Chancen und Grenzen der Landesverfassungen im deutschen Bundesstaat der Gegenwart [1 ed.] 9783428488599, 9783428088591

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ANDREA STIENS

Chancen und Grenzen der Landesverfassungen im deutschen Bundesstaat der Gegenwart

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 728

Chancen und Grenzen der Landesverfassungen im deutschen Bundesstaat der Gegenwart

Von

Andrea Stiens

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Stiens, Andrea: Chancen und Grenzen der Landesverfassungen im deutschen Bundesstaat der Gegenwart / von Andrea Stiens. Berlin : Duncker und Humblot, 1997 (Schriften zum öffentlichen Recht ; Bd. 728) Zugl.: Trier, Univ., Diss., 1996 ISBN 3-428-08859-X

Alle Rechte vorbehalten © 1997 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Werner Hildebrand, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 3-428-08859-X Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 ©

Meinen Eltern

Vorwort Während meiner Arbeit fand ich bei vielen Personen Unterstützung, denen mein besonderer Dank gebührt. Herrn Prof. Dr. Schröder möchte ich für die wertvollen Diskussionen und seine zahlreichen fachlichen Anregungen danken. Herrn Prof. Dr. Krause danke ich für die Übernahme der Zweitkorrektur. Breite Unterstützung fand ich auch bei meinen Freunden, die mir durch Anregungen und Ermutigung wertvolle Hilfe geleistet haben. Namentlich erwähnt sei hier der Einsatz von Mechthild Greve, Dietmar Porschke-Greve, Eva Grotzfeld, Ludger Rollender, Irmgard Puth und Silvia Tenten. Meinen Eltern danke ich für ihre großzügige Unterstützung der Arbeit, die sorgfältige Durchsicht des Manuskripts sowie ihr reges Interesse an der Arbeit. Besonderer Dank gilt meinem Freund Dr.-Ing. Arnd Reichert, der durch seinen Rat und sein Verständnis sowie die kritische Durchsicht des Manuskripts ganz wesentlich den Erfolg der Arbeit gesichert hat. Dem Bundesrat danke ich für seinen großzügigen Zuschuß zu den Druckkosten.

Duisburg, im Juni 1996

Andrea Stiens

Inhaltsübersicht Einleitung

23

Erstes Kapitel

Spannungsverhältnis zwischenföderaler Vielfalt und bundesrechtlichen Vorgaben

27

A. Die Stellung der Landesverfassung im Bundesstaat

28

B. Homogenitätsprinzip

29

C. Vorrang des Bundesrechts

35

D. Schutz der Landesgrundrechte

38

E. Landesverfassung und bundesstaatliche Kompetenzordnung

42

Zweites Kapitel

Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen

52

A. Entstehung der Landesverfassungen

53

B. Erscheinungsbild der Landesverfassungen

74

Drittes Kapitel

Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen A. Staatsorganisation

91 93

B. Staatsvolk

194

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

224

Viertes Kapitel

Aktuelle Entwicklungen im Landesverfassungsrecht A. Überblick

308 308

10

Inhaltsübersicht

Β. Stärkung der parlamentarischen Rechte

311

C. Ausweitung der plebiszitären Elemente

312

D. Ergänzung der Grundrechts- und Staatszielbestimmungskataloge

313

E. Verfassungspolitische Implikationen

317

Literaturverzeichnis

320

Sachwortregister

354

Inhaltsverzeichnis Einleitung

23

Erstes Kapitel

Spannungsverhältnis zwischenföderaler Vielfalt und bundesrechtlichen Vorgaben

27

A. Die Stellung der Landesverfassung im Bundesstaat

28

B. Homogenitätsprinzip

29

I. Reichweite des Art. 28 Abs. 1 GG II. Auswirkung des Art. 28 Abs. 1 GG auf Erlaß und Inhalt der Landesverfassungen

30 31

1. Auswirkungen auf den Verfassungserlaß

31

2. Auswirkungen auf den Verfassungsinhalt

32

a) Republikanisches Prinzip

32

b) Sozialstaatsprinzip

32

c) Rechtsstaatsprinzip

33

d) Demokratieprinzip

34

C. Vorrang des Bundesrechts I. Reichweite des Art. 31 GG II. Auswirkung des Art. 31 GG auf den Inhalt der Landesverfassungen . . . . D. Schutz der Landesgrundrechte I. Reichweite des Art. 142 GG II. Auswirkung des Art. 142 GG auf den Inhalt der Landesverfassungen . . .

35 35 37 38 38 41

E. Landesverfassung und bundesstaatliche Kompetenzordnung

42

I. Erosion von Landeskompetenzen zugunsten des Bundes

43

II. Erosion von Landeskompetenzen zugunsten der Europäischen Gemeinschaft III. Kompensationsbestrebungen

44 46

12

Inhaltsverzeichnis 1. Modifikationen der Bundesverfassung

46

a) Überblick

46

b) Würdigung

48

2. Modifikationen der Landesverfassungen

49

a) Überblick

49

b) Würdigung

50 Zweites Kapitel

Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen A. Entstehung der Landesverfassungen I. Ausgangslage nach dem zweiten Weltkrieg

52 53 53

1. Gemeinsame Politik der Alliierten

53

2. Die Spaltung Deutschlands

54

a) Entstehung der Bundesrepublik Deutschland

55

b) Entstehung der Deutschen Demokratischen Republik

56

II. Entstehung der alten Bundesländer und ihrer Verfassungen 1. Amerikanische Besatzungszone

57 57

a) Bayern, Groß-Hessen, Württemberg-Baden

57

b) Bremen

59

2. Französische Besatzungszone

60

a) Baden, Rheinland-Pfalz, Württembeig-Hohenzollern

60

b) Saarland

61

c) Baden-Württemberg

62

3. Britische Besatzungszone

63

4. Sowjetische Besatzungszone

64

III. Sonderfall: Entstehung Berlins und seiner Verfassung

66

1. Entstehung Ost-Berlins

66

2. Entstehung West-Berlins

67

3. Entstehung Gesamt-Berlins nach dem Beitritt

67

IV. Ausgangslage nach der Wiedervereinigung V. Entstehung der neuen Bundesländer und ihrer Verfassungen B. Erscheinungsbild der Landesverfassungen

68 70 74

Inhaltsverzeichnis I. Verfassungen der alten Bundesländer

75

1. Rahmenbedingungen

75

2. Werteordnung

75

3. Einfluß Weimarer Verfassungstradition

76

4. Vor dem Grundgesetz erlassene Verfassungen

77

a) Bedeutung

77

b) Äußeres Erscheinungsbild

78

c) Werteordnung

78

aa) Bayern, Rheinland-Pfalz, Saarland

78

bb) Bremen, Hessen

80

5. Nach dem Grundgesetz erlassene Verfassungen

81

a) Bedeutung

81

b) Werteordnung

82

II. Verfassungen der neuen Bundesländer

83

1. Bedeutung

83

2. Werteordnung

86 Drittes Kapitel

Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen A. Staatsorganisation I. Parlamentarische Repräsentation

91 93 93

1. Bayerischer Senat

93

2. Ausschluß von Abgeordneten

95

a) Interessenkollisionsklausel

95

b) Parlamentarisches Selbstreinigungsrecht

96

c) Abgeordnetenanklage

97

3. Kontrollinstrumentarien

99

a) Besondere Situation in den Hansestädten

99

b) Überblick über die Kontrollrechte

99

c) Generalklausel

100

d) Einzelne Kontrollrechte

101

aa) Parlamentarische Informationsrechte

101

14

Inhaltsverzeichnis aaa) Zitierrecht

101

bbb) Parlamentarische Anfragen

103

ccc)

106

Auskunftsrecht

ddd) Aktenvorlagerecht

107

eee) Unterrichtungspflichten der Regierung

109

fiff)

Einschränkungen der parlamentarischen Informationsrechte

bb) Untersuchungsausschüsse

112 114

aaa) Überblick über das Ausschußrecht der Länder

114

bbb) Einsetzung

116

ccc)

118

Untersuchungsgegenstand

ddd) Beweiserhebungsrecht

120

eee) Beweismittel

123

ffi)

126

Reichweite der Beweiserhebung

cc) Selbstauflösung des Parlaments

127

dd) Opposition

130

ee) Fraktion

133

II. Landesregierung

134

1. Überblick

134

2. Regierungsbildung

135

a) Erste Phase: Einsetzung der Regierungsmitglieder aa) Erfolgreiche Regierungsbildung

135 135

aaa) Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein, neue Bundesländer

136

bbb) Stadtstaaten

137

ccc)

Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland

ddd) Überlegungen de constitutione ferenda bb) Scheitern der Regierungsbildung aaa) Baden-Württemberg, Bayern, Saarland bbb) Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Schleswig-Holstein, Thüringen ccc)

Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, SachsenAnhalt

138 139 141 141 141 142

Inhaltsverzeichnis b) Zweite Phase: Verteilung der Organisationsgewalt

143

aa) Definition der Geschäftsbereiche

143

aaa) Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Schleswig-Holstein, neue Bundesländer

143

bbb) Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Rheinland-Pfalz, Stadtstaaten

144

bb) Ressortzuweisung

145

aaa) Bayern, Nordrhein-Westfalen, Saarland, SchleswigHolstein, neue Bundesländer bbb) Baden-Württemberg, Berlin, Hessen, Niedersachsen, ccc)

145

Rheinland-Pfalz

146

Hansestädte

147

c) Dritte Phase: Bestellung des Stellvertreters

147

aa) Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein, neue Bundesländer bb) Baden-Württemberg,

Bayern,

Hessen,

148

Niedersachsen,

Rheinland-Pfalz, Saarland

148

cc) Stadtstaaten

149

3. Regierungsablösung

149

a) Mißtrauensvotum

149

aa) Bayerische Lösung

149

bb) Konstruktives Mißtrauensvotum

151

cc) Suspensives Mißtrauensvotum

151

aaa) Hessen, Rheinland-Pfalz, Saarland

151

bbb) Berlin, Bremen

152

dd) Adressat des Mißtrauensvotums 152 aaa) Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein, neue Bundesländer 152 bbb) Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz, Saarland, Stadtstaaten . . . 153 b) Vertrauensfrage

154

c) Ministeranklage

156

aa) Regelungsausgestaltung

156

bb) Bedeutung der Ministeranklage de constitutione lata

157

cc) Überlegungen de constitutione ferenda

158

16

Inhaltsverzeichnis d) Verknüpfung der Amtsperiode der Regierung mit der Legislaturperiode des Landtags aa) Situation nach dem Grundgesetz und den überwiegenden Landesverfassungen

159 159

bb) Situation in Berlin, Hamburg, Rheinland-Pfalz de constitutione lata

160

aaa) Grammatische Auslegung

161

bbb) Genetische Auslegung

161

ccc)

Systematische Auslegung

161

ddd) Teleologische Auslegung

162

eee) Überlegungen de constitutione ferenda

162

4. Regierungsfühning

163

a) Flächenstaaten

163

aa) Bayern, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein bb) Baden-Württemberg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen b) Stadtstaaten III. Landesverfassungsgericht

164 165 166 168

1. Überblick

168

2. Zusammensetzung der Spruchkörper

170

a) Geborene Mitglieder des Verfassungsgerichts

170

b) Wahl der Verfassungsrichter

171

aa) Unmittelbarkeit der Wahl

171

bb) Quoren

171

cc) Proporzmodell in Brandenburg und Bremen

173

dd) Wahl der Berufsrichter

174

ee) Wahl der übrigen Volljuristen

175

• ff) Wahl der sonstigen Mitglieder

175

3. Zuständigkeit der Gerichte

177

a) Überblick

177

b) Organstreitigkeit

178

aa) Bedeutung

178

bb) Ausgestaltung

179

Inhaltsverzeichnis aaa) Überblick

179

bbb) Antragsberechtigung/Beteiligtenfähigkeit

180

c) Normenkontrollverfahren aa) Abstrakte Normenkontrolle

182 182

aaa) Überblick

182

bbb) Antragsbefugnis

182

ccc)

183

Bayerische Popularklage

ddd) Präventive Normenkontrolle bb) Konkrete Normenkontrolle d) Individualverfassungsbeschwerde

184 186 187

aa) Bedeutung der Landesverfassungsbeschwerde

187

bb) Verhältnis der Landesverfassungsbeschwerde zur Bundesverfassungsbeschwerde

188

aaa) Divergierende Landesgrundrechte

189

bbb) Gleichlautende Landesgrundrechte

189

cc) Subsidiaritätsklausel

191

4. Besonderheit in Schleswig-Holstein

192

a) Situation de constitutione lata

192

b) Überlegungen de constitutione ferenda

193

B. Staatsvolk

194

I. Staatsangehörigkeit

194

1. Konstituierung der Staatsangehörigkeit

194

2. Definition der Staatsangehörigkeit

195

3. Substanz der Staatsangehörigkeit

195

a) Überblick

195

b) Wahlrecht für Ausländer

195

aa) Rechtslage bis zum Inkrafttreten des Maastrichter Unionsvertrages

195

bb) Rechtslage nach Inkrafttreten des Maastrichter Unionsvertrages 196 cc) Besondere Problematik in den Stadtstaaten II. Plebiszitäre Elemente

197 198

1. Plebiszite im Grundgesetz

198

2. Plebiszite in den Landesverfassungen

199

2 Stiens

18

Inhaltsverzeichnis 3. Auswirkungen des plebiszitären Gefâlles zwischen Grundgesetz und Landesverfassungen 4. Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid

200 202

a) Zweistufiges Verfahren

202

b) Dreistufiges Verfahren

202

c) Kombiniertes Verfahren

203

d) Ausgestaltung der Volksinitiative

203

aa) Reichweite

203

bb) Quoren

204

cc) Erweiterung des Initiativrechts auf alle Landesbewohner . . . 205 e) Ausgestaltung des Volksbegehrens

205

aa) (Einfache) Gesetzesänderungen

205

bb) Verfassungsänderungen

206

cc) Auflösung des Landtags

208

dd) Gegenstände politischer Willensbildung

208

f) Ausgestaltung des Volksentscheids

208

aa) (Einfache) Gesetzesänderung

208

bb) Verfassungsänderungen

209

aaa) Quoren

209

bbb) Konkurrenz vorläge des Landtags

210

cc) Auflösung des Landtags

211

dd) Gegenstände politischer Willensbildung

211

ee) Praktische Erfahrungen

211

aaa) Volksgesetzgebung

211

bbb) Auflösung des Landtags

213

ccc) Würdigung

213

g) Ausschluß des Plebiszits

214

h) Zulässigkeitskontrolle zum Plebiszit

215

aa) Zulässigkeitskontrolle ex ante

215

aaa) Vorprüfungsrecht der Exekutive

216

bbb) Reichweite der Kontrollkompetenz

216

bb) Zulässigkeitskontrolle ex post 5. Referenden

218 219

Inhaltsverzeichnis a) Gesetzesreferendum

219

aa) Überblick

219

bb) Würdigung

220

b) Verfassungsreferendum

221

aa) Überblick

221

bb) Würdigung

221

c) Konsultatives Referendum

223

aa) Überblick

223

bb) Würdigung

224

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

224

I. Begriffsbestimmung

224

1. Staatszielbestimmungen

225

2. Klassische Grundrechte

225

3. Soziale Grundrechte

226

II. Staatsziele und soziale Grundrechte als verfassungsrechtliches Problem . . 227 1. Argumentation der Gegner

227

2. Plädoyer für die Normierung von Staatszielen und Grundrechten in den Landesverfassungen

229

III. Regelungsausgestaltung

231

1. Überblick

231

2. Gliederung

232

a) Brandenburg, Thüringen b) Baden-Württemberg, Hamburg, Niedersachsen und NordrheinWestfalen, Schleswig-Holstein

233

c) Bayern, Bremen, Hessen

234

d) Berlin, Rheinland-Pfalz, Saarland

234

e) Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt

234

3. Die Grundrechte und Staatszielbestimmungen im einzelnen a) Gewährleistungen zur Menschenwürde und zum Schutz der freien Entfaltung der Persönlichkeit aa) Menschenwürde

232

235 235 235

aaa) Recht auf menschenwürdiges Dasein

235

bbb) Würde im Sterben

236

20

Inhaltsverzeichnis ccc) Achtung der Kindeswürde

236

ddd) Grundpflicht auf Anerkennung der Menschenwürde . . 237 eee) Begrenzung der Forschungsfreiheit fff)

Verbot grausamer Strafen und medizinischer Zwangsversuche, Recht auf Hilfe und Wiedereingliederung der entlassenen Strafgefangenen

23 8

239

ggg) Menschenwürdige Arbeitsbedingungen

241

hhh) Achtung der Menschenwürde als Bildungsziel

241

b) Freie Entfaltung der Persönlichkeit

242

aa) Allgemeine Handlungsfreiheit

242

bb) Recht auf informationelle Selbstbestimmung

242

aaa) Regelungsausgestaltung

242

bbb) Regelungsbedarf

243

cc) Datenschutzbeauftragter

244

dd) Allgemeines Akteneinsichtsrecht in Brandenburg

245

c) Garantien zum Kulturstaat aa) Bedeutung der Kulturstaatlichkeit für die Länder

246 246

bb) Staatsfundamentalnormen und Zielbestimmungen zum Kulturstaat

247

aaa) Staatsfundamentalnormen/Präambeln

247

bbb) Staatszielbestimmungen zur kulturellen Überlieferung . 247 ccc)

Staatszielbestimmungen zur Förderung des Sports . . . 250

cc) Bildungswesen

252

aaa) Recht auf Bildung

252

bbb) Erziehungsziele

255

ccc) Religionsunterricht dd) Schutz und Förderpflichten für ethnische und kulturelle Minderheiten aaa) Abstrakter Minderheitenschutz bbb) Schutz der Dänen und Friesen in Schleswig-Holstein ccc)

Schutz der Sorben in Brandenburg und Sachsen . . . .

ddd) Schutz der Niederschlesier in Sachsen d) Garantien zum Sozialstaat

259 262 263 . 264 264 266 267

Inhaltsverzeichnis aa) Recht auf Arbeit

267

aaa) Staatszielbestimmungen in den Landesverfassungen . . 268 bbb) Vereinbarkeit mit Bundesrecht

269

ccc)

269

Regelungsbedarf

bb) Recht auf angemessenen Wohnraum aaa) Überblick

271 271

bbb) Regelungsausgestaltung der Staatszielbestimmungen . . 271 ccc)

Schutz vor Obdachlosigkeit

272

ddd) Förderung der Bereitstellung, Erhaltung und Bau von Wohnraum eee) Räumungsschutzklausel in Brandenburg cc) Schutz der Kinder und Jugendlichen

273 273 274

aaa) Schutzpflichten

275

bbb) Betreuungseinrichtungen

276

ccc) Entwicklungs-und Entfaltungsgarantie

277

ddd) Verbot von Kinderarbeit

278

dd) Schutz behinderter Menschen

279

aaa) Schutz- und Förderpflichten

280

bbb) Diskriminierungsverbot in Brandenburg

281

ee) Gleichstellung der Geschlechter aaa) Situation nach dem Grundgesetz

282 283

bbb) Staatszielbestimmungen in den Landesverfassungen . . 283 ccc) ff)

Änderungen der Verfassungssprache

Schutz nichtehelicher Lebensgemeinschaften

285 287

aaa) Schutz auf Dauer angelegter Lebensgemeinschaften in Brandenburg 288 bbb) Schutz und Förderpflichten für Erziehungs- und Pflegetätigkeiten in Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen 290 e) Gewährleistungen zum Umweltschutz

291

aa) Verfassungspolitischer Hintergrund

291

bb) Überblick

292

cc) Staatszielbestimmung Umweltschutz

293

aaa) Gesetzesvorbehalt

294

Inhaltsverzeichnis

22

bbb) Vorrangnormierung

294

ccc)

295

Abwägungsklausel

ddd) Anthropozentrischer und ökozentrischer Ansatz . . . .

295

dd) Verfassungsrechtliche Annexbestimmungen zur Staatszielbestimmung Umweltschutz

296

aaa) Abfallimportverbot

296

bbb) Stationierung von A-B-C-Waffen

297

ccc)

Umweltverträglichkeitsprüfung

297

ddd) Umweltdokumentationspflicht

297

eee) Beteiligungs- und Klagerechte der Naturschutzverbände 298 fff)

Vorrang des Menschen vor Technik und Maschine . . . 299

ee) Staatsfundamentalnonnen/Präambeln zum Umweltschutz . . . 299 ff)

Bildungsziel Umweltschutz

gg) Grundrechtliche Ausprägungen zum Umweltschutz

300 300

aaa) Grundrecht auf Naturgenuß

300

bbb) Grundrecht auf Auskunft über Umweltdaten

302

ccc)

Recht auf Schutz vor Umweltbeeinträchtigungen . . . .

303

ddd) Grundrechtseinschränkungen der Eigentums- und Forschungsfreiheit

304

hh) Umweltschutzpflichten des Bürgers

305

Viertes Kapitel

Aktuelle Entwicklungen im Landesverfassungsrecht

308

A. Überblick

308

B. Stärkung der parlamentarischen Rechte

311

C. Ausweitung der plebiszitären Elemente

312

D. Ergänzung der Grundrechts- und Staatszielbestimmungskataloge

313

E. Verfassungspolitische Implikationen

317

Literaturverzeichnis

320

Sach Wortregister

354

Einleitung

Verfassungshoheit ist die faktische Macht zur Verfassungsgebung in dem Sinn, daß eine ursprüngliche, aus keiner weiteren Rechtsquelle ableitbare Rechtsordnung für den betreffenden Staat geschaffen wird. In der Bundesrepublik Deutschland findet sie ihren Ausdruck in der Gestaltung des Grundgesetzes und der sechzehn Landesverfassungen. Dabei mag dem flüchtigen Beobachter das Nebeneinander von Bundes- und Länderverfassungen angesichts der wachsenden Bedeutung des Bundes und supranationaler Organisationen sowie der vielfältigen Verflechtungen des kooperativen Föderalismus als überholt erscheinen. In diesem Sinne stellte sich die Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 1987 die Frage nach der ,3edeutung gliedstaatlichen Verfassungsrechts in der Gegenwarf 4 und zeichnete überwiegend ein eher skeptisches Bild von der Wirkkraft des Landesverfassungsrechts: Die Landesverfassungen stünden im Schatten der Bundesverfassung, 1 wiesen untereinander kaum originelle Unterschiede auf 2 und „duck(t)en sich im Windschatten der großen Grundgesetzkommentare". 3 Auch die Landesverfassungsgerichte führten ein „Kümmerdasein", 4 und seien „überflüssiger Luxus". 5 Angesichts dieser Einschätzungen verwundert es nicht, daß die Thematisierung des Landesverfassungsrechts in der staatsrechtlichen Literatur bislang stark vernachlässigt worden ist. Dies ist nicht nur vor dem Hintergrund der prinzipiell hervorgehobenen Rolle einer geschriebenen Verfassung für die Rechtsordnung verblüffend, sondern auch, weil unübersehbar ist, daß die Landesverfassungen zumindest die Bereiche wesentlich prägen, die den Ländern in ausschließlicher Kompetenz zugewiesen 1

So: Grimm, in: ders./Papier, NRWStVerwR, S. 1 (2); Jutzi, LVerfR, S. 11; ähnlich: Ossenbühl, DVB1. 1989,1230(1231). 2

Isensee, VVDStRL, 46 (1988), 120 f (Diskussionsbeitrag); kritisch auch: Beutler, JöR 26 (1977), 1 ff. 3

Graf Vitzthum, VVDStRL 46 (1988), 7 (36 f).

4

v. Olshausen, Landesverfassungsbeschwerde, S. 13.

5

So: Bachof in einem Diskussionsbeitrag, zitiert nach: Leisner, in: FS BayVerfGH, S. 183 (185, Fn. 12).

24

Einleitung

sind. Ungeachtet der hier nicht bezweifelten Dominanz des Grundgesetzes in der juristischen und politischen Praxis ist die identitätsstiftende Dimension der Landesverfassungen als elementarer Teilbestand des für die Bundesrepublik überragend wichtigen und historisch gewachsenen föderalen Verfassungsprinzips nicht zu verkennen: Nicht nur die Existenz einer eigenen normativen Grundordnung ist Ausdruck der Selbständigkeit und Eigenverantwortung der Länder und somit identifikationsfördernd, 6 sondern auch die Verfassungsausgestaltung eröffnet der Landesverfassungsgebung die Chance, ein eigenständiges, sich von dem Charakter der anderen Länder und des Gesamtstaates unterscheidendes Profil zu demonstrieren. Die Aufnahme vielfältiger regionaler, landsmannschaftlicher oder konfessioneller Bezüge sowie politischer Mitwirkungsrechte in die Landesverfassungen ist in einer Zeit, in der zunehmend die Angst vor Vereinnahmung durch größere Einheiten besteht — nach dem Bundesstaat jetzt die Europäische Union — von elementarer Wichtigkeit für eine breite Akzeptanz im politischen Bewußtsein der Bevölkerung. Darüber hinaus enthalten die Landesverfassungen auf zahlreichen Gebieten Regelungen mit Modellcharakter, die in der verfassungspolitischen Auseinandersetzung immer wieder eine maßgebliche Rolle spielen, sobald Verfassungsreformen zur Diskussion stehen. Das Landesverfassungsrecht ermöglicht nicht nur für die Länder untereinander die Chance des Experiments im kleineren Bereich, sondern hat auch Vorbildfunktion für den Bund. 7 Häufig ist der Landesgesetzgeber innovationsfreudiger und gibt auf veränderte Verhältnisse schneller verfassungsrechtliche Antworten, als sein bundesrechtliches Pendant. Insbesondere qualitativ neue soziale Probleme (Bildungsnotstand, Wohnungsmangel, Arbeitslosigkeit, Umweltverschmutzung) sowie Defizite des parlamentarischen Repräsentativsystems boten jüngst Anlaß, den Blick auf landesverfassungsrechtliche Lösungsansätze zu lenken. Hinsichtlich der plebiszitären Elemente und der Staatsorganisation dienen die Landesverfassungen bereits seit Jahrzehnten als Denkanstoß und Diskussionsgrundlage für die Weiterentwicklung des Grundgesetzes. Die völlige Neugestaltung der konstitutionellen Ordnung in der ehemaligen DDR bietet einen aktuellen Anlaß dafür, das Landesverfassungsrecht zum Thema rechtspolitischer Diskussion zu machen. Ebenso wie die Bundesrepublik 1948/49 aus den Ländern heraus entstanden ist, haben sich trotz des rigorosen Zentralismus der ehemaligen DDR auch nach 6

Grawert, NJW 1987, 2329 (2330); Pestalozzi NVwZ 1987, 744; Rozek, Entscheidungsmaßstab, S. 36; Graf Vitzthum, VVDStRL 46 (1988), 7 (23 f). 7

Zur Vorbildfunktion der Länder- für die Bundesverfassung: Rux, ZParl. 1992, 291 (308). Zu den spezifischen Funktionen des Landes Verfassungsrechts: Pestalozza, NVwZ 1987,744 (745 ff); auch: Sommer, ArbuR 1992,291 f.

Einleitung ihrem Zusammenbruch neue Identitäten zuerst wieder in den Ländern gebildet. Diese spiegeln sich in den erst kürzlich unter dem einheitlichen staatlichen Dach des Grundgesetzes verabschiedeten fünf Landesverfassungen wider. Im Zuge der Wiedervereinigung Deutschlands erlebten auch die älteren Länder eine Art Renaissance landesverfassungsrechtlicher Selbstbesinnung: Die Verfassung von Schleswig-Holstein löste am 1. 8. 1990 die schleswig-holsteinische Landessatzung vom 13. 12. 1949 ab.8 Auch die niedersächsische Verfassung vom 23. 4. 1951 wurde umfangreichen Änderungen unterzogen. Sie ist in ihrer revidierten Fassung seit dem 19. 5. 1993 in Kraft. 9 Die Bürgerschaft Bremens nahm am 19. 5. 1994 den von dem Ausschuß »Artikel 125 LV - Reform der Landesverfassung" vorgelegten Empfehlungen zur Reform der Bremischen Verfassung 10 an. Die geänderte Verfassung von Bremen wurde am 16. 10. 1994 durch Volksentscheid angenommen. Am 8. Juni 1995 beschloß auch das Abgeordnetenhaus von Berlin eine Revision der Landesverfassung. 11 In Hamburg wird der im Jahre 1992 vorgelegte Schlußbericht der Enquêtekommission »Parlamentsreform" in der Bürgerschaft noch diskutiert. 12 Auch in Rheinland-Pfalz wird eine Verfassungsreform geplant. Der Abschlußbericht der vom rheinland-pfälzischen

8

Der Landtag entsprach dem Petitum des infolge der Barschel-Pfeiffer Affäre eingesetzten Untersuchungsausschusses und beauftragte am 29. 6. 1988 eine Enquêtekommission zur Verfassungs- und Parlamentsreform. Deren Schlußbericht (SchHolLTDrs. 12/180 vom 8. 2. 1989) war Grundlage für die Beratungen des im Februar 1991 eingesetzten Sonderausschusses zur Verfassungsreform, dessen Empfehlungen (SchHolTDrs. 12/826 vom 30. 5. 1990) vom Landtag angenommen wurden. Hierzu: Blanke, in: Goydke, FS. f. Remmers, S. 113 ff. 9

Grundlage für die Verfassungsrevision war die Beschlußempfehlungen des im Oktober 1990 eingesetzten Sonderausschusses „Niedersächsische Verfassung" (NdsLTDrs. 12/5840). 10

Bericht und Antrag des am 19. 8. 1993 eingesetzten Ausschusses: BremBürgDrs. 13/897 vom 3. 5. 1994. Die Beratungen basierten auf der Arbeit des am 11. 12. 1991 eingesetzten Ausschusses „Reform der Landesverfassung" Bericht und Antrag in: BremBürgDrs. 13/592 vom 21. 6.1993). 11

Sie trat nach ihrer Verkündung (GVB1. S. 779) am 29.11. 1995 in Kraft und wird, nachdem die Bildung eines Landes Berlin-Brandenburg an der Hürde der Volksabstimmung gescheitert ist, ihre volle Gültigkeit behalten. Zum Schlußbericht der in Berlin eingesetzten Enquêtekommission Verfassungsreform: BerlinAODrs. 12/4376 vom 18.5. 1994. Zur neuen Verfassung: Jung, JR 1996, 1 ff; Pestalozzi LKV 1995, 344; Will, Neue Justiz 1995,626 ff. 12

HambBürgDrs. 14/2600 vom 20. Unruh, DÖV 1995, 265 ff.

10. 1992. Zum Stand der Verfassungsreform:

26

Einleitung

Landtag eingesetzten Enquêtekommission „Reform der Landesverfassung" liegt seit Ende Oktober 1994 vor. 13 Im Sinne der bereits im Jahre 1983 von Stern gewagten Prognose, „daß die Landesverfassungen aus ihrem Schlummerdasein erweckt" 14 seien, ist es Ziel dieser Arbeit, Vielfalt und Bedeutung des Landesverfassungsrechts in das Bewußtsein von Politik und Fachöffentlichkeit zu rücken. Manche originelle landesverfassungsrechtliche Regelungsvariante zum Grundgesetz, die in der staatstheoretischen Diskussion bislang vernachlässigt oder ganz außer acht gelassen wurde, könnte als Impuls für eine Reform der übrigen Landesverfassungen oder des Grundgesetzes verwertbar gemacht werden. Im Wettbewerb um die besten Lösungen im innerdeutschen Verfassungsvergleich wird jeweils für die Bereiche Staatsvolk/Staatsorganisation/Staatszielbestimmungen und Grundrechte auf die modell- und identitätsstiftende Funktion der einzelnen Regelungen eingegangen. Zugleich werden Schwachpunkte einzelner Landesverfassungsbestimmungen erhellt. Die unterbreiteten Reformvorschläge dienen als Anregung, die Funktionsfähigkeit der Landesverfassungen insbesondere in der Verfassungspraxis zu aktualisieren und zu intensivieren. Bevor die Ausgestaltung des Landesverfassungsrechts — Thema des Dritten Kapitels — und die aktuellen Entwicklungen im Landesverfassungsrecht — Thema des Vierten Kapitels — behandelt werden, muß zunächst auf die den Inhalt der Landesverfassungen entscheidend prägenden Rahmenbedingungen eingegangen werden. Wesentliche Einflüsse und Auswirkungen auf das Erscheinungsbild des gliedstaatlichen Verfassungsrechts haben nicht nur die in die Landesverfassungen hineinwirkenden bundesrechtlichen Geltungsbedingungen (Erstes Kapitel), sondern auch der Zeitpunkt der Entstehung der Konstitutionen (Zweites Kapitel).

13 14

RhPfLTDrs. 12/5555 vom 27. 10. 1994. Hierzu: Gusy/Müller, DÖV 1995,257 ff.

Stem, in: Starck/ders., LVerfG I, Einf., S. 13; ders., JA 1984, 385 (391). Zu den Verfassungen der neuen Bundesländer jüngst: Häberle, JöR 1995, 355 ff; Kanther, Neue Landesverfassungen; Kilian/Malinka, DÖV 1996,265; Kunzmann/Haas/BaumannHasske/Bartlitz, SächsV-Komm.; Linck/Jutzi/Hoppe, ThürV-Komm.; Mahnke, SaAnhVKomm.; Müller, SächsV-Komm.; Reich, SaAnhV-Komm.; Simon/Franke/Sachs, Hdb. d. BrandV; Starck, Neue Verfassungen; Stober, Quellen zur SächsV; Storr, Verfassungsgebung.

Erstes Kapitel

Spannungsverhältnis zwischenföderaler Vielfalt und bundesrechtlichen Vorgaben Landesverfassungsgebung kann nicht als eruptiver Akt ungebundener verfassungsgebender Entscheidungsgewalt im Sieyès'schen Sinne, belegt mit Begriffen wie norma normans oder creatio ex nihilo, 1 verstanden werden. Vielmehr sind ihr neben den für jeden pouvoir constitué geltenden, aus dem Völkerrecht und überpositiven Rechtsgrundsätzen resultierenden Beschränkungen 2 auch durch das Grundgesetz Grenzen gesetzt. Gegenwartsbedeutung und Rechtswirkung der Verfassungen der Gliedstaaten der Bundesrepublik werden also nicht allein durch ihre Verfassungsurkunden, sondern auch durch bundesrechtliche Geltungsbedingungen bestimmt; erst beide Elemente zusammen machen die Verfassung des jeweiligen Landes aus.3 Die bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben begründen eine erhebliche Einschränkung der Verfassungsautonomie der Länder und des Spielraums der Landespolitik im Verfassungsvollzug. Der Landesgesetzgeber befindet sich in einer Spannungslage zwischen zwei gegensätzlichen Zielen: Die Eigenstaatlichkeit der Gliedstaaten einerseits und die auf homogene Rechts-, Verfahrens- und Entscheidungsgrundsätze gerichteten Vorgaben der Bundesverfassung andererseits. 4 Er hat ständig mit einem Seitenblick auf die Bundesverfassung zu agieren, um nicht mit ihr in Kollision zu geraten und verfassungswidriges Verfassungsrecht zu setzen.

1

Zur Theorie Sieyès: Böckenförde, Verfgb. Gewalt, S. 12.

2

Ganz überwiegende Ansicht: Häberle, AöR 112 (1987), 54 (84 ff); Hesse, VerfR, Rz. 42; Magiera, in: Stem, Wiedervereinigung III, S. 141 (149); Maunz, DÖV 1953,645 (646); Stem, StaatsR I, S. 150. 3 4

BVerfGE 1,208 (232); 66,107 (114); jüngst: Sachs, ThürVBl. 1993,121 ff.

v. Mutius, in: Henning, Staatswissenschaft, S. 7 (29); v. Mutius/Friedrich, Staatsw. u. Staatspr., 2 (1991), 241 (248); Stem, StaatsR I, S. 705; ähnlich: v. Mangoldt, SächsVBl. 1993,25 (34).

28

Erstes Kapitel: Föderale Vielfalt / bundesrechtliche Vorgaben

A. Die Stellung der Landesverfassung im Bundesstaat Die Schöpfer des Grundgesetzes haben sich in bezug auf die Staatsordnung der Bundesrepublik Deutschland für einen Bundesstaat entschieden, wie sich explizit aus Art. 20 Abs. 1 GG 5 und implizit aus der Präambel sowie Art. 23, 30, 70 ff und 83 GG ergibt. Nach dem herrschenden, seit dem „Hessen-Urteil" auch vom Bundesverfassungsgericht vertretenen, zweigliedrigen Bundesstaatsbegriff 6 wird der Bundesstaat durch den Zusammenschluß der Gliedstaaten zum Gesamtstaat gebildet. Die Bundesorgane sind zugleich Organe des Gesamtstaates, die auch für die Gliedstaaten handeln können, wenn es um dem Gesamtstaat zustehende Kompetenzen geht. Der Eigenart des Bundesstaates als duplex regimen entspricht die originäre Staatsqualität7 von Bund und Ländern. Die Staatlichkeit der Länder wird durch die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts besonders betont.8 Auch die Landesverfassungen bringen sie unmißverständlich, wenn auch in unterschiedlich prononcierter Weise zum Ausdruck. 9 Diese originäre Staatsqualität ist, da dem Kernbereich der bundesstaatlichen Ordnung zuzuordnen, von der grundgesetzlichen Unveränderlichkeitssperre umfaßt. Allerdings sichert Art. 79 Abs. 3 GG den Gliedstaaten nur einen bedingten Bestandsschutz. Uneingeschränkt gewährleistet ist die Gliederung des Bundes in Länder; zur Disposition steht dagegen der territoriale und personale Bestand und sogar die Existenz der einzelnen Länder (Art. 29 GG), wobei allerdings die verfahrensrechtlichen Anforderungen an eine Neugliederung bislang derart hoch angesetzt waren, daß den Ländern faktisch ein „relatives Recht auf Bestand" zugesichert war. 10 Ob die durch Art. 29 Abs. 8 n.F. GG eröffnete Möglichkeit der Länder, die Neugliederung für das jeweils von ihnen umfaßte Gebiet oder für Teilgebiete auch durch 5

Streng genommen ist die Formulierung des Art. 20 Abs. 1 GG eine normative Tautologie; die föderalistische Staatsordnung kann sowohl dem Begriff Bundesrepublik" als auch der Bezeichnung ,ßundesstaat" entnommen werden. 6

Seit BVerfGE 13, 54 (77 f); vergi, noch: BVerfGE 6, 309 (340 ff, 364).

7

BVerfGE 1, 14 (34); 36, 342 (360 f); Barschel, Staatsqualität, S. 167 ff; Isensee, in: ders./Kirchhof, StaatsR I, § 13, Rz. 165 ff; Maunz, ebd., Bd. IV, § 94, Rz. 3; Rudolf, in: Starck, FG BVerfG II, S. 233 (240 ff); Stem, StaatsR I, S. 667. 8

Vergi, nur: BVerfGE 9,268 (279); 11,77 (85 f); 36, 342 (360); 38,281 (390).

9

Art. 32 Abs. 1 BaWüV; Art. 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 BayV; Art. 1 Abs. 1 BerlinV; Art. 1 Abs. 1 BrandV; Art. 64 BremV; Art. 3 Abs. 1 HambV; Präambel HessV; Art. 1 Abs. 2 MeVoV; Art. 1 Abs. 2 NdsV; Art. 1 Abs. 1 NRWV; Art. 71 Abs. 1 RhPfV; Art. 60 SaarlV; Art. 1 SächsV; Art. 1 Abs. 1 SaAnhV; Art. 1 SchlHolV; Art. 44 Abs. 1 ThürV. 10

So: Isensee, in: ders./Kirchhof, StaatsR IV, § 98, Rz. 30. Zu bislang gescheiterten Neugliederungsversuchen: Ossenbiihl, in: ders., Föderalismus, S. 117 (128 f).

Β. Homogenitätsprinzip

29

Staatsvertrag zu regeln, 11 zu einer grundlegenden Änderung führen wird, bleibt abzuwarten. Mit Ausnahme der zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg laufenden Fusions Verhandlungen bestehen jedenfalls derzeit keine Aussichten auf eine Neugliederung. 12 Zu den Attributen originärer Länderstaatsgewalt gehört die nach dem zweigliedrigen Bundesstaatsbegriff nur zwischen den Organen des Bundes und denen der Länder erfolgte Kompetenzverteilung nach Aufgabengebieten (vertikale Gewaltenteilung). Dabei muß den Ländern ein Mindestmaß an Einrichtungen bundesstaatlicher Art, das , Jiausgut" eigener Aufgaben bleiben. Verfassungskräftig zugesicherte Essentialia der Landeskompetenzen sind neben der angemessenen Beteiligung am Gesamtsteueraufkommen 13 die originäre, nicht vom Bund abgeleitete Organisationshoheit der Länder, einschließlich der Verfassungshoheit 14 und der Verfassungsautonomie. 15 Mit letzterer untrennbar verbunden ist der eigene Bedeutungsgehalt der Landesverfassungen. Würde der materielle Gehalt gliedstaatlichen Verfassungsrechts durch die Bundesverfassung gänzlich absorbiert, widerspräche dies der verfassungspolitischen Grundsatzentscheidung des Bundesstaats. Damit stehen die Verfassungen der Gliedstaaten und das Grundgesetz grundsätzlich als selbständige unabhängige Rechtskreise (mit einer gegenständlich und personell beschränkten „Schnittmenge" 16 ) nebeneinander. Zur präventiven Vermeidung von aus diesem Nebeneinander resultierenden typischen Konfliktsituationen sieht das Grundgesetz Kollisions- und Vorrangregeln vor, die gleichzeitig über die Reichweite des den Ländern verbliebenen Normierungsspielraums entscheiden:

B. Homogenitätsprinzip Landesverfassungsbestimmend sind primär die Durchgriffsnormen des Grundgesetzes. Sie wirken unmittelbar und ohne Transformation auch in den Ländern. Hierzu zählt Art. 1 Abs. 3 i.V.m. den Grundrechten, Art. 20Abs.2und3,21,25,28 11

BTDrs. 12/8423 vom 2. 9. 1994, S. 5.

12

Für die Neugliederung Berlin und Brandenburg sieht Art. 118 n.F. GG eine Verfahrenserleichterung vor (BTDrs. 12/8423 vom 2. 9. 1994, S. 8). 13

BVerfGE 34,9 (20); 72,330 (383).

14

Verfassungsgebende Gewalt ist das jeweilige Landesvolk; Hollerbach, in: Feuchte, BaWüV-Komm., Vorspruch, Rz. 25; März, Bundesrecht, S. 175; Maurer, in: dersVHendler, BaWüStVerwR, S. 30; Stern, StaatsR I, S. 669. 15

BVerfGE 4,178 (189); 34,9 (20); 36,342 (361); 60,175 (207); 64, 301 (317).

16

v. Mutius/Friedrich (Fn. 4 S. 27), S. 247.

30

Erstes Kapitel: Föderale Vielfalt / bundesrechtliche Vorgaben

Abs. 2,31,33,34 und 142 GG, die rechtsstaatlichen Ausprägungen des Grundgesetzes, die Einräumung von Durchgriffsrechten an Bundesorgane, die Bundesaufsicht und Institutionen und Verfahren gemeinsamer Entscheidungsfindung 17 sowie der ungeschriebene Verfassungsgrundsatz bundesfreundlichen Verhaltens. Zentrale Norm zur Sicherung eines Mindestmaßes an Kongruenz zwischen den sechzehn Landesverfassungen und dem Grundgesetz ist der Gestaltungsauftrag des Art. 28 Abs. 1 GG: Hinsichtlich ihres inneren Organisationsaufbaus sind die Länder an die Einhaltung der auf vier Fundamentalprinzipien politischer Ordnung reduzierten Staatsform- und Staatszielbestimmungen gebunden. Jeder Gliedstaat muß die dem normativen Gesamtzusammenhang des Grundgesetzes zu entnehmenden Merkmale eines republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates aufweisen.

I.

Reichweite des Art. 28 Abs. 1 GG

Die Homogenitätsbestimmung des Art. 28 Abs. 1 GG nimmt die Länder in die Pflicht, sich zumindest eine vollständige, in wesentlichen Fragen materiell übereinstimmende Organisationsverfassung zu geben.18 Die Beschränkung auf einen Modellübertragungsbefehl vermeidet zugleich eine Uniformierung der Landesverfassungen. Damit stellt Art. 28 Abs. 1 GG nicht ausschließlich eine Begrenzung der Ländertätigkeit und -einrichtungen dar, sondern ist zugleich Anerkennung ihres eigenstaatlichen Selbstbestimmungsrechts, insbesondere gliedstaatlicher Verfassungsautonomie. 19 Die Länder haben für ihren Autonomiebereich, die „bundesfreie" Sphäre, einen im Streitfall vor dem Bundesverfassungsgericht einklagbaren Anspruch auf Respektierung durch die Bundesorgane. Steht eine Verfassung aber im Widerspruch zu den in Art. 28 Abs. 1 GG enthaltenen Vorgaben, so liegt ein Normkonfliktsfall vor. Um diesen nicht in der Schwebe lediglich potentieller Durchsetzbarkeit durch Bundesorgane auf den verfassungsrechtlich vorgesehenen Wegen zu belassen, ist inzwischen einhellige Meinung, daß dem Homogenitätsgebot widersprechende Normen nichtig und nicht nur vernichtbar sind. 20 17

Vergi. Art. 50 ff; 91a, b; 104a IV; 106 f; 109 GG. Aufzählung bei: Stem, StaatsR I, S. 704 f. 18

Grawert, NJW 1987, 2329 (2331, 2337); v. Mutius/Friedrich (Fn. 4 S. 27), S. 259; Pottschmidt, in: Krönig, BremV, S. 594 (602); Rozek, Entscheidungsmaßstab, S. 37. 19 20

Vergi, nur: BVerfGE, DÖV 1982,591 (594).

Vergi, nur: v. Mangoldt/Klein, GG-Komm., Art. 28 Rz. V 3; März, Bundesrecht, S. 190 f. A.A. noch: v. Mangoldt, StaatsR, 1. Auflg., S. 181. Zur Frage, ob das entgegenstehende Landesrecht nach Art. 31 GG oder nach Art. 28 GG nichtig ist: Einerseits: BVerfGE 6, 104 (111); Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 28, Rz. 82; andererseits:

Β. Homogenitätsprinzip

31

Gegenstand eines Meinungsstreits ist die Frage, ob im Fall nicht ausdrücklicher Übernahme der in Art. 28 Abs. 1 GG fixierten Rahmenbestimmungen diese unmittelbar zu Landesrecht werden. Eine Inkorporation der Rechtssätze der Bundesverfassung in die Landesverfassung widerspräche jedoch nicht nur dem Wortlaut der Homogenitätsnorm, sondern auch der Verfassungsautonomie der Länder, die den Erlaß einer eigenen, lediglich inhaltlich gebundenen Verfassung umfaßt. Der überwiegenden Ansicht folgend ist also lediglich von einer systemimmanenten Ausdeutung des Landesverfassungsrechts parallel zu dem vom Grundgesetz vorgezeichneten Weg auszugehen.21

Π.

Auswirkungen des Art. 28 Abs. 1 GG auf Erlaß und Inhalt der Landesverfassungen 1. Auswirkungen auf den Verfassungserlaß

Bereits der Prozeß der Verfassungsgebung muß den Grundsätzen des demokratischen und republikanischen Rechtsstaates entsprechen. 22 Im übrigen ist der Modus der Beschlußfassung dem Gestaltungsspielraum des Landesverfassungsgebers überlassen. 23 Dieser entschied sich teilweise für ein gemischt repräsentativdirektdemokratisches Verfahren: Zunächst fanden alle Landesverfassungen mit Ausnahme der schleswig-holsteinischen24 qualifizierte Mehrheiten in den verfassungsgebenden Landesversammlungen. Die Verfassungen Bayerns, Brandenburgs, Bremens, Hessens, Mecklenburg-Vorpommerns, Nordrhein-Westfalens und Rheinland-Pfalz' wurden zusätzlich durch Volksentscheid bestätigt. 25

Böckenförde/Grawert, DÖV 1971,119 (126); Bothe, in: AK zum GG, Art. 28 Abs. 1, Rz. 16; Werner, Homogenitätsprinzip, S. 76. 21

BVerfGE 1, 208 (227); 6, 104 (111); Böckenförde/Grawert, DÖV 1971, 119 (126); Grawert, NJW 1987, 2329 (2331); März, Bundesrecht, S. 191; Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 28, Rz. 20; ders., in: Isensee/Kirchhof, StaatsR IV, § 95, Rz. 1; Sachs, ThürVBl. 1993, 121 (122); Stern, in: BK zum GG, Art. 28, Rz. 14; Graf Vitzthum, VVDStRL 46 (1988), 7 (11). A.A.: Drath, VVDStRL 9 (1952), 17 (29); Schmidt, AöR 87 (1962), 253 (280). 22

BVerfGE 1,14 (61); Böckenförde, Verfg. Gewalt, S. 16 ff; sich anschließend: Berlit, KritJ 1992,437 (439 f); Steinberg, ZParl. 1992,497 (502, 511,514). 23 Zur umstrittenen Frage, ob der pouvoir constituant der neuen Bundesländer zusätzlich an § 23 Abs. 2 LEG gebunden war: (Fn. 101 S. 71). 24

Kritisch: Steinberg, ZParl. 1992,497 (511); a.A.: Barschel, Staatsqualität, S. 179 ff; Mannzen, JöR 6 (1957), 251 (263 f)· 25

In Thüringen wird das Referendum noch durchgeführt; hierzu: (S. 73).

32

Erstes Kapitel: Föderale Vielfalt / bundesrechtliche Vorgaben 2. Auswirkungen auf den Verfassungsinhalt a)

Republikanisches Prinzip

Die republikanische Staatsform bedeutet nicht nur die historisch gewordene formale Ablehnung des dynastischen Prinzips sowie jeglicher Form monarchischer Staatsführung bei gleichzeitiger Einführung staatsbürgerlicher Gleichheit, sondern beinhaltet darüber hinaus für das ganze Gemeinwesen (res publica) geltende materielle Determinierungen für Freiheitlichkeit, Volksstaatlichkeit und gegen Machtkonzentration. 26 Die Vorgaben hinsichtlich des republikanischen Prinzips sind streng unitarisch zu lesen, belassen den Bundesländern also keine Möglichkeit der Differenzierung im Einzelfall. Das Bekenntnis zur republikanischen Staatsform erfährt in einigen Landesverfassungen im Rahmen der Staatsfundamentalnormen ausdrückliche Erwähnung. 27 In Bayern, Sachsen und Thüringen wird es in besonders prononcierter Weise hervorgehoben: Alle drei Länder erklären sich in Anlehnung an die Weimarer Verfassungsterminologie zu Freistaaten. 28 b ) Sozialstaatsprinzip Das Sozialstaatsprinzip verpflichtet die Länder, für eine gerechte Sozialordnung unter Ausgleich sozialer Ungerechtigkeit zu sorgen. 29 Die Offenheit des Begriffs beläßt nicht nur Politik, Bundesgesetzgebung, Verwaltung und Rechtsanwendung, sondern auch dem Landesverfassungsgeber weitgehenden Ausfüllungsspielraum. Dementsprechend folgen die wenigsten Landesverfassungen der weitgehenden Enthaltsamkeit des Grundgesetzes in diesem Punkt und fixieren konkretisierende Staatszielbestimmungen und (soziale) Grundrechte. Hierzu zählen etwa die Zielvorgaben zum Schutz kultureller Überlieferung, zum Schutz nationaler Minderheiten, zum Umweltschutz, zur Förderung behinderter oder begabter Menschen, zur Sicherung im Alter sowie die Rechte auf Wohnraumversorgung, auf Ausbildungs-, Arbeits- und Kindergartenplatz. 30 26

Hierzu eingehend: Isensee, JZ 1981,1 ff.

27

Art. 23 Abs. 1 BaWüV; Art. 1 Abs. 1 BayV; Ait. 65 HessV; Art. 2 MeVoV; Art. 1 Abs. 2 NdsV; Art. 1 S. 1 SachsV; Art. 44 Abs. 1 S. 1 ThürV. 28

Vergi.: Hoegner, BayVBl. 1963, 97 (98); Huber, LKV 1994, 121 (122 f); Isensee, SächsVBl. 1994,28 (34); Abg. Jentsch,ThürPlProt., 79. Sitzg. vom 21.4.1993. Dagegen äußerten sich die Oppositionsfraktionen im Thüringer Landtag mit der Begründung mangelnder historischer Verwurzelung und der durch die Umbenennung entstehenden Kosten ablehnend zur Bezeichnung des Landes als Freistaat (ThürPlProt., 1/95, S. 7276). 29

BVerfGE 5, 85 (198); 22,180 (204).

30

Vergi, zu den Staatszielbestimmungen und Grundrechten (S. 224 ff).

Β. Homogenitätsprinzip

33

c) Rechtsstaatsprinzip

Art. 28 Abs. 1 GG verpflichtet die Länder, sich eine rechtsstaatliche Ordnung zu geben. Das auf die Länderverfassungen durchgreifende 31 Rechtsstaatsprinzip beläßt den Ländern wenig Gestaltungsspielraum für eigene Ausformungen. Die Kernaussagen des Art. 20 Abs. 3 GG gelten auf Bundes- und Landesebene gleichermaßen: Der Grundsatz der Gewaltenteilung, die Gewährleistung persönlicher Grundrechte, 32 die Bindung von Verwaltung und Rechtsprechung an Gesetz und Recht und der Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung, die gerichtliche Kontrolle staatlichen Handelns sowie die im Grundgesetz nicht ausdrücklich geregelten Elemente des Vertrauensschutzes, der Rechtsklarheit und der Rechtssicherheit. In bezug auf das Gewaltenteilungsprinzip beläßt Art. 28 Abs. 1 GG dem Landesverfassungsgeber aber die Freiheit der Verschiebung von Gewichten zwischen Landesregierung und Landtag, soweit gewisse Kernbereiche jeder Funktion gewahrt werden. Die in den Stadtstaaten bekannte verfassungsrechtliche Institution von Deputationen durchbricht zwar das idealtypische Gewaltenteilungsprinzip, ist aber aus bundesverfassungsrechtlicher Sicht zulässig.33 Neben der Vorsorge für parlamentarische Kontrolle, Finanzkontrolle durch unabhängige Rechnungshöfe und Kontrolle durch Öffentlichkeit ist es auch Aufgabe der Länder, für eine justizförmige Rechtskontrolle zu sorgen. Während sich Organisation und Aufbau unabhängiger Gerichte vornehmlich auf unterkonstitutioneller Ebene abspielt, ist die Etablierung einer Verfassungsgerichtsbarkeit an die Adresse der Verfassungsgeber gerichtet. Mit Ausnahme Schleswig-Holsteins haben alle Länder von ihrer Freiheit, eine eigene Verfassungsgerichtsbarkeit zur errichten, Gebrauch gemacht.34

31

Veigl. (S. 30) sowie anstatt vieler: Herzog, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 20, Abschn. I, Rz. 33. 32

Hierzu (S. 38 ff).

33

BremStGH 1, 27 (30); Herdegen, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR IV, § 97, Rz. 20; Maas, DÖV 1969,835 (836); Schulz, in: Schneider/Zeh, ParlamentsR, S. 1743 (1751 ff). Zu den Deputationen, veigl. (S. 114). 34

BVerfGE 4, 178 (189); 6, 376 (382); 22, 267 (270); 36, 342 (361). Zu den Landesverfassungsgerichten, vergi. (S. 168 ff). 3 Stiens

34

Erstes Kapitel: Föderale Vielfalt / bundesrechtliche Vorgaben d) Demokratieprinzip

Das Demokratieprinzip eröffnet trotz seines Durchgriffscharakters 35 dem Landesverfassungsgeber die meisten Gestaltungsmöglichkeiten. Kern des demokratischen Prinzips ist die Verwirklichung der von Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG beschriebenen Volkssouveränität, wonach das jeweilige Landesvolk 36 die Rolle des Souveräns einzunehmen hat. Jeder Akt öffentlicher Gewalt muß durch eine ununterbrochene Kette von Legitimationsvorgängen auf das Volk zurückführbar sein. Die Länder werden auf die Einführung von zumindest einem gewählten Repräsentativorgan mit eigenen substantiellen Mitwirkungsrechten festgelegt. Daneben sind in bezug auf die Organisation der Legislative sowohl Ein- als auch echte oder unechte Zweikammersysteme zulässig: Der bayerische Senat weist zwar eine bei der allgemeinen Volksvertretung unzulässige berufsständische Zusammensetzung auf, entspricht aber deshalb grundgesetzlichen Homogenitätsanforderungen, weil die materiell bedeutsamen Gesetzgebungs- und Kontrollfunktionen der gewählten Körperschaft überlassen bleiben. 37 Im Rahmen der von Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG spezifizierten allgemeinen Wahlrechtsgrundsätze für die Volksvertretungen der Länder besteht für den Landesgesetzgeber Spielraum in der Ausgestaltung.38 Unterschiede bestehen vor allem bezüglich der Frage der Intensität verfassungsrechtlicher Fixierung des Wahlsystems und der Dauer der Wahlperiode. 39 In den neuen Ländern wird durchweg ein Wahlverfahren vorgeschrieben, das die Persönlichkeitswahl mit den Grundsätzen der Verhältniswahl verbindet. Eine Besonderheit besteht darüber hinaus in Schleswig-Holstein für Parteien der dänischen Minderheit.

35

Vergi. (S. 30). Krit.: Kersten, DÖV 1993, 896 (901) unter Berufung auf: BVerfGE 83, 37 ff, 60 ff. 36

Vergi, hierzu (S. 194 ff).

37

Bothe, in: AK zum GG, Art. 28, Rz. 10; Maunz, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR IV, § 95, Rz. 7; Schmitt Glaeser/Klein, JöR 35 (1990), 105 (110 f); a.A.: Mielke, Länderparl., S. 43. Zum bayerischen Senat, vergi. (S. 93 ff). 38 39

BVerfGE 4, 31 (44).

4 Jahre: Art. 30 BaWüV; Art. 16 BayV; Art. 75 Abs. 1 S. 1 BremV; Art. 10 Abs. 1 HambV; Art. 79 HessV; Art. 27 Abs. 1 S. 1 MeVoV; Art. 43 S. 1 SaAnhV; Art. 13 Abs. 1 S. SchlHolV. 5 Jahre: Art. 62 Abs. S. 1 BrandV; Art. 9 Abs. 1 S. 1 NdsV; Art. 34 NRWV; Art. 83 Abs. 1 RhPfV; Art. 67 Abs. 1 S. 1 SaarlV; Art. 44 Abs. 1 S. 1 SächsV; Art. 50 Abs. 1 S. 1 ThürV.

C. Vorrang des Bundesrechts

35

Auch die in fast allen Landesverfassungen vorgesehenen plebiszitären Elemente sind Bestandteil des landeseigenen Gestaltungsspielraums. 40 Die Formulierung des Art. 20 Abs. 2 GG „und Abstimmungen" deutet bereits daraufhin, daß kein Ausschließlichkeitsanspruch für die repräsentative Demokratie begründet ist. Die mit dem Demokratieprinzip zusammenhängende Ausgestaltung des Regierungssystems ist mit Ausnahme der Festlegung auf ein parlamentarisches Regierungssystem 41 in weiten Teilen in das Ermessen des Landesverfassungsgebers gestellt. In bezug auf Modalitäten der Bildung, Bezeichnung, Funktion und Kompetenzen der Landesverfassungsorgane gibt es keine näheren Vorgaben. Abweichend vom Bund setzen die Länder andere Akzente hinsichtlich des Verhältnisses von Parlament und Regierung 42 und verzichten beispielsweise ganz auf die Installation eines Staatsoberhauptes. Differenzierungen bestehen auch bezüglich der Regelungen zur Indemnität der Landtagsabgeordneten 43 oder der Entscheidung der Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Regierung oder die Volksvertretung vorzeitig aufgelöst werden kann oder muß. Weder Vertrauensfrage noch Mißtrauensvotum sind zwingende Institutionen. In seinem „Schleswig-Holstein-Urteil" 44 erachtete das Bundesverfassungsgericht auch das Institut der potentiell „ewigen" Landesregierungen mit Rücksicht auf die Organisationshoheit der Länder für mit dem Homogenitätsgebot vereinbar.

C. Vorrang des Bundesrechts I.

Reichweite des Art. 31 GG

Art. 31 GG gilt als klassische Kollisionsnorm, die subsidiär dann Anwendung findet, wenn keine lex specialis einschlägig ist. 45 Soweit das Grundgesetz die 40

BVerfGE, 60, 175 (208); Feddersen, DÖV 1992, 989 (991); Hofmann, in: FS f. Neumayer, S. 281 (294); Klein, in: Schmidt-Bleibtreu/ders., GG-Komm., Art. 28, Rz. 3; Maunz, in: Merten/Morsey, 30 Jahre GG, S. 87 (94 f); Schefold, ZParl. 1989,425 (428); Stem, in: BK zum GG, Art. 28, Rz. 39. Zu den plebiszitären Elementen, vergi. (S. 198 fi). 41

BVerfGE 9, 268 (281).

42

Vergi, hierzu (S. 50 und 99 ff).

43

§ 36 StGB bezieht sich nur auf den strafrechtlichen Indemnitätsbereich: BremStGH, DVB1. 1967, 622 (623 f); OLG München, BayVBl. 1875, 54 (55); a.A.: BGHZ 75, 348 = DÖV 1981, 300; kritisch hierzu: Schröder, Der Staat 21 (1982), 25 (43 ff); sich anschließend: Friesenhahn, DÖV 1981, 512 (517); Wolfrum, DÖV 1982,674 (679 f). 44

BVerfGE 27,44 (52 ff); kritisch: Häberle, JZ 1969,613 ff; Menzel, DÖV 1969,765 (771 f); Schäfer, DVBL 1969, 737 (738 f); Weis, Regierungswechsel, S. 75 ff. Zu den potentiell ewigen Landesregierungen, vergi. (S. 159 ff).

36

Erstes Kapitel: Föderale Vielfalt / bundesrechtliche Vorgaben

Freiheit zur Aufnahme bestimmter Normen in das gliedstaatliche Verfassungsrecht gibt, kann keine Kollisionlage vorliegen. Umstritten ist in diesem Zusammenhang, ob übereinstimmendes Bundesrecht und Landesverfassungsrecht im Sinne des Art. 31 GG kollidieren. Der föderalistischen Auffassung folgend verbietet sich die Nichtigkeitsfolge. 46 Dagegen erachtet die unitarische Auslegung 47 mit Bundesrecht inhaltsgleiches Landesverfassungsrecht für kompetenzwidrig. Die letztgenannte Ansicht verkennt allerdings, daß die nach Art. 31 GG unumstritten geforderte Kollisionslage zwischen Bundes- und Landesrecht bereits nach ihrem Wortlaut den Fall übereinstimmender Rechtsnormen ausschließt. Gewichtigstes Argument dürfte jedoch sein, daß im Verhältnis von Bund und Ländern der Grundgesetzgeber den nach Art. 28 GG zunächst eingeräumten Gestaltungsspielraum der Länder im Rahmen ihrer originären Verfassungshoheit nicht anderenorts wieder beseitigen kann. Nach der an Art. 2 S. 1 ReichsV von 1871 und Art. 13 Abs. 1 WRV anknüpfenden Vorschrift wird durch den Erlaß eines kompetenzmäßig erlassenen Bundesgesetzes alles dessen Gegenstand betreffende und ihm widersprechende Landesrecht aufgehoben, sowie die Entstehung neuen Landesrechts zu diesem Gegenstand ausgeschlossen. Das Bundesgesetz wirkt also in Anlehnung an die Formulierung von Anschütz 48 rückwärts als Aufhebung und vorwärts als Sperre. Nach der herrschenden Interpretation des Begriffs „brechen" wird Derogation, nicht Suspension des dem Bundesrecht widersprechenden Landesrechts angenommen mit der Konsequenz, daß es auch bei Aufhebung der bundesrechtlichen Regelung nicht wieder „auflebt". 49

45

BVerfGE 26,116 (135); 36,342, (363); Gross, DVB1.1950,5 (6); Klein, in: SchmidtBleibtreu/ders., GG-Komm., Art. 31, Rz. 6. 46 Bartlsprenger, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR IV, § 96, Rz. 23; Bothe, in: AK zum GG, Art. 31, Rz. 20; Dietlein, Grundrechte, S. 26 f; Gallwas, JA 1981,536 (537 f); Gubelt, in: v. Münch, GG-Komm., Art. 31, Rz. 23; Klein, in: Schmidt-Bleibtreu/ders., GG-Komm., Art. 31, Rz. 6; Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 31, Rz. 14; Meder, BayV-Komm., Einleitg., Rz. 7; Sachs, DVB1. 1987, 857 (862); Schneider, DÖV 1987,749 (752); Stem, StaatsR I, S. 722; Süsterhenn/Schäfer, RhPfV-Komm., Art. 141, Erl. 4. Offengelassen von: BVerfGE 36, 342 (367). 47

HessStGH NJW 1951,734; Boldt, in: Landtag NRW, Kontinuität, S. 63 (81); Ipsen, HambV, S. 322; Jutzi, LVerfR, S. 22; Menger, VerwArch 62 (1971), 75 (76 ff); Nitsche, BayVBl. 1956,71 f. 48 49

Anschütz, WRV-Komm., Art. 13, Anm. 3.

Vergi, f. d. h.M. nur: Gubelt, in: v. Münch, Art. 31, Rz. 20; A.A.: Berlit, KritJ 1992, 437 (445, Fn. 63); v. Olshausen (Fn. 4 S. 23), S. 124 ff; Sacksowsky, NVwZ 1993, 235 (239); ähnlich: Erbguth/Wiegand, DÖV 1992,770 (778); differenz.: März, Bundesrecht, S. 186 ff, 203.

C. Vorrang des Bundesrechts

37

Die Derogationswirkung gilt für Bundesrecht jedweden Ranges gegenüber Landesrecht jeglicher Art. Im Extremfall kann also Gewohnheitsrecht 50 oder eine Rechtsverordnung des Bundes über die Gültigkeit von Landesverfassungsrecht entscheiden. Insofern ist die in Art. 2 Abs. 5 BrandV getroffene Feststellung, daß die Bestimmungen des Grundgesetzes denen der Landesverfassung vorgehen, zumindest miß verständlich. 51

Π.

Auswirkung des Art. 31 GG auf den Inhalt der Landesverfassungen

Obwohl der Vorrang des Bundesrechts vor Landesrecht von keiner Landesverfassung in Frage gestellt wird, weisen insbesondere die älteren Verfassungen einige durch das Grundgesetz außer Kraft gesetzte Vorschriften auf: Nichtig ist der Fortbestand der Todesstrafe trotz Art. 102 GG in den Landesverfassungen Bayerns und Hessens.52 Art. 29 Abs. 5 HessV enthält ein absolutes Aussperrungsverbot der Arbeitgeber, obwohl zumindest die suspendierende Abwehraussperrung bundesverfassungsrechtlich geschützt ist. 53 Art. 127 Abs. 4 HessV mißachtet die Anerkennung des in Art. 98 Abs. 5 S. 3 GG manifestierten Entscheidungsmonopols des Bundesverfassungsgerichts bezüglich Richteranklagen. 54 Nicht grundgesetzkonform sind auch die sich über das nach Art. 21 GG geltende Parteienprivileg hinwegsetzenden landesverfassungsrechtlichen Vorschriften. 55 Gleiches gilt für die Bestimmungen zur Verwirkung von Grundrechten, die abweichend vom Grundgesetz die Entscheidung hierüber nicht ausschließlich dem Bundesverfassungsgericht zuweisen.56 Art. 147 Abs. 2 HessV ist durch § 6 EGStPO gegenstandslos geworden. 50

Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 31, Rz. 4; zweifelnd: v. Mangoldt/Klein, GG-Komm., Art. 31, Anm. IV, 2. 51

Kritisch auch: Boehl, in: Stem, Wiedervereinigung III, S. 24 f; Franke/KneifelHaverkamp, AöR 42 (1994), 111 (140); Sachs, LKV 1993, 241 (244). 52 Art. 47 Abs. 4 S. 2 BayV; Art. 121 Abs. 2 BremV; Art. 21 Abs. 1 S. 2, 109 HessV. In Bremen wurde kürzlich Art. 121 Abs. 2 im Hinblick auf Art. 102 GG gestrichen hierzu (S. 25) und Ausschußbericht 1993 (Fn. 10 S. 25), S. 14 und Ausschußbericht 1994 (Fn. 10 S. 25), S. 8. 53

BVerfGE, NJW 1991,2549; a.A. noch: Hess. LAG, NJW 1979, 2268.

54

In wurde jüngst die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts für Richteranklagen ausdrücklich festgeschrieben (Art. 136 Abs. 3, Art. 138 n.F. BremV), hierzu (S. 25) und Ausschußbericht 1993 (Fn. 10 S. 25), S. 8 und Ausschußbericht 1994 (Fn. 10), S. 9. 55

Art. 15 BayV; Art. 32 NRWV; hierzu: Boldt, in: Landtag NRW, Kontinuität, S. 63

(75). 56

Art. 17, 18,146 HessV; Art. 10 RhPfV; Art. 10 SaarlV.

38

Erstes Kapitel: Föderale Vielfalt / bundesrechtliche Vorgaben

Auch über den Verfassungsberatungen der neuen Bundesländer hing das Damoklesschwert des Art. 31 GG. Beispielsweise wurden in Brandenburg und Thüringen angesichts der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 9 Abs. 3 G G 5 7 die zur Diskussion vorgelegten Bestimmungen zum Aussperrungsverbot nicht übernommen 58 und die im Leipziger Hochschullehrerentwurf und der Beschlußempfehlung des brandenburgischen Verfassungsausschusses ursprünglich enthaltene Staatszielbestimmung: „Das Land setzt sich [dafür ein, daß] strafrechtliche Maßnahmen wegen Schwangerschaftsabbruchs [...] unterbleiben", 59 mit Blick auf Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 2 GG und die dazu ergangene höchstrichterliche Entscheidung60 letztlich gestrichen.

D. Schutz der Landesgrundrechte I.

Reichweite des Art. 142 GG

Anhand des für den wichtigen Teilbereich der Grundrechte 61 als Einschränkung zu Art. 31 GG in das Grundgesetz eingeführten Art. 142 GG wird besonders deutlich, daß die Bundesverfassung nicht nur bemüht ist, mit Hilfe von Homogenitäts- und Kollisionsvorschriften, die dem bundesstaatlichen Prinzip immanenten Gefahren unterschiedlicher Ausgestaltung gliedstaatlichen Verfassungsrechts zu bannen, sondern gleichzeitig die Verfassungsautonomie der Bundesländer toleriert. Art. 142 GG anerkennt einerseits die Grundrechte der Landesverfassungen erster Schaffensperiode. 62 Aber auch die nach dem 24. 5. 1949

57

Hierzu bereits (Fn. 53 S. 37).

58

Vergi. Art. 52 Abs. 3 der Beschlußempfehlung des BrandVerfA vom 20. 3. 1992; Art. 26 Abs. 3 ThürSPD-E; Art. 35 Abs. 3 ThürUPDS-E. 59

Art. 10 Leipziger HochschullehrerE, eingebracht von: LL/PDS und Bündnis 90/Grüne (SächsLTDrs. 1/26,1/29) sowie Art. 8 Abs. 2 S. 2 des von SPD, PDS/LL, F.D.P. eingebrachten BrandVerfEntwurfs vom 13. 12.1991 und Art. 8 Abs. 2 S. 1 der Beschlußempfehlung des VerfA vom 20. 3. 1992. 60

BVerfGE 39,1 (44); „rechtliche Verbotenheit" jüngst bestätigt: BVerfGE, NJW 1993, 1751. 61

Die in Art. 142 GG enthaltene Beschränkung auf die Art. 1 bis 18 GG ist Redaktionsversehen: Unabhängig davon, daß Art. 18 GG selbst kein Grundrecht darstellt, sind unumstritten auch grundrechtsähnliche Rechte von Art. 142 GG umfaßt: BVerfGE 22,267 (271); Böckenförde/Grawert, DÖV 1971, 119 (120); Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 31, Rz. 5; kritisch: Dietlein, Grundrechte, S. 33 f; Sachs, DÖV 1985,469 (470 f). 62

Im Verhältnis zu Art. 123 Abs. 1 besagt Art. 142 GG, daß die Landesgrundrechte als Landesverfassungsrecht weitergelten.

D. Schutz der Landesgrundrechte

39

normierten Grundrechte sowie zukünftige grundrechtliche Neuerungen bleiben entgegen der Formulierung „bestehen bleiben" in Kraft. Dabei stellt sich jedoch die Frage nach der Reichweite des Grundrechtsbegriffs in Art. 142 GG. Erörterungsbedürftig ist insbesondere, ob lediglich die subjektiven Staatsabwehrrechte i.S. der bürgerlich-liberalen Grundrechtstheorie 63 oder darüber hinaus auch grundrechtsgleiche Rechte, Einrichtungsgarantien, grundrechtliche Leistungspflichten und soziale Grundrechte umfaßt sind. Bereits aus dem Wortlaut des Art. 142 GG, der nur Grundrechte erwähnt, ergibt sich, daß Grundpflichten von der Privilegierung ausgeschlossen sind. Es handelt sich hier um einen Anwendungsfall des Art. 31 GG. Damit derogieren die Grundpflichten des Grundgesetzes die des Landesverfassungsrechts dann, wenn sie ein „Mehr" an landesverfassungsrechtlicher Bindung des einzelnen bedeutet. Gleichlautende oder sich unter der bundesrechtlichen Impflichtnahme befindlichen Landesgrundpflichten bleiben also in Kraft. Anders fällt die Beurteilung für grundrechtsgleiche Rechte aus: Ausgehend von dem Willen des historischen Gesetzgebers, dem es um die Aufrechterhaltung konkret subjektiver Rechtspositionen sowie ihre Durchsetzbarkeit mit Hilfe der in einigen vorgrundgesetzlichen Landesverfassungen vorgesehenen Verfassungsbeschwerde 64 ging, sind sie von Art. 142 GG in jedem Fall umfaßt. 65 Umgekehrt ergibt sich die Anwendung der Privilegierung des Art. 142 GG bei objektiv-rechtlichen Gewährleistungen nur dann, wenn die Regelung auch eine subjektive Komponente enthält und diese mit dem objektiven Gehalt der Regelung untrennbar verbunden ist. 6 6 Im übrigen sind Einrichtungsgarantien und soziale Grundrechte ebenso wie Staatszielbestimmungen und Programmsätze aufgrund ihres politischen Charakters dem Geltungsbereich des Art. 28 Abs. 1 GG zuzuordnen. 67 Voraussetzung für Art. 142 GG ist, daß die Landesgrundrechte mit den Bundesgrundrechten übereinstimmen.

63

Hierzu: Böckenförde, NJW 1974,1529 ff.

64

Auf Bundesebene wurde die Verfassungsbeschwerde am 29. 1. 1969 (GVB1.1, S. 97) eingeführt. 65

BVerfGE 22, 267 ff; Dietlein, Grundrechte, S. 30; Schmidt, in: Meyer/Stolleis, HessStVerwR, S. 53; Winkelmann, DVB1. 1991, 791 (792); a.A.: Stein, in: Zinn/ders., HessV-Komm., Art. 19, Anm. 3, Art. 20 ff, jeweils Anm. 1. 66

Böckenförde/Grawert, DÖV 1971, 119 (120); Dietlein, Grundrechte, S. 29 f, 32 f; Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 142, Rz. 9; Pietzcker, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR IV, § 99, Rz. 42. 67

So auch: Jutzi, LVerfR, S. 46; Pietzcker, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR IV, § 99, Rz. 30; Zielke, RdA 1992,185 (188).

40

Erstes Kapitel: Föderale Vielfalt / bundesrechtliche Vorgaben

Problematisch ist jedoch die Frage, wann Übereinstimmung der Grundrechte gegeben ist. Während die Zulässigkeit von über den im Grundgesetz gewährten Standard hinausgehender oder auch inhaltsgleicher subjektiver Gewährleistungen in den Landesverfassungen überwiegend bejaht wird, 6 8 ist man geringeren Gewährleistungen gegenüber eher skeptisch: Die von Teilen des Schrifttums entwickelte Ergänzungslehre, nach der das hinter dem Grundrecht des Grundgesetzes zurückbleibende Grundrecht der Landesverfassung um eben diesen defizitären Teil auf den Inhalt des bundesverfassungsrechtlichen Grundrechts hin ergänzt wird, 6 9 stößt inzwischen auf einhellige Ablehnung: 70 Unabhängig davon, daß eine Landesverfassung immer nur ein vom Verfassungsgeber des Landes gestaltetes, nicht ein durch Bundesrecht umgestaltetes Grundrecht gewährleisten kann, würde das Hineinlesen aller Bundesgrundrechte in die Landesverfassung gegen die vom Grundgesetz bezweckte Sicherung weitgehender Aufrechterhaltung der Verfassungsräume der Länder für den Grundrechtsbereich verstoßen. Unter Berufung auf den Gedanken der „partiellen Übereinstimmung" bleiben nach einer zweiten Auffassung die gegenüber dem Grundgesetz defizitären landesverfassungsrechtlichen Grundrechtsverbürgungen in Kraft. 71 Gegen die Weitergeltung von hinter dem grundgesetzlichen Standard zurückbleibenden subjektiven Gewährleistungen sprechen aber primär Abgrenzungsprobleme. Die Differenzierung zwischen zurückbleibenden Grundrechten i.S. des Art. 142 GG einerseits und widersprechenden Grundrechten i.S. des Art. 31 GG andererseits wird ein theoretisches Konstrukt bleiben. Darüber hinaus steht diese Auslegung nicht mit der von den Verfassungsvätern intendierten, für 68

Vergi, anstatt vieler: v. Olshausen (Fn. 4 S. 23), S. 129. A.A. wohl Quaritsch, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR V, § 120, Rz. 5, der in den grundgesetzlichen Deutschengrundrechten eine „Maximalgarantie" sieht, die bei konsequenter Betrachtung nicht von den Landesverfassungen überschritten werden dürfte. Hiergegen: Sachs, DÖV 1985, 469 (477). 69

Dennewitz, DÖV 1949,341 (342).

70

Kritisch: Gallwas, JA 1981,536 (537 f); Maunz,in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 142, Rz. 15; Sachs, DÖV 1985, 469 (474); Sacksofwsky, NVwZ 1993, 235 (238); Schneider, DÖV 1987,749(752). 71

Bachof, DÖV 1951, 588 (588); Boldt, in: Landtag NRW, Kontinuität, S. 63 (82); Gallwas, JA 1981, 536 (541); Leisner, Bayer. Grundrechte, S. 20 ff; März, Bundesrecht, S. 198 ff; Meder, BayV-Komm., Vorbem. Art. 98, Rz. 7; v. Olshausen (Fn. 4 S. 23) S. 121; Pietzcker, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR IV, S. 713 f; Rüfner, DÖV 1967, 668 (669); Sachs, DÖV 1985, 469 (475 ff); Sacksofsky, NVwZ 1993, 235 (238); Schwan, in: Pfennig/Neumann, BerlinV-Komm., Vorbem. Abschn. II, Rz. 5; Stein, in: Zinn/ders., HessV-Komm., Vorbem. Art. 1, VII 3, S. 102.

D. Schutz der Landesgrundrechte

41

die Landesverfassungsgebung verbindlichen Statuierung eines „Mindestgrundrechtsstandards" im Einklang. Vor dieser Perspektive ist der herrschenden Ansicht zu folgen, die entsprechend der Intention des Parlamentarischen Rats 72 eine Normenkollision und als Rechtsfolge die Derogation der betreffenden Landesgrundrechte vorsieht. 73

Π.

Auswirkung des Art. 142 GG auf den Inhalt der Landesverfassungen

Den durch Art. 142 GG gewährten erheblichen Spielraum für einen gegenüber dem Grundgesetz erweiterten Grundrechtsschutz nutzen insbesondere die ältesten und jüngsten Verfassungen. Als Extension des Schutzbereichs können das Auskunftsrecht in bezug auf Umweltinformationen, das (explizit manifestierte) Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, das Recht auf seelische Unversehrtheit und auf Würde im Sterben eingeordnet werden. Teilweise wird die grundgesetzliche Frist zur richterlichen Vorführung bei Festnahmen von maximal 48 Stunden auf äußerstenfalls 24 Stunden verkürzt. 74 Brandenburg und Thüringen sehen hinsichtlich des Brief-, Post und Fernmeldegeheimnisses zumindest eine nachträgliche richterliche Kontrolle vor, während Art. 10 Abs. 2 S. 2 GG in bestimmten Fällen den Rechtsweg ganz ausschließt. Neben dem überwiegend verbürgten Grundrecht auf Bildung gewähren einige Landesverfassungen ein Grundrecht auf Zugang zu allen öffentlichen Bildungsanstalten. Bayern, Brandenburg, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Thüringen kennen ein Recht auf Begabtenförderung, das sich in den jüngsten Verfassungen auch auf Behinderte und sozial Benachteiligte erstreckt. SachsenAnhalt und Thüringen gewährleisten über die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung hinaus auch Bestand und Entwicklung bzw. Grundversorgung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. 75 72

Vergi.: Abg. Laforet, JöR 1 (1951), 912.

73

Böckenförde/Grawert, DÖV 1971,119 (122); Denninger, in: AK zum GG, Art. 142, Rz. 7; Dietlein, DtZ 1993,136 (137 f); ders., Grundrechte, S. 41 f; ders., Jura 1994,57 (59); Jutzi, LVerfR, S. 38 f, ders., DÖV 1983,836 (838); Magiera, in: Stem, Wiedervereinigung III, S. 141 (153,167); Maunz, in: Merten/Morsey, 30 Jahre GG, S. 87 (99); v. Münch, in: ders., GG-Komm., Art. 142, Rz. 7; Richter, JuS 1982,900 (901); Stem, StaatsR I, S. 721 ; Tilch, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 551 (557); Graf Vitzthum, VVDStRL 46 (1988), 7 (32 0; ders., VB1BW 1991,404 (409). 74

Art. 9 Abs. 3 BrandV; Art. 19 Abs. 2 HessV; Art. 4 Abs. 3 S. 2ThürV. Für Wirksamkeit: Jutzi, DÖV 1983,836 (837); ders., LVerfR, S. 59; v. Olshausen (Fn. 4 S. 23), S. 108,150; Stein, in: Zinn/ders., HessV-Komm., Art. 19, Rz. 3. 75

Art. 20 Abs. 2 SächsV; Art. 12 Abs. 1 ThürV.

42

Erstes Kapitel: Föderale Vielfalt / bundesrechtliche Vorgaben

Überwiegend räumen die Landesverfassungen den Beschäftigten in Betrieben, Dienststellen und Einrichtungen des Landes ein Mitbestimmungsrecht ein. 7 6 In Bayern, Bremen, Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland ist ein Recht auf Urlaub, in Berlin der Schutz von Frauen, Jugendlichen und Körperbehinderten im Arbeitsverhältnis verfassungsrechtlich fixiert. Schließlich gestalten einige Landesverfassungen die im Grundgesetz gewährleisteten Deutschenrechte (Berufs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit sowie das Recht auf Freizügigkeit) als Menschenrechte aus. 77 Auch solche Grundrechte, die keine Entsprechung im Katalog des Grundgesetzes finden, bleiben nach der ratio des Art. 142 GG in Kraft. Hierzu zählt das in Art. 141 Abs. 3 BayV und Art. 10 Abs. 3 SächsV garantierte „Recht auf Genuß der Naturschönheiten und die Erholung in der freien Natur", das nach Art. 2 Abs. 2 BaWüV gewährte Menschenrecht auf Heimat und gem. Art. 16 ThürV gesicherte Recht auf Obdach im Notfall. 78

E. Landesverfassung und bundesstaatliche Kompetenzordnung Da die Landesverfassungen, wie auch das Grundgesetz, bezogen auf das Staatsganze nur Teilordnungen darstellen, können sie normative Wirkung nur entfalten, soweit die Landeszuständigkeiten entsprechend der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern reichen. Nach der Grundsatzregelung des Art. 30 GG gilt für die drei staatlichen Hauptfunktionen die Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Länder; konkretisiert wird diese Grundentscheidung in den Art. 70 ff, 83 ff und 92 ff GG. Allerdings entschied sich der Parlamentarische Rat für ein tendenziell kooperatives System, das den Ländern keine völlig gegen den Bundesstaat abgeschotteten, natürlichen oder naturrechtlichen Kompetenzbereiche zugesteht.79 Da es dem Bundesgesetzgeber — wenn auch unter Mitwirkung des Bundesrats — vorbehalten ist, durch entsprechende Verfassungsmodifikationen in den Grenzen des Art. 79 Abs. 3 GG Zuständigkeitsverschiebungen vorzunehmen, ist der Vorbehalt des 76

Art. 175 BayV; Art. 25 BerlinV Ait. 50 BrandV; Ait. 47 BremV; Art. 38 HessV; Art. 26 NRWV; Art. 67 RhPfV; Art. 26 SächsV; Art. 37 Abs. 3 ThürV. 77 Art. 109, 113, Abs. 1, 114 BayV; Art. 18 BerlinV; Art. 17, 20, 23 BrandV; Art. 16, 17,18 BremV; Art. 13 RhPfV; Art. 23,24 SächsV; Art. 12 SaAnhV; Art. 5,10,13 ThürV. 78 79

Vergi, zu den Grundrechten (S. 224) ff.

Dagegen beruht das Kompetenzgefüge traditioneller Bundesstaaten (USA, Schweiz, Australien, Kanada) auf dem Trennsystem: Schultze, ZParl. 1990,475 (479 ff).

E. Landesverfassung und bundesstaatliche Kompetenzordnung

43

Grundgesetzes und damit auch gleichzeitig der Umfang der Landesverfassungskompetenz flexibel zu bestimmen. Insofern gestalten sich eindeutige Konturen zur Bestimmung des Kompetenzgegenstandes „Landesverfassung" schwierig. Aufgrund der im Bundesstaat begründeten Pluralität politischer Leitungsgewalt gehört der Bereich der Staatsorganisation zum kompetenziellen Reservat gliedstaatlichen Verfassungsrechts. 80 Mehr Berührungspunkte zum Bundesverfassungsrecht bieten dagegen die Bereiche der Grundrechts- und Sozialordnung. Beispielsweise sind mit Bundesverfassungsrecht inhaltsgleiche Staatszielbestimmungen oder Grundrechte der Landesverfassungen mangels Kollision mit Bundesrecht zwar rechtlich zulässig,81 im Kontext der gesamtstaatlichen Kompetenzordnung aber weitgehend ohne normative Wirkung. 82

I.

Erosion von Landeskompetenzen zugunsten des Bundes

Insbesondere in den sechziger und siebziger Jahren, als der Wunsch nach einheitlichen Lebens- und Rechtsverhältnissen im gesamten Bundesgebiet erstarkte, führte die extensive Ausschöpfung der sog. Kompetenz-Kompetenz und Art. 72 Abs. 2 GG, flankiert durch ein großzügiges Verständnis der Gesetzgebungskompetenzen letztlich zu einer hochgradigen Verflechtung der politischen Entscheidungsprozesse und wachsenden Zentralisierung der staatlichen Aufgaben beim Bund. Während in der bundesstaatlichen Praxis die Rechtsprechungs- und Verwaltungskompetenz (ungeachtet der neueren Ansätze zu einer Gemeinschaftsverwaltung von Bund und Ländern) in der Regel bei den Ländern liegt, sind entgegen der aus Art. 70 Abs. 1 GG resultierenden Vermutung die Gesetzgebungsbefugnisse inzwischen eindeutig beim Bund konzentriert. 83 Deutlichstes Beispiel auf Landesverfassungsebene sind die Bereiche Arbeit und Wirtschaft, die insbesondere in den vorgrundgesetzlichen Landesverfassungen besonders ausgiebige Fürsorge erfahren haben. Die einschlägigen 80

BVerfGE 1, 14 (34); 34,9 (LS 1); Degenhart, StaatsR I, Rz. 466; Isensee, SächsVBl. 1994,28 (30); März, Bundesrecht, S. 188; Sachs, DVB1. 1987,857 (865); ders., ThürVBl. 1993,121 (122 f). 81

Hierzu: (S. 32, 39).

82

Vergi, aber (S. 230).

83

Eicher, Machtverlust, S. 76 ff; Hesse, Unit. Bundesstaat, S. 116 ff; Lenz, DÖV 1977, 157 (158 ff); Maitin, ZParl. 1984,278 (279 ff). Zum Teil wurden den Landesregierungen durch umfangreiche Verordnungsermächtigungen des Bundes Aufgaben der Landesparlamente übertragen; SchlHolEnquêtekommission (Fn. 8 S. 25), S. 28 f; BerlinAOHausDrs. 12/180, S. 29.

44

Erstes Kapitel: Föderale Vielfalt / bundesrechtliche Vorgaben

Arbeits- und Wirtschaftsgesetzgebungskompetenzen werden fast ausschließlich vom Bund ausgeschöpft, so daß die betreffenden Landesverfassungsbestimmungen vor dem Dilemma stehen, bis zu einer — allerdings nicht zu erwartenden — Belebung der einschlägigen konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis der Länder überwiegend wirkungslos zu sein. Nicht nur den landes verfassungsrechtlichen Sozialisierungsartikeln ist durch Art. 15 GG der Boden entzogen, sondern auch die wirtschaftspolitischen Zielsetzungen allgemein führen angesichts ihrer Überlagerung durch das Kartell- und Kreditwesengesetz nur ein Schattendasein.84 Gleiches gilt für die Materie des Umweltschutzes. Während teilweise bei Erlaß des Grundgesetzes Bereiche des Umweltschutzes der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz zuzuordnen waren, 85 führten Verfassungsnovellierungen ab Ende der fünfziger Jahre zu erheblichen Ausweitungen der Bundeskompetenz.86 Durch diesen kontinuierlichen Sog wurden die Länderparlamente zunehmend von eigener legislativer Tätigkeit verdrängt. Zugunsten des politischen Gewichts von Bundestag und Bundesrat haben sie einen nachhaltigen Substanzverlust zu beklagen.

Π.

Erosion von Landeskompetenzen zugunsten der Europäischen Gemeinschaft

Neben den unitarischen und kooperativen Tendenzen innerhalb der Bundesrepublik Deutschland trägt die fortschreitende 87 Europäische Integration zur Kompetenzbeschneidung der Länder ein Weiteres bei. Ursachen für die in der Gemengelage von europäischer Integration und bundesstaatlicher Ordnung angelegte Spannungssituation sind der grundsätzliche Anwendungsvorrang der EGNormen vor nationalem Recht, 88 die Abstinenz von Mechanismen auf EG-Ebene, integrationsbedingte Kompetenzverluste der Länder aufzufangen oder zu kompensieren. Ursache hierfür ist auch das Recht des Bundes, nach Art. 24 GG

84

Grawert, NJW 1987,2329 (2336); Huber, LKV 1994,121 (127).

85

Art. 74 Nr. 11,12,17, 18, 22, 23 und im weiteren Sinne Nr. 1 GG.

86

Seit 1959: Kernenergie (Nr. IIa); seit 1971 Tierschutz (Nr. 20); seit 1972 Abfallbeseitigung, Luftreinhaltung, Lärmbekämpfung (Nr. 24); seit 1961 Luftverkehr in ausschl. Bundeskompetenz (Art. 73 Nr. 6); Rahmengesetzgebungskompetenz f. Naturschutz, Landschaftspflege, Wasserhaushalt (Art. 75); hierzu: Pestalozza, WiVerw. 1984,245. 87

Vertrag über die Europäische Union vom 7. 2. 1992, Bull. d. BundesReg. vom 12.2.1992 Nr. 16, S. 113; bestätigt von: BVerfGE, EuGRZ 1993,429 ff; hierzu: Schröder, DVB1. 1994,316 (318 ff). 88

BVerfGE 73, 339 (375).

E. Landesverfassung und bundesstaatliche Kompetenzordnung

45

bislang ohne Zustimmung der Länder, deren Kompetenzen auf zwischenstaatliche Einrichtungen zu übertragen (sog. offene Staatlichkeit). Auch wenn noch nicht geklärt ist, wo genau die Grenzen der Übertragungskompetenz des Bundes liegen, 89 umfaßt sie nach überwiegender Ansicht auch solche Hoheitsrechte, die in den ausschließlichen Kompetenzbereich der Länder fallen. 90 Insbesondere seit Anfang der achtziger Jahre ist eine sich stark ausweitende, in Länderkompetenzen eingreifende Tätigkeit der Gemeinschaft zu verzeichnen. Dabei wurde in wichtige Domänen der Länder, wie Kultur-, Bildungs- und Ausbildungswesen, aber auch Gesundheits-, Forschungs- und Wirtschaftspolitik sowie das Recht des öffentlichen Dienstes eingegriffen. Beispielsweise entwickelte sich die Medienpolitik der EG zum ,»Zankapfel" 91 zwischen Ländern und Europäischer Gemeinschaft. Deutlich zutage trat der Konflikt im Zusammenhang mit der am 3.10.1989 im Rat der Europäischen Gemeinschaft erlassenen sog. Fernsehrichtlinie, 92 mit der die relative Abgeschlossenheit des nationalen Rundfunks überwunden werden sollte. Obwohl das Rundfunkrecht zum Hausgut der Länderkompetenz gehört und diese im Bundesrat die Richtlinie abgelehnt hatten, 93 entschloß sich die Bundesregierung, dem maßgeblichen EG-Richtlinienentwurf (unter Vorbehalt) zuzustimmen.94 Regelmäßig berühren innerstaatliche Kompetenzkonflikte die Wirksamkeit von EG-Rechtsetzungsakten jedoch nicht. 89

Vergi, hierzu: „Solange Γ : BVerfGE 37, 271 (285) und „Solange I Γ : BVerfGE 73, 339 (387); jüngst: BVerfGE, EUGRZ 1993, 429; Hailbronner, JZ 1990, 149 (150); Kewenig, JZ 1990, 485 (460); Maunz, BayVBl. 1990, 545 (547); Schütz, Der Staat 28 (1989), 201 (209). 90

Eicher, Machtverlust, S. 83 ff; Grabitz, AöR 111 (1986), 1 (6); Rojahn, in: v. Münch, GG-Komm., Art. 24, Rz. 39; Ossenbühl, in: ders., Föderalismus, S. 117 (146 f); Schröder, JöR 35 (1986), 83 (98); Tomuschat, in: BK zum GG, Art. 24, Rz. 25; Weber, DVB1. 1986, 800 (801); a.A.: Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 24, Rz. 18; Rudolf, in: FS f. Schlochauer, S. 117 (127); Schütz, Der Staat 28 (1989), 201 (204 ff). Jüngst zur Kulturhoheit der Länder und EU: Deringer, in: Simon/Franke/Sachs, Hdb. d. BrandV, S. 135 f. 91

Wägenbaur, in: Vogel/Oettinger, Föderalismus, S. 91 ff; Wittig-Terhard, ebd., S.

97 ff. 92

RL 89/552/EWG (Abi. Nr. L 289/23 ff).

93

BRDrs. vom 20. 3. 1987,259/86.

94

Dokument Kom. [88] 154 endg.-SYN 52. Der Eilantrag der bayerischen Staatsregierung vor dem Bundesverfassungsgericht mit dem Ziel, daß die Verletzung des Art. 30 GG durch den Kabinettsbeschluß der Bundesregierung festgestellt wird, wurde abgewiesen (BVerfGE 80, 74); hierzu: Memminger, DÖV 1989, 846 (847 ff). Letztlich stimmte die Bundesregierung aber neben Dänemark und Belgien gegen die Richtlinie.

46

Erstes Kapitel: Föderale Vielfalt / bundesrechtliche Vorgaben IQ.

Kompensationsbestrebungen

Seit Mitte der achtziger Jahre ist in der Bundesrepublik Deutschland ein gewisser Stimmungsumschwung durch Dezentralisierungs- und Entmischungsbestrebungen zu verzeichnen. Zwar wird die Irreversibilität der Wandlung vom separativen zum unitarisch-kooperativen Bundesstaat nicht bezweifelt. Die vielfältigen intensiven und langwierigen außerkonstitutionellen Bemühungen 95 sowie die erfolgten Verfassungsänderungen sollen dem Ausgleich bereits eingetretener Kompetenzverluste sowie der präventiven Vermeidung unverhältnismäßiger Konzentration von Zuständigkeiten auf (supra)nationaler Zentralebene dienen. 1. Modifikationen der Bundesverfassung a) Überblick Zu den jüngsten innerstaatlichen Reformansätzen gehören die Empfehlungen der paritätisch mit Vertretern von Bundestag und Bundesrat besetzten Gemeinsamen Verfassungskommission ( G V K ) 9 6 zur Änderung des Grundgesetzes, die vom verfassungsändernden Gesetzgeber zum Teil beschlossen wurden. Noch vor Ratifikation des Vertrages zur Europäischen Union 9 7 entschloß sich der Bundestag zur Neufassung der Art. 23,24, 50 und 52 GG, die künftig die Europapolitik in ein kooperatives Kompetenzgeflecht von Bund und Ländern stellen: 98 Art. 24 Abs. l a n.F. soll auch den Ländern in vergleichbarer Weise wie dem Bund im grenznachbarschaftlichen Bereich hoheitsrechtliche Kooperationen ermöglichen. Art. 50 GG n.F. ermächtigt den Bundesrat nicht nur, wie bislang, bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mitzuwirken, sondern darüber hinaus auch in Angelegenheiten der Europäischen Union. In diesem Zusammenhang steht der modifizierte Art. 52 Abs. 3a GG, der für Angelegenheiten 95

Überblick über Bestrebungen auf EG-Ebene: Hrbek, in: Vogel/Oettinger, Föderalismus, S. 9 (13 ff); Kisker, in : Huhn/Witt, Föderalismus, S. 217 (227 ff). Für den innerstaatlichen Bereich, vergi, nur die Entschließung der Konferenz der Präsidentend. dt. Landesparlamente vom 14. 1. 1983 (abgedr. in: ZParl. 1983), 357 ff, die Vorschläge der interfraktionellen Arbeitsgruppe des RhPfLandtags, Martin-Kommission (RhPfLTDRs. 10/1150), sowie die Berichte I u. II der in NRW eingesetzten Kommission „Erhaltung und Fortentwicklung der bundesstaatlichen Ordnung innnerhalb der BRD — auch in einem Vereinten Europa" (hierzu: Lhotta, ZParl. 1991, 253 (265 ff). 96

Die Kommission wurde am 28. 11. 1991 eingesetzt (BTDrs. 12/1590, S. 1670).

97

Vergi. (Fn. 87 S. 44). Die Änderungen waren Voraussetzung für die Ratifikation des EU-Vertrages: Scholz, NVwZ 1993,817 (819). 98

Geändert wurden zudem Art. 28 Abs. 1 S. 3 (hierzu: (S. 196ff), Art. 45,88 S. 2,115e Abs. 2 S. 2 GG (ÄndG vom 21. 12. 1992, BGBL I 1992,2086).

E. Landesverfassung und bundesstaatliche Kompetenzordnung

47

der Europäischen Union eine vom Bundesrat gebildete Europakammer vorsieht, deren Beschlüsse als solche des Bundesrates gelten. Der neue Art. 23 G G " bekennt sich erstmals ausdrücklich zum Grundsatz der Subsidiarität 100 und formuliert die Verpflichtung, daß sich die Verfassungsorgane für die Verwirklichung der demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätze sowie einen vergleichbaren Grundrechtsschutz in der europäischen Integrationsgemeinschaft einzusetzen haben (sog. Struktursicherungsklausel). Die zur Begründung der Europäischen Union oder Änderung ihrer vertraglichen Grundlagen notwendigen Hoheitsrechtsübertragungen mit verfassungsänderndem Charakter sind nicht mehr im Wege von Verfassungsdurchbrechungen möglich, sondern künftig an eine Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat geknüpft. Das von Art. 23 Abs. 2 bis 5 GG vorgesehene gestufte Verfahren zur Beteiligung des Bundesrats reicht von der Pflicht der Bundesregierung zur frühestmöglichen Unterrichtung des Bundesrats über die Berücksichtigung" bis zur „maßgeblichen Berücksichtigung" seiner Stellungnahmen. Ein Letztentscheidungsrecht steht nach Art. 23 Abs. 4 S. 2 GG dem Bundesrat dann zu, wenn es schwerpunktmäßig um ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen der Länder geht. Gleiches gilt nach Maßgabe des Art. 23 Abs. 5 S. 2 GG für die Kompetenztitel der konkurrierenden oder Rahmengesetzgebung, wenn der Bund hiervon keinen Gebrauch gemacht hat oder mangels Vorliegens der Voraussetzungen der Bedürfnisklausel keinen Gebrauch machen konnte. 101 Der derart eingeschränkte Spielraum der Bundesregierung wird allerdings durch die Verpflichtung wieder relativiert, die gesamtstaatliche Verantwortung zu wahren und durch den Zustimmungsvorbehalt der Bundesregierung in Angelegenheiten, die zu Ausgabenerhöhungen oder Einnahmeminderungen für den Bund führen. Weiterhin soll die Bundesrepublik Deutschland nach außen durch einen vom Bundesrat benannten Repräsentanten der Länder vertreten werden, wenn im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betroffen sind. Am 6. 9. 1994 konnte im Bundestag auch Einigkeit erzielt werden hinsichtlich der Vorschläge der Gemeinsamen Verfassungskommission, die sich auf die stärkere Berücksichtigung der Belange des Bundesrats im Gesetzgebungsverfahren, die Verschärfung der Bedürfnisklausel sowie die Änderung der Vorschriften über die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen bezogen. Zu letzterem gehört 99

Eingehend hierzu: Scholz, NVwZ 1993,817 (821 ff); ders.,NJW 1992,2593 (2595 ff); einen zweifachen Verstoß des Art. 23 n.F. gegen Art. 79 Abs. 3 GG feststellend: Di Fabio, Der Staat 32 (1993), 191 (199 ff, 207 ff); s. auch: Degenhart, ZfA 1993,409 (424 f). 100 101

Zum Subsidiaritätsprinzip: Calliess, in: Evers, Chancendes Föderalismus, S. 173 ff.

Scholz NJW 1992,2593 (2599 f); ders., NVwZ 1993,817 (823); kritisch: Herdegen, EuGRZ 1992, 589 (593); Incesu, RuP 1992, 153 (156); für restriktive Auslegung: Di Fabio, Der Staat 32 (1993), 191 (213 ff).

48

Erstes Kapitel: Föderale Vielfalt / bundesrechtliche Vorgaben

die Überführung der bislang der konkurrierenden Gesetzgebung zugehörigen Materie des „Schutzes deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung in das Ausland" (Art. 74 Nr. 5 a.F. GG) in den Bereich der Rahmengesetzgebung. Die Materie „Staatsangehörigkeit in den Ländern" wurde aus Art. 74 Nr. 8 GG ganz gestrichen und aus der Materie des ,3odenrechts" in Art. 74 Nr. 18 GG das „Recht der Erschließungsbeiträge" herausgenommen. Die Rahmenvorschriften dürfen künftig nur in Ausnahmefällen in Einzelheiten gehen oder unmittelbar geltende Regelungen enthalten und verpflichten die Länder, innerhalb angemessener Fristen die erforderlichen Landesgesetze zu erlassen. Des weiteren wurde aus der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes der Gegenstand des „Films" (Art. 75 Nr. 2 a.F. GG) gestrichen. 102

b) Würdigung Auch wenn die jüngste Grundgesetzänderung einen Schritt in Richtung Aufwertung der Länderposition im Bundesstaat und der Europäischen Gemeinschaft darstellt, bleibt weiterhin abzuwarten, ob eine Korrektur schleichender zentralisierender Tendenzen, wie sie die Verfassungswirklichkeit der vergangenen Jahrzehnte mit sich gebracht hat, erreicht werden kann. Nicht nur angesichts der Fülle des den Ländern bereits verlorengegangenen Terrains erscheint eine Kompetenzkompensation zweifelhaft, sondern auch vordem Hintergrund, daß sich die mit der Expansion der EG-Rechtsetzungsakte einhergehende Erosion von Landeskompetenzen vorwiegend durch Urteile des Europäischen Gerichtshofes 103 sowie im Bereich des sekundären Gemeinschaftsrechts vollzieht — beispielsweise durch Richtlinien, Verordnungen, Empfehlungen oder Beschlüsse 104 — während die Mitwirkungsbefugnisse des Bundesrats nach Art. 23 GG nur das primäre Gemeinschaftsrecht betreffen. Ferner sind die erfolgten Grundgesetzmodifikationen zugunsten der Rechte des Bundesrats nur bedingt geeignet, einen Ausgleich für das Problem des Bedeutungsverlusts der Landtage zu schaffen. 105 Der Bundesrat gilt zwar als „Treuhänder" der Länderinteressen, ist jedoch primär Vertretungsorgan der Landesregierung, nicht des Landesparlaments. In der Regel obliegt nur der Landesregierung ein Anweisungsrecht der Bundesratsmitglieder in allen Fragen, die 102

BTDrs. 12/8423 vom 2. 9. 1994, S. 5 f.

103

Vergi, nur: Costa/ENEL, Rs. 6/64, EuGHE 1964, 1253; Gravier-Urteil Rs. 293/83, EuGHE 1985,593. 104 105

Eiselstein, ZRP 1991,18 (20) m. Fn. 24; Schröder (Fn. 90 S. 45), S. 95.

Blumenwitz, in: GS f. Sasse, S. 215 (216); Isensee, in: ders./Kirchhof, StaatsR IV § 98, Rz. 206; Ress, EuGRZ 1986, 549 (557 f); Schneider, Länderparl., S. 128 ff; Schröder (Fn. 90 S. 45), S. 95,100.

E. Landesverfassung und bundesstaatliche Kompetenzordnung

49

von landespolitischer Bedeutung sind und wesentliche Interessen eines Landes unmittelbar berühren. Zwar kann der Landtag mit Hilfe von Resolutionen oder Ersuchensanträgen das Abstimmungsverhalten der Regierungsmitglieder im Bundesrat zu beeinflussen versuchen; derartigen Einwirkungsversuchen mangelt es jedoch an rechtlicher Verbindlichkeit. 106 Die eigentlichen „Verlierer" der Kompetenzabwanderungen — die Landesparlamente — können also nur beschränkt, namentlich von der Verschärfung der Bedürfnisklausel sowie den Änderungen der Vorschriften zur Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen, profitieren. Durch die Grundgesetzänderungen wird insbesondere den Landesregierungen die Möglichkeit eröffnet, über ihr Wirken im Bundesrat an Entscheidungskraft dazuzugewinnen. Somit tragen die erwähnten Regelungen zwar dazu bei, den beschriebenen Kompetenzverschiebungen von den Ländern zum Bund entgegenzuwirken. Sie sind aber nur bedingt geeignet, die Stellung der Legislative gegenüber der Exekutive in den Ländern zu stärken.

2. Modifikationen der Landesverfassungen a) Überblick Die Landesverfassungen sind unter Berücksichtigung jeweils aktueller verfassungsrechtlicher Erkenntnisse in gewisser Weise Spiegelbild der beschriebenen Kompetenzkonflikte und Kompensationsbestrebungen: Während der Trend zur zentralistischen Unitarisierung 107 der sechziger und siebziger Jahre auf Landesverfassungsebene in Vereinheitlichungstendenzen sichtbar wurde, die Verfassungsänderungen also — größtenteils bundesverfassungrechtlich motiviert—der Angleichung der alten Texte an das bundesrechtliche Pendant und seine Auslegung durch das Bundesverfassungsgericht dienten, 108 schlagen sich die neueren Tendenzen der Wahrung originärer Länderrechte und -Zuständigkeiten in einer bewußten Abgrenzung zum Grundgesetz und Betonung der Eigenstaatlichkeit nieder.

106

Friedrich, Landesparl., S. 76 ff; ders., JöR 30 (1981), 197 (201, Fn. 14); Linck, DVB1. 1974,861 ff; Voigt, BayVBl. 1977,97 (100 ff); veigl. auch: BTDrs. 7/5924, S. 102. 107

In gleichem Sinne wirkte die Selbstkoordination der Länder untereinander (Dritte Ebene) sowie die Bund-Länder-Kooperation (Vierte Ebene). 108

Zu entsprechenden Verfassungsänderungen: Pestalozza, Verfassungen, S. 16 f.

4 Süens

50

Erstes Kapitel: Föderale Vielfalt / bundesrechtliche Vorgaben b) Würdigung

Verfassungsänderungen auf Landesebene sind aufgrund der grundgesetzlichen Nachgiebigkeit gegenüber egalitären Tendenzen sowie unitarisch wirkender tatsächlicher Entwicklungen auf Dritter und Vierter Ebene 109 nur begrenzt geeignet, der beschriebenen sukzessiven Hochzonung von Landeskompetenzen Einhalt zu gebieten; es steht beispielsweise zweifelsohne nicht in der Macht des Landesverfassungsgebers, Zuständigkeitsveränderungen zugunsten des Bundes oder der Europäischen Gemeinschaft wieder rückgängig zu machen. Auch die Kompetenzverlagerungen bewirkende Bindung der Stimmabgabe der Landesregierung im Bundesrat durch Landtagsbeschluß oder die direkte Beteiligung der Landesparlamente an Grundgesetzänderungen durch ein Länderratifizierungsverfahren 110 stehen, da eine Änderung des Grundgesetzes voraussetzend, nicht in der Macht des Landesgesetzgebers. Den beschriebenen Kompetenzverschiebungen zugunsten der Exekutive treten die Landesverfassungen jedoch durch die Stärkung der Position der Landesparlamente entgegen. Sie soll erreicht werden durch den Ausbau eines umfassenden verfassungsrechtlich abgesicherten parlamentarischen Kontroll- und Investigationsinstrumen tari ums, 111 wie etwa der parlamentarischen Befugnis, die Wahlperiode vorzeitig zu beenden, der Koppelung der Amtszeit der Regierung an die Wahlperiode sowie der Absicherung parlamentarischer Minderheitenrechte und Kontrollbefugnisse (verbesserte parlamentarische Informationsrechte, etwa Anhörungs-, Auskunfts- und Akteneinsichtsrechte, Erweiterung des Untersuchungsausschußrechts, Unterrichtungspflichten der Regierung). Da erst eine verstärkte Einflußnahme der Landesparlamente auf die Landesregierungen wirksame Möglichkeiten der Verteidigung bzw. Ausweitung ihrer Kompetenzen und der Teilhabe am Prozeß der Reföderalisierung eröffnet, erscheint die Aufwertung der Position der Landtage eine geeignete landesverfassungsrechtliche Antwort auf den beschriebenen Funktionswandel im parlamentarischen System. Hierdurch wird der Landesregierung die Freiheit genommen, politisch am Landtag vorbei zu operieren und dadurch zumindest zur Minimierung des durch die wachsenden exekutiven Regelungsaktivitäten und die Auszehrung der Landesgesetzgebungskompetenzen bedingten Verlusts an Entscheidungsmacht der Landesparlamente ein Beitrag geleistet.

109

Vergi. (Fn. 107 S. 49).

110

Vergi, den Beschluß der „Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landesparlamente" vom 24.9. 1991 zu „Struktur und Zusammensetzung des Bundesrats" (GVK, Unterig. 3). 111

Vergi, hierzu (S. 99 ff).

E. Landesverfassung und bundesstaatliche Kompetenzordnung

51

Während die organisationsrechtlichen Abschnitte der Landesverfassungstexte zunehmend auf die institutionelle Stärkung der Kontrollkompetenz und Forumsfunktion der Landesparlamente sowie der Stärkung parlamentarischer Minderheitenrechte zielen, setzen neu eingefügte Verfassungsbestimmungen zum Gemeinschaftsleben auf die Pflege regionaler Unterschiede, die Fortentwicklung der Verfassungstexte hin zum erreichten Stand gesellschaftlicher und politischer Entwicklung und Regelungsvarianten zum Grundgesetz. Die dem Grundgesetz in dieser Form unbekannten modernen Bestimmungen — genannt sei hier das Umweltinformationsgrundrecht, die Staatszielbestimmung zum Schutz der ethnischen und kulturellen Minderheiten sowie der Kinder und Jugendlichen sowie die Konstitutionalisierung weitreichender politischer Mitwirkungsrechte des Volkes — verdeutlichen den Trend zur weitgehenden Ausnutzung des vom Bundesrecht belassenen Spielraums und gleichzeitig das neue Selbstbewußtsein der Gliedstaaten, ihre Eigenstaatlichkeit und Verfassungsautonomie, trotz und gerade aufgrund der wachsenden Bedeutung des Bundes sowie des vereinten Europas zu betonen.

Zweites Kapitel

Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen Der Erlaß einer Verfassung als Legitimationsgrundlage allen weiteren Handelns öffentlicher Gewalt signalisiert immer einen staatlichen Neuanfang, ist eine „Sondersituation par excellence".1 Ihre Werteordnung ist das Produkt von Vergangenheitserfahrungen, der geistigen Haltung der Verfassungsgeber in der konkreten politischen Situation der Gegenwart sowie von Erwartungen für die Zukunft. 2 Dementsprechend sind auch die Landesverfassungen der Bundesrepublik Deutschland historisches Dokument für Beginn oder Fortführung staatsrechtlichen Eigenlebens. Ihr Entstehungszeitpunkt ist sowohl für die bislang noch keinen Änderungen unterzogenen, nach dem Beitritt der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) zur Bundesrepublik verabschiedeten Landesverfassungen, als auch für die teilweise fast 50-jährigen und inzwischen modifizierten Verfassungen bis heute prägend für ihren Inhalt. Die eigentlichen Impulse für die Verfassungsdiskussionen der alten Bundesländer gingen überwiegend 3 von der geistigen Auseinandersetzung mit dem Scheitern der ersten Republik und der Unrechtsherrschaft des Nationalsozialismus aus, während sich die Verfassungen der neuen Bundesländer zu einem deutlichen Bruch mit der Zeit des stalinistischen Sozialismus bekennen. Das gliedstaatliche Verfassungsrecht in seinem gegenwärtigen Zuschnitt ist also nicht nur vor dem Hintergrund der aus der bundesstaatlichen Ordnung heraus resultierenden Beschränkungen, sondern auch im Lichte seiner historischen Bedingtheit als Ausdruck politischer Zielfindung nach dem Kriege bzw. nach der Wiedervereinigung zu sehen. Erst aus dieser Perspektive werden die den Landesverfassungen zugrundeliegenden, aus unbefangener Sicht stellenweise unzeitgemäß erscheinenden Leitideen und Werteordnungen verständlich 1

Boehl, Der Staat 30 (1991), 572 (574).

2

Ähnlich: Berlit, Kriü 1992,437 (445); Rommelfanger, ThürVBl. 1993,173 (181).

3

Auch wenn die Werteordnung der Landesverfassungen ferner durch die deutsche Verfassungsgeschichte vor 1918 und ausländische Vorbilder geprägt ist, stand die verfassungsrechtliche Bewältigung der unmittelbaren Vergangenheit im Mittelpunkt der Beratungen.

Α. Entstehung der Landesverfassungen

53

und nachvollziehbar. 4 Unbeschadet dieser Erwägungen hat der Entstehungszeitpunkt aus heutiger Sicht bestimmenden Einfluß nicht nur auf die Auslegung der Verfassungsbestimmungen, sondern ist zugleich von maßgebender Bedeutung für Umfang und Inhalt von Änderungen der Verfassungstexte.

A. Entstehung der Landesverfassungen I.

Ausgangstage nach dem zweiten Weltkrieg

Den Ausgangspunkt für die vor und nach dem Grundgesetz erlassenen Länderverfassungen der Gegenwart bildete die Alliiertenpolitik nach der Kapitulation der Regierung Dönitz am 8. 5. 1945. 1. Gemeinsame Politik der Alliierten Mit der Unterzeichnung der bereits im Jahre 1944 in London vorbereiteten 5 Berliner Viermächteerklärung vom 5. 6. 1945 durch die Siegermächte USA, UdSSR, Großbritannien und Frankreich wurde das weitere Schicksal Deutschlands besiegelt. Die Anti-Hitler-Koalition übernahm die „supreme authority" und bildetete in Berlin den Alliierten Kontrollrat als höchstes Machtorgan für ganz Deutschland.6 Um eine künftige, von deutschem Boden ausgehende Aggression zu verhindern, vereinbarte sie die Zerschlagung des preußischen Staates, in dem aufgrund seiner Hegemonialstellung und Militarisierung die Hauptursache des Krieges gesehen wurde. Das Deutsche Reich in den Grenzen vom 31. 12. 1937 wurde in Anlehnung an die Konferenz von Jalta in vier Besatzungszonen aufgeteilt, wovon die östliche Zone der UdSSR zugesprochen wurde, die südwestliche Zone der USA zufiel und der für Großbritannien am leichtesten zugängliche Nordwesten britische Besatzungszone wurde. Als Frankreich als vierte Besatzungsmacht hinzukam,7 wurden Teile der zunächst britischen und amerikanischen Zone zugunsten der seit Juli 1945 eingerichteten französischen Zone ausgegliedert. Die 4

Ähnlich: Herdegen, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR IV, § 97, Rz. 2.

5

Auf der Moskauer Außenministerkonferenz vom Oktober 1943 wurde die Einsetzung einer Europäischen Beratungskommission (EAC) beschlossen, welche sich am 14.1. 1944 in London konstituierte. 6 Diestelkamp, JuS 1980, 401 (405); vergi, schon das »Londoner Protokoll" der EAC (Fn. 5 S. 53) vom 12.9. 1944 mit Ergänzungsabkommen vom 14.11.1944und26.6.1945. 7

Frankreich wurde erst nach der Dreier-Konferenz in Jalta zum Beitritt der Abkommen und zur Übernahme eines Besatzungsgebiets aufgefordert. Im Mai bzw. Juli 1945 wurde es Partner des Kontroll- und Zonenabkommens.

54

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen

vier Besatzungsmächte setzten jeweils für ihre Zone Militärregierungen ein, die die Beschlüsse des Kontrollrats durchführten und in den regionalen Fragen die Staatsgewalt ausübten. Für alle gesamtdeutschen Fragen war der Alliierte Kontrollrat in Berlin zuständig. Berlin selbst wurde wegen seiner Bedeutung als Reichshauptstadt in vier Sektoren aufgeteilt und unterlag der Viermächteverwaltung.

2. Die Spaltung Deutschlands Auch wenn sich die Kriegsalliierten mit Ausnahme der Franzosen auf der Potsdamer Konferenz am 2. August 1945 noch auf ein — allerdings auf globale Formeln beschränktes — gemeinsames AbschluBkommuniqué einigen konnten, mehrten sich die Konflikte. Die schon im März 1945 abredewidrig vollzogene Annektion der deutschen Ostprovinzen jenseits von Oder und Neiße durch die Sowjetunion und Polen wurde von den westlichen Alliierten mißbilligt. 8 Unabhängig von der umstrittenen Reparationsfrage divergierten die Vorstellungen über das künftige Staatsmodell Deutschlands, wobei sich insbesondere die Auffassungen Frankreichs und der UdSSR diametral gegenüberstanden. Während die UdSSR einen zentralistischen Einheitsstaat präferierte, setzte sich Frankreich für eine extreme Dezentralisierung ein. Die USA verfolgte die Schaffung eines Bundesstaates amerikanischer Prägung, die Briten einen dezentralen Einheitsstaat.9 Die amerikanische, britische und französische Besatzungsmacht sahen den Zentralismus des Dritten Reiches als wesentliche Ursache expansiven Strebens und undemokratischen Verhaltens, so daß ihnen die Dezentralisierung sicherheitspolitisches Bedürfnis war. Die Auseinandersetzungen um die Frage der gesamtstaatlichen Wiederherstellung Deutschlands kulminierten während der in Moskau im April 1947 begonnenen und im Herbst in London fortgesetzten Außenministerkonferenz der vier Siegermächte. In den hier zu Tage getretenen kaum überbrückbaren Gegensätzen vor allem zwischen der Sowjetunion und den westlichen Siegermächten zeichnete sich bereits die Teilung Deutschlands ab. 10

8

Diestelkamp, JuS 1980,401 (405).

9

Laufer, Föder. Syst., S. 47; Stolleis, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR I, § 5, Rz. 44.

10

Diestelkamp, JuS 1980,790(791). Bereits im Sommer 1947 scheiterte die vom bayerischen Ministerpräsidenten Ehard organisierte Konferenz aller deutschen Ministerpräsidenten, die den Weg für eine künftige Zusammenarbeit der Länder im Sinne wirtschaftlicher und politischer Einheit ebnen sollte; hierzu: Diestelkamp, JuS 1980, 790 (795); Leusser, FS f. Ehard, S. 60 (66 ff); Strauß, ebd., S. 85 (91 f).

Α. Entstehung der Landesverfassungen

55

Unter Ausschluß der Sowjetunion wurden die Beratungen um die künftige innere Staatsordnung Deutschlands während der Londoner Sechs-MächteKonferenz 11 fortgesetzt. Der sowjetische Oberbefehlshaber verließ daraufhin unter scharfen Protestnoten im März 1948 den Alliierten Kontrollrat, womit die Viermächte-Verwaltung Deutschlands erlosch.

a)

Entstehung der Bundesrepublik Deutschland

Das Ergebnis der Londoner Sechs-Mächte-Konferenz war für die weitere staatsrechtliche Entwicklung Deutschlands richtungsweisend: In den drei „Frankfurter Dokumenten" vom 1. 7.1948 1 2 wurden die Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder autorisiert, eine verfassungsgebende Nationalversammlung einzuberufen, die eine demokratische Verfassung mit gemäßigt föderaler Konzeption für einen westdeutschen Staat ausarbeiten und den Militärbehörden zur Genehmigung vorlegen sollte. Um einer Vereinigung Deutschlands nicht entgegenzustehen, wurde der provisorische Charakter des auszuarbeitenden Verfassungswerks unterstrichen: Die Ministerpräsidenten sprachen sich in ihrer Stellungnahme gegen eine Nationalversammlung und für den von den Länderregierungen gebildeten Parlamentarischen Rat aus, der ein Grundgesetz statt einer Verfassung auszuarbeiten habe. Der im Rahmen der Ministerpräsidentenkonferenz im Juli 1948 einberufene Sachverständigenausschuß (Herrenchiemseer Verfassungskonvent) arbeitete einen für die späteren Arbeiten des Parlamentarischen Rats 13 präjudizierenden Grundgesetzentwurf aus. Maßgebende Faktoren der Entscheidung des Parlamentarischen Rates für den Bundesstaat heutiger Prägung waren nicht nur der Einfluß der Alliierten, die Belastung des zentralistischen Einheitsstaates durch den Nationalsozialismus sowie die hierdurch ermöglichte Offenhaltung eines zukünftigen Beitritts der sowjetisch besetzten Länder, sondern ferner der zeitliche Vorsprung der Länder vor dem Gesamtstaat; zum Zeitpunkt der Schaffung des Grundgesetzes hatten die Länder Baden, Bayern, Berlin, Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, WürttembergBaden und Württemberg-Hohenzollern ihre erste Konsolidierungsphase bereits hinter sich. 14 11

Neben den USA, Großbritannien und Frankreich nahmen die Beneluxstaaten teil.

12

Abgedr. in: Wernicke/Booms, Pari. Rat, S. 30.

13

Der sich aus 65 Abgeordneten der Länderparlamente zusammensetzende Parlamentarische Rat konstituierte sich am 1. 9. 1948. 14

Hierzu: (S. 57 ff). Zur Föderalismusdiskussion: Huhn, in: ders./Witt, Föderalismus, S. 31 (37 ff); Lange, Aus Politik u. Zeitgeschichte B2-3/74, S. 9 (11); Vogel, in: Benda/Maihofer/ders., VerfR II, S. 809 (814).

56

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen

Im Mai 1949 wurde das Grundgesetz vom Parlamentarischen Rat angenommen. Nachdem die Militärregierungen ihre Genehmigung erteilt und auch die Länderparlamente, mit Ausnahme Bayerns, 15 für die Annahme des Grundgesetzes votiert hatten, wurde es am 23.5.1949 verkündet und trat mit Ablauf desselben Tages in Kraft. Mit der Wahl des ersten Deutschen Bundestages am 14. 8. 1949 wurde die Gründung der Bundesrepublik Deutschland endgültig vollzogen. 16

b)

Entstehung der Deutschen Demokratischen Republik

Früher als in Westdeutschland hatten in der sowjetischen Besatzungszone Vorbereitungen für eine Staatsgründung begonnen. Am 26. 11. 1947 — einen Tag nach dem Zusammentritt der Außenministerkonferenz in London — rief die SED 1 7 zur Bildung eines ,»Deutschen Volkskongresses für Einheit und gerechten Frieden" auf, der sich im Dezember 1947 als gesamtdeutsches Parlament konstituierte. Am 18.3.1948 wählte dieser den Volksrat, 18 der seinerseits einen Verfassungsausschuß einsetzte. Bereits im August 1948 legte der Verfassungsausschuß eine auf einen Verfassungsentwurf der SED aus dem Jahre 1946 zurückgehende Verfassung für die DDR vor. Diese wurde im März 1949 durch den Volksrat angenommen und am 30. 5. 1949 von dem nach Einheitslisten durch offene Stimmabgabe gewählten Dritten Deutschen Volkskongreß bestätigt. Mit der Bildung der ersten noch provisorischen „Volkskammer der DDR" am 7. 8.1949 aus Mitgliedern des Volksrats wurde die DDR als Staat gegründet. 19

15

Auch wenn die Vertreter Bayerns den föderativen Charakter des Grundgesetzes bezweifelten, wurde die Zugehörigkeit Bayerns zur Bundesrepublik sowie die Verbindlichkeit des Grundgesetzes auch in Bayern betont. 16

Zunächst behielten sich die Alliierten eine Reihe wichtiger Kompetenzen (Außenpolitik, Außenwirtschaft, Abstrüstung, etc.) vor. Erst am 5. 5. 1955 erklärten die westlichen Besatzungsmächte die Bundesrepublik unter Aufhebung der letzten Besatzungseinrichtungen für souverän (BGBl. II, S. 303,405), ZustimmungsG vom 24. 3. 1955 (BGBl. II, S. 213, BVerfGE 12,281 (289)). 17

Im April 1946 kam es zur Zwangsvereinigung von KPD und SPD zur SED; Roggemann, DDR-VerfR, S. 33; Mampel, JöR 13 (1964), 455 (497). 18 19

Zur Zusammensetzung: Brunner, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR I, § 10, Rz. 5.

Laufer, Föder. Syst., S. 60. Die Vorbehalte der sowjetischen Besatzungsmacht wurden bereits am 25. 3. 1954 aufgehoben und die DDR für souverän erklärt.

Α. Entstehung der Landesverfassungen Π.

57

Entstehung der alten Bundesländer und ihrer Verfassungen

Die fehlende deutsche Zentralverwaltung und der sich zuspitzende Ost-WestKonflikt bildeten äußere Determinanten dafür, daß in bezug auf Deutschlands Innenpolitik keine einheitliche Linie gefunden wurde, sondern jede Besatzungsmacht zunächst eine eigene, sich im wesentlichen an dem im Heimatstaat vorgefundenen Gesellschaftssystem orientierende Politik verfolgte. Auch der Alliierte Kontrollrat in Berlin vermochte eine besatzungszonenübergreifende, gemeinsame Politik nicht zu gewährleisten. Schon vor dem Austritt der Sowjetunion war die Funktionsfähigkeit des Kontrollrats durch die häufige Vetoeinlegung20 als gesamtdeutsches Exekutivorgan ineffektiviert. 21 Dies korrespondierte auf der anderen Seite mit einer zunehmenden Gestaltungsmöglichkeit der Besatzungsmächte in ihren Zonen. In allen Besatzungszonen verlief jedoch die Entwicklung in bezug auf die seit den Gleichschaltungsgesetzen aus dem Jahre 1933 22 zu Gebietskörperschaften umgewandelten Länder parallel. Diese sollten nach dem Willen der Besatzungsmächte als Staaten wieder aufleben. Als Attribut der Staatswerdung wurde in den innerhalb der Zonen neu- bzw. wiederentstandenen Ländern auch die Schaffung von Verfassungen — jeweils abhängig von der Besatzungsmacht — mehr oder weniger intensiv vorangetrieben.

1. Amerikanische Besatzungszone a)

Bayern, Groß-Hessen, Württemberg-Baden

Im Bereich der amerikanischen Besatzungszone wurden am 19. 9. 1945 23 Bayern, 24 Groß-Hessen 25 und Württemberg-Baden gebildet. Die Amerika20

Von der Möglichkeit der Zustimmungsverweigerung machte die Sowjetunion 69, Frankreich 13, USA 12 und Großbritannien 2 mal Gebrauch; zitiert nach: Stolleis, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR I, § 5, Rz. 47. 21

Korte/Rebe, Nds VerfVerwR, S. 21. Zur (positiver zu beurteilenden) legislativen Tätigkeit des Kontrollrats, vergi.: Stolleis, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR I, § 5, Rz. 49. 22

Die faktische Absetzung der Landesregierungen und deren Ersetzung durch Reichskommissare nach der Reichstags wähl vom März 1933 markierte den Beginn der Auflösung. Auf Grundlage des Ermächtigungsgesetzes vom 24. 3. 1933 konnten die Gleichschaltungsgesetze vom März und April 1933 (RGBl. I, S. 153, 173) erlassen werden, die die Zusammensetzung der Landesparlamente entsprechend den Reichstagswahlergebnissen regelten. Vollendet wurde die Übertragung aller Länderhoheitsrechte auf das Reich Anfang 1934 (RGBl. I, S. 75) und die Auflösung des Reichsrats am 14. 2. 1934. 23

Art. I und III der auf General Eisenhower zurückgehenden Proklamation Nr. 2; abgedr. in: Ruhl, Neubeginn, S. 144 f.

58

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen

ner gingen unverzüglich daran, die Länder als feste Bausteine eines künftigen föderalistisch-demokratisch ausgestalteten Staatsgerüstes zu etablieren, wobei sie sich von dem Grundkonzept leiten ließen, einen schrittweisen Aufbau des politischen und administrativen Lebens von unten nach oben zu verwirklichen. Von der Militärregierung wurden Landesregierungen ernannt, denen unter dem Vorbehalt übergeordneter Machtbefugnisse der Besatzungsmacht volle gesetzgebende, richterliche und vollziehende Gewalt zustand. Die zunächst die gesamte Regierung umfassende Kontrolle durch die Besatzungsmacht wurde frühzeitig durch stufenweise Übertragung von Kompetenzen auf den Ministerpräsidenten beschränkt. In Anlehnung an einen im Februar 1946 an die Chefs der Militärregierungen in Bayern, Groß-Hessen und Württemberg-Baden gesandten Zeitplan 26 für das weitere Procedere der Demokratisierung der amerikanisch besetzten Zone konstituierten sich Anfang 1946 sog. Vorparlamente, deren Mitglieder durch den jeweiligen Ministerpräsidenten mit Genehmigung der Militärregierung berufen wurden. Auf Veranlassung der Amerikaner beriefen die Ministerpräsidenten im März Vorbereitende Verfassungsausschüsse ein, die Verfassungsvorentwürfe ausarbeiteten. Um eine möglichst breite Akzeptanz der deutschen Bevölkerung für ihre Verfassungen zu erreichen, verzichteten die Amerikaner weitgehend auf direkte Interventionen, 27 sondern beschränkten sich auf beobachtende und beratende Funktion mit der Tendenz, demokratische Prinzipien zu stärken. Die entscheidende Phase der Demokratiegründung sollte „in an atmosphere of freedom" vollzogen werden. 28 Allerdings behielt sich das Office of Military Government Änderungsrechte vor, von denen es in allen Ländern Gebrauch machte.29 Im Juni 1946 wurden die Vorparlamente durch die Wahl von Verfassungsgebenden Landesversammlungen ersetzt. Die von ihnen eingesetzten Verfassungs-

24

Dasflächenmäßig größte Bundesland der Bundesrepublik konnte mit Ausnahme der linksrheinischen Pfalz weitgehend seinen territorialen Bestand erhalten. Lindau ging 1955 an Bayern zurück. 25

Groß-Hessen ging aus Hessen-Darmstadt, Kurhessen und Nassau-Hessen hervor.

26

Direktive „Elections in the US Zone" vom 4. 2. 1946; abgedr. in: Siegel, Entstehung Bayerns, S. 164 ff. 27

Fait, VZG 33 (1985), 420 (440 ff).

28

Fait (Fn. 27 S. 58), S. 433; Latour/Vogelsang, Okkupation, S. 116.

29

Nachweise bei: Pfetsch, Ursprünge, S. 179; vergi, auch: Diestelkamp, NJW 1989, 1312 (1316); Latour/Vogelsang, Okkupation, S. 116 ff.

Α. Entstehung der Landesverfassungen

59

ausschüsse30 arbeiteten bis zum Sommer 1946 Verfassungsentwürfe aus. Diese wurden sowohl in den Landesversammlungen, als auch durch die zeitgleich mit der Wahl zu den ersten Landtagen der Nachkriegszeit durchgeführten Referenden mit großer Mehrheit angenommen.31 Noch Ende 1946 traten die Verfassungen in Kraft. 32

b) Bremen Eine Sonderrolle spielte die amerikanische Enklave Bremen 33 inmitten britischen Besatzungsgebiets, die erst seit Anfang 1947 in die US-Zone eingegliedert wurde. Aufgrund der „ Z w i t t e r s t e l l u n g " 3 4 Bremens zwischen britischer und amerikanischer Zone erhielt es als letztes Land der amerikanischen Zone seine endgültige Verfassung. 35 Die von der britischen Besatzungsmacht ernannte Bürgerschaft übernahm unter den Amerikanern die Aufgabe einer Verfassungsgebenden Landesversammlung. Nach Beratungen in der Bürgerschaft und der von ihr gewählten Verfassungsdeputation sowie der Entsprechung einiger Änderungswünsche der amerikanischen Besatzungsmacht wurde die Verfassung vom Plenum angenommen. Im Oktober 1947 nahm die Bevölkerung der Freien Hansestadt die Verfassung insgesamt sowie die Artikel über umfassende betriebliche Mitbestimmung von Betriebsvertretungen und Unternehmern an. 36

30

In Hessen wurde die Behandlung umstrittener Fragen an den sog. Siebenerausschuß überwiesen; hierzu: v. Brünneck, JöR 3 (1954), 213 (222); Groß, DVP 42 (1991), 414. 31

WüBaV, Plenum: 88:1, Referendum: 86,8 % Ja-Stimmen, Wahlbeteiligung: 71,8%; BayV, Plenum: 136:14, Referendum: 70,6 % Ja-Stimmen, Wahlbeteiligung: 75,7%; HessV, Plenum: 82:6, Referendum: 76,8 % Ja-Stimmen, Wahlbeteiligung: 73,2 % (Art. 41 HessV: 72,0 % Ja-Stimmen). 32

WüBaV: 28.11. 1946(RegBl., S. 277); HessV: 1. 12. 1946(GVB1. vom 18.12. 1946, S. 229); BayV: 8. 12. 1946 (GVB1., S. 333). 33

Das kleinste Land der Bundesrepublik besteht aus den beiden Städten Bremen und Bremerhaven, die durch niedersächsisches Gebiet voneinander getrennt sind. Die Hansestadt ermöglichte den Amerikanern unbehinderten Durchgangsverkehr zu der von ihnen besetzten Südwestzone. 34

Kulenkampff/Coenen, JöR 3 (1954), 179 (181).

35

Am 21. 10. 1947 trat die Verfassung in Kraft (GBl., S. 251).

36

Plenum: 79:4, Referendum: 72 % Ja-Stimmen, Wahlbeteiligung: 67,6 %. Art. 47 Abs. 2 BremV erlangte eine knappe Mehrheit von 52,3 % Ja-Stimmen.

60

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen 2. Französische Besatzungszone

Die französischen Besatzungsmacht setzte sich anfangs für die Aufteilung Deutschlands in viele kleine, autonome Splitterprovinzen ein, da sie darin die Sicherheit Frankreichs am ehesten gewährleistet sah. Die Tatsache, daß zu der nachträglich zugeschnittenen französischen Zone keine vollständige deutsche Verwaltungseinheit traditioneller Art gehörte, mag sie in ihrer Politik bestärkt haben.

a)

Baden, Rheinland-Pfalz,

Württemberg-Hohenzollern

Allerdings blieb die anfängliche Gliederung der französischen Zone in fünf Gouvernements (Württemberg, Baden, Hessen-Pfalz, Rheinland-HessenNassau, Saargebiet) von nur kurzer Dauer. Insbesondere durch die Entscheidung des stellvertretenden Militärgouverneurs der amerikanischen Besatzungszone Clay, Nordwürttemberg und Nordbaden zu einem Land zusammenzuschließen, mußten die Franzosen die mangelnde Konkurrenzfähigkeit ihrer kleinen Verwaltungsgebiete gegenüber den neugebildeten großen Flächenländern befürchten. Daher proklamierte Frankreich am 30. 8. 1946 37 die Länder Baden, RheinlandPfalz und Württemberg-Hohenzollern. 38 Die von den Franzosen eingesetzten Kabinette erhielten jedoch zunächst lediglich den Status bloßer Verwaltungen, die erst später den Charakter von Landesregierungen mit nur stückweise zugeteilter Regierungsgewalt annahmen. Nach Aufforderung durch die Militärregierung wurden entsprechend dem Proporz der im Herbst 1946 durchgeführten Gemeinde- und Kreistags wählen Beratende Landesversammlungen eingesetzt. Diese arbeiteten mit Unterstützung der von den Franzosen ernannten Gemischten Kommissionen Verfassungen aus. Den deutschen Politikern wurde bei Ausarbeitung der Verfassungen weitgehend Spielraum belassen, da man hoffte, in der unterschiedlichen Ausgestaltungen der Landesverfassungen das Entstehen eines Zentralstaates verhindern zu können. 39 Nach den Schlußabstimmungen im Plenum im April 1946 fanden die Verfassungen anläßlich der ersten Landtagswahlen am 18. 5. 1947 ihre Bestätigung

37

Verordnung Nr. 57; abgedr. in: Ruhl (Fn. 23 S. 57), S. 157 f.

38

Das „Land aus der Retorte" (zitiert nach: Ley, RhPfStVerwR, S. 25, Rz. 2) wurde aus der bayerischen Pfalz, Rheinhessen, Teilen der preußischen Rheinprovinz und der Provinz Hessen-Nassau gebildet. 39

Pfetsch (Fn. 29 S. 58), S. 230.

Α. Entstehung der Landesverfassungen

61

durch das Volk. 4 0 In Rheinland-Pfalz wurde über den bis zum Schluß umstrittenen Abschnitt ΠΙ (Schule, Bildung und Kulturpflege) gesondert abgestimmt 41

b) Saarland Für das ökonomisch bedeutsame Saargebiet verfolgten die Franzosen andere Ziele: Bereits im Mai 1945 aus dem Besatzungsbezirk herausgelöst, erhielt es den Sonderstatus eines zunächst noch formell unabhängigen Staates. Etwa gleichzeitig betrieb Frankreich intensiv die organische Angliederung des Saarlandes an den Wirtschafts-, Währungs- und Zollbereich der französischen Republik. 42 Erst die deutsch-französische Vereinbarung über das dem Saargebiet einen provisorischen Status innerhalb der Westeuropäischen Union zubilligende „Saarstatut" führte überraschend zu einem Wendepunkt, da sich die Bevölkerung im Rahmen des am 25. 10. 1955 durchgeführten Referendums mit großer Mehrheit gegen dieses Statut wandte. 43 Dieses Ergebnis wurde allgemein dahingehend ausgelegt, daß die Saarbevölkerung eine Europäisierung ablehnte und (ein zweites M a l 4 4 ) für einen Beitritt des Saarlandes zur Bundesrepublik votierte. Im Anschluß an den mit Wirkung vom 1. 1. 1957 erfolgten Beitritt nach Maßgabe des Art. 23 S. 2 a.F. G G 4 5 wurde die im Jahre 1947 nach ähnlichem Procedere wie die übrigen Verfassungen der französischen Zone verabschiedete

40

BaV, Plenum: 40:12, Referendum: 67,9 % Ja-Stimmen, Wahlbeteiligung: 67,9 %; RhPfV, Plenum: 70:31, Referendum: 53, 0 % Ja-Stimmen, Wahlbeteiligung: 77,8 %; WüHoV, Plenum: 46:11, Referendum: 69,8 % Ja-Stimmen, Wahlbeteiligg.: 66,3%. 41 Während SPD und Liberale die christliche Gemeinschaftsschule als Regelschule präferierten, setzte sich die CDU dafür ein, daß Bekenntnis- und Simultanschulen Regelschulen werden. Der Vorschlag der CDU erhielt 52,4 % Ja-Stimmen; Nachweise bei: Ley, DVP 38 (1987), 95 (96). 42

Die einheitliche Rechtsprechung mit Frankreich sollte gewährleistet und die Außenpolitik und Landesverteidigung vollständig Frankreich überlassen werden. 43

Bei einer Wahlbeteiligung von 97 % entschieden sich 67,7 % gegen das Statut; zu den Ursachen dieses Ergebnisses: Thieme, JöR 9 (1960), 423 (446). 44

Nachdem die „Verwaltungseinheit Saargebiet" für 15 Jahre einer Völkerbundsregierung unterstellt war (Art. 48 Versailler Vertrag vom 28.6.1919 (RGBl., S. 687)), votierten am 1. 3. 1935 90,8 % Saarländer für den Anschluß an das deutsche Reich. 45

BGBl. I, S. 1011.

62

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen

saarländische Verfassung, 46 insbesondere hinsichtlich des sich im Verfassungstext niederschlagenden französisch-deutschen Protektoratsverhältnisses, umfassend novelliert. 47 c) Baden-Württemberg Das heutige Land Baden-Württemberg wurde erst 1951 aus den Ländern Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern gebildet. Aufgrund seiner bis Anfang 1952 währenden Gebietsstreitigkeiten erhielt Baden-Württemberg als letztes (altes) Bundesland erst Ende 1953 eine Verfassung. Daß die von den Amerikanern aus verkehrsstrategischen Gründen gezogene, sich am Verlauf der Autobahn-Karlsruhe-Stuttgart-Ulm orientierende Demarkationsgrenze quer durch die Länder Württemberg und Baden nicht lange von Bestand sein konnte, lag auf der Hand. 48 Bemühungen, diese drei Länder durch einen Staatsvertrag zu einem Südweststaat zusammenzuführen, stießen vor allem auf den Widerstand der (süd)-badischen Regierung, die mit Unterstützung der französischen Besatzungsmacht die Wiederherstellung des Landes Baden forderte, sogenannte „altbadische Lösung". 49 Nachdem die bestehenden Differenzen weder bis zum Inkrafttreten des Grundgesetzes ausgeräumt, noch eine Verständigung nach Maßgabe des Art. 118 G G 5 0 erreicht werden konnte, erließ der Bund zwei Neugliederungsgesetze. 51 Auf deren Grundlage fand im Dezember 1951 eine Volksabstimmung statt, bei der nur Südbaden gegen die Gründung eines Südweststaates stimmte. 46

Die im Oktober 1947 von der saarländischen Bevölkerung gewählte Gesetzgebende Versammlung verabschiedete die Verfassung am 6./8. 11.1947 mit 44:2 Ja-Stimmen ohne Verfassungsreferendum (Abi. vom 17.12. 1947, S. 1077). Zur Frage, ob die Volksabstimmung vom Oktober 1955 die Endgültigkeit der Verfassung von 1947 antasten und sie in ein Provisorium transformieren konnte: Krause, JöR 29 (1980), 393 (403 f). 47

2. ÄGSaarlV vom 1. 1. 1957 (Abi., S. 1657).

48

Renner, JöR 7 (1958), 197 (200); vergi, auch: Pfetsch, aus politik u. zeitgesch. vom 31. 5. 1986, B/22, S. 3 (6); ders. (Fn. 29 S. 65) S. 156; Diestelkamp, NJW 1989, 1312 (1313). 49

Zu den Auseinandersetzungen, vergi.: Feuchte, in: ders., BaWüV-Komm., Einl., S. 32; ders., VB1BW 1992, 81 ff; Hollerbach, in: Maurer/Hendler, BaWüStVerwR, S. 17; Müller, VB1BW 1982, 153 (157 f); Mußgnug, ZfWürttLGesch. 43 (1984), 373 (385 f); Renner, JöR 7 (1958), 197 (204). 50

Die Frage der Neugliederung wurde abweichend von Art. 29 GG zur Disposition der drei Länder gestellt. 51

BGBl, vom 4. 5. 1951, S. 283 f; BVerfGE 1,14; Feuchte, VB1BW 1992,125 (126 ff); Mußgnug, ZfWürttLGesch. 43 (1984), 373 (395). Zur Abstimmung: Feuchte, in: ders., BaWüV-Komm., Einl., S. 35, Rz. 12 f.

. E s e u n g der Landesverfassungen

63

Mit der von den Regierungen der drei beteiligten Länder durchgeführten Wahl der Verfassungsgebenden Landesversammlung am 9. 3. 1952 wurden Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern vereinigt. Nach einem Regierungswechsel konnte die Verfassung Baden-Württembergs (ohne Volksabstimmung) verabschiedet werden. 52 Die Mitte 1970 vom ,»Heimatbund Badener Land" durchgeführte Volksabstimmung für eine Wiedereinführung des alten Landes Badens stellte zwar die Konsolidierung des Landes und damit verbunden die gemeinsame Verfassung nochmals in Frage, erhielt jedoch nur von 18,1 % der Stimmberechtigten Zustimmung. 53

3. Britische Besatzungszone

Erst als sich das Scheitern der gemeinsamen Alliiertenpolitik abzeichnete und die britische Militärregierung den von Franzosen und Sowjets geleiteten Internationalisierungsbemühungen des Ruhrgebiets zwecks Reparationszahlungen zuvorkommen wollte, formierten die Briten am 23. 8. 1946 die Länder NordrheinWestfalen, 54 Schleswig-Holstein, 55 Hannover und Hamburg, dessen Grenzen im wesentlichen dem territorialen Umfang der alten Hansestadt entsprachen. 56 Am 1.11. 1946 wurde Hannover unter Einbeziehung von Braunschweig, Oldenburg und Schaumburg-Lippe zum Land Niedersachsen. Wegen der zunächst unklaren territorialen Struktur innerhalb der britischen Zone sowie aufgrund der Tatsache, daß die britische Besatzungsmacht zunächst die gesamte Legislative und alle wichtigen Regierungsfunktionen der Exekutive selbst ausübte, die ernannten Regierungen also lediglich als Ausführungsorgane

52

102:5 Stimmen im Plenum. Am 19. 11. 1953 trat sie in Kraft (GBL, S. 173).

53

Wahlbeteiligg.: 62,5 %. Einzelheiten bei: Hollerbach, in: Maurer/Hendler, BaWüStVerwR, S. 25 f; Mußgnug, ZfWürttLGesch. 43 (1984), 373 (401 ff). 54

Die preußischen Provinzen Rheinland u. Westfalen wurden unter dem Codenamen „Operation Marriage" gegründet (Denzer, in: Landtag NRW, Kontinuität, S. 11). Seinen endgültigen Umfang erhielt NRW mit Eingliederung des ehemaligen Freistaates Lippe 1947. 55

Das Land Schleswig-Holstein wurde aus der gleichnamigen preußischen Provinz und der Hansestadt Lübeck gebildet. 56

Verordnung Nr. 46; abgedr. bei: Ruhl (Fn. 23 S. 57), S. 156 f.

64

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen

fungierten, 57 geriet die Kodifikation endgültiger Verfassungen 58 in Rückstand. Erst mit den Bürgerschafts- bzw. Landtags wählen im Herbst 1946 und Frühjahr 1947 setzten die eigentlichen Verfassungsdebatten ein, die — durch die beginnenden Arbeiten an der Bundesverfassung unterbrochen — nach deren Erlaß fortgesetzt wurden. Während anfangs von Seiten der Briten noch der Versuch einer Transfusion des englischen Systems unternommen wurde, änderte sich diese Haltung im Laufe der Verfassungsberatungen. Die Ausgestaltung der Verfassungen wurde in zunehmendem Maße den deutschen Verfassungsgebern überlassen. Von ihrem ihr nach dem Besatzungsstatut vom September 1949 zustehenden Einspruchsrecht machte die britische Militärregierung in keinem Fall Gebrauch. Die durch Wahl legitimierten Landtage setzten Verfassungsausschüsse ein, die Verfassungsentwürfe ausarbeiteten und diese zur Beratung und Abstimmung an das Plenum zurückleiteten. 59 In den Jahren 1950 bis 1952 wurden in den Ländern der britischen Zone die Verfassungen von den verfassungsgebenden Landesversammlungen (mit Ausnahme Schleswig—Holsteins 60 ) mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet. 61 Als einzige Verfassung der britischen Zone wurde im Juni 1950 die nordrhein-westfälischen Verfassung durch ein Referendum bestätigt. 62 4. Sowjetische Besatzungszone Innerhalb der sowjetisch besetzten Zone begann man am frühesten mit der Schaffung von Ländern und deren Institutionen. Aus den bereits am 9. 7. 1945 bestimmten Verwaltungsgebieten entstanden die Länder Mecklenburg, Sachsen und Thüringen und aus den ehemals preußischen Provinzen Brandenburg und Sachsen-Anhalt. Im Vergleich zu den teilweise künstlichen Grenzen 57

Strauß, FS f. Seidel, S. 85 (87). Die britische Tradition unkodifizierter Verfassungen spielte für den Zeitpunkt der Verfassungsgebung allenfalls eine untergeordnete Rolle; Pfetsch (Fn. 48 S. 62), S. 7; a.A.: Eschenburg, Besatzung, S. 242; Kem, Dt. Rechtszeitschr. 1948,202 f. 58

Zu den vorläufigen Statuten: Hamb.: Glatz/Haas, JöR 6 (1957), 223 (225); Ipsen, HambV, S. 144; NRW, Nds.: Korte/Rebe, NdVerfVerwR, S. 749; Körte, JöR 5 (1956), 1 (20). Die in SchlHol. u. Bremen erlassenen provisorischen Verfassungen wirkten mangels Genehmigung als eine Art Gewohnheitsrecht fort: Mannzen, JöR 6 (1957), 251 (258). 59

In Hamburg wurde der Entwurf zusätzlich einer „Sprachkommission" überwiesen; Glatz/Haas, JöR, 6 (1957), 223 (226). 60

Vergi. (Fn. 24 S. 31).

61

HambV vom 6. 6. 1952 (GVB1., S. 117), 107:3 Ja-Stimmen; NdsV vom 13. 4. 1951 (GVB1., S. 103), 107:28 Ja-Stimmen; NRWV vom 10. 7. 1950 (GVB1. S. 127), 110:97 Ja-Stimmen; SchlHolV vom 12. 1. 1949 (GVB1., S. 3), 45:2 Ja-Stimmen. 62

NRWV: 61,85 % Ja-Stimmen, Wahlbeteiligung: 71,6 %.

. E s e u n g der Landesverfassungen

65

der westlichen Länder bildeten die Länder der sowjetischen Zone historische Landschaften. 63 Nach den im Oktober 1946 stattfindenden Landtags- und Kreistags wählen und Konstituierung der Gremien wurden in allen sowjetisch besetzten Ländern in den Jahren 1946/47 Länderverfassungen erlassen. 64 Diese waren, da sich eng an einen von der SED ausgearbeiteten Entwurf anlehnend, weitgehend gleichförmig 65 und ließen bereits die Tendenz zu einem zentralistischen Einheitsstaat mit volksdemokratischen Elementen unter Verzicht auf den Gewaltenteilungsgrundsatz erkennen. Seit Schaffung der DDR am 7. 10. 1949 konnten sie allerdings nur kurze Zeit praktische Wirkung entfalten, da Verfassungstext und Verfassungswirklichkeit in eklatantem Widerspruch zueinander standen:66 Die generalklauselartigen Kompetenzzuweisungen zugunsten der Republik und der Entzug der Finanz- und Haushaltshoheit67 waren Anzeichen dafür, daß die Länder nur pro forma und lediglich für die Übergangsphase der „antifaschistisch-demokratischen" Ordnung geschaffen wurden und ihnen schon bald die Rolle von Verwaltungseinheiten eines zentralistisch organisierten Staates zugewiesen war. Schließlich bedeutete die Umwandlung der Länder in Bezirke und die Auflösung der Landtage und Landesregierungen zugunsten von Bezirkstagen und Bezirksregierungen sowie die Aufhebung der Länderkammer im Jahre 1958 faktisch das Ende der Föderativstruktur in der DDR. 6 8

63 v. Münch, in: Die Zeit vom 20. 3. 1992, S. 56. Allein durch Abtrennung der Ostprovinzen und Auflösung des Kleinstaates Anhalt erhielten sie eine etwas andere Gestalt. Mit Ausnahme Bayerns, Bremens und Hamburgs handelt es sich dagegen bei den westlichen Bundesländern um zufällige, von Heuß als „weniger originär als originell" bezeichnete Gebilde; Zitat bei: Laufer, Föder. Syst., S. 52. 64 ThürV, RegBl. I vom 23. 1. 1947, S. 1; SaAnhV, GBl. I, Nr. 2 u. 3 vom 18. 1. 1947, 5. 9; MeVoV, RegBl. vom 12. 3. 1947, Nr. 1 S. 1; BrandV, GVB1., 3. Jg., Heft 3 vom 6. 2. 1947, S. 45; SächsV, GBefVOBek, 3. Jg., Nr. 5 vom 15. 3. 1947, S. 103. 65

Beutler, JöR 26 (1977), 1 (23); Braas Länderverf., S. 106, 123 ff. SED-Entwurf abgedr. bei: Roggemann, DDR-VerfR, S. 485; inhaltliche Analyse: Mampel, JöR 13 (1964), 455 (505). 66

Bemet, LKV 1991,2 (4 f); Röper, ZG 1991,149 (157); Mampel, JöR 13 (1964), 456 (515 f, 523 ff); ders., DA 1991, 919 (923). Vergi, auch: Czybulka, RuP 1990, 22 (23); Kaufmann, Bundesstaat, S. 73; Strauß, FS f. Seidel, S. 85 (86); Sywottek, in: Braas (Fn. 65 S. 65), S. 17. 67

Gesetz über den Haushaltsplan vom 9. 2. 1950 (GB1.DDR, S. 11).

68

GB1.DDR vom 23. 7. 1952, S. 613. Hierzu: Roggemann, DDR-VerfR, S. 52 f.

5 Stiens

66

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen ΙΠ.

Sonderfall: Entstehung Berlins und seiner Verfassung

Aus der komplizierten Sonderlage Berlins erwuchs als Folge der aufbrechenden Gegensätze zwischen der UdSSR und den Westalliierten ein weitreichendes Konfliktpotential, das erheblichen Einfluß auf die Verfassungsentwicklung Berlins hatte. Auf der Grundlage einer von der Alliierten Kommandantur erlassenen Verfassung 69 wurde im Oktober 1946 die letzte Gesamtberliner Stadtverordnetenversammlung vor der Wiedervereinigung gewählt. Der von ihr eingesetzte Verfassungsausschuß erarbeitete einen Verfassungsentwurf, der zwar vom Plenum im April 1948 angenommen wurde, 70 aber ohne Genehmigung der Siegermächte blieb, da die Alliierte Kommandantur mit Austritt der sowjetischen Vertreter am 16. 6. 1948 zunächst ihre Tätigkeit einstellte.

1. Entstehung Ost-Berlins

Als Protest auf die von den Westmächten angeordneten Neuwahlen für ganz Berlin reagierte im November 1948 eine vom stellvertretenden Stadtverordnetenvorsteher ernannte (nicht in der Verfassung vorgesehene) Versammlung für den sowjetischen Sektor mit der Absetzung des gewählten und der Ernennung eines neuen Magistrats. Berlin wurde im Oktober 1949 zur Hauptstadt der neugegründeten DDR erklärt 7 1 Mit der Übernahme des Gesetzes über die örtlichen Organe der Staatsmacht durch die Stadtverordnetenversammlung Ostberlins und die Unterordnung der Stadtverordnetenversammlung und des Magistrats unter die Volkskammer bzw. den Ministerrat im Januar 1957 wurde Ostberlin vollständig in die DDR eingegliedert. 72

69

Vorläufige Verfassung von Groß-Berlin (VOB1. vom 13. 8. 1946, S. 195).

70

104 Ja-Stimmen zu 26 Nein-Stimmen von Vertretern der SED-Fraktion.

71

Art. 2 Abs. 2 DDRVerf. vom 7. 10. 1949, vergi, auch: Art. 1 Abs. 2 DDRVerf. vom 6.4.1968. Damit einher ging die Verlegung des Sitzes der zentralen Organe der SBZ nach Ostberlin; Scholz, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR I, § 9, Rz. 28, S. 363. 72

Scholz, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR I, § 9 Rz. 29, S. 363; Zivier, BerlinV, S. 48.

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67

2. Entstehung West-Berlins Erst nach Bewältigung der Berlinkrise, 73 die die endgültige Isolierung der beiden Stadthälften verursachte, wurden die Arbeiten an der Verfassung von der seit Juni 1948 aus den Ostsektoren vertriebenen Stadtverordnetenversammlung wieder aufgenommen. Am 4. 8. 1950 bestätigte die im Dezember 1948 gewählte Stadtverordnetenversammlung Westberlins die überarbeitete Verfassung vom April 1948, die von der nunmehr aus den drei Westmächten bestehenden Alliierten Kommandantur Ende August 1950 genehmigt wurde. 74 Auch wenn Westberliner Abgeordnete die Einbeziehung Großberlins in den Geltungsbereich des Grundgesetzes erreichten (Art. 23 S. 2 a.F. GG 7 5 ) und die westlichen Besatzungsmächte die Zugehörigkeit Westberlins zur Bundesrepublik weitgehend tolerierten, suspendierten letztere die entsprechenden Bestimmungen der Berliner Verfassung und des Grundgesetzes. Die Stellung Berlins blieb weiterhin durch den Vier-Mächte-Status überlagert: Die Mitgliedschaft im Bund konnte nur begrenzt praktiziert werden; Bundesgesetze galten nur nach einem Übernahmeakt des Berliner Abgeordnetenhauses; die Berliner Vertreter verfügten im Bundestag und -rat über ein auf bloße Geschäftsordnungsfragen beschränktes Stimmrecht; Berlin durfte nicht vom Bund regiert werden und dem Bundesverfassungsgericht war die Jurisdiktion über Berlin verwehrt. 3. Entstehung Gesamt-Berlins nach dem Beitritt Seit dem 15. 3. 1991 sind diese alliierten Vorbehalte ersatzlos entfallen. 76 Der Abriß der Berliner Mauer — knapp dreißig Jahre lang als Symbol für die Teilung der Stadt — und die Zusammenlegung der zwölf Westberliner und elf Ostberliner Bezirke ließen Berlin wieder zu einer Stadt verschmelzen. Berlin ist seit der Bundestagsentscheidung vom Juni 1991 Hauptstadt der Bundesrepublik und bis zur Vereinigung mit Brandenburg zugleich selbständiges Bundesland.77 73

Nach Scheitern d. Währungsverhandlungen blockierte die UdSSR alle nicht aus dem Osten kommenden Land- u. Wasserwege in die Westsektoren (24.6. 1948 bis 12.5.1949). 74

Allerdings mit Vorbehalten in bezug auf die Einbeziehung Berlins in den Bund. Am 1. 10. 1950 trat die Verfassung Berlins in Kraft (VOB1.1, S. 433). 75

Zum (jetzt nur noch historisch bedeutsamen) Streit, ob Berlin selbständiges Bundesland war, vergi.: Integrationstheorie: BVerfGE 7, 7; 36, 1; Scholz, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR I, § 9, Rz. 50 ff; zur Theorie eines Gliedstaates sui generis: Maunz/Zippelius, Dt. StaatsR, § 2 III, S. 15; zu sonstigen Nichtzugehörigkeitstheorien: Pestalozza, JuS 1983, 241. 76

Art. 9, Art. 8 Abs. 2 S. 1 EinigungsV; Zivier, BerlinV, S. 63.

77

Art. 1 Abs. 2, 5 EinigungsV. Zur Problematik bis vor dem Beitritt: (Fn. 75 S. 67).

68

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen

Kuriosum war, daß die im Mai 1990 erstmals wieder freigewählte Stadtverordnetenversammlung (Ost)Berlins nicht bereit war, ihre Tätigkeit zum 3.10. einzustellen und — obwohl als kommunale Körperschaft gewählt — im Juli 1990 die „Verfassung von Berlin" verkündete. 78 Somit gab es nicht nur zwei Parlamente, sondern auch zwei Verfassungen in einem Bundesland. Diese Situation währte bis zur Konstituierung des im Dezember 1990 gewählten Gesamtberliner Abgeordnetenhauses, das die Geltung der den neuen Verhältnissen angepaßten Verfassung von 1950 bestätigte.79 Während der ersten Wahlperiode des Gesamtberliner Abgeordnetenhauses wurde die Verfassung auf der Grundlage der Verfassungen vom 22. 4. 1948, vom 1. 9. 1950 und vom 11. 7. 1990 von der am 26. 9. 1991 eingesetzten Enquêtekommission „Verfassungs- und Parlamentsreform" einer grundlegenden Überarbeitung unterzogen. Die von der Enquêtekommission am 18.5. 1994 vorgelegten Änderungsempfehlungen 80 werden derzeit noch im Abgeordnetenhaus debattiert.

IV.

Ausgangstage nach der Wiedervereinigung

Im Jahre 1989 leitete die friedliche Revolution in der DDR die bis dato für überwiegend als „illusionäre Hoffnung" oder „Lebenslüge" bezeichnete,81 bundesverfassungsrechtlich aber stets verbindliche 82 Wiedervereinigung Deutschlands ein. Angesichts der durch die Öffnung der ungarischen Grenze zu Österreich im September 1989 ausgelösten Massenflucht in die Bundesrepublik wurde das sozialistische System stark erschüttert, so daß sich politische Oppositionsgruppen in der DDR (weiter) formieren konnten. Am 18. 10. 1989 wurde der Ministerpräsident der DDR Honecker auf Druck der anhaltenden Massendemonstrationen 78

GVAB1. Ostberlin vom 25. 7. 1990. Zur fraglichen Verfassungskonformität dieses zwei Monate währenden Zustandes: Finkelnburg, LKV 1991,6 (7 f)· 79

22. ÄGVB vom 3.9.1990(GVB1., S. 1877). PlProt. vom 11.1. 1991, S. 13 ff (GVB1., S. 35). Die (Ostberliner) Verfassung trat nach ihrem Art. 88 Abs. 4 außer Kraft. 80

Vergi. (Fn. 11 S. 25). Zur Verfassungsentwicklung in Berlin vom Beginn des 19. Jh. bis jetzt: Fuchs, in: ders., Landesverfassungsrecht, S. 1 ff. 81

Vergi.: Bahr, in: Buchwald, In bester Verfassung? S. 184 (185, 193); Brandt, Erinnerungen, S. 156 f; hierzu: Hacker, FAZ vom 8. 3. 1989, S. 11 (12); vergi, auch: Roggemann, DDR-VerfR, S. 65: Rottmann, FS f. Zeidler, S. 1097 (1100 ff, 1106). 82

Dagegen waren als Reaktion auf die neue, konstruktive Ost- und Deutschlandpolitik seit 1974 alle auf Wiedervereinigung gerichteten Bestimmungen der DDR-Verfassung eliminiert (GB1.DDR, S. 425).

. E s e u n g der Landesverfassungen

69

insbesondere in Leipzig, Dresden und (Ost)Berlin vom SED-Politbüro abgesetzt, und drei Wochen danach trat die ganze Regierung zurück. Zwei Tage später sah sich der Ministerrat der DDR gezwungen, die allgemeine Reisefreiheit zu gestatten. Anfang Dezember strich die SED als Folge des Machtzerfalls ihren Führungsanspruch aus der DDR-Verfassung und kündigte personelle Erneuerungen und eine weitreichende programmatische Neuorientierung an. Allerdings beschränkten sich die Konsolidierungsversuche der SED auf den Rahmen der bestehenden Institutionen und Parteistrukturen; ein radikaler Neuanfang wurde abgelehnt. Damit wollte sich die Bevölkerung nicht zufriedengeben, wie die nicht abreißenden Demonstrationen verdeutlichten. Der Ruf nach freien Wahlen und deutscher Wiedervereinigung dominierte jetzt. Ende Januar war das SED-Regime völlig destabilisiert und die Regierungskrise so alarmierend, daß die ursprünglich für Anfang Mai terminierte erste freie Volkskammerwahl vorgezogen werden mußte. Mit dem Einschwenken auf die bundesrepublikanische Parteienkonfiguration am 18. 3. 1990 gingen die Wähler Ostdeutschlands einen Schritt in Richtung Wiedervereinigung. 83 Endgültig konstituierendes Element der deutschen Einheit stellte der Einigungsvertrag vom 31.8. 1990 dar 8 4 — vorbereitet durch den am 1. 7. 1990 in Kraft getretenen Vertrag über die Schaffung der Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion, 85 Änderungen der DDR-Verfassung 86 und des Grundgesetzes. 87 Am 3. 10. 1990 trat die DDR über den (verfassungsrechtlich allerdings nicht unumstrittenen 88) Weg des Art. 23 S. 2 a.F. GG der Bundesrepublik bei. Damit ist die DDR als staatliches Rechtssubjekt untergegangen und gleichzeitig ihr gesamtes Gebiet integraler Bestandteil der Bundesrepublik Deutschland geworden. Mit der ersten gesamtdeutschen Bundestagswahl seit 58 Jahren wurde im Dezember 1990 auch die politische Vereinigung Deutschlands abgeschlossen.

83

Laufer, Föd. Syst., S. 65. Wahlergebnisse bei: Weber, DDR-Gesch., S. 230 f.

84

BGBl. II, S. 889, hierzu: Maunz/Zippelius, Dt. StaatsR, § 47 II, S. 425; Schäuble, ZG 1990, 289 (294 ff); Schmidt-B leibtreu, in: Stern/ders., Verträge zur Dt. Einheit, S. 58 ff; Stem, in: ders ./Schmidt-B leibtreu, ebd., S. 33; Wasmuth, DtZ 1990,294. 85

BGBl. II vom 18. 5. 1990, S. 537; hierzu: Glaeßner, Weg zur Demokratie, S. 94 ff; Maunz/Zippelius, Dt. StaatsR, § 47 I, S. 422; Rauschning, JuS 1991,977 (980 f). 86

GB1.DDR I vom 22.7.1990, Nr. 33, S. 299; kritisch: Fischer, KritJ 1990,413 (421 ff).

87

Hierzu: Busse, DÖV 1991,345 (349 ff); Schäuble, ZG 1990, 289 (302 f).

88

Zum Streit um den „Königsweg" (Art. 23/Art. 146 a.F. GG): Häberle, JZ 1990,358; Isensee, VVDStRL 49 (1990), 39 (48 ff); ders., ZParl. 1990, 309 (312 ff); Klein, NJW 1990, 1065; Roggemann, JZ 1990, 363; Starck, JZ 1990, 349 (352 ff); Thieme, DÖV 1990,401; Tomuschat, VVDStRL 49 (1990), 70 (71 ff).

70

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen

Flankiert wurde das eben skizzierte innerdeutsche Vertragswerk von einem Geflecht internationaler Verträge; genannt seien hier der Vertrag über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland,89 das Übereinkommen zur Regelung bestimmter Fragen in bezug auf Berlin vom 25.9. 1990, 90 der Notenwechsel zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikpaktes, 91 der Notenwechsel zu dem befristeten Verbleib von Streitkräften der Alliierten in Berlin und Gebieten der ehemaligen DDR, 9 2 der deutsch-polnische Grenz- 93 und der deutsch-sowjetische Überleitungsvertrag. 94

V.

Entstehung der neuen Bundesländer und ihrer Verfassungen

Bereits unmittelbar nach den Volksbewegungen im Dezember 1989 formierte sich aus Mitgliedern der etablierten Parteien und wichtigsten Oppositionsgruppen der sog. Runde Tisch. 95 Dieser arbeitete zunächst in der Annahme der Fortgeltung der DDR den Entwurf einer neuen DDR-Verfassung 96 aus, der alle Elemente eines demokratischen Staates, umfangreiche plebiszitäre Elemente und ausgreifend formulierte Kataloge sozialer, klassischer und kultureller Grundrechte enthielt. Auch wenn der vorgelegte Entwurf mangels verfassungsgebender Kraft des Runden Tisches nicht verbindlich wurde, diente er allen späteren Verfassungsberatungen als Grundlage. Nachdem sich die Wiederherstellung der Länder abzeichnete, verlagerten sich die Beratungen auf regionale Runde Tische, die während ihrer anfänglichen Beratungen auch davon ausgingen, daß eine, wenn auch bundesstaatlich organisierte DDR weiter existieren werde.

89

Zwei-plus-Vier-Abschlußdokument (Souveränitätsvertrag) vom 12. 9. 1990, BGBl. II, S. 1317 f; hierzu: Maunz/Zippelius, Dt. StaatsR, § 47 IV, S. 428 f; Rauschning, JuS 1991,977 (982 f); Schröder, in: Glaeßner, Weg zur Demokratie, S. 192 ff. 90

BGBl. II, S. 1273 ff.

91

BGBl. II vom 25. 5. 1990, S. 1250 ff.

92

Vergi. Nachw.: (Fn. 91 S. 70), BGBl. II vom 24. 9. 1990, S. 1246 ff.

93

Bull.BundesReg. Nr. 134 vom 14.11.1990, S. 1394; ebd.: V. über gute Nachbarschaft.

94

Bull.BundesReg. Nr. 123 vom 9. 10. 1990, S. 1281. Vergi, auch den V. über gute Nachbarschaft vom 9. 11. 1990; Bull.BundesReg. Nr. 133, S. 1379. 95 96

Hierzu: Thaysen, ZParl. 1990,71 ff, 257 ff, 296 ff.

Abgedr. in: KritJ 1990,226 ff; vergi, auch: Kaufmann (Fn. 66 S. 65), S. 90 ff; Schlink, Der Staat 30 (1991), 163(165 ff).

. E s e u n g der Landesverfassungen

71

Bereits am 22. 7. 1990 erließ die Volkskammer das Ländereinführungsgesetz (LEG), 9 7 das die Errichtung von kompatiblen Länderstrukturen zur Bundesrepublik vorsah und damit die DDR in einen Bundesstaat transformierte. Anzahl und Größe der Länder waren zuvor Anlaß einer breiten Debatte; die Vorschläge reichten von einer Zwei- bis Acht-Länder-Lösung. 98 Die mit Wirkung vom 3. 10. 1990 getroffene Entscheidung zugunsten des aktuellen territorialen Zuschnitts basiert in erster Linie auf der Zusammenlegung der ehemaligen Bezirksterritorien 9 9 Am 14. 10. 1990 wurden auf der Grundlage des LEG in den neuen Bundesländern Landtagswahlen abgehalten. 100 Die neu gewählten Landtage, die nach § 23 Abs. 2 LEG zugleich als Verfassungsgebende Landesversammlungen fungieren sollten, 101 erließen nach ihrer Konstituierung zunächst vorläufige Verfassungen, auf deren Grundlage übergangsweise die Handlungsfähigkeit der wichtigsten Verfassungsorgane gewährleistet wurde. 102 Dabei gingen die Landtage von der Prämisse aus, daß sie als Verfassungsgeber (pouvoir constituant) in Form eines „normativen Urknalls" 1 0 3 neue verfassungsrechtliche Grundlagen zu setzen hatten und nicht lediglich in der Lage waren, als pouvoir constitué die in den Jahren 1946/47 erlassenen Verfassungen zu ändern. Die Richtigkeit dieser Annahme hing von der Beantwortung der Frage ab, ob die Länder der DDR nur de facto 1 0 4 oder auch de j u r e 1 0 5 untergegangen waren. 97

GB1.DDR I, Nr. 51, S. 955.

98

Zur Diskussion, vergi, nur: Blaschke, Aus Politik u. Zeitgeschichte, Β 27/90, 39 (49 ff). 99 100

Zu kleineren Berichtigungen: Bemet, LKV 1991,2 (6). Dokumentation der Wahl: DA 1991,213 ff; Weber, DDR-Gesch., S. 238 f.

101

Mangels Bundeskompetenz war fraglich, ob die Landtage an das LEG gebunden waren: v. Mutius (Fn. 4 auf S. 27, S. 246); Starck, ZG 1992, 1 (3); vergi, auch: Boehl, Der Staat 30 (1991), 572 (588 0; ders., in: Stem, Wiedervereinigung III, S. 97 f. 102

BrandG überd. vorl. Sicherg. d. Arbeitsfähigkt. d. Landt. u. d. Reg. vom 26.11.1990 (GVB1. I, S. 2); MeVo Vorl. Landesst, vom 26. 10. 1990 (GVB1. I. S. 1); SächsG zur Herstellg. d. Arbeitsf. d. Landt. u. d. LReg. vom 23. 11. 1990 (GVB1. I, S. 1); SaAnhG überd. vorl. RegGew. vom 17. 12. 1990 (GVB1. I, S. 1); Thür Vorl. Landessatzg. vom 7. 11. 1990 (GBl. I, S. 1). Hierzu: Linck, DÖV 1991, 730 ff. Zur Wiederentstehung brandenburgischer Staatlichkeit: Berlit, in: Simon/Franke/Sachs, Hdb. d. BrandV, S. 37 ff. 103

Linck, DÖV 1991,730 (732); ders., ThürVBl. 1992, 1 (2); krit.: Magiera, in: Stem, Wiedervereinigung III, S. 141 (145); Steinberg, ZParl. 1992,497(499). 104

Mampel, JöR 13 (1963), 455 (527); ders., DA 1991, 919 (925 f); Röper, ZG 1991, 162; Winters, FAZ vom 5. 2. 1990, S. 3. 105

Bayer, DVB1. 1991, 1014 (1015); Bemet, LKV 1991, 2 (5); Boehl, Der Staat 30 (1991), 572 (573, Fn. 4 u. 591, Fn. 131); Brunner, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR I, § 10,

72

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen

Zwar fehlt es an einem die Länder expressis verbis beseitigenden normativen Akt. Ihre Auflösung korrespondiert inhaltlich jedoch mit dem in der DDR allgemein praktizierten Verfassungsnihilismus 106 und der DDR-Verfassung von 1968/74, in der die Länder keine Erwähnung mehr fanden. Die Aufrechterhaltung des Föderalismus hätte auch im Widerspruch zum zentralistisch ausgerichteten Einheitsstaat gestanden. Ferner sind die Reichs- und Landesverfassungen der Weimarer Zeit nie formell außer Kraft gesetzt worden. Trotzdem gingen die Verfassungsgeber der Nachkriegszeit nach zwölf Jahren Wirkungslosigkeit der Verfassungen unbestritten davon aus, daß diese die zentralistische Herrschaft nicht überdauert hatten. 107 Zur Ablösung der provisorischen durch endgültige Landesverfassungen richteten die Landtage Verfassungsausschüsse ein, denen die Aufgabe oblag, Verfassungsentwürfe auszuarbeiten. Für bestimmte Fragen wurde in Brandenburg und Thüringen zusätzlich ein aus je einem Vertreter jeder Fraktion bestehender Unterausschuß gebildet. Den Debatten der Ausschüsse lagen neben dem Text des Grundgesetzes und den Verfassungen der (alten) Bundesländer zumeist mehrere Verfassungsentwürfe der im Landtag vertretenen Parteien wie auch anderer Gruppierungen zugrunde. 108 Zum Teil wurde von (westlichen) Bundesländern Beratungs-, Organisations- und Personenhilfe geleistet — so von Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein in Brandenburg, Baden-Württemberg in Sachsen, von Niedersachsen in Sachsen-Anhalt und von Hessen

Rz. 7, 27; Dietlein, Grundrechte, S. 3 f; Hölscheidt, DVB1. 1991, 1066 (1067); ìsensee, ZParl. 1990, 309 (324, 327); Kaufmann (Fn. 66 S. 65), S. 73 f; Klein, NJW 1990, 1065 (1071); Linck, DÖV 1991, 730 (732); ders., ThürVBl. 1992, 1 (2); Lörler, NVwZ 1991, 133 (134); Magiera, in: Stem, Wiedervereinigung III, S. 141 (144); Rauschning, DVB1. 1990,393 (399); Steinberg, ZParl. 1992,497 (498). 106

Vergi.: (S. 65 mit Fn. 66 S. 65).

107

Schneider, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR I, § 3, Rz. 85.

108

Vergi.: MeVo: E d. RegionalA Verf., LTDrs. 1/26; sog. Poetzsch-Heffter-E, LTDrs. 1/26; E d. JustizMin. Bom; E d. Sachv. v. Mutius/Starck. Sachsen: „Gohrischer E.", aufgegriffen von CDU/F.D.P, LTDrs. 1/25; Leipziger HochschullehrerE, eingebracht von LL/PDS, Bündnis 90/Grüne (LTDrs. 1/26,1/29). SaAnh: CDU/F.D.P.-E (LTDrs. 1/252); SPD-Ε (LTDrs. 1/260); Bündnis 90/Grüne-E (LTDrs. 1/78). Thür: E d. UnterAJustiz (abgedr. in: JöR 1990, 480); CDU-Ε (LTDrs. 1/285); F.D.P.-E (LTDrs. 1/301); SPD-E (LTDrs. 1/590); NF/GR/DJ (LTDrs. 1/659); LL/PDS (LTDrs. 1/678). Anders in Brand: Die CDU beschränkte sich auf Kritik des von SPD, PDS/LL, F.D.P., Bündnis 90/Grüne eingebrachten E (LTDrs. 1/625). Zum Verfassungsgebungsprozeß: Flint, KritVjG 1993, 442 ff.

. E s e u n g der Landesverfassungen

73

und Rheinland-Pfalz in Thüringen — und von den am Verfassungsgebungsprozeß beteiligten Parteien wurden westliche Professoren als Sachverständige herangezogen. 109 Der sog. Gohrische Verfassungsentwurf 110 in Sachsen wurde durch eine gemischte Kommission, bestehend aus baden-württembergischen und sächsischen Vertretern ausgearbeitet. Vom rheinland-pfälzischen Justizminister Caesar wurde der Entwurf einer Thüringer Verfassung vorgelegt. 111 Die Verfassungen des Freistaates Sachsen, Sachsen-Anhalts und Brandenburgs sind fast gleichzeitig im Sommer 1992 verabschiedet worden. 112 Die brandenburgische Verfassung fand zwar bereits am 14. 4. 1992 die erforderliche Mehrheit des Landtages, 113 trat aber erst nach Annahme durch die Bevölkerung am 20. 8.1992 endgültig in Kraft. 1 1 4 In Sachsen und Sachsen-Anhalt wurde kein Verfassungsreferendum durchgeführt. 115 Erst im Jahre 1993 wurden die Verfassungen Mecklenburg-Vorpommerns und des Freistaates Thüringen im Landtag angenommen. Sie traten am 23. 5. 1993 1 1 6 bzw. 26. 10. 1993 117 vorläufig in Kraft. Ihre endgültige Bestätigung erhielt die mecklenburg-vorpommerische Verfassung am 12.6. 1994 durch 109

CDU: v. Mangoldt: SächsV; Starck: MeVoV, SaAnhV, ThürV; Randelzhofer,Würtenberger: ThürV. F.D.P.: Schmidt-Jortzig: ThürV. SPD: Schneider: SächV, SaAnhV,ThürV; Steinberg: ThürV; v. Mutius: MeVoV; Simon: BrandV. 110

Der VerfE ist benannt nach seinem Entstehungsort.

111

Abgedr. bei: Häberle, JöR 40 (1991/92), 366 (459).

112

SächsGVBl. vom 26. 5. 1992, S. 243: 151:15 Ja-Stimmen. SaAnhGVOB. vom 17. 7. 1992, S. 600: 80:19 Ja-Stimmen. 113

Bei der Schlußabstimmung im Landtag spaltete sich die CDU-Fraktion in aus dem Westen stammende Mandatsträger, die die Verfassung ablehnten, sich enthielten oder der Abstimmung fernblieben (16 Abgeordnete) und aus dem Osten stammende Abgeordnete, die auf Anraten ihres Vorsitzenden Fink positiv votierten (10 Abgeordnete). 114

BrandGBl. I vom 20. 8. 1992, S. 298. Referendum: 94 % Ja-Stimmen, Wahlbeteiligung: 47,9 %. Plenum: 72:5 Stimmen. 115

Die von der „Volksinitiative f. ein demokratisch verfaßtes Sachsen" organisierte Eingabe vom 25. 6. erreichte zwar die Unterschriftenanzahl von 47.7000 und damit dem von der Verfassung geforderten Volksantragsquorum, wurde jedoch vor Inkrafttreten der Verfassung gestellt. Zu diesem Problemkomplex, vergi.: Henke, Verfgb. Gewalt, S. 41. 116

MeVoGVBl. 10/1993 vom 23. 5. 1993: Einstimmige Annahme bei Enthaltung der LL/PDS u. d. Vertreterin des Regionalausschusses. 117

ThürGVBl. vom 29. 10. 1993, S. 625 ff. Annahme mit Zweidrittelmehrheit: Für die ThürV stimmten die Fraktionen CDU, F.D.P. und SPD, gegen sie die Fraktionen von NF/GR/DJ sowie der LL-PDS.

74

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen

Volksabstimmung. 118 Die Verfassung Thüringens muß noch durch die anläßlich der Landtags-und Bundestagswahlen am 16.10.1994 durchzuführenden Volksabstimmung ihre Bestätigung erhalten. Während sich der späte Verfassungserlaß in Thüringen damit erklärt, daß hier die meisten Verfassungsentwürfe zur Debatte standen und sich darüber hinaus ein Verfassungskonsens aufgrund zum Teil auftretender „Verhandlungssackgassen"119 schwierig gestaltete, erschwerte in MecklenburgVorpommern die nicht dem Fraktionsproporz entsprechende Zusammensetzung der Verfassungskommission 120 die verfassungspolitische Willensbildung in erheblichem Maße.

B. Erscheinungsbild der Landesverfassungen Das Erscheinungsbild der sechzehn Landesverfassungen für die Bundesrepublik Deutschland läßt sich in Anlehnung an Starck 121 in drei Phasen gliedern: die vor bzw. nach dem Grundgesetz erlassenen Verfassungen (erste und zweite Phase) und die Verfassungen nach Wiederherstellung der deutschen Einheit (dritte Phase). Jede der drei Entstehungsphasen ist — ungeachtet regionalspezifischer Ausprägungen — durch entstehungsgeschichtlich bedingte Charakteristika der Verfassungstexte gekennzeichnet. Die divergierenden politischen und weltanschaulichen Grundauffassungen der Verfassungsgeber finden ihren Niederschlag in der Ausgestaltung der einzelnen Verfassungsbestimmungen und in der Frage, was überhaupt verfassungswürdig ist.

118

Bei einer Wahlbeteiligung von 65 % erhielt die MeVoV 60,1 % Ja-Stimmen.

119

Rommelfanger, ThürVBl. 1993,145 (149).

120

Während die CDU mit ihrem Koalitionspartner F.D.P. im Landtag über 34 von insgesamt 69 Sitzen verfügte, sah sich sich mit sechs von insgesamt zwanzig Vertretern in der Verfassungskommission in der Minderheit. Hierzu: Flint, KritVjG 1993, 442 (460); Starck, ZG 1992,1 (12). 121

Starck, ZG 1992, 1; vergi, auch: Bartlsprenger, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR IV, § 96, Rz. 5; Dahnke, in: Stem, Wiedervereinigung III, S. 119 (120); Sachs, DVB1. 1987, 857 (859).

Β. Erscheinungsbild der Landesverfassungen I.

75

Verfassungen der alten Bundesländer 1. Rahmenbedingungen

Die Landesverfassungen der vielzitierten, aber mißverständlich so bezeichneten „Stunde N u l l " 1 2 2 sind unter denkbar ungünstigen Rahmenbedingungen entstanden. Der Weg zur politischen Selbstorganisation war bestimmt von der totalen militärischen Niederlage: Die großen Städte und Wirtschaftszentren waren zerstört; die Versorgungslage der Bevölkerung befand sich in einem desolaten Zustand; existenzielle Fragen standen im Vordergrund.

2. Werteordnung Allen Landesverfassungen der unmittelbaren Nachkriegszeit 123 ist gemeinsam, daß sie jegliche totalitäre, autoritäre Staatspraxis und -theorie verurteilen. Dieser „antifaschistische Grundkonsens" kristallisierte sich während der Verfassungsdebatten bei allen im Sommer 1945 von den Besatzungsmächten zugelassenen politischen Parteien heraus. Zur Verwirklichung dieses Ziels bringen die Landesverfassungen durchgehend den Willen zur dauernden Abkehr von nationalsozialistischem Gedankengut und von Kriegshandlungen zum Ausdruck. Unabhängig von einigen Entnazifizierungsvorschriften am Schluß der Verfassungen seien hier Bestimmungen mit pazifistischer Tendenz, wonach der Geschichtsunterricht auf „Wohltäter der Menschheit" und nicht auf Feldherrn gerichtet sein soll sowie die Ächtung von Rassen- und Völkerhaß, das Recht auf Kriegsdienstverweigerung und die verfassungsrechtliche Bindung an Frieden und Verständigung genannt. 124 Am deutlichsten spiegeln die Präambeln der Landesverfassungen die Distanzierung von der autoritären, nationalsozialistischen Regierung wider, welches „gott- und gewissenlos" (BayV) „unter Mißachtung der persönlichen Freiheit

122

Sie legt die Assoziation eines völligen Neuanfangs ohne jegliche staatliche Kontinuität nahe. Seit der Völkerrechtslehrertagung vom März 1947 ist jedoch überwiegende Meinung, daß das 1867/71 gegründete Dt. Reich aufgrund der lediglich als militärische Waffenstreckung, nicht aber als Annexion zu bewertenden Niederwerfung des dt. Kriegsgegners durch die Alliierten den Zusammenbruch von 1947 überdauert hat (Diestelkamp, JuS 1980,401 (402)). 123

Ausgeklammert bleiben bei der vorliegenden Betrachtung die heute nicht mehr geltenden Verfassungen Badens, Württemberg-Badens und Württemberg-Hohenzollerns. 124

Art. 119 BayV; Präambel BerlinV; Präambel HambV; Art. 56 Abs. 5, Art. 69 HessV; Präambel NRWV.

76

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen

und der Würde des Menschen" (BremV) ein „Trümmerfeld 44 (Bay V), „Vernichtung" (BremV) und „Not der Gegenwart" (NRW^V) hinterlassen hat. Ebenso stellt die bewußte Betonung der Landestradition eine sichtbare Distanzierung zum antiföderalistischen Gewaltrégime dar. Die zwölf Jahre währende Periode der Hitlerdiktatur wird der tausendjährigen Geschichte des Freistaates Bayern und jahrhundertealten Geschichte der Freien Hansestadt Bremen gegenübergestellt.

3. Einfluß Weimarer Verfassungstradition Auch wenn den Verfassungstexten das Bemühen um einen rechtsstaatlichen, demokratischen Neubeginn zu entnehmen ist, erscheinen sie aus heutiger Sicht als Dokumente der Kontinuität Weimarer Verfassungstradition. Das „Gespenst von Weimai" hat nicht nur an der „Wiege des Grundgesetzes", 125 sondern auch an der der Landesverfassungen gestanden. Zu den teilweise wortwörtlich, teilweise inhaltlich rezipierten Bestimmungen der Weimarer Reichs- und Landesverfassungen gehören beispielsweise die in fast allen Landesverfassungen geregelten plebiszitären Elemente. Gleichzeitig wurden aber Konstruktionsfehler, die nach Ansicht der Verfassungsgeber den Untergang der ersten Republik ermöglichten, 126 durch zahlreiche Innovationen vorwiegend im Bereich des Organisationsrechts ersetzt. Zu diesen Neuerungen gehört das überwiegend zur Disposition des Gesetzgebers gestellte Wahlrecht mit obligatorischer oder zumindest fakultativer Sperrklausel, 127 das konstruktive Mißtrauensvotum, 128 das Verbot von solchen Gruppierungen, die sich gegen die Demokratie an sich wenden, 129 die Restriktion des exekuti-

125

Dreher, NJW 1950,130.

126

Maßgebend waren zudem wirtschaftliche, sozialpsychologische, außen- und innenpolitische Faktoren: Borchardt, in: Erdmann/Schulze, Weimar, S. 211 ff; Bracher, ebd., S. 109 (144 ff); Friesenhahn, ebd., S. 81 ff; Hillgruber, ebd., S. 51 ff; Fromme, Von der WRV zum GG, S. 14; Schneider, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR I, § 3, Rz. 86 ff. 127

Obligatorische KL: Art. 14 Abs. 4 BayV; Art. 39 Abs. 5 BerlinV; Art. 75 Abs. 3 BremV. Fakultative KL: Art. 28 Abs. 3 S. 2 BaWüV; Art. 75 Abs. 3 S. 2 HessV; Art. 80 Abs. 4 S. 2 NRWV. 128

Hierzu: (S. 149ff). Dreher, NJW 1950,130 (131) bezeichnet das destruktive Mißtrauensvotum als Weimars „hervorstechendste Krankheitserscheinung' ; vergi, auch: Eschenburg, Besatzung, S. 244. 129

Art. 15 BayV; Art. 32 NRWV; Art. 8 SaarlV.

Β. Erscheinungsbild der Landesverfassungen

77

ven Notverordnungsrechts, 130 die Einrichtung von Landesgerichtsbarkeiten, die Rückkehr zu dem unter den Nationalsozialisten ignorierten Grundsatz der Gewaltenteilung sowie die Ausstattung der Landesverfassungen mit Schutz- und Sanktionsbestimmungen wie dem Widerstandsrecht und der in Bremen und Hessen normierten Widerstandspflicht bei offensichtlichen Verfassungsverstoßen. Überwiegend sind Verfassungsänderungen erschwert durch erhöhte Parlamentsmehrheiten und Ewigkeitsklauseln, die zum Teil als solche nochmals vor Veränderungen bewahrt sind sowie durch das Verbot von während der Weimarer Zeit zulässigen Verfassungsdurchbrechungen. 131

4. Vor dem Grundgesetz erlassene Verfassungen a) Bedeutung Die vor dem Grundgesetz erlassenen Landesverfassungen Hessens, Bayerns, Rheinland-Pfalz', Bremens und des Saarlandes sind als erste, originäre Dokumente verfassungsrechtlicher und politischer Neubesinnung nach dem Zusammenbruch von besonderer Bedeutung. Sie sind zu einem Zeitpunkt entstanden, als zwar der Erlaß einer Gesamtverfassung erwartet wurde — wie die Thematisierung der Einbindung in eine gesamtstaatliche Ordnung verdeutlicht 132 — nicht aber deren Inhalt abgesteckt war. In der Gründungsperiode der Bundesrepublik, in der die wichtigsten zukunftsweisenden Weichenstellungen erfolgten, übernahmen die Verfassungsgeber eine Art Wegbereiter- und Vorkämpferfunktion für die zukünftige demokratische Ordnung und inspirierten die Arbeiten des Parlamentarischen Rats. 133 130 Art. 62 BaWüV; Art. 101 BremV; Art. 110 HessV, Ait. 44 NdsV; Art. 60 NRWV; Art. 112 RhPfV. Das präsidiale Notverordnungsrecht nach Art. 48 Abs. 2 WRV führte in den letzten Jahren der Republik zur gänzlichen Aushebelung der gesetzgeberischen Befugnisse des Parlaments; Schneider, VVDStRL 8 (1950), 21 (35). 131

Nur Art. 51 HambV erklärt stillschweigende Abweichungen von der Verfassung ohne ausdrückliche Änderung des Verfassungstextes für zulässig. 132

Art. 178 BayV; Art. 64 BremV; Art. 64 HessV. Aufgrund des französisch-deutschen Protektorats Verhältnisses (S. 61) verzichtete die SaarlV auf einen derartigen Hinweis. Vergi, aber Art. 60 n.F. SaarlV. 133

„Das Grundgesetz hat sich zu Nutze gemacht, was andernorts bereits durchdacht..." : Maunz, in: Merten/Morsay, 30 Jahre GG, S. 87 (97); eingehend: Zeidler, Auswirkungen, S. 11 ff; vergi auch: Abendroth, GG,S. 22; Fromme, Von der WRV zum GG, S. 17;Lange, Das Parlament vom 19./26. 7. 1986, S. 14; Merkl, Entstehung der BRD, S. 74; Niclauß, Demokratiegründung, S. 17 f. Rein formal verdeutlicht dies die personelle Zusammensetzung des Pari. Rats; zwei Drittel seiner Mitglieder war bereits an den Beratungen für die Landesverfassungen beteiligt: Pfetsch (Fn. 29 S. 58), S. 26.

78

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen b)

Äußeres Erscheinungsbild

Die vor dem Grundgesetz erlassenen Landesverfassungen sind die mit Abstand umfangreichsten der ganzen Bundesrepublik. 134 Als sog. Voll verfassungen regeln sie nicht allein die Staatsorganisation, sondern das gesamte politische und gesellschaftliche Leben und die Stellung des einzelnen. Im Hinblick auf die Mißachtung der Menschenwürde während der nationalsozialistischen Zeit haben die Grundrechtsteile der Weimarer Verfassung beachtliche Ergänzungen erfahren. Über den formalen Grundrechtsschutz hinaus regeln die Landesverfassungen in Form von Programmsätzen, Direktiven, Aufträgen und Zielbestimmungen die soziale und gesellschaftliche Lebensordnung, insbesondere die Kultur-, Wirtschafts- und Sozialverfassung. Diese Bestimmungen, die im Gegensatz zu der in allen Teilen rechtsverbindlichen Struktur des Grundgesetzes sind Ausdruck einer veränderten Rolle des Staates, der zunehmend auch als Leistungs- und Verteilungssubjekt der Individuen angesehen wurde. 135

c) Werteordnung In bezug auf die Werteordnung der vorgrundgesetzlichen Landesverfassungen ist grundsätzlich zwischen dem divergierenden rechtsphilosophischen Grundkonzept der zum Zeitpunkt des Verfassungserlasses in Bayern, Rheinland-Pfalz und Saarland regierenden neugegründeten Unionsparteien einerseits und andererseits der Sozialdemokraten, die in Bremen und Hessen die Mehrheit der verfassungsgebenden Gremien auf sich vereinigten, zu differenzieren. Während die Vorstellungen der erstgenannten sich eher in den Kulturverfassungen niedergeschlagen haben, ließ sich das Programm der SPD typischerweise in der Wirtschaftsverfassung verwirklichen.

aa)

Bayern, Rheinland-Pfalz, Saarland

Als dem Christentum verpflichtete Partei setzte die CDU nach jahrelanger Mißachtung christlicher Grundwerte auf die Rückbesinnung zum christlichen

134

Teilweise werden sie als „überladen" oder „überfrachtet" bezeichnet: vergi, nur: Eschenburg, Besatzung, S. 243. 135

Denninger, StenBer. der GVK (Fn. 96 S. 46) vom 16. 6. 1992, S. 5.

Β. Erscheinungsbild der Landesverfassungen

79

Naturrecht. 136 Sie sah die staatlichen Exzesse als Ergebnis eines gottlosen Regimes und des allgemeinen Verfalls ethischer Werte. 137 Im Gegensatz zum wertneutralen Weimarer Staat sollten die neuen Landesverfassungen zu Garanten einer unzerstörbaren Grundlage ethischer Werte werden, die das Handeln öffentlicher Gewalt nicht nur positiv begrenzen, sondern in ein überpositives Wertesystem mit vorstaatlichen Grundwerten einordnen sollte. Die Abkehr vom rechtspositivistischen Gedankengut und Renaissance des Naturrechts schlägt sich im besonderem Maße in der rheinland-pfälzischen Verfassung nieder, die — auf den Einfluß des Verfassungsvaters Süsterhenn zurückgehend — als , 3 i l d eines verfassungspolitischen naturrechtlichen Praktikums" 138 bezeichnet wird. Aber auch den Verfassungen Bayerns und des Saarlandes liegt diese Rechtsphilosophie zugrunde: 139 Die Verfassungen der unionsregierten Länder sehen sich überwiegend im ,3ewußtsein der Verantwortung vor Gott". 1 4 0 Im Bereich der Kulturverfassungen setzte sich die CDU für den Schutz der natürlichen Institution Ehe und Familie und die Aufwertung natürlicher Elternrechte in einem christlich fundierten Erziehungswesen ein. Die verfassungsrechtliche Garantie von Konfessionsschulen — inzwischen durch christliche Gemeinschaftsschulen ersetzt 141 — diente der Wiedergutmachung der Entkonfessionalisierungsbestrebungen der Nationalsozialisten, die sich in der Schließung zahlrei-

136

Unterstützt wurde die CDU durch die Kirchen, die sich auf eine intakte Organisation und, im Falle der katholischen Kirche, das päbstliche Lehrgebäude stützen konnten; Beutler, Staatsbild, S. 22 f. 137

Alle Staatsgewalt war zu „selbstherrlichem" Handeln berechtigt, weil mit Ausnahme der in den Gesetzen selbstgezogenen Grenzen keine überpositiven Schranken existierten. Auch das „niederträchtigste Gesetzesrecht [mußte] als verbindlich anerkannt werden, wenn es nur formell korrekt [war]" (RGZ 118, 325); kritisch hierzu: Anschütz, WRVKomm., Art. 102, Anm. 4. 138

Isele, FS f. Eckert, S. 131 (zitiert nach: Süsterhenn/Schäfer, RhPfV-Komm., Einl., S. 23, Fn. 1); vergi, auch: Ley, in: ders., RhPfStVerwR, Rz. 23; Schunck, JöR 5 (1956), 159 (160 ff). 139

Vergi, zu den Beratungen der BayV: Hoegner, StenBerBay Verfassungsg. Landes Vers. 1946, S. 14 (abgedr. bei: Knöpfle, BayVBl. 1984,257(262)). Auch Art. 1 BremV bindet die drei Gewalten an eine höhere, ideelle Ordnung. Sie ist zumindest mit dem Naturrecht verwandt; Spitta, „Vortrag über allg. Gedanken zum VerfR" vom 13. 5. 1948; zitiert nach: Kulenkampf/Coenen, JöR 3 (1954), 179 (183, 185). 140

Vergi, die Präambeln von Bayern, Hessen und Rheinland-Pfalz. Lediglich im Saarland wurde (beitrittsbedingt) der das saarländisch-deutsche Protektorats Verhältnis normierende Vorspruch ersatzlos gestrichen (3. ÄGSaarlV vom 1. 7. 1958, Abi., S. 1657). 141

Vergi, hierzu: (S. 212 mit Fn. 512 S. 212).

80

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen

eher Bekenntnisschulen und unchristlicher Unterrichtsausrichtung während des Dritten Reiches äußerte. 142 Obwohl inzwischen die Begrenzung der öffentlichen Gewalt durch das eher konturlose Naturrecht bezweifelt w i r d 1 4 3 und sich Verfassungsreformen insbesondere zur Anpassung an das inzwischen herrschende, weltanschaulich neutrale Staatsbild sehr schwierig gestalten, wurde bislang davon Abstand genommen, den naturrechtlichen Charakter der Landesverfassungen erster Phase anzutasten, um ihn als historisches Dokument zu bewahren.

bb)

Bremen, Hessen

Demgegenüber sind die Landesverfassungen der SPD-regierten Länder religiös neutral ausgelegt und getragen von dem laizistischen Grundsatz der strikten Trennung von Staat und Kirche. Die Präambeln Bremens und Hessens verzichten auf die „invocatio dei". Im Bereich der Schul Verfassung werden weltanschaulich neutrale Simultanschulen garantiert. Bremen sieht als einzige vor dem Grundgesetz erlassene Verfassung den Religionsunterricht nicht als ordentliches Lehrfach vor. 1 4 4 Als Arbeiterpartei war für die SPD an Stelle der naturrechtlichen Programmatik der CDU die Betonung der Wirtschafts- und Sozialrechte zentrales Anliegen. Für den Einfluß der Nationalsozialisten machte sie vorwiegend das Bestehen wirtschaftlicher Machtkonzentration und den daraus resultierenden politischen Einfluß verantwortlich. 145 Als unabdingbare Voraussetzung für eine Überlebenschance der parlamentarischen Demokratie sollte eine neue Eigentums- und Wirtschaftsordnung durch indirekte Eingriffe in den Wettbewerb 146 die Industrie als politischen Faktor ausschalten. Insbesondere der umfangreiche Wirtschaftsteil der ältesten noch geltenden Verfassung von Hessen ist von der sozialistischen Leitidee getragen. Aber auch in den übrigen Vollverfassungen erreichte die SPD mit Unterstützung aller Parteien neben Arbeitnehmerschutzbestimmungen, der Gewährung des Streikrechts, betrieblicher und überbetrieblicher Mitbestimmung der Arbeitnehmer auch Vorschriften 142

Bsp. f. euthanasiefördernde „Krüppelkosten-Rechnung' bei: Dithmar, Schule, S.

205. 143

BVerfGE 10,59 (81); Beutler, Staatsbild, S. 120; Jutzi, DÖV 1988,871 (875).

144

Veigl. hierzu (S. 259) ff.

145

Schockenhoff, Wirtschaftsverfassung u. GG, S. 31.

146

Die in Bayern von Hoegner vorgeschlagene staatliche Planwirtschaft konnte sich wegen des Widerstandes der übrigen Parteien u. der Amerikaner nicht durchsetzen: Hoegner, BayVBl. 1963,97 ff; Nawiasky, in: ders./Leusser, BayV-Komm., III, S. 5, 8,53.

Β. Erscheinungsbild der Landesverfassungen

81

zur Eindämmung wirtschaftlicher Macht: Eine Bodenreform, die Entflechtung der Großbetriebe und deren Überführung in Gemeineigentum sowie die Vergesellschaftung der Monopole wurden grundsätzlich vorgeschrieben. Kleine und mittelständische Betriebe sollten dagegen geschont und die eigentlichen Träger wirtschaftlicher Freiheiten werden. 147

5. Nach dem Grundgesetz erlassene Verfassungen a) Bedeutung

Vier Jahre nach dem Zusammenbruch hatte sich die politische Lage bereits so weit stabilisiert, 148 daß die Landes Verfassungsgeber angesichts der Regelung aller wesentlichen Grundsatzfragen durch die Bundesverfassung vom Beschreiten prinzipiell neuer verfassungsrechtlicher Wege absahen und weitgehend auf Verfassungsinnovationen verzichteten. Die Verfassungsgebung in den Ländern stand nicht mehr wie in der Phase unmittelbar nach 1945 im Mittelpunkt öffentlichen Interesses, sondern verlor im Schatten höherrangigen Rechts erheblich an normativem und politischem Gewicht. Die nach dem Grundgesetz verabschiedeten Landesverfassungen Schleswig-Holsteins, Nordrhein-Westfalens, Hamburgs, Niedersachsens und Baden-Württembergs 149 sind dementsprechend stark geprägt von dem Wissen um den Vorrang der Bundesverfassung, wie die gleich zu Verfassungsbeginn betonte Einbettung der Länder in das föderative Gefüge der Bundesrepublik verdeutlicht. 150 Daß die Konstitutionen quasi durch den „Filter des Grundgesetzes" gegangen sind, erhellt auch der Gang der Verfassungsberatungen; in Nordrhein-Westfalen wurde beispielsweise kein Artikel ohne Bezugnahme auf das Bonner Grundgesetz verabschiedet. 151

147 Art. 40 Abs. 1 BremV; Art. 43 HessV; veigl. auch: Art. 153 BayV; Art. 28 NRWV; Art. 51 Abs. 2 RhPfV; Art. 54 Abs. 1 SaarlV. 148

Schwabe, in: Hoffmann-Riem/Koch, HambStVerwR, S. 33.

149

Anders die BerlinV, auf die, im wesentlichen auf den im April 1948 vorgelegten Verfassungsentwurf basierend, das Grundgesetz kaum nachhaltigen Einfluß hatte. 150

Art. 1 HambV, NdsV, NRWV, SchlHolV.

151

Pfetsch (Fn. 29 S. 58), S. 446.

6 Stiens

82

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen b) Werteordnung

Inhaltlich zeigt sich der bestimmende Einfluß der unmittelbar zurückliegenden Grundgesetzverabschiedung auf die Landesverfassungen durch ihre verfassungsstrukturelle Anlegung. Die hamburgische, niedersächsische und schleswig-holsteinische Verfassung beschränken sich überwiegend auf Organisationsstatute. Baden-Württemberg, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen erklären ausdrücklich den Grundrechtskatalog des Grundgesetzes zum Bestandteil der Landesverfassung 152 und statuieren nur vereinzelt darüber hinausgehende Grundrechte. 153 Auch hinsichtlich Staatszielbestimmungen oder programmatischer Aussagen ist der Einfluß des Grundgesetzes unverkennbar. Die Landesverfassungen übernehmen die Zieloffenheit des Grundgesetzes, verzichten weitgehend auf Programmsätze oder Staatszielbestimmungen und überlassen im übrigen die Formulierung dessen, was für das Gemeinwohl geboten ist, prinzipiell dem politischen Gestaltungsraum: Während die Präambeln der Verfassungen von Baden-Württemberg und Hamburg auf wirtschaftliche Grundsätze hinweisen, 154 verzichten die Verfassungen von Niedersachsen und Schleswig-Holstein angesichts der Tatsache, daß bereits das Grundgesetz die neue Wirtschaftsordnung zum Gegenstand konkurrierender Gesetzgebung machte, ganz auf eigene Wirtschafts- und Sozialordnungen. Nur im wirtschaftlichen Ballungsgebiet Nordrhein-Westfalen — Zentrum der Schwerindustrie und Land mit der höchsten Bevölkerungszahl — entbrannten die Auseinandersetzungen über die künftige wirtschaftliche Lebensordnung mit besonderer Heftigkeit; letztlich widmete der Verfassungsgeber dem Komplex »Arbeit, Wirtschaft" einen eigenen, eher von sozialistischer Grundtendenz geprägten Abschnitt. In bezug auf den Kulturbereich sind die Verfassungen Berlins und Hamburgs abstinent. Die sehr kurzen Kulturverfassungen Niedersachsens und SchleswigHolsteins reihen sich in den Kreis der eher nüchternen, auf ein Regelungsmini-

152

Art. 3 Abs. 2 NdsV; Art. 2 Abs. 1 BaWüV Art. 4 Abs. 1 NRWV. Dagegen bildet Berlin eine Ausnahme: Trotz Geltung der Grundrechte des GG auch in Berlin (BVerfGE 1, 72) erhielt die BerlinV einen eigenen Grundrechtskatalog; vergi, hierzu: (Fn. 149 S. 81). 153

Art. 2 Abs. 2 BaWüV kennt ein Menschenrecht auf Heimat und seit 1978 ist in Art. 2 Abs. 2 NRWV ein Datenschutzgrundrecht eingefügt worden. 154 „Soziale Gerechtigkeit" und Förderung „wirtschaftlichen Fortschritts" (BaWüV); hierzu: BaWüProt. VerfLVers, 41. Sitzg., S. 1796 f; „Freiheit des Wettbewerbs und genossenschaftliche Selbsthilfe", „Förderung und Lenkung" der Wirtschaft (HambV); hierzu: Ipsen, DVB1. 1953,521.

Β. Erscheinungsbild der Landesverfassungen

83

mum beschränkten Verfassungen der ehemals britischen Zone ein. 1 5 5 Seit 1993 ist die niedersächsische Verfassung um Schutz- und Förderpflichten hinsichtlich der Bereiche Bildung und Wissenschaft, Kunst und Kultur ergänzt worden; hinsichtlich Regelungsumfang und -dichte bleiben die Bestimmungen aber hinter den Landesverfassungen erster Phase weit zurück. Lediglich die Verfassungen der zum Zeitpunkt des Verfassungserlasses unionsregierten Länder Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen enthalten umfangreiche Bestimmungen zur Kulturverfassung. Beiden Konstitutionen liegt die bereits dargelegte, von der CDU vertretene christlich-naturrechtliche Wertvorstellung zugrunde, 156 auch wenn diese angesichts der Dominanz des Grundgesetzes nicht in gleichem Maße hervortritt, wie in den ältesten Landesverfassungen.

Π.

Verfassungen der neuen Bundesländer 1. Bedeutung

Die Landesverfassungen dritter Phase markieren den Beginn einer neuen, teilweise als „Dritte Republik" bezeichneten,157 epochalen Entwicklung im Gebiet der ehemaligen DDR. Wie unmittelbar nach dem Zusammenbruch der nationalsozialistischen Herrschaft sind auch nach dem Zusammenbruch der kommunistischen Ordnung auf dem Gebiet der ehemaligen DDR strukturelle Parallelen der Neuordnung erkennbar. Allerdings grenzen sich die jüngsten Verfassungen im Gegensatz zu den unmittelbar nach 1945 verabschiedeten Landesverfassungen, bei deren Erlaß Inhalt und Tragweite der landesverfassungsrechtlichen Bezüge im Grundgesetz noch unbekannt war, in weiten Teilen inhaltlich bewußt vom Grundgesetz ab, um nach langjähriger Agonie ihre wiedergewonnene Staatlichkeit und Individualität in besonders prononcierter Weise sichtbar zu machen. Die neuen Verfassungen spiegeln diesen Umstand in dem Bemühen um weitgehende Ausnutzung des Normierungsspielraums und um Fortentwicklung innerhalb des vom Grundgesetz gegebenen Rahmens wider. Auch die Tatsache, daß sich zwei neue Bundesländer 155

Lange, Das Parlament vom 4711. 10. 1986, S. 9 (10) vergleicht die klaren und schlichten Verfassungen des Nordens mit dem Bild norddeutscher Backsteingotik und stellt diese den „barocken Formen süddeutscher Prunk Verfassungen" gegenüber. 156

„Bewußtsein der Verantwortung vor Gott" (Präambel BaWüV); Erziehungsziel ist die „Ehrfurcht vor Gott" ,4m Geiste christlicher Nächstenliebe" (Art. 12 BaWüV; Art. 7 Abs. 1 NRWV); „natürliches" elterliches Erziehungsrecht (Art. 8 Abs. 1 S. 2 NRWV). Vergi, aber auch die jüngste, durch eine Volksinitiative ausgelöste vergi, hierzu (S. 212), Ergänzung der NdsVPräambel um einen Gottesbezug (NdsGVBl. vom 6.6.1994, S. 229). 157

Lehmbruch, Leviathan 18 (1990), 462.

84

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen

für die Bezeichnung „Freistaat" entschieden, kann als Ausdruck staatlichen Selbstbewußtseins gewertet werden. Dabei stand während der Verfassungsdebatten (mit Ausnahme der PDS 1 5 8 ) die Akzeptanz des Grundgesetzes grundsätzlich nicht in Frage. Jedoch bestanden in der Befürwortung des Grundgesetzes bei den am Verfassungsgebungsprozeß beteiligten politischen Parteien graduelle Unterschiede: Während sich die CDU uneingeschränkt zur Bundesverfassung bekannte, hielten die Fraktionen der SPD und in verstärkter Form auch von Bündnis 90, Die Grünen das Grundgesetz für verbesserungswürdig und sahen die Landesverfassungsgebung in den neuen Bundesländern als Chance, einen Beitrag zur Verfassungsreformdiskussion in den westlichen Bundesländern und im Bund zu leisten. 159 Dieses unterschiedlich starke Bekenntnis zum Grundgesetz bestimmte maßgeblich die in nahezu in allen Landtagen identische Auseinderandersetzung um die inhaltliche Ausrichtungen der Landesverfassungen. CDU und F.D.P. plädierten für sich eng an das Grundgesetz anlehnende Formulierungen und traten weitgehenden Verfassungsinnovationen eher skeptisch gegenüber. Die nur gering abgewandelte Annahme des bewährten bundesverfassungsrechtlichen Verfassungsguts sollte vornehmlich den Zweck der Nachschöpfung erfüllen, da den Bürgern Ostdeutschlands die Beteiligung am Zustandekommen des Bonner Grundgesetzes versagt war. 1 6 0 Die von CDU und F.D.P. aus den westlichen Bundesländern als Sachverständige herangezogenen Professoren 161 verstärkten die inhaltliche Position der CDU. Sie sahen ihre Aufgabe primär darin, mäßigend auf die Experimentierfreudigkeit der Gesetzgeber einzuwirken, Kollisionen mit Bundesrecht

158

Vergi.: Abg. Bartl, PDS, SächsPlenProt., 2. Lesg., 1/46, S. 3034; Abg. Porsch, PDS, ebd., S. 3043; Abg. Vietze, PDS, BrandPlenProt., 1. Lesg., 1/34, S. 2511. 159

Abg. Birthler, SPD, BrandPlenProt., 2. Lesg., 1/43, S. 3109; Abg. Geißler, NF/GR/DJ, ThürUnterAProt., 1. Sitzg. am 14. 11. 1991, S. 165; Abg. Höppner, SPD, SaAnhVerfAProt., Sitzg. vom 12. 6. 1991, S. 30; Abg. Kunckel, SPD, SächsPlenProt., 2. Lesg., 1/46, S. 3030; Abg. Lippmann, SPD, ThürUnterAProt, 4. Sitzg. vom 17. 1. 1991, S. 204; Abg. Muschalla, SPD, BrandPlenProt., 3. Lesg., 1/45, S. 3229; Abg. Tschiche, Bü90, SaAnhPlenProt., 1. Lesg., 1/31, S. 259; Abg. Wettstädt, Bü90, BrandPlenProt., 3. Lesg., 1/45, S. 3226. 160

„Warum das Fahrrad neu erfinden?': Abg. Richter, F.D.P., SächsPlenProt., 2. Lesg., 1/45, S. 3047; [hierzu auch der Zwischenruf des Abg. Bartl, LL/PDS, ebd.: „Weil wir 40 Jahre weiter sind.] Vergi, auch: Abg. Blechinger, CDU, BrandPlenProt., 2. Lesg., 1/43, S. 3062; Abg. Diestel, CDU, ebd., S. 2503; Abg. Jeziorsky, CDU, SaAnhVerfAProt. vom 12. 6. 1991, S. 28; Abg. Pietzsch, CDU, ThürUnterAProt., 3. Sitzg. vom 19. 12. 1991, S. 83; Abg. Schimpff, CDU, SächsPlenProt., 1. Lesg., 1/3, S. 100. Siehe auch: Dahnke, in: Stern, Wiedervereinigung III, S. 119 (139); Isensee, SächsVBl. 1994, 8 (31). 161

Vergi, schon (Fn. 109 S. 73).

Β. Erscheinungsbild der Landesverfassungen

85

aufzuzeigen und in Anlehnung an das Grundgesetz vor Normierung eines „politischen Katechismus" 162 zu warnen. Dagegen orientierte sich die SPD weniger eng am Grundgesetz, sondern setzte sich für eine ausdrückliche Normierung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie weitgehende Verfassungsinnovationen, die teilweise auf Ideen des Runden Tisches zurückgingen, ein. 1 6 3 Entsprechend dieser Motivation legten auch die von der SPD zu Rate gezogenen westlichen Professoren 164 nicht den Schwerpunkt ihrer Beratungen auf eventuelle Kollisionen mit dem Grundgesetz, sondern konzentrierten sich auf neue verfassungsrechtliche Ideen. Noch experimentierfreudiger zeigten sich Fraktionen Bündnis 90/Die Grünen sowie die PDS. Die Vorstellungen von SPD, Bündnis 90 konnten am ehesten in dem von der , Ampelkoalition" regierten Brandenburg verwirklicht werden. Dementsprechend wird insbesondere die brandenburgische Verfassung als „wegweisendes Reformprogramm zum Grundgesetz!" oder „modernste Verfassung der gesamten Bundesrepublik Deutschland" 165 und von ihren Kritikern als „Generalangriff auf das Grundgesetz!" 166 bezeichnet. Das Ergebnis der Schlußabstimmung zur brandenburgischen Verfassung verdeutlicht, daß die erheblichen Zweifel an der Landesverfassung trotz einiger Kompromisse 167 bei der Majorität der C D U Abgeordneten nicht ausgeräumt werden konnten. 168 Umgekehrt hatte die CDU maßgeblichen Einfluß auf die Verfassungen der übrigen neuen Bundesländer, in denen sie — wie in Sachsen — teils allein, ansonsten in Koalition mit der F.D.P. regierte. Allerdings waren die regierenden Parteien in allen Ländern aufgrund der für den Verfassungserlaß geforderten Zweidrittelmehrheit auf die Stimmen der sich jeweils in der Opposition befindlichen Partei angewiesen. Entsprechend der westlichen Landesverfassungen ist keine der neuen Konstitutionen inhaltlich ausschließlich von den Vorstellungen

162

Würtenberger, ThürVerfAProt., 5. Sitzg. vom 5. 3. 1992, S. 102.

163

Abg. Höppner, SPD, SachsAnhPlenProt., 1. Lesg., 1/31, S. 242; Abg. Muschalla, SPD, BrandPlenProt., 2. Lesg., 1/43, S. 3101 ; Abg. Reiche, SPD, BrandPlenProt., 2. Lesg., 1/43, S. 3063. 164

Vergi, schon (Fn. 109 S. 73).

165

Simon, NJ 1991, 427 ff; vergi. Ausführungen d. BrandLTPräs. Knoblich, im: BrandGVBl. 1991, S. 96. 166

So: Abg. Diestel, CDU, BrandPlenProt., 1. Lesg., 1/34, S. 2504.

167

Vergi, hierzu: BrandLTDrs. 1/877,1/925).

168

Zum Ergebnis, siehe (Fn. 113 S. 73).

86

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen

nur einer Partei geprägt, sondern vielmehr das Ergebnis zum Teil langwieriger Kompromiß Verhandlungen.169

2. Werteordnung Ebenso wie die ältesten Verfassungen widmen sich die Präambeln der Verfassungen Sachsens und Thüringens der Distanzierung von den vorangegangen Unrechtsstaaten. 170 Durchweg anknüpfend an landesstaatliche Traditionen 171 sind die Verfassungen Sachsens und Thüringens in dem ,3ewußtsein leidvoller Erfahrungen mit nationalsozialistischer und kommunistischer Gewaltherrschaft" ergangen. 172 Darüber hinaus hat die Frage nach dem historischen Beitrag der Bevölkerung in Form einer Mahnung „eingedenk eigener Schuld an der Vergangenheit" Eingang in die sächsische Präambel gefunden. Gleichzeitig nennen die Vorsprüche der Landesverfassungen als zentrale Grundwerte der Politik überwiegend Freiheit, Gerechtigkeit und Bewahrung des inneren und äußeren Friedens und thematisieren die Position der Länder als lebendiges Glied nicht nur der Bundesrepublik, sondern auch der (europäischen) Völkergemeinschaft. 173

169 Die neuen Landesverfassungen wurden daher im Grundtenor positiv aufgenommen: Berlit, KritJ 1992, 437 ff; Bönninger, LKV 1991, 9 ff; Degenhart, LKV 1993, 33 ff; Erbguth/Wiegand, DÖV 1992,770 ff; Hinds, ZRP 1993,149 ff; Hölscheid/v. Wiese, LKV 1992, 393 ff; Kilian, LKV 1993, 73 ff; Rux, ZParl. 1992, 291 ff; ders., NJ 1992, 147 ff; Sacksofsky, NVwZ 1993, 235 ff. Kritisch dagegen: Deter, ZRP 1993, 22 ff; Dietlein, DtZ 1993,136 ff; Feddersen, DÖV 1992,989 ff; Magiera, in: Stem, Wiedervereinigung III, S. 141 (156 ff); Merten, VerwArch. 83 (1992), 283 (296 ff); Schwabe, ZRP 1991, 361 ff; Starck, ZG 1992, 1 ff; Graf Vitzthum, VB1BW 1991, 404 ff; Vogelsang, DÖV 1991,1045 ff. 170

Zur umstrittenen Frage, ob die DDR ein Unrechtsstaat war: Mahrenholz, NJ 1992, 1 ff; Sendler, ZRP 1993,1 (4 f). 171

Präambeln BrandV; SächsV; SaAnhV; ThürV. Der Vörspruch der MeVoV verweist auf die „deutsche Geschichte". Vergi, auch: Heitmann, SächsVBl. 1993,2 (3). 172

Die aktuelle Fassung, die „in einem Atemzug" kommunistische und nationalsozialistische Gewaltherrschaft erwähnt, war bis zuletzt umstritten: Abg. Thierbach (ThürLL/PDS), Abg. Porsch (SächsLL/PDS): „Geschichtsfälschung" (ThürPIProt., 79. Sitzg., SächsPIProt., 46. Sitzg., S. 3042). 173

Vergi, aber auch die von der Bürgerschaft Bremens beschlossene Änderung der Art. 64 und 65 BremV (S. 25) und den Ausschußbericht 1994 (Fn. 10 S. 25 1994), S. 3, 5 f sowie die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 53,97.

Β. Erscheinungsbild der Landesverfassungen

87

Unmittelbar aus den Erfahrungen mit der perfekten, von dem „Ministerium für Staatssicherheit" in der ehemaligen DDR ausgehenden Organisation eines innerstaatlichen Geheimdienstes resultiert der Wunsch nach einer „gläsernen Verwaltung statt des gläsernen Bürgers". 174 Die explizite Aufnahme weitgehender Datenschutzrechte in allen Landesverfassungen 175 sowie eines Akteneinsichtsrechts für jeden Bürger in Brandenburg sind Ausdruck dieses Denkens. Gleiches gilt für Art. 11 Abs. 3 BrandV, der den Verfassungsschutz des Landes unter parlamentarische Kontrolle stellt, ihm keine polizeilichen Befugnisse gewährt und die Ersuchung der Polizei um Amtshilfe beschränkt. 176 Art. 22 ThürV, wonach der Geschichtsunterricht auf eine unverfälschte Darstellung der Vergangenheit gerichtet sein muß, distanziert sich klar von der einseitigen Indoktrination durch den Geschichtsunterricht in der DDR. Am stärksten widmet sich die sächsische Verfassung der Vergangenheitsbewältigung: Art. 116 SächsV sieht einen Anspruch auf Wiedergutmachung der durch „nationalsozialistische oder kommunistische Gewaltherrschaft" Geschädigten vor. Art. 117 SächsV enthält das Staatsziel, die Ursachen individuellen und gesellschaftlichen Versagens in der Vergangenheit abzubauen. STASIbelasteten Abgeordneten kann durch Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs das Mandat aberkannt werden (Art. 118 SächsV) und nach Art. 119 SächsV und Art. 96 Abs. 2 ThürV fehlt ehemaligen STASI-Mitarbeitern die Eignung für den öffentlichen Dienst. Ähnlich der Verfassungsgebung erster Phase konzentrierten sich die Verfassungsberatungen auch in den neuen Bundesländern auf die Verabschiedung von Vollverfassungen mit eigenen Grundrechtsabschnitten. Parteiübergreifend wurde hierin das Kernstück der wiedergewonnenen Rechtsstaatlichkeit gesehen, das am besten geeignet sei, das Selbstverständnis der Bürger Ostdeutschlands widerzuspiegeln. 177 Inhaltlich orientieren sich die Grundrechtsabschnitte am Standard des Grundgesetzes, erweitern diesen jedoch zum Teil erheblich. 178 174

Abg. Donner, Bündnis 90, BrandPlenProt., 2. Lesg., 1/46, S. 3046.

175

Vergi.: Abg. Höppner, SPD, SaAnhProtVerfA vom 17.6.1991, S. 99; Abg. Goliasch, CDU, SächsPlenProt., 2. Lesg., 1/46, S. 3026. 176

Die Vorschrift ist noch wesentlich abgeschwächt gegenüber der vom BrandVerfA vorgesehenen Fassung: „Das Land wird keinen eigenen Geheimdienst unterhalten (GVB1. 1991, S. 96). 177

Abg. Richter, F.D.P., SächsPlenProt., 1. Lesg., 1/3, S. 106; Abg. Reiche, SPD, BrandPlenProt., 1. Lesg., 1/34, S. 2507; Min. Lengemann, CDU, ThürUnterAProt. vom 14. 11. 1991,1. Sitzg., S. 82. 178

Nur die MeVoV enthält lediglich sechs Grundrechte und beschränkt sich darüber hinausgehend mit der ausdrücklichen Übernahme der Grundrechte GG (Art. 5 Abs. 3 MeVoV).

88

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen

Die Landesverfassungen kennen jedoch nicht nur Grundrechte in ihrer klassischen, abwehrrechtlichen Funktion, sondern enthalten auch Kataloge zu Einrichtungsgarantien und Staatszielen im Bereich Umwelt, Arbeit, Wohnung und Bildung. Diese greifen Themen der aktuellen westdeutschen Verfassungsdiskussion um Ergänzungen des Grundgesetzes und der Landesverfassungen auf 1 7 9 und verdeutlichen gleichzeitig die in den alten Bundesländern keineswegs unbekannten, aber im Gebiet der ehemaligen DDR in potenzierter Form auftretenden gesamtgesellschaftlichen Probleme, wie etwa gravierende Umweltschäden 180 sowie hohe Arbeitslosigkeit und Wohnungsnot als Folge des Übergangs zur freien Marktwirtschaft. Die Quantität der Staatszielbestimmungen kann einerseits als Korrektiv zur Einführung der freien Marktwirtschaft und andererseits als Zeichen dafür gewertet werden, wie lebendig in den neuen Ländern die Vorstellung vom Staat als Garanten des sozialen und wirtschaftlichen Lebensstandards ist. 1 8 1 Dies entspricht dem noch aus DDR-Zeiten entstammenden Bedürfnis der Menschen nach Sicherung in möglichst allen Lebensbereichen, 182 die der sozialistische Staat, wenn auch unter Einschränkung der Freiheitsrechte, gewährleistete. Die in ausnahmslos allen neuen Landesverfassungen vorgesehenen plebiszitären Elemente sind Ausdruck eines neuen, rechtsstaatlichen Demokratieverständnisses 183 und zugleich Anknüpfungspunkt an die besonderen Erfahrungen während der Umbruchsphase 1989. Erst die unter der Parole Büchners, „Wir sind das Volk", 1 8 4 geführten Montagsdemonstrationen bahnten den Weg zu den politischen Umwälzungen. Während aber die Aufnahme plebiszitärer Elemente zwischen den am Verfassungsgebungsprozeß beteiligten Parteien relativ unumstritten war, zeigten sich Probleme bei der Ausgestaltung insbesondere der Quoren. CDU und F.D.P. setzten sich für erhöhte Quoren ein, um Volksentscheide nicht zu einem Instrument kleiner Minderheiten werden zu lassen, das geeignet sei, die repräsentative Demokratie in Frage zu stellen. SPD und Bündnis 90/Die

179

Insbesondere beim Verfassungsauftrag für die Gleichstellung von Frauen und Männern, bei der Staatszielbestimmung Umweltschutz oder bei der besonderen Verpflichtung des Staates auf den Tierschutz ist der Einfluß westdeutscher Verfassungsdiskussionen nicht zu übersehen. 180

Zu den Umweltschäden in den neuen Bundesländern: Kloepfer/Reinert, ZfU 1990,1 (2 ff). 181

Wassermann, RuP 1992, 69 (73); sich anschließend: Bull, in: FS f. Thieme, S. 305 (307). 182

Heitmann, in: Rüttgers/Oswald, Zukunft d. GG, S. 25,28.

183

Schlink, Der Staat 30 (1991), 163.

184

„Dantons Tod", Erster Akt, Zweite Szene.

Β. Erscheinungsbild der Landesverfassungen

89

Grünen warnten dagegen vor der Gefahr leerer Verfassungsversprechungen, die aus zu hohen Quoren resultierten. 185 Entsprechend den Forderungen insbesondere vom Bündnis 9 0 1 8 6 räumen mit Ausnahme der sächsischen Verfassung alle neuen Landesverfassungen auch den Organisatoren der ersten Aufbruchbewegung im Herbst 1989 — den Bürgerinitiativen — besondere Rechte ein. In den Präambeln der Verfassungen Brandenburgs, Sachsens und Thüringens wird die friedliche Revolution im Herbst 1989, der die Landesverfassungen in den neu entstandenen Bundesländern letztlich ihre Existenz verdanken, explizit erwähnt. Neben den zum „Vermächtnis des Runden Tisches" 187 zählenden Bestimmungen zur Volksgesetzgebung fordern die jüngsten Verfassungen Bürger zur aktiven politischen Mitarbeit, Kritik und Verantwortungsübernahme auf. Im Bereich der Staatsorganisation wird die Handschrift westlicher Berater deutlich erkennbar. Die neuen Verfassungen inkorporieren weitestgehend das parlamentarische System des Grundgesetzes und der alten Landesverfassungen. Dabei orientieren sie sich nicht ausschließlich an einigen wichtigen Anliegen der westlichen, in der Verschiebung der Machtverhältnisse zwischen Parlament und Regierung begründeten Parlamentsreformdebatte. Vielmehr sind zahlreiche Innovationen auch Ausdruck der vierzigjährigen Erfahrung mit der SED-Diktatur. Angesichts des zum Zwecke einheitlicher politischer Willensbildung installierten Blocksystems der Parteien unter Führung der SED, das faktisch keine Opposition zuließ, nehmen insbesondere die parlamentarischen Minderheitenrechte in den neuen Landesverfassungen einen besonderen Rang ein. Ähnlich wie in den Landesverfassungen erster Schaffensperiode gelten den typischen Länderdomänen Kultur, Bildung, Schule und Hochschule umfangreiche Bestimmungen. Allerdings verzichten die neuen Verfassungen weitgehend auf religionsbezogene Normen, insbesondere auf die Statuierung christlicher Erziehungsziele; dies wohl aufgrund der Tatsache, daß der größte Teil der ostdeutschen Bevölkerung

185

Vergi, einerseits: Abg. Becker, CDU, SaAnhVerfAProt., Sitzg. vom 26./27. 6. 1991, S. I 2; Abg. Beyer, CDU, SächsPlenProt., 2. Lesg., 1/46, S. 3065; Abg. Haase, F.D.P., SaAnhPlenProt., 2. Lesg., 1/31, S. 246; Abg. Walther, CDU, BrandPlenProt., 2. Lesg., 1/43, S. 3098 und andererseits: Abg. Höppner, SPD, SaAnhPlenProt., 1. Lesg., 1/31, S. 245; Abg. Tschiche, Bündnis 90, ebd., S. I 4 ff; Abg. Höppner, SPD, SaAnhVerfAProt., Sitzg. vom 26./27. 6. 1991, S. I 7 ff; MP Stolpe, BrandPlenProt., 2. Lesg., 1/43, S. 3099. 186

Hierzu: Abg. Geißler, NF/GR/DJ, ThürVerfAProt., 5. Sitzg. vom 5. 3. 1992, S. 31; Abg. Donner, Bündnis 90, SächsVerfAProt., 9. Sitzg. vom 4./5. 4. 1992, S. 13. 187

Schlink, Der Staat 30 (1991), 163 (170).

90

Zweites Kapitel: Entstehung und Erscheinungsbild der Landesverfassungen

nicht (mehr) religiös gebunden ist — 1992 waren nur 25 % der Bevölkerung Mitglieder der großen Religionsgemeinschaften. 188 Nur die Präambeln der unionsregierten Länder Sachsen-Anhalt und Thüringen weisen einen christlichen Bezug auf. In Sachsen und Mecklenburg-Vorpommern erreichte die CDU bezüglich der Vorsprüche eine Kompromißformulierung, die sich sowohl im theologischen als auch im rein weltlichen Sinn deuten läßt: ,3ewahrung der Schöpfung", ,4m Wissen um die Grenzen menschlichen Tuns". Dagegen beschränkt sich die Präambel Brandenburgs auf das Bekenntnis zu einem weltanschaulichen Pluralismus.

188

Rether, kath. Kirche SaAnh., SaAnhVerfAProt., Sitzg. vom 21. 5. 1992, S. 6, 8. Nach einer Umfrage des Meinungsforschungsinstituts Allensbach aus dem Jahre 1994 bekennen sich in Ostdeutschland nur 27 % zum Glauben an Gott, in Westdeutschland sind es dagegen 69 %, zitiert nach: Rheinische Post vom 25. 5. 1994, S. 37.

Drittes Kapitel

Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen Die Darstellung der Landes Verfassungsbestimmungen en detail bezieht sich auf Regelungsvarianten zum Grundgesetz. Erst in Ausnutzung des nach dem Grundgesetz gewährten Gestaltungsspielraums zeigt das Landesverfassungsrecht seine Vielgestaltigkeit, gewinnen die Länder eigenes Verfassungsprofil. Regionale und historische Besonderheiten, Grundanschauungen und politische Zielvorstellungen werden in unterschiedlicher Intensität sichtbar. Als Schwerpunkt setzt der Landesverfassungsgeber eigene Akzente im staatsorganisatorischen Bereich sowie in bezug auf das Staatsvolk, insbesondere der Konkretisierung des Demokratieprinzips durch plebiszitäre Elemente und hinsichtlich eigener, das Grundgesetz ergänzender Grundrechtskataloge und Staatszielbestimmungen. Dabei richtet sich die Reihenfolge der folgenden Darstellung nach dem mit Blick auf die grundgesetzliche Kompetenzordnung zu bestimmenden Bedeutungsgehalt der Regelungsbereiche in Verfassungsrecht und -praxis: Den größten Wirkungsradius besitzen die sich auf die Regelung der obersten Landesverfassungsorgane (Parlamentarische Repräsentation, Regierung und Landes Verfassungsgericht) beziehenden Teile der Landesverfassungen. Der weitreichende Bedeutungsgehalt der Landesverfassungen basiert auf der Zuweisung der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz an den Landesgesetzgeber für die Konstituierung der zur Staatsleitung in den Ländern erforderlichen Organbildung, Organbesetzung, Organzuständigkeiten sowie die staatsleitenden Entscheidungsverfahren. 1 Verdeutlicht wird dies nicht nur durch die bundesverfassungsrechtliche Inpflichtnahme der Länder, sich zumindest eine vollständige Organisationsverfassung zu geben,2 sondern auch durch die Tatsache, daß sich Hamburg ganz und Niedersachsen sowie Schleswig-Holstein weitgehend mit Organisationsstatuten begnügen.

1

Vergi. (S. 43 mit Fn. 80 S. 43).

2

Vergi. (S. 30 mit Fn. 18 S. 30).

92

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Gleiches gilt für die Bestimmungen, die sich den Rechten und Pflichten des Staatsvolks widmen. 3 Besonderheiten bestehen allerdings hinsichtlich des Bedeutungsgehalts der plebiszitären Elemente insofern, als sich Inhalt und Umfang der gesetzgeberischen Befugnisse der Landesbevölkerung nach denen des Landesparlaments richten. Der durch die Erosion von Landeskompetenzen zugunsten des Bundes und der Europäischen Union bedingte wachsende Bedeutungsverlust der Landesparlamente minimiert auch die Reichweite der Volksgesetzgebung und den Bedeutungsgehalt plebiszitärer Elemente in den Landesverfassungen. Die meisten Berührungspunkte zu höherrangigem Recht bietet der Bereich der Grundrechte und Staatszielbestimmungen. Das Grundgesetz selbst, die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie die Vielzahl der aufgrund extensiver Inanspruchnahme der konkurrierenden und der Rahmengesetzgebung durch den Bund erlassenen Bundesrechte führen stellenweise zu Überlagerungen der landesverfassungsrechtlichen Verbürgungen. Da — entsprechend der anfänglich getroffenen Aussage4 — die normative Kraft der gliedstaatlichen Verbürgungen in dem Maße schwindet, in dem sie durch Bundesrecht oder Europarecht überlagert oder derogiert werden, ist im Abschnitt über die „Staatszielbestimmungen und Grundrechte" verstärkt auf die Interdependenz von Grundgesetz und Landesverfassungen einzugehen, sofern sich Anhaltspunkte für ein Spannungsverhältnis ergeben. Trotz der Inanspruchnahme der quantitativ und qualitativ bedeutendsten Kompetenzen durch den Bund bleibt dem Landesgesetzgeber aber noch Spielraum, andere Nuancen zu setzen, als der Bundesgesetzgeber. Untersucht wird dies anhand der Garantien zur Menschenwürde und zum allgemeinen Persönlichkeitsrecht, der Gewährleistungen zum Kultur-und Sozialstaat sowie der Vorschriften, die das natürliche Umfeld betreffen.

3

Da der Bundesgesetzgeber von der bislang nach Art. 74 Nr. 8 GG bereitgehaltenen konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für die Einführung einer Landesstaatsangehörigkeit noch keinen Gebrauch gemacht hat, wurde mit Bundestagsbeschluß vom 6. 9. 1994 diese Gesetzgebungsmaterie aus dem Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung ganz gestrichen (BTDrs. 12/8423 vom 2. 9. 1994, S. 5 f. 4

Vergi. (S. 42 ff).

Α. Staatsorganisation

Α. I.

93

Staatsorganisation5

Parlamentarische Repräsentation

Das Parlament ist in den Flächenstaaten Landtag, in den Hansestädten Bürgerschaft und in Berlin Abgeordnetenhaus benannt. Wie auf Bundesebene fungiert auch das Landesparlament überwiegend als primäres Gesetzgebungs- und Kreationsorgan sowie zur Kontrolle der Regierungstätigkeit. Daneben erfüllt es Debatten-, Repräsentations- und Artikulationsfunktionen. 6 Aufgrund der auch auf Bundesebene auftretenden, aber in den Ländern in potenzierter Form zu beobachtenden Tendenz zur Entparlamentarisierung 7 verlagerten sich die den Landesparlamenten obliegenden Aufgaben in den letzten Jahren in verstärktem Maße auf die Kontrolle der Exekutive. Bevor die mit dieser Entwicklung im Zusammenhang stehenden erweiterten parlamentarischen Kontrollinstrumentarien gegenüber der Exekutive behandelt werden, sei vorliegend auf vier, vorwiegend der parlamentarischen Selbstkontrolle und -Verwaltung dienende verfassungsrechtliche Unikate der Bundesrepublik eingegangen: Den bayerischen Senat, die Interessenkollisionsklausel in Bremen, das sog. parlamentarische Selbstreinigungsrecht der Hansestädte sowie die in fünf Bundesländern vorgesehene Abgeordnetenanklage.

1. Bayerischer Senat Die während der Verfassungsberatungen in Bayern, 8 Nordrhein-Westfalen, 9 Hessen,10 Sachsen11 und Württemberg-Baden 12 gestellte Forderung nach Be-

5

Zum umstrittenen Bedeutungsgehalt des Begriffs „Staatsorganisationsrecht", vergi: Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 91 ff. In Anlehnung an Schenke soll im folgenden hierunter der Inbegriff der Rechtssätze und Rechtsakte verstanden werden, welche die Konstituierung staatlicher Glieder, Organe und Ämter, ihre Zuständigkeiten sowie ihre personelle Besetzung regeln (Schenke, in: Starck/Stem, LVerfG III, S. 1 (4)). 6

Allg. hierzu: Schneider, Länderparl., S. 30 ff; Schröder, ParlamentsR, S. 205 ff.; jüngst: Fuchs, in: ders, Landesverfassungsrecht. 7

Hierzu: (S. 43 ff).

8

Vorstellungen der bayer. Parteien: Schmitt Glaeser/Klein, JöR 39 (1990), 105 (106). Zum bayer. Senat eingehend: Jendral, Bayer. Senat; Mößle, BayVBl. 1995,1 ff. 9

Hierzu: Kringe, Machtfragen, S. 468 ff.

94

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

teiligung weiterer gesellschaftlicher und regionalspezifischer Gruppen am Gesetzgebungsprozeß konnte einzig im Freistaat Bayern realisiert werden. Der als eine Art Zweiter Kammer 13 fungierende Senat ist wesentlich durch seine organisch-korporative Zusammensetzung als berufsständisches Repräsentationsorgan geprägt. Nach Maßgabe des Art. 35 BayV setzt sich der Senat aus von den jeweiligen Körperschaften des sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und kommunalen Bereichs gewählten Mitgliedern zusammen.14 Obgleich mit dem Status eines obersten Staatsorgans15 ausgestattet, sind die verfassungsrechtlich verankerten Befugnisse des bayerischen Senats sehr beschränkt — dies wohl aufgrund seiner nur indirekten demokratischen Legitimation: 16 Außerhalb des Gesetzgebungsrechts hat er die Möglichkeit, sich mit Anträgen an Landtag und Staatsregierung zu wenden. Im Rahmen der Gesetzgebung stehen ihm konsultative Mitwirkungsrechte in Form des Gesetzesinitiativrechts und eines (allerdings nur suspensiv wirkenden 17 ) Vetorechts hinsichtlich der vom Parlament bereits beschlossenen Gesetze zu. Schwerpunkt der Senatstätigkeit sind die gutachterlichen Stellungnahmen zu Gesetzesvorlagen der Staatsregierung, die hinsichtlich bestimmter Gesetzesvorhaben (Staatshaushalt, verfassungsändernde sowie dem Volk zur Entscheidung unterbreitete Gesetze) obligatorisch sind.

10

Hierzu: Stein, in: Zinn/ders., HessV-Komm., Anm. zu Art. 155, der die (bislang nicht umgesetzte) Möglichkeit der Konstituierung eines zweiten parlamentarischen Organs vorsieht. 11

Bsp.: Art. 81 ff VerfE SächsHochschullehrer; hierzu: Bönninger, LKV 1991,10(11).

12

Feuchte, BaWüVerfGeschichte, S. 90 f, 173,212.

13

So: Hoegner, BayVBl. 1963, 97 (100). Die Wirtschaftskammer Bremens (Art. 46 BremV) ist nur mit gegenständlich beschränkter Beratungsaufgabe ausgestattet. 14 Die Zusammensetzung des Senats ist auch ohne Anpassung an etwaige Bedeutungswandel der betreffenden Gruppen verfassungsgemäß: BayVerfGH, BayVBl. 1979,400 f; einschr. bei tiefgreifender Veränderung der Verhältnisse: Meder, BayV-Komm., Art. 36, Rz. 1; Schmitt Glaeser/Klein, JöR 39 (1990), 105 (109 f)· 15

BayVerfGH 19,63.

16

Die Wahlgremien werden ihrerseits von der jeweiligen Körperschaft gewählt: Zacher, JöR 15 (1966), 321 (355). Zu außerverfassungsrechtlichen Befugnissen des Senats: Steininger, BayVBl. 1987,705 ff. 17

Kritisch hierzu: Schweiger, in: Nawiasky/Leusser, BayV-Komm., Art. 34, Rz. 6; Zacher, BayVBl. 1958, 10(12).

Α. Staatsorganisation

95

Der bayerische Senat ist aufgrund seiner apolitischen Zusammensetzung Gegenpol und Korrektiv zur parteipolitischen Volksvertretung. Als Sachverständigengremium und „Rat der Alten" 1 8 soll er wirksame Ergänzung zur parlamentarischen Arbeit und — bedingt durch seine statische Gliederung und kontinuierliche Tätigkeit sowie die relativ lange Amtsdauer der Senatoren — zugleich Element der Stabilität im Verfassungsgefüge sein. Die Bedeutung des in der Bevölkerung große Autorität genießenden Senats19 wird durch die politische Praxis bestätigt, in der die vom Senat erstellten Gutachten weitgehend berücksichtigt werden. Der bayerische Senat stellt damit eine interessante und bewährte Alternative zu der grundgesetzlichen Ausgestaltung 20 und dem reinen Einkammersystem der übrigen Länder dar. Die überparteiliche Verfassungsinstitution des bayerischen Senats könnte dazu beitragen, der gegenwärtig festzustellenden Parteiverdrossenheit entgegenzuwirken. 2. Ausschluß von Abgeordneten a ) Interessenkollisionsklausel Die in Art. 84 BremV geregelte Modifizierung des aus dem freien Mandat folgenden Abgeordnetenstatus, das Mitwirkungsverbot für Abgeordnete bei Interessenkollision, wird zum Teil als Modell zur Übernahme in das Parlamentsrecht der Länder und des Bundes angesehen.21 Nach der aus dem Kommunalrecht entlehnten Interessenkollisionsklausel wird Bürgerschaftsmitgliedern die Mitwirkung an Beratungen und Entscheidungen versagt, wenn sie ihnen selbst oder einem Verwandten unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen können. Über das Vorliegen der Voraussetzungen einer Interessenkollision und die damit verbundene Rechtsfolge — Ausschluß von Beratung und Abstimmung — entscheidet der Vorstand der Bürgerschaft. Um sich durch diese Bestimmung jedoch nicht gänzlich des für die parlamentarischen Entscheidungsprozesse notwendigen Sachverstandes zu entledigen, findet 18

Das für die Senatoren vorgeschriebene Mindestalter impliziert die dahingehende Intention des Verfassungsgebers. Vergi, auch: Herrmann, BayVBl. 1984,193 (195); Schweiger, in: Nawiasky/Leusser, BayV-Komm., Art. 36, Rz. 6; Schmitt Glaeser/Klein, JöR 39 (1990), 105 (111); Zacher, BayVBl. 1958,10 (11). 19

Zacher, BayVBl. 1958,10 (12).

20

Der Bundesrat ist zwar eine echte Zweite Kammer, setzt sich aber nicht organischkorporativ zusammen. 21

Schneider, in: Starck/Stem, LVerfG III, S. 91 (119); Schulz, in: Schneider/Zeh, ParlamentsR, § 65, Rz. 64. Zur Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift: BremStGH 1977/1979, S. 17 (23 ff) unter Bezugnahme auf BVerfGE 38, 326 (339).

96

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

die Befangenheitsvorschrift dann keine Anwendung, wenn die betroffene Person als Angehöriger eines Berufes oder einer Bevölkerungsgruppe beteiligt ist, deren gemeinsame Interessen durch die Angelegenheit berührt werden. Ferner trägt eine Entscheidung des Bremischen Staatsgerichtshofs, 22 nach der eine Interessenkollision nur bei unmittelbarer Betroffenheit vorliegt, zur Einschränkung des Anwendungsbereichs der Interessenkollisionsklausel bei. Auch wenn eine solche Kollisionslage angesichts der stark stadtstaatlichen Struktur des kleinsten deutschen Bundeslandes häufiger praxisrelevant werden mag, als in den größeren Stadtstaaten, den Flächenländern oder auf Bundesebene, ist die Befangenheitsvorschrift nicht an die besondere kommunalrechtliche Prägung Bremens gebunden. Vielmehr könnte die Konstituierung der Pflicht zur uneigennützigen Ausübung des Mandats insbesondere vor dem Hintergrund in jüngster Zeit aufgedeckter politischer Mißstände — Stichwort, Amigo-Affären" in Bayern — auch in anderen Bundesländern oder auf Bundesebene23 der zunehmenden Politikverdrossenheit entgegensteuern und vertrauensbildend für das politische System wirken.

b)

Parlamentarisches Selbstreinigungsrecht

Ebenfalls dem Interesse des Ansehens und der Arbeitsfähigkeit des Parlaments dient das in Bremen und Hamburg vorgesehene parlamentarische Selbstreinigungsrecht (Art. 85 Abs. 1 BremV; Art. 13 Abs. 2 HambV). Hiernach verfügt eine qualifizierte Bürgerschaftsmehrheit 24 über die Befugnis, Abgeordnete bei Mißbrauch des Mandats für persönliche Vorteile, beharrlicher bzw. gröblicher Vernachlässigung der Abgeordnetenpflichten, Verletzung der Verschwiegenheitspflicht und in Bremen ferner bei Verstößen gegen die parlamentarische Ordnung aus der Bürgerschaft auszuschließen. Gegenstand von Meinungsstreitigkeiten ist die Frage, ob die parlamentarische Sanktion für persönliches Fehlverhalten eines Abgeordneten gerichtlicher Nachprüfbarkeit unterliegt. Art. 13 Abs. 2 S. 3 HambV und Art. 140 BremV ist zu entnehmen, daß dem ausgeschlossenen Abgeordneten die Anrufung der Landesverfassungsgerichte versagt ist. Darüber hinausgehend wird unter Berufung auf die „Souveränität des Parlaments" vertreten, daß es sich bei dem Bürgerschaftsausschluß um einen nicht-justiziablen innerparlamentarischen Hoheitsakt

22

BremStGH St 1/76-1/77.

23

Hiergegen: Achterberg, AöR 109 (1984), 505 (530 f).

24

Vorausgesetzt wird eine Dreiviertelmehrheit der Mitglieder der Bürgerschaft oder (in Bremen) bei Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Mitglieder Einstimmigkeit.

Α. Staatsorganisation

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handelt. 25 Gegen diese Auffassung spricht jedoch, daß die Möglichkeit parlamentarischer Abberufung des Abgeordneten geeignet ist, diesen in seinem aus der prinzipiellen Mandatsfreiheit resultierenden Abgeordnetenstatus zu tangieren. Mangels Klagemöglichkeit vor dem Staatsgerichtshof des Landes muß dem betroffenen Abgeordneten als mit eigenen Rechten ausgestattetem Verfassungsorgan der Weg zum Bundesverfassungsgericht nach Maßgabe des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG eröffnet sein. 26

c) Abgeordnetenanklage Die Verfassungen von Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Niedersachsen und des Saarlandes 27 eröffnen die Möglichkeit einer Abgeordnetenanklage: Mißbraucht ein Abgeordneter in gewinnsüchtiger Absicht seinen Einfluß oder sein Wissen als Abgeordneter — nach bayerischer, brandenburgischer und saarländischer Variante in einer das Ansehen der Volksvertretung (und in Bayern des Senats) gröblich gefährdenden Weise — kann er durch Parlamentsbeschluß vor dem Verfassungsgericht unter Anklage gestellt werden. 28 Die Anklagemöglichkeit ist in Bayern und im Saarland alternativ möglich, wenn ein Mitglied des Landtags vorsätzlich geheime Mitteilungen in der Voraussicht, daß sie öffentlich bekannt werden, einem anderen zur Kenntnis bringt. Auch wenn sich die Verfassungstexte hinsichtlich des Mißbrauchstatbestands auf die Voraussetzung der gewinnsüchtigen Absicht beschränken, wird die Klage nur dann begründet sein, wenn auch der Vorsatzschuldvorwurf erhoben werden kann. Dieses zusätzliche (ungeschriebene) Tatbestandsmerkmal ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte und einer Zusammenschau mit den Vorschriften des Strafgesetzgebuches im 29. Abschnitt. Vom historischen Gesetzgeber war mit der Abgeordnetenanklage die Schließung einer Strafbarkeitslücke bezweckt, 29 die dadurch eingetreten war, daß von dem Begriff des Amtsträgers im Sinne der §§ 331, 25

Spitta, BremV-Komm., Art. 85, S. 174.

26

Kratzsch, DÖV 1970,372 (374); Preuß, in: Krönig, BremV, S. 301 (316); vergi, auch: BVerfGE 4, 377. 27

Auch Art. 118 SächsV kennt die Möglichkeit, Abgeordnete vor dem Verfassungsgerichtshof anzuklagen. Allerdings ist der Anwendungsbereich beschränkt auf den dringenden Verdacht, daß das Landtagsmitglied vor seiner Wahl gegen die Grundsätze der Menschlichkeit oder Rechtsstaatlichkeit verstoßen hat oder für das frühere Ministerium für Staatsicherheit/Amt für nationale Sicherheit der DDR tätig war. 28

Art. 42 BaWüV; Art. 61 Abs. 1, 3 BayV; Art. 61 BrandV; Art. 17 NdsV; Art. 85 SaarlV. 29

So zumindest die Intention des niedersächsischen Gesetzgebers: Korte/Rebe, NdsVerfVerwR, S. 207. 7 Stiens

98

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

11 StGB die gesetzgebende Gewalt ausgenommen, die Abgeordnetenbestechung also nicht strafbar war. 30 Aufgrund dieser Zielrichtung des Anklagetatbestandes ist davon auszugehen, daß § 15 StGB analog auch auf die Mißbrauchstatbestände der Landesverfassungen zur Anwendung kommt. 31 Nach Art. 61 Abs. 4 S. 2 BayV ist jedem Mitglied des Landtags die Möglichkeit eröffnet, Antrag auf Anklage gegen sich selbst zu stellen, um sich auf diese Weise von öffentlich erhobenen Vorwürfen zu befreien. Inhalt der gerichtlichen Entscheidung ist die Feststellung der vorgeworfenen Rechtsverletzung. Während sich das bayerische Gericht mit dieser Feststellung begnügt 32 und der Landtag selbst über Konsequenzen aus dem Urteil befindet, verliert das Landtagsmitglied in Baden-Württemberg und Niedersachsen zwingend und in Brandenburg und im Saarland nach gerichtlichem Ermessen sein Mandat. Zwar ist die Abgeordnetenanklage nach Einführung des Art. 108a StGB durch das 18. Strafrechtsänderungsgesetz vom 13.1.1994 nicht mehr die einzige rechtliche Möglichkeit, einen Abgeordneten seines Amtes zu entheben, aber sie stellt weiterhin die einzige dem Parlament selbst in die Hand gegebene rechtliche Sanktionsmöglichkeit dar, der Würde und dem Ansehen des Hauses Genüge zu tun, wenn diese verletzt ist. Auch in Kenntnis der jüngsten Änderungen des Strafgesetzbuches ist daher die Beibehaltung der Institution der Abgeordnetenanklage als Element des Ausgleichs zu den Vorschriften über den Schutz der Abgeordneten durch Immunität und Indemnität zu empfehlen. Mit dem Vorbehalt einiger Modifikationen könnte die Institution der Abgeordnetenanklage auch als Anregung für die Gesetzgeber des Bundes und der übrigen Länder dienen: Um der Abgeordnetenanklage unabhängig von ihrer Wirkung aus der bloßen „fleet in being" 33 heraus mehr Praxisrelevanz zu verschaffen, 34 müßten die kaum

30

BTDrs. 7/550, S. 209.

31

Hierzu: Freund, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 307 (337).

32

Freund, in: Starck/Stern LVerfG II, S. 307 (338); entgegen dem Wortlaut aber: Meder, BayV-Komm., Art. 61, Rz. 3. 33 34

Stem, JA 1984, 385 (393).

Auch Freund, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 307 (345) schließt eine Wirkung der Abgeordnetenanklage in Zukunft nicht aus; grundsätzlich kritisch dagegen: Schlagenhauf, in: Fuchs, Landesverfassungsrecht, S. 227 (250).

. Staatsorganisation

99

erreichbaren hohen Quoren für einen entsprechenden Beschluß 35 erheblich herabgesetzt werden. Aufgrund des eng gefaßten Tatbestandes sowie der zwangsläufig folgenden gerichtlichen Überprüfung ist hierdurch ein politischer Mißbrauch des Instruments nicht zu befürchten. 3. a)

Kontrollinstrumentarien

Besondere Situation in den Hansestädten

Nachteilige Rahmenbedingung für die Kontrolltätigkeit der Parlamente in beiden Hansestädten sind die dort anzutreffenden Teilzeitparlamente. In Hamburg ist die Bürgerschaft noch immer echtes „Feierabendparlament", in Bremen „Halbtagsparlament". 36 Für die ehrenamtliche Ausübung des Bürgerschaftsmandats erhalten die Abgeordneten lediglich eine Aufwandsentschädigung (Art. 82 BremV, Art. 13 Abs. 1 HambV). Da die Abgeordneten ihrer regulären Berufstätigkeit nachgehen müssen, sich ihrem Mandat also nur nebenberuflich widmen können, ist eine funktionsgerechte Wahrnehmung der Kontrolltätigkeit nur erschwert möglich. Neben der zeitaufwendigen parlamentarischen Routinearbeit ist der Nutzung bestimmter, nur mit erheblichem Zeitaufwand einsetzbarer Kontrollinstrumente, wie etwa die Einsichtnahme in Akten oder die Mitarbeit in einem Untersuchungsausschuß, Grenzen gesetzt.37

b)

Überblick über die Kontrollrechte

Zu den im Verhältnis zum Bundestag nur mit geringfügigen Unterschieden ausgestalteten Kontrollrechten des Parlaments gegenüber der Regierung gehört insbesondere das Budgetrecht des Parlaments 38 sowie das Rederecht der Abgeordneten. 39 35

Zweidrittelmehrheit der Landtagsmitglieder, in Baden-Württemberg bei Anwesenheit von zwei Dritteln der Landtagsmitglieder zwei Drittel der anwesenden Abgeordneten, die 50 % der Mitglieder ausmachen müssen. 36

Hierzu: Tögel, Senate, S. 9 ff. Diskussion Pro und Contra bei: Tormin, in: Asendorf, Hamburgische Bürgerschaft, S. 156; Steffani, ebd., S. 158 f. 37

Tögel, Senate, S. 10, 57; Walter, ZParl. 1986, 388 (394 f).

38

Hierzu: Mielke, Länderparl., S. 39 ff.

39

Von Art. 21 Abs. 3 SchlHolV abgesehen wird das Rederecht in allen Landesverfassungen dem Abgeordneten , jederzeit" gewährt, kennt also in Übereinstimmung mit dem in Art. 43 Abs. 2 S. 2 GG manifestierten Anhörungsrecht keine zeitliche Beschränkung;

100

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Dagegen divergieren die Landesverfassungen zum Teil erheblich von ihrem grundgesetzlichen Pendant in bezug auf die parlamentarischen Informationsrechte, das Untersuchungsausschußrecht und das ausdrückliche Recht eine Opposition und Fraktionen zu bilden. Auch solche Kontrollrechte, die eine Absetzung der Regierung oder Teile der Regierung bewirken können, wie das Selbstauflösungsrecht des Parlaments, das Mißtrauensvotum und die Ministeranklage, 40 sind dem Grundgesetz entweder unbekannt oder weisen bemerkenswerte Unterschiede auf. Insbesondere die jüngst grundlegend revidierten Verfassungen von Niedersachsen, Schleswig-Holstein und der neuen Bundesländer haben in Reaktion auf den beschriebenen Wandel der Parlamentsfunktionen und ihrer Rangordnung 41 das Spektrum der den Landtagen verfügbaren Kontrollinstrumentarien sowie die Rechte des einzelnen Abgeordneten gewissermaßen als Kompensation erlittener Kompetenzeinbußen beträchtlich erweitert. Neben der verfassungsrechtlichen Positivierung neuartiger Kontrollrechte wird auch dem Umstand Rechnung getragen, daß sich in der Verfassungspraxis Regierung und Parlamentsmehrheit einerseits und Parlamentsminderheit andererseits gegenüberstehen und demgemäß die parlamentarischen Kontrollrechte von größtmöglicher Effizienz sind, wenn sie auch den Minderheiten im Parlament gewährt werden.

c) Generalklausel Richtungsweisende Funktion für das dem Parlament obliegende Kontrollrecht gegenüber der Regierung erfüllt die in neun Landesverfassungen vorgesehene Generalklausel, 42 die neben den übrigen Aufgaben des Parlaments auch die Kontrollbefugnis des Landtags gesondert hervorhebt. Wie sich aus der einschränkenden Formulierung „nach Maßgabe der Verfassung" ergibt, lassen sich aus den Generalklauseln zwar nicht unmittelbar konkrete Überwachungsrechte ableiten, sie fungieren aber als Auslegungsmaßstab der einschlägigen Bestimmungen der Verfassung.

erst auf der Ebene der GO werden hierzu Kontingentierungen getroffen; krit.: SchlHolEnquêtekommission (Fn. 8 S. 25), S. 38; sich anschl.: Grosse-Sender, in: Schneider/Zeh, ParlamentsR, § 64, Rz. 22. 40

Zu Mißtrauensvotum und Vertrauensfrage (S. 149 ff, 156 ff).

41

Hierzu (S. 43 ff).

42

Art. 27 Abs. 2 BaWüV; Art. 116 Abs. 2 HessV; Art. 20 Abs. 1 S. 2 MeVoV; Art. 7 NdsV; Art. 65 Abs. 3 SaarlV; Art. 39 Abs. 2 SächsV; Art. 41 Abs. 1 S. 3 SaAnhV; Art. 10 Abs. 1 S. 3 SchlHolV; Art. 48 Abs. 2 ThürV. Veigl. auch die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 68.

Α. Staatsorganisation

101

Gleichzeitig stellt die explizite verfassungsrechtliche Festschreibung der Kontrollaufgabe der Parlamente klar, daß die Rückbindung der Regierung an das Volk durch deren Repräsentanten mittels beständiger öffentlich-kritischer sowie mehrheitlich sanktionsfähiger Kontrolle zu den essentiellen Merkmalen für das parlamentarische Regierungssystem zählt.

d) aa)

Einzelne Kontrollrechte

Parlamentarische Informationsrechte

Obwohl auch auf Bundesebene zutreffend diagnostiziert wurde, daß der Organisationsteil des Grundgesetzes den Faktor „Information" nur unzureichend berücksichtigt hat 43 und eine Kontrolle der vollziehenden Gewalt ohne Kenntnis dessen, was regierungsintern verhandelt und bearbeitet wird, kaum möglich ist, konnten die der Stärkung der parlamentarischen Informationsrechte dienenden Vorschläge zur Änderung des Grundgesetzes bislang keine Mehrheiten finden. 44 Dagegen übernehmen die neueren Landesverfassungsregelungen die Empfehlungen der Präsidenten der Landesparlamente zur verfassungsrechtlichen Festlegung verstärkter Informationsrechte des Abgeordneten und des Parlaments sowie Unterrichtungspflichten der Regierung. 45 aaa) Zitierrecht In Anlehnung an Art. 43 GG kennen alle Landesverfassungen ein mit dem Zutrittsrecht korrespondierendes 46 Zitierrecht. 47 Ersteres gewährt den Mitgliedern der Landesregierung und ihren Beauftragten zu den Sitzungen des Landtags und seiner Ausschüsse das Recht jederzeitiger Präsenz und Anhörung. Im Gegenzug wird das Anwesenheitsrecht der Anwesenheitspflicht gegenübergestellt. Das Zitierrecht umfaßt die Möglichkeit der Landtagsmitglieder, die Anwesenheit des 43

So: Lutterbeck, Information, S. 180.

44

Vergi, zuletzt die bei der Schlußabstimmung am 17. 6. 1993 ohne Mehrheit gebliebene Initiative der SPD in der GVK (Fn. 96 S. 46) zur Ergänzung des Art. 43 GG um die Verpflichtung der Regierung, „parlamentarische Anfragen und Fragen einzelner Bundestagsabgeordneter (...) unverzüglich und vollständig zu beantworten". 45

Empfehlungen der Landtagspräsidenten abgedr. in: ZParl. 1992, 573 (574 ff).

46

Sog. Korrespondenztheorie: vergi, anstatt aller: Versteyl, in: v. Münch, GG-Komm., Art. 43, Rz. 1; a.A.: Meier, Zitierrecht, S. 148 Schröder, in: BK zum GG, Art. 43, Rz. 52. 47

Art. 34 BaWüV; Art. 24 BayV; Art. 49 Abs. 1 BerlinV; Art. 66 BrandV; Art. 98 Abs. 2 BremV; Art. 23 HambV; Art. 91 HessV; Art. 38 MeVoV; Art. 23 NdsV; Art. 45 NRWV; Art. 89 RhPfV; Art. 76 SaarlV; Art. 49 SächsV; Art. 52 Abs. 1 SaAnhV; Art. 21 SchlHolV; Art. 66 ThürV. Zu den Zitieigeboten jüngst: Heintzen, Neue Justiz 1995,288 ff.

102

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Regierungschefs und jedes Regierungsmitglieds zu verlangen. In Baden-Württemberg, Bayern und Sachsen-Anhalt sind die parlamentarischen Staatssekretäre Bestandteil der Regierung 48 und somit ebenfalls Adressaten des Herbeirufungsrechts. Gleiches gilt in Bremen und Hamburg, deren Vorschriften auch die Zitierung von Regierungsvertretern oder -bevollmächigten zulassen. Für einen Antrag ist mangels anderweitiger Regelung grundsätzlich die einfache Landtagsmehrheit erforderlich. Nur in drei Bundesländern ist das Herbeirufungsrecht als Minderheitenrecht ausgestaltet; in Brandenburg genügt die Unterstützung des Antrags durch ein Fünftel der Landtags- oder ein Drittel der Ausschußmitglieder, in Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein durch ein Drittel bzw. Viertel der Landtags- oder Ausschußmitglieder. 49 Dieser im deutschen Verfassungsraum erstmalige absolute, also von dem Willen der parlamentarischen Mehrheit unabhängige, Anspruch oppositioneller Gruppierungen auf Herbeirufung kann zu gesteigerter Praktikabilität des Zitierrechts führen. Während das Recht sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene aufgrund der Tatsache, daß die Landtagsmehrheit auch in den Reihen der regierenden Partei(en) zu suchen gewesen wäre, kaum in Anspruch genommen wurde, bestehen in den genannten Ländern jetzt größere Chancen, das Zitierrecht aus seiner bisherigen Reserveposition zu locken. 50 Die Umgestaltung des Zitierrechts als qualifiziertes Minderheitenrecht löst zugleich die von Teilen des Schrifttums kritisierte 51 verfassungsrechtlich inkonsequente Ausgestaltung des nur dem Gesamtparlament zustehenden Herbeirufungsrechts auf der einen und des bereits einer Minderheit gewährten Untersuchungsausschußrechts 52 auf der anderen Seite auf. Auch ohne ausdrückliche Erwähnung sind nach ganz überwiegender Auffassung das sog. unselbständige Fragerecht der Abgeordneten 53 sowie die Antwortpflicht der Regierungsmitglieder klassischer Bestandteil des 48

Siehe hierzu: (Fn. 200 S. 134).

49

Vergi, hierzu auch die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 81. 50

Positiv auch: Hölscheidt, DÖV 1993,593.

51

Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 44, Rz. 32; sich anschließend: Gehring, DVB1. 1971,633 (637, Fn. 72); Vogelsang, ZRP 1988, 5 (8); vergi, auch: Bogs, JZ 1985, 112(119). Kritisch zu Einwänden der Gegenposition: Schröder, in: BK zum GG, Art. 43, Rz. 50, der das Bedürfnis für eine Umgestaltung jedoch verneint: ebd., Rz. 49. 52 53

Hierzu (S. 114) ff.

Die Bezeichnung dient der Abgrenzung von dem von Regierungspräsenz und Beratungsgegenstand unabhängigen Recht parlamentarischer Anfragen: Schröder, in: BKzum GG, Art. 43, Rz. 4; kritisch: Vonderbeck, Befugnisse, S. 12 f.

Α. Staatsorganisation

103

Herbeirufungsrechts. 54 Eine lediglich passive Präsenz der herbeigerufenen Minister würde dem Sinn und Zweck des Zitierrechts als parlamentarisches Kontrollmittel widersprechen. Die einzig in der saarländischen Verfassung enthaltene Regelung, nach der die ministerielle Rechtspflicht, Rede und Antwort zu stehen, expressis verbis begründet wird, hat nach hier vertretener Ansicht daher keine unmittelbar rechtsbegründende Funktion, ist aber im Interesse von Rechtsklarheit und -transparenz zu begrüßen. bbb) Parlamentarische Anfragen Von den Altbundesländern kannten die Hansestädte Bremen und Hamburg bereits die verfassungsmäßige Verankerung eines selbständigen, von Regierungspräsenz und Beratungsgegenstand unabhängigen Fragerechts. 55 Allerdings sind parlamentarische Anfragen nur nach Art. 24 HambV ausdrücklich an eine Antwortpflicht gebunden.56 Nach dem Vorbild der hamburgischen Regelung verknüpfen jetzt auch Niedersachsen, Schleswig-Holstein und alle neuen Bundesländer ebenfalls das überwiegend sowohl dem Parlament insgesamt, als auch jedem Abgeordneten zustehende Fragerecht mit einer Antwortpflicht der Regierung. 57 In der Regelungsausgestaltung beschränkte sich der Verfassungsgeber Hamburgs noch auf die schlichte Beantwortungspflicht der Regierung. Die hieraus zwangsläufig resultierende Streitfrage hinsichtlich Art und Umfang der

54

Barschel/Gebel, SchlHolLS-Komm., Art. 16, Anm. C.I.4; Rupp-v. Brünneck/Konow, in: Zinn-Stein, HessV-Komm., Art. 91, Anm. 2; Friedrich, Landesparl., S. 15; Hölscheidt, DÖV 1993,593; Linck, DÖV 1983,957 (960 f); Lutterbeck, Information, S. 148; Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 43, Rz. 8; Schmidt-B leibtreu/Klein, GG-Komm., Art. 43, Rz. 6; Schröder, in: BK zum GG, Art. 43, Rz. 42 ff; Stem, StaatsR I, S. 999; Vonderbeck, Befugnisse, S. 20 f. A.A. Meier, Zitierrecht, S. 134 ff, 144, 187; Schröer, DÖV 1986, 85 (89). 55 Zu Unterschieden der Kleinen Anfrage in Bundes-und LandesGO: Friedrich, JöR 24 (1975), 61 (67 ff); ders., Landesparl., S. 18 ff. 56

Gleiches gilt für Art. 100 BremV im Hinblick auf Sinn und Zweck der Norm: Preuß, in: Krönig, BremV, S. 301 (326); Spitta, BremV-Komm., Art. 100, S. 190; Tögel, Senate, S. 14. 57

Art. 56 Abs. 2 S. 2 BrandV; Art. 24 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 S. 2 HambV; Art. 40 Abs. 1 MeVoV; Art. 24 Abs. 1 NdsV; Art. 51 Abs. 1 SächsV; Art. 52 Abs. 2 SaAnhV; Art. 23 Abs. 1 SchlHolV; Art. 67 Abs. 1 ThürV. Vergi, auch die Empfehlung der rheinlandpfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 75 ff. Jüngst zu den Fragerechten: Glauben/Edinger, DÖV 1995,941 ff.

1 0 4 D r i t t e s Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen Antwortpflicht 58 klären dagegen die neueren Vorschriften. Während es nach dem Hamburgischen Verfassungsgericht in das Ermessen des Senats gestellt ist, wieweit dieser die Fragen der Sache nach beantwortet, 59 institutionalisieren die neuen Bundesländer die Pflicht der Regierung zur unverzüglichen und vollständigen Beantwortung parlamentarischer Anfragen. 60 Mit diesen Anforderungen an die Antwortpflicht sollen schuldhaft verzögerte und inhaltlich unergiebige Antworten ausgeschlossen werden. Die Beantwortung von Fragen hat nach bestem Wissen zu erfolgen. Nach dieser in den aktuellen Verfassungstexten gewählten Formulierung genügt es also, wenn sich das betreffende Regierungsmitglied um die Aufklärung des wahren Sachverhalts bemüht. Abzulehnen ist demgegenüber die während der Verfassungsberatungen teilweise diskutierte Voraussetzung der wahrheitsgemäßen Beantwortungspflicht, 61 da sie zu strenge Maßstäbe gesetzt hätte: Hiernach hätte bereits dann pflichtwidriges Verhalten der Landesregierung vorgelegen, wenn sie zwar unrichtige Auskunft erteilt hätte, ihr aber die Unrichtigkeit trotz Bemühungen um Aufklärung im Zeitpunkt der Antwort nicht bekannt gewesen wäre. Auf Bundesebene und in den übrigen Ländern konnte mangels entsprechender Regelung die Frage, ob ein derartiges, in den Geschäftsordnungen des Bundes und der Länder geregeltes parlamentarisches Anfragerecht verfassungsrechtlich eine Antwortpflicht begründen kann, noch immer keinem abschließenden Ergebnis zugeführt werden. Während das Bundesverfassungsgericht, ohne sich mit den Rechtsgrundlagen auseinanderzusetzen, den Mitgliedern der Bundesregierung die verfassungsrechtliche Pflicht auferlegt, auf Fragen Rede und Antwort zu stehen62 und die übrigen Befürworter das Fragerecht zum Bestandteil des allgemeinen Zitierrechts erklären und hieraus eine entsprechende Antwortpflicht der Regierung folgern, 63 verneint die sich im Vordringen befindliche Gegenmeinung eine verfassungsrechtliche Antwortpflicht und verweist die Parlamentarier des Bundes und der Länder, deren Verfassungen eine Antwortpflicht der Regierung 58

SchlHolEnquêtekommission (Fn. 8 S. 25), S. 40; Hölscheidt, Frage u. Antwort im Parlament, S. 20. 59

HambVerfG, DVB1. 1973,885.

60

Nur Thüringen beschränkt sich auf eine unverzügliche Antwortpflicht.

61

Vergi, nur: Art. 10 NdsVerfE von SPD/Die Grünen (NdsLTDrs. 12/3008).

62

BVerfGE 57, 1 (8); BVerfG, NJW 1989,3269 (3270).

63

Für die sog. Konkretisierungsthese: Delbrück, in: BK zum GG, Art. 53 a, Rz. 35; Drexelius/Weber, HambV-Komm., Art. 23, Anm. 3; Hesse, VerfR, S. 238; v. Mangoldt/Klein, GG-Komm., Art. 43, Anm. II 2, S. 936; Meder, BayV-Komm., Art. 24, Anm. 1; Schweiger, in: Nawiasky/Leusser, BayV-Komm., Art. 24, Rz. 2; SchmidtBleibtreu/Klein, GG-Komm.; Art. 43, Rz. 1; Stem, StaatsR II, S. 55; Süsterhenn/Schäfer, RhPfV-Komm., Art. 89, Anm. 2.

Α. Staatsorganisation

105

auf parlamentarische Anfragen nicht ausdrücklich statuieren, auf die politische Wirkung einer unbeantwortet gelassenen Anfrage. Für die letztgenannte Ansicht spricht insbesondere die Eigenständigkeit des Zitierrechts einerseits und des Interpellationsrechts andererseits. Unabhängig davon, daß die Institute auf unterschiedliche historische Entwicklungen 64 zurückblicken, sind sie ferner hinsichtlich ihrer Voraussetzungen anders geartet: Das Interpellationsrecht ist im Gegensatz zum Zitierrecht nicht nur von der Anwesenheit der Regierung und von einem bestimmten Beratungsgegenstand unabhängig und überwiegend als Minderheitenrecht ausgestaltet, sondern zudem an die Adresse der Regierung als solche und nicht an die einzelner Regierungsmitglieder gerichtet. 65 Auch die Geschäftsordnungen können, da lediglich parlamentarisches Innenrecht, als Argumentationsgrundlage für die Begründung verfassungsrechtlicher Pflichten nicht herangezogen werden. Soweit eine mit dem Interpellationsrecht verbundene Antwortpflicht als Ausfluß des Verfassungsgewohnheitsrechts gesehen wird, 6 6 fehlt es an der hierfür erforderlichen ständigen Übung. 67 Die für eine verfassungskräftige Antwortpflicht herangezogenen Aspekte der Verfassungsorgantreue, 68 des parlamentarischen Regierungssystems 69 oder der Ministerverantwortlichkeit 70 können, da es sich um zu allgemeine und unbestimmte Prinzipien handelt, keine speziellen Minderheitenrechte im Wege zwingender Interpretation begründen. Aufgrund dieser beachtlichen Argumente gegen eine verfassungsrechtlich begründete Pflicht, auf Fragen Rede und Antwort zu stehen, würde eine ausdrückliche Fixierung der Antwortpflicht in Anlehnung an die Regelungen der zitierten Landesverfassungen in erheblichem Maße zur Klarstellung der Rechtslage beitragen. 64

Hierzu: v. Einem, Auskunftspflicht, S. 18 f, 33; Meier, Zitierrecht, S. 99.

65

Dauster, Stellung, S. 236 ff; v. Einem, S. 84 ff; Hölscheidt, DÖV 1993, 593 (595); Lutterbeck, Parlament, S. 121 ff; Meier, Zitierrecht, S. 99 ff; Rupp-v. Brünneck, in: Zinn/Stein, HessV-Komm., Art. 91, Anm. 5; Schröder, in: BK zum GG, Art. 43, Rz. 3, 5 ff; Vogelsang,ZRP1988,5 (6 f); Vonderbeck, Befugnisse, S. 23; zuletzt: NRWVerfGHE, DÖV 1994,210(211). 66

So: Magiera, Parlament, S. 309; Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 43, Rz. 8.

67

Schröder, in: BK zum GG, Art. 43, Rz. 11; sich anschließend: Linck, DÖV 1983, 957 (961); i.E. auch: HambVerfGH, HambJustizVerwBl. 1978,9 ff. 68

Schenke, in: Starck/Stern, LVerfG III, S. 1 (30); i.E. ebenso: Grosse-Sender, in: Schneider/Zeh, ParlamentsR, § 64, Rz. 21. 69

Magiera, Parlament, S. 309; Troßmann, ParlamentsR, S. 151; Rupp-v. Brünneck, in: Zinn/Stein, HessV-Komm., Art. 91, Anm. 5. 70

Kröger, Ministerverantwortlichkeit, S. 146; hiergegen: Schröder, in: BK zum GG, Art. 43, Rz. 13 f; vergi, auch: Linck, DÖV 1983,957 (961).

106

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen ccc) Auskunftsrecht

Eine neuere, dem Grundgesetz ebenfalls fremde Verfassungstechnik 71 geht dahin, das vom allgemeinen parlamentarischen Fragerecht zu differenzierende selbständige Auskunftsrecht der Abgeordneten zu normieren. Während es sich bei dem klassischen Fragerecht um ein unmittelbares parlamentarisches Kontrollmittel handelt, das typischerweise auf umfassende Stellungnahmen der Landesregierung gerichtet ist und somit auch politische Wertungen umfaßt, zielt der Auskunftsanspruch auf die Mitteilung von Tatsachen und dient damit als Grundlage für die parlamentarische Kontrolle. 72 Von dem mit dem Zitierrecht verbundenen Auskunftsrecht unterscheidet sich das selbständige Auskunftsrecht insofern, als letzteres sich gegen die gesamte Landesregierung richtet und ersteres personenbezogen ist. 7 3 Den Anfang machte Hamburg im Zuge seiner Parlamentsreform im Jahre 1971. Nach Art. 32 HambV hat der Senat der Bürgerschaft, dem Bürgerausschuß 74 und den von der Bürgerschaft eingesetzten Ausschüssen auf Verlangen Auskünfte zu erteilen. Nach seiner Verfassungsrevision folgte 1990 Schleswig-Holstein mit einer Vorschrift, die den entsprechenden Regelungen Brandenburgs, MecklenburgVorpommerns, Sachsen-Anhalts und Thüringens als Vorbild diente. 75 Das Auskunftsrecht steht bereits jedem Parlamentsmitglied und in Sachsen-Anhalt darüber hinaus der Hälfte der Mitglieder der vom Landtag eingesetzten Ausschüsse zu. Nur Art. 67 Abs. 2 ThürV beschränkt das Auskunftsrecht auf die Ausschußmitglieder. Gegenüber dem bislang außerhalb des Untersuchungsausschußwesens an einen Mehrheitsbeschluß des Parlaments geknüpften und damit in der Praxis selten durchsetzbaren Auskunftsrecht stellt die gesetzliche Neuerung in den genannten Ländern eine Weichenstellung in Richtung erheblich verbesserter Möglichkeiten des Parlaments zur laufenden Überwachung des Regierungsprogramms

71 Die Zitiervorschriften des Bundes und der Länder bieten nach h.M. keine Grundlage für ein allgemeines Auskunftsrecht; vergi, anstatt vieler: Schröder, in: BK zum GG, Art. 43, Rz. 20. 72

Ungenau insofern: Hölscheidt, DÖV 1993,593 (594), der nur darauf abstellt, daß das Auskunftsrecht „weitgehende!*4 als das Fragerecht ist. Vergi, aber: Huber, LKV 1994,

121 (128). 73

Reich, SaAnhV, Art. 52, Rz. 1.

74

Hierzu (S. 114).

75

Art. 56 Abs. 3 BrandV; Art. 40 Abs. 2 MeVoV; Art. 53 Abs. 1,3 SaAnhV; Art. 23 Abs. 2 SchlHolV; Art. 67 Abs. 2 ThürV. Vergi, auch die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 75 ff.

Α. Staatsorganisation

107

dar. Gleiches gilt für die in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, SachsenAnhalt und Schleswig-Holstein normierte Pflicht der Regierung, die Auskunft unverzüglich und vollständig zu leisten. ddd) Aktenvorlagerecht Auch mit der staatsrechtlichen Institutionalisierung des Aktenvorlagerechts betreten Brandenburg, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein verfassungsrechtliches Neuland. 76 In Brandenburg, Niedersachsen und Sachsen-Anhalt wird das Aktenvorlagerecht durch ein Zugangsrecht zu öffentlichen Einrichtungen komplettiert. Neben den erwähnten Fremdinformationsrechten, ist das Aktenvorlagerecht als ein Mittel der Selbstinformation geeignet, in erheblichem Maße der Effektivierung der parlamentarischen Kontroll- und Zugriffsmöglichkeiten zu dienen: Während die Informationen bei der Fremdunterrichtung durch den „exekutiven Filter*4 gehen, bestimmt beim Aktenvorlagerecht die Kontrollinstanz selbst und unmittelbar Inhalt und Ausmaß der Information. 77 Die zumeist als Minderheitenrecht ausgestaltete78 Aktenvorlageverpflichtung der Regierung ist überwiegend unverzüglich und vollständig zu gewährleisten. Antragsberechtigte sind in Niedersachsen ein Fünftel, in Hamburg, SachsenAnhalt und Schleswig-Holstein ein Viertel der Ausschußmitglieder sowie in Hamburg und Schleswig-Holstein ein Viertel der Parlamentsmitglieder. Nach der brandenburgischen Variante steht das Aktenvorlagerecht sogar jedem Abgeordneten zu. Nur Art. 40 Abs. 2 S. 2 MeVoV setzt einen Mehrheitsbeschluß der Ausschußmitglieder voraus. In Niedersachsen und Sachsen-Anhalt ist das Auskunftsrecht inhaltlich auf den Gegenstand der Ausschußsitzungen beschränkt. Die Interpretation der hamburgischen Vorschrift hat insbesondere deshalb Probleme hervorgerufen, weil sie ohne ersichtlichen Grund einerseits das Auskunftsverlangen von einem Mehrheitsbeschluß abhängig macht und andererseits die

76

Art. 56 Abs. 3 S. 2 BrandV (auch „sonstige amtliche Unterlagen" !); Art. 32 HambV; Art. 40 Abs. 2 Sa. 2 MeVoV; Art. 24 Abs. 2 S. 1 NdsV; Art. 53 Abs. 3 S. 1 SaAnhV; Art. 23 Abs. 2 S. 1 SchlHolV; veigl. auch den von der Enquêtekommission Berlin (hierzu: Fn. 11 S. 25) vorgeschlagenen Art. 29 Abs. 3 BerlinV, der aber in der neuen BerlinV nicht realisiert wurde, sowie die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 75 ff. 77

Hierzu: Schneider, AöR 99 (1974), 628 (630).

78

Kritisch hierzu: Friedrich, Landesparl., S. 147; a.A.: Voigt, BayVBl. 1977,97 (103).

108

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Aktenvorlage bereits einem Viertel der in der Vorschrift genannten Gremienmitglieder zugesteht.79 Teilweise wurde hieraus der Schluß gezogen, daß die Ausübung des Aktenvorlagerechts nach der Hamburger Verfassung als Teil des Interpellationsrechts von einem vorhergehenden Auskunftsverlangen abhängig und letztlich somit nur durch Mehrheitsbeschluß durchsetzbar sei. 80 Diese Auslegung befindet sich jedoch im Widerspruch zum Willen des Gesetzgebers,81 der mit der Einführung des Aktenvorlageanspruchs im Rahmen der hamburgischen Parlamentsreform im Jahre 1971 eine Kompensationsregelung für den durch die neu eingeführte Inkompatibilität von Bürgerschaftsmandat und Deputiertenamt bedingten Verlust einer Informationsquelle wollte. Nicht die Befugnisse der Bürgerschaft insgesamt sollten erweitert, sondern der oppositionelle Arbeits-, Informations- und Öffentlichkeitsstatus verbessert werden. Damit handelt es sich auch bei dem Hamburger Aktenvorlagerecht um ein eigenständiges, von den Formen der Interpellation unabhängiges Recht. 82 Bezüglich der sich zu diesem Komplex nicht explizit äußernden Verfassungen ist umstritten, ob das Akteneinsichts- und Aktenvorlagerecht durch die interpretative Fortentwicklung bereits vorhandener Institute begründet werden kann. Wieder wird hierfür auf die Zitierungsvorschriften verwiesen. 83 Diese können allerdings schon deshalb keinen geeigneten positivrechtlichen Anhaltspunkt für die Aktenvorlage bieten, da sie nicht Grundlage für die Selbstinformation des Parlaments sind. 84 Auch Art. 35 GG kann für ein Aktenvorlagerecht auf Bundesebene nicht nutzbar gemacht werden, da weder die einzelnen Abgeordneten noch die Ausschüsse oder das Plenum die für die Rechts- und Amtshilfe vorausgesetzte Behördeneigenschaft aufweisen. Vor diesem Hintergrund hätte es zur Begründung eines Rechts auf Durchsetzung der Aktenvorlage des Parlaments, seiner Ausschüsse oder einzelner

79

Die Systemkonformität bezeifelnd: Lutterbeck, Information, S. 137, Fn. 131; vergi, den Änderungsvorschlag der Enquêtekommission „Parlamentsreform" Hamburg (Fn. 12 S. 25) S. 96. 80

So: Drexelius/Weber, HambV-Komm., Art. 32, Anm. 4.

81

Hierzu: Tögel, Senate, S. 60 ff.

82

HambVerfG, DÖV 1973, 745 (746); Bogs, Der Staat 13 (1974), 209 (210); Gottschalck, Hamburgische Bürgerschaft, S. 108; Haas, in: FS f. Reimers, S. 321 (336); Lutterbeck, Information, S. 137; Schneider, AöR 99 (1974), 628 (632 f); Thieme, Verhältnis, S. 208. 83 84

Dobiey, ZParl. 1974, 316 (317 f).

Lutterbeck, Information, S. 180; Schröder, in: BK zum GG, Art. 43, Rz. 18. I.E. auch: Groß, JR 1966,60 (61); Schröer, DÖV 1986,85 (90).

Α. Staatsorganisation

109

Abgeordnete zumindest klarstellende Funktion, könnten sich die übrigen Verfassungsgeber ebenfalls für eine ausdrückliche Normierung nach dem Vorbild der Bestimmungen der Landesverfassungen von Brandenburg, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und SchleswigHolstein entschließen. eee) Unterrichtungspflichten der Regierung Die in den neuen Landesverfassungen sowie in Berlin, Bremen, Niedersachsen und Schleswig-Holstein manifestierte Unterrichtungspflicht der Regierung 85 und die hierdurch ermöglichte Beteiligung der Landesparlamente an staatsleitenden Entscheidungen fungiert primär als Gegengewicht zum qualitativen und quantitativen Anwachsen der Regierungsplanung und zählt zu den effektivsten Möglichkeiten, 86 dem sukzessiven Verlust von Landtagskompetenzen Einhalt zu gebieten. Die gegenüber dem Landtag und nach brandenburgischer und bremischer Variante zusätzlich gegenüber den von ihm eingesetzten Ausschüssen bestehende Darlegungs- und Offenbarungspflicht unterscheidet sich von den übrigen parlamentarischen Informationsrechten durch eine gegenständliche Begrenzung sowie der Verpflichtung der Regierung, von sich aus ohne entsprechendes Begehren einer bestimmten Abgeordnetenanzahl initiativ zu werden. Hinsichtlich der Regelungsausgestaltung „fallen" die brandenburgische und sächsische Regelung „aus dem Rahmen": Art. 94 BrandV ist als einzige Vorschrift den Bestimmungen über „Die Landesregierung" zugeordnet. Da es sich jedoch sachlich um ein dem Landtag zustehendes Kontrollinstrumentarium handelt, ist die in den übrigen Landesverfassungen gewählte Lösung, die die Unterrichtungspflicht im Abschnitt über die „Rechte und Pflichten des Landtags" festzuschreiben, aus systematischen Erwägungen vorzugswürdig.

85

Art. 50 BerlinV; Art. 94 BrandV; Art. 39 MeVoV; Art. 25 NdsV; Art. 50 SächsV; Art. 62 SaAnhV; Art. 22 SchlHolV; Art. 67 Abs. 4 ThürV. Vergi, zu Art. 79 n.F. BremV (S. 25), Ausschußbericht 1993 (Fn. 10 S. 25), S. 12, Ausschußbericht 1994 (Fn. 10 S. 25), S. 7; siehe auch die Vorschläge der Enquêtekommission ,Parlamentsreform" Hamburg (Fn. 12 S. 25), S. 104 ff sowie die der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 79 ff. Vergi, zu den speziellen Informationspflichten etwa Art. 86 NRWV: Rechnungslegungspflicht des Finanzministers gegenüber Parlament. 86 So: Eicher, Machtverlust, S. 112 ff; Starck, ThürVBl. 1992, 10 (12); veigl. auch die Bezeichnung des NdsSonderausschusses der Unterrichtungspflicht als „Krönung der Parlamentsreform" (Fn. 9 S. 25), S. 19. Angesichts der erst im nachhinein bekanntwerdenden Verletzung der Unterrichtungspflicht kritisch: Lippold, DÖV 1989, 663 (665); Grosse-Sender, in: Schneider/Zeh, ParlamentsR, § 64, Rz. 23.

110

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Nach der etwas dürftigen 87 sächsischen Regelung ist die Staatsregierung nur verpflichtet, den Landtag über ihre Tätigkeit insoweit zu informieren, als dies zu dessen Aufgabenerfüllung erforderlich ist. Ungeklärt bleibt insbesondere, welche Materien dem Landtag zugänglich gemacht werden müssen. Dagegen werden die Unterrichtungspflichten der ausführlichen Vorschriften der übrigen Landesverfassungen anhand von Fallgruppen konkretisiert. In den genannten Bundesländern besteht übereinstimmend hinsichtlich der Vorbereitung von Gesetzen, Grundsatzfragen in Landes- und/oder Standortplanung sowie der Mitwirkung im Bundesrat und der Zusammenarbeit mit der Europäischen Union ein verfassungsrechtlich fixiertes Recht auf Unterrichtung. In Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und SchleswigHolstein und künftig auch in Bremen ist die Unterrichtungspflicht ergänzt um die Durchführung von Großvorhaben, in Sachsen-Anhalt und Thüringen um den geplanten Abschluß von Staatsverträgen sowie in Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Thüringen um Verwaltungsabkommen. Die Unterrichtungspflicht erstreckt sich in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein darüber hinaus auf die Vorbereitung von Verordnungen und in Schleswig-Holstein auf Verwaltungsvorschriften. Insbesondere vor dem Hintergrund des wachsenden Umfangs exekutivischer Rechtsetzung88 ist die Konstruktion der sachsen-anhaltinischen, der thüringischen und der geplanten bremischen Vorschrift, auf die Unterrichtungspflicht hinsichtlich der Verordnungsgebung zu verzichten, unverständlich. Dies gilt insbesondere für die noch in Kraft zu setzende bremische Regelung, da diese sich auf einen enumerativen Katalog der Rechenschaftspflichten beschränkt. Aber auch in Sachsen-Anhalt und Thüringen, deren Bestimmungen die Rechenschaftspflichten nur beispielhaft aufzählen, 89 wäre es für die Effektivität der Landtagsarbeit von Nutzen, wenn die Verordnungsgebung zu den von Verfassungs wegen notwendigen Unterrichtungspflichten gehörte. Die Unterrichtungspflicht erfolgt mit Ausnahme Brandenburgs hinsichtlich der Verordnungsgebung und nach allen genannten Landesverfassungsbestimmungen bezüglich der Mitwirkung im Bundesrat sowie der Zusammenarbeit mit dem Bund und der Europäischen Union nur bei Gegenständen von grundsätzlicher oder wesentlicher Bedeutung. In Sachsen-Anhalt reduziert sich die Informationspflicht der Regierung darüber hinaus hinsichtlich der Landesplanung auf wichtige Angelegenheiten.

87

Nach Hölscheidt, DÖV 1993,593 (597) kodifiziert Art. 50 SächsV nur die bestehende Rechtslage. 88

Hierzu: (S. 43 f); SchlHolEnquêtekommission (Fn. 8 S. 25), S. 68.

89

Vergi, die Formulierung: insbesondere.

Α. Staatsorganisation

111

Warum sich der Gesetzgeber für eine abgestufte Rechenschaftspflicht der Regierung entschieden hat, bleibt unklar. 90 Auch wenn die Darlegungs- und Offenbarungspflicht dazu beitragen wird, den Informationsvorsprung der Regierung insbesondere gegenüber der parlamentarischen Opposition zu verringern und insofern einen Schritt in die richtige Richtung darstellt, erscheint ihre Beschränkung in Anbetracht der auf den S. 43 ff geschilderten Erosion von Kompetenzen der Landesparlamente gerade hinsichtlich der exekutiven Mitwirkung im Bundesrat sowie die Zusammenarbeit mit dem Bund und den Ländern, anderen Staaten, der Europäischen Gemeinschaft und deren Organen nicht sachgerecht. 91 Unterschiedliche Regelungen bestehen auch hinsichtlich des Zeitpunkts der Unterrichtung. Während die sächsische Vorschrift hierzu keine Aussage trifft, haben die Erfurter und Magdeburger Regierungen den Landtag rechtzeitig und die Regierungen Brandenburgs, Mecklenburg-Vorpommerns, Niedersachsens und Schleswig-Holsteins und künftig Bremens frühzeitig und vollständig über die gesetzlich manifestierten Gegenstände zu unterrichten. Auch wenn die Begriffe noch der Konkretisierung durch die Verfassungspraxis bedürfen, impliziert bereits jetzt die frühzeitige gegenüber der rechtzeitigen Informationspflicht einen qualitativen Unterschied: 92 Während die parlamentarische Vorlage solcher Angelegenheiten, die eine verantwortungsfähige Entscheidungsreife erlangt haben, noch rechtzeitig sein kann, ist deren Frühzeitigkeit bereits zweifelhaft. 93 Die frühzeitige Information ist also eher geeignet, dem Landtag bereits im Stadium der Entscheidungsvorbereitung die Möglichkeit zu Interventionen gegen eventuelle Festsetzungen und Entscheidungen zu eröffnen. Weder im Grundgesetz noch in den übrigen Landesverfassungen wird eine derartige Bringschuld der Landesregierung ausdrücklich begründet. Auch wenn in der verfassungsrechtlichen Praxis stellenweise Unterrichtungen der Parlamente durch die Regierung erfolgen, 94 ist das Bestehen einer dahingehenden Rechtspflicht ungeklärt. Während das Parlament teilweise auf die freiwillige Mitwirkung der Regierung, einfachgesetzliche Bestimmungen oder Absprachen ver-

90

Hölscheidt, DÖV 1993,593 (598) bezeichnet sie als „rechtspolitischen Zufair 4.

91

Abweichend von den übrigen Verfassungen bezieht die sich an den Empfehlungen der Landtagspräsidenten (Fn. 45 S. 101) orientierende thüringer Vorschrift die Einschränkung der Informationspflicht dagegen auf alle aufgelisteten Angelegenheiten. 92

I.E. wohl auch: Mahnke, SaAnhV-Komm., Art. 62, Rz. 2; Reich, SaAnhV-Komm., Art. 62, Rz. 1. 93 94

Beispiel bei: Hölscheidt, DÖV 1993, 593 (597).

Hierzu: Eicher, Machtverlust, S. 113 ff; in bezug auf Staatsverträge auch: Lenz, DÖV 1977,157(158 f)·

112

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

wiesen wird, 9 5 wird von anderer Seite eine entsprechende Pflicht der Kabinette aus dem Gesamtzusammenhang von parlamentarischem Zitierrecht, regierungseigenem Zutrittsrecht und beiderseitiger Anhörungspflicht hergeleitet. 96 Auf Bundesebene wird auch Art. 53 GG als Rechtsgrundlage für die generelle Pflicht des Bundeskabinetts, das Parlament von sich aus über laufende Vorhaben zu informieren, herangezogen. 97 Unbeschadet dieser Meinungsvielfalt werden die bestehenden gesetzlichen Anhaltspunkte im Grundgesetz und den übrigen Landesverfassungen als unzulänglich angesehen und eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Verankerung gefordert. 98 Als Modell hierfür könnten die ausführlichen Bestimmungen der Landesverfassungen dienen. fff) Einschränkungen der parlamentarischen Informationsrechte Die dem parlamentarischen Informations- und Kontrollinteresse entgegenstehenden individualschutzrechtlichen oder aus dem Gewaltenteilungsprinzip resultierenden Gesichtspunkte listen die Landesverfassungen überwiegend enumerativ auf: Von Interesse für den auskunftsbegehrenden Teil des Parlaments dürfte zunächst die mit Ausnahme der hamburgischen und sächsischen Vorschriften verfassungsrechtlich statuierte Pflicht der Regierung sein, die Gründe für die Informationsverweigerung mitzuteilen; in Schleswig-Holstein geschieht dies vor dem neu einzurichtenden „Parlamentarischen Einigungsausschuß". Die Begründungspflicht entspricht dem verfassungsrechtlichen Regel-AusnahmeVerhältnis, in dem Antwortpflicht und Antwortverweigerung zueinander stehen und ist daher zu begrüßen. Ebenfalls positiv zu bewerten ist die mit den Formulierungen Hamburgs, Niedersachsens und Sachsen-Anhalts zum Ausdruck gebrachte Beschränkung des Informations Verweigerungsrechts auf ausschließlich den Teil, der von der Geheimhaltungsbedürftigkeit erfaßt ist. Hiernach muß dem Verlangen nicht entsprochen werden, soweit die verfassungsrechtlich manifestierten Fälle vorliegen. Die übrigen Regelungen, nach denen dem Verlangen nicht entsprochen werden muß, 95 So: Eicher, Machtverlust, S. 121; v. Einem, Auskunftspflicht, S. 132 ff; RhPfLTDrs. 8/2307,9/946. 96

Rupp-v. Brünneck, in: Zinn/Stein, HessV-Komm., Art. 91, Anm. 8; Lutterbeck, Information, S. 133,148,179. 97 98

Herzog/Pietzner, Möglichkeiten, S. 72; Magiera, Parlament, S. 315.

So namentlich: Bogs, Der Staat 13 (1974), 209 (213) u. v. Einem, Auskunftspflicht, S. 138 ff, Formulierungsvorschlag: S. 195.

Α. Staatsorganisation

113

wenn die Ausnahmetatbestände vorliegen, lassen nicht eindeutig auf eine derartige abgestufte Informationspflicht schließen. Inhaltlich weitgehend übereinstimmend können die Landesregierungen die Beantwortung von Fragen, die Erteilung von Auskünften oder die Vorlage von Akten dann ablehnen, wenn das Bekanntwerden des Inhalts gegen gesetzliche Regelungen verstößt oder schutzwürdigen Interessen einzelner, insbesondere dem Datenschutz, zuwiderläuft. Nach den Vorschriften Niedersachsens und Sachsen-Anhalts darf die Publikation darüber hinaus dem Wohl des Landes oder des Bundes, in Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Schleswig-Holstein und Thüringen Belangen des Geheimnisschutzes bzw. Staatsgeheimnissen nicht entgegenstehen." Differenzierungen in der Ausgestaltung bestehen hinsichtlich der Bestimmung des exekutiven Initiativ-und Beratungsbereichs: Während die hamburgische Regierung dem Informationsbegehren dann nicht zu entsprechen braucht, wenn dies dem Staatswohl entgegensteht und die sächsische Regierung, wenn der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung berührt ist, müssen die Landesregierungen Schleswig-Holsteins und Mecklenburg-Vorpommerns eine Beeinträchtigung, die Thüringer Regierung eine nicht nur geringfügige Beeinträchtigung und die Regierungen Niedersachsens und Sachsen-Anhalts eine wesentliche Beeinträchtigung ihrer Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung geltendmachen. Die strengsten Anforderungen an die Begründung stellt die brandenburgische Verfassung: Die Erteilung von Auskünften oder die Vorlage von Akten und sonstiger amtlicher Unterlagen darf nur abgelehnt werden, wenn überwiegende öffentliche (...) Interessen an der Geheimhaltung dies zwingend erfordern. Neben den an die Begründungspflicht gestellten unterschiedlichen Anforderungen gradueller Natur divergieren die Verfassungsbestimmmungen ferner in der Formulierung der Bereiche, die dem Regierungsinternum zugehörig sind. Diesbezüglich richten sich zwar alle Vorschriften nach der Prämisse, daß zugunsten einzelfallbezogener Lösungen die genaue Ausfüllung der unbestimmten Rechtsbegriffe der dritten Gewalt überlassen bleiben muß. Allerdings erscheint die in den Verfassungen überwiegend gewählte Formulierung der „Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung" bzw. „Kernbereich" der Exekutive eher verfassungsgerichtlich nachprüfbar, als die hamburgische, eine Vielzahl von Einzelaspekten des öffentlichen Interesses umfassende Staatswohlklausel.100

99

Teilweise werden Belange des Geheimnisschutzes aufgrund ihrer politischen Natur nicht für schützenswert erachtet, so: Günther/Hüsemann, DuR 1990,404 (416). 100

Schneider, AöR 99 (1974), 628 (635, 645) bezeichnet sie als „ominös"; sich anschließend: v. Einem, Auskunftspflicht, S. 178, 188; vergi, auch die Vorschläge der Enquêtekommission ,Parlamentsreform" Hamburg (Fn. 12 S. 25), S. 97. 8 Stiens

114

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Dementsprechend legte das Hamburger Verfassungsgericht in seinen bislang zu entscheidenden zwei Aktenpublizitätsstreitigkeiten den Begriff des Staatswohls weit aus und leitete hieraus allgemein die Funktionsfähigkeit aller Staatsorgane ab, obwohl es in der Sache bei der Weigerung der Vorlage von Akten nicht um Gemeinwohlinteressen, sondern um die Erhaltung sachlicher Unabhängigkeit und praktischer Entscheidungsfreiheit der Regierung gegenüber dem Parlament geht. 101 Eine Ersetzung der hamburgischen Staatswohlklausel durch die Schranke der ,funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung" der Exekutive wäre somit geeignet, den parlamentarischen Kontrollrechten zu größerer Praxisrelevanz zu verhelfen.

bb)

Untersuchungsausschüsse 102

aaa) Überblick über das Ausschußrecht der Länder Neben den nach dem Grundgesetz sowie allen Landesverfassungen mit Ausnahme Bremens existierenden ständigen, der Entlastung der Kontroll- und Entscheidungsarbeit des Parlaments dienenden parlamentarischen Haupt- und Überwachungsausschüssen103 kennt Hamburg die verfassungsrechtliche Besonderheit eines zusätzlichen parlamentarischen Kontrollorgans, den Bürgerausschuß. 104 Nach Maßgabe der Art. 26 bis 31 HambV kontrolliert dieses, sich aus Parlamentsabgeordneten zusammensetzende, Gremium die Tätigkeit des Senats auf etwaige Rechtsverletzungen. Darüber hinaus übernehmen in den Hansestädten die sich aus Mitgliedern des Senats und der Bürgerschaft zusammensetzende Deputationen zusätzlich Kontroll-und Beratungsaufgaben; 105 in Bremen ersetzen sie die ständigen Parlamentsfachausschüsse. 106

101

HambVerfG, DÖV 1973, 745 ff; DÖV 1973, 747 ff; hierzu: Bernzen/Sohnke, HambV-Komm., Art. 32, Rz. 11; Gündisch, ZParl. 1975, 38 ff. Kritisch: Schneider, AöR 99 (1974), 628 (635); Thieme, Verhältnis, S. 209; vergi, auch: Bogs, Der Staat 13 (1974), 209 (233 ff); Löwer, JURA 1985, 358 (366); Magiera, Parlament, S. 323; Schneider, in: Starck/Stem, LVerfG III, S. 91 (126). 102

Zur Abgrenzung von Untersuchungsausschüssen und Enquêtekommissionen, vergi.: Schröder, in: FS f. Redeker, S. 172 (173 ff). 103

Zur Ausschußarbeit: Friedrich, Landesparl., S. 102 ff; ders., ZParl. 1971,70 (82 ff); ders., JöR 24 (1975), 61 (73 ff); Schneider, Länderparl., S. 81 ff; Voigt, BayVBl. 1977,97 (98). 104

Hierzu: Gottschalck, Hamburgische Bürgerschaft, S. 54 ff; Ipsen, HambV, S. 275 ff; ders., DVB1. 1953,521 (524); Tögel, Senate, S. 34 ff. 105

Zu Art. 105,129 BremV: Maas, DÖV 1969,835 (836); Röper, in: Krönig, BremV, S. 428 ff; krit. zur Kontrollfähigkeit d. brem. Deputation: Tögel, Senate, S. 47 ff, 74 ff; Zu

Α. Staatsorganisation

115

Dagegen sind die Untersuchungsausschüsse ad hoc eingesetzte „Hilfsorgane des Landtags". 107 Sie dienen der Konfliktsteuerung zugespitzter politischer Situationen und sind insbesondere bei Skandalenquêten in erster Linie politisches Kampfmittel zur Nachforschung im unmittelbaren oder mittelbaren Verantwortungsbereich des politischen Gegners. 108 Da diese Gremien über eigene, dem Gesamtparlament in dieser Form nicht zustehende Kontroll- und Ermittlungskompetenzen verfügen, gelten sie als das schärfste Mittel parlamentarischer Kontrolle gegenüber Regierung und Verwaltung. Erwähnt seien vorliegend zwei der spektakulärsten politischen Skandale der jüngsten Vergangenheit, die — bundesweit Aufsehen erregend — in SchleswigHolstein und Brandenburg für die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen sorgten: die Barschel-Pfeiffer-Affäre aus dem Jahre 1987/88 und die eventuellen Kontakte des Ministerpräsidenten Stolpe zum Staatssicherheitsdienst der ehemaligen D D R . 1 0 9 Die von dem schleswig-holsteinischen Untersuchungsausschuß empfohlenen Kontrollmaßnahmen zur Verhinderung derartiger „staatszerstörerischer Ereignisse" 110 waren der Anlaß für die grundlegende Reform der schleswig-holsteinischen Landessatzung. Rahmenbedingung für das Untersuchungsausschußwesen der Länder sind die Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte, deren Zahl und inhaltliches Gewicht die des Bundesverfassungsgerichts in eklatantem Maße überwiegen sowie die einschlägigen Normen des Landesverfassungsrechts und der Verfahrensgesetze. Insbesondere der Verankerung des Minderheitenschutzes — in einigen Landesverfassungen konsequenter ausgestaltet als im Grundgesetz — kommt Art. 56 ff HambV: v. Hein, in: Asendorf, Hamburgische Bürgerschaft, S. 182 ff; Schulz, in: Schneider/Zeh, ParlamentsR, § 65, Rz. 32 ff. 106 Spitta, BremV-Komm., Art. 105, S. 203 f; Tögel, Senate, S. 44 ff; a.A.: BremStGH, BremGBl. 1953,2. 107

So: OVG Münster, DVB1. 1987, 610; Badura, DÖV 1984, 761; Hilf, NVwZ 1987, 537 (538); Köchling, in: Damkowski, Untersuchungsausschuß, S. 23; Linck, ZRP 1987, 11(12); Memminger, DÖV 1986,15 und 20; Scholz, AöR 105 (1980), 564 (593); Vetter, DÖV 1987, 426 (427); Qualifizierung als „Unterorgan": OLG Köln, NJW 1985, 336 in Anlehnung an: Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 44, Rz. 10. 108

SchlHolEnquêtekommission (Fn. 8 S. 25), S. 44; Schenke, JZ 1988, 805 (807); Schröder, ParlamentsR, S. 195 ff; ders., in: Schneider/Zeh, ParlamentsR, § 46, Rz. 8. 109

Zur Überprüfung der Stasi-Vergangenheit von Abgeordneten durch einen Untersuchungsausschuß: Vetter, ZParl. 1993,211 ff. 110 SchlHolLTDrs. 11/66, S. 2; hierzu auch: Wuttke, Die Gemeinde, 1989, 121; vergi, auch (Fn. 8 S. 25). Eingehende empirische Untersuchung von in Hamburg, Bayern, NRW u. SchlHol eingesetzten Untersuchungsausschüssen bei: Plöhn, Untersuchungsausschüsse, S. 98 ff.

116

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

wesensprägende Bedeutung zu. Auch die weitgehenden strukturellen und prozeduralen Detailregelungen der Landesverfassungen sind teilweise von beispielhafter Bedeutung für eine im Bund noch ausstehende Reform des „aussagekargen" 111 Art. 44 G G . 1 1 2 Zwar orientiert sich der Bundestag in der politischen Praxis der Untersuchungsausschüsse an den als Gesetzentwurf vorgelegten sog. IPA-Regeln; 113 da diese aber nie Gesetz wurden, handelt es sich lediglich um ausschußintern wirksame Handlungsdirektiven des Bundestags. bbb) Einsetzung Auf Begehren einer bestimmten Landtagsminorität hat das Parlament die Pflicht, einen Untersuchungsausschuß einzusetzen. Die Einsetzungsquoren sind teilweise Art. 34 Abs. 1 WRV (ein Fünftel der Landtagsmitglieder 114 ) und nach anderer Variante Art. 44 Abs. 1 S. 1 GG (ein Viertel der Landtagsmitglieder 115 ) entlehnt. Im Untersuchungsausschuß haben die Fraktionen Anspruch auf proportionale Vertretung unter Berücksichtigung der plenaren Mehrheitsverhältnisse. Damit kleine, im Parlament vertretene Fraktionen nicht Gefahr laufen, nicht im Untersuchungsausschuß vertreten zu sein, sehen die Verfassungen von Brandenburg, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Thüringen ein Grundmandat für jede Fraktion, entweder

111

Hilf, NVwZ 1987,537,545.

112

Mit einer Reform des Untersuchungsausschußwesens befaßte sich der 34., 45. u. 57. DJT. Zuletzt empfahl dieser 1988 fast einmütig eine solche Reform (vergi. Gutachten von Schröder, Referate von Bickel und Schneider). S. auch: Achterberg, ParlamentsR, S. 701 ff; Kipke, Untersuchungsausschüsse, S. 172 ff; Partsch, Gutachten, S. 216 ff; jüngst: Wiesend, Ausschußwesen, S. 224 sowie: d. erfolglos gebliebene Antrag d. SPD-Fraktion vom 17.6.1993 in derGVK (Fn. 96 S. 46). Speziell hinsichtlich des Minderheitenschutzes: Jekewitz, RuP 1987, 23 (29 ff); Plagemann, ZParl. 1977, 242 (245 ff); Scholz, AöR 105 (1980), 564 (593 ff); Vetter, DÖV 1987,426 (427 f, 437 f); ders., ZParl. 1988,70 ff. 113

Interparlamentarische Arbeitsgemeinschaften (BTDrs. V/4209); hierzu: Schneider, in: AK zum GG, Art. 44, Rz. 14. 114

Art. 25 Abs. 1 BayV; Art. 72 Abs. 1 S. 1 BrandV; Art. 92 Abs. 1 S. 1 HessV; Art. 27 Abs. 1 S. 1 NdsV; Art. 41 Abs. 1 S. 1 NRWV; Art. 91 Abs. 1 S. 1 RhPfV; Art. 54 Abs. 1 S. 1 SächsV; Art. 18 Abs. 1 S. 1 SchlHolV; Art. 64 Abs. 1 S. 1 ThürV; Vorschlag der Enquêtekommission »Parlamentsreform" Hamburg (Fn. 12 S. 25), S. 97. 115

Art. 35 Abs. 1 S. 1 BaWüV; Art. 48 Abs. 1 BerlinV; Art. 105 Abs. 5 BremV; Art. 25 Abs. 1 S. 1 HambV; Art. 34 Abs. 1 S. 1 SchlHolV; Art. 79 Abs. 1 SaarlV; Art. 54 Abs. 1 SaAnhV.

Α. Staatsorganisation

117

als Voll- oder als beratendes Mitglied unabhängig von ihrer Größe vor. 1 1 6 In Anlehnung an das Sondervotum des Bundes Verfassungsrichters Mahrenholz 117 wird vereinzelt auch fraktionslosen Mitgliedern des Landtages das Recht eingeräumt, angemessen berücksichtigt zu werden bzw. in einem Ausschuß mit Stimmrecht mitzuarbeiten. 118 Umstritten ist, ob die Mitglieder und Beauftragten der Regierung ein Zutrittsrecht im parlamentarischen Untersuchungsverfahren haben. 119 Ihre Anwesenheit kann typischerweise hinsichtlich MiBstandsenquêten in allen drei Stadien des Untersuchungsverfahrens die Regierungs- und Verwaltungskontrolle in Frage stellen. 120 In bezug auf die Planung des Verfahrens kann die Präsenz der Regierungsmitglieder bei den Beratungen durch die Möglichkeit frühzeitiger Vorbereitung auf Inhalt und Gang des Verfahrens den Erfolg der Recherchen vereiteln. Gleiches gilt für die eigentliche Beweiserhebung sowie die abschließende Feststellung und Bewertung des Sachverhalts, da die Beeinflussung der von der Regierung getragenen Ausschußmehrheit dazu beitragen kann, die Objektivität des Schlußergebnisses zu beeinträchtigen. Diesen nachteiligen Auswirkungen tragen die Vorschriften der Verfassungen aller neuen Bundesländer sowie die Bremens, Hamburgs, Niedersachsens und Schleswig-Holsteins Rechnung, indem sie prinzipiell den Zutritt zu den Sitzungen der Untersuchungsausschüsse für Regierungsmitglieder und ihre Beauftragten ausschließen. Auch in Bremen ist eine derartige Regelung geplant. 121

116

Art. 70 Abs. 2 S. 2 BrandV; etwas schwächer: Art. 105 Abs. 2 S. 1 BremV (die Fraktionen sind „in der Regel" zu berücksichtigen); Art. 34 Abs. 2 S. 1 MeVoV; Art. 20 Abs. 2 S. 1 NdsV; Art. 91 Abs. 1 S. 2 RhPfV; Art. 18 Abs. 2 S. 1 SchlHolV; Art. 64 Abs. 2 ThürV. 117

„Wüppesahl-Urteir, BVerfGE 80, 180 (235 ff); vergi, auch: Bericht des NdsSonderausschusses (Fn. 9 S. 25), S. 16. 118

Art. 70 Abs. 2 S. 3 BrandV; Art. 33 Abs. 1 MeVoV; Art. 20 Abs. 2 S. 2 NdsV.

119

Bej.: NdsStGH, AöR 83 (1958), 423 (433,437); Kröger (Fn. 70 S. 105), S. 149; Meier, Zitierrecht, S. 165; Rechenberg, in: BK zum GG, Art. 44, Rz. 17; einschr.: Pietzner, JR 1969, 43 (47); Schröder, BK zum GG, Art. 43, Rz. 75; abl.: Groß/Groß, JR 1963, 335 (336). Zur pari. Praxis: Partsch, Gutachten, S. 154 ff. 120

SchlHolEnquêtekommission (Fn. 8 S. 25), S. 37; Kröger (Fn. 70 S. 105), S. 149; Meier, Zitierrecht, S. 163 f; Pietzner, JR 1969,43 (46); Schröder, in: BK zum GG, Art. 43, Rz. 73. 121

Art. 66 Abs. 2,3 BrandV; Art. 23 Abs. 1 S. 2 HambV; Art. 27 Abs. 3 S. 2,23 Abs. 2,3 NdsV; Art. 38 Abs. 2 S. 2 MeVoV; Art. 49 Abs. 3 S. 1 SächsV; Art. 53 Abs. 2, 3 SaAnhV; Art. 21 Abs. 2 S. 2,18 Abs. 1 S. 3 SchlHolV; einschr.: Art. 66 Abs. 2 S. 3 ThürV Zu Art. 98 Abs. 3 n.F. BremV: Ausschußbericht 1994 (Fn. 10 S. 25), S. 13.

118

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Teilweise wird vertreten, daß der in drei Landesverfassungen geregelte Wechsel des Vorsitzes zwischen Regierungsmehrheit und Opposition von einem Ausschuß zum anderen mangels Stimmrecht des Vorsitzenden von untergeordneter Bedeutung für die Minderheitsposition zu bewerten sei. 1 2 2 Dem ist jedoch entgegenzuhalten, daß die Beanspruchung der sitzungsleitenden Funktion unabhängig vom Wohlwollen der Mehrheit angesichts der dem Vorsitzenden obliegenden Aufgaben ganz wesentliche Bedeutung zukommt: Die Ausschußminderheit kann im Falle der Beanspruchung des Ausschußvorsitzes beispielsweise nicht nur durch das dem Vorsitzenden obliegende Recht zur Vorbereitung, Einberufung und Leitung der Sitzungen Einfluß auf den Ausgang des Verfahrens nehmen, sondern insbesondere auch durch dessen relativ autonomes Recht, die Reihenfolge der Zeugen zu bestimmen. 123 ccc) Untersuchungsgegenstand Mit der Einsetzung des Untersuchungsausschusses wird zugleich der Untersuchungsgegenstand bestimmt. Auch wenn grundsätzlich Ermittlungen zu jedem beliebigen Thema angestellt werden dürfen, ergibt sich aus der Natur der Untersuchungsausschüsse als parlamentarische Gremien, daß sich der Gegenstand ihrer Untersuchung funktional und regional nach der allgemeinen Kompetenz des Parlaments bemißt (Korollartheorie). 124 Da sich die Korollartheorie hinsichtlich der Befugnis der Untersuchungsausschüsse gegenüber anderen Staatsgewalten im Verhältnis von Bund und Ländern und in bezug auf die Überlagerung von staatlichem und privatem Handeln als unzureichend erwies, wurden von Rechtsprechung und Lehre weitere Kriterien zur Bestimmung der gegenständlichen Reichweite des Untersuchungsrechts entwickelt: Untersuchungen privater oder privatwirtschaftlicher Vorgänge sind nur dann zulässig, wenn sie im öffentlichen Interesse liegen, 125 dem Übermaß- und

122

Art. 72 Abs. 2 BrandV; Art. 34 Abs. 2 S. 3 MeVoV; Art. 18 Abs. 2 S. 3 SchlHolV; vergi, auch den von der Enquêtekommission Berlin (hierzu: n. 11 ) vorgeschlagenen Art. 33 Abs. 1 S. 3 BerlinV, der aber in der neuen BerlinV nicht realisiert wurde. Günther/Hüsemann, DuR 1990,404(414); zur hamburgischen Regelung: Hoog, in: ZParl. 1993,233 (236 ff). 123

Kipke, Untersuchungsausschüsse, S. 53.

124

Begründer: Zweig, ZfP VI (1913), 265 (267); s. jüngst: Meyer-Bohl, Grenzen, S.

52 ff. 125 BayVerfGH, NVwZ 1986,822 (824 f); Linck, ZRP 1987,11 (13 f); Schenke, JZ 1988, 805 (808); Scholz, AöR 105 (1980), 564 (594 f); Schröder (Fn. 112 S. 116), S. 13, 21 ff; Studenroth, Pari. Untersuchung, S. 57 ff; einschr.: Memminger, DÖV 1986, 15 (22 f); abl.: Köchling, in: Damkowski, Untersuchungsausschuß, S. 23 (38); Masing, Der Staat 27 (1988), 273 (278 f); Mengel, EuGRZ 1984,97 (99 f).

Α. Staatsorganisation

119

Bestimmtheitsgebot genügen 126 und sich im Rahmen der Grundrechte bewegen. Kompetenzielle Beschränkungen ergeben sich darüber hinaus aus dem Rechtsstaats- und Bundesstaatsprinzip. Letzteres verweist das Untersuchungsrecht in die Schranke des im Grundgesetz festgelegten Zuständigkeitsbereichs von Bund und Ländern. Der aus dem Rechtsstaatsprinzip resultierende Gewaltenteilungsgrundsatz verbietet solche Untersuchungen, die den nicht ausforschbaren Beratungs- und Handlungsbereich der Regierung tangieren. Daher darf die Untersuchung in der Regel nur ex post als Ergebniskontrolle erfolgen. 127 Auf Landesverfassungsebene beinhalten einzig die Vorschriften MecklenburgVorpommerns, Niedersachsens und Schleswig-Holsteins das in Anlehnung an die Empfehlung der Konferenz der Präsidenten der deutschen Länderparlamente128 formulierte Erfordernis, daß die Aufklärung der Untersuchungstatbestände im öffentlichen Interesse erfolgen muß. Der Verzicht auf eine Präzisierung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs sowie auf weitere Abgrenzungsmerkmale, die zur Erhellung der regelmäßig wiederkehrenden Streitfrage nach den verfassungsrechtlichen Grenzen privatgerichteter Untersuchungen 129 beitragen könnten, ist im Interesse einzelfallbezogener Lösungen zu begrüßen. Politischen Zündstoff liefern naturgemäß die Interessen der Initiatoren der MiBstandsenquête an einer weitreichenden parlamentarischen Untersuchung einerseits und der die Regierung tragenden Parlamentsmehrheit an einer möglichst engen Auslegung des Untersuchungsauftrages andererseits. Da die Ausschußmehrheit in der politischen Praxis nicht bereit sein wird, „Eigentore zu schießen", 130 ist im Sinne einer umfassenen Sachaufklärung anerkannt, daß die

126

BaWüStGH JA 1977,407 ff; HessStGH JR 1967,434; BayVerfGH, BayVBl. 1977, 597. Zur Frage, ob zusätzliches Regulativ ein rechtsverbindlicher Parlamentsbeschluß ist: Memminger, DÖV 1986,15 (16 ff). 127 HessStGH, JR 1967,434; DÖV 1972,568; BremStGHE 1977/79, S. 82; Memminger, DÖV 1986, 15 ff, 17; restriktiver, auf den Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes abstellend: BayVerfGH, DVB1. 1986, 233 (234); hierzu kritisch: Schröder, ZParl. 1986, 367 (371); ders., (Fn. 112 S. 116), S. 12; vergi, auch: Hilf, NVwZ 1987, 537 (539); Schenke, JZ 1988,805 (809). 128

Vergi, schon (Fn. 45 S. 101), S. 433.

129

Hierzu eingehend: Studenroth, Pari. Untersuchung, S. 61 ff, 113 ff, 142 ff.

130

Hoogen, CDU-MdB, Sten.Ber., 37. Sitzg. vom 28.6.1962 (FIBAG-Ausschuß); zitiert nach: Plagemann, ZParl. 1977, 242 (246); a.A.: Thaysen, SchlHolEnquêtekommission (Fn. 8 S. 25), Sondervotum, S. 62.

120

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Bestimmungsmacht über den Umfang einer Untersuchung grundsätzlich nicht dem Mehrheitsprinzip unterworfen werden darf. 131 Umstritten ist dagegen, inwieweit es von diesem Grundsatz Ausnahmen gibt. Während die herrschende Meinung im Schrifttum die Änderung von Minderheitsanträgen dann zulassen will, wenn der Kern der Untersuchung gewahrt bleibt und keine wesentliche Verzögerung des UntersuchungsVerfahrens zu erwarten ist, 1 3 2 können nach überwiegender Ansicht der Gerichte 133 gegen den Willen der Antragsteller auch zur Verzögerung der Ausschußarbeit führende Zusatzfragen gestellt werden, wenn diese den Kern der Untersuchung nicht tangieren und notwendig sind, um ein umfassenderes oder wirklichkeitsgetreueres Bild des angeblichen Mißstandes zu vermitteln. Erstgenannter Meinung folgt wortwörtlich der jüngst modifizierte Art. 27 Abs. 1 S. 2 NdsV. Weitergehend konstitutionalisieren die Bestimmungen von Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und SchleswigHolstein den sog. Einigungszwang, schließen also mit Rücksicht auf den Minderheitenschutz Modifizierungen des Untersuchungsgegenstandes gegen den Willen der Antragsteller aus. 134 Im Interesse der Praktikabilität werden aber auch hier wohl stilistische oder redaktionelle Korrekturen weiterhin möglich sein. ddd) Beweiserhebungsrecht Im Mittelpunkt der Ausgestaltung des Minderheitenschutzes steht das Beweiserhebungsrecht. Auch wenn sich die Untersuchungsausschüsse des Bundes an § 1 2 Abs. 2 der IPA-Regeln orientieren, ist die Ausschußmehrheit an das von der Minderheit vorgebrachten Verlangen nach bestimmten Beweiserhebungen rechtlich nicht gebunden und damit „Herrin des Beweisverfahrens". Da allerdings die Disposition der Mehrheit über das Beweiserhebungsverfahren den Aufklärungsbemühungen im besonderen einer Minderheitsenquête

131

BVerfGE 49, 70 (86), zu Art. 15 SchlHolLS; Hempfer, ZParl. 1979, 295 (296 f); Scholz, AöR 105 (1981), 564 (603); Schröder, in: Schneider/Zeh, ParlamentsR, § 46, Rz. 21. 132

Veigl. Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 44, Rz. 36; für eine dahingehende Vorschrift de lege ferenda i.S. d. h.M.: Schröder (Fn. 112 S. 116), S. 107. 133

BVerfGE 49, 70 (87 f); Schenke, JZ 1988, 805 (811); ähnlich: BaWüStGH ESVGH 27,1(4, 7 f). 134

Art. 72 Abs. 1 S. 3 BrandV; Art. 34 Abs. 3 S. 2 MeVoV; Art. 54 Abs. 1 S. 3 SächsV; Art. 54 Abs. 2 S. 2 SaAnhV; Art. 18 Abs. 3 S. 2 SchlHolV; Vorschlag der Enquêtekommission ,Parlamentsreform" Hamburg (Fn. 12 S. 25), S. 119. Zu § 3 Abs. 2 BaWü UAG: Hempfer, ZParl. 1979,295 (300 0; vergi, auch: BayVerfGHE 30, 48 (62).

Α. Staatsorganisation

121

entgegenwirken und sich somit als stumpfes Schwert des Untersuchungsausschußrechts erweisen kann, wird teilweise auf die Loyalität der Mehrheit gesetzt, den Beweisangeboten der Minderheit Folge zu leisten. 135 Aber auch soweit ein Beweiserzwingungsrecht der Ausschußminderheit unter der Voraussetzung, daß sich die Minderheitsanträge im Rahmen des Untersuchungsauftrages halten, schon de constitutione lata als ungeschriebener Verfassungsgrundsatz angesehen wird, 1 3 6 wird einmütig eine entsprechende Klarstellung und Präzisierung dieser Befugnis gefordert. 137 Exemplarische Wirkung haben daher prinzipiell die sich in bezug auf Beweiserhebung und -erzwingung an Art. 34 Abs. 1 S. 2 WRV orientierenden Regelungen in elf Landesverfassungen. In Baden-Württemberg, Brandenburg, Hessen und Sachsen-Anhalt können die Antragsteller 138 die Durchsetzung der Beweisanträge erzwingen. In den genannten Ländern (mit Ausnahme Hessens) sowie Hamburg, Niedersachsen, Schleswig-Holstein und allen fünf neuen Bundesländern steht das Beweiserhebungsrecht einer ausschußinternen Viertel- oder Fünftelminorität zu. 1 3 9 Für ein weitergehendes Minderheitenrecht, das schon jedem Ausschußmitglied ohne Rücksicht auf seine Zugehörigkeit zur Minderheit oder Mehrheit das Beweisantragsrecht zugesteht, 140 konnten sich dagegen auch die Landesgesetzgeber nicht entschließen. Um Transparenz der erforderlichen Beweiserhebung zu erreichen, erfolgt diese nach den Landesverfassungen und dem Grundgesetz im Grundsatz in öffentlicher Verhandlung. Da allerdings beispielsweise durch das öffentliche Bekanntwerden personenbezogener Daten in vielfältiger Weise in grundrechtlich

135

Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 44, Rz. 50; Partsch, Gutachten, S. 199.

136

Bogs, JZ 1985,112 (118); v. Mangoldt/Klein, GG-Komm., Art. 44, Rz. 167; Pietzner, in: Herzog/Kunst, Ev. Staatslexikon, Sp. 2670 (2673); Schenke, JZ 1988, 805 (812 f); Schneider, in: AK zum GG, Art. 44, Rz. 5,15; Scholz, AöR 105 (1980), 564 (603 f, 622); Schröder (Fn. 112 S. 116), S. 113 f; a.A.: Kipke, Untersuchungsausschüsse, S. 55. 137

Vergi, anstatt vieler: Schröder (Fn. 112 S. 116), S. 111 ff.

138

Art. 35 Abs. 2 S. 1, 2 BaWüV; Art. 72 Abs. 3 S. 1 BrandV; Art. 92 Abs. 1 S. 2 HessV; Art. 54 Abs. 2 S. 1 SaAnhV; vergi, auch: § 47 Abs. 2 Saarl LTG; § 10 Abs. 2 UAG Berlin; § 13 Abs. 2 NRW GUA (nach den zwei letztgenannten Bestimmungen zusätzlich der Vertreter im Ausschuß). 139

Art. 48 Abs. 2 BerlinV; Art. 25 Abs. 1 S. 3 HambV; Art. 34 Abs. 3 S. 1 MeVoV; Art. 27 Abs. 2 S. 2 NdsV; Art. 54 Abs. 3 SächsV; Art. 18 Abs. 3 S. 1 SchlHolV; Art. 64 Abs. 3 S. 1 ThürV; § 10 Abs. 2 BremLTG. Hierzu: Köchling, in: Damkowski, Untersuchungsausschuß, S. 23 (32). 140

De lege ferenda auf Bundesebene vorschlagend: Schröder (Fn. 112 S. 116), S. 112.

1 2 2 D r i t t e s Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen abgesicherte Rechtspositionen eingegriffen werden kann, 141 müssen die Untersuchungsausschüsse wirksame Vorkehrungen für einen adäquaten Geheimnisschutz treffen. Als einzige Vorschrift widmet sich Art. 34 Abs. 1 S. 3 MeVoV ausdrücklich der Rechtsstellung des vom Beweisverfahren Betroffenen. Hiernach sind Beweiserhebungen, die „schutzwürdige Interessen einzelner... verletzen, unzulässig". Überwiegend ist bereits auf Verfassungsebene die Möglichkeit vorgesehen, im Rahmen des Beweiserhebungsverfahrens eine Ausnahme der grundsätzlich geltenden Sitzungsöffentlichkeit zu beschließen. Während auf Grundgesetzebene hierfür ein einfacher Mehrheitsbeschluß genügt, sehen neun Landesverfassungen die Unterstützung des Beschlusses durch eine Zweidrittelmehrheit der Ausschußmitglieder vor. 1 4 2 Vor dem Hintergrund, daß die Öffentlichkeit der Beweisaufnahme nicht nur Sicherungs-, Kontroll- und Kompensationsfunktionen erfüllt, sondern auch die Effektivität der mittels der Untersuchungsausschüsse erwirkten parlamentarischen Kontrolle entscheidend bestimmt, 143 erscheint die in den genannten Landesverfassungen gewählte Lösung, die der Ausschußminderheit ein verfassungskräftiges Widerspruchsrecht hinsichtlich der Entscheidung über die Öffentlichkeitsbeteiligung einräumt, vorzugswürdig. Die vom Grundgesetz vorgeschriebene Pflicht zu Rechts- und Amtshilfe von Verwaltungsbehörden und Gerichten sowie die sinngemäße Anwendung der Strafprozeßordnung hinsichtlich der Beweiserhebungen eines Untersuchungsausschusses kehrt im allgemeinen in den Landesverfassungen wieder. Vor dem Hintergrund der für die Besonderheiten des Untersuchungsverfahrens in vieler Hinsicht inadäquaten Vorschriften des Strafprozeßrechts bietet die Verweisung sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene reiches Konfliktpotential, das trotz jahrelanger Diskussion noch keine abschließende Klärung gefunden hat. 1 4 4 Schwierigkeiten bereitet insbesondere der Verzicht des Strafprozeßrechts auf Minderheitenrechte.

141

Hierzu: Linck, ZRP 1987,11 (14 ff); in bezug auf das Steuergeheimnis: Scholz, AöR 105 (1981), 564 (616 ff). Zur Rechtsstellung des Betroffenen vergi.: Schenke, 1988,805 (814 ff). 142

Art. 25 Abs. 3 S. 1 BayV; Art. 92 Abs. 1 S. 3 HessV; Art. 34 Abs. 1 S. 5 MeVoV; Art. 27 Abs. 3 S. 3 NdsV; Art. 41 Abs. 1 S. 3 NRWV; Art. 91 Abs. 3 S. 1 RhPfV; Art. 54 Abs. 2 S. 2 SächsV; Art. 18 Abs. 1 S. 4 SchlHolV; Art. 64 Abs. 3 S. 3 ThürV. 143

Kipke, Untersuchungsausschüsse, ä. 92 ff; Linck, DÖV 1983, 964; Meyer-Bohl, Grenzen, S. 266; Partsch, Gutachten, S. 145 ff; Quaas/Zuck, NJW 1988,1873 (1876). 144

Eingehend hierzu: Schröder (Fn. 112 S. 116), S. 40 ff; auch: Meyer-Bohl, Grenzen, S. 209 ff.

Α. Staatsorganisation

123

Zu begrüßen ist daher die Entscheidung der Verfassungsgeber von Berlin, Brandenburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein für die Schaffung verfassungsrechtlicher Voraussetzungen von Untersuchungsverfahrensgesetzen, die auf die eindimensionale Orientierung an der Strafprozeßordnung ganz verzichten. 145 Entsprechende Untersuchungsausschußgesetze wurden in BadenWürttemberg, Bayern, Berlin, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Saarland und allen neuen Bundesländern erlassen. 146 eee) Beweismittel Von den Beweismitteln sei vorliegend das Aktenvorlagerecht herausgegriffen, das angesichts der vom Prinzip der Vollständigkeit getragenen Aktenführung sowie der Tatsache, daß „das Gedächtnis von Zeugen aus mancherlei Gründen unergiebig werden kann", 1 4 7 als zuverlässigste Beweisquelle gilt. Im Gegensatz zu der grundgesetzlichen Vorschrift ist es in den meisten Landesverfassungen als Bestandteil des Beweiserhebungsrechts der Untersuchungsausschüsse explizit geregelt. Aber auch für die auf eine entsprechende Positivierung verzichtenden Länder Baden-Württemberg, Berlin, Hamburg und Niedersachsen sowie für das Grundgesetz ist im Ergebnis anerkannt, daß das Aktenvorlagerecht zum Wesenskern des parlamentarischen Untersuchungsrechts gehört und mit Verfassungsrang ausgestattet ist. Einigkeit herrscht auch über die Prämisse, daß bei der Anforderung von Akten immer der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie die eventuelle Kollision mit Grundrechten zu beachten und erforderlichenfalls eine Ausnahme des Öffentlichkeitsprinzips im Beweisverfahren geboten ist. 1 4 8 Umstritten ist dagegen, ob es für die Ausübung des Anspruchs auf Aktenherausgabe darüber hinaus einer an der Staatswohlklausel des § 96 StPO orientierten 145

Vergi, auch den Vorschlag der Enquêtekommission ,Parlamentsreform" Hamburg (Fn. 12 S. 25), S. 121. 146

BaWüG vom 3. 3.1976 (GVB1., S. 194); BayG vom 23. 3.1970 (GVB1., S.95,128); BerlinG vom 22. 6. 1970 (GVB1. 925); BrandG vom 17. 5. 1991 (GVB1., S. 86) BremG vom 15.11. 1982 (GVB1., S. 329); MeVoV vom 10. 7. 1991 (GVB1., S. 242; NRWG vom 18. 12. 1984 (GVNW 1985, S. 26); SaarlG vom 20. 6. 1973 (Abi., S. 517, §§ 38-59); SächsG vom 12. 2. 1991 (GVB1., S. 29); SaAnhG vom 29. 10. 1992 (GVB1., S. 757); ThürV vom 7. 2. 1991 (GVB1., S. 36). 147 148

BVerfGE 67,100(132).

BremStGH 1977/79, 75 (93 f); LG Frankfurt, NJW 1987, 787 (789); Scholz, AöR 105 (1980), 564 (604 ff); Schröder (Fn. 127 S. 119), S. 477 f; ders., in: Schneider/Zeh, ParlamentsR, § 46, Rz. 32.

124

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Ermessensentscheidung bedarf. Hiernach kann die Vorlage von Akten oder anderen Schriftstücken nur verlangt werden, wenn die oberste Dienstbehörde der ersuchten Behörde die Herausgabe genehmigt hat. Während teilweise § 96 StPO als Verfahrensvorbehalt geltendgemacht werden kann, 1 4 9 lehnen Teile des Schrifttums den Rückgriff auf die Strafprozeßordnung ab. 1 5 0 Eine dritte Auffassung spricht sich für eine reduzierte Anwendbarkeit des § 96 StPO im Sinne einer Abwägung der beiderseitigen Interessen aus. 151 Zumindest für die ausdrücklich normierten Fälle in den Landesverfassungen ist davon auszugehen, daß das Aktenvorlagerecht unabhängig von § 96 StPO zu gewähren ist. 1 5 2 Die explizit geregelte Aktenvorlagepflicht wäre rein deklaratorischer Natur, wenn sie lediglich das statuierte, was ohnehin durch den Verweis auf die Strafprozeßordnung gilt. Die sich auf Grundgesetzkommentare stützende Argumentation der Gegenansicht153 verkennt, daß Art. 44 GG das Akteneinsichtsrecht gerade nicht explizit festlegt. Anders als im Strafprozeß steht im Untersuchungsausschußverfahren ein unbegrenzter Aktenvorlageanspruch aufgrund der Möglichkeit entsprechender Geheimhaltung nicht zu befürchten. Hinsichtlich der Regelungsausgestaltung besteht das Recht der Aktenvorlage jedoch grundsätzlich nur gegenüber dem gesamten Untersuchungsausschuß. Ein die Ermittlungstätigkeit effektivierendes Recht der Minderheit sehen dagegen die Verfassungen von Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, SachsenAnhalt und Schleswig-Holstein vor. Vorbildfunktion haben auch auch die Vorschriften der sachsen-anhaltinischen und thüringer Verfassung, nach deren Maßgabe den Mitgliedern des Untersuchungsausschusses ferner Zutritt zu den öffentlichen Einrichtungen zu gewähren ist.

149 Rechenberg, in: BK zum GG, Art. 44, Rz. 26; Stem, AöR 109 (1984), 199 (234 ff, 271 ff). 150

Becker, DÖV 1964, 505 (508 f); Keßler, AöR 88 (1963), 313 (317); Krahl, Verwaltungskontrolle, S. 201 ff; Reich, SaAnhV-Komm., Art. 54, Rz. 2. 151

BVerfGE 67, 100 (145); Ehmke, DÖV 1956,417 (418); Grube, Opposition, S. 104; Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 44, Rz. 57; für einen reinen Verfahrensvorbehalt: Scholz, AöR 105 (1980), 564 (615). 152

Groß, JR 1966, 60; ders., DVB1. 1971, 638 (640); Meyer-Bohl, Grenzen, S. 212; Schneiderin: Starck/Stern, LVerfG III, S. 91 (106); Schröer, DÖV 1986,85 (87); Schweiger, in: Nawiasky/Leusser, BayV-Komm., Art. 25, Rz. 14. 153

So insbesondere: Dickersbach, in: Geller/Kleinrahm/ders., NRWV-Komm., Art. 41, Rz. 9c; siehe auch: Arloth, NJW 1987,808 (811).

Α. Staatsorganisation

125

Noch weitergehender normiert die im deutschen Verfassungsrecht bislang ohne Beispiel gebliebene Vorschrift des Art. 25 Abs. 4 HambV die Verpflichtung der Regierung, auf Ersuchen der Untersuchungsausschüsse den zu ihrer Unterstützung erforderlichen Stab von Fachleuten zur Verfügung zu stellen, wobei dem Ausschuß ein Wahlrecht bezüglich der Auswahl der Beamten zusteht. Die durch die Inanspruchnahme qualifizierter Hilfskräfte ermöglichte besonders schnelle und intensive Bewältigung des Untersuchungsauftrages ist nicht lediglich geeignet, die Arbeit des unter erhöhter Arbeitsbelastung stehenden hamburgischen „Feierabendparlaments" 154 zu erleichtern, sondern könnte vielmehr auch für die übrigen Landes- sowie die Bundesverfassung Modellfunktion haben. Denn ein zügig durchgeführtes Verfahren erhöht die Transparenz der Untersuchung und hat maßgebende Bedeutung auf ihr Ergebnis. In Bremen wurde kürzlich einer dahingehenden Verfassungsänderung (Art. 105 Abs. 6 n.F. BremV) zugestimmt. 155 Demgegenüber erscheint die in Art. 25 Abs. 5 HambV geregelte Besonderheit, nach der öffentlich Bedienstete dem Ausschuß gegenüber von ihrer dienstlichen Pflicht zur Verschwiegenheit entbunden sind, unter bundesstaatlichem Aspekt problematisch. Im Lichte des § 39 Abs. 2 BRRG, wonach ein Beamter über solche Angelegenheiten, die ihm bei seiner amtlichen Tätigkeit bekanntgeworden sind, ohne Genehmigung weder vor Gericht noch außergerichtlich aussagen oder Erklärungen abgeben darf, kann die Vorschrift nur für solche öffentlich Bediensteten Gültigkeit beanspruchen, die nicht Beamte sind. 1 5 6 Auch vor dem Hintergrund der neben der parlamentarischen Kontrolle verfassungsgesetzlich geschützten Loyalität der Beamten erscheint die einschränkungslose Aufhebung bedenklich. 157 Es fehlt an einem Konfliktregelungsmechanismus, der das parlamentarische Aufklärungsinteresse in ein ausgewogenes Verhältnis zur Treuepflicht der Beamten stellt. Vor dieser Perspektive begegnen die in sechs Ländern vorgesehenen Bestimmungen, die auf Antrag einer Ausschußminorität vorsehen, den zu vernehmenden

154

Hierzu (S. 99).

155

Hierzu vergi. (S. 25) und den Ausschußbericht 1994 (Fn. 10 S. 25), S. 8.

156

Bernzen/Sohnke, HambV-Komm., Art. 25, Rz. 13; wohl auch: Bogs, JZ 1985, 112 (117); Gottschalck, Hamburgische Bürgerschaft, S. 116 f. A.A.: Drexelius/Weber, HambV-Komm., Art. 25 Abs. 5; Krahl, Verwaltungskontrolle, S. 199; Meyer-Bohl, Grenzen^. 162 ff. 157

Bogs, JZ 1985, 112(117).

1 2 D r i t t e s Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen öffentlich Bediensteten unter Vorbehalt verfassungsrechtlich fixierter exekutivischer Vorbehaltsrechte eine Aussagegenehmigung zu erteilen, 158 diesen Bedenken nicht. fff) Reichweite der Beweiserhebung Gegenstand eines Meinungsstreits ist die in besonderem Maße die kleinräumigen Stadtstaaten betreffende Frage nach der Reichweite des Beweiserhebungsrechts, also ob der Ausschuß über die Landesgrenze hinaus wirkenden Zeugniszwang anordnen und gegen in anderen Bundesländern lebende Personen Ladungen und Vorführungsbefehle ergehen lassen darf. Grundsätzlich ist die Hoheitsgewalt der Länder auf den räumlichen und personellen Bereich des betreffenden Landes beschränkt. Die Begründung hierfür ergibt sich aus der aus dem Wesen des Bundesstaats mit originärer Gesamtstaats- und Gliedstaatsqualität abzuleitenden hoheitsrechtlichen Integrität jedes Bundeslandes.159 Für eine Durchbrechung dieses Grundsatzes im Bereich der Zeugnispflicht bedürfte es einer bundesrechtlichen Vorschrift. 160 Allerdings läßt die föderative Praxis der Bundesrepublik schlichte Hoheitstätigkeiten eines Landes über seine Grenzen hinweg zu, wenn sich diese ohne störende Wirkung für das betreffende Land durchführen lassen und sachgerechte Gründe hierfür vorliegen. 161 Daher ist die Anordnung des Zeugniszwangs für gebietsfremde Personen unter bundesstaatlichem Aspekt nicht zu beanstanden,162 während das Land für die Vollstreckung oder sonstige obrigkeitliche Befehls- und Zwangsmaßnahmen auf die Amtshilfe des Wohnsitzlandes angewiesen ist. 1 6 3 Zu 158

Art. 33 Abs. 2, 2. HS BerlinV; Art. 34 Abs. 4 S. 1 MeVoV; Art. 27 Abs. 4 NdsV; Art. 18 Abs. 4 S. 1 SchlHolV; Art. 54 Abs. 4 SächsV; Art. 64 Abs. 4 S. 2 ThürV. 159

Vergi. (S. 28 f). Für eine Analogie zum völkerrechtlichen Territorialitätsprinzip: OVG Lünebuig, DVB1. 1986, 476 (477 f); kritisch: BVerwG, NJW 1988, 1924 (1925); VG Hannover NJW 1988, 1928 (1929); Bleckmann, NVwZ 1986, 1 (2); Isensee, in: ders./Kirchhof, StaatsR IV, § 98, Rz. 37; Schröder (Fn. 127 S. 119), S. 380; Stem, StaatsR I, S. 757; Thürmer, DÖV 1987,99 (100 f). Begründung aus der Korollartheorie: Achterberg, ParlamentsR, S. 700. 160

Schröder (Fn. 127 S. 119), S. 379; mißverständlich: Damkowski, in: ders., Untersuchungsausschuß, S. 158. 161

Hilf, NVwZ 1987, 537 (542 f); Isensee, in: ders./Kirchhof, StaatsR IV, § 98, Rz. 38; Schröder (Fn. 112 S. 116), S. 58,76. 162 BVerwG, NJW 1988,1924 (1926); VG Hannover, NJW 1988,1928 ff; Meder, BayVKomm., Art. 25, Rz. 6. A.A. OVG Lüneburg, NVwZ 1986,845 (846); Lässig, DÖV 1976, 727 (730). 163

Isensee, in: ders ./Kirchhof, StaatsR IV, § 98, Rz. 39; Rupp-v. Brünneck/Konow, in: Zinn/Stein, HessV-Komm., Art. 92, Anm. 8a.

Α. Staatsorganisation

12

letzterem dürfte das Wohnsitzland wegen Art. 35 GG und dem Grundsatz der Bundestreue wohl verpflichtet sein. 164

cc)

Selbstauflösung des Parlaments

Im Grundgesetz sind die Möglichkeiten der Bundestagsauflösung 165 auf ein Minimum reduziert: Sie ist nur in zwei ausdrücklich bestimmten Ausnahmefällen, der Wahl eines Minderheitskanzlers und der Ablehnung der Vertrauensfrage, vorgesehen. Anläßlich der Regierungskrisen Erhard (1966), Brandt (1972) und Schmidt (1982) wurde vielfach bezweifelt, ob der Zuschnitt des grundgesetzlichen Auflösungsrechts zur Konflikt- und Krisenbereinigung ausreicht. 166 Beklagt wird vor allem, daß der Kanzler—strebt er aufgrund von Koalitionsbruch, Parteispaltung oder Mehrheitsverlust im Regierungslager eine Auflösung des Bundestages an — zu dem umständlichen Verfahren nach Art. 68 GG gezwungen ist: Um eine Selbstauflösung zu provozieren, muß der Bundeskanzler, trotz prinzipieller Einigkeit aller Parteien über die Notwendigkeit der Bundestagsauflösung, durch negative Voten auch in den eigenen Reihen für eine Abstimmungsniederlage sorgen. Aufgrund dieses verfassungsrechtlich heftig umstrittenen Umweges der sog. unechten oder negativen Vertrauensfrage 167 wurden Reformüberlegungen dahingehend angestellt, das Instrument des parlamentarischen Selbstauflösungsrechts in das Grundgesetz zu inkorporieren. 168 Die Abstinenz des Selbstauflösungsrechts des Bundestages wird von Teilen der Literatur sogar als wichtigster Konstruktionsmangel des grundgesetzlichen Regierungssystems 169 angesehen.

164

Schröder (Fn. 112 S. 116), S. 58; ähnlich: Arloth, NJW 1987, 808 (810); Thürmer, DÖV 1987,99(102 f). 165

Historischer Überblick über das Recht der Parlamentsauflösung bei: Umbach, Parlamentsauflösung, S. 21 ff; vergi, auch: Toews, in: FS f. Weber, S. 269 ff. 166

Busch, ZParl. 1973, 213 (242 ff); Hesse, VerfR, Rz. 635 f; Neubauer, DÖV 1973, 597 (598 f); Pokomi, Auflösung, S. 150 f; Starke, Parlamentsauflösung, S. 162 ff (167 ff); Toews, in: FS f. Weber, S. 269 (295 ff). 167

Zum Streitstand, vergi.: Schneider, in: AK zum GG, Art. 68, Rz. 4.

168

Voraussetzung sei die gleichzeitige Änderung des Art. 68 GG: Hirsch, in: liberal 1993, 29 (31); Klein, ZParl. 1983, 402 (421); Steiger, in: FS f. Stein, S. 349 ff; vergi, auch: Neubauer, DÖV 1973, 597 (599); Empfehlung der vom Bundestag eingesetzten Enquêtekommission „Verfassungsreform" 1976, BTDrs. 7/5924 sowie den am 17.6.1993 in der GVK (Fn. 96 S. 46) abgelehnten Antrag der SPD-Fraktion; hierzu: Sannwald, ZParl. 1994,15 (21 ff). 169

So: Bull, ZRP 1972, 201 (203 f); vergi, auch: Friedrich, JöR 30 (1981), 197 (217); Herzog, BayVBl. 1992,257 (259); Mahrenholz, NJ 1994,97 (101).

128

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Das mit Ausnahme Baden-Württembergs und Bremens in allen Landesverfassungen vorgesehene autonome Recht des Landtags, sich selbst aufzulösen, könnte als Modell für die schwerfällige grundgesetzliche Lösung dienen. 170 Das Selbstauflösungsrecht ist nicht nur eine der schärfsten „Waffen" aus dem Kontrollarsenal des Landtags, sondern dient zugleich als Regulativ für den Fall der aufgrund geänderter Mehrheitsverhältnisse eingetretenen Arbeitsunfähigkeit des Parlaments und dadurch bedingter mangelnder Legitimation durch die Wählerschaft. Die praktischen Erfahrungen mit dem Instrument der Landtagsauflösung seit Bestehen der Bundesrepublik verdeutlichen, daß das Selbstauflösungsrecht dem die Verfassungsberatungen des Parlamentarischen Rates beherrschenden Leitgedanken um Stabilität im Verfassungsgefüge nicht zuwiderläuft: Es hat relativ mehr Bundestagsauflösungen als Auflösungen von Landesparlamenten gegeben: Von dem Selbstauflösungsrecht machte 1970 der niedersächsische Landtag 171 und 1981 das Abgeordnetenhaus von Berlin Gebrauch. 172 Weitere autonome Auflösungen der Bürgerschaft in Hamburg (1982) und des Landtages in Hessen (1987) 1 7 3 beruhten im wesentlichen auf dem Auftreten der GRÜNEN als vierter Partei in den Landesparlamenten, was zu Schwierigkeiten bei der Regierungsbildung führte. Am 9. 3. 1988 beschloß der Landtag von Schleswig-Holstein seine Auflösung, als dort eine Regierungsneubildung nach dem Rücktritt des Ministerpräsidenten Barschel nicht möglich war. Am 18. 8. 1994 löste sich der saarländische Landtag auf, als die SPD einen Antrag der CDU mit dem Inhalt, daß für die demokratischen Parteien eine Zusammenarbeit mit radikalen Parteien ausgeschlossen sei, ablehnte. In bezug auf die Regelungsausgestaltung bieten die Formulierungen der Verfassungen von Berlin, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und SchleswigHolstein eine interessante terminologische Innovation. Der mißverständliche Begriff der „Auflösung" wird vermieden und stattdessen die Formulierung „vorzeitige Beendigung der Legislaturperiode" verwendet. 174 Der Landtag als Verfassungsinstitution wird in Wirklichkeit selbstverständlich nicht aufgelöst, sondern stellt lediglich als personell-konkretes Organ seine Tätigkeit ein.

170

So auch: Friedrich, DVB1. 1980, 506 f; ders., JöR 30 (1981), 197 (217); ders., in: Schneider/Zeh, ParlamentsR, § 63, Rz. 8; positiv auch: Höfling , DÖV 1982,889 (891). 171

Hierzu: Toews, AöR 96 (1971), 354 ff; Wettig-Danielmeier, ZParl. 1970,269 (280 ff).

172

Hierzu: AdG 1982, 24368; Magen, in: Pfennig/Neumann, BerlinV-Komm., Art. 39, Rz. 15; vergi, auch (S. 213). 173

Hierzu: AdG 1987,30878 ff; Fromme, FAZ vom 4. 8. 1983, S. 1.

174

SchlHolEnquêtekommission (Fn. 8 S. 25), S. 25; Lippold, DÖV 1989,663 (665).

Α. Staatsorganisation

12

In Berlin, Bremen, dem Saarland, Schleswig-Holstein, allen neuen Bundesländern kann sich das Parlament durch einen von einer qualifizierten Mitgliedermehrheit getragenen Beschluß selbst auflösen. 175 Nach Art. 10 Abs. 2 S. 2 NdsV ist die Zweidrittelmehrheit der anwesenden Abgeordneten notwendig, wobei diese mindestens die Zustimmung der Mehrheit der Abgeordneten ausmachen muß. Dagegen genügt in Bayern, Hamburg, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz schon die einfache Mitgliedermehrheit. 176 Letztgenannte Lösung ist unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht unproblematisch. Der mit einfacher Mitgliedermehrheit ergangene Auflösungsbeschluß des Parlaments birgt als an keine weiteren Voraussetzungen geknüpfte Ermessensentscheidung ein gewisses Mißbrauchspotential in sich. Die Regierungsmehrheit hat es in der Hand, den ihr aufgrund demoskopischer Umfragen am günstigsten erscheinenden Wahltermin zu bestimmen. Die hierdurch ermöglichte, ausschließlich auf wahltaktischen Überlegungen beruhende Auflösung des Parlaments widerspräche aber der Verpflichtung der Volksvertretung, grundsätzlich für die Dauer der gesamten Legislaturperiode die politische Verantwortung zu übernehmen. Darüber hinaus besteht die Gefahr, daß die Opposition mit Hilfe des Selbstauflösungsrechts die Voraussetzungen des konstruktiven Mißtrauensvotums umgehen und sich einer Regierungsbildung entziehen kann. 1 7 7 Das in den übrigen Bundesländern vorgesehene qualifizierte Mehrheitserfordernis wird dagegen der Bedeutung des Selbstauflösungsrechts als ultima ratio parlamentarischer Konfliktsituationen gerecht. 178 Die Tatsache, daß es nur im Fall der Übereinstimmung von Regierung und Opposition zur Auflösungsmöglichkeit kommt, beschränkt die Anwendbarkeit des Selbstauflösungsrechts auf Ausnahmefälle und verhindert somit eine extensive und mißbräuchliche Anwendung.

175

Art. 54 Abs. 2 BerlinV; Art. 62 Abs. 2 BrandV; Art. 27 Abs. 2 S. 1 MeVoV; Art. 69 SaarlV; Art. 58 SächsV; Art. 60 Abs. 1 SaAnhV; Art. 13 Abs. 2 SchlHolV; Art. 50 Abs. 2 Nr. 1 ThürV. Zu Art. 76 Abs. la S. 2 n.F. BremV siehe (S. 25), den Ausschußbericht 1993 (Fn. 10 S. 25), S. 4 und den Ausschußbericht 1994 (Fn. 10 S. 25), S. 6. 176

Art. 18 Abs. 1 BayV; Art. 11 Abs. 1 S. 3 HambV; Art. 80 HessV; Art. 35 Abs. 1 S. 2 NRWV; Art. 84 Abs. 1 RhPfV. 177

Kritisch auch: Gottschalck, Hamburgische Bürgerschaft, S. 30; Höfling, DÖV 1982, 889 (890); Scholz, ZRP 1972, 295 (296). 178 Für eine qualifizierte Mehrheit: Bull, ZRP 1972, 201 (204); Busch, ZParl. 1973, 213 (245); Lindemann, GG, S. 223; Mahnke, SaAnhV-Komm., Art. 60, Rz. 2; Sannwald, ZParl. 1994,15 (24); SchlHolEnquêtekommission (Fn. 8 S. 25), S. 25; Scholz, ZRP 1972, 295 (296); Steiger, in: FS f. Stein, S. 349 (364); Toews, in: FS f. Weber, S. 269 (295 f); a.A.: Busse, Regierungsbildung, S. 190 f; Lippold, DÖV 1989,663(665). 9 Stiens

1

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen dd)

Opposition

Zehn Landesverfassungen statten die Rechtsstellung der Opposition mit Verfassungsrang aus. Im Rahmen der Verfassungsreform von 1971 erhob Hamburgs Bürgerschaft mit dem neu in die Verfassung eingefügten Art. 23 a HambV erstmals im geltenden Verfassungsrecht 179 die Opposition in den Rang einer Verfassungsinstitution. 180 Diesem Beispiel folgten die Gesetzgeber von Berlin, Bremen, Niedersachsen, Schleswig-Holstein sowie die der neuen Bundesländer. 181 In bezug auf die Regelungsausgestaltung billigen mit Ausnahme Hamburgs alle genannten Verfassungen der Opposition ausdrücklich politische Chancengleichheit zu. 1 8 2 Die Landesverfassungen von Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Thüringen und künftig auch Bremen gewähren der Opposition darüber hinaus einen Anspruch auf die zur Erfüllung ihrer besonderen Aufgaben erforderliche Ausstattung. Problematisch sind die in Anlehnung an Ollenhauer 183 in Berlin, Brandenburg, Hamburg, Sachsen, Schleswig-Holstein und Thüringen gewählte Formulierung, wonach die Opposition zum wesentlichen, notwendigen bzw. grundlegenden Bestandteil der parlamentarischen Demokratie erklärt wird. Auch wenn nach dem Willen der Gesetzgeber das Vorhandensein einer Opposition verfassungsrechtlich nicht zwingend ist, 1 8 4 legt der Wortlaut der zitierten Bestimmungen es nahe, daß implizit das verfassungsrechtliche Gebot besteht, in jedem Fall eine Opposition

179

Entgegen der Darstellung von Busse/Hartmann, ZParl. 1971, 200 u. Tögel, Senate, S. 65 war bereits in Art. 120 BadV vom 22. 5. 1947 das Recht auf Opposition verankert; hierzu: Schneider, Opposition, S. 182 ff. 180

Zum politischen Hintergrund des ÄGHambV vom 18. 2. 1971, GVB1., S. 21: Busse/Hartmann, ZParl. 1971, 200; Thieme, in: Hoffmann-Riem/Koch, HambStVerwR, S. 27 f; Tögel, Senate, S. 60 ff; kritisch: Schachtschneider, Der Staat 28 (1989), 173. 181

Art. 38 Abs. 3 BerlinV; Art. 55 Abs. 2 BrandV; Art. 26 MeVoV; Art. 19 Abs. 2 NdsV; Art. 40 SächsV; Art. 48 SaAnhV; Art. 12 SchlHolV; Art. 59 ThürV. Zu Art. 78 BremV (S. 25), Ausschußbericht 1993 (Fn. 10 S. 25), S. 12, Ausschußbericht 1994 (Fn. 10), S. 6. 182 In Hamburg wurde von der Enquêtekommission »Parlamentsreform" eine dahingehende Verfassungseigänzung vorgeschlagen (Fn. 12 S. 25), S. 52. 183

Ollenhauer, Dt. Bundestag, II. Wahlp., 4. Sitzg. v. 28.10.1953, zitiert nach: Schneider, Opposition, S. 261. 184

Haas, in: Kunzmann/ders./Baumann-Hasske/Barlitz, SächsV-Komm., Art. 40, Rz. 2 für die SächsV; Zivier, BerlinV, S. 104 für die BerlinV.

Α. Staatsorganisation

1

zu bilden. Die in Ausnahmefällen durchaus denkbare und in der Verfassungspraxis nicht seltene Variante einer Allparteienregierung oder Großen Koalition wäre dann verfassungsrechtlich ausgeschlossen.185 Mißverständnisse dieser Art vermeiden dagegen die Regelungen Mecklenburg-Vorpommerns, Niedersachsens, Sachsen-Anhalts und die geplante Regelung Bremens, die darauf verzichten, die Opposition zum notwendigen oder wesentlichen Bestandteil der Demokratie zu erklären. Auch die Konstitutionalisierung von Aufgabenkatalogen in Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein wirft angesichts der Heterogenität oppositioneller Aufgaben verfassungsrechtliche Probleme auf. Die Auflistung expliziter Zuständigkeiten — zumeist das Ergebnis politischer Kompromisse — nimmt die Opposition in die Pflicht, obwohl ihre Aufgaben nach Standort und Situation unterschiedliche Formen annehmen können und grundsätzlich in der politischen Freiheit der jeweiligen Oppositon liegen müßten. 186 Restriktive Wirkung haben aufgrund ihrer abschließenden Formulierung insbesondere die Bestimmungen der hamburgischen und der ihr nachgebildeten schleswigholsteinischen Verfassung: Die Opposition übernimmt hiernach als politische Alternative zur Regierungsmehrheit die ständige Funktion, Regierungsprogramm und Regierungsentscheidungen öffentlich zu kritisieren und zu kontrollieren. Die Formulierungen lassen allgemein anerkannte Aufgaben der Opposition, 187 beispielsweise die Kritik auch einzelner Regierungsmitglieder oder die Kontrolle über die Judikative vermissen. 188 Die Aufgabenkataloge sind auch vor dem Blickwinkel der im Vielparteienstaat häufig auftretenden Konstellation, daß die Opposition aus mehreren, unterschiedliche Interessen und Zielsetzungen verfolgenden Fraktionen besteht, nicht unproblematisch. Einheitliche Alternativprogramme lassen sich insbesondere durch eine inhomogene oppositionelle Gruppe nicht entwickeln. Die gleiche Problematik besteht in dem Falle, in dem der Oppositionsführer als personelles Gegenstück zum Ministerpräsidenten Verfassungsrang erhält (Art. 12 Abs. 2 SchlHolV). Die Führung einer sich möglicherweise sogar aus antagonistisch zueinander stehenden Fraktionen zusammensetzenden Opposition durch 185

Schachtschneider, Der Staat 28 (1989), 173 (174, 184 f); Starck, ZG 1992, 1 (14 f); Nds. Gesetzgebungs-u. Beratungsdienst u. Nds. CDU-Fraktion (Fn. 9 S. 25), S. 15. 186

Günther/Hüsemann, DuR 1990,404 (411 f); kritisch auch: Rommelfanger, ThürVBl. 1993,173 (174); Starck, ThürVBl. 1992,10 (12). 187 188

Hierzu: Schneider, in: ders./Zeh, ParlamentsR, § 38, Rz. 34 ff.

Röhn, NJW 1990, 2783 (2784); Schachtschneider, Der Staat 28 (1989), 173 (175); Schneider, Opposition, S. 261 f; ders., in: ders./Zeh, ParlamentsR, § 38, Rz. 57; kritisch auch: Badura, Die politische Meinung 1994, 57 (62); Friedrich, Landesparl., S. 17; Gottschalck, Hamburgische Bürgerschaft, S. 95.

1 2 D r i t t e s Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen einen Oppositionsführer mit einheitlichem Konzept wird nicht nur kaum praktikabel sein, sondern diskriminiert insbesondere gerade die kleineren Fraktionen. 189 Ungeachtet der genannten verfassungsrechtlichen Bedenken an der Ausgestaltung einiger Oppositionsartikel in den Landesverfassungen signalisiert die konstitutionelle Anerkennung der Opposition Bestätigung und Vertiefung der parlamentarischen Minderheitenrechte. Sie kann zwar keine eigenen, unmittelbaren Rechte begründen, 190 aber als Auslegungsmaßstab191 fungieren. Da das ,,Recht auf verfassungsgemäße Bildung und Ausübung" der parlamentarischen Opposition bereits aus höchstrichterlichem Judiz 1 9 2 über Art. 28 Abs. 1 GG auch für die Bundesländer herleitbar ist, ist es zwar kein verfassungsrechtliches Manko, wenn sich die Rolle der Opposition in den übrigen Verfassungen nicht zu positivem Verfassungsrecht verdichten konnte. 193 Da aber die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht jedem, insbesondere nicht dem juristischen Laien, bekannt sein dürfte, haben die Oppositionsvorschriften der Landesverfassungen in erheblichem Maße integrierende Funktion.

189

Kritisch daher: Lippold, DÖV 1989, 663 (667); v. Mangoldt, Königssteiner Kreis 1993, 1 (19); Starck, SaAnhVerfAProt., Sitzg. vom 25. 4. 1991, S. III 9; vergi, auch: Achterbeig, DVB1. 1974, 693 (703); Grosse-Sender, in: Schneider/Zeh, ParlamentsR, § 64, Rz. 35; Günther/Hüsemann, DuR 1990, 404 (412); vergi, auch: Bericht der Enquêtekommission ,Parlamentsreform" Hamburg (Fn. 12 S. 25) S. 51. 190

Kritisch daher: Achterberg, DVB1. 1974, 693 (704); Friedrich, Landesparl., S. 17; ders., JöR 30 (1981), 197 (218); Herdegen, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR IV, § 97, Rz. 24; ähnlich: Günther/Hüsemann, DuR 1990, 404 (411); Schachtschneider, Der Staat 28 (1989), 173 (174); Schneider, in: ders./Zeh, ParlamentsR, § 38, Rz. 58; ders., Länderparl., S. 101; Stem, StaatsR I, S. 1041; Zivier, BerlinV, S. 105. Die genannten Bestimmungen sind nicht geeignet, die Antragsbefugnis der Opposition im Organstreitverfahren zu begründen; hierzu: (S. 181 f). 191

So: Bernzen/Sohnke, HambV-Komm., Art. 23a, Rz. 3; Gottschalck, Hamburgische Büigerschaft, S. 91 f; Tögel, Senate, S. 66 f. 192

BVerfGE 2, 1 (13); hierzu eingehend: Schneider, Opposition, S. 31; vergi, auch: BVerfGE 5, 85(140). 193

Vergi, hierzu das Ergebnis der GVK (Fn. 96 S. 46) vom 17. 6. 1993 über den von der SPD initiierten Antrag, „das Recht auf Bildung und Ausübung parlamentarischer Opposition (im GG) zu gewährleisten".

Α. Staatsorganisation ee)

1

Fraktion

Gleiches gilt für die Landesverfassungen von Berlin, Bremen, Niedersachsen und aller neuen Bundesländer, die ausdrücklich die Rechtsstellung der Fraktionen verfassungsrechtlich verankern. 194 Teilweise wird die Fraktion definiert als Vereinigung von mindestens fünf von Hundert der gesetzlichen Mitgliederzahl der Landtagsmitglieder, teilweise als Zusammenschluß von Abgeordneten der gleichen Partei. Überwiegend weisen die Bestimmungen die Fraktion als selbständige und unabhängige Gliederung des Landtags aus, die mit eigenen Rechten und Pflichten bei der parlamentarischen Willensbildung mitwirken. Teilweise wird darüber hinaus festgelegt, daß die Fraktionen Anspruch auf angemessene Ausstattung haben. Art. 67 Abs. 2 BrandV erklärt zusätzlich einen Fraktionszwang für unzulässig. Die Gliederung der Landtage in Fraktionen resultiert letztlich aus der auch in den Ländern geltenden parteienstaatlichen Ausprägung des demokratischen Prinzips im Grundgesetz; 1 9 5 die Fraktionen sind als notwendige Institution des Verfassungslebens anerkannt, 196 so daß die Landesverfassungen in diesem Punkt nichts substantiiert Neues formulieren. Allerdings erscheint es angesichts der von dem Bundesverfassungsgericht anerkannten besonderen Funktion der Fraktionen, die Parlamentsarbeit zu steuern und zu erleichtern „indem sie insbesondere eine Arbeitsteilung unter ihren Mitgliedern organisieren, gemeinsame Initiativen vorbereiten und aufeinander abstimmen sowie eine umfassende Information der Fraktionsmitglieder unterstützten", 1 9 7 sachgerecht und der Verfassungsrealität zu entsprechen, die Rechtsstellung der Fraktionen aus dem Parlamentsrecht der Geschäftsordnungen in das Verfassungsrecht zu heben. 198

194

Art. 40 Abs. 1 BerlinV; Art. 67 BrandV; Art. 25 MeVoV; Art. 19 Abs. 1 NdsV; Art. 46 Abs. 2 SächsV; Art. 47 SaAnhV; Art. 58 ThürV. Zur bremischen Regelung vergi. (S. 25), Ausschußbericht 1993 (Fn. 10 S. 25). 195

BVerfGE 10. 4 (14).

196

BVerfGE 70, 324 (362 ff).

197

BVerfGE 80,188 (231).

198

Vergi, dagegen: Art. 70 Abs. 2 SaarlV; Art. 14 Abs. 4 und 5 SchlHolV. Der Antrag der SPD-Fraktion in der GVK (Fn. 96 S. 46) zur Aufnahme einer Fraktionsregelung in das Grundgesetz erhielt nicht die erforderliche Zweidrittelmehrheit (BTDrs. 12/6000 vom 5. 11. 1993, S. 89).

1

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen Π.

Landesregierung 199 1. Überblick

Die Leitung der vollziehenden Gewalt obliegt in den Flächenstaaten der Landesregierung und in den Stadtstaaten dem Senat. Mitglieder der Landesregierung sind der Vorsitzende (Ministerpräsident in den Flächenstaaten, Regierender Bürgermeister in Berlin, Senatspräsident in Bremen, Erster Bürgermeister in Hamburg) und die Minister in den Flächenstaaten oder Senatoren in den Stadtstaaten sowie in Baden-Württemberg, Bayern und Sachsen Staatssekretäre mit Sitz und Stimme im Kabinett, ferner in Baden-Württemberg die ehrenamtlichen Staatsräte. 200 Ein eigenes Gepräge in bezug auf die Ausgestaltung des Regierungssystems erhalten die Landesverfassungen insbesondere im Hinblick auf die in Relation zum Grundgesetz teilweise wesentlich stärker ausgeprägte parlamentarische Mitdirektion sowie die unterschiedliche Gewichtung des Kollegialitäts-, Ressorts-, und Ministerpräsidententen- oder Kanzlerprinzips. Nach der Organisationsstruktur der Bundesregierung, der Regierung von Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen und SchleswigHolstein ist dem Regierungschef eine herausragende Rolle zugewiesen, für die sich der Begriff,»Kanzlerdemokratie" gefestigt hat. Auch das Ressortprinzip, also die Funktion des jeweiligen Ministers, im Rahmen der Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten den ihm zugewiesenen Geschäftsbereich eigenverantwortlich und selbständig zu leiten, hat eine starke Ausprägung erfahren. Neben dem übergeordneten 201 Kanzler- und Ressortprinzip verbleibt dem Regierungskollegium nur ein geringer Bereich koordinierender Funktionen. Diese Organisationsstruktur findet sich in der Grundtendenz auch in den übrigen Flächenländern wieder; allerdings ist das Kanzlerprinzip durch stärker ausgeprägte parlamentarische Mitwirkungsrechte sowie mehr dem Regierungskollegium vorbehaltener Entscheidungskompetenzen abgeschwächt. 199

Außer Betracht gelassen werden kann die Verwaltung unterhalb der Regierung, da diese in den Landesverfassungen meist recht knapp geregelt ist und zu ihrer Organisation im einzelnen stets der einfache Gesetzgeber ermächtigt wird. Wenig spektakulär wird die Gesetzesbindung, teilweise auch die Verpflichtung zu sozialer Gerechtigkeit und überwiegend das Recht der Gemeinden zur Selbstverwaltung herausgestellt. Zur Landesregierung jüngst: Jahn, in: Simon/Franke/Sachs, Hdb. d. BrandV, S. 213 ff. 200

Art. 43 Abs. 2,50 Abs. 2. 51 Abs. 2 BayV; Art. 45 Abs. 2 S. 2 BaWüV; Art. 59 Abs. 2 S. 2 SächsV. Vergi.: BaWüStGH, DÖV 1973, 673 ff m. Anm. von: Klein, DÖV 1974, 590 ff; Schneider, in: Starck/Stern, LVerfG III, S. 91 (127). 201

Dauster, Stellung, S. 303.

Α. Staatsorganisation

15

Dagegen besteht in den Stadtstaaten eine ganz andere Regierungsstruktur: Prägendes Merkmal der stadtstaatlichen Regierung ist der kollegial organisierte Senat. Das Ministerpräsidentenprinzip ist kaum und das Ressortprinzip deutlich schwächer ausgeprägt, als in den Flächenstaaten. Demzufolge wird auf die verfassungsrechtliche Hervorhebung von einem Regierungsführungsorgan mit umfassenden Kompetenzen weitgehend verzichtet. Der Bürgermeister ist nach der aus dem Kommunalrecht resultierenden stadtstaatlichen Verfassungstradition als primus inter pares 202 in ein sich aus gleichrangigen Mitgliedern zusammensetzendes Kollegium eingebunden. Zur Veranschaulichung dieser landesrechtlichen Besonderheiten seien vorliegend die verfassungsrechtlichen Vorschriften über Formierung und Abwahl der Regierung sowie der Regierungsführung näher beleuchtet: 2. Regierungsbildung Die Regierungsbildung erfolgt in drei Phasen.203 Die erste Phase bildet die Einsetzung der Regierungsmitglieder, die zweite Phase die Organisation der Regierung, deren wichtigsten Anwendungsfälle 204 die Festlegung und Abgrenzung (Definition) der Geschäftsbereiche sowie die Ressortzuteilung, d.h. die Zuweisung der einzelnen Minister zu ihrem Geschäftsbereich sind. Die dritte Phase besteht aus der Bestellung des stellvertretenden Regierungschefs.

a)

Erste Phase: Einsetzung der Regierungsmitglieder aa)

Erfolgreiche Regierungsbildung

Parallel zur grundgesetzlichen Regelung übernehmen die Landtage überwiegend die als „Herzstück des parlamentarischen Regierungssystems" bezeichnete205 wichtigste Elektoralfunktion: die Wahl des Ministerpräsidenten. Nur in Bremen und Hamburg wird der Senatspräsident lediglich mittelbar von der Bürgerschaft gewählt. Der parlamentarische Kreationsakt erfolgt im ersten bzw. 202

Härth, JR 1986, 221 (224); Kewenig/Sassenroth, in: Schneider/Zeh, ParlamentsR, § 66, Rz. 10. 203

Ähnlich: Weis (Fn. 44 S. 35), S. 40, der aber die Phase der Bestellung des Stellvertreters" übersieht; dagegen aber: Dauster, Stellung, S. 103. 204 205

Dauster, Stellung, S. 89.

Finkelnburg, Minderheitsregierung, S. 15; Herzog, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 63, Rz. 2; Schröder, Jura 1982, 449 (450); ders., in: Isensee/Kirchhof, StaatsR II, § 51, Rz. 4; Stem, StaatsR I, S. 979. Ähnlich: Friedrich, JöR 30 (1981), 197 (198).

1

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

zweiten Wahlgang überwiegend mit absoluter Mehrheit der Parlamentsmitglieder. Nur in Bayern, Berlin und Bremen genügt die relative Mehrheit. Hinsichtlich der weiteren Gestaltung des Regierungswahlsystems kennt das geltende Landesverfassungsrecht drei Varianten: aaa) Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein, neue Bundesländer Die nach dem Grundgesetz erlassenen Verfassungen von Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und der neuen Bundesländer lehnen sich am engsten an die Bundesverfassung an. 2 0 6 Mit dem sog. materiellen Kabinettsbildungsrecht des Ministerpräsidenten 207 wählten die Verfassungsgeber hier die schwächste Form parlamentarischer Mitwirkung: Das Parlament hat nach der Wahl des Ministerpräsidenten auf die Zusammensetzung der Regierung im übrigen überhaupt keinen förmlichen Einfluß. Aus verfassungsrechtlicher Sicht hängt die Bildung des Kabinetts ausschließlich von der Entscheidung des Ministerpräsidenten ab. Ist er einmal gewählt, ist die Kreationsfunktion des Parlaments erschöpft. Auch für Kabinettsumbildungen ist die Entscheidung des Ministerpräsidenten wie die des Bundeskanzlers ohne weitere Anrufung des Landtags ausschlaggebend. Die dem Bundeskanzler rechtlich zustehende alleinige Auswahl- und Einsetzungsbefugnis wird vor allem deshalb kritisiert, weil ihm hierdurch die Möglichkeit eröffnet wird, sich ein ihm genehmes Kabinett zusammenzustellen und Kritiker des politischen Führungsstils aus den Regierungsreihen nach Gutdünken zu entlassen, oder, mit Hilfe des Druckmittels der Entlassung, zumindest um Rücktritt zu ersuchen. Die verfassungsrechtliche Ausgestaltung der Regierungs(um)bildung unter Verzicht auf jeglichen parlamentarischen Einfluß wurde daher als »Abwendung 208 bzw. beträchtliche Abweichung vom parlamentarischen System", 209 bezeichnet. Aus rechtlicher Sicht ist der Ministerpräsident als einziges unmittelbar demokratisch legitimiertes Regierungsorgan also die prägende Gestalt der Kabinettsbildung. Dagegen unterliegt er in der politischen Praxis bei der Auswahl seiner Minister — etwa durch Koalitionsvereinbarungen oder die ständige Übung, dem 206

Art. 64 Abs. 1, 69 Abs. 2 GG; Art. 84 BrandV; Art. 43 S. 2 MeVoV; Art. 53 NRWV; Art. 60 Abs. 4 SächsV; Art. 65 Abs. 3 SaAnhV; Art. 26 Abs. 2 SchlHolV; Art. 70 Abs. 4 ThürV. 207

Böckenförde, Oiganisationsgewalt, S. 140, Fn. 5; Kröger (Fn. 70 S. 105), S. 32. In Mecklenbuig-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen muß die Ernennung immerhin angezeigt werden. 208

So: v. Münch, Bundesregierung, S. 159 ff.

209

Herzog, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 64, Rz. 16.

Α. Staatsorganisation

1

Koalitionspartner eine Präsentationsbefugnis bestimmter Ministerämter zuzugestehen — derart weitgehenden faktischen Einschränkungen, daß die normative Kraft des geschriebenen Verfassungsrechts in Frage steht. 210 bbb) Stadtstaaten Gegenstück zum materiellen Kabinettsbildungsrecht des Ministerpräsidenten bildet die aus der Tradition der Stadtstaaten resultierende Einsetzungsvariante in Berlin, Bremen und Hamburg: Die gesamte Regierung wird vom Abgeordnetenhaus bzw. der Bürgerschaft zu Beginn oder während der laufenden Legislaturperiode bei Regierungsumbildungen einzeln inthronisiert. 211 Während in Bremen und Hamburg sogleich der gesamte Senat von der Bürgerschaft gewählt wird, der dann aus seinen Reihen den Regierungschef und seinen Stellvertreter selbst bestimmt, wird in Berlin zunächst der Regierende Bürgermeister, sodann aufgrund seines Vorschlages die übrige Regierungsmannschaft gewählt. Die rechtliche Befugnis des Berliner Bürgermeisters erschöpft sich damit in der Präsentation der Kandidaten, das materielle Wahlrecht kommt wie in Bremen und Hamburg der Bürgerschaft zu. Damit erhält das Parlament in den Stadtstaaten als Kreationsorgan der Regierung eine wesentlich stärkere Stellung, als auf Bundesebene oder in den übrigen Bundesländern. Die Parlamentsprärogative bei der Regierungsbildung führt zu einer engen Vertrauensbindung des Senats an die Volksvertretung. Dies gilt in besonderem Maße für die Hansestädte Bremen und Hamburg, die als einzige Bundesländer die Wahl aller Senatoren zu gleichen Bedingungen und Rechten vorsehen, ohne daß ein Regierungsmitglied mit hervorgehobener Stellung versehen würde. Kehrseite der von den Verfassungen vorgesehenen weitgehenden parlamentarischen Interventionen ist die starke Einengung der Regierungschefs bei der materiellen Kabinettsbildung, die dem nach dem Kanzlerprinzip gewählten Ministerpräsidenten unbekannt ist. Dabei steht die Frage, ob der Regierungschef mit den ihm aufgezwungenen Kandidaten auch vertrauensvoll zusammenarbeiten kann, im Hintergrund. Um die Effizienz der Regierungsarbeit durch mangelnde Homogenität der Regierungsmannschaft nicht zu gefährden, hat sich insbesondere in den Hansestädten eine vom Wortlaut der Verfassung abweichende politische Praxis bei der Regierungsbildung herauskristallisiert. Bereits im Vorfeld seiner Wahl nimmt der Spitzenkandidat der Mehrheitspartei Einfluß auf die Bildung 210 Kröger (Fn. 70 S. 105), S. 35, sieht hierin sogar einen „handfesten Verfassungsverstoß". 211

Art. 56 Abs. 2 BerlinV; Art. 107 Abs. 2 BremV; Art. 34 Abs. 1 HambV. Die Einzelwahl ist seit der Steinschen Städteordnung im Kommunalrecht üblich: Härth, JR 1986, 221

(222).

18

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

seiner künftigen Regierungsmannschaft. Deren Zusammensetzung steht somit lange vor der Wahl der einzelnen Senatoren und der erst danach möglichen Wahl des Senatspräsidenten fest. 212 Auch hinsichtlich Kabinettsumbildungen ist den Regierungschefs der Hansestädte nur eine schwache Position zugebilligt: Während der Ministerpräsident in den zuerst genannten Flächenstaaten weitgehend autark die Möglichkeit besitzt, auf unsolidarisches Verhalten einzelner Minister zu reagieren, können in Bremen und Hamburg einzelne Regierungsmitglieder vom Bürgermeister bzw. Senatspräsidenten formal nicht entlassen, sondern — mangels anderweitiger Regelung durch Mißtrauensvotum — nur durch die Bürgerschaft zum Rücktritt gezwungen werden. 213 Verfügt das Regierungsmitglied über ausreichende Mehrheiten in der Fraktion, ist seine Entlassung also praktisch unmöglich. Selbst der Rücktritt des Ersten Bürgermeisters hätte keine Konsequenzen für die übrige Regierungsmannschaft. Da die Verfassungen dem Senatspräsidenten bzw. Ersten Bürgermeister kein rechtlich wirksames Druckmittel an die Hand geben, die Regierungsmannschaft umzubilden, kann dies die Regierungsdisziplin im Senat erschweren und politische Alleingänge der Senatoren ermöglichen. ccc) Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland Nach dem in den Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Saarland praktizierten Einsetzungsverfahren bedarf die Landesregierung zu ihrer Amtsübernahme noch zusätzlich zu der Wahl des Ministerpräsidenten einer Bestätigung durch den Landtag. 214 Allerdings ist die Kreationsaufgabe des Landtags im Vergleich zu der stadtstaatlichen Regelung insofern eingeschränkt, als die Regierung nur in ihrer Gesamtheit bestätigt oder abgelehnt werden kann. Ein positives oder negatives Vertrauensvotum hinsichtlich einzelner Mitglieder besteht hingegen nicht. Lediglich in Bayern und im Saarland muß das Parlament die durch den Ministerpräsidenten erfolgte Ernennung einzelner Regierungsmitglieder billigen. Im Unterschied zu den Stadtstaaten hat der Landtag jedoch kein materielles Wahlrecht, sondern befindet durch sog. Sachbeschluß mit offener Stimmabgabe. 215 212

Kritisch daher: Pottschmidt, in: Krönig, BremV, S. 594 (604 f).

213

Pfennig/Neumann, BerlinV-Komm., Art. 41, Rz. 18.

214

Art. 46 Abs. 3 BaWüV; Art. 101 Abs. 4 HessV; Art. 29 Abs. 3 NdsV; Art. 98 Abs. 2 S. 3 RhPfV. Kritisch zur Bestätigung mit nur einfacher Mehrheit: Weis (Fn. 44 S. 35), S. 42. 215

Härth, JR 1986,221 (223).

Α. Staatsorganisation

1

Bei Regierungsumbildungen muß in Bayern, Niedersachsen und Saarland für die während der Regierungszeit intendierten Entlassungen und Neuberufungen von Ministern die Zustimmung des Parlaments eingeholt werden. 216 Nach Art. 46 Abs. 4 BaWüV ist ausschließlich für Berufungen von Ministern die Bestätigung des Landtags einzuholen. Umgekehrt ist das in Art. 112 HessV und Art. 98 Abs. 2 S. 4 RhPfV manifestierte parlamentarische Zustimmungserfordernis nur für Entlassungen vorgesehen. Aus dem Zusammenhang mit den Vorschriften über die parlamentarischen Mitwirkungsrechte bei der Regierungsbildung ergibt sich jedoch, daß auch in Hessen und Rheinland-Pfalz bei dem Eintritt neuer Minister in die amtierende Regierung der Landtag um Bestätigung ersucht werden muß. Sonst bestünde die Gefahr, daß sich der Landtag im Laufe der Legislaturperiode einem völlig anders zusammengesetzten und nicht mehr vom parlamentarischen Vertrauen getragenen Kabinett gegenübersähe. Entsprechend verhält sich die Verfassungspraxis beider Länder: Für die Berufung jedes Ministers wird eine erneute Bestätigung eingeholt, die sich im Falle Hessens sogar auf das Kabinett in toto bezieht. 217 Zur Klarstellung wäre es empfehlenswert, wenn in Hessen und RheinlandPfalz die entsprechenden Bestimmungen in Anlehnung an das bereits praktizierte Verfahren um ein Letztentscheidungsrecht des Parlaments in bezug auf Neueinstellungen von Ministern ergänzt würden. ddd) Überlegungen de constitutione ferenda Der nach der dritten Einsetzungsvariante mit dem parlamentarischen ,3estätigungsvorbehalt" für Regierungs(um)bildungen gewählte Mittelweg könnte als Vorbild für die übrigen Landesverfassungen und das Grundgesetz dienen. 218 Im Vergleich zu der erstgenannten Möglichkeit, die Regierung einzusetzen erscheint sie insbesondere deshalb überlegen, weil die weitgehenden faktischen Einschränkungen des Ministerpräsidenten bei der Regierungsbildung sich verfassungsgesetzlich niederschlagen. Auch angesichts der Tatsache, daß der Erfolg 216

Art. 45 BayV; Art. 29 Abs. 4 NdsV; Art. 87 Abs. 1 SaarlV.

217

Hierzu: RhPfVerfGH, VerwRspr. 2, S. 284 (287 f); Dauster, Stellung, S. 76 f; Süsterhenn/Schäfer, RhPfV-Komm., Art. 98, Anm. 3e; Groß, in: Zinn/Stein, HessV-Komm., Art. 101, Anm. 4; mißverständlich: Beutler, JöR 26 (1977), 1 (15); Weis (Fn. 44 S. 35), S. 45, hält die hessische Verfassungspraxis für übertrieben. 218

In diese Richtung zielen auch die Vorschläge der aus Mitgliedern Berlins, Bremens und Hamburgs bestehenden Stadtstaatenkommission, vergi.: Wieske, ZParl. 1988,447 (449), die von der Enquêtekommission Berlin (hierzu: Fn. 11 S. 25) vorgeschlagenen Art. 41 Abs. 3 und 4 BerlinV sowie die Vorschläge der Enquêtekommission ,Parlamentsreform" Hamburg (Fn. 12 S. 25), S. 84 ff.

1 D r i t t e s Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen der Regierungsarbeit zu wesentlichen Teilen von der Arbeit in den Ministerien abhängt, erscheint es konsequent, wenn bei der Personalauswahl des Kabinetts dem Parlament Mitwirkungsbefugnisse eingeräumt werden und die Stellung der Minister auf eine parlamentarische Grundlage gestellt wird. 2 1 9 Die dritte Einsetzungsvariante hat gegenüber dem in den Stadtstaaten praktizierten Einsetzungsverfahren den Vorteil, daß der Ministerpräsident sich ein Kabinett seines Vertrauens auswählen kann. Daß dem Ministerpräsidenten trotz des parlamentarischen ,3estätigungsvorbehalts" noch Einfluß auf Kabinettsumbildungen bleibt, verdeutlicht jüngst das letztlich auf Betreiben des bayerischen Ministerpräsidenten Stoiber eingereichte Rücktrittsgesuch des umstrittenen Umweltministers Gauweiler. Allerdings würden insbesondere in den Stadtstaaten weitreichende Modifikationen der verfassungsrechtlichen Stellung des Regierungschefs erforderlich: Dessen bislang vorgesehene schwache Position als primus inter pares ohne eigenständiges Senatorenernennungs- bzw. Entlassungsrecht würde dahingehend aufgewertet, daß ihm — wenn auch unter bürgerschaftlichem Vorbehalt — das materielle Kabinettsbildungsrecht zustünde. Der mit der Überordnung des Bürgermeisters gegenüber dem Senatskollegium verbundene Bruch mit der seit der mittelalterlichen Ratsverfassung bestehenden bremischen und hamburgischen Tradition 2 2 0 erscheint im Interesse größerer Einheitlichkeit und Geschlossenheit der Regierungspolitik notwendig. In den Hansestädten sollten diese Befugniserweiterungen des Regierungschefs durch eine stärkere parlamentarische Legitimation flankiert werden: Nach dem Vorbild der Flächenländer sollte der Regierungschef künftig direkt von der Bürgerschaft gewählt und ihm nach seiner Wahl die Aufgabe der Senatsbildung überantwortet werden. 221 Zu einer nicht in vollem Umfang der hier vertretenen Lösung entsprechenden Verfassungsänderung hat sich bereits die Bürgerschaft Bremens entschlossen. Nach Art. 107 Abs. 2 S. 2 n.F. BremV ist vorgesehen, daß die Bürgerschaft künftig zunächst den Regierungschef und zeitlich danach die übrigen Senatsmitglieder wählen soll 2 2 2 Zwar sollen weiterhin Wahl und Abwahl der Senatorn ausschließlich dem Parlament überlassen bleiben; aber der gesonderte Wahlgang

219

Busse, Regierungsbildung, S. 42; Friedrich, JöR 30 (1981), 197 (200 f); GrosseSender, in: Schneider/Zeh, ParlamentsR, § 64, Rz. 20; Toews, AöR 96 (1971), 354 (381). 220

Zur bremischen Tradition: Krönig, RuP 1988,1 (4).

221

Hierfür auch: Härth, JR 1986, 221 (225); Pottschmidt, in: Krönig, BremV, S. 594 (603); Wieske, ZParl. 1988,447 (449); Westphal, in: FS f. Semler, S. 83 (90); Zwischenbericht d. BremVerfReformAusschuß vom 26. 5. 1971 (BremBürgDrs. Abt. III, Nr. 70, S. 7). A.A.: Krönig, RuP 1988,1 (4). 222

Hierzu (S. 25) und der Ausschußbericht 1993 (Fn. 10 S. 25), S. 9.

Α. Staatsorganisation

1

für den Regierungschef hebt dessen hervorgehobene Stellung deutlicher hervor, als bislang. bb)

Scheitern der Regierungsbildung

Die nach Maßgabe der Landesverfassungen vorgesehenen Lösungsmöglichkeiten für den Fall der Unfähigkeit des Parlaments zur Regierungsbildung als Folge von Pattsituationen oder destruktiven Mehrheiten differieren stark voneinander. Nur Bremen, Hamburg, Hessen und Rheinland-Pfalz treffen für den Fall einer im zweiten Wahlgang mißlungenen Regierungsbildung überhaupt keine Vorsorge. aaa) Baden-Württemberg, Bayern, Saarland Die Verfassungen von Baden-Württemberg, Bayern und des Saarlandes ordnen für den weiteren Wahlgang innerhalb einer bestimmten Frist die automatische Auflösung des Parlaments an. 2 2 3 Auch Art. 56 Abs. 3 BerlinV sieht eine Neuwahl vor. Prinzipiell ist diese Lösung zu befürworten, da die Anrufung des Souveräns grundsätzlich geeignet ist, die Mehrheitsunfähigkeit eines Parlaments zu beheben. Insbesondere bei knappen Mehrheitsverhältnissen vermag schon eine geringfügige Anzahl von Votenänderungen bei der Wählerschaft stabile parlamentarische Mehrheiten hervorbringen, die eine Regierungsbildung sicherstellen. Herrschen jedoch unklare Mehrheitsverhältnisse im Parlament, so besteht die Gefahr, daß auch die Neuwahl wiederum ein mehrheitsunfähiges Parlament hervorbringt und — wie zu Weimarer Zeiten — nur eine Instabilität durch eine neue ersetzt wird. 2 2 4 Da die Verfassungen für diesen Fall keinen Ausweg vorsehen, ist die verfassungsnotwendige Parlamentsauflösung als ausschließliches Konfliktbehebungsmittel mit Risiken verbunden. bbb) Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Schleswig-Holstein, Thüringen Dagegen genügt es in Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Schleswig-Holstein und Thüringen, wenn das Parlament in einem weiteren Wahlgang den Ministerpräsidenten mit nur relativer Mehrheit wählt. Dieser ist rechtlich mit uneingeschränkten Befugnissen ausgestattet.225 Die sämtlich nach dem 223

Art. 47 BaWüV; Art. 44 Abs. 5 BayV; Art. 87 Abs. 4 SaarlV

224

Finkelnburg, Minderheitsregierung, S. 10; Friedrich, JöR 30 (1981), 197 (207).

225

Art. 83 Abs. 2 S. 2 BrandV; Art. 52 Abs. 2 NRWV; Art. 60 Abs. 2 SächsV; Art. 26 Abs. 4 SchlHolV; Art. 70 Abs. 3 S. 3 ThürV; vergi, auch den von der Enquêtekommission Berlin (hierzu: Fn. 11 S. 25) vorgeschlagenen Art. 41 Abs. 2 S. 2 BerlinV, der aber in der neuen BerlinV nicht realisiert wurde, sowie die Vorschläge der Enquêtekommission ,Parlamentsreform" Hamburg (Fn. 12 S. 25), S. 85.

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Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Grundgesetz verabschiedeten Verfassungen ließen sich offenbar von dem in Art. 63 Abs. 4 S. 1 GG manifestierten Verzicht auf die absolute Mehrheit für den dritten Wahlgang leiten. Der Verzicht auf die Notwendigkeit der absoluten Mehrheit für die Wahl des Ministerpräsidenten stellt allerdings Stabilität und Funktionsfähigkeit der Landesregierung in besonderem Maße in Frage: 226 Eine Minderheitsregierung ist — wie auf Bundesebene — nur bedingt in der Lage, die der Regierung und dem Parlament gesamthänderisch zustehenden Aufgaben zu lösen. Insbesondere die Möglichkeit der Regierung, das Gesetzgebungsverfahren zu beeinflussen, ist durch weitgehende Rücksichtnahme auf den Willen der Parlamentsmehrheit stark eingeschränkt. Während aber eine Minderheitsregierung auf Bundesebene gegebenenfalls auf die Unterstützung durch den Bundesrat als Zweiter Kammer hoffen kann, ist einer Minderheitsregierung auf Landesebene diese Möglichkeit mangels echter Zweiter Kammer versagt. 227 Ferner hält das Grundgesetz als ultima ratio die Möglichkeit bereit, daß der Bundespräsident den Kanzlerkandidaten bei ganz evidenten Zweifeln an der Arbeitsfähigkeit der Bundesregierung nicht ernennt, sondern den Bundestag auflöst. 228 Die Landesverfassungen kennen eine derartige Ausweichmöglichkeit nicht. ccc) Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt Zu präferieren ist daher die für die Landtage in Hannover, Magdeburg und Schwerin bestehende Möglichkeit, sich entweder mit absoluter Mehrheit aufzulösen oder einer unverzüglichen Neuwahl des Ministerpräsidenten, wobei schon die Mehrheit der abgegebenen Stimmen genügt. 229 In Niedersachsen muß sich eine Minderheitsregierung der Bestätigung durch den Landtag nicht stellen. Die für Mehrheitsregierungen erforderliche Zustimmung würde sie auch kaum erreichen. 230 Diese den Landtag nicht auf einen einzigen Weg beschränkende Lösung ermöglicht es dem Parlament, flexibler auf die Bedingungen der konkreten Situation einzugehen. Eine Minderheitsregierung kommt nur subsidiär dann als 226

Die gleichen Überlegungen gelten auch in Bayern, Berlin und Bremen, wo schon in den ersten Wahlgängen auf die absolute Mehrheit verzichtet wird; vergi. (S. 136). 227

Friedrich, JöR 30 (1981), 197 (207). Der bayerische Senat ist nicht echte Zweite Kammer, vergi. (S. 93, 35). 228 Dem Bundespräsidenten steht dabei ein (beschränkt nachprüfbarer) Beurteilungsspielraum zu: Schenke, in: BK zum GG, Art. 63, Rz. 98. 229 230

Art. 42 Abs. 2, 3 MeVoV; Art. 30 NdsV; Art. 65 Abs. 2 SaAnhV

Daher kann auch für Regierungsumbildungen von Minderheitsregierungen auf die parlamentarische Mitwirkung verzichtet werden: Dauster, Stellung, S. 87 f.

Α. Staatsorganisation

1

unausweichliche Lösung zur Konfliktbewältigung in Betracht, wenn die Mehrheit für einen Auflösungsbeschluß nicht zustandekommt. Art. 65 Abs. 2 SaAnhV bestand kürzlich seine Bewährungsprobe", als am 21. Juli 1994 der derzeitige Ministerpräsident Höppner in zwei Anläufen die erforderliche absolute Mehrheit verfehlte. Erst nachdem der Landtag seine Selbstauflösung ablehnte, war der Weg frei für einen dritten Wahlgang mit einfacher Stimmenmehrheit und die erste rot-grüne Minderheitsregierung in Deutschland. De constitutione ferenda wäre es daher wünschenswert, wenn die übrigen Länder eine Verfassungsmodifikation im Sinne der zuletztgenannten Variante anstreben würden.

b)

Zweite Phase: Verteilung der Organisationsgewalt

Zwar sind Ministerernennung und Organisation der Ministerien nicht identisch, aber zwischen der personellen Zusammensetzung des Kabinetts und der Entscheidung über die Ressortzuständigkeit der Minister bzw. die Verteilung der Geschäftsgewalt bei Neu- und Umbildung der Regierung besteht insofern ein enger sachlicher Zusammenhang, als die Ministerernennung letztlich im Hinblick auf die Qualifikation des betreffenden Ministers für ein bestimmtes Ressort erfolgt. Da die Festlegung und Zuteilung der Ressorts also nicht ohne die Frage ihrer personellen Zusammensetzung zu entscheiden ist, ist die Ausübung der Organisationsgewalt notwendige Ergänzung zu der eigentlichen Kabinettsbildung. 231 Die Ministerernennung, die Definition der Geschäftsbereiche und die Ressortzuteilung sollten demzufolge in eine Hand gelegt werden. Vor diesem Hintergrund sind die genannten Regelungen auf ihre Stimmigkeit zu überprüfen:

aa)

Definition der Geschäftsbereiche

aaa) Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Schleswig-Holstein, neue Bundesländer Wie dem Bundeskanzler auf Bundesebene kommt auch in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Saarland, SchleswigHolstein und Thüringen allein dem Ministerpräsidenten das Recht zu, die Geschäftsbereiche der Minister selbständig, also ohne Einwirkungs- oder Mitwirkungskompetenzen von Parlament und Regierung festzulegen. Das dem Ministerpräsidenten zustehende Recht der Festlegung der Anzahl und der Abgrenzung 231

Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 140; Dauster, Stellung, S. 101; Dickersbach, in: Geller/Kleinrahm/ders., NRWV-Komm., Art. 52, Anm. 6; Kröger (Fn. 70 S. 105), S. 33; Weis (Fn. 44), S. 40.

1

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

der Geschäftsbereiche ergibt sich für das Saarland aus Art. 91 Abs. 1 S. 2 SaarlV. Für die übrigen, auf eine ausdrückliche Normierung verzichtenden Verfassungen wird die Organisationsgewalt aus dem materiellen Kabinettsbildungsrecht des Regierungschefs und dessen Befugnis zur Richtlinienbestimmung abgeleitet. 232 Auch nach den Vorschriften Niedersachsens, Sachsens und Sachsen-Anhalts wird auf die Mitwirkung des Parlaments bei der Definition der Geschäftsbereiche ganz verzichtet. Allerdings wird diese Aufgabe nicht dem Ministerpräsidenten alleine, sondern dem Regierungskollegium zur gesamten Hand zugewiesen.233 Die Verteilung der Organisationsgewalt in Nordrhein-Westfalen, SchleswigHolstein und den neuen Bundesländern korrespondiert mit den Vorschriften über die Regierungseinsetzung: Sowohl für Kabinettsbildungsentscheidungen als auch für die inhaltliche und zahlenmäßige Bestimmung der einzelnen Ressorts sind keine rechtlichen Einwirkungsmöglichkeiten des Landtags vorgesehen. Demgegenüber ist die niedersächsische und saarländische Lösung im Vergleich mit den Vorschriften über die Regierungseinsetzung weniger stimmig. 2 3 4 Einerseits bedarf es sowohl für die Einsetzung der einzelnen Minister bei Regierungsbildung als auch für die während der Legislaturperiode erfolgenden Regierungsumbildungen parlamentarischer Bestätigung; andererseits steht ausschließlich dem Ministerpräsidenten die Bestimmung über Organisationsfragen zu. bbb) Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Rheinland-Pfalz, Stadtstaaten In Baden-Württemberg, Hessen und Rheinland-Pfalz sind die parlamentarischen Mitwirkungsbefugnisse bei Organisationsentscheidungen der Landesregierung vor dem Hintergrund der in den Vorschriften über die Kabinettszusammenstellung gewährten Zustimmungsbefugnisse konsequent: Die Entscheidung über die Bestimmung der Geschäftsbereiche wird der gesamten Landesregierung übertragen und in Baden-Württemberg von der Zustimmungsbedürftigkeit des Landtags abhängig gemacht. 235 In Hessen und Rheinland-Pfalz kann das Parlament die Änderung bzw. Außerkraftsetzung der von der Landesregierung definierten Geschäftsbereiche erreichen. 232

Kaja, AöR 89 (1964), 381 (399 ff); Kleinrahm, in: Geller/ders./Dickersbach, NRWVKomm., Art. 52, Anm. 6; Kröger (Fn. 70 S. 105), S. 34; Schenke, Jura 1982, 57 (61); Schneider, in: AK zum GG, Art. 65, Rz. 2; Stem, StaatsR I, S. 771. Auf Bundesebene wird auch auf Art. 86 S. 2 GG verwiesen; so: Böckenförde, Oiganisationsgewalt, S. 136. 233

Art. 120 BremV; Art. 42 Abs. 1 S. 1 HambV; Art. 37 Abs. 2 Nr. 3 NdsV; Art. 59 Abs. 3 S. 1 SächsV; Art. 68 Abs. 3 Nr. 3 SaAnhV 234

So auch: Dauster, Stellung, S. 92, hinsichtlich der saarländischen Vorschrift.

235

Art. 45 Abs. 3 BaWüV; Art. 104 Abs. 2 S. 1 HessV; Art. 105 Abs. 2 S. 1 RhPfV.

Α. Staatsorganisation

15

Auch in Bayern sind die in der Verfassung festgeschriebenen Geschäftsbereiche 2 3 6 sowohl hinsichtlich Inhalt und Anzahl auf Vorschlag des Ministerpräsidenten durch Beschluß des Landtags abänderbar (Art. 49 Abs. 1 BayV). 2 3 7 Ebenso setzt die Berliner Vorschrift entsprechend der Regelungen über die Regierungseinsetzung auch bei der Definition der Geschäftsbereiche auf ein Zusammenspiel zwischen dem Regierenden Bürgermeister und dem Abgeordnetenhaus: Nach Art. 58 Abs. 4 BerlinV werden Zahl und Abgrenzung der Geschäftsbereiche auf Vorschlag des Regierenden Bürgermeisters vom Abgeordnetenhaus beschlossen. Auch die in den Hansestädten gefundene Lösung korrespondiert hinsichtlich der Kollegialität der Entscheidung dem bereits den Vorschriften über die Regierungsbildung zugrundeliegenden, in der unmittelbaren demokratischen Legitimation der Senatoren begründeten 238 Prinzip der Gleichheit aller Regierungsmitglieder: Die Festlegung der Ressorts erfolgt durch das Senatskollegium. Der Bürgerschaft ist die Entscheidung über die Anzahl der Regierungsmitglieder durch einfaches Gesetz 239 vorbehalten (Art. 107 Abs. 1 BremV, Art. 33 Abs. 2 HambV 2 4 0 ).

bb)

Ressortzuweisung

aaa) Bayern, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Schleswig-Holstein, neue Bundesländer Da in Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein, allen neuen Bundesländern und auf Bundesebene die Parlamente offiziell nicht an der Regierungsbildung beteiligt sind, kommt ihnen auch hinsichtlich der Aufgabe, die einzelnen Ressorts zuzuweisen, keine Kompetenz zu. Es entspricht vielmehr der alleinigen 236

Inzwischen sind die acht Geschäftsbereiche teilweise umbenannt und in bezug auf den Bereich „Verkehrsangelegenheiten, Post- und Telegraphenwesen" aufgelöst. 237 Dabei ist die Änderung von den formalen Voraussetzungen einer Verfassungsänderung (Art. 75 BayV) unabhängig, da die Organisation der Ministerien nicht mit der Organisation der „allgemeinen Staatsverwaltung' in Art. 70 Abs. 1 BayV identisch ist: Schweiger, in: Nawiasky/Leusser, BayV-Komm., Art. 49, Rz. 5; ders., BayVBl. 1955, 38 (40); a.A.: Nitsche, BayVBl. 1956,359 (360 f). 238

Dauster, Stellung, S. 60.

239

Dagegen ist § 1 HambSenG, der lediglich auf einen Beschluß der Bürgerschaft abstellt, verfassungswidrig: Tögel, Senate, S. 103 im Anschluß an: Bettermann, in: GS f. Martens, S. 39 (48); offengelassen von: Gottschalck, hamburgische Bürgerschaft, S. 74. 240

Zu den mit der Entlassungskompetenz der Bürgerschaft nach Art. 35 Abs. 3 HambV verbundenen Problemen: Tögel, Senate, S. 144 ff. 10 Stiens

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

1

Kabinettsbildungszuständigkeit des Ministerpräsidenten, ihm auch die Ressortverteilungskompetenz zuzusprechen. Auch Art. 50 Abs. 1 S. 1 BayV und Art. 91 Abs. 1 S. 2 SaarlV weisen unter Verzicht auf parlamentarische Mitwirkungsbefugnisse ausschließlich dem Ministerpräsidenten die Kompetenz der Verteilung von Geschäftsbereichen zu; dies allerdings im Widerspruch zu den bei der Regierungsbildung eingeräumten parlamentarischen Mitspracherechten. bbb) Baden-Württemberg, Berlin, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz Umgekehrt sind nach Art. 104 Abs. 2 HessV und Art. 105 Abs. 2 RhPfV — entsprechend der dem Parlament bei der Kabinettsbildung eingeräumten Mitwirkungsbefugnisse — auch die Beschlüsse über die Zuständigkeit der einzelnen Minister dem Landtag bekanntzugeben und auf sein Verlangen zu ändern. 241 Für die auf eine entsprechende Positivierung verzichtenden Länder BadenWürttemberg und Niedersachsen ist es Gegenstand eines Meinungsstreits, ob das Parlament an der Ressortzuweisungskompetenz des Ministerpräsidenten zu beteiligen ist. Teilweise wird die bei Amtsübernahme notwendige Bestätigung durch den Landtag restriktiv dahingehend ausgelegt, daß diese sich lediglich auf die berufene Person bezieht und dem Ministerpräsidenten das alleinige Recht der Ressortzuweisung zusteht. 242 Nach anderer Ansicht 2 4 3 beinhaltet die parlamentarische Bestätigung auch das Mitbestimmungsrecht hinsichtlich der Zuordnung der einzelnen Minister zu ihrem Ressort. Wenn auch die Verfassungspraxis für die Interpretation nicht zwingend ist, kann sie als Indiz für die letztgenannte Ansicht herangezogen werden: Hiernach wird die Mitwirkungsmöglichkeit bereits dadurch geschaffen, daß im Zuge des parlamentarischen Zustimmungsverfahrens zur Ernennung des Ministers auch das jeweils zu übernehmende Ressort bekanntgegeben wird. 2 4 4 Gegen ein Auseinanderfallen von Kabinettsbildungsrecht und Recht zur Ressortverteilung sprechen zudem Sinn und Zweck des Bestätigungserfordernisses. Da, wie bereits dargelegt, ein enger sachlicher Zusammenhang zwischen der Person des Ministers und dem ihm zugewiesenen Amt besteht, hängt die Zustimmung des Parlaments nicht nur von der personellen Auswahl des Ministers, sondern auch von dem ihm zugewiesenen Geschäftsbereich ab. Die parlamentarische Bestätigung kann also nur dann wirksame Kontrollfunktion entfalten, wenn sie sich auch auf die Ressortverteilung erstreckt. 245 241

Weis (Fn. 44 S. 35), S.51.

242

Weis (Fn. 44 S. 35), S. 54.

243

Braun, BaWüV-Komm., Art. 46, Rz. 29; Busse, Regierungsbildung, S. 47 f; Friesenhahn, VVDStRL 16 (1958), 9 (45 f, Fn. 103); Kaja, AöR 89 (1964), 381 (400, Fn. 75). 244

Dauster, Stellung, S. 94; Weis (Fn. 44 S. 35), S. 54.

245

So auch: Busse, Regierungsbildung, S. 48.

Α. Staatsorganisation

1

In Baden-Württemberg und Niedersachsen hätte es demzufolge in erheblichem Maße klarstellende Funktion, wenn sich die Verfassungspraxis der parlamentarischen Bestätigung auch verfassungsgesetzlich niederschlagen würde. Gleiches gilt für die Berliner Verfassung, in der die Ressortzuteilungskompetenz nicht explizit geregelt ist: Unter Berufung auf die umfangreichen Mitwirkungskompetenzen des Abgeordnetenhauses bei der Regierungsbildung sowie der Definition der Geschäftsbereiche wird überwiegend vertreten, daß in Berlin auch die Verteilung der Ressorts dem Regierendem Bürgermeister und Abgeordnetenhaus als gemeinschaftliche Aufgabe zufällt. 2 4 6 Dieses Ergebnis entspricht auch der inzwischen gefestigten Verfassungspraxis, nach der im Anschluß an die Festlegung der Geschäftsbereiche die Wahl der einzelnen Senatoren mit der Abgrenzung der Ressorts verbunden wird. 2 4 7 ccc) Hansestädte Die Hansestädte Bremen und Hamburg weisen das Recht der Geschäftsverteilung dem gesamten Senat zu. 2 4 8 Diese Lösung korrespondiert mit der in den Vorschriften über die Kabinettsbildung und die Definition der Geschäftsbereiche zum Ausdruck kommenden typischen kollegialen Regierungsform. Unstimmig ist dagegen der mangelnde Einfluß der Bürgerschaft auf die Ressortverteilung in Relation zu den weitgehenden Mitbestimmungsrechten bei der materiellen Kabinettsbildung.

c)

Dritte Phase: Bestellung des Stellvertreters

Vergleichbar mit der Regierungsorganisation steht auch die Bestellung des Stellvertreters des Regierungschefs in engem sachlichen und personellen Zusammenhang mit der eigentlichen Kabinettsbildung. Es erscheint daher unter systematischen Gesichtspunkten folgerichtig, wenn sich die parlamentarischen Mitwirkungsbefugnisse nicht nur auf die Ministerernennung und -entlassung, sondern auch auf die Stellvertreter-Ernennung beziehen.

246

So: Dauster, Stellung, S. 103; Weis (Fn. 44 S. 35), S. 53.

247

Nachweise bei: Dauster, Stellung, S. 103; Neumann, in: Pfennig/ders., BerlinVKomm., Art. 43, Rz. 15: Weis (Fn. 44 S. 35), S. 53. 248

Art. 120 BremV; Art. 42 Abs. 1 HambV.

18

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen aa)

Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein, neue Bundesländer

Stimmig in diesem Sinne sind die Bestimmungen des Grundgesetzes, der Verfassungen von Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Sachsen-Anhalt, SchleswigHolstein und Thüringen, die allein den Ministerpräsidenten zur Bestellung seines Stellvertreters vorsehen. 249 Keine Regelung treffen Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern. Angesichts der ausschließlichen Kompetenzen des Ministerpräsidenten bei der personellen und organisatorischen Regierungsbildung ist aber auch hier davon auszugehen, daß ihm ohne weitere parlamentarische Mitwirkungsbefugnis das Recht der Ernennung seines Stellvertreters zusteht.

bb)

Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland

Konsequent ist auch die Ausgestaltung der Verfassungen von Bayern und Rheinland-Pfalz, die — anknüpfend an die Bestimmungen zur Ministerernennung — ausdrücklich bestimmen, daß die Entscheidung des Ministerpräsidenten noch der parlamentarischen Billigung bedarf. 250 Aber auch für Baden-Württemberg und Niedersachsen ist ohne entsprechenden verfassungsgesetzlichen Hinweis anerkannt, daß der Regierungschef wie für die Ministerernennung für die Personalauswahl seines Stellvertreters die Zustimmung des Landtags einzuholen hat. 2 5 1 Da auch in Hessen und dem Saarland die Ministerernennung parlamentarischer Bestätigung bedarf, wäre es auch hier folgerichtig, wenn die Ernennung des Ministerpräsidenten-Stellvertreters von der Zustimmung des Parlaments abhängig wäre. Allerdings hat sich eine mit den Grundprinzipien der Verfassung widersprüchliche Verfassungspraxis gefestigt. Hiernach ist ausschließlich dem Ministerpräsidenten das Recht zur Bestellung seines Stellvertreters zugewiesen. 252

249 Art. 69 Abs. 1 GG; Art. 52 Abs. 3 S. 2 NRWV; Art. 60 Abs. 4 S. 2 SächsV; Art. 65 Abs. 3 SaAnhV; Art. 26 Abs. 2 S. 2 SchlHolV; Art. 70 Abs. 4 S. 2 ThürV. 250

Art. 46 BayV; Art. 105 Abs. 2 S. 3 RhPfV.

251

Dauster, Stellung, S. 104.

252

Groß, in: Zinn/Stein, HessV-Komm., Art. 101, Erl. 8 u. Art. 100, Vorbem. III. § 2 Abs. 4 SaarlGOLReg.; kritisch zur Verfassungspraxis: Dauster, Stellung, S. 105.

Α. Staatsorganisation cc)

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Stadtstaaten

Entsprechend der Vorschriften über die Kabinettsbildung hat der Regierende Bürgermeister auch hinsichtlich seines Stellvertreters gem. Art. 56 Abs. 2 BerlinV lediglich ein Präsentationsrecht. Das materielle Wahlrecht kommt auch hier dem Abgeordnetenhaus zu. In den Hansestädten ist die Wahl allerdings ohne Beteiligungsrechte der Bürgerschaft dem Senatskollegium zugewiesen.

3. Regierungsablösung a) Mißtrauensvotum Mit Ausnahme Bayerns ist allen Landesparlamenten die Möglichkeit eröffnet, dem Ministerpräsidenten, der amtierenden Regierung oder auch einzelnen Ministern mit der Folge des Amtsverlustes das Vertrauen zu entziehen. Allerdings hat in den letzten zwanzig Jahren kein Ministerpräsident aufgrund eines Mißtrauensantrags sein Amt verloren. Die in der jüngsten Zeit eingereichten Mißtrauensanträge — etwa 1989 in Niedersachsen, 1990 in Berlin und 1992 in Thüringen — fanden jeweils nicht die notwendige Mehrheit im Parlament. Da die Gesetzgeber zum Zeitpunkt des Verfassungserlasses in dem destruktiven, also auf die Bildung einer neuen Regierung verzichtenden Mißtrauensvotum einen der Hauptgründe für die Instabilitäten der Weimarer Regierung sah, 253 entwickelten sie in den Landesverfassungen und dem Grundgesetz verschiedene, primär stabilitätssichernde Lösungen:

aa)

Bayerische Lösung

Nach der bayerischen Variante ist dem Parlament das formelle Recht, die Regierung vor Ablauf der Legislaturperiode abzuwählen, ganz versagt. 254 Nach Art. 44 Abs. 3 S. 2 BayV muß der Ministerpräsident von sich aus zurücktreten, wenn „die politischen Verhältnisse ein vertrauensvolles Zusammenarbeiten zwischen ihm und dem Landtag unmöglich machen". Praktisch relevant wurde die Vorschrift bislang nur im Jahre 1957: Ministerpräsident Hoegner sah sich bei Zusammenbruch seiner Viererkoalition zum Rücktritt gezwungen.

253 254

Vergi, hierzu: (S. 76 mit Fn. 128 S. 76).

Auch im Rahmen der Verfassungsberatungen von Niedersachsen, NordrheinWestfalen und Württemberg-Baden wurde erwogen, ,»Regierungen auf Zeit" zu installieren; hierzu: Weis (Fn. 44 S. 35), S. 105 f.

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Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Da nicht dem Landtag, 255 sondern dem Ministerpräsidenten selbst die formelle Entscheidung über die Rücktrittsvoraussetzungen zukommt, wurde die Regelung im Sinne weitgehender Sicherung der Regierungsstabilität im Verfassungsgefüge von einem der Verfassungsväter als „Ei des Kolumbus" 2 5 6 bezeichnet. Heute wird die dem Ministerpräsidenten zugesicherte, „fast unangreifbare Position" eher kritisch bewertet, 257 teilweise sogar angenommen, daß hierdurch auf ein für das parlamentarische Regierungssystem wesentliches Element verzichtet wird. 2 5 8 Bei näherer Betrachtung der umstrittenen Vorschrift zeigt sich jedoch, daß die Intention des Gesetzgebers nach mehr Stabilität im Verfassungsgefüge letztlich nicht erreicht werden kann. Die nach Art. 44 Abs. 3 S. 2 BayV dem Ministerpräsidenten bei seiner Entscheidung über das Vorliegen der Rücktrittsvoraussetzungen zugebilligte Ermessensentscheidung wird dadurch eingeengt, daß dem Landtag seinerseits offensteht, festzustellen, daß eine Zusammenarbeit zwischen ihm und dem Ministerpräsidenten nicht mehr möglich ist (§ 67 BayGOLT). Zwar löst dieser schlichte parlamentarische Mißbilligungsbeschluß die von Art. 44 Abs. 3 S. 2 BayV vorgesehene Rechtsfolge noch nicht aus. Aber mangels von der Verfassung vorgesehener Kriterien zur Feststellung der Voraussetzungen für die endgültige Störung des Vertrauensverhältnisses kann der parlamentarische Mißbilligungsbeschluß zur Urteilsgrundlage zumindest aber zum Indiz 2 5 9 für das Judiz des im Rahmen des Organstreitverfahrens zwischen Ministerpräsident und Parlament angerufenen Landes Verfassungsgerichts werden. Letztlich ist also die materielle Entscheidung über das Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 44 Abs. 3 S. 2 BayV dem Landtag vorbehalten. Da sowohl für die Erhebung der Organklage als auch für den Mißbilligungsbeschluß bereits die einfache Mehrheit genügt, beinhaltet die bayerische Lösung sogar — abgesehen von dem Erfordernis richterlicher Entscheidung — ein bereits mit einfacher Mehrheit durchsetzbares Mißtrauensvotum. Damit gewährt die bayerische Rücktrittsklausel entgegen dem Willen des Gesetzgebers weniger Regierungsstabilität

255

Schweiger, in: Nawiasky/Leusser, BayV-Komm., Art. 44, Rz. 5.

256

So: Nawiasky, BayVBl. 1956,355 (356).

257

Brandt, JA 1982,521 (524); ders., ZParl. 1983,109 (116).

258

Meier, Zitierrecht, S. 183; a.A.: Friedrich, JöR 30 (1981), 197 (212); Meder, BayVKomm., Art. 44, Rz. 3. 259 Friedrich, JöR 30 (1981), 197 (212); Friesenhahn, VVDStRL 16 (1958), 9 (56); Kratzer, BayVB1.1966,408(411); Schweiger, in: Nawiasky/Leusser, BayV-Komm., Art. 44, Rz. 5; Weis (Fn. 44 S. 35), S. 110, läßt für den Beweis schon die Klageerhebung als solche genügen. Differenzierend: Busse, Regierungsbildung, S. 160.

Α. Staatsorganisation

15

als die übrigen Verfassungen, die für ein Mißtrauensvotum die Unterstützung der Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl des Landtages vorsehen. 260

bb)

Konstruktives Mißtrauensvotum

Die nach dem Grundgesetz erlassenen Verfassungen von Baden-Württemberg, Hamburg, Niedersachsen, 261 Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und aller neuen Bundesländer sehen in Anlehnung an Art. 67 GG ein konstruktives Mißtrauensvotum vor. 2 6 2 Hiernach ist die Rechtswirksamkeit des Mißtrauensbeschlusses untrennbar mit der Wahl einer neuen Regierung bzw. eines neuen Regierungsmitglieds verknüpft. Das Zustandekommen eines Mißtrauensbeschlusses und die Wahl eines Regierungsnachfolgers setzen jeweils identische Quoren voraus. Überwiegend ist die absolute Parlamentsmehrheit beizubringen; nur in Nordrhein-Westfalen genügt die relative Mehrheit.

cc)

Suspensives Mißtrauensvotum 263

aaa) Hessen, Rheinland-Pfalz, Saarland Die auf Art. 73 Abs. 1 W ü B a V 2 6 4 basierende und vor Erlaß des Grundgesetzes entwickelte Lösung in Hessen, Rheinland-Pfalz und dem Saarland ist mit dem konstruktiven Mißtrauensvotum verwandt: Nur ist die Abwahl der Regierung getrennt von dem Akt der Regierungsbildung. Im Anschluß an das Mißtrauensvotum ist der konstruktive Beitrag jeweils mit absoluter Mehrheit binnen einer

260

Friesenhahn, VVDStRL 16 (1958), 9 (56, Fn. 137); Weis (Fn. 44 S. 35), S. 112; wohl auch: Herzog, BayVBl. 1992,257 (259); Schneider, VVDStRL 8 (1950), 21 (24, Fn. 9). 261

Zu der dem Verfassungstext zuwiderlaufenden Verfassungspraxis Niedersachsens: Weis (Fn. 44 S. 35), S. 116 ff. 262 Art. 54 Abs. 1 BaWüV; Art. 86 Abs. 1 BrandV; Art. 35 Abs. 2 HambV; Art. 50 Abs. 2 S. 2 MeVoV; Art. 32 Abs. 3 NdsV; Art. 61 Abs. 1 NRWV; Art. 69 Abs. 1 SächsV; Art. 72 Abs. 1 SaAnhV; Art. 35 SchlHolV; Art. 73 S. 1 ThürV. Zur Entstehungsgeschichte des auf Carlo Schmid zurückgehenden konstruktiven Mißtrauensvotums: Birke, ZParl. 1977, 77 (84 ff). 263 Friedrich, JöR 30 (1981), 197 (210). „Konstruktives Mißtrauensvotum in Raten": Pestalozza, Verfassungen, Einf., S. 27. „Einfaches Mißtrauensvotum": Weis (Fn. 44 S. 35), S. 132. 264

Zu den VerfassungsVerhandlungen des auf Carlo Schmitt zurückgehenden Artikels: Birke, ZParl. 1977, 77 (84 ff).

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Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Frist nachzuholen. Kann sich das Parlament aber nur zu einer destruktiven Mehrheit zusammenfinden, wird es aufgelöst. 265 Dieses Risiko des Landtags bewirkt einen noch weitgehenderen Schutz der amtierenden Regierung, als das konstruktive Mißtrauensvotum. bbb) Berlin, Bremen Auch in Bremen kann der Entzug des Vertrauens und die Neuwahl auseinanderfallen, wie schon die unterschiedlichen Quoren für Abwahl und Neuwahl verdeutlichen. Während für ersteres die absolute Mehrheit beizubringen ist, genügt für letzteres die relative Parlamentsmehrheit. 266 Nach Art. 57 Abs. 3 S. 3 BerlinV muß der von dem Mißtrauensvotum betroffene Senator zurücktreten, hat aber auf Verlangen 267 bis zum Amtsantritt seines Nachfolgers die Geschäfte weiterzuführen. Kommt jedoch binnen 21 Tagen keine Neuwahl zustande, verliert das Mißtrauensvotum seine Wirkung und der Rücktritt des Senators wird nachträglich unwirksam. Ähnlich entfaltet nach Art. 110 Abs. 3 S. 2 BremV der Mißtrauensbeschluß der Bürgerschaft erst mit der Wahl eines neuen Senats bzw. eines neuen Senatsmitglieds Wirkung. Die in den Hansestädten gewählte Lösung erscheint insbesondere deshalb „rechtstechnisch unbeholfen", 268 weil die nach dem öffentlichkeitswirksamen Mißtrauensbeschluß erfolgte Bestätigung des betroffenen Senators in seinem Amt nicht geeignet sein kann, ihn politisch zu rehabilitieren. dd)

Adressat des Mißtrauensvotums

aaa) Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein, neue Bundesländer In Orientierung an der Bundesverfassung haben sich Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und alle neuen Bundesländer für

265

Art. 114 HessV; Art. 99 RhPfV; Art. 88, 69 SaarlV.

266

Art. 110 Abs. 3 S. 2 i.V.m. Art. 107 Abs. 3 BremV. Vergi, auch: Art. 42 Abs. 3 S. 1 i.V.m. Art. 41 Abs. 1, 2 BerlinV 267

Da beim Abgeordnetenhaus das Recht der Regierungsbildung liegt, steht die Entscheidung über die Fortführung der Geschäfte dem Abgeordnetenhaus insgesamt oder dem Präsidenten des Abgeordnetenhauses zu: Neumann, in: Pfennig/ders., BerlinV-Komm., Art. 42, Rz. 10. 268

So: Schneider, VVDStRL 8 (1950 (21) (25). „Wenig glücklich": Friedrich, JöR 30 (1981), 197 (210); vergi, auch: Weis (Fn. 44 S. 35), S. 134.

Α. Staatsorganisation

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den Ministerpräsidenten als ausschließlichen Adressaten des Mißtrauensvotums entschieden: dessen Rücktritt ist mit dem Rücktritt des gesamten Kabinetts verknüpft. Das Parlament ist also außerstande, einen Beschluß zu fassen, der einen Minister zum Rücktritt oder den Ministerpräsidenten zur Entlassung eines Ministers verpflichten könnte. 269 bbb) Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz, Saarland, Stadtstaaten Demgegenüber kann sich das Mißtrauensvotum in Baden-Württemberg, und Saarland nicht nur gegen den Ministerpräsidenten, sondern individuell gegen jedes Regierungsmitglied, in Berlin, Bremen, 270 Hamburg und Rheinland-Pfalz darüber hinaus gegen die gesamte Regierung richten. 271 Während in Berlin, Bremen, Hamburg, Rheinland-Pfalz und im Saarland in Anlehnung an Art. 54 S. 2 WRV ein direkter Ministersturz vorgesehen ist, besteht in Baden-Württemberg die Besonderheit, daß der Landtag die Amtsbeendigung eines Ministers durch einen den Ministerpräsidenten zur Entlassung zwingenden Beschluß erreichen kann. Für den Beschluß sind in Baden-Württemberg zwei Drittel der Mitglieder des Landtages beizubringen; in den Stadtstaaten, Rheinland-Pfalz und im Saarland genügt die Mehrheit der gesetzlichen Mitglieder. Das Kontrollinstrument des gegen einen Minister gerichteten rechtlich verbindlichen Mißtrauensvotums unterstreicht die Eigenverantwortlichkeit des Ministers gegenüber dem Parlament und stärkt gleichzeitig seine Stellung innerhalb der Regierung. Die vom Parlament erzwungene Ablösung eines einzelnen Regierungsmitglieds könnte als Vorbild für das grundgesetzliche System parlamentarischer

269

Schlichte Parlamentsbeschlüsse mit dem Inhalt der Mißbilligung, die Streichung des Ministergehalts oder Entlassungsvoten können zwar den Amtsverlust bewirken, haben aber keine dahingehende rechtlich bindende Wirkung. 270 Der femer in Bremen auf Antrag des Senats und Beschluß der Bürgerschaft vorgesehene Entzug der Mitgliedschaft im Senat bei beharrlicher Weigerung, der einem Senator obliegenden Verbindlichkeiten nachzukommen, Zuwiderhandlung der Geheimhaltungspflicht oder Verletzung der dem Senat oder seiner Stellung schuldigen Achtung (Art. 110 Abs. 4 BremV) gilt seit der mit dem parlamentarischen System eingeführten Abhängigkeit der Senatoren vom Vertrauen der Bürgerschaft als überholt: Dauster, Stellung, S. 288. 271

Art. 54,56 BaWüV; Art. 57 Abs. 2 BerlinV; Art. 110 BremV; Art. 35 Abs. 1 HambV; Art. 99 RhPfV; Art. 88 SaarlV.

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Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Regierungskontrolle dienen. 272 Hierdurch würde eine wirksame Kontrolle einzelner Minister bewirkt, ohne daß gleich das ganze Kabinett zurücktreten muß, wenn nur ein Minister das Vertrauen der parlamentarischen Mehrheit verliert. Das Institut des gegen einzelne Regierungsmitglieder gerichteten Mißtrauensvotums mit der Einzelwahl der Senatsmitglieder korrespondiert in den Stadtstaaten und den in den übrigen Ländern vorgesehenen parlamentarischen Zustimmungsrechten bei Berufung der Regierungsmitglieder. Die Möglichkeit, in Form des Mißtrauensvotums gegen einzelne Minister das vom Parlament erteilte Vertrauen auch wieder zu entziehen, wird teilweise als ,»reinste Form zur Verwirklichung des parlamentarischen Prinzips" bezeichnet 273

b)

Vertrauensfrage

Die Vertrauensfrage dient als „Waffe" der Regierung bei beispielsweise durch Koalitionszerfall bedingter mangelnder Bereitschaft oder Fähigkeit des Parlaments, die Regierungspolitik zu unterstützen 2 7 4 In Hamburg und im Saarland wird dem Regierungskollegium und in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen dem Ministerpräsidenten das Recht der Vertrauensfrage zugebilligt. 275 Während die Landesverfassungen bei positivem Ausgang über die Vertrauensfrage übereinstimmend keine Rechtsfolgen vorsehen, differieren die Lösungsmöglichkeiten bei Verneinung der Vertrauensfrage: In Anlehnung an die grundgesetzliche Vorschrift bleibt nach Maßgabe der Verfassungen von Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein die Entscheidung zwischen der vorzeitigen Landtagsauflösung und einer Minderheitsregierung dem Ministerpräsidenten vorbehalten. 276 Dessen Recht erlischt allerdings, wenn der Landtag noch vor der Auflösung einen neuen Ministerpräsidenten 272

Domes, in: FS f. Sternberger, S. 53 (58); Herdegen, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR IV, § 97, Rz. 30. 273

So: Dauster, Stellung, S. 257. Zur geringen praktischen Bedeutung: Dauster, Stellung, S. 260; Weis (Fn. 44 S. 35), S. 148, jeweils mit Begründungsversuchen. 274

Schneider, in: AK zum GG, Art. 67, Rz. 12; Schröder, in: Isensee;/Kirchhof, StaatsR II, § 51, Rz. 38. 275

Art. 87 BrandV; Art. 36 HambV; Art. 51 MeVoV; Art. 88 Abs. 2 S. 2 SaarlV; Art. 73 SaAnhV; Art. 36 Abs. 1 SchlHolV; Art. 74 ThürV. Die in Art. 114 Abs. 2 HessV bezeichnete „Vertrauensfrage" ist, da vom Landtag initiiert, ein Mißtrauensvotum: Busse, Regierungsbildung, S. 200; Rupp-v. Brünneck/Konow, in: Zinn/Stein, HessV-Komm., Art. 114, Anm. 5. 276

Nach Art. 68 GG besteht das zusätzliche Erfordernis, daß zwischen Bundeskanzler und Bundespräsident über die Auflösung des Bundestages Einigkeit herrschen muß.

Α. Staatsorganisation

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wählt. Im Saarland und in Thüringen muß die Regierung bei negativ beantworteter Vertrauensfrage zurücktreten. Dagegen ist die hamburgische Bürgerschaft alleinige Herrin des Verfahrens: sie hat die Möglichkeit, einen neuen Senat zu wählen, dem Senat nachträglich das Vertrauen auszusprechen oder sich selbst aufzulösen. Macht sie von ihren Rechten keinen Gebrauch, so geht das Recht der Bürgerschaftsauflösung auf den Senat über. Ähnlich weitreichende Befugnisse des Parlaments sieht die der hamburgischen Vorschrift nachgebildete brandenburgische Regelung vor: Auch hier kann der Landtag selbst die Initiative ergreifen, sich entweder aufzulösen oder einen neuen Ministerpräsidenten zu wählen. Anderenfalls steht das Recht der Landtagsauflösung dem Ministerpräsidenten zu. Teilweise wird vertreten, daß sich die Existenz des Rechtsinstituts der Vertrauensfrage bereits aus dem Bekenntnis zum parlamentarischen Regierungssystem ergibt und der Ministerpräsident auch in den nicht ausdrücklich geregelten Fällen die sog. „nichtförmliche Vertrauensfrage" stellen kann. 2 7 7 Unabhängig davon, daß die in den übrigen Landesverfassungen ausdrücklich getroffenen Regelungen dann obsolet wären, sind dem Wortlaut der Verfassungen keine Anhaltspunkte für die Zulässigkeit der Vertrauensfrage zu entnehmen. Ferner bleibt unklar, welche Voraussetzungen für die „nichtförmliche Vertrauensfrage" gelten sollen. Nach den dargestellten Varianten können sich beispielsweise Unterschiede nicht nur bei Bestimmung des zur Vertrauensfrage Berechtigten, sondern insbesondere auch hinsichtlich der rechtlichen Konsequenzen ergeben. Da der Grundsatz des parlamentarischen Regierungssystems als allgemeines Prinzip nicht geeignet sein kann, die weitreichenden Rechtsfolgen der Vertrauensfrage als Instrumentarium zur Bewältigung von Regierungskrisen in der notwendigen Detailliertheit zu klären, ist nach hier vertretener Ansicht die Zulässigkeit einer „nichtförmlichen Vertrauensfrage" abzulehnen. 278 Vor diesem Hintergrund wäre es wünschenswert, wenn sich die Verfassungsgeber Baden-Württembergs, Berlins, Bremens, Hessens, Niedersachsens, Nordrhein-Westfalens, Rheinland-Pfalz' und Sachsens dazu entschließen könnten, als Gegengewicht zum parlamentarischen Mißtrauensantrag auch der Regierung die Möglichkeit der Vertrauensfrage zu eröffnen.

277

Braun, BaWüV-Komm., Art. 54, Rz. 15; Neumann, NdsV-Komm., Art. 23, Rz. 5 im Anschluß an: Troßmann, ParlamentsR, § 103, Rz. 13. 278

I.E. auch: Busse, Regierungsbildung, S. 204 ff; Friedrich, JöR 30 (1981), 197 (212).

1

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen c) Ministeranklage aa)

Regelungsausgestaltung

Acht Landesverfassungen 279 kennen im Unterschied zum Grundgesetz, das sich mit der Anklage des Bundespräsidenten begnügt, das Instrument der Ministeranklage, die verfahrensmäßig der Abgeordnetenanklage 280 nachgebildet ist. Die gegen einzelne Minister oder den Ministerpräsidenten, in Baden-Württemberg und Bayern auch gegen die Staatssekretäre und in Baden-Württemberg ferner gegen die ehrenamtlichen Staatsräte gerichtete Anklage kann geltendgemacht werden wegen vorsätzlicher, teilweise grobfahrlässiger und in Hessen in Anlehnung an Art. 59 WTC.V sogar leichtfahrlässiger Gesetzesverletzungen 281 in oder bei der Amtsausführung. 282 Der Anklagegenstand ist in Bremen auf Verfassungsverletzungen beschränkt und in Rheinland-Pfalz auf gravierende „Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit und Wohlfahrt 4 2 8 3 extensiviert. Mit Ausnahme der bremischen Verfassung, deren Wortlaut nur die Anklagemöglichkeit gegen amtierende

279

Art. 57 Abs. 1 BaWüV; Art. 59 BayV; Art. 111 BremV; Art. 115 Abs. 1 HessV; Art. 40 NdsV; Art. 63 Abs. 1 NRWV; Art. 131 Abs. 1 RhPfV; Art. 94 SaarlV. Auch Art. 118 SächsV kennt die Möglichkeit, Minister vor dem Verfassungsgerichtshof anzuklagen. Allerdings ist der Anwendungsbereich beschränkt auf den dringenden Verdacht, daß das Regierungsmitglied vor seiner Wahl gegen die Grundsätze der Menschlichkeit oder Rechtsstaatlichkeit verstoßen hat oder für das frühere Ministerium für Staatsicherheit/Amt für nationale Sicherheit der DDR tätig war. Die in § 17 HambSenG vorgesehene Möglichkeit, auf Antrag des Senats einem ausgeschiedenen Senator die Versorgungsleistungen zu kürzen, wenn er der Pflicht zur gewissenhaften Wahrnehmung seines Amtes zuwidergehandelt oder sich durch sein Verhalten der dem Amt erforderlichen Achtung unwürdig gezeigt hat, ist keine Ministeranklage i.e. Sinne, hierzu: Schläfereit, HambVerfG, S. 93 f; v. d. Wense, HambLVerfG, S. 112 f, 120 f. 280

Vergi, die Ausführungen hierzu (S. 97).

281

Zur Frage der Reichweite der Gesetzes Verletzung: Draht, VVDStRL 9 (1952), 17 (28 ff). 282

Soausdr.: Art. 131 Abs. 1 RhPfV; Kleinrahm, in: Geller/ders./Dickersbach, NRWVKomm., Art. 63, Anm. 4a cc; Schweiger, in: Nawiasky/Leusser, BayV-Komm., Art. 61, Rz. 4; Süsterhenn/Schäfer, RhPfV-Komm., Art. 131, Anm. 4; Groß, in: Zinn/Stein, HessV-Komm., Art. 115, Anm. 3. 283

Aus der straftatähnlichen Formulierung der Norm ergibt sich als zusätzliches ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal auch für den Tatbestand der schweren Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Wohlfahrt des Landes der Schuldvorwurf: Süsterhenn/Schäfer, RhPfV-Komm., Art. 131, Anm. 4b; sich anschließend Freund, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 307 (334).

Α. Staatsorganisation

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Regierungsmitglieder vorsieht, 284 kann die Anklage auch nach Amtsniederlegung oder Abberufung der betroffenen Regierungsmitglieder erhoben werden. Rheinland-Pfalz läßt die Anklage noch zehn Jahre nach Ausscheiden des Ministers aus seinem Amt zu. Der Beschluß über die Erhebung der Anklage ist an außerordentlich hohe Zustimmungs- und Beteiligungsquoren geknüpft: 285 Baden-Württemberg und Bremen verlangen für den Beschluß bei Anwesenheit von Zweidritteln der Mitglieder des Landtags mindestens die absolute Mehrheit. In Bayern, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und im Saarland bedarf der Beschluß einer Zweidrittelmehrheit der Mitglieder des Landtags, also verfassungsändernder Mehrheit, in Nordrhein-Westfalen der Zweidrittelmehrheit der anwesenden Landtagsmitglieder. Nach den Bestimmungen in der bayerischen, baden-württembergischen und niedersächsischen Verfassung ist ferner den Regierungsmitgliedern die Möglichkeit eröffnet, sich mit Hilfe der Selbstanklage durch richterliches Urteil zu exkulpieren und politisch zu rehabilitieren. Das betreffende Landesverfassungsgericht entscheidet durch Feststellungsurteil über das Vorliegen der Voraussetzungen des Anklagetatbestands. Während sich Bayern und Bremen auf diese Feststellung beschränken, also allein dem Parlament überlassen, weitere Konsequenzen aus dem richterlichen Urteil zu ziehen, steht dem Gericht in Baden-Württemberg, Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen Ermessen hinsichtlich der Mandatsaberkennung und mit Ausnahme Niedersachsens der Verhängung vermögensrechtlicher Nebenfolgen zu. In Rheinland-Pfalz ist die Entlassung notwendige und vermögensrechtliche oder weitere Sanktionen mögliche Folge des Feststellungsurteils.

bb)

Bedeutung der Ministeranklage de constitutione lata

Das aus der Frühzeit der konstitutionellen Monarchie stammende Instrument der Ministeranklage war mangels parlamentarischer Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament die einzige Möglichkeit, zumindest bei schweren Verstößen, namentlich bei solchen gegen die Verfassung, die Regierung zur Rechenschaft zu ziehen. 286 Trotz dieses Umstandes wurde von der Anklagemöglichkeit in der deutschen Geschichte fast nie Gebrauch gemacht. 284

Freund, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 307 (334).

285

Vergi, den bei Schneider, ZParl. 1985, 494 (501) zitierten Ausspruch Guizots: „Ein Ministerium, das die Mehrheit in den Kammern hat, ist immer unschuldig." 286

Zum historischen Hintei^rund: Hoke, in: Starck/Stern, LVerfG I, S. 25 (59 ff); Kröger (Fn. 70 S. 105), S. 160; Schneider, ZParl. 1985,494 (499 ff); Weis (Fn. 44 S. 35), S. 181.

18

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Auch im gegenwärtigen parlamentarischen System hat die Ministeranklage als staatsrechtliches Verfahren 287 — Verfassungsschutz und Kontrollmöglichkeit des Parlaments — praktisch keine Bedeutung mehr. 288 In Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen sind Versuche, die Ministeranklage zu erheben, bereits im Landtag gescheitert. Ungeachtet der mit der Ministeranklage verbundenen rechtspraktischen Hindernisse 289 verdrängen die verfassungsrechtlich vorgesehenen umfangreichen Kontrollmöglichkeiten des Parlaments sowie der nahezu lückenlose Gerichtsschutz die Ministeranklage größtenteils. Beispielsweise sind an die Einleitung eines Organstreitverfahrens oder das konstruktive Mißtrauensvotum erheblich geringere Voraussetzungen geknüpft als an die Ministeranklage.

cc)

Überlegungen de constitutione ferenda

Allerdings können den Anwendungsbereich der Ministeranklage erweiternde Verfassungsänderungen dazu beitragen, die Ministeranklage als einziges gemischt parlamentarisch-judizielles Kontrollverfahren 290 neu zu beleben: 291 Eine Ergänzung der bereits vorhandenen parlamentarischen Kontrollmittel entspricht insbesondere der Tendenz der Landesgesetzgeber, angesichts der anfangs beschriebenen, 292 auf Landesebene zu beobachtenden Kompetenzverschiebungen zugunsten der Exekutive, die Position der Landtage gegenüber der Regierung zu stärken. Zudem setzt das Organstreitverfahren im Unterschied zur Ministeranklage die unmittelbare Betroffenheit der Antragsteller voraus und sieht als Rechtsfolge 287 Unbestritten ist inzwischen, daß die Ministeranklage weder straf- noch disziplinarrechtliche Funktion erfüllt: Kröger (Fn. 70 S. 105), S. 161; Schneider, ZParl. 1985, 494 (505). 288

Braun, BaWüV-Komm., Art. 57, Rz. 4; Draht, VVDStRL 9 (1952), 17 (26); Groß, in: Zinn/Stein, HessV-Komm., Art. 115, Anm. 2; Kleinrahm, in: Geller/ders./Dickersbach, NRWV-Komm., Art. 63, Anm. 2; Kröger (Fn. 70 S. 105), S. 161; Meder, BayV-Komm., Art. 59, Rz. 1. 289

Vergi, hierzu auch: SchlHolEnquêtekommission (Fn. 8 S. 25), S. 27.

290

Auf die Rechtlichkeit des Verfahrens weisen auch Menzel, DÖV 1969,765 (769) und Weis (Fn. 44 S. 35), S. 184 hin. 291

Busse, Regierungsbildung, S. 113 spricht dem Instrument eine Präventivwirkung zu. Auch Freund, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 307 (345) schließt eine künftige Wirkung der Anklage insbesondere im Fall von Bestechungsaffären oder rechtswidrigem Umgang mit Haushaltsmitteln nicht aus. 292

Hierzu (S. 48) ff.

Α. Staatsorganisation

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nicht die Amtsenthebung des Ministers vor. Darüber hinaus kann sich im Gegensatz zu den übrigen parlamentarischen Kontrollmöglichkeiten ein Minister der Ministeranklage durch sein Ausscheiden aus der Regierung nicht entziehen. Ferner macht es einen qualitativen und öffentlichkeitswirksamen Unterschied, ob ein unumstritten (auch) politisch motiviertes Parlament einem Minister das Vertrauen beispielsweise durch Mißtrauensvotum entzieht, oder ob ein pouvoir neutre über sein weiteres Verbleiben im Amt entscheidet. Um den in dem extrem hohen Quorum der Ministeranklage begründeten Anachronismus zum Mißtrauensvotum aufzulösen, wären die Verfassungsgeber gut beraten, wenn sie schon der einfachen Mehrheit der gesetzlichen Mitglieder die Möglichkeit eröffneten, den Minister durch eine Anklage zur Verantwortung zu ziehen. Ein inflationärer Gebrauch des Instruments ist aufgrund der Entscheidung des Verfassungsgerichts nicht zu befürchten. Angesichts des kaum justitiablen Tatbestandsmerkmals der „schweren Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Wohlfahrt des Landes" in der rheinlandpfälzischen Bestimmung 293 sollte hierauf ganz verzichtet werden. Im Sinne der Praktikabilität der Institution der Ministeranklage sollte darüber hinaus in Bayern, Bremen, Niedersachsen und im Saarland auf den mit erheblichen Beweisschwierigkeiten verbundenen Vorsatzschuldvorwurf verzichtet und auf grobfahrlässiges oder leichtfahrlässiges Verhalten nach dem Vorbild der hessischen Regelung abgestellt werden. d)

aa)

Verknüpfung der Amtsperiode der Regierung mit der Legislaturperiode des Landtags Situation nach dem Grundgesetz und den überwiegenden Landesverfassungen

Entsprechend Art. 69 Abs. 2 GG schreiben die meisten Landesverfassungen die automatische Beendigung des Ministerpräsidentenamts bei Zusammentritt des neuen Landtags fest 2 9 4 oder statuieren zumindest eine Rücktrittspflicht des Regierungschefs. 295 Gleiches ist Art. 44 Abs. 1 BayV sowie Art. 107 Abs. 2 BremV zu entnehmen, wonach die Amtszeit des Ministerpräsidenten auf „vier Jahre" begrenzt ist bzw. die Senatsmitglieder für die ,»Dauer der Wahlperiode der 293 Kritisch auch: Busse, Regierungsbildung, S. 106; Dauster, Stellung, S. 291; Süsterhenn/Schäfer, RhPfV-Komm., Art. 131, Anm. 4b; Weis (Fn. 44 S. 35), S. 179 f. 294

Art. 55 Abs. 2 BaWüV; Art. 85 Abs. 1 S. 1 BrandV; Art. 50 Abs. 1 S. 1 MeVoV; Art. 33 Abs. 2 NdsV; Art. 62 Abs. 2 NRWV; Art. 87 Abs. 3 S. 1 SaarlV; Art. 68 Abs. 2 SächsV; Art. 71 Abs. 1 SaAnhV; Ait. 27 Abs. 1 S. 1 SchlHolV; Art. 75 Abs. 2 S. 1 ThürV. 295

Art. 113 Abs. 2 HessV.

1

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Bürgerschaft" gewählt werden. 296 Aufgrund der Abhängigkeit der übrigen Regierungsmitglieder vom Regierungschef wird das Schicksal der Gesamtregierung mit dem des Regierungschefs verknüpft: die Beendigung des Ministerpräsidentenamtes hat die Beendigung der gesamten Regierungsämter zur Folge. Lediglich nach der vom Kollegialgrundsatz geprägten Verfassung Bremens hängt die Amtszeit der Senatoren nicht mit der des Ministerpräsidenten zusammen, sondern endet gleichberechtigt und voneinander unabhängig mit Zusammentritt des neuen Senats.

bb)

Situation in Berlin, Hamburg, Rheinland-Pfalz de constitutione lata

Nur die Landesverfassungen von Berlin, Hamburg und Rheinland-Pfalz sehen keine ausdrückliche Verknüpfung zwischen Amtszeit der Regierung und Legislaturperiode vor. Unabhängig von der durch das Bundesverfassungsgericht festgestellten grundsätzlichen Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz 297 führte diese Lösung zu heftigen Kontroversen innerhalb des Schrifttums. Während teilweise angenommen wird, daß das Amt des Ministerpräsidenten über den Wechsel der Wahlperiode hinaus bis zum freiwilligen Rücktritt oder bis zur Ablösung des Ministerpräsidenten im Wege des konstruktiven Mißtrauensvotums fortdauern kann, 2 9 8 sind nach der Gegenmeinung die Bestimmungen über die potentiell ewige Landesregierung als Relikt des monarchisch-konstitutionellen Staatsrechts und Abweichung von den Grundregeln der parlamentarischen Demokratie der Gegenwart einschränkend dahingehend auszulegen, daß die Landesregierung regelmäßig mit Zusammentritt des neuen Parlaments zurückzutreten habe. 299 296 Brandt, ZParl. 1983, 109 (111); Kratzer, BayVBl. 1969,349; Schweiger, in: Nawiasky/Leusser, BayV-Komm., Art. 44, Rz. 3; Peine, Der Staat 21 (1982), 335. 297

Hierzu bereits (S. 35 mit Fn. 44 S. 35).

298

Knies, JuS 1975, 420 (422); Kratzer, BayVBl. 1969, 349; Mannzen, JöR 6 (1957), 251 (271); Menzel, DÖV 1969, 765 ff; Peine, Der Staat 21 (1982), 335 (358 ff); Pfennig/Neumann, BerlinV-Komm., Art. 41, Rz. 3; Rauschning, in: Starck, FG BVerfG II, S. 214 (225); Uhlitz, DÖV 1956,485 (486 f); Weis (Fn. 44 S. 35), S. 69 ff. Für Hamburg: Drexelius/Weber, Hamb V-Komm., Art. 34, Anm. 4; Glatz/Haas, JöR 6 (1957), 223 (236); Schwabe, in: Hoffmann-Riem/Koch, HambStVerwR, S. 32 (56 f); Tögel, Senate, S. 126 ff. 299

Friedrich, JöR 30 (1981), 197 (205 f, 219); Friesenhahn, VVDStRL 16 (1958), 9 (43 f); Häberle, JZ 1969, 613 (617); Krause, DÖV 1975,401 (402 ff, für Art. 90 SaarlV a.F.); Nawiasky, Grundgedanken, S. 98; Nawiaski, in: ders./Leusser, BayV-Komm., III, S. 29 f; Schäfer, DVB1. 1969,737 (738 f); Schneider, in: Starck/Stern, LVerfG III, S. 91 (97 f). Für die RhPfV: Süsterhenn/Schäfer, RhPfV-Komm., Art. 98, Anm. 3a. Für die HambV: Bernzen/Sohnke, Hamb V-Komm., Art. 34, Rz. 1 ; Ipsen, HambV, S. 192 ff; ders., in: FS f. Zeidler, S. 1177 (1187); Gottschalck, Hamburgische Bürgerschaft, S. 81ff, lehnt

Α. Staatsorganisation

1

aaa) Grammatische Auslegung Das Schweigen der umstrittenen Länderverfassungen in diesem Punkt läßt weder auf Zulässigkeit noch auf Unzulässigkeit der unbegrenzten Amtszeit der Regierung zweifelsfreie Rückschlüsse zu. Der Verzicht auf eine Positivierung nach dem Vorbild der übrigen Landesverfassungen und des Grundgesetzes spricht eher für die verfassungsgesetzliche Zulässigkeit „ewiger" Landesregierungen. bbb) Genetische Auslegung In Hamburg lassen entstehungsgeschichtliche Erwägungen den Schluß zu, daß die Amtszeit der Regierung gerade nicht an die Legislaturperiode geknüpft werden sollte. Die heutige Regelung orientiert sich am Vorbild der entsprechenden Vorschriften der Hamburger Landesverfassung von 1921, die nach überwiegender Ansicht keine Rücktrittspflicht des Senats normierte. 300 Hätte der Verfassungsgeber von 1952 die Rechtslage nicht in diesem Sinne für eindeutig gehalten, hätte er entsprechende ausdrückliche Rücktrittsvorschriften normiert. Ferner wurde ein im Rahmen der Verfassungsdebatten von der F.D.P.-Fraktion eingebrachter Antrag, der die Begrenzung der Amtszeit der Regierung auf die Wahlperiode zum Inhalt hatte, abgelehnt. 301 Die Verfassungsdebatten in Berlin und Rheinland-Pfalz geben zwar keine eindeutigen Auslegungshilfen, legen aber die Vermutung nahe, daß es Wille des Verfassungsgebers war, die Landesregierung nur für die Dauer der Wahlperiode zu bestellen. 302 ccc) Systematische Auslegung Dem Systemzusammenhang der hamburgischen und rheinland-pfälzischen Verfassungsbestimmungen zur Regierungsbestellung und -abberufung stehen über die Legislaturperiode hinaus währenden Landesregierungen nicht entgegen. Hier erfolgen sowohl Wahl als auch Abberufung der Senatoren bzw. des Ministerpräsidenten mit qualifizierter Mehrheit. Aus der Sicht des Landtages kann es letztlich irrelevant sein, ob die Regierung von sich aus zurücktritt, oder ob sie durch ein konstruktives Mißtrauensvotum zu Fall gebracht wird, da für das Mißtrauensvotum und die Neubildung der Regierung identische Quoren erforderlich sind. zwar eine automatische Beendigung des Amtes, bejaht aber eine Rücktrittsverpflichtung des Senats. 300

Hierzu: Tögel, Senate, S. 127 f.

301

12. Sitzg. d. Hamburger Bürgerschaft vom 28. 5. 1952, S. 712 (720).

302

Vergi, dahingehende Äußerungen: Abg. Wuermeling (CDU), Ber. RhPfLVers., 8. Sitzg. vom 23. - 25. 4. 1947 (RhPfLTDrs. 16, S. 5); Abg. Lucht, StadtVOVers. GroßBerlin, 1. Wahlp., 60. Sitzg. vom 22. 3. 1948, S. 25. 11 Stiens

12

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen ddd) Teleologische Auslegung

Unbeschadet dieser landesspezifischen Erwägungen ist die Vereinbarkeit einer potentiell ewigen Regierung mit Sinn und Zweck des parlamentarischen Systems zweifelhaft. Kontinuität der Regierung einerseits und Diskontinuität des Parlaments andererseits würde den Legitimationszusammenhang zwischen Volk, Volksvertretung und Regierung verändern. 303 Auch wenn die Regierung nicht unmittelbar demokratisch legitimiertes Organ ist, besteht eine gewisse Akzessorietät zwischen ihrer Zusammensetzung und der des Parlaments. Tritt durch Wahlen eine Änderung der parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse ein, so ändert sich auch die Legitimationsgrundlage der Regierung. Darüber hinaus setzt das für das parlamentarische System kennzeichnende Vertrauensverhältnis zwischen Landtag und Regierung voraus, daß das neu zusammentretende Parlament zur Regierungsbildung berufen ist. 3 0 4 Der Hinweis, das konstruktive Mißtrauensvotum könne den Rücktritt der Regierung ersetzen, widerspricht der Eigenart dieses politischen Instruments. Die Abberufung der amtierenden Regierung durch eine spektakuläre Mißbilligungist mit einer „normalen" Ablösung nicht vergleichbar. 305 eee) Überlegungen de constitutione ferenda In Anbetracht insbesondere der teleologischen Erwägungen wäre es wünschenswert, wenn sich auch die Gesetzgeber Berlins, Hamburgs 306 und Rheinland-Pfalz' zu einer mit dem Grundgesetz und den übrigen Landesverfassungen homogenen Regelung entschließen könnten, nachdem auch 1979 die saarländische und 1990 die schleswig-holsteinische Verfassung entsprechend abgeändert wurden. In Berlin und Rheinland-Pfalz bedeutete diese Änderung ohnehin verfassungsrechtliche Fixierung bereits praktizierter Vorgehensweise: Seit fünfzig Jahren ist 303

Vergi.: SchlHolEnquêtekommission (Fn. 8 S. 25), S. 19.

304

Ipsen, HambV, S. 293; ähnlich auch: Häberle, JZ 1969,613 (616); Nawiasky, Grundgedanken^. 98; Schneider, in: Starck/Stern, LVerfG III, S. 91 (97 f). 305 m

Friedrich, JöR 30 (1981), 197 (204); Weis (Fn. 44 S. 35), S. 71.

Vergi, den dahingehenden Vorschlag der Stadtstaatenkommission, hierzu: Wieske, ZParl. 1988,447 (450); sich anschließend: Westphal, in: FS f. Semler, S. 83 (91). Siehe auch den von der Enquêtekommission Berlin (hierzu: Fn. 11 S. 25) vorgeschlagenen Art. 41 Abs. 6 BerlinV sowie die Vorschläge der Enquêtekommission »Parlamentsreform" Hamburg (Fn. 12 S. 25), S. 88 f; a.A. lediglich Fuchs, in: ders., Landesverfassungsrecht, S. 126, der die Notwendigkeit einer Gesetzesänderung in Berlin unter Hinweis auf den ,/egelmäßig freiwilligen Rücktritt des Senats" verneint.

Α. Staatsorganisation

1

in beiden Ländern der freiwillige Rücktritt der Regierung nach Konstituierung des neuen Parlaments gefestigte Verfassungspraxis. Nur in Hamburg wird die Regierungszeit in der Praxis nicht durch das Ende der Wahlperiode begrenzt. 307 Zuletzt brachten die Wahlergebnisse im Juni 1982 und November 1986 keine handlungsfähigen Bürgerschaftsmehrheiten, so daß der Senat von der ihm zustehenden Möglichkeit des Rücktritts nicht Gebrauch machte und im Amt blieb. Die Bürgerschaft beendete von sich aus den verfassungspolitisch labilen Zustand durch Selbstauflösung. 4. Regierungsführung Das in den Vorschriften über die Regierungseinsetzung und -abwahl zum Ausdruck kommende Verhältnis zwischen Regierungschef, Regierungskollegium und Parlament spiegelt sich auch in den Vorschriften über die Regierungsführung wider. Die folgende Darstellung konzentriert sich auf die Verteilung der Richtlinienkompetenz, die Hauptbefugnis bei der Regierungsführung. 308

a) Flächenstaaten In Anlehnung an die grundgesetzliche Regelung liegt auch nach den Landesverfassungen der Flächenstaaten die Festlegung der Richtlinien der Politik ausschließlich bei dem Ministerpräsidenten. 309 Dabei erfüllt die Richtlinienkompetenz als Führungsinstrument des Regierungschefs die Funktion, die Einheitlichkeit der Landeskabinette gegenüber Öffentlichkeit und Parlament zu gewährleisten. 310 307 Zur Verfassungspraxis bis 1956 allg.: Uhlitz, DÖV 1956, 485 (486); bis 1980: Weis (Fn. 44 S. 35), S. 72 f, der zu Recht Rückschlüsse auf Gewohnheitsrecht verneint: S. 85 ff. Ablehnend zur hamburgischen Verfassungspraxis: Ipsen, HambStVerwR, S. 292 ff; ders., VVDStRL 16 (1958), 112(116). 308

Die hiervon zu unterscheidende Leitung der Geschäfte der Landesregierung ist zumeist in den Geschäftsordnungen geregelt. Der verfassungsrechtlich fixierte Regierungsvorsitz fungiert lediglich als Hilfsbefugnis zur Regierungsführung: Katz, Verwaltungsführung, S. 98; Kröger (Fn. 70 S. 105), S. 54 ff; Liesegang, in: v. Münch, GG-Komm., Art. 65, Rz. 12; Stem, StaatsR II, S. 305. 309

Art. 49 Abs. 1 S. 1 BaWüV; Art. 47 Abs. 2 BayV; Art. 89 S. 1 BrandV; Ait. 102 S. 1 HessV; Art. 46 Abs. 1 MeVoV; Art. 37 Abs. 1 S. 1 NdsV; Art. 55 Abs. 1 NRWV; Art. 104 S. 1 RhPfV; Art. 91 Abs. 1 S. 1 SaarlV; Art. 63 Abs. 1 SächsV; Art. 68 Abs. 1 SaAnhV; Art. 29 Abs. 1 S. 1 SchlHolV; Art. 76 Abs. 1 S. 1 ThürV; Art. 65 Abs. 1 S. 1 GG. 310

Vergi, nur: Dauster, Stellung, S. 125; Karehnke, DVB1. 1974, 101 (111); Kröger (Fn. 70 S. 105), S. 38. Zur inhaltlichen Aufschlüsselung des Begriffs „Richtlinienpoli-

1

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen aa)

Bayern, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein

Die überwiegende Meinung überantwortet dem Ministerpräsidenten in den genannten Flächenländern die Kompetenz zur Entscheidung der grundlegenden politischen Leitlinien hinsichtlich der Innen- und Außenpolitik sowohl in Form von Rahmen- 3 1 1 als auch in Form von Einzelfallentscheidungen unter der Voraussetzung, daß das »Prinzipielle seinen Sitz in einer konkreten Sachfrage selbst hat". 3 1 2 Die Rahmenentscheidungen sind dann von den Ministern auszufüllen und zu konkretisieren. Wie sich aus der Garantie der Ressortselbständigkeit und -eigenverantwortung nur „innerhalb der Richtlinien des Ministerpräsidenten" ergibt, sind die Richtlinienentscheidungen für die Mitglieder der Regierung rechtlich bindend. 313 Damit ist zugleich klargestellt, daß die Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten die Ressortkompetenz der einzelnen Minister begrenzt. Diese uneingeschränkte Kompetenz des Regierungschefs, die wesentlichen und grundsätzlichen Fragen der Staatsleitung zu entscheiden, erklärt sich bereits aus seiner Stellung als einziges unmittelbar vom Landtag legitimiertes Organ. Der hieraus resultierende Legitimationsvorsprung gegenüber den übrigen Regierungsmitgliedern wird verfassungsgesetzlich sichtbar in dem ihm zugestandenen weitreichenden Kompetenzen zur Regierungsbildung unabhängig von parlamentarischen Einflüssen oder Mitwirkungskompetenzen des Regierungskollegiums. Auch die Vorschriften über die Regierungsabwahl, insbesondere die Tatsache, daß sich Mißtrauensantrag und Vertrauensfrage ausschließlich auf die Person des Ministerpräsidenten konzentrieren, unterstreichen dessen herausragende Stellung in der Regierungsorganisation. Aus dem systematischen Zusammenhang der Verfassung ist es also folgerichtig, wenn die Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten dahingehend ausgelegt wird, ihm die Befugnis zu übertragen, in allen wichtigen und grundsätzlichen Fragen verbindlich generelle Anweisungen zu geben und Einzelanordnungen zu treffen.

tik": Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 206; Dickersbach, in: Geller/Kleinrahm/ders., NRWV-Komm., Art. 55, Anm. 2a; Karehnke, DVB1. 1974, 101 (107); Kröger (Fn. 70 S. 105), S. 37; Stem, StaatsR II, S. 301 f. 311

Stem, StaatsR II, S. 303.

312

Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 65, Rz. 2.

313

Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 206; Dauster, Stellung, S. 123; Dickersbach, in: Geller/Kleinrahm/ders., NRWV-Komm., Art. 55, Anm. 2c; Kröger (Fn. 70 S. 105), S. 39; Schenke, Jura 1982,337 ( 441); Schweiger, in: Nawiasky/Leusser, BayV-Komm., Art. 47, Rz. 4.

Α. Staatsorganisation bb)

15

Baden-Württemberg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen

Schwieriger zu beurteilen ist die Frage, wie sich das bereits in den Vorschriften zur Einsetzung und Abwahl der Regierung zum Ausdruck kommende stärker ausgeprägte Kollegialprinzip der übrigen Flächenländer zu der Richtlinienkompetenz des Regierungschefs verhält. Hier steht das Kanzlerprinzip nicht so eindeutig im Vordergrund, wie dies im Bund und in den übrigen Flächenstaaten der Fall ist. Die weniger dominante Stellung des Regierungschefs im Regierungsgefüge findet ihren Niederschlag in Vorschriften über das materielle Kabinettsbildungsrecht des Ministerpräsidenten, das in Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und dem Saarland durch parlamentarische Zustimmungserfordernisse Beschränkungen unterworfen ist. Hinsichtlich der Vorschriften zur Regierungsabwahl kommt die schwächere Stellung des Regierungschefs in den Verfassungen von Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und vom Saarland zum Ausdruck. Hier kann sich das Mißtrauensvotum sowohl gegen den Ministerpräsidenten als auch gegen die gesamte Landesregierung richten und umgekehrt die Vertrauensfrage nur von der Regierung als Kollegium nicht aber von dem Ministerpräsidenten alleine gestellt werden. Das demgegenüber stärker in den Vordergrund gerückte Kabinettsprinzip, die Kollegialberatung und -beschlußfassung, wird bereits in den Vorschriften zur Verteilung der Organisationskompetenzen von Baden-Württemberg, Hessen, Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Rheinland-Pfalz sichtbar. Ganz besonders deutlich wird die Zuständigkeitsverteilung zwischen dem Ministerpräsidenten einerseits und dem Regierungskollegium andererseits in den Katalogen der Verfassungen von Baden-Württemberg, Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen, die die Beschlußgegenstände der Landesregierung regeln. 314 In dem baden-württembergischen und dem wortgetreu nachgebildeten sächsischen Aufgabenkatalog bezieht sich die Zuständigkeit des Kabinettskollegiums sogar auf alle Fragen von grundsätzlicher und weittragender Bedeutung. Das hieraus resultierende Spannungsverhältnis 315 zwischen Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten und Zuständigkeit des Regierungskollegiums wird dadurch aufgelöst, daß die dem Kabinett in toto übertragenen Aufgaben, die zugleich richtlinienfähige Sachverhalte betreffen, die Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten insofern einschränken, als er lediglich befugt ist,

314

Art. 49 Abs. 2 BaWüV; Art. 37 Abs. 2 NdsV; Art. 64 SächsV; Art. 68 Abs. 3 SaAnhV; Art. 76 ThürV. 315

Katz, Der Bürger im Staat 1977, V (VII); ders., Verwaltungsführung, S. 75.

1

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

generelle Anordnungen zu treffen, während für die Ressorts verbindliche Einzelfallentscheidungen ausgeschlossen sind. 3 1 6 Hierdurch kann die vom Gesetzgeber gewollte prinzipielle Gleichrangigkeit von Richtlinien- und Kollegialkompetenz gewahrt bleiben: Die dem Kabinett als Regierungskollegium übertragenen Aufgaben werden nicht ausgehöhlt und dem Ministerpräsidenten seine Befugnis als oberste Leitungsinstanz nicht abgesprochen; er ist weiterhin führendes Regierungsorgan und für die Vertretung und effektive Verwirklichung der gesamtstaatlichen Interessen und Ziele zuständig.

b) Stadtstaaten Nach Art. 58 Abs. 2 und 4 BerlinV liegt das Initiativrecht der Richtlinienbestimmung beim Regierenden Bürgermeister; dieser ist aber bei Verabschiedung der Richtlinien an die Zustimmung des Senats und des Abgeordnetenhauses gebunden. Die Mitwirkungskompetenzdes Parlaments in Berlin wurde vom Verfassungsgeber damit begründet, daß die Richtlinienkompetenz Spiegelbild der in der Bevölkerung herrschenden vielfältigen Willensströmungen sei und somit am ehesten durch die Volksvertretung verkörpert werden könne. 317 In Hamburg ist zwar der Bürgerschaft keine Sanktionierungskompetenz hinsichtlich der Koordination der Regierungspolitik eingeräumt, die Richtlinienkompetenz ist aber ebenfalls dem gesamten Senatskollegium überantwortet (Art. 33 Abs. 1 HambV). Im Unterschied zu der Berliner Regelung steht dem Hamburger Bürgermeister aber kein eigenes Initiativrecht zu. Die Verfassung Bremens trifft hinsichtlich der Richtlinienkompetenz keine eindeutige Regelung. Einzige dahingehende Vorschrift ist Art. 118 Abs. 1 S. 1 BremV, wonach der „Senat die Verwaltung 318 nach den Gesetzen und den von der Bürgerschaft gegebenen Richtlinien führt". Damit ist klargestellt, daß die 316

Dauster, Stellung, S. 148; Katz, Verwaltungsführung, S. 84. Weitergehender: Müller, SächsV-Komm., Art. 63, Anm. 4 und Reich, SaAnhV-Komm., Art. 68, Rz. 6, die die Richtlinienkompetenz nur für subsidiär anwendbar erklären. 317

Allerdings hat sich das parlamentarische Zustimmungsrecht in der Verfassungspraxis als weitgehend überflüssig erwiesen: Härth, JR 1986,221 (225). Bislang sind die Richtlinien noch nie auf parlamentarische Ablehnung gestoßen. In Berlin wird ein Grund hierfür auch in der dem Parlament belassenen viel zu kurz bemessenen Frist von zwei Tagen zum Studium der vom Regierenden Bürgermeister vorgelegten Richtlinien liegen, die nach § 29 Abs. 2 BerlinGOAbgh. noch unterschritten werden kann. 318 Dabei bezieht sich der Begriff der Verwaltung nicht lediglich auf den nachgeordneten Verwaltungsbereich, sondern den gesamten Bereich der Regierungspolitik: Preuß, in: Krönig, BremV, S. 301 (330 ff); Spitta, Brem V-Komm., Art. 118, S. 221; Tögel, Senate, S. 199.

. Staatsoganisation

1

Richtlinienkompetenz jedenfalls nicht dem Senatspräsidenten alleine zugewiesen ist. In Zusammenschau mit den Vorschriften über Wahl und Abwahl des Senatspräsidenten ergibt sich vielmehr, daß die Verwaltungsführung in Anlehnung an die hamburgische Vorschrift dem Senat als Kollegium zusteht, darüber hinaus aber noch parlamentarischer Mitwirkung unterliegt. Letztere ist wesentlich weitgehender als in Berlin: Während in Berlin die von Regierendem Bürgermeister und Senat einvernehmlich aufgestellten Richtlinien nur der Bestätigung durch das Abgeordnetenhaus bedürfen, hat in Bremen gemäß Art. 118 Abs. 1 S. 1 BremV die Bürgerschaft selbst die Befugnis, mit rechtsverbindlicher Wirkung dem Senat Verwaltungsrichtlinien vorzugeben. In der Verfassungspraxis hat die bremische Bürgerschaft von ihrer Anweisungsbefugis zwar nur selten Gebrauch gemacht und noch nie in dem Sinne, daß die Richtlinien den exekutiven Handlungsspielraum hätten beträchtlich einengen können. Letzteres ist jedoch dann durchaus realistisch, wenn sich die Regierung nicht mehr durch die Parlamentsmehrheit unterstützt sieht. 319 Die in allen Stadtstaaten dem Regierungskollegium, in Hamburg unter Mitwirkung des Abgeordnetenhauses und in Bremen sogar nach den Vorgaben der Bürgerschaft zugewiesene Kompetenz zur Koordinierung der Regierungspolitik verdeutlicht wieder in besonders prononcierter Weise die hier ausgeprägte schwache verfassungsrechtliche Stellung des Regierungschefs als „Erster und Gleichen", die bereits in den Vorschriften über die Senatorenernennung und -entlassung, die Verteilung der Organisationsgewalt und die Bestellung des Stellvertreters zum Ausdruck kommt und bestätigt wird durch die Vorschriften über die Regierungsabwahl: In den Stadtstaaten kann jedes Regierungsmitglied Adressat des Mißtrauensvotums sein; die Vertrauensfrage in Hamburg steht nicht dem Ersten Bürgermeister, sondern dem Regierungskollegium zu. Dementsprechend ist es folgerichtig, wenn den Regierungschefs bei der Aufstellung der politischen Richtlinien kein besonderes Gewicht beigemessen wird. Ebenso wie alle anderen Regierungsmitglieder steht ihm in allen Stadtstaaten lediglich eine Mitentscheidungsbefugnis zu, die sich nur in Berlin auf ein Vorschlagsrecht erstreckt. Andererseits liegt auf der Hand, daß aus dem auch bei Verteilung der Richtlinienkompetenz streng durchgehaltenen Kollegialprinzip in den Stadtstaaten Durchsetzungsschwierigkeiten des Regierungschefs resultieren: Da die Beanstandung richtlinienwidrigen Verhaltens nur der Regierung als Kollektivorgan obliegt, fehlt ihm insbesondere die Kompetenz, die Ressortführung der einzelnen Minister zu beeinflussen. Auch wenn die Bürgermeister in der Praxis die institutionellen Schwächen ihrer Stellung aufgrund des hohen Ansehens ihres Amtes und ihrer Fähigkeit zur Integration selbst ausgleichen konnten, 320 fehlt es bislang 319

Tögel, Senate, S. 175.

320

Hinsichtlich der bremischen Bürgermeister: Krönig, RuP 1988,1 (4).

18

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

an einem rechtlich durchsetzbaren Mittel zur politischen Führung in den stadtstaatlichen Kabinetten. In diesem Sinne ließe die Einräumung der Kompetenz zur Bestimmung der politischen Leitlinien die Regierungschefs der Stadtstaaten entsprechend ihrer politischen Bedeutung auch aus rechtlicher Perspektive zum tatsächlichen Führungsorgan des jeweiligen Senatskollegiums avancieren. 321

ΠΙ.

Landesverfassungsgericht 1. Überblick

Die Verfassungsgerichtsbarkeit der Länder mit eigener Domäne gegenüber dem Bundesverfassungsgericht ist Bestätigung und Krönung 3 2 2 der aus der gliedstaatlichen Verfassungsautonomie resultierenden grundsätzlichen Unabhängigkeit der Verfassungsräume von Bund und Ländern. 323 Das jeweilige Landesverfassungsgericht ist nicht nur zur authentischen Interpretation der Landesverfassung befugt, sondern, da mit den historischen und strukturellen Besonderheiten des Landes vertraut, zur Fortbildung der Landesverfassung unter Berücksichtigung der veränderten Lebensverhältnisse besonders geeignet. Hierdurch kommt den Landesverfassungsgerichten nicht nur die Funktion als Hüter der Landesverfassung zu. Die Etablierung eines Verfassungsgerichts ist vielmehr auch Attribut der staatlichen Identität eines Landes, die Verfassungsrechtsprechung ein integrierender Bestandteil der Landesverfassungen. 324 Zwar hat das Bundesverfassungsgericht unstreitig die herausragende Position in der Verfassungswirklichkeit und der wissenschaftlichen Fachwelt eingenommen; die Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte und ihr Beitrag zur Entfaltung und Entwicklung des Verfassungsrechts stehen im Hintergrund des öffentlichen Interesses. Allerdings gibt es auch Bereiche, in denen sich die 321

Vergi, auch die Vorschläge von: Härth, JR 1986, 221 (225) u. der Stadtstaatenkommission, hierzu: Wieske, ZParl. 1988, 447 (450); Zwischenbericht d. BremVerfReformAusschuß vom 26. 5. 1971 (BremBürgDrs. Abt. III, Nr. 70, S. 7); hierzu: Hambusch, ZParl. 1973, 355 (360 ff); Vertreter der CDU-Fraktion in dem BremVerfAusschuß, Ausschußbericht 1993 (Fn. 10 S. 25), S. 9. Siehe auch den von der Enquêtekommission Berlin (hierzu: Fn. 11 S. 25) vorgeschlagenen Art. 43 Abs. 1 BerlinV. A.A. die Mehrheit des BremVerfAusschusses, a.a.O.; wohl auch: Krönig, RuP 1988,1 (5). 322

Pestalozzi VerfProzeßR, § 21, Rz. 4.

323

Hierzu bereits (S. 28 ff).

324

Bethge, BayVBl. 1985, 257 (261); Grawert, NJW 1987, 2329 (2337); Isensee, SächsVBl. 1994, 28 (29); Knöpfle, BayVBl. 1984, 296 (299); Krause, JuS 1975, 159 f; Leisner, FS BayVerfGH, S. 183 (190 f). Zum Verfassungsgericht des Landes Brandenburg: Kluge/Wolnicki, a.a.O.

Α. Staatsorganisation

1

Judikatur des Bundesverfassungsgerichts und die der Landesverfassungen wechselseitig anregen und ergänzen. Landesverfassungsgerichtliche Entscheidungen haben beispielsweise im Bereich des Parlamentsrechts, zum staatlichen Schulunterricht, zur Stellung der Hochschulen, zum Begriff der Menschenwürde, staatlichen Bildungszielen, zur Religionsfreiheit oder zum Kommunalrecht bundesweite Resonanz erfahren. 325 Hinsichtlich der Judikatur zu den parlamentarischen Untersuchungsausschüssen nehmen die Landesverfassungsgerichte inzwischen sogar die führende Rolle ein. 3 2 6 Mit Ausnahme Schleswig-Holsteins haben alle Bundesländer 327 eigene Verfassungsgerichte — teils als „Verfassungsgericht" oder „Verfassungsgerichtshof 4, teils als „Staatsgerichtshof 4 bezeichnet 328 — etabliert. Auch Berlin verfügt seit dem Wegfall des Besatzungsrechts über einen Landesverfassungsgerichtshof. 329 Der in den Landesverfassungen von Bayern, Hessen, MecklenburgVorpommern, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Thüringen dem Landesverfassungsgericht gewidmete eigene Abschnitt zwischen den Kapiteln „Regierung" und „Gesetzgebung" unterstreicht Stellung und Funktion des Verfassungsgerichts als gleichwertiges Verfassungsorgan neben Parlament und Regierung. Die Verfassungsgeber von Rheinland-Pfalz präferierten eine Plazierung im Kapitel über den „Schutz der Verfassung" zusammen mit Bestimmungen zur Verfassungsänderung. Hierdurch wird die primär dem Verfassungsgericht zugewiesene Rolle als „Hüter der Verfassung" zum Ausdruck

325

Aufzählung bei: Stem, in: Starck/ders., LVerfG I, S. 1 (23).

326

Hierzu bereits (S. 115) ff.

327

Vergi, zum Erlaß der Verfassungsgerichte von Brandenburg: Pestalozza, DVB1. 1993, 1063 ff, von Sachsen: Pestalozza, LKV 1993, 254 ff, von Sachsen-Anhalt: Mahrenholz, NJ 1994,97 ff; Pestalozza, LKV 1994,11 ff. 328 Sachliche Unterschiede ergeben sich aus den unterschiedlichen Bezeichnungen aber nicht: Maurer, in: Feuchte, BaWüV-Komm., Art. 68, Rz. 2. Zu Kontroversen um die Namensgebung: Fiedler, in: Starck/Stern, LVerfG I, S. 103 (125 ff); vergi, jüngst: NdsSonderausschuß (Fn. 9 S. 25) S. 32 f. 329

Zur Errichtung des BerlinVerfGH: Pestalozza, JR 1991,45 ff; Wille, BerlinVerfGH, S. 27 ff. Da die Vorschrift über den Verfassungsgerichtshof durch Art. 87a a.F. (17. ÄGBerlinV vom 22. 11. 1974, GVB1., S. 2741) suspendiert wurde, war bis 1990 unklar, ob das Bundesverfassungsgericht im Wege der Organleihe (Art. 99 GG) durch den Berliner Landesgesetzgeber als Landesverfassungsgericht angerufen werden konnte; hierzu: Scholz, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR I, § 9, Rz. 68.

1 D r i t t e s Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen gebracht. 330 Aber auch die Einbettung der zentralen Vorschriften über das Verfassungsgericht in den Abschnitten „Rechtspflege" oder „Rechtsprechung" in den Verfassungen von Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen und Sachsen läßt keinen Zweifel an der herausragenden, gegenüber allen anderen Verfassungsorganen selbständigen und unabhängigen Stellung des Landesverfassungsgerichts. 331

2. Zusammensetzung der Spruchkörper Auswirkung auf die Zusammensetzung der Gerichte hat insbesondere die Art und Weise, wie die Landesverfassungsgremien berufen werden. Während auf Bundesebene alle Richter gewählt werden, kennen einige Landesverfassungen darüber hinaus auch geborene Richter, also solche, die kraft ihres Hauptamtes automatisch Mitglied des Verfassungsgerichts werden. Die Richterwahl erfolgt wie auf Bundesebene aus dem Korps der Berufsrichter und der sonstigen Juristen sowie — im Unterschied zum Bund — aus dem Kreis sachkundiger Dritter.

a)

Geborene Mitglieder des Verfassungsgerichts

In Hamburg ist der jeweilige Präsident des Oberlandesgerichts mit dem Vorsitzenden des Verfassungsgerichts, in Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz der Präsident des Oberverwaltungsgerichts mit dem Vorsitzenden des Verfassungsgerichts identisch. 332 In Bremen werden der Präsident des Oberverwaltungsgerichts und in Nordrhein-Westfalen die beiden lebensältesten Oberlandesgerichtspräsidenten geborene Mitglieder. 333 Das zuständige Organ für die Ernennung der Richter in ihr Hauptamt und somit auch in das Nebenamt als Verfassungsrichter ist in Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz die Exekutive. In den Hansestädten wirkt die Exekutive nur 330

Vergi, aber die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 94, den Vorschriften über die Verfassungsgerichtsbarkeit einen eigenen Abschnitt zu widmen. 331

BVerfGE 36, 342 (357); 41, 88 (119); 60, 175 (209); Maurer, in: Feuchte, BaWüVKomm., Art. 68, Rz. 11; Starck, in: ders./Stem, LVerfG I, S. 155 (159); Stem, ebd., S. 1

(18,20).

332 Art. 65 Abs. 1 S. 1 HambV; Art. 76 Abs. 1 NRWV i.V.m. § 2 NRWVerfGHG; Art. 134 Abs. 2 S. 1 RhPfV, vergi, aber die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 92. 333

Art. 76 Abs. 1 NRWV; zu Art. 139 Abs. 2 S. 1 BremV: Hierzu (S. 25), Ausschußbericht 1993 (Fn. 10 S. 25), S. 8,15 und Ausschußbericht 1994 (Fn. 10), S. 9.

. Staatsoganisation

1

über die aus Mitgliedern der Bürgerschaft und des Senats bestehenden Richterwahlausschüsse m i t . 3 3 4 Der Einsatz geborener Verfassungsrichter soll insbesondere erhöhten juristischen Sachverstand indizieren und die Besetzung des Amtes der politischen Auseinandersetzung in größerem Maße entziehen.

b) aa)

Wahl der Verfassungsrichter Unmittelbarkeit der Wahl

Mit Ausnahme Hessens335 werden die Mitglieder der Landesverfassungsgerichte unmittelbar vom Landtag gewählt. Unter dem Aspekt des aus dem Gebot demokratischer Legitimation abgeleiteten Postulats, daß die Legitimationskette umso kürzer sein muß, je größer die Bedeutung des zu legitimierenden Staatsorgans ist, 3 3 6 erweist sich dieses Verfahren gegenüber dem Bundesverfahren als überlegen: Die in Art. 94 Abs. 1 S. 2 GG vorgeschriebene demokratische Legitimation der je zur Hälfte von Bundesrat und Bundestag gewählten Bundesverfassungsrichter wird durch die einfachgesetzliche Ausgestaltung, insbesondere durch das in § 6 BVerfGG vorgesehene indirekte Wahl verfahren stark abgeschwächt.337

bb)

Quoren

In Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz genügt es, wenn ein Kandidat die Mehrheit der abgegebenen

334

Hierzu: Stem, StaatsR II, S. 405 ff. Daher ist die Einschätzung von Knöpfle, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 231 (256), daß „regelmäßig die Exekutive ein Alleinberufungsrecht hat", nicht ganz richtig. 335

Die Berufsrichter werden durch einen nach dem Fraktionsproporz gebildeten Wahlmännerausschuß und die übrigen sechs Verfassungsrichter unmittelbar vom Landtag gewählt (§ 5 Abs. 2, § 6 HessStGHG). 336

Bettermann, in: FS f. Zweigert, S. 723 (724); Billing, Richterwahl, S. 94 f; Kröger, in: Starck, FG BVerfG I, S. 78 f. 337

Kritisch daher: Mahrenholz, NJ 1994, 97 (100); Majer, in: Umbach/Clemens, ΒVerfGG-Komm., § 6, Rz. 33 ff; Rinken, in: AK zum GG, Art. 94, Rz. 8.

12

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Stimmen auf sich vereinigt. 338 Gleiches gilt für Bremen, wobei allerdings für den Vorsitzenden die absolute Mehrheit beizubringen ist. 3 3 9 Strengere Anforderungen stellen die Verfassungen von Berlin, MecklenburgVorpommern, Niedersachsen und Sachsen-Anhalt: Dort wird die Zweidrittelmehrheit der anwesenden Abgeordneten vorausgesetzt, die in Niedersachsen und Sachsen-Anhalt mindestens die Mehrheit der Mitglieder des Landtages ausmachen muß. 3 4 0 Auch Brandenburg sieht mit der vorgeschriebenen absoluten Mehrheit ein erhöhtes Quorum vor (Art. 112 Abs. 4 S. 5 BrandV). Die höchsten Anforderungen schreiben die Länder Hessen, das Saarland, Sachsen und Thüringen vor: Für die Wahl der Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs ist die qualifizierte Mitgliedermehrheit beizubringen. 341 Vergleichbar sind die an die Wahl der Bundes Verfassungsrichter geknüpften Mehrheiten: Nach den §§ 5 ff BVerfGG werden je die Hälfte der Richter vom Bundestag und Bundesrat mit qualifizierter Mehrheit gewählt. Die Berufung der Verfassungsrichter mit nur einfacher Mehrheit ist unter dem Gesichtspunkt richterlicher Unabhängigkeit verfassungsrechtlich zweifelhaft, da sie keine Sicherheit vor politisch einseitiger Besetzung der Gerichte bieten kann. Mangels institutionell gesichertem Mitspracherecht der Opposition 342 ist diese auf den unsicheren Weg des Wechsels der parlamentarischen Mehrheiten verwiesen. Dagegen vermittelt die Berufung der Verfassungsrichter mit qualifizierter Parlamentsmehrheit den Verfassungsrichtern breite demokratische Legitimation und 338

§ 2 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 BaWüStGHG; Art. 68 Abs. 3 S. 1 BayV, § 4 Abs. 2 BayVerfGHG § 4 Abs. 2 S. 3, 4 NRWVerfGHG. In Hamburg und Rheinland-Pfalz ist mangels ausdrücklicher Regelung ebenfalls von der einfachen Mehrheit auszugehen. Vergi, aber den Vorschlag der hamburgischen Enquêtekommission ,Parlamentsreform" (Fn. 12 S. 25), S. 136 sowie den der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 90 f. 339

§ 2 Abs. 2, 3 BremStGHG.

340

Art. 84 Abs. 1 S. 2 BerlinV; Art. 52 Abs. 3 MeVoV; Art. 55 Abs. 2 S. 1 NdsV; Art. 74 Abs. 3 SaAnhV. 341 § 5 Abs. 7 S. 2 HessStGHG; Art. 96 Abs. 1 S. 2 SaarlV; Art. 81 Abs. 3 S. 1 SächsV; Art. 79 Abs. 3 S. 3 ThürV. 342

Die Wahlmodi sind daher von den jeweiligen Landtagsminderheiten heftig aber letztlich erfolglos bekämpft worden, vergi. Initiativen der SPD in BaWü, hierzu: Braun, ΒaWüV-Komm., Art. 68, Rz. 37. Kritisch auch: Körtge, DVB1. 1956,109 (111); Müller, ÖsterrZfÖffR 8 (1957/58), 149 (154 ff); Rinken, in: Krönig, BremV, S. 484 (498 f); Schlagenhauf, in: Fuchs, Landesverfassungsrecht, S. 227 (240); Schmidt, in: Meyer/Stolleis, HessStVerwR, S. 20 (44); Starck, ThürVBl. 1992, 10 (13); Willms, NJW 1955, 1209 f; ähnlich: Bettermann, in: FS f. Zweigert, S. 723 ff, 744 ff; Mahrenholz, NJ 1992, 1 (2); a.A. wohl: Schläfereit, HambVerfG, S. 108 f.

Α. Staatsorganisation

1

erhöht dadurch die allseitige Akzeptanz der Personalentscheidungen. 343 Die Zweidrittelmehrheit innerhalb der Entscheidungsgremien wird einen Einigungszwang innerhalb der politischen Parteien erzeugen, der eine einseitige parteienstaatliche Vereinnahmung des Verfassungsgerichts verhindern wird. Jedoch erscheint das Erfordernis der absoluten Zweidrittelmehrheit nach dem Vorbild der Verfassungen vom Saarland, Sachsen und Thüringen die beste Lösung, da allein sie geeignet ist, auch kleineren Fraktionen die Mitwirkung bei der Verfassungsrichterwahl zu ermöglichen. 344 Eine wirksamere Absicherung gegen die Dominanz der großen Parteien bei der Verfassungsrichterwahl wäre zwar die Einführung einer Dreiviertelmehrheit gewesen. Hierzu konnte sich aber kein Verfassungsgeber entschließen, da Nachteil dieser Regelung ist, daß für eine Verfassungsänderung, also auch für die Änderung des Quorums, bereits eine Zweidrittelmehrheit genügt. 345

cc)

Proporzmodell in Brandenburg und Bremen

In Sinne der Chancengleichheit der parlamentarischen Opposition kennen die brandenburgische und bremische Verfassung ein — allerdings abgeschwächtes — Proporzmodell: Nach Art. 139 Abs. 2 S. 3 BremV ist „bei der Wahl die Stärke der Parteien nach Möglichkeit zu berücksichtigen". Die Vorschrift ist jedoch nicht geeignet, hinsichtlich eines Parteienproporzes rechtsbindende Wirkung zu entfalten, wie sich aus der im doppelten Sinne unverbindlichen Formulierung ergibt. Die bremische Regelung diente offenbar Art. 112 Abs. 4 S. 2 BrandV zum Vorbild: 3 4 6 Auch hiernach ist „bei der Wahl [nur] anzustreben, daß die politischen Kräfte des Landes angemessen mit Vorschlägen vertreten sind". 3 4 7

343

Zur Stellung der Opposition bei der Verfassungsrichterwahl: Bettermann, in: FS f. Zweigert, S. 723 (725 ff). 344

Die in Hessen vorgesehene absolute Zweidrittelmehrheit ist dagegen lediglich einfachgesetzlich festgeschrieben und somit bereits mit einfacher Mehrheit wieder abänderbar. 345

Daher sorgte die „Große Koalition" in Berlin auch für die Ersetzung der ursprünglich für die Verfassungsrichterwahl vorgesehenen Dreiviertelmehrheit durch eine Zweidrittelmehrheit (GVB1. vom 11. 12. 1991, S. 279 f). 346

Auch in Berlin wurde im Entwurf der Fraktion Grüne/AL eine ähnliche Vorschrift vorgeschlagen: AOHBerlinDrs. XI/1006-5 (Art. 72 Abs. 1 S. 2 BerlinV). 347

Nach Häberle, JöR 42 (1994), 149 (168) sollte Brandenburg die Wirksamkeit dieser „Pluralismus-Klausel" überprüfen.

1 D r i t t e s Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen Beide Vorschriften entfalten aber insofern verbindliche Wirkung, als zumindest eine einseitige parteipolitische Besetzung untersagt ist. 3 4 8

dd)

Wahl der Berufsrichter

Jeweils drei Mitglieder der Senate des Bundesverfassungsgerichts müssen aus dem Korps der obersten Bundesgerichte gewählt werden. 349 Dieser Regelung folgen im Grundsatz auch die entsprechenden Bestimmungen der Landesverfassungen: Gemeinsam mit den „geborenen Richtern" sehen Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen und Thüringen drei von neun Berufsrichtern vor, Rheinland-Pfalz vier von neun, Sachsen fünf von neun, Bremen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt drei von sieben, das Saarland zwei von acht und Hessen fünf von elf. 3 5 0 Art. 68 Abs. 2 BayV macht die Zusammensetzung des Verfassungsgerichts von der Klageart abhängig: Für Minister- und Abgeordnetenanklagen sind neun von neunzehn, für Normenkontrollen ausschließlich (neun) Berufsrichter, in den übrigen Fällen vier von neun Berufsrichtern vorgesehen. Teilweise ist die Auswahl aus dem Kreis der Berufsrichter insofern beschränkt, als nur Richter bestimmter Instanzen oder bestimmter Gerichtsbarkeiten gewählt werden können. In diesem Sinne müssen in Rheinland-Pfalz zwei der Berufsrichter der ordentlichen Gerichtsbarkeit angehören. In Bayern müssen im Falle von Abgeordneten-, Ministeranklagen und Normenkontrollen drei Richter, in den übrigen Fällen zwei Richter dem Verwaltungsgerichtshof angehören und in Niedersachsen, im Saarland und Sachsen-Anhalt müssen alle Berufsrichter aus dem Kreis der Präsidenten und Gerichte des Landes und der Vorsitzenden Richter an den Oberlandesgerichten gewählt werden. 351

348 BremStGHE 3,11 (14 ff); sich anschließend: Koch, BremVerfGH, S. 55 ff; Pestalozza, VerfProzeßR, S. 499; Rinken, in: Krönig, BremV, S. 484 (497); Wille, BerlinVerfGH, S. 45, Fn. 270. 349

Art. 91 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. § 2 Abs. 3 BVerfGG.

350

Art. 68 Abs. 3 BaWüV; Art. 84 Abs. 1 S. 1 BerlinV; Art. 112 Abs. 2 BrandV; Art. 139 Abs. 2 S. 1 BremV; Art. 65 Abs. 1 S. 1 HambV; Art. 130 Abs. 1 S. 1 HessV; Art. 55 Abs. 1 NdsV i.V.m. § 4 NdsStGHG; Art. 76 NRWV; Art. 134 Abs. 2 RhPfV; Art. 96 Abs. 1 SaarlV i.V.m. § 2 Abs. 3 S. 4 SaarVerfGHG; Art. 81 Abs. 2 SächsV; Art. 74 Abs. 2 SaAnhV i.V.m. § 4 Abs. 1 S. 1 SaAnhVerfGG; Art. 79 Abs. 2 ThürV. 351

Art. 68 Abs. 2 BayV; § 4 NdsStaatsGHG; Art. 134 Abs. 4 S. 1 RhPfV; § 2 Abs. 2 S. 4 SaarlVerfGHG; § 4 Abs. 1 S. 1 SaAnhVerfGG.

Α. Staatsorganisation ee)

15

Wahl der übrigen Volljuristen

Ein weiterer Teil der gewählten Verfassungsrichter muß zwar nicht Berufsrichter sein, aber in einigen Ländern die Befähigung zum Richteramt oder höheren Verwaltungsdienst besitzen. Nur in Brandenburg ist verfassungsgesetzlich fixiert, daß Diplomjuristen solchen mit Befähigung zum Richteramt gleichgestellt sind. Hiernach können also die nach DDR-Recht ausgebildeten Juristen nicht nur aus dem Kreis der Berufsrichter 352 und „sonstigen Mitglieder* 4 gewählt werden, sondern erhalten in allen Bereichen eine gleichwertige Chance zur Erlangung des Verfassungsrichteramtes. Auch in den Verfassungen der sonstigen Bundesländer, insbesondere der neuen Länder und Berlins könnte die Aufnahme einer solchen Gleichstellungsklausel integrierende Wirkung entfalten. In Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg und Thüringen sind drei Mitglieder mit der Befähigung zum Richteramt, also insgesamt jeweils sechs Volljuristen von neun Verfassungsrichtern und in Nordrhein-Westfalen jeweils zwei Mitglieder mit der Befähigung zum Richteramt oder höheren Verwaltungsdienst, also insgesamt fünf Volljuristen von sieben Verfassungsrichtern vorgesehen. Mecklenburg-Vorpommern schreibt für vier von insgesamt sieben Verfassungsrichtern die Befähigung zum Richteramt vor. Im Saarland müssen und in Bayern sollen alle Mitglieder des Verfassungsgerichtshofes die Befähigung zum Richteramt oder höheren Verwaltungsdienst vorweisen. 353

ff)

Wahl der sonstigen Mitglieder

Während sich das Bundesverfassungsgericht nur aus Bundesrichtern und anderen Mitgliedern mit Befähigung zum Richteramt zusammensetzt,354 wird die Staatsgerichtsbarkeit in den Ländern nicht allein den Berufsrichtern und Volljuristen überlassen, sondern auch sachkundige Dritte können in das Amt des Verfassungsrichters gewählt werden. Der Einsatz von Laienrichtern in den Landesverfassungsgerichten ist geeignet, die Akzeptanz des Gerichts in der Öffentlichkeit zu erhöhen. Denn die mit der Beteiligung von Nichtjuristen ergangenen Entscheidungen spiegeln inhaltlich nicht nur die fachlich-juristisch geprägte Sichtweise wider, sondern werden 352

Es gibt keine gesetzliche Bestimmung, nach der die Berufsrichter die Befähigung zu Richteramt nach den § § 5 - 7 DRiG haben müssen. 353

Art. 68 Abs. 3 S. 1 BaWüV; Art. 5 Abs. 1 S. 2 BayVerfGHG; Art. 112 Abs. 2 S. 2 BrandV; § 4 Abs. 1 S. 2 HambVerfGHG; Art. 52 Abs. 2 S. 3 MeVoV; Art. 76 Abs. 1 NRWV; § 2 Abs. 3 S. 1 SaarlVerfGHG; Art. 79 Abs. 2 S. 3 ThürV. 354

Art. 94 Abs. Ì SA GG i.V.m. § 3 Abs. 2 BVerfGG.

1

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

durch ein „unbefangenes Laienurteil" 355 ergänzt. Vor diesem Hintergrund ist die landesverfassungsgerichtliche Entscheidungspraxis im Prinzip eher geeignet, der sozialen Vielfalt im Lande Rechnung zu tragen, als die des Bundesverfassungsgerichts. In diesem Sinne kommt insbesondere den Verfassungsbestimmungen, die eine Beteiligung „sonstiger Richtet'4 zwingend vorschreiben, in erheblichem Maße integrierende Funktion zu: In Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg und Thüringen können drei, in Rheinland-Pfalz fünf 3 5 6 und in Sachsen vier von neun, in Bremen, in Mecklenburg-Vorpommern können drei von sieben und in NordrheinWestfalen zwei von sieben Mitgliedern des Staatsgerichtshofes Laienrichter sein. In Hessen, Niedersachsen und dem Saarland können sogar mehr Laien-, als Berufsrichter gewählt werden; der Anteil beläuft sich hier auf sechs Laienrichter von elf bzw. neun und im Saarland auf fünf von acht Mitgliedern des Verfassungsgerichts. Bei der Berufung der Laienrichter orientiert sich der Landtag an der in den Organisationsgesetzen vorgeschriebenen Fachkunde der Kandidaten. Zumeist haben allerdings Berufsrichter und sonstige Juristen gegenüber juristischen Laien über den einfachgesetzlichen Umweg einen deutlichen Startvorteil bei der Wahl in das Verfassungsrichteramt. 357 Dies verdeutlicht die Verfassungsrichterwahl in Berlin aus dem Jahre 1992: Obwohl verfassungsrechtlich auch die Möglichkeit 3 5 8 vorgesehen ist, drei Nichtjuristen in das Amt des Verfassungsrichters zu berufen, entschied sich das Abgeordnetenhaus bei der Verfassungsrichterwahl ausschließlich für Volljuristen. 359 Auch die Verfassungsgeber selbst haben eine Wertung dahingehend getroffen, daß die Mitwirkung von Laienrichtern zwar wünschenswert, aber nicht unabdingbar ist: Während der Anteil der wählbaren Berufsrichter und sonstigen Volljuristen regelmäßig zwingend vorgeschrieben ist, können bzw. sollen Laienrichter Mitglied des Verfassungsgerichts werden. Mit der zwingenden Mitwirkung von Berufsrichtern soll gewährleistet werden, daß zumindest ein Teil der Richterschaft über die nötigen Kenntnisse des allgemeinen Rechts sowie des Verfassungs- und 355

Braun, BaWüV-Komm., Art. 68, Rz. 36; veigl. auch: Rinken, NVwZ 1994,29 (31).

356

Vergi, aber die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 89 f. 357

Z.B. werden nach § 4 Abs. 4 BremStGHG praktische Erfahrung in der Verwaltung oder im öffentlichen Leben, die Befähigung zum Richteramt oder zum höheren Verwaltungsdienst oder ein rechtswissenschaftliches Lehramt an einer deutschen Hochschule vorausgesetzt. 358

A.A.: Wille, BerlinVerfG, S. 42, der von einer obligatorischen Quote von drei Nichtjuristen ausgeht. 359

PlProtBerlinAOHaus, XII/27, S. 2303 f, 2314 ff.

. Staatsoganisation

1

Verfahrensrechts verfügt. Dieser Intention steht allerdings ein verfassungsrechtlich verbürgtes Mitwirkungsrecht von Laienrichtern nicht entgegen. Zu präferieren sind daher die Bestimmungen Baden-Württembergs und Thüringens, die den Gesetzgeber daran hindern, den Verfassungsgerichtshof ausschließlich mit Volljuristen zu besetzen und damit ein Mitwirkungsrecht an der Rechtsprechung für „Frauen und Männer aus dem V o l k " 3 6 0 institutionalisieren. 361

3. Zuständigkeit der Gerichte a) Überblick Die Zuständigkeit der Gerichte erstreckt sich übereinstimmend in allen Bundesländern auf Organstreitigkeiten und Normenkontrollen. Die ebenfalls klassische materielle Streitigkeit, 362 das Verfassungsbeschwerdeverfahren, 363 ist dagegen nicht allen Gerichten zugewiesen. Ebenso wie das Grundgesetz normieren die meisten Landesverfassungen noch Wahl- und Mandatsprüfungen. 364 Im übrigen kennen die Landesverfassungen Abgeordneten- und/oder Ministeranklagen 365 sowie Beschwerden bei Volksbegehren und -entscheid. 366 Mecklenburg-

360 Die Formulierung ist jedoch verfehlt, da alle Richter „Frauen und Männer aus dem Volk" sind. 361

Art. 68 Abs. 3 BaWüV; Art. 86 Abs. 3 ThürV. Auch nach den Verfassungen Brandenburgs, Mecklenburg-Vorpommerns, Niedersachsens und Sachsens ist den Laienrichtern ein Mitwirkungsrecht garantiert, allerdings nur „nach Maßgabe der Gesetze" (Art. 112 Abs. 2 S. 2 BrandV; Art. 76 Abs. 2 MeVoV; Art. 51 Abs. 2 NdsV; Art. 77 Abs. 3 SächsV). Auch aus der Formulierung des Art. 81 Abs. 2 SächsV ergibt sich lediglich, daß drei von neun bzw. vier von neun Mitgliedern nicht Berufsrichter sein dürfen; vergi, auch: Barlitz, in: Kunzmann/Haas/Baumann-Hasske/ders., SächsV-Komm., Art. 81, Rz. 7. 362

Einteilung bei: Stem, StaatsR II, S. 938; anders: Pestalozza, VerfProzeßR, S. 1.

363

Zur Kommunalverfassungsbeschwerde: Hoppe, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 260 ff; Litzenburger, Kommunale Verfassungsbeschwerde, S. 330 ff. 364

Zu dieser teils den Verfassungsgerichten, teils den Parlamenten zugewiesenen Zuständigkeit: Friesenhahn, in: Starck, FG BVerfG I, S. 748 (769 ff); Gensior, in: Krönig, BremV, S. 105 ff. 365

Hierzu (S. 97 ff bzw. S. 156 ff).

366

Hierzu (S. 215 ff).

12 Stìens

18

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Thüringen haben darüber hinaus auch ein spezielles Verfahren zur Prüfung eines Untersuchungsauftrages eingeführt. 367 Die in Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz geregelten Verfahren zum Parteienverbot, zum Ausschluß verfassungsfeindlicher politischer Gruppierungen bei Wahlen und Abstimmungen oder zur Grundrechtsaberkennung sind angesichts der in Art. 21 Abs. 2, Art. 9 Abs. 2 bzw. 18 GG normierten ausschließlichen Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts hinfällig geworden. Gleiches gilt für die in einigen Landesverfassungen vorgesehenen Bestimmungen zu Richteranklagen wegen Art. 98 Abs. 5 S. 1,3 G G . 3 6 8 In bezug auf die Regelungsausgestaltung fassen die ältesten Verfassungen von Bayern, Bremen, Hessen und Rheinland-Pfalz die wichtigsten Zuständigkeiten in allgemeinen Kompetenzklauseln zusammen, ohne die verschiedenen Verfahrensarten voneinander abzuschichten. Hiernach kann der Staatsgerichtshof in beliebigen landesstaatsrechtlichen Fragen angerufen werden. Erst in den später erlassenen Landesverfassungen wurde eine detaillierte Differenzierung zwischen den einzelnen Verfahren entwickelt. Inbesondere die Ausgestaltung des Organstreitverfahrens, der Normenkontrollverfahren sowie der Individualverfassungsbeschwerde in den Landesverfassungen weisen die meisten Verfahrensabweichungen zum Grundgesetz auf:

b ) Organstreitigkeit aa)

Bedeutung

Das Organstreitverfahren ist zum einen deshalb hervorzuheben, weil es geeignet ist, die staatsorganisatorischen Eigenheiten der jeweiligen Landesverfassung zu sichern und fortzuentwickeln. Gegenstand der Organstreitigkeit ist also genau der Bereich, der zum kompetenziellen Reservat des Landesgesetzgebers

367

Auch in Niedersachsen wurde eine entsprechende Zuständigkeitserweiterung diskutiert, letztlich aber angesichts der Möglichkeit, bereits im Organstreitverfahren die Verfassungswidrigkeit des Untersuchungsauftrages überprüfen zu können, nicht eingeführt (NdsLDrs. 12/5840, S. 33). 368

Anders ist die Sachlage nach Art. 71 Abs. 3 S. 1,2 u. 65 Abs. 2 Nr. 6 HambV, die eine Anklagemöglichkeit gegen Mitglieder des Rechnungshofes vorsehen; hierzu: Schläfereit, HambLVerfG, S. 91 ff; v. d. Wense, HambLVerfG, S. 109 ff, 119.

Α. Staatsorganisation

1

gehört, 369 so daß die Entscheidungskompetenz von Streitigkeiten der Verfassungsorgane durch den Verfassungsgerichtshof eine Bestätigung des gliedstaatlichen Selbstbestimmungsrechts darstellt. 370 Darüber hinaus ist der Organstreit seinerseits ein wichtiges Instrument zur Geltendmachung und Vertiefung der in den Landesverfassungen besonders ausgeprägten parlamentarischen Minderheiten-und Kontrollrechte.

bb)

Ausgestaltung

aaa) Überblick Baden-Württemberg, Berlin, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, das Saarland und die neuen Bundesländer schließen sich inhaltlich und wörtlich eng an Art. 93 Abs. 1 Nr. I G G a n . In den übrigen Ländern hat man sich für die Einführung eigenständiger Verfahren entschlossen: Bayern verzichtet darauf, den Streitgegenstand vom „Umfang der Rechte und Pflichten" der obersten Bundesorgane oder anderen Beteiligten abhängig zu machen, und die hessische Regelung stellt nur auf „Verfassungsstreitigkeiten" ab. In den beiden Hansestädten und Rheinland-Pfalz wird der Schwerpunkt auf die Norminterpretation zur Abgrenzung der Zuständigkeitsund Kompetenzbereiche von Staatsorganen gelegt. Anstelle der subjektiven Verfassungsstreitigkeit steht hier die Klärung der abstrakten Rechtsfrage der Verfassungsauslegung im Vordergrund, so daß ein fließender Übergang zur abstrakten Normenkontrolle entsteht. 371 Damit ist in Bremen, Hamburg und Rheinland-Pfalz gleichzeitig die alte Streitfrage, ob im Rahmen des Organstreits der Schwerpunkt auf dem Streit selbst oder auf der Auslegung der Verfassung liegt, zugunsten der Verfassungsauslegung entschieden.372 Dagegen enthält die Fassung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG keinen klaren Handlungsauftrag für den einfachen Gesetzgeber. Dieser hat den offenen Wortlaut des Grundgesetzes auch zum Anlaß genommen, das Organstreitverfahren im 369

Vergi, hierzu (S. 43 ff).

370

Ähnlich: Bethge, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 17 (19); Grupp/Kraus, VB1BW 1993,

81 (86). 371 372

Heyde, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 1 (9); Pestalozza, VerfProzeßR, S. 504, Rz. 14.

Nicht unbedenklich ist daher die Rechtsprechung der Verfassungsgerichte von Bremen und Hamburg, die dem Bundesverfassungsgericht folgen und das Organstreitverfahren als streitentscheidendes Verfahren ausgestalten: BremStGHE 1, 46 (47); 3, 75 (81); 4, 57; HambVerfGH, JVB1. 1976,39(41); 1978,11 (14).

18

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Bundesverfassungsgerichtsgesetz kontradiktorisch auszugestalten und den Streit zu seinem Hauptmerkmal zu machen. Enttäuschend ist, daß insbesondere die jüngsten Landesverfassungen die keineswegs unumstrittene 373 grundgesetzliche Fassung in diesem Punkt rezipiert und die Möglichkeit einer entsprechenden Klarstellung nicht genutzt haben. bbb) Antragsberechtigung/Beteiligtenfähigkeit Überwiegend sind als Streitbeteiligte die originären Staatsorgane und andere Beteiligte vorgesehen, sofern diese durch die Verfassung oder in der Geschäftsordnung eines obersten Landesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Im Vergleich zu der hinsichtlich der Antragsberechtigung unverbindlichen Fassung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, die bereits zu Fehlinterpretationen des Organisationsgesetzgebers Anlaß gegeben hat, 3 7 4 ist es hilfreich, daß in Bremen, 375 Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen über die Beteiligtenfähigkeit der Parteien hinaus auch deren Antragsberechtigung ausdrücklich genannt wird. Der Kreis der in einem Organstreit zulässigen Beteiligten ist teilweise enger gezogen als nach der grundgesetzlichen Regelung: Bremen, Hamburg, Hessen und Rheinland-Pfalz machen die Antragsbefugnis von dem Erreichen bestimmter Quoren abhängig. In Berlin und Mecklenburg-Vorpommern können subjektive Rechte nur aus der Verfassung und der Geschäftsordnung des Landtages, in Bayern ausschließlich aus der Verfassung hergeleitet werden. Um einen lückenlosen gerichtlichen Rechtsschutz für Verfassungsstreitigkeiten auf Landesebene zu gewährleisten, sind solche Antragsteller, denen der Rechtsweg zum Landesverfassungsgericht verschlossen bleibt, auf die Anrufung des nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG subsidiär zuständigen Bundesverfassungsgerichts angewiesen.376 373

Gegen die Reduktion des Verfassungsrechts durch das Verfahrensrecht: Pestalozza, VerfProzeßR, S. 99, Rz. 5, S. 119, Rz. 49; Rinken, in: AK zum GG, Art. 93, Rz. 4. 374 Beispielsweise wird auf Bundesebene für die Begründung der Organstreitbefugnis von Abgeordneten und politischen Parteien nicht auf § 63 BVerfGG, sondern direkt auf Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG rekurriert. Hierzu: Clemens, in: Umbach/ders., BVerfGG-Komm., § 63, Rz. 14. 375

Hierzu (S. 25), Ausschußbericht 1993 (Fn. 10 S. 25), S. 8 und der Ausschußbericht 1994 (Fn. 10 S. 25), S. 9. 376 So: BVerfGE 4, 375 (377); Friesenhahn, in: Starck, FG BVerfG I, S. 748 (784); Mahrenholz, NJ 1994,97 (99); Rinken, in: Krönig, BremV, S. 484 (502,545) im Anschluß an: Pestalozza, VerfProzeßR, S. 157 f, Rz. 20, S. 420, Rz. 43; Wille, BerlinVerfGH, S. 147 f; a.A. Bethge, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 17 (38 f), der es offenbar genügen läßt, wenn überhaupt ein Landesorganstreit existiert; kritisch auch: Heyde, ebd., S. 1 (10).

Α. Staatsorganisation

1

Da es aufgrund der Nähe der Landesverfassungsgerichte zu dem jeweiligen Landesverfassungsrecht eher geboten erscheint, wenn die Interpretation der Landesverfassung und Entscheidung von Landesorganstreitigkeiten nicht dem Bundesverfassungsgericht überlassen bleibt, wäre es wünschenswert, wenn die Gesetzgeber dieses landesverfassungsrechtliche Defizit zumindest auf den grundgesetzlichen Standard auffüllten. Diese Ansicht teilt offenbar der bremische Gesetzgeber, der kürzlich eine die Antragsbefugnis erweiternde Verfassungsänderung beschloß. 377 Zugleich wird in Rheinland-Pfalz der Kreis der Beteiligten weiter gezogen, als auf Bundesebene und in den übrigen Landesverfassungen: Die Organstreitigkeit ist hier auch den Körperschaften des öffentlichen Rechts eröffnet. Somit können auch Gemeinden und Gemeindeverbände, denen es sonst an verfassungsorganschaftlicher Qualität mangelt, 378 Streitbeteiligte sein. Dadurch rücken die Organstreitigkeiten in Bremen und Rheinland-Pfalz in die Nähe einer „kommunalen Normenkontrolle" und der kommunalen Verfassungsbeschwerde. 379 Man könnte daran denken, daß auch die Opposition in den Bundesländern, die deren Rechtsstellung verfassungsrechtlich ausdrücklich normieren, 380 als „andere Beteiligte" im Organstreitverfahren zu qualifizieren ist. Teilweise wird vertreten, daß die Opposition dann als „potentielles Rechtssubjekt" behandelt werden kann, wenn sie sich zur Geltendmachung ihrer Minderheitenrechte „zusammenfindet". 381 Diese Formulierung spiegelt aber zugleich das zentrale Problem wider, welches mit der Begründung prozessualer Rechte für die Opposition verbunden ist: Die für die Antragsbefugnis notwendige Subjektivierung des Begriffs „Opposition" erscheint angesichts der Möglichkeit, daß die personelle Zusammensetzung der Opposition ständigen Änderungen unterworfen ist, 3 8 2 nicht möglich. 3 8 3 Die 377

Hierzu (S. 25), Ausschußbericht 1993 (Fn. 10 S. 25), S. 15, Ausschußbericht 1994 (Fn. 10 S. 25), S. 9. 378

Vergi, nur: BaWüESVGH 12,10(13).

379

Angesichts ihres nur begrenzten Aufgabenbereichs ist für öffentlich-rechtliche Körperschaften als über das „objektive Klarstellungsinteresse" hinausgehende Zulässigkeitsvoraussetzung ein jeweils konkret zu begründendes „gegenständliches Interesse" zu fordern: Obiter dictum des BremStGHE 4,74 (79). 380

Hierzu (S. 130 ff).

381

So: Schneider, Opposition, S. 220 f.

382

Die regierungstreuen Abgeordneten können, da nur ihrem Gewissen unterworfen, im Laufe der Legislaturperiode der Regierung ihr Vertrauen entziehen und umgekehrt ist es denkbar, daß sich Oppositionelle entschließen, die Regierungsarbeit zu unterstützen. 383

So auch: Wille, Berlin VerfGG, S. 137.

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Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

jeweils der Opposition angehörigen Abgeordneten müssen daher zur prozessualen Geltendmachung ihrer Rechte darauf verwiesen werden, sich zu einer parteifähigen Gruppe, beispielsweise zu einer Fraktion, zusammenzuschließen. c) aa)

Normenkontrollverfahren Abstrakte Normenkontrolle aaa) Überblick

Während sich für Bremen, Hessen und Rheinland-Pfalz die abstrakte Normenkontrolle aus der allgemeinen Kompetenzklausel ergibt und das bayerische Modell der sog. Popularklage ganz „aus dem Rahmen" der übrigen Regelungen „fällt", 3 8 4 folgen die nach dem Grundgesetz erlassenen Verfassungen von Baden-Württemberg, Berlin, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und der neuen Bundesländer in der Ausgestaltung der abstrakten Normenkontrolle im wesentlichen dem Vorbild des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG. Gleiches gilt für die vorgrundgesetzlichen Verfassungen Bremens und des Saarlandes seit einer entsprechenden Verfassungsänderung. 385 Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle kann nach allen Verfassungen das gesamte vor- und nachkonstitutionelle Landesrecht jeder Rechtsstufe werden, sofern Zweifel oder Meinungsverschiedenheiten an der Verfassungsmäßigkeit der Norm bestehen. Nur in Hessen und Rheinland-Pfalz scheiden Rechtsverordnungen unterhalb der Regierungs- bzw. Ministerebene ebenso wie sonstiges untergesetzliches Recht als Prüfungsgegenstand aus. bbb) Antragsbefugnis Im Unterschied zur grundgesetzlichen Regelung, nach deren Maßgabe die Regierung oder ein Drittel der Mitglieder des Bundestages antragsberechtigt sind, zeigen die landesverfassungsrechtlichen Regelungen eine stärkere Sensibilität für die der Verfassungsgerichtsbarkeit obliegende Aufgabe des Minderheitenschutzes: In Baden-Württemberg, Hamburg, Sachsen und Sachsen-Anhalt genügen ein Viertel, in Brandenburg, Bremen, Niedersachsen und Thüringen bereits ein Fünftel der Landtagsmitglieder. In Rheinland-Pfalz und Thüringen sind Landtagsfraktionen, in Rheinland-Pfalz politische Parteien, sofern sie bei der letzten 384 385

Art. 140 BremV; Art. 131,132 HessV; Art. 130 Abs. 1, 135 a RhPfV.

Art. 68 Abs. 1 Nr. 2 BaWüV; Art. 84 Abs. 2 Nr. 2 BerlinV; Art. 113 Nr. 2 BrandV; Art. 65 Abs. 2 Nr. 2 HambV; Art. 131 HessV; Art. 53 Nr. 2 MeVoV; Art. 54 Nr. 3 NdsV; Art. 75 Nr. 3 NRWV; Art. 97 Nr. 2 SaarlV; Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 SächsV; Art. 75 Nr. 3 SaAnhV; Art. 80 Abs. 1 Nr. 4 ThürV. Zur bremischen Änderung: (S. 25), Ausschußbericht 1993 (Fn. 10 S. 25), S. 8 und der Ausschußbericht 1994 (Fn. 10 S. 25), S. 9.

Α. Staatsorganisation

1

Landtags wähl 10 % der Stimmen erhielten, und in Bremen und Rheinland-Pfalz sind öffentlich-rechtliche Körperschaften des Landes 386 antragsbefugt. ccc) Bayerische Popularklage ,3ayerische Spezialität" ist die in Art. 98 S. 4 BayV ansatzweise vorgezeichnete und in § 53 Abs. 1 BayVerfGH geregelte sog. Popularklage, ein Sonderfall der abstrakten Normenkontrolle. In Anlehnung an einen Rechtsbehelf im Römischen Recht 3 8 7 steht jedermann, unabhängig von einem gegenwärtigen, unmittelbaren Betroffensein die Möglichkeit zu, Normen auf ihre Vereinbarkeit mit den bayerischen Grundrechten überprüfen zu lassen. Legislatorisches Anliegen der Popularklage ist also primär eine umfassende objektiv-rechtliche Grundrechtskontrolle. 388 Damit können alle natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts und des öffentlichen Rechts erfolgreich die Popularklage erheben. Nur die juristischen Personen des öffentlichen Rechts müssen zur Geltendmachung der Popularklage nach der Rechtsprechung des bayerischen Verfassungsgerichts gesondert darlegen, daß „sie sich in einer Schutzzsituation befinden, welche die betreffende Grundrechtsnorm voraussetzt". 389 Allerdings können die Gemeinden in Erweiterung der Judikatur des Bundesverfassungsgerichts unter Berufung auf die ihnen verfassungsrechtlich eingeräumte hervorgehobene Stellung (Art. 11 BayV) staatliche Eingriffe in das Grundrecht auf Eigentum und Gleichbehandlung verfassungsprozessual mit der Popularklage abwehren. 390 Die mit der Zulassung einer Popularklage verbundene Gefahr liegt auf der Hand: Da das Rechtsschutzverfahren nicht an eine subjektive Beschwer der Antragsteller geknüpft ist, besteht das Risiko, daß sich eine große Anzahl von Personen zum Anwalt der Allgemeinheit erhebt und mit einer Flut von Anträgen das Verfassungsgericht überlastet. Dahingehende Befürchtungen haben sich in Bayern jedoch als unbegründet erwiesen. Auch wenn die Popularklage rein quantitativ die am häufigsten in Anspruch genommene Klageart zur Anrufung des bayerischen Verfassungsgerichts 386

Auch hier ist es geboten, daß die Antragsbefugnis von der Geltendmachung eines „gegenständlichen Interesses" abhängig gemacht wird, um den Sachzusammenhang zwischen der gesetzlichen Aufgabe der öffentlich-rechtlichen Körperschaft und der zur Überprüfung stehenden Norm herzustellen; vergi. (Fn. 379 S. 181). Vergi, aber die Änderungsempfehlungen der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 88 f. 387

Knöpfle, in: Nawiasky/Leusser, BayV-Komm., Art. 98, Rz. 4.

388

BayVerfGHE 25, 45 (47); Knöpfle, in: Nawiasky/Leusser, BayV-Komm., Art. 98, Rz. 5; Meder, BayV-Komm., Art. 98, Rz. 7; Pestalozzi VerfProzeßR, § 23, Rz. 90. 389

BayVerfGHE 29,105 (119 ff).

390

BayVerfG, NVwZ 1985,260, bezugnehmend auf: Mögele, NJW 1983,805 f.

18

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

ist, 3 9 1 hat ihre Existenz bislang nicht zu einem die Institution als solche in Frage stellenden Mißbrauch geführt. Im Gegenteil, die bayerische Popularklage hat sich als spezifisches Instrument zum Schutz der bayerischen Grundrechte in der Verfassungspraxis bewährt. Nicht nur die zu den Popularklagen ergangenen Urteile des Verfassungsgerichts stellen ein wichtiges Instrument zur Interpretation und Weiterbildung des bayerischen Verfassungsrechts an die geänderten Lebensverhältnisse dar, 3 9 2 sondern allein aus ihrer „ f l e e t in being" heraus konnte die Popularklage erzieherische Funktion auf die Gesetzgebungsorgane ausüben: Mit Blick auf die Popularklage richten die rechtsetzenden Instanzen bei Normerlaß ihr besonderes Augenmerk darauf, daß die betreffende Norm mit den bayerischen Grundrechten nicht in Widerspruch gerät. 393 Zugleich hat sich der Einsatz der Bürger als Wächter über die Respektierung der in der Landesverfassung manifestierten Grundrechte als geeignet erwiesen, staatsbürgerliche Verantwortung und ein Bewußtsein für die Landesverfassung zu entwickeln. 394 ddd) Präventive Normenkontrolle Anders als Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, der — eine zwar noch nicht in Kraft getretene, aber verkündete Norm voraussetzend — auf eine repressive Normenkontrolle hinausläuft, 395 läßt das Verfassungsprozeßrecht der Länder zum Teil auch vorbeugende Normenkontrollen zu: Baden-Württemberg, Bremen, das Saarland und Sachsen sehen die Möglichkeit vor, einen Gesetzesentwurf auf seine Verfassungsmäßigkeit überprüfen zu lassen. 396

391

Nachw. bei: Pestalozza, VerfProzeßR, § 23, Rz. 5.

392

Überblick bei: Knöpfle, BayVB1. 1984,296 (300 f)·

393

Domcke, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 231 (255); Knöpfle, in: Nawiasky/Leusser, BayV-Komm., Art. 98, Rz. 7. 394

Domcke, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 231 (255).

395

BVerfGE 1, 396 (405 ff); Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 93, Rz. 20.

396

Art. 64 Abs. 1 BaWüV; Art. 140 BremV; Art. 74 Abs. 1 S. 3 SächsV; Art. 101 Abs. 3 SaarlV, vergi, auch Art. 52 SaarlV i.V.m. §§ 7 Nr. 9, 48 Abs. 1, 2 SaarlVerfGHG, wonach der Staatsgerichtshof darüber entscheidet, ob eine Gesetzesvorlage zu Überführung von wirtschaftlichen Großunternehmen in Gemeineigentum den verfassungsmäßigen Voraussetzungen entspricht.

Α. Staatsorganisation

15

Im Rahmen der bayerischen Normentwurfskontrolle 397 nach Art. 75 Abs. 3 BayV kann die Zulässigkeit eines Antrages auf Verfassungsänderung und auch der verfassungsändernde Charakter einer Gesetzesänderung überprüft werden. Art. 65 Abs. 2 Nr. 1 HambV, der als Grundlage für die Entscheidung von abstrakten Normenkontrollen und Organstreitigkeiten herangezogen wird, schließt seinem Wortlaut nach vorbeugende Normenkontrollen zumindest hinsichtlich solcher Gesetze nicht aus, die verfassungsändernden Charakter haben. 398 Das nach Bundesverfassungsrecht in praxi nutzbar gemachte Organstreitverfahren zur Überprüfung der Verfassungswidrigkeit von Gesetzesentwürfen ist aus dogmatischer Sicht nicht die richtige Klageart. Denn vor Inkrafttreten der Norm kann diese mit Hilfe des Organstreitverfahrens nur aufgrund formeller Mängel verworfen werden. Die materielle Verfassungswidrigkeit des Entwurfs kann allenfalls in inzidenter Überprüfung erfolgen. 399 Um die Antragsteller nicht auf den „Umweg" über die Organklage verweisen zu müssen, wird die Einführung der präventiven Normenkontrolle auch auf Bundesebene gefordert. 400 Dem hiergegen geltendgemachten Einwand, daß der legislative Handlungsspielraum des Gesetzgebers eingeschränkt würde, 401 ist seinerseits entgegenzuhalten, daß eine Einschränkung bereits durch die (unbeanstandet gebliebene) Möglichkeit besteht, im Wege des Organstreitverfahrens inzident die Verfassungswidrigkeit des Entwurfs feststellen lassen zu können. Die in den genannten Landesverfassungen vorgesehene Überprüfbarkeit von Gesetzesvorlagen in einem frühen Stadium verhindert demgegenüber die mißliche Situation, daß die Antragsteller, wollen sie beispielsweise aus politischen Gründen auf ein Organstreitverfahren verzichten, zur prozessualen Geltendmachung ihrer Bedenken nicht erst die Gesetzesverkündung abwarten müssen. Präventive Normenkontrollen sind somit geeignet, Kontrolldefizite aufzufüllen und im Falle der Begründetheit der Klage den mit der weiteren Gesetzesbehandlung verbundenen Verwaltungsaufwand zu vermeiden.

397

Allerdings ist sie als kontradiktorisches Verfahren ausgestaltet und wird somit von der Rechtsprechung als Unterfall des Organstreits behandelt: Pestalozza, VerfProzeßR, S. 423. 398

Ihre Zulässigkeit wird daher bejaht: Schläfereit, HambVerfG, S. 79 f; Ulsamer, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 43 (54). 399

BVerfGE 1,351 (LS 2).

400

So: Holzer, DÖV 1978,821 ff; ders., Präventive Normenkontrolle, S. 70 ff.

401

Stem, StaatsR II, S. 950.

18

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen bb)

Konkrete Normenkontrolle

Die meisten Landesverfassungen haben insofern nur deklaratorische Bedeutung, als sie das in Art. 100 Abs. 1 GG normierte Entscheidungsmonopol der Landesverfassungsgerichte wiederholen. 402 Berlin und Nordrhein-Westfalen verzichten ganz auf die Statuierung einer eigenen Grundlage für die Vorlagepflicht, sondern verweisen auf die direkte Anwendbarkeit des Art. 100 Abs. 1 GG.403 Demgegenüber erweitern die Verfassungen von Bayern, 404 Bremen, Hamburg und Hessen den Geltungsbereich der konkreten Normenkontrolle auf Rechtsverordnungen und in Baden-Württemberg, Bayern und Bremen auf vorkonstitutionelle Normen. 405 Allerdings wird die Zulässigkeit dieser landesverfassungsrechtlichen Erweiterungen diskutiert. Während das Bundesverfassungsgericht und der sich anschließende überwiegende Teil der Literatur einen Widerpruch zum Grundgesetz verneint, 406 erachtet die Gegenmeinung die landesverfassungsrechtlichen Zuweisungen unter Berufung auf das bundesrechtlich geordnete Verfahrensrecht der Gerichte 407 für verfassungswidrig. Gegen die letztgenannte Auffassung spricht, daß die neben Art. 28 Abs. 1 G G 4 0 8 stehende Homogenitätsvorschrift des Art.

402

Art. 113 Nr. 3 BrandV; Art. 53 Nr. 5 MeVoV; Art. 54 Nr. 4 NdsV; Art. 130 Abs. 3 RhPfV; Art. 97 Nr. 3 SaarlV; Art. 81 Abs. 1 Nr. 3 SächsV; Art. 75 Nr. 5 SaAnhV; Art. 80 Abs. 1 Nr. 5 ThürV. 403

Art. 84 Abs. 2 Nr. 4 BerlinV; Art. 75 Nr. 4 NRWV.

404

Art. 92 BayV schreibt zwar die Vorlagepflicht nur bei „Gesetzen" vor, aber nach höchstrichterlichem Judiz sind damit alle Gesetze im materiellen Sinne umfaßt: Bay VerfGHE 4, 63 (69). 405

Art. 68 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. Art. 88 BaWüV; BayVerfGHE 6, 1; Art. 64 Abs. 2, 65 Abs. 2 Nr. 4 HambV; Art. 133 HessV. Für die BremV vergi.: Koch, BremLVerfG, S. 90; Pestalozza, VerfProzeßR, S. 505. 406

BVerfGE 1, 184 (201); 4, 178 (188 f); Friesenhahn, in: Starck, FG BVerfG I, S. 748 (780); Groschupf, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 85 (87, Fn. 5, 95); Kalkbrenner, DVB1.1962,695 (696 ff); Maunz,in: ders./Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGGKomm., § 80, Rz. 70a; Pestalozza, VerfProzeßR, S. 203,508; Rinken, in: Krönig, BremV, S. 484 (504). 407

Bettermann, in: Starck, FG zum BVerfG I, S. 323 (327 f); ders., in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 467 (484, 503); Müller, DVB1. 1962,158 ff. 408

Veigl. zu Art. 28 Abs. 1 GG (S. 30 ff).

Α. Staatsorganisation 100 Abs. 1 GG lediglich einen Mindeststandard 409 festlegt, den die Landesverfassungen nicht unterschreiten dürfen. Dagegen fällt die Erweiterung des landesverfassungsgerichtlichen Verwerfungsmonopols auf untergesetzliches Recht mangels erkennbarer abschließender und erschöpfender bundesgesetzlicher Regelung allein in den Zuständigkeitsbereich des Landesgesetzgebers, betrifft also den Bereich originärer Länderverfassungshoheit.

d)

Individualverfassungsbeschwerde

Die Verletzung von Grundrechten kann im Wege der Verfassungsbeschwerde nur in Bayern, Berlin, Hessen, dem Saarland, allen neuen Bundesländern und seit November 1992 auch in Rheinland-Pfalz gerügt werden. 410 In SachsenAnhalt kann die Beschwerde nur gegen Gesetze und in Bayern umgekehrt nicht unmittelbar gegen Normen erhoben werden; insoweit steht dem Rechtsuchenden in Bayern aber der Weg über die Popularklage offen.

aa)

Bedeutung der Landesverfassungsbeschwerde

Bei der Beurteilung der Frage, ob die Einführung einer Landesverfassungsbeschwerde von Bedeutung ist, ist zu differenzieren zwischen solchen Ländern, die einen eigenen Grundrechtskatalog kennen bzw. die Grundrechte des Grundgesetzes ausdrücklich inkorporieren und solchen Ländern, die keinen eigenen Grundrechtskatalog aufweisen. Während es in den letztgenannten Ländern — Hamburg, Niedersachsen und Schleswig-Holstein — ausreichend ist, wenn das Landesverfassungsgericht ein „Staatsgerichtshof 4 im engeren Wortsinn ist, bietet sich in den übrigen Ländern die Einführung einer Verfassungsbeschwerde an, um den Landesgrundrechten Geltung zu verschaffen. Da die Länder Baden-Württemberg, Bremen und Nordrhein-Westfalen nur einem exklusiven Kreis von Staatsorganen Zugang zum Landesverfassungsgericht gewähren, sind die Grundrechte auf ihre verfassungspolitische Wirkung beschränkt und können nur begrenzt identitätsbildende Wirkung entfalten.

409

Maunz, in: ders./Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG-Komm., § 80, Rz.

70a. 410 Art. 66, 120 BayV; Art. 84 Abs. 2 Nr. 5 BerlinV; Art. 6 Abs. 2, 113 Nr. 4 BrandV; Art. 131 HessV; Art. 53 Nr. 7 MeVoV; Art. 135 Abs. 1 h RhPfV i.V.m. § 44 RhPfVerfGHG (vergi, aber die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission, die Individualverfassungsbeschwerde in der Verfassung zu verankern (Fn. 13 S. 26), S. 88; Art. 81 Abs. 1 Nr. 4 SächsV; Art. 75 Nr. 6 SaAnhV; Art. 80 Abs. 1 Nr. 1 ThürV.

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen Die mit der Einführung einer Landesverfassungsbeschwerde verbundene Möglichkeit zur Bildung landesspezifischer Werte und eines eigenen Landesprofils im Grundrechtsbereich sprechen dafür, den Zuständigkeitskatalog der genannten Länder um eine Grundrechtsklage zu erweitern. 411 Positives Beispiel hierfür bildet insbesondere der Freistaat Bayern, der auf eine lebendige Grundrechtsrechtsprechung zurückblicken kann. 4 1 2

bb)

Verhältnis der Landesverfassungsbeschwerde zur Bundesverfassungsbeschwerde

Das Verhältnis der Landesverfassungsbeschwerde zur Bundesverfassungsbeschwerde ist insbesondere deshalb schwierig zu beurteilen, weil der grundrechtliche Individualrechtsschutz durch das Landesverfassungsgericht und das Bundesverfassungsgericht parallel verlaufen. Die Verfassungsbeschwerde kann also — soweit es sich um die Abwehr von Grundrechtseingriffen der Landesgewalt handelt, 413 grundsätzlich sowohl vor dem Landes- als auch vor dem Bundesverfassungsgericht geltendgemacht werden. Der Beschwerdeführer hat eine Wahlund Kumulationsmöglichkeit (sog. Doppelbeschwerde). 414 Der Einwand der Rechtshängigkeit greift auch bei inhaltsgleichen Grundrechten nicht, weil aufgrund der aus dem Bundesstaatsprinzip resultierenden Beschränkung jedes Verfassungsgerichts auf seine Verfassungsordnung kein identischer Streitgegenstand vorliegt. Da die Urteilsgegenstände der Entscheidungen unterschiedlich sind, ist unumstritten, daß auch der Einwand des nichterschöpften Rechtsweges nach § 90 Abs. 2 BVerfGG 4 1 5 sowie der Einwand der Rechtskraft 416 nicht erhoben werden kann.

411 So auch: Gnipp/Kraus, VB1BW 1993,81 (83, vergi, aber S. 84 ff); Starck, VVDStRL 46 (1988), 157 (Aussprache); Winkelmann, DVB1.1991,791(798). Für Bremen: Rinken, in: Krönig, BremV, S. 484 (545); jüngst der Ausschußbericht 1993 (Fn. 10 S. 25), S. 8. 412

Darauf macht zu Recht Pottschmidt, in: Krönig, BremV, S. 594 (597 f) aufmerksam.

413

Grimm, in: ders./Papier, NRWStVerwR, S. 1 (52).

414

BVerfGE 22, 267 (272); Friesenhahn, in: Starck, FG BVerfG I, S. 748 (756 f); Mahnke, SaAnhV-Komm., Art. 75, Rz. 20; Schumann, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 149 (195); Tilch, ebd., S. 551 (552). 415

BVerfGE 32,157 (162); Denninger, in: AK zum GG, Art. 142, Rz. 12; Friesenhahn, in: Starck, FG BVerfG I, S. 748 (791). 416

Vergi, nur: Domcke, in: FS BayVerfGH, S. 311 (324).

Α. Staatsorganisation

189

Aus dem Nebeneinander von Bundes- und Landesverfassungsbeschwerden entstehen jedoch im Fall divergierender Entscheidungen Konkurrenzprobleme. 417 aaa) Divergierende Landesgrundrechte Eine eindeutige Sachlage besteht dort, wo die Landesverfassung über die bundesverfassungsrechtliche Minimalgarantie hinaus den materiellen Gehalt eines Grundrechts erweitert: Hebt das Landesverfassungsgericht den angegriffenen Hoheitsakt auf, ist das Judikat des Bundesverfassungsgerichts, das die Verfassungsmäßigkeit dieses Hoheitsakts feststellt, bedeutungslos. So war die Verfassungsbeschwerde gegen das hessische Gesetz über die Neuordnung der gymnasialen Oberstufe vom 21. 6. 1977 vor dem Bundesverfassungsgericht erfolglos, während im anschließenden Verfahren vor dem hessischen Staatsgerichtshof die obligatorische Förderstufe für landesverfassungswidrig befunden und das Gesetz aufgehoben wurde. 418 Im umgekehrten Fall, bei gegenüber dem Landesverfassungsrecht weitergehenden Bundesgrundrechten hat die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Vorrang. 419 bbb) Gleichlautende Landesgrundrechte Komplizierter ist dagegen die Beurteilung divergierender Entscheidungen zwischen Bundes-und Landesverfassungsgericht bei identischen Grundrechten. Die Lösung dieses Problems hängt von der Beantwortung der umstrittenen Frage ab,

417

Hiervon zu differenzieren ist die Frage nach dem Prüfungsmaßstab der Landsverfassungsgerichte, insbesondere das Problem, ob die Anwendung von Bundesprozeßrecht durch Landesgerichte unter der Kontrolle der Landesverfassungsgerichte stehen. Jüngst wurde diese Frage im Honecker-Beschluß des Berliner Verfassungsgerichtshofs aktuell; hierzu: Dietlein, NVwZ 1994,6 ff; Gehb, DÖV 1993,470; Starck, FAZ vom 17. 2. 1993, S. 12; ders., JZ 1993, 231 ff; Wilke, NJW 1993, 887 ff. Die Problematik war Gegenstand mehrerer Monographien: Jutzi, LVerfR; v. Olshausen (Fn. 4 S. 23); jüngst: Rozek, Entscheidungsmaßstab; siehe auch: Kunig, NJW 1994,687 (688 ff). 418

BVerfGE 53, 185 ff; HessStGH, NJW 1982,1381 ff m. krit. Anm. von Richter, JuS 1982,900 ff. 419

So konnte das Bundesverfassungsgericht im Straubinger Flugblattfall einen Verstoß gegen das Grundgesetz feststellen, obwohl die Anrufung des Bayerischen Verfassungsgerichts zuvor erfolglos war: BVerfGE 7,111; BayVerfGHE 5,13.

190

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

ob die entstehende Grundrechtsverbürgung zur materiellen Identität der Grundrechte mit doppelter Garantie 420 führt oder ob es sich um zwei materielle subjektive Rechte auf Bundes- und Landesebene handelt. 421 Der Theorie des materiell identischen Grundrechts mit doppelter Garantie folgend ist das Landesverfassungsgericht an die inhaltliche Auslegung des Grundrechts durch das Bundesverfassungsgericht gebunden. Da sich die Auslegung der eigenen Verfassung auch als Auslegung des entsprechenden Bundesgrundrechts darstellen würde, besteht im Falle abweichender Entscheidung eines Landesverfassungsgerichts die Divergenzvorlagepflicht nach Art. 100 Abs. 3 GG. Die Gegenauffassung kommt dagegen zu dem Ergebnis, daß auch bei identischen Grundrechten auf Landes- und Bundesebene kein Primat des bundesverfassungsgerichtlichen Urteils besteht, sondern sich auch hier die für den Beschwerdeführer günstigste Entscheidung durchsetzt. Diese Auffassung wird insbesondere gestützt durch Art. 142 GG, wonach Grundrechtsgewährleistungen in Landesverfassungen auch insoweit in Kraft bleiben, als sie mit den Grundrechten des Grundgesetzes inhaltsgleich sind. 4 2 2 Es würde dagegen der Verfassungsautonomie der Gliedstaaten zuwiderlaufen, wenn den mit den Bundesgrundrechten übereinstimmenden landesverfassungsrechtlichen Gewährleistungen nur die Bedeutung verbliebe, den zusätzlichen Rechtsweg zu den Landesverfassungsgerichten zu eröffnen. Da eine Bestimmung desselben Wortlauts in einem anderen Zusammenhang aber einen anderen Sinn haben kann, muß dem Landesverfassungsgerichtshof die Möglichkeit verbleiben, das wortgleiche Landesgrundrecht einer eigenen Auslegung zugänglich zu machen und über den Schutzgehalt des entsprechenden Bundesgrundrechts hinaus eine vom Bundesverfassungsgericht unterschiedliche Akzentuierung zu treffen. 423

420 BVerfGE22,267(270ff); 36,342(363); BaWüStGH,ESVGH 19,133;BayVerfGHE 11,15; jüngst: BerlinVerfGH, NJW 1993,513 (514); Burmeister, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 399 (430 f); Friesenhahn, in: Starck, FG BVerfG I, S. 748 (798); Löwer, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR II, S. 737 (818); v. Münch, in: ders., GG-Komm., Art. 142, Rz. 9. 421

Braun, BaWüV-Komm., Art. 2, Rz. 4; Denninger, AK zum GG, Art. 142, Rz. 4; Dietlein, Grundrechte, S. 13 f, 23; Feuchte, BaWüV-Komm., Art. 2, Rz. 4; Isensee, SächsVBl. 1994,28 (32); Klein, DVB1.1993,1329 (1333); v. Mangoldt, SächsVBl. 1993, 25 (32); v. Olshausen (Fn. 4 S. 23), S. 114 f; Pestalozzi VerfProzeßR, § 15, Rz. 1; Rozek, Entscheidungsmaßstab, S. 183 ff; Rüfner, DÖV 1967,668 (669 f); Schumann, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 149 (198); Graf Vitzthum, VVDStRL 46 (1988), 7 (37). 422 423

Hierzu bereits (S. 38) ff.

Unabhängig von diesen Ausführungen kann eine Entscheidung des Landesverfassungsgerichts, die gegen Bundesgrundrechte verstößt, nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG als Akt öffentlicher Gewalt ihrerseits vom Bundesverfassungsgericht kassiert werden.

Α. Staatsorganisation cc)

191

Subsidiaritätsklausel

Um das aus dem Blickwinkel der Prozeßökonomie wenig befriedigende Ergebnis zweier kumulativ möglicher Verfassungsbeschwerden zu vermeiden, haben sich die Landesgesetzgeber in Berlin, Brandenburg, MecklenburgVorpommern 424 und dem Saarland für die Einführung einer Subsidiaritätsklausel 425 entschieden.426 Da es nicht in der Macht des Landesgesetzgebers steht, die Beschwerde zum Bundesverfassungsgericht auszuschließen, ist dies die einzige Möglichkeit zur Vermeidung der Doppelbeschwerde. Nach der Berliner und der sie kopierenden Regelung in Brandenburg kann die Verfassungsbeschwerde nur erhoben werden, soweit nicht Beschwerde zum Bundesverfassungsgericht eingereicht ist. Damit wird dem Beschwerdeführer nur ein alternativer Rechtsschutz zur Verfügung gestellt. Dagegen stellen die Vorschriften von Mecklenburg-Vorpommern und vom Saarland darauf ab, daß die Verfassungsbeschwerde zum Landesverfassungsgericht nur dann erfolgreich eingereicht werden kann, soweit sie zum Bundesverfassungsgericht nicht statthaft ist. Diese Ausgestaltung der Subsidiaritätsklausel führt aber zu dem problematischen Ergebnis, daß das Rechtsinstitut der Landesverfassungsbeschwerde nur dann eigenständige Bedeutung erlangen kann, wenn die Landesverfassung im Einzelfall einen weiteren Grundrechtsschutz normiert, als das Grundgesetz. Die insbesondere in der saarländischen Verfassung enthaltenen zahlreichen mit den Bundesgrundrechten identischen Verbürgungen sind

424

Die mecklenburg-vorpommerische Subsidiaritätsklausel ist nur bei Verfassungsbeschwerden, die auf der Verletzung der Art. 6 bis 10 der MeVoV basieren, einschlägig (Art. 53 Nr. 7 MeVoV). Sie gilt dagegen nicht, wenn es sich um die Verletzung von Grundrechten oder staatsbürgerlichen durch ein Landesgesetz handelt (Art. 53 Nr. 6 MeVoV). 425

Auch Bayern, Hessen und Rheinland-Pfalz haben Mechanismen entwickelt, um zu einer einschränkenden Inanspruchnahme der Landes Verfassungsgerichte zu gelangen: Die Landesverfassungsbeschwerde kann nur nach Erschöpfung des Rechtswegs erhoben werden (Art. 47 BayVerfGHG; § 48 Abs. 3,4 HessStGHG; § 44 Abs. 3 S. 1 RhPfVerfGHG). Um den LVerfG mangels Kompetenz zur Kassation bundesstaatlicher Hoheitsakte keine zu geringe Entscheidungsbandbreite zu belassen, wird in Hessen (hierzu: HessStGH, NVWZRR 1993, 201) und Rheinland-Pfalz das Erfordernis seinerseits durch die Möglichkeit der Landesgerichte abgeschwächt, ein laufendes Verfahren vor Abgabe an ein Bundesgericht auszusetzen und dem LVerfG zur Entscheidung vorzulegen. 426

Art. 72 Abs. 2 Nr. 5 BerlinV; § 45 Abs. 1 BrandVerfGG; Art. 53 Nr. 7 MeVoV; § 55 Abs. 3 SaarlVGHG. Die Verfassungskonformität der einfachgesetzlichen Verankerung der Subsidiaritätsklausel bezweifelnd: Pestalozza, DVB1. 1993,1063(1068).

192

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

dadurch praktisch weitgehend bedeutungslos geworden. 427 Die in der Verfassung von Mecklenburg-Vorpommern vorgesehene Subsidiaritätsklausel begegnet diesen Bedenken nur partiell, zumal die grundrechtlichen Verbürgungen in der Landesverfassung zumindest teilweise über die grundgesetzlichen Gewährleistungen hinausgehen.

4. Besonderheit in Schleswig-Holstein a)

Situation de constitutione lata

Schleswig-Holstein verzichtet auf ein eigenes Verfassungsgericht. Im Falle von Landesorganstreitigkeiten, abstrakten Normenkontrollen sowie in übrigen in der Landesverfassung vorgesehenen Fällen 4 2 8 ist dem Bundesverfassungsgericht im Wege der Organleihe 429 die Funktion eines Landesverfassungsgerichts zugewiesen (Art. 99 1. Var. GG i.V.m. Art. 44 SchlHolV). 4 3 0 Schwieriger gestaltet sich die Zuweisung der Entscheidungskompetenz bei konkreten Normenkontrollen, da einerseits Art. 44 SchlHolV keine ausdrückliche Zuweisung an das Bundesverfassungsgericht beinhaltet und andererseits nach Maßgabe des Art. 100 Abs. 1 S. 1 GG ein Fachgericht dem Landesverfassungsgericht ein Gesetz vorlegen muß, wenn (...) das Gericht das Gesetz für unvereinbar mit der Landesverfassung hält. Nach überwiegender Auffassung ist im Falle Schleswig-Holsteins auch hierfür dem Bundesverfassungsgericht die Entscheidungskompetenz zugewiesen. Diese Ansicht wird auf eine erweiterte Auslegung des Art. 100 Abs. 1 S. 1 GG gestützt: Die Formulierung „des für Verfassungsstreitigkeiten zuständigen Gerichts des Landes" wird für konkrete Normenkontrollen in Schleswig-Holstein extensiviert auf das „für Verfassungsstreitigkeiten innerhalb des Landes zuständige

427

Kritisch auch: Grupp/Kraus, VB1BW 1993, 81 (83); v. Olshausen (Fn. 4 S. 23), S.

35. 428

Betroffen ist die Frage nach der Zulässigkeit eines Volksbegehrens oder Volksentscheids (Art. 43 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 S. 2 SchlHolV). Die Richteranklage (Art. 43 Abs. 4 SchlHolV) ist bereits nach Art. 98 Abs. 5 GG und die einstweilige Anordnung nach Art. 23 Abs. 3 S. 4 bzw. Art. 22 Abs. 2 SchlHolV als Organstreitigkeit bereits nach Art. 44 Abs. 1 SchlHolV dem Bundesverfassungsgericht zugewiesen. 429

Bettermann, in: Starck/Stern, LVerfG I, S. 349, Fn. 75.

430

BVerfGE 7,77 (83); Pestalozzi VerfProzeßR, § 32, Rz. 15 ff.

. Staatsorganisation

193

Gericht". 431 Die ausschließliche Zuweisung der Entscheidungszuständigkeit für konkrete Normenkontrollen an das Bundesverfassungsgericht entspricht auch der Intention des historischen Gesetzgebers. 432 Eine entsprechende Klarstellung des schleswig-holsteinischen Gesetzgebers ist aber zu empfehlen. b)

Überlegungen de constitutione ferenda

Im Anschluß an das einstimmige Votum der Enquêtekommission „Verfassungsreform" 433 sollte künftig auch in Schleswig-Holstein eine eigene Landesverfassungsgerichtsbarkeit eingerichtet werden. Zunächst ist davon auszugehen, daß die Motive des Verfassungsgebers von 1949 — die Unsicherheit hinsichtlich der Staatsqualität Schleswig-Holsteins sowie die Annahme einer nur vorläufigen Geltung der „Landessatzung" — die ihn zum Verzicht auf die Konstituierung einer eigenen Landesverfassungsgerichtsbarkeit veranlaßten, heute nicht mehr aktuell sind. 4 3 4 Inzwischen sind sowohl die Staatsqualität Schleswig-Holsteins als auch die zentrale Bedeutung seiner Landesverfassung für das Staatsleben unumstritten. Für die Einrichtung einer eigenen Landesverfassungsgerichtsbarkeit sprechen darüber hinaus praktische Erwägungen: Während neben räumlicher und personeller Distanz auch die aus der Überlastung des Bundesverfassungsgerichts resultierende überlange Verfahrensdauer wohl eher abschreckende Wirkung für den Rechtsuchenden zeitigte, 435 läßt der geringere Arbeitsanfall eines Landesverfassungsgerichts 436 dieses als die attraktivere Rechtsschutzinstanz erscheinen. Auch die besondere Sachkompetenz der Landesverfassungsrichter in landesspezifischen Fragen auf der einen und das Fehlen der speziellen Situationsgebundenheit der Bundesverfassungsrichter auf der anderen Seite spricht dafür, 431

BVerfGE 7,77 (83). Nach der Ggegenansicht von Pestalozza, VerfProzeßR, § 32, Rz. 6 ff ist dem vorlegenden Fachgericht ein Wahlrecht zwischen der Anrufung des BVerfG und des schleswig-holsteinischen OVG einzuräumen. Aufgrund des in § 193 VwGO erteilten Dispenses stünde der grundsätzlich geltende Ausschluß verfassungsgerichtlicher Streitigkeiten vor den Verwaltungsgerichten der Zuständigkeit des OVG nicht entgegen. 432

Vergi. Landtagsvorlage vom 11. 10. 1949, Nr. 263/3, S. 177 (193, XV).

433

Vergi. (Fn. 8 S. 25), S. 95 ff.

434

Enquêtekommission Schleswig-Holstein (Fn. 8 S. 25), S. 95.

435

Bislang hatte das Bundesverfassungsgericht nur über 20 Landesverfassungsstreitigkeiten zu entscheiden; vergi.: Heyde, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 1 (8 ff). 436

v. d. Wense, HambVerfG, S. 126 f.

13 Stiens

194

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

daß letztlich ein Landesverfassungsgericht besser geeignet ist, die Funktion als ,»Hüter der Landesverfassung" zu erfüllen, als das Bundesverfassungsgericht. 437

B. I.

Staatsvolk438 Staatsangehörigkeit

1. Konstituierung der Staatsangehörigkeit Die Landesverfassungen verzichten entweder ganz auf die Regelung der Staatsangehörigkeit oder — wie im Falle Bayerns — beschränken sich auf die fragmentarische Ausformung derselben unter Verweis auf ein nicht erlassenes Ausführungsgesetz. 439 In Anlehnung an Böckenförde, 440 wonach die Staatsangehörigkeit eines Landes ohne Staat ebenso undenkbar ist, wie ein Staat ohne Staatsangehörigkeit, besteht aber auch für die Konstituierung einer eigenen Länderstaatsangehörigkeit kein Zweifel, daß sie Ausfluß der Eigenstaatlichkeit der Gliedstaaten und daher von Existenz und Ausgestaltung eines die Staatsangehörigkeit regelnden Gesetzes unabhängig ist. 4 4 1

437

Gegen die Übertragung der Verfassungsstreitigkeiten auf das neu eingerichtete schleswig-holsteinische Oberverwaltungsgericht ist einzuwenden, daß die Zusammensetzung der Senate im Falle von Streitigkeiten, die auf parlamentarischen Fragen basieren, nicht den Bedürfnissen einer Verfassungsgerichtsbarkeit entspricht: Enquêtekommission Schleswig-Holstein (Fn. 8 S. 25), S. 96. 438

Zu den traditionellen Staatselementen (Staatsvolk, Staatsgewalt, Staatsgebiet): Isensee, in: ders ./Kirchhof, StaatsR IV, § 98, Rz. 21 ff, 63. Zur Staatsgewalt bereits: (S. 93 ff). 439

Zu Gesetzesinitiativen in Bayern: Kalkbrenner, BayVBl. 1976, 714 (715). Zum Streit, ob Art. 6 Abs. 3 BayV zum Erlaß verpflichtet: vem.: BayVerfGHE 39 II, 30 (34); Hoffmann, AöR 81 (1956), 300 (319); Isensee, in: ders ./Kirchhof, StaatsR IV, § 98, Rz. 49; Meder, BayV-Komm., Art. 6, Rz. 3; Thedieck, Staatsangehörigkeit, S. 141 ff; bej.: Kalkbrenner, BayVBl. 1976,714 (718). Vergi, auch: Art. 75 Abs. 2 S. 2 RhPfV. 440 441

Böckenförde, in: FG f. Schmitt, S. 423 (430 f, 435).

Bomemann, BayVBl. 1979, 748 ff; Hoffmann, AöR 81 (1956), 300 (312 ff); Sachs, AöR 108 (1983), 68 (72 ff); Thedieck, Staatsangehörigkeit, S. 20 ff.

Β. Staatsvolk

195

2. Definition der Staatsangehörigkeit Zwischen den Ländern und dem Bund besteht insofern personelle Homogenität des Staatsvolks, als sich dasselbe gesamtstaatliche Volk sowohl im Bund, als auch in den Ländern verkörpert. Bei der Landesstaatsgewalt handelt es sich also um einen integralen Volksteil des Ganzen, bei dem jedem Einzelnen eine (staatsbürgerliche) Doppelstellung zukommt. Damit ergibt sich die Definition des Landesvolks durch den Rückgriff auf den allgemeinen Volksbegriff des Grundgesetzes, ergänzt um das Merkmal dauernder Verbundenheit des Lebensmittelpunktes mit dem jeweiligen Landesgebiet. Entsprechend knüpft Art. 75 Abs. 2 S. 1 RhPfV an das Domizilprinzip an.

3. Substanz der Staatsangehörigkeit a) Überblick Wesentliche Substanz der Landesangehörigkeit bildet die Ausübung staatsbürgerlicher Rechte und Pflichten in den Ländern, 442 wobei das in Art. 33 Abs. 1 GG manifestierte Gebot staatsbürgerlicher Gleichstellung aller Deutschen und das Verbot, Differenzierungen anhand der Landeszugehörigkeit vorzunehmen, Sperrwirkung entfaltet. 443 Unter diesem Gesichtspunkt ist die Verfassungskonformität der bayerischen Vorschrift, die das Amt des Ministerpräsidenten an die bayerische Staatsangehörigkeit knüpft, zweifelhaft. 444

b) aa)

Wahlrecht für Ausländer

Rechtslage bis zum Inkrafttreten des Maastrichter Unionsvertrages

Gegenstand juristischer und politischer Auseinandersetzung war die Frage, ob auf Landesebene und/oder auf kommunaler Ebene die Aktivbürgerschaft als

442

Art. 117 BayV, Art. 9 BremV: Pflicht zur Verfassungstreue, Pflicht zur Übernahme von Ehrenämtern. 443 444

Vergi, auch: Art. 8 BayV; Art. 3 Abs. 2 BrandV; Art. 8 Abs. 2 SaAnhV.

Hoffmann, AöR 81 (1956), 300 (336 ff); Herdegen, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR IV, § 97, Rz. 9; Weis (Fn. 44 S. 35), S. 23 f; a.A. nur: Gallwas, FG f. Maunz, S. 103 (113). Vergi, auch: Art. 117 BayV, der von „allen" Staatsbürgerpflichten einfordert, obwohl die Gliedstaaten nicht über Personalhoheit verfügen. Mit dem Wegzug erlischt die Treuepflicht für den Freistaat: Isensee, in: ders ./Kirchhof, StaatsR IV, § 98, Rz. 51.

196

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

ein aus der Staatsangehörigkeit resultierendes Recht zumindest unter bestimmten Voraussetzungen auf Ausländer ausgedehnt werden darf. 445 Das Bundesverfassungsgericht und der sich ihm anschließende bremische Staatsgerichtshof argumentierten mit dem für Bund, Länder und Gemeinden einheitlich geltenden Volksbegriff und erachteten daher das kommunale Ausländerwahlrecht für verfassungswidrig. 446

bb)

Rechtslage nach Inkrafttreten des Maastrichter Unionsvertrages

Durch die erstmalige Schaffung einer primärrechtlichen Rechtsgrundlage zur Einführung einer Unionsbürgerschaft und des kommunalen Ausländerwahlrechts für EG-Bürger in Art. 8 - 8 e des Vertrages zur Gründung der Europäischen Union (EUV) vom 7. 2. 1992 4 4 7 hat sich die Situation jedoch grundlegend gewandelt. Art. 8 b EUV sieht für jeden Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er nicht besitzt, im Wohnsitzstaat das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen zu denselben Bedingungen wie für die Angehörigen des betreffenden Staates vor. Zur Anpassung an die innerstaatliche Verfassungsrechtslage wurde auf Vorschlag der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundesrat und Bundestag 448 der Begriff des Souveräns bei Kommunalwahlen um Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten ergänzt (Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG n.F.). Auch die Länder sind — wenn auch nicht unmittelbar durch das Gemeinschaftsrecht, sondern wegen des Grundsatzes der Bundestreue — gefordert, den Bund bei der Umsetzung der Richtlinie zu unterstützen und ihre Regelungen an die der EG-Richtlinie anzupassen.449 Nach der erfolgten Modifikation des Grundgesetzes müßten daher die das Kommunal wahlrecht nur für Deutsche vorsehenden Regelungen der Landesverfassungen (und einfachen Gesetze) geändert

445

Erichsen, Jura 1988, 549 ff; Isensee, in: ders ./Kirchhof, StaatsR IV, § 98, Rz. 57 ff; Jahn/Riedel, NVwZ 1989, 716 (717 ff); Karpen, NJW 1989, 1012 ff; Papier, Staatsw. u. Staatspr. 1 (1990), 202 ff; Sachs, AöR 108 (1983), 68 (74 f). 446

BVerfGE 83, 37 ff = DÖV 1991, 67; BremStGH NVwZ - RR 1992, 149 = DVB1. 1991,1075; hierzu: v. Mutius, Jura 1991,410 ff. 447

AblEG 92IC 224/01 vom 31. 8. 1992.

448

Veigl. (Fn. 96 S. 46).

449

Jahn/Riedel, NVwZ 1989,716 (720 f).

Β. Staatsvolk

197

werden. Dies gilt für die betreffenden Regelungen der Landesverfassungen von Bayern, Berlin, Rheinland-Pfalz, 450 dem Saarland, Sachsen und Thüringen. 451 Zu begrüßen ist demgegenüber, daß sich die Gesetzgeber von Brandenburg und Sachsen-Anhalt für die Aufnahme einer entsprechenden Öffnungsklausel entschlossen haben, da diese die betreffenden Landesverfassungen dem aktuellen bundesverfassungsrechtlichen Verständnis (Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG) anpassen:452 Nach Art. 22 Abs. 1 S. 2 BrandV ist anderen Einwohnern Brandenburgs das Wahlrecht zu den kommunalen Vertretungskörperschaften zu gewähren, sobald und soweit das Grundgesetz dies zuläßt. Art. 42 Abs. 2 S. 2 SaAnhV sieht vor, daß Staatenlosen und Ausländern nach Maßgabe des Grundgesetzes das Wahlrecht gewährt werden kann.

cc)

Besondere Problematik in den Stadtstaaten

Aufgrund ihrer exponierten Stellung als Großgemeinden mit Staatencharakter ohne Selbstverwaltungsstruktur im Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG stehen die Stadtstaaten bei der Einführung des kommunalen Ausländerwahlrechts vor einem Sonderproblem: 453 Die Wahlen zu den kommunalen Gebietskörperschaften in Berlin, Bremen und Hamburg sind mit den Wahlen zu den jeweiligen Landesparlamenten verbunden. Da ein Stimmensplitting hinsichtlich kommunaler Wahlen bzw. Landtagswahlen nicht möglich ist, bedeutete eine das kommunale Wahlrecht für Unionsbürger regelnde Verfassungsänderung in den Stadtstaaten also die gleichzeitige Zulassung des Landtagswahlrechts für EU-Bürger. Die notwendige Anpassung an die europarechtlichen Vorschriften scheint auf den ersten Blick nur über eine grundlegende Änderung der historisch gewachsenen stadtstaatlichen Verfassungsstrukturen lösbar. Eine solche würde jedoch den dem Unionsvertrag zugrundeliegenden Prinzipien nach besonderer Berücksichtigung regionaler Eigenheiten entgegenstehen. 450

Vergi, hierzu die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 auf S. 26, S. 96 f. 451

Art. 12 BayV; Art. 2, 26 Abs. 3 u. 4 BerlinV; Ait. 50 Abs. 1, 75, 76 Abs. 2 RhPfV; Art. 63 Abs. 1,64 SaarlV; Art. 4 Abs. 2,115 SächsV; Art. 46 Abs. 2,104 ThürV. 452

Die Öffnungsklauseln waren zum Zeitpunkt der Verfassungsberatungen nicht unumstritten; kritisch: Abg. Becker, CDU, SaAnhVerfAProt., Sitzg. vom 18. 7. 1991, S. M III 3,4; Abg. Geishardt, CDU, SaAnhVerfAProt., Sitzg. vom 24. 4. 1992, S. 61 in bezug auf Staatenlose; Abg. Pracht, F.D.P., BrandPlenProt. 1/43,2. Lesg., S. 3071. Positiv dagegen: Abg. Höppner, SPD, ebd.; Abg. Kley, F.D.P., SaAnhPlenProt. 1/31, 1. Lesg., S. 300. 453

Hierzu eingehend: Sieveking, DÖV 1993, 449 ff; vergi, auch: Degen, DÖV 1993, 749 (755 f).

198

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Vielmehr ist die Verwirklichung der EU-rechtlich geforderten erweiterten politisch-demokratischen Teilhabefunktion in den Stadtstaaten bei gleichzeitiger Wahrung der gliedstaatlichen Kommunalverfassungsstrukturen durch die Einführung eines sich auf Kommunal- und Landtagswahlen erstreckendes Wahlrecht für Unionsbürger erreichbar. 454 Um für den Bereich der Landtagswahl — entsprechend dem bereits erwähnten Urteil des Bundesverfassungsgerichts — nicht unter das Verdikt der Verfassungswidrigkeit zu fallen, wäre aber eine der besonderen Lage der Stadtstaaten Rechnung tragende Ausnahmeregelung im Grundgesetz erforderlich. 455

Π.

Plebiszitäre Elemente

1. Plebiszite im Grundgesetz Der Grundgesetzgeber hat sich für das demokratische Gestaltungsprinzip einer strikt repräsentativen Regierungsform entschieden. Die unmittelbare Beteiligung des Volkes an der Willensbildung ist in den Art. 29 und 118 GG abschließend geregelt. Flankiert werden die Regelungen durch Art. 20 Abs. 2 S. 2,2. HS, 38 Abs. 1 S. 2 GG sowie die Formen öffentlichkeits- und politikbezogener Grundrechtsausübung, wie der Rede-, Meinungs- und Pressefreiheit, der Versammlungs-, Vereinigungs- und Petitionsfireiheit. Die teilweise als Plebisphobie der Nachkriegsära 456 bezeichnete Zurückhaltung des Parlamentarischen Rates gegenüber der Aufnahme plebiszitärer Elemente in das Grundgesetz wurde mit den während der Weimarer und nationalsozialistischen Zeit erfahrenen Risiken demagogischer Lenkung des Volkswillens begründet 457 Inzwischen wird von zahlreichen Stimmen das „plebiszitäre Defizit des Grundgesetzes" beklagt und werden Forderungen nach Ergänzung

454

Sieveking, DÖV 1993,449 (458 ff).

455

Etwa in Anlehnung an den vom Land Bremen in der GVK (Fn. 96 S. 46) vorgeschlagenen ( aber letztlich abgelehnten) Passus. Hierzu: Sieveking, DÖV 1993, 449 (454). Auf Landesebene empfiehlt sich die Modifizierung von Art. 39 Abs. 3 BerlinV sowie der Landes Wahlgesetze aller drei Stadtstaaten entsprechend dem oben dargestellten Vorschlag. 456 457

Steinberg, ZRP 1982,113 (117).

Heuß, 3. Plenumssitzg. d. Pari. Rates am 9. 9. 1948, StenBer. (abgedr. in: JöR 1951, S. 620 f). Kritisch: Jung, Leviathan 15 (1987), 242 (244 f); ders., ZParl. 1990,491 (497); Nawiasky, Grundgedanken, S. 66 f; Niclauß, Aus Politik u. Zeitgeschichte 1992 (B 45), 3 (4, 10 ff); Obst, Chancen, S. 133 ff; Wassermann, Zuschauerdemokratie, S. 184.

Β. Staatsvolk

199

der repräsentativen Demokratie gestellt. 458 Auch wenn das zum Trendsetter avancierte Thema insbesondere durch den Einigungsvertrag wieder Gegenstand aktueller Diskussion geworden ist, 4 5 9 fanden sich bislang keine ausreichenden Mehrheiten für entsprechende Änderungen des Grundgesetzes. 460

2. Plebiszite in den Landesverfassungen Demgegenüber nehmen plebiszitäre Elemente im normativen Gefüge der Landesverfassungen breiten Raum ein. Ursprünglich war das Gesetzgebungsrecht des Volkes nur der hamburgischen und vorläufigen Verfassung Niedersachsens, der schleswig-holsteinischen Landessatzung sowie seit einer Verfassungsänderung aus dem Jahre 1974 461 der Verfassung Berlins fremd. Diese nach dem Grundgesetz erlassenen Verfassungen ließen sich offensichtlich von der spärlichen Verankerung plebiszitärer Elemente durch den Parlamentarischen Rat und den Vorstellungen der britischen Besatzungsmacht leiten. 462 Inzwischen haben mit Ausnahme Hamburgs 463 alle Länder ihre Verfassungen mit plebiszitären Rechten in mehr oder weniger starkem Umfang ausgestattet.

458 Fliegauf, LKV 1993,181 (182 ff); Fuchs, in: ders., Landesverfassungsrecht, S. 35 f; „HofgeismarerE' 1990, Jung, RuP 1991, 167 ff; ders., ZParl. 1990, 491 (498 ff); ders., Aus Politik u. Zeitgeschichte 1992, Β 45, 16 ff, 22 ff; Leonardy, ZParl. 1989, 442 ff; Maihofer, in: Benda/ders./Vogel, VerfR II, S. 1389 (1409 ff); Obst, Chancen, S. 312 ff; Schefold, ZParl. 1989, 425 ff; Wassermann, Zuschauerdemokratie, S. 163 ff, insbes. S. 181 ff; Weber, DÖV 1985,178 (184 f); diff.: Agnoli, in: Randelzhofer/Süß, Konsens, S. 299 (302 ff); Fijalkowski, ebd., S. 236 (247 ff). 459

Hierzu: Bugiel, Volkswille, S. 39 ff, 443 ff; v. Danwitz, Sonde 1992, 39 (42 ff); Kriele, in: Guggenberger/Stein, Verfassungsdiskussion 1990; Niclauß, Aus Politik u. Zeitgeschichte 1992, Β 45, 3 ff, 13 ff; Ossenbühl, DVB1. 1992,468; Schmitt Glaeser, in: FS f. Lerche, S. 315 ff; Thiele, DÖD 1992, 193 (196 ff); Zippelius, BayVBl. 1992, 289 (293 ff). 460

Zuletzt wurden am 11. 2. 1993 im Rahmen der GVK (Fn. 96 S. 46) entsprechende Anträge von Bündnis 90/Die Grünen sowie SPD abgelehnt. 461

ÄG BerlinV vom 22. 11. 1974 (GVB1., S. 2741); kritisch hierzu: Schachtschneider, JR 1975, 221 ff. Mangels Ausführungsgesetz liefen die entsprechenden Vorschriften der BerlinV schon vorher leer. Vergi, aber die jüngst von der Enquêtekommission Berlin (hierzu: Fn. 11 S. 25) vorgeschlagenen Regelungen zur politischen Teilhabe. 462

Abelein, ZParl. 1971,187; Jung, JöR 1993,29 (31); Pestalozza, Popularvorbehalt, S. 15; Röhn, NJW 1990,2782 (2785); Weber, DÖV 1985,178 (179). 463

Vergi, aber die Vorschläge der hamburgischen Enquêtekommission .Parlamentsreform" (Fn. 12 S. 25), S. 218 ff.

200

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Insbesondere die Verfassungen Bayerns, Berlins, Niedersachsens, SchleswigHolsteins und der neuen Bundesländer zeigen sich der Volksgesetzgebung gegenüber besonders aufgeschlossen. Dabei ist das Spektrum direktdemokratischen Regelwerks recht heterogen. Es reicht über den in den meisten Länderverfassungen verwirklichten Grundtyp des Gesetzes- und Verfassungsbegehrens und anschließenden Volksentscheids über die Möglichkeit von Referenden zur Bestätigung repräsentativ-demokratisch gefaßter Entscheidungen. Die Volksinitiative hat erst in den letzten Jahren Eingang in einige Verfassungen erhalten. 464 In Anlehnung an die Weimarer Landesverfassungstradition kennt das geltende Landesverfassungsrecht keinen „plebiszitären Durchmarsch", 465 also kein Volksgesetzgebungsverfahren, das eine Volksinitiative oder ein Volksbegehren am Parlament vorbei zum Volksentscheid führen könnte. Die volksbegehrte Gesetzesvorlage wird immer dem Landtag vorgelegt, damit dieser die Möglichkeit hat, sie als eigene Vorlage in das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren zu übernehmen. Der gänzliche Verzicht parlamentarischer Entscheidungsautonomie hätte die Entwicklung eines dualen Gesetzgebungsverfahrens zur Konsequenz, das den plebiszitären vom parlamentarischen Gesetzgeber isolierte. 466 Gerade dies stünde aber im Widerspruch zur Warn-, Signal- und Korrekturfunktion der Volksgesetzgebung für die Repräsentativkörperschaft. Dem Landtag wäre die Möglichkeit versagt, den Ausgleich bestehender Defizite parteipolitischer Willensbildung durch die Völksgesetzgebung zu ermöglichen. 467

3. Auswirkungen des plebiszitären Gefalles zwischen Grundgesetz und Landesverfassungen Das plebiszitäre Gefälle zwischen Bundes- und Landesrecht hat Anlaß zu der Überlegung gegeben, aus der Homogenitätsklausel zumindest die Pflicht des Bundesgesetzgebers herzuleiten, sich mit der Einführung direktdemokratischer Institutionen auf Grundgesetzebene zu befassen. 468 Letztlich ist aber unumstritten, daß sich Art. 28 Abs. 1 GG keine positivrechtlichen Bindungen für den Bundesgesetzgeber entnehmen lassen.

464 Überblick über die Terminologie bei: Jürgens, Demokratie, S. 38 ff. Zur Diskussion über direkte Demokratie in den neuen Bundesländern: Dambeck, RuP 1994, 208 ff. 465

Grawert, NWVBL 1987,2.

466

Weber, DÖV 1985,178 (181 f).

467

Ähnlich auch: Pestalozza, Popularvorbehalt, S. 22.

468

Degenhart, Der Staat 31 (1992), 77 (79), vergi, aber S. 97.

Β. Staatsvolk

201

Gegen eine Kopie der Länderverfassungen in diesem Punkt bestehen im übrigen grundsätzliche Bedenken zunächst hinsichtlich des Umfangs der Gesetzgebung. Während sich der Volksgesetzgeber, ebenso wie die parlamentarische Legislative des Landes, auf die Wahrnehmung von Landeskompetenzen beschränken muß, 4 6 9 würden im Falle einer entsprechenden Grundgesetzänderung die Regelungskompetenzen des Souveräns erheblich extensiviert. Solche Volksbegehren, die auf Landesebene unter kompetenzrechtlichen Gesichtspunkten unzulässig wären — diskutiert wird in diesem Zusammenhang die Einführung der Todesstrafe, eine Meldepflicht für AIDS-Kranke oder das in Nordrhein-Westfalen eingereichte Volksbegehren »Ausländerstopp" 470 — könnten auf Bundesebene (theoretisch) erfolgreich sein. 471 Im Hinblick auf die beschränkte Gesetzgebungskompetenz der Länder ist also die Gefahr emotionaler Steuerung plebiszitärer Entscheidungen in den Ländern geringer zu veranschlagen, als auf Bundesebene.472 Darüber hinaus hielt der Bundesgesetzgeber nicht ohne Grund die periodischen Wahlen zur Volksvertretung als unersetzliche Form plebiszitärer Entscheidungen473 für ausreichend, um den Rückkoppelungsmechanismus zwischen Wähler und Gewähltem und eine volksnahe Politik zu gewährleisten. Die Anwendung plebiszitären Instrumentariums erscheint primär auf Landesebene als Chance, den Entfremdungsprozeß zwischen Staatsvolk und Parteien sowie Staats- und Parteiverdrossenheit entgegenzutreten. Der entscheidende Vorteil der Volksgesetzgebung auf Länderebene liegt in der größeren Nähe und unmittelbaren Betroffenheit der Bürger zu den zur Abstimmung stehenden Landesmaterien, insbesondere für Regionalpolitik und Fragen der Kultur. Die Länder geben das Forum ab, auf dem Engagement und Beteiligung des Bürgers und damit die Integrationsleistung plebiszitärer Entscheidungsfindung stärker möglich sind, als auf der entfernteren Bundesebene. Dementsprechend erwies sich die Einführung plebiszitärer Elemente auf Landesebene als wirksames politisches „Ventil". Die oft gehegte Befürchtung einer Delegitimation des parlamentari-

469

So ausdr.: Art. 48 Abs. 1 S. 1 NdsV; Art. 68 Abs. 1 S. 3 NRWV; Art. 99 Abs. 1 S. 2 SaarlV. BVerfGE 8, 118 f; Krause, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR II, § 39, Rz. 20; SächsPlProt. 1/46, S. 3027. 470

NRWVerfG, NVwZ 1982,188.

471

Beispiele bei: Schneider, DÖV 1987,749(756).

472

So auch: Herdegen, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR IV, § 97, Rz. 13.

473

Nicht unumstritten; vergi, einerseits: Abelein, ZParl. 1971, 187 (188); Misselwitz, NJ 1991,189 (191) u. andererseits: Fell, Einrichtungen, S. 5 ff.

202

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

sehen Regierungssystems 474 konnte durch die praktischen Erfahrungen mit Plebisziten in den westdeutschen Ländern nicht bestätigt werden. 475

4. Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid a)

Zweistufiges

Verfahren

In den Landesverfassungen von Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und dem Saarland ist das Volksgesetzgebungsverfahren zweistufig angelegt. Auf der ersten Stufe befindet sich das Volksbegehren, ein aus der Mitte des Volkes eingereichter Gesetzesentwurf. Dieser ist von der Landesregierung mit einer Stellungnahme zu versehen und dem Landtag zuzuleiten. Macht der Landtag sich das Gesetzesbegehren unverändert zu eigen, ist die Wirkung des Volksbegehrens erschöpft. Anderenfalls muß ein Volksentscheid durchgeführt werden, das Volk stimmt also endgültig über den Gesetzesentwurf ab.

b)

Dreistufiges

Verfahren

In Brandenburg, Sachsen, Schleswig-Holstein wird dem Volksbegehren die sog. Volksinitiative — in Sachsen Volksantrag benannt — vorgeschaltet und damit das Volksgesetzgebungsverfahren dreistufig ausgestaltet. Die Volksinitiative gewährt einer bestimmten Anzahl von Bürgern das Recht, den Landtag im Rahmen seiner Entscheidungszuständigkeit mit bestimmten Gegenständen politischer Willensbildung— Inbegriffen sind auch Gesetzesentwürfe — zu befassen. Stimmt der Landtag der Volksinitiative nicht zu, mündet das Verfahren auf Verlangen der Vertreter der Volksinitiative in ein Volksbegehren.

474 Die antithetische Gegenüberstellung „reiner" mit „repräsentative!" Demokratie ist ohnehin fragwürdig, da sich beide Formen nicht unversöhnlich gegenüberstehen: Huber, ZRP 1984,245 (248 ff); Jung, ZParl. 1990,491 (492); Luthardt, RuP 1988,40 (45); a.A.: Leonardy, ZParl. 1989,442 (449). 475

Jürgens, Demokratie, S. 227 ff; Starck, ThürVBl. 1992,10 (13).

Β. Staatsvolk c)

203

Kombiniertes Verfahren

In Berlin, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, SachsenAnhalt und Thüringen einigten sich die Verfassungsgeber auf ein gemischt zweibzw. dreistufiges Verfahren: Für das Zustandekommen eines Volksbegehrens wird nicht notwendig vorausgesetzt, daß der mit dem Volksbegehren vorgelegte Gesetzesentwurf zuvor schon Gegenstand einer vom Landtag nicht angenommenen Volksinitiative 476 war. Andererseits sind die Initiatoren aber nicht gehindert, das plebiszitäre Verlangen durch Volksinitiative zusammen mit dem Volksbegehren und nachfolgendem Volksentscheid durch ein dreistufiges Verfahren zum Erfolg zu bringen. 477

d)

Ausgestaltung der Völksinitiative

Die Volksinitiative bewirkt einen Anhörungs- und Befassungszwang des Landtags. Diese Komponente der Rechtsverbindlichkeit bildet das Unterscheidungskriterium der Volksinitiative zu sonstigen, durch den Bürger an den Landtag herangetragenen Eingaben, insbesondere zur Kollektivpetition. Damit ist die Volksinitiative eine Zwischenstufe zwischen einem erweiterten Petitionsrecht einerseits und dem Antragsrecht für ein Volksbegehren andererseits. Letzteres mündet bei parlamentarischer Ablehnung zwingend in das Verfahren des Volksentscheids.

aa)

Reichweite

Verfassungsrechtliches Novum ist, daß sich die unmittelbare Beteiligung des Volkes nicht nur auf Gesetzes- und Verfassungsänderungen und nach brandenburgischer Variante ferner auf die Auflösung des Landtags erstreckt, sondern darüber hinaus auf bestimmte Gegenstände politischer Willensbildung. Diese Extensivierung direktdemokratischer Entscheidungskompetenzen erscheint insbesondere unter dem Blickwinkel des von höchstrichterlicher Judikatur 478 aus dem Demokratieprinzip entwickelten Parlamentsvorbehalts sachgerecht. Hiernach dürfen wesentliche politische Entscheidungen, die zwar nicht unter den Vorbehalt des Gesetzes fallen, gleichwohl nicht am Parlament vorbei getroffen

476

In Thüringen wird die Initiative Bürgerantrag benannt.

477

Vergi, auch den Vorschlag der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 18. 478

BVerfGE 68,1 (109).

2 0 4 D r i t t e s Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen werden. Das erweiterte Mitwirkungsrecht, das sich auch auf solche Belange erstreckt, die zwar nicht dem Gesetzes- aber dem Parlamentsvorbehalt unterliegen, stellt einen Schritt in Richtung konsequenter Gleichordnung der Bürgerinitiativen mit den Repräsentativkörperschaften dar. 479

bb)

Quoren

Eine Volksinitiative bedarf in Berlin der Unterstützung von 90.000 Stimmen (etwa 2,8 %) in Brandenburg 20.000 Stimmen (etwa 0,78 % ) , 4 8 0 in SchleswigHolstein von 20.000 Stimmberechtigten (etwa 0,96 %), in MecklenburgVorpommern von 15.000 (etwa 1,05 %), in Sachsen von 40.000 (etwa 1,08 %), in Niedersachsen von 70.000 (etwa 1,23 %), in Sachsen-Anhalt von 35.000 (etwa 1,57 %) und in Thüringen von 6 % und in der Hälfte der Zahl der Landkreise und kreisfreien Städte 5 % der Stimmberechtigten. In Bremen ist vorgesehen, daß 2 % der volljährigen Einwohner die Volksinitiative unterzeichnen. 481 Für die Auflösung des Landtags verlangt die brandenburgische Verfassung ein erhöhtes Quorum von 150.000 (etwa 7,67 %) der Stimmberechtigten. Durch die für Volksinitiativen vorgesehenen relativ niedrigen Quoren werden auch kleineren, sich zunehmend formierenden außerparlamentarischen Bewegungen und Bürgerinitiativen 482 die Chance eröffnet, sich stärker in den parlamentarischen Willensbildungsprozeß zu integrieren. Diese Verbindung zwischen außerparlamentarischer und parlamentarischer Willensbildung kann dazu beitragen, die zwischen Repräsentativsystem und Volkswillen bestehende Disharmonie abzugleichen. 483

479

Degenhart, Der Staat 31 (1992), 77 (91).

480

Diese und die folgenden Prozentzahlen geben in Brandenburg hinsichtlich der Volksinitiative Anteile der Einwohnerzahl, im übrigen der Stimmberechtigten an. Den Berechnungen wurden die Daten des Statistischen Bundesamts zugrundegelegt; Std.: Juli 1993. Vergi, auch Art. 22 Abs. 2 S. 3 BrandV, wonach die Voraussetzungen fur den Erlaß eines Gesetzes geschaffen werden, das die Altersgrenze für die Beteiligung an Volksinitiativen, die vornehmlich Jugendliche betreffen, auf sechzehn Jahre herabsetzt. 481

Art. 76 Abs. 1 S. 3 BrandV; Art. 86 Abs. 2 n.F. BremV; Art. 59 Abs. 2 MeVoV; Art. 47 S. 1 NdsV; Art. 71 Abs. 1 S. 2 SächsV; Art. 80 Abs. 2 SaAnhV; Art. 41 Abs. 1 S. 3 SchlHolV; Art. 68 Abs. 3 ThürV. 482

SchlHolEnquêtekommission (Fn. 8 S. 25), S. 127 f.

483

Günther/Hüsemann, DuR 1990,404 (424).

Β. Staatsvolk cc)

205

Erweiterung des Initiativrechts auf alle Landesbewohner

Besonders integrative Funktion kann den Bestimmungen Berlins und Brandenburgs zukommen, die die Partizipationsmöglichkeit durch Volksinitiative auf alle Einwohner erstrecken. 484 Damit haben auch ausländische Mitbürger die Möglichkeit, eine sie betreffende Angelegenheit als Beratungspunkt auf die Tagesordnung des Landtags zu bringen. Diese Ausweitung ist unter dem Blickwinkel höchstrichterlicher Judikatur zum Ausländerwahlrecht 485 verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden 4 8 6 da die Volksinitiative nicht automatisch in das Verfahren über Volksbegehren und Volksentscheid mündet, sondern gerade dazu dient, dem Landtag Gelegenheit zu geben, dieses durch eigene Befassung mit dem Thema abzuwenden. Damit ist das Initiativrecht kein Wahlrecht im engeren Sinne, das zu materieller Beteiligung am staatlichen Willensbildungsprozeß berechtigte. Demzufolge macht auch Art. 22 Abs. 2 S. 2 BrandV die Erweiterung der Beteiligungsrechte hinsichtlich Volksbegehren und Volksentscheid von einer entsprechenden (bislang aber noch nicht vorgesehenen 487) grundgesetzlichen Zulassung abhängig.

e)

Ausgestaltung des Volksbegehrens

aa)

(Einfache) Gesetzesänderungen

Auf einfache Gesetzesänderung gerichtete Volksbegehren existieren mit Ausnahme Hamburgs in allen Bundesländern. 488 Die zur Unterstützung des Gesetzesbegehrens erforderlichen Quoren bewegen sich zwischen vier und zwanzig Prozent, differieren also sehr stark voneinander. In Brandenburg sind 80.000 (etwa 4,09 %), in Schleswig-Holstein 5 %, in Mecklenburg-Vorpommern 140.000 (etwa 9,78 %) der Stimmberechtigten erforderlich. Bayern, Berlin und Niedersachsen sehen zehnprozentige Quoren vor. Sachsen-Anhalt verlangt 250.000 484

Beschränkung auf Wahlberechtigte nur hinsichtlich der Auflösung des Landtags.

485

Vergi. (Fn. 446 S. 196).

486

I.E. auch: Franke/Kneifel-Haverkamp, AöR 42 (1994), 111 (142); Abg. Wilke, CDU (Fn. 11 S. 25), S. 33; a.A.: Karpen, JA 1993,110 (112); Randelzhofer/Scholz/Wilke (Fn. 11 auf S. 25, S. 32); zweifelnd: Fliegauf, LKV 1993,181. 487 488

Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG bezieht sich nur auf Wahlen.

Art. 59 BaWüV; Art. 74 BayV; Art. 62 BerlinV; Art. 77 BrandV; Art. 70 BremV; Art. 124 HessV; Art. 60 MeVoV; Art. 48 NdsV; Art. 68 NRWV; Art. 109 RhPfV; Art. 99 SaarlV; Art. 72 SächsV; Art. 81 SaAnhV; Art. 42 SchlHolV; Art. 82 ThürV

206

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Stimmberechtigte (etwa 11,91 %), Sachsen 450.000 (etwa 12,13 % aber nicht mehr als 15 %) und Thüringen 14 % der Stimmberechtigten. Die höchsten Hürden für das Gelingen eines Volksbegehrens stellen die Verfassungen von Baden-Württemberg mit einem Sechstel der Wahlberechtigten (etwa 16,67 %) sowie von Bremen, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz 489 und vom Saarland mit 20 %. Um der Gefahr zu begegnen, daß durch zu hohe Hürden für den Erfolg eines Volksbegehrens die Einflußmöglichkeiten der Bürger auf die politische Willensbildung nahezu leerlaufenden, wurde in Bremen jüngst eine Herabsenkung des Quorums auf 10 % eingeführt. 490 bb)

Verfassungsänderungen

Volksbegehrte Verfassungsänderungen sind ähnlich ausgestaltet wie diejenigen über volksbegehrte Gesetzesänderungen. Die Vorschriften über das einfache Gesetzgebungsverfahren sind analog anwendbar. Auch Art. 72 Abs. 2 BremV, der bislang eine Spezialregelung zur volksbegehrten Verfassungsänderung vorsah und an ein Zustimmungsquorum von mehr als 50 % der Stimmberechtigten knüpfte, wurde dahingehend geändert, daß für volksbegehrte Verfassungsänderungen künftig schon die Unterstützung durch 10 % der Stimmberechtigten genügt. 491 Umstritten ist dagegen die Auslegung der hessischen und nordrhein-westfälischen Verfassung. Teilweise wird vertreten, daß beide Länder ganz auf Verfassungsbegehren verzichten, 492 auch wenn dieses Ergebnis zumindest in be489

Vergi, aber den Vorschlag der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 21, das Quorum auf 300.000 Stimmen (= 10 % der Stimmberechtigten) herabzusenken. 490

Hierzu (S. 25), der Ausschußbericht 1993 (Fn. 10 S. 25), S. 6 und der Ausschußbericht 1994 (Fn. 10 S. 25), S. 4,6. 491 492

Hierzu (S. 25) sowie der Ausschußbericht 1994 (Fn. 10 S. 25), S. 4,6.

Für die HessV: Jellinek, DRZ 2 (1947), 4 (6); ders., Gutachten f. d. HessReg. (1950), abgedr. bei: Schonebohm, FS f. Stein, S. 317 (323); o. Begr.: v. Brünneck, JöR 3 (1954), 213 (248); Groß, DVP 42 (1991), 414 (416); Pestalozza, Popularvorbehalt, S. 20; Schmidt, in: Meyer/Stolleis, HessStVerwR, S. 20 (35); Schonebohm, in: Zinn/Stein, HessV-Komm., Art. 24, Erl. 24 II, 2; i.E. ebenso: Bushart, Änderungen, S. 118 ff; Jürgens, Demokratie, S. 69 f; 148 ff. Für die NRWV: Bushart, ebd., S. 113 f; Degenhart, Der Staat 31 (1992), 77 (85); Dickersbach, in: Geller/Kleinrahm/ders., NRWV-Komm., Art. 68, Anm. le) 2b) aa), Art. 69, Anm. 5; Gensior/Krieg/Grimm, Volksentscheid, S. 27; Jürgens, Demokratie, S. 74, 153 ff; o. Begr.: NRWVerfGH 28/74, S. 2; Weber, DÖV 1985, 178 (180); Herdegen, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR IV, § 97, Rz. 12; Pestalozza, Popularvorbehalt, S. 19 f.

Β. Staatsvolk

207

zug auf die hessische Aufgeschlossenheit gegenüber plebiszitären Elementen als „auffällig" erachtet wird. 4 9 3 Nach der gegenteiligen Ansicht erweitern die Art. 69 Abs. 2 NRWV die in Art. 68 NRWV bzw. Art. 123 HessV die in Art. 124 HessV beschriebenen Möglichkeiten von Volksbegehren und Volksentscheid auf verfassungsändernde Gesetze. 494 Der letztgenannten Ansicht ist unter entstehungsgeschichtlichen und systematischen Aspekten zu folgen. Der hessische Verfassungsausschuß der Landesversammlung setzte bei seinen Beratungen voraus, daß auch die verfassungsändernde Variante zur Volksgesetzgebung gehöre, wobei lediglich die Quoren Gegenstand von Meinungsstreitigkeiten waren. Während zunächst noch dafür plädiert wurde, eine Sonderhürde für verfassungsändernde Volksbegehren festzuschreiben, entschied man sich letztlich zu der die heutigen Interpretationsunsicherheiten auslösenden einfachen Abstimmungsmehrheit. Der Wille des Gesetzgebers tendierte also eindeutig zur Erleichterung der durch Volksbegehren eingeleiteten Verfassungsänderungen, keinesfalls zu dessen Abschaffung. 495 Der Verfassungsvergleich mit den anderen Länderverfassungen erster Phase zeigt, daß sich diese Vorgehensweise im Einklang mit der bayerischen, bremischen und saarländischen Regelung befindet. Auch hier wird ohne explizite verfassungsrechtliche Erwähnung Existenz und Statthaftigkeit des verfassungsändernden Volksbegehrens vorausgesetzt. 496 Auch in Nordrhein-Westfalen gingen die Sachverständigen während der Verhandlungen des Verfassungsausschusses davon aus, daß ein spezieller Hinweis

493

Weber, DÖV 1985,178 (180).

494

Für die HessV: Abelein, ZParl. 1971,187 (192); Fell, Einrichtungen^. 71 f; instruktiv: Jung, KritVjG 1993, 14 ff. Für die NRWV: Abelein, ZParl. 1971, 187 (193); Fell, Einrichtungen, S. 66, Fn. 1 ; Jung, KritVjG 1993,14 (27 ff); Krause, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR II, § 39, Rz. 24, Fn. 84; Vogels, NRWV-Komm., Art. 68, Anm. 3, 69, Anm. 3. 495 496

Jung, KritVjG 1993,14 (24): „gutgemeinter Verziehe4. Zu den Beratungen: S. 18 ff.

Vergi, zu Art. 74 ff BayV: Meder, BayV-Komm., Art. 74, Rz. 1, Art. 75, Rz. 2; Schweiger, in: Nawiasky/Leusser, BayV-Komm., Art. 74, Rz. 3. Zu Art. 72 Abs. 2 BremV: Jürgens, Demokratie, S. 64 f; Abelein, ZParl. 1971, 187 (1982); Pestalozzi Popularvorbehalt, S. 20; Weber, DÖV 1985, 178 (180). (Art. 72 Abs. 2 BremV stellt eine Ausnahmeregelung zu dem allerdings mißverständlichen (Schefold, ZParl. 1989,425 (238)) Art. 125 Abs. 3 BremV dar; hierzu: Stuby, in: Krönig, BremV, S. 288 (297 f). Zu Art. 100 Abs. 4 SaarlV: Jürgens, Demokratie, S. 86; Krause, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR II, § 39, Rz. 21, Fn. 84; ders., JöR 29 (1980), 393 (459). Einzige Ausnahme: Art. 129 Abs. 1 RhPfV.

208

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

auf die Zulässigkeit des verfassungsändernden Volksbegehrens angesichts der Art. 68 f NRWV überflüssig sei. 4 9 7 Aus systematischen Erwägungen hätte umgekehrt die nur beschränkte Zulassung des Volksbegehrens — ähnlich der Ausschlußklauseln in Art. 124 Abs. 1 S. 3 HessV und Art. 68 Abs. 1 S. 3 NRWV — ausdrücklich formuliert werden müssen.

cc)

Auflösung des Landtags

Das meiste Aufsehen erregen wahrscheinlich die Varianten plebiszitärer Mitwirkung, die die Auflösung des Landtages bewirken. Sie haben in Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen und Rheinland-Pfalz Eingang in die Verfassung gefunden. Die Antragsquoren für die volksbegehrte Auflösung des Landtags betragen in Berlin 5 %, in Brandenburg 200.000 (etwa 10,23 %), in Bayern eine Million (etwa 11,65 %), in Baden Württemberg ein Sechstel der Wahlberechtigten (etwa 16,67 %), in Bremen und Rheinland-Pfalz 20 % der Stimmberechtigten. 498

dd)

Gegenstände politischer Willensbildung

In Brandenburg und Schleswig-Holstein ist korrespondierend zur Reichweite des Initiativrechts auch das Volksbegehren über bestimmte Gegenstände politischer Willensbildung vorgesehen. Vorausgesetzt ist das Erreichen des auch für (einfache) Gesetzesänderungen notwendigen Quorums. f)

Ausgestaltung des Volksentscheids aa)

(Einfache) Gesetzesänderung

Ein Gesetzesentwurf ist durch Volksentscheid durchweg schon mit einfacher Mehrheit angenommen.499 Berlin und Bremen verlangen darüber hinaus ein Beteilungsquorum von 50 % der Stimmberechtigten. Zustimmungsquoren sind in Brandenburg, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein (25 %), 497

Unter Gesetz i.S. des Art. 68 NRWV — so der Vorsitzende des VerfA Vogel — sei auch die Verfassung zu verstehen; Jung, KritVjG 1993,14 (31 f). 498

Art. 43 Abs. 1 BaWüV, Ait. 18 Abs. 3 BayV, Art. 77 Abs. 3 S. 2 BrandV; Art. 63 Abs. 3 BerlinV; Art. 109 Abs. 1 b S. 3 RhPfV; Art. 70 c n.F. BremV. 499

Art. 72 Abs. 2 S. 2 BremV; Art. 124 Abs. 4 S. 2 HessV; Art. 68 Abs. 4 S. 2 NRWV; Art. 109 Abs. 4 S. 2 RhPfV; Art. 72 Abs. 4 SächsV; vergi, auch: Art. 2 Abs. 2 S. 2 BayV.

Β. Staatsvolk

209

Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen (etwa 33 %) sowie in Berlin und im Saarland (50 %) vorgesehen. 500

bb)

Verfassungsänderungen aaa) Quoren

Bis auf das Saarland 501 konnten sich alle Länder, die das Volksbegehren über Verfassungsänderungen zulassen, auch für einen entsprechenden Volksentscheid entschließen. Er ist parallel zum parlamentarischen Verfassungsänderungsverfahren mit Ausnahme Bayerns und Hessens — dort genügt die einfache Abstimmungsmehrheit 502 — an erhöhte Quoren geknüpft. In Berlin gelten die erhöhten Quoren unabhängig davon, ob es sich um ein einfaches oder ein verfassungsänderndes Gesetz handelt. Art. 63 Abs. 2 BerlinV und 72 Abs. 1 BremV setzen ein Beteiligungsquorum von 50 % der Stimmberechtigten fest; Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein und Sachsen-Anhalt verlangen eine qualifizierte Abstimmungsmehrheit, die — wie in Baden-Württemberg, Bremen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen und Thüringen — 50 % der Wahlberechtigten ausmachen muß. 5 0 3 Da eine Verfassungsänderung immer eine erhebliche Bedeutung für das Staatsleben hat, ist die Erforderlichkeit eines erhöhten Quorums inzwischen unumstritten. 504 Andererseits dürfen die Hürden für einen erfolgreichen Volksentscheid nicht prohibitiv wirken. Vor dieser Perspektive sind die für Verfassungsänderungen in fast allen Ländern vorgesehenen Zustimmungsquoren von 50 % nicht unproblematisch. 505 500

Art. 60 Abs. 5 BaWüV; Art. 63 Abs. 2 BerlinV; Art. 78 Abs. 2 BrandV; Art. 60 Abs. 4 MeVoV; Art. 49 Abs. 2 S. 1 NdsV; Art. 100 Abs. 3 SaarlV; Art. 81 Abs. 3 S. 2 SaAnhV; Art. 42 Abs. 2 S. 4 SchlHolV; Art. 82 Abs. 6 S. 2 ThürV. 501

Art. 100 Abs. 4 SaarlV.

502

Kritisch in bezug auf die BayV: Meder, BayV-Komm., Art. 74, Rz. 9.

503

Art. 64 Abs. 3 S. 3 BaWüV; Art. 78 Abs. 3 S. 1 BrandV; Art. 72 Abs. 2 S. 1 BremV; Art. 60 Abs. 4 S. 2 MeVoV; Art. 49 Abs. 2 S. 2 NdsV; Art. 69 Abs. 2 S. 2 NRWV; Art. 129 Abs. 1 RhPfV; Art. 74 Abs. 3 S. 3 SächsV; Art. 81 Abs. 5 SaAnhV; Art. 42 Abs. 2 S. 5 SchlHolV; Art. 83 Abs. 2 S. 2 ThürV. 504

Vergi.: Jung, in: Ev. Akademie, Demokratie, S. 25; ders., Leviathan 15 (1987), 242 (258); Mayer, in: IDEE, Verfassung, S. 25; Starck, ThürVBl. 1992, 10 (13); ders., ZG 1992,1 (18). 505

Vergi, zur Diskussion: Bachmann, RuP 1993, 128 (131); Degenhart, Der Staat 31 (1992), 77 (88 f, 96); Dickersbach, in: Geller/Kleinrahm/ders., NRW V-Komm., Art. 69, Anm. 6; Fuchs, Landesverfassungsrecht, S. 46; Häfner, SonderA NdsV, 14. Sitzg., S. 31;; Jung, ebd., S. 31; ders., RuP 1991, 167 (169 f); ders., in: Ev. Akademie, Demokratie, S. 28 f; ders., JöR 1993,29 (39); ders., in: IDEE, Verfassung, S. 8; Jürgens, Demokratie, S. 14 Stiens

210

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Selbst bei einer in bezug auf Volksentscheide selten erreichten Beteiligung von 50 % wäre für ein erfolgreiches Vorhaben eine Zustimmungsquote von 100 % notwendig. Da im nachhinein sämtliche NichtWähler, auch politisch Desinteressierte oder Unentschlossene, als Sachgegener interpretiert werden können, wird für die Abstimmungsgegner der Aufruf zum Boykott der Wahl effektiver, als die Mobilisierungslast. Erfahrungen mit Art. 75 WRV, der für einen erfolgreichen Volksentscheid ebenfalls ein Zustimmungsquorum von 50 % der Stimmberechtigten vorsah, 506 belegen dies. Die beiden einzigen Plebiszite im Jahre 1926 (Fürstenenteignung) und 1929 (Youngplan) scheiterten aufgrund massiver Abstimmungsboykotte, obwohl über 90 % der Abstimmenden positiv votierten. Um Volksentscheide bezüglich Verfassungsänderungen nicht zu einer leeren Versprechung zu degradieren, empfiehlt sich die Ersetzung des Zustimmungsquorums durch das Erfordernis erhöhter relativer Mehrheiten. Gleiches gilt erst recht für Art. 100 Abs. 3 SaarlV, der bereits für die Verabschiedung einfacher Gesetze ein Zustimmungsquorum von 50 % vorsieht. Aus diesen Erwägungen heraus sollten auch die von Baden-Württemberg, Brandenburg, MecklenburgVorpommern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen vorgesehenen Mindestzustimmungsquoren für einfache Gesetze überdacht werden. bbb) Konkurrenzvorlage des Landtags Nach Maßgabe von zehn Landesverfassungen ist dem Landtag die Möglichkeit eingeräumt, bei Volksentscheiden betreffend Gesetzes- oder Verfassungsänderungen einen eigenen Entwurf vorzulegen. 507 Insbesondere in Bayern hat der parlamentarische Gesetzgeber wiederholt den plebsizitären Impetus des Volksbegehrens aufgenommen und durch eigene Gesetzesentwürfe mit dem parlamentarischen Verfahren verquickt. Die aus der parlamentarischen Konkurrenzvorlage resultierende Wahlmöglichkeit des Bürgers zwischen mehreren Entwürfen bereichert die Diskussionsgrundlage der abstimmenden Bevölkerung und kann somit den gegen Volksabstimmungen bestehenden Vorwurf, sie seien lediglich starre Ja-Nein-Entscheidungen, 256; Mayer, ebd., S. 32; v. Mangoldt, SächsVBl. 1993,25 (33); Misselwitz, NJ 1991,189 (192); Pestalozza, Popularvorbehalt, S. 33. 506 507

Vergi, auch: § 21 Abs. 1 G über Volksentscheid vom 27. 6. 1921 (RGBl., S. 709).

Art. 60 Abs. 1 S. 2 BaWüV; 74 Abs. 4 BayV; Art. 78 Abs. 1 S. 2 BrandV; Art. 60 Abs. 3 S. 2 MeVoV; Art. 49 Abs. 1 S. 2 NdsV; Art. 100 Abs. 2 S. 2 SaarlV; Art. 72 Abs. 2 S. 3 SächsV; Art. 81 Abs. 4 SaAnhV; Art. 42 Abs. 2 S. 3 SchlHolV; Art. 82 Abs. 6 S. 1, 2. Alt. ThürV.

Β. Staatsvolk

211

entkräften helfen. 508 Gleichzeitig treten die Repräsentanten aus ihrer passiven Ablehnungshaltung hervor 509 und werden zu Kooperations- und Kompromißbereitschaft innerhalb des Parlaments angehalten.

cc)

Auflösung des Landtags

Die Verfassungen sehen betreffend die Auflösung des Landtags stark voneinander divergierende Voraussetzungen für Volksentscheide vor. In Bayern, Berlin und Rheinland-Pfalz genügt die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, um dem Landtag vor Ablauf der Legislaturperiode ein vorzeitiges Ende zu bereiten. In Berlin ist für den sog. recall zusätzlich ein Beteiligungsquorum von 50 % vorgesehen. Dagegen müssen in Baden-Württemberg und Brandenburg die Hälfte der Wahlberechtigten für die Auflösung votieren. 510 Vor dem Volksentscheid bleibt dem Landtag mit Ausnahme von Baden-Württemberg und Berlin das Recht vorbehalten, durch Selbstauflösung sein Prestige zu retten. 511

dd)

Gegenstände politischer Willensbildung

In Berlin, Brandenburg und Schleswig-Holstein ist der Bevölkerung ferner die Möglichkeit vorbehalten, über Gegenstände der politischen Willensbildung abzustimmen. Für einen erfolgreichen Volksentscheid ist das gleiche Quorum wie für einfache Gesetze vorgesehen.

ee)

Praktische Erfahrungen

aaa) Volksgesetzgebung Erfahrungswerte mit der Volksgesetzgebung liegen insbesondere für Bayern und Nordrhein-Westfalen vor. In Bayern wurden insgesamt zehn Volksbegeh-

508

Jung, ZParl. 1992, 48 (63); ders., in: Ev. Akademie, Demokratie, S. 40 ff; Jürgens, Demokratie, S. 258; positiv auch: Steinberg, ZParl. 1992, 497 (513 0; Weber, DÖV 1985, 178 (181). Kritisch: Thiele, DÖD 1992, 1992, 193 (195), der befürchtet, die Parlamentsvorlage könne das Volksbegehren „unterlaufen". 509

v. Danwitz, DÖV 1992,601 (608).

510

Art. 43 Abs. 1 BaWüV; Art. 18 Abs. 3 BayV; Art. 63 Abs. 3 BerlinV; Art. 78 Abs. 3 S. 1 BrandV; Art. 109 Abs. lb RhPfV. 511

Art. 18 Abs. 1 BayV; Art. 62 Abs. 2 BrandV; Art. 84 Abs. 1 RhPfV.

212

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

ren eingereicht; davon erreichten drei das Stadium des Volksentscheids. Im Jahre 1968 gelang nach einem von SPD und F.D.P. initiierten Volksbegehren und verfassungsändernden Volksentscheid die Streichung der unzeitgemäß gewordenen Bekenntnisschule als Regelschule und ihre Ersetzung durch die christliche Gemeinschaftsschule. 512 Auf dem gleichen Wege wurde 1973 die Festschreibung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der bayerischen Verfassung erstritten. 513 Das erfolgreiche Volksbegehren zum Abfallwirtschaftsgesetz aus dem Jahre 1991 führte zu einer durchgreifenden Reform des bayerischen Abfallrechts. 514 In allen drei Fällen legte der Landtag eine dem ursprünglichen Anliegen der Initiatoren weit entgegenkommende Konkurrenzvorlage zur Abstimmung vor, die letztlich im Volksentscheid obsiegte. In Nordrhein-Westfalen wurden insgesamt vier Volksbegehren eingereicht. Erfolgreich war das im Jahre 1979 von der christlich-demokratischen Opposition mit der Katholischen Kirche sowie Eltern- und Lehrerverbänden durchgeführte Volksbegehren gegen die Einführung der „kooperativen Schule". Es übertraf die im Ländervergleich höchste Einzeichnerquote von 20 % gleich um 9,9 % , 5 1 5 so daß der Düsseldorfer Landtag das politische Risiko des Volksentscheids scheute und das inkriminierte Gesetz zur Einführung dieses Schultyps einstimmig aufhob. In Niedersachsen wurden jüngst erstmals Erfahrungen mit der neu eingeführten Volksinitiative gemacht. Nachdem ein Zusammenschluß der katholischen und evangelischen Kirche sowie der jüdischen Gemeinden 114.000 Stimmen 516 für die Aufnahme eines Gottesbezuges in der Präambel der niedersächsischen Verfassung sammeln und dem Landtag vorlegen konnte, votierte dieser am 19. 5. 1994 mit Zweidrittelmehrheit für eine entsprechende Verfassungsänderung. 517 In Berlin wurde die revidierte Verfassung am 22.10.1995 durch Volksentscheid bestätigt. Die jüngsten Erfahrungen mit Volksabstimmungen wurden in Berlin und Brandenburg am 5.5.1996 gemacht, als sich die Abstimmungsberechtigten

512

Hierzu: Pestalozza, JöR 37 (1988), 383 (387 ff).

513

Hierzu: Berger, Teilnahme, S. 117 ff, 290 ff; Maaßen, Rundfunk, S. 104 (111 ff); Pestalozza, JöR 37 (1988), 383 (389 ff); Troitzsch, Volksbegehren^. 91. 514

Hierzu: Jung, ZParl. 1992,48 ff.

515

Rösner, Schulpolitik, S. 133 ff; Troitzsch, Volksbegehren, S. 97 ff.

516

Mangels Ausführungsgesetzes hat das Innenministerium noch ohne gesetzliche Grundlage die Wahlberechtigung der Unterzeichner nachträglich in Stichproben überprüft (NdsPlenProt. vom 19. 5.1994,106. Sitzg., S. 10001). 517

Vergi, hierzu: Weser-Kurier vom 20. 5. 1994.

Β. Staatsvolk

213

gegen die Bildung eines gemeinsamen Bundeslandes Berlin-Brandenburg aussprachen und damit den Neugliederungsvertrag hinfällig werden ließen. bbb) Auflösung des Landtags Bislang gab es drei Versuche, auf plebsizitärem Wege die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode des Parlaments zu erreichen. Im Jahre 1953 gelang die Abberufung des saarländischen Parlaments durch Volksentscheid; 518 die inzwischen revidierte Verfassung sieht diese Möglichkeit nicht mehr vor. Der nach erfolgreichem Volksbegehren von der „Liga für eine demokratische Verwaltungsreform in Baden-Württemberg e.V." im Jahre 1971 initiierte Volksentscheid wurde nur von 8,6 % der Gesamtbevölkerung unterstützt und verfehlte damit deutlich das erforderliche Zustimmungsquorum von 50 % . 5 1 9 Von mehr Erfolg gekrönt war der im Frühjahr 1981 lancierte Versuch, das Berliner Abgeordnetenhaus zu stürzen: Nachdem die CDU und zwei Vertreter der »Alternativen Liste" innerhalb weniger Tage mehr als 300.000 Unterschriften für ein Volksbegehren beigebracht hatten, löste sich das Berliner Abgeordnetenhaus noch vor Durchführung eines Volksentscheides selbst auf. 5 2 0 ccc) Würdigung Die Erfahrungen mit der Volksgesetzgebung wie auch mit der Auflösung des Landtags durch Plebiszit 521 verdeutlichen, daß nicht ausschließlich die Häufigkeit tatsächlicher Anwendung, sondern schon die theoretische Möglichkeit der Inanspruchnahme direktdemokratischer Instrumentarien wesentlichen Einfluß auf die Repräsentanten ausüben kann. 5 2 2 Angesichts der erfolgreichen Volksbegehren befaßten sich die staatlichen Organe nicht nur verstärkt mit dem Anliegen der Initianten, sondern letzlich wurde in der Sache entweder durch Vorlage eines parlamentarischen Kompromißentwurfs, der dem Volksbegehren im wesentlichen entsprach, oder durch sofortige Übernahme des Volksbegehrens nachgegeben.

518

Kessings Archiv der Gegenwart 1955,5433; Höfling, DÖV 1982,889.

519

Einzelheiten bei: Wehling/Wehling, ZParl. 1972, 76 (83); vergi, auch: Feuchte, JöR 27 (1978), 175; Höfling, DÖV 1982,889 (891). 520

Nachweise bei: Höfling, DÖV 1982,889 (891).

521

Überblick auch über erfolglose Bürgeranträge: Jürgens, Demokratie, S. 162 ff. Zu den Verfassungsreferendendes Jahres 1994: Jung, LKV 1995,319. 522

Berger, Teilnahme, S. 298 ff; Jürgens, Demokratie, S. 201; Ley, in: ders., RhPfStVerwR, A, Rz. 58; Schefold, ZParl. 1989, 425 (438); f. d. Gemeindeebene: v. Arnim, DÖV 1992, 330(333).

214

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Dies scheint sich, wie das jüngste Beispiel in Niedersachsen zeigt, auch für das Instrument der Volksinitiative zu bestätigen. Es erscheint zumindest fraglich, ob die etablierten Parteien auch ohne plebiszitären Druck einen ähnlich starken Reformwillen 523 oder eine derart ausgeprägte Kompromißbereitschaft 524 aufgebracht hätten. Die Bedeutung der zur Volksgesetzgebung vorgesehenen Instrumentarien liegt also auch in der „fleet in being", einer Mahnung an die Gewählten. 525

g)

Ausschluß des Plebiszits

Neben den auch für den parlamentarischen Gesetzgeber geltenden Einschränkungen in seiner legislativen Tätigkeit sehen die Landesverfassungen spezifische Beschränkungen des Volksgesetzgebers vor. Übereinstimmend besteht eine ausschließliche Kompetenz des Parlamentsgesetzgebers bei Haushalts-, Abgaben- und Besoldungsgesetzen. Die auf Art. 73 Abs. 4 WRV zurückgehende Vorbehaltstrias schließt teils nur entsprechende Volksinitiativen und -begehren, 526 teils Volksentscheide allgemein 527 aus. In Brandenburg und Thüringen sind Personalfragen und in Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und dem Saarland finanzwirksame Gesetze schlechthin der Volksgesetzgebung nicht zugänglich. Die Restriktion insbesondere finanzwirksamer Gesetze wird im Hinblick auf den bei Volksbegehren mit geringen finanziellen Auswirkungen sowie bei regierungs- und parlamentsbegehrten Referenden über schwerpunktmäßig finanzwirksame Gesetze vorausgesetzten finanzpolitischen Sachverstand des Bürgers kritisiert. 528 Allerdings wird kaum widerlegbar sein, daß der Bürger primär an der Minimierung seiner Abgabenbelastung interessiert sein wird, 523

Degenhart, Der Staat 31 (1992), 77 (82).

524

Hierzu: Jürgens, Demokratie, S. 203 ff.

525

Jung, ZParl. 1993, 5 (13); Weber, DÖV 1985, 178 (184); kritisch: Bull, RuP 1991, 193 (198). 526 Art. 76 Abs. 2 BrandV; Art. 124 Abs. 1 S. 3 HessV; Art. 59 Abs. 3, 60 Abs. 2 S. 1 MeVoV; Art. 48 Abs. 1 S. 3 NdsV; Art. 68 Abs. 1 S. 4 NRWV; Art. 109 Abs. 3 S. 2 RhPfV; Art. 99 Abs. 1 S. 3 SaarlV; Art. 81 Abs. 1 S. 2 SaAnhV; Art. 41 Abs. 2 SchlHolV; Art. 82 Abs. 2 ThürV; vergi, auch den geplanten Art. 86 Abs. 2 S. 2 BremV. 527 528

Art. 60 Abs. 6 BaWüV; Art. 73 BayV; Art. 70 Abs. 2 BremV; Art. 73 Abs. 1 SächsV.

Degenhart, Der Staat 31 (1992, 77 (94); Fraktion der LL/PDS, SächsPlProt. 1/46, S. 3061; Fuchs, in: ders., Landesverfassungsrecht, S. 38; Jung, Leviathan 15 (1987), 242 (253 f); ders., RuP 1991, 167 (171); Merten, in: Blümel/Magiera/ders./Sommermann, Verfassungsprobleme, S. 47 (58); Pestalozza, Popularvorbehalt, S. 27 f; ders., NJW 1982, 1571 (1572); jüngst hierzu: Burmeister, Die Verwaltung 1996,181 (201 ff).

Β. Staatsvolk

215

während der parlamentarische Gesetzgeber, auch wenn er komplexe Partikularinteressen vertritt, dem Gemeinwohl und verantwortlicher Verwaltung der Finanzmittel verpflichtet ist. 5 2 9 Angesichts der Tatsache, daß die Abgeordneten politisch und teilweise auch rechtlich 530 zur Rechenschaft gezogen werden können, ist die Chance verantwortlicher Finanzgesetze im parlamentarischen Verfahren ungleich höher, als im Verfahren der Volksgesetzgebung.

h)

Zulässigkeitskontrolle aa)

zum Plebiszit

Zulässigkeitskontrolle ex ante

Die spezifisch für das Volksgesetzgebungsverfahren eingeführte präventive Prüfung der Rechtmäßigkeit einer volksbegehrten Gesetzesvorlage erweist sich als unerläßlich, 531 da das Volksbegehren im Gegensatz zum parlamentarischen Gesetzesentwurf nach Einreichen des Antrages nicht mehr verändert werden kann. Treten die Initiatoren des Volksgesetzgebungsverfahrens in den Bereich der Staatswillensbildung ein, müssen sie der gleichen institutionalisierten Kontrolle unterzogen werden, wie der parlamentarische Gesetzgeber. Darüber hinaus wäre es verfassungspolitisch untragbar, könnte das unter zumeist großem finanziellen und organisatorischen Aufwand betriebene Anliegen direktdemokratischer Entscheidung erst nach Durchführung des Volksentscheids auf seine Verfassungsmäßigkeit überprüft werden. Die meisten Landesverfassungen sehen die eigentliche Rechtmäßigkeitsprüfung vor Durchführung des Volksbegehrens vor, 5 3 2 da ab diesem Stadium die Vorlage nicht mehr geändert werden darf, also entscheidungsreif sein muß. 5 3 3 In Bremen, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Sachsen-Anhalt ist die Entscheidung der Landesregierung, in BadenWürttemberg die des Innenministeriums einzuholen. Im Falle eines ablehnenden Bescheids der Kontrollinstanz können die Initiatoren Beschwerde beim Landesverfassungsgericht erheben. In Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein und Thüringen führt die Landesregierung oder ein Drittel 529

Krause, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR II, § 39, Rz. 27; vergi, auch: Busse, Regierungsbildung, S. 193; Mahnke, SaAnhV-Komm., Art. 81, Rz. 3; Starck, ZG 1992,1 (18); Weber, DÖV 1985,178(182). 530

Vergi, hierzu (S. 95 ff).

531

Degenhart, StaatsR I, Rz. 18; Grawert, NWVBL 1987, 2 (3); Jung, ZParl. 1992, 48 (62); Preuß, DVB1. 1985,710 (714); Rozek, Entscheidungsmaßstab, S. 242 f; Schlenker, VB1BW 1988,121 (125). 532

Ausnahme: Art. 71 Abs. 2 SächsV.

533

Jung, RuP 1991,167(173).

216

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

bzw. Viertel der Landtagsmitglieder bei Zweifeln über die Rechtmäßigkeit des Volksbegehrens von sich aus die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts herbei. 534 In Bayern übernimmt das Staatsministerium des Innern und in Bremen der Senat diese Aufgabe. aaa) Vorprüfungsrecht der Exekutive Das Vorprüfungsrecht des Ministerpräsidenten wird von Teilen der Literatur als unzulässige Machtverstärkung der Exekutive bewertet. Es bestünde die Gefahr des Mißbrauchs der Prüfungskompetenz oder zumindest tendenziöser Entscheidungen des „geborenen Gegners" der Volksgesetzgebung.535 Dagegen spricht jedoch, daß dem Ministerpräsidenten als rechtssicherndes und staatsleitendes Organ auch im Rahmen des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens die Befugnis obliegt, bei Ausfertigung und Verkündung der parlamentarischen Gesetze auch deren materielle 536 Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen, also keine Ungleichbehandlung des Volksgesetzgebers vorliegt. Damit das nichthierarchische System von „checks and balances" der Staatsorgane gewahrt bleibt, ist den Initiatoren vorbehalten, eine letztverbindliche Entscheidung vor dem Verfassungsgericht zu erzwingen. 537 bbb) Reichweite der Kontrollkompetenz Die Reichweite der Prüfungskompetenz der Kontrollorgane ist ebenfalls noch nicht abschließend geklärt. Während das im Streit zwischen Landesregierung und Stimmberechtigten angerufene Landesverfassungsgericht unstreitig Formund Verfahrensfehler zu überprüfen hat, ist unklar, wie weit seine Prüfungskompetenz in bezug auf materielle Fragen reicht. Einer Ansicht folgend beschränkt sich die Reichweite der Prüfungszuständigkeit nur auf die Vereinbarkeit mit der betreffenden Länderverfassung. 538 534

Art. 77 Abs. 2 BrandV; Art. 60 Abs. 2 S. 2 MeVoV; Art. 42 Abs. 1 S. 2 SchlHolV; Art. 82 Abs. 5 ThürV. 535

Jung, RuP 1991, 167 (168); Jürgens, Demokratie, S. 105; Misselwitz, NJ 1991, 189 (191); kritisch zur Prüfungskompetenz des InnenministersBaWü: Preuß, DVB1.1985,710 (713). 536

Überwiegende Ansicht: HessStGH, HessStAnz. 1950, Nr. 37, S. 41 ff; hierzu: Schenke, in: Starck/Stern, LVerfG III, S. 24 f; vergi, auch: Preuß, DVB1. 1985, 710 (714). 537

Dagegen war die Entscheidung des Reichsministers in der WRV noch unanfechtbar: Schlenker, VB1BW 1988,167 (168). 538

Sachs, DÖV 1982, 595 ff; wohl auch: Stem, StaatsR I, S. 708, Fn. 389; noch: BayVerfGH 18, 85 (91).

Β. Staatsvolk

217

Nach der herrschenden Meinung in Rechtsprechung 539 und Literatur 540 ist den Landesverfassungsgerichten das Recht vorbehalten, die Gesetzesvorlage auch umfassend am Maßstab der Kompetenznormen des Grundgesetzes zu überprüfen. Für eine umfassende gerichtliche Prüfungskompetenz spricht insbesondere der Grundsatz der Bundestreue, der die Organe der Gliedstaaten dazu verpflichtet, möglichst schon die Entstehung bundesrechtswidrigen Landesrechts zu verhindern. 541 Zudem ist im Sinne der Effektivität der Volksgesetzgebung zu vermeiden, daß die jeweils mit enormem Aufwand zustandegekommenen Gesetze später vom Bundesverfassungsgericht wegen Verstoßes gegen Bundesrecht für unwirksam erklärt werden müssen. Eine solche Extension gerichtlicher Befugnisse ist auch weder aus landes-, 542 noch aus bundesverfassungsrechtlicher Perspektive zu beanstanden, da dem Grundgesetz eine Normentwurfskontrolle weitgehend unbekannt ist: Die in Art. 100 Abs. 1, 3 GG manifestierte Vorlagepflicht 543 sowie die abstrakte Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 G G 5 4 4 erstrecken sich ausschließlich auf bereits erlassene Gesetze. Das BundLänder-Streitverfahren sieht zwar auch die präventive Gesetzeskontrolle vor, scheidet aber als entgegenstehendes Bundesrecht mangels Überschneidung der Verfahrensvoraussetzungen aus.

539

BaWüStGH NVwZ 1987, 574 (575); HessStGH, DÖV 1982, 320 bestätigt von: BVerfGE 60, 105 (206); BayVerfGH NVwZ 1985, 732 (733); BayVBl. NVwZ 1987, 652; BremVerfGH, NVwZ 1987, 576; NRWVerfGH, NVwZ 1982, 188 (189); einschr.: BayVBl. 1990,367 (398 ff). 540 Bethge, in: Starck/Stern, LVerfG II, S. 30 ff; Braun, BaWüV-Komm., Art. 59, Rz. 46; Brenner, BayVBl. 1992,70 (75); Grawert, NWVBL 1987,5 f; Huber, ThürVBl. 1993, Β 4 (Β 12); Knöpfle, in: Nawiasky/Leusser, BayV-Komm., Art. 98, Rz. 73; Mann, DVB1. 1990, 697; Meder, BayV-Komm., Art. 74, Rz. 3; Pieroth/Kampmann, NWVBL 1987, 59 (61); Schmidt, in: Meyer/Stolleis, HessStVerwR, S. 46 f; Schonebohm, in: FS. f. Stein, 317 (331 ff); Starck, ZG 1992,1 (18); Steinberg, ZRP 1982,113 (114 f); Tettinger, BayVBl. 1990,401. 541

Huber, ThürVBl. 1993, Β 4 (B 12).

542

Hierzu: Rozek, Entscheidungsmaßstab, S. 271 ff.

543

BVerfGE 52, 16; BayVerfGH, NVwZ 1988, 242; Grawert, NWVBL 1987, 2 (7); Jürgens, Demokratie, S. 109 f; Ulsamer, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/ders., ΒVerfGG-Komm., § 80, Rz. 28; Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 100, Rz. 8; Sachs, DÖV 1982,595 (598); Stem, in: BK zum GG, Art. 93, Rz. 259 ff. A.A.: Schmidt, NVwZ 1982, 181 (182); Steinberg, ZRP 1982, 113 (114); Stolleis, in: Meyer/ders., HessStVerwR, S. 47 f. 544

BVerfGE 1, 396 (410); 2, 143 (175); Ulsamer, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/ders., BVerfG-Komm., § 76, Rz. 15; Pestalozzi VerfProzeßR, § 8, Rz. 8.

218

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Klarstellende Funktion hätte aber eine (verfassungs)gesetzliche Grundlage mit dem Inhalt einer den Landesverfassungsgerichten zugewiesenen umfassenden Prüfungskompetenz.

bb)

Zulässigkeitskontrolle ex post

In diesem Zusammenhang wird auch die Frage diskutiert, ob volksbeschlossene Gesetze durch Parlamentsmehrheit oder das Verfassungsgericht wieder aufgehoben werden können. Während unter Berufung auf die Theorie des „actus contrarius" einerseits Parlament und Gericht nur im Falle wesentlicher Änderung der Sachlage eine Revisionskompetenz eingeräumt wird, 5 4 5 können — der Gegenansicht folgend — auch die vom Volk beschlossenen Gesetze wie ein Parlamentsgesetz geändert werden. 546 Um nicht in Widerstreit mit weiten Teilen der Bevölkerung zu geraten, wird der parlamentarische Gesetzgeber in der Praxis nur unter besonderen Umständen, namentlich einer wesentlichen Änderung der Ausgangslage die Entscheidung der Bevölkerung konterkarieren. Aus rechtlicher Perspektive besteht dagegen kaum ein Zweifel, daß grundsätzlich auch Gesetze plebiszitärer Entscheidungsfindung nach ihrem Erlaß vom Parlament geändert und vom Verfassungsgerichtshof kassiert werden können. Dies ergibt sich aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 G G 5 4 7 sowie aus der Tatsache, daß volksbeschlossene Gesetze mit Parlamentsgesetzen gleichrangig 548 und somit in ihrer Gültigkeit von Änderungen der Sach- und Rechtslage abhängig sind. Allerdings verringert sich unter dem Aspekt direktdemokratischer Legitimation die verfassungsgerichtliche Kontrolldichte. 549 Die Verpflichtung zum judicial self restraint 550 läßt lediglich eine Überprüfung der Gesetze auf evidente

545

Peine, Der Staat 25 (1979), 374 (398 f).

546

Feuchte, BaWüV-Komm., Art. 60, Rz. 10; Dickersbach, in: Geller/Kleinrahm/ders., NRWV-Komm., Art. 68, Anm. 4; Huber, ThürVBl. 1993, Β 4 (B 12); Jürgens, Demokratie, S. 137 f; Schweiger, in: Nawiasky/Leusser, BayV-Komm., Art. 74, Rz. 9; Schlenker, VB1BW 1988, 121 (122); Schonebohm, in: Zinn/Stein, HessV-Komm., Art. 124, Erl. IX. 547

Misselwitz, NJ 1991,189 (192); Starck, ThürVBl. 1992,10 (13).

548

Schweiger, in: Nawiasky/Leusser, BayV-Komm., Art. 74, Rz. 9; Stem, StaatsR II, S.

16. 549

v. Danwitz, DÖV 1992,601 (608) unter Berufung auf BVerfGE 56, 54 (81); 75, 108 (157); 78, 249 (287 f); ähnlich auch: Kriele, FAZ vom 10. 11. 1992, S. 12 (13). 550

Hierzu jüngst: Schuppert, DVB1.1988,1191 ff.

Β. Staatsvolk

219

Verfassungsverstöße zu. Angesichts der bereits ex ante durchgeführten Zulässigkeitskontrollen ist eine verminderte staatliche Rechtsschutzeffektivität auf Kosten der Rechtsstaatlichkeit nicht zu befürchten. 551 5. Referenden Das Referendum als eine Spielart des Volksentscheids umfaßt nur die staatlich initiierten und dann dem Volk zur Abstimmung vorgelegten Entwürfe. 552 Mit Hilfe der Bestätigung durch die Aktivbürgerschaft kann repräsentativ gefaßten Entscheidungen besondere demokratische Legitimität verliehen werden. Verfassungsrechtlich sind Referenden weniger umstritten als volksbegehrte Volksentscheide, da die Befassungspflichten der Repräsentativkörperschaften erweitert, nicht aber deren Entscheidungskompetenzen tangiert werden. Andererseits werden die Vorzeichen des nach Volksinitiative und -begehren folgenden Volksentscheids — der Dialog „von unten nach oben" — hinsichtlich Referenden umgekehrt; die sachliche Partizipationsmöglichkeit der Aktivbürgerschaft beschränkt sich auf die Akklamation staatlichen Handelns. Darüber hinaus besteht die Gefahr, daß der parlamentarische Gesetzgeber sich des Referendums bedient, um aus der Verantwortung gegebenenfalls unpopulärer Entscheidungen zu flüchten.

a)

Gesetzesreferendum aa)

Überblick

Die Landesverfassungen kennen keine obligatorischen Gesetzesreferenden. Aber auch hinsichtlich faktultativer Gesetzesreferenden zeigen sie größte Zurückhaltung. Nach Art. 60 Abs. 2 BaWüV kann die Landesregierung auf Antrag eines Drittels der Landtagsmitglieder ein vom Landtag beschlossenes, aber noch nicht verkündetes Gesetz aussetzen und — quasi in letzter Minute — dem Volk zur Abstimmung vorlegen. In Rheinland-Pfalz kann ein Drittel des Landtags mit Unterstützung von 5 % der Bevölkerung die gleichen Rechte geltend machen. 553 551

So aber: v. Danwitz, DÖV 1992, 601 (608); Kriele, FAZ vom 10. 11. 1992, S. 12

(13). 552

Zum Teil wird die Zugehörigkeit des Referendums zum Fundus demokratischpartizipatorischer Rechte bestritten: v. Danwitz, DÖV 1992,601 (602). Zur mißbräuchlichen Verwendung des Referendums während der NS-Zeit: Krause, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR II, § 39, Rz. 10. 553

Art. 114, 115 RhPfV. Eine Ausnahme besteht im Falle der pari. Dringlichkeitserklärung; den Initiatoren verbleibt dann das Volksgesetzgebungsverfahren nach den Art. 109 ff RhPfV; Süsterhenn/Schäfer, RhPfV-Komm., Art. 114, Rz. 4, Art. 115 Rz. 1.

220

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Für die Kassation des umstrittenen Gesetzes genügt bei der Volksabstimmung die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, die in Baden-Württemberg ein Drittel der Stimmberechtigten ausmachen muß. In Baden-Württemberg kann die Landesregierung darüber hinaus eine von ihr eingebrachte, aber im Landtag gescheiterte Gesetzesvorlage mit Unterstützung eines Drittels der Landtagsmitglieder dem Volksentscheid unterbreiten. Die gleiche Befugnis steht der nordrhein-westfälischen Regierung allein zu. Bemerkenswert ist hier die Kopplung der negativ ausgegangenen Volksabstimmung mit der Rücktrittspflicht der Regierung, die somit ein größeres Risiko für die Initiatoren in sich birgt. Nimmt das Volk aber das Gesetz an, so kann die Landesregierung nach Art. 68 Abs. 3 S. 2 NRWV den Landtag auflösen. 554 bb)

Würdigung

Nach den dargestellten Varianten kann der Souverän durchweg angerufen werden, wenn sich eine parlamentarische Minorität mit dem Majoritätsbeschluß nicht einverstanden erklärt. Hierdurch wird nicht nur der Repräsentationsprozeß unterbrochen, 555 sondern auch das demokratische System in Frage gestellt, das darauf basiert, daß die Landtagsminderheit innerhalb des Parlaments ihre Überzeugungsarbeit leistet und sich im Falle des Mißerfolgs dem Mehrheitsbeschluß beugt. 556 Die Möglichkeit, die Aktivbürgerschaft gewissermaßen als Schiedsrichter anzurufen, senkt mangels Einigungszwangs ferner die Kooperationsbereitschaft der Staatsorgane. Anders ist die appellatorische Variante der bremischen Verfassung zu bewerten. Hiernach erfolgt die Anrufung des Souveräns zur Bewältigung parlamentarischer Krisen nur durch Mehrheitsbeschluß der Bürgerschaft. Der Volksentscheid dient der Legitimationsstärkung und soll Unsicherheiten bei Entscheidungen in Sachfragen oder umstrittener Gesetze beseitigen. 557 Erfahrungswerte mit dem Gesetzesreferendum liegen bislang noch nicht vor. Aber auch hier wird die latente Gefahr der Nutzung direktdemokratischer Korrekturinstrumente ihre Signal- und Warnfunktionen nicht verfehlen. 554

Kritisch hierzu: Fuchs, in: ders., Landesverfassungsrecht, S. 39; Grosse-Sender, in: Schneider/Zeh, ParlamentsR, § 64, Rz. 5, Fn. 12. 555

Schefold, ZParl. 1989,425 (440).

556

Pestalozza, Popularvorbehalt, S. 24; Weber, DÖV 1985, 178 (183); vergi, auch: Degenhart, Der Staat 31 (1992), 77 (89). 557

Degenhart, Der Staat 31 (1992), 77 (90); Pestalozza, Popularvorbehalt, S. 25. Die Sonderregelung des Art. 70 Abs. 1 b BremV gewährt der Bremer Bevölkerung als einziger in der Bundesrepublik darüber hinaus die Möglichkeit, den Senat oder eines seiner Mitglieder durch Volksentscheid zum Rücktritt zu zwingen.

Β. Staatsvolk b)

Verfassungsreferendum aa)

221 558

Überblick

Wie im Grundgesetz unterliegen auch die Verfassungsänderungen in den Ländern besonderen parlamentarischen Mehrheitsanforderungen. Mit Ausnahme Hessens sehen die Verfassungen qualifizierte Mitgliedermehrheiten 559 oder Zweidrittelmehrheit der anwesenden Abgeordneten 560 vor, die in Baden-Württemberg mehr als die Hälfte der Mitglieder ausmachen muß. Eine darüber hinausgehende Beteiligung des Volkes ist in sieben Bundesländern vorgesehen. Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen, RheinlandPfalz und Sachsen sehen ein fakultatives Verfassungsreferendum vor: Dem Landtag verbleibt im Falle des Nichterreichens der verfassungsändernden Mehrheit die Möglichkeit, den Souverän anzurufen. 561 Nach Art. 70 Abs. la BremV muß sich das Parlament hilfsweise dann an den Souverän wenden, wenn die für eine Verfassungsänderung notwendige Einstimmigkeit der Bürgerschaft fehlt, sog. bedingt obligatorisches Verfassungsreferendum. Die gewichtigste Teilnahme des Volkes ist in Bayern und Hessen in Form des obligatorischen Verfassungsreferendums vorgesehen. Die Länderparlamente sind hier auf die Mitwirkung des Volkes angewiesen.562

bb)

Würdigung

Die Quantität der Verfassungsänderungen verdeutlicht, daß neben politischen Faktoren auch das Revisionsverfahren eine maßgebliche Rolle für die Änderungshäufigkeit der Verfassungen spielt: Während ein kompliziertes, mit obligatorischem Volksentscheid (oder wie in Bremen mit der Einstimmigkeit der Bürgerschaft) verbundenes Änderungsverfahren abschreckende Wirkung zeitigt, steht 558

Zur Annahme der Landesverfassungen durch Plebiszit, veigl. (S. 31).

559

Ait. 75 Abs. 2 S. 1 BayV; Art. 100 BerlinV; Art. 79 S. 2 BrandV; Art. 46 Abs. 3 S. 1 NdsV; Art. 69 Abs. 1 NRWV; Art. 129 Abs. 1 RhPfV; Art. 101 Abs. 1 S. 2 SaarlV; Art. 74 Abs. 2 SächsV; Art. 78 Abs. 2 SaAnhV; Art. 40 Abs. 2 SchlHolV Zu Art. 123 Abs. 2 HessV (einfache Mehrheit) kritisch: Degenhart, Der Staat 31 (1992), 77 (86). Vergi, auch: Art. 125 Abs. 3a BremV. 560

Art. 64 Abs. 2 BaWüV; Art. 125 Abs. 3 S. 2 BremV (Einstimmigkeit der Bürgerschaft); Art. 51 HambV. 561

Art. 63 Abs. 3 BaWüV; Art. 68 Abs. 3 S. 2, 69 Abs. 2 NRWV; Art. 129 RhPfV; Art. 74 Abs. 3 S. 1 SächsV 562

Art. 75 Abs. 2 BayV; Art. 123 Abs. 2 HessV.

222

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

der Verfassungstext leichter zur Disposition, wenn dem Parlament grundsätzlich allein die Befugnis obliegt, über Änderungen der Verfassung zu entscheiden.563 Demzufolge haben Bayern, Bremen und Hessen die wenigsten Verfassungsänderungen vorzuweisen: Die hessische Verfassung wurde bislang nur viermal, die bayerische fünfmal und die bremische sechsmal Änderungen unterzogen. Dagegen sind die Verfassungen der übrigen Länder, die entweder ein fakultatives oder gar kein Referendum vorsehen, wesentlich häufiger modifiziert worden. 564 Einzige Ausnahme bildet anscheinend die nur fünfmal geänderte hamburgische Verfassung. Dieser Widerspruch löst sich jedoch unter dem Gesichtspunkt auf, daß Hamburg das einzige Land ist, in dem Verfassungsdurchbrechungen 565 praktiziert werden. Die wenigen Modifikationen gewährleisten zwar einerseits behutsamen und maßvollen Umgang mit dem Instrument der Verfassungsänderung und somit Kontinuität und Stabilität im Verfassungsgefüge. Der durch wenige Verfassungsänderungen steigende Autoritätszuwachs 566 steht jedoch andererseits in Frage, wenn die Verfassungen nicht das nötige Maß an Offenheit und Flexibilität aufweisen und dadurch Gefahr laufen, daß Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit auseinanderdriften. 567 Daraus erhellt ist die Ausgestaltung der Revisionsvorschriften in den Verfassungen Bayerns, Bremens und Hessens verfassungspolitisch nicht unproblematisch. Hier dürfte aufgrund des Alters der Verfassungen das Modifikationsbedürfnis gerade besonders hoch sein. Dies verdeutlichen nicht nur die eindeutig im Widerspruch zum Grundgesetz stehenden Bestimmungen, 568 sondern auch solche, die nach inzwischen gewandelten gesellschaftlichen Vorstellungen und Leitbildern überholt wirken. Genannt sei hier nur Art. 131 Abs. 4 563 Gärtner, in: Landtag NRW, Kontinuität, S. 141 (142 f); Groß, DVP 42 (1991), 414 (415); Ley, in: ders., RhPfStVerwR, S. 46, Rz. 31; ders., DVP 38 (1987), 95 (97); Pestalozza, Verfassungen, S. 12; Schmidt, in: Meyer/Stolleis, HessStVerwR, S. 22; a.A. nur: Sachs, DVB1. 1987,857 (858). 564

SchlHolV: 9 mal, NdsV: 11 mal, NRWV: 15 mal, SaarlV: 18 mal, BaWüV: 16 mal, BerlinV: 26 mal, RhPfV: 30 mal. 565

Kritisch hierzu: Bernzen/Gottschalck, ZRP 1993,91 (94 f); Gottschalck, Hamburgische Bürgerschaft, S. 71 ff; Schwabe, in: Hoffmann-Riem/Koch, HambStVerwR, S. 32 (60 0. 566

Fuchs, in: ders., Landesverfassungsrecht, S. 40; Pestalozza, NJW 1987,744 (748).

567

Vergi.: Bryde, Verfassungsentwicklung, S. 42. Kritisch auch: Hamann, ZParl. 1973, 355 (362); Steiner, BayVBl. 1969, 333 (336 f); Pestalozza, Verfassungen, S. 31; Pott. Schmidt, in: Krönig, BremV, S. 594 (606); Zwischenbericht d. BremVerfReformAusschusses vom 26. 5. 1971 (BremLTDrs. Abbt. III, Nr. 70, S. 8; a.A.: Hoegner, BayVBl. 1970,125 (126); Schefold, ZParl. 1989,425 (439). 568

Vergi, hierzu die Ausführungen zu Art. 31 GG (S. 37 f).

Β. Staatsvolk

223

BayV, wonach die „Mädchen außerdem in der Säuglingspflege, Kindererziehung und Hauswirtschaft besonders zu unterweisen" sind. Positiv zu bewerten ist daher die von der bremischen Bürgerschaft im Mai 1994 beschlossene Neufassung der Art. 125 Abs. 3 und 4 BremV. Hiernach ist vorgesehen, daß ein Beschluß auf Abänderung der Verfassung zustandekommt, wenn die Bürgerschaft mit der Mehrheit von zwei Dritteln ihrer Mitglieder zustimmt. Um den Abgeordneten aus Bremerhaven weiterhin ein Stimmrecht zu garantieren, ist die Änderung solcher Artikel, in denen Bremerhaven verfassungsrechtlich abgesichert ist, weiter nur durch einstimmigen Bürgerschaftsbeschluß möglich. Eine Verfassungsänderung wird nach Art. 70 Abs. 1 a n.F. dann dem Volksentscheid unterbreitet, wenn die Mitgliedermehrheit der Bürgerschaft hierfür stimmt. 5 6 9

c)

Konsultatives Referendum aa)

570

Überblick

Das der Erforschung des Volkswillens dienende konsultative Referendum ist zwar eine nach den Grundsätzen des Wahlrechts amtlich durchgeführte Meinungsumfrage, 571 unterscheidet sich jedoch insofern vom Volksbegehren, als keine zwangsläufigen staatsrechtlichen Folgewirkungen eintreten, das Umfrageergebnis für die Initiatoren also rechtlich unverbindlich ist. Das Grundgesetz sieht eine derartige Volksbefragung in Art. 29 Abs. 4, 5 GG vor. Auch auf Länderebene wurde im Rahmen der jüngeren Verfassungsdiskussionen die Konstitutionalisierung des konsultativen Referendums vorgeschlagen, namentlich von der Enquêtekommission „Verfassungsreform" SchleswigHolstein: Ein Drittel der Mitglieder des Landtages hat das Recht, zu bestimmten Gegenständen der politischen Willensbildung, die das Land Schleswig-Holstein betreffen, das Volk zu befragen. 572 Aufgrund auch von Befürwortern 573 eingeräumter institutioneller Mängel des konsultativen Referendums konnte sich letztlich aber kein Verfassungsgeber für eine entsprechende Normierung entschließen. 569

Vergi, hierzu bereits (S. 25), den Ausschußbericht 1993 (Fn. 10 S. 25), S. 4 und den Ausschußbericht 1994 (Fn. 10), S. 4,6, 8. 570 Teilweise Imperfektes Referendum", so: Pestalozza, NJW 1981, 733 (734) oder „Volksenquête", so: SchlHolEnquêtekommission (Fn. 8 S. 25), S. 129 ff benannt. 571

Rommelfanger, Referendum, S. 58 ff; Schonebohm, in: FS f. Stein, S. 117 (125).

572

(Fn. 8 S. 25), S. 129 f; vergi, auch SonderA NdsV (Fn. 505 S. 209), 2. Sitzg., S. 10, 18,51 f; Pestalozza, NJW 1981,733 (734); Schefold, ZParl. 1989,425 (429). 573

Pestalozza, NJW 1981,733 (734).

224

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen bb)

Würdigung

Im Mittelpunkt der Kritik an der Institution konsultativer Referenden steht der nicht eindeutige Handlungsauftrag an den parlamentarischen Gesetzgeber. Zwar ist wegen des politisch auf die Volksvertreter ausgeübten Drucks in der Praxis wohl von einer „Fernwirkung" des an sich unverbindlichen Referendums auszugehen;574 rechtlich zulässig ist jedoch auch die Möglichkeit des Parlaments, sich über den artikulierten Willen des Volkes hinwegzusetzen. Nicht nur die hieraus resultierende Inkongruenz rechtlicher Unverbindlichkeit einerseits und politischer Wirkung andererseits ist verfassungsrechtlich fragwürdig, 575 sondern insbesondere auch das Letztentscheidungsrecht des Parlaments: Befragt die Repräsentativkörperschaft zunächst die Bevölkerung in einem staatlich organisierten Verfahren, handelt dann aber nicht entsprechend ihrer Willensäußerung, stellt dies die Repräsentanz des Volkswillens in Frage und steht im Widerspruch zum demokratischen und republikanischen Prinzip. 5 7 6 Die Abstinenz der Landesverfassungen in bezug auf konsultative Referenden stellt also kein verfassungsrechtliches Manko dar, sondern bestätigt vielmehr, daß konsultative Volksbefragungen kein taugliches Instrument demokratischer Partizipation sind.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte I.

Begriffsbestimmung

Angesichts der Begriffsvielfalt sind zunächst die Staatszielbestimmungen von den Grundrechten sowie anderen Formen von Verfassungsaufträgen abzugrenzen.

574

Maunz, DÖV 1959,1 (2).

575

Häfner, SonderA NdsV (Fn. 505 S. 209), 14. Sitzg., S. 30; Lippold, DÖV 1989,663 (669); Rommelfanger, Referendum, S. 69 ff; Stem, StaatsR II, S. 16. 576

Krause, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR II, § 39, Rz. 17; kritisch auch: Günther/Hüsemann, DuR 1990,404 (423 f); Jürgens, Demokratie, S. 238; Kriele, VVDStRL 29 (1971), 46 (61); ders., FAZ vom 10. 11. 1992, S. 12; Lippold, DÖV 1989, 663 (669); v. Mutius/Schübeler, Sondervotum SchlHolEnquêtekommission (Fn. 8 S. 25), S. 134; a.A.: Bugiel, Volkswille, S. 403 ff; Pestalozza, NJW 1981, 733 (734); ders., Popularvorbehalt, S. 26 f.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

225

1. Staatszielbestimmungen Der kontrovers diskutierte Begriff der Staatszielbestimmung gewinnt in der Verfassungsrechtsdogmatik erst allmählich an Kontur. 5 7 7 Den Diskussionsstand zusammenfassend lassen sich Staatszielbestimmungen definieren als Verfassungssätze, die die Staatsgewalt auf die Verfolgung eines bestimmten Ziels verpflichten, ohne dem Bürger subjektive Rechte zu gewähren. 578 Die für alle drei staatlichen Gewalten verbindlichen Staatszielbestimmungen fungieren als Auslegungsmaßstab, Ermessenskriterium und Eingriffslegitimation. Sie erzeugen durch ihren Gestaltungs- und Verwirklichungsauftrag politischen Handlungsdruck und haben einen spezifisch verfassungsrechtlich-normativen Gehalt, der zumindest im Rahmen der Inzidenterkontrolleder Gerichte auch justitiabel ist. Damit lassen sich Staatszielbestimmungen sowohl von Gesetzgebungsprogrammen ohne normativen Charakter als auch von ausschließlich die Legislative in die Pflicht nehmenden Gesetzgebungsaufträgen differenzieren. Im Gegensatz zu den Staatsfundamentalnormen, die dem Staat seine spezifische organisatorische Form verleihen und den Einrichtungsgarantien, die der Sicherung von Rechtseinrichtungen des privaten oder öffentlichen Rechts dienen, 579 ist den Staatszielbestimmungen ein dynamisches Element immanent, das auf künftig zu gestaltende soziale Sachverhalte hinweist. 580

2. Klassische Grundrechte Während sich aus Staatszielbestimmungen auf Seiten des Bürgers im Einzelfall nur derivative, lediglich auf Teilhabe an staatlichen Leistungen gerichtete Ansprüche ableiten lassen, 581 zeichnen sich klassische Grundrechte als primär subjektive Bürger- oder Menschenrechte dadurch aus, daß sich der einzelne gegenüber der öffentlichen Gewalt unmittelbar auf sie berufen kann. 577

Vergi, zur unterschiedlichen Begrifflichkeit: Lücke, AöR 107 (1982), 15 (20 f); Müller-Bromley, Staatsziel Umweltschutz, S. 38 f; Scheuner, in: FS f. Forsthoff, S. 325 ff; Wahl, AöR 112 (1987), 26 ff. 578

Vergi.: BMU/BMJ, Bericht der Sachverständigenkommission „Staatszielbestimmungen/Gesetzgebungsaufträge", S. 19 ff; Michel, Staatszwecke, S. 110 ff; Rauschning, DÖV 1986,489 (490); Scheuner, in: FS für Forsthoff, S. 325 (328 f, 335 ff); Wienholtz, AöR 109(1984), 532 (536). 579

Lücke, AöR 107 (1982), 16 (28 f); Stem, StaatsR I, S. 411.

580

Scheuner, in: FS für Forsthoff, S. 325 (336).

581

Böckenförde, in: ders./Jekewitz/Ramm, Soziale Grundrechte, S. 7 (14); Isensee, Der Staat 19 (1980), 367 (382, Fn. 47); Merten, DÖV 1993,368 (370). 15 Stiens

2 2 6 D r i t t e s Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen Bei dem Verständnis der klassischen Freiheitsrechte als bloße Abwehrrechte gegen den Staat ist die Grundrechtsdogmatik aber nicht stehengeblieben. Vielmehr haben die Grundrechte angesichts der „durch das Gebot der Sozialstaatlichkeit ... besonders aufgegebenen Daseinsvorsorge" durch das Bundesverfassungsgericht 5 8 2 eine erweiterte Auslegung erfahren: Neben der abwehrrechtlichen ist die objektiv-rechtliche Komponente der Grundrechte verstärkt in das Zentrum der Verfassungsdogmatik gerückt.

3. Soziale Grundrechte Der bislang wenig konturierte Begriff der sozialen Grundrechte findet Anwendung auf Programmsätze, Einrichtungsgarantien, Leitprinzipien, Staatszielbestimmungen, institutionelle Gewährleistungen und unmittelbare Leistungspflichten mit korrelierendem Individualanspruch. 583 Sprachlich sind soziale Grundrechte zwar den klassischen negatorischen Freiheitsverbürgungen angenähert, teilweise sogar identisch. Im Hinblick auf ihre normative Wirkung stehen die sozialen Grundrechte jedoch auf einer Stufe mit den Staatszielbestimmungen: Im Grundsatz 584 wird ein individualrechtliches Verständnis der sozialen Grundrechte im Sinne subjektiver, gerichtlich durchsetzbarer Rechte des einzelnen wegen mangelnder staatlicher Verfügungsmacht über den Anspruchsinhalt bzw. fehlender finanzieller und sachlicher Möglichkeiten des Staates verneint: 585 Ein einklagbares Recht auf eine Wohnung setzte staatliche Wohnungsbewirtschaftung und ein einklagbares Recht auf einen Arbeitsplatz staatliche Dispositionsmacht über die Arbeitsplätze und letztlich eine 582

BVerfGE 33,303 (330 ff); 35,79 (114ff); 43,291 (313 ff); aus dem Schrifttum vergi, nur: Breuer, in: Bachof, FG BVerwG, S. 89 ff. 583

Nachweise bei: Lücke, AöR 107 (1982), 16 (20).

584

Durch Auslegung ist zu ermitteln, ob die Landesverfassungen im Einzelfall individuell-einklagbare soziale Grundrechte gewährleisten: Badura, Der Staat 14 (1975), 17 (23 f); Häberle, VVDStRL 30 (1972), 43 (91); Ramm, in: Böckenförde/Jekewitz/ders., Soziale Grundrechte, S. 17 (30); jüngst: Dietlein, Grundrechte, S. 125 f. 585

So: BayVerfGHE 15,49 ff; Abg. Schimpff, CDU, SächsPIProt. 1/46, S. 3057; Abg. Schwarz, SPD, SächsPIProt. 1/46, S. 3053; aus dem Schrifttum: Arndt, RuP 1990, 69; Badura, Der Staat 14 (1975), 17 (23 f); Böckenförde, in: ders./Jekewitz/Ramm, Soziale Grundrechte, S. 7 (12 ff, 16); Brohm, JZ 1994,213 (216); Brunner, Soziale Grundrechte, S. 13 ff, 35; Degenhart, LKV 1993, 33 (34); Kutscha, ZRP 1993, 339 (341); Nebendahl, ZRP 1991, 257 (262); Scheuner, in: FS f. Forsthoff, S. 325 (331); Sterzel, ZRP 1993,13 (17); Graf Vitzthum, VB1BW 1991,404(405); Vogelsang, DÖV 1991,1045 (1051). A.A. nur: Vertreter der Fraktionen LL/PDS: Abg. Bartl, SächsPIProt. 1/46, S. 3033 f; Abg. Porsch, SächsPlenProt. 1/46, S. 3043.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

227

Zentralverwaltungswirtschaft voraus. In einer primär privatautonom ausgestalteten verfassungsrechtlichen Rechtsordnung hingegen gibt es prinzipiell keine staatliche Objektinhaberschaft. Arbeits- und Ausbildungsplätze, Wohnungen, etc. werden grundsätzlich nicht von staatlicher Seite, sondern nach den Gesetzen des Marktes bestimmt. Notwendigerweise müssen soziale Grundrechte daher unter dem Vorbehalt des Möglichen stehen.

Π.

Staatsziele und soziale Grundrechte als verfassungsrechtliches Problem

Die Auseinandersetzung über Chancen und Risiken der verfassungsrechtlichen Normierung von Staatszielen und sozialen Grundrechten hat sich zu einem der zentralen Streitthemen der gegenwärtigen 586 Verfassungsdiskussion in Bund und Ländern entwickelt: 1. Argumentation der Gegner Die Gegner der Konstitutionalisierung von Staatszielen und sozialen Grundrechten sehen die Gefahr einer Durchbrechung des Gewaltenteilungsprinzips: Staatszielbestimmungen und soziale Grundrechte seien geeignet, in die Präferenzordnung der Tagespolitik, in das Budgetrecht des Parlaments und in die Auseinandersetzungen zwischen den Fachressorts normativ einzuwirken. Die Schmälerung der Befugnisse der gesetzgebenden und ausführenden Gewalt degradiere diese einerseits zum bloßen Ausführungsorgan der Verfassung, 587 während andererseits ein Machtzuwachs der über die Verwirklichung der Verfassungsfestlegungen judizierenden dritten Gewalt bewirkt werde. 588 Die gerichtlichen Urteile könnten allerdings kein aufeinander abgestimmtes politisches Gesamtkonzept liefern, sondern seien nur geeignet, Einzelfälle zu lösen. 589 586

Die Problematik ist nicht neu; sie besteht praktisch seit der Declaration of Rights of Virginia von 1776 und den Französischen Verfassungen und Verfassungsentwürfen von 1791 und 1793. In Deutschland fanden soziale Positionen erstmals in der WRV und den ersten Landesverfassungen nach 1945 institutionellen Niederschlag; Nachw. in: BTDrs. 12/6000 vom 5. 11. 1993, S. 75. Zur Diskussion jüngst: Jutzi, ThürVBl. 1995, 25 ff; Scholz, in: Goydke, FS f. Remmers, S. 85 ff. 587

Graf Vitzthum, VB1BW 1991,404 (413); ders., ZfA 1991,695 (700).

588

Fpddersen, DÖV 1992, 989 (997); Klein, DVB1. 1991, 729 (735); Nebendahl, ZRP 1991, 257 (262); Ossenbühl, DVB1. 1992, 468 (475); Starck, JuS 1981, 237 (241); Vogelsang, DÖV 1991,1045 (1051). 589

Böckenforde, Der Staat 1990, 1 (25); Ossenbühl, DVB1. 1992, 468 (475); Graf Vitzthum, VB1BW 1991,404 (413); Wassermann, RuP 1992,69 (74).

228

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Die Inkorporierung neuer Staatsziele werfe schließlich die Frage konjunkturabhängiger Prioritätensetzung auf. Obwohl der Verfassungsgesetzgeber gegenwärtig nicht mit Sicherheit prognostizieren könne, welchen Anliegen sich die Politik in weiterer Zukunft widmen muß, würden einzelne Staatsziele herausgegriffen und andere ausgegrenzt. 590 Der hieraus resultierende soziale »Anpassungsdruck" könne den Charakter der Verfassung als einen dauerhaft verbindlichen Ordnungsrahmen untergraben. Die Kritiker berufen sich weiterhin auf einen Verstoß gegen das „Gebot der Verfassungsredlichkeit". Diesem widerstreite es, sich „illusionärer Verfassungsrethorik" 591 zu bedienen. Verfassungen, die mit einer Fülle von sozialen Zielbestimmungen angereichert seien, würden zu „Parteiprogrammen", „Volkskatechismen", „ E r b a u u n g s f i b e l n " , „Sozialutopien" oder „Sonntagspredigten" 592 denaturiert. Insbesondere hinsichtlich „sozialer Grundrechte" wird auf die Problematik der textlichen Unklarheit — teilweise als „Etikettenschwindel" oder „Potemkinsche Fassaden" bezeichnet 593 — hingewiesen: Die individualrechtliche Formulierung als subjektive Anspruchsnorm erwecke den Anschein, als habe der Bürger von Verfassungs wegen einen Anspruch auf einen Arbeitsplatz, eine Wohnung, etc., obwohl die Verwirklichung des sozialen Grundrechtsanspruchs lediglich nach Maßgabe näherer gesetzlicher Zuteilungskriterien geschaffen werden könne. 594 Auch solche soziale Verpflichtungen oder Zielsetzungen in den Landesverfassungen, deren Umsetzung in den Zuständigkeitsbereich des Bundes fallen, enthielten leere Verfassungsversprechungen und weckten somit Erwartungshaltungen, denen der Landesgesetzgeber nicht gerecht werden könne. Die zwangsläufig

590

Staatsziele seien „modischer und zeitgebundener Ballast": Starck, ThürVBl. 1992,10 (15f); „Verfassungsschwärmerei": Merten,KritJ 1992,283ff;ders.,VerwArch.83(1992), 283 (294); vergi, auch: Wassermann, RuP 1992, 69 (73), der sich aber grundsätzlich für eine vorsichtige Normierung von Staatszielen ausspricht. 591

So BMU/BMJ (Fn. 578 S. 225), Rz. 58, vergi, aber die Empfehlung der Aufnahme einzelner Staatszielbestimmungen, ebd. 592

Merten, DÖV 1993, 368 (373); Graf Vitzthum, VB1BW 1991,404 (410); ders., ZfA 1991,695 (700, Fn. 17); kritisch auch: Badura, Aus Politik u. Zeitgeschichte Β 49 (1991 ), 20 (21); Grawert, NJW 1987, 2335 (2337); Wahl, AöR 112 (1987), 26 (47, Fn. 74); Wienholtz, AöR 109 (1984), 532 (539). 593 594

Graf Vitzthum, ZfA 1991,695 (700,701, Fn. 20).

Heitmann, SächsVBl. 1993, 2 (5); Merten, VerwArch. 1992, 283 (297); Nebendahl, ZRP 1991,257 (262); Stem, StaatsR I, S. 938; Wipfelder, RdA 1985,93 (98).

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

229

eintretenden Enttäuschungen beim Bürger seien geeignet, die Akzeptanz und integrationsfördernde Wirkung der Programmsätze und der Landesverfassungen insgesamt zu vermindern. 595 2. Plädoyer für die Normierung von Staatszielen und Grundrechten in den Landesverfassungen Auch wenn man nicht so weit geht, soziale Grundrechte und Staatszielbestimmungen als »Ausdruck eines veränderten Verfassungsverständnisses" oder „staatsrechtliches Patentrezept" 596 zu bewerten, trägt ihre landesverfassungsrechtliche Institutionalisierung zur Verfassungsklarheit bei. Während der „soziale Rechtsstaat" des Grundgesetzes für die große Mehrheit ein abstrakter Begriff bleibt, sind die Landesverfassungen anschaulicher und attraktiver gestaltet: 597 Die Aussagen beispielsweise zur sozialen Sicherung im Alter, zur Förderung Behinderter, zur Gewährleistung von Ausbildungsplätzen und angemessener Wohnraumversorgung sowie zur Vollbeschäftigung konkretisieren und verdeutlichen die Ziele und Aufgaben aus dem Gesamtspektrum des nicht klar konturierten Sozialstaatsprinzips i.S. des Art. 20 Abs. 1 GG. Zudem sind sie geeignet, die in den Grundrechten angelegte Programmatik aufzudecken und den Abwägungsprozeß transparenter zu gestalten. Darüber hinaus kommt der Institutionalisierung sozialer Positionen insbesondere in den Landesverfassungen wertvolle Impuls- und Integrationsfunktion 598 als Leitbilder für die zukünftige Entwicklung des Gemeinwesens zu: Zwar sei an dieser Stelle besonders daraufhingewiesen, daß gerade die sich den Grundrechten und Staatszielbestimmungen widmenden Abschnitte der Landesverfassungen Berührungspunkte zu den Regelungen im Grundgesetz, der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie der aufgrund extensiver Inanspruchnahme der konkurrierenden und der Rahmengesetzgebung durch den Bund 595

Feddersen, DÖV 1992,989 (997); Hufen, BayVBl. 1987,513 (519); März, Bundesrecht, S. 185 f; Merten, DÖV 1993, 368 (376); v. Mutius/Friedrich (Fn. 4 auf S. 27, S. 264); Starck, JuS 1981,237 ( 241); Wahl, AöR 112 (1987), 26 (44 f)· 596

Rux, NJ 1992,147 (148); ders., ZParl. 1992,291 (230); Schneider, DÖV 1987,749 (753); Simon, ArbuR 1992, 289; positiv auch: Bull, in: FS f. Thieme, S. 305 (307 f); Fuchs, in: ders., Landesverfassungsrecht, S. 271 (303); Häberle, JöR 41 (1993), 69 (84); ders., JöR 42 (1994), 149(163); Haus,RuP 1994,10(18); Will, KritVjG 1993,467 (480 f); hinsichtlich eines „Rechts auf Arbeit": Hofe, NJ 1994,102 (103). 597

Dies wird auch von prinzipiellen Skeptikern eingeräumt: Vogelsang, DÖV 1991,1045 (1050). 598

Kutscha, ZRP 1993, 339 (344); Simon, ArbuR 1992, 289; positiv auch: Hinds, ZRP 1993,149(151).

230

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

erlassenen Bundesrechte bieten. 599 Aber die Landesverfassungen demonstrieren Kontur und eigenes Profil, indem sie eine bewußte Alternative zum grundgesetzlichen „Konzept juristischer Kargheit" 6 0 0 bieten und auch jenseits des klassischen Grundrechts- und organisationsrechtlichen Teils über das Ethos des jeweiligen Landes und die politische Orientierung auf der Basis geänderter politischer, ökonomischer und kultureller Bedingungen für die nächsten Jahrzehnte Auskunft geben. Angesichts der größeren Sach- und Personennähe der Landesverfassungen kann Staatszielen und Grundrechten hier in besonderem Maße integrative Dimension zukommen: 601 Sie normieren typischerweise die wichtigsten Anliegen der Bürger und erleichtern auf diese Weise die Identitifikationsmöglichkeit mit der verfassungsmäßigen Grundordnung. Eigene normative Kraft entfalten die Grundrechte und Staatszielbestimmungen im Bereich der originären Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers. Insbesondere die den Schutzgehalt des Grundgesetzes erweiternden Landesgrundrechte bleiben nach Art. 142 GG bestehen und verstärken auf diese Weise in erheblicher Weise die Bedeutung der Landesverfassungen. Allerdings stellen die in einigen Landesverfassungen vorgenommenen beachtlichen stilistischen Grundrechtserweiterungen gegenüber der grundgesetzlichen Formulierung in vielen Fällen keine Erweiterungen inhaltlicher Natur dar, sondern ungeschriebenes Verfassungsrecht wird zu Verfassungstexten fortentwickelt. Aber auch solche stilistischen Grundrechtserweiterungen sind ebenso geeignet, normative Wirkung zu entfalten, wie die mit dem Grundgesetz identischen Grundrechte der Landesverfassungen. Der Theorie folgend, daß es sich bei der entstehenden Grundrechtsverbürgung um zwei materielle subjektive Rechte auf Bundes- und Landesebene handelt, 602 kann das im Beschwerdeverfahren angerufene Landesverfassungsgericht eine vom Bundesverfassungsgericht unterschiedliche Akzentuierung treffen. 603 Das im Nebeneinander von Verfassungstext und Verfassungswirklichkeit notwendigerweise bestehende Spannungsverhältnis kann grundsätzlich nicht geleugnet werden. Eine Verfassung erhebt aber auch nicht den Anspruch, aus 599

Hierzu (S. 42 ff und S. 92).

600

Isensee, StenBer. über die 2. öffentl. Anhörung der GVK vom 16. 6.1992, (Fn. 96 S. 46) S. 7. 601

Pestalozza, NVwZ 1987,744(748). Zur integrativen Funktion der Verfassungsgebung in den neuen Ländern: Berlit, KritJ 1993,437 (444); Dietlein, Grundrechte, S. 60; Kilian, LKV 1993,73 (74); Sacksofsky, NVwZ 1993,240. 602 603

Hierzu (S. 189).

Die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts hält der bundesverfassungsrechtlichen Prüfung soweit stand, wie sie nicht ihrerseits gegen Bundesgrundrechte verstößt; hierzu (Fn. 423 S. 190).

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

231

sich heraus die Wirklichkeit zu verändern. Die angesichts ihrer Bedeutung mit dem Nachdruck verfassungsgesetzlicher Fixierung versehenenen staatlichen Ziele oder Aufgaben sollen vielmehr der tagespolitischen Kontroverse entzogen werden 604 und durch entsprechende staatliche Maßnahmen ein Wechsel verhältnis zwischen Norm und Wirklichkeit erzeugen. 605 Eine Verschiebung innerhalb des Gewaltenteilungsprinzips zu Lasten der Legislative ist deshalb nicht zu befürchten, weil Staatszielbestimmungen dem Gesetzgeber eine weitgehende Einschätzungsprärogative bei der Verwirklichung der vorgezeichneten Leitlinien belassen; nur bei evidenten Ermessensfehlern kommt es zur Reglementierung der Legislative. Ebenso ist ein unmittelbarer Verfassungsvollzug durch die Exekutive nicht zu erwarten, da der Gesetzesvorbehalt keine Eingriffsbefugnisse außerhalb der gesetzlichen Regelungen zuläßt. Dem Einwand der Kritiker, daß die Aufnahme einer neuen Staatszielbestimmung zur Parlamentsentmachtung zugunsten der Judikative führt, ist entgegenzuhalten, daß die Gerichte bei der Überprüfung von Staatszielbestimmungen auf der Basis des »judicial self-restraint-Grundsatzes" den Politikvorbehalt der Exekutive und des Parlaments respektieren müssen.

ΙΠ.

Regelungsausgestaltung 1. Überblick

Die meisten Landesverfassungen gewährleisten in Ausfüllung der Verfassungsautonomie der Länder regelmäßig über die klassischen Grundrechte hinaus Staatszielbestimmungen zum sozial- und gesellschaftspolitischen Bereich. Solche finden sich zahlreich in den vorgrundgesetzlichen Landesverfassungen von Bayern, Bremen, Hessen, Rheinland-Pfalz und dem Saarland sowie aller neuen Bundesländer. Dagegen haben in den unmittelbar nach dem Grundgesetz erlassenen Verfassungen von Baden-Württemberg, Berlin, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen

604

Klein, DVB1.1991,729 (733); Abg. Reiche (SPD), BrandPlenProt. 1/43,2. Lesg., S. 3065; Sommermann, DVB1.1991,34. 605 Beispielsweise kann das soziale „Grundrecht auf Arbeit", eine aktive Arbeitsmarktpolitik bewirken, die verhindert, daß Arbeitslosigkeit mehr oder weniger unbefragt hingenommen wird: Däubler, in: Achten, Recht auf Arbeit, S. 159 (164); ähnl.: Kittner, in: Böckenförde/Jekewitz/Ramm, Soziale Grundrechte, S. 91 (92, These 3).

2 3 2 D r i t t e s Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen und Schleswig-Holstein in Anlehnung an die Ausgestaltung des Grundgesetzes 606 neben klassischen Grundrechten weitergehende soziale Verbürgungen nur vereinzelt Aufnahme gefunden.

2. a)

Gliederung

Brandenburg, Thüringen

Während die übrigen Landesverfassungen und das Grundgesetz zwischen subjektiven und objektiven Gewährleistungen strikt trennen, haben sich die Gesetzgeber Brandenburgs und Thüringens zugunsten einer Rechtsfolgentransparenz entschlossen. Grundrechte und Staatsziele werden nicht nach ihrer rechtlichen Bedeutung, sondern ausschließlich nach Themenkomplexen geordnet, so daß letztlich objektivrechtliche Gewährleistungen und subjektivrechtliche Garantien gemeinsam aufgeführt werden. Diese Gliederung eröffnet den Bürgern zwar eine gut lesbare, übersichtliche Verfassung, ruft allerdings interpretatorische Schwierigkeiten über die Wirkkraft der Vorschriften hervor. Durchgehend besteht das Abgrenzungsproblem zwischen nichtjustiziablen politischen Zielvorgaben und durchsetzbaren Abwehrrechten des Bürgers gegen den Staat. Insbesondere kann die irrtümliche Vorstellung geweckt werden, daß soziale Gewährleistungen die gleichen Rechtsfolgen auslösen können wie subjektive Rechte. Dies ist vor allem deshalb problematisch, weil die durch Art. 6 Abs. 2 BrandV bzw. Art. 80 Abs. 1 Nr. 1 ThürV eingeräumte Verfassungsbeschwerde zum Landesverfassungsgericht an den Grundrechtsbegriff geknüpft ist. 6 0 7

606

Hierzu schon (S. 81 ). Noch nicht geklärt ist, ob das GG überhaupt soziale Grundrechte normiert (verneinend: Schlußbericht d. GVK (Fn. 96 S. 46) in: BTDrs. 12/6000 vom 5. 11. 1993, S. 75) und bejahendenfalls, welche Bestimmungen als solche eingeordnet werden: Art. 6 Abs. 4: Brunner, Soziale Grundrechte, S. 27; Art. 6 Abs. 4 und 5, Art. 33 Abs. 5: Isensee, Der Staat 19 (1980), 367 (370); Murswiek, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR V, § 112, Rz. 46; Art. 6 Abs. 4, Art. 1 Abs. 1,2 Abs. 2 S. 1 (Existenzminimum), Art. 9 Abs. 3: Scholz, in: Böckenförde/Jekewitz/Ramm, Soziale Grundrechte, S. 75 (82). Darüber hinaus zählt Badura, Der Staat 14 (1975), 17 (31) Art. 12 und 14 zu den Ausprägungen des Prinzips der sozialen Grundrechte. 607

Zu Recht kritisch: Dahnke, in: Stem, Wiedervereinigung III, S. 119 (136); Hinds, ZRP 1993, 149 (151, Fn. 19); Magiera, ebd., S. 141 (157); v. Mangoldt, Königssteiner Kreis 1993,1 (18); v. Mutius/Friedrich (Fn. 4 auf S. 27, S. 269); Rommelfanger, ThürVBl. 1993,173 (175, Fn. 134); Sachs, LKV 1993,241 (245); Starck, ZG 1992,1 (23).

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

233

Um Schadensbegrenzung bemüht sich allerdings der thüringer Gesetzgeber, der die unterschiedlichen Rechtsfolgen von individuell einklagbaren Grundrechten einerseits (Art. 42 ThürV) und von unter dem „Vorbehalt des Möglichen" stehenden Staatszielen andererseits (Art. 43 ThürV) klarstellt. Bedauerlich ist demgegenüber, daß in Brandenburg die vom Verfassungsausschuß empfohlene Differenzierung zwischen der rechtlichen Tragweite von objektiven und subjektiven Gewährleistungen (Art. 5 Abs. 1 BrandVE) im Landtag ohne Mehrheit geblieben ist. 6 0 8 Die in der Literatur verwendeten ironischen Bezeichnungen für die brandenburgische Verfassung, wie „kunterbunte Mischung" 6 0 9 oder „Kreuzung" von „Grundrechtszielbestimmungen" oder „Zielgrundrechten", 6 1 0 erscheinen daher nicht ganz unberechtigt.

b)

Baden-Württemberg, Hamburg, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein

Die sich nur auf die Normierung von Staatszielbestimmungen beschränkenden Verfassungen Hamburgs und Schleswig-Holsteins bereiten in diesem Punkt keine Aufbauschwierigkeiten. Auch die Verfassungen von Baden-Württemberg, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen laufen kaum Gefahr, subjektive Rechte mit objektiven Gewährleistungen zu vermengen, da sie über die ausdrückliche Rezeption der Bundesgrundrechte 611 hinaus nur vereinzelt subjektive Grundrechte gewährleisten und sich weitgehend auf die Normierung von Staatszielen konzentrieren.

608

Kritisch auch: Simon, ArbuR 1992, 289 (299); Sommermann, in: Blümel/Magiera/Merten/ders., Verfassungsprobleme, S. 63 (84); Starck, ZG 1992, 1 (23); Wendt, in: Stem, Wiedervereinigung III, S. 31. 609

Fromme, FAZ vom 12. 6.1992, S. 8.

610

Merten, DÖV 1993,368 (374).

611

Art. 2 Abs. 1 BaWüV; Art. 3 Abs. 2 S. 1 NdsV; Art. 4 Abs. 1 NRWV. Zum Streit, ob es sich um eine statische oder dynamische Verweisung handelt: für ersteres: Braun, BaWüVKomm., Art. 2, Rz. 9; Feuchte, in: ders., BaWüV-Komm., Art. 2, Rz. 2b; Rüfner, DÖV 1967,668 f. Für letzteres: Dickersbach, in: Geller/Kleinrahm/ders., NRWV-Komm., Art. 4, Anm. 2d; Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 142, Rz. 8.

234

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen c)

Bayern, Bremen, Hessen

Die mit objektiven und subjektiven Gewährleistungen reich bestückten Verfassungen von Bayern, Bremen und Hessen sehen unterschiedliche Kapitel für „Grundrechte und Grundpflichten" einerseits und Bestimmungen zum „Gemeinschaftsleben", zur „Ordnung des sozialen Lebens" bzw. zu „Sozialen und wirtschaftlichen Rechten und Pflichten" andererseits vor. Die strenge äußerliche Trennung ist inhaltlich jedoch nicht konsequent durchgehalten. Subjektive Rechte finden sich auch außerhalb des dafür vorgesehenen Teils 6 1 2 und umgekehrt haben Staatszielbestimmungen oder soziale Grundrechte vereinzelt Eingang in den Grundrechtsteil erhalten. 613

d)

Berlin, Rheinland-Pfalz,

Saarland

Verwirrung stiftet dagegen der Aufbau der Verfassungen von Rheinland-Pfalz und vom Saarland: Jeweils der gesamte erste Hauptteil ist mit der Überschrift „Grundrechte und Grundpflichten" überschrieben, obwohl die Individualrechtsverbürgungen nur im jeweils ersten Unterabschnitt 614 verortet sind und alle weiteren Unterabschnitte primär Einrichtungsgarantien und Staatszielbestimmungen enthalten. Gleiches gilt für die Verfassung von Berlin, die Staatszielbestimmungen und Grundrechte gemeinsam im Kapitel über „Grundrechte" aufführt.

e)

Mecklenburg-Vorpommern,

Sachsen, Sachsen-Anhalt

Demgegenüber sind in Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen die objektivrechtlichen Gewährleistungen jeweils in einem vom Grundrechtsteil deutlich abgegrenzten eigenen Abschnitt zusammengefaßt. Die sachsen-anhaltinische Ver-

612 Art. 170 BayV: Vereinigungsfreiheit; Ait. 174 Abs. 1 S. 1 BayV: Recht des Arbeitnehmers auf Erholung; Art. 22 BremV: Gleichberechtigung von Mann und Frau in der Ehe; Art. 48 BremV: Koalitionsfreiheit von Arbeitnehmern und Unternehmern; Art. 34 HessV: Anspruch auf Urlaub; Art. 36: Koalitionsfreiheit. 613

Art. 106 Abs. 1 BayV: Anspruch auf eine Wohnung; Art. I I a BremV: Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen; Art. 8 S. 1,2. HS BremV: Recht auf Arbeit; Art. 4 HessV: Schutz von Ehe und Familie. 614

Mit wenigen Ausnahmen, vergi: Art. 58 RhPfV: Freie Berufswahl; Art. 60 RhPfV: Eigentumsgewährleistung; Art. 51 SaarlV: Recht auf Eigentum; Art. 56 SaarlV: Koalitionsfreiheit.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

235

fassung widmet darüber hinaus auch den „Einrichtungsgarantien" ein eigenes Kapitel. 6 1 5 Die jeweils unterschiedliche rechtliche Bedeutung von Grundrechten, Staatszielen und in Sachsen-Anhalt Einrichtungsgarantien verdeutlichen zusätzlich die Art. 13, 36 SächsV und Art. 3 SaAnhV. 616 Klarstellende Funktion haben auch Art. 81 Abs. 1 Nr. 4 SächsV und Art. 53 Abs. 7 MeVoV, die abschließend die Verfassungsartikel aufzählen, die der Individualverfassungsbeschwerde zugänglich sind. Der in diesen drei neuen Bundesländern gewählte Verfassungsaufbau erscheint als die beste Lösung, da er die Reichweite von subjektiven Grundrechten einerseits und objektiven Staatszielbestimmungen andererseits sowohl durch weitgehende räumliche Trennung beider Bereiche, als auch durch klarstellende Bestimmungen verdeutlicht. Der stringente Verfassungsaufbau der genannten drei Landesverfassungen ist geeignet, die gegen die Aufnahme (sozialer) Staatszielbestimmungen eingewandte Kritik textlicher Unklarheit 617 in wesentlichen Teilen zu beseitigen.

3. Die Grundrechte und Staatszielbestimmungen im einzelnen a)

Gewährleistungen zur Menschenwürde und zum Schutz der freien Entfaltung der Persönlichkeit aa)

Menschenwürde

aaa) Recht auf menschenwürdiges Dasein Neben der wörtlich der grundgesetzlichen Formulierung entnommenen sächsischen Unantastbarkeitsgarantie kennt Art. 7 Abs. 1 SächsV zusätzlich ein Staatsziel auf menschenwürdiges Dasein. Die Menschenwürde erfährt insofern eine

615

Da die Garantie der Privatschule, der Schutz der Ehe und die Hochschulautonomie in ihren grundrechtlichen Zügen auch Grundlage für subjektive Rechte sein und somit dem Abschnitt über Grundrechte zugeordnet werden könnten, ist diese Unterscheidung allerdings von eher formaler Natur: Dietlein, Grundrechte, S. 67; Isensee, in: Stem, Wiedervereinigung I, S. 93; Magiera, ebd. S. 141 (157); Pohl, ebd., S. 93; Sachs, ebd., S. 95; kritisch gegenüber den Begriffsfestlegungen: Häberle, AöR 42 (1994), 149 (161 f). 616

Positiv hierzu: Häberle, AöR 42 (1994), 149 (163); v. Mangoldt, SächsVBl. 1993,25

(34). 617

Hierzu: (S. 228).

236

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

begriffliche Erweiterung, als nicht mehr nur Verletzungen der persönlichen Freiheitsrechte zu positivem Verfassungsrecht verdichtet werden, sondern der Freistaat Sachsen in Anlehnung an die höchstrichterliche Rechtsprechung 618 die Befriedigung elementarer Lebensbedürfnisse als mit einem menschenwürdigen Dasein untrennbar verbunden anerkennt. Ebenso statuiert Art. 45 Abs. 1 S. 2 BrandV, daß soziale Sicherung eine menschenwürdige und eigenverantwortliche Lebensgestaltung ermöglichen soll. 6 1 9 bbb) Würde im Sterben Stark der aktuellen Diskussion verhaftet sind Art. 8 Abs. 1 S. 1 BrandV und Art. 1 S. 2 ThürV, 6 2 0 die alle staatliche Gewalt verpflichten, die Würde des Menschen auch im Sterben zu achten und zu schützen. Allerdings ist der grundgesetzliche Schutz der Unantastbarkeit der Menschenwürde umfassend. Auch das Recht auf einen würdevollen Tod ist implizit anerkanntermaßen von den Schutzwirkungen der Menschenwürde umfaßt, so daß es sich bei den Bestimmungen zur Achtung der Menschenwürde um Konkretisierungen des Rechts auf Menschenwürde handelt. 621 Angesichts widersprechenden Bundesgesetzes (§ 116 StGB) dürfen die betreffenden Bestimmungen der Landesverfassungen auch nicht als Ermächtigung für die ethisch umstrittene aktive Sterbehilfe interpretiert werden. Es besteht allerdings die Gefahr, daß das Recht auf Würde im Sterben zumindest für den Laien Anlaß zu dahingehenden Mißverständnissen geben kann und hierdurch falsche verfassungspolitische Signale gesetzt werden. 622 ccc) Achtung der Kindeswürde Nach Art. 27 Abs. 1 BrandV haben Kinder als eigenständige Personen Anspruch auf Achtung ihrer Würde. Auch dieses einzig in der brandenburgischen 618

BVerfGE 45,228.

619

Der von der Enquêtekommission Berlin (Fn. I I S . 25), S. 29 vorgeschlagene Art. 14 Abs. 1, 2 n.F. BerlinV entspricht wörtlich dem brandenbuigischen Vorbild, wurde aber nicht in die neue BerlinV übernommen. 620

Kritisch zur Plazierung der thüringer Vorschrift gleich zu Verfassungsanfang: Huber, ThürV 1993, Β 4 (B 7). 621 622

A.A.: Sacksowsky, NVwZ 1993,235(237).

Abg. Arenhövel, CDU, ThürPlenProt., 79. Sitzg. vom 21. 3.1993; Abg. Krone, CDU, SächsProtVerfA, 6. Sitzg. vom 10. 1. 1992, S. 59; Abg. Lehner, CDU, ebd.; Sachv. v. Mangoldt, ebd.; Rommelfanger, ThürVBl. 1993,173 (176); Vogelsang, DÖV 1991,1045 (1048).

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

237

Verfassung statuierte Grundrecht ist nicht geeignet, die Menschenwürdegarantie des Grundgesetzes substantiell zu erweitern. Es entspricht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, daß der Anspruch auf Menschenwürde eines Kindes die Ausübung der Elternverantwortung und des elterlichen Erziehungsrechts zu prägen hat. 6 2 3 Die einseitige Hervorhebung der Kindeswürde läßt erhebliche Unsicherheiten in bezug auf die Reichweite des Menschenwürdegehalts aufkommen. Während nach der Menschenwürdegarantie des Grundgesetzes und der übrigen Bundesländer kein Zweifel besteht, daß die Menschenwürde allein an die Personalität des Menschen anknüpft und demzufolge unabhängig vom Alter des Rechtsträgers gewährt wird, gibt Art. 27 Abs. 1 BrandV insbesondere Anlaß zu der Frage, ob die nicht ausdrücklich erwähnten Personen überhaupt als Adressaten der Menschenwürdegarantie in Betracht kommen. 624 ddd) Grundpflicht auf Anerkennung der Menschenwürde Nach Art. 7 Abs. 2 BrandV schuldet jeder jedem die Anerkennung seiner Würde. Im Zusammenhang mit Art. 5 Abs. 1 BrandV, wonach die unmittelbare Drittwirkung der Grundrechte in von der Verfassung vorgesehenen Fällen angeordnet wird, gilt die Unantastbarkeit der Menschenwürde also nicht nur gegenüber der staatlichen Gewalt, sondern kann darüber hinaus auch unmittelbar zwischen Privatpersonen nutzbar gemacht werden. Als unmittelbare Grundpflicht darf die brandenburgischen Vorschrift den einzelnen aber nicht stärker in die Pflicht nehmen, als vom Grundgesetz vorgesehen, da es sich sonst um einen Anwendungsfall des Art. 31 GG handelt. Nur mit dem Grundgesetz gleichlautende oder den Einzelnen weniger in die Pflicht nehmende Landesgrundpflichten bleiben also in Kraft. 6 2 5 Da aber die im Grundgesetz niedergelegte Menschenwürde als eine „Strukturnorm" für Staat und Gesellschaft 626 bereits aus sich heraus eine umfassende Bindungswirkung dergestalt enthält, daß von Verfassungs wegen bereits jeder dazu angehalten wird, die Menschenwürde des anderen zu respektieren und private Übergriffe auf die Menschenwürde rechtswidrig und untersagt sind, 6 2 7

623

BVerfGE 24,119(144).

624

So auch: Dietlein, Grundrechte, S. 71; Herdegen, FamRZ 1993,374 (380).

625

Vergi, hierzu schon (S. 39).

626

Häberle, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR I, § 20, Rz. 59.

627

Dietlein, Grundrechte, S. 70, 88 f; Stem, StaatsR III/l, S. 30; Will, KritVjG 1993, 467 (475).

2 3 8 D r i t t e s Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen bestehen an der Grundgesetzkonformität der brandenburgischen Regelung keine Bedenken. Unbeantwortet bleibt aber die Frage der normativen Kraft der brandenburgischen Unantastbarkeitsverbürgung. An der durch das Grundgesetz implizierten Bindungswirkung des einzelnen wird auch die richterliche Ausformung des Art. 7 Abs. 2 BrandV nichts ändern können, 628 denn eine stärkere Inpflichtnahme des einzelnen bliebe hinter dem grundgesetzlichen Standard zurück. Die brandenburgische Vorschrift ist allenfalls geeignet zu verdeutlichen, daß trotz der zunehmend beklagten Desintegration der Gesellschaft und des „bedenklichen Rückzugs in Private als Ausdruck individueller Selbstverwirklichung" 629 kein Zweifel daran besteht, daß die Menschenwürde nicht nur geeignet ist, die staatlichen Gewalten zu binden, sondern als Grundlage einer solidarischen Gemeinschaft zugleich auch die Verpflichtung wechselseitiger Anerkennung bedeutet. 630

eee) Begrenzung der Forschungsfreiheit Auf zunehmende Vorbehalte gegenüber gentechnologischen Forschungsvorhaben sind solche Bestimmungen der Landesverfassungen zurückzuführen, die die Forschungsfreiheit Einschränkungen unterwerfen. 631 Art. 10 Abs. 3 S. 2 SaAnhV entbindet die Freiheit der Forschung nicht von der Achtung der Menschenwürde. Nach Art. 31 Abs. 2 BrandV unterliegen Forschungen gesetzlichen Beschränkungen, wenn sie geeignet sind, die Menschenwürde zu verletzen. Die weitestgehendste Einschränkung der Forschungsfreiheit beinhaltet Art. 7 Abs. 2 MeVoV, die bereits Gefährdungen der Menschenwürde ausreichen läßt, um einen Gesetzesvorbehalt zu begründen.

628

Kritisch auch: Bull, in: FS f. Thieme, S. 305 (324); v. Mangoldt, Königssteiner Kreis 1993,1 (4); Merten, in: Blümel/Magiera/ders./Sommermann, Verfassungsprobleme, S. 47 (61); Sachs, LKV 1993,241 (245). 629

So die Formulierung der GVK (Fn. 96 S. 46), S. 82. Dort auch die (ohne Mehrheit gebliebenen) Anträge für die Aufnahme eines Aufrufs zu „Mitmenschlichkeit und Gemeinsinn" im Grundgesetz. Kritisch zu diesem ethischen Appell im GG: Hofmann, ZRP 1994,215 (217 f). 630

So wohl auch die Intention des brandenbuigischen Gesetzgebers; veigl. hierzu die Aussage des Abg. Reiche, SPD, BrandPlenProt. 1/34,1. Lesg., S. 2507: „Wer wenig Staat will, der muß viel Eigenverantwortung bejahen." Siehe auch: Hofmann, Menschenwürde, S. 15 f. 631

Rux, NJ 1992,147 (148).

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

239

Derartige Begrenzungen der Forschungsfreiheit sind mit der bisherigen Grundrechtsbegrenzungsdogmatik vereinbar: 632 Zwar ist der in Art. 5 Abs. 3 GG enthaltene staatliche Schutzauftrag der Forschungsfreiheit die Regel, während Beschränkungen nur ausnahmsweise zulässig sind. 6 3 3 Aber auch die Forschungsfreiheit wird vom Grundgesetz nicht schrankenlos gewährleistet, sondern steht unter dem Vorbehalt verfassungsimmanenter Schranken, d.h. Rechten Dritter sowie anderen, mit Verfassungsrang ausgestatteten Rechten. Angesichts des Umstands daß das Wertsystem des Grundgesetzes seinen Mittelpunkt in der innerhalb der sozialen Gemeinschaft sich frei entfaltenden menschlichen Persönlichkeit und ihrer Würde findet, 634 die Menschenwürde also oberstes Konstitutionsprinzip ist und alle Vorschriften der Verfassung im Lichte dieses Grundsatzes ausgelegt werden müssen, stellt der qualifizierte Schrankenvorbehalt der Landesverfassungen lediglich die Positivierung der grundgesetzlich vorausgesetzten verfassungsunmittelbaren Schranken dar. fff) Verbot grausamer Strafen und medizinischer Zwangsversuche, Recht auf Hilfe und Wiedereingliederung der entlassenen Strafgefangenen Ebenfalls als Ausfluß der Garantie der Menschenwürde sind die dem Grundgesetz und den übrigen Landesverfassungen in dieser ausdrücklichen Form unbekannten Grundrechte des Art. 8 Abs. 3 BrandV und Art. 16 Abs. 2 SächsV zu werten. Hiernach darf niemand grausamer, erniedrigender Behandlung oder Strafe und ohne seine freiwillige und ausdrückliche Zustimmung nicht medizinischen oder wissenschaftlichen Experimenten unterworfen werden. Da bereits die Vorschriften inhaltlich weitgehend den Art. 7 Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPBürgR), 635 Art. 1 UN-Folterkonvention 636 und Art. 3 Europäische Menschenrechtskonvention sowie der unumstrittenen Auslegung

632 Dietlein, Grundrechte, S. 116; Fischer, Staatszielbestimmungen, S. 60; Franke/Kneifel-Haverkamp, AöR 42 (1994), 111 (146); a.A. wohl: Wolf, Verwaltungsrundschau 1994,117 (123). Vergi, aber die Ausführungen (S. 304 f). 633

Zu Recht ist daher die Entscheidung des HessVerwGH, NJW 1990, 336 ff, der eine verfassungsunmittelbare Zulassungspflicht für risikobehaftete Forschungsvorhaben bejahte und damit dieses Regel-Ausnahme-Prinzip umkehrte, auf Kritik gestoßen: Rose, DVB1. 1990,279 ff; Rupp, JZ 1990,92 ff; Sendler, NVwZ 1990,231 ff; Wahl/Masing, JZ 1990,553 (555). 634

So: BVerfGE 7,189(205).

635

BGBl. II 1973, S. 1534.

636

BGBl. II 1990, S. 246.

240

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

der Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG durch das Bundesverfassungsgericht 637 entsprechen, haben sie in erster Linie klarstellende Funktion. Auch das dem entlassenen Strafgefangenen nach Art. 54 Abs. 2 BrandV durch ein Gesetz auszugestaltende subjektive Recht auf Hilfe und Wiedereingliederung ist Bestandteil der grundgesetzlichen Menschenwürdegarantie. 638 Die gegenüber dem Grundgesetz deutlicheren und daher verständlicheren Ausprägungen des Menschenwürdegehalts werfen aber in bezug auf die Formulierung der brandenburgischen und sächsischen Vorschrift zum Verbot wissenschaftlicher oder anderer Experimente ohne die freiwillige und ausdrückliche Zustimmung des Betroffenen insofern methodische Zweifelsfragen auf, als eine Interpretation im Umkehrschluß zu dem unbilligen Ergebnis führen würde, daß wissenschaftliche oder andere Experimente mit der Einwilligung des Betroffenen das Schutzgebot der Menschenwürde nicht betreffen. Die Menschenwürdegarantie als fundamentaler Achtungsanspruch und der freien Selbstbestimmung des einzelnen qualitativ übergeordnetes Rechtsgut entfaltet ihre Wirkung jedoch unabhängig davon, ob der Adressat sich des Schutzes begibt. Menschenunwürdige wissenschaftliche oder andere Experimente werden also nicht zwangsläufig durch die Zustimmung des Betroffenen menschenwürdig. 639 Der nach den Art. 8 Abs. 3 BrandV und 16 Abs. 2 SächsV für zulässig erklärte Verzicht auf wissenschaftliche oder andere Experimente 640 bliebe demzufolge hinter dem grundgesetzlichen Standard zurück und wäre insofern nichtig. Allerdings sind die Regelungen aufgrund ihrer systematischen Zuordnung einer grundgesetzkonformen und damit geltungserhaltenden Interpretation zugänglich: Wie sich aus dem Zusammenhang der Vorschriften mit Art. 8 Abs. 1 BrandV und 16 Abs. 1 SächsV ergibt, wird das Verbot wissenschaftlicher oder anderer Experimente ohne die freiwillige und ausdrückliche Zustimmung als Teilbestand des Rechts auf Leben, körperliche Unversehrtheit und Freiheit der Person gewährt. Ein eventueller Verzicht des Grundrechtsberechtigten bezieht sich damit auch nur auf diese Rechtsgüter. Die so verstandenen Vorschriften der brandenburgischen und sächsischen Verfassung tangieren das an anderer Stelle in diesen Landesverfassungen garantierte Recht auf Menschenwürde als eine dem Recht auf Leben,

637 BVerfGE 45, 187 (228); 6, 389 (439); 1, 332 (348); auch: BayVerfGH, BayVBl. 1982,47 ff. 638

BVerfGE 35, 235.

639

Veigl. hierzu die Peep-Show Urteile: BVerfGE 64,274 ff; BVerwGE, JZ 1990,382; BVerfG NJW 1987,3246; BayVerfGHE, NVwZ 1986,1034 ff. 640

Müller, SächsV, Art. 16, Anm. 2.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

241

körperliche Unversehrtheit und Freiheit der Person übergeordnete Rechtsposition aber nicht. 6 4 1 Vor diesem Hintergrund hätte der Verzicht auf die mißverständliche Einschränkung „ohne die Einwilligung des Betroffenen" in erheblichem Maße klarstellende Funktion. ggg) Menschenwürdige Arbeitsbedingungen Nach Art. 52 BremV, Art. 27 HessV und Art. 51 Abs. 1 S. 2 RhPfV müssen die Arbeitsbedingungen u.a. auch die Menschenwürde des Arbeitnehmers sichern und die Sozial- und Wirtschaftsordnung auf der Anerkennung der Würde und der Persönlichkeit des Menschen beruhen. Die zitierten Verfassungsbestimmungen gehen inhaltlich nicht über die in Art. 1 Abs. 3 GG manifestierte, sich auf die gesamte Ordnung der Gemeinschaft erstreckende Achtung der Menschenwürde hinaus, sondern betonen diese lediglich für den Bereich der Sozialund Wirtschaftsordnung. 642 hhh) Achtung der Menschenwürde als Bildungsziel In den Katalogen der Bildungsziele für schulische und außerschulische Bildungsarbeit in Bayern, Brandenburg, Bremen, Nordrhein-Westfalen und Thüringen sind unter anderem als oberstes Bildungsziel die Ehrfurcht vor der Würde des Menschen ausdrücklich normiert. 643 Da die Regelung des Schulwesens als Bestandteil der Kulturverfassung ausschließlich den Ländern überlassen ist, 6 4 4 handelt es sich hierbei um substantielle Konkretisierungen der grundgesetzlichen Menschenwürdegarantie. Zwar sind auch die Vorgaben der Landesverfassung zu Erziehung und Unterricht am Grundgesetz zu messen. Aber ein erklärtes Bildungs- und Erziehungsziel, das für die Ausgestaltung der Lehrpläne nicht nur richtungsweisenden Charakter hat, sondern darüber hinaus einen konkreten staatlichen Auftrag formuliert, geht über den objektivrechtlichen Gehalt der grundgesetzlichen Garantie der Menschenwürde hinaus.

641

Vergi, hierzu: Dietlein, Grundrechte, S. 75.

642

In Bremen und Hessen entspricht dies der ihnen zugrundeliegenden, eher sozialistischen Werteordnung; hierzu (S. 80). 643

Art. 131 Abs. 2 BayV; Art. 28 BrandV; Art. 26 Nr. 1 BremV; Art. 7 Abs. 1 NRWV; Art. 22 ThürV. 644

Vergi, hierzu und zu den Erziehungszielen im allgemeinen (S. 255) ff.

16 Stìens

242

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen b)

Freie Entfaltung der Persönlichkeit

aa)

Allgemeine Handlungsfreiheit

Die meisten Landesverfassungen lehnen sich im wesentlichen eng an den Text des Grundgesetzes an und gewähren jedem das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt. Einzig die baden-württembergische Regelung weicht von der üblichen Formulierung der allgemeinenen Handlungsfreiheit ab, unterscheidet sich aber nicht inhaltlich von den übrigen Fassungen: Nach Art. 1 Abs. 1 BaWüV ist der Mensch „berufen, in der ihn umgebenden Gemeinschaft seine Gaben in Freiheit und in der Erfüllung des christlichen Sittengesetzes zu seinem und der anderen Wohl zu entfalten". Die teilweise in den Landesverfassungen enthaltenen restriktiveren Schrankenvorbehalte bleiben als weitergehende Grundrechte in Kraft. Art. 101 BayV verzichtet auf die „Rechte anderer", Art. 1 Abs. 1 RhPfV beschränkt sich auf das „natürliche Sittengeseti" und Art. 2 S. 3 SaarlV auf „überwiegende Interessen der Allgemeinheit" als Grundrechtsschranke. Eine begrüßenswerte Abweichung von der grundgesetzlichen Schrankentrias kennen Art. 10 BrandV, Art. 3 Abs. 1 BremV, 645 Art. 2 Abs. 1 HessV und Art. 3 Abs. 2 ThürV, die den kaum konturierbaren Begriff des „Sittengesetzes" als Grundlage für Freiheitsbeschränkungen nicht festschreiben. 646 Dies entspricht der Rechtsprechung, die auf die Schranke des Sittengesetzes praktisch nicht mehr rekurriert. 647 bb)

Recht auf informationelle Selbstbestimmung aaa) Regelungsausgestaltung

Die rasante Weiterentwicklung der Datenerhebungs-, Übertragungs-, Speicher- sowie Kommunikationstechnologien und die damit verbundene freiheitsgefährdende Dimension hat in den letzten Jahren entscheidend an verfassungspolitischer und verfassungsrechtlicher Bedeutung gewonnen. Als Reaktion auf die zum Zeitpunkt des Erlasses der Nachkriegsverfassungen noch nicht absehbaren Gefahren des Mißbrauchs insbesondere persönlicher Daten hat im Jahre 1978 erstmals der nordrhein-westfälische Gesetzgeber 645

Art. 3 Abs. 1 BremV verweist allerdings auf den ebenso ausfüllungsbedürftigen Begriff des „Gemeinwohls". 646

Veigl. auch den von der SPD, F.D.P., Bündnis 90/Grüne und LL/PDS gestellten Antrag auf Streichung des Sittengesetzes in Art. 14 SächsV (Bericht des Verf.- u. Rechts A zum AusschußEder SächsV, SächsLTDrs. 1/1800 vom 18. 5. 1992, S. 22 f). 647

Stein, StaatsR, § 20 II, 5 erklärt auch die Schranke der „Rechte anderei" für obsolet.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

243

den Schutz personenbezogener Daten in Form eines klassischen Freiheits- und Abwehrrechts in Verfassungsrang erhoben 648 — fünf Jahre bevor das Bundesverfassungsgericht in seinem Volkszählungsurteil in Auslegung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung entwickelte. 649 1985 folgte das Saarland 6 5 0 Vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit der Staatssicherheit in der ehemaligen D D R 6 5 1 kennen auch die jüngsten Verfassungen ausdrückliche Grundrechtsbestimmungen zum Schutz personenbezogener Daten. 652 Überwiegend wird ein Gesetzesvorbehalt formuliert, der in Thüringen hinsichtlich der Belange historischer Forschung und der geschichtlichen Aufarbeitung eine besondere Ausformung erfahren hat. Während sich die Landesverfassungen von Nordrhein-Westfalen und vom Saarland noch schlicht auf die Normierung des Anspruchs auf Schutz personenbezogener Daten beschränken und in Berlin jedem einzelnen gewährleistet wird, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen, statuieren die Bestimmungen der neuen Landesverfassungen als weiteren Gesichtspunkt des Anspruchs auf Schutz der personenbezogenen Daten zusätzlich überwiegend explizit Auskunftsansprüche 653 und Einsichtsrechte in die den einzelnen betreffende Daten. In Brandenburg besteht darüber hinaus die Pflicht, den Betroffenen über die Erhebung seiner persönlichen Daten in Kenntnis zu setzen, sobald der Zweck der Erhebung dies zuläßt. Die Speicherung, Verarbeitung und Weitergabe wird in Brandenburg an die ausdrückliche und in Sachsen zusätzlich an die freiwillige Zustimmung des Berechtigten geknüpft.

bbb) Regelungsbedarf Die landesverfassungsrechtlichen Regelungen reichen allerdings nicht über das aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG abgeleitete Recht auf informatio-

648

Hierzu: Schwarze, Datenschutz, S. 34 ff.

649

BVerfGE 65, 1 (43). Dem Urteil waren zahlreiche Entscheidungen zum Persönlichkeitsrecht vorangegangen: BVerfGE 27, 1 (6); 27, 344 (350 f); 32, 373 (379); 33, 367 (376 ff); 34, 238 (245 ff); 35,202 (220); 44, 353 (372 f). 650

Art. 4 Abs. 2 NRWV; Art. 2 S. 2 SaarlV. Vergi, auch die Empfehlung der rheinlandpfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 39 f. 651

Hierzu schon (S. 86).

652

Art. 11 Abs. 1 und 2 BrandV; Art. 6 MeVoV; Art. 33 SächsV; Art. 6 SaAnhV; Art. 6 ThürV. Einen Überblick über die Regelungen in den Landesverfassungen gibt: Weichert, CR 1992,738 ff. 653

Art. 33 SächsV beinhaltet implizit einen Auskunftsanspruch: Baumann-Hasske, in: Kunzmann/Haas/ders./Barlitz, SächsV-Komm., Art. 33 Rz. 3.

2 4 4 D r i t t e s Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen nelle Selbstbestimmung hinaus, 654 denn auch das Bundesverfassungsgericht hat die in den neueren Landesverfassungen geregelten Annexbestimmungen, wie beispielsweise das Auskunftsrecht betreffend personenbezogener Daten, zum festen Bestandteil des Datenschutzgrundrechts erklärt. 655 Trotz Kenntnis der bundesgesetzlichen Gewährleistung ist es im Interesse der Rechtsklarheit jedoch zu begrüßen, daß die Konturen des nicht ohne Vorkenntnisse aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht ableitbaren Rechts auf informationelle Selbstbestimmung durch die Landesverfassungen selbst festgelegt werden. 656 cc)

Datenschutzbeauftragter

In Anlehnung an das in den § § 22 ff BDSG fixierte Regelungsmodell wird auch in Berlin, Nordrhein-Westfalen und allen neuen Bundesländern die Gewährleistung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung flankiert durch die verfassungsrechtliche Absicherung der Institution eines Datenschutzbeauftragten. 657 Die Bestimmungen tragen dem Umstand Rechnung, daß erst durch die Einrichtung einer unabhängigen Institution eine umfassende und ständige Kontrolle der Verarbeitung personenbezogener Daten sowie die rechtzeitige Anpassung der Gesetzgebung gewährleistet werden kann. Daher ist die von Verfassungs wegen vorgeschriebene Einführung eines Landesdatenschutzbeauftragten in erheblichem Maße geeignet, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung in der Praxis zu effektivieren.

654

I.E. auch: Berlit, KritJ 1993, 437 (446); Degenhart, LKV 1993, 33 (36); Dietlein, Grundrechte, S. 70; Hinds, ZRP 1993,149 (150); Müller, SächsV-Komm., Anm. zu Art. 33; Rux, NJ 1992,147 (148); unentschieden: Sacksowsky, NVwZ 1993, 235 (237); a.A. nur: Huber, ThürVBl. 1993, Β 4 (B 8); ders., LKV 1994,121 (125), der in der thüringer Regelung einen dogmatischen Neuanfang sieht. 655

BVerfGE, NJW 1988,301 ; BVerfGE 79, 256 ff.

656

Positiv hierzu: Dahnke, in: Stem, Wiedervereinigung III, S. 119 (134); Hinds, ZRP 1993, 149 (150); Wolf, Verwaltungsmndschau 1994, 117 (123). Dagegen verneinte die Mehrheit der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundesrat und Bundestag (Fn. 96 S. 46), S. 63) die Erforderlichkeit einer ausdrücklichen Aufnahme des Datenschutzgrundrechts im Grundgesetz. Auch die Kommission zur Bereinigung der Landesverfassung Rheinland-Pfalz aus dem Jahre 1988 sah in bezug auf eine Ergänzung des Art. 2 RhPfV angesichts der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keinen Regelungsbedarf; hierzu: Jutzi, DÖV 1988, 871 (875); kritisch auch: Feddersen, DÖV 1992, 989 (996 f); v. Mutius/Friedrich, Staatswissenschaft u. Staatspraxis 2 (1991), 249 (261); Starck, ZG 1992,1 (23). 657

Art. 47 BerlinV; Art. 74 Abs. 1 BrandV; Art. 37 MeVoV; Art. 77a NRWV; Art. 57 SächsV; Art. 63 SaAnhV; Art. 69 ThürV.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte dd)

245

Allgemeines Akteneinsichtsrecht in Brandenburg

Nach Art. 21 Abs. 4 BrandV hat jeder das Recht auf Einsicht in Akten und sonstige amtliche Unterlagen der Behörden und Verwaltungseinrichtungen des Landes und der Kommunen, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Das einzig in der brandenburgischen Verfassung 658 enthaltene generelle Recht auf Zugang zu staatlichen Akten ohne den Nachweis eines besonderen Interesses zielt in Anlehnung an den US-amerikanischen Freedom of Information Act aus dem Jahre 1974 auf umfassende Transparenz der staatlichen Verwaltung. 659 Allerdings stößt das Anliegen des brandenburgischen Gesetzgebers, das Informationsrecht unabhängig von einem bereichsspezifischen Interesse 660 zu gewähren, überwiegend auf Ablehnung. 661 Die mit jedem Auskunftsersuchen verbundene Prüfung auf entgegenstehende datenschutzrechtliche Belange Dritter und öffentliche Geheimhaltungserfordernisse zieht einen erheblichen Verwaltungsaufwand nach sich, der zu nachhaltigen Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit und Effektivität der Verwaltung führen kann. Die brandenburgische Vorschrift stellt zudem einen Bruch mit den bisher geltenden Verfahrensgrundsätzen dar. Während das derzeit im Verwaltungsrecht bestehende Akteneinsichtsrecht nach dem Prinzip der beschränkten Aktenöffentlichkeit durchweg an eine materielle Beschwer gekoppelt und verfahrensabhängig ausgestaltet ist, konzipiert Art. 21 Abs. 4 BrandV den Informationsanspruch als materielles, verfahrensunabhängiges Recht. Die grundsätzliche Informationspflicht kehrt zusätzlich das Ermessensprinzip der Behörde nach § 29 Abs. 1 VwVfG in bezug auf die Erteilung von Auskünften um.

658

Art. 36 a EntwurfSächsBündnis 90/Grüne (SächsLTDrs. 1/26, 1/29) hat keine Mehrheit gefunden. Vergi, aber die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 26 f. 659

Abg. Donner, Bündnis 90/Grüne, SächsPlenProt. 1/46,2. Lesg., S. 3046; Abg. Kunzmann, SPD, SächsVerfAProt. vom 31. 1. 1992, 6. Sitzg., S. 21; Abg. Lippmann, SPD, ThürVerfAProt. vom 6. 3. 1992, 6. Sitzg., S. 86, 91; Abg. Nooke, Bündnis 90/Grüne, BrandPlenProt. 1/34, 1. Lesg., S. 2519; Abg. Reiche, BrandPlenProt. 1/34, 1. Lesg., S. 2508. 660

Vergi, dagegen zum (bereichsspezifischen) Auskunftsrecht über Umweltdaten (S. 302 ff). 661

Veigl. den Widerstand der CDU-Fraktion gegen einen entsprechenden Antrag von Bündnis 90/Grüne in Sachsen und Thüringen: Abg. Lehner, CDU, SächsVerfAProt. vom 4./5.1992,9. Sitzg., S. 19; Sachv. v. Mangoldt, ebd.; Abg. Lotholz, CDU, ThürVerfAProt. vom 6. 3. 1992, 6. Sitzg., S. 89; Ausschußbericht Bremen 1993 (Fn. 10 S. 25), S. 7; Schlußbericht der Enquêtekommission Berlin (BerlinAODrs. 12/4376 vom 18.5.1994) S. 28; Dahnke, in: Stem, Wiedervereinigung III, S. 119 (134).

246

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Da Art. 21 Abs. 4 BrandV den allgemeinen subjektiv-öffentlichen Informationsanspruch aber nur „nach Maßgabe der Gesetze" gewährt, unterliegt er zwar nicht der Rechtsfolge des Art. 31 GG. Allerdings wird hierdurch zugleich deutlich, daß die Vorschrift kaum praktisch relevant werden kann, denn zu den „Gesetzen" in diesem Sinne gehören auch die Grundsätze des Verwaltungsverfahrensrechts.

c) aa)

Garantien zum Kulturstaat

662

Bedeutung der Kulturstaatlichkeit für die Länder

Im föderalistischen Aufbau der Bundesrepublik gehört das Kulturwesen zum Hauptreservat der Länderautonomie. 663 Allerdings hat die Kulturhoheit der Länder trotz der deutlichen Zurückhaltung des Grundgesetzes und der eher spärlichen, dem Bund zugewiesenen ausdrücklichen Kompetenzen nach den Art. 73 ff GG erhebliche Einbrüche erfahren. Auch im Bereich „Kultur" werden immer mehr Lösungswege auf nationalem und supranationalem Wege versucht. 664 Zur Sichtbarmachung und Bekräftigung dieser als solcher unbestritten vorhandenen Kulturstaatlichkeit auch des Bundes verstanden sich die inzwischen unternommenen Versuche, eine Kulturklausel in das Grundgesetz zu übernehmen. 665 Während durch Art. 128 des Maastrichter Vertrages der Europäischen Union erstmals eine eigene Kulturzuständigkeit eingeräumt wird, konnte sich der Bundesgesetzgeber zu einer entsprechenden Ergänzung des Grundgesetzes bislang nicht entschließen. Diese Zurückhaltung hat ihre Ursache (auch) im Ordnungsgefüge des Bundesstaates, für den die Wahrnehmung kultureller Aufgaben grundsätzlich Sache der Länder ist. Zuletzt entschied sich die Gemeinsame Verfassungskommission von Bundesrat und Bundestag gegen die Aufnahme einer Kulturstaatsklausel in das Grundgesetz. 666 Die Ablehnung der Verankerung einer Kulturstaatsklausel im Grundgesetz ist vor dem Hintergrund zu begrüßen, daß kulturelle Aufgaben prädestiniert dafür sind, im Rahmen kleinerer Einheiten bewältigt zu werden. Wo der Bund sich 662

Vergi, zur uneinheitlichen Definition des Begriffs „Kutan": Geis, DÖV 1992, 522

(524 f). 663 BVerfGE 6,346 f. 664

Vergi, nur: Bohr/Albert, ZRP 1993,61 (63 ff); Geis, DÖV 1992,522 (527 ff).

665

Befürwortend: Häberle, Die Verwaltung 1991,169 (203 f); Sachverständigenkommission „Staatszielbestimmungen/Gesetzgebungsaufträge", S. 169 ff; kritisch: Wahl, AöR 112 (1987), 26 (31 ff); Wienholtz, AöR 109 (1984), 532 (543). 666

Vergi, zu dem Abstimmungsergebnis der Anträge von Bündnis 90/Die Grünen und der SPD: Mitteilung der GVK vom 24. 2. 1993, Nr. 8 und 9.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

247

auf eine einzige und notwendig globale Lösung beschränken muß, können die Länder die jeweils unterschiedlichen regionalen Besonderheiten und kulturellen Eigenheiten berücksichtigen. Die landesverfassungsrechtlichen Konkretisierungen zum Kulturstaatsgrundsatz ergänzen das Grundgesetz um einen grundlegenden Sachbereich. Eine Landesverfassung, die Kultur fördert und schützt, sich insbesondere auf das landesspezifische kulturelle Erbe besinnt, fördert nicht nur das Selbstverständnis des betreffenden Landes im Bundesstaat, sondern auch die Identifikationsmöglichkeit der Landesbürger mit ihrer Verfassung.

bb)

Staatsfundamentalnormen und Zielbestimmungen zum Kulturstaat aaa) Staatsfundamentalnormen/Präambeln

Die Landesverfassungen von Bayern, Brandenburg und Sachsen verankern im Rahmen der Staatsfundamentalnormen die Kultur als Staatsgrundsatz und zählen sie damit gleichrangig mit den übrigen dort genannten fundamentalen Staatszielen zu den obersten Werten des Landes. 667 Die Präambeln der Verfassung des Freistaates Thüringen und von Sachsen-Anhalt erwähnen den „kulturellen Reichtum und die Schönheit des Landes" bzw. den „Willen, die kulturelle und geschichtliche Tradition in allen Landesteilen zu pflegen" und bringen damit ebenfalls den erhöhten Stellenwert zum Ausdruck, die dem Bereich ,,Kultui" in den Bundesländern zukommt. Im Hinblick auf die weitgehende Länderautonomie in Kulturfragen ist bemerkenswert, daß die Landesgesetzgeber der übrigen Länder sich nicht auf entsprechende Bestimmungen einigen konnten. 668 bbb) Staatszielbestimmungen zur kulturellen Überlieferung Nach den Bestimmungen der Verfassungen von Berlin, MecklenburgVorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und Thüringen wird das Land und teilweise auch seine Gebietskörperschaften verpflichtet, Kunst, Kultur und Wissenschaft, in Schleswig-Holstein auch die Lehre und in Thüringen das Brauchtum zu fördern. 669 Art. 34 Abs. 2 BrandV statuiert die öffentliche Förderung des kulturellen Lebens in seiner Vielfalt und die Vermittlung des kulturellen Erbes. Die rheinland-pfälzische, die saarländische und 667

Art. 3 Abs. 1 und 2 BayV; Art. 2 Abs. 1 BrandV; Art. 1 SächsV.

668

Demgegenüber war es offenbar einfacher, eine Verpflichtung zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen in den Präambeln und Staatsfundamentalnormen zu verankern; hierzu (S. 299) ff. 669

Art. 20 Abs. 2 BerlinV; Art. 16 Abs. 1 S. 1 MeVoV; Art. 6 NdsV; Art. 18 Abs. 1 NRWV; Art. 9 Abs. 1 und 2 SchlHolV; Art. 36 Abs. 1 SaAnhV; Art. 30 Abs. 1 ThürV.

2 4 8 D r i t t e s Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen die sächsische Regelung stellen zur Begründung der Förderverpflichtung auf die künstlerische und kulturelle Betätigung ab. 6 7 0 Auch nach Art. 162 BayV, Art. 46 HessV und Art. 40 Abs. 2 RhPfV genießen die Rechte der Urheber, Erfinder und Künstler über die im Grundgesetz gewährte Eigentums-, Kunst- und Wissenschaftsfreiheit hinaus den Schutz und die Förderung des Staates. Auch Art. 34 Abs. 1 S. 1 BrandV stellt zum Thema Kunst neben der Statuierung der Kunstfreiheit fest, daß insbesondere die Künstler der öffentlichen Förderung bedürftig sind. Mit Blick auf die übrigen Förderungstatbestände der brandenburgischen Landesverfassung erscheint die Formulierung des zitierten Artikels nicht unbedenklich. Während generell von ,,Förderungswürdigkeit" bestimmter Rechtsgüter 671 oder „Förderverpflichtung" des Staates 672 gesprochen wird, liegt durch die Formulierung des Art. 34 Abs. 1 S. 2 BrandV die Assoziation nahe, daß der individuelle Künstler in erster Linie nicht als Träger der Kunstfreiheit, sondern primär als unterstützungsbedürftiger Sozialfall angesprochen wird. 6 7 3 Weitergehende staatliche Aktivitäten implizieren die Regelungen von Brandenburg, Rheinland-Pfalz, dem Saarland, Sachsen und Sachsen-Anhalt, wonach die Teilnahme am kulturellen Leben zu ermöglichen ist. In Sachsen und SachsenAnhalt wird diese Pflicht um eine umfangreiche Unterhaltungsgarantie für Museen, Bibliotheken, Theater und weitere im einzelnen aufgezählte kulturelle Einrichtungen. Vor dem Hintergrund der nicht unbeschränkten Mittel der Länder ist die einschränkende Formulierung der sachsen-anhaltinischen Regelung ,4m Rahmen ihrer finanziellen Möglichkeiten", zu begrüßen. Die Tatsache, daß mit Ausnahme der Verfassungen von Hamburg und Berlin 6 7 4 auch die Organisationsstatute Niedersachsens und Schleswig-Holsteins dem Topos Kunst und Kultur eine, wenn auch in bezug auf Regelungsumfang und dichte hinter den übrigen Landesverfassungen zurückbleibende Staatszielbestimmung widmen, verdeutlicht nochmals die Bedeutung, die der Kulturhoheit für die Länder als letztem relativ geschlossenen Bereich eigenständiger Gestaltung zukommt.

670

Art. 40 Abs. 1 RhPfV; Art. 40 Abs. 1 SaarlV; Art. 11 Abs. 1 SächsV. Vergi, die Empfehlung einer sprachlichen Neufassung des Art. 40 Abs. 1 RhPfV der rheinlandpfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 52 f. 671

Vergi, nur: Art. 35 S. 1 BrandV.

672

Vergi, nur: Art. 26 Abs. 1 S. 1, Art. 29 Abs. 2 und 3 S. 2 BrandV.

673

Kritisch auch: Sachs, LKV 1993,241 (246).

674

Vergi, hierzu aber die Empfehlung der Berliner Enquêtekommission zur Verfassungseigänzung (Fn. 11 S. 25), S. 28.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

249

Einige Länder konkretisieren das ihnen obliegende Kulturstaatsgebot durch die Unterschutzstellung der Denkmäler der Kunst, der Geschichte und der Kultur, der Landschaft und der Natur. 675 Die in diesem Zusammenhang stehende bayerische Regelung, „herabgewürdigt e Denkmäler der Kunst und der Geschichte möglichst ihrer früheren Bestimmung wieder zuzuführen" bzw. die in der hessischen Verfassung postulierte Pflicht des Landes, „im Rahmen besonderer Gesetze über die künstlerische Gestaltung beim Wiederaufbau der deutschen Städte, Dörfer und Siedlungen" zu wachen, werden mit Blick auf ihren von der Zerstörung der Städte und Denkmäler geprägten Entstehungszeitpunkt unmittelbar nach Kriegsende 676 verständlich. Auch die Art. 141 Abs. 2 BayV nachgebildete sächsische Garantie des staatlichen Einsatzes für das Verbleiben der Kulturgüter in Sachsen geht auf geschichtliche Ereignisse zurück. Sie hat ihren Ursprung in den jahrelangen Kunstexporten der DDR zwecks Devisenbeschaffung, die eine erhebliche Gefahr für die im Verlaufe der Kulturgeschichte erworbenen Kulturgüter der Länder bedeutete.677 Infolge der am 6.9.1994 vom Bundestag beschlossenen Grundgesetzänderung, 678 nach der die Gesetzgebungsmaterie „Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung in das Ausland" aus dem Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit herausgenommen und der Rahmengesetzgebungszuständigkeit zugeordnet wurde, sind die zitierten Vorschriften geeignet, in stärkeren Maße als bisher rechtspraktische Bedeutung zu erlangen. Der Inhalt von Art. 16 Abs. 1 S. 2 MeVoV ist ebenfalls historisch bedingt. Hiernach sind bei der Kulturförderung die besonderen Belange der beiden Landesteile Mecklenburg und Vorpommern zu berücksichtigen. Das auch an anderen Stellen der Verfassung anklingende Gebot der Herstellung gleicher Lebensbedingungen und Verbot der Diskriminierung eines Landesteils (Art. 1 Abs. 1, 75 MeVoV) erschien dem Gesetzgeber des Jahres 1993 notwendig, da noch die „Verfassung des Landes Mecklenburg" aus dem Jahre 1947 den Landesteil Pommern ignorierte, obwohl bereits damals der westlich der Oder gelegene Teil der ehemaligen Provinz Pommern zum Land gehörte. Im übrigen sind im Rahmen der Schutz und Förderverpflichtungen spezielle Kulturgüter nur noch in Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern angesprochen: Art. 36 Abs. 2 SaAnhV schafft durch seine Verpflichtung, auch die heimatbezogenen Einrichtungen und Eigenheiten der einzelnen Regionen innerhalb 675 Art. 86 BaWüV; Art. 141 Abs. 2 BayV; Art. 34 Abs. 2 S. 2 BrandV; Art. 62 S. 1 HessV; Art. 18 Abs. 2 NRWV; Art. 40 Abs. 3 S. 1 RhPfV; Art. 34 Abs. 2 S. 1 SaarlV; Art. 11 Abs. 3 S. 1 SächsV; Art. 36 Abs. 4 SaAnhV; Art. 30 Abs. 2 ThürV. 676

Hierzu (S. 75) ff.

677

Kunzmann, in: ders./Haas/Baumann-Hasske/Barlitz, SächsV-Komm., Art. 11, Rz. 1.

678

BTDrs. 12/8423 vom 2. 9. 1994, S. 6.

250

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

des Landes zu pflegen, einen plastischen Bezug zu den besonderen Kulturgütern des Landes Sachsen-Anhalt. Auch Art. 16 Abs. 2 MeVoV betont mit der Schutzund Förderungsverpflichtung der niederdeutschen Sprache ein Landesspezifikum und dient somit der Förderung und Bewahrung der kulturellen Identität des Landes. ccc) Staatszielbestimmungen zur Förderung des Sports Die Förderung des Sports ist in allen neuen Bundesländern und seit einer Verfassungsänderung vom 24. 11. 1992 6 7 9 auch in Berlin und Nordrhein-Westfalen ausdrücklich als Staatsziel aufgenommen worden. Bei extensiver Auslegung des Kulturbegriffs handelt es sich bei der Sportförderung um einen Teilbestand der Kultur, 6 8 0 der mit Ausnahme der internationalen Ausrichtung grundsätzlich zum Kernbereich landesrechtlicher Kompetenzen gehört. Die während der Verfassungsdebatten kontrovers diskutierte Frage der Plazierung der Förderbestimmungen wurde durch die Einordnung zum Bereich „Kultur" in allen Landesverfassungen zufriedenstellend gelöst: 681 Die Verfassungen von Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen und Sachsen-Anhalt verdeutlichen die Zugehörigkeit des Sports zum Bereich der Kultur durch die feste organische Einbindung der Staatszielbestimmung zur Sportförderung im Staatsziel zur Kulturförderung. 682 Die Gesetzgeber von Nordrhein-Westfalen und Thüringen haben sich zwar für eine verselbständigte Verortung der Sportförderung aber innerhalb des Artikels zur Förderung der Kultur entschlossen.683 In Berlin und Brandenburg ist dem Sport ein eigener Artikel gewidmet (Art. 31 BerlinV, Art. 35 BrandV). Im Falle Brandenburgs und Sachsens, die im Rahmen ihrer Staatsfundamentalnormen neben anderen grundlegenden Verfassungswerten auch den Bereich 679

NRWGVB1. vom 24. 11. 1992, S. 448. Veigl. auch die Empfehlung der rheinlandpfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 52. 680

Vergi.: Bericht des NdsSonderausschusses (Fn. 9 S. 25), S. 9; NRWLTDrs. 11/3554 vom 3. 4. 1992, S. 5; Häberle, in: FS f. Thieme, S. 25 (40, 47); Abg. Kuckart, CDU, NRWAusschußProt. 11/665 vom 1. 10. 1992, S. 26; Kühl, ebd., S. 25; Stem, ebd., S. 4; ders., in: FS f. Thieme, S. 269 (274). 681

Demgegenüber thematisierte Art. 35 DDR-Verf. von 1974 den Sport in unmittelbaren Zusammenhang mit der menschlichen Arbeitskraft: »Jeder Bürger der Deutschen Demokratischen Republik hat das Recht auf Schutz seiner Gesundheit und seiner Arbeitskraft. Dieses Recht wird durch die planmäßige Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen, die Pflege der Volksgesundheit, eine umfassende Sozialpolitik, die Förderung der Körperkultur, des Schul- und Volkssports und der Touristik gewährleistet." 682

Art. 16 Abs. 1 MeVoV; Art. 11 Abs. 1 u. 2 S. 1 SächsV; Art. 36 SaAnhV.

683

Art. 18 Abs. 3 NRWV; Art. 30 Abs. 3 ThürV.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

251

„Kultur" erfassen, bedeutet die Einbindung der Sportförderung in den vom Verfassungsgeber ausgeprägten Kulturbegriff, daß auch die Förderung des Sports zu den vorrangigen Staatszielen gehört. Positiv hervorzuheben ist die brandenburgische Vorschrift, wonach die staatliche Sportförderung auf ein ausgewogenes und bedarfsgerechtes Verhältnis von Breitensport und Spitzensport gerichtet ist und die besonderen Bedürfnisse von Schülern, Studenten, Senioren und Menschen mit Behinderungen berücksichtigt werden sollen. Sie greift Prinzipien auf, die auch an anderer Stelle der Verfassung zum Ausdruck kommen 6 8 4 und erleichtert auf diese Weise den Zugang zu den Grundvorstellungen der Verfassung. 685 Sie stellt aber zugleich klar, daß die Förderung des Sports als politische Leitvorgabe sich nicht auf den Leistungsund Wettkampfsport beschränken darf, sondern darüber hinaus ein Mittel der Sozialpolitik, namentlich der Behinderten-, Senioren- und Jugendpolitik ist. Insbesondere dem Sport kommt mit seiner integrierenden Kraft eine wichtige soziale Dimension zu, die vielfältige Möglichkeiten des solidarischen Handelns eröffnet und eine wichtige Stütze für die Einbeziehung von Rand- und Problemgruppen in die Gesellschaft bietet. Während 1950 in einem Buchtitel noch das Schlagwort vom „Sport als der wichtigsten Nebensache der Welt" verbreitet wurde, 686 hat sich der gesellschaftspolitische Stellenwert des Sports als Reaktion auf den für die überwiegende Anzahl der heutigen Berufsbilder charakteristischen Bewegungsmangel erheblich gewandelt. Mit allein 24 Millionen im Deutschen Sportbund organisierten Mitgliedern 6 8 7 ist der Sport für einen Großteil der Bürger zu einem aktiven Bestandteil des Lebens geworden. Die Aufnahme des Topos Sport in einigen Landesverfassungen trägt dieser wachsenden Bedeutung des Sports insbesondere als Form der Freizeitgestaltung und elementares Mittel der Gesundheitsvorsorge Rechnung und stärkt somit zugleich die Integrationskraft der Verfassungen. Die verfassungsgesetzliche Fixierung der Sportförderung spiegelt aber nicht nur die besondere Bedeutung des Sports in und für die Gesellschaft wider, sondern schafft zugleich einen Ausgleich zu solchen ausdrücklich in den Landesverfassungen verankerten Staatszielen, die den Belangen des Sports entgegenstehen. Spannungen ergeben sich im besonderen zwischen sportlichen und umweltpolitischen Interessen, 688 wie die Anzahl der sich mit diesem Problemfeld befassenden 684

Vergi, zum Behinderten-und Seniorenschutz (S. 279) ff sowie zur Entfaltungsgarantie für Kinder und Jugendliche (S. 274) ff. 685

Hierzu auch (S. 256).

686

Zitiert nach: Abg. Herder, SPD, NRWPlenProt. vom 25. 4. 1991, S. 3101.

687

Zitiert nach: Abg. Herder, SPD, NRWPlenProt. vom 25.4. 1991, S. 3101.

688

Zu den landes verfassungsrechtlichen Umweltschutzbestimmungen (S. 291) ff.

2 5 2 D r i t t e s Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen Gerichtsentscheidungen 689 und Beiträge aus der Literatur 690 verdeutlichen. Es ist also verfassungskonzeptionell stimmig, wenn einer möglichen Benachteiligungen wichtiger Belange des Sports durch die verfassungsrechtliche Gleichstufung von Sport und dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen entgegengewirkt wird. 6 9 1

cc)

Bildungswesen

Auch das Bildungsverfassungsrecht betrifft die Kulturhoheit der Länder als ein Kernstück ihrer Eigenstaatlichkeit. Während das Grundgesetz in seinem Grundrechtsindividualismus vorwiegend das sich selbständig entfaltende Individuum im Blick hat, werden die Voraussetzungen für den zugrundeliegenden Sozialisiationsprozeß den Landesverfassungen mit ihren Bestimmungen über Erziehung und Bildung überlassen. 692 Die eingehenden Regelungen über Bildung und Erziehung in den Länderverfassungen gehören somit zur Substanz eines Bundesstaates und sind Teil einer Gesamtverfassung. Unbeschadet des Art. 7 GG, der die Grundzüge des gesamten Schulwesens für Bund und Länder verbindlich festschreibt, läßt der bundesverfassungsrechtlich gezogene Rahmen den Ländern weiten Ausgestaltungsspielraum. Dieser wurde von den Ländern weitgehend ausgeschöpft. Dies gilt im besonderen für die Landesverfassungen erster und dritter Phase, 693 die diesem Komplex eigene Abschnitte mit detaillierten Regelungen widmen. Aber auch die unmittelbar nach dem Grundgesetz erlassenen Verfassungen sind mit Ausnahme Hamburgs in bezug auf den Bereich des Bildungswesens nicht abstinent, wenn auch deutlich zurückhaltender als die übrigen Landesverfassungen. Nur die Regelungen der nordrhein-westfälischen Verfassung ähneln in ihrer Detailfreudigkeit denen der Verfassungen erster und dritter Phase. aaa) Recht auf Bildung Das Recht auf Bildung gehört zu den klassischen Sozialverbürgungen 694 und wird in allen o.g. Landesverfassungen in unterschiedlichster Form und mit 689

Vergi, nur: BVerwGE, NVwZ 1991, 884 ff; OVG Koblenz, NVwZ 1985, 766; OVG Münster, NVwZ 1985,769; OVG Lüneburg, UPR 1985,181; BGH NJW 1983,751 f. 690

Veigl. nur: Häberle, in: FS f. Thieme, S. 25 (50); Kloepfer/Brandner NVwZ 1988, 115 ff; Papier, UPR 1985,73; Stem, in: FS f. Thieme, S. 269 (277 ff). 691

Positiv auch: Steiner, NJW 1991,2729 (2730); Stem, in: FS f. Thieme, S. 269 (279).

692

Hierzu: Wahl, AöR 112 (1987), S. 26 (47 ff).

693

Vergi, zu dieser Einteilung (S. 74).

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

253

zahlreichen Annexgarantien gewährleistet. In sieben Landesverfassungen wird die Schulgeldfreiheit und/oder Lehrmittelfreiheit fixiert. 695 Die Verfassungen von Bayern, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und dem Saarland ergänzen das Recht auf Bildung durch einen besonderen staatlichen Förderauftrag für Begabte, Brandenburg, Sachsen und Thüringen zusätzlich für Behinderte 696 und sozial Benachteiligte. 697 Überwiegend werden speziell für den Bereich der Erwachsenenbildung Förderpflichten statuiert, wobei teilweise die Förderung von öffentlichen Bildungseinrichtungen, wie beispielsweise Volkshochschulen, genannt wird. 6 9 8 Nach Art. 29 Abs. 2 BrandV und Art. 106 S. 2 SächsV erfährt zusätzlich das Berufsschulwesen eine Förderung durch das Land. Art. 33 Abs. 2 BrandV gewährleistet jedem ein durch einfaches Gesetz noch näher auszugestaltendes Recht auf Freistellung zur beruflichen, kulturellen oder politischen Weiterbildung. In den Verfassungen von Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen wird den Eltern, in Sachsen auch den Schülern und in Brandenburg, Sachsen-Anhalt und Thüringen zusätzlich auch den Lehrern das Recht auf Teilnahme an der Willensbildung in den Schulen gewährt. 699 In Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen, Niedersachsen Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und Thüringen hat jeder Mensch ein Recht oder einen Anspruch auf Bildung bzw. Ausbildung, teilweise beschränkt auf »junge Menschen" und nach Maßgabe der ,»inneren Berufung" oder der „Begabung". 700 Die Formulierung legt nahe, daß hier ein wie auch immer geartetes subjektives Grundrecht gewährleistet wird. Ihrem Wortlaut nach gehen die

694

Dietlein, Grundrechte, S. 150.

695

Art. 14 Abs. 2 BaWüV; Art. 30 Abs. 5 S. 2, 3 BrandV; Art. 129 Abs. 2 BayV (nur bezogen auf Volks-und Berufsschulen); Art. 31 Abs. 2, 3 BremV; Art. 59 Abs. 1 S. 1, 2 HessV (mit Einschränkungen); Art. 9 NRWV; Art. 102 Abs. 4 S. 1 SächsV. 696

Vergi, zum Schutz behinderter Menschen insbesondere (S. 279) ff.

697

Art. 128 Abs. 2 BayV; Art. 31 Abs. 3 S. 1 BremV; Art. 6 Abs. 1 S. 2 NRWV; Art. 31 S. 2 RhPfV; Art. 27 Abs. 6 S. 2 SaarlV; Art. 20 Abs. 1 S. 3 ThürV. 698

Art. 22 BaWüV; Art. 139, 83 Abs. 1 BayV; Art. 20 BerlinV; Art. 33 Abs. 3 BrandV; Art. 35 BremV; Art. 17 NRWV; Art. 37 RhPfV; Art. 32 SaarlV; Art. 108 Abs. 1 SächsV; Art. 30 Abs. 2 S. 2 SaAnhV; Art. 9 Abs. 2 SchlHolV. 699

Art. 17 Abs. 4 BaWüV; Art. 30 Abs. 2 BrandV (auch Verbände!); Art. 56 Abs. 6 HessV; Art. 10 Abs. 2 NRWV; Art. 104 Abs. 1 SächsV; Art. 29 Abs. 2 SaAnhV; Art. 23 Abs. 3 ThürV. 700

Art. 11 BaWüV; Art. 128 BayV; Art. 20 BerlinV; Art. 29 Abs. 1 BrandV; Art. 27 BremV; Art. 8 MeVoV; Art. 8 Abs. 1 S. 1 NRWV; Art. 4 Abs. 1 NdsV; Art. 25 Abs. 1 SaAnhV; Art. 20 ThürV.

254

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Landesverfassungen damit über die nach dem Grundgesetz vorgesehene Gewährleistung hinaus. Das Bundesverfassungsgericht 701 hat die Frage der Garantie eines subjektiven Grundrechts auf Bildung offengelassen. Anerkannt ist bislang nur, daß sich aus dem Sozialstaatsprinzip und den Art. 2, 6, 7 und 12 GG die Staatsaufgabe herleiten läßt, für die Schaffung und Unterhaltung von Bildungseinrichtungen zu sorgen. In seinem „Numerus-Clausus-Urteil" verlieh das Bundesverfassungsgericht unter Aufgabe der trennscharfen Abgrenzung zwischen negatorischen Freiheitsrechten und sozialen Grundrechtsgarantien dieser grundsätzlich nur objektivrechtlichen Verpflichtung auf Schaffung und Erhaltung von Bildungseinrichtungen auch eine subjektive Komponente: Im Rahmen der bestehenden Bildungseinrichtungen besteht ein Teilhabeanspruch auf Zugang bzw. bei Überkapazität auf Chancengleichheit im Zulassungsverfahren. 702 Es wäre realitätsfern, dem „Recht auf Bildung" auf Landesverfassungsebene einen weitergehenden Anspruch auf bestimmte Leistungen des Staates oder der Kommunen zu entnehmen. 703 Denn ein vollstreckungsfähiger Anspruch auf Förderung individueller Bildungsvorhaben scheiterte ebenso an den praktischen Gegebenheiten wie ein subjektives Recht auf Bereitstellung bestimmter Bildungseinrichtungen. Ebenso erscheint die strikte Ablehnung, die landesverfassungsrechtlichen Bildungsrechte auch subjektiver Interpretation zugänglich zu machen 704 nicht nur der weitergehenden Auslegung des Bundesverfassungsgerichts, sondern auch dem Wortlaut der Verfassungen zu widersprechen. 705 Hierdurch würde die Möglichkeit und Rechtswirkung einer verfassungsrechtlichen Teilhabeverbürgung im Zwischenbereich zwischen Verfassungsprogrammatik und der Gewährung eines vollen materiellen Anspruchs auf Ausbildung verkannt. 701

BVerfGE 45,400 (417).

702

BVerfGE 33, 303 ff; BVerwGE 56,154 (158).

703

Braun, BaWüV-Komm., Art. 11, Rz. 7; Bull, in: FS f. Thieme, S. 305 (322); Dietlein, Grundrechte, S. 154; Feuchte, BaWüV-Komm., Art. 11, Rz. 11; Fleck, in: Geller/Kleinrahm/Dickersbach, NRW V-Komm., Art. 8, Anm. 2 a) bb); Huber, ThürVBl. 1993, Β 4 (B 9); ders., ThürVBl. 1994, 121 (126); Jach, RdBuJ 1992, 268 (270); Meder, BayV-Komm., Art. 128, Rz. 1; Richter, in: AK zum GG, Art. 7, Rz. 38; Schlink, in: Böckenförde/Jekewitz/Ramm, Soziale Grundrechte, S. 129 (135); Tettinger, in: Starck/Stern, LVerfG III, S. 271 (300). 704

So der BayVerfGH in seinen frühen Entscheidungen: BayVerfGH, BayVBl. 1964, 275 (258); BayVBl. 1968, 275 (277); BayVBl. 1971, 147 (148); BayVBl. 1975, 555 (699). Vergi, aber die Änderung dieser Rechtsprechung im „Numerus-Clausus-Urteil" : BayVBl. 1975,555 ff. 705

Kritisch zur frühen Rechtsprechung des BayVerfGH daher: Gallwas, BayVBl. 1976, 385 ff; Leisner, Bayerische Grundrechte, S. 103.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

255

Diesen Erwägungen tragen die Art. 31 RhPfV und Art. 7 Abs. 1 SächsV Rechnung, die als Staatszielbestimmungen ausgestaltet sind. Fehldeutungen vermeidet auch die Bestimmung von Mecklenburg-Vorpommern, die in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts von vorneherein unter Verzicht auf ein „Recht auf Bildung" nur auf die Chancengleichheit im Bildungswesen abstellt: 706 Nach Art. 8 MeVoV hat jeder nach seiner Begabung das durch Gesetz näher zu regelnde Recht auf freien Zugang zu allen öffentlichen Bildungseinrichtungen, unabhängig von seiner wirtschaftlichen und sozialen Lage sowie seiner weltanschaulichen oder politischen Überzeugung. Gleiches gilt für die Vorschriften in Baden-Württemberg, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen, nach denen das Bildungsrecht einem gesetzlichen Ausgestaltungsvorbehalt unterliegt. Der Verweis auf die einfachgesetzliche Konkretisierung verdeutlicht, daß etwaige subjektiv-öffentliche Berechtigungen allenfalls nach näher zu bestimmenden Maßgaben und nicht unmittelbar durch die Verfassungsnorm gewährleistet werden können. In Bayern, Brandenburg, Bremen und Nordrhein-Westfalen hat der Gesetzgeber einen derartigen Hinweis versäumt. Mißverständlich ist insbesondere die Garantie des „Rechts auf Bildung" in Brandenburg, das separat von dem in Art. 29 Abs. 3 BrandV fixierten Teilhaberecht auf gleichen Zugang zu den öffentlichen Bildungseinrichtungen gewährleistet wird und demzufolge als eigenständiges, ohne weitere Handlung des Gesetzgebers durchsetzbares, subjektives Recht interpretiert werden könnte. bbb) Erziehungsziele Zu den sozialen Grundnormen gehören auch die in den meisten Landesverfassungen niedergelegten Erziehungsziele, die — unter Wahrung der elterlichen Erstverantwortung 707 — das elterliche Erziehungsrecht nur im schulischen Bereich zugunsten des eigenständigen staatlichen Erziehungsauftrages 708 begrenzen. 709 Die Landesverfassungen unterstreichen mit ihren Erziehungszielen die Wichtigkeit und Bedeutung der Ressource Bildung für das staatliche Gemeinwesen. Letzteres erlangt insbesondere unter dem Gesichtspunkt Bedeutung, daß die Ausgestaltung der Erziehungs- oder Bildungsziele zum originären Bereich des Landesgesetzgebers gehört.

706

Positiv auch: Badura, Die politische Meinung 1994,57 (61).

707

Zur Frage, ob und inwieweit diese Erziehungsziele auch Maßstab für den elterlichen Erziehungsauftrag sind: Zacher, in: Isensee/Kirchhof, StaatsR VI, § 134, Rz. 51 f. 708 709

BVerfGE 52,223 (236).

Art. 12 Abs. 1, 21 Abs. 1 BaWüV; Art. 131 Abs. 2 u. 3 BayV; Art. 28 BrandV; Art. 26 Nr. 1 BremV; Art. 56 Abs. 4 HessV; Art. 15 Abs. 4 MeVoV; Art. 7 NRWV; Art. 33 RhPfV; Art. 30 SaarlV; Art. 101 Abs. 1 SächsV; Art. 27 Abs. 1 SaAnhV; Art. 22 ThürV.

256

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Die Erziehungsziele sind zwar nicht geeignet, aus sich heraus bestimmte Unterrichtsfächer anzuordnen. Dies verdeutlicht die eigenständige Regelung des Geschichts- und Religionsunterrichts an anderer Stelle in den Landesverfassungen. 710 Sie sind aber verbindliche Direktiven für die Gestaltung des gesamten Unterrichts. Sinn der verfassungsgesetzlichen Fixierung der Erziehungsziele ist die Bindung der staatlichen Gewalt an eine erzieherische Grund- und Mindestversorgung. Deren inhaltliche, der Dispositionsbefugnis des einfachen Gesetzgebers entzogene Limitierung gibt den Schülern und Eltern ein unmittelbar geltendes Abwehrrecht gegen fundamentalistische, der positiven Wertfestsetzung in den Landesverfassungen zuwiderlaufende Erziehungsvorstellungen. Zum anderen zeigt die Aufnahme solcher Bildungsziele, die bereits in anderer Form Eingang in die Landesverfassungen gefunden haben, eine gewisse Verfassungsstringenz, die nicht nur eine Erziehung hin zu den einzelnen Werten, sondern auch eine „Erziehung hin zur Verfassung" auslösen kann. 711 Dies gilt in besonderem Maß für das Erziehungsziel der Achtung der menschlichen Würde, da die Menschenwürde als oberstes Konstitutionsprinzip der staatlichen Ordnung in verschiedenster Form Eingang in die Landesverfassungen gefunden hat. 7 1 2 Gleiches gilt das Bildungsziel der Verantwortung gegenüber den natürlichen Lebensgrundlagen, da sich die Landesverfassungen der Thematik des Umweltschutzes in zahlreichen weiteren Staatszielbestimmungen und Grundrechten widmen. 713 In den Erziehungs- und Bildungszielen offenbart sich das den jeweiligen Verfassungen zugrundeliegende Menschenbild. In deutlicher Abkehr der gerade überwundenen Diktaturen, deren jeweils wesentliches Fundament die einseitige ideologische Formung der Kinder und Jugendlichen war, 7 1 4 stellen gerade die Erziehungsziele der Landesverfassungen ein nachdrückliches Gegenbild zu jedwedem totalitären Erziehungszugriff dar. Dies spiegelt sich wider in Erziehungszielen wie ,»Friedfertigkeit im Zusammenleben mit Kulturen und Völkern", „Friedensliebe" oder ,,-gesinnung", »Achtung der Würde des Mitmenschen", „Solidarität 44, „Toleranz!14, Brüderlichkeit aller Menschen44, „soziale, sittliche 710

Zum Religionsunterricht (S. 259) ff.

7.1

Füssel, in: Krönig, BremV, S. 185(189).

7.2

Hierzu schon (S. 241) f.

7.3

Hierzu (S. 300) ff.

7.4

Vergi, nur Art. 25 Abs. 2 DDR-Verf. von 1974: „Die Deutsche Demokratische Republik sichert das Voranschreiten des Volkes zur sozialistischen Gemeinschaft allseitig gebildeter und harmonisch entwickelter Menschen, die vom Geist des sozialistischen Patriotismus und Internationalismus durchdrungen sind und über eine hohe Allgemeinbildung und Spezialbildung verfügen."

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

257

und politische Verantwortlichkeit", „eigenes Denken" und „freiheitliche demokratische Haltung". Als weitere Bildungsziele bestimmen die Landesverfassungen vereinzelt die Teilnahme am kulturellen Leben des eigenen Volkes und fremder Völker sowie berufliche Tüchtigkeit. Die Verfassungen von Baden-Württemberg, Bayern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, des Saarlandes und Sachsen fixieren zusätzlich die ,,Liebe zur Heimat" und zum „deutschen Volk" als Erziehungsziel. Bei der Umsetzung dieses Auftrages werden sich die Lehrer mit dem Problem konfrontiert sehen, daß aufgrund der Glorifizierung nationalen Bewußtseins in der Vergangenheit Abneigung, zumindest aber erhöhte Sensibilität gegenüber diesen Begriffen besteht. Eindeutig nicht mehr auf der Höhe der Zeit ist das bayerische Erziehungsziel, wonach (nur) „die Mädchen außerdem in der Säuglingspflege, Kindererziehung und Hauswirtschaft besonders zu unterweisen sind." Kaum konturierbar ist auch das Bildungsziel »Aufgeschlossenheit für alles Wahre, Gute und Schöne" (Art. 131 Abs. 2 B a y V ) 7 1 5 sowie der Auftrag, „auch Herz und Charakter zu bilden" (Art. 131 Abs. 1 BayV). Unterschiede zwischen den Landesverfassungen bestehen insbesondere in bezug auf die zu vermittelnden geistesgeschichtlichen Erziehungswerte: Während die Verfassungen von Bremen, Hessen 716 und aller neuen Bundesländer 717 eher 718 einem weltanschaulich offeneren Humanitätsideal den Verzug geben, lassen die Texte Baden-Württembergs, Bayerns, Nordrhein-Westfalens und des Saarlandes ihre Verwurzelung in der christlichen Soziallehre erkennen, indem sie die Ehrfurcht vor Gott ausdrücklich zum Erziehungsziel erklären und sich sprachlich eng an christlich-religiöse Aussagen anlehnen. 719 Es wird die Auffassung vertreten, daß die sich einer christlichen Weltsicht verpflichtenden Erziehungsziele mit dem von dem Grundgesetz geforderten Prinzip des religiös-weltanschaulich neutralen Staates kollidieren. Wenn einerseits in den Landesverfassungen in Übereinstimmung mit Art. 4 Abs. 1 und 2 GG die Gewissensfreiheit einschränkungslos gewährleistet sei, könne andererseits von niemandem Ehrfurcht vor Gott gefordert werden, der keinen Gott kennt. 7 2 0 715

Ähnlich auch: Art. 56 Abs. 4 HessV und Art. 33 RhPfV.

7,6

Vergi, hierzu auch (S. 80) ff.

717

Vergi. 89) ff.

718

Siehe aber das dem christlich-religiösen Gedankengut entspringende Erziehungsziel „Nächstenliebe" in Art. 101 Abs. 1 SächsV. 719

Vergi, auch (S. 78) ff und (S. 83).

720

Jach, RdBJ 1992, 268 (273); Renck, NJW 1989, 2442 ff; ders., ThürVBl. 1993, 184 (185). 17 Sliens

258

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Nach überwiegender Auffassung in der Literatur ist das Ehrfurchtsgebot als Bildungsideal mit dem Grundgesetz vereinbar. 721 Auch der bayerische Verfassungsgerichtshof hat eine gegen dieses Bildungsziel gerichtete Popularklage als unbegründet abgewiesen.722 Ein Verstoß der genannten landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen gegen das konfessionelle Paritätsgebot des Grundgesetzes ist zu verneinen. Das Bundesverfassungericht hat entschieden, daß die im Grundgesetz niedergelegten institutionellen Grundsätze des Staat-Kirchen-Verhältnisses keinen primären Maßstab für die Gestaltung des Schulwesens durch die Länder abgeben. 723 Art. 7 Abs. 1 GG gewährt somit einen Fall sog. gestufter konfessioneller Parität, der den Landesverfassungen Gestaltungsspielraum einräumt, das Ehrfurchtsgebot als Erziehungsziel zu normieren. Problematischer erscheint die Vereinbarkeit des Ehrfurchtsgebots mit konfligierenden Grundrechten der Schüler, Eltern und Lehrer. Die Gewissensfreiheit nichtchristlicher Schüler und Eltern ist allerdings nicht tangiert, da das Ehrfurchtsgebot nach Maßgabe ihres Gottesverständnisses Geltung beansprucht. Schwieriger zu berurteilen ist die Vereinbarkeit des Ehrfurchtsgebots mit der negativen Gewissensfreiheit atheistischer Schüler, Eltern und Lehrer. Jedoch darf das Ehrfurchtsgebot als Erziehungsziel nicht als Erziehung zur gläubigen Persönlichkeit mißverstanden werden. 724 Es wird nicht verlangt, daß bestimmte konfessionelle Gottesvorstellungen einseitig in den Vordergrund gerückt werden; auch für innerlich mit dem Ehrfurchtsgebot übereinstimmende Lehrer gilt das vom Bundesverfassungsgericht aufgestellte Indoktrinationsverbot. 725 Vielmehr gehört zum Mindestgehalt des Ehrfurchtsgebots nur die Verpflichtung, auf dieses Gebot „rudimentär hinzuweisen" sowie alles zu unterlassen, was darauf abzielt, die Ehrfurcht vor Gott zu untergraben. 726 Die Ablehnung des Ehrfurchtsgebots durch atheistische Schüler und Eltern ist von den Lehrern zu respektieren. 727 Das so verstandene Erziehungsziel tritt aber nicht in Kollision mit dem Grundrecht auf negative Glaubensfreiheit.

721

Fleck, in: Geller/KleinrahmDickersbach, NRW V-Komm., Art. 7, Anm. 4a) bb); Kühne, NWVBL 1991,255 ff; Meder, BayV-Komm., Art. 131, Rz. 10. 722

BayVerfGHE 41,44.

723

BVerfGE 41, 29 (52).

724

So aber: Jach, RdBJ 1992,268 (273).

725

BVerfGE, NVwZ 1990,54 (55).

726

Fleck, in: Geller/Kleinrahm/Dickersbach, NRW V-Komm., Art. 7, Anm. 4a) bb).

727

Meder, BayV-Komm., Art. 131, Rz. 10.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

259

ccc) Religionsunterricht Der Spielraum für die Gestaltung eines Religionsunterrichtsartikels in den Landesverfassungen wird von Art. 7 Abs. 2 und 3 GG determiniert. Hiernach ist der Religionsunterricht in den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach. Unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechts wird der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt. Kein Lehrer darf gegen seinen Willen verpflichtet werden, Religionsunterricht zu erteilen. Art. 7 Abs. 2 GG bestimmt, daß die Erziehungsberechtigten das Recht haben, über die Teilnahme des Kindes am Religionsunterricht zu bestimmen. Die Ausgestaltung der Landesverfassungen unterscheidet sich in diesem Punkt in den meisten Fällen erheblich von der des Grundgesetzes: In den meisten Ländern wird zwar der Religionsunterricht in den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen als ordentliches Lehrfach verfassungsgesetzlich festgeschrieben, wobei entsprechend der grundgesetzlichen Regelung überwiegend die Teilnahme am Religionsunterricht von der Willenserklärung der Erziehungsberechtigten abhängig gemacht wird und die Lehrer gegen ihren Willen nicht zur Erteilung des Religionsunterrichts gezwungen oder an der Erteilung gehindert werden können. 728 Entgegen dem Wortlaut des Art. 7 Abs. 2 GG entscheiden die Schüler in Bayern und dem Saarland ab dem vollendeten 18. Lebensjahr, in Thüringen ab dem vollendeten 14. Lebensjahr, in Nordrhein-Westfalen und Sachsen ab Religionsmündigkeit und in Rheinland-Pfalz nach Maßgabe der einfachen Gesetze selbst über die Teilnahme am Religionsunterricht. Ein Konflikt mit den inhaltlichen Vorgaben des Grundgesetzes entsteht hierdurch aber nicht, da das den Eltern gewährte Wahlrecht nach Art. 7 Abs. 2 GG als Konkretisierung des elterlichen Erziehungsrechts im Lichte der kollidierenden Grundrechte des einsichtsfähigen Kindes und der dynamischen Relativierung des Elternrechts auszulegen ist. Entscheidet sich das religionsmündige Kind gegen bzw. für die Teilnahme am Religionsunterricht, tritt das Bestimmungsrecht der Eltern hinter die Gewissensfreiheit des Kindes aus Art. 4 Abs. 1 GG zurück. 729 Vor diesem Hintergrund enthalten die Landesverfassungen eine im Grundsatz begrüßenswerte Klarstellung der grundgesetzlichen Regelung. Fraglich ist jedoch, bis zu welchem Alter des Kindes die Frage der Bestimmung der Teilnahme am Religionsunterricht als eine den Wünschen des Kindes vorrangige Erziehungsfrage angesehen werden kann. § 5 RelKErzG trifft hierzu 728

Art. 18 BaWüV; Art. 136, 137 BayV; Art. 57, 58 HessV; Art. 14 NRWV; Art. 34, 35 RhPfV; Art. 29 SaarlV; Art. 105 SächsV; Art. 27 Abs. 3 SaAnhV; Art. 25 ThürV. 729

Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 7, Rz. 32.

260

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

eine Abgrenzung: Vor dem 12. Lebensjahr sind allein die Erziehungsberechtigten entscheidungsbefugt. Zwischen dem 12. und 14. Lebensjahr bedarf eine Entscheidung des Erziehungsberechtigten der Zustimmung des Kindes. Nach dem 14. Lebensjahr entscheidet allein das Kind. Diese Abgrenzung ist jedoch lediglich eine Typisierung, so daß die unterschiedlichen Festlegungen in den Landesverfassungen Bestandteil des landesgesetzgeberischen Spielraums sind. 7 3 0 In Bayern, Rheinland-Pfalz, Sachsen und Thüringen ist für Schüler, die nicht am Religionsunterricht teilnehmen, von Verfassungs wegen Ethikunterricht einzurichten. In den alten Bundesländern ist der Ethikunterricht als Ersatzunterricht ausgestaltet, in den neuen Bundesländern sind Ethik- und Religionsunterricht Wahlpflichtfächer. Rechtspraktische Unterschiede entstehen hierdurch aber nicht. Während gegen die wahlweise Verpflichtung zum Besuch des Ethikunterrichts aus der Sicht des bayerischen Verfassungsgerichtshofs und der herrschenden Meinung in der Literatur keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen,731 hat sich insbesondere Renck 7 3 2 wiederholt kritisch geäußert. Würde der Ethikunterricht bekenntnisgebunden unterrichtet, so müsse es möglich sein, sich davon nach Art. 7 Abs. 2 GG abzumelden. Wäre er aber bekenntnisftei so könne man nicht deswegen vom Unterricht befreit werden, weil man an einem Religionsunterricht teilnähme. Zuzustimmen ist dieser Argumentation in bezug auf ihren ersten Teil: Die religiös-weltanschauliche Bekenntnisfreiheit aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG gibt allen das Recht, sich auch von einem weltanschaulich (einseitig) geprägten Ethikunterricht zu befreien. Auch müßte ein wie ein gewöhnliches Lehrfach unterrichteter weltanschauungsfreier Ethikunterricht von allen Schülern besucht werden. Weltanschauungsfreiheit ist jedoch nicht mit Weltanschauungsneutralität identisch. 733 Lehrstoff des Ethikunterrichts ist vielmehr die dem ethischen Bereich des Religionsunterichts entsprechende Wertorientiertheit ohne den unmittelbaren Bezug zur Glaubens- und Bekenntnislehre zu vermitteln. 734 Gegen die Verpflichtung derjenigen Schüler, die sich unter Anwendung der Gewissensfreiheit gegen den Besuch des Religionsunterrichts entscheiden, alternativ weltanschaulich neutralen Ethikunterricht zu belegen, ist daher nichts einzuwenden. 730

Münch, BayVBl. 1989, 745 (747 ff); i.E. auch: Feuchte, DÖV 1965, 661 ff. A.A.: Blankenangel, BayVBl. 1989,298 f; Renck, BayVBl. 1988,683 f. 731 BayVerfGH, BayVBl. 1990,244; Maunz, in: M/D/H/S, GG-Komm., Art. 7, Rz. 52 a; Rommelfanger, ThürVBl. 1993,173 (178); Schockenhoff, BayVBl. 1992,737 ff m.w.N. 732

Renck, BayVBl. 1992,519 ff; ders., ThürVBl. 1993,102(105); ders., ThürVBl. 1993, 184 (185); ders., DÖV 1994,27 (32 f). 733

Schockenhoff, BayVBl. 1993,737 ff.

734

Reich, SaAnhV-Komm., Art. 27, Rz. 3.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

261

Die Bundesländer Berlin, Brandenburg, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein treffen in ihren Landesverfassungen keine Regelungen zum Religionsunterricht. Dieser Verzicht bedeutet allerdings keinen Verstoß gegen das Grundgesetz. Denn Art. 7 Abs. 3 GG schreibt nicht vor, daß ausschließlich die Landesverfassungen die grundgesetzlichen Vorgaben zu erfüllen haben. Die Normierung von Religionsunterrichtsartikeln kann vielmehr auch durch einfaches Gesetz erfolgen. 735 Anders ist die Frage der Kollision zu beantworten, wenn die Erteilung von Religionsunterricht auf verfassungsrechtlicher Ebene als ordentliches Lehrfach ausgeschlossen wird: Als einzige vorgrundgesetzliche Verfassung verzichtet Bremen nicht nur darauf, den Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach zu konstitutionalisieren. Nach Art. 32 Abs. 1 BremV kennt Bremen einen Unterricht in Biblischer Geschichte auf allgemein christlicher Grundlage. Art. 32 Abs. 3 BremV stellt klar, daß (nur) Kirchen, Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften das Recht zusteht, außerhalb der Schulzeit in ihrem Bekenntnis oder in ihrer Weltanschauung diejenigen Kinder zu unterweisen, deren Erziehungsberechtigte dies wünschen. Die Vorschrift hat ihren Ursprung in dem geistesgeschichtlichen Hintergrund der Hansestadt, die traditionell bekenntnisneutral war. 7 3 6 Die bremischen Vorschriften widersprachen allerdings den Vorstellungen des Parlamentarischen Rats und lösten daher heftige Debatten aus. 737 Letztlich wurde auf Vorschlag des späteren Bundespräsidenten Heuß ein Kompromißvorschlag verabschiedet. Nach der sog. ,3remer Klausel" (Art. 141 GG) findet Art. 7 Abs. 3 S. 1 GG für solche Länder keine Anwendung, in denen am 1. 1. 1949 eine von Art. 7 Abs. 3 GG abweichende landesrechtliche Regelung bestand. Im Rahmen der Verfassungsdebatten in den neuen Ländern wurde die Frage aufgeworfen, ob die Bremer Klausel des Art. 141 GG auch hier anwendbar sei, da in den Ländern der sowjetischen Besatzungszone ebenfalls Religionsunterricht nicht nach Maßgabe des Art. 7 Abs. 3 GG vorgesehen war, also eine andere Regelung bestand. Teilweise wird vertreten, daß Art. 141 GG für die neu konstituierten Bundesländer keine Anwendung findet, da aufgrund des Untergangs der Länder der ehemaligen sowjetischen Besatzungszone auch de iure 7 3 8 gerade keine staatsrechtliche Identität mit den neuen Bundesländern besteht. Hiernach müssen sich 735

Schlink, NJW 1992,1008 (1009).

736

Hierzu: Füssel, in: Krönig, BremV, S. 185 (193); kritisch aber: Schlink, NJW 1992, 1008 (101 l)m.w.N. inFn.31. 737

Die Verabschiedung des gesamten Grundgesetzes sei durch Art. 141 GG in Frage gestellt worden, so die Einschätzung von: Holtkotten, AK zum GG, Art. 141 Anm. 1. 738

Zu dem Streit, ob die Bundesländer nur de facto oder auch de iure untergegangen sind S. 71) ff.

262

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

auch die neuen Bundesländer an die durch Art. 7 Abs. 3 GG getroffenen Vorgaben halten. 739 Da die neuen Landesverfassungen entweder den Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach vorsehen oder aber hierzu überhaupt keine Aussage treffen, entsprechen sie ohne Zweifel den grundgesetzlichen Vorgaben. Dies gilt auch für die brandenburgische Verfassung, aus der der ursprünglich vorgesehene Passus gestrichen wurde, der lediglich ein Recht auf Religionsunterricht, nicht aber die Einrichtung als ordentliches Lehrfach gewährleistete. 740 Zum gleichen Ergebnis führt die Gegenmeinung, die Art. 141 GG auf die neuen Bundesländer für anwendbar erklärt. 741 Dies bedeutet lediglich, daß der Landesgesetzgeber sich in Fragen des Religionsunterrichts nicht nach dem grundgesetzlichen Leitbild orientieren muß. Vielmehr ist Sinn und Zweck der Bremer Klausel, den landesspezifischen Besonderheiten Rechnung zu tragen und dem Landesgesetzgeber einen erhöhten Gestaltungsspielraum bei seiner Verfassungsausgestaltung einzuräumen. Dagegen würde ein Verfassungsauftrag für die Länder zur Bekenntnisneutralität, also ein Verbot staatlicher Trägerschaft von Religionsunterricht an öffentlichen Schulen nicht nur dem Wortlaut des Art. 141 GG widersprechen, sondern auch den Motiven des Parlamentarischen Rats. 742 dd)

Schutz und Förderpflichten für ethnische und kulturelle Minderheiten 743

Zwar ist mit der Wiederherstellung der deutschen Einheit die Diskussion um die Aufnahme spezieller Volksgruppen-Artikel in das Grundgesetz neu aufgeflammt. 744 Die von der Gemeinsamen Verfassungskommission 745 sowie dem Vermittlungsausschuß 746 vorgeschlagene Ergänzung des Grundgesetzes um 739

v. Campenhausen, in: v. Mangoldt/Klein, GG-Komm., Art. 141, Rz. 7; Jach, RdJB 1992, 268 (274); Winter, NVwZ 1991, (754 f). Zum Problem jüngst: Lörler, ZRP 1996, 121 ff. 740

Art. 32 BrandVerfEntwurf des Verfasssungsausschusses vom 31. 5. 1991.

741

Renck, DÖV 1994,27 (31 f); Schlink, NJW 1992,1008 (1010).

742

v. Campenhausen, in: v. Mangoldt/Klein, GG-Komm., Art. 141, Rz. 3; Huber, LKV 1994, 121 (126); Schlink, NJW 1992, 1008 (1010); a.A.: Renck, ThürVBl. 1993, 102 (103); ders., ThürVBl. 1993,184 (185); ders., DÖV 1994, 27 (31 f)· 743

Zu den Zugehörigkeitsmerkmalen einer Minderheit: Messtorff, Minderheiten, S. 4 ff. Bürger anderer Volkszugehörigkeit sind dann eine nationale Minderheit, wenn sie einer Menschengruppe zugehören, die außerhalb Deutschlands einen Nationalstaat besitzt. Sie sind dann als ethnische Minderheit zu bezeichnen, wenn sie außerhalb Deutschlands keinen Nationalstaat besitzen: Müller, SächsV-Komm., Art. 5, Rz. 2. 744

Franke/Hofmann, EuRZ 1992,401; Häberle, Die Verwaltung 24 (1991), 169 (205 f).

745

Hierzu (Fn. 96 S. 46), S. 71.

746

BTDrs. 12/8423 vom 2. 9. 1994, S. 10.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

263

einen neuen Art. 20 b GG, nachdem der Staat die Identität der ethnischen, kulturellen und sprachlichen Minderheiten zu achten habe, verfehlte bei der Abstimmung im Bundestag vom 6. 9. 1994 aber die erforderliche Zweidrittelmehrheit. Der bundesverfassungsrechtliche Schutz für Minderheiten ist also weiterhin beschränkt auf die Freiheits- und Gleichheitsrechte des Grundgesetzes. Dagegen konstituieren die Landesverfassungen Brandenburgs, MecklenburgVorpommerns, Sachsens, Sachsen-Anhalts und Schleswig-Holsteins einen über den auf die individualrechtliche Komponente beschränkten grundgesetzlichen Schutz hinausgehenden kollektivrechtlichen Schutz der Volksgruppen 747 sowie besondere Schutz- und Förderpflichten für Dänen, Friesen, Sorben und Niederschlesier, die ausschließlich oder überwiegend in den Ländern SchleswigHolstein, Brandenburg und Sachsen angestammt sind. Die Bestimmungen tragen den strukturellen Gefährdungen der Minderheiten im sich prinzipiell national verstehenden Staat Rechnung und stärken auf diese Weise den Toleranzgedanken für das Nebeneinander verschiedener nationaler Gruppen und Kulturen. Hinsichtlich der Unterschutzstellung landesspezifischer Minderheiten stellen die Landesverfassungen gleichzeitig ein Stück typisch schleswig-holsteinischer, brandenburgischer oder sächsischer Kultur heraus. aaa) Abstrakter Minderheitenschutz Art. 37 Abs. 1 und 2 SaAnhV sowie Art. 5 Abs. 1 SchlHolV gewährleisten das freie Bekenntnis zu einer kulturellen oder ethnischen Minderheit. Als individuelle Grundrechte erstrecken sich diese auf die Geltung sämtlicher Grundrechte der betreffenden Landesverfassung. Gleichzeitig stellen die Vorschriften klar, daß der Schutz nicht von den allgemeinen staatsbürgerlichen Pflichten entbindet. In den Verfassungen von Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein ist die kulturelle Eigenständigkeit und die politische Mitwirkung nationaler und/oder ethnischer Minderheiten und Volksgruppen dem Schutz des Landes anvertraut. 748 Gemäß Art. 5 Abs. 2 SächsV schützt der Freistaat Sachsen die Bewahrung der Identität nationaler und ethnischer Minderheiten sowie die Pflege ihrer Sprache, Religion Kultur und Überlieferung. Ein Novum im deutschen Verfassungsrecht stellt Art. 5 Abs. 3 SächsV dar, wonach auch die Interessen ausländischer Minderheiten, deren Angehörige sich rechtmäßig im Land aufhalten, ausdrücklich geachtet werden. Auch wenn die Vorschrift deutlich zurückhaltender formuliert ist als die entsprechende Staatszielbestimmung für nationale und ethnische Minderheiten in Art. 5 Abs. 2 SächsV, 747

Vergi, auch die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 50 f. 748

Art. 18 MeVoV; Art. 37 Abs. 1 SaAnhV; Art. 5 Abs. 1 SchlHolV

2 6 4 D r i t t e s Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen ist sie insbesondere angesichts der jüngsten rechtskradikalen Übergriffe ein klares Zeichen dafür, daß der Staat diesen Ausschreitungen keinesfalls gleichgültig gegenübersteht, sondern vielmehr die Integration ausländischer Mitbürger fördern will. bbb) Schutz der Dänen und Friesen in Schleswig-Holstein Schleswig-Holstein trägt seiner besonderen Situation als Grenzland zu Dänemark Rechnung und gewährleistet der dänischen Minderheit Anspruch auf Schutz und Förderung. Die gleichen Rechte stehen der an der Nordseeküste beheimateten friesischen Volksgruppe zu. Die ursprüngliche Vorschrift der schleswig-holsteinischen Landessatzung von 1947 umfaßte zwar ihrem Wortlaut nach alle nationalen Minderheiten und Volksgruppen. Allerdings bestand Einigkeit darüber, daß Art. 5 SchHolLS praktisch ausschließlich im Hinblick auf den dänischen Bevölkerungsteil südlich der deutsch-dänischen Grenze erging, 749 da der Anteil der Dänen im Grenzland Schleswig-Holstein nach dem Zusammenbruch von 1945 verglichen mit dem Stand von 1933 schlagartig um das 22fache angestiegen war. 7 5 0 Um Fehldeutungen zu verhindern, erweiterte der Gesetzgeber im Zuge der schleswig-holsteinischen Verfassungsreform von 1990 den allgemeinen Minderheitenschutz um eine Vorschrift zum Schutz und zur Förderung speziell der dänischen nationalen Minderheit und der friesischen Volksgruppe. Damit ist nun klargestellt, daß in Schleswig-Holstein zwar alle nationalen Minderheiten und Volksgruppen Schutz genießen, aber den Dänen und Friesen herausragende Bedeutung zukommt. ccc) Schutz der Sorben in Brandenburg und Sachsen Die nach Schätzungen mit 50.000 bis 60.000 Menschen 751 überwiegend im Nordosten Sachsens (Oberlausitzer Sorben) und im Südosten Brandenburgs (Niederlausitzer Sorben) beheimatete sorbische Minderheit 752 besaß bereits unter der 749 Beschlußempfehlung des Sonderausschusses „Verfassungs- und Parlamentsreform" (SchlHolLTDrs. 12/620, S. 34); vergi, auch: Art. 6 Abs. 4 SchlHolLS. 750

Mannzen, JöR 6 (1957), 251 (256). Zu einzelnen Schutz- und Fördermaßnahmen für Dänen im Bereich des Schul-und Bildungswesens, der Religion sowie im wirtschaftlichen und sozialen Bereich: Messtorff, Rechtsstellung, S. 36,65,89,97 f. 751

Tautz, in: Stem, Wiedervereinigung I, S. 25 (31). Jüngst zu den Sorbenrechten: Franke/Kier, in: Simon/Franke/Sachs, Hdb. d. BrandV, S. 171 ff. 752

Die Sorben, auch Wenden genannt, sind ein westslawischer, um das Jahr 600 aus Böhmen eingewanderter Volksstamm, der außerhalb der Bundesrepublik kein Muttervolk hat, also eine ethnische Minderheit ist; vergi. (Fn. 743 S. 262); Heitmann, SächsVBl. 1993, 2(3).

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

265

ehemaligen DDR weitgehend kulturelle Autonomie. Art. 11 DDR-Verfassung von 1947 sowie Art. 40 DDR-Verfassung von 1974 gewährleisteten der sorbischen Nationalität Pflege ihrer Muttersprache und Kultur. 7 5 3 Allerdings war zu DDR-Zeiten der Fortbestand sorbischer Kultur angesichts nur begrenzter Möglichkeiten der Bildungs-und Kulturpolitik der SED stark gefährdet. 754 Daher widmeten sich die Gesetzgeber der Länder Brandenburg und Sachsen, in denen die Sorben die zahlenmäßig größte ethnische Minderheit ausmachen, mit besonderer Intensität der Sorbenproblematik: 755 Brandenburg und Sachsen gewähren den Sorben Schutz, Erhaltung und Pflege ihrer nationalen Identität, ihres angestammten Siedlungsgebiets, ihrer Sprache, Kultur und Überlieferung sowie das Recht auf die Vermittlung sorbischen Volksguts in öffentlichen Einrichtungen, insbesondere Schulen vorschulischen und kulturellen Einrichtungen bzw. Kindertagesstätten. Diesen Vorschriften kommt insofern besonderes Gewicht zu, als sich zum einen die Unterschiede zwischen den Angehörigen nationaler Minderheiten gegenüber der Mehrheitsbevölkerung gerade in kulturellen Fragen äußern und zum anderen ausschließlich die Länder für die detaillierte Regelung, die Anwendung und Durchsetzung des Staatszieles, insbesondere im ausdrücklich erwähnten schulischen Bereich, aufgrund ihrer Kulturhoheit zuständig sind. Beide Verfassungen formulieren die landesübergreifende Zusammenarbeit der Sorben als Staatszielbestimmung. Die Ermöglichung einer über die Ländergrenzen hinausgreifenden Zusammenarbeit dient als Ausgleich der durch die Beibehaltung der tradierten Ländergrenzen Brandenburg/Sachsen bedingten Teilung des sorbischen Volks. 7 5 6 Als Ausdruck ihrer nationaler Identität ist den Sorben das Führen ihrer Landesfarben und -wappen erlaubt; in Brandenburg ist im Siedlungsgebiet der Sorben auch die sorbische Sprache in die öffentliche Beschriftung einzubeziehen.757

753

Veigl. auch: Art. 34 E RunderTisch sowie Art. 35 sowie Anlage I, Kap. II Sachg. A, Abschn. Illr EinigungsV. Für die Aufnahme eines speziellen Sorben-Artikels in das Grundgesetz: Häberle, JöR 40 (1991), 291 (354 ff). 754

Im Bereich der Regionalplanung mußten die Interessen der Sorben hinter dem wirtschaftlichen Interesse extensiver Braunkohlenförderung zurücktreten: Kunzmann, in: ders./Haas/Baumann-Hasske/Barlitz, SächsV-Komm., Art. 6, Rz. 2. Zum Widerspruch zwischen Verfassungsrecht und VerfassungsWirklichkeit vergi, schon: (S. 65). 755

Vergi, hierzu nur: Abg. Schiemann, CDU, SächsPlenProt. 1/46 vom 25. 5. 1992, S. 3049, der einen Teil seiner Rede in sorbischer Sprache hielt. 756

Kunzmann, in: dersVHaas/Baumann-Hasske/Barlitz, SächsV-Komm., Art. 6, Rz. 4.

757

Art. 25 Abs. 4 BrandV; Art. 2 Abs. 4 SächsV.

2 6 6 D r i t t e s Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen In Sachsen werden die im Land lebenden Bürger sorbischer Volkszugehörigkeit als gleichberechtigter Teil des Staatsvolkes bezeichnet. Dieser Versuch, begrifflich die Beziehung der Sorben zum Landesvolk zu klären, warf während der Verfassungsberatungen die Frage auf, ob die Sorben überhaupt als nationale Minderheit einzuordnen sind. 7 5 8 Ein derartiges Verständnis dieser Vorschrift würde aber die den Sorben gewidmeten typischen Minderheitenrechte erübrigen. Auch der Zusammenhang mit der in Art. 5 Abs. 1 S. 1 SächsV gewählten Formulierung, „... dem Volk gehören Bürger deutscher, sorbischer ... Volkszugehörigkeit an" statt: „das Volk besteht aus ..." verdeutlicht, daß es sich hierbei lediglich um eine abstrakte Gleichstellung innerhalb der Deutschen im Sinne des Grundgesetzes handelt und nicht eine Definition des Volkes des Freistaates Sachsen.759 In Brandenburg ist die wirksame politische Mitgestaltung des sorbischen Volkes und die Mitwirkung sorbischer Vertreter in sorbischen Angelegenheiten, insbesondere bei der Gesetzgebung gewährleistet. Hierdurch scheint die verfassungsrechtliche Grundlage geschaffen, nach dem Vorbild Schleswig-Holsteins einfachgesetzlich ein Verbot von Sperrklauseln für sorbische Vertreter im brandenburgischen Landtag vorzusehen. 760 ddd) Schutz der Niederschlesier in Sachsen In Sachsen entzündeten sich größere Kontroversen bezüglich des verfassungsrechtlichen Schutzes der zwar nicht sprachlich-ethnischen, aber landsmannschaftlichen Gruppe der im äußersten Südosten Sachsens beheimateten Niederschlesier. Eine Gleichberechtigung mit den Sorben wurde vielfach kritisiert. 761 Letztlich einigte sich der Verfassungsgeber darauf, die Niederschlesier ausdrücklich als Teil des sächsischen Staates in der Präambel zu würdigen und das Führen der niederschlesischen Farben und Wappen im schlesischen Teil Sachsens zu gestatten (Art. 2 Abs. 4 SächsV). Im übrigen stehen den Niederschlesiern die in der allgemeinen Vorschrift über nationale und ethnische Minderheiten enthaltenen Rechte zu.

758

Verneinend z.B.: Abg. Schimpff, CDU, SächsPlenProt. 1/46 vom 25. 5. 1992, S.

3085. 759

Kunzmann, in: ders./Haas/Baumann-Hasske/Barlitz, SächsV-Komm., Art. 6, Rz. 2; a.A.: Abg. Schimpff, CDU, SächsPlenProt. 1/46 vom 25. 5.1992, S. 3085. 760

In Sachsen hielt man dagegen die Vertretung der Sorben in bereits bestehenden Parteien für ausreichend:Kunzmann, in: ders./Haas/Baumann-Hasske/Barlitz, SächsVKomm., Art. 6, Rz. 5. 761

SächsPIProt. 1/46, S. 3049, S. 3087.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte d)

267

Garantien zum Sozialstaat aa)

Recht auf Arbeit

Das „Recht auf Arbeit" nahm schon immer eine Schlüsselstellung unter den diskutierten sozialen Grundrechten auf Gewährung des Existenzminimums, auf eine Wohnung und soziale Sicherung ein. 7 6 2 Einen aktuellen Bezug erhält die Diskussion durch die Probleme der Arbeitsmarktpolitik der frühen 90er Jahre, die im besonderen getragen sind von einer Wirtschaftskrise und der Verlagerung der Wirtschafts- und Arbeitsstandorte aus Deutschland in Niedriglohnländer mit der Folge, daß sich inzwischen bereits bis zu vier Millionen arbeitslose Menschen an Politik und Wirtschaft wenden. Auf Grundgesetzebene ist zwar eine Politik der Vollbeschäftigung zentrales Ordnungsanliegen des Sozialstaatsprinzips, aber konkrete Inhalte und Maßnahmen zur Verwirklichung dieses Anliegens sind nach dem Grundgesetz offengelassen und dem einfachen Gesetzgeber überantwortet. 763 Zwar ergibt sich aus der in § 1 S. 2 StabG konkretisierten Staatszielbestimmung zum gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht (Art. 109 Abs. 2 GG) auch die Aufgabe der Verwirklichung eines hohen Beschäftigungsstands. Neben den grundsätzlich gleichrangigen in § 1 S. 2 StabG genannten anderen Aufgaben, nämlich die Verwirklichung von Stabilität des Preisniveaus und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum ist die Verpflichtung von Bund und Ländern, eine aktive Vollbeschäftigungspolitik zu betreiben, gegenüber den übrigen aufgeführten Zielen also lediglich mit relativem Geltungsrang ausgestattet. Die jüngst vorgeschlagenen Änderungsinitiativen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen, das Staatsziel zum hohen Beschäftigungsstand aus dem sog. magischen Viereck des Stabilitätsgesetzes herauszulösen und gegenüber den übrigen Elementen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts hervorgehobenen Rang einzuräumen, fanden nicht die erforderliche Mehrheit. 764 aaa) Staatszielbestimmungen in den Landesverfassungen Demgegenüber ist in zwölf Landesverfassungen ein Recht auf Arbeit, überwiegend ergänzt um mannigfache Arbeitsschutzproklamationen, anzutreffen. 765 Die

762

Badura, Der Staat 14 (1975), 17 (20); Isensee, Der Staat 19 (1980), 367 (373); Ramm, in: Böckenförde/Jekewitz/ders., Soziale Grundrechte, S. 17 (31). 763 764

Scholz, in: Böckenförde/Jekewitz/Ramm, Soziale Grundrechte, S. 75 (82).

Zu den Abstimmungsergebnissen in der GVK (Fn. 96 S. 46): BTDrs. 12/6000 vom 5. 11. 1993, S. 77.

2 6 8 D r i t t e s Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen meisten Landesverfassungen widmen den arbeitsrechtlichen Sozialverbiirgungen einen eigenen Artikel; nur Sachsen beschränkt sich darauf, das Recht auf Arbeit als Unterfall des Rechts auf ein menschenwürdiges Dasein anzuerkennen. Es besteht Einigkeit darüber, daß in einem marktwirtschaftlich orientierten Wirtschaftssystem kein individueller Anspruch des Einzelnen gegen den Staat auf Zuweisung eines Arbeitsplatzes bestehen kann, die landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen also nur die objektiv-rechtliche Verpflichtung des Landes enthalten, eine Politik zugunsten der Vollbeschäftigung zu betreiben. 766 Dies bringen die Vorschriften der Länder von Berlin, Brandenburg, Hessen, Rheinland-Pfalz und dem Saarland zum Ausdruck, indem sie den Fall der Arbeitslosigkeit einkalkulieren und Schutz vor ihren Folgen normieren: Wenn Arbeit nicht nachgewiesen werden kann, besteht Anspruch auf Leistungen der Sozialversicherung oder Unterhalt aus öffentlichen Mitteln und in Brandenburg darüber hinaus ein Anspruch auf Umschulung und berufliche Weiterbildung. Auch die Verfassungen von Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen verweisen entweder durch die ausdrückliche Bezeichnung als „Staatsziel" oder durch Formulierungen wie „das Land wirkt hin" bzw. „trägt bei" unmißverständlich auf den ausschließlich objektiv-rechtlichen Gehalt der Bestimmungen und vermeiden somit Fehldeutungen. Dagegen sind die Vorschriften von Bayern, Bremen und NordrheinWestfalen 767 geeignet, Mißverständnisse hinsichtlich ihres rechtlichen Gehalts

765

Art. 166 BayV; Art. 18 Abs. 1 S. 1 BerlinV; Art. 48 BrandV; Art. 49 Abs. 1 BremV; Art. 28 Abs. 2 HessV; Art. 17 Abs. 1 MeVoV; Art. 24 Abs. 1 S. 3 NRWV; Art. 53 Abs. 2 RhPfV; Art. 45 S. 2 SaarlV; Art. 7 Abs. 1 SächsV; Art. 39 SaAnhV; Art. 36 ThürV. 766

Vergi, schon (S. 227) sowie: BayVerfGH, DÖV 1961, 710 (711) m. Anm. Krüger, DÖV 1961, 710 (712); OVG Bremen, NVwZ 1986, 496; Barwinsky, in: Zinn/Stein, HessV-Komm., Art. 28, Anm. 1; Dickersbach, in: Geller/Kleinrahm/ders., NRWVKomm., Art. 24, Anm. 4a; Grimm, in: ders./Papier, NRWStVerwR, S. 62; Mahnke, SaAnhV-Komm:, Art. 39, Rz. 1; Meder, BayV-Komm., Art. 166, Rz. 1; Kunzmann, in: ders./Haas/Baumann-Hasske/Barlitz, SächsV-Komm., Art. 7, Rz. 8; Müller, SächsVKomm., Art. 7; Schwan, in: Pfennig/Neumann, Berlin V-Komm., Art. 12, Rz. 1; Will, KritVjG 1993, 467 (482); Zivier, RdA 1992, 185 (187); Zuleeg, in: Meyer/Stolleis, HessStVerwR, S. 391. 767 Während der nordrhein-westfälischen Verfassungsdebatten griff niemand die Frage des Abg. Scholtissek (CDU) auf, der die Frage nach dem praktischen Nutzen eines Rechts auf Arbeit aufwarf; Nachw. bei: Hoebink, Der Staat 27 (1988), 290 (298). Übergangen wurde auch der von der KPD behauptete konstitutive Zusammenhang zwischen einer sozialistischen Gesellschaftsordnung und einem Recht auf Arbeit; Hoebink, wie vor.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

269

hervorzurufen, da sie das „Recht auf Arbeit" wie ein subjektives Grundrecht formulieren. bbb) Vereinbarkeit mit Bundesrecht Teilweise wird vertreten, daß die landesverfassungsrechtlichen Staatszielbestimmungen der Arbeit durch ihre einseitige Bevorzugung gegenüber den anderen, in § 1 StabG genannten Leitzielbestimmungen, in unzulässiger Weise in das Kräfteparallelogramm des Art. 109 Abs. 2 GG eingreifen. 768 Von den Vertretern dieser Ansicht wird allerdings übersehen, daß der durch Staatszielbestimmungen typischerweise gewährte weite Gestaltungsspielraum für die politischen Entscheidungsträger Raum für eine bundesrechtskonforme Auslegung beläßt. Die Adressaten der landesverfassungsrechtlichen Staatszielbestimmungen zur Arbeit haben bei der Ausübung ihres politischen Gestaltungsermessens die im Grundgesetz verankerten und in § 1 StabG konkretisierten gesamtwirtschaftlichen Belange als wesentlichen Faktor mit zu berücksichtigen. 769 Vorbildlich sind in diesem Sinne Art. 17 Abs. 1 MeVoV und Art. 94 Abs. 2 SächsV gefaßt, die den relativen Geltungsrang der beschäftigungspolitischen Staatsaufgaben ausdrücklich anerkennen und in Anlehnung an Art. 109 Abs. 2 GG darauf verweisen, daß den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen ist. ccc) Regelungsbedarf Angesichts der sich notwendig an Art. 109 Abs. 2 GG orientierenden, restriktiven Auslegung ist klargestellt, daß den Staatszielbestimmungen neben den bundesgesetzlichen Normierungen nur geringe normative Wirkkraft verbleibt. 770

768

Merten, VerwArch 83 (1992), 283 (296 0; ders., DÖV 1993,368 (372,275); Scholz, in: Böckenförde/Jekewitz/Ramm, Soziale Grundrechte, S. 75 (81); ders., in: M/D/H/S, Art. 12, Rz. 45 f. 769 770

Dietlein, Grundrechte, S. 144; i.E. auch: Mahnke, SaAnhV-Komm., Art. 39, Rz. 3.

Hierzu bereits: (S. 43); Dickersbach, in: Geller/Kleinrahm/ders., NRWV-Komm., Art. 24, Anm. 4d; Franke, in: Stem, Wiedervereinigung III, S. 98; Grawert, NJW 1987, 2329 (2335); Grimm, in: dersVPapier, NRWStVerwR, S. 1 (62); Kanther, Landesverfassungen, S. 157; Merten, in: Blümel/Magiera/ders./Sommermann, Verfassungsprobleme, S. 47 (61 f).

270

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Gleiches gilt für die zahlreichen landesverfassungsrechtlichen Annexbestimmungen zur Arbeitsplatzschaffung, Arbeitsmarksteuerung und Risikovorsorge, 771 denn das Arbeitsrecht gehört nach den Art. 72, 74 Nr. 12 GG in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis, von der der Bundesgesetzgeber umfangreich Gebrauch gemacht hat. Die Staatszielbestimmungen und Annexbestimmungen zum Themenkomplex , Arbeitsrecht" bilden vor diesem Hintergrund ein deutliches Beispiel dafür, daß die Landesgesetzgeber aufgrund der unmittelbaren Betroffenheit weiter Teile der Landesbürger auf derartige Zielbestimmungen nicht verzichten konnten. Die Staatszielbestimmungen bewirken, daß die Landespolitiker in den ihnen belassenen Bereichen neben dem unstreitig bestehenden politischen Druck auch rechtlich dazu gezwungen sind, verstärkt Maßnahmen zum Erhalt und zur Schaffung von Arbeitsplätzen zu ergreifen. Daher sind die Bestimmungen geeignet, trotz ihrer sehr eingeschränkten normativen Wirkkraft integrierende Wirkung zu zeitigen.

771 Der Anspruch auf gleiche Vergütung bei gleichwertiger Arbeit von Männern und Frauen (Ait. 168 Abs. 1 S. 2 BayV; Art. 48 Abs. 3 S. 2 BrandV; Art. 53_ BremV; Art. 33 S. 2 HessV; Art. 24 Abs. 2 S. 2, 3 NRWV; Ait. 56 Abs. 2 RhPfV (vergi, aber die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 45; Art. 47 S. 4 SaarlV) ergibt sich aus § 611 a BGB. Die Regelungen zum Arbeitsschutz und humanen Arbeitsbedingungen (Art. 167 BayV; Art. 48 Abs. 3 S. 1 BrandV; Art. 52 BremV; Art. 30 HessV; Art. 55 Abs. 1 RhPfV; Art. 39 Abs. 2 SaAnhV) entsprechen § 618 BGB, dem G. über technische Arbeitsmittel sowie dem G. über Betriebsärzte. Der teilweise angesprochene besondere Kündigungsschutz für sozial Benachteiligte ist in den §§15 BBiG, 9 MuSchG, 15 ff SchwbG geregelt. Der Anspruch auf bezahlten Urlaub und Bezahlung der Feiertage (Art. 174 BayV, Art. 56 BremV; Art. 34 HessV, Art. 57 Abs. 3, 4 RhPfV und Art. 48 Abs. 2 SaarlV) entspricht den Vorschriften des BundesurlaubsG. Die in der BrandV garantierte Recht auf unentgeltliche Berufsberatung und Arbeitsvermittlung sowie im Falle der Arbeitslosigkeit auf Umschulung und Weiterbildung entsprechen bereits den §§ 3 ff AFG. Die Regelungen zur betrieblichen Mitbestimmung der Arbeitnehmer gehen nicht über die vom Bundesgesetzgeber erlassenen Mitbestimmungs- und VertretungsG hinaus (Art. 175 BayV; Ait. 25 BerlinV; Art. 50 BrandV; Art. 47 BremV; Art. 37,38 HessV; Art. 26 NRWV; Art. 47 RhPfV; Art. 58 Abs. 3 SaarlV; Art. 26 SächsV; Art. 37 Abs. 3 ThürV). Das überwiegend gewährleistete Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, entspricht Art. 9 Abs. 3 GG. Das in der BerlinV, BrandV, BremV, HessV, RhPfV, SaarlV, ThürV ausdrücklich verbürgte Streikrecht ist lediglich Konkretisierung der Koalitionsfreiheit des GG. (Dagegen widerspricht der die Aussperrung verbietende Art. Art. 29 Abs. 5 HessV dem grundgesetzlichen Standard, hierzu schon (Fn. 53 S. 37).

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte bb)

271

Recht auf angemessenen Wohnraum aaa) Überblick

Bedeutung und Schicksal der landesverfassungsrechtlichen Verbürgungen zum Recht auf Wohnung sind mit dem in den Landesverfassungen geregelten Recht auf Arbeit in vielfacher Weise identisch: Wie eine Arbeitsstelle ist auch angemessener Wohnraum Prämisse für die Führung eines menschenwürdigen Lebens. Allerdings kann das Grundbedürfnis des einzelnen auf eine Wohnung angesichts der angespannten Lage auf dem Wohnungsmarkt für einen nicht unerheblichen Teil der Bevölkerung nicht mehr hinreichend erfüllt werden. Dies war für die Gesetzgeber aller neuen Bundesländer Anlaß dazu, ein Recht auf angemessenen Wohnraum verfassungsrechtlich zu verbürgen. Von den alten Bundesländern kennen Bayern, Berlin und Bremen ebenfalls derartige Gewährleistungen. 772 Der Grundgesetzgeber hat sich gegen die Konstitutionalisierung eines Rechts auf Wohnung entschlossen. Auch die jüngst vorgeschlagenen Verfassungsänderungen wurden abgelehnt. 773 bbb) Regelungsausgestaltung der Staatszielbestimmungen Die Regelungsausgestaltung der verfassungsrechtlichen Normierungen zum Recht auf Wohnung birgt die gleichen Gefahren in sich, wie die Ausgestaltung eines Rechts auf Arbeit: Ist es als klassisches Grundrecht formuliert, erweckt es den Anschein, verfassungsbeschwerdefähig zu sein, obwohl kein Gliedstaat in der Lage sein kann, jedem Bürger eine angemessene Wohnung zuzuweisen, ohne sich über die von dem Grundsatz des privaten Eigentums geprägten Rechtsund Verfassungsordnung der Bundesrepublik hinwegzusetzen.774 Daher müssen sich die entsprechenden Bestimmungen Bayerns und Berlins, die einen Anspruch auf angemessene Wohnung fixieren, den Vorwurf gefallenlassen, miß verständlich

772

Art. 106 Abs. 1, 125 Abs. 3 BayV; Art. 28 BerlinV; Art. 47 Abs. 1 BrandV; Art. 14 BremV; Art. 17 Abs. 3 S. 1 MeVoV; Art. 7 Abs. 1 SächsV; Art. 40 Abs. 1 SaAnhV; Art. 15 ThürV. Vergi, auch die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 46 f. 773

Zu den Abstimmungsergebnissen in der GVK (Fn. 96 S. 46): BTDrs. 12/6000 vom 5. 11. 1993, S. 77. 774 Vergi, bereits (S. 227) sowie: Mahnke, SaAnhV-Komm., Art. 40, Rz. 1; Meder, BayV-Komm., Art. 106, Rz. 1; Schwan, in: Pfennig/Neumann, BerlinV-Komm., Art. 19, Rz. 1; Graf Vitzthum, VB1BW 1991,404(410); Zivier, BerlinV, S. 109.

272

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

gefaßt zu sein. Ohne Kenntnis der verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen erwecken sie den Anschein, ein subjektiv-rechtliches Anspruchsobjekt zu sein. 775 Dagegen verdeutlicht die bremische Regelung die objektiv-rechtliche Dimension des zwar ebenfalls als Anspruch formulierten Rechts auf angemessene Wohnung durch den einschränkenden Hinweis, daß es Aufgabe des Staates ist, die Verwirklichung dieses Anspruchs zu fördern. Auch die Verfassungen der neuen Bundesländer verlegen sich darauf, die wohnungsbezogenen Sozialverbürgungen als objektivrechtliche Aussage ohne subjektiv einklagbare Komponente auszuformen. In Thüringen und MecklenburgVorpommern ist es ständige Aufgabe des Landes, darauf hinzuwirken, daß in ausreichendem Maße angemessener Wohnraum zur Verfügung steht. 776 Deutlich schwächer anerkennt die sächsische Verfassung ein Recht auf angemessenen Wohnraum nur als Unterfall des Rechts auf ein menschenwürdiges Dasein. In Sachsen-Anhalt hat das Land die Bereitstellung ausreichenden, menschenwürdigen Wohnraums zu angemessenen Bedingungen für alle zu fördern. Das Land Brandenburg wird zwar verpflichtet, zur Verwirklichung des Rechts auf eine angemessene Wohnung zu sorgen, allerdings relativiert um den Verweis, daß dies lediglich im Rahmen der Kräfte des Landes geschehen kann. ccc) Schutz vor Obdachlosigkeit Eine besondere Ausformung des Rechts auf Wohnung findet sich in Art. 17 Abs. 3 S. 3 MeVoV und Art. 16 ThürV: Hiernach sichert das Land allen im Notfall ein Obdach. Ähnlich formuliert Art. 40 Abs. 2 SaAnhV die Aufgabe des Landes, dafür zu sorgen, daß niemand obdachlos wird. Auch wenn alle drei Bestimmungen thematisch dieselbe Frage behandeln, unterscheiden sich sich erheblich in bezug auf ihre intendierte Rechtswirkung: Während die thüringer Regelung der Formulierung nach auf ein einklagbares Teilhaberecht schließen läßt, 7 7 7 ergibt sich aus der systematischen Stellung der beiden anderen Vorschriften, daß es sich um Staatsziele handelt. Letzteres wird noch unterstrichen durch die in Sachsen-Anhalt gewählte Formulierung »Aufgabe, dafür zu sorgen" sowie die Beschränkung der Verfassungsbeschwerde in Mecklenburg-Vorpommern auf die in Art. 6 bis 10 MeVoV festgeschriebenen Rechte (Art. 54 Nr. 7 MeVoV). 775

Demgegenüber stellt die von der Enquêtekommission Berlin (hierzu: Fn. 11 S. 25) vorgeschlagene Formulierung klar, daß das Recht auf Wohnraum nicht unmittelbar anspruchsbegründend wirkt, sondern durch die Bau- und Wohnpolitik des Landes zu sichern ist. 776

Die in Mecklenburg-Vorpommern zusätzlich normierte Voraussetzung, daß der angemessene Wohnraum zu „sozial tragbaren Bedingungen zur Verfügung steht, erscheint als überflüssig, da sozial untragbare Bedingungen nicht mehr „angemessen" sind. 777

So auch: Huber, LKV 1994,121 (124).

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

273

ddd) Förderung der Bereitstellung, Erhaltung und Bau von Wohnraum Zur Verwirklichung des auf angemessenen Wohnraum für jeden Bürger gerichteten Staatsziels fördern Thüringen und ähnlich Bayern, MecklenburgVorpommern und Sachsen-Anhalt die Erhaltung, den Bau und die Bereitstellung von Wohnraum im sozialen, genossenschaftlichen und privaten Bereich. In Brandenburg hat dies durch Förderung von Wohneigentum durch Maßnahmen des sozialen Wohnungsbaus, durch Mieterschutz und Mietzuschüsse zu geschehen. Die mietrechtliche Komponente ist den Ländern angesichts der regen Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz durch den Bund (Art. 74 Nr. 18 GG) weitgehend entzogen, so daß dieser Part der brandenburgischen Bestimmung keine eigenständige Bedeutung hat. Allerdings verbleibt dem Land für den Bereich der Wohnraumversorgung ein eigener Handlungsspielraum, 778 beispielsweise wohnungspolitische Maßnahmen in Form von finanziellen Anreizen zu ergreifen. Insofern stellen die landesverfassungsrechtlichen Gewährleistungen zum Recht auf Wohnraum und ihre Annexbestimmungen eine Verbesserung der wohnungsbezogenen normativen Grundlagen dar. eee) Räumungsschutzklausel in Brandenburg Aus bundesgesetzlicher Perspektive zweifelhaft ist dagegen der das Staatsziel auf angemessenen Wohnraum konkretisierende Art. 47 Abs. 2 BrandV, der die Räumung einer Wohnung davon abhängig macht, ob Ersatzwohnraum zur Verfügung steht. Bei der Abwägung der Interessen ist zusätzlich die Bedeutung der Wohnung für die Führung eines menschenwürdigen Lebens besonders zu berücksichtigen. Die Vorschriften enthalten ein verfassungsbeschwerdefähiges Recht des von drohender Obdachlosigkeit betroffenen Räumungsschulders auf Räumungsschutz.779 Ein solches landesverfassungsrechtliches Räumungsverbot widerspricht aber den Räumungsvorschriften der Zivilprozeßordnung. Nach § 885 Abs. 1 ZPO ist der Vollstreckungsschuldner ohne Rücksicht auf seine drohende Obdachlosigkeit vom Gerichtsvollzieher grundsätzlich aus dem Besitz zu setzen und der Vollstreckungsgläubiger in den Besitz einzuweisen. Nur in eng umgrenzten Ausnahmefällen, bei Vorliegen der Voraussetzungen der allgemeinen Härteklausel (§ 765 a ZPO) kann das Vollsteckungsgericht die Zwangsvollstreckung ganz oder teilweise aufheben, untersagen oder einstweilen 778

So: Kunzmann, in: ders./Haas/Baumann-Hasske/Barlitz, SächsV-Komm., Art. 7, Rz. 10; vergi, auch: Abschlußbericht der VerfKommMeVo; MeVoLTDrs. 1/3100 vom 7.5. 1993, S. 109. 779

Graf Vitzthum, VB1BW 1991,404 (410).

18 Stiens

274

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

einstellen. Für eine Maßnahme nach § 765 a ZPO genügt weder das Fehlen einer Ersatzwohnung noch die Einweisung in ein Obdachlosenwohnheim.780 Auch bei der Auslegung des § 765 a ZPO im Lichte des Grundgesetzes läßt sich ein Räumungsverbot nicht allgemein aus drohender Obdachlosigkeit herleiten, sondern ist gleichfalls auf besonders gelagerte Einzelfälle zu beschränken. Zwar bedeutet die Obdachlosigkeit zugleich eine konkrete Gefahr für Leib und Leben und möglicherweise für die Menschenwürde des Betroffenen, aber auch den Schutzbedürfnissen des Vollstreckungsgläubigers kann Grundrechtsrang zukommen, beispielsweise kann er sich als Eigentümer des Mietobjekts auf Art. 14 GG berufen. Der in Art. 47 Abs. 2 BrandV vorgesehene pauschale Vorrang der Interessen des Vollstreckungsschuldners steht demzufolge Bundesrecht entgegen und wird von Art. 31 GG derogiert. 781 Die Grundrechtswidrigkeit dieser Sozialbestimmung zur Dynamisierung der Wohnungspolitik hat die verfassungsgebende Mehrheit in Thüringen gesehen und sich demzufolge gegen die Aufnahme des gleichlautenden Art. 38 Abs. 3 Entwurf der LL/PDS in die Verfassung des Freistaats entschieden.

cc)

Schutz der Kinder und Jugendlichen

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind Kinder selbst Grundrechtsträger. Als Wesen mit eigener Menschenwürde 782 und dem Recht auf Entfaltung der eigenen Persönlichkeit im Sinne des Art. 1 Abs. 1 und 2 Abs. 1 GG haben sie Anspruch auf staatlichen Schutz. 783 Während im Verfassungstext des Grundgesetzes aber ausdrücklich keine speziellen Kinderrechte, insbesondere keine Rechtspositionen der Kinder gegenüber anderen Gruppen der Gemeinschaft Eingang gefunden haben, widmen die meisten Landesverfassungen dem Schutz von Kindern und Jugendlichen in Konkretisierung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eigene Bestimmungen. Sie leisten hierdurch einen Beitrag dazu, daß sich der verfassungsrechtliche Status 780

Zöller, ZPO—Komm., § 765 a, Rz. 11. Die gemäß § 181 Ziff. 2 der Geschäftsanweisung für Gerichtsvollzieher vorgesehene Pflicht des Gerichtsvollziehers, bei drohender Obdachlosigkeit des VollstreckungsSchuldners die zuständigen Behörden in Kenntnis zu setzen, verdeutlicht, daß die Obdachlosigkeit allein kein hinreichender Grund für die Einstellung der Zwangsvollstreckung ist. 781

So auch: Dietlein, Grundrechte, S. 147 ff; Fischer, Staatszielbestimmungen, S. 73; Kanther, Landesverfassungen, S. 199; a.A.: Franke/Kneifel-Haverkamp, AöR 42 (1994), 111(147). 782

Hierzu schon (S. 237).

783

BVerfGE 24,119(144).

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

275

des Kindes sowie seine Eigenverantwortlichkeit im Rahmen der Elternverantwortung und des flankierenden staatlichen Wächteramts in stärkerem Maße in das allgemeine Rechtsbewußtsein einprägt. aaa) Schutzpflichten Neben allgemeinen, wenig aussagekräftigen Bekenntnissen in Art. 125 S. 1 BayV: „Gesunde Kinder sind das köstlichste Gut eines Volkes" und Art. 27 Abs. 3 BrandV: „Kinder genießen in besonderer Weise den Schutz von Staat und Gesellschaft 784 " kennen die meisten Landesverfassungen besondere Vorschriften, die den aus dem jugendlichen Reifeprozeß erwachsenden Gefährdungen Rechnung tragen: Alle neuen Verfassungen sowie die von Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und des Saarlandes enthalten einen als Staatszielbestimmung formulierten Auftrag, wonach Kinder den Schutz des Landes vor körperlicher und seelischer Vernachlässigung, teilweise auch vor sittlicher Gefährdung, Mißhandlung, Mißbrauch und Gewalt genießen. 785 Die Zielbestimmungen der Landesverfassungen entsprechen in der Tendenz der gleichen Zielrichtung, die auf Grundgesetzebene in den Grundrechtsschranken zu den Grundrechten auf Informationsfreiheit, Freizügigkeit und Unverletzlichkeit der Wohnung 786 in allerdings weniger deutlicherer Form zum Ausdruck kommt. Zusätzlich fördern Thüringen und Sachsen den vorbeugenden Gesundheitsschutz für Kinder und Jugendliche. Ähnlich erklärt die bayerische Verfassung die „Reinhaltung, Gesundung und soziale Förderung der Familie zur gemeinsamen Aufgabe von Staat und Gemeinden". 787 Rheinland-Pfalz und das Saarland schreiben in ihren Verfassungen einen besonderen Jugendschutz im Arbeitsverhältnis fest. 788

784

Hier stellt sich insbesondere die Frage, ob und inwieweit die Gesellschaft als Gegenpol zum Staat Adressat einer Staatszielbestimmung sein kann; kritisch daher: Herdegen, FamRZ 1993,374 (381). 785 Art. 13 BaWüV; Art. 126 BayV; Art. 27 Abs. 5 S. 1 BrandV; Art. 25 Abs. 1 BremV; Art. 14 MeVoV; Art. 6 Abs. 2 NRWV; Art. 25 Abs. 2 RhPfV; Art. 25 Abs. 1 S. 1 SaarlV; Art. 9 Abs. 2 SächsV; Art. 24 Abs. 3 SaAnhV; Art. 19 Abs. 1 S. 2 ThürV 786

Art. 5 Abs. 2,11 Abs. 2, 13 Abs. 3 GG.

787

Art. 125 Abs. 2 BayV; Ait. 9 Abs. 3 SächsV; Art. 19 Abs. 4 ThürV.

788

Ait. 30 Abs. 1; Art. 55 Abs. 2 RhPfV; Art. 47 S. 3 SaarlV.

276

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen bbb) Betreuungseinrichtungen

Die in acht Landesverfassungen angesprochene Einrichtung von Kinderbetreuungsstätten 789 stellt sich als konsequente Fortführung der staatlichen Förderpflichten dar. Die Betreuung der Kinder und Jugendlichen in Einrichtungen wie etwa Kindergärten, Kindertagesstätten oder Jugendfreizeiteinrichtungen stellt eine Möglichkeit von Seiten des Staates dar, eine gesunde Kindesentwicklung zu verwirklichen. Derartige Einrichtungen leisten aber nicht nur einen Beitrag zur Sozialisation von beispielsweise Einzelkindern, sondern sind vor allem eine Entlastung der Eltern, denen die Möglichkeit der Berufstätigkeit eröffnet wird. In Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Hessen und dem Saarland sind Staat und Gemeinden verpflichtet, die erforderlichen Einrichtungen zu schaffen, um die Jugend vor Gefährdungen zu schützen. Die Bestimmungen der bremischen und hessischen Verfassung zeigen ungeachtet ihrer eher unzeitgemäßen Ausdrucksweise modernes Gedankengut: „Durch Gesetz sind Einrichtungen zum Schutz der Mütter und Kinder zu schaffen und die Gewähr, daß die Frau ihre Aufgabe als Bürgerin und Schaffende mit ihren Pflichten als Frau und Mutter vereinbaren kann." Auch die Förderpflichten hinsichtlich Kindertagesstätten in den jüngsten Landesverfassungen sind im Hinblick auf die Probleme Alleinerziehender und zu beiden Teilen berufstätiger Eltern ergangen 790 und ähneln insofern den Zielrichtungen der Regelungen Bremens und Hessens. Während die Verpflichtung des Landes, darauf hinzuwirken, daß Kindern Betreuungseinrichtungen zur Verfügung stehen, unzweifelhaft in objektives Recht gegossen wurde, hat nach Art. 27 Abs. 7 BrandV jedes Kind nach Maßgabe der Gesetze ein subjektives Recht auf Erziehung, Bildung, Betreuung und Versorgung in einer Kindertagesstätte. Derartige Versprechen sind zwar nicht unzulässig, da mögliche Einschränkungen mit dem Gesetzesvorbehalt aufgefangen werden. Die Vorschrift gerät allerdings in Konflikt mit der VerfassungsWirklichkeit, da, wie in allen übrigen Bundesländern, auch in Brandenburg noch immer zu wenig Kindergartenplätze und andere Betreuungseinrichtungen zur Verfügung stehen. Es erscheint problematisch, wenn von Verfassungs wegen ein subjektives Recht gewährt wird, welches angesichts der Verfassungsrealität auf einfachgesetzlicher Ebene letztlich derart weitgehenden Einschränkungen unterliegt, daß es tatsächlich nicht mehr gewährleisten kann, als die entsprechende Staatszielbestimmung.

789

Art. 13 S. 2 BaWüV; Art. 126 Abs. 3 S. 1 BayV; Art. 27 Abs. 6 BrandV; Art. 54 BremV; Art. 30 Abs. 2 HessV; Art. 14 Abs. 2 MeVoV; Art. 9 Abs. 3 SächsV; Art. 25 Abs. 1 S. 2 SaarlV. 790

Vergi, nur: Kunzmann, in: ders. /Haas/Baumann-Hasske/Barlitz, SächsV-Komm., Art. 9, Rz. 1.

C. Staatszielbestimmungen und Gndrechte

277

Vorzugswürdig sind daher Formulierungen wie „das Land fördert Kindertagesstätten und die Möglichkeit jedes Kindes auf Betreuung in entsprechenden Einrichtungen" oder „das Land wirkt ... hin", da diese keinen Zweifel daran lassen, daß dem Adressaten hier keine subjektiven Rechte zustehen, sondern sich das Land (lediglich) um die Verwirklichung dieses Zieles bemüht. ccc) Entwicklungs- und Entfaltungsgarantie Die Bestimmungen Brandenburgs, Mecklenburg-Vorpommerns, Sachsens, Sachsen-Anhalts und Thüringens erweitern den Schutz der Kinder und Jugendlichen um die Komponente der körperlichen und seelischen Entwicklung 791 und tragen damit den auch auf Grundgesetzebene gestellten Forderungen nach ausdrücklicher Anerkennung der wachsenden Selbständigkeit von Kindern Rechnung. 792 Nach Art. 9 Abs. 1 SächsV erkennt das Land das Recht eines jeden Kindes auf eine gesunde seelische, geistige und körperliche Entwicklung an. Ähnlich schützt Art. 14 Abs. 3 MeVoV Kinder und Jugendliche vor Gefährdungen ihrer körperlichen und seelischen Entwicklung. Weitergehend gewährt Art. 19 Abs. 1 S. 1 ThürV Kindern und Jugendlichen das Recht auf eine gesunde geistige, körperliche und psychische Entwicklung. Art. 27 Abs. 4 BrandV formuliert einen Auftrag an den Gesetzgeber, den Kindern und Jugendlichen eine Rechtsstellung einzuräumen, die ihrer wachsenden Einsichtsfähigkeit durch die Anerkennung zunehmender Selbständigkeit gerecht wird. Die Vorschriften lassen keinen Zweifel daran, daß weiterhin das Primat des elterlichen Erziehungsrechts gilt und die staatliche Wächterfunktion nur subsidiär eingreift. Eine „gesamthänderische Mitverantwortung des Staates für den Persönlichkeitsbildungsprozeß des Kindes" 7 9 3 und die damit verbundene grundgesetzwidrige Aushöhlung des elterlichen Erziehungsrechts durch staatliche Außensteuerung ist schon angesichts der systematischen Einordnung der Vorschriften nicht zu befürchten: Der mit Ausnahme Brandenburgs 794 gesondert geregelte Bereich von Ehe und Familie gewährt zuvörderst den Eltern ein subjektives Recht und die Pflicht zur Erziehung ihrer Kinder. Daneben ist der staatliche Ordnungsauftrag zum Kinderschutz, der als Ausfluß des Sozialstaatsprinzips auf der gleichen Stufe mit den 791

Vergi, auch die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 36 ff. 792 Vergi, nur: Abschlußbericht der GVK (Fn. 96 S. 46), BTDrs. 12/6000 vom 5.11. 1993, S. 59. 793 794

Vergi.: Herdegen, FamRZ 1993,374 (382).

Die MeVoV verzichtet auf einen eigenen Abschnitt zu Ehe und Familie. Art. 6 Abs. 2 GG gilt hier jedoch über Art. 5 Abs. 3 MeVoV als unmittelbar geltendes Landesgrundrecht.

278

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

übrigen Staatszielen zur Sicherung eines menschenwürdigen Daseins steht, nachgeordnet. Von dieser eindeutigen Zuweisung des vorrangigen Erziehungsrechts an die Eltern gingen auch die Gesetzgeber bei Erlaß der Verfassungen aus. 795 Die Vorschriften der neuen Landesverfassungen greifen damit im Bereich Ehe und Familie nur dann und soweit, wie die Eltern in ihrer Erziehungsrolle versagen. Etwas anderes gilt für Art. 11 Abs. 1 S. 1 SaAnhV, der die Achtung der Persönlichkeit des Kindes und seiner wachsenden Selbständigkeit im Rahmen des elterlichen Erziehungsrechts ausdrücklich festhält. In die gleiche Richtung zielt der im saarländischen Landtag in erster Lesung angenommene Gesetzentwurf zur Ergänzung des Elternrechts in Art. 24 Abs. 2 SaarlV um einen weiteren Satz: „Die wachsende Fähigkeit der Kinder zu selbständigem, verantwortlichem Handeln ist zu berücksichtigen." 796 Durch diese Bestimmungen wird die Kollisionslage zwischen dem elterlichen Erziehungsrecht auf der einen und dem Grundrecht des Kindes auf Achtung seiner Persönlichkeit auf der anderen Seite offengelegt und zugleich die Grenzen der Rechte der Eltern zur Pflege und Erziehung der Kinder aufgezeigt: Die elterliche Erziehungsbefugnis ist ein Recht im Interesse des Kindes, das zeitlich beschränkt mit wachsender Einsichtsfähigkeit des Kindes abnimmt. Diese Einschränkung des elterlichen Erziehungsrechts verdichten in bemerkenswerter Klarheit die Erkenntnisse zu positivem Verfassungsrecht, die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 797 und in § 1626 Abs. 2 BGB ihren Niederschlag gefunden haben. ddd) Verbot von Kinderarbeit In Anlehnung an § 5 Abs. 1 Jugendarbeitsschutzgesetz ist nach den Verfassungen von Bremen, Brandenburg, Hessen, Rheinland-Pfalz und Sachsen Kinderarbeit verboten. 798 Unter bundesrechtlicher Perspektive sind die Vorschriften

795

Vergi.: MeVoVerfKomm., Abschlußbericht (MeVoLTDrs. 1/13100 vom 7. 5. 1993, S. 104; Kunzmann, in: ders./Haas/Baumann-Hasske/Barlitz, SächsV-Komm., Art. 9, Rz. 3. 796

Zusätzlich wird die Aufnahme eines weiteren Erziehungszieles vorgeschlagen:,»Kinder sind gewaltfrei zu erziehen" (SaarlLTDrs. 10/1667 vom 16. 11. 1993). Die Gesetzesinitiative wurde dem Ausschuß für Verfassungs- und Rechtsfragen unter Hinzuziehung des Unterausschusses „Frauen" überwiesen. (LTDrs., 57. Sitzg. vom 24. 11. 1993, S. 3127). 797 798

BVerfGE 72,155(172).

Art. 52 Abs. 2 BremV; Art. 27 Abs. 8 BrandV; Art. 30 Abs. 3 HessV; 55 Abs. 3 RhPfV; Art. 28 Abs. 2 SächsV.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

279

allerdings insoweit problematisch, als sie keine Öffnungsklausel zugunsten von Einschränkungen dieses Verbots formulieren. Das Verbot der Kinderarbeit ohne jede Differenzierung geht über die Verbotsgehalte des bundesgesetzlichen Jugendarbeitsschutzgesetzes hinaus. § 5 Abs. 2 bis 5 JArbSchG kennt zahlreiche Ausnahmen von dem Verbotssatz, beispielsweise zum Zwecke der Beschäftigungs- und Arbeitstherapie, im Rahmen des Betriebspraktikums während der Vollzeitschulpflicht und in Erfüllung richterlicher Weisung. 799 Den möglichen Konflikt mit höherrangigem Recht, nicht zuletzt auch mit bundesgrundrechtlichen Positionen auch der beteiligten Kinder vermeiden demgegenüber die Bestimmungen von Rheinland-Pfalz und Sachsen. Der Gesetzesvorbehalt in Rheinland-Pfalz und das „grundsätzliche" Verbot in Sachsen machen den Weg frei für eine bundesverfassungskonforme und somit geltungserhaltende Auslegung.

dd)

Schutz behinderter Menschen

Die Verantwortung der staatlichen Gemeinschaft gegenüber Menschen mit körperlicher oder geistiger Behinderung gehört unbestritten zum Kern moderner Sozialstaatlichkeit. In der Auslegung des Bundesverfassungsgerichts begründet Art. 20 Abs. 1 GG die Verpflichtung des Staates, für behinderte Menschen Fürsorge zu tragen und für ihre Eingliederung in die Gesellschaft zu sorgen. 800 Vielfach wird kritisiert, daß dem Text des Grundgesetzes die Anerkennung der Belange behinderter Menschen nur implizit zu entnehmen ist. 8 0 1 Daher beschloß der Bundestag am 6. 9. 1994 die Ergänzung des Art. 3 Abs. 3 GG um einen weiteren Satz, nach dem „niemand wegen seiner Behinderung benachteiligt werden darf 4 . 8 0 2 Eine textliche Ergänzung des Grundgesetzes um eine den Inhalt der höchstrichterlichen Rechtsprechung widerspiegelnde Staatszielbestimmung, stand jedoch nicht zur Abstimmung.

799

Kritisch daher: Herdegen, FamRZ 1993,374 (381); Kanther, Landesverfassungen, S. 175 f; Sachs, LKV 1993,241 (246). 800

BVerfGE 40,131 (133).

801

Vergi, die jüngsten Ändemngs Vorschläge der GVK (Fn. 96 S. 46), die allerdings nicht die Zustimmung der erforderlichen Zweidrittelmehrheit erhielten (BTDrs. 12/6000 vom 5. 11. 1993, S. 53). 802

BTDrs. 12/8423 vom 2. 9. 1994, S. 4. Demgegenüber hatte sich die GVK noch gegen die Aufnahme eines solchen Benachteiligungsverbots ausgesprochen (Fn. 96 S. 46), S. 12/6000, S. 52 f.

280

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Dagegen haben sich die Gesetzgeber Berlins und aller neuen Bundesländer für eine verfassungsunmittelbare Konkretisierung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Ausdruck kommenden Förderverpflichtung des Staates für Menschen mit körperlicher oder geistiger Behinderung entschlossen. Sie ließen sich hierbei von den erheblichen Benachteiligungen leiten, mit denen behinderte Menschen in vielen Lebensbereichen konfrontiert sind: Behinderte haben nicht nur mit Vorurteilen und Kontaktvermeidung zu kämpfen, sondern auch mit Beeinträchtigungen beispielsweise bei der Arbeits- oder Ausbildungsplatzsuche, bei der Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel und Einrichtungen, bei der Wohnungssuche und im Freizeitbereich. 803 Die verfassungsgesetzliche Fixierung von Behindertenrechten setzt ein deutliches Signal in der Öffentlichkeit, daß die Diskriminierung von Behinderten im Alltagsleben staatlicherseits ausdrücklich mißbilligt wird. Das Bekenntnis der Länder zur Verantwortung der Gemeinschaft gegenüber ihren behinderten Mitgliedern bietet nicht nur eine gesetzliche Grundlage zur Verbesserung der rechtlichen Stellung bei den Abwägungsentscheidungen von Verwaltungen und Gerichten, sondern ist auch ein Mittel, das zwischenmenschliche Solidaritätsbewußtsein zu intensivieren und damit einen Beitrag zur Integration zu leisten. aaa) Schutz- und Förderpflichten Die Verfassungen von Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen enthalten Staatszielbestimmungen, wonach das Land behinderten und auch alten Menschen besonderen Schutz gewährt. Die Schutzpflicht wird in den genannten Ländern ergänzt um die Förderpflicht des Landes, die gleichwertige Teilnahme von behinderten und alten Menschen (durch soziale Hilfe und Fürsorge) am Leben in der Gemeinschaft zu ermöglichen. 804 In ähnlicher Form verpflichten sich die Länder Berlin und Brandenburg, im Rahmen ihrer Kräfte für die Verwirklichung des Rechts auf soziale Sicherung u.a. auch bei Behinderung und im Alter zu sorgen. Zusätzlich ist in Brandenburg die Errichtung und Unterhaltung von Einrichtungen für die Beratung, Betreuung und Pflege auch im Alter und bei Behinderung staatlich zu fördern (Art. 45 Abs. 1, 3 BrandV).

803

Vergi, hierzu nur: Abg. Freichel (SPD), SaarlLTDrs., 61. Sitzg. vom 2. 3. 1994, S.

3388. 804

Art. 17 Abs. 2 MeVoV; Art. 7 Abs. 2 SächsV; Art. 38 SaAnhV; Art. 2 Abs. 4 ThürV. Vergi, auch die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 49 f.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

281

bbb) Diskriminierungsverbotin Brandenburg In der brandenburgischen Verfassung finden die Behindertenrechte zusätzliche Berücksichtigung in dem allgemeinen Willkürverbot, das im übrigen im wesentlichen 805 der grundgesetzlichen Ausformung entspricht. Nach Art. 12 Abs. 2 BrandV ist das Kriterium der Behinderung explizit in das Diskriminierungsverbot aufgenommen. 806 Die brandenburgische Vorschrift erscheint aber insofern problematisch, als nach der Normstruktur des Willkürverbots nicht lediglich das Verbot der Benachteiligung, sondern auch das Verbot der Bevorzugung integraler Bestandteil des Gleichheitssatzes ist. Das in Art. 12 Abs. 2 BrandV somit implizit auch enthaltene Verbot von Vergünstigungen zugunsten behinderter Personen erscheint insbesondere deshalb sachwidrig, 807 weil die faktischen Beeinträchtigungen behinderter Menschen gerade erfordern, daß für die Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen vielfältige staatliche Maßnahmen ergriffen werden, die aufgrund ihrer nachteilsausgleichenden Wirkung notwendig zu einer bevorzugten Behandlung der Adressatengruppe führen. Daß der brandenburgische Gesetzgeber jedoch nicht die Intention hatte, Vergünstigungen für behinderte Menschen einzuschränken, sondern nur das Verbot von Benachteiligungen behinderter Menschen im Blick hatte, verdeutlicht die Staatszielbestimmung des Art. 12 Abs. 4 BrandV. Hiernach sind das Land, die Gemeinden und Gemeindeverbände verpflichtet, für die Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen von Menschen mit und ohne Behinderungen zu sorgen. 808 Um Mißverständnisse zu vermeiden, wäre es daher rechtstechnisch geschickter, die Behindertenrechte nicht in das allgemeine Willkürverbot aufzunehmen, sondern Art. 12 Abs. 2 BrandV um ein spezielles Differenzierungsverbot für Benachteiligungen zu ergänzen. 809 805

Eine Ausnahme bildet lediglich das angesichts seines extensiven Wortlauts umstrittene Merkmal „sexuelle Identität". Probleme wirft insbesondere die Frage auf, ob jegliche Form sexueller Orientierung toleriert werden soll. Vergi, auch: Art. 2 Abs. 3 ThürV. Kritisch: Deter, ZRP 1993, 22 (29); Rommelfanger, ThürVBl. 1993, 173 (176); Abg. Schlane, CDU, BrandVerfPlenProt. 1/43, 2. Lesg., S. 3082; Vogelsang, DÖV 1991,1045 (1049). 806

Der von der Enquêtekommission Berlin (Fn. 11 S. 25), S. 27 vorgeschlagene Art. 6 Abs. 2 n.F. BerlinV entspricht wörtlich dem brandenburgischen Vorbild. 8ir7

Kritisch auch: Herdegen, VSSR 1992,245 (258); Sachs, LKV 1993,241 (245).

808

Der von der Enquêtekommission Berlin (Fn. 11 S. 25), S. 27 vorgeschlagene Art. 6 Abs. 4 n.F. BerlinV entspricht wörtlich dem brandenburgischen Vorbild. 809

Vergi, den neuerdings in das Grundgesetz aufgenommenen Art. 3 Abs. 3 S. 2 GG, der einer von der saarländischen SPD-Fraktion eingebrachten Gesetzesinitiative zur Ergänzung des Art. 12 SaarlV entspricht (SaarlLTDrs. 10/1824 vom 24. 2. 1994) und an den saarländischen Ausschuß für Verfassungs- und Rechtsfragen überwiesen wurde

282

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen ee)

Gleichstellung der Geschlechter

Obwohl sowohl das Grundgesetz wie auch die meisten Landesverfassungen ein subjektives Grundrecht auf Gleichberechtigung von Männern und Frauen explizit garantieren, bestehen in der sozialen Wirklichkeit immer noch beachtliche Benachteiligungen von Frauen. Von den Schwierigkeiten, Berufs- und Familienbetreuungsaufgaben, insbesondere Kinderbetreuungsaufgaben, miteinander zu vereinbaren, sind in erster Linie Frauen betroffen. Es läßt sich eine deutliche Unterrepräsentanz von Frauen in verantwortungsvollen und einflußreichen Positionen sowohl im privatwirtschaftlichen als auch im öffentlichen Bereich feststellen. Allein die Garantie normativer Gleichheit ist also nicht geeignet, faktische Gleichheit herzustellen. Auch eine Vielzahl von familien-, sozial- und bildungspolitischen Maßnahmen hat bislang noch nicht dazu geführt, daß die Gleichberechtigung der Frau überall gesellschaftliche Wirklichkeit geworden ist. Zunehmend wird daher die Forderung an den Staat gestellt, seinen Einfluß bei der Beseitigung geschlechtsbedingter gesellschaftlicher Hemmnisse in verstärkter Form geltend zu machen und auf diese Weise die von weiten Kreisen als gesellschaftliches Defizit angesehene tatsächliche Ungleichbehandlung der Geschlechter zumindest zu reduzieren. Zur Kompensation der bestehenden Benachteiligung von Frauen haben einige Bundesländer ihre Beamtengesetze durch eine sog. Quotenregelung ergänzt. Diese sieht vor, daß Frauen bei gleicher Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung bei Einstellung bzw. Beförderung in Bereichen, in denen Frauen unterrepräsentiert sind, gegenüber männlichen Bewerbern bevorzugt werden, bis ihr Anteil an der jeweiligen Position auf 50 % angewachsen ist. 8 1 0 Die Vereinbarkeit der Vorschriften mit § 8 BRRG und den Art. 33 Abs. 2 und 3 Abs. 2 und

(SaarlLTDrs., 61. Sitzg. vom 2. 3. 1994, S. 3390). Zu umständlich auch die von Herdegen, VSSR 1992,245 (259) vorgeschlagene Formulierung: ,£>ie Ungleichbehandlung wegen einer Behinderung ist nur dann zulässig, wenn sie die soziale Integration fördert, dem Ausgleich von Nachteilen dient oder sich auf sachliche gebotene Fähigkeiten bezieht." 810 Vergi.: § 8 BerlinAntidiskriminierungsG vom 31. 12. 1990 (BerlinGVBl. 1991, S. 8); § 4 BremGleichstellG vom 20. 11. 1990 (GBl. S. 433); HambGleichstellungsG vom 19. 3. 1991 (GVB1., S. 75); NRWFrauenförderungsG vom 31. 10. 1989 (NRWGVB1., S. 567); § 9 SaarlFrauenförderungsG vom 10. 5. 1989 (SaarlABl., S. 977).

C. Staatszielbestimmungen und Gndrechte

283

3 GG ist heftig umstritten 811 und liegt aufgrund erneuter Richtervorlagen dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vor. 8 1 2 aaa) Situation nach dem Grundgesetz Auf Vorschlag der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundesrat und Bundestag 813 hat der Bundestag den in Art. 31 EinigungsV enthaltenen Auftrag an den Bundesgesetzgeber, die Gesetzgebung zur Gleichberechtigung zwischen Männern und Frauen weiter zu entwickeln, aufgegriffen. Am 6.9.1994 wurde die Ergänzung des grundgesetzlichen Gleichheitspostulats um die Staatszielbestimmung, die tatsächliche Gleichberechtigung von Frauen und Männern zu fördern und auf die Beseitigung bestehender Nachteile hinzuwirken, beschlossen.814 Weiterhin umstritten ist jedoch die Interpretation der neuen grundgesetzlichen Gleichstellungsklausel, insbesondere die Frage, ob Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG n.F. als Ermächtigung für Quotenregelungen anzusehen ist. 8 1 5

bbb) Staatszielbestimmungen in den Landesverfassungen In den kürzlich generalüberholten Verfassungen von Berlin, Niedersachsen und Schleswig-Holstein sowie in den Verfassungen aller neuen Bundesländer hat sich die Diskussion um eine Fortentwicklung des Grundgesetzes schon lange vor der Grundgesetzänderung konstruktiv niedergeschlagen: Überwiegend wird die Pflicht der Länder konstituiert, die Gleichstellung von Frau und Mann durch

811

Unter Rückgriff auf die Nachtarbeitsentscheidung des 1. Senats des BVerfG (DVB1. 1992, 364 (366)) mehrt sich inzwischen die Zahl derjenigen, die bei Gleichwertigkeit zwischen männlichen und weiblichen Konkurrenten die Quotierung prinzipiell für zulässig erachten: BAG, ArbuR 1993,251; LAG Bremen, Der PersR 1992,529; ArbG Dortmund, Der PersR 1993, 282; Battis/Schulte-Trux/Weber, DVB1. 1991, 1165; Bumke, Der Staat 1993, 117 (124 ff); Schlachter, Wege zur Gleichberechtigung, S. 82; Düwell, Der PersR 1993,251; Huster, AöR 1993,109; a.A.: OVG Münster, NVwZ 1881, 501. 8,2

VG Münster - 4 Κ 464/91, VG Arnsberg - 2 Κ 1447/92.

813

Hierzu: (Fn. 96 S. 46), S. 49 ff.

814

BTDrs. 12/8423 vom 2. 9. 1994, S. 4.

815

Hierzu: Abschlußbericht der GVK (Fn. 96 S. 46), BTDrs. 12/6000 vom 5. 11. 1993, S. 50 f; Incesu, Kriü 1992,475 (488); verneinend: Brohm, JZ 1994, 213 (220).

284

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

wirksame oder geeignete Maßnahmen voranzutreiben. 816 Mit der Verwendung des Begriffs Gleichstellung wollten die Gesetzgeber verdeutlichen, daß die Wirklichkeit hinter der Rechtslage des Grundgesetzes zurückbleibt. 817 Nur Art. 3 Abs. 2 S. 3 NdsV „fällt aus dem Rahmen", indem lediglich die Verwirklichung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern als Aufgabe des Landes, der Gemeinden und Landkreise festgeschrieben und auf das Ziel der tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter verzichtet wird. 8 1 8 Allerdings ist auch der niedersächsischen Staatszielbestimmung zu entnehmen, daß das abwehrrechtliche Gleichberechtigungsgebot letztlich auf tatsächliche Verwirklichung angelegt ist. 8 1 9 Den weitestgehendsten Anwendungsbereich formuliert die brandenburgische Bestimmung. Während sich die Staatsaufgabe nach der thüringer Landesverfassung auf alle Bereiche des öffentlichen Lebens und nach der sachsenanhaltinischen Vorschrift auf alle gesellschaftlichen Bereiche bezieht, 820 werden in Brandenburg die Bereiche „öffentliches Leben, Beruf, Bildung und Ausbildung, Familie sowie soziale Sicherheit" einzeln aufgezählt. Allerdings wird mangels Zugriffsmöglichkeit des Staates für den Bereich der Beziehungen der Familienmitglieder untereinander die Erweiterung der brandenburgischen Vorschrift um den Bereich „Familie" allenfalls als Appell an die Familien selbst zu werten sein. Einen mit Rücksicht auf die umstrittene Auslegung des Art. 3 Abs. 2 S. 2 n.F. GG sowie des Grundsatzes der freien, gleichen und geheimen Wahl problematischen Passus enthält Art. 6 S. 2 SchlHolV. Während die übrigen Landesverfassungen zur Durchsetzung der Staatszielbestimmung keine näheren Vorgaben 816 Art. 3 S. 2 BerlinV; Art. 13 MeVoV; Art. 8 SächsV; Art. 34 SaAnhV; Art. 6 SchlHolV; Art. 2 Abs. 2 S. 2 ThürV; verg. auch den Vorschlag der Enquêtekommission »Parlamentsreform" Hamburg (Fn. 12 S. 25), S. 144 f, den von der saarländischen SPD-Fraktion eingebrachteii Gesetzentwurf zur Ergänzung des Art. 12 um einen neuen Abs. 2 (SaarlLTDrs. 10/1667 vom 16. 11.1993), der nach der ersten Lesung im Landtag dem Ausschuß für Verfassungs-und Rechtsfragen unter Hinzuziehung des Unterausschusses „Frauen" überwiesen wurde (SaarlLTDrs., 57. Sitzg. vom 24. 11. 1993, S. 3127) sowie die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 29 ff. 817

Vergi, nur: Abschlußbericht der MeVoVerfKomm. (MeVoLTDrs. 1/3100, S. 103).

818

Die Formulierung ist Ergebnis eines Kompromisses der CDU-Fraktion, die auf eine besondere Vorschrift zur Gleichstellung der Geschlechter ganz verzichten wollte und den Koaltionsfraktionen, die eine eigene Staatszielbestimmung hierzu vorsahen; vergi, den Bericht des NdsSonderausschusses (Fn. 9 S. 25), S. 4. 8,9 820

So auch: Berlit, NVwZ 1994,11 (14).

Die Gleichstellungsklauseln der übrigen Verfassungen verzichten auf die Formulierung des Anwendungsbereichs.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

285

machen, beinhaltet die schleswig-holsteinische Regelung einen konkreten Handlungsauftrag dahingehend, daß bei der Zusammensetzung kollegialer öffentlichrechtlicher Beschluß- und Beratungsorgane darauf hinzuwirken ist, daß Frauen zu gleichen Anteilen wie Männer vertreten sind. Zwar enthält die Vorschrift nicht explizit die Verpflichtung zum Erlaß einer Quotenregelung. In der Praxis kann die hälftige Vertretung von Frauen jedoch nicht anders als mit Hilfe von Frauenquoten bei der Einstellung erreicht werden. 821 Die Vereinbarkeit dieser Regelung mit dem Grundgesetz hängt von der erwähnten, noch offenstehenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ab. 8 2 2 Diesen Bedenken begegnet die wesentlich abgeschwächtere, auf den Vorschlag des Beraters v. Mutius zurückgehende Formulierung der mecklenburgvorpommerischen Verfassung nicht. 8 2 3 Hiernach wird die Aufgabe der Förderung der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern insbesondere auf die Besetzung von öffentlich-rechtlichen Beratungs- und Beschlußorganen bezogen, ohne daß weitergehend gefordert wird, daß Frauen und Männer zu gleichen Anteilen vertreten sein müssen. Für die in Niedersachsen von SPD und Grünen vorgeschlagene Kompensationsklausel, nach der zur Förderung von Frauen und zum Ausgleich tatsächlich bestehender Ungleichheit eine vorübergehende rechtliche Bevorzugung von Frauen zulässig ist, konnte sich kein Verfassungsgeber entschließen. Das Schicksal einer solchen Kompensationsklausel wäre ohnehin von der bislang vom Bundesverfassungsgericht noch nicht entschiedenen Frage abhängig gewesen, ob einer positiven Privilegierung von Frauen nicht das Verbot umgekehrter Diskriminierung der Männer im Wege gestanden hätte. 824 ccc) Änderungen der Verfassungssprache Eine interessante terminologische Innovation enthalten die Gleichheitsgrundrechte der genannten Bundesländer. Sie tauschen die im Grundgesetz festgelegte Reihenfolge um, indem sie Frauen und Männer für gleichberechtigt erklären; 825 auch die Staatszielbestimmungen nennen die Frauen an erster Stelle. Von dieser 821

Dies übersieht: Röhn, NJW 1990, 2782 (2784), der dieser Regelung jedoch auch kritisch gegenübersteht. 822

Siehe (Fn.812S. 283).

823

A.A.: Kanther, Landesverfassungen, S. 170 f.

824

Dies übersieht: Bachmann, RuP 1993,128(129); vergi, auch: Huber, ThürVBl. 1993, B4 (B7). 825

Art. 12 Abs. 3 S. 1 BrandV; Art. 18 Abs. 2 SächsV; Art. 7 Abs. 2 SaAnhV; Art. 2 Abs. 2 S. 1 ThürV. Vergi, auch die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 28 f.

286

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

landesverfassungsrechtlichen Novellierung hat sich offenbar der Grundgesetzgeber in der neu aufgenommenen Staatszielbestimmung zur tatsächlichen Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern leiten lassen. Derartige Sprachfeinheiten tragen unzweifelhaft nicht unmittelbar zur Gleichberechtigung der Geschlechter bei, signalisieren jedoch einen staatlichen Neuanfang in bezug auf die Frauenpolitik. Verfassungspolitisches Neuland in diesem Zusammenhang betreten auch die Landesverfassungen von Niedersachsen und Schleswig-Holstein: Zur Konkretisierung der Staatszielbestimmungen wählen sie durchgehend eine geschlechtsneutrale Funktionsbezeichnung. Die bisherige Bezeichnung »Abgeordneter" im Verfassungstext wurde beispielsweise durch die neutrale Bezeichnung „Mitglied des Landtags" ersetzt. Soweit es an neutralen Personenbezeichnungen mangelte, ließ sich bei konsequenter Anwendung der geschlechtsneutralen Rechtssprache die additive Bezeichnung beider Geschlechter häufig nicht vermeiden — eine Regelung, die die Lesbarkeit und Verständlichkeit der Verfassungstexte allerdings erheblich erschwert. 826 Hier sei lediglich verwiesen auf Art. 27 Abs. 2 SchlHolV: „Endet das Amt der Ministerpräsidentin oder des Ministerpräsidenten, so sind sie oder er und mit ihr oder ihm die anderen Mitglieder der Landesregierung verpflichtet, die Geschäfte bis zum Amtsantritt der Nachfolgerinnen oder der Nachfolger weiterzuführen." Gelungener erscheinen dagegen die Art. 79 MeVoV und Art. 100 SaAnhV. Hiernach wird generell festgelegt, daß die Personen- und Funktionsbezeichnungen jeweils in männlicher und weiblicher Form gelten sollen. Den Amtsinhabern ist dadurch die dem Geschlecht entsprechende Präzisierung der Amtsstellung natürlich nicht verwehrt. Zwar ist das grammatische Geschlecht ohnehin nicht geeignet, über das natürliche Geschlecht einer Person Auskunft zu geben, so daß die ausschließlich maskulinen Personen- und Funktionsbezeichnungen in der Rechtssprache eigentlich

826

Kritisch daher: Deter, ZRP 1993,22 (25,28); Abg. Höppner, CDU, 31. SaAnhVerfASitzg. vom 9. 4. 1992, S. 245; Abg. Kley, F.D.P., ebd., S. 304; Mahnke, SaAnhV-Komm., Anm. zu Art. 100; Reich, SaAnhV-Komm., Art. 100 Rz. 1; Röhn, NJW 1990, 2782 (2784); wohl auch: Dahnke, in: Stem, Wiedervereinigung III, S. 119 (135); positiv dagegen: Abg. Tschiche, Bündnis 90/Die Grünen, 31. SaAnhVerfASitzg. vom 9. 4. 1992, S. 259. Vergi, hierzu auch die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission, die einschränkend geschlechtsneutrale Bezeichnungen empfiehlt, sofern diese die Lesbarkeit nicht beeinträchtigen (Fn. 13 S. 26), S. 32. Als eher kurioser denn sachlicher Beitrag zur Gleichstellung der Geschlechter ist das vom SaAnhLandtag verabschiedete Ausführungesetz über die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR vom 24. 6. 1993 zu werten, das ausschließlich weibliche Amtsbezeichnungen verwendet.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

287

keine diskriminierenden Anklänge haben. Da sie aber von einem nicht unerheblichen Teil der Bevölkerung so empfunden werden, kommt dem neuen Sprachgebrauch der Verfassungen zweifellos eine gewisse Signal- und Appellfunktion zu.

ff)

Schutz nichtehelicher Lebensgemeinschaften

Das Grundgesetz und die meisten Landesverfassungen beschränken sich darauf, Ehe und Familie verfassungsrechtlich besonders zu privilegieren. Der Schutz von Ehe und Familie ist mehrdimensional angelegt, nämlich als Instituts- oder Einrichtungsgarantie und als verbindliche Wertentscheidung für das gesamte Ehe und Familie betreffende private und öffentliche Recht. 827 Zusätzlich wird für die in Ehe und Familie Lebenden hieraus ein Rechtsanspruch auf Schutzgewährung abgeleitet, der sich praktisch nicht nur als Verbot der Benachteiligung, sondern als Anspruch auf Förderung und bevorzugte Behandlung ausweist. Das Schutzgebot ist insofern dynamisch ausgerichtet, als es sich gegenüber gesellschaftlichen Veränderungen, insbesondere der Gleichberechtigung der Geschlechter und der Stellung des nichtehelichen Kindes, nicht neutral verhält. 828 Dagegen wird die zunehmend aufgeworfene Frage, ob und inwieweit auch die nichteheliche Lebensgemeinschaft unter den Schutzbereich der Ehe fällt, nach ganz überwiegender Auffassung negativ beantwortet, weil von den nichtverheirateten Paaren gerade das konstitutive Element der Ehe, die Rechtsverbindlichkeit, abgelehnt wird. 8 2 9 Auch wenn aus einer eheähnlichen Gemeinschaft Kinder hervorgegangen sind, fällt diese nicht unter den Schutzbereich der Familie. Geschützt wird nur die jeweilig nichteheliche Beziehung eines Elternteils zu einem K i n d . 8 3 0 Inzwischen ist aber die Ehe nicht mehr die einzige, von der Gesellschaft gebilligte Form menschlichen Zusammenlebens. Die von dem OLG Karlsruhe noch im Jahre 1954 für sittenwidrige befundenen nichtehelichen Lebensgemeinschaften 831 haben inzwischen einen hohen Grad sozialethischer Akzeptanz erlangt. Immer häufiger leben Personen zusammen, ohne eine Ehe 827

BVerfGE 6,55; BVerfGE 24,119 (135); 31,58 (67).

828

Hierzu: Steiger, VVDStRL 45 (1987), 55 (71 ff).

829

Frhr. v. Campenhausen, VVDStRL 45 (1987), 7 (17); Steiger, ebd., S. 55 (78 f); Zippelius, DÖV 1986,805 (808). 830

Vergi. Frhr. v. Campenhausen, VVDStRL 45 (1987), 7 (15 ff); Eyrich, ZRP 1990,139 (140); a.A.: v. Münch, ZRP 1988, 327. Zum Problem auch: Zippelius, DÖV 1986, 805 (810). 831

FamRZ 1955,117.

288

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

eingehen zu wollen oder zu können, 832 so daß sich der Druck verschärft, die gesetzlichen Regelungen dem sozialen Wandel anzupassen und die Institutsgarantie entsprechend zu ergänzen. 833 Auf Grundgesetzebene entschied sich die Gemeinsame Verfassungskommission von Bundesrat und Bundestag 834 aber gegen die Ausdehnung des Schutzbereichs des Art. 6 Abs. 1 GG auf andere auf Dauer angelegte Lebensgemeinschaften. aaa) Schutz auf Dauer angelegter Lebensgemeinschaften in Brandenburg Nach Art. 12 Abs. 2 BerlinV und Art. 26 Abs. 2 BrandV werden die Schutzbedürftigkeit anderer, auf Dauer angelegter Lebensgemeinschaften anerkannt. 835 Ähnliche Bestrebungen zeichnen sich im Saarland ab. Der von der dortigen SPDFraktion initiierte Antrag, 8 3 6 Art. 22 SaarlV um den Passus „Der persönliche Lebensbereich anderer auf Dauer angelegter Lebensgemeinschaften wird geachtet" zu ergänzen, ist nach der ersten Lesung im Landtag inzwischen dem Ausschuß für Verfassungs- und Rechtsfragen unter Hinzuziehung des Unterausschusses „Frauen" überwiesen worden. 837 Die Vorschriften werfen unter zwei Aspekten Probleme auf: Zunächst fehlt es an einer sicheren tatbestandlichen Abgrenzung des Kreises der verfassungsrechtlich begünstigten gegenüber übrigen Lebensgemeinschaften. 838 Zwar könnte die Definition des Tatbestandsmerkmals „Lebensgemeinschaft" der des Bundesverfassungsgerichts entlehnt werden. Hiernach ist eine schützenswerte Lebensgemeinschaft eine „Verantwortungs- und Einstehensgemeinschaft..., die auf Dauer angelegt ist, daneben keine weitere Lebensgemeinschaft gleicher Art zuläßt und sich durch innere Bindungen auszeichnet, die ein gegenseitiges Einstehen der Partner füreinander begründet, also über die Beziehungen in einer reinen Haushalts- und Wirtschaftsgemeinschaft hinausgeht". 839 832

Nach Schätzungen sind es 2,5 Millionen Menschen, die in nichtehelichen Lebensgemeinschaften zusammenleben: Abg. Ries, SPD (SaarlLTDrs., 57. Sitzg. am 24. 1. 1993, S. 3124). 833

Veigl. zu den Vorschlägen des Deutschen Juristinnenbundes: v. Münch, ZRP 1988, 327 ff; Stab, ZRP 1988,355 f; s. auch: Rux, ZParl. 1992,291 (297). 834

Vergi. (Fn. 96 S. 46).

835

Veigl. auch den Antrag der SächsLL/PDS (Abg. Kosel, SächsPlenProt. 1/46 vom 26. 5. 1992, S. 3095, das Sondervotum des Abg. Ott (F.D.P.), ebd., S. 3095 f. 836

SaarlLTDrs. 10/1667 vom 16. 11. 1993.

837

SaarlLTDrs. 57. Sitzg. vom 24. 11. 1993, S. 3127.

838

Deter, ZRP 1993,22 (28).

839

BVerfGE 87,234(264).

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

289

Aber auch die Definition des Bundesverfassungsgerichts ermöglicht keine zweifelsfreie Eingrenzung der neuen Verfassungsinstitution, weil sie keine Abgrenzungskriterien für die Dauerhaftigkeit einer Lebensgemeinschaft liefert, sondern diese schon voraussetzt. Für die Feststellung der von außen nicht erkennbaren Dauerhaftigkeit einer Beziehung muß also auf das höchst vage und daher fragwürdige subjektive Kriterium des Bindungswillens der Partner zurückgegriffen werden. Des weiteren stellt sich das Problem, ob mit der Anerkennung nichtehelicher Lebensgemeinschaften nicht der Wert von Ehe und Familie herabgesetzt und damit der grundgesetzlich garantierte Ehe- und Familienschutz relativiert wird. Der bundesverfassungsrechtlich festgeschriebene besondere Schutz der staatlichen Ordnung für Ehe und Familie schränkt die Gestaltungsmöglichkeiten des (Landes)Gesetzgebers insofern ein, als deren ausschließliche Privilegierung nicht unterlaufen werden darf. Von Bundesverfassungs wegen wird zwar kein Unwerturteil über anders geartete Lebensformen gefällt, aber dem Gebot der besonderen Förderung von Ehe und Familie i.S. des Art. 6 Abs. 1 GG ist als zwingende Kehrseite die staatliche Verpflichtung zu entnehmen, die Wahl anderer Lebensformen abweichend zu behandeln. Die grundgesetzlichen Anforderungen werden bereits dann vernachlässigt, wenn nichteheliche Lebensgemeinschaften Schutz und Förderung erhalten, soweit dadurch der besondere soziale Status von Ehe und Familie, denen nach dem Grundgesetz besondere soziale Ordnungsfunktionen zukommen, angetastet wird. 8 4 0 Diesem Gebot widerspricht aber die brandenburgische Wertentscheidung, die einerseits entgegen dem Wortlaut des Art 6 Abs. 1 GG Ehe und Familie nicht unter besonderen Schutz stellt, sondern lediglich eine einfache Schutz- und Förderpflicht statuiert und andererseits auch nichteheliche Lebensgemeinschaften anerkennt, letztlich also auf eine Gleichstellung der nichtehelichen Lebensgemeinschaft mit der Ehe hinausläuft. Das hieraus resultierende Gleichbehandlungsgebot kündigt aber den in Art. 6 Abs. 1 GG zum Ausdruck kommenden singulären Sonderstatus von Ehe und Familie als einziger von der Verfassung privilegierte und legitimierte Form der Lebensgemeinschaft von Mann und Frau auf und unterliegt daher der Rechtsfolge der Derogation nach Art. 31 GG. 8 4 1 840

Frhr. v. Campenhausen, VVDStRL 45 (1987), 7 (21); Dietlein, DtZ 1993,136 (140); Karpen, JuS 1987, 593 (597); Pirson, in: BK zum GG, Art. 3, Rz. 86; Zippelius, DÖV 1986, 805 (809); v. Münch, ZRP 1988, 327; a.A.: Rux, ZParl. 1992, 291 (297); ders., NJ 1992,147(148). 841 So auch: Deter, ZRP 1993, 22 (27); Dietlein, DtZ 1993, 136 (140 f); ders., Gnindrechte, S. 106 ff; kritisch auch: Badura, Die politische Meinung 1994, 57 (60); Abg. Blechinger, CDU, BrandPlenProt. 1/34, 1. Lesg., S. 2527; Abg. Geishardt, CDU, SaAnVerfAProt., Sitzg. vom 24. 4. 1992, S. 38; Abg. Schiemann, CDU, SächsVerfAProt., 6. Sitzg. vom 10. 1. 1992, S. 69; Vogelsang, DÖV 1991, 1045 (1050); Wolf, Verwal19 Stìens

290

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Gleiches muß für die in Berlin eingeführte Regelung gelten. 842 Zwar wird nach Art. 12 Abs. 1 BerlinV der besondere staatliche Schutz von Ehe und Familie normiert. Aber der Schutz vor Diskriminierung anderer Lebensgemeinschaften kann aus dem systematischen Zusammenhang der neuen Vorschrift heraus nur als Schutz vor Diskriminierung gegenüber ehelichen Lebensgemeinschaften verstanden werden. Der Anspruch anderer als ehelicher Lebensgemeinschaften auf Schutz vor Diskriminierung bedeutet aber nichts anderes, als ein Verbot der Ungleichbehandlung von außerehelichen mit ehelichen Lebensgemeinschaften. Umgekehrt tangiert die im Saarland eingebrachte Initiative die besonderen Schutz- und Förderpflichten des Staates zugunsten der Ehe und Familie nicht. Nach der hier vorgeschlagenen abgestuften Achtensklausel sollen künftig unter Beibehaltung der für Ehe und Familie geltenden besonderen Schutzpflichten andere auf Dauer angelegte Lebensgemeinschaften (nur) geachtet werden. bbb) Schutz und Förderpflichten für Erziehungs- und Pflegetätigkeiten in Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen Vorzugswürdig sind die Bestimmungen in den Verfassungen von Berlin, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen, die demjenigen einen Anspruch auf Schutz und Förderung zubilligen, der in häuslicher Gemeinschaft Kinder erzieht oder für andere sorgt, 843 da zur Abgrenzung der verfassungsrechtlich schutzwürdigen von sonstigen Personen nicht auf den unsicher zu handhabenden Begriff der „Lebensgemeinschaft" verwiesen, sondern an eine Tätigkeit und somit ein objektives Kriterium angeknüpft wird. Die Vorschriften verstoßen auch nicht gegen Art. 6 Abs. 1 GG, da sie den besonderen staatliche Schutz von Ehe und Familie unangetastet lassen. 844 Die Gegenüberstellung der besonderen staatlichen Schutzpflicht von Ehe und Familie 8 4 5 tungsrundschau 1994,117 (123); a.A.: Franke/Kneifel-Haverkamp, AöR 42 (1994), 111 (146 f); Sacksofsky, NVwZ 1993,235 (237). 842

I.E. auch: Randelzhofer/ScholzAVilke,ebd., S. 31.

843

Ait. 12 Abs. 5 BerlinV; Art. 22 Abs. 2 SächsV; Art. 24 Abs. 2 SaAnhV; Art. 17 Abs. 2 ThürV. Vergi, auch die Initiative der saarländischen SPD-Fraktion zur Ergänzung des Art. 23 S. 2 SaarlV (S. ??). Hierunter fallen auch die nichtehelichen Lebensgemeinschaften (Baumann-Hasse, in: Kunzmann/Haas/ders./Barlitz, SächsV-Komm., Art. 22, Rz. 9; Mahnke, SaAnhV-Komm., Art. 24, Rz. 3; Reich, SaAnhV-Komm., Art. 24, Rz. 2) und die Gruppe der Alleinerziehenden (vergi, auch: Art. 26 Abs. 1 S. 2 BrandV). Art. 24 Abs. 2 S. 2 SaAnhV enthält die zusätzliche, wohl als Relikt aus der staatlichen Kinderbetreuung zu DDR-Zeiten zu wertende Verpflichtung des Landes und der Kommunen, darauf hinzuwirken, daß für die Kinder angemessene Betreuungseinrichtungen zur Verfügung stehen. 844

Dietlein, DtZ 1993,136 (141).

845

Art. 22 Abs. 1 SächsV; Art. 24 Abs. 1 SaAnhV; Art. 17 Abs. 1 ThürV.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

291

mit der (einfachen) Förderungs- und Entlastungspflicht von Erziehungs- und Pflegegemeinschaften verdeutlicht, daß die Privilegierung der ehelichen gegenüber anderen Lebensgemeinschaften in Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen nicht in Frage steht. Zudem sind die Vorschriften deshalb nicht geeignet, Ehe und Familie als einzige von der Verfasssung legitimierte und privilegierte Form der Geschlechtergemeinschaft zu tangieren, weil nicht eine zur Ehe alternative Verfassungsinstitution, sondern bestimmte soziale Tätigkeiten geschützt und gefördert werden.

e) aa)

Gewährleistungen zum Umweltschutz Verfassungspolitischer Hintergrund

Während der primär vom Wiederaufbau geprägten Nachkriegszeit gab es praktisch kein öffentliches Umweltbewußtsein. Die Landesverfassungsgeber dieser Zeit beschränkten sich auf die Unterschutzstellung der Denkmäler der Kunst, Geschichte und Natur. 846 Art. 141 BayV, 8 4 7 der bereits 1946 ein Gebot über den „Erhalt und die Schonung des deutschen Waldes und der einheimischen Tier- und Pflanzenarten" und ein Recht auf „Genuß der Naturschönheiten und Erholung in der freien Natui" enthielt, war verfassungspolitisches Kuriosum jener Zeit. Erst seit Ende der sechziger Jahre weckten die aus der Industrie- und Wohlstandsgesellschaft erwachsenden bedrohlichen Umweltverschmutzungen das Interesse immer breiterer Bevölkerungsschichten am Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen. Mit dem Erwachen des allgemeinen Umweltbewußtseins wurde die Forderung nach rechtlicher Positivierung des Umweltschutzes laut. 8 4 8 Inzwischen ist die seit zwanzig Jahren währende Diskussion um die Frage, ob bzw. in welcher Form der Umweltschutz in verfassungsrechtliche Formen gegossen werden soll, ein „Evergreen" 849 auf staatsrechtlicher und politischer Plattform. Während Anfang der 70er Jahre auf Bundes- und Landesebene noch die

846 Deren singuläre Hervorhebung betrifft lediglich einen Teilbereich des allgemeinen Umweltschutzes und begründet keine staatliche Pflicht zu umfassender Umweltvorsorge: Henneke, Naturschutz, S. 105; Steiger, in: Salzwedel, Umweltrecht, S. 25 (27). 847

Hierzu eingehend: Yi, Staatszielbestimmung Umweltschutz in der BayV.

848

BMU/BMJ (Fn. 578 S. 225), Rz. 141.

849

Begriff geprägt von: Soell, NuR 1985,205.

292

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Einführung eines subjektiven Grundrechts auf menschenwürdige Umwelt diskutiert wurde, 850 verlagerten sich die Forderungen bald auf die objektiv-rechtliche Ebene hin zu verbindlichen Ziel vorgaben an die Staatsorgane. 851

bb)

Überblick

Der Bundesgesetzgeber hat nach einigen Anläufen 852 dem Umweltschutz verfassungsrechtlichen Rang eingeräumt. Nach Art. 20 a GG n.F. hat „der Staat auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung zu schützen". 853 Demgegenüber wurden die Texte ausnahmslos aller Landesverfassungen schon wesentlicher früher als das Grundgesetz den gesellschaftspolitischen Herausforderungen angepaßt und um den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen ergänzt. 854

850

Vergi, nur: Umweltprogramm der sozialliberalen Koalition vom 14.10.1971 (BTDrs. 6/2710, S. 9); Initiative der BaWü F.D.P.-DVP-Koalition vom 5. 7. 1972 (BaWüLTDrs. 6/115, S. 1 f). Vorsichtiger dagegen schon die Regierungserklärung des Bundeskanzlers Brandt vom 13. 1. 1973: BTProt. 7/7, S. 127 D; hierzu: Steiger, Mensch u. Umwelt, S. 12 f. 851

Initiative der SchlHol. SPD vom 16. 11. 1971 (LTDrs. 7/132); Initiative der BayReg. vom Dez. 1983 (SenatsDrs. 2/84); Empfehlung des bremischen Ausschusses für die Verankerung des Umweltschutzes in der BremV (BremLTDrs. 11/731 vom7.10.1986,S. 2); auf Bundesebene siehe: Vorschlag von Klein, in: FS für Weber, S. 643 f; Sachverständigenrat für Umweltfragen (Umweltgutachten 1978, Tz. 1945). Zur Kritik an einem Grundrecht auf Umweltschutz: Benda, UPR 1982, 241 (244); Kloepfer, DVB1. 1988, 305 (314); Rauschning, VVDStRL 38 (1980), 167 (178, Fn. 31); Soell, NuR 1985,205 (209 ff); a.A.: Steiger, Mensch u. Umwelt, S. 73 f. 852 Der 1983 von der vom BMI und BMJ eingesetzten Kommission (Fn. 578 S. 225) empfohlenen Aufnahme eines Staatsziels „Umweltschutz" ist der verfassungsändernde Gesetzgeber nicht gefolgt. Auch die im Juli 1987 vom Bundesrat eingebrachte Gesetzesinitiative fand nicht die erforderlichen Mehrheiten. Im September 1990 ist abermals der Versuch gescheitert, das Staatsziel Umweltschutz in das Grundgesetz aufzunehmen. 853 BTDrs. 12/8423, S. 4. Vergi, auch den von der GVK (Fn. 96 S. 46) vorgeschlagenen Art. 20 a GG ( BTDrs. 12/6000, S. 65 ff). 854

ÄGBaWüV vom 10. 3. 1976 (GVB1. S. 98); ÄGBayV vom 20. 6. 1984 (GVB1. S. 223); ÄGSaarlV vom 25. 1. 1985 (Abi. S. 105); ÄGNRWV vom 19. 3.1985 (GV S. 255); ÄGRhPfV vom 19.11.1985 (GVB1. S. 260); ÄGHambV vom 27.6.1986 (GVB1. S. 167); ÄGBremV vom 9. 12. 1986 (GBl. S. 283); ÄGBerlinV vom 3. 9. 1990 (GVB1. S. 1877);

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

293

Insbesondere die jüngsten Verfassungen haben durchgehend eine stark ökologische Ausrichtung erfahren. Sie widmen sich dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen nicht nur in Staatszielbestimmungen und hierzu ergangenen Annexbestimmungen, sondern auch in ihren Präambeln, Staatsfundamentalnormen und Bildungszielen. Zusätzlich tendieren die neuen Landesverfassungen dazu, den Umweltschutz auch subjektiven Ausprägungen zugänglich zu machen. Von den älteren Landesverfassungen weist nur noch die des Freistaates Bayern ein ähnlich breites Spektrum von Vorschriften ökologischer Ausprägung auf.

cc)

Staatszielbestimmung Umweltschutz

Mit kurzen verfassungsrechtlichen Regelungen zum Umweltschutz begnügen sich Baden-Württemberg, Berlin, Hamburg, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz 855 und Schleswig-Holstein. 8 5 6 Die natürlichen Lebensgrundlagen werden schlicht dem Schutz des Landes anvertraut. Im Gegensatz hierzu stehen die sehr ausführlichen Bestimmungen der Verfassungen Bayerns, Bremens, des Saarlandes und aller neuen Bundesländer, insbesondere Brandenburgs. 857 Überwiegend wird die Unterschutzstellung der natürlichen Lebensgrundlagen konkretisiert durch beispielhafte Aufzählung der Naturgüter, ein an die staatliche Gemeinschaft gerichtetes Gebot, mit diesen sparsam umzugehen sowie durch die Inpflichtnahme des Landes, der Gemeinden und Körperschaften des öffentlichen Rechts, eingetretene Schäden des Naturhaushalts im Rahmen des Möglichen zu beseitigen oder auszugleichen. Einige Landesverfassungen heben den landesspezifischen Charakter des Umweltschutzes durch ein spezielles Gebot, die (heimische) Landschaft 858 zu pflegen und zu schützen, hervor; Bayern und Mecklenburg-Vorpommern gewährleisten freien Zugang zu ihnen. In einigen Landesverfassungen findet sich ein besonderer Achtungsanspruch für Tiere und teilweise auch für Pflanzen. Im folgenden seien besondere Probleme bei der Regelungsausgestaltung der Staatszielbestimmungen herausgegriffen: ÄGSchlHolV vom 13. 6. 1990 (GVOB1. S. 391); ÄGHessV vom 20. 3. 1991 (GVB1. S.

101). 855

Vergi, aber die Empfehlung der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission (Fn. 13 S. 26), S. 42 ff. 856

Art. 86 BaWüV; Art. 31 BerlinV; Präambel HambV; Art. 26a HessV; Art. 29a NRWV; Art. 69 RhPfV; Art. 7 SchlHolV. 857

Art. 141 BayV; Art. 39 BrandV; Art. 1 la BremV; Art. 12 MeVoV; Ait. 10 SächsV; Art. 35 SaAnhV; Ait. 31 ThürV; Art. 59a SaarlV. 858

In Mecklenburg-Vorpommern wird z.B. die Küste mit ihren Haff- und Boddengewässern erwähnt.

294

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen aaa) Gesetzesvorbehalt

In Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, dem Saarland und Sachsen-Anhalt wird die Unterschutzstellung der natürlichen Lebensgrundlagen unter den Vorbehalt des Gesetzgebers gestellt. Eigenständige Bedeutung kommt dem Gesetzesvorbehalt allerdings nur dann zu, wenn hierdurch ausschließlich der Gesetzgeber zur Verwirklichung des Staatsziels Umweltschutz in die Pflicht genommen werden soll. Da Staatszielbestimmungen aber naturgemäß die gesamte Staatsgewalt binden, erweist sich eine alleinige Ausrichtung der Staatszielbestimmung „Umweltschutz^' auf den Gesetzgeber nicht nur als systemwidrig, sondern auch als ungeeignet, die Verlagerung von Handlungskompetenzen auf die Ebene der Exekutive und Judikative zu verhindern. Vielmehr ist der Gesetzgeber durch den kodifizierten Gehalt der Staatszielbestimmungen ohnehin zur einfachgesetzlichen Konkretisierung aufgefordert, so daß der Gesetzgebungsvorbehalt nicht zu Unrecht als „normative Tautologie" bezeichnet wird. 8 5 9 bbb) Vorrangnormierung In Berlin, Hamburg, dem Saarland und Schleswig-Holstein steht der Umweltschutz unter dem „besonderen" Schutz des Landes. In Bayern und Bremen wird der Schutz der Umweltmedien als „vorrangige", im Saarland als „erstrangige Aufgabe" qualifiziert. Der Auslegung als pauschaler Vorrang ökologischer Belange 860 widerspricht das allgemeine Abwägungsprinzip, das in jedem Einzelfall eine Entscheidung nach dem Grundsatz des schonendsten Ausgleichs und praktischer Konkordanz erfordert. Daher wird dem Umweltschutz im Rahmen der Abwägungsentscheidung zwar eine herausragende Bedeutung in Form einer „wertentscheidenden Grundsatznorm" zugewiesen, aber eine Rangabstufung im Sinne eines besonderen Schutzes gegenüber anderen wichtigen Staatszielen oder Grundrechten abgelehnt. 861 In der bayerischen und bremischen Fassung, die den Umweltschutz „auch" zu den vorrangigen staatlichen Aufgaben erklären, kommt der Verzicht auf eine Rangfolgenangabe explizit zum Ausdruck. 859

Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, S. 52; veigl. auch: Incesu, KritJ 1992, 475; Sommermann, DVB1. 1991,34 (35); BMU/BMJ (Fn. 578 S. 225), S. 21 ; a.A.: Rommelfanger, ThürVBl. 1993,173(179). 860 861

So noch der Gesetzesentwurf der bayerischen SPD (BayLTDrs. 10/2725).

Gesetzesbegründung zur Einführung von Art. 7 SchlHolV (SchlHolLTDrs. 12/620 vom 28. 11. 1989), S. 37); Ausschuß Bremens (Fn. 180 S. 88), S. 3; vergi, auch: Henneke, Naturschutz, S. 101; Hofmann, JZ 1988, 265 (276); Soell, WiVerw 1986, 205 (209); a.A.: Meder, BayV-Komm., Art. 141, Rz. lc.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

295

Im Ergebnis werden damit die praktischen Unterschiede zwischen Zielbestimmungen zum Umweltschutz mit Vorrangnormierung und solchen, die auf sie verzichten, kaum sichtbar sein. ccc) Abwägungsklausel Bei der nordrhein-westfälischen Abwägungsklausel 862 handelt es sich um überflüssiges Regelwerk. Bereits aus den Grundsätzen der Einheit der Verfassung und der praktischen Konkordanz ergibt sich, daß im Falle der Kollision einer Verfassungsbestimmung mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen eine Abwägung zwischen den verschiedenen Belangen verfassungsimmanent ist. Eine weitergehende Bedeutung der Abwägungsklausel, etwa in dem Sinne, daß auch einfachgesetzliche Belange mit in die Abwägungsentscheidung einfließen sollen, würde den Staat von verfassungsrechtlichen Wertprinzipien entbinden und ist daher abzulehnen. 863 ddd) Anthropozentrischer und ökozentrischer Ansatz Kontrovers diskutiert wird, ob zur Bewältigung der Umweltprobleme von der tradierten anthropozentrischen E t h i k 8 6 4 zu einer ressourcenökonomischen, ökologischen Sichtweise übergegangen werden muß. 8 6 5 Während der ökologisch orientierte Umweltschutz stärker auf die Natur als Selbstzweck gerichtet ist, stellen die Verfechter des anthropozentrischen Ansatzes den Menschen in den Mittelpunkt der Sorge um die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen. Diese in der Diskussion stehenden unterschiedlichen Ansätze spiegeln sich in den Zielbestimmungen der Landesverfassungen zum Umweltschutz wider: Hessen, Rheinland-Pfalz und Thüringen verschreiben sich durch den Hinweis auf die „natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen 866 " explizit einem anthropozentrischen Ansatz. Auch die in Bayern und Sachsen gewählte Formulierung „in Verantwortung für die künftigen Generationen" legt eine anthropozentrische Sichtweise nahe, da sie nur menschliche Nachfahren im Blick haben kann. 8 6 7 862

Der Verfassungsgeber wollte hiermit den „unverzichtbaren Abwägungsprozeß zwischen Umweltschutz und entgegenstehenden privaten, insbesondere wirtschaftlichen sowie öffentlichen Interessen in der Verfassung verdeutlichen" (NRWLTDrs. 9/4121, S. 15). 863

Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, S. 52; Kloepfer, DVB1.1988,305 (314); Murswiek, ZRP 1988,14(17 f). 864

So: Isensee, StenBer. der 2. öffentlichen Anhörung der GVK (Fn. 96 S. 46) vom 16. 6. 1992, S. 56; Scholz, ZfA 1991,638 (689); Sterzel, KritJ 1992,19 (21). 865

Eigenrechte der Natur: Bosselmann, KritJ 1986,1 ff.

866

Hervorhebung von der Verf.

867

Meyer-Teschendorff, ZRP 1994,73 (77).

2 9 6 D r i t t e s Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen Demgegenüber läßt der Wortlaut der übrigen Bestimmungen darauf schließen, daß sich hier verfassungsgesetzlich nicht auf einen anthropozentrischen Ansatz festgelegt wurde. 868 Sie beziehen sich nicht lediglich auf die (menschlichen) Generationen, sondern umfassend auf die „natürlichen Lebensgrundlagen", die „natürlichen Grundlagen des Lebens" oder die „Natur (und) Umwelt ... als Grundlage (des) Lebens". Beide Nuancierungen sind mit den Grundprinzipien unserer Rechtsordnung vereinbar. Denn einerseits muß auch ein ökozentrischer Umweltschutz mit den Interessen und Belangen des Menschen untrennbar verknüpft werden, da Maßstab aller landesverfassungsrechtlichen Wertentscheidungen, auch im Lichte des Art. 1 GG, vornehmlich der Mensch ist. 8 6 9 Andererseits ist ein umfassender Ressourcen- und Ökosystemschutz auch Schutzauftrag einer anthropozentrischen Rechtsordnung, weil der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen nicht erst mit einer unmittelbaren Gefährdung menschlicher Rechtsgüter beginnt, sondern eine intakte Natur unerläßliche Bedingung menschlichen Lebens ist. 8 7 0

dd)

Verfassungsrechtliche Annexbestimmungen zur Staatszielbestimmung Umweltschutz aaa) Abfallimportverbot

Nach Art. 39 Abs. 6 BrandV ist die Entsorgung von Abfällen, die nicht im Gebiet des Landes entstanden sind, unter Berücksichtigung der Besonderheiten Berlins nur in Ausnahmefällen zulässig und auszuschließen, sofern sie nach ihrer Beschaffenheit in besonderem Maße gesundheits- oder umweltgefährdend sind. Zwar erscheint die Abschottung gegenüber Abfällen aus anderen Bundesländern angesichts der in der Bevölkerung als erhebliche Belastung angesehenen Abfallentsorgungsanlagen als ein sich am Wohl der Landesbevölkerung orientierendes Ziel. Allerdings hat die Vorschrift in ihrer aktuellen Formulierung bundesrechtlich keinen Bestand: Ein generelles landesrechtliches Abfallimportverbot unabhängig von einem für verbindlich erklärten Entsorgungsplan steht im

868

Für Art. 7 SchlHolV: SchlHolLTDrs. 12/620 vom 28. 11. 1989), S. 36; für Art. 39 BrandV: Fischer, Staatszielbestimmungen, S. 104; Wedemeyer, in: Starck/Stern, Wiedervereinigung III, S. 41 ; anders die Auslegung des Art. 86 BaWüV: Braun, BaWüV-Komm., Art. 86, Rz. 8; Peters/Schlabach, VB1BW 1986,46. 869 870

Kloepfer, DVB1. 1988,305 (313); Rommelfanger, ThürVBl. 1993,173 (179).

Kahl, ZRP 1991,9 (11); Schmidt-Jortzing, StenBer. der 2. öffentlichen Anhörung der GVK (Fn. 96 S. 46) vom 16. 6. 1992, S. 59.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

297

Widerspruch zu den abschließenden §§ 6,12 und 13 AbfG. 8 7 1 Hiernach sind landesrechtliche Genehmigungsvorbehalte nur in Ausnahmefällen zulässig, wenn aufgrund von Kapazitätsengpässen das Plangefiige nachhaltig gestört werden kann. bbb) Stationierung von A-B-C-Waffen Auch die in Art. 39 Abs. 9 BrandV aufgenommene Aussage zur Stationierung von A-B-C-Waffen hat Diskussionen hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit Bundesrecht ausgelöst. 872 Hiernach soll das Land darauf hinwirken, daß atomare, biologische oder chemische Waffen in dem Landesgebiet weder entwickelt, noch hergestellt oder gelagert werden. Mangels kompetenzieller Zuständigkeit des Landes für die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik ist die Vorschrift jedenfalls nicht geeignet, praktische Wirkung zu entfalten; sie erschöpft sich in bloßer politischer Programmatik. ccc) Umweltverträglichkeitsprüfung Gleiches muß für die in Art. 39 Abs. 5 S. 2 BrandV manifestierte Umweltverträglichkeitsprüfung gelten, da nicht ersichtlich ist, inwiefern sie inhaltlich über die Vorschrift des § 3 UVPG hinausreichen könnte. Auch ihr ist daher lediglich deklaratorische Funktion zuzumessen. ddd) Umweltdokumentationspflicht Die in Art. 39 Abs. 7 S. 1, 1. HS BrandV manifestierte Umweltdokumentationspflicht ist aus bundesstaatlicher Perspektive nicht zu beanstanden. Hiernach werden das Land, die Gemeinden und Gemeindeverbände verpflichtet, Informationen über gegenwärtige und zu erwartende Belastungen der natürlichen Umwelt zu erheben und zu dokumentieren. Zwar besteht nach den §§ 44, 46 BImSchG bereits die Pflicht von nach Landesrecht zuständigen Behörden, in festgesetzten Untersuchungsgebieten Art und Umfang bestimmter Luftverunreinigungen, die schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufen können, festzustellen und zu untersuchen sowie ein Emissionkataster aufzustellen. Dem Landesgesetzgeber bleibt es aber ungenommen, die Dokumentationspflicht auf andere Umweltschäden als Luftverunreinigungen auszudehnen. 871

VGH Kassel, UPR 1987, 197 (198 f); Hösel/v. Lersner, AbfG-Komm., § 6, Rz. 17; Jarass, DVB1. 1991, 7 (11); Kanther, Landesverfassungen, S. 189; Schweriner, in: Kunig/Philip/ders./Verstey 1, AbfG-Komm., § 6, Rz. 47. 872 Einen Verstoß gegen Bundesrecht nehmen an: Merten, DÖV 1993,368 (375); Sachs, LKV 1993, 241 (247); Scholz, in: Rüttgers/Oswald, Zukunft des GG, S. 19; Wolf, Verwaltungsrundschau 1994,117 (123); a.A.: Sacksowsky, NVwZ 1993,235 (238). Die Wirkkraft in der Praxis bezweifelnd: Franke/Kneifel-Haverkamp, AöR 42 (1994), 111 (144); kritisch auch: Häberle, ebd., S. 174.

298

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen eee) Beteiligungs- und Klagerechte der Naturschutzverbände

Nach Art. 39 Abs. 8 BrandV und 10 Abs. 2 SächsV 873 hat die ökologische Staatszielbestimmung durch die Beteiligungs- und Klagerechte der Naturschutzverbände eine weitgehende normative Konkretisierung erfahren. Während nach beiden Verfassungen das Mitwirkungsrecht von Naturschutzverbänden bereits durch die Verfassung selbst begründet wird, ist die Einführung der Verbandsklage in Sachsen als bindender Gesetzgebungsauftrag formuliert. 874 In Brandenburg wird sie schlicht für zulässig erklärt. In den übrigen neuen Bundesländern stimmten die Befürworter derartiger Beteiligungsrechte dem Verzicht auf eine verfassungsrechtliche Normierung nur im Hinblick auf entsprechende einfachgesetzlich zu erfolgende Gewährleistungen zu. 8 7 5 Die Einräumung der altruistischen Verbandsklage hat einen zukunftsweisenden Charakter hinsichtlich der Gewährung effektiven Umweltschutzes: Bislang können umweltschutzrechtliche Belange im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur beschränkt eingeklagt werden, da eine Gefährdung der Umwelt nur in den seltensten Fällen zugleich auch eine individuelle Betroffenheit nach sich zieht. Die Einräumung der Klagebefugnis für Verbände auch in Fällen, in denen sie über die Wahrnehmung ihrer subjektiven Rechte nach der allgemeinen Rechtsweggarantie hinaus als Sachwalter öffentlicher Interessen Gesetzesverstöße im Bereich des Umweltrechts geltendmachen, bedeutet daher eine erhebliche Ausweitung der Klagemöglichkeiten. Bedeutung hat dies in verstärktem Maße in den neuen Bundesländern, in denen Umweltverbänden aufgrund der verbreiteten Unerfahrenheit in Rechtsund Verwaltungsfragen die Funktion einer kontrollierenden und korrigierenden Instanz zukommt. 876

873

Vergi, auch den von der Enquêtekommission Berlin (hierzu: Fn. 11 S. 25) vorgeschlagenen Art. 21a BerlinV, der aber nicht in die neue BerlinV übernommen wurde. 874

Kritisch zu der Ausformung des Art. 10 Abs. 22 SächsV im SächsNatSchG: Kunzmann, in: ders./Haas/Baumann-Hasske/Barlitz, SächsV-Komm., Art. 10, Rz. 12. Bleibt die einfachgesetzliche Regelung hinter dem Verfassungsrecht zurück, werden die Verbände sich unmittelbar auf Art. 10 Abs. 2 SächsV stützen können: Degenhart, LKV 1993, 33 (35). 875

Vergi, nur: Protokollnotiz der MeVo-SPD-Fraktion (MeVoLTDrs. 1/3100 vom 7. 5. 1993, S. 102). 876

Die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen in Sachsen machte ihre Zustimmung zur Verfassung von der Einführung der Verbandsklage abhängig, Abg. Geber, Bündnis 90/Grüne, SächsPlenProt. 1/46 vom 25. 5. 1992, S. 3051. Kritisch dagegen: Heinz, NuR 1994, 1 (6 f).

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

299

fff) Vorrang des Menschen vor Technik und Maschine Im Kontext mit der neu eingefügten Staatszielbestimmung zum Umweltschutz in Art. I I a BremV steht das in Art. 12 BremV enthaltene Prinzip des Vorrangs des Menschen vor Technik und Maschine. Während die Vorschrift bei Verfassungserlaß primär auf die Arbeitswelt zugeschnitten war, erhielt sie infolge der grundlegenden Situationsveränderung auch eine umweltschutzrechtliche Dimension. Bislang weitgehend unerkannt ist, daß sich arbeitsmarkt- und umweltpolitische Interessen nicht immer widersprechen müssen, sondern beispielsweise der Bereich der technischen Arbeitssicherheit sogar Teil des dem Umweltschutz zugehörigen Handlungsfeldes ist. Mit der Rückführung beider Interessen auf eine einheitliche verfassungsrechtliche Wertentscheidung setzt die bremische Verfassung nicht nur einen eigenen Akzent, sondern gibt Impulse für mit den Zielen des Umweltschutzes korrespondierende arbeitsmarktpolitische Maßnahmen. 877

ee)

Staatsfundamentalnormen/Präambeln zum Umweltschutz

Mit den Staatszielbestimmungen zum Umweltschutz haben auch die Staatsfundamentalnormen und Präambeln der Landesverfassungen eine ökologische Ausrichtung erfahren. Niedersachsen trifft ausschließlich in der Staatsfundamentalnorm des Art. 1 Abs. 2 N d s V 8 7 8 und Hamburg in der Präambel die Aussage, dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen verpflichtet zu sein. Demgegenüber hat sich der Verfassungsgeber Bayerns zu einer neben der Staatszielbestimmung zum Umweltschutz geltenden zusätzlichen Absicherung in der Staatsfundamentalnorm entschieden (Art. 3 Abs. 2 BayV). In den neuen Ländern ist die staatliche Verpflichtung zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen darüber hinaus auch in den Präambeln verfassungsgesetzlich verankert. 879 Die Erweiterung der grundlegenden verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen zur Rechts-, Kultur- und Sozialstaatlichkeit um das Bekenntnis zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen zeigt in besonders deutlicher Form, daß die neuen Bundesländer und Bayern dem Schutz der Umwelt höchsten Stellenwert einräumen. 877

Positiv auch: Kloepfer, DVB1. 1988,305 (307).

878

Wegen grundsätzlicher Bedenken der CDU-Fraktion gegen weitere Staatszielbestimmungen (Fn. 9 auf S. 25, S. 8) erwähnt die NdsV den Umweltschutz allein in der Grundsatz Vorschrift des Art. 1 Abs. 2 NdsV. 879

BrandPräambel, Art. 2 Abs. 1 BrandV; MeVoPräambel, Art. 2 MeVoV; SächsPräambel, Art. 1 SächsV; SaAnhPräambel, Art. 2 Abs. 1 SaAnhV; ThürPräambel, Art. 44 S. 2 ThürV. Hierzu: Mahnke, SaAnhV-Komm., Art. 2, Rz. 7.

300

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen ff)

Bildungsziel Umweltschutz 880

In den Landesverfassungen Bayerns, Brandenburgs, Bremens, NordrheinWestfalens, des Saarlandes, Sachsens und Thüringens sind die Erziehungsziele um das „Verantwortungsbewußtsein für Natur und Umwelt", den „sorgsamen Umgang mit den natürlichen Lebensgrundlagen" bzw. die „ E r h a l t u n g der Umwelt" erweitert worden. 881 In ähnliche Richtung tendieren auch die Bestimmungen Mecklenburg-Vorpommerns und Sachsen-Anhalts, die zum Ziel schulischer Erziehung die Entwicklung zu einer Persönlichkeit erklären, die „aus Ehrfurcht vor dem Leben"... „bereit ist, Verantwortung gegenüber künftigen Generationen zu tragen". 882 Die Aufnahme der genannten Vorschriften ist zu begrüßen: Die Vielschichtigkeit der Umweltproblematik kann ohne Zweifel nicht allein vom Staat bewältigt werden, sondern erfordert als „Schicksalsaufgabe der Gemeinschaft" 883 gesamtgesellschaftliches Handeln. Dies setzt voraus, daß sich die Bedeutung des Umweltschutzes im Bewußtsein breiter Bevölkerungsschichten festigt. In diesem Sinne erscheint gerade die Erweiterung der Bildungsziele um das „Verantwortungsbewußtsein für Natur und Umwelt" geeignet, schon der Jugend die Verantwortung für die natürlichen Lebensgrundlagen zu vermitteln. 884

gg)

Grundrechtliche Ausprägungen zum Umweltschutz aaa) Grundrecht auf Naturgenuß

Art. 141 Abs. 3 S. 1 BayV gewährleistet das Recht auf Genuß der Naturschönheiten und Zugang sowie Erholung in der freien Natur und gestattet jedermann insbesondere das Betreten von Wald und Bergweide, das Befahren der Gewässer und die Aneignung wildwachsender Waldfrüchte in ortsüblichem

880

Veigl. zu den Erziehungszielen bereits (S. 255) ff.

881

Art. 131 Abs. 2 BayV; Art. 28 BrandV; Art. 26 Nr. 5 BremV; Art. 7 Abs. 2 NRWV; Art. 33 RhPfV; Art. 30 SaarlV; Art. 101 Abs. 1 SächsV; Art. 22 Abs. 1 ThürV. 882

Art. 15 Abs. 4 MeVoV; Art. 27 Abs. 1 SaAnhV.

883

Breuer, in: v. Münch/Schmidt-Aßmann, BesVerwR, S. 396, Rz. 2.

884

Vergi, die Gesetzesbegründung der NRWReg. (LTDrs. 9/3628) und der saarl. CDU (SaarlLTDrs. 8/1736). Vergi, auch: Ausschuß Bremens (Fn. 180 S. 88), S. 4; Magel, NuL 1985, 278. Zur Umwelterziehung im politischen Unterricht an Schulen: Weinacht, in: ders., Umwelterziehung, S. 11 ff; zu konkreten Maßnahmen der Umwelterziehung: Holzmann, ebd., S. 93 ff; Schulz, ebd. S. 86 ff.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

301

Umfang. 885 In der Ausprägung des bayerischen Verfassungsgerichts 886 ist die Vorschrift inzwischen zu einem subjektiven Grundrecht avanciert, das über den Schutz der gem. Art. 2 Abs. 1 und 2 S. 1 GG gewährten allgemeinen Handlungsfreiheit und körperlichen Unversehrtheit hinausgeht. 887 Umstritten ist in diesem Zusammenhang die Frage, ob sich ein Bestandsschutz für den Erhalt von Natur ableiten läßt. Die den subjektiven Rechtsanspruch extensiv auslegende ältere Rechtsprechung der bayerischen Verwaltungsgerichte 888 und Teile der Literatur 889 verbinden mit Art. 141 Abs. 3 BayV eine allgemeine Garantie des Naturbestandes. Diese begründe neben dem Anspruch auf Betreten der vorhandenen Natur auch einen Anspruch des einzelnen auf Maßnahmen zur Erhaltung und Bereitstellung von Erholungslandschaften. Demgegenüber sehen der bayerische Verfassungsgerichtshof und die sich anschließenden Teile der Literatur in Art. 141 Abs. 3 S. 1 BayV nur einen subjektiven Abwehranspruch des Erholungssuchenden gegen Eingriffe in vorhandene Naturschönheiten, dagegen nicht auf unveränderten Fortbestand bestimmter Landschaftsgebiete. 890 Eine im Sinne der erstgenannten Auffassung verstandene Extension des Schutzbereichs birgt die Gefahr in sich, dem Eigentümer die Grenzen der Sozialbindung überschreitende Beschränkungen aufzuerlegen. Eine prinzipielle Kollektivierung des Landschaftseigentums stände aber im Widerspruch zu der grundrechtlichen Voraussetzung, eine Enteignung in jedem konkreten Einzelfall 885

Das in Art. 141 Abs.3S. 1 BayV gewährte Recht wird im Volksmund das „Grundrecht auf Schwammerlnsuchen" genannt. 886

BayVerfGHE 4, 206 (208); 19, 35; 21,197 (201); 32,130.

887

Leisner, Bayer. Grundrechte, S. 88; Steiger, in: Salzwedel, Umweltrecht, S. 25 (29).

888

VG München, BayVBl. 1974, 198 (199, 226) und BayVBl. 1975, 421 (425); VG Ansbach, BayVBl. 1975, 26; BayVerwGHE BayVBl. 1974, 220 ff; anders aber seit: Bay VerwGHE, BayVBl. 1975,419. 889

Hoegner, BayVBl. 1977, 208 (210 f); s. auch dessen Sondervotum: Hinweis in BayVerfGH 29, 181 (191); Meder, BayV-Komm., Art. 141, Rz. 8c; Sailer, BayVBl. 1975, 405 (406 ff); Sening, BayVBl. 1976, 72 (73 ff); Weinzierl/Hofmann, BayVBl. 1977, 211; wohl auch: Pestalozza, in: Starck, BVerfG u. GG I, S. 548, Fn. 124. Steiger, in: Salzwedel, Umweltrecht, S. 25 (30) beschränkt die Schutzansprüche auf besonders gelagerte Einzelfälle. 890 BayVerfGHE, BayVBl. 1976, 83; BayVBl. 1977, 208 (211) m. kritischer Anm.: Weinzierl/Hofmann; BayVBl. 1985,683 (684); BayVBl. 1986,618 (619); 750 (751). Aus der Literatur: Bartlsprenger, in: FS f. Obermayer, S. 3 (8); Benda, UPR 1982,241 (242); Bettermann, DVB1. 1975,548 ff; Engelhardt/Brenner, BayNatSchG, Vorbem. zu Abschn. V, Anm. 5; Eyermann, BayVBl. 1974,237 (243).

302

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

am Allgemeinwohlerfordernis und am Rechtsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit zu rechtfertigen. 891 Anders wäre dann zu entscheiden, wenn die öffentliche Hand den ihr in Art. 141 Abs. 1 S. 2 BayV erteilten Verfassungsauftrag in einem den Kernbereich des Grundrechts berührenden Maße verletzen sollte. 892 Nicht zu übersehen ist, daß die bayerische Vorschrift für Art. 10 Abs. 3 SächsV, der ebenfalls ein Recht auf Genuß der Naturschönheiten und Erholung in der freien Natur beinhaltet, Pate gestanden hat. Ein wesentlicher Unterschied zwischen beiden Bestimmungen ist jedoch, daß Art. 10 Abs. 3 SächsV als Staatszielbestimmung893 ausgeformt ist. Dies verdeutlicht einerseits die Formulierung: „Das Land erkennt... an" und andererseits die systematische Einordnung außerhalb des Grundrechtsteils. bbb) Grundrecht auf Auskunft über Umweltdaten Am 7. 6. 1990 hat der Rat der Europäischen Gemeinschaften die Richtlinie 30/313/EWG 894 über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt erlassen. Nach deren Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, jedermann ein von Verfahren und Beschwer unabhängiges subjektiv-öffentliches Recht auf freien Zugang zu Umweltinformationen einzuräumen. Anspruchs verpflichtet sind die in Art. 2 b der Richtlinie näher spezifizierten Behörden. Noch bevor am 8. 7. 1994 das Bundesgesetz zur Umsetzung der Umweltinformationsrichtlinie in Kraft (UIG) treten konnte, 895 haben die Gesetzgeber der neuen Bundesländer dem Umsetzungserfordernis in besonderer Weise Rechnung

891

BayVerfGHE, BayVBl. 1977, 208 (210); Bartlsprenger, in: FS f. Obermayer, S. 3 (10); Bettermann, DVB1.1975,548 (549); einschränkend, nur bei rechtmäßigen Eingriffen: Soell, in: Salzwedel, Umweltrecht, S. 481 (494); ders., NuR 1985, 205 (212, Fn. 43). Die darüber hinaus angeführten Bedenken, daß bei einem Jedermann" zustehenden Abwehrrecht gegen rechtswidrige Denaturierungsmaßnahmen die Gefahr bestehe, daß der Kreis der Betroffenen nicht mehr überschaubar wird und die Popularklage dadurch überdehnt würde, ist nicht geeignet, das materielle Recht einzuschränken: Bartlsprenger, in: FS f. Obermayer, S. 3 (9); Sening, BayVBl. 1976, 72 (74); a.A.: Bettermann, DVB1. 1975,548 (550); Eyermann, BayVBl. 1974,237 (243). 892

Offengelassen von: BayVerfGH 29, 181 (186, 189); bejahend: Friedlein/Weininger/Graß, BayNatSchG, Art. 21, Anm. 3, S. 114. „Hermeneutische Ausstrahlung" der Art. 141 Abs. 1,2 auf Abs. 3 BayV: Soell, WiVerw 1986,205 (213). 893

Graf Vitzthum, VB1BW 1989,404(407); offengelassen bei: Müller, SächsV-Komm., Art. 10; a.A.: Degenhart, LKV 1993,33 (35). 894

Abi. EG Nr. L 158/56 vom 23. 6. 1990, abgedr. auch in: NVwZ 1990, 844.

895

BGBl. I 1994, S. 1490.

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

303

getragen, indem sie als Ausprägung ihrer ökologischen Staatszielbestimmungen zum Umweltschutz verfassungsgesetzlich ein Jedermannsrecht auf Einsichtnahme in umweltrelevante Akten gewährleisten. 896 Es handelt sich hierbei um ein wichtiges Instrument, das dem Landesbürger ermöglicht, umfassend Kenntnis über den Zustand der Umwelt zu vermitteln und daraus die notwendigen Konsequenzen zu ziehen. Vor dem Hintergrund des nach der Richtlinie und § 4 UIG gewährten voraussetzungslosen Auskunftsrechts ist die in den Verfassungen von Sachsen, SachsenAnhalt und Thüringen enthaltene Beschränkung des Auskunftsrechts auf solche Daten, welche die natürliche Umwelt in dem Lebensbereich des Antragstellers betreffen, allerdings unwirksam. Entsprechend der den Mitgliedstaaten nach Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 1 der Richtlinie eröffneten Möglichkeit, in verschiedenen Sachbereichen Ausnahmetatbestände vom Zugangsrecht zu normieren i.V.m. den §§ 7, 8 UIG wird das Zugangsrecht nach den Landesverfassungen von Brandenburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen nicht unbeschränkt gewährleistet. In Sachsen und Sachsen-Anhalt steht es unter dem Vorbehalt entgegenstehenden Bundesrechts, rechtlich geschützter Interessen Dritter und dem Wohl der Allgemeinheit. In Thüringen wird das Auskunftsrecht gewährleistet, soweit gesetzliche Regelungen oder Rechte Dritter, in Brandenburg soweit überwiegende öffentliche oder private Interessen nicht entgegenstehen. Um nicht in Widerspruch mit höherrangigem Recht zu geraten, muß mit Blick auf die dem Auskunftsrecht über Umweltdaten entgegenstehenden Belange 897 der auf eine derartige Einschränkung verzichtende Art. 6 Abs. 3 MeVoV in diesem Sinne verfassungskonform ausgelegt werden. ccc) Recht auf Schutz vor Umweltbeeinträchtigungen Brandenburgische Besonderheit ist das in Art. 39 Abs. 2 enthaltene Umweltgrundrecht. Hiernach hat jeder das Recht auf Schutz seiner Unversehrtheit vor Verletzungen und unzumutbaren Gefährdungen, die aus Veränderungen der natürlichen Lebensgrundlagen entstehen. Zwar sind dem Schutzbereich des in Art. 2 Abs. 2 GG normierten Grundrechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit auch die biologisch-natürlichen

896

Art. 39 Abs. 7 S. 2 BrandV; Art. 6 Abs. 3 MeVoV; Art. 34 SächsV; Art. 6 Abs. 2 SaAnhV; Art. 33 ThürV. 897

Relevant werden insbesondere das Recht auf informationelle Selbstbestimmung oder auf Wahmng von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen einschließlich des geistigen Eigentums.

304

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

Wertvoraussetzungen des Grundrechtsträgers zuzuordnen. 898 Umweltrelevanz hat die so verstandene Grundrechtsgewährleistung aber nur dann, wenn ein zum Überleben notwendiger Mindeststandard an ökologischen Voraussetzungen nicht vorliegt. Die brandenburgische Vorschrift geht über das ökologische Existenzminimum des Grundgesetzes hinaus und bedeutet daher eine zulässige Ausweitung staatlicher Schutzpflicht bei Umweltbeeinträchtigungen. 899 Es bleibt abzuwarten, inwieweit diese Vorschrift in der Auslegung des brandenburgischen Verfassungsgerichts normative Kraft erlangen wird. ddd) Grundrechtseinschränkungen der Eigentums- und Forschungsfreiheit Im Hinblick auf das Spannungsverhältnis zwischen Eigentumsgarantie und den Belangen des Umweltschutzes ist höchstrichterlich entschieden, daß Art. 14 GG dem Eigentümer nicht jede mögliche, wirtschaftlich vernünftige oder besonders vorteilhafte Nutzung des Grundeigentums garantiert. 900 Vielmehr stellt der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen im Rahmen der erforderlichen Abwägung zwischen der verfassungsrechtlichen Anerkennung des Privateigentums einerseits und der Sozialpflichtigkeit andererseits insofern ein besonders gewichtiges Kriterium dar, als bei umweltbeeinträchtigenden Aktivitäten ein ausgeprägter sozialer Bezug vorliegt, der besonders weitreichende Bindungen rechtfertigt. 901 Daher hat Art. 39 Abs. 5 S. 3 BrandV, 902 der normiert, daß Eigentum eingeschränkt werden kann, wenn durch seinen Gebrauch rechtswidrig die Umwelt schwer geschädigt oder gefährdet wird, klarstellende Funktion. Gleiches gilt für Art. 31 Abs. 2 SächsV und Art. 18 Abs. 2 S. 2 SaAnhV, die das Eigentum insbesondere dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen verpflichten. 898

Zu einer Ausweitung hat die Fluglärmentscheidung (BVerfGE 56,54 = UPR 1981,19) gefuhrt, wonach ebenfalls solche Einwirkungen umfaßt sind, die sich auf das psychische Wohlbefinden beziehen, wenn sie den körperlichen Eingriffen gleichzusetzen sind. 899

Kritisch dagegen: Fischer, Staatszielbestimmungen, S. 56. Graf Vitzthum, VB1BW 1989, 404 (408) hält die brandenburgische Vorschrift aufgrund der an Art. 2 Abs. 1 GG angelehnten Formulierung für konfliktträchtig. 900

BVerfGE 58,300 f (Naßauskiesungsentscheidung).

901

Vergi, den Fall der Ausweisung eines stillgelegten Steinbruchs als Naturdenkmal: BaWüVGH, NJW 1984,1700; Bryde, in: v. Münch, GG-Komm., Art. 14, Rz. 66 (S. 870); Steiger, in: Salzwedel, Umweltrecht, S. 25 (44 ff). 902

Vergi, auch: Art. 42 Abs. 2 BrandV, der in Form eines Programmsatzes normiert, daß das „Wirtschaftsleben sich nach den Grundsätzen einer sozialen, gerechten und dem Schutz der natürlichen Umwelt verpflichteten marktwirtschaftlichen Ordnung gestaltet".

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

305

Nach Art. 7 Abs. 2 MeVoV unterliegt die Forschung gesetzlichen Beschränkungen, wenn diese „... die natürlichen Lebensgrundlagen nachhaltig zu gefährden droht" und nach Art. 31 Abs. 2 BrandV, wenn sie „geeignet ist, die natürlichen Lebensgrundlagen zu zerstören". 903 Zwar genügt nach der mecklenburgvorpommerischen Regelung bereits eine Gefährdung der natürlichen Lebensgrundlagen, während nach der brandenburgischen Vorschrift der Nachweis der Geeignetheit der Forschungsvorhaben zur Zerstörung der natürlichen Lebensgrundlagen erbracht werden muß, aber durch die Wortwahl nachhaltig wird verdeutlicht, daß auch in Mecklenburg-Vorpommern die gesetzlichen Beschränkungen ihrerseits auf das tatsächliche Vorliegen längerfristiger Zerstörungen der natürlichen Lebensgrundlagen beschränkt ist. 9 0 4 Aus bundesstaatlicher Perspektive unproblematisch ist Art. 10 Abs. 3 S. 2 SaAnhV, der ohne Inpflichtnahme der Legislative erklärt, daß die Forschungsfreiheit nicht von der Wahrung der natürlichen Lebensgrundlagen entbindet. 905 Gleiches gilt aber auch für die Vorschriften von Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern. Zwar sieht das Grundgesetz in Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG eine generelle Forschungsfreiheit vor; 9 0 6 diese wird jedoch durch die neu in das Grundgesetz aufgenommene Staatszielbestimmung der Wahrung der natürlichen Lebensgrundlagen (Art. 20 a n.F. GG) inhärent begrenzt. Die Gewährleistungen der genannten Landesverfassungen zur Forschungsfreiheit bleiben also inhaltlich nicht hinter dem Bundesstandard zurück, so daß eine Derogation der betreffenden Vorschriften nach Art. 31 GG nicht in Frage steht. 907

hh)

Umweltschutzpflichten des Bürgers

Einige Landesverfassungen formulieren darüber hinaus eine Pflicht des Bürgers, nach seinen Kräften zur Pflege und zum Schutz der Umwelt 903

Vergi, auch den Antrag der SächsLL/PDS (Abg. Hegewald), SächsPlenProt. 1/46, 46. Sitzg., S. 3094. 904

Die Beschränkung erfolgte auf Drängen der MeVoCDU-Fraktion: Abschlußbericht der VerfKomm., MeVoLTDrs. 1/3100 vom 7. 5. 1993, S. 89. 905

A.A.: Mahnke, SaAnhV-Komm., Art. 10, Rz. 25.

906

Vergi, hierzu auch die Ausführungen auf (S. 238).

907

Die teilweise kritischen Stimmen aus der Literatur stammten aus der Zeit vor der Grundgesetzänderung: Bose, in: Stem, Wiedervereinigung III, S. 79 (83); Fischer, Staatszielbestimmungen, S. 59 f; Kanther, Landesverfassungen, S. 169; Wolf, Verwaltungsrundschau, 1994, 117 (123). Vergi, aber auch: Berlit, KritJ 1993, 437 (447); Dietlein, Grundrechte, S. 120; Franke/Kneifel-Haverkamp, AöR 42 (1994), 111 (146); Will, KritVjG 1993,467(478). 20 Stiens

306

Drittes Kapitel: Normative Ausgestaltung der Landesverfassungen

beizutragen. 908 Die Verfassungen bringen damit zum Ausdruck, daß jeder die Umwelt belastende Bürger dafür Sorge tragen muß, diese Belastungen zumindest zu minimieren. Die damit verbundene Signal wirkung auf die Bevölkerung, mehr für den Umweltschutz zu tun als bisher, ist grundsätzlich zu begrüßen. Allerdings stellt sich die Frage der rechtlichen Wirkung der genannten Vorschriften. Eine an jeden Bürger gerichtete, unmittelbare Pflicht zu Aktivitäten im Rahmen des Umweltschutzes wird angesichts der Umbestimmtheit der Formulierungen kaum zu begründen sein. 909 Um die Gesellschaft oder Private für die Erfüllung staatlicher Zielgebote heranzuziehen, muß der Gesetzgeber also die (eventuell sanktionsbewehrten) Pflichtennormen 910 im Rahmen der ihm durch die Staatszielbestimmung auferlegten Pflichten erst noch erlassen. Dies verdeutlichen die Formulierungen Mecklenburg-Vorpommern s und Thüringens, die den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen zur Aufgabe der Landesbewohner erklären bzw. zur Verwirklichung dieser Ziele jeden anhalten. 911 Mißverständlich sind dagegen die bayerische, brandenburgische, sächsische und sachsen-anhaltinische Vorschrift, die jedermann verpflichten, mit Natur und Landschaft pfleglich umzugehen bzw. den Umweltschutz zur Pflicht aller Menschen oder Landesbürger erklären, da hierdurch Verwechslungen mit den unmittelbar wirksamen Grundpflichten auftreten können. Nur Art. 29 Abs. 7 S. 1, 2. HS i.V.m. Art. 5 Abs. 1 BrandV normiert eine konkrete und daher unmittelbar wirksame Verhaltenspflicht an Eigentümer und Betreiber von Anlagen: Sie müssen die von ihnen erhobenen und dokumentierten Informationen über Umweltbelastungen 912 offenbaren. Die pauschale Offen-

908

Art. 141 Abs. 1 S. 1, Abs. 3 S. 2 BayV; Art. 39 Abs. 1 BrandV; Art. 12 Abs. 3 S. 3 MeVoV; Art. 59a S. 1 SaarlV; Art. 10 Abs. 1 S. 1 SächsV; Art. 35 Abs. 2 SaAnhV; Art. 31 ThürV. 909

So aber: Vogelsang, DÖV 1991,1045 (1051).

9,0

Da dies regelmäßig mit Grundrechtseingriffen verbunden ist, bedarf es hierfür grundsätzlich materieller Gesetze: Fischer, Staatszielbestimmungen, S. 54 f; Graf Vitzthum, VB1BW 1991,404 (407); nur für eine Appellfunktion: Meder, BayV-Komm., Art. 141, Rz. 1 a; Abg. Siebert, BrandPlenProt., 43. Sitzg. vom 25. 3. 1992, S. 3088. 911 Auf Vorschlag des Sachverständigen v. Mutius wurde das Wort „verpflichtet" durch das Wort „gehalten" ersetzt (Abschlußbericht der VerfKomm., MeVoLTDrs. 1/3100 vom 7. 5. 1993). 912

Vergi, schon (S. 297).

C. Staatszielbestimmungen und Grundrechte

307

barungspflicht für Betreiber von Anlagen geht allerdings über die im Bundesimmissionsschutzgesetz abschließend aufgeführten Betreiberpflichten 913 hinaus und verstößt damit gegen Bundesrecht.

913

Vergi. § 27 Abs. 3 BImSchG, wonach Emissionserklärungen nicht veröffentlicht werden, wenn aus diesen Rückschlüsse auf Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse gezogen werden können.

Viertes Kapitel

Aktuelle Entwicklungen im Landesverfassungsrecht A. Überblick Die verfassungspolitische Entwicklung in Westdeutschland verlief annähernd vier Jahrzehnte lang ohne tiefgreifende Umwälzungen. Zwar gab es in der Geschichte der Bundesrepublik mehrfach Ansätze zu Verfassungsreformen. Diese führten jedoch nicht zu umfassenden Änderungen: Den größten Anlauf nahm Mitte der 70er Jahre der Bund. Von den umfangreichen Vorschlägen der „Enquêtekommission Verfassungsreform" im Jahre 1976 wurden allerdings nur wenige aufgegriffen und in das Grundgesetz übernommen. Die im Jahre 1979 im Saarland durchgeführte Verfassungsreform beschränkte sich auf die Umsetzung organisationsrechtlicher Vorschläge.1 Die Bereinigung" der rheinland-pfälzischen Landesverfassung im Jahre 1987 führte nur zu Streichungen solcher Bestimmungen, die den Text des Grundgesetzes wiederholten bzw. mit ihm nicht vereinbar waren. 2 Die der besonderen Situation der drei Stadtstaaten Rechnung tragenden Empfehlungen der Stadtstaatenkommission aus dem Jahre 19873 wurden bisher nicht in positives Verfassungsrecht umgesetzt. In jüngster Zeit hat die Entwicklung dagegen einen grundlegend anderen Lauf genommen. Sowohl im Bund als auch in fast allen Bundesländern wurden nicht nur die Verfassungsdiskussion stark belebt, sondern auch enorme verfassungssungsgestaltende Kräfte freigesetzt — angeregt von zwei Schubkräften unterschiedlichster Art: Zunächst gab die mit der Barschel/Pfeiffer-Affäre aus dem Jahre 1987 auftretende Staatskrise in Schleswig-Holstein Anlaß zu einer grundlegenden Novellierung der schleswig-holsteinischen Landessatzung und ihrer Transformation in eine Landesverfassung. Die von dem in der 11. Wahlperiode des

1

Zur Verfassungsreform: Krause, JöR 1980,393 (448 ff).

2

Hierzu: Jutzi, DÖV 1988, 871.

3

Zum Abschlußbericht: Wieske, ZParl. 1988,447.

Α. Überblick

309

schleswig-holsteinischen Landtages eingesetzten Untersuchungsausschuß angeregten Änderungen der Landessatzung wurden fruchtbar gemacht für eine umfassende „Verfassungs-und Parlamentsreform". Diese war im besonderen von der Einführung weitreichender plebiszitärer Elemente und dem Ausbau parlamentarischer Kontrollrechte gegenüber der Regierung gekennzeichnet. Die Bedeutung dieser Verfassungsreform aus dem Jahre 1990 machte keineswegs halt vor den eigenen Landesgrenzen, sondern hatte wegweisende Funktion insbesondere für die übrigen, sich verfassungspolitisch im Umbruch befindlichen Bundesländer. Die in der schleswig-holsteinischen Landesverfassung verwirklichten neuen Ideen und Verfassungsgedanken schlagen sich teilweise wörtlich, zumindest aber inhaltlich in allen neuen, in den jüngst geänderten alten Landesverfassungen von Bremen und Niedersachsen sowie in den Abschlußberichten der in Hamburg und Rheinland-Pfalz eingesetzten Enquêtekommissionen zur Änderung der jeweiligen Verfassung nieder. Den zweiten ungleich kräftigeren Schub brachte das Ende des SED-Regimes und der darauf folgende Beitritt der ostdeutschen Länder zum Bundesgebiet. Die Wiedervereinigung hat nicht nur äußerlich die Gestalt des deutschen Bundesstaates verändert, sondern einen Weg zu strukturellen Neuordnungen eröffnet. Nach den umfänglichen Voll Verfassungen der Zeit vor dem Grundgesetz und den grundgesetzsynchronisierten Verfassungen nach 1949 trat jetzt eine dritte Generation gliedstaatlicher Verfassungen auf den Plan. Die Landesverfassungen der fünf neuen Bundesländer bilden ein klares Signal der geistigen Umkehr, eine Zäsur zu den unmittelbar nach Erlaß des Grundgesetzes verabschiedeten Organisationsstatuten hin zu um Grundrechte und Staatsziele ergänzte, zukunftsorientierte und -orientierende moderne Vollverfassungen. 4 Zugleich löste die Verfassungsgebung in den fünf neuen Bundesländern einen gesamtheitlichen Integrationsprozeß aus. Während man sich in Ostdeutschland von der in Kiel gelungenen Verfassungsreform hinsichtlich der Ausgestaltung des Volksgesetzgebungsverfahrens und des Parlamentsrechts inspirieren ließ, setzte das Erfordernis der Schaffung fünf neuer Landesverfassungen eine verfassungspolitische Reformbewegung umfänglichen Ausmaßes in den alten Bundesländern in Gang. Bereits der verfassungsändernde Gesetzgeber Schleswig-Holsteins profitierte im Jahre 1990 von dem in Ostdeutschland erreichten verfassungsrechtlichen Entwicklungsstand. Auch die Texte der jüngst generalüberholten Verfassungen

4

Vergi, hierzu auch (S. 87) und im Detail (S. 235) ff.

310

Viertes Kapitel: Aktuelle Entwicklungen im Landesverfassungsrecht

Bremens 5 und Niedersachsens6 sowie die Abschlußberichte der in den Ländern Berlin, 7 Hamburg 8 und Rheinland-Pfalz 9 eingesetzten Enquêtekommissionen sind unverkennbare Zeugnisse dafür, daß die aktuelle Verfassungsreformbewegung in weiten Teilen der Bundesrepublik erheblichen Einfluß nahm. Dabei handelt es sich keineswegs um einen einseitigen Prozeß, bei dem in erster Linie die alten Länder von den jüngeren profitierten, sondern um ein wechselseitiges „Nehmen" und „Geben", um einen Prozeß gegenseitiger Befruchtung. Während man in den neuen Bundesländern auf bewährtes Verfassungsmaterial der alten Landesverfassungen und des Grundgesetzes zurückgriff, lieferten und liefern die modernen Bestimmungen der neuen Verfassungen Impulse für die umfangreichen Novellierungen und Novellierungsabsichten in Berlin, Bremen, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein. 10 Daher verwundert es nicht, daß sich trotz der in den vorangegangenen Kapiteln aufgezeigten Vielfältigkeit und Eigenwüchsigkeit einiger Landesverfassungen mit ihrem historisch bedingten Gepräge gemeinsame Tendenzen gliedstaatlicher Verfassungsrechtsentwicklung herauskristallisieren lassen. Innerhalb der Bundesrepublik Deutschland existieren länderübergreifende Verfassungsmotive, deren Umsetzung gleichzeitig auch einen deutlichen Trend zur Vereinheitlichung und Anpassung der Landesverfassungen untereinander widerspiegelt. Obwohl die Länder im Detail ein breites Spektrum für Lösungen verfassungsrechtlicher Probleme bereithalten, bieten die neuen Regelungen für den Bereich des Parlamentsrechts, plebiszitärer Entscheidungsfindung und der Grundrechtsund Staatszielbestimmungskataloge in der Grundtendenz eine relativ einheitliche Willens- und Entscheidungsbildung.

5

Die geänderte Verfassung von Bremen wurde am 16. 10. 1994 durch Volksentscheid angenommen. Bericht und Antrag des am 19. 8. 1993 eingesetzten Ausschusses: BremBürgDrs. 13/897 vom 3. 5. 1994. Die Beratungen basierten auf der Arbeit des am 11. 12. 1991 eingesetzten Ausschusses „Reform der Landesverfassung^ Bericht und Antrag in: BremBürgDrs. 13/592 vom 21. 6. 1993. 6

Seit dem 19.5.1993 ist die revidierte Verfassung Niedersachsens in Kraft. Grundlage hierfür waren die Beschlußempfehlungen des im Oktober 1990 eingesetzten Sonderausschusses „Niedersächsische Verfassung (NdsLTDrs. 12/5840). 7

BerlinAODrs. 12/4376 vom 18. 5. 1994.

8

HambBürgDrs. 14/2600 vom 20. 10. 1992.

9

RhPfLTDrs. 12/5555 vom 27. 10. 1994.

10

Auch im Saarland sind jüngst Änderungen hinsichtlich der Ergänzung der Verfassung um weitere Staatsziele vorgeschlagen worden. Dagegen haben sich die Länder Baden-Württemberg, Bayern, Nordrhein-Westfalen und Hessen von der allgemeinen Verfassungsreformbewegung nicht „anstecken" lassen.

Β. Stärkung der parlamentarischen Rechte

311

B. Stärkung der parlamentarischen Rechte Eine gemeinsame Tendenz der Landesverfassungen liegt in der Positionsbestimmung, insbesondere der Stärkung der Rechte der Landesparlamente bzw. Parlamentsausschüsse im Verhältnis zur Regierung. Das erweiterte verfassungsrechtliche Spektrum der den Landtagen verfügbaren Kontrollinstrumentarien ist Reaktion auf den Wandel der Parlamentsfunktionen und ihrer Rangordnung und trägt den schon seit Jahren in allen Bundesländern, insbesondere durch die Konferenz der Parlamentspräsidenten gestellten Forderungen nach einer Reform der Parlamentsarbeit Rechnung. Die Veränderungen im Bund-Länder-Verhältnis durch die Verlagerung von Gesetzgebungsaufgaben auf den Bund und den Versuch ihrer Kompensation durch erweiterte Bundesratsbeteiligung, die Einführung der Gemeinschaftsaufgaben, die vielfältigen weiteren Erscheinungsformen des kooperativen Föderalismus und die verstärkt in Länderkompetenzen eingreifende Tätigkeit der Europäischen Gemeinschaft haben neben der Schwächung der Länderposition insgesamt zu einer internen Machtverschiebung geführt. 11 Daraus resultierend haben die Landesparlamente einen nachhaltigen Substanzverlust zu beklagen, während die Bedeutung der Landesregierungen zunehmend wächst. Diese Erwägungen bei den Parlamentsreformdebatten berücksichtigend sind — nach dem Muster der schleswig-holsteinischen Landesverfassung — alle neuen bzw. revidierten Verfassungen gekennzeichnet von der verfassungsrechtlichen Absicherung einer effektiven Mitwirkung parlamentarischer Minderheiten an den Parlamentsfunktionen. Hierzu gehört die teilweise normierte Generalklausel, 12 die das dem Parlament obliegende Kontrollrecht gegenüber der Regierung neben den übrigen Aufgaben des Parlaments explizit erwähnt sowie die weitreichenden parlamentarischen Informationsrechte, 13 namentlich das als Minderheitenrecht ausgestaltete Zitierrecht, die mit dem Recht parlamentarischer Anfragen verknüpfte Antwortpflicht, das selbständige Auskunfts- und Aktenvorlagerecht, die Unterrichtungspflicht der Regierung über bestimmte Materien politischer Willensbildung sowie die überwiegend vorgesehene Möglichkeit des Landtags, durch Selbstauflösung die Wahlperiode frühzeitig zu beenden.14 Die Opposition wird überwiegend ausdrücklich als wesentlicher Bestandteil der parlamentarischen Demokratie mit dem Recht auf 11

Veigl. (S. 43) ff.

12

Hierzu im Detail (S. 100) f.

13

Hierzu im Detail (S. 101) ff.

14

Hierzu im Detail (S. 127) ff.

312

Viertes Kapitel: Aktuelle Entwicklungen im Landesverfassungsrecht

Chancengleichheit erwähnt. 15 Die Fraktionen werden als Träger eigener Rechte und Pflichten und selbständige Gliederungen des Landtages hervorgehoben. 16 Insbesondere für den Bereich des Untersuchungsausschußrechts halten die Landesverfassungen im Rahmen der Regelungen über die Einsetzung eines Ausschusses, die Bestimmung des Untersuchungsgegenstandes und das Beweiserhebungsrecht eine Fülle von Potential verfassungsrechtlicher Präzisierung und Erweiterung des Minderheitenschutzes bereit. 17

C. Ausweitung der plebiszitären Elemente Ein weiteres Kennzeichen der neuen Bestimmungen ist die Verstärkung direktdemokratischer Elemente der Volksgesetzgebung als Ventil für den Willen des Souveräns und zugleich als Legitimationsstärkung staatlicher Entscheidungen. Dabei bestand im Rahmen der Verfassungsberatungen weitgehend Einigkeit darüber, daß die Konstitutionalisierung plebiszitärer Elemente ein möglicher Weg für die Lösung des unter dem Schlagwort »Politikverdrossenheit" bekanntgewordenen gegenwärtigen Problems zunehmender Entfremdung der Repräsentativorgane von den Wählern darstellt. Übereinstimmend wurde der entscheidende Vorteil plebiszitärer Entscheidungsfindung auf Länderebene gegenüber der Bundesebene in der größeren Nähe und unmittelbaren Betroffenheit der Bürger zu den zur Abstimmung stehenden Landesmaterien, insbesondere für Regionalpolitik und Fragen der Kultur gesehen. Da die bereits existierenden plebiszitären Elemente in den Landesverfassungen mit Ausnahme Bayerns bislang nur selten beanspruchte Reserve waren, sahen es die Verfassungsgeber durchgängig als eine wichtige Aufgabe an, diese Regelungen durch praktikablere Institutionen zu ersetzen. Die Ausgestaltung der politischen Gestaltungsrechte sind im wesentlichen einheitlich an das in Schleswig-Holstein im Jahre 1990 eingeführte dreistufige plebiszitäre Volksinitiativ-, Volksbegehrens- und Volksentscheidsverfahren angelehnt:18 Die neuen Regelungen spiegeln die Tendenz wider, die Mitspracherechte auf bestimmte Gegenstände politischer Willensbildung und das Initiativrecht auf alle Landesbewohner zu extensivieren. Dem bayerischen Vorbild entsprechend wird dem Landtag überwiegend die Möglichkeit eingeräumt, eine Konkurrenzvorlage 15

Hierzu im Detail (S. 130) ff.

16

Hierzu im Detail (S. 133) f.

17

Hierzu im Detail (S. 114) ff.

18

Siehe im Detail (S. 202) ff.

D. Ergänzung der Grundrechts- und Staatszielbestimmungskataloge

313

vorzulegen. 19 Weitgehend übereinstimmend sehen die neuen Landesverfassungsregelungen auch eine ausschließliche Kompetenz des Parlamentsgesetzgebers bei Haushalts-, Abgaben- und Besoldungsgesetzen in Anlehnung an die Vorbehaltstrias in Art. 73 Abs. 4 WRV sowie den Repräsentativorganen Landesregierung und Landtag obliegende frühzeitige und umfassende Zulässigkeitskontrollen und Entscheidungsabhilfe vor. 20 Zwar war die Festlegung der jeweils erforderlichen Zahl der unterstützenden Unterschriften teilweise ideologisch umkämpft 21 und führte zu unterschiedlichen Ergebnissen, 22 jedoch läßt sich in Relation zu den älteren Regelungen auch hier die allgemeine Tendenz herauskristallisieren, die Zustimmungsquoren herabzusenken und auf Beteiligungsquoren ganz zu verzichten.

D. Ergänzung der Grundrechts- und Staatszielbestimmungskataloge Im Hinblick auf den Bereich der Grundrechte und Staatszielbestimmungen läßt sich eine Grundlinie ermitteln, die gekennzeichnet ist durch eine gemeinsame Tendenz, neuen Problemlagen und dem Wandel der gesellschaftlichen Anschauungen in grundrechtlichen oder grundrechtsähnlichen Bestimmungen Rechnung zu tragen. Allgemein nahmen die Verfassungsgeber vor der Statuierung ausgreifender sozialer Grundrechte Abstand; zur Vermeidung des Anscheins individuell einklagbarer Rechtspositionen wurde auf objektivrechtliche Staatszielbestimmungen — teilweise im Vorgriff auf die bundesverfassungsrechtlichen Änderungen — rekurriert. Der inzwischen beschlossenen Aufnahme einer ökologischen Staatszielbestimmung in das Grundgesetz sind die betreffenden Umweltschutzstaatsziele der Landesverfassungen vorangegangen. Die Verfassungsschöpfer räumen der Materie „Umweltschutz!14 höchsten Stellenwert ein, wie die Berücksichtigung in Präambeln und Staatsfundamentalnormen, die zahlreichen Annexbestimmungen, Verfahrensgarantien sowie die subjektiven Ausprägungen zum Umweltschutz verdeutlichen. 23 19

Hierzu im Detail (S. 210) f.

20

Hierzu im Detail (S. 214) ff.

21

Nachweisein (Fn. 505 S. 209).

22

Hierzu im Detail (S. 204) ff.

23

Veigl. zu den Gewährleistungen zum Umweltschutz im Detail (S. 291) ff.

314

Viertes Kapitel: Aktuelle Entwicklungen im Landesverfassungsrecht

Zum anderen werden am Rande der Sozialstaatlichkeit neue Staatszielbestimmungen formuliert, mit denen die Verfassung programmatisch Lösungsansätze für zentrale gesellschaftliche Konflikte und einen langfristigen Strukturwandel aufzeigt. 24 Hierzu zählen die Vorschriften zu den Bereichen Wohnung, Arbeit, soziale Sicherung sowie die Bestimmungen, die sich dem Kinder- und Behindertenschutz und dem Schutz anderer auf Dauer angelegter Lebensgemeinschaften widmen sowie die Förderpflicht des Staates zur tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern. Ebenfalls ein Trend scheint das Bemühen um die Konsolidierung bundesverfassungsgerichtlicher Rechtsprechung zu sein. Die meisten Verfassungen normieren die Gewährleistung des Rechts, über die Preisgabe und Verwendung der persönlichen Daten selbst zu bestimmen sowie die Pflicht der Einführung eines Datenschutzbeauftragten im parlamentarischen Raum. 25 Betont wird überwiegend auch der Schutz und die Förderung landesspezifischer Eigenheiten in Kultur und Natur. Die das Grundgesetz um einen grundlegenden Sachbereich ergänzenden landesverfassungsrechtlichen Konkretisierungen zum Kulturstaatsgrundsatz 26 verdeutlichen die Tendenz der Landesverfassungen, ihren vom Grundgesetz belassenen Normierungsspielraum auszunutzen. Damit wird ein gewachsenes Selbstbewußtsein der Länder sichtbar. Im Vergleich zu den Änderungen der Landesverfassungen im Hinblick auf die Ausweitung parlamentarischer Kontrollrechte und plebiszitärer Entscheidungsfindung besteht bezüglich des Ausbaus der Grundrechts- und Staatszielbestimmungskataloge jedoch eine nicht ganz so eindeutige Tendenz landes verfassungsrechtlicher Entwicklung. Grund hierfür ist die Tatsache, daß sich die Gesetzgeber — bedingt durch den Entstehungszeitpunkt der Landesverfassungen — von sehr unterschiedlichen Verfassungsverständnissen haben leiten lassen:27 Die Verfassungen dritter Phase der Länder Brandenburg, MecklenburgVorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen sind werthaltige Grundordnungen von Staat und Gesellschaft, welche nach langjähriger Agonie die wiedergewonnene Staatlichkeit und Individualität dieser Länder in besonders prononcierter Weise sichtbar machen. Demgegenüber sahen die Gesetzgeber der Länder Baden-Württemberg, Hamburg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein angesichts des unmittelbar zuvor erlassenen Grundgesetzes überwiegend nicht die Notwendigkeit zu weitgehender Statuierung von Grundrechten, Programmsätzen oder 24

Hierzu im Detail (S. 267) ff.

25

Vergi, hierzu im Detail (S. 242) ff.

26

Hierzu im Detail (S. 246) ff.

27

Hierzu im einzelnen (S. 75 ff, 81 ff und 83 ff).

D. Ergänzung der Grundrechts- und Staatszielbestimmungskataloge

315

Staatszielbestimmungen und beschränkten sich teilweise ganz auf den Erlaß von Organisationsstatuten. 28 Dagegen konstitutionalisieren die vor dem Grundgesetz erlassenen Landesverfassungen Hessens, Bayerns, Rheinland-Pfalz', Bremens und des Saarlandes als erste, originäre Dokumente verfassungsrechtlicher und politischer Neubesinnung nach dem Zusammenbruch der nationalsozialistischen Diktatur nicht allein die Staatsorganisation, sondern das gesamte politische und gesellschaftliche Leben und die Stellung des einzelnen. Insbesondere für die ältesten Landesverfassungen gestaltet sich die Anpassung an die geänderten gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse bei gleichzeitiger Bewahrung der den Verfassungen zugrundeliegenden Werteordnung schwierig, weil diese von ihrem historischen und verfassungstheoretischen Anspruch darauf angelegt sind, als „Vollverfassungen" die Funktion der Verfassung als rechtliche Grundordnung des Staates selbst zu erbringen und bereits ein in sich geschlossenes Bild von Meinungen, Einstellungen und Werthaltungen darstellen: So sind insbesondere die vor dem Grundgesetz erlassenen Verfassungen von Rheinland-Pfalz, aber auch von Bayern und dem Saarland zum Zeitpunkt ihrer Entstehung in Abkehr vom Rechtspositivismus und jahrelanger Mißachtung christlicher Grundwerte geprägt von dem christlichen Naturrecht. 29 Im Gegensatz zum wertneutralen Weimarer Staat sollten die neuen Landesverfassungen zu Garanten einer unzerstörbaren Grundlage ethischer Werte werden, die das Handeln öffentlicher Gewalt nicht nur positiv begrenzen, sondern in ein überpositives Wertesystem mit vorstaatlichen Grundwerten einordnen sollte. Der bremischen und hessischen Verfassung liegt in erster Linie die sozialistische Leitidee zugrunde. Grund hierfür war, daß der verfassungsgebende Gesetzgeber für den Einfluß der Nationalsozialisten vorwiegend das Bestehen wirtschaftlicher Machtkonzentration und den daraus resultierenden politischen Einfluß verantwortlich machte 30 und eine neue Eigentums- und Wirtschaftsordnung durch indirekte Eingriffe in den Wettbewerb als unabdingbare Voraussetzung für eine Überlebensschance der parlamentarischen Demokratie ansah. 28 Nur in Berlin beeinflußte das Grundgesetz aufgrund der hier erfolgten besatzungspolitisch bedingten besonderen Entwicklung kaum den Inhalt der Landesverfassung. 29

Isele, FS f. Eckert, S. 131 (zitiert nach: Süsterhenn/Schäfer, RhPfV-Komm., Einl., S. 23, Fn. 1); vergi, auch: Ley, in: ders., RhPfStVerwR, Rz. 23; Schunck, JöR 5 (1956), 159 (160 ff). Zu den Beratungen der BayV: Hoegner, StenBerBayVerfassungsg. Landes Vers. 1946, S. 14 (abgedr. bei: Knöpfle, BayVBl. 1984,257 (262)). Auch Art. 1 BremV bindet die drei Gewalten an eine höhere, ideelle Ordnung. Sie ist zumindest mit dem Naturrecht verwandt; Spitta, „Vortrag über allg. Gedanken zum VerfR" vom 13.5. 1948; zitiert nach: Kulenkampf/Coenen, JöR 3 (1954), 179 (183, 185). 30

Schockenhoff, Wirtschaftsverfassung u. GG, S. 31.

316

Viertes Kapitel: Aktuelle Entwicklungen im Landesverfassungsrecht

Es ist zwar einerseits unvermeidbar, daß mit zunehmendem Alter dieser Verfassungen immer mehr ihrer wertehaltigen Bestimmungen gegenstandslos werden oder eine gewandelte Interpretation erfordern, weil ihre Geltungskraft durch die gesellschaftlichen und politischen Änderungen faktisch überholt werden. Daher wird im besonderen der landesverfassungsrechtlichen Institutionalisierung von zeitgemäßen Grundrechten und Staatszielbestimmungen wertvolle Impulsund Integrationsfunktion als Leitbilder für die zukünftige Entwicklung des Gemeinwesens zugesprochen, 31 woraus sich die Forderung nach einer allgemeinen rechtsstaatlichen Anpassung der Landesverfassungen rechtfertigt. Denn die mit dem Wechsel der Generationen zunehmende Entfremdung zwischen Volk und Verfassung kann nur verhindert werden, indem langfristig die Differenzen zwischen Geltungsanspruch und Wirklichkeit der Verfassung aufgehoben werden. Andererseits geht es darum, eine gewisse Verfassungsstringenz der Landesverfassungen zu wahren und zu respektieren. Übereilte Anpassungen würden die Funktionen der Verfassung als dauerhafte Ordnung und historisches Dokument in Frage stellen. Der verfassungsändernde Gesetzgeber sieht sich daher vor der Aufgabe, die Anpassung nur aus den Leitprinzipien der bestehenden Verfassung heraus zu gestalten, um Geist und Formulierungsgut der Verfassung, insbesondere ihre Grundkonzeption zu schonen. Vor dieser Perspektive ist die nur sparsame Ergänzung der Verfassungen erster Phase um Staatszielbestimmungen und Grundrechte zu verstehen, wie sie in Bremen beschlossen und von der rheinland-pfälzischen Enquêtekommission vorgeschlagen wurden sowie die Tatsache, daß sich die Gesetzgeber Bayerns, Hessens und des Saarlandes nicht von der allgemeinen Verfassungsreformbewegung haben „anstecken" lassen. Gleiches gilt für die Verfassungen der Länder Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen, die zwar nach dem Grundgesetz erlassen wurden, jedoch ebenfalls eine eigene Werteordnung enthalten.32 Auch die in Niedersachsen und Schleswig-Holstein erfolgten Ergänzungen im Bereich der Grundrechte und Staatszielbestimmungen sind nicht geeignet, den grundsätzlichen Charakter der norddeutschen Organisationsstatute zu tangieren. Die Empfehlungen der in Hamburg eingesetzten Enquêtekommission beschränkte sich auftragsgemäß auf den Bereich des Parlamentsrechts.

31

Vergi, hierzu bereits (S. 229) ff.

32

Vergi, hierzu im einzelnen: (S. 83) f.

E. Verfassungspolitische Implikationen

317

E. Verfassungspolitische Implikationen Der Grund für den einheitlichen Revisions- und Kreationsvorgang im Bereich des Landesverfassungsrechts liegt auch in der vom Grundgesetz im wesentlichen durch die speziellen grundgesetzlichen Durchgriffsnormen, die Homogenitätsgebote des Art. 28 GG und die Kollisionsnorm des Art. 31 GG abgesteckten, für alle Länder in gleichem Maße geltenden Grenzen politischer Entfaltung. Ein gewisser Trend zur Konvergenz der Verfassungen in Grundpositionen hat nicht zuletzt seinen Grund in der Tatsache, daß auch der Standard der Bundesgrundrechte sowie das Verfassungsgebot gleichwertiger Lebensverhältnisse unitarisierende Wirkungen entfalten. Da aber im übrigen der Erfindungsreichtum des Landes Verfassungsgebers nicht eingeschränkt und die Landesverfassungen eben nicht auf eine einheitliche Linie eingeschworen werden, geht die Tendenz zur Vereinheitlichung der Landesverfassungen primär nicht auf bundesrechtliche Zwänge oder Anregungen zurück. Die relativ geschlossene landesverfassungsrechtliche Weiterentwicklung in Fragen der Parlamentsreform, der Verankerung plebiszitärer Elemente und der Aufnahme neuer Grundrechte und Staatszielbestimmungen ist vielmehr darauf zurückzuführen, daß die Themen, Lösungsansätze und Akteure der Diskussion in Bund und Ländern vielfältig miteinander verflochten sind. Gewichtigster auf Vereinheitlichung in allen Ländern wirkender Faktor dürften die bundesweit agierenden und organisierten politischen Parteien sein, die für inhaltliche und personelle Verknüpfungen und Überschneidungen im Rahmen der Verfassungsdebatten in den Ländern sorgen. Verdeutlicht wird dies auch durch die Tatsache, daß die neuen bzw. revidierten Verfassungen sich aus relativ ähnlichen Quellen speisten, etwa aus den jeweils anderen Länderverfassungen und -entwürfen, dem Grundgesetz, den Ergebnissen der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundesrat und Bundestag und der Verfassungsrechtsprechung und -dogmatik. Die Rezeption von westdeutschen Verfassungsprinzipien in ostdeutsches Länderverfassungsrecht und vice versa wurde auch forciert durch die für den Aufbau Ost geleisteten Transfers westdeutscher Bundesländer in Form von Leistungen aller Art. Die Beratungs-, Organisations- und Personenhilfe, namentlich die von den am Verfassungsgebungsprozeß beteiligten Parteien herangezogenen westlichen Professoren als Sachverständige, 33 hatten maßgeblichen Einfluß auf die Verfassungsentwicklung, insbesondere die Übernahme westdeutschen Verfassungsguts in die ostdeutschen Verfassungen. 33

CDU: v. Mangoldt: SächsV; Starck: MeVoV, SaAnhV, ThürV; Randelzhofer, Würtenberger: ThürV. F.D.P.: Schmidt-Jortzig: ThürV. SPD: Schneider: SächV, SaAnhV,ThürV; Steinberg: ThürV; v. Mutius: MeVoV; Simon: BrandV.

318

Viertes Kapitel: Aktuelle Entwicklungen im Landesverfassungsrecht

Darüber hinaus entfaltete die Tatsache, daß die behandelten Themenbereiche solche Aufgaben und Probleme betreffen, die einheitlich über die Ländergrenzen hinweg bestehen, einen gewissen Vereinheitlichungseffekt. Die neuen Regelungen im Osten und Westen sind Ausdruck kollektiv wahrgenommener Defizite und Antworten auf zentral bestehende Konflikte in Staat und Gesellschaft. Sie spiegeln gewissermaßen ihren historischen Standort und die Zukunftsentwürfe der heutigen Generation wider und sind von derart elementarer Brisanz, daß sich die Verfassungsgeber aller Länder jenseits von Tagespolitik prinzipiell zu verständigen bereit waren. Die freiwilligen Angleichungen der Länderverfassungen verdeutlichen, daß auch für den Bereich gliedstaatlicher Verfassungsautonomie die Formel von den „selbständig nebeneinanderstehenden Verfassungsräumen" der Länder untereinander nicht im Sinne einer strikten Trennung verstanden werden kann. Gerade auch die Entwicklung gliedstaatlichen Verfassungsrechts verläuft nicht in sich geschlossen, sondern ist abhängig von den Verfassungsbewegungen der übrigen Länder des Bundesstaats. Damit wird gleichzeitig eine weitere Funktion gliedstaatlichen Verfassungsrechts vor Augen geführt: Im Spannungsfeld von bundesstaatlicher Homogenität und föderaler Vielfalt entfalten die Landesverfassungen auch eine, für einen funktionierenden Bundesstaat unerläßliche, einheitsstiftende Wirkung. In Deutschland kann diese insbesondere für die Integration der neuen Bundesländer nutzbar gemacht werden. Es wäre allerdings unrichtig, darauf zu schließen, daß die gemeinsamen Grundtendenzen geeignet sind, der föderalistischen Idee die Attraktivität zu nehmen. Denn der Vorzug des selbständigen Nebeneinanders der Landesverfassungen besteht nicht darin, daß die Länder um jeden Preis ein eigenständiges Verfassungsprofil entwickeln. Die Gefahr, daß zumindest im Hinblick auf die von der aktuellen Entwicklung betroffenen Themenbereiche quasi eine Einheitslösung gefunden wurde bzw. wird, hat sich nicht realisiert. Denn es bestand und besteht weiterhin die Gelegenheit für Alternativen, Experimente und die Pflege auch regionaler Unterschiedichkeiten bei der Ausarbeitung im Detail. Wie dargelegt, haben die Länderverfassungen trotz der gemeinsamen Grundtendenzen von dieser Chance auf föderale Vielfalt weitgehend Gebrauch gemacht. Bei näherer Betrachtung stellt sich das gliedsstaatliche Verfassungsrecht des deutschen Bundesstaates der Gegenwart als Quelle dar, aus der das Land kulturelle und politische Unverwechselbarkeit sowie Identifizierung seiner Bürger mit dem landesspezifischen Profil gewinnen kann. Die Landesverfassungen bieten insofern eine Fülle von Chancen, der Entwicklung des Landesverfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland neue Impulse zu geben.

E. Verfassungspolitische Implikationen

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Daneben verdeutlichen die Auszüge aus den Landesverfassungen auch die Funktion der Länder als politisches Experimentierfeld für solche Lösungen, die auf Bundesebene nicht oder noch nicht konsensfähig sind. Gerade aufgrund der Andersartigkeit stellt das in Relation zum Grundgesetz insgesamt reichere Regelungsinstrumentarium der Landesverfassungen ein nützliches und befruchtendes Gegengewicht zur Bundesverfassung dar.

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„Feierabend-

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Sachwortregister Abgeordnetenanklage 97 Aktenvorlagerecht des Parlaments 107 Akteneinsichtsrecht des Bürgers 245 Amerikanische Besatzungszone 58 Auskunftsrecht der Abgeordneten 106 Ausschluß von Abgeordneten 95

Datenschutzbeauftragter 244 Dänen, Schutz der 264 Demokratieprinzip 34 f, 90,132, 203

-Saarland 61 - Sachsen 70 - Sachsen-Anhalt 70 - Schleswig-Holstein 63 - sowjetische Besatzungszone 64 -Thüringen 70 - Württemberg-Hohenzollern 60 - Württemberg-Baden 58 Entwicklungen des Landesverfassungsrechts 304 - Ergänzung der Grundrechts-und Staatszielbestimungskataloge 313 - Stärkung parlamentarischer Rechte 311 - Verfassungspolitische Implikationen 317 - Ausweitung des Plebiszits 312 Erosion von Landeskompetenzen 43 Erscheinungsbild der Landesverfassungen 78,82,87 Europäische Gemeinschaft 24,44,48, 92,311

Eigentumsfreiheit, Einschränkungen 304 Entstehung der Landesverfassungen -Baden 60 - Baden-Württemberg 62 - Bayern 58 - Berlin 66 - Brandenburg 70 - Bremen 59 -Groß-Hessen 58 - Hamburg 63 - Mecklenburg- Vorpommern 70 - Niedersachsen 63 - Nordrhein-Westfalen 63 - Rheinland-Pfalz 60

Forschungsfreiheit, Einschränkungen 238 Fraktion 132 Französische Besatzungszone 60 Freistaat 32,84 Friesen, Schutz der 264 Funktionen der Landesverfassungen - Identitätsstiftende 24,26 - Integrations- 229,230, 316 - Kompensations- 122 -Kontroll- 34,146 -Modell- 24,26, 125 f, 285 -Signal- 200,220,286 - Vorkämpfer- 77 Funktionswandel 50

Bayerischer Senat 93 Behindertenrechte 279 Bildungswesen 252 - Erziehungsziele 255 -Rechtauf 252 - Religionsunterricht 259 Bildungsziel -Menschenwürde 241 - Umweltschutz 300 Britische Besatzungszone 63 Bundesstaatsprinzip 188

Sachwortregister Föderalismus 71 Gewaltenteilungsprinzip 33,112,227, 231 Grundpflichten 305 Grundrechte 224 - Achtung der Kindeswürde 237 - Akteneinsicht 245 - Angemessenen Wohnraum 270 - Arbeit 267 - Freie Entfaltung der Persönlichkeit 242 - Menschenwürde 235 - Menschenwürdige Arbeitsbedingungen 241 - Schutz vor Umweltbeeinträchtigungen 303 - Würde im Sterben 236 - Auskunft über Umweltdaten 302 - Naturgenuß 300 - Einschränkungen der 304 - Klassische 225 - Soziale 226 Homogenitätsgebot 29,34 f, 186,200, 317 Kinder und Jugendliche 274 Kontrollrechte des Parlaments 99 Kulturstaat - Bedeutung für die Länder 246 - Bildungswesen 252 - Ethnische und kulturelle Minderheiten 262 - Staatszielbestimmungen 247 Landesregierung -Ablösung der 149 - Amtsperiode der 159 - Bestellung des Stellvertreters des Regierungschefs 147 - Beteiligung am Volksgesetzgebungsverfahren 215,219 - Regierungsbildung 135 -Führung der 163 - Kontrolle durch das Parlament 93,

355

99 - und Bundesrat 49 - und Landesparlament 51 - Verteilung der Organisationsgewalt 143 Landesverfassungsgericht 168 - Zusammensetzung der Spruchkörper 170 -Zuständigkeiten 177 Militärregierung 54 Minderheitenrechte 262 Ministeranklage 155 Mißtrauensvotum 149 Niederschlesier, Rechte der 266 Normenkontrollverfahren -abstraktes 182 -konkretes 186 -präventives 184 Obdachlosigkeit, Schutz vor 272 Opposition, rechte der 129 Organstreitigkeiten 178 Parlamentarische Rechte -Anfragen 101 - Informationsrechte 50,101,112,311 - Kontrollinstrumentarien 92 - Repräsentation 92 - Selbstreinigungsrecht 96 Plebiszitäre Elemente - Ausschluß von 214 - im Grundgesetz 198 - in den Landesverfassungen 199 - praktische Erfahrungen 211 -Referendum 219 - Verfahren, dreistufiges 202 - Verfahren, kombiniertes 203 - Verfahren, zweistufiges 202 - Volksbegehren 205 - Volksentscheid 208 - Volksinitiative 203 - Zulässigkeitskontrolle 215 Popularklage 182 ff

356

Sachwortregister

Präambeln 75,79,86 ff, 213,247,266, 292,299 Rechtstaatsprinzip 33,119 Referendum 218 - Gesetzesreferendum 219 - konsultatives 223 -Verfassungsreferendum 221 Regierungssystem 35 Religionsunterricht 259 Republikanisches Prinzip 32,224 Selbstauflösung des Parlaments 126 Sorben, Recht der 264 Sozialstaatsprinzip 32, 229, 254, 267, 277 Sowjetische Besatzungszone 56, 64, 261 Soziale Garantien 267 Sport, Recht auf 250 Staatsangehörigkeit in den Ländern 194 Staatsfundamentalnormen 32, 225, 247,299 Staats volk 194 Staatszielbestimmungen 244 - Förderung des Sports 250 - Recht auf angemessenen Wohnraum 270 -RechtaufArbeit 267 - Schutz von Behinderten 279 - Schutz von Kindern und Jugendlichen 274 - Gleichstellung der Geschlechter 282

- Schutz nichtehelicher Lebensgemeinschaften 286 - Umweltschutz 293 Umweltschutz 293 - Abfallimportverbot 296 - Beteiligungs- und Klagerechte 298 - Bildungsziel 300 - grundrechtliche Ausprägungen 300 - Pflichten des Bürgers 305 - Stationierung von A-B-C-Waffen 297 - Umweltdokumentationspflicht 297 - Umweltverträglichkeitsprüfung 297 - Vorrang des Menschen vor Technik und Maschine 299 Unterrichtungspflichten der Regierung 109 Untersuchungsausschußrecht 50,114 Verfassungsbeschwerde 187 - Verhältnis zur Bundesverfassungsbeschwerde 188 - in Schleswig-Holstein 192 Verfassungshoheit 23, 29, 36,187 Vertrauensfrage 154 Volksbegehren 205 Volksentscheid 208 Volksinitiative 203 Weimarer Verfassungstradition 76 Werteordnung 75,78, 82, 86, 315 Wiedervereinigung 25,52,66,68,309 Zitierrecht

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