatlichen Organisationen daher mit gemischten Gefühlen zu betrachten: Einerseits war ihr tatsächlicher Einfluß auf die offiziellen Dokumente nur geririg166; andererseits wurden die NGOs von Beginn an in den RioProzeß einbezogen, konnten in zu diesem Zeitpunkt beispiellosen Zahlen an den Vorbereitungen und der Konferenz selbst teilnehmen und wurden vermehrt auch in nationale Regierungsdelegationen aufgenonnnen.167 Auf der einen Seite gab der Rio-Prozeß den NGOs Gelegenheit, Koalitionen und Netzwerke zu bilden168, und setzte insbesondere auch NGOs aus den Sektoren Umwelt und Entwicklung miteinander in Verbindung; auf der anderen Seite entstanden jedoch auch Risse in der ohnehin von großer Diversität geprägten Gemeinschaft nichtstaatlicher Organisationen: Die etablierten NGOs fühlten ihren Einfluß durch die Masse der nachdrängenden kleinen Organisationen gefährdet, und die kleinen NGOs empfanden ihre zum Teil radikaleren Ziele als von den etablierten nicht angemessen repräsentiert. 169 Außerdem stellten die auf der Konferenz verabschiedeten Dokumente für das Anliegen des Umweltschutzes eine Enttäuschung dar, obwohl die Betonung der Rolle der NGOs für die nachhaltige Entwicklung in der Agenda 21 ein positives Zeichen setzte. Zu betonen ist aber, daß die Rio-Konferenz für das Phänomen umweltbezogener NGOs im internationalen System jedenfalls einen Schub bewirkte und die bestehende Position der nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen durch die Einführung des vereinfachten Akkreditierungsverfahrens noch ausgebaut wurde. 170 165 Doherty, Role of NGOs, in: Spector/Sjöstedt/Zartman, Negotiating Int'l Regimes,

s. 199 (213).

166 Schulze, Demokratisierung, in: Hüfner, Reform der Vereinten Nationen, S. 119 (128); Cicin-Sain/Knecht, Implications, in: ODIL 24 (1993), S. 323 (336); Doherty, RoJe of NGOs, in: Spector/Sjöstedt/Zartman, Negotiating lnt'l Regimes, S. 199 (213). 167 Conca, UN System, in: Third World Quarterly 16 (1995), S. 441 (449); Finger, UNCED, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 186 (208). 168 Padbury, Civil Society, in: Fawcett/Newcombe, United Nations Reform, S. 207 (214-215). In Deutschland besteht beispielsweise der Zusammenschluß "Forum Umwelt & Entwicklung" von am Rio-Prozeß besonders interessierten NGOs, vgl. Martens, Abstieg, in: Vereinte Nationen 45 (1997), S. 137 (141). 169 Auf diese Konflikte verweisen Unmüßig, UNCED, in: Vereinte Nationen 40 (1992), S. 117 (121); Finger, UNCED, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 186

(210).

°

17 Kiss/Doumbe-Bille, La Conference, in: AFDI 38 (1992), S. 823 (843); Finger, UNCED, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 186 (211-212).

C. Nichtstaatliche Organisationen im internationalen Umweltrecht

65

Die Bedeutung der Rio-Konferenz lag für die NGOs daher in der Stärkung ihrer Position im internationalen System; hieraus resultierte in der Nachfolge der Konferenz ein Aufschwung für Umweltschutzorganisationen im System der Vereinten Nationen. Während fraglich erscheinen mag, ob die Rio-Konferenz eine wirkliche Weiterentwicklung des internationalen Umweltrechts bewirken konnte, stellte sie doch jedenfalls für die Kooperation nichtstaatlicher Organisationen und ihre Beteiligung in internationalen umweltrechtlichen Prozessen einen Fortschritt dar.

5. Bewertung der Entwicklung

In der Zeit nach der United Nations Conference on Environment and Development entwickelte sich zunächst ein Anwachsen der Zusammenarbeit nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen mit zwischenstaatlichen Organisationen, im Bereich der Vereinten Nationen insbesondere im Zusammenhang mit der CornInissionon Sustainable Development 171 : Die Zahl nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen mit Konsultativstatus beim Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen erhöhte sich ganz erheblich, und die Regelung des Konsultativverhältnisses wurde 1996 einer Überarbeitung unterzogen. 172 Zudem schloß sich ein großer Teil der am Rio-Prozeß beteiligten NGOs auch in der Nachfolge der Konferenz in Netzwerken zusammen, um so auf die Umsetzung der in der Agenda 21 gesetzten Ziele Einfluß nehmen zu können. 173 Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen wurden im Rahmen der Vereinten Nationen in verschiedene Konferenzen und Verhandlungen einbezogen, von denen insbesondere die "United Nations Conference on Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks" 174 und die Verhandlungen um die "Convention to Combat Desertification in those Countries Experiencing Serious Drought and/or Desertification, Particu-

171

172

Ausführlich unten, 1. Kapitel, D. I. l. a) bb).

Willetts, Consultative Status, in: The Conscience ofthe World, S. 31 (57). Zu dieser

Entwicklung im einzelnen unten, 1. Kapitel, D. I. 1. a). 173 Doherty, RoJe of NGOs, in: Spector/Sjöstedt/Zartrnan, Negotiating Int'l Regimes, S. 199 (214); Hewison, Ocean Governance, in: Ocean Yearbook 12 (1996), S. 32 (34). 174 Die United Nations Conference on Straddling Fish Stocksand Highly Migratory Fish Stocks fand in fünf Abschnitten in einem Zeitraum vorn Juli 1993 bis August 1995 statt. Sie wurde einberufen durch G.A. Res. 471192 vorn 22. Dezember 1992, die auch bereits die Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen vorsah. Ergebnis dieser Konferenz war das ,.Agreement for the Irnplernentation ofthe Provisions ofthe United Nations Convention on the Law of the Sea relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks" vorn 8. September 1995, U.N. Doc. A/Conf. 164/37. 5 Riedinger

66

I. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

Iady in Africa" 175 hervorzuheben sind. Hier wurden NGOs als Beobachter an den Verhandlungen beteiligt und konnten nicht unerheblichen Einfluß ausüben. 176 Auch die im Ergebnis ausgehandelten Vertragstexte weisen den NGOs eine wichtige Rolle bei der Durchführung der geplanten Aktionen zu. 177 Trotz dieser positiven Entwicklung ist die internationale Gemeinschaft auch einige Jahre nach Verabschiedung der Agenda 21 aber noch weit davon entfernt, die in Kapitel 27 unter dem Titel "Strengthening the Role of Non-Governmental Organizations" aufgestellten Forderungen zu erfüllen. Dieses trat insbesondere im Rahmen der 19. Sondergeneralversanunlung der Vereinten Nationen "zur allgemeinen Überprüfung und Beurteilung der Umsetzung der Agenda 21" fünf Jahre nach der Rio-Konferenz zu Tage: Auf dieser Konferenz, die vom 23. bis 28. Juni 1997 am Sitz der Vereinten Nationen in New York stattfand178, sollten die zur Verwirklichung der Agenda 21 unternommenen Schritte untersucht und die Verpflichtung der Staaten auf die nachhaltige Entwicklung erneuert werden. Schon in der Entscheidung der Generalversanunlung, die Sondertagung durchzuführen, wurde die Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen als "Major Groups" i. S. d. Agenda 21 beschlossen. 179 Während der Sondertagung konnten NGOs an 175 I.L.M. 33 (1994), S. 1328 ff. Die Beschäftigung mit dem Problem der Wüstenbildung war bereits auf der United Nations Conference on Environment and Development angeregt worden; in G.A. Res. 47/188 vom 22. Dezember 1992 rief die Generalversammlung der Vereinten Nationen dann zur Einsetzung eines "Intergovernmental Negotiating Committee for the Elaboration of an International Convention to Combat Desertification in those Countries Experiencing Serious Drought and/or Desertification, Particularly in Africa" auf. Die Verhandlungen fanden in einem Zeitraum von Januar 1993 bis Juni 1994 statt. Seit 15. Oktober 1995 ist die verabschiedete Konvention offen zur Unterzeichnung. 176 Zum Einfluß der NGOs im Zusammenhang mit dem Straddling Stocks Agreement vgl. de Fontauberr, Politics of Negotiation, in: Ocean & Coastal Management 29 (1995), S. 79 (83); de Fontaubert, Straddling Stocks, in: Ocean Yearbook 12 (1996), S. 82 ff. Zur Desertification Convention vgl. Danish, Desertification, in: Indiana J of Global Legal Studies 3 (1995), S. 133 (162); Bekhechi, Desertification, in: Revue General de Droit International Public 101 (1997), S. 5 (7). 177 Zur ausführlichen Untersuchung dieser Tatsache vgl. 2. Kapitel, C. III. 2. c) im Zusammenhang mit der Durchsetzung des internationalen Umweltrechts. 178 Allgemein zu dieser Sondertagung der Generalversammlung vgl. Osbom/Bigg, Earth Summit II. 179 G.A. Res 50/113 "Special Session for the Purpose of an overall Review and Appraisal ofthe lmplementation of Agenda 21" vom 20. Dezember 1995, Paragraph 11: "(The General Assemb1y) recognizes the important roJe played by major groups, including non-governmental organizations, at the United Nations Conference on Environment and Development andin the implementation of its recommendations, and recognizes the need for their active invo1vement in preparations for the special session, as well as the need to ensure appropriate arrangements for their contribution during the special session...

C. Nichtstaatliche Organisationen im internationalen Umweltrecht

67

allen Sitzungen, also auch den nicht-öffentlichen, teilnehmen. Sie veröffentlichten wiederum eine täglich erscheinende NGO-Zeitung, "Outreach 1997". Bemerkenswert war das Rederecht, das Vertretern von NGOs im Plenum der Generalversanunlung zugestanden wurde, darunter Thilo Bode für Greenpeace International. 180 Auch im Abschlußdokument der Sondersitzung wurden NGOs für ihre Leistungen im Bereich von Umwelt und Entwicklung lobend erwähnt. 181 Dennoch wurde diese 19. Sondergeneralversammlung überwiegend als große Ernüchterung gesehen: Die NGOs wurden zwar beteiligt wie selten zuvor, konnten aber tatsächlich kaum Einfluß auf die Verhandlungen ausüben. Die Sondertagung endete ohne Fortschritte und konnte als eine Selbstkontrolle lediglich dazu dienen, verschiedene Fehlschläge und Konfliktthemen zwischen den Staaten offenzulegen. Vor dem Hintergrund wirtschaftlicher Krisen und den Anforderungen des globalen Marktes war die Aufbruchstimmung der Rio-Konferenz verlorengegangen. 182 Dieser Trend setzte sich auch auf der Konferenz der Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention (FCCC) in Kyoto vom 1. bis 11. Dezember 1997 fort, als die 155 teilnehmenden Staaten trotz gewachsener Sensibilisierung für die Auswirkungen des Klimawandels sich nicht auf effektive Maßnahmen zur Begrenzung und Reduzierung des Ausstoßes von Treibhausgasen einigen konnten. 183 Hieran konnten auch die anwesenden nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen nichts ändern. Wenn man die historische Entwicklung der Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht insgesamt betrachtet, ist nicht zu übersehen, daß diese ständig angestiegen ist, und sie insbesondere von Konferenzen der Vereinten Nationen nicht mehr hinwegzudenken sind. 184 Die NGOs werden hier in den jeweiligen Vorbereitungsprozeß einbezogen, nehmen als Beobachter zum Teil sogar an nicht-öffentlichen Sitzungen teil und können neben Staatenvertretern ihre Position darlegen. Lediglich das Stimmrecht ist ihnen allerdings vorenthalten geblieben. Diese gesteigerten Partizipationsmöglichkeiten lassenjedoch offenbar keinen unmittelbaren Rückschluß auf einen ebenso gestiegenen Einfluß auf die Fortschritte des internationalen Umweltrechts zu: Solange die NGOs nicht als 180 Süddeutsche Zeitung vom 26. Juni 1997, S. 9; Martens, Abstieg, in: Vereinte Nationen 45 (1997), S. 137 (139 und 140). 181 U.N. Doc. A/S-19/29 vom 27. Juni 1997, Overall Review and Appraisal of the Imp1ementation of Agenda 21, Report of the Ad Hoc Committee of the Who1e of the Nineteenth Special Session, Annex: Programme for the further Imp1ementation of Agenda 21, Paragraph 12: ,,NGOs have increased public awareness and the discussion of the re1ations between environment and development in all countries". 182 Martens, Abstieg, in: Vereinte Nationen 45 (1997), S. 137. 183 Göller, Weitsicht, in: Das Parlament vom 19. Dezember 1997, S. 13. 184 Füth, Reform des Status, in: Humanitäres Völkerrecht 10 (1997), S. 159 (163).

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

gleichwertige Verhandlungspartner angenommen werden, liegt es im freien Ermessen der Staaten, ihre Impulse aufzunehmen, so daß sich die Beteiligung der NGOs nur mittelbar auf das internationale Umweltrecht auswirken konnte und kann. Verallgemeinerungen sind daher fehl am Platze, vielmehr sind die Erfolge des Einflusses von NGOs im Einzelfall zu demonstrieren.

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen im internationalen System Die nichtstaatlichen Organisationen sind in vielfältigen Beziehungen mit anderen staatlichen wie nichtstaatlichen Organisationen verwoben. 185 Diese Beziehungen von NGOs zu Internationalen Organisationen und Staatenkonferenzen, insbesondere im System der Vereinten Nationen, und ihre Verknüpfungen untereinander sollen im folgenden untersucht werden, um so eine Einordnung der nichtstaatlichen Organisationen in das internationale System zu ermöglichen. Dabei sollen bereits Rückschlüsse auf das internationale Umweltrecht gezogen werden. 186

I. Beziehungen zu Internationalen Organisationen und Staatenkonferenzen Neben den informellen Beziehungen, wie persönlichen Bekanntschaften und Einflußnahme durch Lobbying 187, verleihen Internationale Organisationen oder Staatenkonferenzen NGOs teilweise auch einen formellen und offiziellen Status, der diesen direkte Einflußnahme auf das internationale System ermöglicht. Besondere Aufmerksamkeit gebührt dabei dem System der Vereinten Nationen, in dem die Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen besonders ausgeprägt ist. Daneben bieten aber auch einige Organisationen und Konferenzen außerhalb des Systems der Vereinten Nationen interessante Beispiele der erfolgreichen Verknüpfung von NGOs mit der Staatenwelt

185 Dieses wird eindrucksvoll belegt im Yearbook of International Organizations 1999/ 2000, Vol. I: Organization Descriptions and Cross-References. 116 Dem Rahmen dieser Arbeit gemäß wird die Untersuchung auf solche Organisationen und Konferenzen beschränkt bleiben, die Relevanz für das internationale Umweltrecht besitzen. 187 Auf diese Faktoren wird noch näher einzugehen sein, vgl. unten, 2. Kapitel, 8. II. 3. a).

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

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1. Stellung im System der Vereinten Nationen Bei der Betrachtung der Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen in das System der Vereinten Nationen ist es aufgrundder Regelung des Art. 71 SVN angebracht, zwischen der Praxis des Wirtschafts- und Sozialrates und derjenigen sonstiger Organe, Gremien und Sonderorganisationen der Vereinten Nationen zu unterscheiden. a) Beziehungen zum Wirtschafts- und Sozialrat Neben den schon in der Charta der Vereinten Nationen vorgesehenen Beziehungen von nichtstaatlichen Organisationen zum Wirtschafts- und Sozialrat als einem der Hauptorgane der Vereinten Nationen ist aus umweltrechtlicher Sicht die Rolle der Comrnission on Sustainable Development (CSD) als Unterorgan des Wirtschafts- und Sozialrates näher zu untersuchen.

aa) Wirtschafts- und Sozialrat Eine Bewertung der allgemeinen Beziehungen des Wirtschafts- und Sozialrates zu nichtstaatlichen Organisationen, insbesondere im Hinblick auf das internationale Umweltrecht, kann nur unter Berücksichtigung der Rolle des Wirtschaftsund Sozialrates im System der Vereinten Nationen und seines Einflusses auf das internationale Umweltrecht geschehen. Der Wirtschafts- und Sozialrat ist in Art. 61-72 SVN als wirtschafts-und sozialpolitisches Hauptorgan der Vereinten Nationen angelegt worden, steht aber gern. Art. 60 SVN unter der Autorität der Generalversammlung. Der Rat kann gern. Art. 62 SVN zu internationalen wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und humanitären Fragen und solchen der Gesundheit Berichte erstellen oder erstellen lassen und Empfehlungen aussprechen; außerdem kann er in diesem Rahmen Entwürfe internationaler Abkommen vorbereiten und Konferenzen einberufen. Hervorzuheben ist auch die dem Wirtschafts- und Sozialrat durch Art. 63 SVN übertragene Koordinierungsfunktion bezüglich der· Sonderorganisationen der Vereinten Nationen. Zwar sind seine Exekutivbefugnisse nur gering, so daß die Generalversammlung der Vereinten Nationen im Vergleich als bestimmender Faktor erscheintl88, jedoch vennag der Wirtschafts- und Sozialrat im Bereich des 188 Jpsen/Gloria, § 44 Rdnr. 6; Gunter, Consultative Relationship, in: Vand J1L 10 (1977), s. 557 (581).

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

Umweltrechts eine einflußreiche Rolle zu spielen. 189 So trug der Rat insbesondere durch seine regionalen Kommissionen fundamental zur Vorbereitung der Stockbohner Konferenz von 1972 bei. 190 Die Einflußmöglichkeiten des Wirtschafts- und Sozialrates, insbesondere durch seine Unterorgane und Kommissionen, darf daher nicht unterschätzt werden, so daß nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen von gefestigten Beziehungen zum Rat in bezug auf ihre eigene Rolle im internationalen System profitieren können. Wie bereits ausgeführt191 wurde durch Art. 71 der SVN ein besonderer Status für NGOs beim Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen vorgesehen, indem der Wirtschafts- und Sozialrat geeignete Abmachungen zwecks Konsultation mit den nichtstaatlichen Organisationen treffen soll. Art. 71 SVN enthält allerdings neben der fehlenden Definition des Begriffs der nichtstaatlichen Organisation auch keine Vorgabe bezüglich des Inhalts der geforderten Abmachungen. Es war daher am Wirtschafts- und Sozialrat, die nähere Ausgestaltung des vorgesehenen Konsultationsverfahrens vorzunehmen. Die Festlegung oblag wiederum dem vorläufigen "Committee on Arrangements for Consultation with Non-Governrnental Organizations" . 192 Die vom Komitee erlassenen Ausführungsbestimmungen sind mehrmals überarbeitet worden. Zunächst bildeten ECOSOC Res. '213 und dann ECOSOC Res. 288 B (X) die Grundlage des Konsultationsverfahrens. Später wurde diese ersetzt und überlagert durch ECOSOC Res. 1296 (XLN) und zuletzt durch ECOSOC Res. 1996/31. 193 Die anfängliche Ausgestaltung der Beziehungen des

Kilian, S. 206; Caldwell (1996), S. 129. Caldwell (1996), S. 130. 191 Oben, I. Kapitel, B.l. I. 192 Dieses wurde durch ECOSOC Res. 4 (I) vom 14. Februar 1946 eingesetzt, später in ein ständiges Komitee umgewandelt und schließlich in "Council Committee on Non-Govemmental Organizations" umbenannt, vgl. oben, I. Kapitel, B. l. 1.; vgl. auch Report ofthe Secretary-General, Brief History of the Consultative Relationship of Non-Govemmental Organizations with the Economic and Social Council, U.N. Doc. FlC. 2/661 vom 7. Mai 1968. 193 ECOSOC Res. 2/3 vom 21. Juni 1946, ,,Arrangements for Consultation with NonGovemmental Organizations"; ECOSOC Res. 288 B (X) vom 27. Februar 1950, "Review of Consultative Arrangements with Non-Govemmental Organizations"; ECOSOC Res. 1296 (XLIV) vom 23. Mai 1968, ,,Arrangements forConsultation with Non-Govemmental Organizations"; ECOSOC Res. 1996/31 vom 25. Juli 1996, "Consultative Relationship between the United Nationsand Non-Govemmental Organizations". Weitere Bestimmungen über die Ausgestaltung der Beziehungen zwischen Wirtschafts- und Sozialrat und NGOs 189

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D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

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Wirtschafts- und Sozialrates zu nichtstaatlichen Organisationen ist vor dem Hintergrund der politischen Einflüsse in den Vereinten Nationen zu sehen. Diese waren zunächst geprägt durch ein durch den Kalten Krieg veranlaßtes Mißtrauensverhältnis, das sich auch negativ auf die Rolle der NGOs auswirkte 194 und seinen restriktiven Niederschlag in der Ausgestaltung der Konsultativbeziehungen in ECOSOC Res. 1296 (XLIV) fand.195 Trotz dieser restriktiven Regelungen wuchsen in den folgenden Jahrzehnten die Zahlen von NG0s 196, und nach dem Ende des Kalten Krieges kam es auf mehreren Weltkonferenzen der Vereinten Nationen durch den Aufschwung der NGO-Beteiligung zur beginnenden Entwicklung einer internationalen Zivilgesellschaft, so daß eine Neugestaltung des Konsultationsverhältnisses unausweichlich wurde. 197 Aus diesem Grunde war auch die Erwartungshaltung bezüglich der Überarbeitung von ECOSOC Res. 1296 (XLIV) und der Durchführung von Reformen besonders hoch, diese wurden als "Beginn einer völligen Neustrukturierung des VN-Systerns" 198 angesehen. Diese Aussage hält einem Vergleich zwischen den Regelungen der seit 1968 geltenden ECOSOC Res. 1296 (XLIV) und den Vorschriften der nunmehr geltenden ECOSOC Res. 1996/31 jedoch nicht Stand. Die Resolutionen sind jeweils unterteilt in die Regelung der Anforderungen, die an die NGOs zu stellen sind, die sind enthalten in den jeweils gültigen Verfahrensordnungen, gegenwärtig die Rules of Procedure ofthe Econornic and Social Council, U.N. Doc. Fl5715/Rev. 2, sowie den Verfahrensordnungen der Ausschüsse des Rates. 194 Otto, NGOs in the UN System, in: Human Rights Quarterly 18 (1996), S. 107 (113); Willetts, Consultative Status, in: The Conscience ofthe World, S. 31 (35). Martens, NGOs, in: Vereinte Nationen 41 (1993), S. 168, formuliert überspitzt, daß die östlichen Regierungen hinter westlichen NGOs den CIA vermuteten, während westliche Regierungen NGOs aus sozialistischen Ländern als regierungsgelenkt ablehnten; ebenso Hüfner, Non-Governmental Organizations, in: Wolfrum/Philipp, United Nations, S. 927 (930). 195 Otto, NGOs in the UN System, in: Human Rights Quarterly 18 (1996), S. 107 (110). 196 Willetts, Consultative Status, in: The Conscience ofthe World, S. 31 (37); Skjelsbaek, Growth ofiNGOs, in: International Organization 25 (1971}, S. 420 (423-433). Die NGOs gründeten die "Conference ofNon-Govemmental Organizations in Consultative Status with the Econornic and Social Council" (CONGO), die sich hauptsächlich mit der Verbesserung der Beziehungen zwischen NGOs und Vereinten Nationen befaßt, vgl. Report of the Secretary-General, U.N. Doc. FlAC. 70/1994/5 vom 26. Mai 1994, S. 17. 197 Martens, NGOs, in: Vereinte Nationen 41 (1993), S. 168 (170); Otto, NGOs in the UN System, in: Human Rights Quarterly 18 (1996), S. 107 (120); Hüfner, System der Vereinten Nationen, in: Friedens-Warte 71 (1996), S. 115 (116); ders., NGOs, in: Wolfrurnl Philipp, United Nations, S. 927 (933) bezeichnet insbesondere die United Nations Conference on Environment and Development von 1992 als "turning point". 198 Hüfner, System der Vereinten Nationen, in: Friedens-Warte 71 (1996), S. 115 (121-122).

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umwe1tschutzorganisationen im internationalen System

für das Konsultationsverhältnis in Frage kommen, und die nähere Ausgestaltung des Konsultationsverfahrens und der Rechte und Pflichten der NGOs in diesem Zusammenhang. Bezüglich der Anforderungen an die NGOs ergaben sich bereits seit ECOSOC Res. 288 B (X) nur wenige Änderungen: Die entsprechenden Organisationen müssen sich mit Angelegenheiten befassen, die in die Kompetenz des Wirtschafts- und Sozialrates fallen, ihre Ziele müssen sich in Übereinstimmung mit der Charta der Vereinten Nationen befinden und sie müssen die Arbeit der Vereinten Nationen unterstützen. 199 In bezugauf die Struktur der NGOs wird gefordert, daß diese eine angesehene Stellung innehaben und einen wesentlichen Anteil organisierter Personen repräsentieren; sie müssen ein Hauptquartier und Geschäftsführer besitzen und regelmäßige Mitgliederkonferenzen abhalten. 200 Unterschiede ergeben sich jedoch in den Anforderungen an die Internationalität der Organisationen: Während früher grundsätzlich eine internationale Struktur gefordert wurde und nationale Organisationen nur in Ausnahmefällen akzeptiert wurden201 , betont ECOSOC Res. 1996/31 nunmehr die Bedeutung insbesondere auch regionaler und nationaler NGOs und die Wichtigkeit der angemessenen geographischen Verteilung der nichtstaatlichen Organisationen mit Konsultationsstatus, um so NGOs aus Entwicklungsländern eine gesteigerte Repräsentanz zu verleihen. 202 Besonders betont wird auch die Anforderung einer demokratischen Struktur der NGOs. 203 Bezüglich der Ausgestaltung des Konsultationsverfahrens wird immer wieder auf den Unterschied hingewiesen, den die SVN zwischen der "Teilnahme" anderer Mitglieder und Vertreter von Sonderorganisationen in Art. 69-70 SVN und der "Konsultation" nach Art. 71 SVN in bezug auf nichtstaatliche Organisationen rnacht. 204 Wegen dieser bewußten Unterscheidung zwischen "Teilnahme" einerseits und "Konsultation" andererseits sollen den nichtstaatlichen Organisationen nicht die gleichen Rechte verliehen werden, wie dies für Nichtmitgliedstaaten des Rates oder Sonderorganisationen vorgesehen ist. Zudem soll das Konsultations199 ECOSOC Res. 288 B (X), Paragraph 2-4; ECOSOC Res. 1296 (XLIV), Paragraph 1-3; ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 1-3. 200 ECOSOC Res. 288 B (X), Paragraph 5-6; ECOSOC Res. 1296 (XLIV), Paragraph 4-5; ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 9-10. 201 ECOSOC Res. 288 B (X), Paragraph 8-9; ECOSOC Res. 1296 (XLIV), Paragraph 7 und 9. 202 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 5-8. 203 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 12-14. 204 ECOSOC Res. 288 B (X), Paragraph 12; ECOSOC Res. 1296 (XLIV), Paragraph 12; Report of the Secretary-General, U.N. Doc. E/AC. 70/1994/5 vom 26. Mai 1994, Paragraph 53; ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 18.

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

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verhältnis so ausgestaltet werden, daß der Wirtschafts- und Sozialrat nicht in ein allgemeines Diskussionsforum herabgewürdigt wird.205 Das Vorrecht der Staaten, vermittelt durch den Wirtschafts- und Sozialrat und das Council Committee on Non-Govemmental Organizations, den Konsultationsstatus zu gewähren, auszusetzen oder zu entziehen, wird ausdrücklich betont. 206 Aus diesem Grunde wird auch eine Unterteilung der Art der Beteiligung von NGOs vorgenommen: Es werden ein "general consultative status" und ein "special consultative status" vergeben, daneben ist eine Registrierung im "Roster" möglich.l07 "General consultative status" wird solchen nichtstaatlichen Organisationen gewährt, die sich mit den meisten Tätigkeitsbereichen des Wirtschafts- und Sozialrates auseinandersetzen und substantielle Beiträge für die Arbeit des Rates leisten können. Ein besonderer Wert wird auch auf die Nähe der NGOs zu den Personen, die sie repräsentieren, und eine große Mitgliedschaft gelegt. 208 NGOs in "general consultative status" besitzen die weitestgehenden Befugnisse aller NGOs im Konsultationsverhältnis mit dem Wirtschafts- und Sozialrat Diese haben ein Recht darauf, daß ihnen die Tagesordnung des Rates mitgeteilt wird und können zudem Vorschläge über die Aufnahme von Tagesordnungspunkten machen, die in ihrem Interesse liegen. Sie können Vertreter bestimmen, die als Beobachter an öffentlichen Sitzungen des Rates teilnehmen, und schriftliche Erklärungen abgeben, die ihren Kompetenzbereich betreffen und 2000 Wörter nicht übersteigen. Diese werden durch den Generalsekretär unter den Mitgliedern des Rates in Umlauf gebracht. Mündliche Erklärungen dürfen auf Empfehlung des Generalsekretärs abgegeben werden und sollen dann abgegeben werden, wenn eine Angelegenheit betroffen ist, die die entsprechende NGO auf die Tagesordnung gebracht hat. 209 Ähnliche Regelungen gelten auch für die Beziehungen zu Kommissionen und sonstigen Unterorganen des Rates und Ad-hoc-Committees. 210 205 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 19. 206 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 15. 207 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 22-24. Die Terminologie hat sich geändert: Die verschiedenen Stati wurden in ECOSOC Res. 288 B (X), Paragraph 15-18 noch als "Category A", "Category B" und "Register", in ECOSOC Res. 1296 (XLIV), Paragraph 15-19 als "Category 1", "Category II" und "Roster" bezeichnet. 1968 befanden sich 12 NGOs in Categoryl, 143 in Category II und 222 im Roster; 1995 lagen die Zahlen bereits bei 69 in Category I, 436 in Category II und 563 im Roster (U.N. Doc. E/1995/INF5 vom 20. September 1995). 208 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 22; in dieser Kategorie befindet sich beispielsweise der "World Wide Fund for Nature International". 209 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 27-32. 210 ECOSOC Res. 1996131, Paragraph 33-40. Eine Autlistung der verschiedenen Kommissionen und Ausschüsse des Wirtschafts- und Sozialrates gibt Willetts, The Conscience of the World, S. 281.

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

Mit "special consultative status" werden die nichtstaatlichen Organisationen ausgestattet, die in einigen der Betätigungsfelder des Wirtschafts- und Sozialrates Erfahrungen besitzen und dafür anerkannt sind. 211 Diesen wird die Tagesordnung des Rates mitgeteilt, sie dürfen jedoch keine Vorschläge bezüglich einzelner Tagesordnungspunkte machen. Auch ihre Vertreter haben das Recht, bei öffentlichen Sitzungen des Rates anwesend zu sein. Sie können schriftliche Erklärungen abgeben, die ihren Kompetenzbereich betreffen. Diese werden vom Generalsekretär unter den Mitgliedern des Rates verteilt, wenn sie 500 Wörter nicht überschreiten. Mündliche Erklärungen können nur unter sehr eingeschränkten Bedingungen abgegeben werden. 212 Ähnliche Bedingungen gelten wiederum für die Beziehungen zu Kommissionen und sonstigen Unterorganen des Rates und Ad-hoc-Committees; bei der Konsultation mit Kommissionen und sonstigen Unterorganen dürfen allerdings sogar schriftliche Erklärungen bis zu 1.500 Wörtern Länge abgegeben werden. 213 Der "Roster" schließlich bleibt für diejenigen Organisationen, die vereinzelt wichtige Beiträge zur Arbeit der Organe der Vereinten Nationen leisten können oder die zu einer Sonderorganisation oder einer anderen Einrichtung der Vereinten Nationen Konsultativbeziehungen unterhalten. 214 Diesen wird die Tagesordnung des Rates mitgeteilt, sie dürfen jedoch keine eigenen Vorschläge besonderer Tagesordnungspunkte machen. Ein Recht auf Anwesenheit bei Sitzungen des Rates besteht nur, wenn die spezielle Kompetenz einer solchen Organisation betroffen ist. Schriftliche Erklärungen können nur auf besondere Anforderung abgegeben werden und dürfen 500 Wörter nicht übersteigen. Ein Recht auf Abgabe mündlicher Erklärungen ist nicht vorgesehen. m Die Beziehungen zu Kommissionen und sonstigen Unterorganen des Rates und Ad-hoc-Conunittees sind wiederum ähnlich ausgestaltet; allerdings dürfen bei der Konsultation mit Kommissionen und sonstigen Unterorganen schriftliche Erklärungen von 1.500 Wörtern Länge auf besondere Anforderung abgegeben werden. 216

211 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 23; in dieser Kategorie befinden sich beispielsweise das Environmental Liaison Center International, Greenpeace International, die ICSU, das WRI oder die IUCN. 212 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 27-32. 213 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 33-40, insbesondere 37 (e). 214 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 24. Auf den Rosterist im Zusammenhang mit der Comrnission on Sustainable Development eine große Zahl von Umweltschutzorganisationen gelangt, vgl. unten, 1. Kapitel, D. I. 1. a), bb). 215 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 27-32. 216 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 33-40, insbesondere 37 (0.

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

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Die Ausgestaltung der Beziehungen nichtstaatlicher Organisationen zum Wirtschafts- und Sozialrat hat somit seit Bestehen desselben keinen fundamentalen Wandel durchgemacht: Die Anforderungen an die NGOs und ihre Kategorisierung bleiben im wesentlichen gleich. Zwar wurde das Problem der ungleichen geographischen Verteilung angegangen217 , indem nunmehr insbesondere die Mitwirkung von NGOs aus Entwicklungsländern gefördert werden soll und auch die Rolle nationaler NGOs gestärkt wird218, um so besser zu gewährleisteten, daß in der Arbeit des Wirtschafts- und Sozialrates alle relevanten Ansichten aller Regionen der Erde zum Ausdruck kommen können; jedoch wurde die Auffächerung der nichtstaatlichen Organisationen in eine "Dreiklassengesellschaft" durch die Einteilung in verschiedene Kategorien, die die verstärkte Mitarbeit basisorientierter nationaler NGOs behindert219 , nicht beseitigt. Auch bezüglich der Ausgestaltung des Konsultationsverhältnisses ist keine wesentliche Änderung eingetreten: Insbesondere wird die Unterscheidung zwischen den Begriffen der Teilnahme in Art. 69 und 70 SVN und der Konsultation in Art. 71 SVN noch immer hervorgehoben220 und auch der Suspension und dem Entzug des Konsultationsstatus weiterhin ein Abschnitt gewidmet, um so Druck auf NGOs ausüben zu können, insbesondere wenn diese gegen einzelne Staaten aktiv werden. 221 Es kann also nicht die Rede davon sein, daß die Überarbeitung des Konsultationsverhältnisses der nichtstaatlichen Organisationen mit dem Wirtschafts- und Sozialrat die erhoffte Veränderung in Richtung auf eine demokratische Grundlage der Vereinten Nationen222 oder auch nur die erwartete effektivere Ausge217 Dazu Simma/IAgoni, Art. 71 Rdnr. 20. Otto, NGOs in the UN System, in: Human Rights Quarterly 18 (1996), S. 107 (123), weist darauf hin, daß die großen westlichen NGOs diesem Problem sehr ablehnend gegenüberstanden, wohl aus Angst um ihre eigenen Positionen. Diese Tatsache beweist, daß nicht von einer einheitlichen Front von NGOs ausgegangen werden kann. 218 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 5. 219 Martens, NGOs, in: Vereinte Nationen 41 (1993), S. 168 (170). 220 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 18. 221 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 55-59; immerhin wurde in Paragraph 56 für NGOs die Möglichkeit festgeschrieben, gegen die Suspension oder den Entzug ihres Konsultationsstatus in begrenztem Umfang vorgehen zu können. 222 Diese Hoffnung äußerte Otto, NGOs in the UN System, in: Human Rights Quarterly 18 (1996), S. 107 (140); ähnlich Hüfner, System der Vereinten Nationen, in: FriedensWarte 71 (1996), S. 115 (122). Es ist allerdings zu bezweifeln, ob NGOs eine "Demokratisierung" überhaupt zu leisten vermögen, vgl. Martens, NGOs, in: Vereinte Nationen 41 (1993), S. 168 (170). Ohnehin ist der Begriff der Demokratie nicht ohne weiteres auf das zwischenstaatliche System zu übertragen; NGOs können hier lediglich Partizipationsrechte innehaben, die aber keinen Bezug zum Begriff der Demokratie besitzen.

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

staltung223 gebracht hat. Aus diesem Grunde behalten frühere Aussagen über das Konsultationsverhältnis zwischen nichtstaatlichen Organisationen und Wirtschafts- und Sozialrat ihre Gültigkeit: Eine gleichwertige Partnerschaft zwischen NGOs und dem Rat besteht nicht224, vielmehr sind die Möglichkeiten der NGOs überwiegend auf die Verschaffung225 und Beschaffung226 von Informationen beschränkt. Es geht zwar zu weit, das Konsultationsverhältnis als reine Farce zu betrachten227, andererseits liegt in ihm aber auch kein Schritt zu einer internationalen "Demokratisierung"228 , was allerdings auch bereits aufgrund der mangelnden demokratischen Legitimation der NGO-Vertreter229 zweifelhaft sein dürfte. Dabei ist jedoch auch zu berücksichtigen, daß eine ausgewogene Einbeziehung von NGOs Schwierigkeiten bereitet, da ihre große Anzahl, ihre Verschiedenheit untereinander und die Fülle von Ideen und Informationen, die sie bereitstellen, kanalisiert werden müssen, um nicht den Wirtschafts- und Sozialrat und seine Unterorgane zu überlasten. 230 Die Ausgestaltung des Konsultationsverhältnisses mußte daher insoweit restriktiv bleiben, als der Masse von nichtstaatlichen Organisationen und der Fülle ihrer Mitwirkungswünsche und Beiträge eine möglichst geordnete Struktur gegeben werden muß. 231 Bei der restriktiven Ausgestaltung des Konsultationsverhältnisses ist allerdings auch das Verhalten der Staatenvertreter bestimmend, die die Expertenkenntnisse von NGOs nutzbar machen wollen, ohne sich aber gleichzeitig in ihren politischen Entscheidungen

223

Simma/Lagoni, Art. 71 Rdnr. 20; Martens, NGOs, in: Vereinte Nationen 41 (1993),

s. 168 (170).

Blodgett, S. 82. Socini Leyendecker, ONGs, in: Hague YIL 2 (1989), S. 169 (172). 226 Willetts, Consultative Status, in: The Conscience of the World, S. 31 (43), weist zu224 225

treffend daraufhin, daß der Konsultativstatus den betreffenden NGOs auch den erleichterten Zugang zu Informationen und Staatenvertretern bietet. 227 Sharp, S. 39, meint, daß die Konsultation und insbesondere Redebeiträge von NGOs durch die Staatenvertreter nicht ernst genommen würden. 228 So aber White, S. 259. 229 Hierauf verweist Martens, NGOs, in: Vereinte Nationen 41 (1993), S. 168 (170). Rechenberg, NGOs, in: EPIL III, S. 612 (618) spricht von einem fehlenden öffentlichen Mandat für NGOs; vgl. auch unten, 3. Kapitel, A. I. 1. a). 230 Simma/Lagoni,

(1977),

s. 557 (587).

Art. 71 Rdnr. 22; Gunter, Consultative Relationship, in: Vand JTI. 10

231 Blodgett, S. 82; Hüfner, NGOs, in: Schramm, The Role ofNon-Governrnental Organzations, S. 13 (23-24); Brückner, Nichtstaatliche Organisationen, in: Vereinte Nationen 21 (1973), S. 48 (52); Simma/Lagoni, Art. 71 Rdnr. 22.

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

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kritisieren lassen zu wollen. 232 Dennoch darf die Rolle, die die NGOs bei der Arbeit des Wirtschafts- und Sozialrates und dadurch im System der Vereinten Nationen spielen können, nicht unterschätzt werden, denntrotzder restriktiven Ausgestaltung des Konsultationsverhältnisses eröffnet dieses den Zugang zum internationalen System, wobei aus zuverlässiger Mitarbeit ein Prestige für NGOs und damit gesteigerter Einfluß entstehen kann. 233 Immerhin sind die Vereinten Nationen in einigen Bereichen fast vollständig auf die Kenntnisse und Informationen nichtstaatlicher Organisationen angewiesen. 234 Die Konsultationsbeziehungen zum Wirtschafts- und Sozialrat bieten somit für nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen eine Gelegenheit, trotz der restriktiven Ausgestaltung zumindest durch das Bereitstellen von Expertise und Know-how in ihren Betätigungsbereichen die Arbeit der Vereinten Nationen auch auf dem Gebiet des internationalen Umweltrechts zu beeinflussen. 235

bb) Commission on Sustainable Development (CSD) Wegen ihrer Bedeutung für das internationale Umweltrecht soll von den Unterorganisationen236 des Wirtschafts- und Sozialrates insbesondere die CSD in ihren Beziehungen zu nichtstaatlichen Organisationen näher untersucht werden. Die Gründung der CSD wurde als ein Resultat der United Nations Conference on Environment and Development von 1992 durch eine Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen beschlossen. 237 Da aber die CSD als Unter-

Chiang, S. 161. Willetts, Consultative Status, in: The Conscience ofthe World, S. 31 (45). 234.0tto, NGOs in the UN System, in: Human Rights Quarterly 18 (1996), S. 107 (115);

232 233

zurückhaltender der Generalsekretär in: Report ofthe Secretary-General, U.N. Doc. FJAC. 70/1994/5 vom 26. Mai 1994, Paragraph 41. 235 Letztendlich hängen die Einflußmöglichkeiten für NGOs natürlich von der Bereitschaft der Staatenvertreter ab, diese zu gewähren. Hieran würde auch eine offenere Ausgestaltung des Konsultationsverhältnisses nichts ändern. 236 Eine Auflistung der verschiedenen Kommissionen und Ausschüsse des Wirtschaftsund Sozialrates gibt Willetts, The Conscience ofthe World, S. 281. 237 G.A. Res. 471191 .,lnstitutional Arrangements to Follow up the United Nations Conference on Environment and Development" vom 22. Dezember 1992. Bereits Kapitel 38 der Agenda 21 (U.N. Doc. NConf. 151126) hatte die Gründung einer Commission on Sustainable Development vorgesehen.

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

organ des Wirtschafts- und Sozialrates angelegt ist, liegt der Gründungsakt der Organisation in der Ratsentscheidung 1993/207.238 Die Funktionen und Aufgabenbereiche der CSD wurden durch die Generalversanunlung in Paragraph 3-5 der Res. 4 7/191 festgelegt. Diese liegen insbesondere darin, die Umsetzung der auf der UNCED verabschiedeten Dokumente, also der "Rio Declaration on Environment and Development"239, der Agenda 21 und des "Non-legally Binding Authoritative Statement of Principles foraGlobal Consensus on the Management, Conservation and Sustainable Development of All Types of Forests"240 aufzuzeichnen, zu fördern und zu überwachen und die Arbeit der verschiedenen Institutionen in bezugauf das Konzept der nachhaltigen Entwicklung241 zu koordinieren. Dabei ergibt sich bereits aus dem Namen der Kommission, daß ihre Hauptaufgabe die Herbeiführung der nachhaltigen Entwicklung ist. Der Kommission gehören 53 Staaten an, die für 3 Jahre gewählt werden und auf jährlichen Treffen zusammenkommen. Obwohl die Kommission formell als Unterorganisation des Wirtschafts- und Sozialrates angelegt ist, kommt ihr in Umweltfragen eine zentrale Rolle im System der Vereinten Nationen zu. 242 Allerdings ist die CSD wegen ihrer strukturellen Machtlosigkeit in hohem Maße auf die Mitarbeit der Mitgliedstaaten angewiesen, insbesondere was die Überwachung der nachhaltigen Entwicklung angeht. Wegen ihrer relativ kurzen Existenz ist aber noch nicht abzuschätzen, inwieweit sie die ihr gesetzten Ziele erfüllen kann.243 Jedenfalls besitzt die CSD das Potential, konkrete Verfahrensvorschläge zu formulieren und deren Umsetzung durch die Mitgliedstaaten und im System der

238 ECOSOC Decision 1993/207 ,,Establishment of the Commission on Sustainable Development" vom 12. Februar 1993. 239 U.N. Doc. A/Conf. 151/5 vom 13. Juni 1992. 240 U.N. Doc. A/Conf. 151/6 vom 13. Juni 1992. 241 Der Begriff des "sustainable development" wird allgemein mit "nachhaltige Entwicklung" übersetzt, obwohl er vom deutschen Übersetzungsdienst der Vereinten Nationen mit "bestandsfc!.hig" übertragen wurde, vgl. Martens, 1. Tagung, in: Vereinte Nationen 41 (1993), S. 206. Der Begriff wurde in der Vorbereitung der Konferenz geprägt durch den Bericht der WCED, Our Common Future, S. 43-46. Dabei wurde die nachhaltige Entwicklung definiert als "development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations", S. 43. Zuvor hatte IUCN diesen Begriff schon in der World Conservation Strategy von 1980 gebraucht. 242 Orliange, La Commission, in: AFDI 39 (1993), S. 820 (826); Mensah , CSD, in: Werksman, Greening Int'l Institutions, S. 21 (28). 243 Orliange, La Commission, in: AFDI 39 (1993), S. 820 (831-832); Mensah, CSD, in: Werksman, Greening Int'l Institutions, S. 21 (36); Martens, 1. Tagung, in: Vereinte Nationen 41 (1993), S. 206 (207).

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

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Vereinten Nationen anzuregen. 244 Umweltschutzorganisationen mit Fachkenntnissen im Bereich der nachhaltigen Entwicklung können daher insbesondere bei der Formulierung neuartiger Strategien wertvolle Beiträge leisten. Aus diesem Grunde soll den NGOs in der CSD auch eine besondere Stellung zukommen. Bereits in Res. 471191 der Generalversammlung, durch die der CSD ihre Aufgaben und Kompetenzen zugewiesen wurden, finden die nichtstaatlichen Organisationen mehrmals Erwähnung: Zu den Funktionen der CSD soll es nach Paragraph 3 (f) gehören, Informationen über die Umsetzung der Agenda 21 von kompetenten NGOs zu erlangen und zu analysieren. Zudem soll die CSD die Einbindung von NGOs in das System der Vereinten Nationen nach Paragraph 3 (g) vorantreiben und den NGOs nach Paragraph 7 (b) gestatten, effektiv in ihrem Aufgabenbereich mitzuarbeiten. Nach Paragraph 8 (a) ist das Verhältnis zu den nichtstaatlichen Organisationen so auszugestalten, daß alle Mitglieder von der Fachkenntnis und Kompetenz der NGOs profitieren können. Diese Bestimmungen sind Ausdruck der Anerkennung, daß Staaten in bestimmten Bereichen auf die Mitarbeit von NGOs angewiesen sind. Die Regelung der Beteiligung von NGOs in der CSD wurde durch den Wirtschafts- und Sozialrat in den Entscheidungen 1993/215245 und 1993/220246 umgesetzt: Demnach stand die Akkreditierung bei der CSD nicht nur den NGOs mit Konsultativstatus beim Wirtschafts- und Sozialrat offen, sondern allen NGOs, die offiziell bei der Vorbereitung oder Durchführung von UNCED mitgewirkt hatten. Durch die Entscheidung 1994/300247 wurden alle auf diese Weise bei der CSD akkreditierten NGOs auch auf den Roster des Wirtschafts- und Sozialrates gesetzt, so daß auf einen Schlag 552 nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen hinzukamen.248 Durch die Übertragung der liberalen Akkreditierungsvorschriften der UNCED wurde ein Einfallstor für die entsprechenden NGOs auch in die übrigen 244 Martens, l. Tagung, in: Vereinte Nationen 41 (1993), S. 206 (207). 245 ECOSOC Decision 1993/215 •.Procedural Arrangements for the Commission on

Sustainable Development" vom 12. Februar 1993. 246 ECOSOC Decision 1993/220 ..Non-governmental Organizations accredited to the Commission on Sustainable Development" vom 26. Mai 1993. 247 ECOSOC Decision 1994/300 ..Report of the Commission on Sustainable Development" vom 29. Juli 1994; mit dieser Entscheidung nahm der Rat den Report on the Second Session (16.-27. Mai 1994), U.N. Doc. E/1994/33/Rev. 1, ECOSOCOff. Rec. 1994, Suppt. No. 13 der CSD an, in deren Paragraph 24 (a) die CSD empfohlen hatte, alle bei der CSD akkreditierten NGOs auch auf den ECOSOC Roster zu setzen. 248 Vgl. Willetts, TheConscience ofthe World, S. 309; Martens, l. Tagung, in: Vereinte Nationen 41 (1993), S. 206.

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I. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

Gremien des Rates geschaffen. 249 Auf diesem Wege wurde bereits im Vorfeld der ECOSOC Res. 1996/31 erstmalig der Zugang nationaler NGOs zum Wirtschaftsund Sozialrat in großen Zahlen erreicht250, wodurch die Regelungen der CSD Auswirkungen auf das gesamte System der Vereinten Nationen hatten. Die Ratsentscheidung 1993/215 regelt, daß NGOs bei der CSD an formellen Sitzungen teilnehmen und schriftliche Beiträge verteilen dürfen, für deren Kosten sie allerdings selbst aufkommen müssen und die nicht als offizielle Dokumente behandelt werden. Schließlich haben sie, unabhängig von ihrem Status, ein Rederecht begrenzten Umfanges in der Kommission und ihren Unterorganen, das zum Teil auch in der offiziellen Verhandlungsphase der CSD gilt. In einigen Fällen durften NGOs auch an den für diese gewöhnlich geschlossenen informellen Sitzungen teilnehmen. Eine Verhandlungsrolle soll ihnen aber nicht zukommen. 251 Die NGOs haben durch diese weitgehenden Mitwirkungsbefugnisse in der CSD die Möglichkeit, bei der Entwicklung von Strategien zur Erreichung der Ziele der Agenda 21 mitzuwirken und die Kommission mit notwendigen Informationen zu versorgen. Die Mitarbeit in der CSD ist für nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen daher hoch einzuschätzen. Aber selbst wenn die CSD die ihr gesteckten Ziele nicht erreichen sollte, stellen die Beziehungen zwischen dieser Kommission und nichtstaatlichen Organisationen jedenfalls einen Präzedenzfall dar, der Auswirkungen auf das gesamte System der Vereinten Nationen haben kann. 252 Am Beispiel der CSD ist zu erkennen, daß den Staaten die Mitwirkung von NGOs zur Förderung des gemeinsamen Zieles der nachhaltigen Entwicklung so wichtig ist, daß NGOs hier die Gelegenheit bekommen, positiven Einfluß auf das Umweltrecht zu nehmen und ihr Prestige als wichtige Partner im internationalen System auszubauen.

249 Martens, NGOs, in: Vereinte Nationen 41 (1993), S. 168 (170). Allerdings stellte der Rat fest, daß die durch UNCED auf dem Roster akkreditierten NGOs grundsätzlich nur im Zusammenhang mit der CSD in den Vereinten Nationen partizipieren sollen, wobei den betroffenen NGOs auf Antrag beim NGO Comrnittee auch eine weitergehende Beteiligung in der gesamten Arbeit des Wirtschafts- und Sozialrates ermöglicht wird, vgl. ECOSOC Dec. 1996/302 "Non-govemmental organizations on the Roster for the purposes of the work of the Commission on Sustainab1e Deve1oprnent" vom 26. Juli 1996. 250 Willetts, Consu1tative Status, in: The Conscience of the World, S. 31 (57). 251 Vgl. Conca, UN System, in: Third WorldQuarterly 16 (1995), S. 441 (452); Martens, NGOs, in: VereinteNationen41 (1993), S. 168 (170); Martens, 2. Tagung, in: VereinteNationen 42 (1994), S. 141-142. 252 Conca, UN System, in: Third World Quarter1y 16 (1995), S. 441 (452); Martens, 2. Tagung, in: Vereinte Nationen 42 (1994), S. 141 (142).

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

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b) Beziehungen zu sonstigen Hauptorganen der Vereinten Nationen Von den sonstigen Hauptorganen der Vereinten Nationen bedürfen die Beziehungen nichtstaatlicher Organisationen zum Sekretariat, zur Generalversanunlung und zum Sicherheitsrat einer näheren Betrachtung.

aa) Sekretariat Die Aufgaben des Sekretariats und insbesondere des Generalsekretärs der Vereinten Nationen ergeben sich aus Art. 97 und 98 SVN: Zu den Funktionen des Sekretariats gehören die Bereitstellung von unterstützenden Diensten für die anderen Organe der Vereinten Nationen, ebenso wie die Verbreitung von Informationen, Dokumentationen und Statistiken. 253 Der Generalsekretär bereitet die Sitzungen der übrigen Organe vor und nimmt auch an diesen teil. Alle Kommunikation mit den Vereinten Nationen wird durch den Generalsekretär an die zuständigen Organe weitergeleitet, zudem koordiniert er die Aktivitäten der Vereinten Nationen intern sowie die Beziehungen zu Sonderorganisationen und Organisationen außerhalb des Systems der Vereinten Nationen. 254 Daneben kommt dem Generalsekretär eine politische Funktion zu. 255 Generalsekretär und Sekretariat nehmen daher eine zentrale Rolle im System der Vereinten Nationen ein, so daß ihre Beeinflussung für nichtstaatliche Organisationen auch im Bereich des internationalen Umweltrechts wertvoll sein kann. Das Verhältnis zwischen nichtstaatlichen Organisationen und Sekretariat ist ebenfalls in ECOSOC Res. 1996/31 geregelt. Konsultation mit dem Sekretariat steht allen NGOs mit Konsultationsstatus beim Wirtschafts- und Sozialrat zu und kann durch Aufforderung des Generalsekretärs oder die entsprechende nichtstaatliche Organisation herbeigeführt werden. 256 Daneben kann der Generalsekretär einzelne nichtstaatliche Organisationen auffordern, spezielle Studien und Berichte anzufertigen. 257 Zudem sollen das Sekretariat und der Generalsekretär der Vereinten Nationen alle erdenklichen Schritte unternehmen, um das Konsultationsverhältnis mit den nichtstaatlichen Organisationen zu erleichtern. Dazu geSimma/Fiedler, Art. 97 Rdnr. 11-13. Simma/Fiedler, Art. 98 Rdnr. 25-48. 255 Fröhlich, Generalsekretär, in: Außenpolitik 48 (1997), S. 301. 256 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 65. 257 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 66; von dieser Regelung wurde in der Vergangenheit bereits mehrmals Gebrauch gemacht, vgl. Simma/Lagoni, Art. 71 Rdnr. 17. 253

254

6 Riedinger

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

hören die Weiterleitung und Verteilung von Dokumenten, die Bereitstellung von Presseinformationen, die Benutzung der Bibliotheken der Vereinten Nationen, von Literatur und Räumlichkeiten für kleinere Konferenzen und Treffen und das Arrangieren von informellen Gesprächsrunden.m Insofern hat zwischen ECOSOC Res. 1296 (XLIV) undECOSOC Res. 1996/31 keine Veränderung stattgefunden. Nunmehr wird jedoch die Rolle des Sekretariats als Vermittler zwischen nichtstaatlichen Organisationen und den Vereinten Nationen betont, und der Generalsekretär besonders aufgefordert, durch seine Arbeit die Effektivität des Konsultationsverhältnisses zu steigern und die Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen aus allen Regionen der Welt zu erleichtern.259 Die Bedeutung des Generalsekretärs für das Konsultationsverhältnis nichtstaatlicher Organisationen im System der Vereinten Nationen liegt somit darin, die Zusanunenarbeit zwischen Vereinten Nationen und NGOs zu verbessern und deren Effektivität zu erhöhen. 260 Dabei kann das Sekretariat die speziellen Kenntnisse und die Arbeit der NGOs auch für eigene Zwecke nutzen, um durch diese in der Öffentlichkeit oder innerhalb der Vereinten Nationen die Unterstützung für eine bestimmte Politik zu verstärken. 261 Andererseits können die nichtstaatlichen Organisationen durch die positive Beziehung zum Generalsekretär von dessen umfassenden Funktionen im System der Vereinten Nationen262 profitieren, indem sie diesen Einfluß für ihre eigenen Ziele nutzbar machen. 263 Insbesondere wegen dieser Reziprozität in der Beziehung ist das Verhältnis zwischen Sekretariat und NGOs als positiv zu bewerten. 264

m ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 64 und 67; eine besondere Rolle für die Verbreitung der notwendigen Informationen spielt als Unterabteilung des Sekretariats das "Department ofPublic Information" (DPI), vgl. Blodgett, S. 109-112; Chiang, S. 147-161. Die Zusammenarbeit zwischen DPI und NGOs wurde gefördert durch die Einrichtung eines NGO/DPI Executive Committees, welches als Verbindungsstelle dienen soll, vgl. Report ofthe Secretary-General, U.N. Doc. FJAC. 70/1994/5 vom 26. Mai 1994, S. 18. Jährlich findet zudem eine NGO/DPI Konferenz zu Themen globaler Bedeutung statt. 259 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 68-70. 260 Blodgett, S. 114; Chiang, S. 146; Stosic, S. 189. 261 Willetts, Consu1tative Status, in: The Conscience ofthe World, S. 31 (44); demnach hat der Generalsekretär der Vereinten Nationen eine Allianz zwischen Sekretariat und nichtstaatlichen Organisationen ausdrücklich begrüßt. 262 Vgl. Simma/Fiedler, Art. 98 Rdnr. 1-24. 263 Beispiele bei Willetts, Consultative Status, in: The Conscience of the Wor1d, S. 31 (47). 264 Blodgett, S. 114; Chiang, S. 146.

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

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bb) Generalversammlung

Nichtstaatliche Organisationen unterhalten auch Beziehungen zur Generalversanunlung der Vereinten Nationen und zu verschiedenen Unterorganen derselben. (1) Generalversanunlung als Hauptorgan

Die Generalversanunlung der Vereinten Nationen ist gemäß Art. 10 SVN aufgrund ihrer Allzuständigkeit befugt, "alle Fragen und Angelegenheiten erörtern, die in den Rahmen dieser Charta fallen oder Befugnisse und Aufgaben eines in dieser Charta vorgesehenen Organs betreffen". Dazu gehört gern. Art. 13 (1) (a) SVN insbesondere die Verpflichtung zur fortschreitenden Entwicklung des Völkerrechts. Die Generalversammlung kann sich daher auch des internationalen Umweltrechts annehmen und dessen Fortentwicklung vorantreiben. Der Einfluß der Generalversammlung auf das internationale Umweltrecht kommt so auf verschiedene Arten zur Geltuni65 : Die Staaten haben in der Generalversammlung die Möglichkeit, Vorstellungen auszutauschen und über strittige Bereiche des Umweltrechtes eine Konsensbildung herbeizuführen. Auf die Entwicklung des internationalen Umweltrechtes wird zudem durch die Verabschiedung von Resolutionen und Deklarationen Einfluß genommen. Zwar sind derartige Resolutionen an sich unverbindlich, jedoch können sie zur Bildung von Gewohnheitsrecht in bestimmten Bereichen beitragen.266 Die Generalversammlung besitzt außerdem durch Art. 22 SVN die Kompetenz, Unterorgane ins Leben zu rufen, was im Bereich des Umweltrechts insbesondere durch die Bildung des UNEP von 1972 geschehen ist. Daneben werden umweltrechtliche Fragen in den Ausschüssen der Generalversannnlung besprochen, und schließlich ist die Generalversammlung befugt, internationale Konferenzen einberufen. 267 Aufgrund dieser umfangreichen Kompetenzen im Bereich des internationalen Umweltrechtes sind auch für nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen Beziehungen zur Generalversammlung der Vereinten Nationen wichtig. Zu einer Verbindung 26S

Vgl. Fitzpatrick, General Assembly, in: Werksman, Greening Int'l Institutions, S. 3

(4-5). 266 /psen/Epping, § 32 Rdnr. 38; Verdross/Simma, § 128; Fitzpatrick, General Assembly, in: Werksman, Greening Int'l Institutions, S. 3 (4). 267 Dieses ist im Bereich des internationalen Umweltrechts beispielsweise geschehen durch G.A. Res. 31/108 vom 16. Dezember 1976, "United Nations Conference on Desertification"; G.A. Res. 44/228 vom 22. Dezember 1989, "United Nations Conference on Environment and Development" oder G.A. Res. 47/192 vom 22. Dezember 1992, "United Nations Conference on Straddling Fish Stocksand Highly Migratory Fish Stocks".

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

nichtstaatlicher Organisationen mit der Generalversammlung findet sich in der Charta der Vereinten Nationen allerdings nichts. Die sich aus der tatsächlichen Situation ergebende Notwendigkeit gebot jedoch, daß die Generalversammlung für ihre Beziehungen zu nichtstaatlichen Organisationen eine Grundlage schuf, so daß bereits 1952 die Möglichkeit für NGOs der Kategorien I und II festgelegt wurde, "to attend public meetings of the General Assembly whenever economic and social matters are discussed which are within the competence of the organization".268 Diese Möglichkeit ändert aber nichts daran, daß die nichtstaatlichen Organisationen keinen direkten fönnlichen Zugang zur Generalversammlung haben, woran die Anwesenheit in öffentlichen Sitzungen nur wenig ändert. 269 Insoweit verbleibt den NGOs der infonnelle, indirekte Zugang zur Generalversammlung, der sich durch die Zusammenarbeit mit Ausschüssen, mit dem Wirtschafts- und Sozialrat und dem Generalsekretär ergibt. 270 Trotz dieses Mangels an fonnellen Beziehungen ruft die Generalversammlung regelmäßig zur Zusannnenarbeit und Mitwirkung von NGOs bei der Durchführung verschiedenster Resolutionen auf. 271 Dieses bedeutet immerhin, daß die Generalversammlung die Fähigkeiten nichtstaatlicher Organisationen anerkennt und für die eigenen Ziele nutzbar zu machen sucht.272 Zudem wurde Vertretern nichtstaatlicher 268 G.A. Res. 606 (VI) vom 1. Februar 1952, "Application of Headquarters Agreements to Representatives of Non-Govemmental Organizations"; daraufhin bestimmte ECOSOC Res. 455 (XIV) vom 25. Juni 1952, daß der Generalsekretär der Vereinten Nationen solche NGOs zu den entsprechenden Sitzungen einladen sollte. 269 Gunter, Consultative Relationship, in: Vand JTL 10 (1977), S. 557 (581-582); Chiang, S. 222; Blodgett, S. 115. 270 Vgl. Willetts, Consultative Status, in: The Conscience ofthe World, S. 31 (53). Im Bericht des Generalsekretärs heißt es hierzu: "Although confined mostly to informal working methods, participation by NGOs in the work of the General Assembly has significantly risen over the years ( ... ). In particular, a nurober of Main Committees have devised informal arrangernents which have allowed NGO representatives to make oral statements and NGO documents have been made available, on an informal basis, outside Committee roorns", Report ofthe Secretary-General, U.N. Doc.FJAC. 70/1994/5 vom 26. Mai 1994, S. 42, Fn. 1. 271 Dieses geschieht regelmäßig und in allen Bereichen, vgl. nur G.A. Res. 45/212 vom 21. Dezember 1990, ,,Protection of Global Climate for Present and Future Generations of Mankind"; G.A. Res. 47/188 vom 22. Dezember 1992, ,,Establishment of an Intergovemmental Negotiating Committee for the Elaboration of an International Convention to Combat Desertification in those Countries Experiencing Serious Drought and/or Desertification, particularly in Africa"; G.A. Res. 49/146 vom 23. Dezember 1994, .,Third Decade to Combat Racism and Racial Discrimination" oder G.A. Res. 51159 vom 12. Dezember 1996, ,,Action Against Corruption". Chiang, S. 223, zählt für die 30. Sitzungsperiode 24 Resolutionen, die die Unterstützung durch NGOs einfordern. 272 Chiang, S. 223.

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

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Umweltschutzorganisationen während der Sondergeneralversammlung "zur allgemeinen Überprüfung und Beurteilung der Umsetzung der Agenda 21" vom 23. bis 28. Juni 1997 das Rederecht vor dem Plenum der Staatenvertreter zugestanden.273 Dennoch bleiben die Beziehungen nichtstaatlicher Organisationen zur Generalversammlung bislang sporadisch und zumeist informell, so daß den NGOs eine direkte Einflußnahme auf die Generalversammlung unmöglich ist. Eine Verbesserung dieser Beziehungen wäre aus Sicht der NGOs daher wünschenswert.

(2) Unterorgane der Generalversammlung, insbesondere UNEP Ein anderes Bild bieten verschiedene Unterorgane der Generalversammlung, in denen durch Resolutionen und Entscheidungen zum Teil Konsultativbeziehungen zu nichtstaatlichen Organisationen hergestellt wurden. Dieses gilt beispielsweise für den United Nations High Commissioner on Refugees (UNHCR)274, den United Nations Children's Fund (UNICEF)275, die United Nations Conference on Trade and Development (UNCTADi76 und das United Nations Environment Programme (UNEP)277 • Aus umweltrechtlicher Sicht ist hierbei UNEP von besonderem Interesse. UNEP wurde 1972 im Anschluß an die Stockholmer Konferenz über die Umwelt des Menschen durch Res. 2997 (XXVII) der Generalversammlung ins Leben gerufen. 278 Die Funktionen und Aufgaben des UNEP wurden in Paragraph I (2) der Res. 2997 (XXVII) festgelegt: Demnach soll der Verwaltungsrat des Umweltprogrammes die Zusammenarbeit im Bereich des Umweltrechts stärken und entsprechende Strategien ausarbeiten, die Koordinierung von Umweltaktivitäten innerhalb der Vereinten Nationen vornehmen und die Umsetzung solcher Programme und die Lage der Umwelt insgesamt beobachten, um so sicherzustellen, daß insbesondere neu entstehende Umweltprobleme die nötige Aufmerksamkeit erhalten. Daneben wird die besondere Stellung der Entwicklungsländer betont, die eventuell Schwierigkeiten Martens, Abstieg, in: Vereinte Nationen 45 (1997), S. 137 (139 und 140). Repertory of Practice of United Nations Organs 111, Articles 55-72 of the Charter, S. 560, Paragraph 37. 275 Repertory of Practice of United Nations Organs 111, Articles 55-72 of the Charter, S. 561, Paragraph 38. 276 G.A. Res. 1195 (XIX) vom 30. Dezember 1964. 277 Rule 69 der Geschäftsordnung des UNEP-Verwaltungsrates, abgedruckt bei Kilian, s. 440-457. 278 G.A. Res. 2997 (XXVII) vom 15. Dezember 1972, ..Institutional and Financial Arrangements for International Environmental Co-operation". 273

274

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

haben, die Kosten für ausgearbeitete Umweltstrategien zu tragen. UNEP soll diese Schwierigkeiten beobachten und darauf achten, daß Umweltstrategien und Entwicklungspolitik dieser Länder miteinander in Einklang stehen. UNEP soll also innerhalb der Vereinten Nationen der ,,Anwalt der Umwelt"279 sein. UNEP wurde dadurch im Bereich des Umweltschutzes innerhalb der Vereinten Nationen eine zentrale Position zugeteilt, so daß hier die Mitwirkung aus Sicht der nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen besonders wichtig war und ist. Dieses wurde auch bei Gründung des UNEP berücksichtigt, indem es nach Paragraph I (2) (e) der Res. 2997 (XXVII) zu den Funktionen des Verwaltungsrates des UNEP gehört, "to promote the contribution of the relevant international scientific and other professional communities to the acquisition, assessment and exchange of environmental knowledge and information and, as appropriate, to the technical aspects of the fonnulation and implementation of environmental prograrnmes within the United Nations system". Die gleiche Aufgabe wird in Paragraph II (2) (d) dem einzurichtenden Sekretariat erteilt. Damit wird der Wert der Fachkenntnisse nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen für die Entwicklung neuer Strategien zum Schutze der Umwelt innerhalb der Vereinten Nationen anerkannt und UNEP zugleich der Auftrag erteilt, die Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen im System der Vereinten Nationen unter umweltrechtlichen Aspekten zu verstärken. Schließlich werden in Paragraph IV (5) der Res. 2997 (XXVII) die nichtstaatlichen Organisationen aufgefordert, den Vereinten Nationen im Bereich des Umweltrechts ihre volle Unterstützung zu gewähren, um so ein Höchstmaß an Kooperation und Koordination zu erreichen. Auf diese Weise wurde bereits bei Gründung UNEPs festgeschrieben, daß dieses fonnelle Beziehungen zu relevanten nichtstaatlichen Organisationen unterhalten soll. Aus diesem Grunde wurde Rule 69 der Geschäftsordnung des UNEP-Verwaltungsrates280 geschaffen, nach der internationale umweltbezogene NGOs befugt sind, an öffentlichen Sitzungen des Verwaltungsrates als Beobachter teilzunehmen und mit Zustimmung des Verwaltungsrates in ihrem Fachgebiet Redebeiträge abzugeben. Auch schriftliche Stellungnahmen dieser Organisationen sollen an die Mitglieder des Verwaltungsrates weitergeleitet werden. Das dadurch geschaffene Verhältnis zwischen NGOs und UNEP läßt sich allerdings noch nicht mit dem formalisierten Verhältnis zum Wirtschafts- und Sozialrat vergleichen. UNEP hat jedoch daneben mit unzähligen NGOs eine infonnelle 279 280

Kilian, S. 258. Abgedruckt bei Kilian, S. 440-457.

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

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Zusanunenarbeit aufgebaut und beteiligt diese an der Durchführung von Umweltprojekten. 281 Um für gemeinsame Vorhaben eine effektive Zusammenarbeit zu gewährleisten, unterhalten UNEP und NGOs gemeinsam am Sitz des UNEP in Nairobi ein "Environment Liaison Center" (ELC), bei dem mehrere tausend NGOs registriert sind. 282 UNEP unterstützt zudem die Bildung von Netzwerken nichtstaatlicher Organisationen auf internationaler wie regionaler Ebene283 und versorgt eine Großzahl von NGOs mit relevantem InformationsmateriaL 284 UNEP hat mit Organisationen wie IUCN oder dem WWF bei der Ausarbeitung der World Conservation Strategy zusanunengearbeitet28s oder sich gemeinsam mit verschiedenen NGOs der Durchführung besonderer Projekte gewidmet. 286 Zudem werden gemeinsame Workshops mit NGOs veranstaltet. Dieser zwar informelle, aber recht hohe Grad an Integration in ihre Arbeit zeichnet UNEP als eine Internationale Organisation aus, die eine möglichst enge Kooperation mit NGOs zustandegebracht hat. 287 Da UNEP auch nach der UNCED die zentrale Organisation im Bereich des Umweltschutzes und Umweltrechts innerhalb der Vereinten Nationen darstellt288 , können die NGOs durch die enge Zusanunenarbeit auf indirektem Wege an dieser zentralen Position teilhaben. Die - wenn auch überwiegend informelle - Einbeziehung von NGOs in die Arbeit von UNEP ist daher ein wichtiger Faktor für die allgemeine Stellung der nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen im System der Vereinten Nationen. 281 Kilian, S. 278; Blodgett, S. 93; vgl. beispielsweise auch United Nations Environment Programme, Annual Report ofthe Executive Director 1983, S. 19, wo die Rede von einer "special relationship" zwischen NGOs und UNEP ist. 282 Conca, UN System, in: Third World Quarterly 16 (1995), S. 441 (451); Kilian, S. 284; Ca/dweil (1996), S. 141; Blodgett, S. 94; dieses sollte u. a. die Weltöffentlichkeit über UNEPs Aktivitäten unterrichten. 283 Report of the Secretary-General, U.N. Doc. FJAC. 7011994/5 vom 26. Mai 1994, s. 64. 284 Kilian, S. 284; zu weiteren Maßnahmen der Zusammenarbeit zwischen UNEP und NGOs vgl. Kimball, Forging Int'l Agreement, S. 17, Fn. 15. 285 Birnie/Boyle, S. 78. 286 Ein Beispiel bietet das World Conservation Monitoring Centre, das von IUCN, WWF und UNEP gemeinsam gegründet wurde, vgl. auch Hempel, Völkerrechtssubjektivität internationaler nichtstaatlicher Organisationen, S. 161. 287 Blodgett, S. 94. 288 Timoshenko/Berman, UNEP, in: Werksman, Greening Int'l Institutions, S. 38 (45). Zwar hat die Etablierung der CSD zur Überwachung der nachhaltigen Entwicklung UNEPs Funktion in einem wichtigen Bereich geschmälert, jedoch betont die Agenda 21 in Kapitel 38.21-23 UNEPs Hauptverantwortung im Bereich des Umweltrechts (U.N. Doc. NConf. 151126). Kapitel38.22 (g) nennt zudem die Kooperation mit NGOs als Priorität für UNEP.

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

(3) UNDP als Organisation mit Berichterstattungspflicht an die Generalversammlung Das United Nations Development Programme (UNDP) stellt eine semi-autonome Organisation im System der Vereinten Nationen mit Berichterstattungspflicht an die Generalversammlung dar. 289 Es wurde 1965 als ein Zusammenschluß des "United Nations Special Fund" und des"United Nations Programme for Technical Assistance" von der Generalversammlung durch Res. 2029 (XX) gegründet290 und dient der Unterstützung der Entwicklungsländer bei der Erarbeitung und Durchführung von Entwicklungsprogrammen und der Herbeiführung eines gesunden Wirtschaftswachsturns. Hierzu werden Studien erstellt, technisches Training erteilt und Entwicklungsprogramme gefördert. 291 Neben der wirtschaftlichen Entwicklung ist UNDP aber auch bemüht, umweltschützende Maßnahmen in ihre Programme einzubeziehen. Aus diesem Grunde bestehen enge Beziehungen zum UNEP. Zudem verpflichtete sich UNDP seit 1980, der Umweltproblematik bei der Durchführung von Entwicklungsprogrammen angemessene Beachtung zu schenken. 292 Die Mitarbeit von nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen kann in diesem Zusammenhang daher hilfreich sein. Wie UNEP unterhält auch UNDP keine formalisierten Beziehungen zu NGOs. Diese werden vielmehr, auch ohne einen bestimmten Status zu besitzen, in die Projekte des UNDP einbezogen. Dieser Art der Einbeziehung insbesondere nationaler nichtstaatlicher Organisationen wurde durch die Decision 86/15 des UNDP-Verwaltungsrates eine Grundlage gegeben.293 Durch die Zusammenarbeit mit NGOs sollen die Akzeptanz von Entwicklungsprojekten in örtlichen Gemeinschaften und die Beteiligung von NGOs bei der Verwirklichung einer nachhaltigen Entwicklung gestärkt werden. Dabei wird insbesondere die enge Verbindung von NGOs zu den Grassroots ausgenutzt, um die Erfolgsaussichten von Entwicklungsprojekten in den örtlichen Gemeinschaften zu stärken. Um diese Ziele zu 289

Day Wallace, UNDP, in: EPIL 5 (1983), S. 307.

G.A. Res. 2029 (XX) vom 22. November 1965 "Consolidation of the Special Fund and the Expanded Programme ofTechnical Assistance in a United Nations Deve1opment Programme". 291 Day Wal/ace, UNDP, in: EPIL 5 (1983), S. 307 (308). 292 "Declaration ofEnvironmental Policies and Procedures Relating to Economic Development" vom 1. Februar 1980, I.L.M. 19 (1980), S. 524-525. 293 UNDP Goveming Council, Decision 86/15 vom 27. Juni 1986: "support for measures already taken by the Administrator to involve, at the request of Govemments, grassroots and non-govemmental organizations, ( ... )in the development process, and ( . .. ) to expand the activities ofthe UNDPinthat regard". 290

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

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erreichen, werden NGOs zur Durchführung von Entwicklungsprogrammen herangezogen, aber auch selbst durch Mittel des UNDP gefördert. 294 UNDP führt diverse gemeinsame Projekte mit NGOs durch und verabschiedete Absichtserklärungen über die Stärkung der Zusammenarbeit mit nichtstaatlichen Organisationen, um die Wichtigkeit dieser Beziehungen klarzustellen. 295 Auf diese Weise vermögen daher auch nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen über das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen Einfluß auf das internationale Umweltrecht zu gewinnen.

cc) Sicherheitsrat Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen trägt gemäß Art. 24 SVN die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. In diesem Rahmen sind dem Sicherheitsrat nach Kapitel VI der Charta Untersuchungs- und Empfehlungsrechte eingeräumt worden, während bei einer Bedrohung des Friedens oder einem Friedensbruch auch Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII vorgenommen werden dürfen. Diese Funktionen scheinen vordergründig auf militärische Fragen beschränkt zu sein, allerdings können auch Umweltstreitigkeiten Gefahren für den internationalen Frieden in sich bergen. Diese Tatsache wurde auch 1992 bei einem Gipfeltreffen der Mitglieder des Sicherheitsrates festgestellt: ;,The absence of war and military conflicts amongst States does not in itself ensure international peace and security. The non-military sources of instability in the economic, social, humanitarian and ecological fields have become threats to peace and security."296 Es sind verschiedene Szenarien vorstellbar, in denen Umweltprobleme eine Bedrohung für den Frieden darstellen können. 297 Konflikte entstehen im Zusammenhang mit der Nutzung natürlicher Ressourcen, insbesondere bei der übermäßigen Nutzung von Flußwasser in wasserarmen Gebieten298 ; die fortschreitende 294

Report of the Secretary-General, U.N. Doc. FJAC. 70/1994/5 vom 26. Mai 1994,

s. 61-62.

Vgl. UNDP Annual Report 1996/1997, passim. Note by the President ofthe Security Council on "The Responsibility ofthe Security Counci1 in the Maintenance of International Peace and Security", U.N. Doc. S/23500 (1992); abgedruckt in I.L.M. 31 (1992), S. 759 (761). 297 Vgl. Fitzpatrick, General Assembly, in: Werksman, Greening Int'l Institutions, S. 3 (12-15). 298 Beispiele bei Fitzpatrick, General Assembly, in: Werksman, Greening Int'l lnstitutions, S. 3 (13): Auf diese Weise entstanden Konflikte zwischen Syrien und der Türkei, Israel und den Palästinensern, Ägypten und seinen südlichen Nachbarn. 295

296

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

Zerstörung der Umwelt könnte Massen von "Umweltflüchtlingen", beispielsweise im Zusanunenhang mit dem Problem der fortschreitenden Wüstenbildung oder dem Ansteigen des Meeresspiegels nach sich ziehen, die zur Destabilisierung von ganzen Regionen führen würden; und schließlich kann die Umweltzerstörung selbst als ein Mittel der Kriegsführung eingesetzt werden, wie es beispielsweise im Golfkrieg durch den Irak geschehen ist. 299 DieBefassung des Sicherheitsrates mit umweltrechtlichen Fragen ist daher zwar noch eher ungewöhnlich, jedoch keineswegs unmöglich, so daß Beziehungen zum Sicherheitsrat auch für nicht~ staatliche Umweltschutzorganisationen von Interesse sein können. Allerdings ist eine formelle Beziehung zwischen NGOs und Sicherheitsrat in der UN~Charta nicht vorgesehen und wegen des höchst politischen Zuständigkeits~ bereiches des Sicherheitsrates, in dem die Mitgliedstaaten sehr empfindlich reagie~ ren, auch nie zustande gekommen. 300 Immerhin können die NGOs, hauptsächlich im humanitären Bereich, dem Sicherheitsrat ihre Fachkenntnisse zur Verfügung stellen und auch sonst durch Einwirken auf Staatenvertreter und Abgabe schriftli~ eher Stellungnahmen indirekten Einfluß ausüben. 301 Zum Teil hat der Sicherheits~ rat auch die nichtstaatlichen Organisationen in Resolutionen aufgerufen, sich an der Überwachung bestimmter Sanktionen zu beteiligen.302 Eine derartige Beteiligung ist allerdings bis heute die Ausnahme geblieben, so daß die Beziehungen zwischen nichtstaatlichen Organisationen und dem Sicher~ heitsrat im Vergleich zu den anderen Organen der Vereinten Nationen am wenig~ sten ausgebildet sind. Diese sich aus der Funktion des Sicherheitsrates erklärende Situation besitzt für Umweltschutzorganisationen noch keine gesteigerte Bedeu~ tung; dieses könnte sich mit der fortschreitenden Umweltzerstörung jedoch än~ dem. In diesem Fall sollte auch der Sicherheitsrat sich die Fachkenntnisse kompe~ tenter NGOs durch Konsultation zu eigen zu machen.

299 Hier hat der Sicherheitsrat mit der den Golfkrieg beendenden Resolution 687 (1991) die Haftung des Irak für Umweltschäden etabliert und damit erstmals Zwangsmaßnahmen im Zusammenhang mit Umweltzerstörung erlassen: S/Res/687 ( 1991 ), Paragraph 16; abgedruckt in I.L.M. 30 (1991), S. 846-854. 300 Blodgett, S. 119. 301 Donini, UN and NGOs, in: Third World Quarterly 16 (1995), S. 421 (423-424); Blodgett, S. 118. 302 Vgl. Willetts, Consultative Status, in: The Conscience of the World, S. 31 (53); Blodgett, S. 118: Dieses war beispielsweise 1979 der Fall, als nichtstaatliche Organisationen in S/Res/241 (1979) aufgerufen wurden, Informationen über Verletzungen des gegen Südafrika verhängten Waffenembargos zur Verfügung zu stellen.

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

91

c) Beziehungen zu Sonderorganisationen der Vereinten Nationen Zum System der Vereinten Nationen zählen auch die Sonderorganisationen, d. h. nach Art. 57 SVN gebildete Internationale Organisationen, die durch Kooperationsabkommen nach Art. 63 SVN mit den Vereinten Nationen verbunden sind. Von diesen Sonderorganisationen sind verschiedene mit Aspekten des internationalen Umweltrechts befaßt und unterhalten Beziehungen zu NGOs. Diese Beziehungen sollen im Hinblick auf die Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen im System der Vereinten Nationen kurz dargestellt werden.

aa) Food and Agriculture Organization ofthe United Nations (FAO) Die FAO wurde durch Satzung vom 16. Oktober 1945 gegründet. 303 Sie dient nach ihrer Präambel insbesondere der Verbesserung des Ernährungs- und Lebensstandards und dadurch der Beseitigung des Hungers. Der umweltrechtliche Bezug der FAO ergibt sich aus den weiteren Zielen dieser Organisation, die beispielsweise in der Bekämpfung der Wüstenbildung, der Kontrolle von Pestiziden und der Bewahrung natürlicher Ressourcen liegen. So hat die FAO an der Aushandlung umweltschützender Konventionen teilgenommen und Konferenzen in diesem Bereich organisiert.304 Die Beziehung zu nichtstaatlichen Organisationen ist in Art. XIII (3) der Satzung geregelt. Ähnlich der Ausgestaltung beim Wirtschafts- und Sozialrat werden die NGOs bei der FAO in drei Kategorien eingeteilt, so daß ihnen der .,consultative status", .,special consultative status" und .,Iiaison status" zukonunen kann, der je nach Abstufung zur Teilnahme an Sitzungen, zur Abgabe von schriftlichen und mündlichen Beiträgen und zum Empfang von Informationsmaterial berechtigt.305 Durch diese Zusammenarbeit mit denNGOssoll die Expertise dieser Organisationen nutzbar gernacht werden, um zudem ihre Unterstützung bei der Durchführung von Projekten zu gewinnen.

BGBI. 1971 II, S. 1033. Caldwell (1996), S. 134-135; Bimie/Boyle, S. 57; Kilian, S. 138-142. 30' Fadda, FAO, in: Bettati/Dupuy, Les O.N.G. et le Droit International, S. 189 (195-197); Hüfner, NGOs, in: Schramm, The Role ofNon-Govemmental Organizations, S. 13 (20); Report of the Secretary-General, U.N. Doc. FlAC. 70/1994/5 vom 26. Mai 1994, S. 67; U.N. Doc. FlC. 2/662 "Consultative Relationship ofNon-Govemmental Organizations with the Specialized Agencies and other United Nations Bodies" vom 7. Mai 1968, s. 2. 303

304 Beispiele bei

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

Auf diese Weise können die NGOs auch im Kompetenzbereich der F AO durch Konsultation am System der Vereinten Nationen teilnehmen und gleichzeitig Einfluß auf das internationale Umweltrecht ausüben.

bb) International Labour Organisation (/LO) Die ILO wurde bereits 1919 als mit dem Völkerbund assoziierte Organisation gegründet306 und ist seit 1946 eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen. Zu ihren Hauptzielen gehören die Förderung sozialer Gerechtigkeit und Verbesserung von Arbeitsbedingungen. Ihr Bezug zum internationalen Umweltrecht ergibt sich daher hauptsächlich aus dem Schutz der Arbeitsumwelt Durch die Verbesserung von Arbeitsbedingungen und der Sicherheit am Arbeitsplatz, sei es in der Industrie oder der Schiffahrt, wird indirekt auch der Schutz der Umwelt in dem betroffenen Bereich gefördert. 307 Das Dreigliedrigkeitsprinzip der ILO erlaubt ausdrücklich die Mitwirkung nichtstaatlicher Organisationen, indem neben Vertretern der Regierungen auch Vertreter von Arbeitgebern und Gewerkschaften teilnehmen. Daneben sieht aber Art. 12 (3) der Satzung der ILO Beziehungen zu sonstigen NGOs vor, mit denen der Verwaltungsrat "suitable arrangements for such consultation as it may think desireable" herstellen soll. Die vom Verwaltungsrat getroffenen Maßnahmen erlauben NGOs die Teilnahme an Konferenzen und anderen Sitzungen der Parteien, abhängig wiederum von der Einteilung in bestimmte Kategorien. 308 Die ILO kennt drei Kategorien von NGOs: In der ersten befinden sich solche in "general consultative status" und "regional consultative status", die an den internationalen bzw. regionalen Sitzungen der ILO teilnehmen dürfen. In der zweiten Kategorie, der "Special List of Non-Governmental International Organizations", befinden sich über 150 NGOs, die an Sitzungen teilnehmen dürfen, wenn sie ein besonderes Interesse an den zu verhandelnden Themen nachweisen können. Schließlich ist es auch möglich, weitere internationale NGOs einer dritten Kategorie zu Sitzungen zuzulassen, die ein bestimmtes Interesse daran haben. 309

Teil XIII des Versailler Vertrages; RGBI. 1919, S. 687. Bimie/Boyle, S. 56--57; Kilian, S. 153-156; Caldwell (1996), S. 135. 308 Report of the Secretary-General, U.N. Doc. FJAC. 70/1994/5 vom 26. Mai 1994, S. 68; Blodgett, S. 84. 309 Dieses ergibt sich u. a. aus den Standing Orders ofthe International Labour Conference; vgl. auch , Stand vom 24.10.1999. 306

307

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

93

Zwar dürften die Beiträge von Umweltschutzorganisationen zur Arbeit der ll..O aufgrundder überwiegend anders gelagerten Funktionen dieser Organisation eher beschränkt sein; dennoch ist eine Mitwirkung bei umweltrelevanten Themen auch hier nicht ausgeschlossen.

cc) International Maritime Organization (/MO) Die IMO wurde 1948 als "lnter-Governmental Maritime Consultative Organization" (IMCO) gegründet und erst 1982 umbenannt. 310 Die Aufgaben der IMO liegen im Bereich der Handelsschiffahrt, insbesondere bei der technischen Zusammenarbeit und der Förderung der Sicherheit auf See. Die umweltrechtliche Funktion der IMO ist dabei in der Verhinderung und Sanktionierung der Verschmutzung der Meere durch den Schiffsverkehr zu erblicken. In diesem Zusammenhang hat die IMO ein "Marine Environment Protection Committee" (MEPC) gegründet. 311 Die IMO spielt daher im Bereich der Meeresverschmutzung eine zentrale Rolle im internationalen Umweltrecht, so daß eine Einflußnahme für nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen wichtig ist. Artikel 62 der Satzung der IMO sieht auch die Einbeziehung internationaler nichtstaatlicher Organisationen vor. Aufgrunddessen wurden Vorschriften erlas·sen, nach denen der Rat nichtstaatlichen Organisationen den Konsultativstatus verleihen kann, wenn diese u. a. durch Informationen oder Fachkenntnisse positiv zur Arbeit der IMO beitragen können. Mit diesem Konsultativstatus ist das Recht auf Erhalt von Materialien der IMO, der Teilnahme an Konferenzen als Beobachter und der Abgabe von schriftlichen und mündlichen Beiträgen verbunden.312 Die Anforderungen, die an die NGOs gestellt werden, begünstigen allerdings insbesondere die Teilnahme solcher NGOs, die die Interessen der Handelsschifffahrt vertreten; daneben besitzen aber auch eine Reihe von umweltbezogenen NGOs Konsultativstatus313 und können so dazu beitragen, die Aufmerksamkeit der Staatenvertreter vermehrt auf Aspekte des Umweltschutzes zu lenken. Auch in der

310 lpsen/Epping, 3. Aufl., § 28 Rdnr. 79: Gründung durch Übereinkommen vom 6. März 1948; BGBI. 1965 II, S. 313. 311 Bimie/Boyle, S. 53-55; Kilian, S. 157-175. 312 Mankabady I, S. 30-32. 313 Bimie/Boyle, S. 77; unter diesen befinden sich Greenpeace International, FoEI, IUCN und der WWF, vgl. Yearbook of International Organizations 1999/2000, Vol. 18, s. 1420-1421.

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

Zusanunenarbeit mit der IMO kommt nichtstaatlichen Organisationen daher Bedeutung im internationalen System zu.

dd) United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) Die UNESCO wurde 1945 gegründee 14 und ist seit 1946 Sonderorganisation der Vereinten Nationen. Nach Art. 1 ihrer Satzung ist es ihre Funktion, "durch Förderung der Zusanunenarbeit zwischen den Völkern auf den Gebieten der Erziehung, Wissenschaft und Kultur zur Aufrechterhaltung des Friedens und der Sicherheit beizutragen". Aufgrund dieser Zielsetzung scheint die UNESCO zwar nicht zu den Umweltorganisationen zu gehören, jedoch ist sie auf dem Gebiet des Umweltrechts sogar zu den aktivsten Organisationen zu zählen.315 Die UNESCO rechnet den Natur- und Artenschutz zu ihren Aufgaben und arbeitete beispielsweise die "Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage" von 1972316 aus. Auch das Forschungsprogranun "Man and Biosphere" führte UNESCO unter Beteiligung von NGOs durch. Die Mitarbeit in der UNESCO muß daher auch für nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen von Interesse sein. Die Grundlage für die Einbeziehung von NGOs bietet Art. XI (4) der Satzung der UNESCO, wonach Konsultation und Kooperation317 mit nichtstaatlichen Organisationen stattfinden soll. Der Exekutivrat der UNESCO verlieh zunächst, ähnlich dem ECOSOC, drei Arten von Konsultativstatus (Kategorien A-C), mit denenjeweils verschiedene Voraussetzungen und Rechte verbunden waren. Dazu gehörten das Recht, als Beobachter an Sitzungen und Konferenzen teilzunehmen, sowie schriftliche und mündliche Beiträge zu leisten. Nichtstaatlichen Organisationen aus Kategorie A sollte sogar, soweit möglich, Büroraum zur Verfügung gestellt werden. Daneben war die Durchführung von NGO-Konferenzen durch die UNESCO vorgesehen. 318 Projekte nichtstaatlicher Organisationen wurden zum Satzung vom 16. November 1945; BGBI. 1971 II, S. 471. m Kilian, S. 185; Caldwell (1996), S. 136. 316 Convention for the Protection ofthe World Cultural and Natural Heritage,l.L.M. 11 (1972), s. 1358 ff. 317 Im Gegensatz zu Art. 71 SVN, der lediglich Konsultation vorsieht. 318 UNESCO, Collection of Basic Texts, Paris 1973: Regulations for the general classification ofthe various categories ofmeetings convened by Unesco, Art. 28-37 (Non-Govemmental Conferences); Directives concerning Unesco's Relations with International NonGovemmental Organizations. 314

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

95

Teil mit finanziellen Mitteln unterstützt. Die NGOs der Kategorie A konnten sogar den Entscheidungsprozeß der UNESCO beeinflussen.319 Nach einer Neuregelung der Direktiven der UNESCO aus dem Jahr 1995 bezüglich des Verhältnisses zu nichtstaatlichen Organisationen wurden die bisherigen Kategorien A-C durch fonnale und operationale Beziehungen zu NGOs ersetzt. Fonnale Beziehungen sind als Konsultativ- und Assoziierungsbeziehungen möglich, deren Ausgestaltung im wesentlichen mit den bisherigen Rechten der Kategorien A und B übereinstimmt. Operationale Beziehungen können nunmehr auch zu nationalen und lokalen NGOs aufgenommen werden, um diese in die Umsetzung von Projekten einzubeziehen. 320 NGOs erfahren somit in der Zusammenarbeit mit der UNESCO einen besonderen Status und eine besondere Unterstützung. 321 Die weitgehende Einbeziehung von NGOs in die Arbeit der UNESCO kann daher auch Umweltschutzorganisationen zur Einflußnahme auf das internationale Umweltrecht von Nutzen sein.

ee) World Health Organization (WHO) Die 1946 gegründete WH0322 wurde 1947 Sonderorganisation der Vereinten Nationen. Nach Art. 1 ihrer Satzung ist es Ziel der WHO, den bestmöglichen Gesundheitszustand aller Völker herbeizuführen. Der Zusammenhang zwischen einer intakten Umwelt und einem guten Gesundheitszustand ist offensichtlich, und obwohl die WHO keine direkte Umweltkompetenz besitzt, widmet sie sich daher dem Umweltschutz in den Bereichen, die die Gesundheit des Menschen berühren. Hierzu gehören insbesondere die Überwachung der Wasserqualität, die Auswertung der Folgen des Einsatzes von Pestiziden oder das Verhindem der Ausrottung der Artenvielfalt zum Erhalt von Pflanzen mit medizinischer Bedeutung. Das Sekretariat der WHO unterhält aus diesem Grund eine Abteilung ,,Promotion of Environmental Health". 323 Auch die WHO kann somit von der Einbeziehung nichtstaatlicherUm319 Blodgett, S. 87-90; Papini, S. 39-63; Report of the Secretary-General, U.N. Doc. FJAC. 7011994/5 vom 26. Mai 1994, S. 69. 320 Revised Directives concerning UNESCO's relations with international non-governmental organizations, UNESCO Doc. 28 C/ Resolution 13 .42, Annex; vgl. Hempel, Völkerrechtssubjektivität internationaler nichtstaatlicher Organisationen, S. 171 ff. · 321 Vgl. Hoggart, Unesco, in: Willetts, The Conscience ofthe World, S. 98 (101-103). Zu den guten Beziehungen zwischen der UNESCO und NGOs: Hüfner, Non-Governmental Organizations, in: Wolfrum/Philipp, United Nations, S. 927 (931-932). 322 Satzung vom 22. Juli 1946; BGBI. 197411, S. 43. 323 Kilian, S. 198-201; Bimie/Boyle, S. 61.

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1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

Weltschutzorganisationen in ihre Tätigkeit profitieren, so daß diese hier Einfluß auf die Entwicklung und Durchsetzung des internationalen Umweltrechts gewinnen können. Die Mitwirkung von NGOs ist bereits in Art. 71 der Satzung der WHO geregelt, in dem "arrangements for consultation and cooperation" vorgesehen sind. Neben der Zusanunenarbeit mit NGOs auf nationaler, regionaler und internationaler Ebene kann der Exekutivrat der WHO NGOs unter bestimmten Voraussetzungen auch einen offiziellen Status verleihen, der zur Teilnahrite an Konferenzen und Sitzungen, zur Abgabe mündlicher und schriftlicher Erklärungen und zum Empfang von Dokumentationsmaterial berechtigt, aber den NGOs auch bestimmte Verpflichtungen auferlegt. Daneben ist für NGOs auch die Kooperation mit der WHO in informellen Kontakten und Arbeitsbeziehungen möglich. 324 Auf dieser Grundlage sind der WHO auch nicht-medizinische NGOs verbunden, darunter die IUCN als umweltbezogene NG0. 325 Auf diese Weise vermögen daher auch umweltbezogene NGOs zur Arbeit der WHO im Rahmen eines offiziellen Status Beiträge zu leisten und auf internationaler Ebene für den Umweltschutz einzutreten.

jJ) World Meteorological Organization (WMO)

Die WMO wurde 1947 gegründee26 und besitzt seit 1951 den Status einer Sonderorganisation der Vereinten Nationen. Nach Art. 2 des Gründungsabkommens soll die Funktion der WMO darin liegen, meteorologische und geophysikalische Tätigkeiten durchzuführen und entsprechende Forschung zu betreiben. Wegen des Bezugs der WMO zum Klimaschutz und zur Atmosphäre ist die Bedeutung dieser Organisation für das internationale Umweltrecht evident. In diesem Zusanunenhang unterhält die WMO ein Umweltprogramrn, in dessen Rahmen die Welt-WetterWacht, verschiedene Forschungsvorhaben, das Programm ,Jnteraction of Man and bis Environment" und technische Kooperationsvorhaben unterhalten werden. Daneben beteiligt sich die WMO auch am Welt-Klimaprogramrn.327 324 Vgl. Paragraph 2, 6 und 7 der Principles Goveming Relations between the World Health Organization and Nongovemmental Organizations: Resolution WHA 40.25, adopted by the Fortieth World Health Assembly, 1987; vgl. auch Beigbeder, OMS, in: Bettati/ Dupuy, Les O.N.G. et le Droit International, S. 167 (170). 325 Report of the Secretary-General, U.N. Doc. EIAC. 70/1994/5 vom 26. Mai 1994, S. 70; Kilian, S. 199. 326 Übereinkommen vom 11. Oktober 1947; BGBI. 1970 II, S. 18. 327 Kilian, S. 203-205; Caldwell (1996), S. 137; Bimie/Boyle, S. 61.

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

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Die Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen regelt Art. 26 (b) des Gründungsabkommens, in dem wiederum von Kooperation und Konsultation die Rede ist. Die WMO gewälut bestimmten NGOs einen offiziellen Status, eine Untergliederung in verschiedene Gruppen findet nicht statt. In diesem Zusammenhang hat die WMO beispielsweise mit der ICSU im Bereich der Klimaforschung zusammengearbeitet.328 Insgesamt kooperiert die WMO in verschiedenen Projekten mit internationalen NGOs, so im World Climate Research Programme (WCRP). 329 Damit bietet auch die WMO für nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im System der Vereinten Nationen Mitwirkungsmöglichkeiten, die eine Einflußnahme auf das internationale Umweltrecht ermöglichen.

gg) World Bank Group Die World Bank Group umfaßt neben der "International Bank for Reconstruction and Development" (IBRD oder World Bank) die "International Finance Corporation" (IFC), die "International Development Agency" (IDA) und die "Multilateral Investment Guarantee Agency" (MIGA). Die Weltbank wurde 1944 gegründee30 und besitzt seit 1946 den Status einer Sonderorganisation der Vereinten Nationen. Hauptaufgabe der Weltbank ist es, Kredite für Entwicklungsvorhaben insbesondere in Entwicklungsländern bereitzustellen. Die gleiche Funktion erfüllt die IDA, deren Kredite für die ärmsten Entwicklungsländer vorgesehen und die unverzinslich sind. Die IFC übernimmt in diesem Rahmen die Förderung privater Unternehmen. Die MIGA schließlich soll durch Garantie- und Versicherungstätigkeit Investitionsförderung in Entwicklungsländern betreiben. 331 Der umweltrechtliche Bezug der Weltbankgruppe ergibt sich zwangsläufig daraus, daß zu fördernde Entwicklungsprojekte unter Umständen erhebliche negative Auswirkungen auf die Umwelt der förderungswürdigen Länder haben können und daß eine nicht umweltverträgliche Förderung der Entwicklung eines Landes mehr Schaden zufügt als nützt. Die Weltbankgruppe beschäftigt sich daher zur Vermeidung solcher Vorkommnisse seit 1970 mit Umweltfragen, und die WeltZu dieser Zusammenarbeit äußert sich Caldwell (1996), S. 137. Vgl. , Stand vom 26.10.1999. 330 Gründungsabkommen vom 22. Juli 1944; BGBI. 1952 li, S. 664. Die IDA wurde durch Abkommen vom 26. Januar 1960 (BGBI. 1960 II, S. 2137), die IFC durch Abkommen vom 25. Mai 1955 (BGBI. 1956 II, S. 747) und die MIGA durch Übereinkommen vom 31. Oktober 1985 (BGBI. 1987 li, S. 454) gegründet. 331 Ein Überblick über die Tätigkeit dieser Organisationen findet sich bei lpsen!Gloria, § 44 Rdnr. 21-24, § 47 Rdnr. 8. 328 329

7 Riodinger

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l. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

bank unterhält seitdem ein "Office of Environmental Affairs" und beschäftigt einen Umweltberater, um Projekte vor ihrer Förderung einer "Umweltverträglichkeitsprüfung" zu unterziehen. 332 Es stellte sich allerdings heraus, daß die von der Weltbankgruppe in dieser Hinsicht ergriffenen Maßnahmen nicht ausreichten, um die Zerstörung der Umwelt durch schädliche Entwicklungsprojekte zu verhindern. 333 Aus diesem Grunde ist die Beteiligung insbesondere nationaler NGOs aus den entsprechenden Entwicklungsländern besonders wichtig, um der Weltbankgruppe die Informationen zu verschaffen, die sie benötigt, um eine bessere Einschätzung der Umweltverträglichkeit eines geplanten Objektes zu ermöglichen. FonneUe Regeln zur Konsultation nichtstaatlicher Organisationen bestehen bei der Weltbankgruppe allerdings dennoch nicht. Jedoch ist die Weltbank dazu übergegangen, vermehrt NGOs in ihre Projekte und in die Informationsbeschaffung über die Umweltverträglichkeit geplanter Vorhaben einzubeziehen. 334 1982 wurde ein "World Bank-NGO Committee" gegründet, das die Zusarrunenarbeit zwischen beiden verbessern soll. 1989 erging die Direktive 14.70 "Involving Nongovernmental Organizations in Bank Supported Activities", in der die Ausgestaltung der Einbeziehung von NGOs in Weltbankprojekte näher geregelt wurde. 335 Nach dieser Direktive können NGOs in allen Phasen eines Weltbankprojektes in die Projektplanung und-umsetzungeinbezogen werden. 336 Mit Hinblick auf die möglichen Umwelteinwirkungen, die von Projekten ausgehen können, erließ die Weltbank 1991 die Operational Directive 4.01 über die Durchführung von Umweltver332 Kilian, S. 193-195; Bimie/Boyle, S. 62; Caldwell (1996), S. 138; Werksman, Bretton Woods, in: Sands, Greening lnt'l Law, S. 65 (70). Die Weltbank hat in diesem Bereich mehr finanzielle Mittel zur Verfügung als das UNEP, vgl. Sandbrook, UNGASS, in: Int'l Mfairs 73 (1997), S. 641 (652). 333 Werksman, Bretton Woods, in: Sands, Greening Int'l Law, S. 65 (70); Conca, UN System, in: Third World Quarterly 16 (1995) S. 441 (447); Hansohm, Mrikanische Nichtregierungsorganisationen, in: NORD-SÜD aktuell6 (1992), S. 96 (101) berichtet, daß von 25 evaluierten Projekten der Weltbank 13 mangels Einbeziehung der Grassroots den Test der Dauerhaftigkeit nicht bestanden. 334 Während in der Phase von 1973-1988 nur etwa 6 Prozent der Projekte der Weltbank in irgendeiner Form die Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen vorsahen, war dieses im Finanzierungsjahr 1993 schon bei ca. 30 Prozent der Projekte der Fall; aktuell werden NGOs in etwa 50 Prozent der Projekte einbezogen, vgl. The World Bank, Partnership with NGOs, S. 6. 335 Report of the Secretary-General, U.N. Doc. EIAC. 70/1994/5 vom 26. Mai 1994, S. 70; Cleary, World Bank, in: Willetts, The Conscience of the World, S. 63 (69-73); Werksman, Bretton Woods, in: Sands, Greening Int'l Law, S. 65 (70); Piddington, World Bank, in: Hurrell/Kingsbury, Int'l Politics ofthe Environment, S. 212 (220-221). 336 V gl. Überblick bei Shihata, World Bank, in: Cornell Int'l Law Journal 25 (1992), s. 623 (628 ff.).

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

99

träglichkeitsprüfungen. 337 Hierin wird die Rolle insbesondere örtlicher NGOs bei der Verschaffung notwendiger Informationen und der Bereitstellung von Fachkenntnissen betont. Insbesondere bei Projekten mit schweren Umweltauswirkungen ist die Konsultation mit nichtstaatlichen Organisationen vorgeschrieben. Dadurch soll sichergestellt werden, daß örtlichen Kenntnissen und auch schwächeren Gruppen größere Beachtung als bisher geschenkt wird. 338 Diese Neuorientierung der Weltbank ist auch auf den von nichtstaatlichen Organisationen ausgeübten Druck zurückzuführen, die beispielsweise die Finanzierung des Sardar Sarovar Darrunprojektes in Indien scharf attackierten und die Aufmerksamkeit der Weltöffentlichkeit auf die mit diesem Projekt verbundenen Umweltschäden lenkten. 339 1993 schließlich richteten die Exekutivdirektoren der Weltbank ein Inspection Panel ein, das die Einhaltung u. a. der umweltbezogenen Vorschriften der Weltbank bei der Finanzierung von Projekten überwachen soll. 340 Dieses nahm seine Arbeit im September 1994 auf. Nunmehr können Individuen und Umweltverbände bei der Weltbank auch auf offiziellem Wege die Beschwerde vorbringen, daß im Zuge einer Projektplanung bestimmte Gesichtspunkte des Umweltschutzes nicht beachtet worden seien. Das Inspection Panel prüft entsprechende Vorbringen in einem mehrstufigen Verfahren341 ; zwar steht es letztendlich immer noch im Ermessen der Weltbank, auf diese Beschwerden tatsächlich zu reagieren, aber immerhin wurde den NGOs so ein offizieller Weg eröffnet, die mangelnde Umweltverträglichkeit eines Projektes anzuprangern. 342 Damit bedient sich die Weltbank also mittelbar nichtstaatlicher Organisationen, um die Einhaltung der eigenen Vorschriften kontrollieren zu lassen. 343 Somit können nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen auch innerhalb der Weltbankgruppe Beiträge für die Wirksamkeit des internationalen Umweltrechts im System der Vereinten Nationen leisten. World Bank Operational Manual, Operational Directive 4.01, Oktober 1991. The World Bank, Partnership with NGOs, S. 8. 339 The World Bank, Partnership with NGOs, S. 16-17. 340 IBRD Resolution No. 93-10 und IDA Resolution No. 93-6, The World Bank Inspection Panel vom 22. September 1993. Die verabschiedeten Regelungen sind 1996 und seit 1997 andauernd einer Überarbeitung unterzogen worden. 341 Zum Ablauf dieses Verfahrens ausfUhrlieh Schlemmer-Schulte, World Bank' s Experience with its Inspection Panel, in: ZaöRV 58 (1998), S. 353 (356 ff.); Forget, Le ,,Panel d'Inspection", in: AFDI 42 (1996), S. 645 ff.; bis April 1998 waren 11 Beschwerden von Individuen und NGOs beim Inspection Panel eingegangen. 342 Conca, UN System, in: Third World Quarterly 16 (1995), S. 441 (447). 343 Schlemmer-Schulte, World Bank's Experience with its Inspection Panel, in: ZaöRV 58 (1998), S. 353 (354); vgl. hierzu auch unten, 2. Kapitel, C. II. 1. b) aa). 337

338

100 1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

d) Beziehungen zu sonstigen Organisationen im Umfeld der Vereinten Nationen Von den sonstigen Organisationen im Umfeld der Vereinten Nationen bedürfen aus umweltrechtlicher Sicht die Beziehungen von NGOs zur International Atomic Energy Agency, zur World Trade Organization und zur Global Environment Facility einer näheren Betrachtung.

aa) International Atomic Energy Agency (IAEA) Die IAEA wurde 1956 gegründet. 344 Sie stellt keine Sonderorganisation der Vereinten Nationen dar, sondern ist autonom organisiert. Sie berichtet aber dennoch unmittelbar der Generalversammlung; zudem ist sie nach Art. III B Nr. 4 ihrer Satzung dem Sicherheitsrat zugeordnet. Die IAEA dient der Erforschung und friedlichen Nutzung der Atomenergie. Hierbei ist sie auch mit dem Gebiet des Strahlenschutzes und der Folge kerntechnischer Unfälle befaßt, so daß sich auf diese Weise Bezüge der IAEA zum internationalen Umweltrecht ergeben. In diesen Bereichen besteht daher auch für nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen ein Interesse an Mitarbeit. Obwohl ihr Statut dieses nicht explizit erwähnt, sieht die IAEA die Mitwirkung nichtstaatlicher Organisationen durch die Gewährung eines Konsultativstatus vor, der durch den Gouverneursrat als Exekutivorgan der Organisation verliehen wird. 345 Dieser berechtigt unter bestimmten Voraussetzungen u. a. zur Abgabe mündlicher und schriftlicher Stellungnahmen, zur Entsendung von Beobachtern und zur Versorgung mit öffentlichen Dokumenten der Organisation. Eine Unterteilung in Kategorien findet nicht statt. Hierbei wurde, wie bei der ILO, insbesondere an die Einbeziehung beruflicher und industrieller nichtstaatlicher Organisationen gedacht, jedoch ermöglicht die Gewährung des Konsultativstatus grundsätzlich auch die Mitarbeit nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen, so etwa der ICSU. Mitglieder von NGOs wurden beispielsweise durch die IAEA beauftragt, das Verhalten des Irak auf seine Übereinstimmung mit Sicherheitsratsresolutionen hin zu untersuchen.346 Neuerdings konnte auch Greenpeace einen

Satzung vom 26. Oktober 1956; BGBI. 1957 II, S. 1357. IAEA/INFCIRC/14 vom 7. November 1959 ,.Rules on the Consultative Status of Non-Govemmental Organizations with the Agency"; vgl. auch Joshi, S. 68; Swsz, Law and Practices of the IAEA, S. 309 ff. 346 Reichert, WfO, in: Minn J of Global Trade 5 (1996), S. 219 (232). 344

34'

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

101

gewissen Einfluß innerhalb der IAEA erlangen.l47 Daher können NGOs also auch in der zuständigen Internationalen Organisation zur Regelung der Umweltgefahren, die aus der friedlichen Nutzung der Atomenergie resultieren, beitragen.

bb) World Trade Organization (WTO) Die WT0348 wurde als Nachfolgeorganisation zum "General Agreement on Tariffs and Trade" (GATT)l49 gegründet. Ziel der WTO ist es nach Art. ll des Gründungsabkommens, "the common institutional framework for the conduct of trade relations among its members in rnatters related to the agreement and associated legal instruments" darzustellen. Dabei gehört es nach Art. lli zu ihren Aufgaben, die Umsetzung des Übereinkommens zu erleichtern und ein Forum für die Mitgliedstaaten zu bilden, in dem weitere multilaterale Handelsabkommen geschlossen werden können. Die Arbeit der WTO ist also dem Welthandel gewidmet. Auch in diesem Bereich ergibt sich jedoch ein Bezug zum internationalen Umweltrecht, denn sowohl der Bericht der World Commission on Environment and Development als auch die Agenda21stellen klar, daß der Welthandel einen wichtigen Faktor für die Verwirklichung der nachhaltigen Entwicklung darstellt. 3so Aus diesem Grunde bestimmt die Präambel des Gründungsabkommens der WTO, daß der Welthandel in Übereinstimmung mit den Bedürfnissen der nachhaltigen Entwicklung geführt werden soll, "seeking both to protect and preserve the environment". Hierfür wurde ein "Committee on Trade and Environment" gegründet, dessen Aufgabe es war, einen Bericht über die Zusammenhänge zwischen Umweltschutz und Handel abzufassen. m Die WTO ist in diesem Bereich auch auf die Unterstützung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen angewiesen, die die Erreichung dieser Ziele durch 347 Vgl. Sands, Enforcing International Environmental Law, in: Butler, Control over Compliance, S. 61 (64); Obser, Transnationale NRO in der globalen Umweltpolitik, in: COMPARATIV 7 (1997), S. 68 (84). 348 Giiindungsübereinkommen vom 15. Dezember 1993 und 15. Aprill994; I.L.M. 33 (1994), S. 13 ff. und S. 1143 ff. 349 General Agreement on Tariffs and Trade vom 30. Oktober 1947, 55 U.N.T.S. 187. 3' 0 WCED, Our Common Future, S. 84; Agenda 21 (U.N. Doc. NConf. 151126), Kapitel2. m WTO Trade and Environment Ministerial Decision vom 14. April1994, I.L.M. 33 (1994), s. 1267 ff.

102 1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

ihre Fachkenntnisse unterstützen können. 352 Artikel V.2 des Gründungsabkommens sieht daher .,appropriate arrangements for consultation and cooperation with non-governmental organizations concerned with matters related to those of the WTO" vor. Die nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen nehmen nunmehr also auch im Rahmen der WTO eine offizielle Position ein. Die Frage der NGOBeteiligung war allerdings für viele Staaten, insbesondere Entwicklungsländer, ein sehr sensibler Bereich, da NGOs noch während der Verhandlungsrunden zur WTO erstmals massiven öffentlichen Druck auf die beteiligten Staaten ausübten. 353 Ein Vorstoß der USA für eine Stärkung der Position nichtstaatlicher Organisationen in der WTO scheiterte daher auch. 354 Die Umsetzung des Art. V.2 bereitete aus diesem Grund innerhalb der WTO erhebliche Schwierigkeiten. Hierzu heißt es in einem WTO-Dokument: .,There is currently a broadly held view that it would not be possible for NGOs tobe directly involved in the work of the WTO or its meetings". 355 Inunerhin wurde seit 1996 bereits jeweils über 100 NGOs auf Ministerialkonferenzen der WTO der Beobachterstatus eingeräumt, so daß diese an den Plenarsitzungen der Konferenzen teilnehmen können. 356 Zudem veranstaltet die WTO regelmäßig Symposien in Zusammenarbeit mit NGOs und hat sich zum Ziel gesetzt, den Dialog mit der internationalen Zivilgesellschaft voranzutreiben. Seinen Grund hat die dennoch eher negative Einstellung im Charakter der WTO, der Verhandlungen über wirtschaftliche Belange von Staaten und verbindliche Entscheidungen in diesem Bereich notwendig macht. Dieses sind Angelegenheiten, die Staaten traditionell hinter geschlossenen Türen ausgemacht haben. 357 Immerhin stellt sich auch in der WTO nicht mehr die Frage ob, sondern wie NGOs

m Reichen, WTO, in: Minn J ofGlobal Trade 5 (1996), S. 219; Benedek, WTO, in: Vereinte Nationen 43 (1995), S. 13 (19); Chamovitz, Participation of Nongovemmental Organizations in the WTO, in: Uni ofPenn J of Int'l Economic Law 17 (1996), S. 331 (341). m Benedek, WTO, in: Vereinte Nationen 43 (1995), S. 13 (19). 354 Vgl. Reichen, WTO, in: Minn J ofGlobal Trade 5 (1996), S. 219 (226). 355 Guidelines for Arrangements on Relations with Non-Govemmental Organizations, WTO Doc. WT/U162 vom 23. Juli 1996; allerdings wird das Sekretariat aufgefordert, informelle Treffen mit NGOs durchzuführen; vgl. auch Benedek, WTO, in: Vereinte Nationen 43 (1995), s. 13 (19). 356 WTO Doc. 96-3354 END PRESSfi'E 012 vom 26. August 1996. Von den 127 in Genf teilnehmenden NGOs waren 17 umweltbezogen; vgl. Chamovitz, NGOs, in: Mich JIL 18 (1997), S. 183 (279); vgl. auch Marceau/Pedersen, Is the WTO Transparent?, in: J of World Trade 33 (1999), S. 5 (17) mit anderen Zahlen. m Chamovitz, NGOs, in: Mich JIL 18 (1997), S. 183 (279).

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

103

in das System der WTO einzugliedern sind. 358 Es wird abzuwarten sein, ob sich die WTO in Zukunft aufgeschlossener gegenüber der Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen verhält- am 15. Juli 1998 kündigte der Generaldirektor der WTO jedenfalls die Ausweitung der Zusammenarbeit mit nichtstaatlichen Organisationen an. 359 NGOs könnten so im Rahmen des Art. V .2 des WTO-Gründungsabkomrnens insbesondere im Hinblick auf die nachhaltige Entwicklung positive Impulse setzen.360

cc) Global Environment Facility (GEFl 61 Die Gründung der GEF war bereits im Bericht der World Comrnission on Environment and Development "Our Comrnon Future" vorgeschlagen worden. 362 Dieses wurde dann nach vorbereitenden Treffen von 1990 durch eine Resolution der Exekutivdirektoren der Weltbank vom 14. März 1991 als gemeinsames Projekt der Weltbank, UNEP und UNDP ausgeführt, zunächst für eine Dauer von drei Jahren. 363 Es wurde ein Treuhandfonds bei der Weltbank errichtet, das UNDP und UNEP wurden als Durchführungsorganisationen beteiligt. 364 m Marceau/Pedersen, Is the WfO Transparent?, in: J of World Trade 33 (1999), S. 5

(45).

339 Statementmade by the Director-General on Transparency and Inter-action with Civil Society to the General Council, 15. Juli 1998; vgl., Stand vom 22. Juli 1998: Der formelle und informelle Informationsaustausch mit NGOs soll verstärkt werden, und es werden regionale Symposien "on trade and the environment" mit nichtstaatlichen Organisationen durchgeführt. 360 Reichert, WfO, in: Minn J ofGlobal Trade 5 (1996), S. 219 (237-243). 361 Die GEF wird hier als "sonstige Organisation im Umfeld der Vereinten Nationen" behandelt, obwohl ihre Rechtsnatur umstritten ist, vgl. Ehnnann, GEF, in: ZaöRV 57 (1997), S. 565 (590-593); eine Bestimmung der Rechtsnatur an dieser Stelle kann aber unterbleiben, da diese für die Untersuchung der Rolle nichtstaatlicher Organisationen unmaßgeblich ist. 362 WCED, Our Common Future, S. 338: " ... serious consideration be given to the development of a specialinternational banlting prograrnme or facility linked to the World Bank." 363 Resolution 91-05 vom 14. März 1991 der Exekutivdirektoren der Weltbank; I.L.M. 30 (1991), S. 1735 (1758). Die beteiligten Durchführungsorganisationen erließen Resolution 16/47 des UNEPGovemingCouncil vom 13. Mai 1991 und Decision 92/16 des UNDP Governing Council vom 26. Mai 1992. 364 Ehnnann, GEF, in: ZaöRV 57 (1997), S. 565 (575). Nach Ablauf der Pilotphase von drei Jahren wurde die Zukunft der GEF neu ausgehandelt; schließlich einigte man sich auf die künftige Struktur in einem ,,Instrument for the Establishment of the Restructured Global Environment Facility" vom 16. März 1994, I.L.M. 33 (1994), S. 1273 ff.; vgl. Ehnnann, S. 565 (586). Im April 1997 hatte die GEF 160 Mitgliedstaaten.

104 1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

Aufgabe der GEF ist es, Entwicklungsländer bei der Bekämpfung globaler Umweltprobleme durch Bereitstellung finanzieller Ressourcen zu unterstützen und dadurch die nachhaltige Entwicklung zu fördern, jedoch nur in bezug auf den Klirnawandel, die Artenvielfalt, den Ozonabbau und die Versehrnutzung internationaler Gewässer. Hierbei stellt die Weltbank die Finanzmittel bereit, während UNDP technische Hilfe leistet und UNEP die wissenschaftlichen Grundlagen und die Projektvorbereitung in der Hand hält. 365 Da die Aufgaben der GEF also rein umweltrechtlicher Natur sind und die Bereitstellung von Finanzmitteln für Umweltprojekte in Entwicklungsländern betreffen, kann die Mitwirkung von Umweltschutzorganisationen daher wegen ihrer Fachkenntnisse und der Verbundenheit nationaler NGOs in den örtlichen Gemeinschaften der Arbeit der GEF sehr nützlich sein. Aus diesem Grunde sollte nichtstaatlichen Organisationen bei der Ausarbeitung und Umsetzung von Projekten der GEF eine besondere Rolle zugedacht werden; allerdings sind diese Pläne nicht in ausreichendem Maße befolgt worden, so daß der Einfluß nichtstaatlicher Organisationen in der GEF insbesondere während der Pilotphase nur gering war. Auf eine formelle Beteiligung von NGOs konnte man sich nicht einigen366 : Projekte konnten nur gefördert werden, wenn sie von einem Staat unterstützt wurden, so daß Projekte nichtstaatlicher Organisationen ohne staatliche Beteiligung keine Mittel der GEF erhalten konnten. Zudem wurden NGOs in den Gremien der GEF nicht formell beteiligt.367 Hier wurden in der Neustrukturierung der GEF einige Änderungen vorgenommen368 : Nunmehr sollen die Durchführungsorganisationen bei Planung und Durchführung von Projekten auch mit nichtstaatlichen Organisationen zusammenarbeiten, und die Politik der GEF soll soweit möglich der Öffentlichkeit zugänglich gernacht werden. 369 Außerdem werden nunmehr Vertreter nichtstaatlicher Organisationen als Beobachter zu Sitzungen im Rahmen der GEF zugelassen; daneben werden zweimal im Jahr Kon365 Sjöberg, GEF, in: Werksman, Greening lnt'1 lnstitutions, S. 148 (149); Werksman, Bretton Woods, in: Sands, Greening lnt'1 Law, S. 65 (81). Zum Projektkreislauf der GEF vgl. Bahner, Globale Biodiversität, S. 18. 366 Werksman, Bretton Woods, in: Sands, Greening lnt'l Law, S. 65 (82); Sjöberg, GEF, in: Werksman, Greening lnt'1 lnstitutions, S. 148 (154). Zur Kritik dieser Verhältnisse: Matthews, Reforming the GEF, in: Fawcett/Newcombe, United Nations Reform, S. 218 (219-220). 367 Ehmumn, GEF, in: ZaöRV 57 (1997), S. 565 (595); zur Rolle der NGOs während der ersten Phase der GEF vgl. auch Reed, GEF and NGOs, in: American University J of lnt'l Law and Policy 9 (1993), S. 191 ff. 368 Sjöberg, GEF, in: Werksman, Greening lnt'1 lnstitutions, S. 148 (160). 369 Teil VI, Abs. 28 und Teil I, Abs. 5 des "Instrument for the Establishment of the Restructured Global Environment Facility", I.L.M. 33 (1994), S. 1273 ff.

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

105

sultationstreffen mit NGOs durchgeführt, deren Kosten die GEF trägt. 370 Organisationen wie WWF oder IUCN haben zudem Projektvorschläge für einzelne Regierungen auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene ausgearbeitet, die diese dann bei der GEF zur Finanzierung einreichen konnten. 371 Nach anfänglichen Problemen wird Umweltschutzorganisationen daher auch im Rahmen der GEF die Gelegenheit gegeben, bei der Umsetzung von umweltschützenden Projekten in Entwicklungsländern mitzuwirken.

e) Staatenkonferenzen der Vereinten Nationen Neben den Beziehungen zu den Organisationen und Institutionen im System der Vereinten Nationen spielen nichtstaatliche Organisationen auch eine Rolle auf den Staatenkonferenzen der Vereinten Nationen. 372 Die Art und Weise der Einbeziehung von NGOs wurde dabei bisher von Fall zu Fall entschieden, so daß es jeweils verschiedene Vorschriften zu beachten gab. Zugelassen wurden in der Regel die NGOs mit Konsultativstatus beim Wirtschafts- und Sozialrat, andererseits aber auch alle NGOs, von denen erwartet wurde, daß sie wichtige Beiträge zum Arbeitsprogramm der Konferenz leisten könnten. Grundlage hierfür boten Resolutionen der Generalversammlung oder Entscheidungen des Wirtschafts- und Sozialrates. Nunmehr wurde in ECOSOC Res. 1996/31 neben der Regelung des Konsultativstatus beim Wirtschafts- und Sozialrat auch eine einheitliche Grundlage für die Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen an Staatenkonferenzen der Vereinten Nationen geschaffen.373 Dabei soll nach Paragraph 50 der Grundsatz 370 Joint Summary of the Chairs, GEF Council Meeting, 1.-3. November 1994, Appendix, Decision on Agenda Item 6 (GEF/C.2); Joint Summary of the Chairs, GEF Council Meeting, 22.-24. Februar 1995, Appendix, Decision on Agenda Item 9 (GEF/C.3); Joint Summary of the Chairs, GEF Council Meeting, 3.-5. Mai 1995, Appendix, Decision on Agenda Item ll (c) (GEF/C.4). 371 Obser, Transnationale NRO in der globalen Umweltpolitik, in: COMPARATIV 7 (1997), s. 68 (81). 372 Zwischen 1976 und 1996 haben allein 25 von den Vereinten Nationen einberufene Staatenkonferenzen unter Beteiligung von NGOs stattgefunden. Unter diesen waren für nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen insbesondere die United Nations Conference on Desertification von 1977 oder die UNCED von 1992 von Interesse; vgl. Report of the Secretary-General, U.N. Doc. FJAC. 70/1994/5 vom 26. Mai 1994, S. 31-35. 373 ECOSOC Res. 1996/31 vom 25. Juli 1996, "Consultati ve Re1ationshi p between the United Nationsand Non-Govemmental Organizations", Paragraph41-54; die überarbeitete Resolution sollte insbesondere diese Vereinheitlichung der Teilnahmebestimmungen für nichtstaatliche Organisationen an Konferenzen der Vereinten Nationen herbeiführen, vgl. Füth, Reform des Status, in: Humanitäres Völkerrecht 10 (1997), S. 159 (162).

106 1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

gelten, daß die Teilnahme von NGOs an den Konferenzen zwar willkommen ist, dieses aber nicht auch eine aktive Teilnahme an den Verhandlungen, also insbesondere kein Stimmrecht nach sich ziehen soll. Dieses bleibt weiterhin den Staaten vorbehalten. Interessanterweise findet sich diese Aussage erst seit der Vorbereitung der Rio-Konferenz in den Dokumenten der Vereinten Nationen, also in einer Zeit, in der die Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen nie gekannte Höhen erreicht hat. 374 Es ist zu vermuten, daß der Bedeutung der gestiegenen Teilnahme nichtstaatlicher Organisationen an internationalen Konferenzen jedenfalls durch Worte Grenzen gesetzt werden sollten. Zugelassen werden sollen nach Paragraph 42 der Resolution grundsätzlich alle nichtstaatlichen Organisationen, die fönnliche Beziehungen zum Wirtschafts- und Sozialrat unterhalten, daneben aber auch andere Organisationen, die ein Akkreditierungsverfahren nach Paragraph 43-48 durchlaufen haben und durch das Preparatory Committee der Konferenz und die Mitgliedstaaten akzeptiert werden. Die zugelassenen NGOs dürfen dann an allen Sitzungen des Preparatory Committees und der Konferenz selbst teilnehmen. Zudem können sie während der Vorbereitung der Konferenz schriftliche Beiträge abgeben, und ihnen kann auf der Konferenz auch das Rederecht erteilt werden, so daß Vertreter nichtstaatlicher Organisationen neben Regierungsvertretern auf den Konferenzen der Vereinten Nationen zu Wort kommen.375 Schließlich bedeutet die Teilnahme an einer solchen Staatenkonferenz für eine entsprechende NGO, daß nach Paragraph 53 ihre Aufnahme in das Konsultationsverhältnis mit dem Wirtschafts- und Sozialrat erleichtert wird, wodurch die Einbindung in das System der Vereinten Nationen noch verfestigt wird. Aus dieser allgemeinen Regelung der Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen auf Konferenzen der Vereinten Nationen ergibt sich, daß die Staaten der Teilnahme von NGOs an diesen Konferenzen einen besonderen Wert beimessen, da die allgemeine und urnfassende Mitwirkung nichtstaatlicher Organisationen bei der Vorbereitung und Durchführung internationaler Konferenzen nunmehr kodifiziert worden ist. Hierdurch vennögen nichtstaatliche Organisationen weitere Beiträge zu den Ergebnissen internationaler Konferenzen der Vereinten Nationen zum Zustand der Umwelt zu leisten. Dieses gilt, obwohl die nichtstaatlichen Organisationen auf Staatenkonferenzen der Vereinten Nationen keine Verhandlungsposition einnehmen, denn sie werden trotz aller Defizite umfassend in Vorbereitung und Durchführung 374 Vgl.

Willetts, FromStockholm to Rio, in: Review oflnt'l Studies 22 (1996), S. 57 (74). m Dieses ist bereits geschehen, beispielsweise auf der "Sondertagung zur allgemeinen

Überprüfung und Beurteilung der Umsetzung der Agenda 21", dem Erdgipfel der Vereinten Nationen ,,Rio+ 5" vom 23.-28. Juni 1997 in New York, vgl. Süddeutsche Zeitung vom 26. Juni 1997, S. 9.

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

107

eingebunden und können Ideen und lnfonnationen sowohl in der Vorbereitungsphase als auch während einer Konferenz einbringen. Sie partizipieren als Teilnehmer nationaler Delegationen an den Verhandlungen und üben durch die Herausgabe täglicher Konferenznachrichtenblätter und sonstiger Materialien und die Durchführung von Parallelkonferenzen Einfluß auf die Staatenvertreter und die Weltöffentlichkeit aus. 376 Diese institutionalisierte Rolle, die ihre Grundlage in ECOSOC Res. 1996/31 gefunden hat, besitzt große Bedeutung für die effektive Einflußnahme nichtstaatlicher Organisationen und sichert auch hier die Partizipation der NGOs bei der Entwicklung und Durchsetzung des internationalen Umweltrechts. f) Bewertung

Die Analyse der allgemeinen Position nichtstaatlicher Organisationen im System der Vereinten Nationen hat trotz der Beschränkung auf das internationale Umweltrecht gezeigt, daß die Kooperation mit NGOs auf jeder Ebene gesucht wird und nur in Ausgestaltung und Intensität der Zusammenarbeit Unterschiede zu verzeichnen sind. Dieses verdeutlicht, daß sich innerhalb des Systems der Vereinten Nationen die Frage nach dem "Ob" der Einbeziehung von NGOs gar nicht mehr stellt und lediglich noch das "Wie" dieser Einbeziehung verschiedenen Ansätzen unterworfen wird. Neben der Partizipation in formalisierten Konsultationsverhältnissen, in denen die nichtstaatlichen Organisationen kategorisiert und ihre Beiträge kanalisiert werden, wie es im Wirtschafts- und Sozialrat, bei der CSD, der FAO, ILO, IMO, UNESCO, WHO, WMO, IAEA oder auf Staatenkonferenzen der Fall ist, werden NGOs auch informell in die Arbeit von Organisationen einbezogen und mit der Durchführung von Projekten und Studien betraut. Selbst "geschlossene" Organisationen wie die WTO können nichtstaatliche Organisationen nicht mehr ganz von ihren Verhandlungen aussperren. Im Hinblick auf die Stellung der nichtstaatlichen Organisationen im internationalen System läßt sich bezogen auf die Vereinten Nationen daher sagen, daß die NGOs hier einen festen Platz einnehmen, den sie sich durch ihre besonderen Attribute wie Fachkenntnis, Flexibilität, Nähe zur Bevölkerung, ihre Arbeit in abgelegenen Gebieten, ihre Unabhängigkeit von Regierungen und bei nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen insbesondere durch ihr Auftreten als Anwälte der Natur verdient haben. 377 Die uneinheitliche Handhabung der Beteiligung ermöglicht Vgl. oben, 1. Kapitel, C. II. Vgl. Uvin, Grass Roots, in: Third World Quarterly 16 (1995), S. 495 (499); Schmidtl Take, Nichtregierungsorganisationen, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 843/97, S. 12 (16); Reichen, WTO, in: Minn J of Global Trade 5 (1996), S. 219 (231). 376 377

108 1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

gerade auch unterschiedlichsten NGOs die Mitarbeit. Bei der großen Vielfalt der Fonnen von NGOs bedeutet dies, daß nicht nur große, wohlstrukturierte und finanziell abgesicherte, sondern auch kleinere, unterfinanzierte Organisationen Beiträge zur Arbeit der Vereinten Nationen leisten können. Hieraus ist zu folgern, daß nichtstaatliche Organisationen in ihren divergierenden Fonnen in der jetzigen Situation eine feste Größe im System der Vereinten Nationen darstellen, auf deren Kooperation man nicht verzichten mag. Diese Tatsache mag zwar überwiegend positiv erscheinen, jedoch darf nicht übersehen werden, daß diese Einbeziehung für die beteiligten NGOs auch durchaus negative Seiten haben kann: Die Besonderheiten, die die Mitarbeit von NGOs gerade so wertvoll machen, könnten durch die Nähe zu staatlichen internationalen Organisationen verloren gehen. Dazu gehören neben ihrer Flexibilität auch die Glaubwürdigkeit der NGOs als objektive und kritische Beobachter und insbesondere ihre Unabhängigkeit von den Staaten. 378 Die Kooperation mit den Vereinten Nationen bedeutet für alle NGOs eine Bindung knapper Ressourcen und von Mitarbeitern, die gegen einen Einsatz "im Feld" abgewogen werden müssen und die insbesondere kleine NGOs und solche aus Entwicklungsländern vor unlösbare Probleme stellen können. 379 Auf diese Weise entsteht auch ein Nord-Süd-Gefälle, indem NGOs aus reichen Industrieländern einen viel größeren Einfluß erlangen als solche aus Entwicklungsländern. Zudem besteht die Gefahr, daß die NGOs durch die Zusammenarbeit mit einer Bürokratie selbst in bürokratische Abläufe verstrickt werden. Noch größer ist jedoch die Gefahr für die Unabhängigkeit der NGOs, da sie durch die Vergabe von Finanzmitteln oder Subventionen zur Durchführung von Projekten in Abhängigkeit von den finanzierenden Organisationen geraten und so die Rolle des unabhängigen Kritikers verlieren könnten.380 Hinzu kommt, daß durch die gestiegenen Zahlen von NGOs natürlich die Mitwirkung einzelner erschwert381 und so die Auslese bequemer und angepaßter NGOs durch die Vereinten Nationen begünstigt wird. 382 Auf diese Weise könnte außerdemein 378 Martens, NGOs, in: Vereinte Nationen 41 (1993), S. 168 (171); Schulze, Demokratisierung, in: Hüfner, Reform der Vereinten Nationen, S. 119 (132); Uvin, Grass Roots, in: Third World Quarterly 16 (1995), S. 495 (499). 379 Gordenker/Weiss, Govemance, in: Third World Quarterly 16 (1995), S. 357 (369); Conca, UN System, in: Third World Quarterly 16 (1995), S. 441 (452); Uvin, Grass Roots, in: Third World Quarterly 16 (1995), S. 495 (505). 38 Conca, UN System, in: Third World Quarterly 16 (1995), S. 441 (454); Martens, NGOs, in: Vereinte Nationen 41 (1993), S. 168 (171); Schulze, Demokratisierung, in: Hüfner, Reform der Vereinten Nationen, S. 119 (134). 381 Simma/Lngoni, Art. 71 Rdnr. 22. 382 Vgl. Chiang, S. 161.

°

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

109

Verdrängungswettbewerb der NGOs untereinander entstehen, indem privilegierte NGOs versuchen, ihre Positionen gegenüber nachdrängenden NGOs zu verteidigen, statt mit diesen hinsichtlich gemeinsamer Ziele zu kooperieren. Daneben besteht die Gefahr, daß einige ausgewählte NGOs durch ihre bloße Anwesenheit Regierungsbeschlüssen eine besondere Legitimation verleihen, ohne tatsächlich effektiv am Entscheidungsprozeß beteiligt worden zu sein, und dadurch ihre Glaubwürdigkeit verlieren. Diese negativen Seiten der Zusammenarbeit zwischen NGOs und den Vereinten Nationen könnenjedoch nur bedeuten, daß eine kritische Überprüfung der Beziehungen notwendig ist, da auch hier durchaus Schattenseiten bestehen können. Andererseits zeigt die rege Beteiligung von NGOs insbesondere auf internationalen Staatenkonferenzen der Vereinten Nationen, daß die positiven Seiten aus Sicht der NGOs zu überwiegen scheinen; die NGOs wollen jedenfalls nicht die Gelegenheit verpassen, ihren Anliegen auf internationaler Ebene Gehör zu verschaffen. Insgesamt kann daher die Position der nichtstaatlichen Organisationen im System der Vereinten Nationen zwar nicht als zentral beschrieben werden, aber die NGOs haben eine formalisierte Randposition inne und werden von den Staaten insbesondere zur Informationsbeschaffung und Durchführung bestimmter Projekte gebraucht. Diese Randposition ist fest im System der Vereinten Nationen integriert und fähig, ausgebaut zu werden. Die NGOs bilden daher einen (vorerst kleinen) integrierten Bestandteil der Vereinten Nationen. 383

2. Beziehungen zu sonstigen Internationalen Organisationen und Staatenkonferenzen

Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen unterhalten auch außerhalb des Systems der Vereinten Nationen Beziehungen zu umweltrechtlich relevanten zwischenstaatlichen Organisationen und Staatenkonferenzen. Von diesen sollen die Beziehungen zur Europäischen Union, zum Europarat, zur Organisation for Econornic Co-operation and Development und zum North American Free Trade Agreement näher untersucht werden. In diesem Zusammenhang soll auch ermittelt werden, welche Rolle nichtstaatliche Organisationen auf den Vertragsstaatenkonferenzen verschiedener umweltrechtlicher Vertragswerke spielen. 383 Report of the Secretary-General, Renewing the United Nations: A Programme for Reform, U.N. Doc. A/511950 vom 14. Juli 1997, Paragraph 213: "It would nowbedifficult to imagine organizing a global event and formulating multilateral agreements and declarations without the active participation ofnon-governmental organizations."

110 1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

a) Europäische Union Die Europäische Union384 besitzt nach Art. 1 (3) ihres Gründungsvertrages ihre Grundlage in den Europäischen Gemeinschaften und den durch den Unionsvertrag eingeführten Politiken und Fonnen der Zusannnenarbeit. Für das internationale Umweltrecht ist hierbei insbesondere die Europäische Gemeinschaft (EG)385 von Bedeutung, deren Maßnahmen aufgrund ihrer Supranationalität erhebliche Auswirkungen für die Rechtssysteme der Mitgliedstaaten haben können. Zudem besitzt die EG auf dem Gebiet des Umweltschutzes völkerrechtliche Befugnisse und hat daher die Kompetenz, sich an internationalen Abkonunen aus diesem Bereich zu beteiligen.386 Nach Art. 2 des EG-Vertrages (EGV) gehört es zu den Aufgaben der Gemeinschaft, "ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität" zu fördern. Aus diesem Grund umfaßt die Tätigkeit der EG gern. Art. 3 (1) EGV die Umweltpolitik. Nach Art. 6 EGV müssen die Erfordernisse des Umweltschutzes zudem in alle Bereiche der Tätigkeit der EG zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden. Dabei beruht die Umweltpolitik der Gemeinschaft nach Art. 174 (2) EGV "auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, sowie auf dem Verursacherprinzip". Die EG bzw. EU kann daher von Beziehungen zu nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen profitieren. Jedoch verleihen weder die Europäische Kommission387 noch die Europäische Gemeinschaft388 an sich einen fonnellen Beobachter- oder Konsultativstatus an nichtstaatliche Organisationen. Dieses bedeutet allerdings nicht, daß entsprechende Beziehungen nicht existieren, diese haben vielmehr eine informelle Ausprägung und beruhen zumeist auf einer Ad-hoc-Basis.389 Inforrnelle Einwirkungsmöglichkeiten 384 Vertrag über die Europäische Union vom 7. Februar 1992 in seiner konsolidierten Fassung vom 2. Oktober 1997, ABI. EG 1997 Nr. C 340, S. 145 ff. 385 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 25. März 1957 in seiner konsolidierten Fassung vom 2. Oktober 1997, ABI. EG 1997 Nr. C 340, S. 173 ff. 386 Streinz, Rdnr. 905; Schweitzer/Hummer, S. 384. Beispiele von umweltrechtlichen Vertragswerken, an denen die EG beteiligt ist, umfassen die Convention for the Protection of Mediterranean Sea Against Pollution vom 16. Februar 1976, ABI. EG 1977 Nr. L 240, S. 1 ff.; die Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats vom 19. September 1979, ABI. EG 1982 Nr. L 38, S. 1 ff.; oderdie ViennaConvention for the Protection of the Ozone Layer vom 22. März 1985 und das Montreal Protocol vom 16. September 1987, ABI. EG 1988 Nr. L 297, S. 8 ff. 337 Vgl. Yearbook oflntemational Organizations 1999/2000, Vol. 1A, S. 678. 388 V gl. Yearbook of International Organizations 1999/2000, Vol. 1A, S. 691 . 389 Allgemein zu den Beziehungen zwischen Umweltschutzorganisationen und Europäischer Gemeinschaft vgl. Hey/Brendle, Umweltverbände und EG.

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

111

bestehen insbesondere während der Vorbereitung eines Kornrnissionsvorschlages,

da zu diesem Zeitpunkt der Beratungsbedarf und die Zugänglichkeit der Kornmis-

sion am größten sind.390 Zu diesem Zweck wurden verschiedene Netzwerke von Umweltverbänden auf europäischer Ebene gegründet, und NGOs wie Greenpeace oder der WWF eröffneten Büros in Brüssel.391 Die Kommission führt eine Liste solcher Organisationen, von denen sie offiziell Kenntnis hatl92, und innerhalb der EG bestehen insbesondere Beziehungen zwischen Entwicklungshilfeorganisationen, die durch ihre Unterstützung der Grassroots für den Umweltschutz relevant sind, und dem Directorate General Vill (Development- NGO Section).393 In diesem Bereich wurde auch ein NGO Liaison Cornrnittee errichtet, um den Dialog zwischen nichtstaatlichen Organisationen und der Gemeinschaft zu erleichtern. Der Rat der EG hat zudem ein ,,Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Förderung von hauptsächlich im Umweltschutz tätigen Nichtregierungsorganisationen"394 erlassen, in dem anerkannt wird, daß NGOs im Bereich des Umweltschutzes zur Umweltpolitik der Gemeinschaft beitragen können. Über diese zumeist informellen Kanäle können NGOs Einfluß auf die Umweltpolitik der Europäischen Union nehmen und damit zugleich für das internationale Umweltrecht relevant werden. b) Europarat Der Europarat wurde 1949 gegründet mit der "Aufgabe, eine engere Verbindung zwischen seinen Mitgliedern zum Schutze und zur Förderung der Ideale und Grundsätze, die ihr gemeinsames Erbe bilden, herzustellen und ihren wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt zu fördern". 39' Dieses soll nach Art. 1 (b) der Sat390 Vgl. hierzu McCormick, INGOs, in: Kamienieck.i, Env'l Politics in the Int'l Arena, S. 131 (137); Hey/Brendle, Umweltverbände und EG, S. 346 ff. 391 Ein wichtiges Netzwerk auf europäischer Ebene stellt insbesondere das Europäische Umweltbüro (EEB) dar, welches 1974 gegründet wurde; vgl. im einzelnen McCormick, INGOs, in: Kamienieck.i, Env'l Politics in the Int'l Arena, S. 131 (138); Hey/Brendle, Umweltverbände und EG, S. 388 ff. 392 Auf dieser Liste befanden sich 1990 bereits 525 NGOs, vgl. Yearbook of International Organizations 1997/98, Vol. 1, S. 480. 393 Vgl. European Commission, The European Union and NGOs, S. 25-33. 394 Beschluß des Rates vom 16. Dezember 1997 über ein Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Förderung von hauptsächlich im Umweltschutz tätigen Nichtregierungsorganisationen (97/872/EG), ABI. EG 1997 Nr. L 354, S. 25. 395 Art. I (a) der Satzung des Europarates vom 5. Mai·1949 in der Fassung der Bekanntmachung über die Änderung der Satzung vom 9. Dezember 1996, BGBI. 1997 II, S. 159.

112 1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

zung u. a. durch den Abschluß von Abkommen geschehen. Obwohl hieraus kein ausdrückliches Mandat für den Umweltschutz folgt, ist der Europarat schon früh auf diesem Gebiet tätig geworden. Seine Organe, Ministerkomitee und Beratende Versammlung sowie die Parlamentarische Versammlung haben verschiedene Maßnahmen in bezugauf den Umweltschutz ergriffen; hinzu treten internationale Konventionen, die unter den Auspizien des Europarates ausgehandelt wurden. 396 Beziehungen zum Europarat sind daher auch für nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen von Bedeutung. Im Gegensatz zur Europäischen Union unterhält der Europarat formelle Beziehungen zu nichtstaatlichen Organisationen. Es ist die Vergabe eines Konsultativstatus an nichtstaatliche Organisationen vorgesehen, die sich gegenwärtig nach Resolution (93) 38 des Ministerkomitees397 richtet. Nach Art. 2 dieser Resolution soll der Konsultativstatus an solche NGOs vergeben werden, die in ihrem Kompetenzbereich und in Europa besonders repräsentativ sind.398 Daneben arbeitet der Europarat aber auch mit anderen nichtstaatlichen Organisationen nationaler, regionaler oder internationaler Prägung zusammen, wenn er dieses für notwendig hält. NGOs sind befähigt, Stellungnahmen abzugeben, und erhalten die Tagesordnung und öffentliche Dokumente der Versammlung. Dafür sollen sie den Europarat mit Informationen aus ihren Kompetenzbereichen versorgen und die Arbeit des Rates in der Öffentlichkeit bekannt machen. 399 Der Europarat bietet nichtstaatlichen Organisationen somit sowohl formelle als auch informelle Mitwirkungsmöglichkeiten an, wodurch diesen die Gelegenheit zur Einflußnahme auf die umweltrechtlichen Maßnahmen des Europarates und insbesondere die Verabschiedung internationaler Konventionen auf dem Gebiet

396 Ein Überblick hierzu findet sich bei Sands, Principles of Int'l Env'l Law, Vol. 1, S. 89; Bimie/Boyle, S. 70. 397 Committee of Ministers, Resolutton (93) 38 on Relations Between the Council of Europe and International Non-Governmental Organizations vom 18. Oktober 1993, 500th meeting of the Ministers' Deputies. 398 Im September 1998 hatten 381 NGOs diesen Konsultativstatus inne, darunter IUCN und andere umweltbezogene NGOs; vgl. Yearbook of International Organizations 1999/2000, Vol. lA, S. 512. Ein Überblick über die Beziehungen zwischen NGOs und Europarat, insbesondere im Bereich des Menschenrechtsschutzes, findet sich bei Drzemczewski, Role of NGOs in the Council of Europe, in: Human Rights Law Journal 8 ( 1987}, S. 273 ff. und Olz, Human Rights NGOs, in: Columbia Human Rights Law Review 28 (1997}, s. 307 (332 ff.). 399 Olz, Human Rights NGOs, in: Columbia Human Rights Law Review 28 (1997), s. 307 (337).

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

113

des Umweltrechts, wie beispielsweise der Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats400, eröffnet wird.

c) Organisation for Econornic Co-operation and Development (OECD) Die OECD wurde durch das OECD-Übereinkommen vom 14. Dezember 1960 errichtet. 401 Nach Art. 1 des OECD-Übereinkornmens ist es Aufgabe der OECD, eine Politik ihrer Mitgliedstaaten zu fördern, die auf Wirtschaftsentwicklung, einen steigenden Lebensstandard, gesundes wirtschaftliches Wachstum und die Ausweitung des Welthandels gerichtet ist. Obwohl der Umweltschutz also kein direktes Bestreben dieser Organisation ist, erkannte man rasch dessen Bedeutung für die Lebensverhältnisse und machte es zu einem Anliegen der Organisation. 402 1970 wurde ein Umweltausschuß eingerichtet, dessen Mandat u. a. die Erforschung der Probleme der Erhaltung und Verbesserung der menschlichen Umwelt und die Beobachtung und Beratung bei erfolgten oder geplanten Umweltmaßnahmen urnfaßt. 403 Seit 1972 hat die OECD eine große Anzahl umweltrechtlich bedeutender Maßnahmen ergriffen, sie widmete sich etwa der Einführung des Verursacherprinzips oder dem Klimaschutz. 404 Aus diesem Grund sind für nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen auch Beziehungen zur OECD von Bedeutung. Die OECD sieht zwar die Vergabe eines Konsultativstatus405 vor, der entsprechende nichtstaatliche Organisationen berechtigt, bestimmte Probleme mit einem Liaison Comrnittee, dem der Generalsekretär der OECD vorsitzt, zu diskutieren und Einblick in bestimmte Dokumente zu nehmen, die der Öffentlichkeit nicht freigegeben sind; jedoch ist dieser Status erst einer äußerst geringen Anzahl von 400

Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats vom

19. September 1979, E.T.S. 104. 401 BGBl. 1961 II, S. 1151; die OECD ging hervor aus der Organisation for European

Economic Co-operation (OEEC). 402 Hahn/Weber, OECD, S. 291. 403 Environment Committee, Ratsentschließung vom 22. Februar 1970, O.E.C.D. Doc. No. C (70) 135, zitiert nach Hahn/Weber, OECD, S. 291, Fn. 401. 404 Ein Überblick findet sich bei Sands, Principles oflnt'l Env'l Law, Vol. 1, S. 87-88; Bimie/Boyle, S . 71-72; vgl. auch Wirth, Public Participation in lnt'l Processes, in: Colorado J oflnt'l Env'l Law & Policy 7 (1996), S. 1 (14-15). 40~ Decision of the Council on Relations with International Non-Governmental Organizations vom 13. März 1962, O.E.C.D. Doc. C/M (62) 7 (Final), Doc. No. C (62) 45, zitiert nach Housman, International Trade Decision-making, in: Cornell J of Law and Public Policy 27 (1994), S. 699 (717, Fn. 105). 8 Riodinger

114 1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

NGOs zugute gekommen, von denen keine einen besonderen Bezug zum Umweltschutz hat. 406 Zwar hat die OECD begonnen, Workshops durchzuführen, die auch nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen offenstehen407 ; ministerielle Treffen im Rahmen der OECD sind aber ebenso wie die meisten OECD-Dokumente der Öffentlichkeit immer noch nicht zugänglich. Selbst Vertreter nichtstaatlicher Organisationen, die als Mitglied einer Regierungsdelegation auftreten, müssen den Konferenzraum während der Verhandlungsphasen verlassen. 408 Diese Regelung hat ihren Grund in den vertraulichen Informationen, die bei Verhandlungen über Gesichtspunkte der Weltwirtschaft oder des Welthandels ausgetauscht werden und charakterisiert die OECD als eine sehr "geschlossene" Organisation. Immerhin wurde neuerdings die Aufnahme eines ständigen Meinungsaustausches mit nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen durch ein Environmental Non-Governmental Advisory Cornmittee angeregt.409 Die OECD stellt sich aber dennoch weiterhin als eine der wenigen internationalen Organisationen dar, die nichtstaatlichen Organisationen noch weitgehend die Mitwirkung verweigern.

d) North American Free Trade Agreement (NAFTA) Das North American Free Trade Agreement (NAFTA)410 errichtet eine Freihandelszone zwischen Kanada, den Vereinigten Staaten und Mexiko. Dieses Handelsabkommen an sich läßt eine Partizipation nichtstaatlicher Organisationen 406 Housman, International Trade Decision-mak.ing, in: Cornell J of Law and Public Policy 27 (1994), S. 699 (717-718); generell zu den Beziehungen zwischen NGOs und OECD äußert sich Lahner, O .C .D .E ., in: Bettati/Dupuy, Les O.N.G. et le Droit International, S. 221 ff. 407 Wirth, Public Participation in Int'l Processes, in: Colorado J of Int'l Env'l Law & Policy 7 (1996), S. 1 (16).

408 Housman , International Trade Decision-mak.ing, in: Cornell J of Law and Public Policy 27 (1994), S. 699 (717).

409 OECD News Release vom 20. Februar 1996: Meeting of OECD Environment Policy Committee at Ministerial Level, Paris 19.-20. Februar 1996, Paragraph 15: "( ... ) warmly welcomed the proposal of international environmental non-governmental organizations for the establishment of an NGO environmental advisory committee to the OECD ( ... ) which would act as the principal channel of communication between the OECD and relevant NGOs ( ... )". Zudem benannte der Generalsekretär der OECD 14 Experten - auch Vertreter von NGOs - für eine Advisory Group on the Environment, vgl. "High-Level Advisory Group on the Environment Subrnits its Report", OECD News Release vom 20. November 1997. Diese Advisory Group hat bereits erste Berichte erstellt. 410 North American Free Trade Agreement vom 17. Dezember 1992, I.L.M. 32 (1993), S. 296 ff. und 612 ff.

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

115

kaum zu. 411 Jedoch kam während der NAFTA-Vertragsverhandlungen die Befürchtung auf, daß die Errichtung einer Freihandelszone strengen Umweltschutzvorschriften in einzelnen Staaten abträglich sein könne, indem eine Abwanderungsbewegung der Industrie in Regionen mit niedrigeren Umweltstandards vollzogen würde, so daß insbesondere nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen aus diesem Grunde die Aushandlung eines begleitenden Abkonunens über Umweltschutzmaßnahmen forderten. 412 Dieses führte zur Errichtung einer Cornmission for Envirorunental Cooperation (CEC) unter dem North American Agreement on Environmental Cooperation (NAAEC)413 als Parallelabkommen zum NAFfA. Zu den Zielen des NAAEC gehört es nach Art. 1 (h) "to promote transparency and public participation in the development of environmental laws, regulations and policies". Daneben geht es insbesondere um die Zusammenarbeit der Vertragsparteien im Umweltschutz und um die Sicherstellung der Durchsetzung nationaler Umweltschutzbestimmungen. Die Einbeziehung von NGOs in die Umsetzung des NAAEC war daher wünschenswert, und das NAAEC ermöglicht diese in mehrfacher Hinsicht: Die zur Durchführung des NAAEC eingesetzte CEC umfaßt nach Art. 8 (2) NAAEC einen Rat, ein Sekretariat und ein Joint Public Advisory Committee (JPAC). Der Rat soll nach Art. 9 (4) NAAEC "public meetings in the course of all regular sessions" abhalten, und es steht ihm gern. Art. 9 (5) (b) NAAEC frei, "the advice of non-governmental organizations or persons ( ... )" zu suchen. Außerdem soll der Rat mit der NAFfA Free Trade Cornmission zur Erreichung der Ziele des NAFTA bezüglich des Umweltschutzes zusammenzuarbeiten und dabei gemäß Art. 10 (6) (a) NAAEC "a point of inquiry and receipt for comments from non-governmental organizations and persons ( ... )"darstellen. In Rule 6 der Council Rules of Procedure der Kornmission414 ist festgelegt, daß Vertreter nichtstaatlicher Organisationen, die sich vom Exekutivdirektor haben akkreditieren lassen, an öffentlichen Sitzungen des Rates teilnehmen und dabei schriftliche und mündliche Beiträge abgeben dürfen. Nach Rule 4 ist es auch möglich, daß der Rat Vertreter von NGOs zu nicht öffentlichen Sitzungen einlädt,

411 Vgl. Housman, International Trade Decision-making, in: Cornell J of Law and Public Policy 27 (1994), S. 699 (721-722). 412 Senti, NAFfA, S. 147; Raustiala, NAAEC, in: Virginia nL 36 (1996), S. 721 (723-724); Housman, International Trade Decision-making, in: Cornell J of Law and Public Policy 27 (1994), S. 699 (723). 413 North American Agreement on Environmental Cooperation vom 14. September 1993, I.L.M. 32 (1993), S. 1482 ff. 414 Zitiert nach ; Stand vom 27. April1998.

s•

116 1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

und nach Rule 7 steht es auch Ausschüssen oder Arbeitsgruppen des Rates offen, Informationen und Empfehlungen von nichtstaatlichen Organisationen zu erhalten. Das Sekretariat arbeitet einen Jahresbericht der Kommission aus, der nach Art. 12 (2) (d) NAAEC auch die ,,relevant views and information submitted by non-governrnental organizations and persons" umfassen soll. Daneben kann das Sekretariat aber auch über andere relevante Angelegenheiten des Abkommens Berichte erstellen und dabei gemäß Art. 13 (2) (b) NAAEC auf Informationen nichtstaatlicher Organisationen zurückgreifen. 413 Zudem sieht Art. 14 (1) N AAEC die Möglichkeit für das Sekretariat vor, sich mit Beschwerden nichtstaatlicher Organisationen zu befassen, daß eine Vertragspartei ihre Umweltschutzbestimmungen nicht effektiv durchsetzt, und darüber nach Art. 15 NAAEC einen Bericht anzufertigen. 416 Obwohl die Kommission kein Gerichtshof ist und keine bindenden Entscheidungen erlassen kann, muß ihren Berichten doch eine gewisse judizielle Wirkung zugesprochen werden417 , und die Initiierung eines derartigen Verfahrens wurde nunmehr offiziell nichtstaatlichen Organisationen übertragen.418 Obwohl den nichtstaatlichen Organisationen zwar im Zusammenhang mit dem NAFfA keine permanente Rolle, etwa eines Beobachterstatus, zugewiesen worden ist, stehen ihnen somit doch in vielfältiger Art und Weise Möglichkeiten zur Beteiligung an der Durchführung des Abkommens offen, die so weit gehen, NGOs zu Initiatoren von Kontrollverfahren gegenüber staatlichen Vertragsverstößen zu machen. Die so entstehenden Einwirkungsmöglichkeiten für NGOs auf die Durchsetzung des internationalen Umweltrechts sind evident.

e) Staatenkonferenzen Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen unterhalten auch vielfältige Beziehungen zu Vertragsstaatenkonferenzen und Körperschaften, die mit der Weiterentwicklung und Durchführung bestimmter umweltrechtlicher Vertragswerke und 415 Derartige Berichte können jedoch durch eine 2/3-Mehrheit im Rat verhindert werden, Art. 13 (1) NAAEC. 416 Vgl. Council Resolution 99-06 vom 28. Juni 1999, "Guidelines for Submissions on Enforcement Matters under Article 14 and 15 of the North American Agreement on Environmental Cooperation". Auf dieses Verfahren wird im 2. Kapitel, C.II. I. b) bb) ausführlich eingegangen. 417 Raustiala, NAAEC, in: Virginia JIL 36 (1996), S. 721 (723). 418 Dennoch sieht Housman, International Trade Decision-making, in: Cornell J of Law and Public Policy 27 (1994), S. 699 (723-724), dieses Verfahren sehr kritisch; anders Raustiala, NAAEC, in: Virginia JIL 36 (1996), S. 721 (731-733).

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

117

Regimes befaßt sind. Ältere umweltrechtliche Vertragswerke sahen eine solche Beteiligung oder Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen in der Regel noch nicht vor oder nannten nichtstaatliche Organisationen nicht explizit beim Namen. So heißt es beispielsweise in Art. 9 des 1963 Agreement Concerning the International Commission for the Protection of the Rhine from Pollution419 lediglich: "The Commission may make use of services of competent persons or organizations in order to examine special questions." Da nur auf die Kompetenz einer Person oder Organisation abgestellt wird, ohne zwischen Regierungsstellen und nichtstaatlichen Organisationen zu unterscheiden, läßt diese Regelung die Beteiligung von NGOs also zumindest zu. Nachdem mit dem Anwachsen der Umweltprobleme und der Erkenntnis über deren globale Zusammenhänge und Auswirkungen vermehrt internationale Konventionen mit dem Ziel des Umweltschutzes verabschiedet wurden, wurden nichtstaatliche Organisationen aber schließlich häufiger in zunächst beschränktem Rahmen in diese umweltrechtlichen Vertragswerke einbezogen. Ausdruck dieser Phase ist etwa die 1971 Ramsar Convention420, in deren Art. 8 (1) die IUCN bis auf weiteres als Sekretariat für die Konvention bestimmt wurde. Damit übertrug man einer nichtstaatlichen - wenn auch hybriden - Organisation aufgrund ihres Expertenturns wichtige Durchführungsfunktionen eines internationalen umweltrechtlichen Abkommens. Dieses ist um so bemerkenswerter, als zu diesem Zeitpunkt die Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen in die Durchführung zwischenstaatlicher Umweltkonventionen an sich noch ungewöhnlich war. Eine ähnliche Rolle wurde SCAR in der 1972 Convention for the Conservation of Antarctic Seals421 zugewiesen. SCAR wird an der Durchführung der Konvention beteiligt und soll u. a. gern. Art. 5 (4) (a) ,,recommend programmes for scientific research" und "suggest ammendments to the Annex". Einer hybriden wissenschaftlichen Organisation werden auf diese Weiseaufgrund ihrer Expertise ein Vorschlagsrecht für Vertragsänderungen eingeräumt und wesentliche Aspekte der Vertragsdurchführung anvertraut. Die Convention for the Conservation of Antarctic Seals bietet daher ein frühes Beispiel dafür, wie souveräne Staaten relevante nichtstaatliche Akteure an der Durchführung eines Vertrages aus dem Bereich

419 Agreement Concerning the International Cornrnission for the Protection ofthe Rhine frorn Pollution vorn 29. Aprill963, 994 U.N.T.S. 3; in Kraft seit I. Mai 1965. 42 Convention on Wetlands oflntemational Irnportance, Especially as Waterfowl Habitat vorn 2. Februar 1971, I.L.M. 11 (1972), S. 963 ff.; in Kraft seit 21. Dezember 1975. 421 Convention for the Conservation of Antarctic Seals, 3.-11. Februar 1972, I.L.M. II (1972), S. 251 ff.; in Kraft seit II. März 1978.

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118 1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

des internationalen Umweltrechts beteiligen, um Effektivität und Erfolg der vertraglichen Regelungen zu gewährleisten. Ein wenig darüber hinaus geht bereits die 1972 World Heritage Convention422 : Hier wird wiederum IUCN eine spezielle Rolle zugewiesen, aber auch andere nichtstaatliche Organisationen finden in allgemeinerer Hinsicht Erwähnung. Gemäß Art. 8 (3) der Konvention soll IUCN "attend the meetings ofthe Committee423 in an advisory capacity". Eine nichtstaatliche Organisation wird damit offiziell zum Berater eines zwischenstaatlichen Komitees ernannt. Zudem soll, wenn einzelne Staaten dieses. verlangen, auch anderen NGOs eine derartige beratende Funktion eingeräumt werden. Darüber hinausgehend wird das World Heritage Committee in Art. 13 (7) aufgefordert, mit IUCN und anderen NGOs insbesondere bei der Umsetzung der Progranune des Committee zusammenzuarbeiten. Schließlich soll IUCN gemäß Art. 14 (2) bei der Vorbereitung der Dokumente des Committee und bei der Umsetzung seiner Entscheidungen "to the fullest extent possible" durch Nutzung ihrer Dienste einbezogen werden. Zu diesem Zeitpunkt wurde IUCN als hybrider Organisation noch eine überragende Rolle zugedacht, aber es zeichnet sich bereits ab, daß auch für andere NGOs Zugangsmöglichkeiten, hier zu den Sitzungen des Komitees, eröffnet werden. Bahnbrechend zum damaligen Zeitpunkt wirkte jedoch das Washingtoner Artenschutzabkommen von 1973.424 In dessen Art. 12 wird der Exekutivdirektor des UNEP beauftragt, ein Sekretariat zu errichten und "to the extent and in the manner he considers appropriate, he may be assisted by suitable inter-governmental or non-govemmental international or national agencies and bodies technically qualified in protection, conservation and management of wild fauna and flora". Daneben wird nichtstaatlichen Organisationen durch Art. 11 auch das Recht eingeräumt, als Beobachter an den Konferenzen der Vertragsparteien teilzunehmen: ,,Any body or agency technically qualified in the protection, conservation, or management of wild fauna and flora, in the following categories, which has informed the secretariat of its desire to be represented at meetings of the Conference by observers, shall be adrnitted unless at least one-third of the Parties present object: a) international agencies or bodies either governmental or non-governmental, ( . .. ); and b) national non-governmental agencies or bodies which have been approved for this purpose by the State in which they are 1ocated. Once adrnitted, these observers may have the right to participate but not to vote." 422 UNESCO Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage vom 16. November 1972, I.L.M. 11 (1972), S. 1358 ff.; in Kraft seit 17. Dezember 1975. 423 Gemeint ist das "World Heritage Comrnittee". 424 Convention on International Trade in Endangered Species ofWild Fauna and Flora vom 3. März 1973, I.L.M. 12 (1973), S. 1088 ff.; in Kraft seit 1. Juli 1975.

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

119

Das Washingtoner Artenschutzabkommen nimmt damit die Sprache neuerer Konventionen vorweg, indem nicht nur bestimmten privilegierten Organisationen die Teilnahme an der Durchführung des Vertrages gestattet wird, sondern vielmehr generell allen dazu qualifizierten nichtstaatlichen Organisationen, auch den zu Zeiten des Vertragsabschlusses innerhalb der Vereinten Nationen noch argwöhnisch beäugten nationalen NGOs. Bemerkenswert ist zudem, daß von einemRecht nichtstaatlicher Organisationen zur Teilnahme die Rede ist.425 Das Washingtoner Artenschutzabkommen ist auch eine der Konventionen, an deren Umsetzung nichtstaatliche Organisationen regen Anteil genommen haben, wodurch sie auch Einfluß auf die Entscheidungen der Konferenzen der Vertragsstaaten nehmen konnten.426 Wenige Jahre später wiederholte der Vertragstext der 1979 Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Anirnals427 die im Washingtoner Artenschutzabkommen gewählten Formulierungen fast wörtlich. Nach deren Art. 9 (2) soll der Exekutivdirektor des UNEP als Sekretär fungieren und in seine Arbeit nichtstaatliche Organisationen "technically qualified in protection, conservation and rnanagement of wild anirnals" einbeziehen. Nach Art. 7 (9) der Konvention soll NGOs "technically qualified in protection, conservation and management of migratory species" unter den gleichen Bedingungen wie im Artenschutzabkonunen von 1973 der Beobachterstatus bei den abzuhaltenden Konferenzen der Vertragsstaaten eingeräumt werden. Auch die ebenfalls 1979 verabschiedete Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats428 sieht in Art. 13 (3) die Teilnahme gleicher Arten nichtstaatlicher Organisationen als Beobachter an Vertragsstaatenkonferenzen vor, wenn diese "technically qualified in the protection, conservation or rnanagement of wild fauna and flora and their habitats" sind. Ein eventueller Ausschluß dieser NGOs von den Konferenzen wird sogar noch erschwert, indem ein Drittel der Vertragsstaaten bereits einen Monat vor Beginn der entsprechenden Konferenz ihre Ablehnung bekannt geben müssen, um den Zugang einer bestimmten NGO zu verhindern, wenn diese ihren Teilnahmewunsch rechtzeitig beim 423 Diese Formulierung hat sich später kaum noch wiedergefunden, vgl. Raustiala, Participatory Revolution, in: Harvard Env'l Law Review 21 (1997), S. 537 (547). 426 Vgl. Sands/Bedeca"e, CITES, in: Boston College Env'1 Affairs Law Review 17 (1990), S. 799 ff.; Sands, Enforcing International Environmental Law, in: Butler, Control over Compliance, S. 61 (65-66). 421 Convention on the Conservation ofMigratory Species ofWild Animals vom 23. Juni 1979, I.L.M. 19 (1980), S. 15 ff.; in Kraft seit 1. November 1983. 428 Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats vom 19. September1979, E.T.S. 104; in Kraft seit 1. Juni 1982.

120 1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

Generalsekretär des Europarates eingereicht hat. Anhand dieser Konventionen wird ersichtlich, daß damit bereits Ende der 70er Jahre die Einbeziehung entsprechend qualifizierter nichtstaatlicher Organisationen in Vertragsstaatenkonferenzen zum Regelfall geworden war. Von dieser neuen Regel, die sicherlich auch durch den enormen Erfolg der nichtstaatlichen Organisationen auf der Stockholmer Konferenz beeinflußt wurde, gibt es allerdings auch Ausnahmen. Einige umweltrechtliche Regimes dieser Zeit sahen eine Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen weiterhin nicht vor429 oder ließen diese nur beschränkt zu. Andererseits sind auch in diesen Fällen oft Aufweichungen zu erkennen, wie z. B. in der 1980 Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources (CCAMLR)430; deren Art. 23 (3) betont zwar die Sonderstellung von SCAR und dem Scientific Committee on Oceanic Research, fordert aber gleichzeitig zur Zusammenarbeit mit anderen nichtstaatlichen Organisationen auf. Bestimmend für die Einbeziehung ist auch hier nicht die Eigenschaft als Regierungsstelle, sondern die wissenschaftliche Qualifikation einer Organisation. 431 Artikel II (4) des Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty432 sieht die Beteiligung des Präsidenten von SCAR als Beobachter an den Sitzungen des Committee for Environmental Protection vor. Auch .,other relevant scientific, environmental and technical organisations" können unter bestimmten Voraussetzungen als Beobachter eingeladen werden. 429 Beispiele hierfür sind die Convention on the Prevention of Marine Pollution from Land-Based Sources vom 21. Februar 1974,l.L.M. 13 (1974), S. 352 ff. oder die Convention on Long-Range Transboundary Mr Pollution vom 13. November 1979, I.L.M. 18 (1979), S. 1442 ff., in Kraft seit 16. März 1983; an den Konferenzen letzterer haben NGOs jedoch auch ohne formelle Nennung in der Vergangenheit teilgenommen, vgl. Levy, European Acid Rain, in: Haas/Keohane/Levy, Institutions for the Earth, S. 75 (86). 43 Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources vom 20. Mai 1980, I.L.M. 19 (1980), S. 841 ff.; in Kraft seit 7. April1982. 431 Dieses ergibt sich auch aus Art. 14 (3), der dem Scientific Committee erlaubt,.,( ... ) advice of other scientists and experts as may be required on an ad hoc basis" zu suchen. Rule 30 (e) der Rules of Procedure der Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources sieht die Teilnahme nichtstaatlicher Organisationen an Sitzungen der Commission als Beobachter vor; diese Möglichkeit eröffnen auch die Rules of Procedure des Scientific Committee (r. 9). Die Antarctic and Southern Ocean Coalition (ASOC) durfte erstmals 1987 als Beobachter an den Plenarsitzungen der Commission und seit 1991 an Sitzungen der Antarctic Treaty Consultative Parties teilnehmen, während dieses Greenpeace International verweigert wurde- Greenpeace ist allerdings auch Mitglied in ASOC; vgl. Davis, CCAMLR, in: Stokke/Vidas, Governing the Antarctic, S. 233 (235); Howard, CCAMLR, in: ICLQ 38 (1989), S. 104 (145-148). 432 Protocol on the Environmental Protection to the Antarctic Treaty vom 4. Oktober 1991, l.L.M. 30 (1991), S. 1455 ff.; in Kraft seit 15. Januar 1998.

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D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

121

Vertragsstaatenkonferenzen älterer Konventionen, die die Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen ursprünglich nicht vorgesehen hatten, schufen oft nachträglich in ihren Verfahrensvorschriften die Voraussetzungen der Teilnahme nichtstaatlicher Organisationen an ihren Sitzungen als Beobachter. Hierher gehört etwa die 1946 International Whaling Convention433, in deren Vertragstext NGOs nicht erwähnt werden, während an den Konferenzen der International Whaling Commission aber inzwischen regelmäßig an die 50 nichtstaatliche Organisationen teilnehmen.434 Ebenso verhält es sich bei der 1972 London Dumping Convention435 ; Vertreter von NGOs wie Greenpeace International können jetzt auch hier als Beobachter Einfluß auf die Konferenzen nehmen. 436 In neuerer Zeit ist die Festschreibung des Beobachterstatus für nichtstaatliche Organisationen innerhalb umweltrechtlicher Vertragswerke eine Selbstverständlichkeit geworden. Ausdruck hiervon ist etwa die 1989 Convention on the Control ofTransboundary Movements ofHazardous Wastes437 , deren Art. 15 (6) die Möglichkeit der Beteiligung für "(a)ny body or agency, whether national or international, govemmental or non-govemmental, qualified in fields relating to hazardous wastes or other wastes" als Beobachter vorsieht. Zudem sollen NGOs nach Art. 16 ( 1) (b) Informationen zu den vom Sekretariat vorzubereitenden Berichten beisteuern. Auch die 1985 Vienna Ozone Convention438 und deren 1987 Montreal Protocol439 sehen den Beobachterstatus für nichtstaatliche Organisationen vor; gemäß Art. 6 (5) der Wiener Konvention gilt dieses für "(a)ny body or agency whether national or international, governmental or non-governmental, qualified in fields relating to the protection of the ozone layer which has informed the secretariat of its wish to be represented at a meeting of the Conference of the 433 International Convention for the Regulation ofWhaling vom 2. Dezember 1946, 338 U.N.T.S. 366; in Kraft seit 10. November 1948. 434 Raustiala, NGOs, in: Int'l Studies Quarterly 41 (1997), S. 719 (722); Andresen, International Management ofWhales, in: Marine Policy 13 (1989), S. 99 (109); Lyster, S. 23. 433 London Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and other Matter vom 10. November 1972, I.L.M. 11 (1972), S. 1294 ff.; in Kraft seit 30. August 1975. 436 Hierüber berichten ausführlich Stairs/Taylor, NGOs, in: HurrelVKingsbury, Int'l Politics of the Environment, S. ll 0 (114). 437 Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal vom 22. März l989,1.L.M. 28 (1989), S. 657 ff.; in Kraft seit 24. Mai 1992. 438 Vienna Convention for the Protection ofthe Ozone Layer vom 22. März l985,1.L.M. 26 (1987), S. 1529 ff.; in Kraft seit 22. September 1988. 439 Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer vom 16. September l987,I.L.M. 26 (1987), S. 1550 ff.; in Kraft seit l. Januar 1989.

122 1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System Parties as an observer may be admitted unless at least one-third of the Parties present object".

Das Montreal Protocol wiederholt diese Formulierungen in seinem Art. 11 (5) bezogen auf die unter dem Protokoll vereinbarten regelmäßigen Treffen.440 Tatsächlich ist die entsprechende Formulierung zu einer Standardformel in internationalen Vertragswerken aus dem Bereich des Umweltrechts geworden. Dieses ist als weiteres Indiz dafür zu werten, wie sehr die Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen sich zu einer Selbstverständlichkeit entwickelt hat. Diese Formulierung findet sich auch in den während der Rio-Konferenz ausgehandelten Konventionen über Klimaschutz und über Biodiversität.441 Die Klimaschutzkonvention trägt den Vertragsstaatenkonferenzen in Art. 7 (2) (1) von sich aus auf, "( ... ) the services and cooperation of, and information provided by, competent international organizations and inter-governmental and non-governmental bodies" zu suchen und zu nutzen. Die entsprechenden NGOs müssen in den von den Konventionen abgedeckten Bereichen kompetent sein, und zur Ablehnung einer NGO ist nach der Standardformel der Widerspruch eines Drittels der Vertragsparteien notwendig. Es ist zwar nicht mehr, wie noch im Washingtoner Artenschutzabkommen, die Rede von einem Recht der NGO-Vertreter auf Teilnahme, aber faktisch ist der Ausschluß einer NGO nach der standardisierten Ablehnungsklausel sehr unwahrscheinlich. Erst kürzlich wurde das Kyoto Protocol zur Klimaschutzkonvention442 verabschiedet; auch dieses erlaubt nichtstaatlichen Organisationen in Art. 13 (8) nach der Standardformulierung die Teilnahme an Konferenzen der Vertragsstaaten als Beobachter.443 Im 1994 International Tropical Timher Agreement444 werden NGOs in ihren Beziehungen zum Tropical 4-40 NGOs sind auch zu den Sitzungen des Exekutivkomitees des unter dem Montreal Protocol eingerichteten Finanzierungsfonds zugelassen, vgl. Parson, Ozone Layer, in: Haas/Keohane/Levy, Institutions for the Earth, S. 27 (51). 441 Art. 7 (6) der United Nations Framework Convention on Climate Change vom 9. Mai 1992, I.L.M. 31 (1992), S. 849 ff., in Kraft seit 21. März 1994; und Art. 23 (5) der United Nations Convention on Biological Diversity vom 5. Juni 1992,l.L.M. 31 ( 1992), S. 818 ff., in Kraft seit 29. Dezember 1993. Auch diese Konventionen sollen in diesem Zusammenhang betrachtet werden, obwohl sie im Rahmen der Vereinten Nationen geschlossene Vertragswerke darstellen. 442 Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change vom 10. Dezember 1997, I.L.M. 37 (1998), S. 32 ff. 443 Ähnlich auch Art. 10 (5) der Aarbus Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Mauers vom 25. Juni 1998, U.N. Doc. ECFJCEP/43 (1998). 444 International Tropical Timber Agreement vom 26. Januar 1994, I.L.M. 33 (1994), s. 1016 ff.

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

123

Timher Council gleichberechtigt neben den Vereinten Nationen und sonstigen zwischenstaatlichen Organisationen genannt. In Art. 14 heißt es: "(1) The Council [Tropical Timber Council established under the Treaty) shall make arrangements as appropriate for consultations and cooperation with the United Nations ( ... ), intergovemmental organizations, ( ... ), and non-govemmental organizations. (2) The Organization shall, to the max.imum extent possible, utilize the facilities, services and expertise of existing intergovemmental, govemmental or non-govemmental organizations ( ... )."

Auch die 1994 Desertification Convention445 sieht in Art. 22 (7) in entsprechenden Formulierungen den Beobachterstatus für nichtstaatliche Organisationen vor. In dieser Konvention wird zudem die "special role of non-governmental organizations and other major groups in programmes to combat desertification and mitigate the effects of drought" besonders betont. Gemäß Art. 22 (2) (h) der Konvention soll die Konferenz der Vertragsparteien darüber hinausgehend die Kooperation nichtstaatlicher Organisationen suchen und diese als Informationsquelle nutzen. Auf der ersten Vertragsstaatenkonferenz der Konvention wurde ein Treffen speziell dem Dialog mit nichtstaatlichen Organisationen gewidmet, um so eine Partnerschaft von Regierungen und NGOs bei der Bekämpfung der Wüstenbildung zu erreichen.446 Hier zeichnet sich eine weitere Entwicklung ab: Über die Erteilung des passiven Beobachterstatus hinaus werden NGOs aktiv in die Treffen einbezogen. Eine weitere Besonderheit wurde in die 1995 Straddling Fish Stocks Convention447 eingefügt, indem die Vertragsstaaten verpflichtet werden, Transparenz in den Entscheidungsprozessen in traditionell eher verschlossenen regionalen Fischereiorganisationen zu gewährleisten und NGOs in deren Treffen einzubeziehen.448 Dieses zeugt von der allgemeinen 445 Convention to Combat Desertification in those Countries Experiencing Serious Drought and/or Desertification, Particularly in Africa vom 17. Juni 1994, I.L.M. 33 (1994), s. 1328 ff. 446 Summary of the first Conference of the Parties to the Convention to Combat Desertification, 29 September-10 October 1997, in: UNEP, Desertification Control Bulletin No. 31 (1997), S. 1 (2-3). 447 Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 Re1ating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocksand Highly Migratory Fish Stocks vom 4. August 1995, U.N. Doc. A/Conf. 164/37. 448 Art. 12 des Agreement for the lmplementation of the Provisions ofthe United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks vom 4. August 1995, U.N. Doc. A/Conf. 164/37: "(1) States shall provide for transparency in the decision-making process and other activities of subregional and regional fisheries management organizations and arrangements. (2) ( ... ) representatives from non-govemmental organizations concemed with straddling

124 1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

Bemühung, die Partizipation nichtstaatlicher Beobachter in möglichst allen relevanten Gremien zu verbreiten. Ein besonderer Schritt findet sich zudem in der 1992 Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic449 , in der NGOs als Beobachter mit Staaten auf eine Stufe gestellt werden. In Art. 11 {1) der Marine Protection Convention heißt es: "The Commission may, by unanimous vote of the Contracting Parties, decide to admit as an observer: (a) any State which is not a Contracting Party to the Convention; (b) any international governmental or any non-governmental organisation the activities of which are related to the Convention."

Während in anderen Konventionen in der Regeljedenfalls die Vereinten Nationen, ihre Sonderorganisationen und ihre Mitgliedstaaten ohne weiteres als Beobachter zu Vertragsstaatenkonferenzen zugelassen werden450, bedürfen NGOs dort einer besonderen Annahme als Beobachter durch die Vertragsstaaten, und eine Gleichsetzung gibt es nach der Standardformel nur mit sonstigen staatlichen Organisationen. In Art. 11 (1) der Marine Protection Convention dagegen wird erstmals451 außer nach ihren Betätigungsfeldern nicht zwischen Staaten und nichtstaatlichen Organisationen unterschieden, so daß sich ein weiterer Fortschritt bei der Einbeziehung von NGOs in Vertragsstaatenkonferenzen abzeichnet. Die Untersuchung dieser Konventionen aus den unterschiedlichsten Bereichen des internationalen Umweltrechts zeigt, daß die Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen an internationalen Vertragsstaatenkonferenzen als Beobachter sich seit den 70er Jahren von der Ausnahme zum Regelfall entwickelt hat. In Anbetracht dieser Tatsache erscheint ein völliger Ausschluß von NGOs von einer Vertragsstaatenkonferenz im Bereich des internationalen Umweltrechts kaum mehr vorfish stocks and highly migratory fish stocks shall be afforded the opportunity to take part in meetings of subregional and regional fisheries management organizations and arrangements as observers or otherwise, as appropriate, in accordance with the procedures ofthe organization or arrangement concerned. Such procedures shall not be unduly restrictive in this respect. Such ( ... ) non-governmental organizations shall have timely access to the records and report of such organizations and arrangements, subject to the procedural rules on access to them." 449 Convention for the Protection ofthe Marine Environment ofthe North-East Atlantic vom 22. September 1992, I.L.M. 32 (1993), S. 1069 ff. 450 Satz 1 des Art. 22 (7) der Desertification Convention lautet etwa: "The United Nations, its specialized agencies and any State member thereof or observer thereto not Party to the Convention, may be represented at sessions of the Conference of the Parties as observers." Diese Formulierung ist Teil der Standardformel in den meisten Konventionen. 451 Sands, Principles of Int'l Env'l Law, Vol. 1, S. 95-96.

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

125

stellbar. Hieraus dürfen allerdings keine voreiligen Schlüsse auf die faktische Ausgestaltung der Beziehungen gezogen werden, da die tatsächlichen Möglichkeiten nichtstaatlicher Organisationen, als Beobachter auf die Verhandlungen einer Konferenz Einfluß zu nehmen, weiterhin von dem Willen der Staaten abhängen, dieses zuzulassen. Von einem Recht oder Anspruch der NGOs auf ein bestimmtes Maß an Beteiligung kann noch nicht die Rede sein, dieses liegt vielmehr weiterhin im Ermessen der Staaten.452 Dieses wird um so deutlicher, wenn man sieht, daß NGOs beispielsweise zwar unter dem 1987 Montreal Protocol Beobachterstatus genießen, andererseits aber von den Sitzungen des Implementation Comrnittee der Konvention ausgeschlossen sind, weil hier wirtschaftliche Interessen der Staaten in besonderem Maße berührt sein können. 453 Demgegenüber steht der Einfluß, den NGOs etwa im Rahmen des Washingtoner Artenschutzabkommens ausüben: Hier werden registrierte Beobachter mit Dokumentationsmaterial versorgt, nehmen nicht nur an Plenarsitzungen, sondern auch an den Sitzungen der meisten Ausschüsse teil, und besitzen zudem die Möglichkeit, eigene schriftliche Stellungnahmen zu verteilen und mündliche Beiträge abzugeben.454 Die mit dem Beobachterstatus verbundenen Privilegien können sich also in erheblichem Maße unterscheiden. Jedenfalls aber erlaubt der Beobachterstatus, der nichtstaatlichen Organisationen heute unter umweltrechtlichen Konventionen in der Regel zukommt, den NGOs, durch offizielle Kanäle Einfluß auf die Durchsetzung internationalen Umweltrechts und auf die Herausbildung von Umweltstandards zu nehmen. Eine besondere Bedeutung gewinnt dieses bei Rahmenkonventionen, zu denen Protokolle nachverhandelt werden, oder bei Abkommen mit Appendices, die regelmäßig auf Vertragsstaatenkonferenzen überarbeitet werden. 455 In diesen Fällen können NGOs die durch den Beobachterstatus bestehenden formellen Beziehungen zu den entsprechenden Konferenzen der Vertragsparteien nutzen, um bei Nachverhandlungen und Überarbeitungen kontinuierlich auf strengere Regelungen zu drängen und so zur Weiterentwicklung des internationalen Umweltrechts beizutragen. Während also- außer im Zusammenhang mit dem Washingtoner Artenschutzabkommen - von einem Recht nichtstaatlicher Organisationen auf Beteili452 Raustiala, NGOs, in: Int'l Studies Quarterly 41 (1997), S. 719 (724); ders., Participatory Revolution, in: Harvard Env'l Law Review 21 (1997), S. 537 (551). 453 Hantll, Compliance Control Mechanisms, in: Tulane J of Int'l & Comp Law 5 (1997), s. 29 (40). 454 Princen, The lvory Trade Ban, in: Princen!Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 121 (140--142); Favre, Int'l Trade in Endangered Species, S. 271 ff. 455 Tolbert, Climate Change, in: Churchill/Freestone, Int'l Law and Global Climate Change, S. 95 (102).

126 1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

gung an Vertragsstaatenkonferenzen noch nicht die Rede sein kann, wird NGOs heute doch faktisch in Vertragswerken des internationalen Umweltrechts regelmäßig ein Beobachterstatus eingeräumt, der ihnen bei einem entsprechenden Willen der Staaten auch erhebliche Einflußmöglichkeiten eröffnet. t) Bewertung

Die Analyse der Beziehungen, die nichtstaatliche Organisationen außerhalb des Systems der Vereinten Nationen zu umweltrechtlich relevanten zwischenstaatlichen Organisationen und Staatenkonferenzen unterhalten, hat gezeigt, daß NGOs auch in diesem Bereich des internationalen Systems recht umfassend eingebunden werden. Zwar sind Ausnahmen insbesondere bei solchen Organisationen zu verzeichnen, die vorrangig mit den wirtschaftlichen Belangen io/er Mitgliedstaaten befaßt sind, denn hier bewerten die Staaten offenbar ihr Interesse an Geheimhaltung höher als den möglichen Input nichtstaatlicher Organisationen und wollen die Transparenz ihrer Handlungen gerade venneiden. Ausdruck hiervon sind etwa die Regelungen der OECD oder des Implementation Committee unter dem Montreal Protocol. Auch die Europäische Union bindet NGOs nicht fonnell in ihre Entscheidungsprozesse ein. Einen Gegensatz hierzu bildet allerdings das NAFTA, das zwar als Handelsabkommen kaum NGO-Beteiligung vorsieht, dessen umweltrechtliches Parallelabkommen aber Umweltschutzorganisationen vielfältige Fonnen der Mitwirkung ermöglicht. Zwar bleibt abzuwarten, ob die Staaten der auf dem Papier bestehenden Transparenz auch tatsächlich Geltung verleihen werden456,jedoch spiegelt sich hier zumindest die Bereitschaft der Staaten wieder, nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen in den Bereichen ihrer besonderen Kompetenz in zwischenstaatliche Systeme einzubeziehen, so daß ihnen zwar wirtschaftliche Entscheidungsprozesse verschlossen bleiben, ihr Rat und ihre Unterstützung in Fragen des Umweltschutzes aber akzeptiert und zum Teil sogar gesucht wird. Dieses wird besonders deutlich an den Staatenkonferenzen, die sich mit der Durchführung von Vertragswerken aus speziellen Bereichen des Umweltschutzes befassen, und an denen NGOs mittlerweile standardisiert als Beobachter beteiligt werden, so daß ein Meinungsaustausch zwischen NGOs und Staaten gewährleistet ist und die Transparenz staatlicher Maßnahmen erhöht wird. NGOs stellen somit auch außerhalb der Vereinten Nationenjedenfalls für den Bereich des Umweltrechts einen wichtigen Teil des internationalen Systems dar. 456 Housman, International Trade Decision-making, in: Cornell J of Law and Public Policy 27 (1994), S. 699 (723).

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

127

ß. Bildung von Netzwerken nichtstaatlicher Organisationen Neben der Betrachtung der Beziehungen nichtstaatlicher Organisationen zu internationalen zwischenstaatlichen Organisationen und Staatenkonferenzen ist auch die Analyse der Beziehungen nichtstaatlicher Organisationen untereinander notwendig, um ihre Position im internationalen Umweltrecht bestimmen zu können. Die Zahl nichtstaatlicher Organisationen, und dabei insbesondere solcher, die sich mit dem Umweltschutz beschäftigen, ist in den letzten Jahrzehnten sprunghaft angestiegen. Dieses gilt sowohl bei den internationalen Umweltschutzorganisationen, als auch bei den nationalen Organisationen und Grassroots.457 Auf diese Weise ist in vielen Staaten ein dichtes Geflecht nichtstaatlicher Organisationen entstanden, zu denen global agierende internationale NGOs hinzutreten. Zwar sind nichtstaatliche Organisationen immer noch vermehrt in den Industrienationen zu finden, die durch diese Entwicklung begünstigende Faktoren wie technischen Fortschritt und eine pluralistische Gesellschaft geprägt sind, aber auch in den Entwicklungsländern ist ein Anwachsen nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen zu verzeichnen.458 Begünstigt wurde die Expansion nichtstaatlicher Organisationen durch das Ende des Kalten Krieges und die technologische Entwicklung, die Individuen in allen Teilen der Welt- etwa durch die Eröffnung von Kommunikationsmöglichkeiten über das Internet - sowohl auf nationaler als auch auf regionaler und internationaler Ebene näher zusammenrücken ließ. 459 Innerhalb dieses Geflechts nichtstaatlicher Organisationen sind jedoch auch die Umweltschutzorganisationen durch eine große Diversität in Zielen und Spezialgebieten geprägt. Selbst die finanzstärksten Organisationen, die über eine große Anzahl von Mitgliedern verfügen, können aber als einzelne NGO gegenüber Regierungen und Mehrheiten an Staaten nur schwerlich Druck ausüben oder sich in der Weltöffentlichkeit Gehör verschaffen. Ein anderes Bild bietet sich dagegen, wenn eine breite Masse von NGOs der verschiedensten Ausprägungen ihre Res457 V gl. hierzu Fisher, The Road from Rio, S. 23-25 und 80-93; Skjelsbaek, Growth of INGOs, in: International Organization 25 (1971), S. 420 (423-435); Weiss, NGOs, in: ZfP 27 (1980), S. 387 (392); Wapner, Politics Beyond the State, in: World Politics 47 (1995), S. 311 (315); vgl. insbesondere auch oben, 1. Kapitel, C. 458 Skjelsbaek, Growth ofiNGOs, in: International Organization 25 (1971), S. 420 (433); Jacobson, S. 57; Gamer, Transnational Alignment, in: Vand rn. 23 (1991), S. 1057 (1077-1078); insbesondere zu afrikanischen NGOs Hansohm, Afrikanische Nichtregierungsorganisationen, in: NORD-SÜD aktuell 6 (1992), S. 96 ff. 459 Gordenker/Weiss, Governance, in: Third World Quarterly 16 (1995), S. 357 (364-365).

128 1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

sourcen verbinden, um einen gemeinsamen Standpunkt zu vertreten. 460 Derartige Netzwerke oder Koalitionen nichtstaatlicher Organisationen sind daher eine Notwendigkeit, wenn NGOs Einfluß auf staatliche und zwischenstaatliche Entscheidungen hinsichtlich des internationalen Umweltschutzes gewinnen wollen. Netzwerkbildung bedeutet im internationalen Bereich die Bildung informeller oder formeller Verbindungen gleichgesinnter Organisationen oder Individuen über nationale Grenzen hinaus. 461 Nicht nur die Zahl der einzelnen Organisationen, sondern auch die Bildung solcher Netzwerke hat in der Vergangenheit ständig zugenommen.462 Begünstigt wird dieses insbesondere durch die fortschreitende technische Entwicklung, denn neue Kommunikationsformen wie E-mail erlauben die Aufnahme von Verbindungen und den Austausch von Informationen über weiteste Entfernungen, so daß gleichgesinnte Organisationen aus allen Teilen der Welt näher zusammenrücken, ohne nationale Grenzen beachten zu müssen. 463 Kampagnen können über das Internet organisiert werden. Auch die Zunahme internationaler Staatenkonferenzen und die Rolle, die nichtstaatliche Organisationen auf diesen heute zugestanden wird, fördern die Bildung von Netzwerken, indem diese alle relevanten nichtstaatlichen Organisationen aus einem bestimmten Bereich des internationalen Umweltschutzes zusammenbringen. Auf diese Weise können Staaten die Bildung von Netzwerken nichtstaatlicher Organisationen anregen und andererseits vom Potential dieser Netzwerke profitieren. 464 Eine gleiche Wirkung hat auch die Verteilung staatlicher Finanzmittel über nichtstaatliche Organisationen.465 Hewison, Ocean Governance, in: Ocean Yearbook 12 (1996), S. 32 (41). Definition nach Gordenker/Weiss, Governance, in: Third World Quarterly 16 (1995), S. 357 (365). Eine ähnliche Definition findet sich bei Sikkink, Principled Issue-Networks, in: International Organization 47 (1993), S. 411 (415) und Clark, Non-Governmental Organizations, in: J oflnt'l Affairs 48 (1995), S. 507 (518): Netzwerke sind demnach "a set of organizations, bound by shared values and by dense exchanges of information and services, working internationally on an issuc". 462 Hierzu ausführlicher Skjelsbaek, Growth ofiNGOs, in: International Organization 25 (1971), S. 420 (428); Princen/Finger/Manno, World Env'l Politics, in: Int'l Env'l Affairs 7 (1995), s. 42 (43). 463 Gordenker/Weiss, Governance, in: Third World Quarterly 16 (1995), S. 357 (365); Sikkink, Transnational Issue Networks, in: 1995 Proceedings of the ASIL, S. 413 (414); Hewison, Ocean Govemance, in: Ocean Yearbook 12 (1996), S. 32 (41); Krut, Globalization and Civil Society, S. 46. 464 Groom, Changing System, in: Taylor/Groom, Global Issues, S. 285 (295); Sikkink, Transnational Issue Networks, in: 1995 Proceedings ofthe ASIL, S. 413 (414). 465 Hierauf verweist Sikkink, Transnational Issue Networks, in: 1995 Proceedings of the ASIL, S. 413 (414). 460 461

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

129

Zu unterscheiden sind formelle und infonnelle Netzwerke nichtstaatlicher Organisationen.466 Zu den formellen Netzwerken lassen sich drei Arten rechnen: Zum einen gehören hierher solche internationalen NGOs, deren innere Struktur über nationale und Ortsgruppen bis in die Grassroots reichen, wie dies etwa bei FoEI, Greenpeace International oder dem WWF der Fall ist.467 Diese besitzen eine eigene Verfassung und eigene Mitarbeiter und zeichnen sich durch Homogenität sowohl in ihrer Mitgliedschaft als auch in der Repräsentanz der Ziele, die sie vertreten, aus. Ebenfalls formelle Netzwerke stellen Dachorganisationen dar, die über eine eigene Verfassung und eigene Mitarbeiter verfügen, aber homogen nur hinsichtlich ihrer Repräsentanz sind, während sie über eine heterogene Mitgliedschaft verfügen. 468 Hierher gehören etwa die IUCN469, AS0~70 oder das Climate Action Network (CAN)471, die als ,,Mammutorganisationen" einheitliche Ziele vertreten, sich aber in ihrer Mitgliedschaft heterogen aus wissenschaftlichen Organisationen und Pressure Groups oder gar Regierungsstellen zusammensetzen und so diese verschiedenen Akteure zugunsten eines gemeinsamen Zieles miteinander in Verbindung bringen. Zum dritten gehören hierher solche Koalitionen nichtstaatlicher Organisationen, die zwar einen förmlichen Zusammenschluß darstellen, aber nichts anderes als ein Netzwerk für ihre Mitglieder sein wollen. Dieses trifft etwa auf das ELC zu, das die Verbindungen von NGOs mit dem UNEP koordiniert472, oder auf das Netzwerk der afrikanischen Umwelt-NGOs (ANEN)!73 Die informellen unterscheiden sich dadurch von den formellen Netzwerken, daß sie über keine förmliche Verfassung und keine eigenen Angestellten verfügen 466 Einen Überblick über Netzwerke nichtstaatlicher Organisationen, insbesondere in Entwicklungsländern, und die Einteilung in formelle und informelle Netzwerke bietet Fisher, The Road from Rio, S. 57-72 und 139-159. Weitere Beispiele von Netzwerken finden sich u. a. bei Dubash!Oppenheimer, NGOs, in: Mintzer, Confronting Climate Change, S. 265 (274-279) oder Schweitz, lndigenous NGOs, in: U.B.C. Law Review 27 (1993), s. 133 (144-149). 467 Vgl. oben, 1. Kapitel, C. I. 3. 468 Zu solchen "umbrella organizations" Fisher, The Road from Rio, S. 140. Ritchie, NGO Policy, in: Third World Quarterly 16 (1995), S. 513, spricht von "organizations that are coalitions of organizations". 469 Oben, 1. Kapitel, C. I. 4. 470 Zur ASOC vgl. Yearbookoflnternational Organizations 1999/2000, Vol. 1A, S. 85. ASOC ist zusammengesetzt aus über 200 Organisationen aus 49 Ländern. 471 Ausführlicher zu CAN Dubash/Oppenheimer, NGOs, in: Mintzer, Confronting Climate Change, S. 265 (275-276). 472 Vgl. oben, 1. Kapitel, C. II. 2. 473 Hierzu Hansohm, Afrikanische Nichtregierungsorganisationen, in: NORD-SÜD aktuell6 (1992), S. 96 (100).

9 Riedinger

130 1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

und lediglich die direkte Kommunikation zwischen verschiedenen Organisationen herstellen. 474 Zu den infonnellen Netzwerken gehören zum einen solche Koalitionen von NGOs, die homogene Verbindungen gleichgesinnter NGOs darstellen, denen aber die förmliche Struktur fehlt, so daß sie lockere Zusammenschlüsse bleiben. Andererseits gehören hierher auch reine Kommunikationssysteme oder elektronische Netzwerke, die lediglich deminformationsaustausch dienen.475 Solche lockeren Koalitionen finden sich insbesondere im Vorfeld von und auf internationalen Konferenzen zur Bildung gemeinsamer Strategien und eines einheitlichen Vorgehens zusammen.476 Wenn NGOs tatsächlich Veränderungen herbeiführen wollen, dann müssen sie ihre Ressourcen in Netzwerken verbinden, um so ihre Kapazitäten zu erhöhen. Fonnelle und infonnelle Netzwerke nichtstaatlicher Organisationen erfüllen daher verschiedene Funktionen: Zunächst unterstützen und erleichtern Netzwerke die Kommunikation und Kooperation zwischen gleichgesinnten NGOs, so daß Meinungen und Informationen ausgetauscht werden und alle verbundenen Organisationen von den Erfahrungen einzelner NGOs profitieren. 477 Insbesondere bei den mit komplexen ökologischen Zusammenhängen befaßten Umweltschutzorganisationen ist ein ständiger Informationsfluß und -austausch absolut notwendig für eine effektive Arbeit, und dieser wird in Netzwerken herbeigeführt. 478 Zur Kommunikation tritt die Kooperation in verschiedener Hinsicht: In Netzwerken können NGOs gemeinsame Positionen und Strategien entwickeln oder harmonisieren und so durch Konsensbildung gegenüber Staatengemeinschaft und Weltöffentlichkeit eine geschlossene Front darstellen, deren Umgehung nicht ohne weiteres möglich ist.479 Eine solche Konsensbildung ist insbesondere vor Staatenkonferenzen oder bei der Lobbyarbeit in bezug auf bestimmte Projekte wichtig. Fisher, The Road from Rio, S. 143. Fisher, The Road from Rio, S. 145; Doherty, Role of NGOs, in: Spector/Sjöstedt/ Zartman, Negotiating Int'1 Regimes, S. 208. 476 Sikkink, Transnational lssue Networks, in: 1995 Proceedings of the ASIL, S. 413-415; Clark, Non-Govemmental Organizations, in: J of Int'l Affairs 48 (1995), s. 507 (518). 477 Fisher, The Road from Rio, S. !50; Hewison, Ocean Govemance, in: Ocean Yearbook 12 (1996), S. 32 (41); Schweitz, Indigenous NGOs, in: U.B.C. Law Review 27 (1993), s. 133 (144). 478 Hewison, Ocean Govemance, in: Ocean Yearbook 12 (1996), S. 32 (41); Dubashl Oppenheimer, NGOs, in: Mintzer, Confronting Climate Change, S. 265 (276); Clark, NonGovemmental Organizations, in: J oflnt'l Affairs 48 (1995), S. 507 (518). 479 Gordenker/Weiss, Govemance, in: Third World Quarterly 16 (1995), S. 357 (367-368); Gamer, Transnational Alignment, in: Vand JTL 23 (1991), S. 1057 (1070). 474 475

D. Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen

131

Daneben gewähren NGOs einander in Netzwerken technische Unterstützung und Ausbildung, etwa indem Spezialisten mehreren Organisationen gleichzeitig dienen.480 Schließlich erleichtern insbesondere bereits bestehende fonneUe heterogene Netzwerke auch die effektive Weiterleitung von Finanzmitteln von der globalen Ebene bis in die Grassroots. 481 Zudem besitzen globale Netzwerke verbesserte Möglichkeiten der Kontrolle staatlichen Verhaltens, die einzelne Organisationen zu leisten nicht imstande wären.482 Auf diese Weise führen Netzwerke eine Konzentration nichtstaatlicher Kräfte herbei, die durch die Zusammenführung der Ressourcen vieler Organisationen eine Kapazitätssteigerung und effektivere Arbeit aller beteiligten NGOs ermöglichen.483 Auch nationalen NGOs und den Grassroots wird über Netzwerke zudem die Gelegenheit gegeben, sich an wichtigen Ereignissen auf internationaler Ebene zu beteiligen. Wegen dieser enormen Kapazitätssteigerung ist für NGOs eine Zusammenarbeit in Netzwerken somit unumgänglich, wenn diese eine Rolle bei der Entwicklung und Durchsetzung internationalen Umweltrechts spielen wollen.484 Durch den Zusammenschluß in Netzwerken üben nichtstaatliche Organisationen auf zwei Ebenen Einfluß aus: Zum einen befähigen Netzwerke die beteiligten NGOs, koordinierte und informierte Lobbyarbeit gegenüber Staaten zu leisten, wie dieses etwa auf internationalen Staatenkonferenzen oder in ihren Beziehungen zu Internationalen Organisationen der Fall ist. Daneben bieten Netzwerke aber auch das Potential, Einfluß ari Staaten und Regierungen vorbei direkt auf die Bevölkerung auszuüben. Insbesondere durch den Gebrauch von Medien, wie Fernsehen, Radio oder Zeitungen, wirken gezielte Kampagnen von Netzwerken nichtstaatlicher Organisationen direkt auf das Verhalten von Individuen ein oder bewegen Konzerne zu einem Wandel ihrer Politik, so daß staatliches Handeln aufgrund bereits gewandelter Verhaltensmuster der Bevölkerung praktisch überflüssig

°Fisher, The Road from Rio, S. 151.

48

Fisher, The Road from Rio, S. 153. Gordenker/Weiss, Govemance, in: Third World Quarterly 16 (1995), S. 357 (366); dazu auch Dubash/Oppenheimer, NGOs, in: Mintzer, Confronting Climate Change, S. 265 (274). 483 Dubash/Oppenheimer, NGOs, in: Mintzer, Confronting Climate Change, S. 265 (274); vgl. auch Gamer, Transnational Alignment, in: Vand JTL 23 (1991), S. 1057 ( 1070 ff.) hinsichtlich der Frage, was ein globales Netzwerk nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltschutz zu leisten fähig wäre. 484 Smith/Pagnucco/Lopez, Transnational Human Rights NGOs, in: Human Rights Quarterly 20 ( 1998), S. 379 (401 ), nennen für NGOs im Bereich der Menschenrechte Zahlen von 30 % aller Organisationen, die in irgendeiner Form ihre Ressourcen mit anderen Organisationen teilen, und insgesamt 81 % aller NGOs, die sich in Netzwerken oder Koalitionen befinden; diese Zahlen dürften auf Umweltschutzorganisationen übertragbar sein. 481

482

132 1. Kap.: Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen im internationalen System

Funktionen und Potentiale von Netzwerken und Koalitionen nichtstaatlicher Organisationen müssen daher berücksichtigt werden, wenn es um die Möglichkeit der Einflußnahme nichtstaatlicher Organisationen auf das internationale Umweltrecht geht. wird.48 ~

485 Zum Einwirken von NGO-Netzwerken auf die Gesellschaft vgl. Wapner, Politics Beyond the State, in: World Politics 47 (1995), S. 311 (320 ff.); Princen/Finger/Manno, World Env'l Politics, in: Int'l Env'l Affairs 7 (1995), S. 42 (52 ff.). Wapner nennt etwa NGO-Kampagnen gegen Konzerne wie McDonald's, die einen dramatischen Wandel in deren Verpackungspolitik zur Folge hatten, oder den sinkenden Verbrauch von Thunfisch nach entsprechenden Kampagnen, der die wichtigsten Fischverarbeitungsfirmen in den USA Abstand vom Fischfang mit Treibnetzen nehmen ließ. Daneben denke man nur an die Greenpeace-Kampagne gegen den Shell-Konzern, die diesen zu einer Poitikänderung zwang, ohne daß es zu einer staatlichen Einmischung gekommen wäre. Näheres hierzu unten, 2. Kapitel, C. III.

Zweites Kapitel

Die Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht Nachdem die allgemeine Einbindung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen in das internationale System untersucht worden ist, soll nunmehr analysiert werden, auf welche Weise NGOs die ihnen hierdurch eröffneten Möglichkeiten nutzen können, um die Entwicklung und Durchsetzung des internationalen Umweltrechts tatsächlich zu beeinflussen. Das internationale Umweltrecht hat zum Teil mit Problemen zu kämpfen, die Auswirkungen auf die Entwicklung und Durchsetzung dieses eigenständigen Rechtsbereiches haben und die mit den Besonderheiten des internationalen Umweltschutzes zusammenhängen. Gerade diese besonderen Problemkreise, die häufig Hemmnisse für das internationale Umweltrecht darstellen, bieten aber NGOs Nischen zur Entfaltung ihrer Aktivitäten. Aus diesem Grunde soll zunächst ein Überblick über die das internationale Umweltrecht prägenden Problemkreise gegeben werden, bevor die Einflußnahme von NGOs auf die Entwicklung und Durchsetzung internationalen Umweltrechts näher analysiert wird. Hierbei kann es sich nicht um eine abschließende Aufzählung handeln; es sollen aber einige Besonderheiten, die das internationale Umweltrecht im Hinblick auf die Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen auszeichnet, hervorgehoben werden.

A. Besonderheiten des internationalen Umweltrechts hinsichtlich der Rolle nichtstaatlicher Organisationen Die Problematik des internationalen Umweltrechts resultiert insbesondere aus der Globalität und Komplexität der zu bekämpfenden und zu regulierenden Umweltgefahren, die eine Einigung der Staatengemeinschaft über die richtigen Strategien und Schutzmaßnahmen erschweren. Hinzu kommen die staatliche Souveränität und nationale Eigeninteressen, die Hindernisse für einen wirksamen internationalen Umweltschutz darstellen können. Daneben ist die Akzeptanz umwelt-

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

rechtlicher Regelungen nicht nur bei den Staaten, sondern auch in der Bevölkerung für eine effektive Umsetzung unerläßlich, so daß Aufklärung und Information betrieben werden müssen, die Staaten alleine zu leisten nicht immer imstande sind. Schließlich bereitet die Umsetzung internationalen Umweltrechts häufig erhebliche administrative, technische und finanzielle Schwierigkeiten.

I. Globalität und Komplexität des Problems Das internationale Umweltrecht ist dadurch geprägt, daß die zu regelnden Materien komplexe wissenschaftliche Zusammenhänge betreffen, die nicht immer eindeutig nachweisbar sind. Häufig erstrecken sich diese komplexen Probleme zudem auf globale Gemeinschaftsgüter, die nicht ohne weiteres einem einzelnen Staat zugeordnet werden können. Schließlich ist zu berücksichtigen, daß der Regelungsbereich des internationalen Umweltrechts in massiver Weise die Belange zukünftiger Generationen berührt, so daß auch deren Interessen in die Entwicklung des internationalen Umweltrechts einbezogen werden müssen.

1. Wissenschaftliche Unsicherheit Das internationale Umweltrecht hat sich mit einer wachsenden Anzahl von Problemen auseinanderzusetzen, bei denen Übereinstimmung besteht, daß sie nur durch internationale Kooperation zu bewältigen sind. Hierher gehören beispielsweise der Schutz der Erdatmosphäre, d. h. die Bekämpfung des Klimawandels, der grenzüberschreitenden Luftverschmutzung und des Abbaus der Ozonschicht, der Schutz von Meeren, Seen und Flüssen vor Versehrnutzung und die Bewahrung der lebenden Ressourcen des Meeres vor Überfischung; hinzu kommen die Probleme der Abholzung der Wälder, der Erosion von Böden und die Wüstenbildung, der Schutz der Artenvielfalt und die Regulierung von gefährlichen- etwa radioaktiven- Abfällen und des grenzüberschreitenden Handels mit ihnen. Eine abschließende Aufzählung der sich stellenden Probleme ist unmöglich, und die Erkenntnis über bestehende und sich entwickelnde Umweltgefahren und ihre Interdependenzen ist immer noch im Wachsen begriffen. Bevor die internationale Gemeinschaft aber ein Umweltproblem bekämpfen kann, muß dieses natürlich zunächst überhaupt als solches erkannt werden. Zu Beginn umweltrechtlicher Entscheidungsprozesse steht daher die Aufdeckung des negativen Phänomens, so daß es häufig Wissenschaftler sind, die neue Umwelt-

A. Besonderheiten hinsichtlich der Rolle nichtstaatlicher Organisationen

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problerne als Initiatoren auf die internationale Tagesordnung bringen. 1 Die wissenschaftliche Erkenntnis eines negativen Umweltphänomens impliziert jedoch noch nicht dessen wirksame Lösung: Hinzutreten muß dann auch das Wissen um die Bedeutung und Tragweite und um die richtige Strategie seiner Bekämpfung. Daraus folgt, daß Abkommen aus dem Bereich des internationalen Umweltrechts häufig Antworten auf drängende wissenschaftliche Fragestellungen geben müssen, obwohl die Zusammenhänge, die ein Umweltproblem bedingen, zum Verhandlungszeitpunktwissenschaftlich noch g'ar nicht eindeutig geklärt sind. 2 Der Umweltschutz ist damit in erheblichem Maße abhängig vom wissenschaftlichen Fortschritt.3 Wegen der aber nur lückenhaft vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse über einzelne Umweltprobleme, die Faktoren ihrer Verursachung, ihre wirksame Bekämpfung oder auch über den Zeitpunkt, von dem an ein Problem irreversible Schäden verursacht, wird das internationale Umweltrecht vom Faktor der wissenschaftlichen Unsicherheit (scientific uncertainty) geprägt.4 Aber auch wissenschaftliche Beweise führen noch nicht unmittelbar zu effektiven Schutzmaßnahmen, vielmehr bedarf es hierzu einer politischen Entscheidung zur Umsetzung tatsächlicher Erkenntnisse in internationales Recht. s Die entsprechenden Verhandlungen werden jedoch von Diplomaten geführt, die sich oftmals von ganz anderen Interessen als den Anforderungen eines effektiven Umweltschutzes leiten lassen6 , und nicht von Wissenschaftlern.' Es ist um so unwahrscheinlicher, eine Einigung in internationalen Verhandlungen zu erzielen, je ungewisser die Erkenntnis über ein Umweltphänomen ist, denn wenn sogar die Wis1 Zur Arbeit der wissenschaftlichen Umweltinstitute in diesem Zusammenhang vgl. bereits oben, l. Kapitel, C. I. 5. 2 Die Einsicht in bestehende Umweltprobleme ist auch heute noch im wesentlichen lückenhaft, vgl. Döös, International Action, in: Lang!Neuhold/Zemanek, Env'l Protection and Int'l Law, S. 1 (52). 3 Sands weist darauf hin, daß der Fortschritt im Umweltrecht häufig vom Vorliegen neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse abhing, vgl. Principles of Int'l Env'l Law, Vol. 1, S. 9; vgl. auch Kiss/Shelton, S. 378-379. Moltke, Precautionary Principle, in: Freestonel Hey, Precautionary Principle and Int'l Law, S. 97 (98) wählt die treffende Formulierung: "Science makes the environment speak." 4 Zur scientific uncertainty vgl. Editors ofthe Harvard Law Review, Int'l Env'l Law, in: Harvard Law Review 104 (1991), S. 1484 (1529); Kiss!Shelton, S. 378; Jurgielewicz, s. 132 ff. 'Jurgielewicz, S. 133. 6 Ausführlicher hierzu unten, 2. Kapitel, A. II. 7 Je weiter ein Verhandlungsprozeß vorangeht, desto weniger Einfluß besitzt die Wissenschaft gewöhnlich auf das Geschehen; in der traditionellen internationalen Diplomatie können Wissenschaftler nur eine untergeordnete Rolle spielen, vgl. Susskind, Environmental Diplomacy, S. 62 ff.

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

senschaft eingestehen muß, daß ihre Beweise noch lückenhaft sind, bietet sich genügend Raum für opponierende Staaten, sich einem entschlossenen Handeln mit dem Hinweis auf unzureichende wissenschaftliche Grundlagen zu entziehen. 8 Diese Faktoren werden zudem noch durch die Komplexität von Umweltproblemen erschwert, die einander oft gegenseitig bedingen und ihre Ursachen in den unterschiedlichsten Bereichen haben können, wobei auch über die Verknüpfung von Ursache und Wirkung wieder wissenschaftliche Unsicherheit bestehen kann. Hinzu kommt, daß sich die Unsicherheit häufig auch auf wirtschaftliche Kriterien wie Kosten-Nutzen-Analysen erstreckt und nicht immer eindeutig vorherzusagen ist, welche Schäden aus einem Umweltproblem resultieren werden, so daß andererseits auch unklar bleibt, welchen Nutzen Staaten aus unter Umständen extrem aufwendigen Bekämpfungsmaßnahmen gewinnen. Daraus folgt wiederum, daß einschneidende Maßnahmen zur Bekämpfung von Umweltgefahren nur schwer durchzusetzen sind, wenn nicht eindeutig bewiesen werden kann, welche Schäden aus weniger einschneidenden Maßnahmen resultieren. Die aus der Komplexität der Umweltproblematik resultierende wissenschaftliche Unsicherheit prägt daher zwischenstaatliche umweltrechtliche Verhandlungen in hohem Maße und erschwert die Verabschiedung wirksamer Strategien erheblich. Hinzu kommt, daß es sich bei der Umwelt nicht um ein statisches Gebilde handelt, sondern neben den Auswirkungen menschlicher Aktivitäten auch der natürliche Wandel und die Evolution innerhalb dieses Mediums berücksichtigt werden müssen. Die wissenschaftliche Unsicherheit hat daher erhebliche Auswirkungen auf die Entwicklung des internationalen Umweltrechts, indem aufgrunddieser Unsicherheit Maßnahmen des Umweltschutzes nicht selten erst zu spät ergriffen werden. Eine Lösung dieses Problems läge zum einen in der strikten Anwendung des Vorsorgeprinzips im internationalen Umweltrecht9, so daß bei drohenden irreversiblen Schäden für die Umwelt jedenfalls die wissenschaftliche Unsicherheit nicht dazu führen darf, die Verabschiedung wirksamer Maßnahmen zu verzögern, oder zumindest in der Einhaltung des No-regrets-Prinzips. 10 Zum anderen können aber Susskind, Environmental Diplomacy, S. 65. Zur Bedeutung des Vorsorgeprinzips im internationalen Umweltrecht vgl. Freestone/ Hey, Origins and Development of the Precautionary Principle, in: Freestone/Hey, Precautionary Principle and Int'l Law, S. 3 ff.; Bimie/Boyle, S. 95-98; Cameron/Abouchar, Status of the Precautionary Principle, in: Freestone/Hey, Precautionary Principle and Int'l Law, S. 29 ff. 10 Das No-regrets-Prinzip bedeutet, daß die Staaten wenigstens solche Maßnahmen zu ergreifen haben, deren Einführung man nicht bedauern muß, selbst wenn sich später herausstellt, daß ein Umweltproblem gar nicht die zunächst befiirchteten negativen Auswirkungen hat; näher hierzu Susskind, Environmental Diplomacy, S. 78; Jurgielewicz, S. 64--65. 8

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A. Besonderheiten hinsichtlich der Rolle nichtstaatlicher Organisationen

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auch nichtstaatliche Organisationen dazu beitragen, daß der Einwand der wissenschaftlichen Unsicherheit bezüglich eines Umweltphänomens überwunden wird: Dieses gilt sowohl für die Forschung durch unabhängige wissenschaftliche Umweltinstitute, die zur Klärung offener Fragen beitragen, als auch für sonstige NGOs, die die gewonnenen Erkenntnisse durch ihre Öffentlichkeitsarbeit unter Staaten und Bevölkerung zu verbreiten helfen, so daß die Bereitschaft zum Handeln auch im Angesicht wissenschaftlicher Unsicherheit wächst. 11 Die Bekämpfung komplexer Umweltprobleme wie beispielsweise des Abbaus der Ozonschicht kann aber häufig nicht erfolgreich durch ein einzelnes Vertragswerk geschehen. Vielmehr bedürfen die entsprechenden umweltrechtlichen Normen einer regelmäßigen Bewertung und Überarbeitung, die diese Normen in Übereinstimmung mit den wissenschaftlichen Erkenntnissen und dem technischen Fortschritt hält. 12 Die Regierungsdelegationen bedürfen bei der Aushandlung derartiger Vertragswerke und auf regelmäßigen Vertragsstaatenkonferenzen daher nicht nur diplomatischer, sondern in erheblichem Umfang auch wissenschaftlicher Kenntnisse, welches insbesondere Entwicklungsländern, die nicht die nötigen finanziellen und technischen Mittel besitzen, Schwierigkeiten bereiten kann. Auch hier können NGOs mit ihrer Expertise und ihren unabhängigen Untersuchungen wichtige Unterstützung leisten. 13 Beispiele für die Komplexität von Umweltproblemen, der ihnen innewohnenden wissenschaftlichen Unsicherheit und für die mögliche Bedeutung von Wissenschaftlern für das internationale Umweltrecht bietet das Geschehen um den Schutz der Ozonschicht und die Bekämpfung des Klimawandels.

a) Schutz der Ozonschicht In den Jahren 1973174 deckten Wissenschaftler in den Vereinigten Staaten die Tatsache auf, daß künstlich produzierte und durch menschliche Aktivitäten in die 11 Jurgielewicz, S. 135-137; Haas, Epistemic Comrnunities, in: International Organization 43 (1989), S. 377 ff. Die Wissenschaft wird daher auch als Wind in den Segeln der Umweltbewegung bezeichnet, vgl. Kelly, Effective Implementation of Int'l Env'l Agreements, in: Georgetown Int'l Env'l Law Review 9 (1997), S. 447 (480). 12 Nicht selten vollzieht sich die Regelung eines Problemkomplexes mittels hintereinander geschalteter Instrumente, in der Regel Rahmenkonvention und Protokolle; zu diesem "Framework convention and protocol approach" vgl. BeyerlinlMarauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 30 ff. 13 Dieses geschieht beispielsweise auf Vertragsstaatenkonferenzen, vgl. I. Kapitel, D. I. 2. e). Zum ganzen vgl. auch unten, 2. Kapitel, B. II. 5.

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

Atmosphäre gelangende Fluorchlorkohlenwasserstoffe (FCKWs) die in der Erdstratosphäre befindliche Ozonschicht zu zerstören geeignet sind. 14 Daraufhin gelangte die Problematik des Ozonabbaus erstmals auf die internationale Agenda. Als Folge des Abbaus der Ozonschicht wird die Erdatmosphäre durchlässiger für die ultraviolette Strahlung der Sonne, woraus vermehrtes Auftreten von Hautkrebs, Erblindungen und die Schädigung von Tier- und Pflanzenarten resultieren. Durch die Aufdeckung dieser Gefahren für den Menschen und seine Umwelt wurden Wissenschaftler zu den Initiatoren aller weiteren Bemühungen der internationalen Gemeinschaft zum Schutze der Ozonschicht. Allerdings handelte es sich bei den vorgelegten Veröffentlichungen zunächst um bloße Theorien, die vielfach auf Skepsis stießen; wirkliche Beweise für die komplexen Zusammenhänge, die zum Abbau der Ozonschicht führen, konnte auch eine von etwa 150 Wissenschaftlern unter Aufsicht der US-amerikanischen National Aeronautics and Space Administration (NASA) durchgeführte Studie ,,Atmospheric Ozone 1985" nicht erbringen. •s Damit wurde- aufgrund des unbestreitbaren Niedergangs der Ozonschicht- ein Handeln im Angesicht wissenschaftlicher Unsicherheit notwendig. 16 Diese Bedingungen erschwerten es der internationalen Gemeinschaft zusätzlich gegen eine die staatlichen Entscheidungen stark beeinflussende chemische Industrie zu effektiven Einschränkungen der FCKW-Produktion zu gelangen, so daß diese erst über einen Zeitraum von acht Jahren Gestalt anzunehmen begannen. 17 14 Ein allgemeiner Überblick über die Entwicklung der Bemühungen zum Schutz der Ozonschicht findet sich u. a. bei Benedick, Ozone Diplomacy, passim; ders., Protecting the Ozone Layer, in: Mathews, Preserving the Global Environment, S. 112 ff.; Szell, Ozone Layer and Climate Change, in: Lang/Neuhold/Zemanek, Env'l Protection and Int'l Law, S. 167 ff. ; Breitmeier, Ozonschicht und Klima, S. 10 ff. u Benedick, Protecting the Ozone Layer, in: Mathews, Preserving the Global Environment, S. 112 (120-121). 16 Es ist von einem 40%igen Rückgang der Ozonschicht über der Antarktis zwischen 1977 und 1985 die Rede, vgl. Franck, Ozone Depletion and Global Warming, in: Liber Amicorum Jimt5nez de Art5chaga, S. 849 (852). Der endgültige Beweis für die Ursächlichkeit der FCKWs für diese Zerstörungen konnte aber erst 1988 erbracht werden, vgl. Renedick, Protecting the Ozone Layer, in: Mathews, Preserving the Global Environment, S. 112

(131).

17 In der Vienna Convention on Substances that Deplete the Ozone Layer vom 22. März 1985 (I.L.M. 26 (1987), S. 1529 ff.) und dem Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer vom 16. September 1987 (I.L.M. 26 (1987), S. 1550 ff.) ist die wissenschaftliche Unsicherheit zu spUren, wenn etwa in der Präambel des Montreal Protocol von "adverse effects ( ... ) likely to result from human activities which ( .. . ) are likely to modify the ozone layer" oder "a manner that is likely to result in adverse effects on human health and the environment" die Rede ist. [Hervorhebungen durch die Autorin.] Die Staaten folgten hier also dem Vorsorgeprinzip, indem sie handelten, obwohl Schäden nur für "wahrscheinlich" (= likely) gehalten wurden. Artikel6 des Montreal Protocol sieht wegen

A. Besonderheiten hinsichtlich der Rolle nichtstaatlicher Organisationen

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Aufrüttelnd wirkte die Entdeckung des antarktischen Ozonlochs durch britische Wissenschaftler im Jahre 1985. 18 Erst durch die Arbeit der Wissenschaftler und den Druck nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen wurde es der Staatengemeinschaft unmöglich, sich einer gemeinschaftlichen politischen Lösung zu verschließen. 19

b) Weltklimawandel Ein anderes Beispiel für die komplexen Probleme des internationalen Umweltrechts bietet die Problematik des Weltklimawandels. 20 Aufmerksamkeit begann das Phänomen des Klimawandels erstmals in den 80er Jahren zu erregen, als Wissenschaftler berichteten, daß sich das Erdklima innerhalb der letzten 30 Jahre gegenüber vorherigen vergleichbaren Zeiträumen erheblich erwärmt hatte. Diese Erwärmung wurde mit dem sogenannten Treibhauseffekt21 in Verbindung gebracht, wonach von der Erde abstrahlende Wärme durch "Treibhausgase" wie Kohlendioxid oder Methan durch Reflexion in der Atmosphäre festgehalten wird. Dieser grundsätzlich positive Effekt wird dadurch zur Gefahr, daß heute der Kohlendioxidgehalt in der Atmosphäre aufgrund menschlicher Aktivitäten den der bestehenden wissenschaftlichen Unsicherheit regelmäßige Neubewertungen des Protokolls "on the basis of available scientific, environmental, technical and economic information" vor. Hieraus sind die Adjustments and Amendments to the Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer vom 29. Juni 1990 (I.L.M. 30 (1991), S. 537 ff., London Amendments) und die Adjustments and Amendments to the Montreal Protocol on Substances that Dep1ete the Ozone Layer vom 23.-25. November 1992 (l.L.M. 32 (1993), S. 874 ff., Copenhagen Amendments) hervorgegangen, die das Protokoll auf dem neuesten Stand wissenschaftlicher Erkenntnisse halten sollen. 18 Breitmeier, Ozonschicht und Klima, S. 13: ,,Die Nachricht von der Existenz und Ausbreitung des Ozonlochs stellte ein geradezu schockartiges Ereignis dar( ... )". Vor dieser Entdeckung war es zu Relativierungen der Hypothese vom Ozonabbau gekommen, so daß die Ozonfrage u. a. mit Hilfe des UNEP nur mit Schwierigkeiten auf der internationalen Agenda gehalten werden konnte, vgl. Breitmeier, S. 11 . 19 Zu diesen Faktoren vgl. Breitmeier, Ozonschicht und Klima, S. 13-16. 20 Einen allgemeinen Überblick über das Problem des Klimawandels geben Rathjens, Climate Change, in: Mathews, Preserving the Global Environment, S. 154 ff.; Nanda, S. 243 ff.; Szell, Ozone Layer and Climate Change, in: Lang/Neuhold/Zemanek, Env'l Protection and lnt'l Law, S. 167 (174 ff.); Hasse/mann, Globale Erwärmung, in: Koch/Caspar, Klimaschutz, S. 9 ff.; Breitmeier, Ozonschicht und Klima, S. 23 ff. 21 Diese hinter dem Treibhauseffekt stehende Theorie ist nicht neu; es wird angenommen, daß die Erde ohne den Kohlendioxidanteil in der Atmosphäre erheblich kälter und mit Eis bedeckt wäre, vgl. Rathjens, Climate Change, in: Mathews, Preserving the Global Environment, S. 154 (155).

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

vorindustriellen Wert bereits um 30 % übertrifft. 22 Es wird befürchtet, daß als Folge des Klimawandels der Meeresspiegel ansteigt, die Wasserressourcen sich weiter verknappen, Unwetter zunehmen, Tier- und Pflanzenarten von der Ausrottung bedroht werden und sich die Klimazonen verschieben. Dabei werden die ärmsten Regionen der Welt voraussichtlich wesentlich härter betroffen sein als die Industrienationen. Aus diesen schwerwiegenden Gründen war eine internationale Kooperation zur Bekämpfung des Klimawandels dringend geboten, jedoch wurde und wird diese erschwert durch einen hohen Grad an wissenschaftlicher Unsicherheit über die Ursachen des Klimawandels, seine tatsächlichen Auswirkungen und die richtige Strategie zu seiner wirksamen Bekämpfung. Tatsächlich sind die menschliche Verursachung des Klimawandels und die Auswirkungen desselben immer noch urnstritten. 23 Diese Unsicherheit herrscht weiterhin, obwohl der Weltklimawandel bereits seit längerer Zeit erforscht wird als etwa der Ozonabbau.24 Aus diesen Gründen konnte erst sehr spät eine Einigung über die Reduktion von Treibhausgasen erzielt werden. 25 Über die große wissenschaftliche Unsicherheit setzte man sich nur mit Mühe zugunsten des Vorsorgeprinzips hinweg26, aber dennoch erschwerte diese die Verabschiedung effektiver Schutzmaßnahmen. Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen bemühen sich seit langer Zeit, Staaten und Bevölkerung für das Problem des Klimawandels zu sensibilisieren.27 Die durch einen möglichen erwärmungsbedingten Anstieg des Meeresspiegels U.N. Doc. FCCC/CP/1996/5/Add. 1, S. 7. Zu dieser Unsicherheit vgl. Nanda, S. 243. Auch das von der WMO und dem UNEP 1988 eingerichtete Intergovernmental Panel on Climate Change kommt einerseits zu dem Ergebnis, daß "the balance of evidence suggests that there is a discernible human influence on global climate" und "(c)limate has changed over the past century", stellt aber andererseits fest: "There are still many uncertainties", U.N. Doc. FCCC/CP/1996/5/Add. 1, S. 8-10. Jedenfalls haben die Naturkatastrophen in den letzten Jahren tatsächlich zugenommen, vgl. Süddeutsche Zeitung vom 24. Juli 1998, S. 6. 24 Breitmeier, Ozonschicht und Klima, S. 23. 2' Während die United Nations Framework Convention on Climate Change vom 9. Mai 1992 (I.L.M. 31 (1992), S. 849 ff.) noch keine konkreten Reduktionsziele vorsah, konnte man sich im Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change vom 10. Dezember 1997 (I.L.M. 37 (1998), S. 32 ff.) zumindest teilweise auf eine konkrete Reduktion von Treibhausgasemissionen einigen, vgl. Davies, Global Warrning, in: ICLQ 47 (1998), S. 446 ff. 26 Dieses Prinzip fand Ausdruck in Art. 3 (3) der Framework Convention; zu der Entwicklung dieses Prinzips im internationalen Umweltrecht vgl. Freestone/Hey, Precautionary Principle, S. 3 ff. 27 Breitmeier, Ozonschicht und Klima, S. 34. 22 23

A. Besonderheiten hinsichtlich der Rolle nichtstaatlicher Organisationen

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besonders bedrohten Staaten- wie die Alliance of Small Island States (AOSIS)haben sogar mit NGOs zusammengearbeitet, um einen größeren Einfluß auf die Klimaverhandlungen zu gewinnen.28 Die bisher verabschiedeten Maßnahmen blieben dennoch hinter den Erwartungen zurück, wozu insbesondere Staaten mit kurzfristigen Schutzmaßnahmen entgegenstehenden wirtschaftlichen Interessen, wie die erdölexportierenden Länder und die Vereinigten Staaten, beigetragen haben. 29 Im Bereich des Klimawandels tritt das Problem scheinbar negativer KostenNutzen-Analysen hinzu, wenn- wie hier-aufgrundder wissenschaftlichen Unsicherheit die durch den Klimawandel verursachten Schäden unsicher bleiben, während die Kosten geplanter Bekämpfungsmaßnahmen genau zu bestimmen sind. 30 Ausall diesen Gründen können nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen auch hier - im Gegensatz zu den Vertretern der Industrie - als Anwälte der Natur auftreten, ein Gegengewicht für die Belange der Umwelt setzen und die Faktoren zu Gehör bringen, die die Kosten-Nutzen-Analyse auf lange Sicht zugunsten eines effektiven Umweltschutzes ausfallen lassen, um so Fortschritte bei der Bekämpfung des Weltklimawandels herbeiführen zu helfen. Daher ergibt sich mit dem Klimawandel ein weiteres Beispiel dafür, daß die besonderen mit Umweltgefahren verbundenen Problemkomplexe das Eingreifen nichtstaatlicher Organisationen zugunsten eines effektiven Umweltschutzes notwendig werden lassen können. 31 2. Globale Gemeinschaftsgüter

Die Auswirkungen und Ursachen von Umweltverschmutzung machen nicht an nationalen Grenzen halt, sondern greifen auch in Bereiche über, die anderen Staaten oder allen gemeinsam zuzuordnen sind. Aus diesem Grunde liegt eine weitere Besonderheit des internationalen Umweltrechts in der Rolle globaler Gemein28 Zu dieser Zusammenarbeit vgl. Raustiala, Participatory Revolution, in: Harvard Env'l Law Review 21 (1997), S. 537 (551). 29 Zu den hinter der Framework Convention von 1992 verborgenen Konflikten vgl. Panjabi, Self-Interest, in: California Western Int'l Law Journal 23 (1992), S. 177 (191 f.); Davies, Global Warming, in: ICLQ 47 (1998), S. 446 (448); bezüglich des Kyoto-Protokolls von 1997 vgl. Süddeutsche Zeitung vom 12. Dezember 1997, S. 10. 3 Franck, Ozone Depletion and Global Warming, in: Liber Amicorum Jimenez de Arechaga, S. 849 (857). Versuche, die zu erwartenden Schäden zu bestimmen, schwanken alleine für die USA zwischen US$ 6 und US$ 30 Milliarden, vgl. Jurgie/ewicz, S. 138. 31 Zur Arbeit des nichtstaatlichen Climate Action Networks (CAN) vgl. Dubashl Oppenheimer, NGOs, in: Mintzer, Confronting Climate Change, S. 265 (275 f.).

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

schaftsgüter, der global commons, d. h. gerneinsam genutzter Ressourcen und solcher Naturschätze, die für alle Staaten Bedeutung besitzen.32 Die Verwaltung globaler Gemeinschaftsgüter wirft besondere Problerne auf, da diese die Belange aller Staaten gleichennaßen berührt, so daß hier die gewöhnlichen Instrumente des Völkerrechts versagen, da diese auf Staaten, die in ihren Beziehungen untereinander ihre besonderen Interessen vertreten, angelegt sind. 33 Bei der Regelung globaler Gemeinschaftsgüter müssen daher Problerne überwunden werden, die sich daraus ergeben, daß die Interessen aller Staaten abzuwägen sind, obwohl sich häufig nicht alle Staaten bereit finden, Verantwortung für den Schutz der global commons zu übernehmen. Es sind verschiedene Arten von Gemeinschaftsgütern zu unterscheiden, die jeweils eigene Problerne aufwerfen. Zum einen gehören hierher solche Güter, die sich zwar im Herrschaftsbereich eines Staates befinden, aber globale Bedeutung für alle Staaten besitzen, wie etwa die brasilianischen Regenwälder am Arnazonas, deren Abholzung fundamentale Auswirkungen auf das Weltklima haben könnte und daher die Interessen aller Staaten berührt. Gleiches gilt für die mögliche Ausrottung von Tier- oder Pflanzenarten, die nur in bestimmten Gebieten der Erde vorkommen. 34 Bei dieser Art von Gemeinschaftsgut entstehen Problerne bei der Frage, ob die umweltrechtliche Regelung in die alleinige Kompetenz des Besitzerstaates fällt oder ob dieser die Interessen der W eltgerneinschaft zu berücksichtigen hat. Zudem stellt sich die Frage der Kostenteilung, wenn ein "Besitzerstaat" nicht als alleiniger Zahler für den Umweltschutz im Interesse aller Staaten aufkommen will. 3' Grundsätzlich ist es jedoch aufgrund der staatlichen Souveränität auch bezüglich globaler Gemeinschaftsgüter nicht möglich, gegen den Willen und ohne Unterstützung des Besitzerstaates wirksame Umweltschutzmaßnahmen auf dessen Staatsgebiet zu treffen.

32 Zu den globalen Gemeinschaftsgütern vgl. Editors ofthe Harvard Law Review, Int'l Env'l Law, in: Harvard Law Review 104 (1991), S. 1484 (1534 ff.); Nanda, S. 11-26. 33 Im Umweltvölkerrecht sollte nicht die Reziprozität, sondern die Solidarität der Menschheit im Vordergrund stehen, vgl. Hinds, Umweltrechtliche Einschränkungen der Souveränität, S. 247-248. 34 Editors ofthe Harvard Law Review, Int'l Env'l Law, in: Harvard Law Review 104 (1991), S. 1484 (1534-1535); Glennon, Has International Law Failed the Elephant?, in: AJIL 84 (1990), S. 1 (34). 3' "That Tanzania has a rieb wildlife resource is an accident of geography. lt belongs to all mankind. The international community should therefore contribute to its survival." Ali Hassan Mwinyi, Präsident von Tansania, in einer Ansprache von 1989; zitiert bei Glennon, Has International Law Failed the Elephant?, in: AJIL 84 (1990), S. 1 (28).

A. Besonderheiten hinsichtlich der Rolle nichtstaatlicher Organisationen

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Ressourcen, die keinem Staat eindeutig zugewiesen sind oder bei denen eine abgrenzbare Zuweisung an einzelne Staaten überhaupt nicht möglich ist, stellen eine weitere Art von Gemeinschaftsgütern dar. 36 Hierher gehören zum einen die hohe See oder die Antarktis, zum anderen die Atmosphäre, das Klima oder der Weltraum. Die Regelung dieser globalen Naturgüter muß im Interesse aller Staaten und möglichst global stattfinden, welches große Probleme bereiten kann, da außerdem die schwierige Frage hinzutritt, wer diese Regelungen durchsetzen oder Verstöße ahnden soll. Hinzu kommt, daß einzelne Staaten versuchen, als Free Ride~1 von den Bemühungen anderer Staaten zu profitieren, ohne selbst etwas zum Schutz des Gemeinschaftsguts beizutragen, und daß Lösungen oft nur auf dem kleinsten gemeinsamen Nenne~8 möglich sind. Die Verwaltung dieser globalen Gemeinschaftsgüter stellt damit besondere Herausforderungen an die Rechtsentwicklung und die Durchsetzung des internationalen Umweltrechts. Wenn das internationale System mit seiner Ausrichtung auf einzelne Nationalstaaten der Verantwortung der effektiven Regulierung der gemeinsamen Interessen nicht gerecht werden kann, vermögen nichtstaatliche Organisationen in ihrer Funktion als Anwälte der Natur, für die nationale Grenzen keine Rolle spielen39, eine wichtige Rolle für den Schutz der globalen Gemeinschaftsgüter zu übernehmen, indem sie zur Ausarbeitung effektiver Regime unter Beteiligung möglichst vieler Staaten auf möglichst hohem Niveau beitragen und zudem die Einhaltung der gefundenen Regime überwacqen.40

3. Belange zukünftiger Generationen

Ein weiteres Charakteristikumdes internationalen Umweltrechts ist es, daß die zu bekämpfenden Probleme die Menschheit nicht nur gegenwärtig betreffen, sondern auch die Belange zukünftiger Generationen berühren. Abkommen aus 36 Editors of the Harvard Law Review, Int'l Env'l Law, in: Harvard Law Review 104 (1991), s. 1484 (1535-1539). 37 Das Problem des "free riding" äußert sich dermaßen, daß Staaten versuchen, von internationalen Regelungen zu profitieren, ohne die notwendigen Kosten zu teilen, um so Naturschutz ohne eigenen Einsatz zu erhalten, vgl. Editors of the Harvard Law Review, Int'l Env'l Law, in: Harvard Law Review 104 (1991), S. 1484 (1534). 38 Lowest common denominator-rule, vgl. hierzu Sand, Global Env'l Govemance, 5 ff. 39 Zu dieser Rolle als "Global Commons Guardians" vgl. Stone, Defending the Global Commons, in: Sands, Greening Int'l Law, S. 34 ff. 40 Zu diesen Funktionen der NGOs vgl. unten, 2. Kapitel, B. II. 5. und 2. Kapitel, C. III. 3.

s.

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

dem Bereich des internationalen Umweltrechts, die keine Auswirkungen auf das Leben oder Überleben nachfolgender Generationen haben, sind kaum vorstellbar. Wie beim Klimawandel kann ein menschliches Verhalten über lange Zeit keine spürbaren negativen Auswirkungen, aber verheerende Langzeitfolgen haben, und die Nutzung einer jeden natürlichen Ressource führt dazu, daß sich die Nutzungsmöglichkeiten zukünftiger Generationen vermindern. 41 Damit übernimmt die Staatengemeinschaft bei der Entwicklung des internationalen Umweltrechts eine besondere Verantwortung.42 Auch das Konzept der nachhaltigen Entwicklung, welches besagt, daß natürliche Ressourcen nur in einem Maße genutzt werden dürfen, das ihre langfristige Erhaltung und Nutzbarkeit auch für künftige Generationen gewährleistet, ist auf die Auseinandersetzung mit den Belangen nachfolgender Generationen im Sinne der Intergenerational Equity zurückzuführen. 43 Aber auch wenn Einigkeit darüber besteht, daß die Belange künftiger Generationen in heutige Entscheidungsprozesse des internationalen Umweltrechts einfließen müssen44, ergeben sich sogleich zwei Folgeprobleme: Zum einen stellt sich die Frage, auf welche Weise den Belangen nachfolgender Generationen Rechnung getragen werden kann und wer befugt sein soll, diese Interessen zu vertreten, wenn die zukünftigen Generationen selbst noch nicht zu einer solchen Artikulation fähig sind. Zum anderen bereitet auch die Abwägung der Belange heutiger gegen diejenigen zukünftiger Generationen erhebliche Schwierigkeiten. Aus diesen Gründen ist die Berücksichtigung der Belange künftiger Generationen im gegenwärtigen internationalen System problematisch, da das aktuelle Tagesgeschehen für die Staaten schon genügend Probleme aufwirft, die einer dringenden 41 Für die Bewältigung dieser Problematik wurde der Begriff der ,,Intergenerational Equity" geprägt, vgl. E. Weiss, In Fairness to Future Generations und dies., Intergenerational Equity, in: Env'l Change and Int'l Law, S. 385 ff.; hierzu gehören die "conservation of options", die "conservation of quality" und die "conservation of access" für zukünftige Generationen. Dieses Konzept vermittelt zwischen den extremen Auffassungen, einerseits alle Ressourcen ungenutzt für zukünftige Generationen erhalten oder andererseits bei der Nutzung von Ressourcen keinerlei Rücksicht auf die Belange zukünftiger Generationen nehmen zu müssen, vgl. E. Weiss, In Fairness to Future Generations, S. 22-23. 42 Das Konzept der "Intergenerational Equity" hat seinen Niederschlag beispielsweise in Art. 3 I der United Nations Framework Convention on Climate Change vom 9. Mai 1992 (l.L.M. 31 (1992), S. 849 ff.) gefunden, in dem es heißt: "The Parties should protect the clirnate system for the benefit of present and future generations of humankind ( ... )". 43 E. Weiss, In Fairness to Future Generations, S. 39; so auch Bimie/Boyle, S. 211; Wepler, Politische Entscheidungsprozesse, S. 23. 44 Es ist vorauszusetzen, daß zukünftige Generationen ein Interesse an einem menschenwürdigen Leben haben, wozu der Erhalt der natürlichen Reichtümer gehört, vgl. Wepler, Politische Entscheidungsprozesse, S. 23.

A. Besonderheiten hinsichtlich der Rolle nichtstaatlicher Organisationen

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Lösung bedürfen, so daß die Probleme der Zukunft in den Hintergrund treten. Hinzu kommt, daß die künftigen Generationen einzelner Staaten mehr oder weniger als diejenigen anderer Staaten unter einem bestimmten Umweltphänomen zu leiden haben werden, so daß nicht einmal Einigkeit darüber bestehen muß, welche Lösung das Interesse nachfolgender Generationen gebietet. 45 Eine Repräsentanz zukünftiger Generationen allein durch mit aktuellen nationalen Problemen belastete Regierungen erscheint daher sehr problematisch. Die mit aktueller Tagespolitik nicht beladenen und in ihrem Denken nicht durch nationale Grenzen eingeschränkten nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen setzen sich als Anwälte der Natur dagegen auch für die Belange zukünftiger Generationen ein und nutzen ihre Medienpräsenz dazu, diese in der Weltöffentlichkeit zu Gehör bringen. Auch das Problem der Interessen zukünftiger Generationen deutet daher auf die Notwendigkeit einer aktiven Rolle von NGOs im internationalen Umweltrecht hin. ll. Staatliche Souveränität und nationales Eigeninteresse

Probleme für ein effektives internationales Umweltrecht ergeben sich nicht nur auf tatsächlicher Ebene aus der Natur der Umweltproblematik selbst, sondern auch auf rechtlicher Ebene durch den staatlichen Souveränitätsanspruch und die von den Staaten in internationalen Verhandlungen verfolgten nationalen Eigeninteressen. 1. Staatlicher Souveränitätsanspruch

Das Prinzip der staatlichen Souveränität ist eines der grundlegenden, aber auch der kontroversesten Prinzipien des allgemeinen Völkerrechts46 und hat als solches auch erhebliche Auswirkungen auf das internationale Umweltrecht a) Begriff der Souveränität Nach klassischem Verständnis bedeutet die staatliche Souveränität die dem Staat eigene absolute Gewalt47 , die unteilbare Staatsgewalt nach innen und 45 Editors of the Harvard Law Review, Int'l Env'l Law, in: Harvard Law Review 104 (1991), s. 1484 (1542). 46 Zum Begriff der Souveränität im Völkerrecht vgl. Brownlie, S. 287 ff.; /psen/ders., § 2 Rdnr. 67; Steinberger, Sovereignty, in: EPIL 10 (1987), S. 397 ff.; Dahm/Delbrück 111 , s. 214 ff. 47 So bereits Bodin in seinen Six Livres de la Republique, Livre Premier, Chapitre VIII, S. 122: ,,La souverainete est Ia puissance absolue & perpetuelle d'une Republique ( . . . )". 10 Riedinger

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

außen.48 Daraus folgt nach modernem Verständnis, daß ein Staat nicht der Exekutive, Legislative oder Judikative eines anderen Staaten unterworfen ist49 , sondern er nur den Regeln des Völkerrechts unterliegt. 5° Dabei verleiht die Souveränität den Staaten nach außen Völkerrechtsunmittelbarkeit51 , und die Staaten besitzen territoriale Hoheitsgewalt über ihr Staatsgebiet und personale Hoheitsgewalt über die hierin befindliche Bevölkerung. Hinzu tritt die Verpflichtung jedes Staates, die Hoheitsgewalt anderer Staaten zu achten und sich nicht in deren innere Angelegenheiten zu mischen. 52 Nach innen wird die staatliche Souveränität als Verfassungsautonomie verstanden, nach der jeder Staat selbst über seine innerstaatliche Organisation entscheidet.53 Damit sind souveräne Staaten außer in ihrer Bindung an die Regeln des Völkerrechts keiner anderen Gewalt unterworfen, und zusätzliche Beschränkungen können ihnen grundsätzlich nur mit ihrer Zustimmung auferlegt werden.

b) Auswirkungen auf die Rechtsetzung Für das internationale Umweltrecht folgt aus dem Souveränitätsprinzip, daß grundsätzlich jeder Staat selbst entscheidet, ob und wie er die natürlichen Ressourcen innerhalb seines Staatsgebietes54 schützen will. Aus diesem Grunde wurDahm/DelbrückUl, S. 215. Steinberger, Sovereignty, in: EPIL 10 (1987), S. 397 (408); vgl. bereits de Vattel, Le Droit des Gens, Livre I, Chapitre I, § 4: ,.Toute Nation qui se gouverne elle-meme, sous quelque form que ce soit, sans d6pendance d'aucun 6tranger, est unEtat souverain." (Betonung im Original) 50 Durch diese Bindung der Staaten an das Völkerrecht wird die Relativität des Souveränitätsprinzips deutlich, vgl. Dahm/Delbrück U! , S. 214-215. Zu diesem Wandel des Souveränitätsverständnisses, der von der den tatsächlichen Verhältnissen korrespondierenden internationalen Zusammenarbeit und Einbindung der Staaten in internationale Organisationen ausgelöst wurde, von der absoluten suprema potestas zum relativierbaren Rechtsprinzip, vgl. Delbrück, Staatliche Souveränität, in: Verfassung und Recht in Übersee 26 ( 1993), s. 6 (10-12). ' 1 Staaten sind also Völkerrechtssubjekte unmittelbar und nicht erst durch Vermittlung einer höher stehenden Autorität, vgl. /psen/ders., § 2 Rdnr. 66; Dahm/Delbrück Ul, s. 216. ' 2 Brownlie, S. 287; Dahm/Delbrück U!, S. 216. Das hieraus folgende Interventionsverbot ist als völkergewohnheitsrechtliches Prinzip allgemein anerkannt und u. a. in Art. 2 (7) SVN (hier allerdings nur im Verhältnis zwischen Organen und Mitgliedstaaten) festgeschrieben, vgl. Steinberger, Sovereignty, in: EPIL 10 (1987), S. 397 (411). ' 3 Seidl-Hohenveldem, Rdnr. 637; lpsen/ders., § 2 Rdnr. 66. ' 4 Das Staatsgebiet urnfaßt das Land innerhalb der Staatsgrenzen mitsamt dem Untergrund, innere Gewässer und die Hoheitsgewässer mitsamt dem Meeresboden und Meeres48 49

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de die staatliche Souveränität häufig als ein Hemmschuh für ein effektives internationales Umweltrecht angesehen. In der Tat kann die staatliche Souveränität einen solchen in mehrfacher Hinsicht darstellen: Zunächst mangelt es im internationalen Recht an einer zentralen Rechtssetzungsinstanz, so daß einzelne Staaten grundsätzlich nicht ohne ihre Zustimmung an bestimmte Regelungen gebunden werden können. Daraus folgt, daß auch bei der Aushandlung von Verträgen zum Schutze globaler Umweltgüter, die nur unter Einbeziehung einer möglichst großen Anzahl von Staaten in effektiver Weise erfolgen kann, grundsätzlich Einstimmigkeit zur Verabschiedung einer Regelung notwendig ist. 55 Daher müssen die nationalen Interessen aller beteiligten Staaten in einen Ausgleich gebracht werden, und die ablehnende Haltung auch nur eines einzelnen Staates kann dazu führen, daß eine Einigung - auf Kosten des effektiven Schutzes globaler Güter- nur auf einem kleinsten gemeinsamen Nenner möglich ist oder daß einzelne Staaten sich als Free Rider überhaupt nicht auf umweltschützende Maßnahmen verpflichten lassen. Eine weitere Verzögerung entsteht, wenn Staaten die Ratifikation eines ausgehandelten umweltrechtlichen Vertrages verschleppen, so daß dieser nicht in Kraft tritt. So kommt es, daß die Entwicklung des internationalen Umweltrechts nur langsam voranschreitet, eben nur in der Geschwindigkeit, die die zögerlichsten Staaten zulassen. 56 Und diese Geschwindigkeit ist regelmäßig nicht sehr hoch, da sich die Staaten neben Umweltproblemen und deren möglichen Langzeitfolgen auch mit aktuellen Tagesproblemen oft wirtschaftlicher Art, die - kurzfristig gesehen - effektiven umweltrechtlichen Regelungen entgegenstehen können, auseinandersetzen müssen. Oftmals begnügt man sich daher nur mit reinen Absichtserklärungen oder anderen weniger effektiven Regelungen, wodurch auch ein durch neue Verpflichtungen eintretender Souveränitätsverlust vermieden werden soll.57 Auf diese Weise trägt die staatliche Souveränitätaufgrund desFehlenseiner zentralen Rechtssetzungsinstanz im internationalen System dazu bei, daß häufig zu wenig zu spät unternommen wird, wenn einzelne Staaten unter Betonung nationaler und Vernachlässigung globaler Interessen notwendige Entwicklungen im untergrund sowie die sich über dem Staatsgebiet befindlichen Luftmassen bis zur Weitraumgrenze (hinzu kommen verschiedene Bereiche mit beschränkten Hoheitsrechten, wie etwa ausschließliche Wirtschaftszonen), vgl. Sands, Principles oflnt'l Env'l Law, Vol. l, s. 15. 55 Zu dieser Problematik vgl. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 4. 56 Dieses Phänomen wird auch "slowest boat rule" genannt; zu diesem Prinzip und zum Prinzip des ,,lowest common denorninator" vgl. Sand, Global Env' l Govemance, S. 5 ff. 57 Editors of the Harvard Law Review, lnt'l Env' l Law, in: Harvard Law Review 104 (1991), s. 1484 (1556).

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

internationalen Umweltrecht behindern oder aufhalten. Dieser Problematik versucht man nach einer neueren Entwicklung zumindest durch die Schaffung von Erga-omnes-Normen entgegenzuwirken.58 c) Auswirkungen auf die Rechtsdurchsetzung Der staatliche Souveränitätsanspruch bereitet auch Schwierigkeiten hinsichtlich der Durchsetzung von Normen des internationalen Umweltrechts. Eine zentrale Instanz ist im Völkerrecht auch für die Rechtsdurchsetzung nicht vorhanden, vielmehr erfolgt die Durchsetzung von Rechtspositionen in den Beziehungen souveräner Staaten untereinander. 59 Ein Staat, der das Recht gebrochen hat oder sich nicht normgemäß verhält, kann nicht ohne seine eigene Mitwirkung zu einer Verhaltensänderung gezwungen werden. Zwar stehen den Staaten einseitige Rechtsdurchsetzungsrnechanisrnen wie Retorsion und Repressalie zur Verfügung60, jedoch können auch diese das Verhalten eines anderen Staates lediglich indirekt beeinflussen, da nur dieser selbst fähig ist, das normwidrige Verhalten auf seinem Staatsgebiet abzustellen, weil die Rechtsdurchsetzung durch einen Staat auf dem Staatsgebiet eines anderen Staates ohne dessen Zustimmungaufgrund des Souveränitätsprinzips grundsätzlich nicht möglich ist. 61 Ein weiteres Mittel der Rechtsdurchsetzung liegt in der Inanspruchnahme internationaler Streitschlichtungsinstanzen.62 Aus der staatlichen Souveränität folgt al" Die Existenz von Erga-omnes-Normen wurde vom Internationalen Gerichtshof in einem obiter dieturn im Fall ,,Barcelona Traction, Light and Power Company Limited", ICJ Reports 1970, S. 3 (32), anerlcannt. Diese können Verbindlichkeit auch gegenüber dritten Staaten beanspruchen, wenn an einem entsprechenden Vertrag eine große Mehrlleit von Staaten beteiligt ist, zumindest ein Teil der Normen Ausdruck des öffentlichen Interesses sind und eine Ergaomnes-Wirlrung gewollt und vom Ziel des wirksamen Schutzes internationaler Interessen her geboten ist, vgl. MS Dahm/Delbrück I/2, § 144 li 2; Delbrück, Erga omnes Norms in lnt'l Law, in: Liber amicorum Jaenicke, S. 17 ff.; ders., Int'l Law Enforcernent Authority, in: Delbrück, Allocation of Law Enforcement Authority, S. 135 (149 ff.); Frowein, Verpflichtungen erga omnes, in: FS Mos1er, S. 241 ff.; zu Normen im internationalen Interesse vgl. auch Riede/, Public Interest Norms, in: Delbrück, New Trends in Int'l Lawmaking, S. 61 ff. 59 Fukatsu, Coercion and the Theory of Sanctions, in: Macdonald/Johnston, Structure and Process of Int'l Law, S. 1187 (1188) formuliert folgendermaßen: ,,Intemationallaw, essentially a system of customary law, is enforced not by a supra-national or even a central authority but by the reaction and interaction of states." 60 Zu den einseitigen Rechtsdurchsetzungsmechanismen vgl. Dahm/Wolfrum 111, S. 89; /psen/Fischer, §59 Rdnr. 44-49. 61 Dahm/Delbrückl/1, S. 316 ff.; Brownlie, S. 307. 62 Zu den verschiedenen Methoden der friedlichen Streitbeilegung im Völkerrecht vgl. lpsen/Fischer, § 62; Dahm/Wolfrum 1/l, S. 93-95; Brownlie, S. 708 ff.

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lerdings, daß auch eine Streitbeilegung durch internationale (Schieds-)Gerichte nur mit der Zustimmung des beklagten Staates erfolgen kann, so daß die (schieds-)gerichtliche Feststellung eines Normverstoßes durch Staaten im Völkerrecht nur mit Zustimmung des Rechtsbrechers erfolgen kann. Eine derartige Zustimmung kann zwar in einem Vertrag vorweggenommen werden, und nach einer neueren Entwicklung häufen sich in umweltrechtlichen Vertragswerken Klauseln, die den Weg zum Internationalen Gerichtshof oder zur Inanspruchnahme von Schiedsverfahren eröffnen63, jedoch werden diese Klauseln bisher kaum in Anspruch genommen. 64 Wegen der negativen Auswirkungen auf die zwischenstaatlichen Beziehungen, der Komplexität und Dauer derartiger internationaler Verfahren, des technischen Charakters vieler Umweltprobleme, ihrer wirtschaftlichen Bezüge und des unvorhersehbaren Ausganges eines Verfahrens scheuen Staaten im Bereich des internationalen Umweltrechts vor (Schieds-)Gerichtsverfahren immer noch zurück6s; (schieds-)gerichtliche Entscheidungen mit umweltrechtlichen Bezügen waren vonjeher selten.66 Hinzu kommt, daß (schieds-)gerichtliche Urteile über die Feststellung eines Rechtsverstoßes nicht hinausgehen und eine "Vollstreckung" im engeren Sinne gegen einen anderen Staat aufgrund der staatlieben Souveränität nicht möglich ist. 67 Also liegt es auch im Falle einer Verurteilung an dem betroffenen Staat, sein Verhalten selbständig zu ändern. Die Problematik aller dieser Formen der Rechtsdurchsetzung liegt daher darin, daß es vom Willen und den tatsächlichen Möglichkeiten einzelner Staaten ab63 So etwa in Art. 11 der Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer vom 22. März 1985, I.L.M. 26 (1987), S. 1529 ff.; Art. 14 der United Nations Framework Convention on Climate Change vom 9. Mai 1992, I.L.M. 31 (1992), S. 849 ff.; Art. 27 der United Nations Convention on Biological Diversity vom 5. Juni 1992, I.L.M. 31 (1992), S. 818 ff.; Art. 28 der United Nations Convention to Combat Desertification in those Countries Experiencing Serious Drought and/or Desertification, Particularly in Africa vom 17. Juni 1994, I.L.M. 33 (1994), S. 1328 ff. Streitigkeiten über die Erfüllung vertraglicher Verpflichtungen sind dabei jedoch regelmäßig ausgenommen, die genannten Klauseln beziehen sich auf ,Jnterpretation" und "application" des entsprechenden Vertrages. Zu den neueren Tendenzen der Streitbeilegung im internationalen Umweltrecht vgl. Beyerlin/ Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 147-149. 64 Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing Env' l Standards, S. 13 (31-33). 6' Bimie/Boyle, S. 136. 66 Zu den klassischen Entscheidungen gehören die Lac Lanoux Arbitration, I.L.R. 24 (1957), S. 101 ff. und die Trail Smelter Arbitration, in: AJIL 33 (1939), S. 182 ff. und AJIL 35 (1941), S. 684 ff. 1993 wurde beim Internationalen Gerichtshof eine spezielle Umweltkammer eingerichtet, dennoch besitzen wenige der jüngeren Fälle vor dem Internationalen Gerichtshof einen Bezug zum Umweltrecht 67 Dahm/Wolfrum 111, S. 91.

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

hängt, den Rechtsbruch eines anderen Staates zu bekämpfen; und gerade im internationalen Umweltrecht werden die nur sehr unvollkommenen Rechtsdurchsetzungsmechanismen von den Staaten aus den verschiedensten Gründen häufig nicht in Anspruch genommen.68 Und obwohl ein R~cht zu grenzüberschreitender Versehrnutzung als Ausdruck der staatlichen Souveränität nicht existiert69, mangelt es häufig am Interesse der Staaten zur Durchsetzung umweltrechtlicher Verpflichtungen. Insbesondere der Schutz der globalen Gemeinschaftsgüter ist hiervon betroffen, da bei deren Versehrnutzung oder Zerstörung nicht die Rechte eines einzelnen Staates, sondern vielmehr diejenigen der gesamten Staatengemeinschaft verletzt werden, so daß die skizzierten Rechtsdurchsetzungsmechanismen des allgemeinen Völkerrechts- die auf die Regelung der Beziehungen einzelner Staaten untereinander angelegt sind- versagen. Damit erweisen sich die Rechtsdurchsetzungsmechanismen des allgemeinen Völkerrechts für ein effektives internationales Umweltrecht als äußerst problematisch. d) Auswirkungen auf die Umsetzung Weitere negative Auswirkungen der staatlichen Souveränität sind bei der Kontrolle der Umsetzung umweltrechtlicher Vertragswerke zu verzeichnen. Umweltrechtliche Vereinbarungen sind in der Regel nicht "self-executing", so daß ihre Umsetzung nationaler Regelungen bedarf.70 Eine effektive Kontrolle der nationalen Umsetzung internationalerVerpflichtungenist aber bei souveränen Staaten untereinander- wenn eine solche Vereinbarung als Eingriff in die staatliche Souveränität überhaupt getroffen wird - nur mit großem Aufwand möglich. Dieses gilt insbesondere für Vertragswerke aus dem Bereich des internationalen Umweltrechts, die 68 Hierzu trägt insbesondere das gemeinsame Interesse aller Staaten an der Inanspruchnahme fremder Umweltmedien bei, so daß niemand das eigene Verhalten im Licht der Rechtswidrigkeit erscheinen lassen will, vgl. Bryde, Umweltschutzdefizite, in: FS W. Martens, S. 769 (783-784). Ein Beispiel hierfilr bieten die Ereignisse um den Reaktorunfall in Tschernobyl, in dem kein Staat sich um die Durchsetzung der internationalen Verpflichtungen der Sowjetunion bemühte, vgl. Sands, Enforcing Env'l Security, in: J oflnt'l Affairs 46 (1993), S. 367 (374); ders., Environment, in: Harvard Int'l Law Journal30 (1989), S. 393 (401 ff.); Mann, Environmental Leaming, in: J of Int'l Affairs 44 (1991), S. 301 (322); O 'Connell, Success of Int'l Env'l Law, in: Indiana J ofGlobal Legal Studies 3 (1995), S. 47 (51-52). 69 Zu diesem eingeschränkten Souveränitätsbegriff vgl. Hinds, Umweltrechtliche Einschränkungen der Souveränität, passim. 70 Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing Env'l Standards, S. l3 (16); Kiss, Mechanisms of Supervision, in: Kalshoven/Kuyper!Lammers, Development of the Int'l Legal Order, S. 99.

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ausführliche technische Details regeln.71 Untersuchungen oder Kontrollen auf dem Territorium eines Staates durch ein internationales Organ oder einen anderen Staat widersprechen zudem ohnehin grundsätzlich der staatlichen Souveränität und können daher nur mit der Zustimmung des betroffenen Staates durchgeführt werden72; diese Form der direkten Kontrolle findet daher auch im internationalen Umweltrecht bisher kaum Anwendung. 73 Statt dessen werden zur Umsetzungskontrolle sanftere Mechanismen wie die regelmäßige Durchführung von Vertragsstaatenkonferenzen zur Überprüfung der Urnsetzung74 oder obligatorische Berichtssysteme75 bemüht. Diese Kontrollmechanismen beruhen aber auf der Mitwirkung der einzelnen Staaten und auf der Richtigkeit der von diesen gernachten Daten und Angaben; die Nachprüfung derselben ist gegenüber den souveränen Staaten jedoch ohne direkte Kontrollmöglichkeiten praktisch nicht durchführbar. Hinzu kommt, daß die Befolgungsrate bereits bei der Berichterstattung schon nicht sehr hoch ist und die von den Vertragsparteiengemachten Angaben häufig nicht verläßlich sind.76 Das bedeutet, daß 71

Hand/, Compliance Contro1 Mechanisms, in: Tulane J oflnt'l & Comp Law 5 (1997),

s. 29 (30).

72 Diese Zustimmung kann aber natürlich insbesondere auch in einer vertraglichen Vereinbarung im voraus gegeben werden. 73 Kiss, Mechanisms of Supervision, in: Kalshoven/Kuyper/Lammers, Development of the lnt'l Legal Order, S. 99 (109-110); Bimie/Boyle, S. 164. Häufiger findet sich diese direkte Form der Kontrolle durch Inspektionen dagegen im Bereich der Abrüstungskontrolle, vgl. hierzu Butler, Compliance with Arms Control Agreements, in: Butler, Control over Compliance, S. 31 ff. 74 Die Vertragsstaaten kommen überein, das entsprechende Vertragswerk und seine Umsetzung in regelmäßigen Konferenzen zu überprüfen, so z. B. Art. 11 der Convention on International Trade in Endangered Species ofWild Fauna and Flora vom 3. März 1973, I.L.M. 12 (1973), S. 1088 ff.; Art. 6 der Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer vom 22. März 1985, I.L.M. 26 (1987), S. 1529 ff.; Art. 7 der United Nations Framework Convention on Climate Change vom 9. Mai 1992, I.L.M. 31 (1992), S. 849 ff. 75 Die Staaten verpflichten sich, in regelmäßigen Berichten die die Umsetzung des Vertrages betreffenden Angelegenheiten darzulegen; vgl. etwa Art. 8 (7) der Convention on International Trade in Endangered Species ofWild Fauna and Flora vom 3. März 1973, I.L.M. 12 (1973), S. 1088 ff.; Art. 11 (1) der International Convention for the Prevention ofPollution from Ships vom 2. November 1973, I.L.M. 12 (1973), S. 1319 ff.; Art. 12 (2) und 17 der Paris Convention for the Prevention of Marine Pollution from Land-Based Sources vom 21. Februar 1974. Zu dieser Methode der Umsetzungskontrolle internationaler Verpflichtungen einzelner Staaten vgl. Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing Env'l Standards, S. 13 (22 ff.); Kiss, Mechanisms of Supervision, in: Kalshoven/Kuyper/Lammers, Development ofthe Int'l Legal Order, S. 99 (109); Sachariew, Reflections on Monitoring and Reporting Mechanisms, in: YIEL 2 (1991), S. 31 (39 ff.). 76 Näheres bei Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing Env'l Standards, S. 13 (23-24).

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

- da aufgrund der Auswirkungen des Souveränitätsprinzips Kontrollinstanzen über den Staaten grundsätzlich ausgeschlossen sind- eine effektive Überwachung der Umsetzung vertraglicher Verpflichtungen und selbst die Feststellung eindeutiger Rechtsbrüche im Bereich des internationalen Umweltrechts nicht gewährleistet sind. Die effektive Umsetzung internationaler Vertragswerke zum Schutze der Umwelt ist daher- begünstigt durch die Auswirkungen der staatlichen Souveränität - nicht gewährleistet. e) Zusammenfassung Der staatliche Souveränitätsanspruch kann sich also - auch in seiner heutigen eingeschränkten Ausprägung- problematisch auf die Entwicklung und Durchsetzung eines effektiven internationalen Umweltrechts auswirken. Jedoch muß das Souveränitätsprinzip nicht notwendigerweise einen Hemmschuh für das Umweltrecht darstellen, denn es kann auch zur Unterstützung eines effektiven Umweltschutzes führen, wenn nur der entsprechende staatliche Wille besteht. Einschränkungen der staatlichen Souveränität - etwa unter den Vorschriften des internationalen Handelsrechts im Rahmen des GATI und der WTO - können gerade zur Folge haben, daß Staaten daran gehindert sind, bestimmte Maßnahmen des Umweltschutzes zu ergreifen.77 Das Souveränitätsprinzip darf daher aufgrund seiner verschiedenen Ausprägungen und Auswirkungen nicht einseitig negativ bewertet werden, denn die staatliche Souveränität kann zwar einerseits als "Schutzschild" gegenüber völkerrechtlichen Verpflichtungen aus dem Bereich des internationalen Umweltrechts dienen, während jedoch andererseits die Einschränkung der Souveränität auch schädlic)le Auswirkungen für einen effektiven Umweltschutz mit sich bringen kann. 78 Negativ zu bewerten ist also nicht das Souveränitätsprinzip an sich, sondern der aus einer ablehnenden Haltung gegen umweltschützende Maßnahmen entstehende Mißbrauch desselben, wenn beispielsweise einzelne Staaten es vorziehen, als Free Rider von den Maßnahmen anderer Staaten zu profitieren, ohne sich selbst daran zu beteiligen. 77 Der freie Welthandel und der Umweltschutz standen sich beispielsweise im "TunaDolphin"-Fall gegenüber (Dispute Settlement Panel Report on United States Restrietions on Imports ofTuna), GATT Doc. 21/R vom 3. September 1991, abgedruckt in I.L.M. 30 (1991), S. 1598 ff.; zu diesem Fall vgl. Bogdandy, Internationaler Handel und nationaler Umweltschutz, in: EuZW 1992, S. 243 ff.; Esty, Greening the GATT, S. 28-32. Generell zu den möglichen negativen Einflüssen des internationalen Wettbewerbes auf den Umweltschutz, insbesondere die Race-to-the-bottom-Theorie, vgl. Esty/Geradin, Env'l Protection and Int'l Competitiveness, in: J ofWorld Trade 32 (1998), S. 5 ff. 78 Litfin, Sovereignty in World Ecopolitics, in: Mershon Int'l Studies Review 41 ( 1997), s. 167 (168).

A. Besonderheiten hinsichtlich der Rolle nichtstaatlicher Organisationen

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2. Nationale Eigeninteressen Die von Staaten in ihren internationalen Beziehungen grundsätzlich verfolgten nationalen Eigeninteressen stellen ein weiteres Problem für ein effektives internationales Umweltrecht dar. Die Verfolgung nationaler Eigeninteressen ist eng mit der staatlichen Souveränität verbunden: Da das internationale System keine zentralen Instanzen zur Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung besitzt, müssen die Staaten selbst notwendigerweise ihre eigenen Interessen vertreten79, und die Durchsetzung nationaler Eigeninteressen wirkt sich dahingehend aus, daß Staaten bemüht sind, ihren eigenen Vorteil ohne Rücksicht auf die Belange anderer Staaten oder der Staatengemeinschaft in egoistischer Weise zu maximieren. 80 Auch die Belange des Umweltschutzes können zu den nationalen Eigeninteressen eines Staates zählen; jedoch tritt dieses Anliegen bei Regierungen - im Gegensatz zu den Vertretern nichtstaatlicher Organisationen, die sich auf ein Interessengebiet spezialisieren können - in Konkurrenz zu verschiedenen anderen außen- und innenpolitischen Zielen, insbesondere auch wirtschaftspolitischer Art, die im direkten Widerspruch zu einem effektiven internationalen Umweltrecht stehen können. 81 Dieses führt dazu, daß internationale Maßnahmen des Umweltschutzes wegen eines- zumindest scheinbaren- Konfliktes mit nationalen Eigeninteressen behindert werden. Die nationalen Eigeninteressen unterscheiden sich von Staat zu Staat, und ein be~onderes Konfliktpotential für das internationale Umweltrecht liegt in den Differenzen zwischen Industrienationen und Entwicklungsländern, deren unterschiedliche Entwicklungsstände die Verständigung auf eine einheitliche Linie bei der Bekämpfung globaler Umweltprobleme erschwert.82

79 Aceves, lnstitutionalist Theory, in: American University J oflnt'l Law and Policy 12 ( 1997), S. 227 (237). Im einzelnen ist hier vieles streitig, eine Auseinandersetzung mit den verschiedenen Theorien über die Gründe staatlichen Handeins kann an dieser Stelle aber unterbleiben. Einen Überblick über die widerstreitenden Theorien bieten u. a. Kingsbury, ConceptofCompliance, in: Mich JIL 19 (1998), S. 345 ff.; Mitchell, ComplianceTheory, in: Cameron!Werksman!Roderick, Improving Compliance with Int'1 Env'l Law, S. 3 ff. 80 Panjabi, Self-Interest, in: California Western Int'l Law Journal23 (1992), S. 177. 81 Princen, NGOs, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 29 (35). 82 Während die Industrienationen ihren Wohlstand bereits auf Kosten ihrer Umwelt erreicht haben und nun vermehrt an der Verbesserung ihrer Lebens- und Umweltqualität interessiert sind, bemühen sich die weniger entwickelten Staaten erst, ihre Industrialisierung voranzutreiben und dabei möglichst wenig ihrer häufig noch jungen Souveränität preiszugeben, vgl. Panjabi, Self-Interest, in: California Western Int'l Law Journal 23 (1992), S. 177 (180 f.); Susskind, Environmental Diplomacy, S. 18-21; Kelly, Effective lmplementation of Int'l Env'l Agreements, in: Georgetown Int'l Env'l Law Review 9 (1997), s. 447 (454--457).

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

Dieses führt dazu, daß bei der Aushandlung umweltrechtlicher Vertragswerke die Belange des Umweltschutzes nicht notwendigerweise im Vordergrund stehen, sondern vielmehr im Gegenteil oftmals hinter andere Interessen zurücktreten. Diese Tatsache ist auch darauf zurückzuführen, daß in Demokratien das staatliche Handeln von für kurze Perioden gewählten Regierungen bestimmt wird, deren Handlungen auf diese kurzen Wahlperioden ausgerichtet sind83, während in anderen Staaten totalitäre Regime oder Korruption einen schädlichen Einfluß ausüben können. Dieses wird noch verstärkt durch die Tatsache, daß Individuen generell in der Zukunft liegenden Problemen und deren Lösung eine geringere Bedeutung zumessen, als dem aktuellen Tagesgeschehen.84 So kommt es, daß die Interessen eines Staates sich regehnäßig durch nationale wirtschaftliche und politische Anliegen definieren85 und daß das Anliegen einer intakten Natur zum Nutzen zukünftiger Generationen gegenüber sofortigen wirtschaftlichen Maßnahmen - selbst wenn diese mit negativen Auswirkungen für die Umwelt verbunden sind- allzu oft vernachlässigt wird. Dieses gilt um so mehr für die globalen Umweltprobleme, bei denen der Verfall globaler Gemeinschaftsgüter häufig alle Staaten gleichermaßen betrifft, so daß für keinen bestimmten Staat ein besonderer nationaler Handlungsanreiz zu bestehen scheint.86 So kommt es, daß Staaten ihre jeweiligen nationalen Eigeninteressen auch auf Kosten von Gemeinschaftsgütern verfolgen.87 Dieses gilt sowohl bei der Rechtsetzung als auch bei der Rechtsdurchsetzung und -umsetzung. Wegen dieser Fixierung auf nationale Eigeninteressen folgen negative Auswirkungen für das internationale Umweltrecht insbesondere auch aus der wissenschaftliehen und wirtschaftlichen Unsicherheit und daraus, daß Kosten-Nutzen-Analysen für umweltrechtliche Regelungen nur schwer zu erstellen sind.88 Zudem können, 83 Buschor, NGOs Advocacy for Env'l Diplornacy, in: Transnational Associations 1996, S. 73 (74); Wepler, Politische Entscheidungsprozesse, S. 24. 84 Ausführlich zu dieser Problematik Hampicke, Ökologische Ökonomie, S. 137 ff.; vgl. auch Wepler, Politische Entscheidungsprozesse, S. 24. "Porter/Brown, Global Env'l Politics, S. 33. 86 Dieses spiegelt sich auch in der traditionellen Sichtweise wider, die Umweltzerstörung im internationalen Recht erst dann als relevant ansah, wenn die Souveränität eines Staates hierdurch betroffen wurde, vgl. Brunnee/Toope, Ecosystem Regime Building, in: AJIL 91 (1997), s. 26 (37). 87 Aceves, Institutionalist Theory, in: American University J oflnt'l Law and Policy 12 (1997), S. 227 (237): ,.This phenomenon has been referred to as both the logic of collective action and the tragedy ofthe commons- rational, egoistic actors will seek to maxirnize individual utility, even at the cost ofthe common good." Ebenso Bryde, Umweltschutzdefizite, in: FS W. Martens, S. 769 (771). 88 Jurgielewicz, S. 137-143; Buschor, NGOs Advocacy for Env'l Diplornacy, in: Transnational Associations 1996, S. 73 (74).

A. Besonderheiten hinsichtlich der Rolle nichtstaatlicher Organisationen

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selbst wenn Einigkeit über die Notwendigkeit der Bekämpfung eines Umweltproblems besteht, die Meinungen über die richtige Strategie zur Bekämpfung des Problems wiederum aufgrund der jeweiligen nationalen Eigeninteressen der beteiligten Staaten geteilt sein. Die Staaten, die in erster Linie unter den Auswirkungen eines Umweltproblems- insbesondere auch durch wirtschaftliche Einbußenzu leiden haben, werden so häufig zu Vorreitern bei der Bekämpfung des entsprechenden Phänomens. 89 Andererseits werden diejenigen Staaten, die zu den Verursachern eines Problemes zählen und die durch dessen Auswirkungen nur geringe eigene wirtschaftliche Einschnitte zu befürchten haben, sich im Sinne der Interessen ihrer Industrie für weniger einschneidende Maßnahmen einsetzen oder gar Verhandlungen blockieren.90 Daraus folgt für das internationale Umweltrecht häufig, daß Staaten nicht bereit sind, aufgrund ungewisser zukünftiger Schäden aktuelle Einschnitte entgegen ihren kurzfristigen wirtschaftlichen Eigeninteressen in Kauf zu nehmen. Besonders hinderlich für die Verabschiedung effektiver internationaler Umweltschutzmaßnahmen wirkt es sich aus, wenn die wirtschaftlichen Interessen mächtiger Industriestaaten den Befürchtungen ärmerer Entwicklungsländer gegenüberstehen; in einem solchen Fall ist eine Einigung auf hohe Umweltstandards sehr unwahrscheinlich. 91 Dieses soll jedoch keineswegs bedeuten, daß das staatliche Handeln ausschließlich von kurzfristigen wirtschaftlichen Interessen beeinflußt wird; anderenfalls wäre das Phänomen der Vielzahl umweltrechtlicher Verträge, in denen Staaten Konzessionen an den internationalen Umweltschutz machen, auch nur schwerlich zu erklären. Selbst Erwägungen der internationalen Diplomatie spielen hier eine Rolle, da der Einsatz für einen effektiven internationalen Umweltschutz zu einem positiven Ansehen des entsprechenden Staates in der Weltöffentlichkeit

89 So wurde beispielsweise im November 1990 die Alliance of Small Island States (AOSIS) gegrundet, damit die als kleine Inselstaaten besonders für einen erwärmungsbedingten Meeresanstieg anfalligen Staaten gemeinsam die Klimaverhandlungen besser beeinflussen und vorantreiben könnten, vgl. Porter/Brown, Global Env'l Politics, S. 37; vgl. auch Yearbook oflntemational Organizations 1999/2000, Vol. 1A, S. 70. 90 Dieses ließ sich beispielsweise bei der Aushandlung der Klimarahmenkonvention auf der Rio-Konferenz von 1992 beobachten, als die USA und die erdölexportierenden Staaten sich weigerten, der Festlegung von konkreten Zahlen zur Reduktion des C02-Ausstoßes zuzustimmen, weil ihnen die hiermit verbundenen wirtschaftlichen Einbußen nicht hinnehmbar erschienen. Kurzfristige wirtschaftliche Eigeninteressen wurden somit höher bewertet als die möglichen Langzeitschäden durch den globalen Klimawandel, vgl. hierzu Panjabi, Selflnterest, in: California Western Int'l Law Joumal23 (1992), S. 177 (188-190). 91 So konnte sich auch die AOSIS-Koalition in den Klimaverhandlungen nicht gegen die USA und die erdölexportierenden Staaten durchsetzen, vgl. oben Fn. 89 und 90.

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

beiträgt und Prestige in der Staatengemeinschaft mit sich bringen kann. 92 Das mit der staatlichen Souveränität eng verbundene Problem der nationalen Eigeninteressen bildet daher zwar einen weiteren Hemmschuh für ein effektives internationales Umweltrecht, jedoch ist dieses Defizit zumindest teilweise dadurch zu beseitigen, daß der Staatengemeinschaft die Tatsache ins Bewußtsein gerückt wird, daß es sich beim Anliegen des effektiven internationalen Umweltrechts langfristig um ein nationales Eigeninteresse handelt. 93

m. Umsetzungsproblematik Selbst wenn der Abschluß eines umweltrechtlichen Vertragswerkes einen internationalen Konsens der Staatengemeinschaft widerspiegelt, bedeutet dieses noch keineswegs, daß hieraus tatsächlich eine Verbesserung der Situation der Umwelt folgt; hinzutreten muß vielmehr die effektive Umsetzung der getroffenen Vereinbarungen durch alle Vertragsparteien. Gerade aus der Notwendigkeit der Umsetzung umweltrechtlicher Bestimmungen erwachsen aber wiederum neue Probleme. Umweltschützende Maßnahmen können sich einschneidend auf die Wirtschaft und Industrie eines Staates auswirken und sind zudem häufig mit hohem technischen Aufwand und großen Kosten verbunden, so daß umweltrechtliche Vertragswerke den Willen und die Fähigkeit der beteiligten Staaten voraussetzen, diese Verpflichtungen tatsächlich einzulösen.94 Es bestehtjedoch die Gefahr, daß Maßnahmen der ihrer wirksamen Umsetzung notwendigen Akzeptanz bei Staaten und Bevölkerung entbehren oder daß umsetzungswillige Staaten mangels technischer und finanzieller Mittel ihren umweltrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen nicht in der Lage sind. In beiden Konstellationen liegt eine Gefahr für die gewissenhafte Umsetzung getroffener Vereinbarungen und damit für ein effektives internationales Umweltrecht

92 Zu diesen "diplomatischen Erwägungen" vgl. Poner/Brown, Global Env'l Politics, S. 39--40; vgl. auch Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 27: "( . .. ) for all but a few selfisolated nations, sovereignty no Ionger consists in the freedom of states to act independently, in their perceived self-interest, but in membership in reasonably good standing in the regimes that make up the substance of internationallife" (Hervorhebung durch die Autorin). 93 Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman!Roderick, Improving Compliance with Int'l Env'l Law, S. 3 (9). 94 Kelly, Effective Implementation oflnt'l Env'l Agreements, in: Georgetown Int'l Env'l Law Review 9 (1997), S. 447 (465).

A. Besonderheiten hinsichtlich der Rolle nichtstaatlicher Organisationen

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1. Mangelnde Akzeptanz bei Staaten und Bevölkerung Sowohl die Akzeptanz durch die völkerrechtlich verpflichteten Staaten als auch die Akzeptanz der Bevölkerung ist notwendig, um eine effektive Umsetzung umweltrechtlicher Regelungen zu gewährleisten. Die alleinige Unterzeichnung eines umweltrechtlichen Vertragswerkes und auch dessen Ratifikation reichen hierfür nicht aus, vielmehr wird in der Regel die Verabschiedung spezieller nationaler Gesetzgebung notwendig. Gerade diese Umsetzung internationaler umweltrechtlicher Verpflichtungen in nationale Gesetze unterbleibt aber häufig9S, so daß die Umsetzung eines umweltrechtlichen Vertrages am Fehlen entsprechender nationaler Gesetze scheitern kann. Eine gesteigerte Akzeptanz der Anforderungen eines effektiven internationalen Umweltrechts bei den Staaten würde diesen Tendenzen entgegenwirken. Ebenso wichtig ist auch die Akzeptanz umweltrechtlicher Regelungen in der Bevölkerung, da die Individuen regelmäßig zumindest mittelbare Adressaten des Umweltrechts sind. Denn wenn auf internationalen Verpflichtungen beruhende nationale Gesetze aufgrund mangelnder Akzeptanz in der Bevölkerung keine Beachtung finden, kann das internationale Umweltrecht keine effektive Wirksamkeit entfalten. Dagegen wird eine Bevölkerung, die über die Schädlichkeit bestimmter Verhaltensweisen für die Umwelt und drohende Umweltgefahren aufgeklärt ist, auch für Maßnahmen des Umweltschutzes Verständnis aufbringen; eine entsprechende Aufklärung der Bevölkerung kann staatliche Regulierung sogar überflüssig machen, wenn das Verständnis für das Erfordernis einer Verhaltensänderung zu einem freiwilligen Umdenken führt. 96 Die Akzeptanz umweltrechtlicher Regelungen bei Staaten und Bevölkerung ist daher erste Voraussetzung für ein effektives internationales Umweltrecht Diese notwendige Grundlage für die erfolgreiche Umsetzung internationalen Umweltrechts kann die Arbeit nichtstaatlicher Organisationen herbeizuführen helfen, indem sie die 95 Dabei können auch innerstaatliche Probleme wie eine föderale Struktur oder politische Streitigkeiten eine Rolle spielen, vgl. Kelly, Effective Implementation of Int'l Env' l Agreements, in: Georgetown lnt'l Env'l Law Review 9 (1997), S. 447 (464). 96 Beispiele bei Wapner, Politics Beyond the State, in: World Politics 47 (1995), S. 311 (320-330): So führten etwa Verbraucher-Boykotts gegen Robbenpelze und mit Treibnetzen gefangenen Thunfisch dazu, daß entsprechendes umweltschädliches Verhalten praktisch unrentabel wurde, ohne daß es regelnder staatlicher Eingriffe bedurft hätte. Vgl. auch Kelly, Effective lmplementation of Int'l Env'l Agreements, in: Georgetown Int'l Env' l Law Review 9 (1997), S. 447 (468): Durch die Einbindung der Bevölkerung in den Naturschutz wird das Verständnis für die umweltschützenden Maßnahmen erhöht und ein Maß an Akzeptanz geschaffen, das Zwangsmaßnahmen überflüssig machen kann.

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

Bevölkerung in den einzelnen Staaten durch gezielte Kampagnen über die Notwendigkeit des Umweltschutzes aufklären97, das internationale Umweltrecht durch ihre Beteiligung an dessen Entstehung für die Öffentlichkeit transparenter machen und auch bei Staaten durch Lobbying und das Bereitstellen ihrer Sachkunde die Akzeptanz effektiven internationalen Umweltschutzes wachsen lassen.

2. Finanzielle, technische und administrative Probleme Zwar ist es denkbar, daß Staaten aus opportunistischen Gründen einen Vertrag unterzeichnen, ohne dabei die Absicht zu hegen, diesenjemals tatsächlich umzusetzen98; in der Regel impliziert aber die Nichterfüllung einer umweltrechtlichen Verpflichtung keineswegs die Unwilligkeil eines Staates zur Umsetzung, vielmehr kommen auch Mängel in der wirtschaftlichen, technischen und administrativen Infrastruktur eines Staates als Auslöser eines vertragswidrigen Verhaltens in Betracht. 99 In der Tat stellt die vorsätzliche Nichterfüllung eines Vertrages sogar die Ausnahme bei der Nichtumsetzung von Verpflichtungen dar; schließlich hatten die Staaten während der Vertragsverhandlungen die Gelegenheit, ihre Vorstellungen und Interessen einzubringen, und hätten anderenfalls den entsprechenden Vertrag schon nicht unterzeichnen müssen. 100 Insbesondere - aber keineswegs ausschließlich - Entwicklungsländer können mit der Umsetzung umweltrechtlicher Verpflichtungen wegen der hiermit häufig verbundenen hohen Kosten, der notwendigen Technologie und fehlenden wirtschaftlichen und institutionellen Ressourcen überfordert sein. 101 Der Wille einer 97 WCED, Our Comrnon Future, S. 326; Wapner, Politics Beyond the State, in: World Politics 47 (1995), S. 311 {321). Zum Faktor der Rechtsakzeptanz vgl. näher unten, 3. Kapitel, A. 111. 98 Fälle von ,,non-compliance as a preference", vgl. Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, ImprovingCompliance withlnt'l Env'lLaw, S. 3 (11-12). 99 Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 86; von ,.non-compliance due to incapacity" spricht Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron!Werksman/ Roderick, Improving Compliance with Int'l Env'l Law, S. 3 (12-13). 100 Zu diesem Ergebnis kommen Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 4 ff., aufgrund eingehender Analyse völkerrechtlicher Vertragswerke. Zwar sind insbesondere multilaterale Verträge auch immer Ergebnisse von Kompromissen, und es ist möglich, daß der Druck, einen bestimmten Vertrag zu unterzeichnen, in der Weltöffentlichkeit so groß wird, daß Staaten entgegen ihrem eigentlichen Willen zustimmen, jedoch dürfte es sich dabei eher um die Ausnahme handeln, vgl. Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 85. 101 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 13 ff.; Buschor, NGOs Advocacy for Env'l Diplomacy, in: Transnational Associations 1996, S. 73 (74); Dunoff, From Green to Global, in: Harvard Env'l Law Review 19 (1995), S. 241 (272).

A. Besonderheiten hinsichtlich der Rolle nichtstaatlicher Organisationen

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Regierung zur Bekämpfung und Lösung von Umweltproblernen allein ist eben nicht ausreichend, vielmehr muß auch die hierfür notwendige tatsächliche Fähigkeit in finanzieller, technischer und administrativer Hinsicht hinzutreten. 102 So werden etwa im Zusammenhang mit dem Washingtoner Artenschutzübereinkommen von 1973 fehlende finanzielle Mittel für die teilweise inadäquate Umsetzung desselben verantwortlich gemacht. 103 Ein Staat, der aufgrund seiner wirtschaftlichen Lage keine hinreichend ausgestatteten Behörden oder angemessen ausgebildetes Personal finanzieren kann oder nicht die notwendige Technologie zur Umsetzung seiner Verpflichtungen besitzt, kann aufgrundder Defizite in seiner Infrastruktur diese Verpflichtungen auch bei erklärtem Willen zur Umsetzung nur ungenügend erfüllen. Dieses wirkt sich gerade im internationalen Umweltrecht negativ aus, da hier in der Regel nicht reine staatliche Handlungspflichten begründet werden, sondern die Überwachung und Regulierung des Verhaltens von Individuen gefordert ist104 und große Abhängigkeit von Wissenschaft und Technologie besteht. Hinzu kommt, daß sich das internationale Umweltrecht aus einer so großen Anzahl von Verträgen und Einzelverpflichtungen zusammensetzt, daß bei knappen finanziellen und administrativen Ressourcen eine vertragskonforme Umsetzung aller Verpflichtungen und eine effektive Mitarbeit in der Vielzahl der relevanten Institutionen ohnehin kaum möglich ist. 105 Die Versuche einer Lösung dieser Problerne mit Mitteln der zwischenstaatlichen Kooperation konnten bisher erste geringe Erfolge erzielen. 106

102 Levy/Keohane/Haas, Effectiveness, in: Haas/Keohane/Levy, Institutions for the Earth, S. 397 (404). 103 Sand, Effectiveness oflnt'l Env'l Agreements, S. 83: ,,Financial resources for implementation are often inadequate at the nationallevel, this Iimits not only the number of staff involved in the imp1ementation of CI1ES (in some countries only one or two persons are involved in the implementations), but also the availability of communication equipment (fax/telex) and of properly printed CI1ES documents." Derartige Schwierigkeiten finanzieller, technischer und wissenschaftlicher Art werden im Laufe von Sands umfassender Untersuchung umweltrechtlicher Vertragswerke immer wieder für Umsetzungsprobleme verantwortlich gemacht, vgl. S. 95, 133 und passim. 104 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 14; Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 86. 105 Kelly, Effective lmplementation of Int'l Env'l Agreements, in: Georgetown Int'l Env'l Law Review 9 (1997), S. 447 (458-459). 106 Es handelt sich hierbei um Maßnahmen der Erfüllungshilfe durch finanzielle Unterstützung und Technologietransfer, die Staaten befähigen sollen, ihren Verpflichtungen nachzukommen, vgl. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 109 ff.; Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 121-144.

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

IV. Zusammenfassung Das internationale Umweltrecht stellt somit aufgrund seiner Globalität und Komplexität, aufgrund der Rolle der Wissenschaft, globaler Gemeinschaftsgüter und der Interessen zukünftiger Generationen spezielle Anforderungen rechtlicher und tatsächlicher Art an die internationale Staatengemeinschaft, denen wirksam zu begegnen das internationale System in seiner jetzigen Ausprägung insbesondere aufgrund der mit der staatlichen Souveränität verbundenen Problerne nur bedingt geeignet ist. Dadurch entstehen für nichtstaatliche Organisationen vielfältige Nischen, aus denen heraus sie ihre Aktivitäten entfalten und die Defizite des zwischenstaatlichen Systems im Hinblick auf ein effektives internationales Umweltrecht abzumildern beitragen können. 107 So sind sie grundsätzlich nicht wie die Staaten an das Interventionsverbot gebunden und können auch durch unterstützende Maßnahmen wie Debt-for-Nature Swaps 108 wirksam zum Schutz der globalen GerneiDschaftsgüter eingreifen. Auch sonst steht es ihnen frei, finanzschwachen Staaten und insbesondere Entwicklungsländern durch das Bereitstellen ihrer Sachkunde und eigener finanzieller und technischer Ressourcen zu helfen und damit zur Wirksamkeit des internationalen Umweltrechts beizutragen. 109 Auch die negativen Auswirkungen der staatlichen Souveränität auf die Rechtsetzung, Rechtsdurchsetzung und Rechtsumsetzung akzentuieren die potentielle Rolle der NGOs, als Anwälte der Natur auf verschiedene Weise dazu beizutragen, daß auch weitergehende Verpflichtungen zugunsten eines effektiven Umweltschutzes in der Staatenwelt Akzeptanz finden, und als unabhängige Überwachungsinstanz staatlichen Handeins staatliche Angaben in internationalen Gremien durch eigene Berichte zu ergänzen und erhellen.110 Schließlich stellen die Defizite des internationalen zwischenstaatlichen Systems die NGOs vor die Herausforderung, der Natur eine Stimme gegenüber den Interessen von Industrie und Wirtschaft zu verleihen und 107 Das bedeutet nicht, daß Einbeziehung von NGOs die alleinige Lösung aller bestehenden Probleme darstellt, auch ein anderweitiger Wandel des internationalen Systems könnte möglicherweise die Defizite der Entwicklung und Durchsetzung des internationalen Umweltrechts beseitigen; vgl. hierzu Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 1 (11); Princen, NGOs, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 29. Diesen Ansätzen nachzugehen befindet sich jedoch außerhalb des Rahmens dieser Arbeit. 108 Zu Debt-for-Nature Swaps vgl. unten, 2. Kapitel, C. III. 2. b), aa). 109 Hierzu unten, 2. Kapitel, C. III. 2. 110 Dieses gilt um so mehr, wenn es sich bei den Kontrolle ausübenden NGOs um Gruppierungen aus den zu kontrollierenden Staaten selbst handelt, vgl. Susskind, Environmental Diplomacy, S. 113-114. Nähere Ausführungen hierzu unten, 2. Kapitel, C. III. 3. a).

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

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dadurch den internationalen Umweltschutz der Staatenwelt als nationales Eigeninteresse zu Bewußtsein zu bringen. 111 Die Bewertung der Rolle der nichtstaatlichen Organisationen bei der Entwicklung und Durchsetzung des internationalen Umweltrechts bestimmt sich damit nach der Art und Weise, in der sie die ihnen aufgrundder angesprochenen Defizite zufallenden Nischen tatsächlich auszufüllen vermögen. Der Frage, ob und in welchem Umfang dieses geschieht, soll im folgenden nachgegangen werden.

B. Die Rolle nichtstaatlicher Organisationen bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts Nachdem dargestellt wurde, unter welchen Defiziten das staatlich geprägte internationale System in bezugauf die Entwicklung eines effektiven Umweltvölkerrechts leidet, soll nunmehr untersucht werden, welche Rolle nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen bei der Entwicklung des internationalen Umweltrechts spielen, ob und inwieweit diese also tatsächlich Einfluß auf die Entwicklung des internationalen Umweltrechts zu nehmen im Stande sind. 112

I. Quellen des internationalen Umweltrechts Daher stellt sich zunächst die Frage, welches die Quellen des internationalen Umweltrechts sind, auf deren Entwicklung NGOs Einfluß nehmen könnten. Die traditionellen Quellen des Völkerrechts stirrunen mit den auch in Art. 38 (1) des IGH-Statuts 113 festgeschriebenen Rechtsquellen überein." 4 Die dort genannten 111 Auch die mächtigen Verbände aus Industrie und Wirtschaft üben ja innerstaatlich und auf internationaler Ebene Druck auf Regierungen aus, so daß Umweltverbänden hier nur eine ausgleichende Funktion zukommt, vgl. Wepler, Politische Entscheidungsprozesse, s. 16 ff. 112 Trotz der raschen Entwicklung des internationalen Umweltrechts innerhalb kurzer Zeit bleibt die Weiterentwicklung dieses Rechtsgebietes eine Notwendigkeit, da es immer noch rudimentär und ungeeignet zur Verbesserung der sich immer weiter verschlechtemden Umweltsituation ist, vgl. Bimie/Boyle, S. 13, 27; O'Connell, Success of lnt'l Env'l Law, in: Indiana J of Global Legal Studies 3 (1995), S. 47 (55). 113 Statut des internationalen Gerichtshofes vom 26. Juni 1945, BGBI. 1973 II, S. 505. 114 Zwar bezieht sich Art. 38 (I) des IGH-Statuts ausdrücklich lediglich auf die Aufgaben des Internationalen Gerichtshofes, jedoch ist allgemein anerkannt, daß es sich bei den in Art. 38 (I) genannten Rechtsquellen um die Wiedergabe des geltenden Rechts handelt, vgl. Dahm/Delbrück 1/1, S. 44; Brownlie, S. 3; Elias, Modem Sources of Int'l Law, in: FS Jessup, S. 34 (37); Verdross/Simma, § 516.

II Riedinger

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

Rechtsquellen teilen sich in zwei Hauptgruppen: Art. 38 (1) a--c des IGH-Statuts beinhaltet die primären Normen des Völkerrechts, während es sich bei den in Art. 38 ( 1) (d) IGH-Statut genannten Quellen um bloße untergeordnete Hilfsmittel handelt. Diese in Art. 38 (1) IGH-Statut genannten traditionellen Rechtsquellen bestimmen das gesamte Völkerrecht und damit auch das noch junge U mweltvölkerrecht. m Allerdings ist zu berücksichtigen, daß die Festschreibung des Inhaltes des Art. 38 bereits 1920 vorgenommen wurde 116, so daß neuere Entwicklungen des Völkerrechts, und darunter die speziellen Entwicklungen im internationalen Umweltrecht, hierin keinen Niederschlag finden konnten. Im Umweltvölkerrecht sind jedoch insbesondere auch unverbindliche zwischenstaatliche Vereinbarungen und Resolutionen Internationaler Organisationen von Bedeutung117, denen es zwar an der Rechtsverbindlichkeit der traditionellen Quellen mangelt, die aber auf die Entwicklung des internationalen Umweltrechts großen Einfluß besitzen. Neben den traditionellen Quellen des Völkerrechts werden daher auch die Quellen des sogenannten Soft Law in die Untersuchung einzubeziehen sein.

1. Traditionelle Quellen des internationalen Rechts Abgesehen von ius cogens, das alle anderen entgegenstehenden Normen gleich welcher Kategorie verdrängt 118, kommt allen traditionellen Rechtsquellen der gleiche Rang zu. 119 a) Völkerrechtliche Verträge Verträge, nach dem Wortlaut des Art. 38 (1) (a) IGH-Statut "Internationale Übereinkünfte", stellen heute die wichtigste Quelle des Völkerrechts dar. 120 Verm Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 4; Kiss/Shelton, S. 95; Bimie/Boyle, S. 11. 116 Art. 38 des IGH-Statuts war ursprünglich für den Ständigen Internationalen Gerichtshof entworfen worden, vgl. Hudson, Permanent Court of International Justice, § 547. 117 Kiss/Shelton, S. 95; Bimie/Boyle, S. 10. 118 Frowein, Jus Cogens, in: EPIL III (1997), S. 65 (67). 119 Dahm/Delbrück 1/1, S. 44-45; Brownlie, S. 4; die im folgenden aufgegriffene Reihenfolge des Art. 38 (1) IGH-Statut hat daher keine Aussagekraft hinsichtlich einer etwaigen Normenhierarchie. 120 lpsen/Heintschel von Heinegg, 3. Kap., Rdnr. 4; Dahm/Delbrück 1/1, S. 49; Verdross/Simma, § 533.

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

163

träge sind rechtsverbindliche Vereinbarungen zwischen Völkerrechtssubjekten auf dem Gebiet des Völkerrechts. Es handelt sich bei Verträgen um Rechtsquellen, da die Vertragsparteien in ihnen festlegen, was in ihren Beziehungen untereinander für die Zukunft als rechtlich maßgebend gelten soll. 121 Das Recht der Verträge ist im wesentlichen kodifiziert im Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge122 und im Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge zwischen Staaten und Internationalen Organisationen oder zwischen Internationalen Organisationen123; ansonsten gilt Gewohnheitsrecht. 124 Staaten bedienen sich zur Regelung grenzüberschreitender umweltrechtlicher Probleme überwiegend völkerrechtlicher Übereinkommen, so daß der völkerrechtliche Vertrag auch die Hauptrechtsquelle des noch jungen internationalen Umweltrechts darstellt. 125 Einzelne umweltrechtliche Vereinbarungen reichen bis ins 18. Jhdt. zurück, jedoch handelte es sich bis in die 60er Jahre dieses Jahrhunderts hinein regelmäßig um bilaterale oder regionale Vereinbarungen, in denen es primär um dieWahrungwirtschaftlicher Interessen und erst sekundär um die Bewahrung von Lebewesen oder die Reinhaltung von Luft und Gewässern ging; es handelte sich um Verträge zur Aufteilung von Nutzungsrechten oder zum punktuellen Schutz einzelner "nützlicher" Lebewesen oder Pflanzen vor Ausrottung. 126 Dieses änderte sich insbesondere im Gefolge der Stockholmer Konferenz von 1972. Nunmehr wuchs die Zahl umweltrechtlicher Verträge ständig, und es wurden zunehmend multilaterale Verträge zur Lösung globaler Probleme ausgehandelt, in denen die Schutzinteressen aller Staaten über die Nutzungsinteressen einzelner Staaten gestellt wurden. 127 Seitdem bestimmen sogenannte Law Maldng Treaties 128 121 Dahm/Delbrück I/1, S. 50. 122 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969, BGBI. 1985

II, S. 926 ff.

123 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge zwischen Staaten und Internationalen Organisationen und zwischen Internationalen Organisationen vom 21. März 1986, I.L.M. 25 (1986), S. 543 ff.; noch nicht in Kraft getreten. 124 Zum Recht der Verträge vgl. Dahm/Delbrück I/1, S. 49 ff.; MS Dahm/Delbrück I/2, §§ 144 ff.; lpsen/Heintschel von Heinegg, 3. Kapitel; Brownlie, S. 603 ff.; Verdross/ Simma, §§ 672 ff. m Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 4; Bimie/Boyle, S. 11; Editors ofthe HarvardLawReview, lnt'l Env'l Law, in: Harvard Law Review 104 (1991), S. 1521; die Zahl umweltrechtlicher Verträge wird bei über 1.000 angesetzt, vgl. Kiss/ Shelton, S. 96. 126 Zu dieser Entwicklung Beyerlin, Rio-Konferenz 1992, in: ZaöRV 54 (1994), S. 124 (125-127).

127 Dieses lag neben den Schutzinteressen der Staaten natürlich auch daran, daß die Umweltprobleme zu diesem Zeitpunkt derartige globale Ausmaße angenommen hatten, daß die

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

das internationale Umweltrecht Derartige völkerrechtliche Verträge bieten die Möglichkeit, detaillierte Vorschriften zur Regelung umweltrechtlicher Problemkreise unter globaler Beteiligung zu schaffen und diese mit den notwendigen Durchsetzungsmechanismen und Vorschriften über die Unterstützung und Überwachung der Umsetzung zu verbinden. Zwar wird die globale Wirkung umweltrechtlicher Verträge aufgrund der Free-rider-Problematik wohl immer eingeschränkt bleiben, und die Schaffung klarer und eindeutiger Normen mit bestimmten Rechtsfolgen wird häufig zugunsten genereller Rahmenverträge vermieden; aber gerade diese zur Verfügung stehende Vielseitigkeit an Formen, möglichen Inhalten und der Anzahl von Vertragsparteien verschafft die notwendige Flexibilität zur Lösung globaler Umweltprobleme. 129 Aus Sicht der nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen stellen die multilateralen umweltrechtlichen Verträge ebenfalls die wichtigste Quelle zur Einflußnahme dar, da diese Verträge normalerweise zur Bekämpfung solcher Umweltprobleme abgeschlossen werden, für die es im Völkerrecht noch keine eindeutigen und detaillierten Regelungen gibt, und NGOs diese Vertragsverhandlungen initiieren und in allen Phasen des Vertragsabschlusses- insbesondere auf Vertragsstaatenkonferenzen - Einfluß nehmen können. 130

b) Internationales Gewohnheitsrecht Eine weitere Rechtsquelle des Völkerrechts stellt das internationale Gewohnheitsrecht dar. Trotz der Vielzahl völkerrechtlicher Konventionen und Kodifikationen bestehen immer noch genügend Lücken, die mangels einer zentralen Rechtsetzungsinstanz im Völkerrecht durch Gewohnheitsrecht ausgefüllt werden müssen.131 Nach Art. 38 (1) (b) IGH-Statut entsteht das internationale Gewohnheitsrecht "als Ausdruck einer allgemeinen, als Recht anerkannten Übung". Notwendig ist also zum einen eine länger andauernde und einheitliche Verhaltenspraxis von Völkerrechtssubjekten hinsichtlich einer bestimmten Fragestellung und zum

Staaten sich Regelungen nicht länger entziehen konnten, vgl. Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 5. 128 Es handelt sich dabei um solche Verträge, die generelle Verhaltensnormen für zukünftige Handlungen erzeugen, vgl. Brownlie, S. 12-13. 129 Bimie/Boyle, S. 13; Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 5. 130 Hierzu ausführlich unten, 2. Kapitel, B. II. 131 Dahm/Delbrück I/I , S. 55.

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

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anderen das Bewußtsein einer rechtlichen Verpflichtung, der opinio iuris sive necessitatis. 132 Zwar nimmt die Bedeutung des Gewohnheitsrechts für das internationale Umweltrecht in dem Maße ab, in dem spezielle vertragliche Regelungen von der Staatengemeinschaft geschaffen werden, aber gleichwohl besteht neben den Verträgen immer noch ein Bedürfnis nach gewohnheitsrechtliehen Normierungen, da zum Problem der im Vertragsnetz immer noch vorhandenen Regelungslücken hinzukommt, daß die völkerrechtlichen Verträge nicht alle Staaten binden, sondern grundsätzlich nur diejenigen, die sich an ihnen beteiligen; und von einer umfassenden Beteiligung sämtlicher Staaten an umweltrechtlichen Verträgen kann noch keine Rede sein. Normen des internationalen Gewohnheitsrechts dagegen binden alle Staaten, die ihrer Entstehung nicht ausdrücklich widersprochen haben. 133 Zudem kann es in bezug auf bestimmte konzeptionelle Grundlagen des internationalen Umweltrechts vernünftiger sein, diese nicht unter schwierigen Verhandlungen und Kornpromissen in einem rechtsetzenden Vertrag zu kodifizieren, sondern statt dessen diese grundlegenden Konzepte in der Form sich langsam entwickelnden Gewohnheitsrechts das gesamte internationale Umweltrecht durchdringen zu lassen. 134 Das Dilemma des internationalen Gewohnheitsrechtes liegt allerdings darin, daß große Probleme bestehen, die Entstehung einer Norm des Gewohnheitsrechts durch einheitliche Staatenpraxis und opinio iuris nachzuweisen135, weswegen auch weitgehend unklar ist, welche Konzepte des internationalen Umweltrechts tatsächlich Normen des Gewohnheitsrechts darstellen. 136 Ob132 Case Conceming the Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua (Nicar. v. USA), ICJ-Reports 1986, S. l3 (97 ff.); North Sea Continental ShelfCases (Ger. v. Den.; Ger. v. Ned.), ICJ-Reports 1969, S. 3 (41 ff.); Dahrn/Delbrück 1/1 , S. 56 ff.; Brownlie, S. 4 ff.; Verdross/Simma, §§ 553 ff. 133 Bimie/Boyle, S. 15; Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 6; Danilenko, International Customary Law, in: GYIL 31 (1988), S. 9 (14). 134 Dieses gilt für Konzepte wie die nachhaltige Entwicklung, das gemeinsame Erbe der Menschheit oder die intergenerationeHe Verantwortung, bei denen schon Schwierigkeiten bestehen würden, diese überhaupt in verbindlicher Form für das gesamte internationale Umweltrecht in allen seinen Ausprägungen zu kodifizieren, vgl. Bimie/Boyle, S. 15. m Sowohl der Nachweis einer einheitlichen Staatenpraxis von gewisser Dauer als auch der Nachweis der korrespondierenden opinio iuris kann größte Schwierigkeiten bereiten; in den Einzelheiten ist hier vieles strittig, vgl. Danilenko, International Customary Law, in: GYIL 31 (1988), S. 9 ff.; Brownlie, S. 5 ff.; Dahm/Delbrückl/1, S. 56 ff.; Verdross/Simma, §§ 552 ff. 136 Zu dieser Frage vgl. beispielsweise einerseits Hohrnann, Ergebnisse des Erdgipfels, in: NVwZ 1993, S. 311 (318), der das Konzept derintergenerationellen Verantwortung, die nachhaltige Entwicklung und das Vorsorgeprinzip als Gewohnheitsrecht bejaht, und andererseits Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 7, die höchstens das

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

wohl also gerade grundlegende Normen des internationalen Umweltrechts gewohnheitsrechtlich verbindlich sein können, eignet sich das Gewohnheitsrecht aber wegen seiner großen Unschärfe nicht für die zur Lösung der globalen Umweltprobleme notwendigen Detailregelungen. Aus Sicht der nichtstaatliche Organisationen bedeutet dieses, daß eine rasche Lösung drängender Probleme durch Einflußnahme auf die Entwicklung des internationalen Gewohnheitsrechts nicht zu erreichen ist. Eine etwaige Einflußnahme von NGOs auf die Entwicklung von Gewohnheitsrecht wäre zudem nur schwer zu erreichen, da eine direkte Beteiligung an der Schaffung von Normen des Gewohnheitsrechts - im Gegensatz zu der Beteiligung von NGOs an Vertragsverhandlungen - hier nicht möglich ist. Nichtstaatlichen Organisationen bleibt lediglich die mittelbare Beeinflussung von Staaten und relevanten Internationalen Organisationen, deren Willensäußerungen im internationalen Umweltrecht allein von Bedeutung für die Bildung von Gewohnheitsrecht sind. 137

c) Allgemeine Rechtsgrundsätze Artikel38 (1) (c) des IGH-Statuts nennt als weitere Rechtsquelle des Völkerrechts auch die "von den Kulturvölkern anerkannten" allgemeinen Rechtsgrundsätze. Dabei handelt es sich um Rechtsprinzipien, die in den meisten nationalen Rechtsordnungen zu finden sind und auf die Regelung zwischenstaatlicher Beziehungen übertragen werden können; im Ursprung handelt es sich hier also um nationales Recht. 138 Die allgemeinen Rechtsgrundsätze stellen insbesondere ein Mittel zur Ausfüllung der von Vertrags- und Gewohnheitsrecht gelassenen LükVorsorgeprinzip als solches anerkennen wollen. Diese Probleme werden nicht dadurch erleichtert, daß in einer kulturell gemischten Gemeinschaft von über 170 Staaten eine einheitliche Praxis und Rechtsauffassung im vielschichtigen Bereich des Umweltrechts herauszufiltern ist und daß die Entstehung von Normen des Gewohnheitsrechts regelmäßig lange Zeit in Anspruch nimmt, vgl. Bimie/Boyle, S. 16. 137 Bimie/Boyle, S. 18. Aus diesem Grunde soll auch die Rolle nichtstaatlicher Organisationen bei der Entwicklung internationalen Gewohnheitsrechts nicht auf direktem Wege weiterverfolgt werden; vielmehr wird diese aus dem Zusammenhang mit der Einflußnahme auf relevante Völkerrechtssubjekte auf nationaler Ebene, bei Staatenkonferenzen und in der Zusammenarbeit mit Internationalen Organisationen abzuleiten sein. Diese sich auf das internationale Gewohnheitsrecht mittelbar auswirkende Einflußnahme wird im 2. Kapitel, B. II. und III. ausfilhrlich erörtert. 138 So etwa das Verbot des Rechtsmißbrauchs oder das Gebot von Treu und Glauben die fragliche Eigenschaft als "Kulturvölker" spielt hierbei keine Rolle, vgl. Dahm/Delbrück 111, S. 64; Verdross/Simma, §§ 601-602; vgl. auch Lammers, General Principles ofLaw, in: Kalshoven/Kuyper/Lammers, Development ofthe Int'l Legal Order, S. 53 ff.

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

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ken dar. Daneben kommt ihnen aber auch Bedeutung bei der Rechtsauslegung und eine Begrenzungs- und Berichtigungsfunktion zu. 139 Für das internationale Umweltrecht besitzen allgemeine Rechtsgrundsätze allerdings keine gesteigerte Bedeutung. Thre Herleitung müßte aus den unüberschaubaren Mengen von nationalen umweltrechtlichen Gesetzestexten erfolgen, wobei zu bedenken ist, daß die bisher als solche anerkannten allgemeinen Rechtsgrundsätze insbesondere aus den Bereichen des Beweis-, Verfahrens- und Prozeßrechts stanunen, die für die Regelung globaler Umweltproblerrie nur eine untergeordnete Rolle spielen können. 140 Eine direkte Einflußnahme nichtstaatlicher Organisationen auf die Entstehung allgemeiner Rechtsgrundsätze ist zudem außer durch Einwirkung auf die Verabschiedung nationaler Gesetze nicht möglich, welches hieraufgrundder ohnehin geringen Bedeutung nicht weiter verfolgt werden soll. 141 d) Richterliche Entscheidungen und Lehrmeinungen als Hilfsmittel Die in Art. 38 (1) (d) IGH-Statut genannten richterlichen Entscheidungen und die ,,Lehrmeinung der fähigsten Völkerrechtler der verschiedenen Nationen" stellen keine primären Rechtsquellen dar, sondern besitzen lediglich als Hilfsmittel zur Feststellung von Rechtsnormen des Völkerrechts Bedeutung. Zwar binden Gerichtsentscheidungen im Völkerrecht grundsätzlich nur die Streitparteien142, aber dennoch sind insbesondere die autoritativen Entscheidungen des Internationalen Gerichtshofes im Zusammenhang mit der Feststellung des Bestehensund der Weiterentwicklung völkerrechtlicher Normen von großer Bedeutung14\ so daß (Schieds-)Gerichtsentscheidungen auch auf die Entwicklung 139 Dahm/Delbrück 111, S. 68-69; Verdross/Simma, §§ 608-610; ausführlich Mosler, General Principles of Law, in: EPIL II (1995), S. 511 ff. 140 Bimie/Boyle, S. 24. Für das internationale Umweltrecht sollen als allgemeine Rechtsgrundsätze solche Prinzipien wie "the principle of preventing darnage to the environment, the principle that reparations should be made for environmental damage, and the principle that the survival of endangered species should be assured" gelten, vgl. Kiss/Shelton, S. 107; von Bedeutung könnten zudem die vom Ständigen Internationalen Gerichtshof im Chorzow Factory Case, PCIJ, Ser. A, No. 8/9 (1927), anerkannten Prinzipien über die Staatenverantwortlichkeit sein. 141 Zur anderweitigen innerstaatlichen Einflußnahme nichtstaatlicher Organisationen vgl. 2. Kapitel, B. II. 142 Aufgrund der Wirkung inter partes (vgl. Art. 59 IGH-Statut) insoweit sekundäre Völkerrechtsquelle, vgl. Verdross/Simma, § 618. 143 Brownlie, S. 20; Dahm/Delbrück 111, S. 77; Verdross/Simma, § 619; Kiss/Shelton, s. 107.

168

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

des internationalen Umweltrechts fundamentale Auswirkungen besitzen können.144 Da aber Gerichtsentscheidungen eher der Durchsetzung des internationalen Umweltrechts dienen, wird die Rolle nichtstaatlicher Organisationen in der internationalen (Schieds-)Gerichtsbarkeit erst in diesem Zusammenhang erörtert. 145 Bezüglich der "Lehrmeinung der fähigsten Völkerrechtler" ist auf die Bedeutung derselben für das Soft Law zu verweisen. 146

2. Soft Law

Im internationalen System ist die Rechtssetzung aufgrundder staatlichen Souveränität und mangels einer zentralen Rechtssetzungsinstanz 147 häufig mit Schwierigkeiten verbunden: Der für die Verabschiedung eines bindenden Vertrages oder die Herausbildung von Gewohnheitsrecht notwendige Konsens und eine möglichst umfassende Beteiligung aller Staaten sind oftmals nicht zu erreichen, da die Staaten feste Bindungen und rechtliche Verpflichtungen gerade im mit wirtschaftlichen Interessen eng verbundenen internationalen Umweltrecht vielfach ablehnen. 148 Aus diesem Grund kommt es im Bereich des internationalen Umweltrechts häufig dazu, daß Staaten sich anstelle von verbindlichen Verträgen unverbindlicher Instrumente wie Prinzipienerklärungen oder Vereinbarungen ohne Rechtscharakter bedienen oder unverbindliche Empfehlungen und Resolutionen durch Internationale Organisationen oder Staatenkonferenzen verabschieden lassen.149 Derartige Instrumente besitzen abertrotzihrer rechtlichen Unverbindlichkeit Bedeutung im internationalen System, da mit ihnen die starke Erwartung verbunden wird, daß auch diese- gleichsam als Gentlemen's Agreement- eingehalten werden, und sie so zumindest Verpflichtungen politisch-moralischer Natur erzeugen. 150

144 So werden etwa die Entscheidungen in der Trail Smelter Arbitration, in: AJIL 33 (1939), S. 182 ff. und AJIL 35 (1941), S. 684 ff. als grundlegend für das internationale Umweltrecht angesehen, vgl. Kiss/Shelton, S. 107. 145 Zu dieser Rolle vgl. unten, 2. Kapitel, C. II. l. a). 146 2. Kapitel, B. I. 2. c). 147 Hierzu bereits oben, 2. Kapitel, A. II. 1. 148 Bimie/Boyle, S. 26. 149 Bimie/Boyle, S. 27; Bimie, lnt'l Env'l Law, in: Hurrell/Kingsbury, Int'l Politics of the Environment, S. 51 (52). 150 Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 8; Bimie/Boyle, S. 27; Dupuy, Soft Law and the Int'l Law ofthe Environment, in: Mich JIL 12 (1991), S. 420 (434); Gruchalla-Wesierski, Understanding "Soft Law", in: McGill Law Journal30 (1984), S. 37 (46 f.); Bimie, Int'l Env'l Law, in: Hurrell/Kingsbury, Int'l Politics of the Environment, S. 51 (53).

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

169

Für dieses Phänomen hat sich der Begriff Soft Law durchgesetztm, welches als unverbindliche politisch-moralische Verpflichtung allerdings nicht einklagbar ist. Dennoch kann auf diesem Wege eine Kooperation eingeleitet werden, die die beteiligten Staaten geringstmöglich einschränkt, da die Einhaltung der Verpflichtung weiterhin im wesentlichen ihrer eigenen Entscheidungsfreiheit entspringt. Soft Law umfaßt so häufig Regelungen, die die Staaten als verbindlich nicht akzeptiert hätten. 152 Andererseits ist zu verzeichnen, daß Staaten auch unverbindliche Dokumente mit großer Vorsicht und in komplexen Verhandlungsprozessen aushandeln 153, woraus zu folgern ist, daß das Soft Law durchaus ernst genommen wird. Dieses Verhalten ist ein Indikator dafür, daß auch bei. der Verabschiedung unverbindlicher Regelungen das Bewußtsein herrscht, daß diese zu verbindlichen Normen erstarken können. Tatsächlich kann es sich bei einzelnen in unverbindlichen Instrumenten festgeschriebenen Regelungen um Ausdruck einer opinio iuris der beteiligten Staaten handeln und so zur Bildung von Normen des Gewohnheitsrechts beitragen. 154 Damit dient das Soft Law als Grundlage für spätere verbindliche Regelungen, indem es einen Anhaltspunkt für die Fortsetzung eines einmal eingeleiteten Verhandlungsprozesses bildet und die nachfolgenden Verhandlungen katalysatorisch beeinflußt.m So kann "weiches Recht" in "hartes" Vertrags- oder Gewohnheitsrecht umgewandelt werden. Aufgrund dieser bedeutenden Funktionen des Soft Law im internationalen Umweltrecht ist die Untersuchung der Einflußnahme nichtstaatlicher Organisatio1' 1 Diese Bezeichnung ist zwar paradox, da es sich bei dem "weichen Recht" ja gerade nicht um eine verbindliche Rechtsquelle handelt, sie soll jedoch auch hier übernommen werden. Zum Phänomen des Soft Law vgl. Gruchalla-Wesierski, Understanding "Soft Law", in: McGill Law Journal 30 (1984), S. 37 ff.; Chinkin, Challenge of Soft Law, in: ICLQ 38 (1989), S. 850 ff.; Dupuy, Soft Law and the Int'l Law of the Environment, in: Mich JIL 12 (1991), S. 420 ff.; MS Dahm/Delbrück 112, § 144 I 2 b; Delbrück, Entwicklung außerrechtlicher internationaler Verhaltensnormen, in: Nerlich/Rendtorff, Nukleare Abschreckung, S. 353 (369 ff.). 1' 2 Birnie, Int'l Env'J Law, in: Hurrell/K.ingsbury, Int'l Politics of the Environment, s. 51 (54). 1' 3 Zum Teil werden von einzelnen Staaten sogar Vorbehalte i. S. v. Art. 19 ffWVK gegen unverbindliche Erklärungen eingebracht, vgl. Dupuy, Soft Law and the Int'l Law of the Environment, in: Mich JIL 12 ( 1991 ), S. 420 (429); Chinkin, Challenge of Soft Law, in: ICLQ 38 (1989), S. 850 (860). 1' 4 Damit eine unverbindliche Regelung zu Gewohnheitsrecht erstarken kann, muß zur opinio iuris aber auch die Staatenpraxis hinzutreten, vgl. Dupuy, Soft Law and the Int'l Law of the Environment, in: Mich JIL 12 (1991), S. 420 (432); Gruchalla-Wesierski, Understanding "Soft Law", in: McGill Law Journal 30 (1984), S. 37 (53 ff.). m Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 10; Birnie, Int'l Env'l Law, in: HurreJVKingsbury, Int'l Politics ofthe Environment, S. 51 (53).

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

nen auch auf dessen Entstehungsprozeß geboten. Soft Law kann abgeleitet werden aus unverbindlichen Resolutionen Internationaler Organisationen156, unverbindlichen zwischenstaatlichen Vereinbarungen"' und Erklärungen oder Vertragsentwürfen nichtstaatlicher Akteure. 158

a) Unverbindliche Resolutionen Internationaler Organisationen Internationale Organisationen bieten den Staaten durch ihre institutionalisierten Strukturen ein Forum, in dem laufende Angelegenheiten - auch aus dem Bereich des internationalen Umweltrechts-verhandelt werden können und das ständige Kooperation ermöglicht. 159 Vor allem der durchführbare permanente Meinungsaustausch zu den verschiedensten speziellen Fragen, denen Internationale Organisationen gewidmet sind, vermag, zu neuen Entwicklungen zu führen und gegenseitige Erwartungen der Staaten untereinander aufzubauen, die sich langsam kristallisieren können, ohne sogleich in verbindlichen Rechtssätzen festgelegt zu werden. Neben diesen rein zwischenstaatlichen Vorgängen können aber auch die Organe Internationaler Organisationen im Bereich ihrer speziellen Beschäftigungsschwerpunkte die Weiterentwicklung eines Rechtsbereiches vorantreiben, neue Problemlösungen entwickeln und diese Entwicklungen in unverbindlichen Instrumenten dokumentieren. Diese Instrumente 160 156 Verbindliche Resolutionen Internationaler Organisationen, etwa solche des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen nach Art. 25 SVN, spielen im internationalen Umweltrecht kaum eine Rolle; zudem lassen sie sich - obwohl sie selbst keine völkerrechtlichen Verträge darstellen, vgl. Dahtn/Delbrück 111, S. 70; Verdross/Simma, §§ 625 ff.- in ihrer rechtserzeugenden Wirkung auf die vertragliche Grundlage der entsprechenden Organisation zurückfUhren, so daß sie im Rahmen dieser Untersuchung der Rechtsquellen nicht als besondere Kategorie analysiert werden. "' Zum Teil wird angenommen, daß auch äußerst vage und ungenaue Begriffe aus ansonsten verbindlichen Vertragswerken Soft Law darstellen, vgl. Dupuy, Soft Law and the Int'l Law ofthe Environment, in: Mich ilL 12 (1991), S. 420 (429); Gruchalla-Wesierski, Understanding "Soft Law", in: McGill Law Journal 30 (1984), S. 37 (46). Auch diese vagen Normen partizipieren aber an der Verbindlichkeit des entsprechenden Vertrages, vgl. Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 9, so daß dieser Auffassung hier nicht gefolgt wird; denn da diese "ungenauen" Verpflichtungen Teil verbindlicher Verträge sind, gilt für diese das unter dem 2. Kapitel, B. I. 1. a) Ausgeführte entsprechend. 158 Chinkin, Challenge of Soft Law, in: ICLQ 38 (1989), S. 850 (851); Dupuy, Soft Law and the lnt'l Law ofthe Environment, in: Mich JIL 12 (1991), S. 420 (428). 159 Dupuy, Soft Law and the lnt'l Law of the Environment, in: Mich JIL 12 (1991), s. 420 (421). 160 Die Bezeichnung dieser Instrumente kann zwischen Resolutionen, Erklärungen, Richtlinien, Programme etc. variieren, welche hier synonym verwendet werden sollen.

8. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

171

Internationaler Organisationen besitzentrotzihrer Unverbindlichkeit verschiedene bedeutende Funktionen, die insbesondere die zukunftsorientierte Entwicklung neuer Lösungsansätze für Umweltprobleme, die gegenwartsbezogene Entwicklung von Schutzprogrammen und die Entwicklung staatlicher Verhaltensregeln, die sich noch nicht zu verbindlichen Rechtssätzen verdichtet haben, betreffen. 161 Auf diese Weise tragen unverbindliche Maßnahmen Internationaler Organisationen aus den verschiedensten Bereichen zur Fortentwicklung des internationalen Umweltrechts bei. 162 Unverbindliche Resolutionen Internationaler Organisationen entfalten Wirkung in zweifacher Hinsicht: Zum einen binden alle verabschiedeten Instrumente - gleich ob für die Mitgliedstaaten verbindlich oder unverbindlich - die sie erlassenden Organisationen jedenfalls organisationsintern, so daß die nach außen unverbindlichen Maßnahmen jedenfalls nach innen bindende Wirkung besitzen. 163 Zum anderen stellen unverbindliche Resolutionen Internationaler Organisationen nach außen zumindest Ausdruck von opinio iuris dar: "The effect of consent to the text of such resolutions ( ... ) may be understood as an acceptance of the validity of the rule or set of rules declared by the resolution by thernselves." 164 Auch wenn derartige Resolutionen die beteiligten Mitgliedstaaten also im Moment ihrer Verabschiedung nicht binden, können sie doch in der Zukunft einen wichtigen Beitrag zur Herausbildung neuer Normen leisten. 165 Da unverbindliche Resolutionen Internationaler Organisationen trotz ihrer Eigenschaft als Soft Law so große Bedeutung für das internationale Umweltrecht besitzen, wird die Einflußnahme nichtstaatlicher Organisationen auf die Entscheidungsprozesse Internationaler Organisationen näher zu untersuchen sein.

Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 9. So etwa das UNEP, aber auch die OECD oder der Europarat, vgl. Dupuy, Soft Law and the Int'l Law of the Environment, in: Mich JIL 12 (1991), S. 420 (423) m. w. N.; Kimball, Forging Int'l Agreement, S. 25m. w. N.; Kiss/Shelton, S. 55 ff.; vgl. insbesondere auch das unter dem 1. Kapitel, D. zu den für das internationale Umweltrecht bedeutenden Internationalen Organisationen Ausgeführte. 163 Gruchalla-Wesierski, Understanding "Soft Law", in: McGill Law Joumal30 (1984), s. 37 (52 f.). 164 Case Conceming Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua (Nicar. v. USA), ICJ-Reports 1986, S. 13 (100). Vgl. auch Gruchalla-Wesierski, Understanding "Soft Law", in: McGill Law Journal 30 (1984), S. 37 (53 ff.); Dupuy, Soft Law and the Int'l Law ofthe Environment, in: Mich JIL 12 (1991), S. 420 (432). 165 Bothe, Legal and Non-Legal Norms, in: Neth YIL 11 (1980), S. 65 (79). 161

162

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

b) Unverbindliche zwischenstaatliche Vereinbarungen Ähnlich den Internationalen Organisationen bieten auch Konferenzen zu zwischenstaatlichen oder globalen Problemen den Staaten die Gelegenheit zum Meinungsaustausch und zur Weiterentwicklung des Umweltvölkerrechts. Gerade im Bereich des Umweltrechts endenjedoch internationale Konferenzen, die zur Verständigung über bestimmte Rechtsfragen und zur Aushandlung von gemeinsamen Dokumenten einberufen werden, selten tatsächlich in der Verabschiedung bindender Vertragswerke. Andererseits gehen diese Konferenzen in der Regel auch nicht auseinander, ohne daß die Staaten zumindest unverbindliche Erklärungen verabschieden oder Prinzipien oder Aktionsprogramme festschreiben würden. Auf diese Weise können auch noch kontrovers diskutierte Rechtsfragen in "weiche" Instrumente einfließen, so daß eine Basis für weitere Verhandlungen und für eine Fortentwicklung des Rechts gegeben ist. Ein Beispiel hierfür bieten im Bereich des internationalen Umweltrechts insbesondere die Konferenzen von Stockholm 1972 und Rio 1992: Obwohl die in Stockholm am Ende der United Nations Conference on the Human Environment verabschiedete Declaration on the Human Environment166 oder der Action Plan for the Human Environment mit 109 Empfehlungen167, und die in Rio am Ende der United Nations Conference on Environment and Development verabschiedete Declaration on Environment and Development 168 oder das Authoritative Statement of Forest Principles 169 zwar keine die Staaten völkerrechtlich verpflichtende und bindende Wirkung besitzen, werden diese Konferenzen dennoch als Meilensteine für das internationale Umweltrecht angesehen. 170 Insgesamt äußert sich zwischenstaatliches Soft Law im internationalen Umweltrecht regelmäßig in der multilateralen Einigung auf gemeinsame Aktionsprogramme und Strategien zur Bekämpfung

166 Stockholm Declaration on the Human Environment vom 16. Juni 1972, U.N. Doc. A/Conf. 48114. 167 Action Plan for the Human Environment vom 16. Juni 1972, U.N. Doc. A/Conf. 48114. 168 Rio Declaration on Environment and Development vom 13. Juni 1992, U.N. Doc. A/Conf. 15115/Rev. 1. 169 Statement of Principles for a Global Consensus on the Management, Conservation and Sustainable Development of All Types of Forests vom 13. Juni 1992, U.N. Doc. A/Conf. 15116/Rev.1. 17 Ca/dweil (1996), S. 63 ff. und 104 ff.; Nanda, S. 83 ff. und 103 ff.; vgl. auch Beyerlin, Rio-Konferenz 1992, in: ZaöRV 54 (1994), S. 124 ff.

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B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

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globaler Umweltprobleme, in der Bekräftigung bereits anerkannter Prinzipien oder in der Verständigung über neu entwickelte Verhaltensrichtlinien. 171 Unverbindliche Vereinbarungen erzeugen die bestimmte Erwartungshaltung der Staaten untereinander, daß der Inhalt dieser Abmachungen jedenfalls respektiert werden wird. 172 Diese Erwartungshaltung kann dazu führen, daß Staaten sich in ihren Beziehungen zu anderen Staaten im Hinblick auf eine bestimmte Problemstellung konsistent verhalten 173, was zur Folge hat, daß staatliches Verhalten in einem von unverbindlichen Vereinbarungen geregelten Bereich berechenbar wird. 174 Daher können unverbindliche zwischenstaatliche Vereinbarungen als Verhandlungsbasisfür eine Fortentwicklung des Umweltvölkerrechts dienen und so in einem langsamen Prozeß in "harten" Verträgen oder Gewohnheitsrecht münden. Unverbindliche- insbesondere multilaterale- zwischenstaatliche Vereinbarungen leisten daher wichtige Beiträge zur Entwicklung des internationalen Umweltrechts, so daß die Einflußnahme nichtstaatlicher Organisationen auch in diesem Bereich zu untersuchen ist, um ihre Rolle bei der Entwicklung des internationalen Umweltrechts beurteilen zu können. m c) Programme nichtstaatlicher Akteure Auch Programme und Aktionen nichtstaatlicher Akteure können so einflußreich sein, daß sie aufgrund ihrer autoritativen Wirkung in einem bestimmten Bereich die Bedeutung von Soft Law gewinnen können. Dieses gilt etwa für einflußreiche ResoBeyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 9-10. Bothe, Legaland Non-Legal Norms, in: Neth YIL 11 (1980), S. 65 (68), spricht sogar davon, daß derartige Vereinbarungen in diesen Erwartungen tatsächlich bindende Wirkung besitzen, wenn diese auch außerrechtlicher Natur sei. Vgl. auch Dupuy, Soft Law and the Int'l Law ofthe Environment, in: Mich JIL 12 (1991), S. 420 (434); Gruchalla-Wesierski, Understanding "Soft Law", in: McGill Law Journal 30 (1984), S. 37 (46 f.); MS Dahml Delbrück 1/2, § 144 I 2 b. 173 Das konsistente Verhalten eines Staates muß aber nicht notwendigerweise konsistent mit dem Verhalten anderer Staaten sein, vgl. Gruchalla-Wesierski, Understanding "Soft Law", in: McGill Law Journal30 (1984), S. 37 (48). 174 Bothe, Legaland Non-Legal Norms, in: Neth YIL 11 (1980), S. 65 (70). 175 Aufgrund der Tatsache, daß unverbindliche zwischenstaatliche Vereinbarungen in derselben Weise wie verbindliche Vertragswerke ausgehandelt werden - vgl. Chinkin, Challenge of Soft Law, in: ICLQ 38 (1989), S. 850 (860); Dupuy, Soft Law and the Int'l Law ofthe Environment, in: Mich JIL 12 (1991), S. 420 (429)- wird diese Einflußnahme in dem generellen Zusammenhang von Vertragsverhandlungen analysiert, vgl. unten, 2. Kapitel, B. II. 171

172

174

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

lutionen der International Law Association (ILA) oder des Institute of International Law (ill..). 176 Derartiges kann selbstverständlich nur für ernsthafte Untersuchungen des internationalen Umweltrechts aufgrundder Analyse zwischenstaatlichen Verhaltens durch anerkannte Wissenschaftler gelten, und nicht für die von Wunschdenken geprägten Forderungskataloge internationaler Pressure Groups. Der Beweis der Autorität nichtstaatlicher Instrumente ergibt sich daraus, daß diese teilweise als Grundlage für spätere völkerrechtlich verbindliche multilaterale Vertragswerke dienen: Das Washingtoner Artenschutzabkommen geht beispielsweise auf einen Entwurf der IUCN und die Rarnsar Convention auf einen Entwurf des International Waterfowl Research Bureau zurück.177

3. Internationale Umweltregime Eine Betrachtung des modernen internationalen Umweltrechts, die sich mit einer Einzeluntersuchung ausschließlich der einzelnen traditionellen und modernen Quellen des Völkerrechts begnügen würde, als ob diese unabhängig voneinander bestünden und keine Beziehung zueinander aufwiesen, würde allerdings fehlgehen; denn bei der Bekämpfung eines Umweltproblems entwickelt sich häufig ein Prozeß, in dem nicht eine Rechtsquelle, etwa ein einzelner Vertrag, bestimmend ist, sondern in dem verschiedene Rechtsquellen und Strategien eine Rolle spielen, so daß sich spezielle Umweltregime zur Bewältigung eines bestimmten Problemkreises entwickeln. 178 Der im Bereich der Politikwissenschaften entwickelte Begriff der Regime, die als aus Prinzipien, Nonnen, Regelungen und Entscheidungsverfahren bestehend angesehen werden, bietet einen wichtigen Anhaltspunkt. 179 So verstandene Umwelt176 Dupuy, Soft Law and the Int'l Law of the Environment, in: Mich JIL 12 (1991), S. 420 (423-424) m. w. N. 177 Lyster, S. 183 und 239; in dieser Hinsicht übertrifft die Tätigkeit nichtstaatlicher Organisationen im Bereich der Menschenrechte die im Bereich des internationalen Umweltrechtes noch, vgl. Tolbert, Climate Change, in: Churchill/Freestone, Int'l Law and Global Climate Change, S. 95 (101) m. w. N. 178 Der hier gebrauchte Begriff des Regimes ist allerdings zu unterscheiden von der in der Völkerrechtswissenschaft häufig zu findenden Verwendung für Statusverträge. Im Zusammenhang mit der Herausbildung von Normensystemen zum Schutze bestimmter Umweltgüter soll der Regimebegriff vielmehr im Sinne eines Ordnungs- oder Regelungssystems verwandt werden. Zu dieser Unterscheidung vgl. Ott, Umweltregime, S. 37-38 m.w.N. 179 Eine der anerkanntesten Definitionen des Regimebegriffs stammt von Stephen Krasner, Regime Consequences, in: Krasner, International Regimes, S. 1 (2): "Regimes can be

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

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regime stellen problemfeldspezifische Normsysteme dar. 180 Dieses Verständnis des Regimebegriffs wurde zunächst für das Völkerrecht unter Bezug auf die mit Statusverträgen verbundenen Begriffsinhalte versucht nutzbar zu machen181, neuerdings wird der politikwissenschaftliche Regimebegriff aber auch ohne diese Bezugnahme in die Völkerrechtswissenschaft übertragen. 182 In Anlehnung daransoll auch hier der Begriff der "Umweltregime" verstanden werden als Systeme von verbindlichen und unverbindlichen Normen und Regelungen, die - bezogen auf ein bestimmtes Umweltproblem - aus zwischenstaatlichen Übereinkommen und den hierauf beruhenden Betätigungsfeldern Internationaler Organisationen hervorgehen. Auf diese Weise haben sich im internationalen Umweltrecht etwa Regime zum Schutz des Klimas und der Ozonschicht oder auch zum Artenschutz entwickelt. 183 Zwar bildet ein völkerrechtlicher Vertrag die Grundlage dieser Regime, jedoch entwickeln diese sich in einer Eigendynamik unter Einbeziehung verschiedener Rechtsquellen weiter und verstärken ihre Schutzeffekte so irruner weiter. Dieses Phänomen der Regimebildung im internationalen Umweltrecht ist insofern für die Einflußnahme nichtstaatlicher Organisationen von Bedeutung, als sich für NGOs die Möglichkeit ergibt, nicht nur an der Aushandlung eines einzelnen Vertrages teilzunehmen, sondern ihnen der gesamte Prozeß des sich innerhalb eines Umweltregimes ständig weiterentwickelnden Rechts für Einflußnahme offensteht Daher hat defined as sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures, around which actors' expectations converge in a given area of international relations. Principles are beliefs offact, causation, and rectitude. Norms are standards ofbehavior defined in terms of rights and obligations. Rules are specific prescriptions or proscriptions for action. Decision-making procedures are prevailing practices for making and implementing collective choice." 180 Gehring/Oberthür, Regime als Steuerungsinstrumente, in: Gehring/Oberthür, Internationale Umweltregime, S. 9 (10); im einzelnen ist bezüglich der verschiedenen Ansätze einer Regimetheorie im Bereich der Politikwissenschaften vieles umstritten, vgl. zum Überblick Wolf, Internationale Regime, S. 40-47 m. w. N.; Ott, Umweltregime, S. 37-46 m. w. N.; oder die Beiträge in Krasner, International Regimes. 181 Lang, lnt'l Env'l Law-Making, in: YIEL 3 (1992), S. 108 (117 ff.). 182 Ott, Umweltregime, S. 43: "( .. . )eine Gesamtheit von Normen unterschiedlichen Ursprungs und unterschiedlicher Qualität, die von mehreren Staaten auf der Basis eines völkerrechtlichen Vertrages zur Regelung einer bestimmten Materie durch eigene Vertragsorgane geschaffen, angewendet und durchgesetzt werden. Ein Umweltregime besteht demnach dann, wenn durch einen oder mehrere rechtlich miteinander verbundene völkerrechtliche Verträge Institutionen geschaffen werden, durch welche die vertraglichen Umweltregelungen weiter entwickelt werden und durch die das Verhältnis der Vertragsparteien untereinander geregelt wird". 183 Ein Überblick findet sich in den Beiträgen bei Gehring/Oberthür (Hrsg.), Internationale Umweltregime.

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

die Beurteilung der Rolle nichtstaatlicher Organisationen bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts unter Berücksichtigung des Phänomens internationaler Umweltregime zu erfolgen.

4. Reichweite der Untersuchung Aus den vorhergehenden Ausführungen ergibt sich, daß die Einflußnahme nichtstaatlicher Organisationen auf die Rechtsentwicklung des internationalen Umweltrechts nicht überall gleich bedeutend und gleich sinnvoll sein kann. Unter den Hauptquellen des Völkerrechts besitzen multilaterale völkerrechtliche Verträge den größten Stellenwert für die Entwicklung des internationalen Umweltrechts und bilden zudem regelmäßig die Grundlage internationaler Umweltregime. Aus diesem Grunde ist eine eingehende Analyse der Bedeutung nichtstaatlicher Organisationen im Zusammenhang mit der Aushandlung und Weiterentwicklung internationaler Vertragswerke notwendig. Anderes gilt für das internationale Gewohnheitsrecht, welches zwar einen Regelungsrahmen für das internationale Umweltrecht bildet, aber nicht flexibel genug ist, um Lösungen für drängende globale Umweltprobleme bieten zu können. Zudem ist eine direkte Einflußnahme nichtstaatlicher Organisationen auf die Entwicklung gewohnheitsrechtlicher Normen nicht möglich. 184 Äußerst gering ist die Bedeutung der allgemeinen Rechtsgrundsätze für das internationale Umweltrecht, und auch hier kann sich die Einflußnahme nichtstaatlicher Organisationen zudem nur mittelbar über die innerstaatliche Beeinflussung einzelner Staaten vollziehen. Dahingegen ist das Soft Law für die Entwicklung des internationalen Umweltrechts von großer Bedeutung18S, so daß eine Analyse der Zusammenarbeit von NGOs mit Internationalen Organisationen, deren unverbindliche Maßnahmen dem internationalen Umweltrecht wichtige Impulse geben können, und der Bedeutung von NGOs bei der Aushandlung unverbindlicher zwischenstaatlicher Übereinkünfte vorzunehmen ist. Hieraus ergibt sich, daß sich die Untersuchung der Rolle nichtstaatlicher Organisationen bei der Entwicklung des internationalen Umweltrechts auf die Einflußnahme auf die Entstehung verbindlicher und unverbindlicher multilateraler zwischenstaatlicher Übereinkünfte und auf die Arbeitsabläufe Internationaler Organisationen beschränken kann, da es sich bei diesen um die wesentlichen Motoren der Entwicklung des internationalen Umweltrechts handelt. 184 185

Zum Gewohnheitsrecht vgl. oben, 2. Kapitel, B. I. I. b). Vgl. oben, 2. Kapitel, B. I. 2.

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

177

II. Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen im Zusammenhang umweltrechtlicher Übereinkommen Die Rolle, die nichtstaatliche Organisationen im Zusammenhang mit der Entwicklung des internationalen Umweltrechts durch völkerrechtliche Verträge und unverbindliche zwischenstaatliche Übereinkommen spielen können, ist sehr vielschichtig und beschränkt sich keineswegs lediglich auf deren unmittelbare Aushandlung. Vielmehr haben NGOs in jeder der verschiedenen Phasen, in denen sich die Schaffung multilateraler Übereinkommen vollzieht, Beiträge zur Rechtsentwicklung zu leisten. 186 Zunächst einmal muß ein zu bekämpfendes globales Umweltproblem überhaupt aufgedeckt und die Notwendigkeit staatlichen Handeins erkannt werden, so daß in dieser Phase eine Einigung über die Handlungsnotwendigkeit bezüglich eines näher definierten Problemkreises herbeizuführen ist, damit das Thema auf die internationale Agenda gelangt. In einem zweiten Schritt werden die geplanten (Vertrags-) Verhandlungen vorbereitet; dieses geschieht in der Regel zunächst innerstaatlich durch die einzelnen interessierten Staaten und später in Preparatory Committees, in denen konkrete Vertragsverhandlungen aufgenommen werden, indem Ziele und Umfang der nachfolgenden Verhandlungen festgelegt und Vertragsentwürfe vorbereitet werden. Erst nach Abschluß der bei komplexen Problemen, die wissenschaftliche und wirtschaftliche Zusammenhänge aufweisen, häufig langwierigen Vorbereitungen kommt es schließlich zu den eigentlichen Vertragsverhandlungen; im Falle multilateraler Umweltabkommen häufig auf großen internationalen Konferenzen, die sich über mehrere Wochen, Monate oder gar Jahre oder über zahlreiche Zusammenkünfte erstrecken und je nach Absicht der beteiligten Staaten in der Verabschiedung eines verbindlichen oder unverbindlichen Dokumentes enden. Auch nach der Verabschiedung eines internationalen Vertragswerkes ist es regelmäßig notwendig, daß die beteiligten Staaten das entsprechende Übereinkommen - wenn es sich um ein verbindliches Dokument handeln soll - nach Durchlaufen des innerstaatlichen Zustimmungsverfahrens ratifizieren, damit dieses überhaupt Wirkung entfalten kann 187, so daß zwischen der Unterzeichnung eines Dokumentes nach Verhandlungsende und seinem lokrafttreten lange Zeiträume, oft mehrere Jahre liegen können. 188 Auch nach lokrafttreten eines Ver186 Porter/Brown,

s. 62 ff.

Global Env'l Politics, S. 69 ff.; Susskind, Environmental Diplomacy,

187 Art. 11 ff. des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969, BGBI. 1985 II, S. 926. 188 Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 19.

12 Riodinger

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

trages sind häufig weitere Ausführungshandlungen erforderlich, beispielsweise die Abhaltung regelmäßiger Konferenzen der Vertragsparteien, auf denen gegebenenfalls Protokolle erarbeitet oder Anhänge überarbeitet werden können, so daß es zu einer stetigen und ständigen Weiterentwicklung des Völkerrechts in dem entsprechenden Bereich kommt. Auf diese Weise zieht sich die Entwicklung und Weiterentwicklung von verbindlichen oder unverbindlichen Vertragswerken im Bereich des internationalen Umweltrechts über lange Zeiträume hin. NGOs können in jeder einzelnen der verschiedenen Phasen der Entwicklung und Weiterentwicklung umweltrechtlicher zwischenstaatlicher Übereinkommen Impulse setzen und die Entwicklung des internationalen Umweltrechts aufunterschiedlichste Art beeinflussen. Diese Vorgänge sollen nachfolgend analysiert werden.

1. Erkenntnis eines Regelungsbedürfnisses

Vor der Aushandlung eines jeden völkerrechtlichen Vertrages steht die Erkenntnis darüber, daß eine Regelungsnotwendigkeit für ein bestimmtes Problem besteht. Im Falle des internationalen Umweltrechts erfordert dieses die Aufdeckung des Bestehens eines konkreten Umweltproblems, des Umfangs seiner möglichen Auswirkungen und seiner Hauptursachen. Hinzu kommt die Notwendigkeit, der Staatengemeinschaft und der Weltöffentlichkeit diese Erkenntnisse in einer Weise bewußt zu machen, die staatliches Handeln und zwischenstaatliche Kooperation geboten erscheinen lassen, um so die Voraussetzungen für multilaterale Vertragsverhandlungen zu schaffen. Ein Umweltproblem kann durch die Arbeit einzelner Staaten oder Internationaler Organisationen auf die globale Agenda gesetzt werden, jedoch fällt diese Rolle auch nichtstaatlichen Organisationen zu. 189

a) Aufdeckung von Umweltproblemen Die Aufdeckung von Umweltproblemen ist eine Frage des wissenschaftlichen Fortschritts und des Erbringens wissenschaftlicher Beweise. 190 Häufig sind die entstandenen Probleme- wie etwa beim Klimawandel oder dem Abbau der Ozonschicht- nicht ohne weiteres zu erkennen, so daß die Aufdeckung von Phänomen 189

Porter/Brown, Global Env'l Politics, S. 54.

Zu den hiermit verbundenen Problemen, insbesondere der wissenschaftlichen Unsicherheit, vgl. bereits oben, 2. Kapitel, A. I. I . 190

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

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und Ursache vollständig in den Händen der Wissenschaft liegt. Zum Teilliegt zwar die Umweltzerstörung- wie im Fall der Wüstenbildung oder des Absterbens von Seen und Wäldern - offen zu Tage, jedoch ist es auch dann noch äußerst schwierig, die genauen Ursachen dieser Zerstörungen, die auf komplexen Zusammenhängen beruhen, wissenschaftlich fundiert zu beweisen. Die hieraus resultierende wissenschaftliche Unsicherheit ist ein erhebliches Hindernis für die Verabschiedung internationaler umweltrechtlicher Übereinkommen, da Staaten die bestehenden Wissenslücken nach effektiven Maßnahmen abträglichen wirtschaftlichen Eigeninteressen interpretieren können. Ohne die Aufdeckung der wissenschaftlichen Zusammenhänge sind effektive vertragliche Regelungen oder auch die Vereinbarung unverbindlicher Maßnahmen nicht möglich, da zwischenstaatliche Verhandlungen nicht sinnvoll sind, solange noch keine genauen Kenntnisse der Zusammenhänge der Ursache und Wirkung eines Umweltproblems vorliegen. Insbesondere wissenschaftlich arbeitende NGOs nehmen daher eine wichtige Rolle als Initiatoren der Bekämpfung globaler Umweltproblerne ein. 191 Grundsätzlich sollen Wissenschaftler und wissenschaftliche Einrichtungen unabhängig von politischen Erwägungen agieren und sich der Ermittlung und Bewertung rein objektiver Daten widmen. Auf diesen Annahmen beruhen die Legitimität und Glaubwürdigkeit von Wissenschaft und Wissenschaftlern. Jedoch sind auch diese nicht völlig dem Einfluß privater Unternehmen oder der Staaten entzogen, die sie finanzieren und ihr Arbeitsfeld vorgeben, so daß es Forschungsergebnissen vor diesem Hintergrund in größerem oder kleinerem Maße an Glaubwürdigkeit mangeln kann. 192 Bereits aus diesem Grunde erweist sich die wissenschaftliche Arbeit nichtstaatlicher Organisationen als notwendig, indem sie eine Quelle unabhängiger Überprüfung staatlicher oder privatwirtschaftlicher wissenschaftlicher Daten zur Verfügung stellen und zudem durch ihre unabhängigen Untersuchungen und den Austausch von Informationen erst ein vollständiges Bild einer bestimmten Problemstellung vermitteln. 193 Gerade bei Umweltproblernen globalen Ausmaßes ist in der Regel ein längerer Diskurs notwendig, bevor sich eine wissenschaftliche Theorie durchsetzt, Akzeptanz gewinnt und die notwendigen Beweise für Zusammenhänge 191 Diese Rolle kommt speziell den wissenschaftlichen Umweltinstituten (vgl. oben I. Kapitel, C. I. 5.) zu; der überwiegende Anteil von NGOs, insbesondere aus dem Bereich der Grassroots, kann sich zwar wissenschaftliche Arbeit aus finanziellen Gründen nicht leisten, jedoch ist einer größeren Zahl jedenfalls die Interpretation wissenschaftlicher Daten möglich, welche durchaus zu unterschiedlichen Ergebnissen führen können, vgl. Breyman, Knowledge as Power, in: Lipschutz/Conca, State and Social Power, S. 124 (131); Litfin, Ecoregimes, in: Lipschutz/Conca, State and Social Power, S. 94 (101). 192 Breyman, Knowledge as Power, in: üpschutz/Conca, Stare and Social Power, S. 124 (132). 193 Kimball, Forging Int'l Agreement, S. 14; Susskind, Environmental Diplornacy, S. 76.

12•

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

und Ursachen erbracht sind. Dieses kann wissenschaftliche Vertreter einzelner Staaten vor unüberwindbare Schwierigkeiten stellen, da von ihnen jeweils nur eine geringe Anzahl vorhanden und ihr Zugang zu globalen Daten beschränkt ist. Neben den Internationalen Organisationen ermöglichen daher gerade nichtstaatliche Organisationen wie die ICSU19\ die Wissenschaftler vieler Nationen in sich vereinigen, auf Konferenzen und Symposien zusammenbringen und in Netzwerken zusammenschließen, einen globalen wissenschaftlichen Erfahrungs-, Daten- und Meinungsaustausch. So bilden etwa die Ergebnisse des von der ICSU 1957 durchgeführten Geophysikalischen Jahres die Grundlage für den heutigen Kenntnisstand über klimatische Wechselwirkungen und das Phänomen des Klimawandels.195 Die ICSU unterhält Ausschüsse und Unterprogramme zu den verschiedensten wissenschaftlichen Bereichen, innerhalb derer die Koordination und Planung wissenschaftlicher Aktivitäten vorgenommen werden 196, und veröffentlicht die Forschungsergebnisse regelmäßig in verschiedenen Publikationen. Daneben beteiligt sich die ICSU auch an der Koordinierung und Durchführung internationaler wissenschaftlicher Konferenzen, von denen aus die Staatengemeinschaft bei bestehender Notwendigkeit zum konkreten Handeln aufgerufen wird. 197 Durch diese Koordinierungsfunktion und globale Ausrichtung ist die ICSU in ihrer Arbeit einzelstaatlichen Vorhaben grundsätzlich überlegen und kommt Internationalen Organisationen auf diesem Gebiet gleich. So war es insbesondere die ICSU, die neben der IUCN und dem WRI durch die Beteiligung an der Organisation und der Unterstützung internationaler Konferenzen dazu beitrug, daß der Klimawandel sich als unbestrittenes regelungsbedürftiges Problem auf der internationalen Agenda durchsetzen konnte. 198 194 International Council of Scientific Unions, eine hybride NGO, die Wissenschaftler aus vielen Ländern vereinigt und ihre koordinierte Zusammenarbeit ermöglicht; vgl. bereits oben, 1. Kapitel, C. I. 5. 195 Ott, Schutz des Klimas, in: Gehring/Oberthür, Internationale Umweltregime, S. 201 (203). 196 Hierzu gehören u. a. das Scientific Committee on Oceanic Research, das Scientific Committee on Antarctic Research, das Committee on Water Research oder das Scientific Committee on Problems of the Environment, vgl. Informationen unter http://www.icsu.org/. Die Forschungsergebnisse des International Geosphere-Biosphere Program (IGBP) der ICSU könnten grundlegend für zukünftige internationale Übereinkommen im Bereich des Umweltrechts werden, vgl. Litfin, Ecoregimes, in: Lipschutz/Conca, State and Social Power, S. 94 (104). 197 Bimie/Boyle, S. 75. 198 Dieses geschah in Zusammenarbeit mit UNEP und der WMO, vgl. Tolbert, Climate Change, in: Churchill/Freestone, Int'l Law and Global Climate Change, S. 95 (99); Strübel, Internationale Umweltpolitik, S. 201; vgl. hierzu bereits oben, 2. Kapitel, A. I. 1. b).

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

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Auch die Initiative zum globalen Schutz vorn Aussterben bedrohter Tierarten geht auf nichtstaatliche Organisationen zurück: Die IUCN begann bereits Ende der 50er Jahre mit der Sammlung verläßlicher Daten über die Bestände verschiedener Arten und verbreitet diese seit 1966 in den einflußreichen Red Data Books 199 , deren unabhängige und zuverlässige Daten von anderen nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen- insbesondere auch dem WWF- wiederum für ihre Arbeit genutzt werden konnten. 200 Auf diese Weise ebneten die beteiligten NGOs durch wissenschaftliche Arbeit den Weg für das Washingtoner Artenschutzabkommen von 1973. Anband dieser Beispiele wird ersichtlich, daß nichtstaatliche Organisationen durch unabhängige wissenschaftliche Arbeit in der Vergangenheit zur Aufdeckung von Umweltproblernen beigetragen haben und in der Zukunft beitragen werden. Auf diese Weise kann NGOs wie im Fall des Artenschutzes oder der Problematik des Klimawandels die Rolle des Initiators zwischenstaatlicher Vertragsverhandlungen zukommen.

b) Sensibilisierung von Staaten und Bevölkerung Jedoch reicht die Aufdeckung eines Umweltproblems durch die Wissenschaft allein häufig noch nicht aus, um die rechtliche Befassung der Staatengemeinschaft mit dem entsprechenden Problern herbeizuführen, da Staaten sich regelmäßig erst dann zur globalen Kooperation und Entwicklung gerneinsamer Strategien bereit finden, wenn ein gewisser öffentlicher Druck zum Handeln entsteht.201 Ausschließlich wissenschaftliche Fakten sind nicht geeignet, diesen Druck zu vermitteln, so daß Forschungsergebnisse der Staatengemeinschaft und der Bevölkerung erst in einer Weise näher gebracht werden müssen, die den notwendigen Handlungsdruck erzeugt. Dieses gilt oft genug selbst für solche Urnweltzerstörungen, deren negative Auswirkungen offen zu Tage liegen. 202 Diese Initiative kann von einzelnen Staaten ergriffen werden, die von einem Umweltphänomen besonders negativ betroffen sind, daneben von Internationalen Organisationen wie dem UNEP oder der WHO, aber auch von nichtstaatlichen Organisationen. Während bei der Aufdeckung von Umweltproblemen insbesondere die wissenschaftlichen Umweltinstitute eine wichtige Bedeutung besitzen, sind es in Rote Liste der vom Aussterben bedrohten Tier- und Pflanzenarten. Boardman, S. 55. 201 Litfin, Ecoregimes, in: LipschutzJConca, State and Social Power, S. 94 (101). 202 Beispielsweise der Schutz vom Aussterben bedrohter Arten, vgl. Litfin, Ecoregimes, in: LipschutzJConca, State and Social Power, S. 94 (98). 199

200

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

diesem Zusammenhang hauptsächlich große hybride Organisationen wie die IUCN und internationale Pressure Groups, die diese Rolle einnehmen können. Diese bringen durch Zusanunenarbeit mit Internationalen Organisationen und gezielte Lobbyarbeit den Staaten Forschungsergebnisse näher, vera:tkern diese durch medienwirksame Kampagnen im Bewußtsein der Weltöffentlichkeit und rufen so die notwendige Opferbereitschaft für die Bekämpfung des entsprechenden Problems hervor. Dieses kann innerstaatlich, aber auch auf der internationalen Bühne vor sich gehen. Insbesondere die modernen Kommunikations- und Massenmedien ennöglichen es den NGOs, die Bevölkerung eindringlich und direkt, in Bild und Ton und ohne staatliche Vermittlung über Umweltzerstörung und ihre Folgen aufzuklären. 203 Aufgrund dieser Einflußnahme vennögen NGOs zu einemWandelder öffentlichen Meinung beizutragen, den die nationale Politik nicht unbeachtet lassen kann, so daß die Bereitschaft zur Kooperation mit anderen Staaten und zur Aushandlung internationaler Verträge wachsen muß. Pressure Groups wie Greenpeace haben beispielsweise mit Medienkampagnen im Vorfeld der Klimarahmenkonvention dazu beigetragen, daß sich die Gefahren des Klimawandels im öffentlichen Bewußtsein festsetzten und als Bedrohung empfunden wurden204, so daß der Druck auf Regierungsvertreter, während der Rio-Konferenz von 1992 in diesem Bereich zu einem Ergebnis zu kommen, sehr groß war. Hybride Organisationen wie die IUCN wiederum vennögen durch ihre Vereinigung von nichtstaatlichen Organisationen und staatlichen Stellen und durch ihre intensive Zusammenarbeit mit relevanten Internationalen Organisationen, zuständige Regierungsstellen zu informieren und wichtige Überzeugungsarbeit zu leisten. NGOs helfen zudem insbesondere auch finanzschwachen Staaten, ihr Eigeninteresse an umweltschützenden Maßnahmen zu erkennen und auf der internationalen Ebene zu vertreten. 20s Durch diese verschiedenen Ansätze nehmen NGOs eine wichtige Rolle in der Vermittlung wissenschaftlicher Ergebnisse an Staaten und Bevölkerung ein und stellen dadurch einem auf der internationalen Agenda befindlichen Umweltproblem den notwendigen Handlungsdruck zur Seite, so daß eine für internationale Vertragsverhandlungen günstige Atmosphäre geschaffen wird. 203 Wapner, Politics Beyond the State, in: World Politics 47 (1995), S. 311 (321); Lindborg, Nongovemmental Organizations, in: Susskind/Dolin/Breslin, Int'l Env' l Treaty Making, S. 1 (5); Breyman, Knowledge as Power, in: Lipschutz/Conca, State and Social Power, s. 124 (140). 204 Tolbert, Climate Change, in: Churchill/Freestone, Int'l Law and Global Climate Change, S. 95 (1~101). 20' Litfin, Ecoregimes, in: Lipschutz/Conca, State and Social Power, S. 94 (100). In diesem Zusammenhang ist auch die Zusammenarbeit von FJELD mit der AOSIS-Koalition zu sehen; vgl. hierzu ausführlich unten, 2. Kapitel, B. II. 3. b) bb).

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

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c) Zusammenfassung Es zeigt sich, daß der Verbindung von Wissenschaft und nichtstaatlichen Organisationen eine wichtige Funktion zukommt, wenn es darum geht, globale Umweltprobleme ohne Belastung durch nationale Eigeninteressen auf die internationale Agenda zu bringen. Durch die zeitige Sensibilisierung von Staaten und Bevölkerung tragen nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen so insbesondere dazu bei, den Zeitraum zwischen der Aufdeckung eines negativen Umweltphänomens und der Schaffung globaler Regelungsmechanismen zur Bekämpfung desselben zu minimieren. 2. Vorbereitungsphase

Nachdem ein globales Umweltproblem aufgedeckt und ein Konsens über die Notwendigkeit seiner Bekämpfung hergestellt worden ist, werden vor der Zusammenkunft einer internationalen Konferenz regelmäßig extensive Vorbereitungsphasen notwendig, die sich teilweise über Jahre hinziehen. 206 Die Vorbereitungsphase ist sehr wichtig, da hier bereits die Grundlagen für den Erfolg oder das Scheitern der späteren Vertragsverhandlungen oder Konferenzen gelegt werden, denn es gilt, eine Einigung auf die Durchführung von Vertragsverhandlungen sowie deren Rahmen herbeizuführen, die zu regelnde Materie zu konkretisieren und akzeptable Lösungsansätze, möglichst schon in Form von Entwürfen zu schaffen, um unlösbare Konflikte bei den späteren Verhandlungen auszuschließen oder weitgehend zu vermeiden. 207 Am Anfang der Vorbereitungsphase steht der Entschluß, multilaterale Vertragsverhandlungen durchführen zu wollen. Dieser Entschluß geht häufig aus dem Forum einer kompetenten Internationalen Organisation hervor, regelmäßig ausgelöst durch eine Anregung eines oder mehrerer Mitgliedstaaten. Bereits zu diesem Zeitpunkt findet eine innerstaatliche Auseinandersetzung auf nationaler Ebene mit der Thematik und ersten vorbereiteten Dokumenten statt, so daß die Weichen für die spätere Position der Staaten bei den nachfolgenden Verhandlungen sehr früh gestellt werden. Gegenstand der Auseinandersetzung können bereits Konventionsentwürfe sein, welche sodann an die Preparatory Committees (PrepCorns) weitergereicht werden, 206 Die Vorbereitung der Stockholmer Konferenz nahm beispielsweise 5 Jahre in Anspruch, vgl. oben 1. Kapitel, C. II. 2., und auch die Vorbereitungen zu einem Abkommen wie der Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats (vom 19. September 1979, E.T.S. 104) zog sich über 3 Jahre hin, vgl. Lyster, S. 129. 207 Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 38-39.

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

die im Rahmen der detaillierten Vorbereitung großer internationaler Konferenzen abgehalten werden. Erst nach Abschluß dieser intensiven Vorverhandlungen können schließlich die eigentlichen Vertragsverhandlungen durchgeführt werden. 208 Da sich am Gang der Vorbereitungsphase bereits der Erfolg oder Mißerfolg der späteren Vertragsverhandlungen abzeichnet und wichtige Entscheidungen über den Inhalt des zu schaffenden Vertragswerkes getroffen werden, ist die Einflußnahme nichtstaatlicher Organisationen während der Vorbereitungsphase internationaler Konferenzen bereits so wichtig wie in der Verhandlungsphase, da zu diesem Zeitpunkt der Meinungsbildung der Verhandlungsprozeß noch recht offen ist, so daß NGOs auf die Entstehung des internationalen Umweltrechts einwirken können. Die hierfür zur Verfügung stehenden Mittel sollen im folgenden untersucht werden.

a) Initiierung des Verhandlungsprozesses In der Regel sind es Internationale Organisationen, die die Initiierung von Vertragsverhandlungen anregen oder aus denen heraus die Vertreter einzelner Staaten offiziell die Durchführung einer internationalen Konferenz oder die Aufnahme von Vertragsverhandlungen zur Bewältigung eines Umweltproblems fordern. 209 Aber auch für NGOs bietet sich die Möglichkeit der Initiierung des Verhandlungsprozesses, indem sie durch die Zusammenarbeit mit Internationalen Organisationen direkt auf deren Entscheidungsprozesse einwirken210, oder indem sie einzelne interessierte Staaten anregen, dieses Anliegen in den internationalen Foren zu vertreten. Schließlich besitzen insbesondere internationale und hybride Organisationen wie IUCN oder der WWF ein Ansehen in der internationalen Gemeinschaft, das sie befähigt, auch selbst zu Initiatoren von Staatenkonferenzen und Vertragsverhandlungen zu werden. Durch die Einflußnahme auf nationale Regierungen konnten einige nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen beispielsweise während der Verhandlungen zum NAFTA-Abkommen211 den Entschluß zur Aushandlung eines auf die Belange des 208 Zum Gang des internationalen Rechtssetzungsprozesses, insbesondere durch Vertragsverhandlungen, vgl. Szasz, International Norm-making, in: E. Weiss, Env'1 Change and Int'l Law, S. 41 (43 ff.). 209 Szasz, International Norm-making, in: E. Weiss, Env'l Change and Int'l Law, S. 41 (44). 210 Zum Zusammenwirken zwischen NGOs und Internationalen Organisationen in bezug auf die Entwicklung des internationalen Umweltrechts vgl. ausführlich unten, 2. Kapitel,

B. III. 211

Zum NAFfA vgl. bereits oben, 1. Kapitel, D. I. 2. d).

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

185

Umweltschutzes bezogenen Nebenabkommens mit herbeiführen: Die Verhandlungen über die Schaffung einer Nordamerikanischen Freihandelszone hatten in verschiedenen Umweltschutzorganisationen die Besorgnis erregt, daß in Kanada und den USA strengere Umweltschutzvorschriften begünstigt durch die Freihandelszone im Rahmen eines Race-to-the-Bottom212 durch Verlagerung von Produktionsstätten nach Mexiko aufgehoben werden könnten. 213 Aus diesem Grunde stellten die der Gründung einer Freihandelszone ablehnend gegenüberstehenden Umweltschutzorganisationen verschiedene Forderungen insbesondere an die Regierung der Vereinigten Staaten, versehen mit der Drohung, anderenfalls gegen das NAFTA zu arbeiten. 214 Unter dem Druck dieser Kampagnen kam es schließlich zur separaten Aushandlung des North American Agreement on Environmental Cooperation, welches gemeinsam mit dem NAFTA-Abkommen am 1. Januar 1994 in Kraft trat. 215 Die nichtstaatlichen Organisationen gehörten damit zumindest indirekt zu den Initiatoren des ursprünglich in den Verhandlungen zur Nordamerikanischen Freihandelszone nicht vorgesehenen Umweltschutzabkommens NAAEC. 216 Neben der Einflußnahme auf einzelne Regierungen steht besonders angesehenen und insbesondere hybriden NGOs wie der IUCN aber auch der Weg offen, selbst zu Initiatoren von Vertragsverhandlungen zu werden. Ein Beispiel hierfür bietet das Washingtoner Artenschutzabkommen von 1973, das auf eine Initiative der IUCN zurückzuführen ist. Die Generalversammlung der IUCN hatte bereits 1963 in einer Resolution zu Verhandlungen über "an international convention on regulations of export, transit and import of rare or threatened wildlife species or Zum Race-to-the-Bottom vgl. bereits oben, 2. Kapitel, A. II. 1. Die Meinungen der nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen waren hier allerdings durchaus gespalten: So begrüßten die National Wildlife Federation, der Environmental Defense Fund, das Natural Resources Defense Council, die Audubon Society, der WWF und Conservation International das NAFfA-Abkommen als durchaus positiv für den Umweltschutz, während Organisationen wie der Sierra Club, Friends of the Earth oder Greenpeace dieses als schädlich ablehnten, vgl. Senti, NAFfA, S. 111; Esty, Greening the GATI, S. 28 Fn. 19. 214 Zu diesen Forderungen im einzelnen vgl. Bolinger, Assessing the CEC, in: Law & Policy in Int'l Business 28 (1997), S. 1107 (1109 f.); Raustiala, NAAEC, in: Virginia JIL 36 (1996), S. 721 (724). m Zu diesen Vorgängen vgl. Senti, NAFI'A, S. 111 ff.; Raustiala, NAAEC, in: Virginia JIL 36 (1996), S. 721 ff.; Bolinger, Assessing the CEC, in: Law & Policy in Int'l Business 28 (1997), s. 1107 ff. 216 Dieses darf allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, daß NGOs in die tatsächliche Aushandlung des NAAEC nicht mehr einbezogen wurden, vgl. Wirth, Public Participation in Int'l Processes, in: Colorado J of Int'l Env'l Law & Policy 7 (1996), S. 1 (27). 212 213

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

their skins and trophies" aufgerufen. 217 Dieser Aufruf einer nichtstaatlichen Organisation initiierte den Prozeß, der zehn Jahre später in der Aushandlung des Artenschutzabkonunens mündete.218 Diese Beispiele zeigen, daß die Initiative zur Weiterentwicklung des internationalen Umweltrechts erfolgreich auch von nichtstaatlichen Organisationen ausgehen kann.

b) Vorbereitung von Vertragsentwürfen Gelegentlich wird der V erhandlungsprozeß umweltrechtlicher Vertragswerke in seinem Beginn durch die Schaffung von Vertragsentwürfen erleichtert, die als Diskussionsgrundlage dienen und die Verhandlungen kanalisieren sollen. Solche Entwürfe werden von Staaten oder Internationalen Organisationen, aber auch von nichtstaatlichen Organisationen geschaffen. Hierfür finden sich im internationalen Umweltrecht verschiedene Beispiele: So geht die 1971 Ramsar Convention auf einen Vertragsentwurf des International Waterfowl Research Bureaus (IWRB), einer überwiegend wissenschaftlich arbeitenden NGO, von 1965 zurück.219 Gleiches gilt für das Washingtoner Artenschutzabkonunen von 1973: Das Environmental Law Center der IUCN bereitete -nachdem bereits die Initiative zur Aufnahme des Verhandlungsprozesses von dieser Organisation ausgegangen war - verschiedene Vertragsentwürfe des Abkonunens vor und legte diese verschiedenen Regierungen und NGOs vor, deren Kritik als Anregung zur Verbesserung der Entwürfe diente.Z20 217 Resolution Nr. 5 der 8. Generalversammlung der IUCN, zitiert nach BendomirKahlo, CITES, S. 27 Fn. 48; vgl. auch Lyster, S. 239; Flachsmann, Washingtoner Artenschutzübereinkommen, S. 83.

218 IUCN war im Zusammenhang mit CITES auch in verschiedenen anderen Verhandlungsabschnitten instrumental für den Erfolg der Initiative, vgl. dazu unten, 2. Kapitel, B. II. 2. b) und 5. c). 219 Lyster, S. 183; Tolbert, Climate Change, in: Churchili/Freestone, Int'l Law and Global ClimateChange, S. 95 (101); McCormick, INGOs, in: Karnieniecki, Env'l Politics in the lnt'l Arena, S. 131 (134); Flachsmann, Washingtoner Artenschutzabkommen, S. 24. Der Verhandlungsprozeß ging daher vom Entwurf des IWRB als einer nichtstaatlichen Organisation aus, wenn auch im Laufe der Zeit verschiedene Staatenentwürfe hinzukamen, die das Verhandlungsergebnis erheblich prägten, vgl. Bowman, RamsarConvention, in: Neth Int'l Law Review 42 (1995), S. 1 (6). 220 Mu", Entwicklung und Handlungsmöglichkeiten von Umweltverbänden, S. 54. Die Entwürfe und Überarbeitungen der IUCN stammen von 1967, 1969 und 1971 ; jedoch orientierten sich die endgültigen Vertragsverhandlungen an einem Entwurf derVereinigten Staaten, der allerdings auf der bereits geleisteten Arbeit der IUCN aufbauen konnte, vgl. Flachsmann, Washingtoner Artenschutzabkommen, S. 85-91; Bendomir-Kahlo, CI'IES, S. 27-28.

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

187

Diese Beispiele zeigen, daß Staaten Vertragsentwürfe angesehener NGOs zur Vorbereitung zukünftiger verbindlicher Verträge akzeptieren und zur Verbesserung derselben auch in einen Meinungsaustausch mit den NGOs eintreten. Insbesondere wissenschaftliche NGOs treten in dieser frühen Verhandlungsphase teilweise als gleichwertige Verhandlungspartner auf, wobei jedoch nicht übersehen werden darf, daß NGOs nur Entwürfe vorbereiten und das letzte Wort weiterhin bei den Staaten liegt.

c) PrepComs Zu ersten direkten Verhandlungen der zukünftigen Vertragsparteien kommt es noch in der Vorbereitungsphase, wenn aufgrundder Größe der durchzuführenden Konferenz oder der Komplexität der zu behandelnden Fragen die vorherige Planung in Preparatory Cornrnittees (PrepComs) notwendig wird.221 Für NGOs ist die Einflußnahme auf die Durchführung solcher PrepComs sehr wichtig, da hier die Weichen für den späteren Verhandlungsverlauf gestellt und grundlegende Entscheidungen getroffen werden. Zudem besteht die Gelegenheit, Verbindungen zu Regierungsvertretern zu knüpfen und auch die Beteiligung an der nachfolgenden Konferenz sicherzustellen. Gerade zu Beginn eines Verhandlungsprozesses, wenn die staatlichen Positionen noch nicht festgefahren sind und Strategien erst ausgearbeitet werden, sind die Einflußmöglichkeiten für NGOs am größten. Ein Beispiel für die Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen in die Vorverhandlungen zu einer internationalen Konferenz bietet der V orbereitungsprozeß der Rio-Konferenz von 1992, welcher in 4 mehrwöchigen Sitzungen der Preparatory Cornrnittees in einem Zeitraum von 1990 bis I 992 stattfand. 222 Die Teilnahme nichtstaatlicher Organisationen war zwar zunächst unter den Staaten nicht unumstritten, setzte sich aber schließlich doch durch, wenn auch in der Ausgestaltung nicht zur unumschränkten Freude der NGOs. Die Regeln für die Mitwirkung der NGOs wurden in Decision 1/1 des Preparatory Cornrnittee223 festgelegt: Demnach sollte den NGOs keine Verhandlungsrolle in der Arbeit des Preparatory 221 Dieses dürfte überwiegend bei Konferenzen auf Ebene der Vereinten Nationen der Fall sein. 222 Zur Vorbereitung der UNCED vgl. Cicin-Sain/Knecht, Implications, in: ODIL 24 (1993), S. 323 (326-328); vgl. bereits oben, 1. Kapitel, C. II. 4. 223 Decision 1/1 adopted by the Preparatory Committee at its first session; G.A. Off. Rec., Suppl. No. 46 (A/45/46), Annex I ,,Role of non-govemmental organizations in the preparatory process for the United Nations Conference on Environment and Development" vom 14. August 1990.

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

Committee zukommen224, aber relevante NGOs durften auf eigene Kosten schriftliche Beiträge leisten, die allerdings grundsätzlich nicht als offizielle Dokumente der Vereinten Nationen behandelt werden sollten.225 NGOs mit Konsultativstatus beim Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen durften zudem kurze mündliche Beiträge in den Sitzungen des Preparatory Committee und seiner Arbeitsgruppen leisten, während die Entscheidung über die Zulässigkeit von Redebeiträge anderer NGOs beim Vorsitzenden des Committees lag. 226 Zusätzlich wurden Geldmittel bereitgestellt, um die Teilnahme relevanter Gruppen und Experten aus Entwicklungsländern sicherzustellen.227 Zu Beginn der ersten PrepCom in Nairobi im August 1990 waren nur sehr wenige NGOs bei den Sitzungen vertreten; bis zum Zusammentreten der RioKonferenz in 1992 stieg diese Zahl aber kontinuierlich auf über 1000 an. Die Masse der NGOs stellte die Sitzungen der PrepCorns allerdings auch vor organisatorische Schwierigkeiten, so daß NGOs zeitweilig vom Sitzungsraum auf die Galerie verbannt wurden, und auch ihre Teilnahme an informellen Sitzungen, die im Laufe der Verhandlungen immer mehr zunahmen, war nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen möglich. Diese Probleme konnten teilweise behoben werden, indem beispielsweise zumindest ein Teil der NGOs Zutritt zum Verhandlungsraum erhielt, führten aber dennoch dazu, daß Vertreter nichtstaatlicher Organisationen sich desillusioniert und von den Vereinten Nationen zurückgewiesen fühlten. 228 Einfluß konnte trotz der großen Zahl der teilnehmenden NGOs im wesentlichen nur von den großen Umweltverbänden ausgeübt werden, und ob die Bemühungen der nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen in den Texten der PrepCorns Niederschlag gefunden haben, bleibt fraglich. 229 Dennoch spricht die große Zahl der akkreditierten NGOs am Ende des Vorbereitungsprozesses dafür, daß die Mehrzahl der nichtstaatlichen Organisationen zu der Überzeugung gelangt sein muß, daß sich die Zusammenarbeit mit den Regierungsvertretern auf einer internationalen Konferenz lohnen würde. Für die Zukunft ist die Teilnahme nichtstaatlicher Organisationen an PrepCorns innerhalb des Vorbereitungsprozesses zu Konferenzen der Vereinten Nationen Decision 111, Paragraph 4 (a). Decision 111, Paragraph 4 (b). 226 Decision 1/1, Paragraph 4 (c). 227 Decision 111, Paragraph 5. 228 Doherty, Role of NGOs, in: Spector/Sjöstedt/Zartman, Negotiating Int'l Regimes, S. 199 (204-207); Finger, UNCED, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, s. 186 (200). 229 Finger, UNCED, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 186 (207 f.). 224 225

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nunmehr in Paragraph 41-54 der ECOSOC Res. 1996/31 230 einheitlich geregelt. Hier sind diejenigen NGOs, die Konsultativstatus bei den Vereinten Nationen haben, im Vorteil, denn ihre Akkreditierung zu PrepCorns soll den Normalfall darstellen, aber auch andere NGOs können sich um die Teilnahme bemühen. 231 Akkreditierte NGOs dürfen vom Zeitpunkt ihrer Akkreditierung an alle Sitzungen der PrepCorns und auch der Konferenzen selbst besuchen232 ; ausdrücklich wird betont, daß die aktive Teilnahme nichtstaatlicher Organisationen bereits am Vorbereitungsprozeß begrüßt wird, wenn NGOs auch keine Verhandlungsrolle einnehmen sollen.233 Akkreditierte NGOs dürfen nach dem Ermessen des Vorsitzenden in Sitzungen der PrepCorns Redebeiträge leisten234 und können zudem während des Vorbereitungsprozesses schriftliche Beiträge nach ihrem eigenen Ermessen ausarbeiten, die aber im Normalfall nicht als offizielle Dokumente der Vereinten Nationen behandelt werden sollen. 235 Damit sind die neu erarbeiteten allgemeinen Regeln für die zukünftige Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen weitgehend den aus der Zeit der Vorbereitung der Rio-Konferenz stammenden Regelungen gefolgt. Die Stellung nichtstaatlicher Organisationen hat sich so zwar nicht wesentlich verbessert, aber ihnen ist im Rahmen der Vereinten Nationen weiterhin und für die Zukunft die offiziell begrüßte Möglichkeit der Einflußnahme auf und Teilnahme am Vorbereitungsprozeß internationaler Konferenzen gegeben. Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen wirken damit generell bereits in internationalen Vorverhandlungsphasen in offizieller Funktion mit. Solange NGOs aber eine Verhandlungsrolle versperrt bleibt, wird sich ihre Kausalität für bestimmte spätere Vertragsinhalte zwar niemals eindeutig beweisen lassen; jedoch läßt sich aus der bisherigen und der zukünftig angestrebten Praxis der Vorbereitung internationaler Konferenzen folgern, daß die Staatengemeinschaft das Input der NGOs zumindest zu schätzen weiß, so daß ihnen jedenfalls potentiell die Möglichkeit der Beeinflussung der Ergebnisse einer Konferenz gegeben ist. d) Hilfestellung für einzelne Staaten Eine weitere Rolle für nichtstaatliche Organisationen in der Vorbereitungsphase internationaler umweltrechtlicher Konferenzen liegt in der Möglichkeit, einzelnen Zur ECOSOC Res. 1996/31 vgl. bereits oben, I. Kapitel, D. I. I. a) aa). ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 42. 232 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 49. 233 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 50. 234 ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 51 . m ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 52. 230 231

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

Staaten Hilfestellung bei der Vorbereitung ihrer Verhandlungsposition zu leisten und so Einfluß auf die Entwicklung des internationalen Umweltrechts zu gewinnen. Innerhalb der Staatengemeinschaft besitzen nur die wenigsten Staaten die Ressourcen, die notwendig sind, um eine eigene Position zu den verschiedensten komplexen Umweltproblemen und der Frage ihrer Lösung zu entwickeln und diese auf Staatenkonferenzen effektiv zu vertreten.236 Für diese Staaten kann die sorgfältige Vorbereitung auf langwierige internationale Verhandlungsprozesse daher große Schwierigkeiten bereiten.237 Zwar stehen besonders die Vertreter von Entwicklungsländern häufig der Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen an zwischenstaatlichen Verhandlungen sehr kritisch gegenüber38, allerdings können NGOs gerade diesen helfen, ihr nationales Interesse an umweltschützenden Maßnahmen zu definieren und auf dem internationalen Parkett überzeugend und sachkundig zu vertreten. Ein Beispiel hierfür bietet die Zusammenarbeit zwischen der nichtstaatlichen Foundation for International Environmental Law and Development (FIELD) und der zwischenstaatlichen Alliance of Small Island States (AOSIS) 239 : Im Rahmen der Klimaverhandlungen, deren Erfolg insbesondere für die vom möglichen, durch den Treibhauseffekt hervorgerufenen Anstieg des Meeresspiegels gefährdeten kleinen Inselstaaten ein nationales Eigeninteresse darstellte, wurde AOSIS durch die Expertise von FIELD unterstützt und konnte sich so durch eigene Entwürfe und Vorschläge an den Klimaverhandlungen aktiv beteiligen und unerwarteten Einfluß nehmen. 240 Die Hilfestellung reichte von wissenschaftlicher über verhandlungstaktische Beratung bis hin zur Ausarbeitung eines Vertragsentwurfes durch die NGO. Der Inselstaat Nauru läßt sich bei Verhandlungen im Rahmen der 1972 London Dumping Convention sogar direkt von unabhängigen kompetenten Wissenschaftlern vertreten. 241 Auf diese Weise vermögen NGOs durch ihre Hilfe236 Spiro, NGOs in Int'l Decision-Making Institutions, in: Washington Quarterly 18 (1995), s. 45 (50). 237 Susskind, Environmental Diplornacy, S. 126. 238 Dieses war auch bei der Vorbereitung der Rio-Konferenz von 1992 der Fall, vgl. Doherty, Role of NGOs, in: Spector/SjöstedtJZartman, Negotiating Int'l Regimes, S. 199 (204-205). Die Befürchtungen der Entwicklungsländer können allerdings auch gerechtfertigt sein, wenn auf einer Konferenz lediglich große westlich orientierte NGOs vertreten sind, die kein unmittelbares Verständnis filr die Lebenssituation in den Entwicklungsländern haben. 239 AOSIS setzt sich zusammen aus über 30 kleinen Inselstaaten, überwiegend Entwicklungsländer, die in allen großen Weltmeeren angesiedelt sind. 240 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 260 ff.; Raustiala, NGOs, in: Int'l Studies Quarterly 41 (1997), S. 719 (728). 241 Stairs/Taylor, NGOs, in: HurrelVKingsbury, Int'l Politics ofthe Environment, S. 110 (130); Spiro, NGOs in Int'l Decision-Making Institutions, in: Washington Quarterly 18 (1995), s. 45 (50).

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

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stellung für einzelne Staaten nach der Regel "one country, one vote" vermittelt über einen oder mehrere Staaten konkreten Einfluß auf zwischenstaatliche Verhandlungen zu nehmen. 242 e) Zusammenfassung Bereits während der Vorbereitung multilateraler Vertragsverhandlungen bieten sich NGOs somit vielfältige Möglichkeiten der Einflußnahme, die ihnen offiziell in PrepCorns zuwachsen und die sie auch über die Zusammenarbeit mit einzelnen Staaten zu erlangen vermögen. Damit läßt sich feststellen, daß NGOs internationale Vorverhandlungen institutionalisiert und von Beginn an begleiten.

3. Beteiligung von NGOs an Yenragsverhandlungen

Nach Abschluß der mehr oder weniger extensiven Vorbereitungsphase können endlich die zwischenstaatlichen Vertragsverhandlungen aufgenonnnen werden. Die Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen an derartigen internationalen Vertragsverhandlungen, die bereits verschiedentlich exemplarisch erwähnt wurde243, soll nunmehr näher untersucht werden. Die Art der Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen kann dabei sowohl informelle, als auch formelle Formen annehmen. a) Informelle Teilnahme Bezüglich der informellen Rolle von NGOs bei Vertragsverhandlungen sollte statt von Beteiligung besser von einer informellen Teilnahme gesprochen werden, da es hierbei grundsätzlich um die Rolle geht, die NGOs aufgrund eigener Zuweisung und Initiative einnehmen. Das als informell zu charakterisierende Hauptbetätigungsfeld der nichtstaatlichen Organisationen auf internationalen Konferenzen und während Vertragsverhandlungen liegt im mehr oder weniger professionell betriebenen Lobbying, indem die Vertreter der NGOs die Gelegenheit nutzen, Mitglieder staatlicher Delegationen informell, ohne sich direkt am Verhandlungstisch zu befinden, in umweltfreundlichem Sinne zu beeinflussen und so die Standpunkte der NGOs in die 242 Stairs/Taylor,

(130).

NGOs, in: HurrelVKingsbury, Int'l Politics ofthe Environment, S. 110

243 Zur Teilnahme von NGOs an internationalen Konferenzen vgl. oben, 1. Kapitel, C. li. oder 1. Kapitel, D. I. 1. e).

192

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

Verhandlungen einfließen zu lassen. 244 Diese informelle Einflußnahme stellt in der Regel nur die Fortsetzung des bereits vor Verhandlungsbeginn innerstaatlich betriebenen Lobbyings dar und erhält den Druck auf nationale Delegationen aufrecht. Das Lobbying beschränkt sich aber nicht nur auf die nationalen Delegationen, sondern gilt auch dem Sekretariat der Konferenz und ihrem Vorsitzenden, da diese eine wichtige Funktion für die Arbeitsbedingungen der NGOs auf Konferenzen einnehmen. Entscheidungsträger werden dabei mit Informationen und Argumenten versorgt, die umweltfreundliche Beschlüsse verstärken oder hervorrufen sollen. Neben der Aufnahme direkten Kontakts zu den Staatenvertretern gehört zur Taktik der NGOs auch die allgemeine Verbreitung der Ansichten nichtstaatlicher Organisationen, welches regelmäßig und unter großer Beachtung auf nichtstaatlichen Parallelkonferenzen geschieht, wie dies etwa während der Stockholmer und der Rio-Konferenz der Fall war45 , und die Verbreitung täglicher Konferenznachrichtenblätter, die die Weltöffentlichkeit, aber auch Staatenvertreter über den Fortgang der Verhandlungen auf dem Laufenden halten.246 Da NGOs heute an allen relevanten Staatenkonferenzen und Vertragsverhandlungen jedenfalls informell teilnehmen, darf diese informelle Rolle als kritische Begleiter der Staaten insbesondere aus Sicht der Weltöffentlichkeit nicht zu gering bewertet werden. Einerseits entsteht ein direkter Kontakt zu Regierungsdelegationen und andererseits bleibt kein Beschluß der vertretenen Staaten vor der internationalen Presse unkommentiert, so daß Ergebnisse einer Staatenkonferenz in der Weltöffentlichkeit häufig an dem gemessen werden, was nichtstaatliche Organisationen als wünschenswerte Verhandlungsziele zugrunde gelegt haben. Diese Funktion kann auch von Staatenvertretern genutzt werden, indem durch gezielte Indiskretion gegenüber "befreundeten" NGOs die Verhandlungspositionen anderer Staaten bewußt öffentlich diskreditiert werden. So kann es gelegentlich zu informellen Koalitionen zwischen einzelnen Staaten und NGOs kommen. Die informelle Teilnahme nichtstaatlicher Organisationen vermag so insgesamt auf Staatenkonferenzen einen derartigen Erfolgsdruck zu erzeugen, daß hieraus Auswirkungen auf Verhandlungsergebnisse resultieren, wobei die Herstellung einer Kausalität im Einzelfall allerdings regelmäßig nicht möglich ist. 244 Lobbying bedeutet häufig nichts anderes, als ständige Präsenz vor Verhandlungsräumen und sonstigen Treffpunkten Delegierter zu zeigen, Kontakt zu Delegationsmitgliedern aufzunehmen und diese mit Informationen und Argumenten zu versorgen, vgl. Hewison, Ocean Governance, in: Ocean Yearbook 12 (1996), S. 32 (44). 245 Zur Stockholmerund Rio-Konferenz vgl. oben, 1. Kapitel, C. II. 2. und 4. 246 NGOs erfüllen mit ihren Konferenzzeitungen Bedürfnisse, die Staaten oder Internationale Organisationen nicht zu leisten vermögen, deren Berichte als offizielle Dokumente aufzufassen wären, was während laufender Verhandlungen völlig inakzeptabel wäre, vgl. Raustiala, NGOs, in: Int'l Studies Quarterly 41 (1997), S. 719 (730).

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

193

Gleiches gilt für die Einflußnahme auf einzelne Staatenvertreter, die im Sinne der NGOs fruchtbare Auswirkungen haben kann. Zumindest demokratisch legitimierte Staatenvertreter müssen bemüht sein, ihre Maßnahmen auf Konferenzen dem Wahlvolk in der Heimat positiv zu präsentieren, und die NGOs sind immer anwesend, um darüber unabhängig zu berichten, welches selbst die parlamentarische Kontrolle unterstützen kann. 247 Hierin liegen die Hauptfunktionen und -auswirkungen der informellen Teilnahme nichtstaatlicher Organisationen an internationalen Staatenkonferenzen. b) Formelle Beteiligung Bei der formellen Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen an zwischenstaatlichen Vertragsverhandlungen ist zu unterscheiden zwischen der direkten Einbeziehung durch die Verleihung eines Beobachterstatus und der Einbeziehung vermittelt über Staaten durch die Aufnahme in nationale Delegationen.

aa) Formelle Beteiligung als Beobachter Die offizielle Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen an Staatenkonferenzen zur Aushandlung internationaler umweltrechtlicher Vertragswerke als Beobachte~48 ist seit der Stockholmer Konferenz zum Normalfall geworden. Sie berechtigt NGOs regelmäßig dazu, jedenfalls die fonnellen Sitzungen der Konferenzen zu verfolgen und unter bestimmten Bedingungen auch Redebeiträge zu leisten und so ihren eigenen Standpunkt offiziell zu Gehör zu bringen. Für den Bereich der Vereinten Nationen sind die für den Beobachterstatus auf Konferenzen geltenden Regelungen nunmehr einheitlich in Paragraph 41-54 der ECOSOC Res. 1996/31 festgeschrieben worden. Die Staaten können so eine Auseinandersetzung mit den Positionen der nichtstaatlichen Organisationen nicht vermeiden; und auch wenn davon die Rede ist, daß NGOs keine Verhandlungsposition einnehmen sollen249, ist die den NGOs mit dem Beobachterstatus eingeräumte Rolle groß genug ist, um tatsächlich Einfluß auf die Verhandlungen zu gewinnen.

247

Raustiala, Participatory Revolution, in: Harvard Env'1 Law Review 21 (1997),

s. 537 (562).

248 Zur Beobachterstellung der NGOs vgl. bereits oben, 1. Kapitel, C. li. und 1. Kapitel, D. I. 2. e). 249 Zu den Konferenzen im Rahmen der Vereinten Nationen, vgl. bereits oben, 1. Kapitel, D. I. I. e).

13 Riedinger

194

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

Darüber hinaus bietet dieser Status NGOs die Möglichkeit, eigene Vertragsentwürfe, aber auch Informationen und Argumente besser und auf offiziellem Wege unter den Staaten verbreiten zu können und daneben staatliche Delegationen in ihrer Arbeit zu beobachten und durch ihre Anwesenheit in den Verhandlungen auch zu kontrollieren. Delegationsmitglieder müssen so damit rechnen, jedenfalls in der Weltöffentlichkeit für umweltschädliche Verhandlungspositionen an den Pranger gestellt zu werden, und selbst Regierungen und nationale Parlamente profitieren von dieser Kontrollfunktion. 250 Die bei den formellen Verhandlungen anwesenden NGOs verhindem so, daß nationale Delegationen ihre Handlungen vor der Öffentlichkeit verbergen, wobei diese Kontrolle von Seiten der Staaten durch die Wahrnehmung informeller Sitzungen, von denen NGOs ausgeschlossen sind, allerdings relativiert wird. Generell erleichtert der Beobachterstatus es den NGOs, "befreundeten" Staaten zur Seite zu stehen. Dieses kann durchaus äußerst praktische Auswirkungen haben, wenn beispielsweise finanzkräftige transnationale NGOs solchen Delegationen aushelfen, deren Muttersprache nicht die Verhandlungssprache ist, um zu verhindern, daß umweltfreundliche Ansätze dieser Staatenvertreter von wortgewandteren Delegationen verwässert und in der Bedeutung verändert werden. 251 Durch die mittlerweile umfassende Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen als Beobachter an Vertragsverhandlungen und Konferenzen aus dem Bereich des internationalen Umweltrechts stehen NGOs alle Bereiche zur Einflußnahme offen. Zwar besitzen weiterhin nur die Staaten das Stimmrecht, jedoch sind jedenfalls Verhandlungen ohne Kenntnisnahme von der Position der NGOs nicht mehr denkbar. Wenn auch die Kausalität der Anwesenheit nichtstaatlicher Organisationen für bestimmte Vertragsregelungen nicht eindeutig zu beweisen ist, so steht doch fest, daß eine Konfrontation mit nichtstaatlichen Einflüssen ihrer Verabschiedung vorausgegangen ist. Für den positiven Einfluß von NGOs spricht auch die Tatsache, daß diesen standardmäßig in den verabschiedeten Verträgen ein Beobachterstatus für nachfolgende Vertragsstaatenkonferenzen eingeräumt wird252 , so daß die nichtstaatlichen Organisationen dort ihre Einflußnahme auf die Entwicklung des internationalen Umweltrechts fortsetzen können. 250 In den USA sind beispielsweise Vertreter nichtstaatlicher Organisationen im Kongreß über das Verhalten der US-Delegation bei den Klimaverhandlungen angehört worden, vgl. Raustiala, NGOs, in: Int'l Studies Quarterly 41 (1997), S. 719 (729); ders., Participatory Revolution, in: Harvard Env'l Law Review 21 (1997), S. 537 (562). 251 Von derartigen Vorgängen wird bei Verhandlungen im Rahmen der 1972 London Dumping Convention berichtet, vgl. Stairs/Taylor, NGOs, in: HurrelUKingsbury, Int'l Politics ofthe Environment, S. 110 (125). 252 Zu den Vertragsstaatenkonferenzen vgl. bereits oben, 1. Kapitel, D. I. 2. e).

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

195

bb) Mitgliedschaft in nationalen Delegationen Eine weitere formelle Form der Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen an internationalen Konferenzen und Vertragsverhandlungen liegt in der Mitgliedschaft von NGO-Vertretern in nationalen Delegationen. Zwar geht in diesem Fall die Einbeziehung der NGOs nicht von der Gemeinschaft der Staaten aus, und ihre Teilnahme an Verhandlungen vollzieht sich nicht in ihrer nichtstaatlichen Funktion, vielmehr werden diese durch ihre Einbeziehung Teil der Regierungsvertreter eines bestimmten Staates. Dennoch läßt sich an dieser Form der Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen ablesen, welche Bedeutung ihnen von einzelnen Regierungen zugemessen wird, und ihr Einfluß auf Vertragsverhandlungen kann unter günstigen Bedingungen durch ihre Eigenschaft als Delegationsmitglieder gegenüber dem Beobachterstatus noch anwachsen. Schon die Aufnahme in die Delegation eines kleinen Staates verleiht den Vertretern nichtstaatlicher Organisationen zumindest theoretisch nach dem Prinzip "one country, one vote" dieselben Verhandlungs- und Zugangskompetenzen wie Regierungsvertretern mächtiger Industrienationen. 253 So befanden sich während der Verhandlungen im Rahmen der Rio-Konferenz in Regierungsdelegationen von 14 Staaten Vertreter nichtstaatlicher Organisationen, wobei es sich allerdings ganz überwiegend um "nördliche" Industrienationen handelte und der Einfluß der NGOs in den Delegationen nicht sehr groß war. 254 Anders verhält es sich dagegen bezüglich der Zusammenarbeit der Alliance of Small Island States (AOSIS) und der nichtstaatlichen Organisation FIELD255 : Nachdem die Vertreter der nichtstaatlichen Organisation den kleinen Inselstaaten bereits bei der Vorbereitung der Klimaverhandlungen zur Seite gestanden hatten, traten sie während der Verhandlungsrunden von 1989 in Genf als Ratgeber der AOSIS-Staaten auf und bezogen auch Greenpeace als wissenschaftliche Experten mit ein. Die Regierungsvertreter der AOSIS-Staaten wurden vor allen Sitzungen des International Negotiating Committee mit Hilfe der NGO-Vertreter auf den Gang der Verhandlungen vorbereitet, und gemeinsam wurde eine Vorgehensstrategie ausgearbeitet. Da die Regierungsvertreter der AOSIS-Staaten nur sehr generelle Anweisungen für ihre Verhandlungsführung bekommen hatten, konnten die

253 Stairs/Taylor, NGOs, in: Hurrell/Kingsbury, Int'l Politics ofthe Environment, S. 110 (130). 254 Doherty, Role of NGOs, in: Spector/Sjöstedt/Zartrnan, Negotiating Int'l Regimes, S. 199 (207); Finger, UNCED, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 186 (208). 255 Zu dieser Zusammenarbeit vgl. bereits oben, 2. Kapitel, B. II. 2. d).

13•

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

beteiligten nichtstaatlichen Organisationen großen Einfluß auf die in den zwischenstaatlichen Sitzungen verfochtenen Positionen nehmen. 2s6 Dieses Beispiel zeigt, daß nichtstaatliche Organisationen über ihre Arbeit in staatlichen Delegationen großen Einfluß auf Vertragsverhandlungen gewinnen können. Dabei darf allerdings nicht übersehen werden, daß die Einbindung von NGO-Vertretern in nationale Delegationen auch einen Knebelungseffekt mit sich bringt, denn diese verlieren dadurch in nicht unerheblichem Maße ihre Unabhängigkeit und sind in erster Linie einem Staat und erst in zweiter Linie ihrem eigentlichen Anliegen verpflichtet. Es handelt sich hierbei also um ein zweischneidiges Schwert, dessen Einsatz wohl abzuwägen ist. c) Zusarmnenfassung Die Untersuchung der Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen an zwischenstaatlichen Verhandlungen zur verbindlichen und unverbindlichen Weiterentwicklung des internationalen Umweltrechts ergibt, daß diese vielschichtig und umfassend ist, obwohl den NGOs eine Verhandlungsposition weiterhin nicht übertragen worden ist. Inzwischen ist aber jedenfalls der Ausschluß nichtstaatlicher Organisationen von internationalen Vertragsverhandlungen zu umweltrechtlichen Fragen undenkbar geworden2S7, und NGOs nehmen in diesen zum einen eine von ihnen selbst "angemaßte" informelle Rolle, zum anderen aber auch eine formelle Position als Beobachter ohne Stimmrecht und als Mitglieder nationaler Delegationen ein. Insgesamt ist festzuhalten, daß die Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen in Vertragsverhandlungen so zwar umfassend ist und daß die sich hierbei bietenden Möglichkeiten der Einflußnahme vielschichtig sind, daß dieses jedoch keine Garantie für einen tatsächlichen Einfluß der NGOs auf die zwischenstaatlichen Vorgänge darstellt, da die Rolle der NGOs noch nicht als stabile Rechtsposition oder Verhandlungsrolle ausgestaltet ist, sondern letzten Endes vom Ermessen und guten Willen der Staaten abhängig bleibt. 4. Einflußnahme auf das lnkrafttreten von Verträgen Die Rolle, die nichtstaatliche Organisationen im Hinblick auf die Entwicklung des internationalen Umweltrechts spielen können, ist nicht mit der VerabschieHierzu ausführlich Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 260 ff. m Zu der Position der NGOs vgl. bereits oben, l. Kapitel, C. II. 5. und l. Kapitel, D.l. 2. e). 2' 6

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

197

dung eines völkerrechtlichen Vertrages beendet, denn multilaterale Verträge treten in der Regel erst nach der Ratifikation durch eine bestimmte Anzahl von Staaten in Kraft und können auch erst dann ihre volle völkerrechtliche Bindungswirkung entfalten. Das lokrafttreten von Verträgen kann so durch langwierige Ratifikationsverfahren verschleppt oder mangels Ratifizierung sogar verhindert werden. 258 NGOs vermögen diesen Prozeß in zweierlei Hinsicht zu beeinflussen: Zum einen ist eine Einflußnahme auf eine beschleunigte Ratifikation wichtiger umweltrechtlicher Verträge denkbar und zum anderen besteht die Möglichkeit, das lokrafttreten von aus Sicht der NGOs umweltschädlichen Vertragswerken zu verhindern. Ein Beispiel für die erste Konstellation bieten die AOSIS-Staaten, deren fast 40 Mitglieder die Klimarahmenkonvention259 innerhalb kürzester Zeit ratifizierten und damit verantwortlich für das frühe lokrafttreten der Konvention bereits im Jahre 1994 waren. Die AOSIS-Staaten ihrerseits wurden aber vor, während und nach den Verhandlungen insbesondere auch im Hinblick auf eine schnelle Ratifikation von nichtstaatlichen Organisationen, darunter im besonderen FIELD, unterstützt. 260 Ein Opfer und Beispiel der zweiten Konstellation stellt die Convention on the Regulation ofAntarctic Mineral Resource Activities (CRAMRA)261 dar: CRAMRA war das Ergebnis langwieriger und zäher Verhandlungen über die Zulässigkeil und die Modalitäten antarktischen Bergbaus und wurde zunächst von 19 Antarktisvertragsstaaten unterzeichnet, jedoch nachfolgend von keinem Staat ratifiziert. Auslöser hierfür und für die Umkehr zum Abschluß eines Umweltschutzprotokolls262 war die Ankündigung Australiens und Frankreichs, CRAMRA nicht ratifizieren zu wollen. Diesem waren massive Kampagnen nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen vorausgegangen, die Bergbaumaßnahmen in der Antarktis wegen der befürchteten Umweltauswirkungen vollkommen ablehnend gegenüberstanden. 263 Auch das Scheitern der Verhandlungen um ein Multilateral

Zum Problem des Ratifikationserfordernisses vgl. bereits oben, 2. Kapitel, A. II. 1. Mai 1992, I.L.M. 31 (1992), s. 849 ff. 260 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 260-262. 261 Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resource Activities vom 2. Juni 1988,1.L.M. 27 (1988), S. 868 ff. 262 Protoco1 on Environmental Protection to the Antarctic Treaty vom 4. Oktober 1991, I.L.M. 30 (1991), S. 1455 ff.; in Kraft getreten am 15. Januar 1998. 263 Zu den Geschehnissen um CRAMRA vgl. Podehl, Umwe1tschutzprotokoll, S. 46-49; Herr/Davis, Australian Antarctic Policy, in: Stokke!Vidas, Goveming the Antarctic, S. 352-356; Raustiala, NGOs, in: Int'l Studies Quarter1y 41 (1997), S. 719 (731). 258

259 United Nations Framework Convention on Climate Change vom 9.

198

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

Agreement on Investment (MAI) wird zu einem guten Teil der starken Opposition nichtstaatlicher Organisationen zugeschrieben. 264 An diesen Beispielen wird deutlich, daß die Arbeit nichtstaatlicher Organisationen durch die Beeinflussung einzelner Staaten mittelbare, aber fundamentale Auswirkungen auf das Inkrafttreten völkerrechtlicher Verträge besitzen und so zu einem Motor der Entwicklung des internationalen Umweltrechts werden kann.

5. Beteiligung an der Weiterentwicklung umweltrechtlicher Vertragswerke Die Möglichkeiten der Einflußnahme nichtstaatlicher Organisationen erschöpfen sich auch noch nicht mit dem Inkrafttreten eines bestimmten umweltrechtlichen Vertragswerkes, sondern setzen sich in der Beteiligung an dessen weiterer Entwicklung fort. In diesem Zusammenhang sind drei Aspekte wichtig: Zum einen tragen NGOs dazu bei, ein umweltrechtliches Thema auf der internationalen Agenda zu halten, damit eine bestimmte Problematik nicht mit Vertragsschluß bereits wieder in Vergessenheit gerät, zum anderen kann die Zusammensetzung des Kreises von Vertragsparteien im Sinne der NGOs günstig beeinflußt werden, und schließlich ergeben sich Einflußmöglichkeiten als Beobachter oder durch Konsultation auf Vertragsstaatenkonferenzen.

a) Beeinflussung der internationalen Agenda Internationale Konferenzen und die aus ihnen resultierende Verabschiedung umweltrechtlicher Vertragswerke finden häufig in einer Atmosphäre der Aufbruchstimmungund des Handlungswillens statt. Der Grund hierfür ist wohl in der Tatsache zu suchen, daß umweltrechtliche Verträge in der Regel erst dann abgeschlossen werden, wenn die Probleme bereits drängen und einer unumgänglichen Lösung bedürfen oder zumindest dieses Gefühl die Weltöffentlichkeit beherrscht. Diese Aufbruchstimmung wird im Laufe der Zeit allerdings regelmäßig von anderen Strömungen und Problemen, häufig wirtschaftlicher Natur, überlagert, und das Interesse an dem zunächst als drängend erschienenen Problem nimmt ab. Hierunter leiden dann auch die weitere Entwicklung und Umsetzung des verabschiedeten Vertragswerkes und neu entwickelte Rechtsgedanken werden wieder zurückgedrängt.

264

So Graham, MAI and NGOs, in: Comell Int'1 Law Jouma131 (1998), S. 599 (613).

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

199

Ein Beispiel für einen derartigen Prozeß bietet der Verlauf der 19. Sondergeneralversammlung der Vereinten Nationen "zur allgemeinen Überprüfung und Beurteilung der Umsetzung der Agenda 21" fünf Jahre nach der Rio-Konferenz265 : Trotz ihrer Defizite war die Rio-Konferenz von 1992 noch allgemein zumindest als Etappenerfolg gewertet worden; die Konferenz wurde von einer allgemeinen Aufbruchstimmung getragen, führte zur Verabschiedung verschiedener Konventionen, und das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung wurde mit der Agenda 21 beherrschendes Thema. Bereits 5 Jahre später auf der Sondergeneralversammlung im Jahre 1997 kam es jedoch zur allgemeinen Ernüchterung: Aufgrund anderer die internationale Agenda beherrschender Themen war es nicht mehr möglich, dem Rio-Prozeß noch neue Impulse zu geben, und dieses, obwohl sich die Lage der Umwelt international keineswegs verbessert, sondern vielmehr verschlechtert hatte. 266 Diese Entwicklung ist die Konsequenz der Tatsache, daß Staaten und Regierungsvertreter sich nicht auf ein bestimmtes Themengebiet konzentrieren können, sondern sich einer Vielzahl von Aufgaben zu widmen haben, wobei unter den nationalen Eigeninteressen die wirtschaftlichen häufig dominieren. 267 Im Gegensatz dazu stehen die nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen, deren einziges Anliegen der effektive Umweltschutz ist. Ihre Kampagnen und Aktionen tragen dazu bei, daß bestimmte Umweltprobleme in der Weltöffentlichkeit nicht in Vergessenheit geraten, damit diese neben den anderen nationalen Eigeninteressen der Staaten auf der internationalen Agenda bestehen können und der sie betreffende Rechtsbereich bei weiteren Verhandlungen nicht stagniert, sondern tatsächlich weiterentwickelt werden kann.

b) Zusammensetzung des Kreises der Vertragsparteien Wichtig für die Entwicklung des internationalen Umweltrechts ist auch die Zusammensetzung des Kreises der Vertragsparteien, von der das Schicksal eines einmal abgeschlossenen umweltrechtlichen Vertragswerkes abhängt, denn diese kann sich je nach den nationalen Eigeninteressen der vertretenen Staaten positiv oder negativ für die Belange eines effektiven Umweltschutzes auswirken.

19. Sondergeneralversammlung vgl. bereits oben, 1. Kapitel, C. II. 5. Martens, Abstieg, in: Vereinte Nationen 45 (1997), S. 137 ff.; Sandbrook, UNGASS, in: Int'l Affairs 73 (1997), S. 641 ff. 267 Zum Thema der nationalen Eigeninteressen vgl. bereits oben, 2. Kapitel, A. II. 2. 26s Zur

266 Zum Verlauf der Sondergeneralversammlung vgl.

200

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

Ein Beispiel hierfür bietet die International Convention for the Regulation of Whaling268, durch deren Art. ill die International Whaling Commission (IWC) errichtet wurde. Zunächst handelte es sich bei der IWC um eine Vereinigung von Walfangnationen, denen die Einstellung des Walfangs selbstverständlich fern lag. In den 70er Jahren begann sich dieses jedoch zu ändern: Die Zahl der Vertragsparteien (und damit der Mitglieder der IWC) wuchs stark an, und bei den neuen Mitgliedern handelte es sich fast ausschließlich um Entwicklungsländer und Nicht-Walfangstaaten269, so daß sich die Vereinigung von Walfangnationen zu einer globalen Organisation wandelte, in der die Mehrheit der Mitglieder kein Interesse am Walfang hat. Dieser Vorgang wurde maßgeblich von nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen beeinflußt, die verschiedenen Entwicklungsländern die Arbeit der IWC näher brachten und deren eigentliches Ziel es war, den Walfang zu beenden, WOZU nach Art. m (2) der Whaling Convention eine Dreiviertelmehrheit der Vertragsparteien notwendig war. Aus diesem Grunde ermunterten NGOs die Entwicklungsländer, der IWC beizutreten, welches eine einfache, billige und populäre Maßnahme des Umweltschutzes für diese darstellte270, und unterstützten deren Delegationen auch mit technischer und praktischer Hilfestellung. Der Erfolg der NGOs erwies sich 1982, als es in der IWC zum Beschluß eines 1986 beginnenden Walfangmoratoriums kam. Der Einsatz nichtstaatlicher Organisationen trug so dazu bei, daß sich der ursprüngliche Charakter einer internationalen Konvention mit der Zusammensetzung der Vertragsparteien vollkommen verändern konnte.271

268 International Convention for the Regulation ofWhaling vom 2. Dezember 1946, 338 U.N.T.S. 366. 269 Von den 19 Staaten, die der Konvention zwischen 1981 und 1983 beitraten, waren 17 Entwicklungsländer, und nur bei einem handelte es sich um eine Walfangnation, vgl. Andresen, International Management of Whales, in: Marine Po1icy 13 (1989), S. 99 (1 08); vgl. auch Mulvaney, IWC and NGOs, in: Georgetown Int'l Env'l Law Review 9 (1997), s. 347 (351). 270 Rose/Crane, Int'l Whaling Law, in: Sands, Greening Int'l Law, S. 159 (165); nichtstaatliche Organisationen übernahmen sogar die Kosten der Mitgliedschaft der entsprechenden Staaten in der IWC, vgl. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 265. 271 Andresen, International Management of Whales, in: Marine Policy 13 ( 1989), S. 99 (109). Dieses zeigt sich auch daran, daß einzelne Staaten, beispielsweise Island, die IWC aufgrundderen neuer Haltung verlassen haben. Mittlerweile haben die Walfangnationen die Taktik der NGOs übernommen und sind ihrerseits dazu übergegangen, ihnen freundlich gesinnte Staaten in die IWC zu holen, vgl. Rose/Crane, Int'l Whaling Law, in: Sands, Greening Int'l Law, S. 159 (165).

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

201

c) Einflußnahme durch Konsultation und als Beobachter Da eine zentrale Rechtssetzungs- oder Kontrollinstanz zur Umsetzung vertraglicher Verpflichtungen im internationalen Umweltrecht nicht besteht, richten die einzelnen Konventionen aus den verschiedenen Bereichen des Umweltrechts in der Regel institutionalisierte Vertragsstaatenkonferenzen zur Vornahme eventuell notwendiger Anpassungendes Vertrages272 und zur Überprüfung der Umsetzung der vorgesehenen Maßnahmen ein. 273 Entsprechenden Vertragswerken wird in diesen Vertragsstaatenkonfen!nzen häufig erst Leben eingehaucht, so daß diese wichtige Ansatzpunkte für die Fortentwicklung des internationalen Umweltrechts bilden. Rahmenabkonunen sind ohne die Präzisierung durch Protokolle nahezu wertlos, und gleiches gilt für einmal vereinbarte Schutzmaßnahmen, die den sich wandelnden tatsächlichen Begebenheiten nicht angepaßt werden und deren Umsetzung nicht überprüft wird. Um Einfluß auf die Entwicklung des internationalen Umweltrechts zu nehmen, ist die Anwesenheit auf Vertragsstaatenkonferenzen für NGOs daher ebenso wichtig wie bei ursprünglichen Vertragsschlüssen. Wie bereits gesehen274, ist die Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen an derartigen Vertragsstaatenkonferenzen heute nahezu umfassend: Durch eine Standardformel in den zugrundeliegenden Verträgen oder auch in den Verfahrensregeln der entsprechenden Konferenz wird ihnen ein Beobachterstatus verliehen, der ihnen formell die Möglichkeit zur Einflußnahme auf die weitere Entwicklung eines umweltrechtlichen Vertragswerkes sichert. Ihre Teilnahme ist so nicht auf informelles Lobbying beschränkt, sondern findet insbesondere auch durch Interventionen in Wortbeiträgen und Dokumenten statt. Wichtig bleibt auch zu diesem Zeitpunkt die wissenschaftliche Arbeit nichtstaatlicher Organisationen, deren unabhängige Erkenntnisse die Basis der Verhandlungen der Vertragsstaaten zu beeinflussen vermögen. 275

272 Dieses gilt insbesondere bei Rahmenkonventionen, die einer näheren Ausgestaltung durch Protokolle bedürfen, oder bei Konventionen, die regelmäßiger Überarbeitung bedürftige Anhänge besitzen. In der Regel handelt es sich um flexible Vertragswerke, die die Einarbeitung neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse zulassen, vgl. Litfin, Ecoregimes, in: Lipschutz/Conca, State and Social Power, S. 94 (104-105). 273 Zur Bedeutung von Vertragsstaatenkonferenzen im internationalen Umweltrecht vgl. Werksman, Conference ofthe Parties, in: ders., Greening Int'l Institutions, S. 55 ff. 274 Allgemein zur Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen an V ertragsstaatenkonferenzen vgl. bereits oben, 1. Kapitel, D. I. 2. e). 275 Hierauf weisen Stairs/Taylor, NGOs, in: HurreJVKingsbury, Int'l Politics of the Environment, S. 110 (123) im Zusammenhang mit der London Dumping Convention hin.

202

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

Neben dem bloßen Beobachterstatus sehen einige Konventionen auch die Möglichkeit der Konsultation des Sekretariats der entsprechenden Vertragsstaatenkonferenz mit NGOs vor. 276 Im Rahmen der 1972 Ramsar Convention277 wurde der IUCN sogar bis auf weiteres die Funktion des Büros der Konvention übertragen; eine - wenn auch hybride - nichtstaatliche Organisation wurde damit zur Durchführung einer zwischenstaatlichen Vereinbarung herangezogen. 278 Auch wenn weiterhin die Aussage gilt, daß NGOs auch auf formellem Wege nur den Einfluß auf Verhandlungen besitzen, den die beteiligten Staaten zulassen, und ein Recht auf bestimmte Formen der Beteiligung und insbesondere ein Stimmrecht für NGOs nicht bestehen279,liegen die sich durch die Konsultationsmöglichkeiten und den Beobachterstatus bietenden Gelegenheiten der Einflußnahme auf die zwischenstaatlichen Verhandlungen nach allem bisher Gesagten auf der Hand. Beispiele für eine erfolgreiche Zusammenarbeit von Vertragsstaatenkonferenzen und NGOs bieten die 1972 Ramsar Convention und das 1973 Washingtoner Artenschutzabkommen. Die Ramsar Convention selbst sah ursprünglich keinen Beobachterstatus für nichtstaatliche Organisationen auf Vertragsstaatenkonferenzen vor; die Angelegenheit wirdjedoch seit 1987 aufgrunddes neu ei!lgefügten Art. 6 (4) der Konvention durch die Verfahrensregeln der Konferenz geregelt, deren Rule 7 in ihrem ersten Absatz die Vergabe des Beobachterstatus an NGOs auf den Vertragsstaatenkonferenzen nach der Standardformel vorsieht280 und in Absatz 4 sogar die Möglichkeit enthält, V arschläge nichtstaatlicher Organisationen zur Abstimmung zuzulassen, wenn diese von einem Vertragsstaat unterstützt werden. Natürlich ist es immer möglich, daß sich ein Vertragsstaat einen Vor276 So bestimmt beispielsweise Art. 12 (1) des Washingtoner Artenschutzübereinkommens, daß "to the extent andin the manner he [the Secretariat provided by the Executive Director ofthe United Nations Environment Programme] considers appropriate, he may be assisted by suitable intergovernmental or non-governmental international or national agencies and bodies technically qualified in protection, conservation and management of wild fauna and flora." 277 Art. 8 (1) der Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat as amended by the Protocol of 3rd Dec. 1982 and the Amendments of 28th May 1987, I.L.M. 11 (1972), S. 963 ff. 278 Das Büro wird bis heute von IUCN und IWRB gemeinsam, allerdings unter Kontrolle eines neu eingerichteten zwischenstaatlichen Standing Committee, geführt, vgl. Bowman, Ramsar Convention, in: Neth Int'l Law Review 42 (1995), S. l (33-38). 279 Hierzu bereits ausführlich oben, l. Kapitel, D. I. 2. e). 280 Begrenzt auf NGOs "qualified in fields relating to the conservation and sustainable use of wetlands"; vgl. Rules of Procedure of the Conference of the Parties adopted by Ramsar COP 7, San Jose, Costa Rica, 10-18 May 1999; vgl. , Stand vom 22.ll.l999.

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

203

schlag einer NGO zu eigen macht, hier jedoch handelt es sich um eine neue Dimension der Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen, da ihnen selbst die Gelegenheit gegeben wird, Vorschläge zu machen, über die die Vertragsstaaten abstimmen können. Auf diesem Wege wurde den NGOs eine direkte Einflußmöglichkeit auf die Weiterentwicklung der Ramsar Convention verschafft. Bei Vertragsstaatenkonferenzen im Rahmen des Washingtoner Artenschutzabkommens dürfen NGOs als Beobachter die Plenarsitzungen und die Sitzungen der Committees I und II besuchen und haben hier auch ein Rederecht, und obwohl die Teilnahme nichtstaatlicher Organisationen an den Sitzungen der weniger formellen Unterausschüsse dem Ermessen des jeweiligen Vorsitzenden überlassen bleibt, stehen auch diese ihnen regelmäßig offen. Beobachter haben daneben Zugang zu allen offiziellen Dokumenten, wodurch sichergestellt werden soll, daß die wertvollen und insbesondere die wissenschaftlichen Informationen nichtstaatlicher Organisationen effektiv in den Verhandlungsprozeß einfließen können, damit die Vertragsstaatenkonferenzen zu möglichst objektiv vernünftigen Entscheidungen kommen. 281 Diese Einflußmöglichkeiten konnten NGOs beispielsweise im Zusammenhang mit dem Verbot des Elfenbeinhandels von 1989 geltend machen, indem insbesondere der WWF ein unabhängiges Rechtsgutachten, das rechtliche Bedenken gegen ein Handelsverbot von Seiten der Händler zurückwies, unter den Vertragsstaaten verbreiten ließ, und obwohl die Kausalität des Engagements der NGOs für den Beschluß des Verbots nicht bewiesen werden kann, steht doch fest, daß die vorgetragenen rechtlichen Bedenken nach Verbreitung des Rechtsgutachtens nicht mehr aufrechterhalten wurden. 282 Dieser Vorgang beweist, daß der Beobachterstatus für NGOs nicht lediglich eine Formalität sein muß, sondern tatsächlichen Einfluß zu eröffnen geeignet ist. 281 Ausführlich zur Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen im Rahmen von CITES vgl. Favre, Int'l Trade in Endangered Species, S. 271 ff. und Princen, The Ivory Trade Ban, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 121 (141 ff.). Favre, S. 273, berichtet allerdings auch, daß die Teilnahme von NGOs auf diesen Konferenzen zum Teil so "erfolgreich" war, daß diese später wieder eingeschränkt wurde. Des weiteren werden NGOs aber auch an den Treffen der Committees zwischen den einzelnen Vertragsstaatenkonferenzen beteiligt, vgl. Favre, Trade in Endangered Species, in: YIEL 7 (1996), S. 229. 282 Bei den rechtlichen Bedenken handelte es sich insbesondere um solche von ,,retroactivity" und .Jegitimate expectations"; zu den Vorgängen um das Rechtsgutachten des WWF äußert sich ausführlich Sands, der das Verbot des Elfenbeinhandels insgesamt überwiegend auf die Tätigkeit der NGOs zurückführt, vgl. ders., Enforcing International Environmental Law, in: Butler, Control overCompliance, S. 61 (65); Sands/Bedecarre, CITES, in: Boston College Env'l Affairs Law Review 17 (1990), S. 799 (812 ff.). Die Rolle der NGOs im Rahmen von CITES erschöpft sich nicht in der Weiterentwicklung der bestehenden Regelungen, sondern erstreckt sich auch auf die Umsetzung des Vertrages, vgl. hierzu ausführlich unten, 2. Kapitel, C. III. 3. a).

204

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

Wie diese Beispiele zeigen, verschafft der Beobachterstatus den NGOs die Gelegenheit, ihre Expertise auf offiziellem Wege in Vertragsstaatenkonferenzen einzubringen und so ihren Einfluß zur Verstärkung der Maßnahmen zum Schutz der Umwelt geltend zu machen, was sich insbesondere bei der Fortentwicklung von Rahmenabkommen durch Protokolle auszahlt. 283 Durch ihre Beteiligung im Rahmen von Konsultationen und als Beobachter auf Vertragsstaatenkonferenzen nehmen NGOs somit Einfluß auf die Weiterentwicklung bestehenden internationalen Umweltrechts.

6. Bewertung

Verbindliche und unverbindliche zwischenstaatliche Übereinkommen bilden immer noch die Hauptquelle des internationalen Umweltrechts und bieten die Möglichkeit, im fast unüberschaubaren Bereich des Umweltrechts bezüglich bestimmter Problemkreise Inseln detaillierter Regelungen unter globaler Beteiligung zu schaffen. 284 Die vorhergehende Untersuchung hat gezeigt, daß nichtstaatliche Organisationen bei der Entstehung dieser für die Entwicklung des internationalen Umweltrechts so wichtigen Rechtsquellen auf unterschiedlichste Weise beteiligt werden und tatsächlich Einfluß auf die Entwicklung des internationalen Umweltrechts nehmen. Festzuhalten ist allerdings auch, daß der Einfluß der NGOs zu Beginn eines Verhandlungsprozesses am höchsten ist, wenn ihre Sachkunde, Informationen und ihre Hilfestellung gebraucht werden, dagegen aber in konkreten Verhandlungsphasen zurückgeht.28S Dennoch zeigen die genannten Beispiele, daß es den NGOs trotzdieser Widrigkeiten immer wieder gelingt, Einfluß auf Beschlüsse und den Gang eines Entscheidungsprozesses im internationalen Umweltrecht zu nehmen. NGOs besitzen somit tatsächlich einen gewissen Einfluß auf die Schaffung verbindlicher und unverbindlicher zwischenstaatlicher Übereinkommen,

283 Tolbert, Climate Change, in: Churchill/Freestone, Int'l Law and Global Climate Change, S. 95 (101 ff.). 284 Zur Bedeutung der völkerrechtlichen Verträge und des Soft Law im internationalen Umweltrecht vgl. bereits oben, 2. Kapitel, B. I. 1. a) und 2. b). 285 Letzte Verhandlungen und Abstimmungen finden häufig hinter verschlossenen Türen oder in informellen Sitzungen statt. Trotz ihrer wichtigen Rolle bei den Ozonverhandlungen waren NGOs beispielsweise von bestimmten Comrnittees ausgeschlossen, vgl. Lindborg, Nongovemmental Organizations, in: Susskind/Dolin/Breslin, Int'l Env'l Treaty Making, S. 1 (12); Benedick, Ozone Diplornacy, passim.

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

205

beginnend bei der Erkenntnis eines Regelungsbedürfnisses, bis zur Weiterentwicklung der geschaffenen Regelungen auf Vertragsstaatenkonferenzen.

111. "Greening of International Institutions"286

Neben den zwischenstaatlichen Übereinkommen besitzen auch die unverbindlichen Resolutionen Internationaler Organisationen als Soft Law Relevanz für das internationale Umweltrecht, und ihre Maßnahmen können unter bestimmten Umständen sogar Verpflichtungswirkung für ihre Mitgliedstaaten entfalten. 287 Die Rolle nichtstaatlicher Organisationen bei der Entwicklung des internationalen Umweltrechts bestimmt sich daher auch nach ihrem Einfluß auf die Arbeit Internationaler Organisationen.

1. Begriff der zwischenstaatlichen Internationalen Organisationen

Als Internationale Organisationen werden solche Institutionen verstanden, die beruhend auf völkerrechtlichem Vertrag auf eine gewisse Dauer angelegt und durch wenigstens ein Minimum an institutionalisierten Einrichtungen zu einer eigenständigen Willensbildung und-betätigungzur Verfolgung der in ihrer Satzung festgelegten Ziele fähig sind. 288 Man kann bei den Internationalen Organisationen zwischen solchen Organisationen, die unabhängig von einem bestimmten umweltrechtlichem Regime geschaffen werden, und solchen Internationalen Organisationen, die aus einem umweltrechtlichen Regime heraus entstehen, unterscheiden, ohne daß hieraus eine andersgeartete Rechtsnatur folgen würde. 289 Um eine "interne", aus einem Umweltregime heraus entstandene Internationale Organisation handelt es sich bei286 Dieser Titel soll auf die Frage hinweisen, ob der Einfluß nichtstaatlicher Organisationen innerhalb Internationaler Organisationen einen Wandel zu einem "grüneren" Bewußtsein und "grüneren" Entscheidungsprozessen herbeizuführen vermag. V gl. auch Werksman (Hrsg.), Greening International Institutions. 287 Zur Bedeutung der Arbeit Internationaler Organisationen für das internationale Umweltrecht vgl. bereits oben, 2. Kapitel, B. I. 2. a). 288 Zum Begriff der Internationalen Organisationen vgl. nur MS Dahm/Delbrück 1/2, § 106 I 3 rn. w. N.; Schreuer, Die Internationalen Organisationen, in: Neuhold/Hurnrner/ Schreuer, Handbuch des Völkerrechts, S. 157 (158) rn. w. N.; lpsen/Epping, § 31 Rdnr. 5 ff. rn. w. N. 289 Zur Unterschiedung von ,,internal" und "external" IGOs vgl. List/Rittberger, Role oflntergovernrnental Organizations, in: Underdal, Politics oflnt'l Env'l Management, S. 67 (69).

206

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

spielsweise bei der IWC, deren Funktionen im Zusarrunenhang mit der International Whaling Convention zu sehen sind. Aufgrund des Zusanunenhangs zwischen ,,internen" Internationalen Organisationen mit den ihnen zugrundeliegenden umweltrechtlichen Vertragswerken sind die Beiträge dieser Organisationen zur Entwicklung des internationalen Umweltrechts und die Beteiligung von NGOs in diesem Zusarrunenhang im wesentlichen bereits im Rahmen der Analyse umweltrechtlicher Übereinkonunen290 untersucht worden, so daß nachfolgend - wenn nicht explizit anders gekennzeichnet - unter dem Begriff der Internationalen Organisationen lediglich die "externen" Internationalen Organisationen zu verstehen sein werden. Die zwischen den für das Umweltrecht wesentlichen Internationalen Organisationen und NGOs bestehenden Beziehungen wurden bereits erörtert291 ; nunmehr soll untersucht werden, inwieweit den nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen aus ihren Beziehungen zu Internationalen Organisationen auch eine Rolle für die Entwicklung internationalen Umweltrechts erwächst.

2. Nichtstaatliche Organisationen und Internationale Organisationen Nichtstaatliche Organisationen beeinflussen durch ihre Beziehungen zu Internationalen Organisationen die Entwicklung des internationalen Umweltrechts auf verschiedene Weise. Zum einen nehmen NGOs auf die Entstehung Internationaler Organisationen Einfluß, zum anderen wirken sie aber auch durch formelle und informelle Beziehungen auf die Arbeitsweise und Entscheidungsprozesse bestehender Organisationen ein.

a) Gründung Internationaler Organisationen und Institutionen Da Internationale Organisationen auf einem völkerrechtlichen Gründungsvertrag beruhen, besitzen NGOs bei der Gründung einer solchen im wesentlichen die gleichen Einflußmöglichkeiten wie bei der Entstehung umweltrechtlicher Vertragswerke. Allerdings birgt die Gründung einer neuen zwischenstaatlichen Organisation viele politische Entscheidungen und Kompromisse, so daß nichtstaatliche Organisationen hier an grundsätzlichen Fragen der Ausgestaltung in der Regel nicht beteiligt werden. Die Einflußmöglichkeiten der NGOs beziehen sich vielmehr überwiegend 2. Kapitel, B. II. Im 1. Kapitel, D. .,Stellung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen im internationalen System"; bei allen in diesem Zusammenhang untersuchten Organisationen handelt es sich um .,externe" International Organisationen. 290 291

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

207

auf die Ausgestaltung der Beziehungen der neuen Internationalen Organisation oder Institution zu nichtstaatlichen Organisationen und teilweise auch darauf, den Anstoß zur Gründung einer bestimmten Organisation oder Institution zu geben. Eine neuere Institution mit Bedeutung für das internationale Umweltrecht wurde mit der Comrnission on Sustainable Development in Gestalt eines Unterorgans des Wirtschafts- und Sozialrates der Vereinten Nationen geschaffen. Die CSD wurde im Zusammenhang der Rio-Konferenz von 1992 ins Leben gerufen, auf welcher die Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen ungewöhnlich hoch war.m Diese Tatsache schlug sich bei Gründung der CSD auch in der positiven Ausgestaltung des Verhältnisses zu NGOs nieder, denn die starke Rolle der NGOs im Rio-Prozeß konnte in die Regelung der Zusammenarbeit mit der CSD übertragen werden.293 Im Zusammenhang mit der Comrnission for Environmental Cooperation (CEC) unter dem North American Agreement for Environmental Cooperation konnten NGOs sogar den Anstoß zur Gründung einer Internationalen Institution geben. 294 Die vehemente Kritik großer Umweltschutzorganisationen an der Errichtung einer Freihandelszone in Nordamerika gab den Anstoß zur Ausarbeitung des NAAEC als Parallelabkommen zum NAFTA, welches gleichzeitig die CEC ins Leben rief, in deren Rahmen den NGOs weitgehende Mitwirkungsbefugnisse zugestanden wurden. NGOs wurde sogar die Möglichkeit eingeräumt, Beschwerden mit der Begründung vor die CEC zu bringen, daß eine Vertragspartei ihre nationalen Umweltschutzbestimmungen nicht effektiv durchsetzt. 295 Auf diese Weise sollten die Bedenken der Umweltschutzorganisationen gegen die befürchteten negativen Auswirkungen des NAFI'A auf die Umwelt zerstreut werden.296 Diese Beispiele zeigen, daß NGOs grundsätzlich schon bei Gründung von Internationalen Organisationen und Institutionen auf deren Zielsetzung und zukünftige Arbeitsweise Einfluß zu nehmen fähig sind. 292 Zur Rio-Konferenz und den Beziehungen zwischen NGOs und CSD vgl. bereits oben, 1. Kapitel, C. II. 4. und 1. Kapitel, D. I. 1. a) bb). 293 Gleicher Ansicht sind Mensah, CSD, in: Werksman, Greening Int'l Institutions, S. 21 (33) und French, Non-State Actors, in: Werksman, Greening Int'l Institutions, S. 251 (254). Kritischer gegenüber der Rolle der NGOs in der CSD dagegen Willetts, From Stockholm to Rio, in: Review oflnt'l Studies 22 (1996), S. 57 (76 ff.). 294 Zur Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen im Zusammenhang mit dem NAFfA vgl. bereits oben, I. Kapitel, D. I. 2. d). 295 Zu diesem Verfahren ausführlich unten, 2. Kapitel, C. II. 1. b) bb). 296 Raustiala, NAAEC, in: Virginia JIL 36 (1996), S. 721 ff. ;Senti, NAFfA, S. 147; Housman , International Trade Decision-making, in: Cornell J ofLaw and Public Policy 27 (1994), S. 699 (723 ff.); zur Beteiligung der NGOs an der Initiierung des NAAEC vgl. bereits oben, 2. Kapitel, B. II. 2. a).

208

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

b) Einflußnahme auf die Arbeitsweise Internationaler Organisationen NGOs haben neben der Einflußnahme bei Gründung Internationaler Organisationen oder Institutionen auch die Möglichkeit, auf Veränderungen in der Arbeitsund Vorgehensweise etablierter Organisationen und Institutionen hinzuwirken, um dadurch "grünere" Entscheidungsprozesse herbeizuführen. Eine große Anzahl von Internationalen Organisationen und Institutionen besitzen Bedeutung für die Entwicklung des internationalen Umweltrechts, darunter solche, die ursprünglich nicht im Hinblick auf diese Problematik geschaffen und angelegt worden waren, wie beispielsweise die Weltbank oder die WTO. In diesen Fällen trugen NGOs dazu bei, einen Wandel in den internen Arbeitsabläufen und Entscheidungsprozessen dieser Organisationen herbeizuführen, der die stärkere Berücksichtigung der Belange des Umweltschutzes bei Erfüllung ihrer Hauptaufgaben zur Folge haben sollte. Auch bei speziell auf die Belange des Umweltschutzes ausgerichteten Internationalen Organisationen wie der GEF konnten NGOs in Phasen der Umstrukturierung auf Änderungen von Arbeitsabläufen und Zugangsmöglichkeiten hinwirken, die eine Verbesserung der Aufgabenerfüllung zur Folge haben und natürlich auch den Einfluß der NGOs an sich steigern sollen. Die Haltung der Weltbank gegenüber nichtstaatlichen Organisationen war bis in die 70er Jahre hinein sehr negativ und ablehnend. Gespräche mit NGOs wurden nicht für notwendig befunden, man beschränkte sich auf Kontakte zu Regierungen.297 Diese Einstellung begann sich erst zu ändern, als man erkannte, daß Entwicklungsprojekte nur unter Einbeziehung der Grassroots wirklich erfolgreich sein können und daß relevante NGOs wertvolle Beiträge zur richtigen Einschätzung der Umweltverträglichkeit von Entwicklungsprojekten zu leisten haben. 298 Zu dieser Erkenntnis trug zum einen die vehemente Kritik an der Politik der Weltbank aus einzelnen Industriestaaten, zum anderen aber auch von NGOs bei, die eine Öffnung der Weltbank forderten. 299 In der Folge wurde 1982 ein "World 297 Plater, Damming the Third World, in: Denver J of Int'l Law & Policy 17 (1988), S. 121 (141); Shihata, World Bank, in: Comell Int'l Law Joumal25 (1992), S. 623 (624). 298 Hansolun, Afrikanische Nichtregierungsorganisationen, in: Nord-Süd aktuell6 (1992), S. 96 (101); Schlemmer-Schulte, World Bank Inspection Panel, in: ZEuS 1 (1998), S. 347 (351). Zu dieser Erkenntnis gelangte die Weltbank auch aufgrundnegativer Erfahrungen mit der Finanzierung schädlicher Entwicklungsprojekte und dagegen gerichteter Kampagnen nichtstaatlicher Organisationen, wie beispielsweise im Zusammenhang mit dem Narmada Staudamm Projekt in Indien, vgl. Khan, Case Study of lndia's Narmada Dam, in: Ginther/Denters/de Waart, Sustainable Development and Good Govemance, S. 420 ff. 299 Plater, Damming the Third World, in: Denver J of Int'l Law & Policy 17 (1988), S. 121 (142); Schlemmer-Schulte, World Bank lnspection Panel, in: ZEuS 1 (1998), S. 347 (351).

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

209

Bank-NGO Committee" gegründet, 1989 wurde die Einbeziehung von NGOs in Weltbankprojekte näher geregelt und 1991 auch die Beteiligung von NGOs bei Umweltverträglichkeitsprüfungen ausgestaltet. 300 Entwürfe von Operational Palieies der Weltbank werden NGOs nunmehr teilweise weltweit zur Kommentierung zugänglich gemacht und die Vergabe von Krediten an Staaten an die Bedingung der Zusammenarbeit mit Umweltschutzorganisationen geknüpft. 301 1993 wurde sogar ein Inspeerion Panel eingerichtet, welches Beschwerden von Individuen oder nichtstaatlichen Organisationen nachzugehen und die Einhaltung der internen Vorschriften - auch hinsichtlich des Umweltschutzes - bei der Finanzierung von Projekten zu überprüfen hat. 302 Die Weltbank hat damit auch aufgrund des Drucks nichtstaatlicher Organisationen in ihren internen Arbeitsabläufen eine Wandlung vollzogen und berücksichtigt die Belange des Umweltschutzes heute stärker, als dieses noch vor wenigen Jahren der Fall war. 303 Man kann also tatsächlich von einem zumindest teilweise erfolgreichen "Greening" dieser Organisation sprechen. Auch bei der WTO, einer der verschlossensten Internationalen Organisationen, konnten nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen bestimmte Fortschritte erzielen. Die Bedeutung der WTO, insbesondere bei der Streitentscheidung über zwischenstaatliche Konflikte mit umweltrechtlichem Charakter04, für das internationale Umweltrecht ist so groß, daß NGOs seit langem nach mehr Transparenz der Entscheidungsabläufe verlangen. 305 Die Bemühungen der NGOs wurden von einzelnen Regierungen unterstützt und führten in einem langwierigen, teilweise als Enttäuschung empfundenen Prozeß eine gewisse Öffnung der WTO herbei. Das neu errichtete WTO Committee on Trade and Environment betont immerhin 300 Zu diesen Instrumenten vgl. bereits oben, 1. Kapitel, D. I. 1. c) gg); vgl. auch Überblick bei Shihata, World Bank, in: Cornell lnt'l Law Journal25 (1992), S. 623 ff. 301 So etwa 1992 bei Vergabe eines Weltbankkredites an Mexiko, vgl. Clark, NonGovernmental Organizations, in: J oflnt'l Affairs 48 (1995), S. 507 (523). 302 Resolution No. 93-10 IBRD und Resolution No. 93-6 IDA, "The World Bank Inspection Panel", vom 22. September 1993, I.L.M. 34 (1995), S. 520 ff. Zur Arbeit des Inspeerion Panels vgl. auch Schlemmer-Schulte, World Bank lnspection Panel, in: ZEuS 1 (1998), S. 347 ff.; Schlemmer-Schulte, World Bank's Experience with its Inspection Panel, in: ZaöRV 58 (1998), S. 353 ff.; vgl. auch unten, 2. Kapitel, C. II. 1. b) aa). 303 Obser, Transnationale NRO in der globalen Umweltpolitik, in: COMPARATIV 7 (1997), s. 68 (79). 304 Petersmann, Trade and Environmental Law, S. 22: "The GATT dispule settlement system has been used more frequently for the Settlement of ,environmental disputes' between states than any other international dispute settlement mechanism." 305 Zu den Beziehungen nichtstaatlicher Organisationen zur WTO vgl. bereits oben, 1. Kapitel, D. I. 1. d) bb).

14 Riedinger

210

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

die Notwendigkeit der Transparenz der eigenen Arbeit. 306 Eine Teilnahme an den Sitzungen des General Councils der WTO oder auch des Committee on Trade and Environment bleibt NGOs allerdings weiterhin verwehrt, es steht ihnen lediglich die Konsultation mit dem Sekretariat offen. 307 Seit 1994 wurden im Rahmen des GATI zudem mehrfach Symposien zum Problemkreis "Handel und Umwelt" unter Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen abgehalten. 308 Ein Beobachterstatus für NGOs besteht seit 1996 jedenfalls auf Konferenzen der WTO in Sitzungen des Plenums, wodurch auch die Gelegenheit entsteht, außerhalb des Plenums auf die Verhandlungen Einfluß zu nehrnen. 309 Die Zahl der akkreditierten NGOs, auch aus dem Umweltbereich steigt. Obwohl sich die Transparenz der WTO und die Zugangsmöglichkeiten für NGOs noch nicht mit denjenigen bei anderen Internationalen Organisationen vergleichen lassen, sind somit Erfolge der Arbeit nichtstaatlicher Organisationen zu verzeichnen, indem Aspekte des Umweltschutzes Eingang in die Arbeit der WTO gefunden haben und auch die Beteiligung nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen nicht länger vollständig ausgeschlossen wird. Damit ist es nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen auch hier gelungen, die Arbeit einer Internationalen Organisation zu modifizieren. Auch im Rahmen der Umstrukturierung der GEF konnten die nichtstaatlichen Organisationen Erfolge verbuchen. 310 In der Pilotphase der GEF waren die Partizipationsmöglichkeiten nur gering, eine formelle Beteiligung von NGOs in den Gremien der GEF war nicht vorgesehen und rein nichtstaatliche Projekte konnten nicht gefördert werden. 311 Diese mangelnde Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen wurde immer wieder kritisiert, und diese Kritik konnte in der Umstrukturierung der GEF einige Änderungen bewirken312 : Nunmehr ist die Beteiligung von Abbott, lnt'l Trade Rules, in: YIEL 7 (1996), S. 252 (254). in: YIEL 7 (1996), S. 252 (254); Chamovitz, Participation ofNon-Govemmental Organizations in the WTO, in: Uni ofPenn J oflnt'l Econornic Law 17 (1996), 331 (333). 308 Benedek, WTO, in: VereinteNationen43 (1995), S. 13 (19); Dunoff, NGO Participation at the WTO, in: J oflnt'1 Econornic Law 1 (1998), S. 433 (451). 309 Informationen der WTO durch wto.org/wto/ngo/intro.htm, Stand vom 8. Januar 1999; zur Ausgestaltung der Einbeziehung von NGOs in die WTO vgl. auch Marceau/ Pedersen,ls the WTO Transparent?, in: J ofWorld Trade 33 (1999), S. 5 (14 ff.). 310 Zu den Beziehungen zwischen nichtstaatlichen Organisationen und der GEF vgl. bereits oben, l. Kapitel, D. I. l. d) cc). 311 Sjöberg, GEF, in: Werksman, Greening lnt'llnstitutions, S. 148 (154); Reed, GEF and NGOs, in: American University J oflnt'1 Law and Policy 9 (1993), S. 191 ff. 312 Ehnnann, GEF, in: ZaöRV 57 (1997), S. 565 (596); Sjöberg, GEF, in: Werksman, Greening Int'l Institutions, S. 148 (159 f.); Raustiala, NGOs, in: Int'l Studies Quarterly 41 (1997), s. 719 (734). 306

307 Abbott,lnt'l Trade Rules,

s.

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

211

NGOs bei Planung und Durchführung von Projekten vorgesehen, und auch die Förderung rein nichtstaatlicher Projekte durch Mittel der GEF ist möglich. Zudem sind neben regelmäßigen Konsultationstreffen mit NGOs nichtstaatliche Beobachter zu Sitzungen im Rahmen der GEF zugelassen. Mit der Begründung der Effizienzsteigerung mußte damit auch die GEF ihre Arbeitsabläufe und Zugangsmöglichkeiten für NGOs öffnen. Die GEF wurde damit zu einem weiteren Beispiel dafür, daß der Versuch, nichtstaatliche Organisationen von relevanten Gremien Internationaler Organisationen auszuschließen, heute aufgrund der Position der NGOs im internationalen System und ihrer Bedeutung insbesondere im internationalen Umweltrecht zum Scheitern verurteilt ist. Die Arbeit nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen hat so zu Veränderungen in den Arbeitsabläufen und Entscheidungsprozessen Internationaler Organisationen beigetragen, so daß die Belange des Umweltschutzes nunmehr auch in Gremien, die nur mittelbare Verbindungen zum internationalen Umweltrecht besitzen, stärkere Beachtung finden müssen. Ein "Greening oflnternational Institutions" ist damit jedenfalls teilweise herbeigeführt worden.

c) Einflußnahme auf Verhandlungen innerhalb Internationaler Organisationen Internationale Organisationen besitzen Bedeutung für die Entwicklung des internationalen Umweltrechts insbesondere durch unverbindliche Resolutionen, als Gremium für Verhandlungen im Vorfeld internationaler Konferenzen, durch Schaffung von Vertragsentwürfen und in Ausübung anderer ihnen von den Mitgliedstaaten übertragener umweltbezogener Funktionen. In all diesen Fällen geht den entsprechenden Entscheidungen ein interner Meinungsbildungsprozeß innerhalb der jeweiligen Internationalen Organisation voraus, der nichtstaatlichen Organisationen Möglichkeiten der Einflußnahme eröffnet. Eine solche Einflußnahme kann bei internen zwischenstaatlichen Verhandlungen, aber auch bei einzelnen Organen einer Internationalen Organisation ansetzen. Die Beziehungen nichtstaatlicher Organisationen zu relevanten Internationalen Organisationen innerhalb und außerhalb des Systems der Vereinten Nationen wurden bereits erörtert313 ; nunmehr ist zu untersuchen, ob und auf welche Weise NGOs ihre informellen und formellen Zugangsmöglichkeiten nutzen, um die Entwicklung des internationalen Umweltrechts über Internationale Organisationen zu beeinflussen.

313

14*

Oben, I. Kapitel, D.

212

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

aa) Informelle Einflußnahme Auch die Einflußnahme auf die Entscheidungstindung Internationaler Organisationen kann auf informellem Wege vor sich gehen. Dafür kommen bloßes Lobbying, aber auch "institutionalisierte" informelle Beziehungen zwischen NGOs und Internationalen Organisationen in Frage. Selbst wenn formelle Zugangsmöglichkeiten zu Internationalen Organisationen bestehen, bedienen sich NGOs weiterhin der Methoden des informellen Lobbyings. Obwohl nichtstaatliche Organisationen beispielsweise im Rahmen der Vereinten Nationen Konsultationsstatus beim Wirtschafts- und Sozialrat besitzen, bleiben ihnen in bezugauf Kontakte zur Generalversammlung doch weitgehend nur informelle Zugangsmöglichkeiten, die neben dem Konsultationsstatus genutzt werden. Dieses hat sogar dazu geführt, daß Vertreter einiger NGOs stärker bei öffentlichen Sitzungen der Generalversammlung vertreten waren, als bei den Sitzungen des Wirtschafts- und Sozialrates, obwohl sie dort nicht das Rederecht besitzen und auch auf offiziellem Wege keine Dokumente verbreiten können. 314 Insgesamt stellen informeJie Kontakte für NGOs nur ein weiteres Mittel der Einflußnahme auf die Arbeit Internationaler Organisationen dar, und die Anwesenheit in offizieJier Funktion bietet gerade die Gelegenheit, auch informell tätig zu werdenY' Das Bestehen informeller Zugangsmöglichkeiten und deren konstante Nutzung führt dann häufig dazu, daß diese "institutionalisiert" werden. So hatte beispielsweise die Anwesenheit nichtstaatlicher Organisationen in einigen Hauptausschüssen der General versamrnlung zur Folge, daß diesen NGOs auf informeller Basis das Rederecht zugestanden und das Auslegen nichtstaatlicher Dokumente vor Konferenzräumen gestattet wurde. 316 Selbst in einer so wichtigen und für nichtstaatliche Einflüsse so offenen Organisation wie dem UNEP existieren, auch bezüglich der Beteiligung von NGOs bei der Verwirklichung von Projekten, lediglich informelle Abmachungen. Oftmals findet Zusanunenarbeit auf einer Ad-hoc-Basis statt, deren plötzliche Aufkündi-

314 Report ofthe Secretary-General, U.N. Doc. FJAC. 70/1994/5 vom 26. Mai 1994, S. 42 Fn. 1. m So wird etwa im Menschenrechtsbereich von den Sitzungen der Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen berichtet, daß sich ein Großteil der Arbeit in den Gängen und Lounges abspielt, so daß informelle Kontakte hier teilweise mehr bewegen als Ansprachen in offiziellen Sitzungen, vgl. Ziegler, Beteiligung von NGOs am Menschenrechtsschutzsystem, S. 72. 316 Report of the Secretary-General, U.N. Doc. FJAC. 70/1994/5 vom 26. Mai 1994, S. 42 Fn. 1.

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

213

gung aufgrund ihrer permanenten Nutzung allerdings unmöglich erscheint.317 Gleiches gilt für das UNDP318, aber auch für die Weltbank319 oder für eine supranationale Organisation wie die Europäische Gemeinschaft320• Diese institutionalisierten informellen Beziehungen dienen jedoch insbesondere auch dazu, die Expertise der NGOs nutzbar zu machen, wenn dieses opportun erscheint, und sie gleichzeitig so weit wie möglich von anderen Entscheidungsprozessen auszuschließen. Zudem ist zu bedenken, daß auch die Aufrechterhaltung informeller Kontakte zur Einwirkung auf Entscheidungsprozesse mit hohen Kosten verbunden ist und daher überwiegend nur für große finanzkräftige NGOs in Frage kommt, so daß sich die nichtstaatlichen Akteure hier nicht wesentlich von den Akteuren im Bereich formeller Einflußnahme unterscheiden. 321 Dennoch verschaffen die informellen Zugangsmöglichkeiten und Kontakte in Einzelfällen den beteiligten NGOs gerade aufgrundihrer Expertise einen ebensolchen Einfluß auf die Meinungsbildung innerhalb der Internationalen Organisationen, wie ein formeller Konsultativstatus oder ein Status als Beobachter.322 Aus diesem Grunde bleibt das Lobbying innerhalb Internationaler Organisationen für NGOs weiterhin ein wichtiger Faktor der Einflußnahme auf Entscheidungsprozesse und die Entwicklung des internationalen Umweltrechts.

bb) Formelle Beteiligung Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen sind jedoch keineswegs auf die informelle Teilnahme an Entscheidungsprozessen Internationaler Organisationen beschränkt, es bestehen vielmehr auch formelle und offizielle Zugangsmöglichkeiten, durch die sie die Arbeit der relevanten Internationalen Organisationen auf dem Gebiet des internationalen Umweltrechts beeinflussen. 317 Zu den Beziehungen zwischen UNEP und NGOs vgl. bereits oben, l. Kapitel, D. I. 1. b) bb) (2). 318 Zu den Beziehungen zwischen UNDP und NGOs vgl. bereits oben, 1. Kapitel, D. I. 1. b) bb) (3). 319 Zu den Beziehungen zwischen Weltbankgruppe und NGOs vgl. bereits oben, 1. Kapitel, D. I. 1. c) gg). 320 Zu den Beziehungen zwischen EG und NGOs vgl. bereits oben, 1. Kapitel, D. I. 2. a). 321 Editors of the Harvard Law Review, Int'l Env'l Law, in: Harvard Law Review 104 (1991), s. 1484 (1589). 322 Eine Fallstudie für den Erfolg informeller Kontakte bei der Einflußnahme auf die Entscheidungstindung in Internationalen Organisationen für die Kreditvergabe bei der Weltbank findet sich bei Wirth, Legitimacy, Accountability, and Partnership, in: Yale Law JournallOO (1991), S. 2645 ff.

214

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

Die unterschiedlichen Ausprägungen dieser formellen Beziehungen zwischen NGOs und relevanten Organisationen sind bereits aufgezeigt worden. 323 Bei einer großen Anzahl von Internationalen Organisationen ist für NGOs ein formalisierter Status, in der Regel ein Konsultationsstatus, vorgesehen, der diesen verschiedene Einflußmöglichkeiten eröffnetl24 : Teilweise unterschieden nach Art des Status, den die einzelne NGO inne hat, berechtigt dieser regelmäßig dazu, an den Sitzungen der entsprechenden Organisation oder Institution und ihren Unterausschüssen und Kommissionen als Beobachter teilzunehmen und dabei sowohl Redebeiträge und mündliche Interventionen zu leisten, als auch schriftliche Erklärungen zu einzelnen Punkten abzugeben, die nicht inuner- aber beispielsweise im Falle des Wirtschafts- und Sozialrates der Vereinten Nationen- als offizielle Dokumente behandelt und als solche an die Mitglieder weitergeleitet werden. In bestinunten Fällen folgt aus dem formellen Status auch die Berechtigung, Vorschläge über die Aufnahme von Tagesordnungspunkten zu machen und sich zu diesen dann auch zu äußern, und an den Konferenzen der entsprechenden Internationalen Organisation als Beobachter teilzunehmen. Schließlich empfangen NGOs mit Konsultationsstatus einer Internationalen Organisation regelmäßig deren offizielle Informations- und Dokumentationsmaterialien. Insgesamt ergibt sich ein Bild, in dem sich die nichtstaatlichen Organisationen zwar gegenüber den Mitgliedstaaten in einer Randposition befinden, da ihnen nur vereinzelte, genau gekennzeichnete Rechte zustehen, in dem die NGOs aber dennoch aktiv in die Verhandlungsprozesse innerhalb Internationaler Organisationen eingebunden werden. Die Mitarbeit in Internationalen Organisationen beschränkt NGOs in der Regel keineswegs auf eine passive Beobachterrolle, sondern ermöglicht eine aktive Partizipation, wobei jedoch zu berücksichtigen ist, daß die Mitwirkungsbefugnisse der NGOs weiterhin von der Zustinunung der Mitgliedstaaten im Einzelfall abhängen und bei einer Ablehnung der Beteiligung zu einer bloßen Formalie verkonunen könnten. Dabei kann ein formeller Status deutlich unterschiedliche Ausprägungen erfahren: Im Falle der inuner noch eher restriktiven GEF werden jedenfalls halbjährliche Konsultationstreffen mit NGOs durchgeführt, deren Kosten die Organisation trägt325, wodurch auch hier die Möglichkeit sichergestellt wird, die Ansichten der NGOs in Entscheidungsprozesse einzubringen. Die UNESCO sieht für nichtHierzu bereits ausführlich oben, 1. Kapitel, D. Zu den relevanten Internationalen Organisationen und Institutionen, die formalisierte Beziehungen zu NGOs vorsehen, gehören u. a. der Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen, die CSD, FAO, ILO, IMO, WMO, WHO, IAEA und der Europarat 325 Zu den Einzelheiten der Beziehungen zwischen NGOs und GEF vgl. bereits oben, l. Kapitel, D. I. l. d) cc). 323 324

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

215

staatliche Organisationen in Konsultativbeziehung sogar soweit möglich die Zurverfügungstellung von Büroräumen vor; die sich hieraus für die NGOs ergebenden Zugangsmöglichkeiten sind offensichtlich.326 In der CSD geht die Einbindung wiederum so weit, daß nichtstaatlichen Organisationen teilweise sogar zu den für NGOs gewöhnlich gesperrten informellen Sitzungen der Kommission Zugang gewährt wurde.327 Durch diesen formellen Status bei Internationalen Organisationen haben NGOs die Gelegenheit, in jedem Abschnitt eines Entscheidungsprozesses Einfluß zu nehmen. Auch bei Verhandlungen innerhalb einer Organisation beginnt die Entscheidungsfindung mit dem Aufzeigen eines Regelungsbedürfnisses, im Umweltrecht regelmäßig durch Auswertung wissenschaftlicher Daten. Dieses kann in einem Verhandlungsprozeß münden, der Unterausschüsse und Kommissionen beschäftigt, bis an seinem Ende die bloße Initiierung von internationalen Vertragsverhandlungen, aber auch die Verabschiedung von konkreten Vertragsentwürfen oder Resolutionen durch das zuständige Entscheidungsgremium stehen kann. 328 Besonders erfolgreich sind NGOs dann, wenn sie frühzeitig ihre Meinungen und Ansichten in einen Entscheidungsprozeß einbringen und kontinuierlich durch die Verhandlungsstufen hindurch vertreten, so daß diese von Regierungsvertretern studiert und aufgegriffen werden und sich möglicherweise insgesamt in den Entscheidungsorganen durchsetzen können. Immerhin sind Internationale Organisationen in einigen Bereichen fast vollständig auf Informationen nichtstaatlicher Organisationen angewiesen. 329 Ein Beispiel für das Gelingen einer derartigen Einflußnahme bietet die CSD: Während der 3. Sitzung des CSD Intergovernmental Panels on Forests, das sich offen für die Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen zeigte, beeinflußten NGOs durch ihre Beiträge zu den Verhandlungsvorgängen die Wortwahl des Schlußdokuments auch gegen die Vorstellungen einiger Staaten. 330 Insgesamt führt die formelle Einbindung von NGOs in Entscheidungsprozesse Internationaler Organisationenjedenfalls dazu, daß nichtstaatliche Ansichten und Meinungen nicht vollkommen unberücksichtigt bleiben können. Selbst wenn den NGOs keine Verhandlungsrolle zukommt und diese sich ohne staatliche Unterstützung nicht 326 Zu den Einzelheiten der Beziehungen zwischen NGOs und UNESCO vgl. bereits oben, l. Kapitel, D. I. l. c) dd). 327 Martens, NGOs, in: Vereinte Nationen41 (1993), S. 168 (170); Martens, 2. Tagung, in: Vereinte Nationen 42 (1994), S. 141-142. 328 Zu Entscheidungsprozessen innerhalb Internationaler Organisationen und Institutionen vgl. Schenners/ Blokker, §§ 706 ff. 329 Für die Vereinten Nationen vgl. Otto, NGOs in the UN System, in: Human Rights Quarterly 18 (1996), S. 107 (115). 330 Yamin/Smith, Forests, in: YIEL 7 (1996), S. 238 (240).

216

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

durchsetzen können, ist doch sichergestellt, daß möglichst viele relevante Meinungen in einen Entscheidungsprozeß einfließen und daß die Staaten während ihrer Verhandlungen mit den Vorschlägen der nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen zu einer bestimmten Frage konfrontiert werden. Allerdings ist zu berücksichtigen, daß die Erlangung eines Konsultativstatus und die Wahrnehmung aller genannten Mitwirkungsbefugnisse sowohl personalals auch kostenintensiv ist, welches daher im wesentlichen nur von großen finanzstarken NGOs geleistet werden kann331 , die in der Regel immer noch aus westlichen Industriestaaten stammen, so daß die Repräsentanz aller relevanten Ansichten eben doch nicht sichergestellt ist. Zudem erschweren die wechselnde Bereitschaft der Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit und die große Vielfalt bestehender NGOs und ihrer Methoden und Interessen es, den Grad ihres Einflusses auf Entscheidungsprozesse innerhalb Internationaler Organisationen genau zu bestimmen.332 Die formelle Einbindung nichtstaatlicher Akteure soll ohnehin im wesentlichen dazu dienen, die Arbeit Internationaler Organisationen durch Beschaffung und Verschaffung von Informationen zu erleichtern. 333 Gleichzeitig öffnet die formelle Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen aber Tür und Tor für aktive Einflußnahme von NGOs auf zwischenstaatliche Entscheidungsprozesse in Internationalen Organisationen und in günstigen Fällen für eine Einflußnahme auf die positive Entwicklung des internationalen Umweltrechts.

3. Bewertung

Insgesamt haben NGOs somit auch innerhalb Internationaler Organisationen die Möglichkeit, durch Beeinflussung von Arbeitsabläufen und Entscheidungsprozessen auf die Entwicklung des internationalen Umweltrechts einzuwirken. Da gerade im Bereich des internationalen Umweltrechts viele Informationen und wissenschaftliche Antworten benötigt werden, um angemessene Entscheidungen treffen zu können, welche die Mitgliedstaaten oder die Organe der Institutionen nicht immer bereitzustellen in der Lage sind, dient die Einbeziehung der NGOs in die Arbeit Internationaler Organisationen allerdings häufig lediglich dazu, ihre Expertise und ihre Fähigkeit zur Verschaffung von Informationen und wissenschaftlichen Untersuchungen und Ergebnissen nutzbar zu machen, und 331 Editors of the Harvard Law Review, Int'l Env'l Law, in: Harvard Law Review 104 (1991), s. 1484 (1589). 332 Feld/Jordan, S. 236-237. 333 So ausdrücklich ECOSOC Res. 1996/31, Paragraph 20.

B. Rolle bei der Entwicklung internationalen Umweltrechts

217

keineswegs dazu, diese tatsächlich an Entscheidungsprozessen effektiv zu beteiligen. Dennoch besteht für die NGOs ein Einfallstor in die Arbeit Internationaler Organisationen, welches durchaus zur Beeinflussung von Entscheidungsprozessen führen kann, so daß sich NGOs in einer günstigen Atmosphäre von Offenheit und Akzeptanz teilweise sogar gegen einzelne Mitgliedstaaten durchsetzen und damit eine aktive Rolle bei der Entwicklung des internationalen Umweltrechts innerhalb Internationaler Organisationen einnehmen können.

IV. Bewertung der Rolle nichtstaatlicher Organisationen für die Entwicklung des internationalen Umweltrechts

Es zeigt sich, daß nichtstaatliche Organisationen bei der Entwicklung des internationalen Umweltrechts tatsächlich eine aktive Rolle zu spielen haben. Nicht nur besitzen die verschiedenen Arten von nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen im wesentlichen zu allen relevanten Internationalen Organisationen und Staatenkonferenzen formelle oder doch wenigstens informelle Beziehungen33\ sondern sie nützen diese auch, um Einfluß auf die Entwicklung des internationalen Umweltrechts zu nehmen, und tragen so dazu bei, einige der dem zwischenstaatlichen internationalen System immanenten Probleme abzumildern, die eine effektive Entwicklung des Umweltvölkerrechts behindern. Ihre Partizipation an der Schaffung internationalen Umweltrechts hat sich seit der Stockholmer Konferenz von 1972 zur Normalität entwickelt, welches sowohl für die Aushandlung internationaler Vertragswerke, als auch für die Teilnahme an der Arbeit Internationaler Organisationen gilt. Internationale Staatenkonferenzen aus dem Bereich des internationalen Umweltrechts sind heute ohne die Beteiligung nichtstaatlicher Beobachter geradezu undenkbar geworden. NGOs erwächst dadurch die Möglichkeit, wichtige Impulse hinsichtlich wissenschaftlicher Erkenntnisse zu setzen, Vertragsverhandlungen zu initiieren, an diesen zu partizipieren und selbst auf das lokrafttreten und die Weiterentwicklung internationaler Vertragswerke Einfluß zu nehmen. Gleiches gilt für die Teilnahme an der Arbeit Internationaler Organisationen, bei denen NGOs teilweise auf einen Wandel der Arbeitsabläufe und eine stärkere Berücksichtigung der Belange des Umweltschutzes hinwirken konnten und in denen sie regelmäßig formell oder informell in Entscheidungsprozesse einbezogen werden.

334

Hierzu ausführlich oben, 1. Kapitel, D.

218

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

NGOs beeinflussen durch ihre Begleitung internationaler Entscheidungsprozesse und durch ihre formelle und informelle Zusarrunenarbeit mit Staaten und Internationalen Organisationen so die Entwicklung des internationalen Umweltrechts zumindest indirekt und haben die Position bloßer passiver Beobachter daher seit langem verlassen. Ihre Rolle bei der Entwicklung des internationalen Umweltrechts entspricht vielmehr bereits heute derjenigen von Akteuren. Trotz aller Defizite läßt sich die Aussage treffen, daß nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen in allen Stufen der Entwicklung des internationalen Umweltrechts eine wichtige und fühlbare Rolle zu spielen haben und daher eine Festlegung einerseits ihrer Rechte und andererseits ihrer Verpflichtungen aus dem Völkerrecht nach sich ziehen sollte. 335

C. Die Rolle nichtstaatlicher Organisationen bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts Nachdem festgestellt worden ist, daß nichtstaatliche Organisationen erheblichen Einfluß auf die Entwicklung des internationalen Umweltrechts nehmen, soll ihre Rolle nunmehr auch in bezugauf die Durchsetzung des internationalen Umweltrechts untersucht werden.

I. Begriffsklärung Die Verwirklichung und damit Durchsetzung internationaler umweltrechtlicher Verpflichtungen ist zum einen durch repressive und sanktionäre Maßnahmen zu erreichen, zum anderen aber auch durch Einleitung präventiver Schritte, durch ein gewisses Maß an Kontrolle und durch Gewährung von Unterstützung bei der Umsetzung staatlicher Verpflichtungen. Der Begriff der Durchsetzung internationalen Rechts soll im Rahmen dieser Arbeit daher weit verstanden werden und neben den traditionellen repressiven und konfrontativen Mitteln der Rechtsdurchsetzung auch die für das internationale Umweltrecht besonders relevanten partnerschaftlichen Mittel der Rechtsdurchsetzung im Sinne von Erfüllungskontrolle und Erfüllungshilfe umfassen.336 m Zur Frage der Legitimität der Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen in Rechtsetzungsprozesse und der Notwendigkeit ihrer rechtlichen Einbindung vgl. unten, 3. Kapitel, A. 336 Zu dieser Unterscheidung vgl. Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 76-93.

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

219

ll. Einflußnahme auf Rechtsdurchsetzung mit konfrontativen Mitteln Zu den konfrontativen Mitteln der Rechtsdurchsetzung gehören auf internationaler zwischenstaatlicher Ebene die Regeln der Staatenverantwortlichkeit und -haftung und unilaterale Maßnahmen wie Retorsion und Repressalie, daneben aber auch die Mittel der Streitbeilegung. Die Rechtsdurchsetzung vollzieht sich zudem auch auf nationaler sowie regionaler Ebene. Insbesondere der Europäische Gerichtshof, aber auch die nationalen Gerichte besitzen große Bedeutung für die Durchsetzung einzelstaatlicher umweltrechtlicher Verpflichtungen. Da sich den NGOs auch auf diesem Wege Möglichkeiten zur Einflußnahme auf die Verwirklichung internationaler umweltrechtlicher Verpflichtungen der Staaten bieten, soll ihre Rolle bei der konfrontativen Durchsetzung internationalen Umweltrechts daher sowohl auf der internationalen, als auch der europäischen sowie nationalen Ebene untersucht werden.

1. Internationale Ebene Im Völkerrecht gilt der Grundsatz, daß die Verletzung des Völkerrechts durch einem Staat zurechenbare Handlungen und Unterlassungen dessen Verantwort~ lichkeit gegenüber dem verletzten Völkerrechtssubjekt nach sich zieht. 337 Diese Verantwortlichkeit löst Sekundärpflichten, insbesondere Wiedergutmachungspflichten, aus. 338 Allerdings spielt die Staatenverantwortlichkeit für die Durchsetzung des internationalen Umweltrechts nur eine untergeordnete Rolle, da sich zum einen gerade bei Verstößen gegen Normen des Umweltrechts noch immer viele offene Fragen, wie beispielsweise nach der Definition des Begriffs eines Umweltschadens, stellen und zum anderen die Regeln der Staatenverantwortlichkeit von den Staaten zur Durchsetzung umweltrechtlicher Verpflichtungen bisher kaum bemüht worden sind. 339 Bei Retorsion und Repressalie handelt es sich um unilaterale Rechtsdurchsetzungsmechanismen. Unter der Retorsion wird eine unfreundliche, aber nicht rechtswidrige Maßnahme verstanden, die einen anderen Staat zur Beendigung

337 Beyerlin!Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 76; lpsenlders., § 39 Rdnr. 1; Bimie/Boyle, S. 139 ff.; Kiss/Shelton, S. 348 ff. 338 Chorzow Factory Case, P.C.I.J., Ser. A, No. 17, S. 1 (47). 339 Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 77; Bimie/Boyle, S. 158 ff.; vgl. auch bereits oben, 2. Kapitel, A. II. 1. c) Fn. 68.

220

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

eines unfreundlichen oder rechtswidrigen Handeins bewegen soll. 340 Dagegen handelt es sich bei einer Repressalie selbst um einen völkerrechtswidrigen Akt, der als Beantwortung eines vorausgegangenen Völkerrechtsbruchs eines anderen Staates gerechtfertigt sein kann. 341 Beide Formen der unilateralen Rechtsdurchsetzung sind im internationalen Umweltrecht nur bedingt tauglich, da sie zum einen grundsätzlich die unmittelbare Verletzung der Rechtsgüter eines einzelnen Staates voraussetzen, welches sich bei Normen zum Schutze globaler Gemeinschaftsgüter als problematisch erweist, und sie sich zum anderen in der Staatenpraxis als zur Durchsetzung von Normen des Umweltvölkerrechts weitgehend ineffektiv herausgestellt haben. 342 Zudem ist eine Einflußnahme nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen auf diese unilateralen und repressiven Mittel der Rechtsdurchsetzung praktisch nur vermittelt über einzelne Staaten möglich und bietet daher keine Besonderheiten gegenüber dem zur Einflußnahme nichtstaatlicher Organisationen auf einzelne Staaten bereits Ausgeführten. Anderes gilt dagegen für die Rechtsdurchsetzung durch Inanspruchnahme internationaler gerichtsförrniger Streitbeilegungsinstanzen. Gerichtsförrnige Verfahren bieten nichtstaatlichen Organisationen verschiedene Möglichkeiten, auf die Entscheidungsfindung im Einzelfall und damit auf die Rechtsdurchsetzung direkten Einfluß zu nehmen. Aus diesem Grunde soll die Untersuchung der Rolle nichtstaatlicher Organisationen bei der Rechtsdurchsetzung im traditionellen Sinne auf die Mittel der Streitbeilegung beschränkt werden. Gerichtsförmigen Verfahren vergleichbar sind aber auch einige innerhalb Internationaler Organisationen bestehende formalisierte Verfahren, die der verbindlichen Feststellung rechtlicher Verpflichtungen dienen und so auch für die Durchsetzung des internationalen Umweltrechts von Bedeutung sind. Die Rolle der nichtstaatliche Organisationen bei der Rechtsdurchsetzung mit konfrontativen Mitteln soll auf internationaler Ebene somit zum einen anband der zwischenstaatlichen Inanspruchnahme von gerichtsförrnigen Streitbeilegungsrnechanismen und zum anderen anband bestehender Kontrollmechanismen innerhalb Internationaler Organisationen erörtert werden.

lpsen/Fischer, §59 Rdnr. 44; Dahm/Wolfrum 111, S. 91. Ipsen/Fischer, §59 Rdnr. 45; Dahm/Wolfrum 111, S. 91 f. 342 Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 79; Chayes/Chayes/ Mitchell, Active Compliance Management, in: Lang, Sustainable Development and Int'l Law, S. 75 (77): "Our research indicates that, in the face of non-compliance, coercive sanctions are rare, ineffective and inherently unsuitable". 340 341

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

221

a) Gerichtsfönnige Verfahren Unter den gerichtlichen bzw. gerichtsfönnigen Streitschlichtungsinstanzen, die sowohl gesteigerte Bedeutung für das internationale Umweltrecht als auch für die Einflußnahme nichtstaatlicher Organisationen besitzen, befinden sich auf internationaler Ebene der Internationale Gerichtshof, der Internationale Seegerichtshof und die Streitbeilegungsmechanismen im Rahmen der WTO.

aa) Der Internationale Gerichtshof Ein direkter Zugang zum Internationalen Gerichtshof (IGH) 343 ist nichtstaatlichen Organisationen verwehrt, da nach Art. 34 (1) des IGH-Statuts lediglich Staaten berechtigt sind, als Parteien vor dem Gerichtshof aufzutreten. 344 Zwar sieht Art. 34 (2) des Statuts vor, daß der IGH nach Maßgabe seiner Verfahrensordnung öffentlich-rechtliche internationale Organisationen um Auskünfte betreffend bei ihm anhängiger Rechtssachen ersuchen darf, jedoch definiert Art. 69 (4) seiner V erfahrensordnung34s derartige Organisationen als "international organization of states", so daß NGOs auch hierfür nicht in Betracht kommen. Auch eine Nebenintervention nach Art. 62 IGH-Statut i. V. m Art. 81 Verfahrensordnung oder ein Beitritt nach Art. 63 IGH-Statut i. V. m. Art. 82 Verfahrensordnung kommt nur für Staaten in Betracht und scheidet somit für nichtstaatliche Organisationen aus. 346 Immerhin ist für Transparenz des Verfahrens gesorgt, indem die Sitzungen 343 Zur Bedeutung des IGH für die Rechtsdurchsetzung im internationalen Umweltrecht vgl. bereits oben, 2. Kapitel, A. II. 1. c). 344 Im Gegensatz dazu kommen Schiedsverhandlungen auch für nichtstaatliche Akteure in Betracht, welches insbesondere für transnationale Unternehmen Bedeutung besitzt, aber auch Auswirkungen für nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen hat, wie durch die Rainbow-Warrior-Afflire zwischen Greenpeace und Frankreich bewiesen wurde, vgl. Boyle, Proliferation of Int'l Jurisdiction, in: Bowett, The International Court of Justice, S. 124 (125). Hier wurde ein SchiedsUbereinkommen zwischen der Stichting Greenpeace Council und Frankreich geschlossen, und Greenpeace wurde eine Entschädigung zugesprochen, vgl. Gray/Kingsbury, Developments in Dispute Settlement, in: BYIL 63 (1992), S. 97 ( 104, Fn. 39); Memorandum of the Government of the French Republic to the SecretaryGeneral ofthe United Nations, I.L.R. 74 (1987), S. 264 (268). Derartige Schiedsverhandlungen sind aber für die Durchsetzung des internationalen Umweltrechts von geringer Bedeutung und sollen daher außer Betracht bleiben. 34' Verfahrensordnung des Internationalen Gerichtshofs in der Fassung vom 14. April 1978. 346 Allgemein zur Intervention vor dem IGH vgl. Ruda, Intervention before the ICJ, in: FS Jennings, S. 487 ff.

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

des Gerichtshofes gern. Art. 46 des Statuts öffentlich sind und indem Abschriften von Schriftsätzen und Urkunden bei oder nach Eröffnung des mündlichen Verfahrens der Öffentlichkeit nach Art. 53 (2) der Verfahrensordnung des IGH zugänglich gemacht werden. In Frage käme für nichtstaatliche Organisationen in umweltrechtlichen Verfahren vor dem IGH daneben eine Rolle als Experten nach Art. 50 des Statuts, aufgrund welcher Regelung der IGH Personen, Personengemeinschaften, Dienststellen, Kommissionen oder sonstige Einrichtungen seiner Wahl mit der Vornahme einer Untersuchung oder der Erstellung eines Gutachtens beauftragen kann. Von dieser Möglichkeit hat der IGH bisher allerdings praktisch noch keinen Gebrauch gemacht. 347 Auch Versuche nichtstaatlicher Organisationen, in Verfahren vor dem IGH als amici curiae348 Einfluß zu nehmen, waren bisher weitgehend zum Scheitern verurteilt, denn abgegebene Stellungnahmen müssen ohne Relevanz bleiben, wenn der IGH diesen keine Beachtung schenkt. Erst einmal akzeptierte der IGH einen amicus curiae briefeiner nichtstaatlichen Organisation im Falle des Gutachtens über den Status Süd-West Afrikas von 1950; dieses wurde möglich, da Art. 66 (2) des Statuts- im Gegensatz zu Art. 34 (2)- schriftliche oder mündliche Darstellungen durch eine "international organization" und nicht lediglich durch eine "public international organization" zuläßt. Auch internationale NGOs wurden als unter diese Vorschrift fallend angesehen, so daß es der International League for Human Rights erlaubt wurde, Informationen zu Rechtsfragen als schriftliche Darstellungen in das Verfahren einzubringen.349 Nach schlechten Erfahrungen wurde dieser Präzedenzfall aber seitdem nicht wieder aufgegriffen. Aufgrund mangelnder Praxis besteht daher auch in Gutachtenverfahren als amici curiae keine gesteigerte Einflußmöglichkeit für NGOs. Allerdings könnte auch der Internationale Gerichtshof von der Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen profitieren, da zusätzliche Informationen seine Entscheidungsfindung erleichtern und möglicherweise verbessern könnten. Aus diesem Grunde wird vorgeschlagen, daß das Verständnis des Begriffs "public international organization" aus Art. 34 (2) des Statuts jedenfalls auch hybride Organisationen umfassen sollte und daß in Gutachtenverfahren Stellungnahmen von internationalen NGOs grundsätzlich zugelassen werden sollten. Der IGH könne 347

348

White, Use ofExperts by the ICJ, in: FS Jennings, S. 528.

Amici curiae versuchen durch Abgabe von Stellungnahmen über Rechtsfragen oder

Fakten die Entscheidungen eines Gerichtes zu beeinflussen, vgl. Shelton, Participation of NGOs in Int'l Judicial Proceedings, in: AJIL 88 (1994), S. 611. 349 Letter from the Registrar of March 16th 1950, International Status of Soutb-West Africa, Advisory Opinion, 1950 ICJ Pleadings, S. 327.

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

223

eine Überbelastung dadurch verhindern, daß in Ausübung eines weiten Ermessens eine Stellungnahme von amici curiae im Einzelfall zurückgewiesen werden kann.350 Die strikte Regel des Art. 34 (1) des Statuts sei der modernen Entwicklung des Völkerrechts nicht mehr angemessen.m Bisher ist jedoch festzuhalten, daß nichtstaatliche Organisationen weder in gutachterliehen noch in strittigen Verfahren vor dem IGH eine Rolle zu spielen haben und hier somit auch keinen Einfluß auf die Rechtsdurchsetzung nehmen können, da eine Einbeziehung von NGOs bisher nur theoretisch durch IGH-Statut und Verfahrensordnung zugelassen wird. Ein ausreichender Wille zur Änderung dieser Situation besteht bisher aber nicht, wohl auch aus Besorgnis, Staaten von Verfahren vor dem IGH abzuschrecken. Die Rolle der nichtstaatlichen Organisationen muß sich damit im wesentlichen darauf beschränken, einzelne Regierungen zu beeinflussen, bestimmte Streitfälle vor den IGH zu bringen. 352

bb) Der Internationale Seegerichtshof Anders als bei Verfahren vor dem Internationalen Gerichtshof wurde bei Schaffung des Internationalen Seegerichtshofes den neueren Entwicklungen des Völkerrechts, die ihren Niederschlag auch im Seerechtsübereinkommen (SRÜ)353 gefunden haben, Rechnung getragen, so daß auch anderen Akteuren als Staaten der Weg zum Seegerichtshof eröffnet wurde. Dieses gilt zunächst für die Kammer für Meeresbodenstreitigkeiten des Internationalen Seegerichtshofes. 354 Diese steht nach Art. 187 SRÜ und Art. 37 des Statuts des Internationalen Seegerichtshofes nicht nur den Vertragsstaaten des SRÜ 350

Shelton, Participation of NGOs in Int'l Judicial Proceedings, in: AJIL 88 (1994),

s. 611 (624-625).

351 Jennings, TheiCJ afterFiftyYears, in: AJIL 89 (1995), S. 493 (504): ,.(T)heinternational Court of Justice is ( ... ) trapped by Article 34 (1) in the notions about international law structure of the 1920s." Heute werden durch das Völkerrecht aber auch vermehrt Individuen, Unternehmen und andere Rechtsträger direkt betroffen, so daß ein Bedürfnis besteht, diesen ein internationales Forum zur Durchsetzung ihrer Rechte zur Verfügung zu stellen; eine Entwicklung, die insbesondere im Menschenrechtsbereich Änderungen herbeigeführt hat, vgl. 11 . Protokoll zur Europäischen Menschenrechtskonvention vom 11 . Mai 1994, BGBI. 1995 II, S. 579. m Bothe, Compliance Contro1, in: Env'1 Po1icy and Law 27 (1997), S. 293 (294) m. w. N. 353 Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982, BGBI. 1994 II, S. 1799. 354 Zur Kammer für Meeresbodenstreitigkeiten vgl. Art. 186 ff. SRÜ und Art. 35 ff. des Statuts des Internationalen Seegerichtshofes (Anlage VI zum SRÜ).

224

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

zur Streitbeilegung offen, sondern im wesentlichen auch der Internationalen Meeresbodenbehörde, dem Unternehmen der Behörde355, staatlichen Unternehmen und natürlichen oder juristischen Personen, welche Tätigkeiten zur Erforschung und Ausbeutung der Ressourcen des Meeresbodens und Meeresuntergrundes ausüben und gern. Art. 153 (2) (b) SRÜ die Staatsangehörigkeit eines Vertragsstaates besitzen oder von ihm oder seinen Staatsangehörigen tatsächlich kontrolliert werden, wenn sie von diesen Staaten befürwortet werden. Die Zuständigkeit der Karruner für Meeresbodenstreitigkeiten wurde damit eindeutig über den Kreis von Streitigkeiten zwischen Staaten hinaus erweitert. Allerdings handelt es sich bei den Berechtigten ausschließlich um solche, die an der Erforschung und Ausbeutung des Meeresbodens und Meeresuntergrundes direkt beteiligt sind, so daß der Weg zur Kammer jedenfalls für nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen nicht eröffnet ist. Anderes gilt jedoch für den Zugang zum Internationalen Seegerichtshof selbst. Dieser steht nach Art. 20 ( 1) seines Statuts zunächst den Vertragsstaaten offen. 356 Zugang haben des weiteren nach Art. 20 (2) 1. HS andere Rechtsträger, deren Berechtigung hierzu ausdrücklich in Teil XI des SRÜ vorgesehen ist, also diejenigen natürlichen und juristischen Personen, denen auch der Zugang zur Karruner für Meeresbodenstreitigkeiten eröffnet ist. Schließlich erstreckt sich die Zuständigkeit des Seegerichtshofes aber gern. Art. 20 (2) 2. HS i. V. m. Art. 21 des Statuts auch auf ,jede Streitigkeit, die aufgrundeiner sonstigen Übereinkunft unterbreitet wird, die dem Gerichtshof die von allen Parteien dieser Streitigkeit angenommene Zuständigkeit überträgt". Ein derartiges Übereinkommen muß gern. Art. 288 (2) SRÜ lediglich mit den Zielen des SRÜ zusammenhängen, also irgendeinen seerechtliehen Bezug aufweisen357 ; ansonsten ist aber von einer Übereinkunft und nicht etwa von einem völkerrechtlichen Vertrag die Rede, so daß daran durchaus auch nichtstaatliche Organisationen beteiligt sein können. Daraus folgt, daß der Seegerichtshof zur Entscheidung von Streitigkeiten zuständig ist, wenn sich die Parteien in einer Übereinkunft gleich welcher Rechtsnatur verbindlich hierauf festgelegt haben. Damit steht der Internationale Seegerichtshof grundsätzlich auch nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen zur direkten Rechtsdurchsetzung offen.358 Art. 170 SRÜ. Hierunter fallen aufgrund Art. 1 (2), 305 (1) (b-t) SRÜ auch andere Gebiete und Rechtsträger als Staaten. 357 Mensah, Dispute Settlement Regime of the UNCLOS, in: Max Planck Yb of United Nations Law 2 (1998), S. 307 (321). 358 Vukas, The I1LOS, in: Indian J of Int'l Law 37 (1997), S. 372 (381); Nelson, The I1LOS, in: Indian J of Int'l Law 37 (1997), S. 388 (395); Treves, Jurisdiction of the 355

356

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

225

Voraussetzung hierfür bleibt aber, daß nichtstaatlichen Organisationen diese Parteifähigkeit in einer speziellen Übereinkunft verliehen wird, daß Staaten also NGOs bewußt die Fähigkeit übertragen, internationales Recht unmittelbar durchzusetzen. Während dieses im Bereich des internationalen Menschenrechtsschutzes nicht mehr ungewöhnlich ist, bestehen derartige Mechanismen im Umweltvölkerrecht bisher noch nicht, und es erscheint insbesondere im Hinblick auf die wirtschaftlichen Auswirkungen strikter umweltrechtlicher Normen auch nicht sehr wahrscheinlich, daß derartige Regelungen in absehbarer Zeit eingeführt werden. 359 Insgesamt ist daher festzustellen, daß internationale Umweltschutzorganisationen grundsätzlich Parteifähigkeit vor dem Internationalen Seegerichtshof und damit die Fähigkeit zur direkten Durchsetzung internationalen Rechts besitzen, daß diese Fähigkeit aber mangels konkreter Rechtspositionen bisher lediglich theoretisch besteht. Einer Einflußnahme der NGOs auf die Rechtsdurchsetzung müßte somit auch hier eine weitere Öffnung der Staaten vorausgehen.

cc) WTO/GAIT Streitbeilegungssystem

Auch die Welthandelsordnung im Rahmen der WT0360 sieht ein Streitbeilegungssystem vor, in dem mit der Herbeiführung von Panel- und Appellate-BodyEntscheidungen die Durchführung gerichtsförmiger Verfahren vorgesehen ist. Die Streitbeilegungsmechanismen der WTO wurden durch das Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes (DSU)361 geregelt. Diese sehen nach Art. 4, 5 und 24 DSU zunächst Konsultation und andere Verhandlungs- und Vermittlungsmethoden vor, jedoch können Streitigkeiten auch in ein institutionalisiertes gerichtsförmiges Streitbeilegungsverfahren einmünden, welches in den Entscheidungen der Panels oder des Appellate Body's gipfelt. 11LOS, in: Indian J of Int'l Law 37 (1997), S. 396 (398); Mensah, Dispute Settlement Regime of the UNCLOS, in: Max Planck Yb of United Nations Law 2 (1998), S. 307 (321); Boyle, Dispute Settlement and UNCLOS, in: ICLQ 46 (1997), S. 37 (53). 359 So Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 151-152, die zwar in Art. 13 ( 1) (b) und 14 (2) der 1994 Desertification Convention eine im Hinblick auf die den NGOs für die Durchsetzung der Konvention zugemessene Bedeutung den Anforderungen nach Art. 20 (2) SRÜ vergleichbare Regelung erblicken, sich aber insgesamt sehr skeptisch hinsichtlich der Ausdehnung der Parteifähigkeit von NGOs in internationalen Foren äußern. 360 Allgemein zu den Beziehungen zwischen NGOs und der WTO und der Bedeutung der WTO für das internationale Umweltrecht vgl. bereits oben, 1. Kapitel, D. I. 1. d) bb). 361 Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, Annex 2 ofthe WTO Agreement, I.L.M. 33 (1994), S. 1226 ff. 15 Riodinger

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

Aufgrund der möglichen fundamentalen Auswirkungen der aus dem Streitbeilegungssystem der WTO hervorgehenden Entscheidungen auf die globale Umwelt sind diese Verfahren nicht nur für Staaten, sondern auch für nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen von größtem Interesse. Diese Streitbeilegungsverfahren stehen allerdings nur den Mitgliedstaaten der WTO offen, so daß eine direkte Rechtsdurchsetzung durch NGOs in der WTO ausscheidet. Auch ein Beitritt zu einem Verfahren kommt gern. Art. 10 (2) DSU nur für Mitgliedstaaten in Frage, wenn diese "substantial interest" an einem Verfahren nachweisen, und auch eine Rolle als amici curiae ist für NGOs nicht ausdrücklich vorgesehen. Zudem erhöhen die Vorschriften über die Vertraulichkeit des Verfahrens in Art. 14 DSU die Transparenz gefällter Entscheidungen keineswegs. Hieran wird insbesondere auch deshalb Kritik geübt, weil gerade in Streitigkeiten mit umweltrechtlichen Aspekten der Eindruck entstehe, daß GATT Panels zwar in Wirtschaftsfragen hochqualifiziert, den Anforderungen an eine qualifizierte Lösung der Umweltfragen aber keineswegs gewachsen seien.362 Kritiker bemerkten, daß kompetente NGOs diese Mängel zu beheben helfen könnten, indem ihre Stellungnahmen zu besseren und richtigeren Entscheidungen führen sollten. 363 Die Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen stellt so auch im Rahmen der Streitbeilegungsmechanismen der WTO einen Legitimitätsfaktor dar. 364 Bisher wird die vermehrte Transparenz der WTO insbesondere von Industrienationen gefordert, während Entwicklungsländer sich zurückhaltender zeigen. 365 N unrnehr hat der Appellate Body im Shrimps-Turtle-Verfahren366 eine Wende in der Akzeptanz nichtstaatlicher Organisationen eingeleitet. In diesem Verfahren wandten sich Indien, Malaysia, Pakistan und Thailand gegen ein von den USA ausgesprochenes Importverbot für bestimmte Shrimps und Shrimpsprodukte. 362 Diese Vorwürfe wurden insbesondere bezüglich der Entscheidung im Tuna-DolphinFall laut (Dispute Settlement Panel Report on United States Restrietions on Imports of Tuna, I.L.M. 30 (1991), S. 1594 ff.), vgl. Chamovitz, Participation ofNongovemmental Organizations in the WTO, in: Uni of Penn 1 of Int'l Econornic Law 17 (1996), S. 331 (351 f.). 363 Esty, NGOs at the WTO, in: 1 oflnt'l Econornic Law 1 (1998), S. 123 (127, 145). 364 Zur Steigerung der Legitimität von Entscheidungen durch Verbreiterung der in der Entscheidungstindung bereitstehenden Informationen vgl. auch unten, 3. Kapitel, A. II. 365 Leier, Überprüfung des Streitbeilegungsverfahrens in der WTO, in: EuZW 10 ( 1999), s. 204 (210). 366 Appellate Body Report vom 12. Oktober 1998, United States-Import Prohibitions of Certain Shrimp and Shrimp Products, Az. WT/DS58/R, in Auszügen abgedruckt in: EuZW 10 (1999), s. 150 ff.

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

227

Dieses Verbot wurde begründet mit dem Schutz der vom Aussterben bedrohten und in Anhang I des Washingtoner Artenschutzübereinkommens von 1973 geführten Meeresschildkröten, die beim Fang von Shrimps gefährdet werden können.367 Das Verfahren berührte also Fragen des Umweltschutzes und erregte daher großes Interesse nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen, welche versuchten, sich durch das Einreichen von amicus curiae briefsandem Verfahren zu beteiligen. Während das Panel die Stellungnahmen nichtstaatlicher Organisationen noch zurückgewiesen hatte, erklärte der Appellate Body in Streitbeilegungsverfahren der WTO amicus curiae briefs aufgrund einer weiten Auslegung von Art. 13 ( 1) DSU nunmehr grundsätzlich für zulässig, indem er gegen die Ansicht der Kläger68 entschied, daß Anlagen zu einem Schriftsatz einer der Parteien ungeachtet ihrer Herkunft grundsätzlich als Teil der Stellungnahme dieser Partei anzusehen seien, wobei jedoch zu berücksichtigen sei, inwieweit sich die entsprechende Streitpartei tatsächlich mit den beigefügten Texten identifiziere. Amicus curiae briefs als Anlagen zu Schriftsätzen der Streitparteien dürfen nach diesen Grundsätzen aber grundsätzlich in die Entscheidungstindung einbezogen werden.369 Im Hinblick auf unaufgefordert eingereichte selbständige amicus curiae briefs entschied der Appellate Body weiterhin, daß nur die Stellungnahmen von Streitparteien oder beigetretenen Mitgliedstaaten der WTO in Streitbeilegungsverfahren berücksichtigt werden müssen, woraus aber nicht folge, daß damit automatisch alle anderen Stellungnahmen ausgeschlossen seien. Bei der Auslegung des umstrittenen Art. 13 (1) DSU, nach dem Panels "shall have the right to seek independent information from any individual or body which it deems appropriate", entschied sich der Appellate Body nunmehr, einer systematisch-teleologischen Auslegung gegenüber dem reinen Wortlaut den Vorzug zu geben. 370 Artikel 13 DSU räume einen weiten Ermessensspielraum hinsichtlich der Einholung von Informationen ein und Art. 12 (2) stelle klar, daß Panel-Verfahren "should provide sufficient flexibility so as to ensure high-quality panel reports ( ... )". Daraus ergebe sich, daß Panels einen großen Ermessensspielraum bei Gestaltung und Durchführung des Verfahrens haben, so daß sie im Rahmen dieses Ermessens auch 367 Zu dem Sachverhalt vgl. die Zusammenfassung bei Ohlhoff, Beteiligung von Verbänden in WTO-Streitbeilegungsverfahren, in: EuZW 10 (1999), S. 139 f. 368 Zur Ansicht der Kläger vgl. Paragraphen 31 bis 33 des Appellate Body Reports. Zu weiteren Argumenten gegen die Beteiligung von NGOs in WTO-Streitbeilegungsverfahren vgl. Qureshi, NGOs and the WTO Appellate Body, in: ICLQ 48 (1999), S. 199 (205). 369 Paragraph 88 ff. des Appellate Body Reports. 370 Ohlhoff, Beteiligung von Verbänden in WTO-Streitbeilegungsverfahren, in: EuZW 10 (1999), s. 139 (141). !S•

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

unaufgeforderte Stellungnahmen nichtstaatlicher Organisationen in ihre Entscheidungsfindung einbeziehen könnten. Aufgrund des bestehenden Ermessens sei auch keine Gefahr einer Überflutung der Panels mit amicus curiae briefs zu besorgen.371 Insgesamt ergibt sich, daß nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen nunmehr zwei Wege eröffnet sind, auf denen sie Zugang zu Streitbeilegungsverfahren der WTO gewinnen können: Zum einen besteht die Möglichkeit, eine der Streitparteien zu veranlassen, eine nichtstaatliche Stellungnahme als Anlage zu ihrem Schriftsatz einzureichen, und zum anderen, eine Stellungnahme unaufgefordert unmittelbar an das zuständige Panel zu senden, wobei dieses dann frei ist, im Rahmen seines verfahrensrechtlichen Ermessens über die Berücksichtigung eines solchen amicus curiae briefs zu befinden. Auch wenn ein Panel einen amicus brief letzten Endes nicht akzeptiert, haben NGOs so doch die wichtige Gelegenheit, eigene rechtliche Argumente selbständig in das Verfahren einzubringen.372 Somit können nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen nunmehr auch in Verfahren im Rahmen des Streitbeilegungssystems der WTO zur Durchsetzung des internationalen Umweltrechts beitragen. Inwieweit die Panels in der Praxis tatsächlich auf Stellungnahmen nichtstaatlicher Organisationen zurückgreifen werden, bleibt allerdings abzuwarten.

dd) Zusammenfassung Festzuhalten ist, daß NGOs in den untersuchten gerichtsförrnigen Verfahren auf internationaler Ebene zwar verschiedene Funktionen zukommen, daß ihnen jedoch die Möglichkeit der unmittelbaren Rechtsdurchsetzung mangels Klagebefugnis weiterhin fehlt; denn auch bei der vor dem Internationalen Seegerichtshof für NGOs vorgesehenen Klagebefugnis mangelt es noch an den zur Verwirklichung dieser Rechtsposition notwendigen Übereinkünften. Allerdings ist anband der neueren Entwicklungen im Rahmen des Internationalen Seegerichtshofs und der Streitbeilegungsmechanismen der WTO jedenfalls eine Tendenz zu einer verstärkten Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen auch in internationale gerichtsförrnige Verfahren zu verzeichnen.

Paragraph 101 ff. des Appellate Body Reports. Marceau/Pedersen, ls the WfO Transparent?, in: J of World Trade 33 (1999), s. 5 (37). 371

372

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

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b) Kontrollmechanismen innerhalb Internationaler Organisationen Die Durchsetzung internationalen Umweltrechts vollzieht sich auch in Kontrollmechanismen innerhalb Internationaler Organisationen. Aus Sicht der NGOs sind hier insbesondere das W orld Bank Inspection Panel und die Beschwerdebefugnisse der nichtstaatlichen Organisationen im Rahmen des NAFfA von Interesse.

aa) World Bank Inspeerion Panel Das World Bank Inspection Panel wurde am 22. September 1993 durch die International Bank for Reconstruction and Development und die International Developrnent Association errichtet und nahm im September 1994 seine Arbeit auf, wobei es bis 1. Juli 1998 dreizehn Beschwerden zu bearbeiten hatte. 373 Die vorgesehene Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen in diesen internen Kontrollmechanismus der Weltbank ermöglicht es den NGOs, nicht nur die Mitarbeiter der Weltbank, sondern indirekt auch die um Kredite nachsuchenden Staaten in der Einhaltung von Umweltstandards zu überwachen. 374 Das Panel wurde eingerichtet "for the purpose of providing people directly and adversely affected by a Bank-financed project with an independent forum through which they can request the Bank to act in accordance with its own policies and procedures". 375 Zu den von dieser Kontrollinstanz betroffenen Vorschriften zählen gerade auch diejenigen über die Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen und sonstiges bankinternes Umweltrecht. 376 Auf diese Weise sollte die Transparenz der Arbeit der Weltbank erhöht und eine verbesserte Durchsetzung von Um373 ffiRD Resolution No. 93-10 und IDA Resolution No. 93-6 vom 22. September 1993, I.L.M. 34 (1995), S. 520 ff. Die Regelungen bezüglich des Inspection Panels wurden seitdem zwei Revisionen unterzogen, deren erste in der Clarification of Certain Aspects of the Resolution Establishing the Inspection Panel (R 96-204, von den Exekutivdirektoren am 17. Oktober 1996 angenommen) resultierte, während die zweite noch nicht abgeschlossen ist, vgl. Schlemmer-Schulte, World Bank Inspection Panel, in: ZEuS I (1998), S. 347 (348 ff.); zu einer eingehenden Untersuchung der einzelnen bis Aprill998 beim Inspection Panel eingegangenen Beschwerden vgl. insbesondere Schlemmer-Schulte, World Bank's Experience with its Inspection Panel, in: ZaöRV 58 (1998), S. 353 (358 ff.). 374 Zur Rolle nichtstaatlicher Organisationen in der Weltbankgruppe vgl. bereits oben, l. Kapitel, D. I. l. c) gg). m Operating Procedures of the Inspection Panel vom 19. August 1994, I.L.M. 34 (1995), s. 510 (511). 376 Operational Directive 4.00 von 1989 und Operational Directive 4.01 von 1991.

230

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

weltstandardsjedenfalls innerhalb der Bank erreicht werden. 377 Die Notwendigkeit eines derartigen Kontrollmechanismus trat zu Tage, als man bei einer internen Überprüfung feststellte, daß bei Projektplanungen insbesondere die einem effektiven Umweltschutz dienenden Vorschriften nicht ausreichend beachtet wurden.378 Das Panel besteht aus drei Mitgliedern und ist nur befugt, Beschwerden von Personenmehrheiten entgegenzunehmen, "i.e., a community of persons such as an organization, association, society or other grouping of individuals", die im Staatsgebiet des Kreditnehmers ansässig sind und von den Auswirkungen eines Projektes betroffen sind.379 Damit ist das World Bank Inspection Panel geradezu auf nichtstaatliche Organisationen zugeschnitten, während Individuen ausgeschlossen bleiben. Das Inspection Panel entscheidet anband bestimmter Kriterien, ob den Exekutivdirektoren der Weltbank zu empfehlen ist, eine Untersuchung der Hintergründe einer Beschwerde durchführen zu lassen; letzten Endes sind es dann aber ausschließlich die Exekutivdirektoren, die über die Einleitung einer entsprechenden Untersuchung zu beschließen haben. 380 Wenn die Durchführung einer Untersuchung von den Exekutivdirektoren autorisiert wird, soll der Bericht des Panels "consider all relevant facts, and shall conclude with the Panel' s findings on whether the Bank has complied with allrelevant policies and procedures". 381 Die letztgültige Entscheidung über die Frage, ob einer Beschwerde abgeholfen werden soll, und darüber, welche Maßnahmen zu ergreifen sind, unterliegt aber wie bei der Einleitung der Untersuchung den Exekutivdirektoren der Weltbank. Bis zum Juli 1998 hat das Inspection Panel bei fünf anhängigen Beschwerden die Durchführung einer Untersuchung empfohlen, während die Exekutivdirektoren diesem nur in zwei Fällen stattgegeben haben, welches allerdings regelmäßig daraus resultierte, daß das Management der Weltbank in der Zwischenzeit von sich aus Maßnahmen zur Beseitigung der Grundlage der Beschwerden eingeleitet hatte. 382 377 Es geht hier also nicht um die Durchsetzung global wirkenden Umweltvölkerrechts, sondern lediglich um die internen Vorschriften der Weltbank, vgl. Wirth, Decision-Making, in: Iowa Law Review 79 (1994), S. 769 (783). 378 Zu den Hintergründen der Errichtung des Inspection Panels vgl. Bradlow/Schlemmer-Schulte, World Bank's New Inspection Panel, in: ZaöRV 54 (1994), S. 392 (394 f.); Schlemmer-Schulte, World Bank Inspection Panel, in: ZEuS 1 (1998), S. 347 (350 ff.). 379 IBRD Resolution No. 93-10 und IDA Resolution No. 93-6, Paragraph 12. 380 IBRD Resolution No. 93-10 und IDA Resolution No. 93-6, Paragraphen 12, 13, 14 und 19; zu den Einzelheiten vgl. auch Bradlow/Schlemmer-Schulte, World Bank's New Inspection Panel, in: ZaöRV 54 (1994), S. 392 (398 ff.). 311 IBRD Resolution No. 93-10 und IDA Resolution No. 93-6, Paragraph 22. 382 Zu einer ausführlichen Untersuchung dieser Fälle vgl. Schlemmer-Schulte, World Bank Inspection Panel, in: ZEuS 1 (1998), S. 347 (356 ff.); Schlemmer-Schulte, World Bank's Experience with its Inspection Panel, in: ZaöRV 58 (1998), S. 353 (358 ff.).

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

231

Die Weltbank hat mit der Errichtung des Inspection Panels nichtstaatlichen Organisationen die Möglichkeit eröffnet, in einem neuartigen Verfahren an der Durchführung von Projekten teilzuhaben und sich in einem gewissen Maße an der Durchsetzung des internen Rechts einer Internationalen Organisation zu beteiligen. Die Weltbank hat damit anerkannt, daß Individuen bzw. Gruppen von Individuen direkt durch interne Entscheidungen betroffen werden, und fördert gleichzeitig die effektive Rechtsdurchsetzung innerhalb der Bank.383 Damit wurde das Inspection Panel ,.the frrst international forurn in which individuals, who do not have a contractual relationship with an international organization, can hold that international organization accountable for the consequences of its action"384 und ist so Teil der bereits verzeichneten Tendenz, nach der NGOs stärker auch bezüglich der Rechtsdurchsetzung in internationale Vorgänge einbezogen werden. 385

bb) Commission on Environmental Cooperation unter dem North American Agreement for Environmental Cooperation Durch das North Arnerican Agreement for Environrnental Cooperation (NAAEC) als umweltrechtliches Nebenabkonunen zurnNAFTA wurde die CornInissionon Environrnental Cooperation (CEC) errichtet, die nichtstaatlichen Organisationen eine Mitwirkung bei der Rechtsdurchsetzung im Rahmen des NAFTA ermöglicht. 386 Die Einbeziehung der NGOs dient hier nicht unmittelbar der Kontrolle der Internationalen Organisation, sondern der Kontrolle der Mitgliedstaaten in der Umsetzung ihrer umweltrechtlichen Normen und damit deren effektiver Durchsetzung. Zu diesem Zwecke wurde in Art. 14 und 15 des NAAEC ein Mechanismus eingerichtet, durch den nichtstaatliche Organisationen eine Beschwerde zum Sekretariat der CEC bringen können, .,asserting that a Party is failing to effectively enforce its environrnentallaw".387 Auf diesem Wege soll das in Art. 1 383 Bradlow/Schlemmer-Schulte, World Bank's New lnspection Panel, in: ZaöRV 54 (1994), 392 (414). 384 Bradlow/Schlemmer-Schulte, World Bank' s New lnspection Panel, in: ZaöRV 54 (1994), s. 392 (402). 38' Nach der Weltbank haben auch die Inter-American Deve1opment Bank in 1994 und die Asian Development Bank in 1995 einen entsprechenden Kontrollmechanismus eingefiihrt, vgl. Schkmmer-Schulte, World Bank Inspection Panel, in: ZEuS 1 (1998), S. 347 (349, Fn. 5). 386 Zur Rolle nichtstaatlicher Organisationen im Rahmen des NAFTA vgl. bereits oben, 1. Kapitel, D. I. 2. d). 387 Unter nichtstaatlichen Organisationen wird nach Art. 45 (1) NAAEC .,any scientific, professional, business, non-profit, or public-interest organization or association which is neither affiliated with, nor under the direction of, a govemment" verstanden.

s.

232

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

(g) festgelegte Ziel des NAAEC, die Umsetzung und Durchsetzung umweltrechtlicher Normen voranzutreiben, erreicht werden. Im Falle einer Eingabe einer nichtstaatlichen Organisation hat das Sekretariat zunächst festzustellen, ob bezüglich einer entsprechenden Beschwerde die Kriterien des Art. 14 (1) NAAEC erfüllt sind, darunter die Frage, ob eine Beschwerde "appears to be aimed at promoting enforcement rather than harassing industry". Wenn die Anforderungen des Art. 14 (1) erfüllt sind, hat das Sekretariat die substantiellen Kriterien des Art. 14 (2) NAAEC zu würdigen und bei einem positiven Ergebnis die betroffene Vertragspartei um eine Stellungnahme zu bitten. Schließlich entscheidet das Sekretariat gern. Art. 15 (1) NAAEC, ob nach Würdigung aller Umstände dem Rat der CEC die Durchführung einer Untersuchung zu empfehlen ist. Wenn der Rat dieser Empfehlung mit 213-Mehrheit zustimmt388 , arbeitet das Sekretariat gern. Art. 15 (4) NAAEC ein Factual Record aus, in dem die vorgebrachte Beschwerde einer Würdigung unterzogen wird. In der Ausarbeitung desselben darf das Sekretariat auch auf Informationen nichtstaatlicher Organisationen und unabhängiger Experten zurückgreifen. Die letzte Entscheidung über die Veröffentlichung des Factual Record liegt beim Rat der CEC; weitere Maßnahmen sind nicht vorgesehen. Bis Juni 1998 wurden beim Sekretariat 15 derartige Beschwerden nichtstaatlicher Organisationen über die mangelnde Durchsetzung umweltrechtlicher Vorschriften in den Mitgliedstaaten eingereicht. Von diesen sind sieben bearbeitet, davon einmal in einem Factual Record resultierend; acht Verfahren sind noch anhängig, und bei einem dieser Verfahren wurde die Ausarbeitung eines Factual Records empfohlen.389 Damit wurde im Rahmen des NAAEC ein weiteres Verfahren geschaffen, das NGOs die Möglichkeit gibt, die Kontrolle der effektiven Durchsetzung internationalen Umweltrechts zu veranlassen. Zwar mag die Angemessenheil dieses Verfahrens zur Verbesserung der Durchsetzung nationalen Umweltrechts bezweifelt 388 Diese Vorschrift wird kritisch gesehen, da der Rat von Regierungsbeamten besetzt ist, die so über eine Untersuchung möglicher eigener Fehler zu befinden haben, vgl. Hausman, International Trade Decision-making, in: Cornell J of Law and Public Policy 27 (1994), S. 699 (724); Wirth, Decision-Making, in: Iowa Law Review 79 (1994), S. 769 (782). 389 Zum Stand der Verfahren zur Durchsetzung nationalen Umweltrechts durch die CEC vgl. auch und insbesondere , Stand 22. April1999. Zu den ersten Eingaben vgl. auch ausführlich Raustiala, NAAEC, in: Virginia JIL 36 (1996), S. 721 (733 ff.); Lopez. Dispute Resolution under NAFTA, in: Texas lnt'l Law Journal32 (1997), S. 163 (189 ff.).

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

233

werden, jedoch setzt sich auch im Rahmen des NAAEC der Trend zur verstärkten Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen in die Rechtsdurchsetzung fort, der die traditionelle Rolle der NGOs in der Durchsetzung internationalen Rechts bei weitem übersteigt.

2. Supranationale und nationale Ebene Verträge aus dem Bereich des Umweltvölkerrechts sind nur in den seltensten Fällen self executing, und gerade technische Details der völkerrechtlichen Verpflichtungen, wie beispielsweise die Kontrolle von Inunissionen oder die Vergabe von Lizenzen, bedürfen der Umsetzung in nationales oder supranationales Recht, um Wirksamkeit entfalten zu können. 390 Aufgrund dieser Tatsache eröffnen sich weitere Möglichkeiten für nichtstaatliche Organisationen, durch Klagen vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) oder vor nationalen Gerichten zur Durchsetzung des internationalen Umweltrechts beizutragen.

a) Europäischer Gerichtshof Der Europäiscpe Gerichtshof sichert gern. Art. 220 EGV die Wahrung des Rechts bei der Anwendung und Auslegung des EGV. Daher stellt der EuGH auch eine Instanz zur Durchsetzung in europäisches Umweltrecht übertragener umweltvölkerrechtlicher Verpflichtungen dar. Dabei obliegt dieWahrungdes Rechts dem EuGH sowohl bezüglich der Einhaltung des europäischen Rechts durch die Mitgliedstaaten als auch durch die Organe der Europäischen Gemeinschaften. Es liegt daher im Interesse der NGOs, in beiden Verfahren Einfluß zu nehmen.

aa) Durchsetzung gegenüber Mitgliedstaaten NGOs besitzen keine Klagebefugnis zur direkten Durchsetzung umweltrechtlicher Verpflichtungen der Mitgliedstaaten vor dem EuGH. Artikel 226 und 227 EGV sehen eine Klagebefugnis in einem Vertragsverletzungsverfahren lediglich für die Kommission und andere Mitgliedstaaten vor. Während NGOs daher in diesen Verfahren keinen unmittelbaren Einfluß als Kläger nehmen können, stehen ihnen dennoch mittelbare Wege der Beteiligung offen. Dieses gilt bereits in der Phase der Initiierung eines solchen Vertragsverlet390

Kiss/Shelton, S. 98.

234

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

zungsverfahrens, welches in der Regel nach Art. 226 EGV durch die Kommission eingeleitet wird. Die ihr dadurch zukonunende Kontrollfunktion kann die Kommission jedoch nur dann effektiv wahrnehmen, wenn sie in ausreichendem Maße über relevante Informationen verfügt, die sie erst in die Lage versetzen, den Verstoß eines Mitgliedstaates gegen seine Verpflichtungen aus dem europäischen Umweltrecht nachzuweisen. Dem Wettbewerbsrecht vergleichbare Kontrollinstanzen, die die Kommission befahigen würden, durch eigene Untersuchungen derartige Verstöße aufzudecken, sind aber für den Umweltbereich in der EG nicht vorgesehen, so daß die Kommission auch auf die Unterstützung nichtstaatlicher Organisationen angewiesen ist, um ihre Aufgaben effektiv erfüllen zu können. 391 Aus diesem Grunde steht es der Öffentlichkeit unter Einschluß nichtstaatlicher Organisationen offen, die Kommission über behauptete Verstöße der Mitgliedstaaten gegen Gemeinschaftsrecht aufmerksam zu machen. Diese Möglichkeit wird gerade im Umweltbereich sehr gut angenommen, so daß ein Großteil aller Beschwerden, die die Kommission erreichen, diesem Bereich entstammen.392 Dadurch wird für nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen ein Weg eröffnet, die Kommission bei Verstößen von Mitgliedstaaten gegen europäisches Umweltrecht durch eine Beschwerde zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 226 EGV anzuregen. Gleiches gilt für die Einflußnahme auf einzelne Mitgliedstaaten, nach Art. 227 EGV vorzugehen. Auf diese Weise haben NGOs mittelbar an der Rechtsdurchsetzung auf europäischer Ebene Anteil. Daneben besteht gern. Art. 37 der Satzung des Gerichtshofs393 und Art. 93 der Verfahrensordnung des EuGW94 auch für nichtstaatliche Organisationen die Möglichkeit, als Streithelfer einem Verfahren beizutreten. Natürliche oder juristische Personen, die von dieser Möglichkeit Gebrauch machen wollen, müssen nach Art. 93 § 1 der Verfahrensordnung einen Antrag auf Zulassung als Streithelfer beim Gericht stellen und gern. Art. 37 (2) der Satzung "ein berechtigtes Interesse am Ausgang eines bei dem Gerichtshof anhängigen Rechtsstreits glaubhaft machen". Grundsätzlich wird bezüglich der Berechtigung ein großzügiger Maß391 Macrory, Enforcement of Community Environmental Laws, in: CMLR 29 (1992), S. 347 (362 ff.); Scott, EC Environmental Law, S. 152. 392 Macrory, Enforcement ofCommunity Environmental Laws, in: CMLR 29 (1992), s. 347 (363). 393 Protokoll über die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Winschaftsgemeinschaft vom 17. April1957, BGBI. II, S. 1166, zuletzt geänden durch Beschluß des Rates vom 6. Juni 1995 (ABI. EG Nr. L 131/33 vom 15. Juni 1995). 394 Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften vom 19. Juni 1991, ABI. EG 1991 Nr. L 17617 vom4. Juli 1991, berichtigt durch ABI. EG 1992 Nr. L 383/117 vom 29. Dezember 1992.

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

235

stab angelegt, ein politisches oder ideelles Interesse kann ausreichen. So wurde beispielsweise die Internationale Liga für Menschenrechte als Streithelferio in Fragen der Auslegung des Grundrechts auf Achtung des Privatlebens zugelassen.m Wenn einem solchen Antrag stattgegeben wird, darf innerhalb einer bestimmten Frist gern. Art. 93 § 5 der Verfahrensordnung ein Streithilfeschriftsatz beim EuGH eingereicht werden, der "der vollständigen oder teilweisen Unterstützung oder Bekämpfung der Anträge einer Partei zu dienen bestimmt" ist. Dadurch besitzen auch nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen grundsätzlich die Möglichkeit, als amici curiae in Verfahren vor dem EuGH zu intervenieren, wenn sie ein berechtigtes Interesse am Ausgang eines Rechtsstreits nachweisen können. 396 Dieses dürfte allerdings gerade in Streitigkeiten betreffend das Gemeinschaftsgut "Umwelt" nicht immer leicht fallen. Insgesamt läßt sich damit feststellen, daß nichtstaatliche Organisationen zwar in Verfahren vor dem EuGH nicht direkt als Kläger an der Rechtsdurchsetzung gegen Mitgliedstaaten teilhaben können, ihnen aber als Informanten der Kommission und als Streithelfer dennoch gewisse Einflußmöglichkeiten eröffnet sind.

bb) Durchsetzung gegenüber Organen der EG Nach Art. 230 EGV überwacht der EuGH auch die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Gemeinschaftsorgane. Daher kann die Durchsetzung der Normen des europäischen Umweltrechts - möglicherweise unter Beteiligung von NGOs auch gegenüber diesen Organen erfolgen. Im Falle von Nichtigkeitsklagen gegenüber Maßnahmen von Gemeinschaftsorganen kommt nichtstaatlichen Organisationen sogar grundsätzlich eine Klagebefugnis nach Art. 230 (4) EGV zu. Während allerdings die Klagen von Mitgliedstaaten, des Rats oder der Europäischen Kommission nach Art. 230 (2) EGV privilegiert sind und das Europäische Parlament und die Europäische Zentralbank nach Art. 230 (3) EGV Klagebefugnis zur Wahrung ihrer Rechte besitzen, sind die Klagen von natürlichen oder juristischen Personen nach Art. 230 (4) EGV nur unter der Voraussetzung möglich, daß diese von einer Entscheidung, deren Adressat sie nicht sind, "unmittelbar und individuell" betroffen werden. Das bedeutet, daß Klagen von NGOs auf die Überprüfung der Rechtmäßigkeit von Entscheidun395 Groeben/ThiesinglEhlermann/Hacbpiegel, Konunentar zum EUVlEGV, Satzung des Europäischen Gerichtshofs, Art. 37 Rdnr. 10. 396 Zur Rolle von amici curiae vor dem EuGH vgl. Shelton, Participation of NGOs in Int'l Judicial Proceedings, in: AJIL 88 (1994), S. 611 (628 ff.).

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

genbeschränkt sind und bei Entscheidungen, die nicht direkt gegen eine Umweltschutzorganisation gerichtet sind- welches im europäischen Umweltrecht selten der Fall sein dürfte -, der Beweis einer unmittelbaren und individuellen Betroffenheit durch diese Entscheidung angetreten werden muß. Der EuGH hatte sich jüngst mit der Frage zu beschäftigen, ob nichtstaatliche Organisationen unter diesen Voraussetzungen die Verletzung von europäischem Umweltrecht bezüglich der Maßnahmen eines Gemeinschaftsorgans in einer Klage nach Art. 230 (4) EGV geltend machen können. 397 In diesem Fall klagten die NGO Greenpeace und 18 weitere Kläger vor dem EuGH nach Art. 230 EGV auf die Nichtigerklärung einer Entscheidung der Kommission, Spanien aus dem Europäischen Fond für regionale Entwicklung eine finanzielle Unterstützung zum Bau zweier Elektrizitätswerke auf den Kanarischen Inseln zu gewähren. Diese Klage war bereits vom Gerichtshof 1. Instanz als unzulässig zurückgewiesen worden. 398 Diese Entscheidung des Gerichtshofs 1. Instanz wurde vom EuGH mit der Begründung aufrechterhalten, daß im Fall der negativen Auswirkung der Entscheidung eines Gemeinschaftsorgans auf die Umwelt die Kläger "allgemein und abstrakt und letztlich wie jede andere Person" betroffen seien, so daß eine individuelle Betroffenheit i. S. d. Art. 230 (4) EGV nicht vorliegen könne. 399 Daraus folgt, daß eine Klagebefugnis für nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen nach Art. 230 (4) EGV wegen der Verletzung umweltrechtlicher Vorschriften durch Gemeinschaftsorgane grundsätzlich nicht in Frage kommt. 400 Eine Klagebefugnis für nichtstaatliche Organisationen kann sich allerdings nach der Rechtsprechung des EuGH dann ergeben, wenn diese in dem Verfahren, das zu der angegriffenen Entscheidung führte, beteiligt worden sind. So ist beispielsweise im europäischen Wettbewerbsrecht ausdrücklich die Möglichkeit von Beschwerden gegen Konkurrenten an die Kommission vorgesehen, denen diese 397 Rs. C-321/95 P, Stichting Greenpeace Council und andere gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 2. April 1998, abgedruckt in: ZUR 9 (1998}, s. 136 ff. 398 Rs. T-585/93, Stichting Greenpeace Council und andere gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 9. August 1995, Slg. 199511-2205 ff. 399 Rs. C-321/95 P, Paragraph 28. 400 Dieses gilt, obwohl die Gemeinschaft selbst in ihrem ,,Programm für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung" (ABI. EG 1993, C 138/l, S. 82 [COM(92)23)) gefordert hatte: ,,Einzelpersonen und öffentliche Interessengruppen müssen im praktischen Sinne Zugang zu den Gerichten haben, um sicherstellen zu können, daß ihre rechtmäßigen Interessen gewahrt, die vorgeschriebenen Umweltmaßnahmen durchgeführt und illegale Praktiken unterbunden werden." Zur Kritik des Greenpeace-Urteils vgl. auch Wegener, Keine Klagebefugnis für Greenpeace, in: ZUR 9 (1998), s. 131 ff.

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

237

nachzugehen verpflichtet ist. Wenn entsprechende Beschwerden von der Kannnission abgewiesen werden, entschied der EuGH, müssen Beschwerdeführer "über eine Klagemöglichkeit zum Schutz ihrer berechtigten Interessen verfügen".401 Selbst die wiederholte Teilnahme an den Sitzungen der Kannnission und damit an dem Verfahren, das mit einer angefochtenen Entscheidung abgeschlossen wird, soll ein Interesse des Klägers begründen, dessen Beeinträchtigung ihn individuell zu betreffen vermag.402 Auch nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen könnte daher eine Klagebefugnis nach Art. 230 (4) EGV zukommen, wenn diese an dem zu einer umstrittenen Entscheidung führenden Verfahren beteiligt worden sind. Derartige Beteiligungsrechte für nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen in V erfahren der Kannnission sind allerdings bisher nicht vorgesehen, so daß eine Klagebefugnis nach Art. 230 (4) EGV ihnen weiterhin nicht zukommt und in absehbarer Zukunft auch nicht zukommen wird. NGOs bleiben daher auch bezüglich der Durchsetzung des Umweltrechts gegenüber Gemeinschaftsorganen im wesentlichen von Verfahren vor dem EuGH ausgeschlossen, so daß sie auf die Beeinflussung der nach Art. 230 (2) privilegierten Mitgliedstaaten angewiesen sind.

b) Nationale Gerichte Indem Staaten internationale Verträge aus dem Bereich des Umweltrechts ratifizieren und dadurch internationale Verpflichtungen übernehmen, wird regelmäßig die Schaffung oder Anpassung nationaler Gesetze erforderlich.403 Teilweise wird sogar die Einsetzung kompetenter nationaler Behörden notwendig, die den Vollzug eines umweltrechtlichen Vertrages überhaupt erst möglich rnachen. 404 Auf diese Weise und aufgrundder Tatsache, daß die Adressaten auch des Umweltvölkerrechts letzten Endes natürliche oder juristische Personen sind, wird die Durchsetzung internationaler umweltrechtlicher Verpflichtungen auch auf nationaler Ebene ermöglicht.

401 Rs. 26/76, Metro SB-Großmärkte GmbH & Co. KG gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 25. Oktober 1977, Slg. 1977, S. 1875 ff. 402 Rs. T-465/93, Consorzio gruppo di azione locale ,,Murgia Messapica" gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 19. Mai 1994, Slg. 1994 11-361 ff., Paragraph 26. 403 Sands, Enforcing Env'l Security, in: J oflnt'l Affairs 46 (1993), S. 367 (371). 404 So erfordert beispielsweise Art. 9 des Washingtoner Artenschutzabkommens die Einrichtung nationaler .,Management and Scientific Authorities".

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

Daher vermögen NGOs innerstaatlich sowohl durch politischen Druck als auch auf dem Klagewege unter Zuhilfenahme der nationalen Gerichte zur effektiven Durchsetzung des internationalen Umweltrechts beizutragen. Nationale Gerichte sind bereits in bedeutender Weise an der Durchsetzung internationalen Rechts beteiligt, welches insbesondere für Staaten gilt, die eine weitreichende Klagebefugnis kennen.40s Allerdings steht in vielen Rechtsordnungen gerade den Klagen nichtstaatlicher Organisationen häufig im Wege, daß die Klagebefugnis von dem Erfordernis abhängig gemacht wird, daß lediglich die von einer Maßnahme besonders betroffenen Personen zur Rechtsdurchsetzung befugt sind, so daß Popularklagen ausgeschlossen werden.406 Auch das Rechtssystem der Bundesrepublik Deutschland kennt eine Klagebefugnis grundsätzlich nur in Verbindung mit der Verletzung subjektiver Rechte des Klägers. 407 Eine bloße faktische Betroffenheit oder Interessenberührung- wie sie bei NGOs bei Umweltverstößen regelmäßig lediglich vorliegen dürfte - reicht somit für eine Klagebefugnis grundsätzlich nicht aus.408 Gerade im Bereich des Umweltrechts wurde jedoch die Möglichkeit von Verbandsklagen gern. § 29 BNatSchG409 i. V. m. landesrechtliehen Vorschriften410 eingeführt.411 Zudem ist zu berücksichtigen, daß für NGOs natürlich auch immer die Möglichkeit besteht, Klagen von Individuen herbeizuführen und zu unterstützen. Tatsächlich sind Klagen einzelner Bürger in komplexen Umweltrechtsfällen ohne die Unterstützung von NGOs kaum denkbar.412 Insgesamt läßt sich daher feststellen, daß NGOs auch 405 Diese gilt beispielsweise für Frankreich, vgl. Bothe, Compliance Control, in: Env'l Policy and Law 27 (1997), S. 293 f. 406 O'Connell, Success of lnt'l Env'l Law, in: lndiana J of Global Legal Studies 3 (1995), s. 47 (57, 61). 407 So ausdrücklich § 42 II der Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung vom 19. März 1991, BGBI. I, S. 686, zuletzt geändert am 31. August 1998, BGBI. I, S. 2600. 408 Kloepfer, 2. Aufl., § 8 Rdnr. 17. 409 Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege in der Fassung vom 12. März 1987, BGBI. I, S. 889, zuletzt geändert am 30. April1998, BGBI. I, S. 823. 410 Beispielsweise § 51 c NatSchG SH, § 65 Bbg NatSchG, § 39 b NatSchG Bin, § 44 Brem NatSchG, § 41 Hmb NatSchG, § 36 HENatG, §52 NatSchG LSA, § 33 b SNG. 411 Zu dieser Entwicklung, die bisher allerdings keine herausragende Rolle spielen konnte, vgl. Kloepfer, 2. Aufl., § 8 Rdnr. 29 ff. Derartige Regelungen gelten auch in verschiedenen anderen Staaten, vgl. Kiss/Shelton, Manual of European Env'l Law, S. 89 f.; eine Analyse aller einzelstaatlichen Vorschriften bezüglich der Klagebefugnis nichtstaatlicher Organisationen wegen Verletzung umweltrechtlicher Vorschriften kann an dieser Stelle allerdings nicht geleistet werden. 412 Bothe, Compliance Control, in: Env'l Policy and Law 27 (1997), S. 293 (294): ,,As is well-known, victims of pollution or potential pollution are rarely in a practical position

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

239

durch die Wahrnehmung bestehender Klagemöglichkeiten vor nationalen Gerichten zur Durchsetzung internationalen Umweltrechts beitragen können.

3.Bewertung Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen vermögen somit auf internationaler, supranationaler und nationaler Ebene in gerichtlichen und gerichtsförmigen Verfahren eine Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts zu spielen. Allerdings ist zu verzeichnen, daß diese Rolle sich nur in sehr eingeschränktem Maße entfalten kann, da es Gerichten oder gerichtsförmigen Instanzen regelmäßig offensteht, die Hilfe nichtstaatlicher Organisationen zu akzeptieren oder zurückzuweisen, und originäre Klagerechte für NGOs praktisch noch nicht vorhanden sind. NGOs vermögen daher im Bereich der konfrontativen Mittel der Rechtsdurchsetzung im wesentlichen nur eine von anderen Instanzen abgeleitete Position einzunehmen. Zwar sind im Bereich der konfrontativen Rechtsdurchsetzung, der traditionell den Staaten vorbehalten war, interessante Entwicklungen zu erkennen, die eine vermehrte Beteiligung von NGOs nahelegen, jedoch ist auch zu verzeichnen, daß diese Entwicklungen in der Regel ausfüllungsbedürftig und so bisher eher theoretischer Natur sind. Während NGOs damit zwar auch aus Verfahren vor Gerichten und gerichtsförmigen Instanzen auf internationaler, supranationaler und nationaler Ebene nicht mehr wegzudenken sind, ist ihre Einflußnahme auf die Durchsetzung internationalen Umweltrechts in diesen Institutionen doch nur in beschränktem Maße möglich. Dennoch ist zu berücksichtigen, daß - selbst wenn der unmittelbare Einfluß von NGOs auf gerichtsförmige Verfahren eher gering sein mag-, es doch ohne den Einsatz der NGOs zu vielen Verfahren gar nicht konunen würde, da diese erst durch die Beeinflussung von Regierungen oder die Unterstützung von Individuen möglich werden. 413

III. Einflußnahme auf Rechtsdurchsetzung mit partnerschaftliehen Mitteln

Während nichtstaatlichen Organisationen nur eine relativ geringe Einflußnahme auf die konfrontativen Mittel der Rechtsdurchsetzung eröffnet ist, bieten to defend their rights where there is a powerful polluter on the other side. They Iack both expertise and financial resources for this purpose. Both are provided by NGOs." 413 Bothe, Compliance Control, in: Env'l Policy and Law 27 (1997), S. 293 (295).

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

ihnen die partnerschaftliehen Mittel der Rechtsdurchsetzung durch Erfüllungskontrolle und Erfüllungshilfe weitere Gelegenheiten, ihren Einfluß im internationalen Umweltrecht geltend zu machen. Diese partnerschaftliehen Mittel setzen nicht an den Auswirkungen, sondern an den Ursachen der Erfüllungsdefizite im Umweltvölkerrecht an.

1. Gründe für Erfüllungsdefizite im internationalen Umweltrecht Die Bedeutung konfrontativer Mittel der Rechtsdurchsetzung im internationalen Umweltrecht ist nur gering, da gerade gerichtsförrnige Verfahren aufgrundder sich aus der staatlichen Souveränität ergebenden Beschränkungen414 und der im auf Kooperation angelegten Umweltvölkerrecht ungewohnten und den Staaten unerwünschten Repressivität dieser Maßnahmen nur selten in Anspruch genommen werden.m Hinzu kommt, daß in der konfrontativen Rechtsdurchsetzung von den Ursachen der mangelhaften Erfüllung umweltrechtlicher Verpflichtungen zu wenig Kenntnis genommen wird. Wie bereits festgestellt wurde, stellt gerade die vorsätzliche Nichterfüllung von vertraglichen Verpflichtungen eine Ausnahme dar. 416 Eine Analyse der Gründe für Erfüllungsdefizite im internationalen Umweltrecht kann daher Aufschluß darüber geben, welche Maßnahmen jenseits der konfrontativen Mittel eher zu einer effektiven Rechtsdurchsetzung des Umweltvölkerrechts beitragen können und wie sich die Einflußnahme nichtstaatlicher Organisationen in diesem Bereich gestalten kann. Solche Maßnahmen bekämpfen nicht lediglich die Symptome, sondern wirken präventiv bereits den Ursachen von Erfüllungsdefiziten entgegen, und vermögen NGOs ganz andere Handlungsspielräume zu bieten, als es bei der konfrontativen Rechtsdurchsetzung der Fall ist. Dabei lassen sich im einzelnen Gründe sowohl für die Erfüllung umweltrechtlicher Verpflichtungen, also für normgerechtes Verhalten, als auch Gründe für Erfüllungsdefizite bei der Umsetzung umweltrechtlicher Verpflichtungen, also nicht-normgerechtes Verhalten, benennen.

414 Zu den Auswirkungen der staatlichen Souveränität auf die Rechtsdurchsetzung vgl. bereits oben, 2. Kapitel, A. II. 1. 415 Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 85. 416 2. Kapitel, A. III. 2.

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

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a) Normgerechtes Verhalten Normgerechtes Verhalten eines Staates liegt dann vor, wenn dieser seine sich aus dem internationalen Umweltrecht ergebenden Verpflichtungen verwirklicht. Dieses kann sowohl auf eigenem Antrieb als auch auf interdependenten Einflüssen beruhen.

aa) aus eigenem Antrieb Normgerechtes Verhalten eines Staates kann zunächst auf eigenem Antrieb, in der Regel zur Förderung bestehender Eigeninteressen, beruhen. Staaten haben gerade bei der Aushandlung internationaler Vertragswerke die Möglichkeit und die Gelegenheit, ihre nationalen Eigeninteressen in den Verhandlungsprozeß einzubringen und können grundsätzlich ohne ihre vorherige Zustimmung nicht an den Inhalt eines Vertrages gebunden werden. Wenn aber die Interessen eines Staates in die Ausgestaltung eines Vertrages eingeflossen sind, dann ist auch davon auszugehen, daß dieser seine Verpflichtungen grundsätzlich erfüllen wird. 417 Dieses gilt um so mehr, wenn Staaten im Rahmen der Vertragsverhandlungen tatsächlich ihre Eigeninteressen in einen Vertragstext einbringen konnten, so daß das vertragskonforme Verhalten ihrem unmittelbaren Eigeninteresse entspricht, oder wenn eine Verhaltensänderung zur Vertragserfüllung gar nicht notwendig ist. 418 Bei einem unmittelbar an der Verwirklichung eines Vertragsinhaltes bestehenden Eigeninteresse ist normgerechtes Verhalten keine Besonderheit. Andererseits ist es gerade bei multilateralen Verträgen im internationalen Umweltrecht denkbar, daß ein Staat sichtrotz entgegenstehender oder neutraler nationaler Eigeninteressen aufgrund großen öffentlichen und politischen Drucks der Unterzeichnung und damit Zustimmung zu bestimmten Vertragsinhalten nicht entziehen kann, so daß seine Interessenlage, oberflächlich betrachtet, nicht mit der Verwirklichung entsprechender umweltrechtlicher Verpflichtungen übereinstimmt.419 In einem solchen Fall istes-auch für nichtstaatliche Organisationenmöglich, durch Schaffung von Anreizen das nationale Eigeninteresse eines Staates 417 Zu diesem Ergebnis kommen anhand umfassender Studien Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 9 f. 418 Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance with lnt'l Env'l Law, S. 3 (7). 419 Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 85. 16 Riodinger

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

in einer Weise zu modifizieren, die Staaten wiederum aus eigenem Antrieb die Verwirldichung ihrer vertraglichen Verpflichtungen wählen läßt. 420 Die zur effektiven Verwirldichung umweltrechtlicher Verpflichtungen notwendigen Durchsetzungsmechanismen bei übereinstimmenden Eigeninteressen der Staaten sind daher minimal, so daß für NGOs im wesentlichen die Einflußnahme auf die Schaffung entsprechender Eigeninteressen offensteht

bb) aus interdependenten Einflüssen Staaten können sich auch aufgrundinterdependenter Einflüsse für ein normgerechtes Verhalten entscheiden. Gerade im von multilateralen Vertragswerken dominierten und auf Kooperation angewiesenen Umweltvölkerrecht werden staatliche Entscheidungen für oder gegen vertragskonformes Verhalten selten vollkommen unabhängig von äußeren Einflüssen, sondern abhängig vom Verhalten anderer Akteure gefällt. 421 Das erwartete Verhalten der anderen Seite prägt die eigenen Handlungen, indem das eigene Verhalten an das Verhalten anderer Akteure angepaßt wird. Daraus folgt, daß eine größtmögliche ~ransparenz der Erfüllung oder Nichterfüllung von Verpflichtungen dazu beitragen kann, daß einerseits ein Klima von Vertrauen den anderen Parteien gegenüber entsteht und andererseits aufgrundder Sichtbarkeit des eigenen Fehlverhaltens von diesem Abstand genommen wird.422 Staaten können so in einem transparenten System darauf vertrauen, nicht hintergangen zu werden, und werden ihrerseits von offensichtlichen Verstößen abgehalten. Zu einer Transparenz des Erfüllungsverhaltens im Rahmen multilateraler Umweltverträge vermögen aber auch nichtstaatliche Organisationen beizutragen, indem sie als unabhängige Kontrollinstanzen neben den Staaten fungieren und so das Vertrauen der Staaten untereinander steigern, so daß unter dem Gesichtspunkt der Interdependenz staatlichen Verhaltens der Anreiz zu vertragskonformem V erhalten erhöht wird.

420 Zur Belohnung von Vertragstreue vgl. Bilder, Managing the Risks of Int'l Agreement, S. 154 f.; Lang, Verhinderung von Erfüllungsdefiziten, in: FS Schambeck, S. 817 (821). 421 Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance with Int' l Env'l Law, S. 3 (9 f.). 422 Bilder, Managing the Risks of Int'l Agreement, S. 117 ff. ; Lang, Verhinderung von Erfüllungsdefiziten, in: FS Schambeck, S. 817 (821).

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

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b) Nicht-normgerechtes Verhalten Nicht-normgerechtes Verhalten mag im Einzelfall vorsätzlich und aus eigenem Antrieb erfolgen, jedoch spielen häufiger das finanzielle, technische oder administrative Unvermögen eines Staates oder reine Fehleinschätzungen komplexer Entwicklungen eine Rolle.

aa) aus eigenem Antrieb Obwohl grundsätzlich davon auszugehen ist, daß Staaten keine vertraglichen Verpflichtungen übernehmen, deren Erfüllung nicht zumindest auch in ihrem Interesse liegt, sind gerade im internationalen Umweltrecht mehrere Situationen denkbar, in denen Staaten nicht die Absicht haben, eine von ihnen unterzeichnete vertragliche Verpflichtung tatsächlich zu erfüllen. Beispielsweise mag die Unterzeichnung eines multilateralen Vertrages einem Staat V orteile - und sei es auch nur in Form eines "grünen" öffentlichen Image - bringen, während die tatsächliche Erfüllung der übernommenen Verpflichtungen den kurzfristigen Eigeninteressen desselben Staates widerspricht. Staaten können Verträge auch in der Absicht unterzeichnen, als Free Rider von den umweltschützenden Maßnahmen anderer Staaten zu profitieren. 423 Möglicherweise liegen auch nur eine Mehrzahl, aber keineswegs alle Klauseln eines Vertrages im Eigeninteresse eines Staates.424 Der Fall vorsätzlicher Nichterfüllung vertraglicher Verpflichtungen scheint wie zugeschnitten auf die konfrontativen Mittel der Rechtsdurchsetzung, die einen Rechtsbrecher durch Verhängung von Sanktionen zur Erfüllung seiner Verpflichtungen bewegen soll. Solche Sanktionen können allerdings auch auf tatsächlicher Ebene von nichtstaatlichen Organisationen und insbesondere Pressure Groups verhängt werden, deren Kampagnen einem gegen internationales Umweltrecht verstoßenden Staat erheblichen Schaden zufügen können. 425 Zudem ergeben sich auch im Falle vorsätzlicher Nichterfüllung vertraglicher Verpflichtungen Möglichkeiten, die Rechtsdurchsetzung mit partnerschaftliehen Mitteln zu erreichen, indem durch Einwirkung der Staatengemeinschaft, aber auch durch NGOs, das Eigeninteresse eines Staates zugunsten der Erfüllung vertragliZur Free-Rider-Problematik vgl. bereits oben, 2. Kapitel, A. II. 1. b). Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman!Roderick, Improving Compliance with Int'l Env'l Law, S. 3 (11 f.). 425 Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman!Roderick, Improving Compliance with Int'l Env'l Law, S. 3 (21 f.). 423

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

eher Verpflichtungen modifiziert wird, indem Anreize zur Vertragserfüllung geschaffen werden. Auch Kontrollmechanismen unter Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen vermögen ein solches Fehlverhalten zu erschweren, indem sie die Hemmschwelle vor einem Vertragsbruch durch dessen Offensichtlichkeit erhöhen.

bb) aus Unvermögen Gerade multilaterale Verträge aus dem Bereich des internationalen Umweltrechts stellen häufig hohe Anforderungen an die Infrastruktur und Kapazitäten der unterzeichnenden Staaten, da diese Verträge zumeist umfassende Umsetzungsmaßnahmen notwendig werden lassen, wie die Einrichtung neuer Behörden, die Überwachung und Regulierung des Verhaltens von Privatpersonen und Firmen oder den Einsatzneuester Technologie. Staaten, deren Kapazitäten in finanzieller, technischer oder administrativer Hinsicht beschränkt sind, vermögen derartige Umsetzungsmaßnahmen teilweisetrotzdes dazu vorhandenen Willens aus Unvermögen nicht zu leisten.426 Sanktionen im Sinne der konfrontativen Mittel der Rechtsdurchsetzung sind in diesen Fällen nicht geeignet, ein vertragskonformes Verhalten entsprechender Staaten herbeizuführen, vielmehr ist es notwendig, diesen Staaten eine Hilfestellung bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen zu gewähren. Es hat sich daher zunehmend die Erkenntnis durchgesetzt, daß staatliches Unvermögen Maßnahmen der Erfüllungshilfe notwendig werden läßt, um Erfüllungsdefizite zu vermeiden. 427 Aus diesem Grunde sehen bereits einige multilaterale Vertragswerke Finanzierungsklauseln vor, die einem von sich aus dazu unvermögenden Staat ein normgerechtes Verhalten überhaupt erst ermöglichen sollen.428 Daneben können aber auch nichtstaatliche Organisationen durch eigene Maßnahmen die Erfüllungskapazitäten von Staaten zu steigern helfen, etwa im Rahmen von Debt-for-Nature Swaps, durch eine Zusammenarbeit mit der Bevölkerung oder Unterstützung und Ausbildung von staatlichen Behörden.

Zur Problematik des Unvermögens vgl. bereits oben, 2. Kapitel, A. III. 2. Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 121 ff.; Wolfrum, Compliance with and Enforcement oflnt'l Env'l Law, in: RdC 272 (1998), S. 9 (110 ff.). 428 Beispielsweise Art. 10 der London Amendments to the Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer vom 29. Juni 1990,1.L.M. 30 (1991), S. 539; Art. 4 (3) und 11 der United Nations Framework Convention on Climate Change vom 9. Mai 1992, I.L.M. 31 (1992), S. 849 ff. 426 427

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

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cc) durch Fehleinschätzungen Umweltrechtliche Vertragswerke machen häufig Zielvorgaben, beispielsweise zur Reduktion des Ausstoßes bestimmter Chemikalien in die Atmosphäre, ohne dabei gleichzeitig festzulegen, mit welcher Strategie diese Zielvorgabe zu erreichen ist. Staaten sind dann frei, eine nationale Politikaufgrund eigener Einschätzungen einzuführen, die der Erfüllung der vertraglichen Verpflichtung dienen soll. Allerdings können auch wohlgemeinte Strategien Fehleinschätzungen unterliegen, so daß Staatentrotz besten Willens Erfüllungsdefizite aufweisen können. 429 Gerade die Umweltproblemen häufig anhängende wissenschaftliche Unsicherheit macht es nicht nur für Entwicklungsländer schwer, internationale Verpflichtungen zu erfüllen, wenn Eignung und Notwendigkeit geplanter Maßnahmen nicht feststehen. Sanktionen sind auch in diesem Fall, in dem ein Staat mit bestem Willen handelt, wenig erfolgversprechend. Auch in dieser Konstellation sind eher präventive Maßnahmen zur Verhinderung der Entstehung von Erfüllungsdefiziten zu bevorzugen. So können Internationale Organisationen, aber auch NGOs und insbesondere wissenschaftliche Umweltinstitute zur Entwicklung angemessener Strategien zur Erfüllung internationaler Verpflichtungen beitragen und den Staaten gegenüber auch finanzielle Unterstützung leisten.

c) Nischen für NGOs Die Untersuchung der Gründe für das normgerechte und nicht-normgerechte Verhalten von Staaten hat gezeigt, daß sich für nichtstaatliche Organisationen außerhalb der konfrontativen Mittel der Rechtsdurchsetzung verschiedene weitere Möglichkeiten zur Einflußnahme auf die Erfüllung der staatlichen Verpflichtungen aus dem Umweltvölkerrecht ergeben, da auch die partnerschaftliehen Mittel der Rechtsdurchsetzung Nischen für nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen bieten, innerhalb derer diese neben Staaten und Internationalen Organisationen tätig werden können. Dadurch vermögen NGOs zum einen eigenständige Erfüllungshilfe zu leisten, zum anderen aber auch an Maßnahmen der Erfüllungskontrolle teilzunehmen.

429 Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance with Int'l Env'l Law, S. 3 (13).

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

2. Erfüllungshilfe durch NGOs Da Erfüllungsdefizite im internationalen Umweltrecht häufig nicht auf den Vorsatz betroffener Staaten zur Nicht- oder Schlechterfüllung zurückzuführen sind, sondern vielmehr in den mangelnden administrativen, finanziellen oder technischen Kapazitäten einer Vertragspartei zur Erfüllung bestimmter Verpflichtungen wurzeln, ist es für eine effektive Rechtsdurchsetzung notwendig, daß die gewählten Mittel den Ursachen dieser Defizite Rechnung tragen. Daher sollen Maßnahmen der Erfüllungshilfe dazu dienen, die Ursachen von Erfüllungsdefiziten zu bekämpfen, indem Staaten aktive Unterstützung bei der Verwirklichung ihrer völkerrechtlichen Verpflichtungen gewährt wird, so daß Erfüllungsdefizite aufgrund administrativen, finanziellen oder technischen Unvermögens gar nicht erst entstehen können oder wieder abgebaut werden. 430 Erfüllungshilfe kann präventiv ansetzen und den potentiellen Schwächen ganzer Staatengruppen Rechnung tragen oder aber nachträglich beim Auftreten von konkreten Erfüllungsdefiziten einzelnen Staaten zugute kommen. Maßnahmen von Erfüllungshilfe werden von Staaten und Internationalen Organisationen insbesondere durch Finanz- und Technologietransfers geleistet, gehen aber auch auf nichtstaatliche Umweltschutz- und Entwicklungsorganisationen zurück.431 Nachfolgend soll untersucht werden, welche spezifischen Möglichkeiten nichtstaatliche Organisationen besitzen, staatliche Erfüllungsdefizite durch Maßnahmen der Erfüllungshilfe abbauen zu helfen und dadurch die Verwirklichung der Verpflichtungen des internationalen Umweltrechts voranzutreiben. Hierbei spielen Kapazitätsaufbau, Leistung finanzieller Unterstützung, Einflußnahme auf die Bevölkerung und Anteilnahme an Institutionenbildung eine Rolle.

430 Allgemein zur Erftlllungshilfe aus staatlicher Sicht vgl. Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 121 ff.; Gündling, Compliance Assistance in Int'l Env'l Law, in: ZaöRV 56 (1996), S. 796 ff.; Wolfrum, Compliance with and Enforcement of Int'l Env'1 Law, in: RdC 272 (1998), S. 9 (117 ff.). 431 Im Zusammenhang mit Vertragsstaatenkonferenzen der 1971 Ramsar Convention ist es sogar eine Voraussetzung für die Erlangung eines Beobachterstatus für NGOs, daß diese ,,have stated their readiness to actively contribute on a regular basis to the further development ofthe policies and tools ofthe Convention on Wetlands and their application on the ground, particularly by assisting Contracting Parties to meet their obligations under the Convention", vgl. Resolutions ofthe Conference ofthe Parties, 7th Meeting ofthe Conference of the Contracting Parties to the Convention on Wetlands, San Jos~ (Costa Rica), 10-18 May 1999, Resolution VII.3, Annex, Paragraph 4.6. Abrufbar unter , Stand vom 18. Juni 1999.

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

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a) Kapazitätsautbau durch nichtstaatliche Organisationen Erfüllungshilfe durch Kapazitätsautbau vollzieht sich dadurch, daß Staaten- in der Regel Entwicklungsländer - in die Lage versetzt werden, ihre sich aus dem internationalen Umweltrecht ergebenden Verpflichtungen selbständig zu erfüllen.432 Die Notwendigkeit des Kapazitätsautbaus wurde bereits in der Agenda 21 erkannt, in der es heißt: "The ability of a country to follow a sustainable development path is determined to a large extent by the capacity of its people and its institutions, as well as by its ecological and geographical conditions. Specifically, capacity-building encornpasses the country's human, scientific, technological, organizational, institutional and resource capabilities".433 Während ein solcher Ansatz bis vor kurzem noch als Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines Staates hätte verstanden werden können, finden sich Klauseln über Kapazitätsautbau mittlerweile in verschiedenen multilateralen Vertragswerken. 434 Nichtstaatliche Organisationen werden einerseits von den Staaten in den Kapazitätsautbau als Mittler einbezogen, tragen andererseits aber auch selbständig dazu bei, die Kapazitäten von Staaten, welche der Unterstützung zur Bewältigung ihrer aus dem Umweltvölkerrecht übernommenen Verpflichtungen bedürfen, zu steigern. Die effektive Umsetzung aller Verpflichtungen aus dem Bereich des internationalen Umweltrechts erfordert neben personellen und finanziellen Ressourcen auch wissenschaftliche Expertise und die Sanunlung und Auswertung von Daten, schließlich die Ausarbeitung angemessener Strategien und politischer Ziele und die effektive Kontrolle der Einhaltung verabschiedeter Gesetze durch den privaten Sektor. NGOs vermögen in allen diesen Bereichen Staaten, die aufgrund mangelnder Kapazitäten darauf angewiesen sind, Hilfestellung zu leisten: Gerade die großen hybriden Organisationen und wissenschaftliche Umweltinstitute sammeln Daten und können ihre wissenschaftliche Expertise zur Verfügung stellen und dadurch gleichzeitig zur Einführung effektiver Strategien zur Umsetzung umweltrechtlicher Verpflichtungen beitragen, die Aus- und Weiterbildung von staatlichem Personal übernehmen, und bereits kleine lokale NGOs vennögen wichtige Funktionen bei der Kontrolle privaten Verhaltens zu übernehmen. Dieses Potential der NGOs zum Kapazitätsautbau wurde auch von verschiedenen IntematioBeyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 123. Agenda 21, U.N. Doc. A/Conf. 151/26, Kapitel37, Paragraph 37.1. 434 Beispielsweise Art. 4 (2) der Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer vom 22. März 1985, I.L.M. 26 (1987), S. 1529 ff.; Art. 12 der United Nations Convention on Biological Diversity vom 5. Juni 1992, I.L.M. 31 (1992), S. 818 ff.; Art. 6 der United Nations Framework Convention on Climate Change vom 9. Mai 1992, I.L.M. 31 (1992), s. 849 ff. 432 433

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

nalen Organisationen erkannt, die sich zur Leistung von Erfüllungshilfe der Unterstützung internationaler und lokaler NGOs bedienen, welchen finanzielle Mittel zur Verfügung gestellt werden, mit deren Hilfe Projekte von Kapazitätsaufbau in Entwicklungsländern durchgeführt werden. 435 NGOs arbeiten aber auch vollkonnnen unabhängig von Internationalen Organisationen und finanzieren Projekte mit eigenen Mitteln. Verschiedene NGOs stellen Trainingsprogramme zur Verfügung, die es nationalen Behörden ermöglichen sollen, auf Umweltvölkerrecht beruhende nationale Vorschriften effektiv umzusetzen.436 So beteiligt sich beispielsweise IUCN in Zusammenarbeit mit UNITAR an der Durchführung von Trainingsprogrammen, Workshops und Seminaren, welche Regierungsangestellte, sonstige staatliche Bedienstete, Juristen, aber auch NGO-Vertreter aus Entwicklungsländern und Staaten im Umbruch notwendige Kenntnisse des Umweltvölkerrechts insbesondere im Hinblick auf die nachhaltige Entwicklung vermitteln sollen.437 Im Rahmen des Washingtoner Artenschutzübereinkommens hat der WWF 1976 das Programm Trade Records Analysis of Flora and Fauna in Commerce (TRAFFIC) gegründet, welches Daten über den Handel mit geschützten Arten sammelt und analysiert, auf welche auch Staaten, die hierzu nicht in der Lage wären, zurückgreifen können. Daneben unterstützt TRAFFIC aber staatliche Behörden auch direkt mit Kursen für Zollbeamte, die diese in die Lage versetzen sollen, geschützte Arten zu erkennen. 438 Der WWF unterstützte zudem in verschiedenen afrikanischen Staaten Regierungskampagnen gegen die Wilderei von Elefanten durch Logistik, Sach- und Finanzleistungen.439 Verschiedene NGOs leisteten auf Einladung Kapazitätsaufbau in Sambia, um eine effektive Umsetzung der internationalen Verpflichtungen aus dem Washingtoner Artenschutzabkommen zu er435 Dieses gilt insbesondere für das UNEP und UNDP, aber auch verschiedene andere Internationale Organisationen, vgl. bereits oben, 1. Kapitel, D.; vgl. für das internationale Seerecht auch Kimball, Role of NGOs, in: Soons, Implementation of the LOS Convention, s. 139 (148 ff.). 436 Kelly, Effective Implementation of lnt'l Env'l Agreements, in: Georgetown Int'l Env'l Law Review 9 (1997), S. 447 (470); vgl. auch Sand, Institution-BuHding to Assist Compliance, in: ZaöRV 56 (1996), S. 774 (782). 437 Navid, Compliance Assistance in lnt'l Env'l Law, in: ZaöRV 56 (1996), S. 810 (817). 438 Murr, Entwicklungund Handlungsmöglichkeiten von Umweltverbänden, S. 108; vgl. auch Lyster, S. 272. 439 Unter anderem wurde in Kenia die Finanzierung eines Hubschraubers unterstützt, woraus jedoch schwerwiegende Kritik entstand, da unter Einsatz dieses Mittels eine große Anzahl von Wilderern getötete wurde, vgl. Murr, Entwicklung und Handlungsmöglichkeiten von Umweltverbänden, S. 109 f.; Princen, Env'l Transnational Coalitions, in: RisseKappen, Transnational Relations, S. 227 (237 ff.).

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

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möglichen; NGOs unterstützten zudem im Dezember 1992 eine von Sambia initiierte Konferenz regionaler südafrikanischer Staaten bezüglich "African Wildlife Law Enforcement Cooperation" zum einen finanziell, aber auch durch Bereitstellung von Rechtsgutachten. 440 An diesen Beispielen wird deutlich, daß NGOs als Mittler von Staaten und Internationalen Organisationen, aber auch selbständig fähig sind, in Staaten Kapazitätsaufbau und damit Erfüllungshilfe bei der Umsetzung von Verpflichtungen aus dem Bereich des internationalen Umweltrechtes zu leisten. Auf diese Weise haben NGOs auch mit begrenzten Ressourcen beachtliche Erfolge bei der Umsetzung umweltrechtlicher Verpflichtungen erzielt. 441

b) Nichtstaatliche Finanztransfers Die Umsetzung völkerrechtlicher Verpflichtungen kann volkswirtschaftliche Kosten verursachen, die für einige Staaten untragbar sind. Erfüllungshilfe durch finanzielle Unterstützung soll diese Staaten in die Lage versetzen, ihren Verpflichtungen selbständig nachzukommen und ähnelt insofern der Erfüllungshilfe durch Kapazitätsaufbau. 442 Mittlerweile sehen bereits verschiedene multilaterale Abkommen aus dem Bereich des Umweltvölkerrechts Finanzierungsmechanismen für Entwicklungsländer vor. 443 Auch die GEF als internationale Institution wurde gegründet, um ärmeren Ländern die Finanzierung einer nachhaltigen Entwicklung zu ermöglichen.444 Daneben haben sich aber auch Finanzierungsmechanismen unter Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen entwickelt, die Staaten die Umsetzung ihrer umweltrechtlichen Verpflichtungen ermöglichen sollen. Zum einen steht es finanzkräftigen NGOs natürlich immer offen, weniger finanzkräftigen Entwicklungsländern finanzielle Hilfestellung zu leisten, um diesen so die Durchführung bestimmter Projekte oder die Anschaffung bestimmter Mittel zu ermöglichen. Von größerem Interesse sind jedoch die von nichtstaatlichen Organisationen als Erfül440 Yamin/Gualdoni, Regional Approach to Compliance with CITES, in: Cameron/ Werksman/Roderick, Improving Compliance with Int'l Env'l Law, S. 187 (196). 441 Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 125. 442 Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 129 ff. 443 Beispielsweise Art. 10 der London Amendments to the Montreal Protocol, Art. 4 (3) der Climate Change Convention, Art. 20 f der Biodiversity Convention und Art. 20 f der Desertification Convention. 444 Zur GEF vgl. bereits oben, 1. Kapitel, D. I. 1. d) cc).

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

lungshilfe geleisteten Finanztransfers durch Debt1or-Nature Swaps und National Environmental Funds. 445 aa) Debt-for-Nature Swaps Das Konzept der Debt-for-Nature Swaps als Finanzierungsmechanismus für umweltschützende Maßnahmen in Entwicklungsländern wurde von internationalen Umweltschutzorganisationen entwickelt, da man neue Wege zur Finanzierung des Naturschutzes in Entwicklungsländern suchte. Inhalt dieses Konzeptes ist es, daß NGOs Schuldtitel von Entwicklungsländern gegen hohen Rabatt auf dem Sekundärmarkt von einer oder mehreren Geschäftsbanken aufkaufen, welche daraufhin zum Nominalwert oder mit Abschlägen in die einheimische Währung des Schuldnerstaates konvertiert und schließlich in Umweltschutzprojekte investiert werden. Dabei kann ein Schuldtitel zum einen gegen das Versprechen bestimmter umweltschützender Maßnahmen dem Schuldnerstaat überlassen werden, oder das konvertierte Geld wird lokalen NGOs zur Finanzierung bestimmter Projekte zugeleitet.446 Auf diese Weise vermag ein derartiger Schuldentausch gleichzeitig- wenn auch nur zu einem geringen Ausmaß -Probleme von Überschuldung und Umweltzerstörung zu bekämpfen und dabei gleichzeitig Partnerschaften zwischen nichtstaatlichen Organisationen und staatlichen Stellen sowohl national als auch international zu schaffen.447 Die Idee der Debt-for-Nature Swaps ist noch relativ jung, erst 1987 wurden die ersten derartigen Schuldentauschaktionen durchgeführt, beispielsweise zwischen der NGO "Conservation International" und der bolivianischen Regierung. 448 In 445 Diese Finanztransfers sind zwar nicht mit konkreten Verträgen aus dem Bereich des Umweltvölkerrechts verbunden und daher nur bedingt Implementierungsmechanismen zu nennen, jedoch fallen die durch sie finanzierten Projekte regelmäßig unter Art. 8 der Biodiversity Convention von 1992 und können daher jedenfalls als Maßnahmen zur Implementierung von ,,ln-situ Conservation" betrachtet werden, vgl. Bothe, Compliance Control, in: Env'l Policy and Law 27 (1997), S. 293 (296). Zudem ist unter Art. 21 (l) (d) der Desertification Convention von 1994 die Bildung von ,,National Desertification Funds" unter Einbeziehung von NGOs ausdrucklieh vorgesehen. 446 Ausführlich zu Debt-for-Nature Swaps vgl. Kloss, Umweltschutz und Schuldentausch, S. 78 ff.; Heep, Debt-for-Nature Swaps, in: GYIL 37 (1994), S. 422 (428); Oberndörfer, Schutz der tropischen Regenwälder, S. 21 ff.; Mu", Entwicklung und Handlungsmöglichkeiten von Umweltverbänden, S. 115 ff. 447 Murr, Entwicklung und Handlungsmöglichkeiten von Umweltverbänden, S. 116. 448 Hierzu und zu den Anfangen des Schuldentausches vgl. Gibson/Curtis, Debt-forNature, in: Columbia J ofTransnat'l Law 28 (1990), S. 331 (354 ff.); Kloss, Umweltschutz und Schuldentausch, S. 110 ff.

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

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diesem Fall kaufte die NGO bei einer schweizerischen Bank einen bolivianischen Schuldtitel über US$ 650.000 und tauschte diesen bei der bolivianischen Regierung gegen das Versprechen des Schutzes eines von der UNESCO als ,,Man and Biosphere Reserve" designierten Gebietes des bolivianischen Regenwaldes. Ebenfalls 1987 kaufte der WWF einen ecuadorianischen Schuldtitel über US$ 1 Million für nur US$ 300.000, tauschte diesen in einheimische Währung um und transferierte das in ecuadorianische "rnonetary stabilization bonds" investierte Geld an die lokale NGO ,,Fundacion Natura", welche mit dieser Unterstützung Erhaltungsmaßnahmen für verschiedene schützenswerte Naturreservate finanzierte.449 Obwohl dieses scheinbar einfache System in den Einzelheiten mit großen Problernen verknüpft ist450, erregte das Prinzip des Schuldentausches doch großes Interesse und wurde seither von verschiedenen nichtstaatlichen Organisationen mit einem Gesamtvolumen von über 100 Millionen Dollar betrieben. Dabei fand zunächst eine Konzentration auf Südamerikanische Staaten und den Schutz des Regenwaldes statt, nachfolgend dehnten sich Debt1or-Nature Swaps aber auf verschiedene afrikanische Staaten, den asiatischen Raum und auch Osteuropa aus.451 Von dieser Art des Schuldentausches profitieren auf die eine oder andere Weise die Belange des Naturschutzes ebenso wie Schuldnerstaaten, Geschäftsbanken, lokale und internationale NGOs452, wobei allerdings offensichtlich ist, daß die Debt-for-Nature Swaps nicht alle Problerne von Umweltzerstörung zu beseitigen geeignet sind. Zudem weigern sich verschiedene Staaten, an Schuldentauschgeschäften teilzunehmen, weil sie hierin eine Beeinträchtigung ihrer Souveränität und eine Art von "Ökokolonialisrnus" erblicken.453 Immerhin konnten die bisherigen Schuldentauschaktionen den Schutz verschiedener kleinerer Gebiete herbeiführen und die Schuldenlast der beteiligten Entwicklungsländer - wenn auch nur zu einem geringen Prozentsatz - erleichtern helfen.454 449 Heep, Debt-for-Nature, in: GYIL 37 (1994), S. 422 (428); Kloss, Umweltschutz und Schuldentausch, S. 108. 4' 0 AusfUhrlieh zu den Schwierigkeiten Kloss, Umweltschutz und Schuldentausch, s. 90 ff. m Ein detaillierter Überblick aller bekannten Debt-for-Nature Swaps mit Geschäftsbankschulden bis 1994 findet sich bei Kloss, Umweltschutz und Schuldentausch, S. 108. m Kloss, Umweltschutz und Schuldentausch, S. 162 ff.; Heep, Debt-for-Nature Swaps, in: GYIL 37 (1994), S. 422 (429 f.). m Heep, Debt-for-Nature Swaps, in: GYIL 37 (1994), S. 422 (431); Kloss, Umweltschutz und Schuldentausch, S. 176 ff. m Das Beispiel der NGOs hat zudem dazu geführt, daß nunmehr auch "öffentliche" zwischenstaatliche Debt-for-Nature Swaps durchgeführt werden, vgl. Lewis, Swapping Debt for Nature, in: Colorado J oflnt'l Env'l Law & Policy 10 (1999), S. 431 ff.

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

Nur ein vehementer Ausbau des bisherigen Volumens der Schuldentauschtransaktionen könnte jedoch geeignet sein, Entwicklungsländer einen Schritt auf dem Weg zur nachhaltigen Entwicklung voran zu bringen. 455 Insgesamt betrachtet, stellen Debt-for-Nature Swaps aber dennoch ein interessantes Beispiel dafür dar, daß nichtstaatliche Organisationen auf innovative Weise dazu in der Lage sind, Entwicklungsländern durch finanzielle Unterstützung Erfüllungshilfe zur Umsetzung ihrer umweltrechtlichen Verpflichtungen zu leisten. bb) National Environmental Funds

Eine weitere innovative Methode, Staaten unter Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen Erfüllungshilfe durch Finanztransfers zu leisten, liegt in den National Environmental Funds (NEFs). Ihrer Idee nach stellen NEFs lokale finanzielle Mechanismen dar, die nationale Umweltschutzmaßnahmen und internationale Spendenbereitschaft auf Dauer zum Wohle der Umwelt koordinieren, ohne daß dabei ein Schuldentausch vorgenommen werden müßte, so daß auch unverschuldete Staaten von internationaler Hilfe profitieren. 456 Der erste National Environmental Fund wurde 1991 in Kooperation der Regierung von Bhutan, des WWF, des UNDP und der GEF gegründet, um die Kapazität Bhutans zur Bewahrung seiner einzigartigen Naturschätze zu stärken. Für einen Debt1or-Nature Swap kam Bhutan mangels hoher internationaler Verschuldung nicht in Frage, war aber aufgrund seiner finanziellen Lage und der nationalen Bevölkerungsentwicklung zur Realisierung seiner ehrgeizigen Pläne umwelterhaltender Maßnahmen auf internationale Unterstützung angewiesen. Der WWF war dabei von Beginn an an der Ausarbeitung und Umsetzung des ersten National Environmental Funds beteiligt, und trotz zahlreicher Schwierigkeiten konnten auch Internationale Organisationen für ein solches Finanzierungsprojekt gewonnen werden. In der Verwaltung der zur Verfügung gestellten Mittel wurden Bhutan als betroffener Staat, UNDP als Internationale Organisation und neben einer nationalen nichtstaatlichen Organisation auch der WWF gleichermaßen beteiligt.457 m Gibson/Curtis, Debt-for-Nature, in: ColumbiaJ ofTransnat'l Law 28 (1990), S. 331

(412).

456 Danish, Promise of NEFs, in: lnt'l Env'l Affairs 7 (1995), S. 150 (151); Meyer, North-South Green Finance, in: J of Environment & Development 6 ( 1997), S. 123 ( 127); vgl. auch Danish, Desertification, in: Indiana J of Global Legal Studies 3 (1995), S. 133 (167 ff.). 457 Zur Entwicklung des ersten National Environmental Fund in Bhutan vgl. Danish, Promise of NEFs, in: Int'l Env'l Affairs 7 (1995), S. 150 (154 ff.).

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

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Inzwischen sind zahlreiche NEFs gegründet worden und weitere befinden sich in der Planung. Zudem hat diese Art der Finanzierungshilfe insbesondere auch als Mittel zur Bekämpfung der Wüstenbildung Anklang gefunden.4' 8 Die Vorteile der Gründung von NEFs liegen darin, daß in ihnen verschiedene Geldquellen zur Finanzierung breitgefächerter Umweltschutzmaßnahmen vereinigt und verschiedene wichtige Akteure zur Verwaltung der Mittel zusammengebracht werden, indem Regierungen, Internationale Organisationen sowie lokale und internationale NGOs zusammenarbeiten und so unterschiedliche Perspektiven und Interessen zu einem Ausgleich gebracht werden müssen. Häufig besitzen in NEFs lokale und internationale NGOs sogar ein größeres Stinungewicht als Regierungsvertreter. 459 Im Gegensatz zu der gewöhnlichen zwischenstaatlichen Entwicklungshilfe, die oft genug auf die Finanzierung einiger großer Projekte für kurze Dauer gerichtet ist, ohne langfristige Auswirkungen ausreichend zu berücksichtigen, bringen NEFs zudem den Vorteil mit sich, daß sie Geldmittel über lange Zeiträume und in geringeren Einzelsununen in viele kleinere Projekte investieren können, über deren Sinn und Nutzen die direkt beteiligten lokalen NGOs Aufschluß geben können, um so die nachhaltige Entwicklung voranzutreiben. Hierzu gehört beispielsweise auch die Zahlung von Gehältern und die Unterstützung des strukturellen Aufbaus. Daneben zeichnen sich NEFs durch eine große Flexibilität aus, und gerade die Einbeziehung der lokalen Belange erhöht die Wahrscheinlichkeit, daß die zur Verfügung gestellten Mittel dort zum Einsatz konunen, wo sie tatsächlich benötigt werden. Schließlich wird als Nebeneffekt der Zusammenarbeit in NEFs potentiell auch die Kapazität der beteiligten Regierungsvertreter und der lokalen NGOs in Fragen des Umweltschutzes durch den Austausch mit Internationalen Organisationen und internationalen NGOs erhöht und das Verständnis für Belange des Umweltvölkerrechts und füreinander gesteigert. 460 Aus diesen Gründen stellen NEFs einen weiteren innovativen Finanzierungsmechanismus dar, der unter Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen entwickelt wurde und mit dessen Hilfe nichtstaatliche Organisationen Staaten Erfüllungshilfe zur Umsetzung ihrer internationalen umweltrechtlichen Verpflichtungen zu leisten vermögen.

458 Danish, Promise of NEFs, in: Int'l Env'l Affairs 7 (1995), S. 150 (160); Meyer, North-South Green Finance, in: J of Environment & Development 6 (1997), S. 123 (126 f.). Zu einem ähnlichen Projekt in Nepal vgl. Keiter, Preserving Nepal's National Parks, in: Ecology Law Quarterly 22 (1995), S. 591 (620 ff.). 459 Danish, Promise ofNEFs, in: Int'l Env'1 Affairs 7 (1995), S. 150 (161). 460 Zu den mit den NEFs verbundenen Vorteilen vgl. Danish, Promise ofNEFs, in: Int'l Env'l Affairs 7 (1995), S. 150 (163).

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

c) Einbeziehung der Grassroots Sowohl Entwicklungs- als auch Umweltschutzprojekte vernachlässigen häufig die Grassroots, indem Entscheidungen auf regionaler oder internationaler Ebene gefällt werden, ohne dabei lokale Bedürfnisse oder Erfahrungen zu berücksichtigen. Dabei haben gerade lokale NGOs regelmäßig die besten Erfahrungen und das fundierteste Wissen über die lokalen Gegebenheiten und wirksame Wege zu umwelterhaltenden Maßnahmen. 461 Aus diesem Grunde sind international koordinierte Projekte, die auf lokaler Ebene umgesetzt werden müssen, regelmäßig zum Scheitern verurteilt, wenn sie die Ansichten und das Spezialwissen lokaler NGOs vernachlässigen. Diese Erkenntnis hat sich insbesondere auch im Rahmen der 1994 Desertification Convention durchgesetzt. 462 Ziel der Konvention ist laut ihrem Art. 2, .,to combat desertification and rnitigate the effects of drought in countries experiencing serious drought and/or desertification, particularly in Africa, through effective action at alllevels ( ... )".Dieses Zielläßt sich aber nicht ohne oder gegen den Willen der in den betroffenen Landstrichen ansässigen Bevölkerung erreichen. 463 Daher sollen Umweltschutzmaßnahmen der Bevölkerung nicht mehr von der Regierungs- oder gar der internationalen Ebene .,übergestülpt" werden, vielmehr soll die ansässige Bevölkerung und damit die Grassroots durch die Einbindung nichtstaatlicher Organisationen in die Bekämpfung der Wüstenbildung - ausgehend von einem sog. .,Bottom-up"-Ansatz- mit einbezogen werden. Unter einer Problemlösung .,bottom-up" (im Gegensatz zu .,top-down") versteht man einen Ansatz, der die Notwendigkeit lokaler Einbeziehung, lokaler Entscheidungsträgerschaftund eine aktive Rolle für die Grassroots beinhaltet. Auf diese Weise sollen lokale Problemlösungen gefunden werden, die tatsächlich den lokalen Bedürfnissen entsprechen.464 Dementsprechend sollen sich die Parteien der 1994 DeserDanish, Promise of NEFs, in: Int'l Env'l Affairs 7 (1995), S. 150 (152). Allgemein zur 1994 Desertification Convention vgl. Danish, Desertification, in: Indiana J ofGlobal Legal Studies 3 (1995), S. 133 ff.; Bekhechi, Desertification, in: Revue General de Droit lnt'l Public 101 (1997), S. 5 ff.; Chasek, Convention to Combat Desertification, in: J ofEnvironment & Development 6 (1997), S. 147 ff. 463 Aus diesem Grund war auch der der 1994 Desertification Convention vorausgehende 1977 PlanofAction to Combat Desertification (PACD) daran gescheitert, daß er nur eine ungenügende Einbeziehung der lokalen Bevölkerung und lokaler NGOs vorsah, und sich statt dessen überwiegend auf zentral geplante Großprojekte zur Bekämpfung der Wüstenbildung stützte, vgl. Danish, Desertification, in: IndianaJ ofGlobal Legal Studies 3 (1995), s. 133 (142 ff.). 464 Princen, NGOs, in: Princen!Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 29 (32); Chasek, Convention to Combat Desertification, in: J of Environment & Development 6 (1997), s. 147 (155). 461

462

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

255

tification Convention bei der Bekämpfung der Wüstenbildung von vier in Art. 3 der Konvention enumerierten Prinzipien leiten lassen und verpflichten sich unter anderem gern. Art. 3 (a) dazu, bei Entscheidungen über die Planung oder Umsetzung von Projekten die lokale Bevölkerung einzubeziehen, und gem Art. 3 (c) eine Kooperation zwischen Regierung, Gemeinden, nichtstaatlichen Organisationen und Landbesitzern herzustellen, um dadurch ein besseres Verständnis für die lokalen Bedürfnisse zu gewinnen. Auf nichtstaatliche Organisationen wird in der Konvention an über 20 Stellen Bezug genommen, wobei sich im wesentlichen zwei Ansätze unterscheiden lassen465: Zum einen sollen NGOs als Verbindungsstellen zur lokalen Bevölkerung dienen, durch welche Informationen und Ressourcen fließen sollen, und zum anderen wird NGOs bezüglich der Problematik der Wüstenbildung neben den relevanten Internationalen Organisationen eine Expertenrolle zugewiesen, die bei der Entwicklung von Bekämpfungsstrategien zu berücksichtigen ist. Dieses äußert sich zum einen insbesondere darin, daß der Kapazitätsaufbau und die Bildung von "public awareness" nach Art. 19 (1) (a) und Art. 19 (3) mit Hilfe von und in Kooperation mit nichtstaatlichen Organisationen vollzogen werden soll, und zum anderen darin, daß NGOs gern. Art. 10 (2) (f) in die Planung, Entscheidung über und die Umsetzung von National Action Programmes (NAPs) einbezogen werden müssen. Dabei macht die Desertification Convention kaum inhaltliche Vorgaben bezüglich der NAPs, sondern schreibt vielmehr den Weg vor, auf dem diese zu entwickeln und umzusetzen sind, und gerade hier wird den NGOs eine wichtige Rolle eingeräumt. Artikel 10 (2) (f) fordert eine "effective participation" nichtstaatlicher Organisationen. Auf diese Weise sollen wirksame Strategien zur Bekämpfung der Wüstenbildung aus der Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen und damit aus dem richtigen Verfahren resultieren. Die Vertragsparteien gestehen damit ein, daß eine effektive Bekämpfung der Wüstenbildung ohne die Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen nicht zu erreichen ist.466 Insgesamt ist dieses Ausdruck der Tatsache, daß nichtstaatliche Organisationen eine wichtige Rolle dabei spielen, lokale Bedürfnisse und Informationen zu bündeln und sie zudem in der Lage sind, die Grassroots für bestimmte Projekte zu mobilisieren. In den Fällen, in denen Staaten eine Erfüllung ihrer internationalen umweltrechtlichen Verpflichtungen effektiv nur unter Beteiligung und mit der Danish, Desertification, in: lndiana J of Global Legal Studies 3 (1995), S. 133 (163 ). Der Vorsitzende in den Verhandlungen zur 1994 Desertification Convention, Bo Kjellen, leitete den möglichen Erfolg der Konvention im Gegensatz zum vorausgegangenen PACD daraus ab, daß NGOs beteiligt worden waren, vgl. Danish, Desertification, in: Indiana J of Global Legal Studies 3 (1995), S. 133 (162). 46S

466

256

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

Kooperation der Grassroots möglich ist, vermögen NGOs daher dadurch Erfüllungshilfe zu leisten, daß sie als Verbindungsstelle zu den Grassroots dienen, deren Kenntnisse lokaler Bedürfnisse und Erfahrungen vermitteln und dadurch die Implementierung effektiver Maßnahmen erst ermöglichen. Am Beispiel der 1994 Desertification Convention wird ersichtlich, wie die Einbeziehung der Grassroots als nichtstaatliches Mittel der Erfüllungshilfe institutionalisiert werden kann, indem Staaten der Verpflichtung unterliegen, diese nichtstaatliche Erfüllungshilfe tatsächlich in Anspruch zu nehmen, um das Ziel einer effektiven Bekämpfung der Wüstenbildung zu erreichen.

d) Anteilnahme an Institutionenbildung Schließlich kommt eine Erfüllungshilfe durch nichtstaatliche Organisationen auch dadurch in Betracht, daß diese an der Bildung von Institutionen zur Bekämpfung von Umweltproblemen Anteil nehmen. Internationale Organisationen und Institutionen spielen aus vers::hiedenen Gründen eine sehr wichtige Rolle für die effektive Umsetzung des internationalen Umweltrechts: Zunächst vennögen diese, einen elementaren Beitrag zur Erforschung und zur notwendigen permanenten Evaluierung der grenzüberschreitenden oder globalen Umweltprobleme zu leisten, und erfüllen damit Aufgaben, die einzelne Staaten zu erbringen nicht in der Lage wären. Bei allen mit dem Umweltschutz verbundenen Problemen globalen Ausmaßes sind Internationale Organisationen und Institutionen am besten geeignet, globale Ergebnisse, Lösungen und Handlungsstrategien zu erarbeiten. Aus diesem Grunde ist die Arbeit der Internationalen Organisationen und Institutionen unerläßlich für ein effektives internationales Umweltrecht. 467 Indem nichtstaatliche Organisationen an der Institutionenbildung mitarbeiten, leisten sie daher gleichzeitig den Staaten Erfüllungshilfe zur effektiven Umsetzung ihrer internationalen umweltrechtlichen Verpflichtungen. Erfüllungshilfe ist hier auf zwei Wegen denkbar: Zunächst besteht die Möglichkeit, daß Staaten sich einer nichtstaatlichen Organisation bedienen, um bestimmte Aufgaben im Zusammenhang mit umweltrechtlichen Vereinbarungen zu übernehmen. Nichtstaatliche Organisationen werden daher teilweise innerhalb bestimmter Umweltregime als wissenschaftliche Ratgeber herangezogen. 468 So Kiss/Shelton, S. 55 ff.; Bimie/Boyle, S. 79 f. Sand, Institution-Building to Assist Compliance, in: ZaöRV 56 (1996), S. 774 (789) m.w. N. 467

468

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

257

wurden dem Scientific Committee on Antarctic Research (SCAR) durch Art. 5 der 1972 Antarctic Seals Convention wissenschaftliche Aufgaben übertragen, Art. 8 (3) der 1972 World Heritage Convention wies der IUCN eine "advisory capacity" zu und Art. 8 der 1971 Rarnsar Convention übertrug IUCN gar die Funktionen eines Sekretariats. Im Rahmen des 1973 Washingtoner Artenschutzabkommens wurden TRAFFIC International verschiedene Kontrollfunktionen übertragen.469 Daneben kann sich eine mittelbare Erfüllungshilfe durch nichtstaatliche Organisationen auch vollziehen, indem diese an' der Bildung von Institutionen mitwirken und deren Arbeit unterstützen. Wie bereits erörtert wurde, kooperieren NGOs in der Tat mit einer Vielzahl von Internationalen Organisationen und haben auch verschiedentlich an der Gründung oder Urnstrukturierung und Effizienzsteigerung Internationaler Organisationen und Institutionen mitgearbeitet.470 Daher tragen NGOs auch auf dem Wege der Anteilnahme an Institutionenbildung als Mittel der Erfüllungshilfe zur partnerschaftliehen Durchsetzung des internationalen Umweltrechts bei.

e) Bewertung Insgesamt erweist sich, daß nichtstaatliche Organisationen auf vielfältige Weise durch Maßnahmen der Erfüllungshilfe gegenüber Staaten zur Umsetzung des internationalen Umweltrechts beitragen, indem sie insbesondere, aber keineswegs ausschließlich, in Entwicklungsländern Kapazitätsaufbau leisten und zudem durch innovative Finanztransfers, Einbeziehung der Grassroots und durch ihre Teilnahme an der für ein effektives Umweltvölkerrecht notwendigen Institutionenbildung dazu beitragen, bereits die Ursachen von Erfüllungsdefiziten zu bekämpfen, damit eine effektive Umsetzung des internationalen Umweltrechts möglich wird. NGOs vermögen dadurch insbesondere in solchen Fällen Einfluß zu nehmen, in denen Staatenunvorsätzlich aus Unvermögen in finanzieller, technischer oder administrativer Hinsicht oder aufgrundvon Fehleinschätzungen der Umsetzung ihrer internationalen umweltrechtlichen Verpflichtungen nicht nachkommen. Zwar nehmen auch Internationale Organisationen und Staaten mit den Mitteln der Erfüllungshilfe Einfluß auf die Umsetzung des Umweltvölkerrechts, jedoch zeichnen sich die Maßnahmen von NGOs diesen gegenüber durch gewisse Vortei469 CITES, Decisions of the Conference of the Parties, 1Oth Meeting of the Conference ofthe Parties, Harare (Zimbabwe), 9-20 June 1997, Decisions 10.1 und 10.2, vgl. , Stand vom 18. Juni 1999. 470 Vgl. bereits oben, l. Kapitel, D. I. und 2. Kapitel, B. III.

17 Riodinger

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2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

le aus: Zunächst finden sich nichtstaatliche Organisationen im Vergleich zu Staaten eher bereit, nicht in einzelne und kurzfristige Großprojekte zu investieren, sondern Projekte auf eine lange Sicht und unter Berücksichtigung ihrer langfristigen Auswirkungen und anderer in Bezug stehender Faktoren anzulegen, welches die Erfolgsaussichten von Maßnahmen gerade im Bereich des Kapazitätsaufbaus erhöht. 471 Allerdings ist zu berücksichtigen, daß der Leistungsfähigkeit von NGOs insbesondere durch die Knappheit finanzieller Ressourcen, aber gerade bei den kleineren Verbänden auch aufgrund beschränkter Kompetenz Grenzen gesetzt sind. 472 Nicht wenige potentielle Betätigungsfelder für NGOs können überhaupt nur von großen Umweltverbänden oder hybriden Organisationen wie dem WWF oder IUCN ausgefüllt werden. Andererseits vermögen aber in den Fällen, in denen eine erfolgreiche Umsetzung des Umweltvölkerrechts überhaupt nur unter Einbeziehung der Grassroots möglich ist- wie sich am Beispiel der 1994 Desertification Convention gezeigt hat -, auch kleine lokale NGOs aufgrund ihrer Verwurzelung in der lokalen Bevölkerung Beiträge zur Umsetzung des internationalen Umweltrechts zu leisten. Es darf nicht außer Acht gelassen werden, daß die Gesamtheit der nichtstaatlichen Organisationen mit potentiellem Bezug zum Umweltvölkerrecht eine unüberschaubare Vielfalt von Formen und Ansätzen bietet, die durch Zusammenschlüsse in Netzwerken zu kooperieren vermögen. 473 Zwar ist keine einzelne Gruppe von NGOs unbegrenzt für alle erdenklichen Aufgaben der Erfüllungshilfe einsetzbar, jedoch ermöglicht es gerade diese Vielfalt, NGOs je nach ihrer Kompetenz komplementär zu staatlichen Maßnahmen oder selbständig in Bereichen, die staatlichem Einfluß verschlossen sind, einzusetzen. So vermögen es nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen, durch ihre Verbindung zu den Grassroots, ihre Flexibilität, ihre unbedingte Verbundenheit mit der Sache des Umweltschutzes und ihre Innovationsbereitschaft Nischen zu besetzen, aus denen heraus sie neben staatlichen und zwischenstaatlichen Maßnahmen tatsächlich eine Rolle bei der Durchsetzung des internationalen Umweltrechts mit den partnerschaftliehen Mitteln der Erfüllungshilfe zu spielen vermögen.

471 Kelly, Effective lmplementation of Int'l Env'l Agreements, in: Georgetown Int'l Env'l Law Review 9 (1997), S. 447 (486). 472 Breitmeier/Rittberger, Env'l NGOs, S. 20. 473 Allgemein zu den Arten von NGOs und ihren Netzwerken vgl. bereits oben, 1. Kapitel, C. I. und D. II.

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

259

3. Erfüllungskontrolle durch NGOs Unter Erfüllungskontrolle wird die institutionalisierte und fonnalisierte Überwachung von Staaten bei der Erfüllung ihrer Vertragspflichten durch internationale Organe verstanden.474 Hierher gehören Mechanismen wie Berichtspflichten von Staaten, die Vereinbarung der Durchführung von Inspektionen und andere vertraglich festgelegte Verfahren zur Evaluierung der Vertragsumsetzung. Der Schwerpunkt der Erfüllungskontrolle liegt in der Tatsachenfeststellung und wirkt dabei in zweierlei Hinsicht rechtsdurchsetzend: Zum einen erzeugt eine objektive Tatsachenfeststellung Transparenz des Verhaltens der Vertragsparteien und wirkt vertrauensbildend, da durch Kontrolle Klarheit darüber geschaffen wird, ob und inwieweit Staaten ihren internationalen Verpflichtungen tatsächlich nachkommen, so daß Staaten keine Nachteile aus eigenen Umsetzungsmaßnahmen befürchten müssen und die klassische Situation eines Prisoners' Dilemma vermieden wird.475 Zum anderen veranlassen Kontrollmechanismen die Staaten dazu, die eingegangenen Verpflichtungen ernster zu nehmen, um im sensiblen Bereich des Umweltschutzes einen guten Ruf in der Öffentlichkeit zu bewahren und internationaler Kritik wegen Fehlverhaltens zu entgehen. 476 Aus diesem Grunde stellen die Mechanismen der Erfüllungskontrolle interdependente Einflüsse dar, die Staaten zu normgerechtem Verhalten veranlassen und so der partnerschaftlieheil Rechtsdurchsetzung dienen.477 Erfüllungskontrolle kann als kontinuierliches Routineverfahren ausgestaltet werden oder von bestimmten auslösenden Momenten abhängig gernacht werden; in beiden Fällen vermögen nichtstaatliche Organisationen zur Wirksamkeit dieser Mechanismen beizutragen und auf diese Weise die Durchsetzung des internationalen Umweltrechts zu beeinflussen.

Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 95. Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 95; Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 135 ff.; Oeter, Inspeerion in lnt'l Law, in: Neth Yll.. 28 (1997), S. 101 (106). 476 Kiss/Shelton, S. 100 f.; aus diesem Grunde haben sich umweltrechtliche Verträge ohne Kontrollmechanismen häufig als ineffektive "sleeping treaties" erwiesen, deren Bedeutung für das internationale Umweltrecht nur gering sein kann, vgl. Bimie/Boyle, S. 162; ähnlich Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 27: "( ... ) for all but a few self-isolated nations, sovereignty no Ionger consists in the freedom of states to act independently, in their perceived self-interest, but in membership in reasonably good standing in the regimes that make up the substance of internationallife". 477 Zu normgerechtem Verhalten aus interdependenten Einflüssen vgl. bereits oben, 2. Kapitel, C. III. 1. a) bb). 474 475

17°

260

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

a) Implementation Review Mechanisms Bei lmplementation Review Mechanisms handelt es sich um kontinuierliche Routineverfahren, die der beständigen Kontrolle der Umsetzung staatlicher umweltrechtlicher Verpflichtungen dienen und durch regelmäßige Vertragsstaatenkonferenzen abgesichert werden. Die überwiegende Zahl der umweltrechtlichen Verträgeneueren Datums sehen die Durchführung von Vertragsstaatenkonferenzen vor, welche sich in der Regel nicht nur mit der Fortentwicklung eines Übereinkommens befassen, sondern auch eine Überprüfung der Umsetzung der eingegangenen vertraglichen Verpflichtungen vornehmen. 478 Die Effektivität vonlmplementationReview Mechanisms hängt von der Fülle und Verläßlichkeit der zur Verfügung stehenden Daten ab, so daß die kontinuierliche Überprüfung der Umsetzung der Verpflichtungen der Vertragsparteienerst durch Berichtspflichten der Staaten, aber auch durch Monitaring und Inspektionen gegenüber den Staaten ennöglicht wird. NGOs können als unabhängige Informanten durch den ihnen auf Vertragsstaatenkonferenzen regelmäßig zukommenden Beobachterstatus auf verschiedene Weise zur Effektivität dieser Mechanismen beitragen. 479

aa) Berichtspflichten der Staaten Berichtsverfahren zählen zu den am weitesten verbreiteten Mechanismen der Erfüllungskontrolle in multilateralen Verträgen4110 und sind aufgrundder durch sie ennöglichten Datensammlungen und Tatsachenfeststellungen für eine effektive Erfüllungskontrolle unerläßlich. Dieses gilt insbesondere im Bereich des internationalen Umweltrechts, dessen Bestimmungen nur effektiv sein können, wenn die legislative Entwicklung den tatsächlichen Bedürfnissen folgt. Aus diesem Grunde gehören Berichtspflichten heute zu den Standardbestimmungen innerhalb moderner Umweltschutzabkommen. 481 Dabei können die Ausgestaltungen im Einzelfall 478 Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing Env'l Standards, S. 13 (22 ff.); Marauhn, Procedural Law of Compliance Control, in: ZaöRV 56 (1996), S. 696 (699 ff.). 479 Zum Beobachterstatus von NGOs auf Vertragsstaatenkonferenzen vgl. bereits oben, 1. Kapitel, D. I. 2. e). 4110 Zur Verbreitung und Geschichte von Berichtssystemen vgl. Partsch, Reporting Systems, in: EPIL 9 (1986), S. 326 ff. 481 Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 97; Sachariew, Monitorlog and Reporting Mechanisms, in: YIEL 2 (1991), S. 31 (40); Wolfrum, Compliance

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

261

allerdings erheblich voneinander abweichen, etwa bezüglich des zur Annahme der Berichte befugten Organs oder der zu berichtenden Details.482 Regelmäßig werden die Berichte, teilweise über ein Sekretariat oder ein anderes Organ, der Vertragsstaatenkonferenz des entsprechenden Abkommens überrnittelt.483 Staaten akzeptieren Berichtssysteme in der Regel, da diese aufgrund der gleichmäßigen Belastung aller Parteien mit Berichtspflichten das Ansehen in der Weltöffentlichkeit und außenpolitische Interessen in einem relativ geringen Maße berühren, so daß durch diese Akzeptanz eine wichtige Grundvoraussetzung für die Effektivität der Berichtssysteme erfüllt ist. 484 Dabei ist jedoch auch zu berücksichtigen, daß die Effektivität von Berichtssystemen daneben zu einem ganz erheblichen Teil von der Erstellung, der Qualität und der Verläßlichkeit der von den Staaten zu übermittelnden Berichte abhängt, so daß sich Berichtsverpflichtungen als Mechanismus der Erfüllungskontrolle und damit der Rechtsdurchsetzung aus verschiedenen Gründen problematisch gestalten: Zunächst einmal werden Berichtsverpflichtungen nur zu einem sehr unterschiedlichen Prozentsatz überhaupt erfüllt. Während beispielsweise im Rahmen des Montrealer Protokolls zum Ozonabbau eine recht hohe Berichtsquote zu verzeichnen ist, sind die Quoten für das Washingtoner Artenschutzabkommen oder MARPOL48s eher gering. 486 Diese häufig mangelnde Erfüllung der Berichtspflichten durch Staaten kann auf fehlende Kapazitäten zur Erstellung aller benötigten Berichte, aber auch einfach auf die Prioritätssetzung eines Staates zurückzuführen sein. Ein weiteres Problem ergibt sich daraus, daß diese Berichte nichts anderes with and Enforcement of Int'l Env'l Law, in: RdC 272 (1998), S. 9 (37 ff.); für marine Umweltschutzabkommen vgl. König, Bestands- und Umweltschutzvorschriften auf Hoher See, S. 31 ff. 482 Zu den Einzelheiten vgl. Sachariew, Reflections on Monitoring and Reporting Mechanisms, in: YIEL 2 (1991), S. 31 (39 ff.); König, Bestands- und Umweltschutzvorschriften auf Hoher See, S. 30 ff. 483 Beispielsweise Art. 6 (4) der Vienna Ozone Convention, Art. 11 (4) des Montreal Protocols, Art. 11 (3) des Washingtoner Artenschutzabkommens, Art. 7 (2) (e) der Clirnate Change Convention, Art. 22 (2) (a) der Desertification Convention, Art. 26 der Biodiversity Convention. 484 König, Bestands- und Umweltschutzvorschriften auf Hoher See, S. 33. m International Convention for the Prevention ofPollution by Ships vom 2. November 1973, I.L.M. 12 (1973), S. 1319 ff., as modified by the Protoco1 of 17 February 1978, I.L.M. 17 (1978), S. 546 ff., in Kraft seit 2. Oktober 1983. 486 Zur Erfüllung von Berichtspflichten vgl. Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing Env'1 Standards, S. 13 (23 f.); Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 159 f. ; Marauhn, Procedural Law of Compliance Control, in: ZaöRV 56 (1996), S. 696 (707 f.); Sachariew, Reflections on Monitoring and Reporting Mechanisms, in: YlEL 2 (1991), s. 31 (42).

262

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

als eine Selbsteinschätzung der Staaten darstellen, die nur selten negativ ausfallen dürfte, da jedem Staatdarangelegen ist, einen möglichst positiven Eindruck auf die Vertragsstaatenkonferenz als Kontrollorgan zu machen.487 Qualität und Verläßlichkeit der staatlich ,erstellten Berichte sind daher nicht immer gewährleistet. Aus diesem Grunde ist es notwendig, diesbezüglich eine gewisse Kontrolle der abgegebenen Berichte zu erlangen. Zu diesem Zwecke wurden verschiedene Ansätze entwickelt, die die Effizienz von Berichtssystemen erhöhen sollen. 488 Daneben bieten die Defizite von Berichtssystemen aber auch eine Gelegenheit für NGOs, eine Rolle bei der Durchsetzung vertraglichen Umweltvölkerrechts zu übernehmen, denn da eine Erfüllungskontrolle allein aufgrund von Staatenberichten wegen der diesen anhängenden Defizite effektiv nicht möglich ist, bedarf es unabhängiger Quellen, aus denen eine Verifikation der staatlichen Angaben oder eine Ergänzung fehlender staatlicher Angaben vorgenommen werden kann. Eine derartige unabhängige Verifikation und Daten- und Informationsbeschaffung wird von Organen einzelner Umweltschutzabkommen selbst489, von anderen Vertragsparteien490, aber insbesondere von nichtstaatlichen Organisationen geleistet. Die von nichtstaatlichen Organisationen gelieferten Informationen und Daten können so dazu genutzt werden, fehlende staatlichen Angaben zu ersetzen oder die Überprüfung zweifelhafter Angaben aus geschönten Staatenberichten zu ermöglichen. 491 Die Gelegenheit entsteht für NGOs aufgrund der Rolle, die sie heute regelmäßig auf den Vertragsstaatenkonferenzen zu multilateralen Umweltschutzab487 Sachariew, Reflections on Monitoring and Reporting Mechanisms, in: YIEL 2 (1991 ), S. 31 (41 ); Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing Env'l Standards, S. 13 (23); Marauhn, Procedural Law ofCompliance Control, in: ZaöRV 56 (1996), s. 696 (707). 488 Zu diesen Ansätzen vgl. nur König, Bestands- und Umweltschutzvorschriften auf Hoher See, S. 34 und Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing Env'l Standards, S. 13 (24) m. w. N. 489 Beispielsweise besitzt die Vertragsstaatenkonferenz zur 1994 Desertification Convention gern. Art. 22 (8) die Möglichkeit, sich zusätzliche Informationen von "competent national and international organizations" zu verschaffen. 490 Diese Möglichkeit kommt in Betracht, obwohl Staaten häufig zurückhaltend in der Kritik gegenüber anderen Staaten sind, vgl. Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 100; Marauhn, Procedural Law of Compliance Control, in: ZaöRV 56 (1996), 696 (709). 491 Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 100; Sachariew, Reflections on Monitoring and Reporting Mechanisms, in: YIEL 2 (1991), S. 31 (48); Oeter, Inspection in Int'l Law, in: Neth YIL 28 (1997), S. 101 (152); Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 164.

s.

C. Rolle bei der Durchsetzung internationalen Umweltrechts

263

korrunen spielen. Wie bereits festgestellt wurde492 , korrunt NGOs auf diesen Vertragsstaatenkonferenzen standardisiert der Status von Beobachtern zu, der es ihnen grundsätzlich gestattet, schriftliche Stellungnahmen abzugeben und Redebeiträge zu leisten. Da NGOs damit heute praktisch an allen relevanten Staatenkonferenzen zu partizipieren in der Lage sind und da ihnen dadurch die Teilnahme an den staatlichen Verhandlungen ermöglicht wird, besteht für die NGOs im Rahmen der ihnen zukorrunenden Partizipationsmöglichkeiten die Gelegenheit, staatliche Berichte zu kritisieren, zu ergänzen-Oder eigene Daten zur Verfügung zu stellen. Insofern korrunt den NGOs eine wichtige Bedeutung als .,watchdogs" zu, die Verhandlungen verfolgen und durch Gebrauch des ihnen zustehenden Rederechts und der anderen bestehenden Zugangsmöglichkeiten zu Vertragsparteien, Plenum und vertraglichen Organen ihre unabhängigen Berichte und Informationen zu Gehör bringen. 493 Allerdings besteht ein gewisser Nachteil dadurch, daß die Verfahrensordnungen der verschiedenen Vertragsstaatenkonferenzen, die die mit dem Beobachterstatus verbundenen Rechte näher ausgestalten, grundsätzlich kein geordnetes Verfahren oder gar ein Recht der NGOs vorsehen, ihre Informationen offiziell in die Verhandlungen einzubringen, so daß die tatsächliche Beachtung der unabhängigen Informationen nicht gewährleistet ist.494 NGOs können so zwar ihre Informationen und Berichte in den Verhandlungsprozeß einbringen, während aber eine formalisierte Auseinandersetzung mit nichtstaatlichen Informationsquellen in umweltrechtlichen Verträgen regelmäßig nicht vorgesehen ist. Hinzu korrunt, daß Staaten versucht sein werden, die Zuverlässigkeit von Daten aus .,inoffiziellen" Quellen in Zweifel zu ziehen, welches wiederum nur schwerlich zu widerlegen ist. 495 Trotz dieser Probleme tragen NGOs im Zusarrunenhang mit vielen umweltrechtlichen Übereinkorrunen zur effektiven Kontrolle der staatlichen Verpflichtungen bei. Selbst wenn die Bewertung der Informationen und Berichte nichtstaatlicher Organisationen in Verfahrensordnungen nicht ausdrücklich vorgesehen sind, werden sich Staaten diesen nicht einfach entziehen können, wenn die Informationen von den NGOs kompetent und fundiert vorgetragen werden. Die durch die Anwesenheit von NGOs hergestellte Transparenz der Konferenzen verhindert zudem, daß die Staaten stillschweigend über Fälle mangelnder Vertragsumsetzung 492 Zur Rolle von NGOs auf Vertragsstaatenkonferenzen vgl. bereits oben, l . Kapitel, D.l. 2. e). 493 Bothe, Enforcement Mechanisrns, in: Wolfrum, Enforcing Env'l Standards, S. 13 (25). 494 Sachariew, Reflections on Monitoring and Reporting Mechanisms, in: YIEL 2 (1991), S. 31 (49); Marauhn, Procedural Law of Compliance Control, in: ZaöRV 56 (1996), s. 696 (710). 493 Oeter, Inspection in Int'l Law, in: Neth YIL 28 (1997), S. 101 (152).

264

2. Kap.: Rolle nichtstaatlicher Organisationen im internationalen Umweltrecht

hinweggehen können, da der Beobachterstatus den NGOs die Möglichkeit verschafft, mit ihren Informationen und Kornmentaren auf die Debatte einzuwirken.496 Einige Übereinkommen des Umweltvölkerrechts sind bezüglich der Rolle nichtstaatlicher Organisationen bei der Verifikation und Ergänzung staatlicher Berichte besonders hervorzuheben: Im Rahmen des Washingtoner Artenschutzabkommens haben nichtstaatliche Organisationen mit ihren Informationen und Berichten beispielsweise die staatlichen Berichte praktisch ersetzt.4r Staaten übertragen werden. Bei Internationalen Organisationen wird sich diese Willensentscheidung regelmäßig aus dem Gründungsdokument ableiten lassen, welches bei nichtstaatlichen Organisationen allerdings nicht in Frage kommt; hier bedarf es daher eines festzustellenden besonderen Willensaktes der Staatengemeinschaft, eine entsprechende Wirkungseinheit mit Völkerrechtssubjektivität auszustatten, welches sich aus der Einräumung einer Rechtsposition für diese Einheit in internationalen Vereinbarungen ergeben kann. 115 Dieser Ansatz ist bezüglich der V ölkerrechtsfähigkeit des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz (IKRK) als nichtstaatlicher Organisation ganz allgemein anerkannt116 und soll daher auch hier MS Dahm/Delbrück 112, § 106. Mosler, Erweiterung des Kreises der Völkerrechtssubjekte, in: ZaöRV 22 (1962), S. 1 (41); Seidl-Hohenveldem, Rdnr. 603; Nowrot, Status of NGOs under lnt'l Law, in: Indiana J of Global Legal Studies 6 (1999), S. 579 (621 ); Hobe, Rechtsstatus der Nichtregierungsorganisationen, in: AVR 37 (1999), S. 152 (158); Menon, lnt'l Personality of Individuals, in: J ofTransnat'l Law and Policy 1 (1992), S. 151 (157 f.). 114 Vgl. nur Verdross/Simma, § 375; lpsen/Epping, S. 51; Kimminich, S. 102; SeidlHohenveldem, Rdnr. 600; Brownlie, S. 58. 115 MS Dahm/Delbrück, § 106 I 3; ebenso: Hobe, Rechtsstatus der Nichtregierungsorganisationen, in: AVR 37 (1999), S. 152 (158). 116 Das IKRK geht nicht auf völkerrechtlichen Griindungsakt zuriick, sondern ist ein nach Schweizer Recht gegriindeter Verein. Dennoch ist die Völkerrechtssubjektivität des IKRK aufgrundder diesem im 3. und 4. Genfer Abkommen (über die Behandlung der Kriegsgefangenen vom 12. August 1949, BGBI. 1954 II, S. 838 ff. und zum Schutze von 112

113

B. Völkerrechtssubjektivität von NGOs

315

auf die Untersuchung der Völkerrechtssubjektivität nichtstaatlicher Organisationen angewandt werden.

II. Nichtstaatliche Organisationen als Träger völkerrechtlicher Rechte und Pflichten

Die Fragestellung muß daher lauten, ob nichtstaatlichen Organisationen im internationalen Umweltrecht durch einen Willensakt der Staatengemeinschaft bereits eine Rechtsposition eingeräumt worden ist, die sie zu Trägem unmittelbarer völkerrechtlicher Rechte und/oder Pflichten macht. 117 Dabei ist zu beachten, daß kein Umkehrschluß aus der faktischen Bedeutung der NGOs auf ihre Rechtspersönlichkeit gezogen werden darf; der ihnen zukommende Rechtsstatus ist vielmehr ausschließlich aus konkret aufzuzeigenden Rechtspositionen und nicht lediglich aus ihrer tatsächlichen Machtposition herzuleiten. 118 Wie bereits gesehen wurde, nehmen verschiedene Regelungen des völkerrechtlichen Primär- und Sekundärrechts mit Relevanz für das internationale Umweltrecht Bezug auf nichtstaatliche Organisationen.

1. Regelungen des Primärrechts

Für den Bereich des internationalen Umweltrechts sind primärrechtlich insbesondere die Einbeziehung von NGOs in die Umsetzung der 1994 Desertification

Zivilpersonen in Kriegszeiten vom 12. August 1949, BGBI. 1954 li, S. 917 ff., ber. 1956 li, S. 1586) sowie in Art. 5 Abs. 4 des I. Zusatzprotokolls vom 8. Juni 1977 (BGBI. 1990 li, S. 1551 ff.) verliehenen Rechtsposition als Ersatzschutzmacht allgemein anerkannt, vgl. nur Verdross/Simma, §§ 418 ff.; lpsen/Epping, § 8 Rdnr. 4; Seidl-Hohenveldern, Rdnr. 920. 117 Die Untersuchung soll - dem Rahmen dieser Arbeit angemessen - auf die für das internationale Umweltrecht relevanten, bezüglich der Rolle der NGOs bei der Entwicklung und Durchsetzung des Umweltvölkerrechts bereits analysierten Rechtsvorschriften beschränkt bleiben. Gleichwohl kommen NGOs auch in anderen Bereichen des Völkerrechts und insbesondere im Menschenrechtsbereich wichtige Funktionen zu, vgl. zu einer eingehenden Analyse aller relevanten Vorschriften des Völkerrechts Hempel, Völkerrechtssubjektivität internationaler nichtstaatlicher Organisationen, S. 82 ff. 118 Die Rechtspositionen können sich aus dem völkerrechtlichen Primärrecht, aber auch aus dem- dem Völkerrecht im weiteren Sinne zugehörigen- Sekundärrecht ableiten, vgl. MS Dahm/Delbrück, § 108 III.

316

3. Kap.: Schlußfolgerungen und Ausblick

Convention und ihre Stellung in Verfahren vor internationalen Gerichten von Interesse. Die im Zusammenhang mit der Durchsetzung des internationalen Umweltrechts bereits analysierten Vorschriften der 1994 Desertification Convention 119 enthalten an über 20 Stellen vielfältige Verpflichtungen der Vertragsstaaten hinsichtlich der Einbeziehung von NGOs in die Bekämpfung der Wüstenbildung. Zwar ist dagegen eine ausdrückliche und unmittelbare Berechtigung nichtstaatlicher Organisationen dem Vertragstext nicht zu entnehmen, jedoch werden NGOs durch die in der Konvention enthaltenen staatlichen Verpflichtungen umfassend direkt begünstigt, so daß sich gleichwohl aus dieser unmittelbaren Begünstigung eine Berechtigung der NGOs ableiten läßt. 120 Dieses wird etwa deutlich anband der Regelung ihrer Einbeziehung in Planung, Entscheidungsfindung, Umsetzung und Überprüfung von National Action Programmes (NAPs) durch Art. 10 (2) (f) der Desertification Convention, der als Soll-Vorschrift ausgestaltet ist und den Staaten kein Ermessen hinsichtlich der Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen eröffnet.121 Daneben sieht Art. 21 (3) der Konvention die Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen in die Ausgestaltung von Finanzierungsmechanismen vor. Hervorzuheben sind weiterhin Art. 13 (1) (b) und Art. 14 (2) der Konvention, die ein selbständiges Tätigwerden von NGOs zur Bekämpfung der Wüstenbildung als selbstverständlich voraussetzen und gutheißen. Neben dieser Art nichtstaatlicher Einbeziehung in die Umsetzung umweltrechtlicher Verträge ist primärrechtlich insbesondere die Klagebefugnis von NGOs vor dem Internationalen Seegerichtshof und ihre Rolle als amici curiae in internationalen gerichtsförmigen Verfahren von Interesse. Wie gesehen 122, wurde durch Art. 20 (2) 2. HS i. V. m. Art. 21 des Statuts des Internationalen Seegerichtshofes eine Klagebefugnis auch für nichtstaatliche Organisationen eingeführt. Obgleich diese Regelung aufgrund fehlender, den NGOs Parteifähigkeit verleihender, spezieller Übereinkünfte bisher keine praktische Anwendung gefunden hat, liegt hierin doch eindeutig das Anerkenntnis der Tatsache, daß nichtstaatliche OrganiOben, 2. Kapitel, C. III. 2. c). Hempel, Völkerrechtssubjektivität internationaler nichtstaatlicher Organisationen, S. 103; Danish, Desertification, in: Indiana I of Global Legal Studies 3 (1995), S. 133 (164 f.); BeyerlinlMarauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung, S. 151 f. 121 Art. 10 (2) (t) bezieht sich auf die Verpflichtung der Vertragsparteien, NAPs einzurichten, und lautet: ,.They [die NAPs, Anm. der Autorin] shall (.. ) provide for effective participation at the local, national and regionallevels of non-govemmental organizations ( . .. ) in policy planning, decision-making, and implementation and review of national action programmes". 122 Oben, 2. Kapitel, C. Il. I. a) bb). LL 9

120 So auch

B. Völkerrechtssubjektivität von NGOs

317

sationen Träger völkerrechtlicher Rechte und Pflichten sein können. Des weiteren besteht für NGOs die bereits erörterte 123 und sich aus dem völkerrechtlichen Primärrecht ergebende Möglichkeit, an internationalen gerichtsförrnigen Verfahren als amici curiae teilzunehmen, so daß auch insofern von einer völkerrechtlichen Berechtigung gesprochen werden kann.

2. Regelungen des Sekundärrechts Rechtspositionen nichtstaatlicher Organisationen finden sich daneben insbesondere im völkerrechtlichen Sekundärrecht und äußern sich in dem Bestehen von Konsultativbeziehungen zu Internationalen Organisationen, dem Bestehen des nichtstaatlichen Beobachterstatus auf internationalen Vertragsstaatenkonferenzen und der Einbeziehung von NGOs in interne Kontrollmechanismen Internationaler Organisationen. Während die Regelungen über Konsultationsverhältnisse und die Verleihung des Beobachterstatus, wie etwa Art. 71 SVN, keine unmittelbaren Rechte und Pflichten für nichtstaatliche Organisationen enthalten, sondern vielmehr nur die Möglichkeit vorsehen, NGOs in besonderer Weise in das internationale System einzubinden 124, muß diese Beurteilung für das auf diesen Regelungen basierende Innenrecht Internationaler Organisationen anders ausfallen. So bestehen etwa Konsultativbeziehungen oder andere formalisierte Verhältnisse zu nichtstaatlichen Organisationen beim Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen, der CSD, FAO, ILO, IMO, UNESCO, WHO, WMO, IAEA, WTO, GEF oder der OECD. Die Einrichtung eines besonderen Status für nichtstaatliche Organisationen sehen dabei regelmäßig bereits die Satzungen der entsprechenden Organisationen vor, während alle näheren damit verbundenen Mitwirkungsmöglichkeiten für die NGOs durch das Innenrecht der Internationalen Organisationen konkretisiert werden. Diese die Mitwirkungsbefugnisse der NGOs konkretisierenden Vorschriften des völkerrechtlichen Sekundärrechts sind es nun, aus denen sich völkerrechtliche Rechte und Pflichten für NGOs ergeben könnten. Dieses soll anband der Regelungen des Wirtschafts- und Sozialrates der Vereinten Nationen erläutert werden.125 Nach den in ECOSOC Res. 1996/31 festgelegten Regeln vermögen die NGOs mit Konsultativstatus, eingeteilt in drei Kategorien, durch schriftliche und Oben, 2. Kapitel, C. II. I. a) aa) und cc). MS Dahm/Delbrück 112, § 108 II 3 b. 12s Ausführlich zu den Beziehungen zwischen NGOs und Wirtschafts- und Sozialrat vgl. bereits oben, I. Kapitel, D. I. I. a) aa). 123

124

318

3. Kap.: Schlußfolgerungen und Ausblick

mündliche Stellungnahmen an den Verhandlungen innerhalb der Organisation teilzunehmen und den Sitzungen des Wirtschafts- und Sozialrates und seiner Unterorgane als Beobachter beizuwohnen. Fraglich ist, ob es sich bei diesen Mitwirkungsbefugnissen tatsächlich um sekundärrechtliche Rechte der NGOs handelt. Dafür spricht, daß nach Paragraph 18 der Resolution den NGOs nicht "the same rights of participation" wie Nichtmitgliedstaaten zustehen können; daraus folgt, daß sie zwar nicht Träger der gleichen, aber anderer Mitwirkungsrechte sein sollen. Diese Mitwirkungsbefugnisse werden zudem nicht ins beliebige Ermessen des Rates gestellt, sondern stehen automatisch denjenigen NGOs zu, denen der Konsultationsstatus verliehen worden ist. 126 Auch der Entzug des Konsultationsstatus ist nicht ohne weiteres möglich, sondern unterliegt einem in Paragraph 55-59 der Resolution 1996/31 detailliert festgelegten Verfahren und verschiedenen Kriterien, wobei NGOs die Möglichkeit haben, sich zu den ihnen schriftlich anzugebenden Vorwürfen zu äußern. Andererseits obliegt den NGOs beispielsweise gemäß Paragraph 61 (c) die Pflicht, dem Comrnittee on Non-Governmental Organizations regelmäßig Bericht über ihre Aktivitäten zu erstatten. Daraus wird deutlich, daß NGOs in diesen Regelungen des Innenrechts der Vereinten Nationen nicht lediglich als Objekte, sondern als Subjekte mit konkret festgelegten Rechten und Pflichten behandelt werden. 127 Gleiches gilt auch für die den NGOs zustehenden Mitwirkungsbefugnisse auf internationalen Vertragsstaatenkonferenzen: NGOs kommt heute, wie bereits gesehen 128, auf internationalen Vertragsstaatenkonferenzen aus dem Bereich des Umweltrechts als Standard ein Beobachterstatus zu. Dieser ist regelmäßig im zugrundeliegenden Vertrag festgeschrieben und wird durch die Verfahrensregeln der Konferenzen konkretisiert. Aufgrund dieser Regelungen besitzen als Beobachter zugelassene NGOs in der Regel die Befugnis, an den Sitzungen der Konferenz 126 Dieses wird deutlich daran, daß die an den Rat und weitere Organe der Vereinten Nationen gerichteten Regelungen hinsichtlich der Beteiligung von NGOs regelmäßig als SollVorschriften ausgestaltet worden sind, vgl. nur Paragraph 27, 30 und 32 der Resolution 1996/31; hinsichtlich der Mitwirkungsbefugnisse der NGOs wurden Formulierungen wie "may designate" (Paragraph 29) oder "may be submitted" (Paragraph 30) gewählt, in Paragraph 32 (a) gar "shall be entitled to", welches eindeutig auf eine Berechtigung von NGOs hindeutet. 127 So auch MS Dahm/Delbrück 112, § 108 II 3 b; Hempel, Völkerrechtssubjektivität internationaler nichtstaatlicher Organisationen, S. 145 ff.; Nowrot, Status of NGOs under lnt'l Law, in: lndiana J of Global Legal Studies 6 (1999), S. 579 (625); Hobe, Global Challenges, in: lndiana J of Global Legal Studies 5 (1997), S. 191 (203). 128 Zur Rolle nichtstaatlicher Organisationen auf internationalen Vertragsstaatenkonferenzen aus dem Bereich des Umweltrechts vgl. bereits oben, 1. Kapitel, D. I. 2. e) und 2. Kapitel, B. II. 5. c).

B. Völkerrechtssubjektivität von NGOs

319

teilzunehmen, mit offiziellen Dokumenten versorgt zu werden und schriftliche und mündliche Stellungnahmen abzugeben. Im Rahmen der 1971 Ramsar Convention können sogar Vorschläge nichtstaatlicher Organisationen zur Abstimmung gestellt werden, wenn sie die Unterstützung eines Staates besitzen.129 Rule 7 (3) der Verfahrensordnung der Rarnsar Convention sieht zudem vor, daß "Observers rnay, ( ... ), participate without the right to vote in the proceedings of any meeting unless at least one third of the Parlies present at the rneeting object". Daraus ergibt sich, daß NGOs - ähnlich ihrer Rolle bei der Konsultation mit Internationalen Organisationen - Partizipationsrechte ohne Stimmrecht haben sollen. Es ist daher auch im Rahmen des Beobachterstatus auf internationalen Vertragsstaatenkonferenzen von einer- wenn auch beschränkten- Rechtsstellung nichtstaatlicher Organisationen auszugehen. Von besonderem Interesse sind in diesem Zusammenhang auch die im Innenrecht der Weltbank und des NAFTA vorgesehenen Beschwerdebefugnisse für nichtstaatliche Organisationen.130 Nichtstaatliche Organisationen wurden ermächtigt, unter bestimmten Voraussetzungen Beschwerden an das World Bank Inspection Panel und die durch das NAAEC errichtete Commission on Environmental Cooperation (CEC) zu richten. Die detaillierte Ausgestaltung des Verfahrens und die Tatsache, daß hinsichtlich der Bearbeitung einer die aufgestellten Voraussetzungen erfüllenden Beschwerde kein Ermessen besteht131 , spricht daher ebenfalls für das Vorlil!gen eines subjektiven Rechtes der nichtstaatlichen Organisationen durch die Einrichtung von Beschwerdebefugnissen bei internationalen Institutionen.

129 Rule 7 (4): "Proposals made by observers may be put to the vote if sponsored by a Party"; vgl. Rules of Procedure of the Conference of the Contracting Parties to the Convention on Wetlands oflnternational Importance Especially as Waterfowl Habitat, adopted by the 7th Meeting of the Conference of the Contracting Parties, San Jose, Costa Rjca, 10-18 May 1999, aufzufinden unter , Stand vom 25. August 1999. 130 Zu diesen Kontrollmechanismen innerhalb Internationaler Organisationen vgl. bereits oben, 2. Kapitel, C. II. 1. b). 131 Paragraph 12 der Weltbankresolution zur Errichtung des Inspection Panels enthält die Formulierung "(t)he Panel shall receive requests for inspection" und Paragraph 23 bestimmt, daß im Falle einer zulässigen Beschwerde "the Bank shall, within two weeks ( . ..), inforrn such party of the investigation and the action taken in its respect, if any" (Hervorhebungen durch die Autorin); vgl. IBRD Resolution No. 93-10, IDA Resolution No. 93-6, abgedruckt in: I.L.M. 34 (1995), S. 520 ff. Ähnlich Art. 14 und 15 des NAAEC, I.L.M. 32 (1993), S. 1482 ff.

320

3. Kap.: Schlußfolgerungen und Ausblick

3. Ergebnis

Damit ergibt sich, daß nichtstaatliche Organisationen zwar einerseits keine uneingeschränkte Völkerrechtssubjektivität besitzen können, daß aber andererseits durch Willensakt der Staatengemeinschaft völkerrechtliche Rechte und Pflichten auf NGOs übertragen werden können, die insoweit zu einer partiellen Völkerrechtssubjektivität der betroffenen NGOs zu führen geeignet sind. Die vorhergehende kurze Untersuchung des für die Entwicklung und Durchsetzung des internationalen Umweltrechts relevanten völkerrechtlichen Primär- und Sekundärrechts hat nun erwiesen, daß völkerrechtliche Rechts- und Pflichtenstellungen für nichtstaatliche Organisationen sich tatsächlich insbesondere aus dem Innenrecht Internationaler Organisationen bezüglich der Regelung von Konsultationsbeziehungen, des Beobachterstatus auf internationalen Vertragsstaatenkonferenzen und bezüglich der Einrichtung von Beschwerdebefugnissen bei der Weltbank und im Rahmen des NAAEC ableiten lassen. Da die NGOs durch diese Bestimmungen als Subjekte von - zwar widerruflichen - Rechten und sanktionsfähigen Pflichten des im Rahmen ihrer Kompetenz gesetzten Sekundärrechts Internationaler Organisationen erscheinen, läßt sich der Status der NGOs im Rahmen der ihnen zukommenden Rechte und Pflichten jedenfalls mit dem Begriff einer partiellen und sekundären Völkerrechtssubjektivität umschreiben. 132 Mit dem in der 1994 Desertification Convention verfolgten Ansatz, NGOs in die Umsetzung des Völkerrechts einzubeziehen, und dem Ansatz im Statut des internationalen Seegerichtshofes, nichtstaatlichen Organisationen Klagebefugnis zur Durchsetzung von Rechten zu verleihen, sind sogar Tendenzen im völkerrechtlichen Primärrecht aus dem Bereich des Umweltrechts erkennbar, NGOs die Stellung von abgeleiteten, partiellen Völkerrechtssubjekten zuzuweisen. Wenn sich also im Einzelfall aus dem völkerrechtlichen Primär- und Sekundärrecht eine völkerrechtliche Rechts- oder Pflichtenstellung für NGOs ableiten läßt, ist kein Grund ersichtlich, warum man nicht bezüglich dieser konkreten Rechts- oder Pflichtenstellung von einer beschränkten Völkerrechtssubjektivität der betroffenen NGOs ausgehen sollte. Die Rechtsstellung von NGOs ist so zwar unvollkommen und entwicklungsfähig, aber doch schon klar bestimmbar. 133 Es besteht also zwar noch keine völkerrechtliche Regel, nach der nichtstaatliche Organisationen einheitlich den Status von Völkerrechtssubjekten besitzen, aber es ist auf132 MS Dahm/Delbrück U2, § 108113 b; Hobe, Rechtsstatus der Nichtregierungsorganisationen, in: AVR 37 (1999), S. 152 (172); Nowrot, Status of NGOs under lnt'l Law, in: Indiana I of Global Legal Studies 6 ( 1999), S. 579 (627). 133 Kaiser, Nichtstaatliche Organisationen, in: Strupp/Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts, S. 612 (614).

C. Entstaatlichung des internationalen Systems durch NGOs?

321

grund der aufgezeigten partiellen und sekundären Rechtspositionen von NGOs zumindest eine Tendenz im internationalen System zur Erweiterung des Kreises der Völkerrechtssubjekte zu verzeichnen. 134

C. Entstaatlichung des internationalen Systems durch NGOs? Abschließend soll die Frage geklärt werden, ob die sich aufgrund der Rolle nichtstaatlicher Organisationen bei der Entwicklung und Durchsetzung des internationalen Umweltrechts abzeichnenden Veränderungen als Anzeichen für eine zunehmende Entstaatlichung des internationalen Systems zu werten sind. Seit dem Westfälischen Frieden von 1648 stand der souveräne Nationalstaat im Mittelpunkt des internationalen Systems, so daß das Völkerrecht grundsätzlich eine rein zwischenstaatliche Ordnung darstellte. 135 Bestimmt wurde das System von nationalstaatliehen Eigeninteressen, und auftretende Probleme suchten die Staaten regelmäßig innerhalb ihrer eigenen Machtsphäre und ihres eigenen Territoriums zu lösen, so daß dieser Zustand auch mit dem Begriff einer reinen Koexistenz der Staaten umschrieben worden ist. 136 Ausdruck dieser Betrachtungsweise war auch die im Umweltvölkerrecht geltende Regel, daß durch von einem Staat ausgehende Immissionen verursachte Schäden an der Umwelt nur dann eine völkerrechtliche Haftung nach sich zogen, wenn sie wesentlich waren und sich auf dem Territorium eines anderen Staates niederschlugen. Dieses ergab sich aus den Prinzipien der Souveränität und der territorialen Integrität. 137 Erst im ausgehenden 19. Jahrhundert zeichneten sich im Zuge der industriellen Revolution Entwick134 MS Dahm/Delbrück 112, § 108 III; ebenso: Delbrück, Wandel des zwischenstaatlichen Völkerrechts, in: Bartosch/Wagner, Weltinnenpolitik, S. 55 (64); ders., Role of the UN in Dealing with Global Problems, in: lndiana J of Global Legal Studies 4 (1997), S. 277 (291 f.); Hobe, Rechtsstatus der Nichtregierungsorganisationen, in: AVR 37 (1999), S. 152 (172); Nowrot, Status ofNGOs under lnt'l Law, in: IndianaJ ofGlobal Legal Studies 6 (1999), S. 579 (635); Kaiser, Nichtstaatliche Organisationen, in: Strupp/Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts, S. 612 (614); Hempel, Völkerrechtssubjektivität internationaler nichtstaatlicher Organisationen, S. 190 ff.; ähnlich: Lador-Lederer, Nichtstaatliche Organisationen, in: ZaöRV 23 (1963), S. 657 (677 f.). m Dahm/Delbrück 111, S. 2 ff.; Delbrück, Wandel des zwischenstaatlichen Völkerrechts, in: Bartosch/Wagner, Weltinnenpolitik, S. 55 (56). 136 Friedmann, Changing Structure oflnt'l Law, in: Falk/Kratochwil/Mendlovitz, International Law, S. 142 ff.; ders., Changing Structure, S. 60 ff. 137 Delbrück, Wirksames Völkerrecht oder neues "Weltinnenrecht"?, in: Konstitution des Friedens als Rechtsordnung, S. 318 (331 ); vgl. auch Hinds, Umweltrechtliche Einschränkungen der Souveränität, passim.

21 Riodinger

322

3. Kap.: Schlußfolgerungen und Ausblick

Iungen ab, die die einzelnen Nationalstaaten mit ihren individuellen Kapazitäten vor unüberwindliche Schwierigkeiten stellten, so daß sich die Einsicht durchsetzte, daß die Erfüllung der vom nationalen Eigeninteresse gebotenen staatlichen Aufgaben die Kooperation mit anderen Staaten erforderlich machte, welches sich in der Gründung Internationaler Organisationen niederschlug. 138 Damit begann sich ein Wandel des internationalen Systems von der reinen Koexistenz der Staaten zu einem Kooperationssystem zu vollziehen 139, und auch der Kreis der Völkerrechtssubjekte erfuhr eine Erweiterung durch die Anerkennung der partiellen Völkerrechtspersönlichkeit Internationaler Organisationen. Auch die stetig wachsenden Umweltprobleme machten eine zunehmende Kooperation und Zusammenarbeit der Staaten in Internationalen Organisationen nötig. Damit war eine Internationalisierung des zwischenstaatlichen Systems eingetreten, die sich darin äußerte, daß nationalstaatliche Akteure dem aufgetretenen Bedürfnis folgend ihre eigenen nationalen Interessen nunmehr auch auf der internationalen Ebene in Kooperation mit anderen souveränen Nationalstaaten verfolgten, dabei aber weiterhin die zentralen Akteure des internationalen Systems blieben. 140 In neuester Zeit zeichnet sich unter dem Begriff der Globalisierung nun möglicherweise ein weitergehender Schritt in der Entwicklung des internationalen Systems ab. Neben der Globalisierung der Märkte stellen gerade auch Umweltgefahren wie der Klimawandel, die Zerstörung der Ozonschicht oder die Versteppung Beispiele für Probleme globalen Ausmaßes dar, die die Staaten nicht bloß auf internationaler zwischenstaatlicher Ebene berühren, sondern die Menschheit insgesamt betreffen, ohne auf nationale Grenzen Rücksicht zu nehmen. Kennzeichen der Globalisierung ist eine Entstaatlichung, die durch die inuner geringere Bedeutung nationaler Grenzen charakterisiert ist. 141 Gerade im Bereich des internationalen Umweltrechts treten verschiedene weitere Kennzeichen hervor: So 138 Dieses spiegelte sich zunächst insbesondere in der Kooperation zur effektiven Nutzung der Kommunikationsmittel im Rahmen der Internationalen Telegraphenunion oder des Weltpostvereins wider, vgl. Delbrück, Wandel des zwischenstaatlichen Völkerrechts, in: Bartosch!Wagner, Weltinnenplitik, S. 55 (57); ders., RoJe of the UN in Dealing with Global Problems, in: Indiana J of Global Legal Studies 4 ( 1997), S. 277 (280). 139 Friedmann, Changing Stucture oflnt'l Law, in: Falk!KratochwiUMendlovitz, International Law, S. 142 (144 f.); ders., Changing Structure, S. 61 ff. 140 Delbrück, Giobalization of Law, in: Indiana J of Global Legal Studies I (1993), s. 9 (11). 141 Delbrück, Globalization of Law, in: Indiana J of Global Legal Studies 1 (1993), S. 9 (11 ); Aman, Globalization, Democracy and the Furtherance of a Global Public Interest, in: Indiana J of Global Legal Studies 6 (1999), S. 397 (407 ff.); von "Denationalisierung" spricht Züm, Regieren jenseits des Nationalstaates, S. 65 ff.; ähnlich auch Beck, Was ist Globalisierung, S. 28.

C. Entstaatlichung des internationalen Systems durch NGOs?

323

wird es teilweise zu den Erscheinungen der Globalisierung gerechnet, daß nicht einzelstaatliche nationale Eigeninteressen durch das internationale System gefördert werden sollen, sondern das internationale "öffentliche Interesse" der gesamten Menschheit als solcher. 142 Globalisierung wird in diesem Zusammenhang auch verstanden als "the denationalization of rnarkets, laws and politics in the sense of interlacing peoples and individuals for the sake of the common good''. 143 Zwar hat das "öffentliche Interesse" ausgehend vorn Schutz der staatsfreien Räume wie der Antarktis, der Hohen See oder der Atmosphäre bereits Einzug in das internationale Umweltrecht gefunden und drückt sich auch in der Wirkung bestimmter Rechtssätze erga omnes aus 144, jedoch stellen- wie sich im Verlauf dieser Untersuchung immer wieder gezeigt hat - die staatliche Souveränität und nationale Eigeninteressen der Staaten die Entwicklung und Durchsetzung eines effektiven internationalen Umweltrechts noch immer vor große Schwierigkeiten. 145 Denn die traditionell mit dem zwischenstaatlichen System verbundenen Prinzipen wie Souveränität und Territorialität und die von Staaten verfolgten nationalen Eigeninteressen stehen gerade im Widerspruch zu dem Gedanken eines internationalen "öffentlichen Interesses", während die nicht an Grenzen gebundenen transnational kooperierenden nichtstaatlichen Urnweltschutzorganisationen, die sich praktisch ausschließlich dem effektiven globalen Umweltschutz als Belang des Gerneinwohls verpflichten können, dieses internationale "öffentliche Interesse" viel besser zu vertreten in der Lage sein scheinen. 146 Tatsächlich ist es auch gerade dieses Eintreten nichtstaatlicher Organisationen für die Belange des Gemeinwohls, die ihre Teilnahme an Verhandlungen sich positiv auf die Legitimität des internationalen Umweltrechts auswirken läßt. 147 Gerade im Bereich des Umweltvölkerrechts kann daher der Eindruck entstehen, als hätten NGOs die Staaten als Vertreter des Gemeinwohls überholt und würden durch das Einbringen

142 Delbrück, Globalization of Law, in: Indiana J of Global Legal Studies 1 (1993), S. 9 (10 f.); ders., Wandel des zwischenstaatlichen Völkerrechts, in: Bartosch/Wagner, Weltinnenpolitik, S. 55 (62 f.). 143 Delbrück, Globalization ofLaw, in: Indiana J of Global Legal Studies I (1993), S. 9 (11); Hervorhebung im Original. 144 Delbrück, Wirksameres Völkerrecht oder neues "Weltinnenrecht"?, in: Konstitution des Friedens als Rechtsordnung, S. 318 (332); vgl. auch bereits oben, 2. Kapitel, A II. 1. b). 145 Oben, 2. Kapitel, A. II. 146 Sands, Environment, in: Harvard Int'l Law Journal 30 (1989), S. 393 (399); ähnlich: Grossman/Bradlow, People-centered Transnat'l Legal Order, in: American University J of Int'I Law and Policy 9 (1993), S. I (22); Hohe, Statehood at the End ofthe 20th Century, in: Austrian Review oflnt'l and European Law 2 (1997), S. 127 (140 f.). 147 Oben, 3. Kapitel, A. I. 2. 21•

324

3. Kap.: Schlußfolgerungen und Ausblick

des internationalen "öffentlichen Interesses" zur Entstaatlichung des internationalen Systems beitragen. Als weiterer Hinweis auf eine Entstaatlichung des internationalen Systems kann daher auch die Rolle selbst gewertet werden, die NGOs - wie gesehen - bei der Entwicklung und Durchsetzung des Umweltvölkerrechts innehaben, denn NGOs nehmen hier mittlerweile zumindest teilweise die Stellung von partiellen sekundären Rechtssubjekten ein und stellen zentrale Akteure neben den Staaten dar: NGOs sind an der Ausarbeitung von Vertragsentwürfen über die Vertragsverhandlungen bis zur Weiterentwicklung von Verträgen- teilweise explizitumfassend in die Entstehung und Durchsetzung des internationalen Umweltrechts eingebunden und üben dabei nicht selten einen ganz erheblichen Einfluß aus 148, so daß nicht mehr von den Staaten als alleinigen Akteuren des Umweltvölkerrechts ausgegangen werden kann. Vielmehr hat sich im Rahmen dieser Untersuchung vielfach gezeigt, daß NGOs teilweise bereits massiv in das zwischenstaatliche System eingedrungen sind und mit deren Toleranz oder Ermächtigung neben den Staaten agieren, wodurch die Annahme einer zunehmenden Entstaatlichung des internationalen Systems nahegelegt wird. Dabei darf jedoch nicht übersehen werden, daß die Entfaltung der Tätigkeit nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen überwiegend dann zu beobachten ist, wenn das zwischenstaatliche System aufgrund der mit der staatlichen Souveränität und der Verfolgung nationaler Eigeninteressen zusammenhängenden Probleme Lücken entstehen läßt, die die Effektivität des Umweltvölkerrechts schmälern und der ökologischen Krise nur ungenügend zu begegnen geeignet sind. 149 Das internationale Umweltrecht ruht trotz der Bedeutung der NGOs weiterhin fest auf den Schultern der Staaten. Zusammenfassend läßt sich daher sagen, daß die aufgezeigten Phänomene zwar tatsächlich auf einen Wandel des internationalen Systems hindeuten; dieser Wandel geht allerdings noch nicht so weit, daß das zwischenstaatliche System sich etwa zugunsten einer globalen Zivilgesellschaft150 auflösen würde. Denn obwohl die NGOs und andere Wirkungseinheiten als internationale Akteure neben die Staaten und die Internationalen Organisationen getreten sind, bleiben die Staaten weiterhin dominanter Mittelpunkt des internationalen Systems, von deren Tole148 Oben, 2. Kapitel, B. und C.; so insbesondere im Rahmen der 1994 Desertification Convention, vgl. bereits oben, 2. Kapitel, C. III. 2. c). 149 So auch Princen/Finger/Manno, Translational Linkages, in: Princen/Finger, Env'l NGOs in World Politics, S. 217 (220). 150 Zur Idee einer globalen Zivilgesellschaft vgl. Chandhoke, State and Civil Society, S. 76 ff.; DeLue, Civil Society, S. 13 ff.; Nölke, Transnationale NRO als ,,Internationale Zivilgesellschaft"?, in: COMPARATIV 7 (1997), S. 87 ff.

C. Entstaatlichung des internationalen Systems durch NGOs?

325

ranz der Erfolg der Einflußnahme anderer Akteure, und darunter auch der der NGOs, abhängig bleibt. 151 Es ist auch nicht davon auszugehen, daß die Staaten ihre Stellung als Hauptakteure des internationalen Systems in absehbarer Zukunft verlieren werden. 152 Dennoch sind Auswirkungen auf das internationale System durch die zunehmende Betonung des internationalen ,.öffentlichen Interesses" gegenüber den nationalen Eigeninteressen und das Auftreten weiterer internationaler Akteure neben den Staaten zu erwarten, und in diesem Sinne ist auch tatsächlich ein gewisser Wandel zur Entstaatlichung des internationalen Systems zu verzeichnen, der sich in der Gestalt zukünftigen Völkerrechts niederschlagen wird. Gerade im Umweltvölkerrecht ist dieser Wandel auch notwendig, um der globalen ökologischen Krise in einem von staatlicher Souveränität und nationalen Eigeninteressen geprägten internationalen System Herr werden zu können. Unzweifelhaft ist unter den genannten Aspekten und insbesondere durch die Rolle der NGOs ein Wandel des Völkerrechts zu erkennen, der über die reine Kooperationder Staaten zur Verfolgung nationaler Eigeninteressen hinausgeht. Von einer etwaigen Entstaatlichung des internationalen System kann daher insofern gesprochen werden, als dieser Wandel zwar nicht die Auflösung des zwischenstaatlichen Systems zugunsten einer globalen Zivilgesellschaft, sondern eine Ausweitung des Kreises der relevanten Akteure und ein Abweichen von der Verfolgung rein nationaler Interessen zur Folge hat. Es ist zu erwarten, daß hieraus Auswirkungen auf die Inhalte des Völkerrechts hervorgehen werden, während die Staaten aber weiterhin im Zentrum des internationalen Systems bestehen bleiben.

m Hohe, Der offene Verfassungsstaat zwischen Souveränität und Interdependenz, S. 329; DevetakJHiggott, Globalization, States and the Transformation ofthe Social Bond, in: Int'l Affairs 75 (1999), S. 483 (495); ähnlich: Zacher, Decaying Pillars ofthe Westphalian Temple, in: Rosenau/Czempiel, Govemance without Govemment, S. 58 (100); Petschow/Dröge, Globalisierung und Umweltpolitik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 23/99, S. 23 (30). 152 Schachter, Decline ofthe Nation-State, in: Columbia J ofTransnat'l Law 36 (1997), S. 7 (22): "( ... ), it is most unlikely that the state will disappear in the foreseeable future"; so auch Nowrot, Status of NGOs under Int'l Law, in: Indiana J of Global Legal Studies 6 (1999), S. 579 (644); Hohe, Der offene Verfassungsstaat zwischen Souveränität und Interdependenz, S. 329.

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23•

Sachwortverzeichnis Ad hoc Non-Compliance Procedures 271 ff.

IGH 167,221 ff.

Agenda 21 62 f., 301 f.

IM093 f.

AOSIS 141, 190, 195, 197 Berichtspflichten 260 ff. Brundtland Report 56 ff., 301 f. Codes of Conduct 293, 308

CRAMRA 197 CSD 77 ff., 207, 215, 287 Debt-for-Nature Swaps 160, 244, 250 ff. Erfüllungshilfe 246 ff. Erfüllungskontrolle 259 ff.

ILO 92 f. Informationsrecht 274 ff. Inspektionen 268 ff. Internationaler Seegerichtshof 223 ff., 316 IUCN 47, 51, 61, 87, 118, 129, 174, 185, 257

IWC200 Kapazitätsautbau 247 ff. Klimawandel 139 ff. Monitoring 266 ff. NAFfA 114 ff., 184 f., 207

Europäische Union 110 f.

- NAAEC 115 f., 184 f., 207,231 ff., 319

- Europäischer Gerichtshof 233 ff.

National Environmental Funds 252 ff. Nichtstaatliche Organisationen (NGOs) - als amici curiae 222, 226 f., 316

Europarat 34, 111 ff. FA091 f. Free Rider 143, 147, 152, 243 GATI 101 GEF 103 ff., 210 f., 214, 252 Gemeinschaftsgüter 141 ff.

- Arten 40 ff. - Begriff 29 ff. - Beobachterstatus 118 ff., 193 ff., 201 ff. - Definition 39 - Konsultativstatus 70 ff., 201 ff., 214 - Legitimität 280 ff.

Globalisierung 322 ff.

- Lobbying 131, 191 ff., 212

Grassroots 40 f., 254 ff.

-

Greenpeace 42, 44, 121, 288

- Partizipationsstatus 307

IAEA 100 f.

- Rechtsetzung I 77 ff.

ICSU 48 f., 59, 180

- Völkerrechtssubjektivität 313 ff.

Netzwerkbildung 64, 127 ff.

- Rechtsdurchsetzung 218 ff.

Sachwortverzeichnis

No-regrets-Prinzip 136

Union of International Associations 29, 35 f.

OECD 113 f.

Verbandsklagen 238

Nord-Süd-Gefälle 108, 281 ff., 310

PressureGroups 43 ff., 182, 283 Race-to-the-Bottom 185 Rechtsakzeptanz 157 f., 300 ff. Regimebildung 174 f. Soft Law 168 ff. Souveränität - Begriff 145 f. - Rechtsdurchsetzung 148 ff. - Rechtsetzung 146 ff. - Rechtsumsetzung 150 ff. Stockholmer Konferenz 51 ff., 163, 172 TRAFFIC 248,257,264,268,270

Vereinte Nationen 31 ff., 69 ff. - ECOSOC 32 ff., 69 ff., 317 f. - Generalversammlung 83 ff. - Konferenzen 105 ff. - Sekretariat 81 f. - Sicherheitsrat 89 f. Vertragsstaatenkonferenzen 105 ff., 116 ff., 201 ff. . Weltbank 97 ff., 104, 208 f. - Inspection Panel99, 209, 229 ff., 319 WH095 f., 181 Wissenschaftliche Unsicherheit 134 ff., 179 WM096 f. WTO 101 ff., 152, 209 f.

Transnationale Unternehmen 34, 308

- Streitbeilegung 225 ff.

UNCED 58 ff., 77, 172, 192, 282

WWF 45 f. , 61 , 87, 181, 203,248, 264, 268

UNDP 88 f., 104,252

357

UNEP 54, 85 ff., 104, 267

Ziviler Ungehorsam 289 ff.

UNESCO 94 f., 214 f.

Zukünftige Generationen 143 ff.