Slotvergabe an deutschen und europäischen Flughäfen: Rechtspositionen und aktuelle Entwicklungen unter besonderer Berücksichtigung des Slothandels [1 ed.] 9783428533886, 9783428133888

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Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht Band 88

Slotvergabe an deutschen und europäischen Flughäfen Rechtspositionen und aktuelle Entwicklungen unter besonderer Berücksichtigung des Slothandels

Von Tabea Glemser

Duncker & Humblot · Berlin

TABEA GLEMSER

Slotvergabe an deutschen und europäischen Flughäfen

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht Herausgegeben von Wo l f g a n g G r a f V i t z t hu m in Gemeinschaft mit M a r t i n He c k e l, K a r l -He r m a n n K ä s t n e r F e r d i n a n d K i r c h h o f, H a n s v o n M a n g o l d t M a r t i n Ne t t e s h e i m, T h o m a s O p p e r m a n n G ü nt e r P ü t t n e r, B a r b a r a R e m m e r t M i c h a e l R o n e l l e n f i t s c h, C h r i s t i a n S e i l e r sämtlich in Tübingen

Band 88

Slotvergabe an deutschen und europäischen Flughäfen Rechtspositionen und aktuelle Entwicklungen unter besonderer Berücksichtigung des Slothandels

Von Tabea Glemser

Duncker & Humblot · Berlin

Gedruckt mit Unterstützung des DAB Deutscher Akademikerinnenbund e.V.

Die Juristische Fakultät der Eberhard Karls Universität Tübingen hat diese Arbeit im Wintersemester 2009/2010 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

D 21 Alle Rechte vorbehalten

© 2012 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme: L101 Mediengestaltung, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-6061 ISBN 978-3-428-13388-8 (Print) ISBN 978-3-428-53388-6 (E-Book) ISBN 978-3-428-83388-7 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

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Meinen Eltern

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 2009/2010 von der Juristischen Fakultät der Eberhard Karls Universität Tübingen als Dissertation angenommen. Zu herzlichem Dank verpflichtet bin ich meinem Doktorvater Herrn Prof. Dr. Michael Ronellenfitsch für seine umfassende fachliche Betreuung und Förderung der Arbeit und seine stets wertvollen und bereichernden Anregungen und Denkanstöße. Die herzliche und aufgeschlossene Atmosphäre an seinem Lehrstuhl während meiner Zeit als Assistentin wird mir stets in bester Erinnerung bleiben. Sehr herzlich bedanken möchte ich mich ferner bei Frau Prof. Dr. Barbara Remmert für die rasche Erstellung des Zweitgutachtens sowie bei Herrn Prof. Dr. Dr. h.c. Wolfgang Graf Vitzthum für die Aufnahme der Arbeit in die von ihm federführend betreute Schriftenreihe. Dank sagen möchte ich auch Frau Marietta G. Jährling, die in der „Endphase“ maßgeblich zum Abschluss dieser Arbeit beigetragen hat und die Arbeit mit großem Einsatz Korrektur gelesen hat. Die Erich-Becker-Stiftung e. V. hat durch Gewährung eines großzügigen Promotionsstipendiums die Entstehung dieser Arbeit ermöglicht. Dank gebührt auch dem Deutschen Akademikerinnenbund e. V. für die Gewährung eines Druckkostenzuschusses. Ich widme diese Arbeit meinen Eltern, die meine Ausbildung in beispielloser Weise gefördert und unterstützt haben. Ich danke ihnen für das in mich gesetzte, uneingeschränkte Vertrauen. München, im Januar 2012

Tabea Glemser

Inhaltsverzeichnis 1. Teil Einführung

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A. Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23

B. Ziel der Arbeit und Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

2. Teil Historische Entwicklung der Flughafenkoordinierung in Deutschland

34

A. Gegenstand der Flughafenkoordinierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

B. Lage bis 1971 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

C. Lage von 1971 bis zum 10. ÄndGLuftVG v. 23.7.1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

D. 10. ÄndGLuftVG vom 23.7.1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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E. Drittes Maßnahmepaket der EU/Slot-VO Nr. 95/93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Der Weg zum dritten Maßnahmepaket der EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Entstehung der Slot-VO Nr. 95/93 als Teil des dritten Maßnahmepakets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Gruppenfreistellungs-VOen durch die Europäische Kommission . . 2. Entstehungsgeschichte der Slot-VO Nr. 95/93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42 42 44 44 45 47

3. Teil Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis A. Der Begriff des Slots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Definitionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Arten von Slots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Airway-Slots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Airport Slots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Peak Slots/Off-Peak-Slots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Verwendungsneutralität und Streckenunabhängigkeit von Slots . . .

48 48 48 50 50 51 52 52

10

Inhaltsverzeichnis

B. Einordnung der Flughafenkoordination/Slotvergabe in das Luftverkehrsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Luftfreiheit, § 1 LuftVG/Art. 1 ICAO-Abkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Abgrenzung zu Verkehrsrechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Abgrenzung zur Betriebs- und Streckengenehmigung . . . . . . . . . . . . . . . IV. Abgrenzung zur Verkehrsflussregelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Flugplatzzwang/Betriebspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Abgrenzung der Flughafenkoordination zu den Aufgaben des Flugplatzunternehmers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C. Verwaltungsrechtliche Einordnung eines Slots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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D. Die IATA Worldwide Scheduling Guidelines (WSG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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E. Völkerrechtliche Vorgaben zur Slotvergabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

F. Nationalgesetzliche Rechtsgrundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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G. Die EG-Slot-VO Nr. 95/93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Kompetenz der EG/Wettbewerbsrechtliche Beurteilung . . . . . . . . . . . . . II. Änderungen der Verordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Die Vergabe im engeren Sinne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Einteilung der Flughäfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Koordinierungseckwerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Begriff des Koordinierungseckwertes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Kriterien für die Bestimmung des Koordinierungseckwertes . . . c) Zuständige Behörde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Gerichtliche Überprüfbarkeit der Festlegung des Koordinierungseckwertes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Rechtsnatur der Bestimmung des Koordinierungseckwertes . . . . f) Koordinierungseckwerte der einzelnen deutschen Flughäfen . . . g) Koordinierungseckwert einzelner europäischer Flughäfen . . . . . aa) Flughafen London Heathrow (LHR) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Flughafen Amsterdam Schiphol (AMS) . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Flughafen Paris Charles de Gaulle (CDG) . . . . . . . . . . . . . . . dd) Flughafen Wien (VIE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Flughafen Zürich (ZRH) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ff) Flughäfen Mailand (LIN, MXP) und Rom (FCO, CIA) . . . gg) Flughäfen Madrid Barajas (MAD) und Barcelona (BCN) . . h) Flughafenkoordination in den anderen europäischen Mitgliedstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Aufgabe des Flughafenkoordinators und des Koordinierungsausschusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Aufgabe des Flughafenkoordinators . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Koordinierungsausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Vergabeentscheidung des Flughafenkoordinators . . . . . . . . . . . . . . . . .

63 64 66 67 67 69 69 69 70 71 71 72 72 72 72 74 74 74 74 75 75 76 76 77 78

Inhaltsverzeichnis a) Ablauf des Verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Vergabe-Prioritätsregeln/Großvaterrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Vergabe aus dem Slotpool/Berücksichtigung von Neubewerbern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Slotmobilität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Durchsetzbarkeit der Einhaltung der zugeteilten Slots . . . . . . . . f) Vergabe in Bezug auf Drittstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) EUACA Community-Wide Guidelines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11 78 79 81 83 85 86 86

H. Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen zur Slotvergabe . . . . . . . . . . . . . . . I. Entscheidung des OVG NRW zum Koordinierungseckwert in DUS . . II. Kartellrechtliche Entscheidung des OLG Düsseldorf . . . . . . . . . . . . . . . . III. Entscheidungen im Zusammenhang mit Zusammenschlüssen und Kooperationsvereinbarungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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I. Ineffizienzen des bestehenden Slotvergabe-Systems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Keine ausreichend vorhandene Flughafenkapazität . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Systemimmanente Ineffizienzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Besitzstandschutz durch Großvaterrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ineffizienzen durch die 80:20-Regelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Einsatz von kleinem Fluggerät . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Verspätete Rückgabe der Slots in den Slotpool . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Unentgeltlichkeit bei der Slotzuweisung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90 90 98 101 104 107 108 108

J. Bewertung der derzeitigen Verwaltungspraxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

4. Teil Aktuelle Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis A. Vorgehen der Kommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Weißbuch Verkehr 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. NERA-Studie 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ziel und Gegenstand der Studie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ergebnis der Studie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Umsetzbarkeit und Probleme der untersuchten Marktmechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Secondary Trading und „higher posted prices“ . . . . . . . . . . . . . . . b) Versteigerung der Slotpool-Slots und Secondary Trading . . . . . c) Kombination aus „auctions of 10 per cent of slots“ und Secondary Trading . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Zwischenergebnis/-beurteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Commission Staff Working Document . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Mott MacDonald Studie 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

111 111 112 112 112 113 114 114 115 115 116 117 119

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Inhaltsverzeichnis 1. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ergebnisse der Studie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Mitteilung der Kommission, KOM (2007), 704 endg. . . . . . . . . . . . . . . . VI. Anhörung der Interessenvertreter durch die Europäische Kommission am 29.1.2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Mitteilung der Kommission vom 30.4.2008, KOM (2008), 227 . . . . . . 1. Slothandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Unabhängigkeit des Flughafenkoordinators . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Neubewerber-Regelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Transparenz der Flugplandaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Örtliche Leitlinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Stimmigkeit von Zeitnischen und Flugplänen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Weiteres Vorgehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. Vorschlag für eine Änderung der VO Nr. 95/93, KOM (2009), 121 endg. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX. Bewertung des Vorgehens der Europäischen Kommission . . . . . . . . . . .

119 120 121 121 123 124 124 125 125 126 126 126 127 127 128

B. Positionen einiger Mitgliedstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Vereinigtes Königreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C. Positionen der Verbände und Interessenvertreter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. IATA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Association of European Airlines (AEA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. European Union Airport Coordinators Association (EUACA) . . . . . . . . IV. Airport Council International (ACI) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Civil Aviation Authority (CAA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Eurocontrol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Deutsche Lufthansa AG (DLH) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. ADV (Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen) . . . . . . . . . . . IX. Low Cost Carrier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . X. Bewertung der Positionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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D. Weitere Vorschläge zur Sloteffizienzsteigerung und zur besseren Kapazitätsauslastung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Verlagerung bestimmter Luftverkehrsarten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Erweiterung der Betriebszeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Größen- und gewichtsabhängige Prioritätenregelung . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Anhebung der Mindestnutzungsrate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Härtere Sanktionierung bei Nichtnutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Veränderung des Gebührensystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Kapazitätszuschlag auf überlasteten Flughäfen . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis

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2. Peak-abhängiges Gebührensystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Slot Reservation Fee/Bereitstellungsentgelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Beschränkung der Gültigkeitsdauer von Großvaterrechten . . . . . . . . . . . VIII. Eigener Lösungsansatz: Vernetzung der unterschiedlichen Verkehrsträger/Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Teil Rechtsnatur eines Slots

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A. Der Slot zwischen Daseinsvorsorge und Wettbewerb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Flughäfen als öffentliche Sachen und Einrichtungen der Daseinsvorsorge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Gewährleistung des Zugangs zum Luftraum über § 1 LuftVG? . . . . . . III. Parallelen zum Eisenbahn- und Hafenrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Zugang zum Verkehrsträger „Schiene“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Untergliederung in Schieneninfrastruktur und Schienenbetrieb b) Kapazitätsregelungen in Bezug auf die Schienenwege . . . . . . . . c) Kapazitätsregelungen in Bezug auf Serviceeinrichtungen . . . . . 2. Zugang zum Verkehrsträger „Wasser“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Gemeinsamkeiten und Unterschiede zur Slotvergabe . . . . . . . . . . . .

157

B. Der Slot als Rechtsposition? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Rechtsposition der Fluggesellschaften aus Art. 14 GG . . . . . . . . . . . . . . 1. Slotentzug während der Flugplanperiode nach Art. 14 Slot-VO . . . a) Verhältnismäßigkeit von Art. 14 Abs. 4, Abs. 6 der Slot-VO . . aa) Angemessenheit von Art. 14 Abs. 4 der Slot-VO . . . . . . . . bb) Angemessenheit von Art. 14 Abs. 6 der Slot-VO . . . . . . . . 2. Rechtsposition aufgrund mehrfach wiederholter Zuteilung bzw. bei Versagung der Wiederzuteilung eines Slots . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Personaler Schutzbereich des Art. 14 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sachlicher Schutzbereich von Art. 14 I GG . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Subjektiv-öffentliche Rechte von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG umfasst? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Öffentlich-rechtliche Nutzungsrechte von Art. 14 I 1 GG umfasst? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Öffentlich-rechtliche Genehmigungen von Art. 14 Abs. 1 GG umfasst? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Subsumtion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Kriterium der Eigenleistung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Einsatz und Beschaffung von Fluggerät . . . . . . . . . . . . . (2) Mitfinanzierung von Flughafenterminals und Flughafeninfrastruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

169 170 170 171 172 172

157 161 164 164 164 165 166 167 168

173 174 174 174 177 179 180 183 184 184

14

Inhaltsverzeichnis (a) Bsp: Terminalfinanzierung und -betrieb am Münchener Flughafen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Weitere Kooperationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Eröffnung eines Drehkreuzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ff) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Sachlicher Schutzbereich des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs (Art. 14 GG i. V. m. Art. 12 GG) . . . . . . . . . . . d) Streitstand zur Eigentumsqualität eines Slots in Literatur und Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Rechtsposition der Fluggesellschaften aus Art. 12 GG (Berufsfreiheit) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Verhältnis zu Art. 14 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verhältnis zu Art. 2 I GG (Wettbewerbsfreiheit) . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Art. 12/Art. 2 GG als Abwehrrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Art. 12/Art. 2 Abs. 1 GG als Teilhaberecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Rechtsposition der Fluggesellschaften aus dem Teilhaberecht aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Sachlicher Schutzbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. „New Entrant“- und „Grandfatherright“-Regelung vor dem Hintergrund der Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Rechtsprechung zu Auswahlkriterien bei Kapazitätsengpässen . . . . 4. Streitstand in Literatur und Praxis zu den Teilhaberechten . . . . . . . 5. Eigene Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Ansprüche der Fluggesellschaften aus dem in Art. 14 I GG verankerten Vertrauensschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Übergangsregelungen bei prozentualem Slotentzug . . . . . . . . . . . . . . 2. Entschädigung bei prozentualem Slotentzug? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Ansprüche der Fluggesellschaften aus dem im Rechtsstaatsgebot verankerten Vertrauensschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Rechtspositionen der Fluggesellschaften aus Gemeinschaftsgrundrechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. EG-Eigentumsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Art. 295 EGV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Art. 17 EU-GRCharta/Art. 6 Abs. 2 EUV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. EG-Gemeinschaftsgrundrecht der Berufsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Gemeinschaftsgrundrecht der Gleichheit/auf chancengleiche Teilhabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Europarechtlicher Vertrauensschutz/Übergangsfristen . . . . . . . . . . . . VII. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. Rechtsposition der Flughafenbetreiber aus Art. 14 GG . . . . . . . . . . . . . .

185 186 186 188 188 189 190 192 196 196 196 197 198 199 200 200 201 203 206 209 211 212 213 213 215 215 215 217 220 221 222 223 224

Inhaltsverzeichnis

IX.

X.

1. Grundrechtsberechtigung von Flughafenbetreibern . . . . . . . . . . . . . . a) Juristische Personen des öffentlichen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Gemischt-wirtschaftliche Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rechtsposition der öffentlichen Hand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Infrastrukturgewährleistungsauftrag vs. Zurverfügungstellung der Flughafeninfrastruktur durch die Flughafenbetreiber . . . . . . . . . . . . . 2. Rechtspositionen der öffentlichen Hand bei der Primärallokation . 3. Rechtspositionen der öffentlichen Hand bei der Sekundärallokation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 225 226 227 228 228 229 230 230 231

6. Teil Rechtliche Probleme des angestrebten Slothandels (Secondary Trading) A. Rechtsgeschäftliche Übertragbarkeit nach der VO Nr. 95/93 und den IATA Worldwide Scheduling Guidelines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. IATA Worldwide Scheduling Guidelines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Slot-Tausch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Slot-Übertragung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Schlussfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Slot-VO Nr. 95/93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

232

233 233 233 234 234 234 235

B. „Slot Grey Market“ im Vereinigten Königreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 C. High I. II. III.

Court-Entscheidung: Regina vs. Airport Co-Ordination Ltd. . . . . . . . . . Zugrundeliegender Sachverhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Entscheidung des Gerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

237 238 238 239

D. Erfahrungen aus dem Slothandel in den USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 E. Derzeitige Kosten eines Slots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 F. (Rechtliche) Vorgaben an einen Slothandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Rechtliche Konstruktion des Slothandels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Rechtliche Zulässigkeit des Slothandels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Formelle Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Zuständigkeit des Flughafenkoordinators . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verfahrensablauf in Bezug auf den Slothandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Materielle Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Möglichkeit der Begrenzung des maximalen Slot-Anteils an einem Flughafen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

242 242 243 247 247 247 248 249

16

Inhaltsverzeichnis 2. Berücksichtigung von neu entstehenden Slots an Hubs bei der Vergabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verwendung der Erlöse bei Versteigerung aufgrund von Kapazitätserweiterungen neu entstandener Slots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Benachteiligung von Marktneueinsteigern auf koordinierten Flughäfen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Wettbewerbsverzerrung durch garantierte Großvaterrechte? . . . . b) Slothortung als Marktzutrittsverhinderung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Möglichkeit der Teilnahme am Sekundärhandel für Unternehmen . 6. Regelungen zur Gewährleistung der regionalen Flugdienste . . . . . . 7. Slothandel und Drittstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Bilanzrechtliche Probleme des Slothandels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Materielle Berechtigung an den Slothandelserlösen . . . . . . . . . . . . . .

249 250 251 251 254 254 255 256 256 259

G. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 7. Teil Zusammenfassung

261

Anhang: Wichtige Dokumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 Sachverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292

Abkürzungsverzeichnis a. a. O. ACD ACI ACL ADV AEA AEG Air France/KLM ASK ASMGCS ATC ATFM ATM BAnz BayVBl. BB BBI BGB BGBl. BGH BMI BMV BMVBW BRD bspw. BT-Drucks. BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE BW CAA CEO CFMU

am angegebenen Ort Airport Coordination Denmark Airport Council International Airport Coordination Limited Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen Association of European Airlines Allgemeines Eisenbahngesetz Zusammenschluss der Fluggesellschaften Air France und KLM Royal Dutch Airlines Angebotene Sitzkilometer Advanced Surface Movement Guidance and Control System Air Traffic Control Air Traffic Flow Management Air Traffic Management Bundesanzeiger Bayerische Verwaltungsblätter Der Betriebsberater Berliner Großflughafen Berlin Brandenburg International Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof British Midland Airlines Bundesverkehrsministerium (heute: BMVBS: Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung) siehe BMV Bundesrepublik Deutschland beispielsweise Drucksache[n] des Deutschen Bundestages Bundesverfassungsgericht Amtliche Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Bundesverwaltungsgericht Amtliche Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts Baden-Württemberg Civil Aviation Authority Chief Executive Officer, Vorstand/Vorstandsvorsitzender Central Flow Management Unit

18 CRS CTOT DFS d.h. DLH DLR DÖV dpa DVBl. DVWG EAS EC EEC EG EGV EIBV EMRK Erg.-Lfg. EU EUACA EU-ACG EuGH EU-GRCharta EUROCONTROL EUV EuZW EWG EWR FAA FHKV FMG Fn. FPKBeauftrV FSBetrV FStrG FVW GA GdF GemO GewArch GewO

Abkürzungsverzeichnis Computergesteuerte Buchungssysteme Coordinated Take Off Time Deutsche Flugsicherung das heißt siehe LH Deutsches Zentrum für Luft- und Raumfahrt Die Öffentliche Verwaltung, jur. Fachzeitschrift Deutsche Presseagentur Deutsches Verwaltungsblatt Deutsche Verkehrswissenschaftliche Gesellschaft Essential Air Service European Commission European Economic Community Europäische Gemeinschaft Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten Ergänzungslieferung Europäische Union European Union Airport Coordinators Association European Union – Airport Coordinators Group Europäischer Gerichtshof EU-Grundrechte-Charta European Organisation for the Safety of Air Navigation Vertrag über die Europäische Union Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Europäischer Wirtschaftsraum Federal Aviation Administration Verordnung über die Durchführung der Flugplankoordinierung Flughafen München GmbH Fußnote Flugplankoordinierungsbeauftragungsverordnung Verordnung über die Betriebsdienste der Flugsicherung Bundesfernstraßengesetz Zeitschrift für die Deutsche Tourismuswirtschaft General Aviation (= Allgemeine Luftfahrt, die den Geschäfts-, Privat- und Sportverkehr umfasst) Gewerkschaft der Flugsicherung e. V. Gemeindeordnung Gewerbearchiv Gewerbeordnung

Abkürzungsverzeichnis GG GüKG GWB HafVO HALS/DTOP IATA ICAO ICE IFR IFRIC ILA insb. i. S. v. i. V. m. LCC LH LuftPersV LuftVG LuftVZO m. w. N. NfL Nr. NVwZ OVG PKO PKT RdWWi RegG RPK SACN SARS

SAS SC SCA SCM SCORE SIC SITA SPMC StrG

19

Grundgesetz Güterkraftverkehrsgesetz Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen Hafenverordnung High Approach Landing System/Dual Threshold Operation International Air Transport Association International Civil Aviation Organization InterCityExpress, deutscher Schnellzug Instrument Flight Rules International Financial Reporting Interpretations Commitee Internationale Luftfahrtausstellung insbesondere im Sinne von in Verbindung mit Low Cost Carrier Lufthansa, die Deutsche Lufthansa AG Verordnung über Luftfahrtpersonal Luftverkehrsgesetz Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung mit weiteren Nachweisen Nachrichten für Luftfahrer Nummer Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Oberverwaltungsgericht Angebotene Passagierkilometer, Kapazität Transportierte Passagierkilometer, Beförderungsleistung Recht der Wasserwirtschaft Regionalisierungsgesetz Verkaufte Sitzkilometer Stichting Airport Coordination Netherlands Severe Acute Respiratory Syndrome ist eine Infektionskrankheit der Atemwege, bekannt durch die Epidemie in China im Jahre 2002 Scandinavian Airlines Slot Conference, Flugplankonferenz Schedule Coordination Austria GmbH Schedule Coordination Malta Slot Coordination and Reporting System Standing Interpretation Committee Société Internationale de Télécommunication Aéronautique Slot Performance Monitoring Committee Landesstraßengesetz

20 TGV TWA UK UPR USD usw. v. a. VBlBW VdR Verf VG VO VwGO VwVfG WaStrG WHG WiSt WSG WuW z. B. ZLW

Abkürzungsverzeichnis Train à grande vitesse, französischer Schnellzug Trans World Airlines United Kingdom Umwelt- und Planungsrecht United States Dollar und so weiter vor allem Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg Verband deutsches Reisemanagement e. V. Verfassung Verwaltungsgericht Verordnung Verwaltungsgerichtsordnung Verwaltungsverfahrensgesetz Wasserstraßengesetz Wasserhaushaltsgesetz Wirtschaftswissenschaftliches Studium Worldwide Scheduling Guidelines der IATA Wirtschaft und Wettbewerb zum Beispiel Zeitschrift für Luft- und Weltraumrecht

IATA-Codes einiger internationaler Flughäfen AMS BRE CDG CGN CIA CPH DCA DRS DUS ERF FCO FMO FRA HAJ HAM JFK LEJ LGA LGW LHR LIN LIS MAD MAN MUC MXP NUE ORD ORY SCN STN STR SXF THF TXL VIE ZRH

Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen Flughafen

Amsterdam Schiphol Bremen Paris Charles de Gaulle Köln-Bonn Rom Ciampino Kopenhagen Washington National Dresden Düsseldorf Erfurt Rom Fiumicino Münster/Osnabrück Frankfurt/Main Hannover Hamburg-Fuhlsbüttel John F. Kennedy International, New York Leipzig/Halle New York LaGuardia London-Gatwick London-Heathrow Mailand-Linate Lissabon Madrid-Barajas Manchester, UK München Mailand-Malpensa Nürnberg Chicago O’Hare Paris-Orly Saarbrücken London Stansted Stuttgart Berlin-Schönefeld Tempelhof (Betrieb eingestellt am 30.10.2008) Berlin-Tegel Wien Zürich

1. Teil

Einführung A. Problemstellung Der Luftverkehr gehört seit Jahren in Deutschland und Europa zu einem der Wachstumsmärkte. Die Luftverkehrsbranche und mit ihr die Luftfahrtindustrie wachsen deutlich schneller als die deutsche Wirtschaft insgesamt.1 Die Luftfahrt verbindet Städte, Länder und Kontinente und ermöglicht persönliche Kontakte und Warenlieferungen in einer Menge und zu Kosten, die vor wenigen Jahrzehnten noch undenkbar waren. Die Luftfahrt ist schlechthin das Transportmittel der Globalisierung. Die 19 internationalen Verkehrsflughäfen in Deutschland verzeichneten in 2006 eine Verkehrssteigerung um 5,3% auf insgesamt 174 Millionen Fluggäste. Vor allem das Low Cost-Segment hat mit einer Zuwachsrate von 29% zu diesem Ergebnis beigetragen. Eine noch stärkere Dynamik entwickelte das Luftfrachtgeschäft mit einem Zuwachs um 9,3% auf insgesamt 3,3 Mio. Tonnen.2 Der innereuropäische Luftverkehr der in der Association of European Airlines (AEA) zusammengeschlossenen Gesellschaften weist mit 343,6 Millionen beförderten Passagieren im Jahr 2006 ebenfalls eine Wachstumsrate von 4,5% auf, was 15 Millionen zusätzlich beförderten Passagieren entspricht.3 Für die kommenden Jahre werden Zuwachsraten von 4–5% im Fluggastaufkommen und von etwa 6% in der Luftfracht vorausgesagt.4 1

Pressemitteilung des Bundesverbands der Deutschen Luft- und Raumfahrtindustrie e. V. (BDLI); LRI Fakten (Informationen aus der Luft- und Raumfahrtindustrie) Ausgabe 03/2005. 2 Pressemitteilung der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen (ADV) 02/2007 vom 6.2.2007, abrufbar unter: http://www.adv-net.org/de/gfx/1140_1956. php (Stand 2.1.2009). 3 Vgl. Traffic Figures der Association of European Airlines (AEA) vom 14.2.2007, abrufbar unter: http://www.aea.be/assets/documents/press/pr07-005.pdf (Stand 2.1.2009). 4 Vgl. Global Traffic Forecast 2006–2025 der Airport Council International (ACI) Executive Summary Edition 2007 S. 1, abrufbar unter: http://www.pata.org/ patasite/fileadmin/news_pata/2007/ACI_forecast_executive_summary.pdf (Stand 2.1. 2009), die mit einem Wachstum von 4% jährlich bis 2025 rechnen. 2006 rechnete

24

1. Teil: Einführung

In den nächsten 20 Jahren wird sich die Zahl der Passagierflugzeuge mehr als verdoppeln. Bis ins Jahr 2025 werden weltweit rund 22.700 neue Fracht- und Passagierflugzeuge im Gesamtwert von rund 2,6 Billionen USDollar angeschafft werden.5 2025 wird der Luftverkehr auf etwa das zweieinhalbfache des heutigen Volumens gestiegen sein.6 Inwieweit der derzeit steigende Kerosinpreis diese Wachstumsprognosen dämpfen wird, bleibt abzuwarten. Die aufgezeigten Hochrechnungen der Flugzeughersteller und der Luftfahrtindustrie basieren auf einem Ölpreis von 70–80 Dollar pro 159-Liter-Fass, Stand Sommer 2008 kostet das Kerosin aber bereits das Doppelte.7 Verharrt der Ölpreis über einen längeren Zeitraum auf diesem Level, setzt dies die Luftfahrtbranche zweifelsohne einem erhöhten Kostendruck aus, was zu Ticketpreiserhöhungen, Streckenstilllegungen, Flugzeugabstellungen und Übernahmen kleinerer Fluggesellschaften (Austrian Airlines8, Brussels Airlines9) durch die Global Player Deutsche Lufthansa AG, Air France-KLM und British Airways führen kann. der Flugzeugbauer Boeing für die nächsten 20 Jahre mit einem jährlichen Wachstum von 4,9% beim Fluggastverkehr und von 6,1% beim Frachtverkehr, vgl. 2006 Current Market Outlook, S. 4, abrufbar unter: http://www.boeing.com/commercial/ cmo/pdf/CMO_06.pdf (Stand 2.1.2009). Die ADV rechnet für 2007 mit einem Wachstum von mehr als 5% im Fluggastverkehr und 10% in der Luftfracht, vgl. Pressemitteilung ADV 2/2007 vom 6.2.2007, abrufbar unter: http://www.advnet.org/de/gfx/1140_1956.php (Stand 2.1.2009). 5 Vgl. Airbus Global Market Forecast, The future of flying 2006–2025, S. 4, abrufbar unter: http://www.airbus.com/store/mm_repository/pdf/att00008552/media_ object_file_AirbusGMF2006-2025.pdf (Stand 2.1.2009). 6 Heymann, Überfällige Konsolidierung im Luftverkehr ante portas? Deutsche Bank Research, S. 7, abrufbar unter: http://www.dbresearch.de/PROD/DBR_INTER NET_DE-PROD/PROD0000000000074755.pdf (Stand 13.3.2009). 7 Vgl. hierzu auch: Glöckner/Kietzmann, Luft in den Büchern, Focus vom 30.6.2008, S. 126. 8 Am 5.12.2008 hat die Deutsche Lufthansa AG den 41,56%-Anteil der österreichischen Staatsholding ÖIAG an Austrian Airlines gekauft. Austrian Airlines soll jedoch als rechtlich selbständige Gesellschaft mit Sitz in Österreich sowie eigener Marke, Crew und Flotte erhalten bleiben. Ebenso wird die Deutsche Lufthansa AG den Hub am Wiener Flughafen beibehalten; vgl. Pressemitteilung der Deutschen Lufthansa AG vom 5.12.2008, abrufbar unter: http://konzern.lufthansa.com/de/html/ presse/pressemeldungen/index.html?c=nachrichten/app/show/de/2008/12/1662/HOM &s=0 (Stand 2.1.2009). 9 Lufthansa hat am 15.9.2008 45 Prozent der Anteile an Brussels Airlines zu einem Preis von 65 Millionen Euro übernommen, ein späterer Erwerb der restlichen 55 Prozent ist vorgesehen, vgl. Pressemitteilung der Deutschen Lufthansa AG vom 15.09.2008, abrufbar unter: http://konzern.lufthansa.com/de/html/presse/presse meldungen/index.html?c=nachrichten/app/show/de/2008/09/1630/HOM&s=0 (Stand 23.10.2008). Eines der Ziele des Zusammenschlusses ist die Anpassung und Sicherung der Verkehrsrechte und die vollständige Übernahme der Brussels Airlines auf Basis einer Call Option nach Sicherung der Verkehrsrechte.

A. Problemstellung

25

Auch die internationale Finanzkrise wird kurzfristig zu rückläufigen Buchungszahlen gerade in dem für die Airlines wichtigen Geschäftsfliegersegment führen, da Geschäftsreisen hinten angestellt werden oder durch kostengünstigere Telefonkonferenzen ersetzt werden.10 An dem stetigen und überproportionalen Wachstum der Luftfahrtbranche wird weder der erhöhte Kerosinpreis noch die internationale Finanzkrise etwas ändern, was sich schon bei mehrmaligen Kerosinpreiserhöhungen während des Golf- und Irakkrieges gezeigt hat. Der Vorstandsvorsitzende der Deutschen Lufthansa AG, Wolfgang Mayrhuber, zeigt sich überzeugt, dass „die Perspektiven für die Luftfahrtindustrie gut sind und der Bedarf an Mobilität weiter steigen wird“. Die Unsicherheit an den Finanzmärkten, Ölpreise auf Rekordniveau, die mögliche Luftfahrtkonsolidierung in den USA und der ungebrochen starke Expansionskurs der Golfcarrier seien Faktoren, die den Lufthansakonzern herausforderten und denen sich das Unternehmen stelle. Wörtlich sagte er: „Wir haben genug Schubkraft für einen weiteren Steigflug und wir verfügen über die Flexibilität bei Fallwinden Gas herauszunehmen.“11 Auch von den kurzfristigen Einbrüchen anlässlich des 11. September 2001 und der SARS-Epidemie erholte sich die Luftfahrtindustrie äußerst schnell. Betrachtet man in Zeiten der Globalisierung das Potential der chinesischen, arabischen und indischen Märkte, so erscheint das prognostizierte Wachstum der Luftfahrtbranche trotz internationaler Finanzkrise und hohem Kerosinpreis durchaus realistisch. Dies belegt auch das rasante Wachstum von Qatar Airways, die zu den schnell wachsenden „FünfSterne-Airlines“ der Golf-Emirate zählt. Sie will bis 2013 ihre Flotte nahezu verdoppeln und hat ein Angebot für die angeschlagene griechische Olympic Airlines abgegeben.12 Bei einem Zuschlag bekäme Qatar Airways 10 Koenen/Wiede, Luftfahrt-Industrie: Nach dem Kampf mit dem hohen Ölpreis droht der Kunden-Streik: Bitte anschallen, Turbulenzen, in: Handelsblatt vom 20.10.2008, S. 14. 11 Vgl. Pressemitteilung der Deutschen Lufthansa vom 29.4.2008 anlässlich der Hauptversammlung 2008, abrufbar unter: http://konzern.lufthansa.com/de/html/ presse/pressemeldungen/index.html?c=nachrichten/app/show/de/2008/04/1568/HOM &s=0 (Stand 23.10.2008). Für das Geschäftsjahr 2008 verbuchte der Lufthansa-Konzern ein operatives Ergebnis von 1,35 Mrd. Euro und knüpfte damit fast an den Rekordwert von 1,4 Mrd. Euro aus dem Vorjahr 2007 an. Das Nachsteuerergebnis betrug 209 Mio. Euro, nach 1,76 Mrd. Euro 2007. Lufthansa schloss das Geschäftsjahr 2008 damit deutlich besser ab, als die Rivalen Air France/KLM und British Airways, vgl. Koenen/Alich, Lufthansa hängt Rivalen ab, Handelsblatt vom 12.3.2009, S. 16. 12 Höhler, Qatar Airways will Olympic übernehmen, Handelsblatt vom 3.11.2008, S. 14.

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1. Teil: Einführung

eine Basis in der Europäischen Union und damit Zugang zum deregulierten europäischen Luftverkehrsmarkt.13 Ebenso trotzt Turkish Airlines der Krise und plant das größte Expansionsprogramm seiner Geschichte. Die Airline wird ihre aus derzeit 116 Maschinen bestehende Flotte um weitere 105 Kurz- und Langstreckenjets vergrößern und möchte bis 2013 die viertgrößte Fluggesellschaft Europas sein. Die Finanzkrise hat bislang keine Spuren hinterlassen, trotz eines Anstiegs der Treibstoffkosten von 61%, konnte die Airline ihren Nettogewinn im ersten Halbjahr 2008 mit 124 Mio. Euro gegenüber dem Vorjahr fast verdreifachen.14 Die für dieses prognostizierte Wachstum benötigte Flughafeninfrastruktur steht aber nicht in dem benötigten Maße zur Verfügung. Die großen deutschen und europäischen Flughäfen gelangen bereits heute angesichts der dynamischen Nachfrageentwicklung an ihre Kapazitätsgrenze. Auch führt die verstärkte Tendenz zur Drehkreuzbildung zusätzlich zu Kapazitätsengpässen auf Drehkreuz-Flughäfen.15 Unter einem (Luftfahrt-)Drehkreuz, auch (Air-)Hub genannt, versteht man in der Luftverkehrswirtschaft einen „Umsteigeflughafen“ einer Fluggesellschaft oder mehrerer kooperierender Fluggesellschaften, einer Allianz, zum Umstieg zwischen Kurz-, Mittel- und Langstreckenflügen.16 Der Luftverkehr lebt heute nicht mehr nur von reinen Punkt-zu-Punkt-Verbindungen, sondern von funktionsfähigen Drehkreuzen, die eine Anbindung auch kleinerer Flughäfen an Langstreckenziele gewährleisten (in Deutschland z. B. die Drehkreuze Frankfurt und München). Um ein sog. „Zufüttern“ der großen Drehkreuz-Flughäfen durch kleinere Zubringerflüge zu ermöglichen, ist eine Ballung von Ankünften und ungefähr eine Stunde später die Häufung von Abflügen am Drehkreuz-Flughafen unumgänglich (sog. Knotensystem). Dieses System des Drehkreuzverkehrs und der Knotensysteme führt somit zwangsläufig zu Verkehrsspitzen und starker Nachfrage der Flughafeninfrastruktur.17 Der größte deutsche Verkehrsflughafen Frankfurt am Main (FRA) arbeitet derzeit mit einer Verkehrsauslastung von 98%. Dabei stellen vor allem die 13 Höhler, Qatar Airways will Olympic übernehmen, Handelsblatt vom 3.11.2008, S. 14. 14 Höhler, Turkish Airlines trotzt der Krise, Handelsblatt vom 4.11.2008, S. 18. 15 Vgl. Knieps, Slothandel als marktwirtschaftliches Instrument bei Knappheitsproblemen an Flughäfen, in: DVWG Band 189, S. 5. 16 Maurer, Luftverkehrsmanagement, S. 386. 17 Sandvoß, Slots – für Airlines der Engpassfaktor Nr. 1, in: DVWG Band 189, S. 85. Zur Drehscheibenproblematik, vgl. auch Hüschelrath, Infrastrukturengpässe im Luftverkehr, S. 19 ff.

A. Problemstellung

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Kapazitäten der Start- und Landebahnen und die für die Nutzung erforderliche Zeitnischen, die sogenannten Slots, den Engpassfaktor Nr. 1 der Airlines dar.18 Bereits heute werden in den Spitzenzeiten in Frankfurt 15% mehr Slots nachgefragt als vergeben werden können.19 Auch der Einsatz neuer Navigations- und Flugsicherungstechnologie kann diesen Kapazitätsengpass mittel- und langfristig nicht lösen.20 Auch am zweitgrößsten Flughafen München (MUC) übersteigt die Slotnachfrage werktags in den Morgen- und Abendstunden die Bahnkapazität von 90 Bewegungen pro Stunde.21 Demzufolge kommt es an den großen deutschen und europäischen Flughäfen gerade in den Spitzenverkehrszeiten22 zu Überlastungen mit der Folge nicht unerheblicher Verspätungen und Warteschleifen. Im Jahr 2006 ist in Deutschland jede Maschine im Durchschnitt zwölfeinhalb Minuten zu spät gestartet oder gelandet.23 Neben dem Wetter, der Flugsicherung und selbstverschuldeten Verspätungen der Fluggesellschaften ist die mangelnde Kapazität an den Flughäfen mit 17% einer der Hauptgründe für die Verspätungen im Flugverkehr.24 18

Sandvoß, Slots – für Airlines der Engpassfaktor Nr. 1, in: DVWG Band 189, S. 82. 19 Vgl. Fraport-Informationsseite zum Flughafenausbau, abrufbar unter: http:// www.ausbau.fraport.de/cms/default/rubrik/5/5851.kapazitaetsengpass-print.htm (Stand 2.1.2009). 20 Um die vorhandene Kapazität optimal auszunutzen, kommen heute schon neueste Technik für den Landeanflug (High Approach Landing System/Dual Threshold Operation HALS/DTOP), neue Rollverkehrs-Führungssysteme ASMGCS (Advanced Surface Movement Guidance and Control System), Wirbelschleppmess- und -warnsysteme und neue Ortungsssysteme mit Precision Approach Monitor-Technik zum Einsatz. 21 Vgl. dazu Graphik des Flughafen München, abrufbar unter: https://www.mucausbau.de/Haeufig_gestellte_Fragen/(Stand 2.1.2009); Fasse/Hofer, Alles für Franz Josef, Handelsblatt vom 25.7.2007, S. 13 zur geplanten dritten Landebahn und Transrapidanbindung am Münchener Flughafen. 22 Spitzenverkehrszeiten sind insbesondere die Morgen- und Abendstunden, da diese Zeiten für Geschäftsreisende besonders attraktiv sind. Bei Interkontinentalflügen richtet sich die Abflugzeit zudem nach der gewünschten Ankunftszeit am Zielort und diese ist in der Regel morgens. 23 Auskunft der Deutschen Flugsicherung (DFS) v. 19.2.2007, abrufbar unter: http://www.airliners.de/news/artikelseite.php?articleid=11073 (Stand 4.1.2009). 24 Laut Pressemitteilung der Deutschen Flugsicherung (DFS) vom 19.2.2007, abrufbar unter: http://www.dfs.de, Pressearchiv 2007. Verbesserungen erhofft man sich auch durch Abstimmung der europäischen Flugsicherungen im Rahmen des Single European Sky-Projekts, insbesondere durch Bildung länderübergreifender sog. Functional Airspace Blocks (FAB), vgl. zum Stand des Projekts die Internetseite der Europäischen Kommission, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/transport/ air/.

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1. Teil: Einführung

Auch die weitere Liberalisierung des Luftverkehrsmarktes, v. a. durch das zum 1.4.2008 in Kraft getretene „Open Skies“-Abkommen zwischen der EU und den USA, das europäischen Fluggesellschaften erstmals erlaubt, auch von anderen Ländern als ihren Heimatländern Flüge in die USA anzubieten, wird den Kapazitätsbedarf an den großen europäischen Flughäfen erhöhen. Diese Engpässe im europäischen Luftverkehr können nur beschränkt durch einen Ausbau vorhandener Flughäfen gelöst werden;25 zum einen stößt der Bau neuer Flughafeninfrastruktur (vor allem Start- und Landebahnen) aufgrund des mangelnden Ausdehnungsbereichs der meist in Ballungsgebieten gelegenen Großflughäfen auf Schwierigkeiten.26 Darüber hinaus gestalten sich der Neubau und die Erweiterung von Flughafeninfrastruktur aufgrund politischer und gesellschaftlicher Widerstände zunehmend schwieriger27; auch können die Großprojekte in vielen Fällen wegen der langwierigen Planfeststellungsverfahren erst mit langem zeitlichem Vorlauf realisiert werden.28 Die Planung und Koordinierung des Flugverkehrs als Art Mangelverwaltung von Flughafenkapazitäten spielen daher eine immer größere Rolle. Vor 25 Der derzeitige Umbau des Berliner Flughafens Schönefeld (SXF) zum Berliner Großflughafens Berlin Brandenburg International (BBI) soll bis 2011 fertiggestellt sein, vgl. Informationsseite der Berliner Flughäfen, abrufbar unter: http://www. berlin-airport.de/DE/BBI/index.html. Der Flughafen Frankfurt am Main (FRA) hat am 9.9.2003 die Antragsunterlagen für die Planfeststellung des Flughafenausbaus mit neuer Landebahn Nordwest, weiterem Passagier-Terminal (Terminal 3) sowie neuer Werfthalle, die der Wartung des Langstrecken-Großraumflugzeugs A380 dient, eingereicht, vgl. Fraport-Informationsseite, abrufbar unter: http://www.ausbau. fraport.de/cms/default/rubrik/5/[email protected]. Der Flughafen München (MUC) hat am 26.7.2005 die Planungen für eine dritte Start- und Landebahn aufgenommen, vgl. Informationsseite des Münchener Flughafens, abrufbar unter: https://www.muc-ausbau.de/Haeufig_gestellte_Fragen/FAQ_2index.html#16004030. Am Flughafen Stuttgart läuft derzeit eine Projektstudie „Perspektive Flughafen“, die prüfen soll, ob und wo eine zweite, kürzere Ergänzungsbahn als Entlastung für die an ihre Kapazitätsgrenze kommende bestehende, einzige Start- und Landebahn möglich ist, vgl. Informationsseite des Flughafen Stuttgart, abrufbar unter: http:// www.stuttgart-airport.com/de/content.php?id=916&submenu_id=9. Vergrößert wurden auch die Flughäfen Dresden, Kassel, Leipzig/Halle und Hamburg; Zu den weltweiten Flughafenausbauprojekten vgl. auch Welt am Sonntag, v. 30.3.2008, S. 90. 26 Tegner, Slotvergabe auf deutschen Flughäfen, DVWG Band 252, S. 116 ff. 27 Zu den juristischen Auseinandersetzungen um den Bau der Startbahn 18 West des Flughafens Frankfurt/Main und den Bau des Flughafens München II vgl. Lübben, Das Recht auf freie Benutzung des Luftraums, S. 13 Fn. 3. Zum Neubau des Flughafens Berlin Brandenburg International (BBI) vgl. BVerwG, Urteil vom 16.3.2006 – 4 A 1075/04; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24.11.2005 – 12 A 3/05; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23.09.2004 – 1 S 46/04. 28 Zu diesen Einschätzungen kommt auch Wolf, Die Weltwirtschaft 1991, 187, 188, und Seidler, Slotvergabe auf hochbelasteten europäischen Flughäfen, S. 2.

A. Problemstellung

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diesem Hintergrund wächst die Bedeutung der Koordination und der Vergabe von Slots, der für jeden Start und jede Landung erforderlichen Zeitnischen. Die Vergabe vor allem wirtschaftlich interessanter Slots zu den Hauptverkehrszeiten bestimmt neben Faktoren wie Sicherheit und Service den Wettbewerb im Luftverkehr.29 Welche wirtschaftliche Dimension sich hinter den Slots verbirgt, zeigt das folgende Beispiel: Anlässlich des Open-Skies-Abkommen zahlten US-Fluggesellschaften enorme Summen für Start- und Landerechte am Londoner Flughafen Heathrow. So bezahlte bspw. Continental Airlines 209 Mio. Dollar für vier Start- und Landepaare in Heathrow.30 Slots bestimmen auch maßgeblich Käufe und Fusionen von Airlines. So hat sich die Deutsche Lufthansa erst Ende 2007 am US-Billigflieger Jetblue beteiligt, der über eine Nummer 2-Slot-Position am New Yorker JFK Flughafen verfügt.31 Ähnliche Überlegungen dürften bei der Übernahme der Olympic Airlines durch Quatar Airways eine große Rolle spielen, da die Olympic-Airlines-Slots an den großen Hub-Flughäfen New York, London, Paris und Frankfurt für die Airline aus dem Nahen Osten wirtschaftlich äußerst lukrativ sind.32 Auch beim geplatzten Kauf der Condor durch Air Berlin haben wirtschaftlich lukrative Slots eine wichtige Rolle gespielt. Air Berlin hätte vom Slot-Potential der Condor an den großen Flughäfen Frankfurt/Main und München massiv profitiert.33 American Airline bezahlte für die Übernahme der TWA-Slots einschließlich der Slots nach London Heathrow 400 Mio. USD.34 Auch bei der Beteiligung der Swissair an der belgischen Airline Sabena spielten die Slots in Brüssel eine entscheidende Rolle, ebenso die Slots in London Heathrow bei der Beteiligung der Lufthansa an British Midland (BMI). Auch werden die Slots bei der Entscheidung der Lufthansa, ob sie Anfang 2009 eine Kaufoption für die 50 Prozent plus eine Aktie (bislang hält sie bereits 30 Prozent an BMI) an BMI nutzt, eine entscheidende Rolle spielen. Mit 12 Prozent der Start- und Landerechte am 29

Vgl. dazu Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 716 ff. 30 Heilmann, Nur Heathrow sieht bisher Open Skies, Handelsblatt vom 1.4.2008, S. 14. Ein Handel mit Slots ist in der Europäischen Union bislang unzulässig, in Großbritannien, insbesondere am Flughafen Heathrow hat sich jedoch ein grauer Slothandels-Markt entwickelt, der von der britischen Regierung und der Europäischen Kommission geduldet wird. Vgl. dazu ausführlich den 6. Teil der Arbeit. 31 Vgl. Focus 13/2008, Der Himmel öffnet sich, S. 166, 167. 32 Höhler, Qatar Airways will Olympic übernehmen, Handelsblatt vom 3.11.2008, S. 14. 33 Achim Hunold, CEO Air Berlin anlässlich der Pressekonferenz in Düsseldorf am 20.9.2007; „Thomas Cook sehnt sich nach Air Berlin“, Handelsblatt vom 14.8. 2008, S. 16. 34 Maurer, Luftverkehrsmanagement, S. 321.

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1. Teil: Einführung

Flughafen London Heathrow hat BMI dort eine starke Position und ist British Airways „ein Dorn im Auge“. Bei einer Komplettübernahme inklusive des Kaufs des 20-prozentigen Anteils der SAS beliefe sich der Kaufpreis für Lufthansa wohl auf 500 Mio. Euro.35 Könnte Lufthansa die Slots der BMI Londoner Flughafen Heathrow handeln, wären diese aber das Vierfache dessen wert.36 Diese Beispiele verdeutlichen, dass Slots nicht nur reine Zeitnischen darstellen, die eingehalten werden müssen, sondern bei strategischen und finanziellen Überlegungen der Airlines eine immer stärkere Rolle spielen. Die Regelung der Slotvergabe weist derzeit allerdings erhebliche Ineffizienzen auf.37 So sieht sie durch das sog. Grandfathering (Großvaterrechte) einen umfangreichen Besitzstandschutz zugunsten der bisherigen Slotinhaber vor. Das Grandfathering ermöglicht es Fluggesellschaften, die einmal im Besitz eines Slots sind, diesen grundsätzlich auch bei entsprechender Nutzung (80%) in der nächsten Flugplanperiode wieder zu erhalten. Dieses System der Großvaterrechte hat dazu geführt, dass sich Slots zu den wirtschaftlich interessanten Tageszeiten an den europäischen Großflughäfen fast ausschließlich im Besitz der etablierten, früheren nationalen Fluggesellschaften befinden; auf dem Flughafen Frankfurt/Main sind das über 90 Prozent aller Slots. Allein die Lufthansa hält in Frankfurt ca. 60 Prozent der Slots.38 Nach dem bisherigen System des Grandfathering erhält somit diejenige Fluggesellschaft den Slot, die daran ein Großvaterrecht erlangt hat. Da Slots und Großvaterrechte bislang unentgeltlich gewährt werden, besteht derzeit kein System, das gewährleistet, dass die Fluggesellschaft den Slot erhält, die bereit ist, für den betreffenden Slot den höchsten Preis zu bezahlen („allokative Ineffizienz“). Auch besteht für die Fluggesellschaften kein Anreiz, die Slots zu den Spitzenlastzeiten, für Flüge mit möglichst großem Fluggerät und Passagieranzahl zu nutzen, um das knappe Gut effizienter zu nutzen („ökonomische Ineffizienz“). Dadurch, dass aufgrund der Regelung zur Beibehaltung der 35 Tanja Kewes, Trotz des hohen Ölpreises: Lufthansa ist top, Handelsblatt vom 30.5.2008, S. 12. 36 Tanja Kewes, a. a. O. 37 Zu den beschriebenen Ineffizienzen und Begrifflichkeiten vgl. Ewers, Möglichkeiten der besseren Nutzung von Zeitnischen auf Flughäfen (Slots) in Deutschland und der EU, S. 9. 38 Neuscheler, Slothandel und Slotauktionen auf europäischen Flughäfen, in: DVWG Band 272, S. 207, 212. Zwischen 7 und 9 Uhr morgens hält die Lufthansa/ Star Alliance 89 beziehungsweise 97 Slots und damit insgesamt 93 Prozent der Slots in diesem Zeitraum, vgl. Kupfer, Die Verpflichtung des Betreibers eines koordinierten Flughafens zur effizienten Nutzung von Start- und Landekapazitäten Teil I, ZLW 54 (2005), S. 386, 387.

A. Problemstellung

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Großvaterrechte „nur“ eine 80-prozentige Nutzung der Slots während der jeweiligen Flugplanperiode erforderlich ist, werden von den Fluggesellschaften meistens auch nur 80 bis 90% der Slots genutzt, die übrigen 10 bis 20% verfallen durch Nichtnutzung. Leidtragende sind neben den Flugpassagieren die konkurrierenden Fluggesellschaften, die bei rechtzeitiger Rückgabe den Slot hätten nutzen können und die Flughafenbetreiber, da nach der Struktur der Flughafenentgeltordnungen nur für durchgeführte Landungen ein Landeentgelt erhoben werden kann, die Flughafeninfrastruktur aber bereit gehalten werden muss.39 Darüber hinaus bestehen für die Flughafenbetreiber, die durch Ausbau der Kapazitäten die Knappheit der Slots begrenzen könnten, derzeit kaum Anreize für solche Ausbaumaßnahmen, da ihnen Erlöse für die Schaffung neuer Slotkapazitäten nicht zufließen („infrastrukturelle Ineffizienz“). Seit langem wird daher in der Praxis und Literatur erörtert, wie die Vergabe der Slots sachgerechter und wettbewerbsfreundlicher vollzogen werden kann und die begrenzten Flughafenkapazitäten effizienter genutzt werden können. Die Slotkoordinierung legt fest, wer den Anspruch auf einen bestimmten Slot hat. Die rechtliche und wirtschaftspolitische Auseinandersetzung mit Slotfragen beschäftigt sich daher primär mit Konkurrenzaspekten und eigentumsrechtlichen Fragestellungen.40 Die volkswirtschaftliche Betrachtungsweise stellt hingegen die Frage, ob durch eine bessere Slotausnutzung nach Strecke, Kapazität, Beförderungsgut, Reisezweck, etc. eine Verbesserung der volkswirtschaftlichen Wohlfahrtsbilanz erreicht werden kann.41 Neben einer Abschaffung bzw. Minimierung der Großvaterrechte wird seit einigen Jahren kontrovers diskutiert, ob zur Effizienzsteigerung marktorientierte Elemente wie Slothandel, Slotauktionen oder Benutzungsgebühren in die Slotvergaberegelungen eingeführt werden sollen. Andere plädieren für eine noch stärkere administrative Lenkung des Luftverkehrs, bspw. gesetzliche Regelungen, die den Einsatz größeren Fluggeräts, die Verlagerung des Kurzstreckenluftverkehrs auf andere Verkehrsträger, die Bevorzugung von Langstreckenflügen gegenüber Luftverkehr über mittlere Distanzen und die Verbannung des Regionalluftverkehrs und/oder der Allgemeinen Luftfahrt von den hoch belasteten Flughäfen vorsehen.42 39 40 41 42

Vgl. hierzu: Giesberts, Bereitstellungsentgelte für Flughafeninfrastruktur, S. 1, 2. Wendlik, Zeitschrift für Verkehrswissenschaft 1993, 260. Wendlik, Zeitschrift für Verkehrswissenschaft 1993, 260. Vgl. z. B. Desel, Aerokurier, 1991, S. 36, 38 f.

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1. Teil: Einführung

Auch die Europäische Kommission hat den Handlungsbedarf erkannt und arbeitet derzeit an der Novellierung der derzeitigen Slotvergabe-Verordnung Nr. 793/04, um marktgerechte Elemente einfließen zu lassen. Ein wichtiger Schritt stellt die Billigung des Slothandels durch die Europäische Kommission vom 30.4.2008 dar.43 Während für „Newcomer“ die Erlangung interessanter Slots in Zukunft unter Umständen die wichtigste Marktzugangsbarriere darstellt, gewinnen für etablierte Gesellschaften die Frage einer Übertragbarkeit mittels Kaufs oder Leasing und der Erwerbs von Slots erheblich an Bedeutung.

B. Ziel der Arbeit und Gang der Untersuchung Ziel der vorliegenden Arbeit ist eine Darstellung, Analyse und Beurteilung des gegenwärtig praktizierten Systems der Slotvergabe sowie der rechtlichen Beurteilung der in der Diskussion stehenden Möglichkeiten zur effizienteren Nutzung der Start- und Landerechte an hoch belasteten Flughäfen. Die Frage nach der Rechtsnatur eines Slots und möglicher Ansprüche der Fluggesellschaften, der Flughafenbetreiber und der öffentlichen Hand bilden neben Fragen, die sich aus dem angestrebten Slothandel ergeben, den Hauptgegenstand der Arbeit. Es sollen nicht neue effizientere Allokationsmechanismen aufgezeigt oder entwickelt werden, sondern untersucht wird, inwieweit die praktizierten Mechanismen und die von der Europäischen Kommission angestrebten Neuerungen mit geltendem Recht vereinbar sind. Während die Materie bislang zumeist unter volkswirtschaftlicher und verkehrswissenschaftlicher Sicht behandelt wurde, rückt diese Arbeit die juristische Perspektive in den Mittelpunkt. Die Untersuchung der geschilderten Problemstellung und Zielsetzung erfolgt in sieben Teilen. Beginnend mit einer Beschreibung der historischen Entwicklung der Flughafenkoordinierung (2. Teil) wird zunächst das gegenwärtige System der Slotvergabe beschrieben und kritisch beleuchtet (3. Teil). Sodann werden im 4. Teil die aktuellen Entwicklungen des Novellierungsprozesses in Bezug auf die Slotvergabe-VO Nr. 793/04 dargestellt und 43 Mitteilung der Kommission über die Durchführung der Verordnung Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft in ihrer geänderten Fassung, KOM 2008, 227 endg. abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0227:FIN:DE:PDF (Stand 2.2.2009). Siehe unter 4. Teil A. VII. der Arbeit.

B. Ziel der Arbeit und Gang der Untersuchung

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mögliche Vorschläge zur Erhöhung der Kapazitätsauslastung an den hochbelastenden Flughäfen aufgezeigt und die vorgeschlagenen Änderungen bewertet. Der 5. Teil widmet sich der Frage der Rechtsnatur eines Slots und möglicher Ansprüche der Fluggesellschaften, Flughafenbetreiber und der öffentlichen Hand. Ausgehend von den gewonnenen Erkenntnissen werden im 6. Teil die rechtlichen Probleme des angestrebten Slothandels (Secondary Trading) aufgezeigt und mögliche Lösungsansätze entwickelt. Der 7. Teil fasst die gewonnenen Ergebnisse zusammen.

2. Teil

Historische Entwicklung der Flughafenkoordinierung in Deutschland Der nachfolgende Teil widmet sich der Darstellung der historischen Entwicklung der Flughafenkoordinierung in Deutschland. Er ist kein Selbstzweck, sondern dient u. a. dazu, darzustellen, warum politische Entscheidungen, die im 4. Teil der Arbeit aufgezeigt werden, in der jüngeren Vergangenheit historisch bedingt getroffen wurden.

A. Gegenstand der Flughafenkoordinierung Die Flughafenkoordinierung dient der vorausplanenden Verteilung nachgefragter Start- und Landezeiten der Flugplatznutzer auf die vorhandene Flugplatz- und Flugsicherungskapazität. Zwar enthält die aktuelle Fassung von § 27a LuftVG, die die Flughafenkoordinierung regelt, diese Definition nicht mehr. Es kann jedoch auf § 27a LuftVG in der Fassung vom 23.7.19921 zurückgegriffen werden, der diese Definition noch enthielt. Während man bis 1999 bei der Verteilung von Start- und Landezeiten von der Flugplankoordinierung sprach, wurde dieser Begriff mit der Neufassung des Luftverkehrsgesetzes vom 27.3.19992 in Flughafenkoordinierung geändert.3 § 27a LuftVG unterstellt die Flughafenkoordinierung dem Recht der Europäischen Gemeinschaft. Nach Art. 1 der für die Flughafenkoordinierung einschlägigen EG-Slot-VO 95/934 dient die Flughafenkoordinierung der Zu1 Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes – 10. ÄndGLuftVG – vom 23.7.1992, BGBl. I 1992, 1370. 2 Bekanntmachung der Neufassung des Luftverkehrsgesetzes (LuftVGBek 99) vom 27.3.1999, BGBl. I 1999, 550. 3 Dies war bedingt durch die Umbenennung des Flugplankoordinators in den international üblichen Begriff des Flughafenkoordinators (im englischen Sprachgebrauch „Airport Coordinator“). 4 VO Nr. 95/93 des Rates vom 18.1.1993 für gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft, ABl. L 14 vom 22.1.1993, S. 1, zuletzt geändert durch die VO Nr. 793/2004 des europäischen Parlaments und des Rates vom 21.4.2004, ABl. L 138 vom 30.4.2004, S. 50 ff. Nachfolgend genannt: EG-Slot-VO.

A. Gegenstand der Flughafenkoordinierung

35

weisung von Zeitnischen auf Flughäfen. Art. 2a der EG-Slot-VO 95/93 versteht unter „Zeitnische“ die Erlaubnis, (. . .) die Flughafeninfrastruktur (. . .) an einem bestimmten Tag und zu einer bestimmten Uhrzeit (. . .) in vollem Umfang zum Starten und Landen zu nutzen. Start- und Landezeit im Sinne des § 27a Abs. 1 LuftVG in der Fassung vom 23.7.1992 ist die Zeit, zu der ein Flugzeug mit eigener oder fremder Kraft zum Start abrollt (Startzeit), und die Zeit, zu der es am Ende des Fluges zum Stillstand kommt (Landezeit).5 Damit entspricht die Start- und Landezeit der sogenannten Blockzeit gemäß § 120 Abs. 1 LuftPersV.6 Da bei der Flughafenkoordinierung auch die Kapazität der Rollbahnen, des Vorfeldes und der Abfertigungsgebäude zu berücksichtigen ist, ist unter Start- und Landezeit damit weder in § 27a LuftVG noch in der EG-Slot-VO die Zeit gemeint, in der ein Flugzeug auf der Landebahn aufsetzt bzw. von der Startbahn abhebt.7 Bei der Flughafenkoordinierung handelt es sich um eine in die Zukunft gerichtete Vorausplanung der Verteilung von Zeitnischen, die die tatsächliche Abwicklung des Luftverkehrs am jeweiligen Flugtag unberührt lässt. Nicht zur Flughafenkoordinierung gehört die Flugverkehrskontrolle, die Verkehrsflussregelung, die Steuerung der Luftraumnutzung und Regelungen über die Benutzung des Vorfeldes und der Abfertigungsgebäude, da diese der Flugsicherung gemäß § 27c Abs. 2 Nr. 1a und Nr. 1b LuftVG bzw. dem Flugplatzbetreiber gemäß § 45 Abs.1 LuftVZO bzw. § 23 Abs. 1 Nr. 3 LuftVO obliegen. Die für die Bewegungslenkung zuständige Flugsicherung agiert unabhängig von der im Voraus festgelegten Reihenfolge von Start- und Landezeiten. Sie ist daher in der Lage, in der jeweiligen Situation die Flugbewegungen allein nach Flugsicherungsgesichtspunkten unabhängig von einer geplanten vorgegebenen Reihung von Flugbewegungen zu disponieren, um so auf unvorhersehbare Ereignisse wie Wettereinflüsse und technische Störungen reagieren zu können.8 Ziel der Abstimmung der Start- und Landezeiten (Flughafenkoordinierung) war die Verstetigung und Homogenisierung der Luftverkehrsströme und eine möglichst wirtschaftliche Ausnutzung knapper (Flughafen-)kapazi5 Grabherr/Reidt/Wysk, Kommentar zum LuftVG, Stand Januar 2009, § 27a Rn. 5. Gebräuchlich ist auch die Abkürzung CTOT = Coordinated Take Off Time. 6 Grabherr/Reidt/Wysk, Kommentar zum LuftVG, Stand Januar 2009, § 27a Rn. 5. 7 Grabherr/Reidt/Wysk, Kommentar zum LuftVG, Stand Januar 2009, § 27a Rn. 5. 8 Vgl. BT-Drucks. 11/6261, S. 13; Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Kommentar zum LuftVG, Band 1.1., § 27a Rn. 8.

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2. Teil: Entwicklung der Flughafenkoordinierung in Deutschland

täten. Es sollte verhindert werden, dass die von den Fluggesellschaften nach ausschließlich kommerziellen Erwägungen geplanten Start- und Landezeiten zu einer unverträglichen Massierung von Flugbewegungen im Luftraum und an den Flughäfen führten. Die Nachfrage nach Start- und Landezeiten sollte mit der Leistungsfähigkeit der Flughäfen und der Flugsicherung in Einklang gebracht werden.9

B. Lage bis 1971 Bis Mitte der 1960er Jahre war der Luftverkehr noch weitgehend unkoordiniert, eine organisatorische Verkehrsplanung bestand nicht. Lediglich durch die Flugsicherung und die Flugplankonferenzen der International Air Transport Association (IATA)10 fand eine gewisse Abstimmung der Flüge statt.11 Aufgrund fehlender internationaler Koordinierung beschränkte sich die Arbeit der Flugsicherung auf die flugtechnische Abwicklung des im An- und Abflug befindlichen Flugverkehrs und damit lediglich auf das unmittelbare räumliche Umfeld des Flughafens und der Luftstraße. Es galt das „first come – first serve Prinzip, wonach die einzelnen Flüge in der Reihenfolge des zeitlichen Eintreffens im jeweiligen Lufttraum abgewickelt wurden. Zum Zweiten fanden seit 1947 regelmäßig Flugplankonferenzen der IATA statt, auf denen die in- und ausländischen Linienfluggesellschaften12 die Flugpläne für die nächste Flugplanperiode untereinander und nach einheitlichen Regeln abstimmten.13 Im Vordergrund standen dabei jedoch zunächst kommerzielle Interessen: diese Konferenzen verfolgten nicht den Zweck, die Kapazitäten der Luftsicherung und Infrastruktur am Boden zu 9

Vgl. BT-Drucks. 12/1801, S. 14. Am 28.8.1919 wurde die International Air Traffic Association als Vorgängerin der jetzigen International Air Transport Association in Den Haag als ein Dachverband der Fluggesellschaften gegründet. Die International Air Transport Association wurde im April 1945 in Havanna auf Kuba gegründet. Ihr Sitz ist in Montreal, Kanada. Ziel der IATA ist die Förderung des sicheren, planmäßigen und wirtschaftlichen Transports von Gütern in der Luft sowie die Förderung der Zusammenarbeit aller an internationalen Lufttransportdiensten beteiligten Unternehmen. Ihr gehören heute weltweit ca. 285 Fluggesellschaften an, die rund 94% aller internationalen Flüge durchführen, vgl. Informationsseite der IATA, abrufbar unter: http://www. iata.org/about/history.htm. 11 Vgl. Bässler, Verfahrensregelungen für die Vergabe von Start- und Landezeiten, S. 36. 12 Der Charterflugverkehr wird auf den IATA-Flugplankonferenzen erst seit 1978 erfasst, da die Charterfluggesellschaften erst seit dieser Zeit an den Konferenzen teilnehmen. 13 Vgl. Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Kommentar zum LuftVG, Band 1.1., § 31 Rn. 14. Zur historischen Entwicklung vgl. IATA, Airline Schedule Coordination and Airport Organisation, Weißpapier, Genf 1991, S. 1, Ziff. 1 ff. 10

C. Lage von 1971 bis zum 10. ÄndGLuftVG v. 23.7.1992

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koordinieren, sondern vielmehr die Flugpläne im Hinblick auf schlanke Umsteige- und Anschlussverbindungen und der Vermeidung von Überkapazitäten abzustimmen14 und Abfertigungsvereinbarungen zu treffen. Erst als Anfang der 1960er Jahre erste Kapazitätsprobleme an einigen größeren Flughäfen auftraten, wurde auch die Verteilung der Start- und Landezeiten in die IATA-Konferenzen eingebunden.15 1967 gab die IATA den ersten sogenannten „Scheduling Procedures Guide“ heraus, der detailliert das Verfahren für die Zuteilung der Start- und Landezeiten regelte. Die ursprünglichen „Time Table Conferences“ entwickelten sich damit über die Jahre zu „Schedule Coordination Conferences“.16

C. Lage von 1971 bis zum 10. ÄndGLuftVG v. 23.7.199217 Ende der 1960er Jahre führte das gesteigerte Luftverkehrsaufkommen und der Anstieg des Charterverkehrs in Deutschland zu erheblichen Engpässen und Störungen im Luftverkehr.18 Folge waren massive Verspätungen, Flugausfälle und Warteschleifen. Das bis dahin praktizierte und aufgezeigte Verfahren, die Start- und Landezeiten auf den IATA-Flugplankonferenzen lediglich abzustimmen, erwies sich als nicht mehr ausreichend. Im Jahre 1970 berief der damalige Bundesverkehrsminister Leber die sogenannte „Schlieker-Kommission“19 ein, welche 1971 die Einrichtung eines Flugplankoordinators für die Bundesrepublik Deutschland empfahl. Aufgrund dieser Empfehlung wurde im Jahre 1971 durch Verwaltungsanordnung des Bundesministers für Verkehr auf Grundlage des § 29 Abs. 2 LuftVG eine Dienststelle „Flugplankoordinator der Bundesrepublik Deutschland“ geschaffen.20 Ziel der Einrichtung einer zentralen Planungsstelle war die an14

Vgl. Bässler, a. a. O. Vgl. Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 35. 16 Seidl, Marktmechanismus versus Dirigismus bei der Slotallokation, 2000, S. 32. 17 Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes – 10. ÄndGLuftVG – vom 23.7.1992, BGBl. I 1992, 1370. 18 Vgl. Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Kommentar zum LuftVG, Band 1.1., § 31 Rn. 14. 19 Die Kommission wurde nach ihrem Vorsitzenden benannt, die offizielle Bezeichnung lautete „Kommission zur Beratung der anstehenden Luftverkehrsprobleme“. An ihr waren Vertreter des Bundesverkehrsministeriums, der Länder, der Fluggesellschaften, die Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen (ADV) und die Bundesanstalt für Flugsicherung beteiligt. 20 Schreiben des BMV vom 19.7.1971, BMV-L 3/22.23.12-88 Vm 71, bekanntgemacht in NfL I-207/71, abgelöst durch die Allgemeinverfügung des Bundesverkehrsministeriums (BMV) zur „Abwicklung des gewerblichen Luftverkehrs im Bereich der Bundesrepublik Deutschland“, bekanntgemacht in NfL I-201/72. 15

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2. Teil: Entwicklung der Flughafenkoordinierung in Deutschland

gestrebte Beseitigung der bis dahin durch eine mangelhafte Koordinierung aufgetretenen Engpässe der Kapazitätsausnutzung der Flughäfen. Hierbei handelte es sich um eine vom Bundesminister für Verkehr finanzierten21 und diesem gegenüber weisungsabhängigen berichtspflichtigen privaten Einrichtung.22 Der Flugplankoordinator übte seine Aufgaben als Beliehener gemäß § 29 Abs. 2 LuftVG aus, wobei die Beleihung zunächst durch den Bundesminister für Verkehr, von 1989 bis 1992 durch die Bundesanstalt für Flugsicherung (BFS) erfolgte und seit 1992 wieder durch den Bundesminister für Verkehr erfolgt.23 Da vor der Einrichtung des Flugplankoordinators bereits zwischen den Fluggesellschaften eine gewisse Koordinierung stattfand, wurde die Flugplankoordinierung, einem freigestellten Lufthansa-Mitarbeiter übertragen.24 Neben der Beleihung beschränkte sich die Rechtsgrundlage für die Flugplankoordinierung lediglich auf eine BMV-interne Arbeitsrichtlinie25, die die Aufgabe des Flugplankoordinators wie folgt beschrieb: 21 Seit der Privatisierung des Bundesamts für Flugsicherung 1989 wurde auch die Finanzierung des Flugplankoordinators geändert. Bis 1992 erfolgte die Finanzierung aus Bundesmitteln. Seit 1995 wird die Dienststelle des Flugplankoordinators durch eine Umlage aller in Deutschland ansässigen Fluglinien entsprechend ihrem Verkehrsanteil finanziert, vgl. Ulrich, Die Flugplankoordination in Deutschland, in: DVWG Band 189, S. 29. In Absprache mit dem Bundesverkehrsministerium und dem Flughafenkoordinator haben sich die maßgeblichen deutschen Fluggesellschaften zu einer „Interessengemeinschaft zur Finanzierung der Flughafenkoordination“ (Financial Committee) zusammengeschlossen. Zurzeit sind folgende Fluggesellschaften darin vertreten: Air Berlin GmbH, Condor Flugdienst GmbH, Deutsche BA Luftverkehrs GmbH, Deutsche Lufthansa AG, Eurowings GmbH, Germania Fluggesellschaft mbH, Germanwings, Hapag Lloyd Fluggesellschaft, Hapag Lloyd Express und LTU Lufttransport Unternehmen. Im Rahmen seiner Rechts- und Fachaufsicht hat der Bundesverkehrsminister ebenfalls Sitz und Stimme in diesem Gremium. Den Vorsitz hat zurzeit ein Vertreter der Deutschen Lufthansa AG. Vgl. hierzu Informationsseite der deutschen Flughafenkoordination, abrufbar unter: http://www.fluko.de/ cms/7.html. 22 Vgl. Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Kommentar zum LuftVG, Band 1.1., § 31 Rn. 14. 23 Wegen verfassungsrechtlicher Zweifel an der privatrechtlichen Organisationsform des Flugplankoordinators wurde die Beauftragung durch den Bundesverkehrsminister später zurückgenommen und stattdessen mit Verfügung vom 17.2.1989 vom Präsidenten der Bundesanstalt für Flugsicherung vorgenommen (Az. III 1a-1-00.01.10, hierzu auch Giemulla/Schmid, Wem gehört die Zeit? ZLW 41 (1992), S. 51 ff.). Mit der Privatisierung der Flugsicherung durch das 10. ÄndGLuftVG fiel die Bundesanstalt für Flugsicherung als beleihende öffentlich-rechtliche Körperschaft weg, so dass ab diesem Zeitpunkt der Bundesverkehrsminister auf Grundlage von §§ 31a, d LuftVG die Beleihung vornahm. Zur historischen Entwicklung der Privatisierung der Bundesanstalt für Flugsicherung, vgl. auch Krämer, Kapazitätsengpässe im Luftraum, S. 95 ff. 24 Vgl. Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, S. 78.

D. 10. ÄndGLuftVG vom 23.7.1992

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„Der Flugplankoordinator der Bundesrepublik Deutschland ist vom Bundesminister für Verkehr gemäß § 29 Abs. 2 LuftVG beauftragt, die geplanten gewerblichen An- und Abflüge zu und von den deutschen Verkehrsflughäfen verbindlich zu koordinieren und festzulegen. Ziel dieser Koordinierung ist die optimale Auslastung der vorhandenen Kapazität der Flughäfen und des Luftraums im Sinne einer sicheren wirtschaftlichen und geordneten Abfertigung am Boden und in der Luft. Der Flugplankoordinator soll die Bereitstellung von und die Nachfrage nach Flughafen- und Luftraumkapazität durch den gewerblichen Luftverkehr an den deutschen Verkehrsflughäfen, bei denen der Bundesminister für Verkehr einen Bedarf dafür festgestellt hat, durch Anwendung von Koordinationsverfahren regeln, erforderlichenfalls Verkehrsspitzen abbauen und dann verbindliche An- und Abflugzeiten festlegen.“

1973 wurde diese Aufgabe um die Koordination der Überflüge erweitert.26 Im Jahre 1979 wurde die Koordination auf alle (d.h. nicht nur gewerbliche) Flüge nach Instrumentenflugregeln von und zum Flughafen Frankfurt erstreckt. 1988 wurden auch alle Flüge von und zum Flughafen München-Riem einschließlich der Flüge nach Sichtflugregeln der Koordinierungspflicht durch den Flugplankoordinator unterworfen.27 1991 folgte Berlin Tegel (TXL).28

D. 10. ÄndGLuftVG vom 23.7.1992 Die durch das Zehnte Änderungsgesetz zum LuftVG29 (10. ÄndGLuftVG) vom 23.7.1992 eingefügten §§ 27a, 27b LuftVG30 enthielten die 25 Zuletzt „Arbeitsrichtlinien für den Flugplankoordinator der Bundesrepublik Deutschland“ vom 30.7.1986, BMV – LR 13/22.23.70-01/38 Va 86. 26 Vgl. Mensen, Die Flugplankoordination der Bundesrepublik Deutschland, Internationales Verkehrswesen 38 (1986), S. 355, 356. 27 Borrmann, WuW 1991, 678, 679, Fn. 7. 28 Bekanntgemacht in NfL I – 72/91. 29 BGBl. I 1992, 1370. 30 § 27a LuftVG lautete in der ursprünglichen Fassung wie folgt: (1) Flugplankoordinierung dient der vorausplanenden Verteilung nachgefragter Startund Landezeiten auf die vorhandene Flugplatz- und Flugsicherungskapazität. (2) Flugplankoordinierung ist zulässig für Flugplätze nach § 27d Abs. 1 und für Flugplätze, bei denen die Nachfrage nach Start- und Landezeiten die Flugplatzund Flugsicherungskapazität voraussichtlich zumindest zeitweise übersteigt. (3) Start- und Landezeiten werden auf Antrag durch Erlaubnis einzelfallweise oder für die Dauer einer Flugplanperiode zugewiesen. Die Erlaubnis ist nur zu versagen, wenn die planbare Kapazität nicht ausreicht oder andere Flüge Vorrang haben. Aus der Zuweisung entsteht kein Rechtsanspruch gegen die Flugsicherung auf Einhaltung der zugewiesenen Start- und Landezeit. (4) Für Flugplätze mit Flugplankoordinierung bestimmt der Bundesminister für Verkehr im Einvernehmen mit der obersten Luftfahrtbehörde des Landes und nach Anhörung des betreffenden Flugplatzunternehmers und der für die Flugsi-

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2. Teil: Entwicklung der Flughafenkoordinierung in Deutschland

erste materielle Regelung für die Flugplankoordinierung31 und §§ 31a, 31d LuftVG die Ermächtigung für das Bundesverkehrsministerium (BMVBW) durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates natürliche oder juristische Personen des privaten Rechts mit der Wahrnehmung der Flugplankoordinierung zu beauftragen.32 Das BMVBW hat von dieser Ermächtigung mit der „Verordnung zur Beauftragung des Flugplankoordinators“33 (FPKBeauftrV) vom 17.12.1992 Gebrauch gemacht. Darin wurde Herr Claus Ulrich als Flugplankoordinator beauftragt, § 1 Abs. 1 FPKBeauftrV. Er begleitet auch heute noch dieses Amt. Als Beliehener untersteht der Flugplankoordinator der Weisungsbefugnis des BMVBW, dessen weitere Befugnisse in § 31 d LuftVG normiert sind. In der „Richtlinie für den Flugplankoordinator nach § 31d Abs. 2 Satz 1 LuftVG“ vom 5.7.199434 hat das BMV hierzu Einzelheiten festgelegt. Die Einzelheiten der Tätigkeit des Flugplankoordinators sind in der „Verordnung über die Durchführung der Flugplankoordinierung“ (FHKV)35 vom 13.6.1994 festgelegt. § 27b LuftVG enthielt erstmalig eine Prioritätenformel bzw. Vorrangregelung, die auch die sog. Großvaterrechte berücksichtigt. Diese Regelungen waren erforderlich geworden, da das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil36 zur Änderung der luftrechtlichen Genehmigung des Flughafens München-Riem die rein interne Arbeitsrichtlinie für den Flugplankoordinator als Ermächtigungsgrundlage nicht ausreichen ließ und auf Grundlage der Wesentlichkeitstheorie zum Gesetzesvorbehalt eine gesetzliche Grundlage verlangte. Das Bundesverwaltungsgericht37 führte insoweit aus: cherung zuständigen Stelle die Anzahl der in einer Zeiteinheit im Voraus planbaren Starts und Landungen (Koordinierungseckwert). Der Koordinierungseckwert kann auf verschiedene Luftverkehrsarten aufgeteilt werden. 31 Die erste Fassung des § 27a LuftVG sprach noch von Flugplankoordinierung, erst mit dem Inkrafttreten der VO Nr. 95/93 des Rates vom 18.1.1993 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft (ABl. Nr. L 14 vom 22.1.1993, S. 1 ff.) und mit Neufassung der §§ 27a, b LuftVG durch das 11. ÄndG zum LuftVG vom 25.8.1998, in Kraft seit dem 1.3.1999 (BGBl. I 1999, 2432), wurde die Flugplankoordinierung in Flughafenkoordinierung umbenannt. 32 Zur Entstehungsgeschichte des 10. ÄndGLuftVG vgl. auch Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 81 ff. 33 Verordnung zur Beauftragung des Flughafenkoordinators vom 17.12.1992 (BGBl. I 1992, 2072), geändert durch Artikel 1 der Verordnung vom 6.6.2005 (BGBl. I 2005, 1579). 34 Bekanntgemacht in NfL I 210/94 vom 21.7.1994. 35 Verordnung über die Durchführung der Flughafenkoordinierung (FHKV), BGBl. I 1994, 1262 vom 13.6.1994, zuletzt geändert durch Artikel 2 der Verordnung vom 6.6.2005 (BGBl. I 2005, 1579). 36 Urteil des BVerwG v. 26.7.1989, Az: 4 C 35/88 = BVerwGE 82, 246 ff. = NVwZ 1990, 262 ff.

D. 10. ÄndGLuftVG vom 23.7.1992

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„Die Beantwortung der Fragen, welche Kapazitäten dem regionalen bzw. überregionalen Luftverkehr auf den Flughäfen der Bundesrepublik Deutschland zur Verfügung stehen soll und wie sie auf die Bewerber zu verteilen ist, verlangt angesichts der inzwischen eingetretenen Engpässe sowie der hohen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Bedeutung des Luftverkehrs eine allgemeinpolitische Grundentscheidung des parlamentarischen Gesetzgebers . . . (Es) bedarf (. . .) einer parlamentarischen Leitentscheidung darüber, welche Kapazitäten in welchen Regionen für die unterschiedlichen Arten des beruflichen – z. B. regionalen oder überregionalen – Luftverkehrs zu schaffen und wie auf dieser Grundlage die Start- und Landeberechtigungen aufgrund von Koordinierungseckwerten angemessen zu verteilen sind. (. . .) Werden die Start- und Landeberechtigungen nicht nach der zeitlichen Reihenfolge der Anträge, sondern unterschiedlich aufgrund von Koordinierungseckwerten vergeben, die nach gewissen Präferenzen festgelegt worden sind, ist es im allgemeinen auch wesentlich, wer über die Präferenzen und die Vergabe der Start- und Landeberechtigungen im Einzelfall entscheidet. Die Zuteilung dieser Kompetenzen gehört daher ebenfalls zu der für die Berufsausübung im Luftverkehr generell erforderlichen Entscheidung des Gesetzgebers. Daran fehlt es doch bislang.“

Damit verlangte das Bundesverwaltungsgericht die bisher aufgrund von Allgemeinverfügungen angeordnete Flugplankoordinierung auf eine eigene Rechtsgrundlage zu stellen, um die Eigenständigkeit und Neutralität der Flugplankoordinierung gegenüber den Interessen aller Beteiligten im Luftverkehr zu gewährleisten. Dem kam der Gesetzgeber mit der Änderung des LuftVG durch das 10. ÄndGLuftVG nach.38 Auf die sich gestellte Frage der Verfassungsmäßigkeit der Organisationsprivatisierung des Flugplankoordinators bzw. der Flugsicherung soll im Rahmen dieser Arbeit nicht eingegangen werden.39 Bis zum Inkrafttreten der EG-weit geltenden EGSlot-VO Nr. 95/93 im Jahre 1993 bildeten die genannten Vorschriften zusammen mit den von der IATA aufgestellten Richtlinien der IATA Worldwide Scheduling Guidelines (WSG) die Rechtsgrundlagen für die Tätigkeit des Flughafenkoordinators.

37 Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.7.1989, Az: 4 C 35/88 = BVerwGE 82, 246, 254 f. 38 Vgl. BT-Drucks. 12/1801, S. 14 f. 39 Vgl. dazu Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Kommentar zum LuftVG, Band 1.1., vor §§ 27a, Rn. 12, 19–22; Riedel/Schmidt, DÖV 1991, 371 ff.; Epping, JZ 1991, 1102 ff.; Giemulla/Wenzler, DVBl. 1989, 283 ff.; Thyssen, DÖV 1989, 1073; Nachdem Bundespräsident v. Weizsäcker v. a. wegen der Privatisierung der Flugsicherung die Ausfertigung des 10. ÄndGLuftVG verweigerte, wurde eineinhalb Jahre später Art. 87d Abs. 1 GG geändert (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 14.7.1992, BGBl. I 1992, 1254). Art. 87d Abs. 1 GG wurde durch einen S. 2 ergänzt, der Folgendes regelte: „Über die öffentlich-rechtliche oder privat-rechtliche Organisationsform wird durch Bundesgesetz entschieden.“

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2. Teil: Entwicklung der Flughafenkoordinierung in Deutschland

E. Drittes Maßnahmepaket der EU/Slot-VO Nr. 95/93 I. Der Weg zum dritten Maßnahmepaket der EU Der seit Ende der 1980-Jahre immer stärker werdende europarechtliche Einfluss prägte auch die Flughafenkoordinierung maßgeblich und führte letztlich zu der EG-weiten einheitlichen Regelung der Zuweisung von Zeitnischen durch die EG-Slot-VO Nr. 95/93. Die Entwicklung soll hier kurz skizziert werden. Die Liberalisierung des Passagierluftverkehrs in Europa vollzog sich in drei Maßnahmepaketen der Europäischen Union seit 1987.40 Ausgangspunkt der Liberalisierung des europäischen Luftverkehrsbinnenmarktes bildete die Einheitliche Europäische Akte vom 28.2.198641, die die Verpflichtung zur Liberalisierung des europäischen Passagierluftverkehrs enthielt.42 Das erste Maßnahmepaket von Dezember 198743 eröffnete mit der Abschaffung des Prinzips des „designierten Carriers“ für Flüge zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten zunächst Marktchancen für kleinere Fluggesellschaften. Während das zweite Maßnahmepaket von Juli 199044 lediglich Verfeinerungen der Maßnahmen des ersten Pakets enthielt, gelang der Europäischen 40 Vgl. hierzu ausführlich: Giemulla/Schmid/Mölls, Europäisches Luftverkehrsrecht, 20. Erg.-Lfg. Rn. 3 ff, S. 5 ff. 41 Einheitliche Europäische Akte: Erklärung zu den Durchführungsbefugnissen der Kommission (Februar 1986), ABI. vom 29.06.1987, Nr. L 169, S. 24 ff. 42 Vgl. zur europarechtlichen Entwicklung: Kilian, Slotallokation und Slothandel, abrufbar unter: http://www.luftrecht-online.de/literatur/aufsaetze/slots.htm. 43 Das erste Maßnahmepaket enthielt die folgenden Rechtsakte: VO Nr. 3975/87 über die Einzelheiten der Anwendung der Wettbewerbsregeln auf Luftfahrtunternehmen, ABl. 1987 Nr. L 374 vom 31.12.1987, S. 1 ff.; VO Nr. 3976/87 zur Anwendung von Art. 85 Abs. 3 des Vertrages auf bestimmte Gruppen von Vereinbarungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen im Luftverkehr, ABl. 1987 Nr. L 374 vom 31.12.1987, S. 9 ff.; Richtlinie 87/601 über Tarife im Fluglinienverkehr zwischen Mitgliedstaaten, ABl. 1987 Nr. L 374 vom 31.12.1987, S. 12 ff.; Entscheidung 87/602 über die Aufteilung der Kapazitäten für die Personenbeförderung zwischen Luftfahrtunternehmen im Fluglinienverkehr zwischen Mitgliedstaaten und über den Zugang von Luftfahrtunternehmen zu Strecken des Fluglinienverkehrs zwischen Mitgliedstaaten, ABl. 1987 Nr. L 374 vom 31.12.1987, S. 19 ff. Ausführlich zum ersten Maßnahmepaket: Giemulla/Schmid/Mölls, Europäisches Luftverkehrsrecht, 20. Erg.-Lfg., Rn. 31 ff. 44 Das zweite Maßnahmepaket enthielt die folgenden Rechtsakte: VO Nr. 2342/90 über das Tarifsystem im Fluglinienverkehr vom 24.7.1990, ABl. 1990 Nr. L 217, S. 1 ff.; VO Nr. 2343/90 vom 24.7.1990 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen zur Strecke des Fluglinienverkehrs zwischen Mitgliedstaaten und die Aufteilung der Kapazitäten für die Personenbeförderung zwischen Luftfahrtunternehmen

E. Drittes Maßnahmepaket der EU/Slot-VO Nr. 95/93

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Union mit der Umsetzung des dritten Maßnahmepakets von Juli 199245 eine echte Liberalisierung. Der Marktzugang zu innereuropäischen Strecken und die Flugpreis- und Frachtratengestaltung innerhalb der Europäischen Union kann seitdem grundsätzlich freizügig gestaltet werden. Grundlegende Bedeutung für die Frage des Zugangs zu Flughäfen hat die VO Nr. 2408/92,46 die neben dem Grundsatz des freien Marktzugangs einen abschließenden Katalog von Ausnahmebestimmungen enthält, aufgrund dessen in die Marktzugangsfreiheit eingegriffen werden kann.47 Nach den Ausnahmebestimmungen können die Mitgliedstaaten den Fluggesellschaften unter anderem nach Art. 4 dieser VO gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen auferlegen, z. B. Flüge auf Inseln, oder die Fluggesellschaften verpflichten, den Verkehr innerhalb ihrer Flughafensysteme aufzuteilen, vgl. Art. 8 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 9 und Art. 10 Abs. 2 der VO.

im Fluglinienverkehr zwischen Mitgliedstaaten, ABl. Nr. L 217, S. 8 ff.; VO Nr. 2344/90 vom 24.7.1990 zur Ausdehnung der Fristen der in der VO Nr. 3976/87 vorgesehenen Gruppenfreistellungen, ABl. Nr. L 217, S. 15 ff. 45 Das dritte Maßnahmenpaket enthielt die folgenden Rechtsakte: VO Nr. 2407/92 über die Erteilung von Betriebsgenehmigungen an Luftfahrtunternehmen, ABl. 1992 Nr. L 240 vom 24.8.1992 S. 1 ff.; VO Nr. 2408/92 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs, ABl. 1992 Nr. L 240 vom 24.8.1992, S. 8 ff.; VO Nr. 2409/92 über Flugpreise und Luftfrachtraten, ABl. 1992 Nr. L 240 vom 24.8.1992, S. 15 ff.; VO Nr. 2410/92 zur Änderung der VO Nr. 3975/87 über die Einzelheiten der Anwendung der Wettbewerbsregeln auf Luftfahrtunternehmen, ABl. 1992 Nr. L 240 vom 24.8.1992, S. 18 f.; VO Nr. 2411/92 zur Änderung der VO Nr. 3976/87, ABl. 1992 Nr. L 240 vom 24.8.1992, S. 19 f.; VO Nr. 295/91 über eine gemeinsame Regelung für ein System von Ausgleichszahlungen bei Nichtbeförderung im Linienluftverkehr, ABl. 1991 vom 8.2.1991, Nr. L 36, S. 5 ff.; Richtlinie 92/14/EWG, ABl. 1992 vom 23.3.1992, Nr. L 76, S. 21 ff.; VO Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln zur Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft, ABl. 1993 Nr. L 14 vom 22.1.1993, S. 1 ff.; Ausführlich zum dritten Maßnahmepaket: Fritzsche, Das europäische Luftverkehrsrecht und die Liberalisierung des transatlantischen Luftverkehrsmarktes, S. 78 ff. 46 VO Nr. 2408/92 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs, ABl. 1992 Nr. L 240 vom 24.8.1992, S. 8 ff. 47 Vgl. Niejahr, Europarechtliche Aspekte des Zugangs zu Infrastrukturen: Das Beispiel der Flughäfen, in: DVWG Band 224, S. 131.

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2. Teil: Entwicklung der Flughafenkoordinierung in Deutschland

II. Entstehung der Slot-VO Nr. 95/93 als Teil des dritten Maßnahmepakets 1. Gruppenfreistellungs-VOen durch die Europäische Kommission Bereits in den Jahren 1988 und 1990 hat die Kommission der Europäischen Gemeinschaft mit den VOen Nr. 2671/8848 und Nr. 84/9149 erste vorläufige Regelungen zur Vergabe der Start- und Landezeiten und der Flughafenkoordinierung getroffen. Diese Regelungen waren notwendig geworden, da in einigen Mitgliedstaaten die Aufgabe der Flughafenkoordinierung nicht auf einen Flughafenkoordinator mit hoheitlichen Befugnissen übertragen wurde, sondern von den Fluggesellschaften selbst vorgenommen wurde. Bei dieser „privatrechtlichen“ Ausgestaltung der Flughafenkoordination stellte die Verteilung der Slots für innergemeinschaftliche Strecken auf Grundlage der Großvaterrechte grundsätzlich wettbewerbsbehindernde Vereinbarungen im Sinne von Art. 85 Abs. 1 EGV a. F. bzw. Art. 81 Abs. 1 EGV n. F. dar. Da diese Verordnungen ausschließlich für Absprachen und Vereinbarungen zwischen Luftverkehrsunternehmen Anwendung fanden und eine Ausnahme von Art. 85 Abs. 1 a. F. bzw. Art. 81 Abs. 1 EGV n. F. darstellten, galten sie in Deutschland und anderen Mitgliedstaaten, wo die Vergabe der Start- und Landezeiten durch einen beliehenden Flughafenkoordinator erfolgte, nicht.50 Inhaltlich lässt sich festhalten, dass die VO Nr. 2671/88 die besonderen Voraussetzungen für die Zuweisung der Start- und Landezeiten noch ziemlich allgemein festlegt und lediglich bestimmt, dass „die von den Luftfahrtunternehmen aufgrund der Benutzung bestimmter Zeitnischen in der vorangegangenen Flugplanperiode erworbenen Rechte berücksichtig(t)“ werden können (vgl. Art. 5 der VO).

48 VO Nr. 2671/88 über die Absprachen zur Kapazitätsaufteilung, Aufteilung der Einnahmen, Tarifbestimmung und Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen, ABl. 1988 vom 30.8.1988 Nr. L 239, S. 9 ff. 49 VO Nr. 84/91 über die Absprachen zur Kapazitätsaufteilung, Aufteilung der Einnahmen, Tarifbestimmung und Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen, ABl. 1991 vom 15.1.1991 Nr. L 10, S. 14 ff. 50 Vgl. Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 75.

E. Drittes Maßnahmepaket der EU/Slot-VO Nr. 95/93

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2. Entstehungsgeschichte der Slot-VO Nr. 95/93 Neben den Gruppenfreistellungs-VOen hat die Europäische Kommission bereits im Anschluss an das zweite Maßnahmepaket die Problematik um die Verteilung des knappen Guts der Start- und Landerechte aufgegriffen und das Ungleichgewicht des ständig wachsenden Luftverkehrs und der sich abzeichnenden Kapazitätsengpässe an den Flughäfen thematisiert und die Diskrepanz zwischen dem gewünschten verstärkten Wettbewerb und den immer noch bestehenden Marktzutrittsbarrieren aufgrund fehlender Slots festgestellt.51 Erster Schritt auf dem Weg zu einer umfassenden Regelung zur Zuweisung der Zeitnischen stellte eine Untersuchung des bestehenden IATA-Verfahrens der Slotverteilung (auf Grundlage der Worldwide Scheduling Guidelines) und möglicher Alternativen durch die Europäische Kommission dar. Die Erhebungen führten zunächst zu zwei Diskussionspapieren52 und dann zum „Codes of Conduct“ in Form der Kommissionsvorschläge KOM (90) 576 endg. für eine Verordnung des Rates über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft53 und KOM (92) 257 endg.54 Der „Codes of Conduct“ knüpfte an das bestehende IATA-Verfahren an und erweiterte es um einen sog. Slotpool, den die IATA Worldwide Scheduling Guidelines zu diesem Zeitpunkt noch nicht kannten.55 In den Slotpool sollten neue, ungenutzte und zurückgegebene Slots eingestellt werden und vorrangig an Neubewerber verteilt werden. Neu war, dass den etablierten Fluggesellschaften ein Teil ihrer Slots nach Art. 9 und 10 KOM (90) 576 endg. zugunsten von Marktneulingen hätte entzogen werden sollen.56 51 Vgl. Begründung der Kommission zum „Vorschlag für eine Verordnung (EWG) des Rates über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft“, KOM(90) 576 endg. vom 18.12.1990. 52 Unveröffentlichtes Diskussionspapier vom Juli 1990 und Diskussionspapier Nr. 523/90 vom 30.8.1990 (abgedruckt bei Giemulla/Schmid/Mölls, 20. Erg.-Lfg., E II 2.3). 53 Vorschlag für eine VO des Rates über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft vom 30.1.1991, KOM (92) 257 endg., ABl. Nr. C 43 vom 19.12.1991, S. 3 ff. 54 Änderung des Vorschlages für eine VO des Rates über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft vom 25.6.1992, KOM (92) 257 endg., Dokument CB-CO-92-256-DE-C. 55 Seidler, Slotvergabe auf hochbelasteten europäischen Flughäfen, S. 83. 56 Vgl. dazu: Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 230, 236.

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2. Teil: Entwicklung der Flughafenkoordinierung in Deutschland

Von dem revolutionären „Codes of Conduct“ blieb aber aufgrund hartnäckiger Lobbyarbeit der etablierten Airlines in der Sorge um den Verlust ihrer Großvaterrechte wenig übrig. Nach heftiger Kritik durch die Verkehrsministerien der Mitgliedstaaten musste die Europäische Kommission diesen zurückziehen und legte im August 1990 ein zweites überarbeitetes Diskussionspapier vor.57 Dabei sollte das in den IATA Scheduling Procedure Guidelines festgelegte und bis dahin praktizierte IATA-Verfahren mit den gewährten grandfatherrights beibehalten werden und Neubewerbern durch gewisse Vorrangregelungen (v. a. Slotpool), die im wesentlichen in die Verordnung übernommen wurden, ein besserer Marktzugang gewährleistet werden. Der Rat der Verkehrsminister beschloss auf seiner Tagung vom 7.12.1992 endgültig die Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft, nachdem ein nochmaliger Versuch, die grandfatherrights nur in begrenztem Umfang in die Verordnung zu übernehmen, im Rat der Verkehrsminister im Oktober 1992 gescheitert war.58 In der diesem Beschluss zugrundeliegenden EGSlot-VO Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft vom 18.1.199359 werden die Großvaterrechte grundsätzlich gewahrt, sofern sie in der vorausgehenden Flugplanperiode mindestens zu 80% genutzt wurden. Die EG-Slot-VO Nr. 95/93 wird zudem durch eine an sie inhaltlich angepasste GruppenfreistellungsVO im Sinne von Art. 85 Abs. 3 EGV a. F. bzw. Art. 81 Abs. 3 EGV n. F. ergänzt.60 Die EG-Slot-VO Nr. 95/93 regelt die Voraussetzungen der Flughafenkoordinierung im EG-Binnenmarkt abschließend, so dass dem IATA-Verteilungsmechanismus nur noch eine vorbereitende Funktion zukommt.61

57 Diskussionspapier Nr. 523/90 vom 30.8.1990 (abgedruckt bei Giemulla/ Schmid/Mölls, Europäisches Luftverkehrsrecht, 20. Erg.-Lfg., E II 2.3). 58 Vgl. hierzu auch: Giemulla/Schmid/Mölls, Europäisches Luftverkehrsrecht, 20. Erg.-Lfg., Rn. 87, S. 55. Eine Übersicht zum Ablauf des Verfahrens zur Entstehung der Slot-VO Nr. 95/93 findet sich auf der EU-Prelex-Informationsseite, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm? CL=de&DosId=105541. 59 VO Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln zur Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft vom 18.1.1993, ABl. Nr. L 14 vom 22.1.1993 S. 1 ff., zuletzt geändert durch VO Nr. 793/2004 vom 21.4.2004, ABl. Nr. L 138 vom 30.4.2004, S. 50 ff. 60 Da die EG-Kommission aus Zeitgründen bis zum Erlass der Slot-VO Nr. 95/93 keine korrespondierende GruppenfreistellungsVO erlassen konnte, wurde die ursprüngliche GruppenfreistellungsVO Nr. 84/91 bis zum 30.6.1993 verlängert. Diese wurde dann abgelöst durch VO Nr. 1617/93, ABl. Nr. L 155 vom 26.6.1993, S. 18 ff., die zunächst bis zum 30.6.1998 in Kraft trat und verlängert wurde. 61 Seidler, Slotvergabe auf hochbelasteten europäischen Flughäfen, S. 80.

E. Drittes Maßnahmepaket der EU/Slot-VO Nr. 95/93

47

III. Zwischenergebnis Es kann somit festgehalten werden, dass die EG-Slot-VO Nr. 95/93 weitestgehend die bisher unverbindlichen IATA-Regelungen übernahm und sie in geltendes Recht transformierte.62 Damit wurde die Bedeutung der Koordinierungsfunktion der IATA im Bereich der internationalen Luftverkehrsregelung anerkannt.63 Hintergrund war die erforderliche Kompatibilität zwischen Slot-VO und IATA-System, da es andernfalls zu fast nicht lösbaren Problemen im internationalen Flugverkehr mit Drittstaaten außerhalb der EG gekommen wäre. Die Entstehungsgeschichte zur Slot-VO zeigt bereits, welch großen Stellenwert die Großvaterrechte einnehmen und wie stark die entsprechende Lobby, diese Rechte zu verteidigen versucht. Während Art. 9 und 10 KOM (90) 576 endg noch eine Großvaterrechts-Entzugsregelung zugunsten von Marktneulingen vorsah, musste die Europäische Kommission diese revolutionäre Regelung nach heftiger Kritik durch die Verkehrsministerien einiger Mitgliedstaaten zurückziehen. Diese Vorkommnisse haben die Europäische Kommission bei der Weiterentwicklung der Slot-VO bis heute stark geprägt (siehe 4. Teil der Arbeit).

62 Bis 1992 waren in den IATA Worldwide Scheduling Guidelines keine Regelungen für den Umgang mit Neuanbietern vorgesehen. Eine solche Bestimmung war erst anlässlich der Gruppenfreistellungs-VO Nr. 84/91 der Europäischen Kommission notwendig geworden. Die Rangabfolge sieht bei der Slotvergabe nach den IATA Worldwide Scheduling Guidelines wie folgt aus: An erster Stelle stehen die Großvaterrechte (Historical Precedence, 6.8.1.1.), an zweiter Stelle folgt das „Retiming“, danach werden die Slots vergeben, die durch die Fluggesellschaft auf eine andere Zeit verlegt wurden und sich dann als Großvaterrecht verfestigt haben (Chances to Historical Slots, 6.8.1.2.), an dritter Stelle steht die Vergabe aus dem Slotpool (6.8.1.3), gefolgt von der Neubewerberregelung (New Entrant, 6.8.1.4.) und an fünfter Stelle die Berücksichtigung ganzjähriger Flugdienste (Introduction of Year Round Service, 6.8.1.5). 63 Vgl. Wittmann, Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der Europäischen Gemeinschaft, S. 151.

3. Teil

Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis Der 3. Teil der Arbeit widmet sich der Darstellung des derzeitigen Slotvergabesystems nach der EG-Slot-VO Nr. 95/93 und setzt sich kritisch mit diesem auseinander. Es zeigt die bestehenden Ineffizienzen innerhalb des Systems auf und bewertet es abschließend.

A. Der Begriff des Slots Ausgangspunkt des 3. Kapitels ist der Begriff des „Slot“. Dieser wird zunächst im Folgenden definiert und die verschiedenen Arten der Slots dargestellt.

I. Definitionen Der englische Begriff „Slot“1 wird für den Bereich des Luftverkehrs zumeist mit „Zeitfenster“ oder „Zeitnische“ übersetzt. Eine einheitliche Definition existiert im internationalen Luftverkehrsrecht nicht. Die Literatur sieht diesen Zustand aus Gründen der Flexibilität als hinnehmbar an.2 Nach den unverbindlichen IATA Worldwide Scheduling Guidelines3 ist ein Slot

1 Laut Cambridge Advanced Learner’s Dictionary allgemein: an amount of time which is officially allowed for a single event in a planned order or activities or events. Neben der oben beschriebenen Bedeutung im Bereich des Luftverkehrs wird der Begriff „Slot“ noch im technischen, sportlichen und musikalischen Bereich verwendet: Als Slot wird erstens ein Steckplatz zur Erweiterung eines elektronischen Geräts, insbesondere eines Personal Computers, zweitens der Raum vor dem Tor beim Eishockey oder ähnlichen Sportarten und drittens die einzelnen Auftritte von Musikgruppen bei einem Musikfestival oder Ähnlichem bezeichnet, Übersicht bei Wikipedia, abrufbar unter: http://de.wikipedia.org/wiki/Slot. 2 Vgl. Shawcross/Beaumont, Handbuch Air Law, Bd. 1, Anm. III 15.6., S. 55; Tschentscher/König, NVwZ 1991, 219. 3 IATA Worldwide Scheduling Guidelines Effective December 2006, 13th Edition, 5.3., S. 11.

A. Der Begriff des Slots

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„The scheduled time of arrival or departure avaible for allocation by, or as allocated by, a coordinator for an aircraft movement on a specific date at a coordinated airport. An allocated slot will take account of all coordination parameters at the airport, e. g. runways, aprons, terminals, etc.“4

Die Vorgängerin der Deutschen Flugsicherung, die Bundesanstalt für Flugsicherung, definierte den Slot schlicht als „An- und Einflugzeitraster“.5 Die Verordnung Nr. 95/93 des Rates über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft übersetzte „slot“ mit „Zeitnische“ und definiert diese in Art. 2 a) in der Fassung vom 18.1.1993 als „flugplanmäßige Lande- oder Startzeit, die für eine Luftfahrzeugbewegung an einem bestimmten Tag auf einem . . . koordinierten Flughafen zur Verfügung steht oder zugewiesen wird.“

Die Verordnung Nr. 793/2004 zur Änderung der Verordnung Nr. 95/936 erweiterte diese Definition um die Flughafeninfrastruktur und definiert den Slot als „Zeitnische“ wie folgt: „Die von einem Koordinator gemäß dieser Verordnung gegebene Erlaubnis, die für den Betrieb eines Luftverkehrsdienstes erforderliche Flughafeninfrastruktur eines koordinierten Flughafens an einem bestimmten Tag und zu einer bestimmten Uhrzeit, die von einem Koordinator nach dieser Verordnung zugewiesen wurden, in vollem Umfang zum Starten oder Landen zu nutzen.“

Die Definitions-Erweiterung auf die Nutzung der Flughafeninfrastruktur trägt dem Umstand Rechnung, dass angesichts der Kapazitätsengpässe gewährleistet werden sollte, dass ein nur zum Starten oder Landen gewährtes Zeitfenster nicht dadurch leerläuft, dass die Kapazitäten des Vorfeldes nicht zur Verfügung gestellt werden können.7 Für einen Flugumlauf sind vier Slots erforderlich: Der erste, um am Startflughafen loszufliegen, der zweite, um am Zielflughafen zu landen, der dritte, um vom Zielflughafen wieder zu starten und schließlich der vierte, um wieder am Startflughafen zu landen.

A series of slots . . . (are) five slots, having been requested for the same time on the same day of the week regularly in the same scheduling period and allocated in that way or, if that is not possible, allocated at approximately the same time. 4 IATA Worldwide Scheduling Guidelines Effective December 2006, 13th Edition, 5.3., S. 11. 5 Vgl. Bundesanstalt für Flugsicherung (BFS), Jahresbericht 1988, S. 7–15. 6 VO Nr. 793/2004 vom 21.4.2004, ABl. Nr. L 138 vom 30.4.2004, S. 51. 7 Zur Bodenzeitnische, vgl. Kost, Die Zuweisung von Start- und Landezeitnischen (Slots) im zivilen Luftverkehr, S. 9.

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3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

II. Arten von Slots Die Praxis unterscheidet zwei Arten von Slots8 – die Airport Slots und die Airway-Slots. Während die Airport Slots Start- und Landezeiten betreffen, weisen die Airway-Slots den Luftraumnutzern Luftkorridore zu. 1. Airway-Slots Die Airway-Slots (Strecken-Slots), die auch Air Traffic Control (ATC) Slots (Flugsicherungs-Slots) genannt werden, beziehen sich auf die Zuteilung von Luftkorridoren, deren stündliche Durchflugkapazität auf eine gewisse Anzahl von Flugzeugen pro Stunde limitiert ist.9 Bei diesen eher technischen Airways-Slots handelt es sich um Zeitfenster zur „Rationierung des Luftraums“.10 Auch hinsichtlich der Zuteilung unterscheiden sich diese Slots von den Airport Slots, da sie von der jeweiligen Flugsicherung bzw. der Central Flow Management Unit (CFMU) von Eurocontrol zugewiesen werden.11 Die Vergabe richtet sich nach dem First-Planned-First-Serve-Prinzip, so dass dem Flugzeug der Durchflug erlaubt wird, das den Durchflug zuerst beantragt hat.12 In der Praxis gebräuchlich ist ebenfalls die Abkürzung CTOT= Calculated Take Off Time.13 Ausgehend von diesem Zeitpunkt definiert sich der Slot –5 und +10 Minuten.14 Wird ein Slot auf 7 Uhr zugewiesen, bewegt sich die CTO-Zeit zwischen 6.55 Uhr und 7.10 Uhr.15 Bei den ATC-Slots ist der zeitliche Bezugspunkt der Beginn des Take-off run, d.h. die Beschleunigung des Flugzeugs vor dem Abheben.16

8

Seidler, Slotvergabe auf hochbelasteten europäischen Flughäfen, S. 17; Hüschelrath, Infrastrukturengpässe im Luftverkehr, S. 53. 9 Langner, 1996, S. 41 f.; Zu den Unterschieden der airport-slots und der airwayslots, vgl. Maurer, Luftverkehrsmanagement, Abb. 204 S. 328. 10 Krämer, Kapazitätsengpässe im Luftraum, S. 158 f. 11 Maurer, Luftverkehrsmanagement, S. 324, 325. 12 Vgl. Seidler, Slotvergabe auf hochbelasteten europäischen Flughäfen, S. 18. 13 Grabherr/Reidt/Wysk, Kommentar zum LuftVG, Stand Januar 2009, § 27a Rn. 4. 14 Vgl. Maurer, Luftverkehrsmanagement, S. 325. 15 Wird diese CTOT nicht eingehalten, muss eine neue CTOT, die NEWCTOT, angefordert werden. Priorität haben dann die Luftraumnutzer, die ihre CTOT eingehalten haben. 16 Maurer, Luftverkehrsmanagement, S. 324.

A. Der Begriff des Slots

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2. Airport Slots Bei den Airport Slots (auch Scheduled Slots genannt) handelt es sich um die bislang beschriebenen Slots, die etwa ein halbes Jahr vor Beginn der Flugplanperiode von den Flughafenkoordinatoren vergeben werden und auf die sich die vorliegende Arbeit konzentriert. Sie unterscheiden sich insofern von den Airway-Slots, die erst am eigentlichen Flugtag und zum aktuellen Zeitpunkt von der Flugsicherung17 vergeben werden.18 Unter optimalen Voraussetzungen stimmen Airway-Slot und Airport-Slot überein. Zu einem Abweichen der Zeiten kommt es nur dann, wenn es durch nicht planbare Einflüsse, wie z. B. Wetter, Überlastung einzelner Luftstraßen oder Heterogenität von unterschiedlich großen Flugzeugen (sog. Traffic Mix) zu Abweichungen von den vorgesehenen Flugzeiten kommt.19 Die Flugzeuge werden dann nach dem First-Come-First-Serve-Prinzip behandelt, wonach jeweils das Flugzeug, das zuerst start- und landefertig ist, zuerst die Startbzw. Landefreigabe erhält. Die Flugsicherung vergibt auch die Zeitnischen für den unregelmäßigen Verkehr,20 der nicht über einen Airport-Slot verfügt, für den aber Zeitfenster bereitgehalten werden.21 Bei den Airport-SlotZeiten handelt es sich um sog. On-/Off-block-Zeiten (Gatezeiten). Um zur Take-off-Zeit zu kommen, addiert man durchschnittlich 10 Minuten zum zugeteilten Start-Slot. Für die Landezeit (sog. Touch down) sind 5 Minuten vom zugeteilten Lande-Slot zu subtrahieren.22 17 Die Flugsicherung nach § 27c LuftVG dient der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs. Die Flugsicherung wird in Deutschland von der Deutschen Flugsicherungs GmbH (DFS) wahrgenommen, die die An- und Abflugkontrolle an den 17 internationalen Verkehrsflughäfen und die Streckenkontrolle wahrnimmt. Ausführlich zur Tätigkeit der Flugsicherung vgl. Ronellenfitsch/Glemser, Verfassungsrechtliche Schranken einer Kapitalprivatisierung der Deutschen Flugsicherungs GmbH (DFS), Rechtgutachten im Auftrag der Gewerkschaft der Flugsicherung e. V., S. 7 ff. und Informationsseite der DFS, abrufbar unter: www. dfs.de. 18 Gesuche für die Erteilung von Real Time Slots des Instrumentenflugverkehrs können maximal 72 Stunden im Voraus, jene des Sichtflugverkehrs frühestens am Tag vor dem geplanten Flug gestellt werden, vgl. Luftfahrthandbuch (AIP) VOL. 1, AGA 2 LSZH SUPPLEMENT 2 Ziff. 2.2.1.2, SUP 02/96 NOV 07. 19 Langner, The Allocation of Slots in the Airline Industry, S. 37. 20 Unter den Begriff des unregelmäßigen Verkehrs fällt jeglicher Verkehr, der nicht dem Linien- bzw. Charterverkehr zuzurechnen ist, vgl. Maurer, Luftverkehrsmanagement, 3. Auflage, S. 11. 21 Das dem unregelmäßigen Verkehr zugewiesene Zeitfenster muss in einem Zeitraum von fünf Minuten vor bis zehn Minuten nach der zugewiesenen Zeit benützt werden. Nach Ablauf dieser Frist muss der Luftfahrzeugführer ein neues Gesuch stellen, vgl. CFMU Handbook Eurocontrol, ATFM users manual 1996, Ziff. 3.3. 22 Maurer, Luftverkehrsmanagement, S. 308.

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3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

3. Peak Slots/Off-Peak-Slots Unterschieden werden Slots auch nach der tageszeitlichen Lage eines Slots, der dessen Qualität entscheidend prägt. Slots in der Spitzenzeit werden „Peak Slot“ genannt, Slots in der Nebenzeit „Off-Peak-Slot“.23 4. Verwendungsneutralität und Streckenunabhängigkeit von Slots Ein Slot ist per se verwendungsneutral, d.h. es kommt grundsätzlich nicht darauf an, ob der Slot durch eine kleine Propellermaschine oder einen Jumbojet genutzt wird.24 Allerdings wird auf einen sog. Traffic Mix, d.h. eine gewisse Heterogenität von großen und kleinen Flugzeugen, bei der Zuteilung geachtet, um den gefährlichen Luftturbulenzen, den sog. Wirbelschleppen, die hinter Flugzeugen größenabhängig als Folge des an den Tragflächen erzeugten Auftriebs entstehen, vorzubeugen.25 Bei der Zuteilung der Scheduled Slots spielt die Destination keine Rolle. Der Slot wird ohne Streckenvorgaben an die entsprechende Fluggesellschaft vergeben, die diesen Slot dann streckenunabhängig bedienen kann.26 Da sich die Arbeit auf die Vergabe der sog. Scheduled Slots konzentriert, wird im Folgenden deren beschriebene Bedeutung zugrunde gelegt, wenn von einem „Slot“ gesprochen wird.

B. Einordnung der Flughafenkoordination/Slotvergabe in das Luftverkehrsrecht Der vorliegende Abschnitt dient der Einordnung der Flughafenkoordination und der Slotvergabe in das deutsche und europäische Luftverkehrs23

Vgl. Coopers & Lybrand, The Application and Possible Modifications of Council Regulation 95/93 on Common Rules for the Allocation of Slots at Community Airports, S. 68. 24 Bässler, Verfahrensregelungen für die Vergabe von Start- und Landezeiten, S. 28. 25 Vgl. Langner, The Allocation of Slots in the Airline Industry, S. 37. Diese Luftwirbel können sich als unsichtbare Schleppe kilometerweit an der Flugbahn entlang ziehen und stellen vor allem bei Start und Landung eine Gefahr für nachfolgende Flugzeuge darstellen, vgl. dazu und zum Forschungsprojekt „Wirbelschleppe II“ die Internetseite des Deutschen Zentrums für Luft- und Raumfahrt (DLR), abrufbar unter: http://www.dlr.de/ft/desktopdefault.aspx/tabid-1358/1891_read-3335//use template. 26 Vgl. dazu Art. 8a Abs. 1 a) der VO Nr. 95/93.

B. Slotvergabe in das Luftverkehrsrecht

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recht. Es grenzt die Slotzuteilung von anderen luftverkehrsrechtlichen „Gestattungen“ und „Erlaubnissen“ und zur Verkehrsflusssteuerung ab und skizziert die für das Verständnis der Slotvergabe wichtigen luftverkehrsrechtlichen Institute des Flugplatzzwanges und der Betriebspflicht.

I. Luftfreiheit, § 1 LuftVG/Art. 1 ICAO-Abkommen Ausgangspunkt der Einordnung der Flughafenkoordination/Slotvergabe in das System des Luftverkehrsrechts bildet § 1 Abs.1 LuftVG als „Magna Charta27 des innerstaatlichen Luftrechts“.28 Nach der zentralen Vorschrift des § 1 Abs. 1 LuftVG ist die Benutzung des Luftraums (Lufthoheit) durch Luftfahrzeuge grundsätzlich frei, soweit keine Rechtsvorschriften entgegenstehen (sog. „Freiheit der Lüfte“, Luftverkehrsfreiheit). Es wird auch insoweit von „Gemeingebrauch“ am Luftraum gesprochen.29 Angesichts der Vielzahl der einschränkenden Vorschriften geht das Prinzip von der „Freiheit der Lüfte“ allerdings längst an der Rechtswirklichkeit vorbei,30 die Regel-Ausnahme-Vorschrift hat sich gewissermaßen ins Gegenteil verkehrt. Bis auf „versteckte Kleinstbereiche“ unterliegt heute das Luftfahrtgeschehen der Erlaubnis- bzw. Genehmigungspflicht. So unterliegen z. B. der Betrieb, die Führung und die Bedienung von Luftfahrzeugen und die Anlegung und der Betrieb von Flugplätzen der Erlaubnis bzw. Genehmigungspflicht. Das Recht der freien Benutzung des Luftraums ist Ausfluss der Hoheitsgewalt des Staates über den Boden seines Staatsgebiets und den Luftraum darüber.31 Das LuftVG setzt dabei die Souveranität des Staates am Luftraum voraus.32 Die Hoheitsgewalt kann „als Rechtsnorm des universellen Völker27

Begriff geprägt von Meyer, Zeitschrift für Luftrecht 1957, S. 1, 14. Grabherr/Reidt/Wysk, Kommentar zum LuftVG, Stand Januar 2009, § 1 Rn. 11. 29 Ronellenfitsch, Der Verkehrssektor als Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge in Deutschland, in: Europäische Union und mitgliedstaatliche Daseinsvorsorge, 2000, S. 89, 94; Hermes, Staatliche Infrastrukturverantwortung, § 10, S. 203. 30 Vgl. Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Kommentar zum LuftVG, Band 1.1., § 1 Rn. 1. Der Entwurf zum 10. Änderungsgesetz zum LuftVG (BT-Drucks. 11/6261) sah bereits eine Umkehrung der Regel-Ausnahme-Vorschrift wie folgt vor: „Die Benutzung des Luftraums im Geltungsbereiches dieses Gesetzes durch Luftfahrzeuge bedarf der besonderen Erlaubnis, soweit nicht dieses Gesetz und die zu seiner Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften etwas anderes bestimmen oder zulassen“ (BT-Drucks. a. a. O. S. 3). Diese Formulierung konnte sich jedoch nicht durchsetzen, so dass zum ursprünglichen Gesetzestext zurückgekehrt wurde (BT-Drucks. 11/7143, S. 4). 31 Grabherr/Reidt/Wysk, Kommentar zum LuftVG, Stand Januar 2009, § 1 Rn. 12. 32 Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Kommentar zum LuftVG, Band 1.1., § 1 Rn. 9. 28

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3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

gewohnheitsrechts“33 angesehen werden. Die Hoheitsgewalt eines jeden Staats über seinen Luftraum anerkennt Art. 1 des ICAO-Abkommens von 1944 ausdrücklich, wenn es ausführt: „The Contracting States recognize that every State has complete and exclusive sovereignty over the air space above its territory.“34

II. Abgrenzung zu Verkehrsrechten Aufgrund der beschriebenen Lufthoheit eines jeden einzelnen Staates bestimmt Art. 6 des Chicagoer Abkommens daher, dass planmäßiger internationaler Fluglinienverkehr über oder in das Hoheitsgebiet eines Staates nur mit einer besonderen Erlaubnis (. . .) betrieben werden darf. Dieser Genehmigungsvorbehalt führt dazu, dass der internationale Fluglinienverkehr durch ein komplexes System der gegenseitigen Gewährung sogenannter „Verkehrsrechte“ in bi- und multilateralen Luftverkehrsabkommen (Air Service Agreements) abgewickelt wird,35 die ihrer Rechtsnatur nach völkerrechtliche Verträge darstellen. Ein Verkehrsrecht ist hierbei die Befugnis, den Luftraum eines Staates mit einem Luftfahrzeug benutzen zu dürfen36 oder nach der Definition der EU-Kommission, das Recht eines Luftfahrtunternehmens zur Beförderung von Fluggästen, Fracht und/oder Post auf einem Flugdienst zwischen zwei Flughäfen der Gemeinschaft.37 Wenn ein Luftfahrtunternehmen einen Flugdienst in einen anderen Staat aufnehmen will, ist zunächst eine zwischenstaatliche Vereinbarung über die begehrten Verkehrsrechte, der von Überflug, Start und Landung betroffenen Ländern erforderlich.38 International werden diese Rechte als sogenannte „Freiheiten der Luft“ typisiert.39 33

Vgl. Berber, Lehrbuch des Völkerrechts, Bd. I, S. 351 f. Die Vertragsstaaten erkennen an, dass jeder Staat über seinem Hoheitsgebiet volle und ausschließliche Lufthoheit besitzt. Unter Lufthoheit ist die völkerrechtlich anerkannte Souveranität eines Staates über seinen Luftraum zu verstehen, vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, Kommentar zum LuftVG, Stand Januar 2009, § 1 Rn. 10; Kost, Die Zuweisung von Start- und Landezeitnischen (Slots) im zivilen Luftverkehr, S. 12 ff. 35 Götting, ZLW 48 (1999), S. 499, 501. Näher dazu: Giemulla, in: Giemulla/ Schmid, Kommentar zum LuftVG, Band 1.1., vor § 20, Rn. 26 ff. 36 Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, S. 732. Allerdings insofern unpräzise, als Start- und Landerechte als andere Bezeichnungen für Verkehrsrechte als gebräuchlich angesehen werden. 37 Definition der folgenden VOen: VO Nr. 2407/92 über die Erteilung von Betriebsgenehmigungen an Luftfahrtunternehmen, ABl. 1992 Nr. L 240 vom 24.8.1992 S. 1 ff.; VO Nr. 2408/92 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs, ABl. 1992 Nr. L 240 vom 24.8.1992, S. 8 ff.; VO Nr. 2409/92 über Flugpreise und Luftfrachtraten, ABl. 1992 Nr. L 240 vom 24.8.1992, S. 15 ff. 34

B. Slotvergabe in das Luftverkehrsrecht

55

Das Verkehrsrecht ist damit dem Slot vorgelagert, die Erteilung eines Slots setzt ein bestehendes Verkehrsrecht voraus. Während der Slot den Zugang zur Flughafenkapazität betrifft, gestattet das Verkehrsrecht bilateral den Zugang zum Luftraum eines fremden Staates.

III. Abgrenzung zur Betriebs- und Streckengenehmigung Die Betriebsgenehmigung ist eine Genehmigung, die ein Unternehmen berechtigt, je nach Angaben in der Genehmigung, Fluggäste, Post und/oder Fracht im gewerblichen Luftverkehr zu befördern, vgl. §§ 20 Abs. 1, Abs. 4, 21a LuftVG bzw. Art. 2 c) VO Nr. 2407/92.40 Prüfungsgegenstand der Genehmigung ist die „Zuverlässigkeit“ der Luftfahrtunternehmen. Die Betriebsgenehmigung ist daher vergleichbar mit gewerberechtlichen Entschei38 Für Luftfahrtunternehmen der Europäischen GemeinschaftVO Nr. 2408/92 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs, ABl. 1992 Nr. L 240 vom 24.8.1992, S. 8 ff. 39 1. Freiheit: Das Recht, das Hoheitsgebiet eines Vertragsstaats ohne Landung zu überfliegen. 2. Freiheit: Das Recht, im Hoheitsgebiet eines Vertragsstaates zu nichtgewerblichen Zwecken zu landen. 3. Freiheit: Das Recht, Fluggäste, Fracht und Post vom Heimatstaat des Luftfahrzeugs in einen anderen Vertragsstaat zu befördern und dort abzusetzen. 4. Freiheit: Das Recht, Fluggäste, Fracht und Post im anderen Vertragsstaat aufzunehmen und in den Heimatstaat des Luftfahrzeugs zu befördern. 5. Freiheit: Das Recht, Fluggäste, Fracht und Post zwischen dem anderen Vertragsstaat und dritten Staaten zu befördern. 6. Freiheit: Das Recht, Fluggäste, Fracht und Post im anderen Vertragsstaat aufzunehmen und nach Zwischenlandungen im Heimatstaat des Luftfahrzeugs in einem Drittland weitrzubefördern und umgekehrt. 7. Freiheit: Das Recht, Fluggäste, Fracht und Post zwischen zwei anderen Vertragsstaaten zu befördern, ohne dass dieser Verkehr Teil einer Fluglinienverbindung mit dem Heimatstaat des Luftfahrzeugs ist. 8. Freiheit: Das Recht, Fluggäste, Fracht und Post innerhalb eines anderen Vertragsstaats zwischen den dort vorhandenen Flughäfen zu befördern. 1944 wurden auf der Chicagoer Konferenz die ersten fünf Freiheiten definiert, die inzwischen um drei offiziell nicht anerkannte Kombinationen erweitert wurden, vgl. Götting, ZLW 48 (1999), S. 499, 501. Die ersten beiden Freiheiten sind sog. technische Freiheiten, die völkerrechtlich verbindlich sind, vgl. Vereinbarung über den Durchflug im internationalen Fluglinienverkehr, „Transitvereinbarung“ vom 7.12.1944, BGBl. II 1956, 442, 934. Die Freiheiten drei bis fünf, sog. gewerbliche Freiheiten, sind zwar in der Transportvereinbarung von 1944 formuliert worden, diese ist jedoch nie in Kraft getreten, so dass die Gewährung der gewerblichen Freiheiten nur bilateral erfolgt, vgl. Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Kommentar zum LuftVG, Band 1.1., vor § 20 Rn. 29. 40 VO Nr. 2407/92 über die Erteilung von Betriebsgenehmigungen an Luftfahrtunternehmen, ABl. 1992 Nr. L 240 vom 24.8.1992, S. 1 ff.

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3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

dungen, im Vordergrund steht die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, vgl. § 20 Abs. 2 S. 2 LuftVG. Es handelt sich dabei lediglich um eine Grundgenehmigung, die selbst noch keine Rechte für bestimmte Strecken gewährt.41 Neben der reinen Betriebsgenehmigung (Art. 3 VO Nr. 2408/92) ist daher zusätzlich noch eine Strecken-42 bzw. Flugliniengenehmigung43 erforderlich, um die entsprechende Verkehrsrechte nutzen zu können. Damit erteilt ein Staat einem Unternehmen mit einer gültigen Betriebsgenehmigung die Erlaubnis Verkehrsrechte auf einer festgelegten Route zu nutzen44 und eröffnet ihm damit den Zugang zum Linien- und Gelegenheitsverkehr.45 Die Streckengenehmigung nach der VO Nr. 2408/92 eröffnet den Luftfahrtunternehmen der Europäischen Gemeinschaft grds. den freien und unbeschränkten Zugang zu Flügen innerhalb der Europäischen Gemeinschaft.46 Flughafenkoordination und Betriebsgenehmigung bzw. Streckengenehmigung/Flugliniengenehmigung unterscheiden sich daher wie folgt: Während bei der Flughafenkoordination die Zuweisung der limierten Flughafenkapazität in Rede steht, betrifft die Strecken- bzw. Flugliniengenehmigung die Genehmigung bestimmter Strecken, die sich im Flugplan niederschlagen. Die Strecken- bzw. Flugliniengenehmigung enthält dabei noch nicht das Recht, die jeweilige Flughafenkapazität zu nutzen, dieses „Recht“ wird erst durch die Flughafenkoordination und die Zuweisung der Slots vermittelt. Anknüpfungspunkt bei der Betriebsgenehmigung ist das Luftfahrtunternehmen und dessen Zuverlässigkeit, Nutzungs- bzw. Streckenrechte gewährt die Betriebsgenehmigung nicht.

IV. Abgrenzung zur Verkehrsflussregelung Die Verkehrsflussregelung und die Steuerung der Luftraumnutzung (Air Traffic Flow Management) dienen gemäß §§ 27c Abs. 2 Nr. 1 b LuftVG, 9 Abs. 1 der Verordnung über die Betriebsdienste der Flugsicherung (FSBetrV) dazu, durch Planung und Steuerung Überlastsituationen bei der Flugver41 Vgl. Art. 3 Abs. 2 der VO Nr. 2407/92; Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, S. 687. 42 Während die Luftfahrtunternehmen für den innergemeinschaftlichen Verkehr der sogenannten Streckengenehmigung gemäß Art. 3 Abs. 1 VO Nr. 2408/92 bedürfen und sich die Genehmigungserfordernisse insoweit nach EG-Recht richten, ist für Verkehr in Staaten außerhalb der EG eine Flugliniengenehmigung nach § 21 Abs. 1 LuftVG erforderlich. 43 Vgl. obige Fn. 44 Vgl. Götting, ZLW 48 (1999), S. 499, 503. 45 Zur Streckengenehmigung, vgl. eingehend Pompl, Luftverkehr, S. 438 f. 46 Pompl, Luftverkehr, S. 438.

B. Slotvergabe in das Luftverkehrsrecht

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kehrskontrolle zu verhindern sowie den Verkehrsablauf möglichst flüssig und wirtschaftlich zu gestalten. Durch die gemäß § 25 Abs. 1 LuftVO zwingend abzugebenden Flugpläne lässt sich im Vorhinein ermitteln, ob und wann in welchen kontrollierten Lufträumen das Verkehrsaufkommen die zur Verfügung stehenden Flugverkehrskontrollkapazitäten übersteigen wird. Durch die Zuteilung der bereits beschriebenen Airway-Slots der Flugsicherung für den Durchflug dieser Lufträume kann gewährleistet werden, dass es zu keinem Zeitpunkt zu Überlastsituationen in den betroffenen Lufträumen kommt. Zweck der Verkehrsflussregelung ist die Ableistung der bei Kapazitätserschöpfung im Luftraum erforderlichen Wartezeiten mittels einer erzwungenen Verspätung vor Flugbeginn und nicht erst während des Fluges vor überfüllten Lufträumen. Verkehrsflusssteuerung und Flughafenkoordination ergänzen einander, sind jedoch voneinander abzugrenzen.47 Sowohl bei der Flughafenkoordination als auch bei der Verkehrsflussregelung der Flugsicherung handelt es sich um eine „antezipierte Bewegungslenkung“, die Auswirkungen auf den Flugverkehrskontrolldienst impliziert.48 Die Flughafenkoordination zeichnet sich als ein strategischer und mit großem zeitlichem Vorlauf erfolgender Planungsprozess zur längerfristigen Verteilung von Flugbetriebsflächen am Boden (Flughafeninfrastruktur/Start- und Landebahnkapazität) aus, der in die tatsächliche Abwicklung des Luftverkehrs am jeweiligen Verkehrstag nicht mehr eingreift. Die Flughafenkoordination zielt damit auf eine erste Grobsteuerung der Luftverkehrsströme ab, indem das operative Geschäft der Luftfahrtunternehmen nur nach Maßgabe der vorhandenen Kapazitäten zugelassen wird.49 Bei der Verkehrsflussregelung handelt es sich dagegen um eine mehr oder weniger kurzfristige taktische Reaktion auf die jeweilige Luftraumauslastung. Sie beginnt daher erst zweieinhalb Stunden vor der Off-Block-Time50 des konkreten Fluges mit der Zuweisung einer koordinierten Startzeit und stellt daher eine Feinsteuerung des Verkehrsablaufs im Luftraum dar.

V. Flugplatzzwang/Betriebspflicht Aus § 25 Abs. 1 S. 1 LuftVG i. V. m. den Vorschriften über die Flugplätze (§§ 6 ff. LuftVG) lässt sich der dem deutschen Luftverkehrsrecht immanente sog. Flugplatzzwang entnehmen.51 Danach ist das Starten und Lan47 Grabherr/Reidt/Wysk, Kommentar zum LuftVG, Stand Januar 2009, § 27a Rn. 8. 48 Baumann, Private Luftfahrtverwaltung, S. 284 m. w. N. 49 Baumann, Private Luftfahrtverwaltung, S. 285. Eingehend zu § 25 LuftVG: Böckstiegel/Krämer, ZLW 42 (1993), S. 343 ff. 50 Zeit des Abrollens von den Bremsklötzen.

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3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

den grds. nur auf den dafür vorgesehenen und genehmigten Flugplätzen zulässig. §§ 15, 16 LuftVO konkretisieren § 25 LuftVG weiter. Der Flugplatzzwang stellt damit eine nicht unerhebliche Einschränkung der Luftverkehrsfreiheit dar.52 Diese Einschränkung der Benutzung des Erdbodens lässt sich aber aus Sicherheitsaspekten und aus Gründen des Städtebaus, der Raumordnung und Landesplanung und des Natur-, Landschafts- und Umweltschutzes rechtfertigen.53 Die Flughäfen stellen somit als Teil des Luftverkehrssystems die für die Durchführung des Luftverkehrs notwendigen Infrastrukturleistungen zur Verfügung.54 Sie besitzen insoweit aufgrund des Flugplatzzwanges eine Monopolstellung, da nur auf ihnen Start- und Landevorgänge rechtmäßig durchgeführt werden können. Eng verknüpft mit dem Flugplatzzwang ist die Betriebspflicht des Flughafenunternehmers nach § 45 Abs. 1 LuftVZO. Danach hat der Flughafenunternehmer den Flughafen in betriebssicherem Zustand zu erhalten und ordnungsgemäß zu betreiben. Unter der Betriebspflicht ist die Verpflichtung des Flughafenbetreibers zu verstehen, den nutzungsberechtigten Luftfahrtunternehmen den Flughafen während der Betriebszeiten gemäß dem genehmigten Flughafenbetrieb zum Starten, Landen und Abstellen zur Verfügung zu stellen.55

VI. Abgrenzung der Flughafenkoordination zu den Aufgaben des Flugplatzunternehmers Nicht zur Flughafenkoordinierung gehören Regelungen über die Benutzung des Vorfeldes, von Abstellflächen oder von Abfertigungsgebäuden. Diese Aufgaben sind vom Flugplatzunternehmer gemäß §§ 45 Abs. 1, 23 Abs. 1 Nr. 3 LuftVO zu regeln.56 Der Flugplatzunternehmer hat nach der „Grobsteuerung“ der Flughafenkoordination, die allgemein bestimmt, wieviel Verkehr am jeweiligen Flugplatz abgewickelt wird, die anfallenden Betriebsvorgänge auf die zur Verfügung stehenden Abfertigungseinrichtungen zu verteilen und somit einen sicheren und flüssigen Betrieb zu gewährleis51 BVerwG, Urteil v. 20.10.1993 Az: 11 C 43/92 LS 2 = NZV 1994, 165; Grabherr/Reidt/Wysk, Kommentar zum LuftVG, Stand Januar 2009, § 25 Rn. 1. 52 Ronellenfitsch, Verkehrsnetze, in: Das Recht von den Herausforderungen neuer Technologien, S. 92. 53 Vgl. hierzu: Grabherr/Reidt/Wysk, Kommentar zum LuftVG, Stand Januar 2009, § 25 Rn. 1. 54 Reiche, Privatisierung der internationalen Verkehrsflughäfen in Deutschland, S. 96. 55 Vgl. Giemulla, in Giemulla/Schmid, Kommentar zu den Luftverkehrsverordnungen, Band 2, § 45 LuftVZO, Rn. 4. 56 Grabherr/Reidt/Wysk, Kommentar zum LuftVG, Stand Januar 2009, § 27a Rn. 7.

C. Verwaltungsrechtliche Einordnung eines Slots

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ten. Die „Feinsteuerung“ der Betriebsvorgänge und die konkrete Zuteilung der Flughafeneinrichtungen, insb. Abstellflächen fallen damit in den Kompetenzbereich des Flugplatzunternehmers.

VII. Zusammenfassung Die Flughafenkoordination und die Slotvergabe bewegen sich letztlich in dem Spannungsverhältnis zwischen Flugplatzzwang und Luftfreiheit. Diese Institute beeinflussen die rechtliche Bewertung entscheidend. Während die Luftfreiheit grds. den freien Zugang zum Luftraum gewährleistet, begrenzt der Flugplatzzwang dieses Zugangsrecht in räumlicher Hinsicht auf den Zugang „über“ die Flughäfen. In Bezug auf den Gegenstand der Flughafenkoordination lässt sich in Abgrenzung zu den aufgezeigten „Genehmigungen“ und „Gestattungen“ wie folgt zusammenfassen: Die Flughafenkoordinierung gestattet nicht den Betrieb des Luftverkehrsunternehmens, weist auch keine Flugverkehrs-, Überflug-, An- und Abflugstrecken oder Verkehrsrechte zu, auch bestimmt sie nicht, welche Rollbahn, welche Startoder Landebahn oder welcher Teil des Vorfeldes bzw. des Abfertigungsgebäudes zu benutzen ist. Bei der Flughafenkoordinierung handelt es sich um eine antizipierte, im Voraus geplante Grobsteuerung, einer vom konkreten Ablauf am jeweiligen Flugtag unabhängigen abstrakten Zuweisung von Flughafenkapazität. Dass eine solche Zuweisung überhaupt notwendig wird, folgt aus der u. a. aufgrund der Begrenzung der Luftfreiheit durch den Flugplatzzwang entstandenen knappen Ressource der Flughafeninfrastruktur.

C. Verwaltungsrechtliche Einordnung eines Slots Nach ganz überwiegender Meinung handelt es sich bei der Zuteilung eines Slots durch den mit Hoheitsbefugnissen ausgestatteten Flughafenkoordinator um einen Verwaltungsakt.57 Der Flughafenkoordinator handelt als Beliehener als Behörde i. S. v. § 35 VwVfG. Mit der Vergabe trifft er eine auf Setzung von Rechtsfolgen gerichtete, rechtsverbindliche, unmittelbare Regelung mit Außenwirkung. Da ein Slot lediglich für eine Flugplanperiode (6 Monate) vergeben wird, handelt es sich um einen befristeten Verwaltungsakt i. S. v. § 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG. Gegen die Versagung eines Slots ist der Verpflichtungswiderspruch bzw. die Verpflichtungsklage statthafte Antrags- bzw. Klageart.58 57

Gaebel, TransportR 1990, S. 407, 408; Tschentscher/König, NVwZ 1991, S. 219, 220. 58 Vgl. eingehend zu den Rechtsschutzmöglichkeiten der Luftraumnutzer, Baumann, Private Luftfahrtverwaltung, S. 418 ff.

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3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

D. Die IATA Worldwide Scheduling Guidelines (WSG) Wie bereits im 2. Teil unter B. dargestellt, waren die seit 1947 stattfindenden IATA-Flugplankonferenzen die ersten internationalen Zusammenkünfte, die sich mit der Vergabe der Start- und Landezeiten beschäftigten. 1967 entstand das erste Regelwerk die sogenannten IATA Worldwide Scheduling Guidelines (WSG), die die Vergabe der Start- und Landerechte unter anderem nach den Großvaterrechten begründeten und die den zeitlich am längsten und geographisch am weitesten verbreiteten Slotvergabemodus darstellen.59 Als „selbstverwaltendes Verfahren der Fluggesellschaften“60 regeln sie auf internationaler Ebene bei Kapazitätsengpässen die Slotvergabe. Die IATA Scheduling Procedure Guidelines sind heute in der 13. Auflage (Stand Dezember 2006) weiterhin Grundlage der Vergabe von Start- und Landezeiten, soweit die VO Nr. 95/93 nicht eingreift. Soweit sie mit dem einschlägigen EG-Recht vereinbar sind (insb. mit der VO Nr. 95/93), ergänzen die IATA WSG auch auf Gemeinschaftsflughäfen die praktische Durchführung der Koordination. Die Vergabe der Start- und Landezeiten an Nicht-EU-Flughäfen erfolgt weitgehend nach den IATA WSG. Da es sich bei der IATA um einen reinen privaten Dachverband der Fluggesellschaften handelt,61 sind die Regelungen rechtlich unverbindlich.62 Als „Guidelines“ stellen sie lediglich privatrechtliche Empfehlungen dar, die keine allgemeinverbindliche öffentlich-rechtliche Wirkung entfalten, sondern nur zwischen den IATA-Mitgliedern gelten.63 In der Rechtswirklichkeit spielen sie aber die entscheidende Rolle. Zu den IATA-Flugplankonferenzen führt die IATA insoweit aus: „The IATA Schedules Conference is now a worldwide forum for reaching consensus on schedule adjustments necessary to not only maximise interline opportunities but also a forum to discuss and resolve problems of airport congestion.“64 59

Wendlik, Infrastrukturpolitik im europäischen Luftverkehr, S. 147. Eine ausführliche Darstellung der IATA Worldwide Scheduling Guidelines findet sich bei Seidler, Slotvergabe auf hochbelasteten europäischen Flughäfen, S. 60 ff. 60 Wittmann, Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der Europäischen Gemeinschaft, S. 108. 61 Vgl. Fn. 10, 2. Teil B., S. 36. 62 Vgl. dazu Worldwide Scheduling Guidelines, 13th Edition, Preface, V: „Although the procedures outlined in this document are intended as best practice for worldwide application, it is possible that some States or Regions may have legislation covering this area, in which case that legislation will have precedence over the procedures shown in this document. 63 Vgl. hierzu: Tschentscher/Koenig, NVwZ 1991, 220; Kaiser, TransportR 1991, 273. 64 Worldwide Scheduling Guidelines, 13th Edition, Preface, V.

E. Völkerrechtliche Vorgaben zur Slotvergabe

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Zu den Guidelines führt die IATA insoweit aus: „The propose of the . . . (set of procedures) is to provide governments, airport managing bodies, coordinators, schedules facilitators and airlines with a detailed outline of these procedures. The procedures outlined in this document are intended to foster the fair and transparent allocation und efficient utilisation of scare airport infrastructure to the acceptance of all parties concerned and to ensure that the requirements of civil aviation are met, mainly through the actions of the airlines themselves acting fairly and responsibly towards the public, airport managing bodies and one another.“65

E. Völkerrechtliche Vorgaben zur Slotvergabe Das Abkommen über die Internationale Zivilluftfahrt (ICAO-Abkommen, Abkommen von Chicago) vom 7.12.1944 stellt das bedeutendste multilaterale Abkommen im Bereich des Luftverkehrs dar.66 Es enthält wesentliche völkerrechtliche Regelungen, die bei der Benutzung der Flughäfen durch Luftfahrzeuge bei grenzüberschreitendem Luftverkehr von Bedeutung sind.67 Regelungen über die Vergabe der Start- und Landezeiten enthält das Chicagoer Abkommen allerdings keine, was darauf zurückzuführen ist, dass sich bei Verabschiedung des Abkommens im Jahre 1944 die Problematik der Kapazitätsengpässe auf Flughäfen noch nicht stellte.68 Unter Lufthoheit im Sinne von Art.1 des Chicagoer Abkommens ist neben der Souveranität über den Luftraum auch die Souveränität über die bodenseitige Luftverkehrsinfrastruktur (Bodenflächen, die für die Luftfahrt benötigt werden, etc.) zu verstehen.69 Ausgehend von der Lufthoheit läge daher grundsätzlich die Ausgestaltung der Slotvergabe im „souveränen Ermessen“ der Vertragsstaaten. Allerdings haben die Vertragsstaaten durch das Chicagoer Abkommen und andere multilaterale Luftverkehrsverträge Zugeständnisse und Garantien für die Nutzung des Luftraums durch Luftfahrtzeuge anderer Vertragsstaaten abgegeben, vgl. Art. 4, Art. 5 Abs. 1, Abs. 2, Art. 11, Art. 15 Chicagoer Abkommen, Zusatzabkommen zur Chicagoer Konvention, sog. Transitvereinbarung,70 Pariser Abkommen von 1956,71 Verkehrsrechte aus 65

Worldwide Scheduling Guidelines, 13th Edition, Preface, V. Deutschland ist dem Abkommen nach Wiedererlangung seiner Lufthoheit mit Wirkung vom 7.4.1956 beigetreten, vgl. BGBl. II 1956, 412. 67 Kost, Die Zuweisung von Start- und Landezeitnischen (Slots) im zivilen Luftverkehr, S. 12. 68 So auch: Böckstiegel/Krämer, ZLW 44 (1995), S. 269, 271. 69 Kost, Die Zuweisung von Start- und Landezeitnischen (Slots) im zivilen Luftverkehr, S. 12. 70 International Air Services Transit Agreement vom 7.12.1944, BGBl. II 1956, 442 ff. 66

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3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

uni- und bilateralen Luftverkehrsabkommen. Abgesehen von kleineren vernachlässigbaren Einschränkungen stehen diese Garantien einer Neuregelung eines mit Marktelementen angereicherten, wettbewerbsorientierten Slotvergabesystems nicht entgegen.72 Eine völkerrechtliche Verankerung und Absicherung einer Einführung eines wettbewerbsorientierten Slotvergabemodells in den Luftverkehrsabkommen wird jedoch empfohlen. Ebenso eine Regelung, die das Verkehrsrecht der Flughafenkoordination (als Zugang zum Flughafen) unterstellt, so dass aus einem Verkehrsrecht nicht zugleich auch ein Anrecht auf einen Flughafen-Slot folgt.73

F. Nationalgesetzliche Rechtsgrundlage §§ 27a, b und §§ 31a, d LuftVG i. V. m. der Verordnung über die Durchführung der Flughafenkoordinierung (FHKV) vom 13.6.1994,74 der Verordnung zur Beauftragung des Flughafenkoordinators75 und der Richtlinie für den Flugplankoordinator nach § 31d Abs. 2 LuftVG76 bilden die nationalgesetzliche Rechtsgrundlage für die Flughafenkoordinierung. § 27a Abs. 1 LuftVG stellt dabei klar, dass die Flughafenkoordinierung nach Maßgabe des Rechts der Europäischen Gemeinschaft erfolgt. Lediglich die Ermittlung der Flughafenkapazität und die Festlegung der Kapazitätseckwerte erfolgt durch das Bundesverkehrsministerium im Einvernehmen mit der obersten Luftfahrtbehörde des Landes und nach Anhörung der für die Flugsicherung zuständigen Stelle, des betreffenden Flugplatzunternehmers und der Luftfahrtunternehmen, vgl. § 27a Abs. 2 LuftVG. Außerdem enthält § 27b LuftVG eine Vorrangregelung, wonach von dem europa71

Mehrseitiges Abkommen über gewerbliche Rechte im nichtplanmäßigen Luftverkehr in Europa vom 30.4.1956 („Abkommen von Paris“), BGBl. II 1959, 821 ff. 72 Vgl. dazu ausführlich: Böckstiegel/Krämer, ZLW 44 (1995), S. 269, 270 ff. 73 Vgl. dazu ausführlich: Böckstiegel/Krämer, ZLW 44 (1995), S. 371, 384. Bislang ergeben sich aus den bilateralen Luftverkehrsabkommen durch die Einräumung von Verkehrsrechten Ansprüche sowohl der Vertragsstaaten als auch der ausländischen Luftverkehrsunternehmen auf angemessene Berücksichtigung bei der Slotvergabe, vgl. nur Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 56 ff., 69. 74 Verordnung über die Durchführung der Flughafenkoordinierung (FHKV), BGBl. I 1994, 1262 vom 13.6.1994, zuletzt geändert durch Artikel 2 der Verordnung vom 6.6.2005 (BGBl. I 2005, 1579). 75 Verordnung zur Beauftragung des Flughafenkoordinators vom 17.12.1992 (BGBl. I 1992, 2072), geändert durch Artikel 1 der Verordnung vom 6.6.2005 (BGBl. I 2005, 1579). 76 Bekanntgemacht in NfL I 210/94 vom 21.7.1994.

G. Die EG-Slot-VO Nr. 95/93

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rechtlich determinierten Verfahren der Zeitnischenzuweisung aus Gründen der öffentlichen Interessen, insbesondere der hoheitlichen Interessen, der öffentlichen Verkehrsinteressen oder der Verpflichtungen aus völkerrechtlichen Verträgen abgewichen werden kann. Dadurch, dass § 27b LuftVG auf öffentliche Gründe bei der Vorrangregelung abstellt, kommt eine Abweichung aus rein privaten Interessen nicht in Frage. Abweichungen sind beispielsweise zulässig für Flüge der Streitkräfte, des Bundesgrenzschutzes, der Polizei, Regierungsflüge oder Messflüge des Flugsicherungsunternehmens, etc.77 Die anfangs geäußerte Befürchtung, die deutschen Begriffe „öffentliche Interessen“ und „öffentliche Verkehrsinteressen“ des § 27b LuftVG könnten zu Streitigkeiten führen, haben sich bislang nicht bewahrheitet und in der Praxis bislang zu keinen Schwierigkeiten geführt.78

G. Die EG-Slot-VO Nr. 95/93 § 27a LuftVG unterstellt die Flughafenkoordination dem Regelungsregime der Europäischen Gemeinschaft. Wie bereits ausgeführt, bildet seit 1993 die VO Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft79 die Rechtsgrundlage für die Slotvergabe. Ziel der VO Nr. 95/93 war neben einer möglichst effizienten Nutzung der bestehenden Flughafenkapazitäten die Stärkung des Wettbewerbs zwischen den Luftfahrtunternehmen. Die Vorgaben der Verordnung bewegen sich unumgänglich in einem Dilemma zwischen den Rechten der Inhaber angestammter Rechte (etablierte Luftverkehrsunternehmen) und der Gewährung von Markteintrittsmöglichkeiten für sog. „Newcomer“ („New Entrants“) sowie in dem Spannungsfeld zwischen der Gewährleistung ausreichender und flächendeckender Flugstrecken und der Sicherung eines freien Wettbewerbs.80 Um diese Ziele zu erreichen, übernahm die EG-Slot-VO Nr. 95/93 einerseits das von der IATA praktizierte und auf den Großvaterrechten aufbauende Vergabesystem und schuf andererseits Regelungen zur Bevorzugung von New Entrants, um diesen den Marktzugang zu erleich77

Vgl. BR-Drucks. 80/90, S. 46 f. Vgl. auch Achtnich, Slothandel ante portas? in: Festschrift für Karl Peter Mailänder, S. 277. 79 VO Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln zur Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft vom 18.1.1993, ABl. Nr. L 14 vom 22.1.1993 S. 1 ff., zuletzt geändert durch VO Nr. 793/2004 vom 21.4.2004, ABl. Nr. L 138 vom 30.4.2004, S. 50 ff. 80 Hermes, Staatliche Infrastrukturverantwortung, S. 209. 78

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3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

tern. Die genaue Ausgestaltung der EG-Slot-VO Nr. 95/93 wird im Folgenden mit ihren einzelnen Regelungen dargestellt.

I. Kompetenz der EG/Wettbewerbsrechtliche Beurteilung Eine gemeinsame Verkehrspolitik gehörte seit Gründung der Europäischen Gemeinschaft gemäß Art. 70–80 EGV zum Tätigkeitsbereich der EG. Gemäß Art. 70 EGV verfolgen die Mitgliedstaaten die Ziele des EGV im Rahmen einer solchen gemeinsamen Verkehrspolitik. Diese gemeinsame Verkehrspolitik soll – wie sich Art. 14 EGV i. V. m. Art. 80 EGV entnehmen lässt – zur Verwirklichung des Binnenmarktes beitragen. Gegenstand der gemeinsamen Verkehrspolitik sind alle Maßnahmen, „die auf einen ordnungsgemäßen und sozial- wie umweltverträglichen Ablauf des Verkehrs gerichtet sind, einschließlich der Verkehrsinfrastrukturpolitik.“81 Hinsichtlich der Anwendbarkeit der Art. 70 ff. EGV bestehen aufgrund des ausgeprägten Drittstaatenbezugs für den Luft- und Seeschifffahrtsbereich Besonderheiten. Art. 80 Abs. 1 EGV schließt die auf den Binnenverkehr zugeschnittenen Normen der Art. 70–79 EGV für den Luft- und Seeschifffahrtsverkehr aus. Gemäß Art. 80 Abs. 2 EGV kann der Rat jedoch entscheiden, inwieweit und nach welchen Verfahren geeignete Vorschriften für die Luftfahrt zu erlassen sind. Mit Beschluss vom 7.12.1992 hat der Rat beschlossen, die Slotvergabe auf Gemeinschaftsflughäfen innerhalb der EG zu regeln.82 Die Kommission setzte diesen Beschluss mit der ersten EG-Slot-VO Nr. 95/93 um. Lange Zeit war umstritten, ob der EGVertrag und das europäische Wettbewerbsrecht auch für den Luftverkehr anwendbar sind.83 Der Europäische Gerichtshof bestätigte dies in seinem Urteil „Nouvelles Frontières“84 und stellte klar, dass auch der Luftverkehr dem europäischen Wettbewerbsrecht unterliege, wobei jedoch dessen Vorschriften, solange eine Anwendungsverordnung fehle, nur gemäß Art. 84 und Art. 85 EGV (ehemals Artt. 88, 89 EGV) durchgesetzt werden könnten.85 81

Mückenhausen, in: Lenz, Kommentar zum EGV, Art. 74 Rn. 2–4. Vgl. hierzu auch: Giemulla/Schmid/Mölls, Europäisches Luftverkehrsrecht, 20. Erg.-Lfg., Rn. 87, S. 55. 83 Zu Beginn der 1980er Jahre lehnten namhafte Autoren die Anwendung der Art. 81 und 82 (ehemals Art. 85 und 86 EGV) auf den Luftverkehr ab. Vgl. Naveau, L’Europe et le transport aérien, 1983, S. 209–211 und S. 224 f. 84 Urteil des EuGH vom 30.4.1986 – verb. Rs 209-213/84 „Ministère public ./. Asjes u. a.; Nouvelles Frontières“, Slg. 1986, 1425 Tz. 42 f. 85 Vgl. insoweit Immenga/Mestmäcker-Basedow, Wettbewerbsrecht EG/Teil 2, S. 1601. 82

G. Die EG-Slot-VO Nr. 95/93

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In seinen „Open Skies“-Entscheidungen86 gegen Großbritannien, Dänemark, Schweden, Finnland, Belgien, Luxemburg, Österreich und Deutschland aus dem Jahr 2002 hat der Europäische Gerichtshof eine ausschließliche Außenkompetenz der Europäischen Gemeinschaft in den Bereichen der Verordnungen über die Zuweisung von Slots auf Flughäfen,87 über die Flugpreise auf innergemeinschaftlichen Strecken sowie über die computergesteuerten Buchungssysteme (CRS) bejaht. Ausgangspunkt waren bilaterale „Open Skies“-Abkommen der genannten Länder mit den USA, um den freien Zugang zu allen Flugrouten, die Gewährung unbegrenzter Linienund Verkehrsrechte und die Option eines „code sharing“88 zu erhalten. Der Luftverkehrssektor unterliegt damit dem Anwendungsbereich des europäischen Wettbewerbsrechts und den allgemein anwendbaren Bestimmungen der VO Nr. 1/2003.89 Vereinbarungen, die den Tatbestand von Art. 81 Abs. 1 EGV erfüllen, sind grds. unwirksam, es sei denn es liegt ein Fall des Art. 81 Abs. 3 EGV, wonach bestimmte Vereinbarungen von der Anwendbarkeit des Art. 81 Abs. 1 EGV ausgeschlossen sind. Hierzu kann die Europäische Kommission sog. „Gruppenfreistellungsverordnungen“ erlassen. Bereits mit dem ersten Liberalisierungs-Maßnahmepaket im Jahre 1987 erließ die Europäische Gemeinschaft Regelungen zur Anwendung der Art. 81 und 82 EGV (ehemals Art. 85 und 86 EGV) auf den Luftverkehr.90 Die Verord86

Urteil des EuGH vom 5.11.2002 – Rs. C-466/98 „Kommission ./. Großbritannien“, Slg. 2002, I-9427 ff.; Rs. C-467/98 „Kommission ./. Dänemark“, Slg. 2002, I-9519 ff.; Rs. C-468/98 „Kommission ./. Schweden“, Slg. 2002, I-9575 ff.; Rs. C-469/98 „Kommission ./. Finnland“, Slg. 2002, I-9797 ff.; Rs. C-476/98 „Kommission ./. Belgien“, Slg. 2002, I-9681 ff.; Rs. C-472/98 „Kommission ./. Luxemburg“, Slg. 2002, I-9741 ff.; Rs. C-475/98 „Kommission ./. Österreich“, Slg. 2002, I-9797 ff.; Rs. C-476/98 „Kommission ./. Bundesrepublik Deutschland“, Slg. 2002, I-9855 ff. 87 In Bezug auf die Zeitnischen wies der Europäische Gerichtshof die Klagen ab, da nicht substantiiert vorgetragen worden war, welche Verpflichtungen in den „Open-Skies-Abkommen“ die Slot-VO beeinträchtigt. 88 „Code sharing“ liegt dann vor, wenn zwei Luftfahrtunternehmen für Flugtickets, Buchungen, etc. ihren eigenen IATA-Buchstabencode benutzen, obwohl nur ein Flugzeug betrieben wird. Ein Luftfahrtunternehmen bietet damit Flugdienste im eigenen Namen unter Nutzung von Fluggerät, Personal, etc. einer kooperierenden Gesellschaft an und setzt ihren IATA-Code auf den vom anderen Unternehmen ausgeführten Flug, vgl. Immenga/Mestmäcker-Basedow, Wettbewerbsrecht EG/Teil 2, S. 1601 Fn. 13. 89 VO Nr. 1/2003 vom 16.12.2002 zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln, ABl. Nr. L 1 vom 4.1.2003, S. 1 ff., geändert durch VO Nr. 1419/2006 vom 18.10.2006, ABl. L 269 vom 28.9.2006, S. 1 ff. 90 VO Nr. 3976/87 vom 14.12.1987 zur Anwendung von Artikel 85 Abs. 3 des Vertrages auf bestimmte Gruppen von Vereinbarungen und aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen im Luftverkehr, ABl. 1987 Nr. L 374 vom 31.12.1987, S. 9 ff.

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3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

nung Nr. 3976/87 ermächtigte die Europäische Kommission zum Erlass zeitlich befristeter Gruppenfreistellungen für Vereinbarungen auf bestimmten Teilgebieten des Luftverkehrs. In Bezug auf die Slotvergabe sind bislang die Gruppenfreistellungsverordnungen Nr. 2671/88,91 Nr. 84/91,92 Nr. 1671/9393 und zuletzt Nr. 1459/200694 ergangen. Während die beiden erstgenannten Verordnungen als vorübergehende Maßnahmen konzipiert waren, enthielt die VO Nr. 1617/93 mit ihrer anfangs auf fünf Jahre angelegten und dann bis zum 30.6.2005 verlängerten Geltungsdauer, eine „relativ gefestigte wettbewerbspolitische Konzeption“.95 Bei der derzeit gültigen VO Nr. 1459/2006 handelt es sich letztlich in der Sache um eine Verlängerung der VO Nr. 1671/93.

II. Änderungen der Verordnung Die VO Nr. 95/93 stellt die Ausgangs-Verordnung zur Slotvergabe dar. Sie wurde bislang drei Mal geändert. Durch VO Nr. 894/2002 vom 27.5.2002,96 VO Nr. 1554/2003 vom 22.7.200397 und VO Nr. 793/2004 vom 21.4.2004.98 Während die beiden erstgenannten Änderungen lediglich Reaktionen auf den Nachfragerückgang infolge der Ereignisse des 11. September 2001, des Irak-Krieges und der SARS-Epidemie darstellten,99 han91 VO Nr. 2671/88 über die Absprachen zur Kapazitätsaufteilung, Aufteilung der Einnahmen, Tarifbestimmung und Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen, ABl. 1988 vom 30.8.1988 Nr. L 239, S. 9 ff. 92 VO Nr. 84/91 über die Absprachen zur Kapazitätsaufteilung, Aufteilung der Einnahmen, Tarifbestimmung und Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen, ABl. 1991 vom 15.1.1991 Nr. L 10, S. 14 ff. 93 VO Nr. 1617/93 vom 25.6.1993 zur Anwendung von Artikel 85 Abs. 3 EWGVertrag auf Gruppen von Vereinbarungen, Beschlüssen und aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen betreffend die gemeinsame Planung und Koordinierung von Flugplänen, den gemeinsamen Betrieb von Flugdiensten, Tarifkonsultationen im Personen- und Frachtlinienverkehr sowie die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen, ABl. Nr. L 155 vom 26.6.1993, S. 18 ff. 94 ABl. 2006 vom 3.10.2006 Nr. L 272, S. 3 ff. 95 Vgl. Immenga/Mestmäcker-Basedow, Wettbewerbsrecht EG/Teil 2, S. 1605. 96 VO Nr. 894/2002 vom 27.5.2002, ABl. L 142 vom 31.5.2002, S. 3 ff. 97 VO Nr. 1554/2003 vom 22.7.2003, ABl. L 221 vom 4.9.2003, S. 1 ff. 98 VO Nr. 793/2004 vom 21.4.2004, ABl. L 138 vom 30.4.2004, S. 50 ff. 99 Diese Ereignisse führten zu Beginn der Flugplanperiode Sommer 2003 zu einer erheblichen Verringerung der Nachfrage im Luftverkehr. Damit die Luftfahrtunternehmen durch die Nichtnutzung zugewiesener Zeitnischen ihren Anspruch auf diese Zeitnischen nicht verlieren, wurde eine Regelung geschaffen, die sicherstellte, dass die Luftfahrtunternehmen in der Flugplanperiode Sommer 2004 Anspruch auf die gleichen Zeitnischen hatten, die ihnen für die Flugplanperiode Sommer 2003 zugewiesen wurden, vgl. Art. 1 der VO Nr. 1554/2003.

G. Die EG-Slot-VO Nr. 95/93

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delt es sich bei der VO Nr. 793/2004 um den ersten Schritt einer umfassenderen Überarbeitung der „Slot-Verordnung“.100 Mit der VO Nr. 793/2004 wurden eine Reihe technischer Verbesserungen in Form klarerer Begriffsbestimmungen und Prioritäten im Rahmen der Kriterien für die Zuweisung von Zeitnischen eingeführt. Zu diesem Zweck sieht die VO die Möglichkeit vor, Zeitnischen mit dem Status angestammter Rechte unter bestimmten Umständen umzudisponieren, vgl. Art. 8 Abs. 4 der VO Nr. 793/2004. Auch wurde eine Regelung zur Rechtsnatur des Slots getroffen, die Kategorisierung der Flughäfen wurde neu geregelt, die Begriffe „koordinierter“ und „vollständig koordinierter“ Flughafen wurden im Zuge der VO Nr. 793/2004 umbenannt in „flugplanvermittelter“ und „koordinierter“ Flughafen. Darüberhinaus stärkte die VO die Rolle des Flughafenkoordinators (vgl. Art. 14 VO Nr. 95/93) und des Koordinierungsausschusses (vgl. Art. 5 VO Nr. 95/93). Der Prozess der Novellierung der Slot-VO Nr. 95/93 wird im 4. Teil der Arbeit eingehend dargestellt und die Neuregelungen analysiert und bewertet.

III. Die Vergabe im engeren Sinne Im Folgenden wird die Vergabe nach der VO Nr. 95/93 ausführlich dargestellt. 1. Einteilung der Flughäfen In Bezug auf die Flughafenkoordination können die Flughäfen in drei Gruppen eingeteilt werden: Flughäfen, an denen es zu keiner Tageszeit zu Überlastungen kommt, bedürfen keiner Koordinierung und sind deshalb nicht in das System der VO Nr. 95/93 einbezogen.101 Hinsichtlich der zweiten und dritten Gruppe von Flughäfen unterscheidet die VO Nr. 95/93. Gemäß Art. 3 Abs. 1a der VO Nr. 95/93 ist ein Mitgliedstaat unter bestimmten Voraussetzungen verpflichtet, einen Flughafen für flugplanvermittelt bzw. für koordiniert zu erklären.102 Nach Art. 2i) der VO Nr. 95/93 handelt es sich bei einem flugplanvermittelten Flughafen103 um einen Flughafen, der zu bestimmten Tageszeiten oder an be100 Vgl. dazu Fritzsche, Das europäische Luftverkehrsrecht und die Liberalisierung des transatlantischen Luftfahrtmarktes S. 133 ff. 101 Für diese Flughäfen ist auch die Bezeichnung „Non coordinated Airport (Level 1)“ gebräuchlich. 102 Bis zur VO Nr. 793/2004 wurde zwischen koordinierten und vollständig koordinierten Flughäfen unterschieden, vgl. Erwägungsgrund (4) der VO Nr. 793/2004.

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3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

stimmten Wochentagen oder in bestimmten Jahreszeiten zu Überlastungen neigt, welche durch freiwillige Zusammenarbeit zwischen den Luftfahrtunternehmen bewältigt werden können, und auf dem ein Flugplanvermittler eingesetzt worden ist, um die Betriebsvorgänge der auf diesem Flughafen tätigen bzw. eine Tätigkeit anstrebenden Luftfahrtunternehmen miteinander zu vereinbaren.104 Bei flugplanvermittelten Flughäfen oder bei Flughäfen ohne Klassifikationsstatus hat der Mitgliedstaat zu gewährleisten, dass auf Antrag von Luftfahrtunternehmen oder auf Verlangen der Europäischen Kommission eine sorgfältige Kapazitätsanalyse durchgeführt wird, um Unterkapazitäten festzustellen und durch geänderte Infrastruktur oder betriebliche Veränderungen zu beseitigen.105 Koordinierte Flughäfen106 sind hingegen Flughäfen, auf denen ein Luftfahrtunternehmen während der Zeit, in der diese Flughäfen vollständig koordiniert sind, zum Starten oder Landen zwingend eine vom Flughafenkoordinator zugewiesene Zeitnische, also einen Flughafen-Slot, benötigt, vgl. Art. 2g) der VO Nr. 95/93. Ausgenommen hiervon sind nur Flüge im staatlichen Auftrag, Notlandungen und Flüge im humanitären Einsatz. In Deutschland sind die Flughäfen Düsseldorf, Frankfurt/Main, München, Stuttgart und das Flughafensystem Schönefeld-Tegel-Tempelhof107 in Berlin koordiniert.108 Die vorliegende Arbeit konzentriert sich schwerpunkt103 Für diese Flughäfen ist auch die Bezeichnung „Schedules Facilitated Airport (Level 2)“ gebräuchlich. Möglich ist auch, dass ein Flughafen nur in einer Flugplanperiode (Winter oder Sommer) für flugplanvermittelt erklärt wird. 104 Derzeit sind in Deutschland folgende Verkehrsflughäfen flugplanvermittelt: Bremen, Dresden, Erfurt, Hamburg, Hannover, Köln/Bonn, Leipzig/Halle, Münster/ Osnabrück, Nürnberg und Saarbrücken, vgl. Internetseite der Flughafenkoordination der BRD, abrufbar unter: http://www.fhkd.org/cms/9.html. Sowohl bei flugplanvermittelten als auch bei koordinierten Flughäfen ist eine Abstufung des Koordinierungsgrades möglich, vgl. dazu Baumann, Private Luftfahrtverwaltung, S. 374. 105 Die Möglichkeit einer Kapazitätsanalyse wurde durch die VO Nr. 793/2004 erweitert, vgl. Fritzsche, Das europäische Luftverkehrsrecht und die Liberalisierung des transatlantischen Luftfahrtmarktes, S. 135. 106 Gebräuchlich ist auch die Bezeichnung „Coordinated Airport (Level 3)“. 107 Der Flughafen Tempelhof wurde am 30.10.2008 geschlossen. Ab 2011 wird der gesamte Verkehr auf dem neuen Hauptstadt-Airport Berlin Brandenburg International (BBI) konzentriert. Die Schließung des Flughafens Tegel folgt 2011 mit der Eröffnung von BBI, vgl. Informationsseite der Berliner Flughäfen, abrufbar unter: http://www.berlin-airport.de/DE/Presse/Basisinfo/BerlinerFlughaefen/Uebersicht .html. 108 Die genannten Flughäfen sind für die gesamte Betriebszeit für koordiniert erklärt worden, vgl. Bekanntmachung vom 7.10.1994 BAnz. S. 10877 und Bekanntmachung vom 8.5.1995, NfL I-147/95. Eine Übersicht über den Koordinierungsstand und die Einteilung aller europäischen Flughäfen findet sich auf der EUACAInternetseite, abrufbar unter: http://www.euaca.org/FTableList.aspx?list=6.

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mäßig auf die Slotvergabe bei koordinierten Flughäfen, da sich auf diesen definitionsgemäß die anfangs aufgezeigte Kapazitätsproblematik stellt. 2. Koordinierungseckwerte Gemäß Art. 6 der VO Nr. 95/93 und § 27a Abs. 2 LuftVG sind auf einem koordinierten Flughafen Koordinierungsparameter bzw. Koordinierungseckwerte festzulegen. a) Begriff des Koordinierungseckwertes Bei dem Koordinierungseckwert handelt es sich um die Anzahl der in einer bestimmten Zeiteinheit im Voraus planbaren Zeitnischen für Starts und Landungen. Die Zeiteinheit, auf die sich der Koordinierungseckwert bezieht, beträgt regelmäßig eine gleitende Stunde, ausnahmsweise zwei gleitende Stunden.109 Beträgt der Koordinierungseckwert für eine Start- und Landebahn bspw. 35 Flugbewegungen pro Stunde heißt das, dass der Flughafenkoordinator z. B. in der Zeit von 09.00 Uhr bis 10.00 Uhr insgesamt 35 Starts und Landungen einplanen kann. Dabei gilt die Festlegung gleitend, d.h. auch zwischen 09.01–10.01 Uhr, 09.02–10.02 Uhr usw. und in Bezug auf die Starts und Landungen im Instrumentenflugverkehr (IFR). Eine weitere Festlegung für zusätzliche Starts und Landungen im Sichtflugverkehr ist möglich. Nicht zwingend ist, dass die Zahl der Starts- und Landungen innerhalb einer Stunde identisch ist. Bedingt durch über den Tagesverlauf hin wechselnder, der für den Flugplatz relevanten Luftraumkapazität können in einzelnen Zeitabschnitten z. B. mehr Starts als Landungen koordiniert werden. Darüber hinaus ist es zulässig, dass der Koordinierungseckwert auf verschiedene Luftverkehrsarten, wie bspw. Linienflüge, Charterflüge oder General Aviation (GA) aufgeteilt wird.110 Es ist daher möglich, dass für einen Flugplatz zwei oder mehr Koordinierungseckwerte, jeweils bezogen auf eine bestimmte Luftverkehrsart, festgelegt werden. b) Kriterien für die Bestimmung des Koordinierungseckwertes Kriterium für die Bestimmung des Koordinierungseckwerts ist die jeweils vorhandene Flugplatz- und Flugsicherungskapazität.111 109 Vgl. zum Koordinierungseckwert Grabherr/Reidt/Wysk, Kommentar zum LuftVG, Stand Januar 2009, § 27a Rn. 15, 16. 110 Vgl. dazu auch Fritzsche, Das europäische Luftverkehrsrecht und die Liberalisierung des transatlantischen Luftverkehrsmarktes, S. 128. 111 Vgl. dazu Deutsch/Stötzel, ZLW 55 (2006), S. 186, 191 ff.

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3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

Die Flugplatzkapazität bestimmt sich durch die Leistungsfähigkeit der Einrichtungen eines Flughafens, wie Abfertigungsterminals mit Warteräumen und Flugsteigen, Vorfeldpositionen, Abstellplätze, Rollbahnen sowie die Start- und Landebahnen, die den größten limitierenden Faktor der Flugplatzkapazität darstellen. Die Flugsicherungskapazität ergibt sich aus der Leistungsfähigkeit des Flugverkehrskontrollpersonals, der An- und Abflugverfahren und der flugsicherungstechnischen Staffelungskriterien für die an- und abfliegenden Luftfahrzeuge.112 Aus einer Zusammenschau der Flughafen- und der Flugsicherungskapazität und unter Zugrundelegung theoretisch errechneter Annahmen für den Zeitbedarf der einzelnen Betriebsvorgänge bestimmt sich der Koordinierungseckwert für den jeweiligen Flughafen.113 c) Zuständige Behörde Gemäß § 27a Abs. 2 LuftVG ist für die Ermittlung des Koordinierungseckwertes das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) zuständig. Es bestimmt bei koordinierten Verkehrsflughäfen im Einvernehmen mit der obersten Luftfahrtbehörde des Landes und nach Anhörung der für die Flugsicherung zuständigen Stellen, des betreffenden Flugplatzunternehmers und der Luftfahrtunternehmen, die den Flugplatz regelmäßig benutzen, den Koordinierungseckwert. Sobald ein Flughafen für koordiniert erklärt worden ist, ist das Verwaltungsverfahren zur Bestimmung des Koordinierungseckwertes vom BMVBS von Amts wegen durchzuführen. Ein Antrag von Flugplatzunternehmern oder von Nutzern des Flugplatzes ist nicht vorgeschrieben. Bei der Bestimmung des Koordinierungseckwertes handelt es sich somit um ein amtliches, öffentlich-rechtliches Verfahren, bei dem sich das BMVBS bei der Bestimmung maßgeblich an den errechneten Annahmen zur Flughafen- und Flugsicherungskapazität orientiert.

112

Eine wesentliche Rolle für die Flugsicherungskapazität spielt auch der für den Flugplatz zur Verfügung stehende Luftraum. Zum maßgeblichen Luftraum zählt der Luftraum, der als sog. Radarführungsgebiet für anfliegende Flugzeuge genutzt wird bzw. an den abfliegende Luftfahrzeuge durch das nach § 27a Abs. 2 LuftVO festgelegte Abflugverfahren gebunden sind. 113 Viele Flughafenkoordinatoren bedienen sich bei der praktischen und technischen Umsetzung der Slotkoordinierung der Hilfe von SCORE. Es handelt sich dabei um ein Flughafenkapazitäts-Management-System für koordinierte Flughäfen. Dieses System dient einer noch effizienteren Gewährleistung und Abwicklung der flugplanmäßigen Nutzung der Start- und Landebahn. Näheres zu SCORE auf der Internetseite des Prolog Development Center, abrufbar unter: www.pdc.dk/uk/Avia tion/score.htm.

G. Die EG-Slot-VO Nr. 95/93

71

d) Gerichtliche Überprüfbarkeit der Festlegung des Koordinierungseckwertes Die Festlegung des Koordinierungseckwerts stellt eine Planungs-114 und Prognoseentscheidung dar.115 Diese ist nur entsprechend der Rspr. zu Prognoseentscheidungen eingeschränkt gerichtlich überprüfbar.116 Nach st. Rspr. hat das Gericht Prognoseentscheidungen nur daraufhin zu überprüfen, ob die Behörde den maßgebenden Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt hat, die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt hat und ob die Prognose erkennbar fehlerhaft ist.117 Wird bspw. ein kapazitätssteigerndes neues Anflugverfahren bei der Ermittlung des Koordinierungseckwertes nicht berücksichtigt, so liegt eine unvollständige Sachverhaltsermittlung vor und die Festlegung des Koordinierungseckwertes kann gerichtlich überprüft werden.118 e) Rechtsnatur der Bestimmung des Koordinierungseckwertes Die Bestimmung des Koordinierungseckwertes stellt rechtstechnisch eine Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG dar.119 Gegen sie kann mittels Verpflichtungsklage in Form der Verbescheidungsklage vorgegangen werden.120 114 Vgl. dazu BVerwG, Urteil v. 26.7.1989, Az: 4 C 35.88, BVerwGE 82, 246, 247, das die Festlegung des Koordinierungseckwerts als Abwägungsentscheidung betrachtet. 115 Deutsch/Stötzel, Festlegung von Koordinierungseckwerten für Verkehrsflughäfen, ZLW 55 (2006), S. 186, 196 ff. Bei der Bestimmung des Koordinierungeckwertes handelt es sich um die Ermittlung eines Grenzwertes, nicht eines Spitzenwertes. Entscheidend ist die Ermittlung der Kapazität, bei der der Flugbetrieb unter normalen Umständen reibungslos abgefertigt werden kann. 116 Pietzner/Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht, § 10 Rn. 10, S. 128. 117 BVerwG, Urteil v. 27.11.1981, BVerwGE 64, 238, 242; BVerwG, Urteil v. 15.4.1988, BVerwGE 79, 208, 213; BVerwG, Urteil v. 7.9.1989, BVerwGE 82, 295. 118 Vertiefend zu diesem Themenkomplex: Deutsch/Stötzel, Festlegung von Koordinierungseckwerten für Verkehrsflughäfen, ZLW 55 (2006), S. 186, 196 ff. 119 Näher dazu: Baumann, Private Luftfahrtverwaltung, S. 372 f. 120 Vgl. dazu Deutsch/Stötzel, Festlegung von Koordinierungseckwerten für Verkehrsflughäfen, ZLW 55 (2006), S. 186, 204, 205. Da der Koordinierungseckwert von einer obersten Bundesbehörde bestimmt wird, ist ein Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO nicht erforderlich. Eine isolierte Anfechtung der Bestimmung des Koordinierungseckwertes ist nicht zielführend, da für den Fall des Obsiegens, der Koordinierungseckwert ersatzlos aufgehoben wird. Eine Verpflichtungsklage, die auf die Festlegung eines bestimmten Koordinierungseckwerts gerichtet ist, scheidet wegen des Prognosespielraums der Behörde aus.

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3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

f) Koordinierungseckwerte der einzelnen deutschen Flughäfen Die folgende Tabelle 1 zeigt die Koordinierungseckwerte der einzelnen deutschen Flughäfen121 bezogen auf Abflüge (depart) und Ankünfte (arrival) und die verschiedenen Zeitintervalle (60 min; 30 min; 10 min). g) Koordinierungseckwert einzelner europäischer Flughäfen Soweit die Daten verfügbar waren, werden im Folgenden die Koordinierungseckwerte der wichtigsten und hochbelasteten europäischen Flughäfen aufgeführt. aa) Flughafen London Heathrow (LHR)122 Der Flughafen London Heathrow (LHR) verfügt über eine gestaffelte peak-Kapazität von maximal 90 Flugbewegungen (46 Abflüge, 44 Ankünfte) und eine gestaffelte off-peak-Kapazität von minimal 41 Flugbewegungen (21 Abflüge, 20 Ankünfte) pro Stunde bezogen auf die Winterflugplanperiode 2008/2009.123 bb) Flughafen Amsterdam Schiphol (AMS) Der Flughafen Amsterdam Schiphol (AMS) verfügt mit 110 Flugbewegungen (74 Abflüge, 36 Ankünfte) pro Stunde über die höchste peak-Kapazität in ganz Europa. Pro Kalenderjahr können 480.000 Slots zur Verfügung gestellt werden.124 Die off-peak-Kapazität beläuft sich auf 75 Flugbewegungen (40 Abflüge, 35 Ankünfte) pro Stunde.125 121 Eine Erläuterung zu den IATA-Codes der einzelnen Flughäfen findet sich im Abkürzungsverzeichnis. 122 Koordinierungseckwerte der anderen großen englischen Flughäfen: London Gatwick (abrufbar unter: http://80.168.119.219/UserFiles/File/SEASONAL%20RE PORT-%20LGW%20W08.pdf, S. 2); London Stansted (abrufbar unter: http:// 80.168.119.219/UserFiles/File/STN%20W08%20 SEASONAL%20REPORT1.pdf, S. 13) und Manchester (abrufbar unter: http://80.168.119.219/UserFiles/File/ MAN%20W08%20Start%20of%20Season.pdf, S. 4). 123 Vgl. Internetseite der britischen Flughafenkoordination ACL, abrufbar unter: http://80.168.119.219/UserFiles/File/LHR%20W08%20Start%20of%20Season%20 Report.pdf, S. 2. 124 Vgl. Internetseite der niederländischen Flughafenkoordination, abrufbar unter: http://www.slotcoordination.nl/airport_ams.asp. 125 Ausführlich dazu, vgl. Internetseite der niederländischen Flughafenkoordination, abrufbar unter: http://www.slotcoordination.nl/pub/capacity/ams/cap_ams_s09. pdf.

4

5

4

4

Runway 10 min. mixed

Runway 10 min. arrival

Runway 10 min. depart

8

8

0–12*

25–27*

36

33–47*

DUS

9

9

18

12

12

24

ERF FMO

Quelle: Flughafenkoordination der BRD für die Wintersaison 2008.

3

4

7

10

Runway 30 min. depart

30–40*

11

8

18

Runway 60 min. depart

36–40*

18

Runway 30 min. arrival

15

Runway 60 min. arrival

36–52*

DRS

10

22

Runway 60 min. mixed

CGN

Runway 30 min. mixed

BRE

Airport Parameters

9

9

16

25

23

43

43–52*

41–44*

75–83*

FRA

4

3

6

34

30

40

7

7

9

27

27

53

4

4

5

9

9

14

12

12

20

12

12

15

58

58

90

5

5

8

20

20

30

12

10

20

HAJ HAM LEJ MUC NUE SCN

Tabelle 1 Koordinierungseckwerte der einzelnen deutschen Flughäfen

7

7

9

32

32

42

STR

4

4

6

20

20

30

SXF

4

4

6

16

15

30

6

6

10

30

30

52

THF TXL

G. Die EG-Slot-VO Nr. 95/93 73

74

3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

cc) Flughafen Paris Charles de Gaulle (CDG) Der Koordinierungseckwert am Pariser Flughafen Charles de Gaulle (CDG) ist über den Tag gestaffelt und liegt zwischen 114 und 32 Flugbewegungen bezogen auf die volle Stunde.126 dd) Flughafen Wien (VIE) Der Koordinierungseckwert am Wiener Flughafen ist gestaffelt und liegt bezogen auf die volle Stunde zwischen 66 Flugbewegungen (in Zeiten der höchsten Frequenz zwischen 5:00–18:55 Uhr) und 48 Flugbewegungen.127 ee) Flughafen Zürich (ZRH) Der Flughafen Zürich (ZRH) verfügt über eingeschränkte Öffnungszeiten (6.10 Uhr – 22.59 Uhr),128 der Koordinierungseckwert liegt bezogen auf die volle Stunde bei 66 Flugbewegungen (max. 36 Ankünfte und 44 Abflüge).129 ff) Flughäfen Mailand (LIN, MXP) und Rom (FCO, CIA) Der Koordinierungseckwert des Mailänder Stadtflughafens Linate (LIN) liegt bei 18 Flugbewegungen bezogen auf die volle Stunde, der Mailänder Flughafen Malpensa (MXP) verfügt über eine maximale Kapazität von 70 Flugbewegungen pro Stunde. Der Koordinierungseckwert des römischen Hauptflughafen Fiumicino (FCO) beträgt 90 Flugbewegungen, der wesentlich kleinere, größtenteils von Low Cost Carrier genutzten Flughafen Rom Ciampino (CIA) verfügt über 15 Flugbewegungen pro Stunde.130

126 Nähere Angaben finden sich auf der Internetseite der französischen Flughafenkoordination COHOR, abrufbar unter: http://www.cohor.org (! Airports ! CDG ! Airport coordination parameters ! SS 09). 127 Nähere Angaben finden sich auf der Internetseite der Schedule Coordination Austria, abrufbar unter: http://www.slots-austria.com/slots/sca_redesign/index.htm (! airport information ! Vienna ! parameters). 128 Zu den Nachtbeschränkungen vgl. Internetseite der schweizerischen Flughafenkoordination, abrufbar unter: http://www.slotcoordination.ch/restrictions.htm. 129 Näheres vgl. Internetseite der schweizerischen Flughafenkoordination, abrufbar unter: http://www.slotcoordination.ch/declared_capacity.htm. 130 Vgl. Internetseite der italienischen Flughafenkoordination, abrufbar unter: http://powernet.homeip.net/versione_inglese/ourjob.asp?ourjob_parameters.

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gg) Flughäfen Madrid Barajas (MAD) und Barcelona (BCN) Der Koordinierungseckwert des Flughafens Madrid Barajas (MAD) liegt bei max. 96 Flugbewegungen pro Stunde, der des Flughafens Barcelona-El Prat (BCN) bei max. 64 Flugbewegungen pro Stunde.131 h) Flughafenkoordination in den anderen europäischen Mitgliedstaaten Gemäß Art. 4 VO Nr. 95/93 hat der jeweilige Mitgliedstaat nach Konsultationen mit den Luftfahrtunternehmen, ihrer Verbände und den Flughäfen einen Flughafenkoordinator zu bestellen. In Deutschland wird die Flughafenkoordination von der Flughafenkoordination der Bundesrepublik Deutschland (Airport Coordination Germany) mit Sitz am Frankfurter Flughafen übernommen. In den anderen europäischen Mitgliedstaaten wird die Flughafenkoordination von den folgenden Institutionen wahrgenommen: Belgien:

Brussels Slot Coordination132

Bulgarien:

Sofia Slot Coordination133

Dänemark:

Airport Coordination Denmark (ACD)134

Finnland:

Helsinki-Vantaa Slot Coordination135

Frankreich:

Cohor136

Griechenland:

Greek Airports Coordination

Irland:

Airport Coordination Limited (ACL)137

Italien:

Assoclearance138

Luxemburg

–

Malta:

Schedule Coordination Malta (SCM)139

Niederlande:

Stichting Airport Coordination Netherlands (SACN)140

131 Vgl. AENA-Informationsseite, Información general/Navegación aérea, S. 5, Stand Dezember 2007, abrufbar unter: http://www.aena.es/csee/ccurl/12.%20na vega.pdf. 132 www.brucoord.org. 133 www.sofia-airport.bg/slotcoord. 134 www.airportcoordination.dk. 135 www.helslot.fi. 136 www.cohor.org. 137 www.acl-uk.org. 138 www.assoclearance.it. 139 www.maltairport.com. 140 www.slotcoordination.nl.

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3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

Österreich:

Schedule Coordination Austria GmbH (SCA)141

Polen:

–

Portugal:

Portuguese Airport Slot142

Spanien:

Aena

Schweden:

Airport Coordination Sweden143

Schweiz:

Slot Coordination Switzerland (SCS)144

Tschechische Republik: Slot Coordination Prague145 Ungarn:

HungaroControl Hungarian Air Navigation Services Pte.Ltd.Co.146

Vereinigtes Königreich: Airport Coordination Limited (ACL)147 Zypern:

Cyprus Schedules Facilitation148

3. Aufgabe des Flughafenkoordinators und des Koordinierungsausschusses Bevor auf die materiellrechtlichen Grundlagen der VO Nr. 95/93 für die Vergabeentscheidung des Flughafenkoordinators bei der Slotvergabe eingegangen wird, werden zur umfassenden Darstellung kurz die Aufgaben des Flughafenkoordinators und des Koordinierungsausschusses149 skizziert. a) Aufgabe des Flughafenkoordinators Der jeweilige nationale Flughafenkoordinator spielt wie sich der Aufgabenzuweisungsnorm des Art. 4 VO Nr. 95/93 entnehmen lässt, eine entscheidende Rolle bei der Slotvergabe, er ist gewissermaßen „Herr des Slotvergabeverfahrens“. Seine Aufgaben umfassen neben der Teilnahme an den nach Gemeinschaftsrecht zugelassenen internationalen Flugplankonferenzen 141

www.slots-austria.com. http://slotsportugal.ana.pt. 143 www.arnslot.se. 144 www.slotcoordination.ch. Obwohl die Schweiz nicht Mitglied der Europäischen Union ist, ist sie dennoch Mitglied der EUACA. 145 www.slot-czech.cz. 146 www.hungarocontrol.hu. 147 www.acl-uk.org. 148 www.slots-cyprus.eu. 149 Zur Rolle des Flughafenkoordinators und Koordinierungsausschusses, vgl. Fritzsche, Das europäische Luftverkehrsrecht und die Liberalisierung des transatlantischen Luftverkehrsmarktes, S. 136 f. 142

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(Art. 4 Abs. 4 VO Nr. 95/93), insbesondere die Zuweisung der Zeitnischen (Art. 4 Abs. 5 VO Nr. 95/93), die Überwachung ihrer Nutzung (Art. 4 Abs. 6 VO Nr. 95/93) sowie den Entzug im Falle der Nichtnutzung (Art. 10 Abs. 2 VO Nr. 95/93). Der Flughafenkoordinator hat seine Aufgaben in einer unparteilichen, nichtdiskriminierenden und transparenten Weise zu erledigen (Art. 4 Abs. 3 VO Nr. 95/93) und auf Anfrage zur Überprüfung durch Interessenten detailliert über bestehende, beantragte, zugewiesene und noch verfügbare Zeitnischen zu informieren und vollständige Angaben zu den Zuweisungskriterien zu machen (Art. 4 Abs. 8 a–e VO Nr. 95/93). Auf die Beschreibung der Ausgestaltung der deutschen Flughafenkoordination im 2. Teil der Arbeit unter C. und D. wird verwiesen.

b) Koordinierungsausschuss Der Flughafenkoordinator wird nach Art. 5 Abs. 1 VO Nr. 95/93 durch den an den einzelnen Flughäfen einzusetzenden Koordinierungsausschuss unterstützend beraten. Neben der Beratung zur Verbesserung der vorherrschenden Verkehrsverhältnisse auf den jeweiligen Flughäfen und zur Steigerung der Flughafenkapazität umfasst die Beratungsfunktion des Koordinierungsausschusses das Verfahren zur Nutzungsüberwachung der Slots („SlotMonitoring“), die Behandlung und Vermittlung von und bei Beschwerden über die Slotzuteilung, die Leitlinien für die Zuweisung von Slots bei Berücksichtigung örtlicher Gegebenheiten nach Art. 8 Abs. 5 VO Nr. 95/93 sowie die Behandlung schwerwiegender Probleme für Neubewerber, vgl. Art. 5 Abs. 1a, b VO Nr. 95/93. Mitglieder des Koordinierungsausschusses sind neben dem Flughafenkoordinator Vertreter der Fluggesellschaften, der Flugsicherung und Vertreter der Ministerien (größtenteils aus dem Bundesverkehrsministerium). Die Einrichtung des Koordinierungsausschusses hat in der Praxis große Zustimmung erhalten, da damit ein Instrument gefunden wurde, um zeitnah und flexibel auf die von Flughafen zu Flughafen verschiedenartigen Probleme bei der Nutzung der Slots reagieren können.150 Ein zusätzliches „Slot Performance Monitoring Committee“ (SPMC), das kontinuierlich die ordnungsgemäße Slotnutzung sowie die Durchführung der zu deren Einhaltung entsprechenden Maßnahmen überwacht, wurde an den Flughäfen Frankfurt, München, Düsseldorf und am Flughafensystem Berlin eingesetzt.151

150 151

Vgl. Interview mit Herrn Roßbund, Flughafen Stuttgart am 13.7.2008. Baumann, Private Luftfahrtverwaltung, S. 380 ff.

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3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

4. Vergabeentscheidung des Flughafenkoordinators a) Ablauf des Verfahrens Nach Ermittlung der Koordinierungseckwerte läuft das weitere Slotvergabe-Verfahren152 für jede einzelne Flugplanperiode folgendermaßen ab: Zunächst werden die von den Fluggesellschaften gewünschten Zeitfenster für die jeweilige Flugplanperiode gesammelt. Dazu stellen die Fluggesellschaften einige Wochen vor der Flugplankonferenz (sog. Meldeschluss) ihre gewünschten Daten über das Kommunikationssystem SITA direkt in den Zentralrechner des Flughafenkoordinators ein. Dieser vergleicht die Daten und erstellt eine erste Grobkoordination. Bei Überschneidung und Überschreitung der Kapazität erfolgt eine erste Auswahl nach den sogenannten Prioritätsregeln auf die im Weiteren eingegangen wird. Die Flughafenkoordinatoren versuchen in den Fällen der nicht akzeptierten Slotwünsche den Fluggesellschaften Ausweichzeiten anzubieten. Die so erfolgte Vorkoordination dient als Diskussionsgrundlage für die IATA-Flugplankonferenz, auf der die Slots von den Flughafenkoordinatoren durch Erstellung eines endgültigen Flugplans verbindlich festgelegt werden und die Fluggesellschaften die Möglichkeit haben, ihre über die Vorkoordination erhaltenen Slots gegen für sie interessantere Slots zu tauschen.153 Mit Aufstellung des endgültigen Flugplans auf der Flugplankonferenz stehen die Slots verbindlich für die Flugplanperiode fest. Während der Flugplanperiode werden dann nur noch die Flüge des unregelmäßigen Verkehrs, insbesondere der General-Aviation-Verkehr154 koordiniert. Diese Flüge werden nach dem „first-come-first-serve“-Prinzip in den bestehenden Flugplan eingebunden, was zu einer stetigen Flugplanaktualisierung führt. Die Slot-VO Nr. 95/93 formuliert in Art. 8 Abs. 7 VO Nr. 95/93 wie folgt: „Der Koordinator bemüht sich, über die geplante Zeitnischenzuweisung für die Flugplanperiode hinaus kurzfristigen Anträgen auf einzelne Zeitnischen für jede beliebige Bedarfskategorie, einschließlich der allgemeinen Luftfahrt, stattzugeben. Hierzu können (. . .) die aus dem Slotpool noch zur Ver152 Zum Ablauf des Verfahrens, vgl. auch Baumann, Private Luftfahrtverwaltung, S. 375 ff. und Interview mit Herrn Obert von der Flughafenkoordination der BRD am 14.8.2008. 153 Vgl. hierzu unter anderem: Baumann, Private Luftfahrtverwaltung, S. 376 ff. 154 Da der General-Aviation-Verkehr in den letzten Jahren stark gewachsen ist, zeigen sich für diesem Bereich auch Kapazitätsengpässe, an großen koordinierten Flughäfen werden heutzutage in den Spitzenverkehrszeiten Slotwünsche des General-Aviation-Verkehrs abgelehnt; Handlungsbedarf in diesem Bereich besteht. vgl. Diskussion auf der ILA 2008 zum Thema „Slots – das wichtigste Gut für Airports und Airlines“ am 29.5.2008.

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fügung stehenden Zeitnischen sowie kurzfristig verfügbare Zeitnischen verwendet werden.“ Da an den großen koordinierten Flughäfen aufgrund der hohen Nachfrage nur wenige Slots in den Zeitnischenpool eingestellt werden, stehen für den GA-Verkehr nur die kurzfristig freiwerdenden Slots zur Verfügung. b) Vergabe-Prioritätsregeln/Großvaterrechte Materielle Grundlage für die Vergabeentscheidung des Flughafenkoordinators stellen die bereits erwähnten Vergabe-Prioritätsregeln dar, die in Art. 8 VO Nr. 95/93 niedergelegt sind und derzeit entscheidend durch die sog. Großvaterrechte („Grandfatherrights“) geprägt sind. Nach Art. 8 Abs. 2 VO Nr. 95/93 haben die Luftfahrtunternehmen bei der Erbringung von Linienflugdiensten und programmierten Gelegenheitsflugdiensten ein historisches Vorrecht auf bevorzugte Slotzuteilung derselben Abfolge von Zeitnischen,155 wenn sie diese schon in der vorherigen entsprechenden Flugplanperiode156 innehatten. Diese „Großvaterrechte“ haben bei der Vergabeentscheidung Vorrang vor allen anderen Slotanträgen. Die VO Nr. 95/93 hat damit das auf den Großvaterrechten basierende freiwillige und unverbindliche IATA-Vergabesystem teilweise übernommen und rechtsverbindlich gemacht. Kein Anrecht aus den erworbenen Großvaterrechten auf die gleiche Abfolge von Zeitnischen haben Luftfahrtunternehmen nur dann, wenn sie nicht nachweisen können, dass sie die fragliche Abfolge von Zeitnischen während der vorausgegangenen Flugplanperiode zu mindestens 80% genutzt haben (sog. „Use-it-or-lose-it-Regelung“); es sei denn das Luftfahrtunternehmen kann die mangelnde Nutzung durch in der Verordnung genannte Gründe rechtfertigen.157 Die nicht genügend genutzten Slots werden eingezogen und in den Zeitnischenpool eingestellt. Neu eingefügt wurde durch die VO Nr. 793/2004 die eingeschränkte Möglichkeit des sog. Retiming, vgl. Art. 8 Abs. 4 VO Nr. 95/93. Dieses wurde zwar bereits schon seit jeher praktiziert, aber erst durch die genannte Regelung auf rechtlich si155 Unter einer Abfolge von Zeitnischen versteht die VO Nr. 95/93 nach Art. 2k) mindestens fünf Zeitnischen, die für eine Flugplanperiode normalerweise für die gleiche Zeit am gleichen Wochentag beantragt und dementsprechend oder, wenn das nicht möglich ist, ungefähr für die gleiche Zeit zugewiesen worden sind. 156 Ein Flugplanwechsel findet zweimal im Jahr statt. Der Sommerflugplan beginnt jeweils am letzten Wochenende des März oder am ersten Wochenende im April, der Winterflugplan am letzten Wochenende im Oktober oder am ersten Wochenende im November. 157 Dies sind insbesondere unvorhersehbare und unvermeidbare Umstände, auf die das Luftfahrtunternehmen keinen Einfluss hatte, vgl. Art. 10 Abs. 4a)–d) VO Nr. 95/93.

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chere Füße gestellt. Das Re-timing erlaubt den Luftverkehrsunternehmen unter Beibehaltung des Großvaterrechts-Status ihren bisherigen Slot gegen eine neue Zeitnische zu tauschen, um sich näher an die von ihnen gewünschte optimale Start- und Landezeit heranzuarbeiten.158 Während das Re-timing auf der einen Seite zum Funktionieren der großen Drehkreuzflughäfen beiträgt, führt es auf der anderen Seite dazu, dass sich die alteingesessenen Großvaterrechtsinhaber die attraktiven Flugzeiten sichern und damit für neue Anbieter attraktive Flugzeiten verschlossen bleiben. Sinn und Zweck der Großvaterrechte ist die Gewährleistung der Kontinuität und Stabilität des Flugbetriebs verbunden mit einer langfristigen Investitionsplanung und der Möglichkeit des Aufbaus eines zusammenhängenden Betriebsnetzes für die Fluggesellschaften.159 Kehrseite dieses Bestandsschutzes ist die Herausbildung einer sog. „geschlossenen Gesellschaft“ (auch „closed shop“ genannt) der etablierten Fluggesellschaften an den überlasteten Flughäfen.160 Nach den Großvaterrechten wird als zweite Priorität dem gewerblichen Luftverkehr (Linien- und programmierten Gelegenheitsflugdiensten) nach Art. 8 Abs. 3 VO Nr. 95/93 Vorrang vor anderen Luftverkehrsarten eingeräumt. Innerhalb derselben Luftverkehrsart hat der ganzjährige Flugbetrieb Vorrang. Als dritte Priorität berücksichtigt der Flughafenkoordinator zusätzliche Regelungen und Leitlinien, die das Luftverkehrsgewerbe weltweit oder gemeinschaftsweit festgelegt hat, sowie örtlich gebilligte Leitlinien, sofern diese Regelungen und Leitlinien, die unabhängige Stellung des Flughafenkoordinators nicht beeinträchtigen, mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang stehen und die effiziente Nutzung der Flughafenkapazität bezwecken, vgl. Art. 8 Abs. 5 VO Nr. 95/93.161 Zusammenfassend lassen sich die Prioritätsregelungen wie folgt skizzieren: (1) Priorität: Anrecht auf Slot-Neuzuteilung aufgrund von Großvaterrechten. (2) Priorität: Vorrang des gewerblichen Luftverkehrs. (3) Priorität: Berücksichtigung weiterer Vorrangregelungen. 158 Vgl. dazu Stockmann, Neue Slot-VO vor dem Take-Off, Pressemitteilung vom 22.5.2002, vgl. Internetseite des Europaabgeordneten Ulrich Stockmann, abrufbar unter: http://www.ulrich-stockmann.de/upload/slots22-5-2002.pdf?PHPSESSID= 5febb06baa7f47ebcff26968827c91c1. 159 Vgl. Woerz, Deregulierungsfolgen im Luftverkehr, S. 121. 160 Vgl. Woerz, Deregulierungsfolgen im Luftverkehr, S. 121. 161 Über diese Regelung wird die Koordinierung nach den IATA Worldwide Scheduling Guidelines in die Slot-VO Nr. 95/93 einbezogen. Nach Art. 5 der Gruppenfreistellungs-VO Nr. 1671/93 ist die Slotverteilung auf den IATA-Flugplankonferenzen von den EG-Wettbewerbsbestimmungen freigestellt.

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c) Vergabe aus dem Slotpool/Berücksichtigung von Neubewerbern Um dem Wettbewerbsgedanken Rechnung zu tragen, wurde im Unterschied zu den IATA Worldwide Scheduling Guidelines mit der Slot-VO als Marktzugangsregelung ein sog. Slotpool eingeführt. In ihn werden gemäß Art. 10 Abs. 1 VO Nr. 95/93 alle Slots, die nicht unter Art. 8 Abs. 2 und Abs. 4 VO Nr. 95/93 fallen, eingestellt. Somit umfasst der Slotpool alle zurückgegebenen, eingezogenen und neu geschaffenen Slots,162 d.h. alle Slots, die nicht durch Großvaterrechte belegt sind oder „regetimed“ wurden. Die in den Slotpool eingestellten Zeitnischen werden dann unter den antragstellenden Luftfahrtunternehmen verteilt.163 Von den im Slotpool befindlichen Zeitnischen stehen nach Art. 10 Abs. 6 VO Nr. 95/93 zunächst 50% zuerst Neubewerbern („New Entrants“) zur Verfügung, sofern sich die Anträge der Neubewerber nicht auf weniger als 50% belaufen. Unter den Anträgen von Neubewerbern bekommen diejenigen Luftfahrtunternehmen den Vorzug, die die Bedingungen für den Neubewerberstatus gemäß Art. 2b) i) und ii) oder Art. 2b) i) iii) VO Nr. 95/93 erfüllen.164 Neubewerber ist ein Luftfahrtunternehmen, dem auf einem Flughafen, wenn seinem Slotantrag stattgegeben würde, an dem betreffenden Tag auf dem betreffenden Flughafen insgesamt weniger als fünf Zeitnischen zur Verfügung stünden oder ein Luftfahrtunternehmen, das eine Abfolge von Zeitnischen für einen Passagierlinienflugdienst ohne Zwischenlandung zwischen zwei Gemeinschaftsflughäfen beantragt, auf denen an dem betreffenden Tag höchstens zwei weitere Luftfahrtunternehmen den gleichen Linienflugdienst zwischen diesen Flughäfen betreiben, wobei, wenn dem Antrag stattgeben würde, für den betreffenden Flugdienst ohne Zwischenlandung auf dem betreffenden Flughafen weniger als fünf Zeitnischen zur Verfügung stünden.165 162 Slots werden neu geschaffen durch Erweiterungen der Flughafeninfrastruktur, technische Weiterentwicklungen, insb. im Rahmen der Flugsicherung und organisatorische Maßnahmen wie bspw. eine Ausdehnung der Betriebszeiten und eine Lockerung oder Aufhebung der Nachtflugbeschränkungen, vgl. Holz, 1991, S. 238 Fn. 22. 163 Effektiv stehen aber durchschnittlich nur ungefähr 10% aller Zeitnischen dem Slotpool zur Verfügung. Vgl. Übersicht zum Anteil der Großvaterrechte, S. 101, 102. 164 Nicht als Neubewerber gilt ein Luftfahrtunternehmen, das mehr als 5% aller an dem betreffenden Tag auf einem bestimmten Flughafen verfügbaren Zeitnischen oder mehr als 4% aller an dem betreffenden Tag auf dem Flughafensystem, zu dem der Flughafen gehört, verfügbaren Zeitnischen zur Vefügung hat. 165 Darüber hinaus ist ein Luftfahrtunternehmen Neubewerber, das auf einem Flughafen eine Abfolge von Zeitnischen für einen Passagierlinienflugdienst ohne Zwischenlandung zwischen dem betreffenden Flughafen und einem Regionalflughafen beantragt, auf dem an dem betreffenden Tag kein anderes Luftfahrtunternehmen einen solchen direkten Passagierlinienflugdienst betreibt, wobei ihm, wenn seinem

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Ein Vorrecht gilt auch für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, die für eine Flugstrecke auferlegt werden, vgl. Art. 9 Abs. 1 VO Nr. 95/93. Es handelt sich dabei um Verbindungen im Linienverkehr mit Flughäfen in Entwicklungs- oder Randgebieten oder mit schwach frequentierten Randgebieten, welche die Luftfahrtunternehmen unter rein wirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht aufnehmen würden166, bspw. Inselflüge wie bspw. von Italien nach Sardinien, etc.167 Der jeweilige Mitgliedsstaat kann die hierfür benötigten Slots reservieren lassen, die übrigen Fluggesellschaften werden dann aus dem verbleibenden Slot-Bestand versorgt.168 Für codesharing-Verbindungen169 kann nach der Einschränkung des Art. 10 Abs. 8 VO Nr. 95/93 nur ein Luftverkehrsunternehmen die Zeitnischen als Neubewerber beantragen.170 Die in der jüngsten Geschichte größte Rückübertragung in den Slotpool fand Anfang 2007 am Mailänder Flughafen Malpensa statt. Als die angeschlagene Fluggesellschaft Alitalia am Mailänder Flughafen Malpensa ihre 1238 Flüge auf 440 reduzierte, waren die Slots für die nicht mehr genutzten Flüge freigeworden und wurden zum 31.1.2008 zurückgegeben und in den Slotpool eingestellt. Lufthansa nutzte diese Chance und bewarb sich um einen Teil der Start- und Landerechte und erweiterte damit ihre Transatlantikflüge durch Abflüge aus Italien – was nach Inkrafttreten des Open Skies Abkommen zum 1.4.2007 möglich wurde.171

Antrag stattgeben würde, an dem betreffenden Tag auf dem betreffenden Flughafen für den betreffenden Flugdienst weniger als fünf Zeitnischen zur Verfügung stünden. 166 Vgl. dazu Frerich/Müller, Europäische Verkehrspolitik, Band 3, S. 443. 167 Vgl. dazu: Gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen im inneritalienischen Linienluftverkehr, ABl. 2006 vom 24.3.2006 Nr. C 72, S. 4 ff. 168 Schladebach, Europäisches Luftverkehrsrecht, in: Europarecht 2006, S. 773, 781. 169 Codesharing liegt dann vor, wenn zwei Luftfahrtunternehmen für Flugtickets, Buchungen, etc. ihren eigenen IATA-Buchstabencode benutzen, obwohl nur ein Flugzeug betrieben wird. Ein Luftfahrtunternehmen bietet damit Flugdienste im eigenen Namen unter Nutzung von Fluggerät, Personal, etc. einer kooperierenden Gesellschaft an und setzt ihren IATA-Code auf den vom anderen Unternehmen ausgeführten Flug, vgl. Immenga/Mestmäcker-Basedow, Wettbewerbsrecht EG/Teil 2, S. 1601 Fn. 13. 170 Vgl. Fritzsche, Das europäische Luftverkehrsrecht und die Liberalisierung des transatlantischen Luftverkehrsmarktes, S. 140. Ursprünglich wollte die Europäische Kommission Luftverkehrsunternehmen, die in Kooperation mit einem nicht als Neubewerber anerkannten anderen Luftverkehrsunternehmen Flugdienste anbieten, generell den Neubewerberstatus verweigern. Damit konnte sie sich aber nicht durchsetzen, vgl. KOM (2001) 335 endg., S. 27. 171 Vgl. Kewes/Kort, Lufthansa prüft Flüge ab Mailand, Handelsblatt vom 24.1.2008, S. 16.

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d) Slotmobilität Zur wirtschaftlich brisanten Frage, inwieweit Slots auf andere Luftfahrtunternehmen übertragen werden können (sog. „Slotmobilität“), nimmt Art. 8a VO Nr. 95/93 Stellung. Wie bereits ausgeführt, sind Slots verwendungsneutral in Bezug auf Strecke und Verkehrsart, solange die Zeitnische von dem Luftfahrtunternehmen genutzt wird, dem die Zeitnische zugewiesen wurde, vgl. Art. 8a Abs. 1a) VO Nr. 95/93. Nach Art. 8a Abs. 1b) VO Nr. 95/93 können Slots unter drei Voraussetzungen übertragen werden: (1) zwischen Mutter- und Tochtergesellschaften sowie zwischen Tochtergesellschaften derselben Muttergesellschaft, (2) durch den Erwerb der Kontrolle des Kapitals eines Luftfahrtunternehmens und (3) bei vollständigen oder teilweisen Übernahmen, wenn die übertragenen Slots direkt mit dem übernommenen Luftfahrtunternehmen verbunden sind. Ein reiner Tausch von Slots ist nach Art. 8a Abs. 1c) VO Nr. 95/93 darüber hinaus einzeln zwischen Luftfahrtunternehmen möglich. Von den genannten Grundsätzen macht Art. 8a Abs. 3 der VO in Bezug auf Neubewerber Ausnahmen.172 Die Übertragungen und Tauschvorgänge sind dem jeweiligen Flughafenkoordinator zu melden. Dieser hat die Übertragungen und Tauschvorgänge zu bestätigen, wenn sie den Anforderungen dieser Verordnung genügen und sichergestellt ist, dass der Flughafenbetrieb unter Berücksichtigung aller technischer, betrieblicher und umweltschutzbedingter Einschränkungen nicht beeinträchtigt wird, die nach Art. 9 der VO erteilten Auflagen eingehalten sind bzw. der Slot nicht für eine Strecke mit gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gemäß Art. 4 VO Nr. 2408/92 reserviert ist und die Zeitnischenübertragung nicht unter die Ausnahmetatbestände des Art. 8a Abs. 3 VO Nr. 95/93 fällt. Nach bisheriger Lesart und Auslegung des Art. 8a VO Nr. 95/93 soll ein Handel mit Slots ausgeschlossen sein. Slots dürfen wie aufgezeigt getauscht werden, aber nur unter den genannten Bedingungen der VO, d.h. ohne eine 172 Nach Art. 8a Abs. 3 c) VO Nr. 95/93 ist danach ein Tausch in Bezug auf eine an einen Neubewerber im Sinne des Art. 2 b) ii) und iii) zugewiesenen Zeitnische während eines Zeitraums von zwei sich entsprechenden Flugplanperioden unzulässig, es sei denn, die Zeitnischendispositionen für diese Dienste werden im Verhältnis zu den ursprünglich beantragten Zeiten verbessert. Hinsichtlich der Übertragung gelten die in Art. 8a Abs. 3 a) und b) der VO genannten Ausnahmen.

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finanzielle Ausgleichszahlung für etwaige Werthaltigkeitsdifferenzen der „getauschten“ Slots. Während die IATA Worldwide Scheduling Guidelines immer ausdrücklich ein Slothandelsverbot enthielten, wurde ein solches nicht in die Slot-VO Nr. 95/93 aufgenommen173 und ergibt sich nur aus einem Umkehrschluss zum unentgeltlichen Tauschcharakter und den sonstigen Bestimmungen des Art. 8a VO Nr. 95/93. Abgesehen von der speziellen Situation in Großbritannien174 wurde bislang unisono die VO Nr. 95/93 in dieser Weise ausgelegt.175 So stellte die Europäische Kommission im Jahre 2004 in ihrem Commission Staff Working Document unmissverständlich fest: „Slot trading, i. e. exchanges of slots for financial consideration, is not permitted under Community law.“176 In der jüngeren Vergangenheit vollzog die Kommission allerdings eine 180 Grad-Kehrtwende und läutete einen Paradigmenwechsel ein. Mit der Mitteilung der Kommission zur Durchführung der VO Nr. 95/93 vom 30.4.2008177 gab die Europäische Kommission ihre strikte Haltung zum Verbot des Slothandels auf und billigt seither den Handel mit Slots.178 Wie weit diese „Billigung“ geht und welche Folgen sie hat, ist umstritten und wird im weiteren Fortgang der Arbeit untersucht.179 173 Vgl. hierzu den Formulierungsvorschlag der Kommission, der sich aber nicht durchgesetzt hat. KOM (2001) 335 endg., S. 36 zu Art. 8a Abs. 2: „Außer unter den in Art. 8a Abs. 1b) genannten Luftfahrtunternehmen können Zeitnischen in keiner Weise unter Luftfahrtunternehmen oder solchen und anderen Körperschaften, sei es mit oder ohne finanziellen Ausgleich, übertragen werden.“ 174 Vgl. zur Slothandelsproblematik in Großbritannien: 6. Teil B. und C. 175 Fritzsche, Das europäische Luftverkehrsrecht und die Liberalisierung des transatlantischen Luftverkehrsmarktes, S. 140; Maurer, Luftverkehrsmanagement, S. 320; Kilian, Handel mit Slots, TransportR 2000, S. 159, 168. 176 Commission Staff Working Document „Commercial slot allocation mechanisms in the context of a further revision of Council Regulation (EEC) 95/93 on common rules for the allocation of slots at Community airports“ vom 17.9.2004, S. 4, vgl. Internetseite des irischen Department of transport, abrufbar unter: http://www.transport.ie/upload/general/6074-0.pdf. 177 Mitteilung der Kommission über die Durchführung der Verordnung Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft in ihrer geänderten Fassung, KOM 2008, 227 endg. abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0227:FIN:DE:PDF (Stand 2.2.2009). 178 Zu den Auswirkungen der Änderung der Auffassung der Europäischen Kommission, vgl. 5. und 6. Teil der Arbeit. 179 Geisler/Boewe, Zu neuen Entwicklungen im Bereich der Slot-Vergabe, ZLW 57 (2008), S. 501 ff. Die deutsche Flughafenkoordination hat hierauf mit dem folgenden Hinweis reagiert: „In accordance with the German Air Transport Administration all air carriers operating or intending to operate into coordinated or schedule facilitated airports located in the Federal Republic of Germany are herewish requested to inform the German Airport Coordinator of compensations in connections with

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e) Durchsetzbarkeit der Einhaltung der zugeteilten Slots Pflichten werden erfahrungsgemäß nur dann eingehalten und akzeptiert, wenn für den Fall des Nichtbefolgens eine effektive Durchsetzbarkeit gewährleistet ist. Nicht anders verhält es sich auch bei der EG-Slot-VO. Art. 14 VO Nr. 95/93 gibt dem jeweiligen Flughafenkoordinator einige Instrumente zur Durchsetzung der ordnungsmäßen Durchführung der Slot-VO Nr. 95/93 an die Hand. Stärkstes Druckmittel ist der Entzug des Slots bzw. der Slotabfolge für den verbleibenden Rest der Flugplanperiode. Dies ist in drei180 Konstellationen möglich: (1) bei vorsätzlicher, wiederholter und nachhaltiger Nichtnutzung oder bei einer erheblich vom ursprünglichen zugeteilten Slot abweichenden Nutzung, vgl. Art. 14 Abs. 4 VO Nr. 95/93. (2) wenn ein Luftfahrtunternehmen die Nutzungsrate von 80% nicht mehr erreichen kann oder nach Ablaufs eines Zeitraums, der 20% der Geltungsdauer der Slotabfolge entspricht, noch keine Zeitnische aus dieser Abfolge genutzt worden ist, vgl. Art. 14 Abs. 6 VO Nr. 95/93. (3) wenn nach einem Tausch nach Art. 8 Abs. 1c) die Slots nicht wie beabsichtigt genutzt worden sind, vgl. Art. 14 Abs. 3 VO Nr. 95/93. Aber auch die jeweilige Flugsicherungsbehörde ist in den Durchsetzungsprozess eingebunden. Nach Art. 14 Abs. 1 VO Nr. 95/93 lehnt die Flugsicherungsbehörde den Flugdurchführungsplan ab, wenn kein entsprechender Slot vorliegt. Die Slot-VO überlässt den Mitgliedstaaten in Art. 14 Abs. 5 VO Nr. 95/93 die Ausgestaltung der Sanktionsmöglichkeiten. In Deutschland ist die verspätete und unterlassene Rückgabe eines nicht genutzten Slots gemäß §§ 3 I Nr. 3, 4 I Nr. 3 FHKV, § 58 I Nr. 10, II Hs. 3 LuftVG mit bis zu 50.000 Euro ordnungswidrigkeitenbewährt. Entscheidungen des Flughafenkoordinators sind mit den mitgliedstaatlichen Rechtsmitteln angreifbar bzw. in den in Art. 11 VO Nr. 95/93 genannten Fällen kann Beschwerde an den Koordinierungsausschuss gerichtet werden.

the exchange of slots, vgl. Internetseite der Flughafenkoordination der BRD, abrufbar unter: http://www.fhkd.org/cms/fileadmin/Anlagen/PDF/Exchange_of_Slots.pdf. 180 In diese Übersicht nicht miteinbezogen ist die Möglichkeit des Slotentzugs bei in der Gründungsphase befindlichen Luftverkehrsunternehmen, die über keine Betriebsgenehmigung bzw. gleichartige Genehmigung verfügen, vgl. Art. 14 Abs. 2 VO Nr. 95/93.

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3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

f) Vergabe in Bezug auf Drittstaaten Gemäß Art. 1 Abs. 1 VO Nr. 95/93 gilt die EG-Slot-VO nur für Gemeinschaftsflughäfen. Für Flughäfen außerhalb der Europäischen Gemeinschaft erfolgt die Slotvergabe größtenteils nach den IATA Worldwide Scheduling Guidelines (WSG) bzw. nach länderspezifischen Regelungen. Auf Gemeinschaftsflughäfen kommt aber die VO Nr. 95/93 nicht nur für Luftverkehrsunternehmen, die der Europäischen Gemeinschaft angehören, sondern wegen des „internationalen Charakters der Slotallokation“181 auch für Drittstaatenunternehmen zur Anwendung. In einigen Bereichen begünstigt die VO Nr. 95/93 die Drittstaaten-Luftverkehrsunternehmen im Vergleich zu den IATA WSG. Daher trifft Art. 23 VO Nr. 95/93 eine diese Praxis einschränkende Regelung. Werden Luftverkehrsunternehmen der europäischen Gemeinschaft auf Drittstaatenflughäfen benachteiligt (vgl. Art. 12 Abs. 1a) – c) VO Nr. 95/93), können die Mitgliedstaaten die Anwendung der EG-Slot-VO auf Drittstaatenunternehmen teilweise oder vollständig aussetzen. Der Europäischen Kommission steht dabei ein direktes Weisungsrecht gegenüber den Mitgliedstaaten zu. Es handelt sich bei dieser gewählten Konstruktion der grds. Anwendbarkeit der Slot-VO auf Drittstaatenunternehmen und der zugleich getroffenen Einschränkungsmöglichkeit um eine sinnvolle Möglichkeit, um einerseits einen einheitlichen und handhabbaren Vergabemodus auf den Gemeinschaftsflughäfen sicherzustellen und andererseits Diskriminierungen auf Drittstaatenflughäfen vorzubeugen. Ein gewisser Drittstaatenbezug kann auch beim sog. „Codesharing“ [zum Begriff siehe c)] vorliegen, vgl. dazu Art. 10 Abs. 8 VO Nr. 95/93. g) EUACA Community-Wide Guidelines Die Flughafenkoordinatoren bedienen sich für die Auslegung und Anwendung der EG-Slot-VO 95/93 zusätzlich der von der European Union Airport Coordinators Association (EUACA) herausgegebenen EUACA Community-Wide Guidelines,182 die einzelne Regelungen183 der EG-Slot-VO 181 Vgl. Fritzsche, Das europäische Luftverkehrsrecht und die Liberalisierung des transatlantischen Luftverkehrsmarktes, S. 138. 182 EUACA Community-Wide Guidelines on Slot Allocation and Schedule Coordination, Version 7 – 6 June 2006, abrufbar unter: www.euca.org (Stand 4.3.2008). 183 Zum Slot Monitoring, den Großvaterrechten, absichtlichem Slotmissbrauch und zur 80:20-Regelung vgl. Recommended Practice, Slot Monitoring and the Determination of Historics, Version 7–6 October 2005, 5 S., abrufbar unter: www.euca. org (Stand 4.3.2008); zur Anwendung der Sanktionsmöglichkeit des Art. 14 Abs. 6 der Slot-VO vgl. Recommended Practice, Application of Article (6), Version 4–9 June 2006, abrufbar unter www.euca.org (Stand 4.3.2008).

H. Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen zur Slotvergabe

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und der IATA Worldwide Scheduling Guidelines klarstellen, um eine einheitliche Anwendung zu gewährleisten und für Zweifelsfälle Empfehlungen treffen.184 Diese Möglichkeit eröffnet die EG-Slot-VO in Art. 8 Abs. 5 VO Nr. 95/93. Mit Ausnahme von Luxemburg und Irland haben sich die Flughafenkoordinatoren der Europäischen Union 1998 zur European Union Airport Coordinators Association (EUACA), einer gemeinnützigen Organisation, die sich über Gelder der Mitgliedstaaten finanziert und ihren Sitz in Brüssel hat, zusammengeschlossen.185

H. Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen zur Slotvergabe Trotz der wirtschaftlichen Brisanz der Slotvergabe für die Luftverkehrsunternehmen verwundert es, dass in Bezug auf die Vergabeentscheidung des Flughafenkoordinators bislang die Gerichte nicht angerufen worden sind. Lediglich zur Festlegung der Koordinierungseckwerte am Flughafen Düsseldorf (vgl. I.) sind Gerichtentscheidungen ergangen, wobei diese Verfahren durch Anrainerstädte und Anwohner der Flughäfen aus Lärmschutzgesichtspunkten heraus angestrengt wurden.186 Darüber hinaus gibt es eine kartellrechtliche Entscheidung des OLG Düsseldorf (vgl. II.) und Entscheidungen im Zusammenhang mit Zusammenschlüssen und Kooperationsvereinbarungen (vgl. III.).

184 So z. B. allgemeine Grundsätze, Vorschläge zum Slot Monitoring, zum absichtlichen Slotmissbrauch und zur Bestimmung der 80:20-Regelung, vgl. dazu: EUACA Recommended Practice Slot Monitoring and the Determination of Historics, Version 7–6 October 2005. 185 Vgl. Internetseite der EUACA, abrufbar unter: www.euaca.org. Vorgängerin der EUACA war die im Jahre 1994 gegründete European Union – Airport Coordinators Group (EU-ACG). 186 Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16.5.2007, Az 20 D 128/05.AK u. a.; abrufbar bei juris. Diesem Verfahren vorgelagert war ein Verfahren im einstweiligen Rechtsschutz: Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26.6.2006, Az: 20 B 2165/05.AK; 20 B 156/06.AK, abrufbar bei juris.

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3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

I. Entscheidung des OVG NRW zum Koordinierungseckwert in DUS Ausgangspunkt dieser Entscheidungen bildete ein Antrag des Düsseldorfer Flughafens auf Änderung der Betriebsregelung für das Start- und Landebahnsystem. Durch eine Anhebung der Koordinierungseckwerte von 38 im Linien- und Charterverkehr auf insgesamt 45 Bewegungen sollte eine Erhöhung der Gesamtbewegungszahl auf 131.000 Flugbewegungen erreicht werden. Die vorherige Genehmigung hatte eine der Nachfrage entsprechende Weiterentwicklung des Flughafens nicht zugelassen. Die klagenden Anrainergemeinden begehrten die Aufhebung der erweiternden Genehmigung und damit einhergehende Änderung der Betriebsregelung für das Parallelbahnsystem des Düsseldorfer Flughafens aus Lärmschutzinteressen und Sicherheitsaspekten, hilfsweise Maßnahmen des aktiven und passiven Schallschutzes. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen wies die Klagen zwar als unbegründet ab. Im Sinne des Anwohnerschutzes wurde jedoch ein Slot-Monitoring sowie ein sog. „Mismatch-Reporting-System“ eingerichtet, das mögliche Diskrepanzen zwischen den koordinierten Flugplandaten und den von den Luftverkehrsgesellschaften gemeldeten Flugplandaten ermittelt und für ggfs. nötige Korrekturen ausgewertet. Darüber hinaus wurden bei der Festlegung der Lärmkonturen erstmals Bodenund Fluglärm in einer Gesamtbetrachtung berücksichtigt.

II. Kartellrechtliche Entscheidung des OLG Düsseldorf Darüber hinaus hat der Kartellsenat des Oberlandesgerichts Düsseldorf im Jahr 2002 eine kartellrechtliche Entscheidung zur Vergabe von Startund Landerechte an konkurrierende Fluggesellschaften im Rahmen eines Freigabebeschlusses getroffen.187 Ausgangspunkt des Verfahrens war ein Zusammenschlussvorhaben, bei dem die Deutsche Lufthansa AG beabsichtigte, 50 Prozent der Geschäftsanteile der Eurowings Luftverkehrs AG zu erwerben. Dieses war unter der Auflage freigegeben worden, dass den Beteiligten auferlegt wird, auf allen Strecken im innerdeutschen Luftverkehr, auf denen ein Wettbewerber Linienflugdienste neu einrichten will, auf Verlangen insgesamt bis zu drei Slots an den Flughäfen München, Düsseldorf oder Frankfurt/Main für die Nutzung im innerdeutschen Luftverkehr aus ihrem Bestand zur Verfügung zu stellen, wenn auf andere Weise keine Slots erhältlich sind. Das Gericht 187 OLG Düsseldorf, Beschluss vom 9.10.2002, Az: Kart 32/02; WuW/E DE-R S. 953 ff., abrufbar bei juris. Zum Eilrechtsschutz vgl. Az: VI-Kart 32/02 (V), abrufbar bei juris.

H. Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen zur Slotvergabe

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stellte klar, dass in einem solchen Fall das den betreffenden Fluggesellschaften in dem Auflagenbeschluss eingeräumte Auswahlermessen durch das Gebot der Redlichkeit begrenzt ist. Dies führe dazu, dass die Fluggesellschaft, die die Slots innehat, nur solche auswählen und zur Verfügung stellen darf, die von dem betreffenden Wettbewerber (im vorliegenden Fall Germania Fluggesellschaft mbH) auch wirtschaftlich sinnvoll genutzt werden können.

III. Entscheidungen im Zusammenhang mit Zusammenschlüssen und Kooperationsvereinbarungen Während die Vergabeentscheidungen des Flughafenkoordinators selbst bislang noch nicht Gegenstand von Verwaltungs- bzw. Gerichtsverfahren waren, spielten Slots bei Zusammenschlüssen und Kooperationsvereinbarungen zwischen Fluggesellschaften bereits öfters eine Rolle. Bedingung der Europäischen Kommission für die trilaterale Joint-VentureVereinbarung von BMI British Midland, Lufthansa und SAS im Jahre 2001 und damit eine Freistellung gemäß Art. 81 Abs. 3 EGV war, dass BMI British Midland wegen Wettbewerbsbedenken ihre Slots auf der Strecke Frankfurt/Main (FRA) – London Heathrow (LHR) freigab.188 Einem neuen Anbieter sollte somit die Aufnahme des Flugbetriebs mit vier Hin- und Rückflügen auf der Strecke FRA – LHR ermöglicht werden.189 Die Slots wurden kurze Zeit bedient, dann aber wurde der Service eingestellt. Zu einer erwünschten Wettbewerbsbelebung ist es daher nur kurzzeitig gekommen. Auch die Fusion zwischen Air France und KLM wurde seitens der Europäischen Kommission nur mit der Auflage genehmigt, dass an den Flughäfen Amsterdam und Paris 47 Slotpaare, d.h. 94 tägliche Start- und Landeslots aufgegeben werden und diese Marktzutrittsrechte an Wettbewerber vergeben werden.190 Beim Kauf der Swiss durch die Deutsche Lufthansa191 und der Allianz zwischen Austrian Airlines und Lufthansa192 mussten sich die beiden Flug188 Vgl. Pressemitteilung der Europäischen Union vom 13.6.2001, abrufbar unter: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/01/831&format=HTML &aged=1&language=DE&guiLanguage=en; Zu den Einzelheiten der Vereinbarung, vgl. Veröffentlichung nach Art. 5 VO Nr. 3975/87, ABl. 2001 vom 14.3.2001, C 83, S. 6 ff. 189 Bei der Slotvergabe sollten Neubewerber bevorzugt werden. Bei Nichtnutzung sollten die verbleibenden Zeitnischen in den Slotpool des Flughafens Frankfurt zurückgehen, vgl. Veröffentlichung nach Art. 5 VO Nr. 3975/87, ABl. 2001 vom 14.3.2001, C 83, S. 6, 8. 190 Vgl. Pressemitteilung der Europäischen Kommission vom 11.4.2004, IP/04/194, abrufbar unter: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/04/194 &format=HTML&aged=1&language=DE&guiLanguage=de.

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3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

gesellschaften ebenfalls verpflichten, Slots an einigen europäischen Flughäfen abzugeben. Zur Förderung des Wettbewerbs verpflichteten sich die Lufthansa und Austrian Airlines, bis zu 40% der Slots, über die sie auf einer bestimmten Städteverbindung (in beide Richtungen) verfügen, jedem Neueinsteiger zur Verfügung zu stellen, der diese Strecken bedienen möchte und auf normalem Weg keine Slots zugeteilt bekommt.193 Der Wettbewerber Airberlin nahm daraufhin die Strecke Frankfurt (FRA) – Zürich (ZRH) auf, musste diese aber nach einiger Zeit aufgrund von Unwirtschaftlichkeit wieder einstellen.194 Auf die Entscheidung Regina vs. Airport Coordination Limited des britischen High Court zur Zulässigkeit und Vereinbarkeit eines zwischen British Airways und Air UK praktizierten Slothandels mit der Slot-VO wird im 6. Teil der Arbeit eingegangen.

I. Ineffizienzen des bestehenden Slotvergabe-Systems Der folgende Teil widmet sich den Ineffizienzen der Slotvergabe. Zunächst wird unter I. die Problematik der nicht ausreichend vorhandenen Flughafenkapazität behandelt und dann im zweiten Abschnitt (vgl. II.) die sich aus der Anwendung der EG-Slot-VO Nr. 95/93 ergebenden Ineffizienzen des bestehenden Slotvergabe-Systems dargestellt. Mögliche Alternativen und weitere Vorschläge zur Erhöhung einer Kapazitätsauslastung werden im 4. Teil der Arbeit ausführlich analysiert und bewertet.

I. Keine ausreichend vorhandene Flughafenkapazität Betrachtet man den Problemkomplex der Verteilung von Slots, so stellt die nicht ausreichend vorhandene Kapazität (Start- und Landebahnen, Terminalkapazität) an den europäischen Flughäfen den Kern des derzeitigen Kapazitätsproblems dar. Flughafenneubauten und Flughafenerweiterungen 191 Entscheidung der Kommission vom 4.7.2005 zur Vereinbarkeit eines Zusammenschlusses mit dem Gemeinsamen Markt (Fall IV/M.3770 – Lufthansa/Swiss), ABl. 2005 vom 20.8.2005, C 203, S. 4, abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/Lex UriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2005:204:0003:0003: DE:PDF. 192 Vgl. Pressemitteilung der Europäischen Kommission vom 14.12.2001, IP/01/1832, abrufbar unter: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference =IP/01/1832&format=HTML&aged=1&language=DE&guiLanguage=fr. 193 Pressemitteilung der Europäischen Kommission vom 14.12.2001, IP/01/1832, abrufbar unter: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/01/1832 &format=HTML&aged=1&language=DE&guiLanguage=fr. 194 Laut Interview mit Armin Obert, Flughafenkoordination der BRD, vom 14.8.2008.

I. Ineffizienzen des bestehenden Slotvergabe-Systems

91

scheitern oftmals am Widerstand der umliegenden Bevölkerung oder können erst nach jahrelangen Rechtsstreitigkeiten verwirklicht werden. Wenn im Jahr 2011 die zweite Landebahn am Frankfurter Flughafen in Betrieb genommen wird, hat es von den ersten Planungen bis zur letztendlichen Inbetriebnahme knapp 15 Jahre gedauert.195 Mit Inbetriebnahme der zweiten Landebahn erhöht sich der Kapazitätseckwert voraussichtlicherweise von 83 auf 120 Flugbewegungen pro Stunde,196 was zu einer kurzfristigen Entlastung führen wird und auch Neubewerbern eine Eintrittsmöglichkeit eröffnet, da 50% der neu entstehenden Slots an Neubewerber vergeben werden müssen.197 Während somit am Flughafen Frankfurt/Main auch durch den Bau eines dritten Terminals und einer Airbus A 380-Werft198 eine gewisse Verbesserung der Kapazitätsengpässe zu erwarten ist, wurde bspw. dem von der Stuttgarter Flughafengesellschaft GmbH angestrebten Ausbau des Stuttgarter Flughafens (insbesondere eine zweite Start- und Landebahn) politischerseits eine Absage erteilt. Eine weitere Belastung der Bevölkerung auf den Fildern über den Bau der Messe Stuttgart hinaus sei nicht hinnehmbar, angedacht wurde daher ein weiterer Ausbau des Flughafens Baden-Baden/Karlsruhe.199 Mangels eines einheitlichen Flughafenkonzepts der Bundesregierung fehlt eine auf das gesamte Bundesgebiet zugeschnittene bedarfsorientierte Flughafenplanung. Die von den jeweiligen Bundesländern betriebene und an ihren Interessen ausgerichtete Planung (insbesondere in Bezug auf Erhaltung und Ausbau von Regionalflughäfen) läuft oft den Zielen einer nachfrageorientierten und effizienten Planung zuwider.200 So werden oftmals nicht 195 Zur Chronik des Ausbaus des Frankfurter Flughafens, vgl. http://www.ausbau. fraport.de/cms/default/rubrik/5/5864.terminuebersicht.htm. 196 http://www.fraport.de/cms/kapazitaetsausbau/rubrik/2/2404.neue_landebahn. htm (Stand 18.8.08). 197 Vgl. Art. 10 Abs. 6 VO Nr. 95/93. 198 http://www.fraport.de/cms/entwicklung_frankfurt_airport/rubrik/2/2008.entwicklung_frankfurt_airport.htm (Stand 28.3.2009). 199 Flughafen Stuttgart bleibt einspurig, Focus Online vom 25.6.2008; Rieger, Oettinger weckt am Rhein hohe Erwartungen, in: Stuttgarter Nachrichten vom 27.6.2008, S. 6. 200 Es existiert zwar ein Flughafenkonzept der Bundesregierung vom 30.8.2000, erstellt durch das Ministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (abrufbar unter: http://www.bmvbs.de/Anlage/original_929083/Flughafenkonzept-der-Bundes regierung.pdf (Stand 18.8.2008). Dieses behandelt aber nicht die generelle Frage einer für das gesamte Bundesgebiet nachfrageorientierten und ökonomisch effizienten Flughafenkonzeption. Inwieweit der Entwurf eines neuen Flughafenkonzepts vom 13.6.2008 (Zusammenfassung abrufbar unter: http://www.bmvbs.de/dokumente/-, 302.1042084/Pressemitteilung/dokument.htm (Stand 18.8.2008)) Fortschritte bringt, bleibt abzuwarten. Immerhin soll es einen Ausbau vorhandener Flughäfen in Zu-

92

3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

rentable Regionalflughäfen aus Prestigegründen von den Ländern am Leben erhalten. Aber auch im europäischen Ausland ist es um den Ausbau der Flughafenkapazitäten nicht besser bestellt. Jüngstes Beispiel ist der Ausbau des Flughafens London Heathrow. Zwar hat die britische Regierung den umstrittenen Bau einer dritten Start- und Landebahn und den Bau eines sechsten Terminals für umgerechnet 10 Milliarden Euro gebilligt.201 Anwohner und Umweltschützer laufen allerdings massiv dagegen Sturm.202 Auch im Fall Flughafen Heathrow sind jahrelange gerichtliche Auseinandersetzungen vorprogrammiert. Wie groß der Kapazitätsengpass an den deutschen und europäischen Flughafen letztlich ist, verdeutlichen die nachfolgenden Graphiken. Die Graphiken 1–4 stellen die von den Fluggesellschaften beantragten Slots zum Zeitpunkt der Flugplankonferenz (Slot Conference = SC) im Verhältnis zur vorhandenen Kapazität (Kapazitätseckwert) dar und verdeutlichen den Nachfrageüberschuss an Slots an den Flughäfen Frankfurt/Main (FRA), München (MUC), Stuttgart (STR) und Düsseldorf (DUS) in der Flugplanperiode Sommer 2008.203 kunft nur noch bei nachgewiesenem Bedarf und günstigen Entwicklungsperspektiven geben. Die Flughafenplanung soll Sache der Länder bleiben, der Bund will jedoch die Länder verpflichten, den Bund und angrenzende Bundesländer frühzeitig in neue Planungsverfahren mit einzubeziehen und bei unwirtschaftlichen Investitionen vor allem bei unrentablen Regionalflughäfen von seinem Weisungsrecht Gebrauch machen. Auch soll es für solche unrentablen Flughäfen, für die die Anbindung an das Umland durch Schiene oder Straße nicht gewährleistet ist, keine Bundeszuschüsse geben. Vgl. dazu Kewes, Absturzgefährdet, Handelsblatt vom 9.7.2008, S. 10; Thelen, Bund schränkt kleine Flughäfen ein, Handelsblatt vom 17.6.2008, S. 5. 201 Vgl. „Regierung gibt grünes Licht für Ausbau“, Spiegel Online vom 15.1. 2009, abrufbar unter: http://www.spiegel.de/reise/aktuell/0,1518,601427,00.html (Stand 26.1.2009). Mit der Eröffnung der neuen Start- und Landebahn voraussichtlich im Jahr 2020 erhöht sich die Zahl der Flüge am derzeit drittgrößten Passagierflughafen von derzeit 480.000 auf fast 700.000 pro Jahr. Außerdem ist eine Hochgeschwindigkeitsstrecke geplant, die den Flughafen Heathrow mit Englands zweitgrößter Stadt verbindet. 202 Vgl. Volkery, „Promi-Protest gegen Heathrow – Gemüse gegen Flieger“, Spiegel Online vom 13.1.2009, abrufbar unter: http://www.spiegel.de/reise/staedte/ 0,1518,600974,00.html (Stand 26.1.2009). Die Flughafenausbau-Gegner wollen den Ausbau dadurch verhindern, dass sie Land erworben haben, das für den Ausbau gebraucht wird. 203 Der tatsächliche Nachfrageüberschuss ist wohl noch etwas höher anzusetzen, da einige Fluggesellschaften laut der Flughafenkoordination der BRD angesichts der aussichtslosen Slotsituation an den hoch belasteten Flughäfen bereits gar keine Anträge auf Zuweisung von Slots stellen. Interview mit Armin Obert, Flughafenkoordination der BRD, vom 14.8.2008.

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Quelle: Flughafenkoordination.

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Graphik 1: Flughafen Frankfurt: Slot-Nachfrageüberschuss über den Tag verteilt

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I. Ineffizienzen des bestehenden Slotvergabe-Systems

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Quelle: Flughafenkoordination.

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Graphik 2: Flughafen München: Slot-Nachfrageüberschuss über den Tag verteilt

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3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

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Graphik 3: Flughafen Stuttgart: Slot-Nachfrageüberschuss über den Tag verteilt

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I. Ineffizienzen des bestehenden Slotvergabe-Systems

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Graphik 4: Flughafen Düsseldorf: Slot-Nachfrageüberschuss über den Tag verteilt

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96 3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

I. Ineffizienzen des bestehenden Slotvergabe-Systems

97

Tabelle 2 stellt den Auslastungsgrad an zusätzlichen europäischen Flughäfen dar: Tabelle 2 Available and Allocated Slots 2005/2006 by Coordinated Airport in Europe Season Airport

Summer 2005 (2002) Available slots

Allocated slots

% age

Winter 2005/2006 (2002/2003) Available slots

Allocated slots

% age

99.4% 101.9% 100.0%

194,334 117,747 99,371

99.6% 87.3% 100.0%

101.1%

44,982

193,593 102,746 99,371 88,088 201,157 44,685

Heavily Congested London-Heathrow London-Gatwick Paris-Orly Dusseldorf Frankfurt Milan-Linate

294,686 173,600 151,396

66,402

292,849 176,872 151,396 129,468 284,949 67,141

99.3%

Partially Congested London-Stansted Paris-Charles de Gaulle Amsterdam Copenhagen Zurich Rome-Fiumicino Madrid Palma Malaga

157,325 420,546

131,194 368,875

83.4% 87.7%

104,958 284,886

77,528 244,966

73.9% 86.0%

270,000 306,187 234,812 332,010

298,923 195,772 182,528 247,412 253,875 138,376 69,482

110.7% 63.9% 77.7% 74.5%

180,000 207,417 152,292 224,910

183,127 117,229 109,851 141,485 182,973 50,261 40,616

101.7% 56.5% 72.1% 62.9%

79.0% 53.3% 36.8%

167,874 226,968 41,013

67.3% 45.8% 33.6%

58.7% 66.9% 51.6% 34.0%

94,206 174,930 49,980 54,978

70.0% 40.7% 47.1%

91,875 212,415 119,070

113,014 103,908 13,776 166,435 63,756 108,377 28,662 18,951 126,637 58,918 79,640 44,972

Uncongested Brussels Stockholm-Arlanda Stockholm-Bromma Munich Geneva Milan-Malpensa Milan-Bergamo Rome-Ciampino Barcelona Lisbon Oslo Budapest

247,814 335,048 60,543 140,616 258,230 73,780 81,158 127,224 313,565 175,770

Quelle: Mott Mac Donald Studie, 7-33.

195,734 178,436 22,258 235,767 82,522 172,664 38,085 27,567 179,130 89,033 127,720 82,768

67.7% 62.0% 57.3% 34.5% 64.1% 37.5% 37.8%

98

3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

II. Systemimmanente Ineffizienzen Betrachtet man die Frage der Ineffizienzen des bestehenden SlotvergabeSystems unter volkswirtschaftlichen Aspekten, ist zunächst der Begriff der ökonomischen Effizienz („economic efficiency“) zu klären. Er setzt sich in Bezug auf die Slotallokation aus der Allokations- bzw. Verteilungseffizienz („allocative efficiency“) und der Produktivitätseffizienz („productive efficiency“) zusammen.204 Allokations- bzw. Verteilungseffizienz bedeutet, dass die Slots für die Destinationen genutzt werden, die für die Gesellschaft den höchsten Wert haben und Nutzen bringen.205 Unter Produktivitätseffizienz versteht man die Maximierung der Gesamtzahl der Slots an einem Flughafen verbunden mit der größtmöglichen Passagierzahl oder den meisten Flugkilometern pro Passagier.206 Im besten Fall wird der Slot vom größten, bis auf den letzten Passagierplatz besetzten Flugzeug genutzt. Während nachfolgend die Allokations- und Produktivitätsineffizienzen aufgezeigt werden, werden mögliche Lösungsansätze im 4. Teil der Arbeit entwickelt und dargestellt. Die Auslastung eines Flugzeuges wird durch den sogenannten Sitzladefaktor gemessen. Bei ihm handelt es sich um ein passagierbezogenes Maß für die Auslastung von Flugzeugen. Es ist das Verhältnis von Beförderungsleistung (transportierte Passagierkilometer, PKT) zu Kapazität (angebotene Passagierkilometer, PKO).207 Die Auslastung der Flugzeuge der größten europäischen Airlines und der deutschen Fluggesellschaften stellt sich wie folgt dar: Sitzladefaktor im Geschäftsjahr 2007 Deutsche Lufthansa AG: 77,4% (169,1 Mrd. angebotene Sitzkilometer zu 130,9 Mrd. verkauften Sitzkilometern208 Airberlin

77, 3% (56,09 Mrd. angebotene Sitzkilometer zu 42,77 Mrd. verkauften Sitzkilometern)209

204 Diese Begriffe legt auch die von der Europäischen Kommission in Auftrag gegebenen Mott MacDonald-Studie zugrunde, vgl. Mott MacDonald-Studie, Volume I Report, 2-4 Nr. 27. 205 Vgl. Mott MacDonald-Studie, Volume I Report, 2-4 Nr. 27. 206 Vgl. Mott MacDonald-Studie, Volume I Report, 2-4 Nr. 27. 207 Aus Aerosecure Airline Lexikon: http://www.aerosecure.de/lexikon/sitzlade faktor.php. 208 Vgl. Kennzahlen der Deutschen Lufthansa AG, Internetseite der Deutschen Lufthansa AG, abrufbar unter: http://konzern.lufthansa.com/de/html/ueber_uns/ kennzahlen/index.html (Stand 26.1.2009).

I. Ineffizienzen des bestehenden Slotvergabe-Systems Germanwings:

82%210

Condor:

87%211

Tuifly:

79,5%212

Air France/KLM:

80,7% (122.876 Mio. angebotene Sitzkilometer zu 99.215 Mio. verkauften Sitzkilometern)213

British Airways:

74% (74.422 Mio. angebotene Sitzkilometer zu 55.128 Mio. verkaufte Sitzkilometer)214

99

Im Durchschnitt belegt diese Zusammenstellung eine Auslastung von ca. 80% der Flugzeugkapazität. Der Ineffizienzfaktor liegt damit bei ca. 20%. Zieht man die folgende AEA Statistik (Tabelle 3) ergänzend heran, die den Sitzladefaktor der vergangenen Jahre wiedergibt, so hat sich der Ineffizienzfaktor in den letzten Jahren stetig215 verbessert. Während anfangs (ab 2000) die Auslastung bei ungefähr 70% lag, konnte sie schrittweise auf nun durchschnittlich 80% gesteigert werden. In Bezug auf die Produktivitätseffizienz liegt die Ineffizienz bei 20%. Legt man ein Verkehrsflugzeug mit 200 Sitzplätzen zugrunde, sind bei jedem Flug folglich durchschnittlich 40 Plätze unbesetzt. Im Cargo-Bereich liegt die Auslastung bei durchschnittlich 70%. Im Sinne einer Steigerung der Produktivitätseffizienz sind einige Fluggesellschaften zusätzlich dazu übergegangen, nachts Postflüge anzubieten. Ein effizienter Flugumlauf macht es nötig, Flugzeuge über Nacht zu den Abflughäfen des nächsten Tages zu fliegen. Während diese Flüge bislang „Leerflüge“, d.h. Flüge ohne Passagiere und Fracht waren, werden sie nun nach dem Postflug-Konzept der Airlines zum Transport von Briefpost ge209 Angaben aus dem Airberlin Geschäftsbericht 2007, S. 4, vgl. Internetseite von Airberlin, abrufbar unter http://ir.airberlin.com/geschaeftsbericht.php?id=246. 210 Laut Auskunft der Pressestelle von Germanwings, E-Mail vom 22.10.2008. 211 Nach Aussage des Chefs von Thomas Cook plc, Manny Fontenla-Novoa vom 29.9.2008, vgl. Internetseite der Zeitschrift für die Deutsche Tourismuswirtschaft (FVW), abrufbar unter: http://www.fvw.com/index.cfm?objectid=AD87C160-A289835E-E8772E9391C7E337 (Stand 22.10.2008). 212 Bezogen auf das 1. Halbjahr 2007, Internetseite von Airliners, dpa-Meldung vom 21.11.2007, abrufbar unter: http://www.airliners.de/news/artikelseite.php?articl eid=12753 (Stand 22.10.2008). 213 Bezogen auf das 1. Halbjahr 2007, vgl. Internetseite Verband deutsches Reisemanagement e. V. (VDR), abrufbar unter: http://www.vdr-service.de/portal/cms/obj/ _offen/kompetenzzentrum/literatur/hrg_germany_market_report_q2_07.pdf (Dokument S. 8; Stand 26.01.2009). 214 Bezogen auf das 1. Halbjahr 2007, vgl. Internetseite Verband deutsches Reisemanagement e. V. (VDR), abrufbar unter: http://www.vdr-service.de/portal/cms/obj/ _offen/kompetenzzentrum/literatur/hrg_germany_market_report_q2_07.pdf (Dokument S. 8; Stand 26.01.2009). 215 Abgesehen vom Jahr 2001, in dem die Luftfahrtbranche Einbrüche wegen des 11. September 2001 und der SARS-Epidemie hinnehmen musste.

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598 454

589 575

620 089

617 654

RPKs [mill]

1 015 004

970 717

922 077

880 085

815 996

801 370

878 594

849 397

ASKs [mill]

77.0

76.4

75.9

74.6

73.3

73.6

70.6

72.7

PLF %

361 418

345 636

329 014

310 358

292 717

293 162

307 668

309 002

Pax [000]

38 635

37418

36 004

36 009

32 548

31 499

31 589

32 988

CTKs [mill]

112 477

107 568

102 398

97 869

88 952

87 371

90 380

91 304

RTKs [mill]

162 844

156 679

149 819

143 343

132 576

129 512

139 014

133 936

ATKs [mill]

Cargo Data

07 October 2008

69.1

68.7

68.3

68.3

67.1

67.5

65.0

68.2

OLF %

216 Vgl. Internetseite der AEA, abrufbar unter: http://www.aea.be/research/traffic/index.html; Angebotene Sitzkilometer (ASK) in Mrd.; Verkaufte Sitzkilometer (RPK) in Mrd; PLF Sitzladefaktor in %.

Quelle: AEA Research & Statistics.

Nº of carriers

Year

Passenger Data

Tabelle 3 AEA Traffic and Capacity Data216 100 3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

I. Ineffizienzen des bestehenden Slotvergabe-Systems

101

nutzt. So werden wöchentlich bis zu 15 Tonnen Briefpost im Frachtraum oder in speziellen Briefcontainern in der Kabine transportiert.217 1. Besitzstandschutz durch Großvaterrechte Einer der wichtigsten Faktoren für die Ineffizienzen innerhalb des bestehenden Slotvergabe-Systems ist wohl in der diesem System immanenten Unbeweglichkeit zu sehen. Die Slots zu den wirtschaftlich interessanten Zeiten sind von den eingesessenen Airlines vereinnahmt, deren Position durch die Großvaterrechte abgesichert ist (sog. „Slothortung“). Ihnen kommt insoweit eine „Quasi-Monopolstellung“ zu. Neuer Wettbewerb oder eine Erweiterung bestehender konkurrierender Verbindungen ist so fast von vorneherein ausgeschlossen. Die folgende Graphik 5 zeigt den Anteil der Großvaterrechte an den neu beantragten Slots in der Flugplanperiode Sommer 2008 an den Flughäfen Frankfurt (FRA), München (MUC), Düsseldorf (DUS), Berlin (TXL) und Stuttgart (STR): 100,0% 96,4%

96,4% 94,6%

95,0%

Prozent

90,7% 90,0%

85,0% 82,2% 80,0%

75,0% DUS

FRA

MUC

STR

TXL

Flughafen Quelle: Flughafenkoordination.

Graphik 5: Anteil der Großvaterrechte an den beantragten Flügen Flugplanperiode Sommer 08

217 Vgl. Pressemitteilung Tuifly vom 3.4.2008, abrufbar unter: http://www.tuifly. com/de/service/pressecenter_17949.html (Stand 22.10.2008) und Pressemitteilung Airberlin vom 27.3.2008, abrufbar unter: http://www.presseportal.de/pm/12274/ 1161367/air_berlin_plc_co_luftverkehrs_kg/rss (Stand 22.10.2008).

102

3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

Auch für die europäischen Flughäfen zeigt sich ein ähnliches Bild: Tabelle 4 Historical Slots and Total Allocated Slots 2005/2006 by Coordinated Airports Season Airport

Summer 2005 (2002) Allocated slots

Historical slots

% age

Winter 2005/2006 (2002/2003) Allocated slots

Historical slots

% age

193,593 102,746 99,371 88,088 201,157 43,089

192,276 86,499

99.3% 84.2%

77,528 244,966

64,911

83.7%

88,622

80.7%

78,834 88,998 11,130

69.8% 85.7% 80.8%

48,888

76.7%

43,008

73.0%

24,570

54.6%

Heavily Congested London-Heathrow London-Gatwick Paris-Orly Dusseldorf Frankfurt Milan-Linate

292,849 176,872 151,396 129,468 284,949 67,141

289,664 162,533

98.9% 91.9%

Partially Congested London-Stansted Paris-Charles de Gaulle Amsterdam Copenhagen Zurich Rome-Fiumicino Madrid Palma Malaga

131,194 368,875 298,923 184,763 182,528 245,453 253,875 138,376 69,482

110,825

131,967

84.5%

72.3%

183,127 132,238 109,851 141,485 182,973 50,261 40,616

Uncongested Brussels Stockholm-Arlanda Stockholm-Bromma Munich Geneva Milan-Malpensa Milan-Bergamo Rome-Ciampino Barcelona Lisbon Oslo Budapest

195,734 172,900 22,258 235,767 82,522 170,302 36,910 26,137 179,130 89,033 127,720 82,768

Quelle: Mott Mac Donald Studie 7-38.

134,509 147,436 17,174

68.7% 82.6% 77.2%

62,992

75.4%

67,363

75.7%

38,440

46.4%

113,014 124,600 13,776 166,435 63,756 108,377 28,662 18,951 126,637 58,918 79,640 44,972

I. Ineffizienzen des bestehenden Slotvergabe-Systems

103

Graphik 5 und Tabelle 4 belegen, dass an den hoch belasteten Flughäfen, an denen über den ganzen Tag Kapazitätsengpässe bestehen, nahezu alle Slots aufgrund von Großvaterrechten vergeben werden. Im Vergleich dazu werden an Flughäfen, an denen nur zu bestimmten Tageszeiten Engpässe bestehen, weit weniger Großvaterrechts-Slots vergeben. Damit kann festgehalten werden, dass die Slots zu den attraktivsten Tageszeiten fast allesamt an Großvaterrechts-Inhaber vergeben werden.218 Wer einmal als Fluggesellschaft einen Großvaterrechts-Slot erworben hat, hält an diesem Recht fest und setzt alles daran, dieses Recht auch entsprechend der 80:20 use-it-or-loose-it-Regelung in der nächsten Flugplanperiode wieder zu erhalten. Die Fluggesellschaften nehmen es in Kauf, lieber eine Strecke für eine gewisse Zeit unrentabel zu betreiben, als sie dem Konkurrenten zur Verfügung zu stellen.219 Ist ein Slot – gerade in der peak-time – einmal abgegeben, ist es fast aussichtslos diesen noch einmal zu erhalten, auch wenn dann eine Strecke profitabler zu betreiben wäre. Aufgrund dieser Besitzstandswahrungshaltung, insbesondere durch alteingesessene Fluggesellschaften an ihren Heimbasen ist es für Wettbewerber oder Neueinsteiger fast unmöglich, ganze Slotserien zu erhalten, die die Ausdehnung oder Einführung neuer Strecken ermöglichen würden. In den Slotpool hoch belasteter Flughäfen werden daher allenfalls Slots zu unattraktiven Zeiten oder Einzelslots eingestellt,220 keinesfalls begehrte Slotserien. Diese beschriebenen Auswirkungen auf den Wettbewerb konnten nur dadurch etwas abgemildert werden, dass die Low-cost-carrier auf die aufgezeigte Slotsituation reagiert haben und ihre Dienstleistungen, die sich auch im Servicebereich von denen etablierter Airlines unterscheiden, auf weniger frequentierte Flughäfen verlagert haben.221 Auch der General Aviation-Bereich hat auf diese Problematik reagiert und versucht auf weniger belastete Flughäfen auszuweichen.222 Es ist davon auszugehen, dass Flug218 Zu diesem Ergebnis kommt auch die Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 61. 219 Vgl. Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 51. 220 Mit Billigung des Slothandels durch die Europäische Kommission könnte sich die Zahl der in den Slotpool zurückfließenden Slots noch verringern, da die Luftverkehrsunternehmen zunächst versuchen werden, ihren Slot bzw. ihre Slotserie gewinnbringend zu handeln. 221 Vgl. Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 52. 222 So hat das Unternehmen Netjets des Finanzunternehmers Waren Buffet, einer der größten Betreiber von Privatflugzeugen, den Flugplatz Egelsbach, 17 Kilometer

104

3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

preise auf den Strecken, auf denen kein oder wenig Wettbewerb herrscht, höher angesetzt werden als auf wettbewerbsintensiven Strecken. Aufgrund der dargestellten Wettbewerbshindernisse an den hoch belasteten Flughäfen muss daher davon ausgegangen werden, dass überproportional hohe Flugpreise auf einigen Strecken erhoben werden.223 2. Ineffizienzen durch die 80:20-Regelung Auch die 80:20 use-it-or-loose-it Regelung trägt zu Ineffizienzen bei und eignet sich für Manipulationen. Da es zur Beibehaltung des Slots nach dieser Regelung ausreichend ist, einen Slot nur zu 80% zu befliegen, machen die Fluggesellschaften aus den verschiedensten Gründen von dieser Möglichkeit Gebrauch. So stellen Fluggesellschaften während der Flugplanperiode ihre Dienste um und kombinieren bislang gut genutzte Slotserien mit Slotserien mit geringerer Slotnutzung, nur um sicherzustellen, dass die 80%-Regelung bei beiden Slotserien eingreift.224 Dies führt im unglücklichsten Fall zu einer Nichtnutzung von 20% der begehrten Flughafenkapazität. Bei Nichtnutzung eines Slots entstehen den Airlines auch keine zusätzlichen Kosten, da eine „Slotreservierungsgebühr“ nicht existiert und das derzeitige Flughafengebührensystem Entgelte nur für den Fall der tatsächlichen Durchführung eines Fluges vorsieht.225 Das Verhältnis von vergebenen und letztlich genutzten Slots verdeutlichen (1) Tabelle 5: Sie stellt die vergebenen und tatsächlich genutzten Slots an den ausgewählten Flughäfen in der Flugplanperiode Sommer 2005 und Winter 2005/2006 gegenüber. (2) Graphik 6: Sie vergleicht die Unterschiede zwischen den beantragten, den vergebenen und den tatsächlich genutzten Slots an ausgewählten koordinierten Flughäfen in der EU („Category 1 Airports).226 südlich von Frankfurt zum Kauf im Auge, an dem keine Kapazitätsengpässe bestehen. Vgl. Slodczyk/Koenen, Ungebetener Besuch von Warren Buffett, Handelsblatt vom 26.1.2009, S. 10. 223 Vgl. Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 52. 224 Vgl. Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 55. 225 Vgl. dazu: Giesberts, Bereitstellungsentgelte für Flughafeninfrastruktur. 226 Die NERA-Studie legte dabei die Werte für die Flughäfen Amsterdam Schiphol (AMS), Paris Charles de Gaulle (CDG), Kopenhagen (CPH), Düsseldorf (DUS), London Gatwick (LGW), Paris Orly (ORY) und London Stansted (STN) zugrunde. Werte für London Heathrow (LHR) und Frankfurt (FRA) lagen nicht vor, vgl. Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 54 Fn. 23.

I. Ineffizienzen des bestehenden Slotvergabe-Systems

105

(3) Graphik 7: Sie stellt die Slotnutzungsrate an den aufgeführten deutschen Flughäfen in der Flugplanperiode Sommer 2008 dar. Tabelle 5: Slots Allocated and Used 2005/2006 by Coordinated Airport Season Airport

Summer 2005 (2002) Allocated slots

Used slots

% age

Winter 2005/2006 (2002/2003) Allocated slots

Used slots

% age

193,593 102,746 99,371 88,088 201,157 44,685

189,405 95,128 91,755 70,358 190,773 38,638

97.8% 92.6% 92.3% 79.9% 94.8% 86.5%

Heavily Congested London-Heathrow London-Gatwick Paris-Orly Dusseldorf Frankfurt Milan-Linate

292,849 176,872 151,396 129,468 284,949 66,687

289,124 169,169 146,223 109,517 272,335 61,201

98.7% 95.6% 96.6% 84.6% 95.6% 91.8%

Partially Congested London-Stansted Paris-Charles de Gaulle Amsterdam Copenhagen Zurich Rome-Fiumicino Madrid Palma Malaga

131,194 368,875

120,365 321,948

91.7% 87.3%

77,528 244,966

75,511 204,572

97.4% 83.5%

298,923 184,763 182,528 245,453 253,875 138,376 69,482

255,125 154,748 142,500 217,518 217,216 113,310 57,342

85.3% 83.8% 78.1% 88.6% 85.6% 81.9% 82.5%

183,127 132,238 109,851 141,485 182,973 50,261 40,616

148,252 106,739 85,000 119,482 155,871 45,141 32,327

81.0% 80.7% 77.4% 84.4% 85.2% 89.8% 79.6%

113,014 124,600 13,776 166,435 63,756 108,377 28,662 18,951 126,637 58,918 79,640 44,972

91,285 99,668

80.8% 80.0%

144,333 48,800 90,647 18,903 15,712 112,343 49,480

86.7% 76.5% 83.6% 66.0% 82.9% 88.7% 84.0%

43,623

97.0%

Uncongested Brussels Stockholm-Arlanda Stockholm-Bromma Munich Geneva Milan-Malpensa Milan-Bergamo Rome-Ciampino Barcelona Lisbon Oslo Budapest

195,734 172,900 22,258 235,767 82,522 170,302 36,910 26,137 179,130 89,033 127,720 82,768

Quelle: Mott MacDonald Study 7-37.

151,458 142,529

77.4% 82.4%

206,590 69,285 153,191 33,505 23,196 160,237 79,242

87.6% 84.0% 90.0% 90.8% 88.7% 89.5% 89.0%

74,562

90.1%

106

3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis 30

Initial Requests Initial Allocation

Number of Slots Minus Capacity

20

Actual Use

10

Time Of Day

0 –10 –20 –30 –40 –50

00:00

04:00

08:00

12:00

16:00

20:00

Quelle: NERA-Studie, S. 55.

Graphik 6: Requests, Allocation & Use of Slots at an Example EU Category 1 Airport 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

FRA

MUC

DUS

STR

TXL

FMO

Total

Nutzungsrate Quelle: Eigene Darstellung.

Graphik 7: Slotnutzungsrate in Prozent an den aufgeführten deutschen Flughäfen in der Flugplanperiode Sommer 2008227

00:00

I. Ineffizienzen des bestehenden Slotvergabe-Systems

107

3. Einsatz von kleinem Fluggerät Auch hinsichtlich der Flugzeuggröße wirkt sich die 80:20-Regelung negativ aus. Bei geringer Auslastung der Flüge wird kleines Fluggerät eingesetzt, nur um das Slot-Anrecht für die kommende Flugplanperiode zu sichern.228 Das kostbare Gut der Start- und Landebahn wird durch den Einsatz kleiner Flugzeuge äußerst ineffizient genutzt. Diese Ineffizienz wird an einigen Flughäfen zusätzlich dadurch verstärkt, dass die Landegebühren an die Flugzeuggröße gekoppelt sind, was zu geringeren Landegebühren bei kleineren Maschinen führt. Auch Flugdienste, die mehrmals am Tag zum gleichen Zielort angeboten werden und oftmals mit der Bahn konkurrieren, werden mit kleinerem Fluggerät durchgeführt.229 Eine gewisse Rechtfertigung erlangt diese Praxis an den Hub-Flughäfen, da das Hub-and-Spoke System Zubringerflüge mit meist kleinerem Fluggerät erfordert. Zum Teil bedingt daher das Hub-and-Spoke-System diese Ineffizienz. Die folgende Tabelle 6 stellt die Größe des eingesetzten Fluggeräts an den aufgeführten hoch belasteten Flughäfen über den Tag verteilt dar. Tabelle 6 The Size of Aircraft Utilised at Airports with Excess Demand throughout the Day Average size of aircraft

DUS

FRA

LGW

LHR

MAD

ORY

(1–49 seats)

12%

9%

8%

1%

11%

12%

(50–124 seats)

51%

33%

62%

29%

24%

28%

(125–179 seats)

28%

32%

13%

25%

46%

45%

(180–249 seats)

7%

17%

4%

25%

17%

11%

(250–349 seats)

3%

3%

11%

10%

1%

2%

(more than 350 seats)

0%

6%

2%

10%

2%

3%

Quelle: IATA Airport Capacity/Demand Profiles (2003 Edition), NERA-Studie, S. 34.

227 Die Angaben basieren auf den Angaben der Flughafenkoordination zu den koordinierten Flugbewegungen Flugplanperiode Sommer 2007. Diesen Werten sind ein durchschnittlicher Prozentsatz von 0,6% für sog. „no-opt’s“ (= no operation) und von 1% für falsch veröffentlichte Angaben hinzuzufügen, Interview mit Armin Obert, Flughafenkoordination der BRD, vom 14.8.2008. 228 Vgl. Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 57 ff. 229 Vgl. Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 60.

108

3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

4. Verspätete Rückgabe der Slots in den Slotpool Ein weiteres Problem stellt die verspätete Rückgabe der Slots in den Slotpool dar, die dann nicht mehr beflogen werden können.230 Teilweise beantragen Airlines auch mehr Slots als sie tatsächlich beanspruchen, nur um ihren Flugplan flexibler gestalten zu können.231 Für andere Fluggesellschaften rechnet es sich aufgrund des organisatorischen Aufwands und des letztlich geringen wirtschaftlichen Nutzens nicht mehr, verspätet in den Slotpool eingestellte Slots in ihre bereits abgestimmten Flugpläne aufzunehmen und zu befliegen. Bei rechtzeitiger Rückgabe bestünde aber durchaus angesichts des aufgezeigten Slotnachfrageüberschusses vonseiten der Fluggesellschaften Interesse an diesen Slots. Aufgrund der verspäteten Rückgabe ist es dem jeweiligen Flughafenkoordinator allerdings nicht mehr möglich, die Slots erneut zu vergeben, was zu einer ineffizienten Nutzung der Flughafenkapazitäten führt. Nutznießer dieser Praxis ist lediglich der General-Aviation-Verkehr, dem dann kurzfristig diese Slots zur Verfügung stehen. 5. Unentgeltlichkeit bei der Slotzuweisung Hinsichtlich der Allokations- bzw. Verteilungseffizienz wird die Unentgeltlichkeit der Slotzuweisung als großes Problem angesehen.232 Die Airlines müssen für das knappe Gut „Slot“ nichts bezahlen. Da die Airlines einen Slot nicht an seiner Wirtschaftlichkeit messen müssen, liegt ein ineffizienterer und laxerer Umgang mit der knappen Ressource nahe.233 Die Einführung von Marktmechanismen soll insoweit Abhilfe schaffen, da die Fluggesellschaften damit gezwungen werden, die Slotnutzung noch stärker unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu rechtfertigen.

J. Bewertung der derzeitigen Verwaltungspraxis Das derzeitige Slotvergabesystem nach der EG-Slot-VO basiert zum größten Teil auf den in der Praxis über lange Jahre erprobten IATA Worldwide Scheduling Guidelines. Der Ablauf des Vergabeverfahrens ist daher 230 Vgl. Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 54. 231 Vgl. Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 53. 232 Vgl. Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 49 ff. 233 Vgl. Fn. 232.

J. Bewertung der derzeitigen Verwaltungspraxis

109

zwischen den Airlines und den Flughafenkoordinatoren eingespielt, so dass es insoweit nur ganz selten zu Streitigkeiten kommt. Positiv anzumerken ist auch die geringe Zahl der die Slotvergabe betreffenden Verwaltungs- und Gerichtsverfahren. Führt man sich die verschiedenen Regelungen der EG-Slot-VO vor Augen, so zeigt sich, dass das Slotvergabesystem nicht nur in einem Spannungsverhältnis, sondern geradezu in einem Dilemma zwischen Verkehrsund Wettbewerbsinteressen auf der einen Seite und Zutrittsrechten von Neubewerbern und Kontinuität und Planungssicherheit im Flugverkehr auf der anderen Seite steht. Kompetentiell zeigt sich dies in der Parallelzuständigkeit der Generaldirektionen Verkehr und Wettbewerb innerhalb der Europäischen Kommission. Die aufgezeigten Ineffizienzen des bestehenden Slotvergabe-Systems lassen sich in drei Komplexe einteilen: (1) nicht ausreichend vorhandene Flughafenkapazität, (2) systemimmanente Ineffizienzen, denen mit einer Überarbeitung der EG-Slot-VO unter Beibehaltung des bisherigen Slotvergabemodus begegnet werden kann und (3) solchen systemimmanenten Ineffizienzen, die eine Teilrevision mit Veränderung des bisherigen Slotvergabemodus erfordern. Dem Problem des mangelnden Ausbaus der Flughafenkapazität ist mit einem bundesweiten grenzgebietabgestimmten Flughafenkonzept und einer ganzheitlichen Vernetzung der einzelnen Verkehrsträger (Schiene, Luft, Straße) zu begegnen, das neben dem Linien- und dem Charterverkehr auch die Allgemeine Luftfahrt (General-Aviation-Verkehr) miteinbezieht.234 Auch sollte das bislang praktizierte Hub-and Spoke-System überdacht werden, das gerade an den Hub-Flughäfen zu Kapazitätsspitzen führt. Das größte Problem am derzeitigen Slotvergabesysten besteht darin, dass die Slots den Fluggesellschaften unentgeltlich zur Verfügung gestellt werden. Der wirkliche Wert dieses kostbaren Guts wird den Airlines nicht vor Augen geführt. Einen finanziellen Anreiz an einer effizienten Nutzung der Slots haben sie abgesehen von ihrem Eigeninteresse, die Strecke rentabel zu betreiben, nicht. Die Einführung von Marktmechanismen ist geeignet, dieser Tatsache entgegenzuwirken. Mit Einführung von Marktmechanismen sind die Airlines gezwungen, ihr strategisches und operatives Handeln an die neuen finanziellen Gegebenheiten anzupassen und entsprechend zu rechtfertigen. Was den Wettbewerb angeht, stellen die Großvaterrechte eine bedeutende Marktzutrittsschranke dar. Es soll hier keine Lanze gebrochen werden für den ungehinderten Zugang von Wettbewerbern, die nach kürzester Zeit – 234

Vgl. dazu näher unter 4. Teil, VIII.

110

3. Teil: Das Slotvergabesystem in der derzeitigen Verwaltungspraxis

wie in der Vergangenheit geschehen – die Flugdienste wieder einstellen. Eine gewisse Öffnung der Großvaterrechts-Regelung mit einem prozentual festgelegten Entzug an Großvaterrechten könnte den Wettbewerb stimulieren und hätte für Neubewerber durch bessere Zutrittschancen und für Flugpassagiere durch günstigere Flugraten positive Effekte, ohne dabei die Kontinuität und Stabilität im internationalen Luftverkehr zu gefährden.235

235

Vgl. dazu 5. Teil B. III.

4. Teil

Aktuelle Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis A. Vorgehen der Kommission Auch die Europäische Kommission hat die Reformbedürftigkeit des derzeitigen Systems der Slotvergabe erkannt und arbeitet zurzeit an der Überarbeitung der EG-Slot-Verordnung Nr. 95/93 in der Form der Verordnung Nr. 793/2004. Ausgangspunkt bildete bereits im Jahr 2001 das Weißbuch Verkehr 2010, das die von der Kommission angestrebten Weichenstellungen in der Verkehrspolitik bis zum Jahre 2010 beschrieb. Die bereits dargestellte Überarbeitung der Slot-VO mit der Verordnung (EG) Nr. 793/2004 vom 21.4.2004 bildete den ersten Schritt einer Reformierung der EG-Slot-VO. Parallel dazu gab die Europäische Kommission eine umfangreiche Begutachtung zu einer möglichen Einführung von Marktmechanismen bei der Slotvergabe in Auftrag. Die Ergebnisse dieser ersten Studie unter dem Titel „Study to Assess Effects of Different Slot Allocation Schemes“ der National Economic Research Associates („NERA-Studie“) wurde im Januar 2004 erstmals vorgestellt.1 Darauf aufbauend erarbeitete die Europäische Kommission bis September 2004 ein „Commission Staff Working Document“. Darin erarbeitete sie verschiedene Modelle einer reformierten kommerziellen Vergabe der Flughafenslots. Dieses Dokument wurde dann den Mitgliedstaaten und den Interessenverbänden der Luftfahrtbranche zur Stellungnahme weitergeleitet. Unter Einbeziehung dieser Stellungnahmen gab die Europäische Kommission eine zweite Studie bei Mott MacDonald in Auftrag, die verstärkt auf das Secondary trading abstellte und im Januar 2007 veröffentlicht wurde. Die einzelnen Reformierungsschritte der Europäischen Kommission werden nun im Folgenden dargestellt, analysiert und anschließend bewertet. 1 Studie der NERA, Study to assess the effects of different slot allocation schemes – a final report for the European Commission, DG Tren, London, January 2004, abrufbar unter: http://www.nera.com/image/PUB_SlotAllocationSchemes_ NPL.pdf.

112

4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

I. Weißbuch Verkehr 2010 Im Weißbuch Verkehr 20102 führt die Europäische Kommission zur beabsichtigten Reformierung der Zuweisung von Zeitnischen Folgendes aus: „Für die effizientere Nutzung von Flughafenkapazitäten muss ein neuer Rechtsrahmen geschaffen werden. Parallel zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums ist eine Änderung des Rechtsrahmens für die Zuweisung von Zeitnischen erforderlich (. . .). Insbesondere eine kohärente Planung der Luftraumund Flughafenkapazitäten muss sichergestellt sein. Die Zeitnische (. . .) muss in einem engen Zusammenhang mit der verfügbaren Kapazität im Luftraum zugewiesen werden. Sollte der Kommissionsvorschlag angenommen werden, wird er einen Beitrag zum Zeitnischenmanagement leisten und insbesondere mehr Transparenz beim Tausch von Zeitnischen, eine sofortige Verhängung von Sanktionen für nichtgenutzte Zeitnischen und präzisere Kriterien für die vorrangige Zuweisung ermöglichen. Diese Vorschriften werden in einer zweiten Phase durch die Nutzung der Marktmechanismen zu mehr Flexibilität führen. Zu diesem Zweck wird die Kommission im Jahr 2003 – nach einer neuen Studie und nach Abstimmung mit den Betreibern – eine erneute Änderung des Systems der Zuweisung von Zeitnischen vorschlagen, mit der der Marktzugang verbessert werden soll unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Notwendigkeit, die Umweltauswirkungen an den Flughäfen der Gemeinschaft zu verringern.“

II. NERA-Studie 2004 1. Ziel und Gegenstand der Studie Ziel der NERA-Studie war es, die Realisierbarkeit und die voraussichtlichen Auswirkungen der Einführung von Marktmechanismen bei der Slotvergabe auf überlasteten Flughäfen zu untersuchen. Die Studie untersucht 2 Weißbuch der Europäischen Kommission vom 12.9.2001: „Die Europäische Verkehrspolitik bis 2010: Weichenstellungen für die Zukunft“ KOM (2001) 370 endg. Ziel dieses Weißbuches war die Abstimmung der wirtschaftlichen Entwicklung mit den gesellschaftlichen Anforderungen an Qualität und Sicherheit mit dem Ziel, ein modernes und nachhaltiges Verkehrssystem bis 2010 zu entwickeln. In einem 60-Punkte-Katalog schlug die Kommission Maßnahmen vor, um ein nachhaltiges Verkehrssystem zu entwickeln und die Grundsätze des Europäischen Rates von Göteborg vom Juni 2001 umzusetzen. Die von der Kommission veröffentlichten Weißbücher enthalten Vorschläge für Maßnahmen der Gemeinschaft in einem bestimmten Bereich. Weißbücher knüpfen zum Teil an Grünbücher an, deren Zweck es ist, Konsultationsprozesse auf europäischer Ebene in Gang zu bringen. Wird ein Weißbuch vom Rat positiv aufgenommen, kann es die Grundlage für ein Aktionsprogramm der Union im betreffenden Bereich bilden. Vgl. Internetseite der Europäischen Kommission, abrufbar unter: http://europa.eu/scadplus/glossary/white_paper_de.htm.

A. Vorgehen der Kommission

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dabei sowohl die „Primary Trading“ wie auch die „Secondary Trading“-Mechanismen. Während das „Primary Trading“ bereits bei der Vergabe selbst ansetzt und Marktelemente bereits in den Vergabeprozess einführt, greifen beim Secondary Trading erst in einem zweiten Schritt nach der eigentlichen Verteilung der Slots Marktmechanismen ein. Beim Primary Trading widmet sich die Studie den Möglichkeiten des Systems des „higher posted prices“ und der Versteigerung von Slots. Das System der „higher posted prices“ knüpft die Zuweisung von Slots an die Errichtung von Flughafengebühren. Für jeden einzelnen Slot ist danach ein Preis zu bestimmen, der gemeinsam mit den Flughafengebühren entrichtet werden müsste und sich dem „Wert“ und der Nachfrage für den jeweiligen Slot richtet. Bei der Slotversteigerung wird die Variante der Versteigerung, der sich im Slotpool befindlichen Slots einerseits und andererseits eine jährliche 10%ige Versteigerung aller Slots überprüft. Bei einer jährlichen 10%igen Versteigerung aller Slots wären nach 10 Jahren alle Slots neu verteilt. Unter Secondary Trading versteht man die Möglichkeit der Fluggesellschaften, Slots zu handeln (Kauf, Miete, Leasing). 2. Ergebnis der Studie Die Studie geht davon aus, dass alle untersuchten Marktmechanismen zu einer Verbesserung der Slotnutzung führen können. Die Marktmechanismen können dazu beitragen, dass sich die Anzahl der Slots erhöht, die an die Fluggesellschaften vergeben werden, die diese am effizientesten nutzen und bereit sind, den höchsten Preis dafür zu bezahlen.3 Auch wird sich die Einführung der Marktmechanismen positiv auf den Wettbewerb zwischen den Fluggesellschaften auswirken. Existierende Marktzutrittsschranken könnten aufgehoben werden und der Wettbewerb auf den Hauptverkehrsstrecken würde gestärkt werden.4 Darüber hinaus erhofft sich die Studie von der Einführung der Marktmechanismen im Rahmen der Slotvergabe mittel- bzw. langfristig eine Erhöhung der Passagierzahlen5 an überlasteten Flughäfen der Gemeinschaft. 3 Vgl. Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 213. Die Studie beruht auf zahlreichen Schätzungen und Annahmen, da bislang keine verlässlichen Berechnungen vorliegen, die die Auswirkungen der einzelnen Marktmechanismen bzw. die Auswirkungen von Marktmechanismen im Allgemeinen belegen. Dies anerkennt die Studie selbst, vgl. S. 214. 4 Vgl. Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 215. 5 Die NERA-Studie geht davon aus, dass an den Kategorie 1-Flughäfen (Düsseldorf, Frankfurt, London Gatwick, London Heathrow, Madrid, Mailand Linate und Paris Orly), an denen ein Nachfrageüberschuss an Slots über den ganzen Tag be-

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4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

Des Weiteren eine Veränderung des Streckenangebots hin zur Langstrecke mit größeren Flugzeugen und einer höheren Frachtauslastung, eine Verlagerung von Flugangeboten in die Nebenverkehrszeiten oder auf weniger verkehrsreiche Flughäfen, die nicht an der Kapazitätsgrenze liegen. Die Studie prognostiziert, dass die mit den Slots verbundenen Kosten dazu führen werden, dass Fluggesellschaften wesentlich stärker als bei der derzeitigen 80:20 – use-it-or-loose-it-Regelung prüfen werden, welche Slots für sie wirtschaftlich sinnvoll sind und welche nicht. Ein sog. „Slot-Babysitting“, nur um zu verhindern, dass konkurrierende Fluggesellschaften, den Slot nicht nutzen können, wird dann in wesentlich stärkerem Maße wirtschaftlich zu rechtfertigen sein.6 Die Zahl ungenutzter oder ineffizient genutzer Slots wird zurückgehen. Die Studie prognostiziert darüber hinaus einen Zuwachs des Slotbesitzes der großen Hub-Carrier7 und verhehlt nicht, dass aufgrund der prognostizierten Zunahme von Flügen zu und von Gemeinschaftsflughäfen und der damit einhergehenden Umstellung der Flugzeugflotte auf größere Flugzeuge negative Auswirkungen auf die Umwelt zu befürchten sind. Auch sind negative Auswirkungen auf Regionalflughäfen denkbar. 3. Umsetzbarkeit und Probleme der untersuchten Marktmechanismen a) Secondary Trading und „higher posted prices“ Während das Secondary Trading verhältnismäßig einfach umzusetzen und einzuführen sein wird und sehr rasch positive Auswirkungen zeigen könnte, rechnet man bei dem System der „higher posted prices“ aufgrund der Annahme, dass es äußerst schwierig sein wird, einen Marktpreis für die einzelnen Slots festzusetzen, damit, dass sich die positiven Auswirkungen erst allmählich und mit einiger Verzögerung zeigen werden. Auf einen längeren Zeitraum betrachtet, bezweifelt die Studie, dass das System der „higher posted prices“ zu einer gänzlichen Neuordnung des Slotmarktes kommen wird und daher weiterhin zusätzlich staatlicherseits Vergabekriterien vorhanden sein müssten. Daher verblieben bei diesem System gewisse Ineffizienzen. steht, das Passagieraufkommen um ca. 7% gesteigert werden könnte, was 52 Millionen Passagiere pro Jahr (basierend auf den Vorhersagen für die Passagierzahlen im Jahr 2007) bedeuten würde. 6 Vgl. zu diesem Komplex, Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 213. 7 Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 215.

A. Vorgehen der Kommission

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Eine Kombination des Systems der „higher posted prices“ mit dem Secondary Trading verspräche unter Marktgesichtspunkten den größten Erfolg. Die zusätzliche Möglichkeit des Secondary Trading würde – zumindest teilweise – die soeben aufgezeigten Ineffizienzen ausgleichen, die zu befürchten sind, wenn lediglich das System der „higher posted prices“ eingeführt würde.8 Im Vergleich zu den Versteigerungs-Varianten kann sowohl das Secondary Trading als auch das System der „higher posted prices“ eine stärkere Stabilität und Kontinuität in Bezug auf die Flugpläne der Fluggesellschaften gewährleisten. Auch fallen die Kosten für die Einführung dieser Mechanismen deutlich geringer aus als die Kosten für die Implementierung der Versteigerungsmechanismen.9 b) Versteigerung der Slotpool-Slots und Secondary Trading Bei dieser Kombination würde das Secondary Trading für die existierenden und bereits verteilten Slots eingeführt. Daneben fände für die in den Slotpool eingestellten neuen bzw. zurückgegebenen Slots ein Versteigerungsverfahren statt. Während sich die Möglichkeit des Secondary Trading verhältnismäßig rasch und einfach einführen ließe, sieht die Studie bei der Einrichtung von Versteigerungen der Slotpool-Slots größere Umsetzungsprobleme. Zwar sei die Versteigerung lediglich der Slotpool-Slots wesentlich einfacher durchzuführen als die schrittweise zehnprozentige Versteigerung aller Slots. Angesichts der Komplexität der Verfahren sowohl für die bietenden Fluggesellschaften als auch die Organisatoren der Versteigerungen wird für die Verwaltungsverfahren ein großer Verwaltungs- und Kostenaufwand befürchtet. c) Kombination aus „auctions of 10 per cent of slots“ und Secondary Trading Theoretisch betrachtet würde diese Variante die Slotvergabe am effizientesten gestalten. Mit dieser Kombination kann im Gegensatz zur Versteigerung der sich lediglich im Slotpool befindlichen Slots eine Neuzuweisung aller Slots über einen Zeitraum von 10 Jahren gewährleistet werden. Die Möglichkeit des Secondary Trading ermöglicht es zudem den Fluggesellschaften, in der Übergangszeit ihre zugeteilten Slots bereits zu handeln. Die 8

Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 214. 9 Vgl. Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, Übersicht 12.1, S. 217.

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4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

Kosten sind bei dieser Versteigerungsvariante jedoch am höchsten. Der größte Nachteil dieser Variante wird darin gesehen, dass sie mit dem bestehenden Vergabesystem nicht kompatibel ist, sondern ein neues Verteilungssystem begründet, das möglicherweise die aufeinander abgestimmten Flugpläne ins Wanken bringt.10 Auch das Risiko internationaler Streitigkeiten, gerichtlicher Auseinandersetzungen mit EU und Nicht-EU-Fluggesellschaften wird als besonders hoch eingeschätzt.11 4. Zwischenergebnis/-beurteilung Die NERA-Studie stellte den ersten Schritt zur Reformierung und Überarbeitung der EG-Slot-VO Nr. 95/93 dar. Es handelte sich dabei um die erste größere Studie, die die in Praxis und Literatur diskutierten und entwickelten Lösungsansätze einer kritischen und praktisch analytischen Prüfung unterzog und im Sinne einer pro/contra-Analyse vergleichend gegenüberstellte. Die möglichen finanziellen, rechtlichen und verkehrspolitischen Auswirkungen auf den europäischen und internationalen Luftverkehr werden eingehend analysiert. Als Schwäche der Studie kann die unsichere, teils nur auf Schätzungen beruhende Datenlage angesehen werden.12 Es handelt sich dabei allerdings um ein allgemeines Problem dieser Art von Gutachten, das nur zum Teil der Studie selbst angelastet werden kann. Angesichts der Internationalität und Komplexität des Luftverkehrs und der sich gegenseitig bedingenden und ständig wechselnden Faktoren gestaltet es sich äußerst schwer, Angaben zugrunde zu legen und Einschätzungen vorzunehmen. Unternehmensbezogene und sensible Daten werden auch aus Konkurrenzschutzgesichtspunkten von den Luftverkehrsunternehmen unter Verschluss gehalten. Da die Europäische Kommission eine von einem größtestmöglichen Konsens getragene Reform anstrebte, diente diese Studie zu einem gewissen Teil auch zur Absicherung der eigenen Reformüberlegungen. Das Bestreben der Kommission war es, alle von der Reform Betroffenen möglichst frühzeitig zu beteiligten, was sich auch im weiteren Verlauf des Reformprozesses zeigt. Angesichts der weitreichenden Auswirkungen einer Änderung der Slotvergabepraxis und die Notwendigkeit einer späteren schnellen Akzeptanz der Regelungen ist ein solches Vorgehen billigenswert und sollte nicht als ein „Sich-Verstecken-hinter-Studien“ missverstanden werden. Die NERA-Studie zeigte die systemimmanenten Ineffizienzen um10 Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 216. 11 Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 217. 12 Die Studie sieht dieses Problem selbst, vgl. Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 214.

A. Vorgehen der Kommission

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fassend auf und diente als gute und fundierte Diskussionsgrundlage für den weiteren Vorgang des Reformierungsprozesses.

III. Commission Staff Working Document Das am 17.9.2004 veröffentlichte Commission Staff Working Document13 übernahm größtenteils die Ergebnisse und Begrifflichkeiten der NERA-Studie. Mittels eines Fragenkatalogs stellte es die von der NERA-Studie vorgeschlagenen verschiedenen Slotvergabe-Modelle den Mitgliedstaaten und Interessenverbänden zur Diskussion. Die Kommission folgte der Einschätzung der NERA-Studie, dass das administrativ geprägte Regelwerk zur Slotvergabe, das der VO Nr. 95/93 in der Form der VO Nr. 793/04 zugrunde liegt, zu wenige bzw. keine (monetären) Anreize für die Fluggesellschaften schafft, die ihnen zugewiesenen Slots effizient zu nutzen.14 Nach Auffassung der Kommission sei das derzeitige Slotvergabe-System zu statisch. Solange den großen Fluggesellschaften über die Großvaterrechte ihre Slots gesichert sind und sie lediglich die 80:20-use-it-or-loose-it-Regel befolgen müssten, bestünden keine Anreize, warum die Fluggesellschaften ihre Slots aufgeben oder auf Wettbewerber übertragen sollten. Der in der NERA-Studie beschriebene prozentuale und gestaffelte Entzug von Slots, an denen Großvaterrechte bestehen, wird im Commission Staff Working Document auf 3% angesetzt, wobei die Kommission betont, dass es sich dabei lediglich um eine Beispielsgröße handele. Der Fragenkatalog des Commission Staff Working Document an die Mitgliedstaaten und Interessenvertreter umfasst neben sehr allgemein gehaltenen Fragen, wie der grundsätzlichen Frage, ob nach Ansicht der Mitgliedstaaten und Interessenvertreter den Ineffizienzen der bisherigen Rechtslage durch Einführung von Marktmechanismen abgeholfen werden soll, auch schon sehr spezielle Ausgestaltungen eines neuen Systems. Gezielt werden die Vor- und Nachteile der in der NERA-Studie aufgezeigten möglichen Marktmechanismen aus Sicht der Mitgliedstaaten und Interessenvertreter abgefragt.15 Dabei wird die Frage, ob die Organisation des Slothandels den Fluggesellschaften überlassen werden soll oder die Kommission rechtliche Vorgaben treffen soll 13 Commission Staff Working Document „Commercial slot allocation mechanisms in the context of a further revision of Council Regulation (EEC) 95/93 on common rules for the allocation of slots at Community airports“ vom 17.9.2004, vgl. Internetseite des irischen Department of Transport, abrufbar unter: http://www. transport.ie/upload/general/6074-0.pdf. 14 Commission Staff Working Document, S. 4. 15 Die öffentlich vorliegenden Einschätzungen und Antworten der Mitgliedstaaten und Interessenvertreter werden umfassend unter in den Kapiteln C. und D. dargestellt.

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4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

genauso thematisiert wie die Frage, ob neben Fluggesellschaften auch andere Gesellschaften Slots handeln dürfen. Auch die Frage einer möglichen Übergangsregelung wird angesprochen. Darüber hinaus werden die Mitgliedstaaten und Interessenvertreter um ihre Einschätzung hinsichtlich des Wettbewerbs in Bezug auf low cost carrier und Hub-Carrier gebeten.16 Der aus der NERA-Studie entwickelte ausführliche Fragenkatalog verdeutlicht, dass sich die Europäische Kommission intensiv und zeitnah mit dieser Studie auseinandergesetzt hat und verdeutlicht noch einmal, wie wichtig der Europäischen Kommission eine konsensfähige Reformierung der Slotvergabe war. Ein Über-die-Köpfe-der-Betroffenen-hinweg-Entscheiden kann der Kommission daher insoweit nicht vorgeworfen werden.

16 Im Einzelnen stellte die Kommission den Mitgliedstaaten und Interessenvertretern die folgenden Fragen: Wie beurteilen die Mitgliedstaaten und Interessenvertreter die vorgeschlagene Kombination aus secondary trading und einer prozentualen Neuverteilung der Slots, an denen Großvaterrechte bestehen? Soll die Organisation des Slothandels dem Markt oder den Fluggesellschaften überlassen werden oder sollen rechtliche Vorgaben durch die Kommission getroffen werden? Sollen Gesellschaften im Gegensatz zu Fluggesellschaften mit Slots handeln dürfen? Sollte die Anzahl von Slots, die einer Fluggesellschaft oder Fluggesellschaften, die einer Gruppe oder Allianz angehören, zustehen sollen, gedeckelt werden? Ist der Prozentsatz von 3% ein fairer Prozentsatz für die jährliche Neuverteilung von Slots, an denen Großvaterrechte bestehen, oder welche andere Prozentsatz wäre realistisch und warum? Ist ein Drei-Jahres-Zeitraum ein angemessener Zeitraum oder soll eine andere Zeitspanne gewählt werden? Was sind die Vor- und Nachteile des Marktmechanismus? Sind „higher posted prices“, Versteigerung aus dem Slotpool und eine prozentuale Versteigerung von Slots eine gute Option? Sind administrative Vorgaben erforderlich? Trägt dies zu einer größeren Slotmobilität bei? Welche Umweltauswirkungen sind durch diese Marktmechanismen zu erwarten? Wie wird die Erbringung von Luftverkehrsdienstleistungen in der EU durch die Einführung dieser Marktmechanismen beeinflusst und warum? Soll die Einführung einer Übergangszeit für die Einführung dieser Marktmechanismen vorgesehen werden? Stimmen die Mitgliedstaaten und die Interessenvertreter darin überein, dass der primary trading Mechanismus effizienter ist, wenn er in Kombination mit dem secondary trading eingeführt wird. Welcher „primary trading“-Mechanismus wird von den Interessenverbänden präferiert? Wie wird die Einführung der Marktmechanismen den Wettbewerb innerhalb der Luftfahrtindustrie der EU beeinflussen? Was sind die erwartetenden Auswirkungen der aufgezeigten Mechanismen auf den Wettbewerb und wird der Wettbewerb zwischen den Fluggesellschaften und regionalen low-cost-carriern zunehmen oder eher abnehmen?

A. Vorgehen der Kommission

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IV. Mott MacDonald Studie 2007 1. Einführung Im November 2006 gab die Mott MacDonald Luftfahrtgruppe in Zusammenarbeit mit Oxera, Hugh O’Donovan, Rechtsanwalt für Luftrecht, und dem Regulierungsexperten Keith Boyfield die Nachfolgestudie zur NERAStudie mit dem Titel „Study on the impact of the introduction of Secondary Trading at Community Airports“ heraus.17 Auch diese Studie wurde von der Europäischen Kommission (Generaldirektion Verkehr) in Auftrag gegeben und hatte zum Ziel, die Auswirkungen der Einführung und Akzeptanz der „Secondary-trading“-Mechanismen für Flughafenslots zu untersuchen und abzuschätzen.18 Im Gegensatz zur Studie der NERA, die stärker die verschiedenen in Frage kommenden Slotallokationsmodelle in den Mittelpunkt der Studie stellte, liegt der Fokus der Mott MacDonald Studie auf dem Secondary Trading.19 Diese zusätzliche Studie wurde von der Europäischen Kommission in Auftrag gegeben, um das Secondary Trading, das von der NERA-Studie als positiv bewertet wurde, nochmals näher zu untersuchen, insbesondere auch im Hinblick auf die wirtschaftlichen Auswirkungen.20 Miteinbezogen wurden die Erfahrungswerte des bereits eingeführten Slothandels in den USA und des existierenden grauen Marktes im Vereinigten Königreich (vorrangig an den Flughäfen London Heathrow und London Gatwick); auch werden Parallelen zum Secondary Trading in anderen Industriebereichen (Gas, Elektrik, Emissionshandel) gezogen. Daran anknüpfend prüft die Studie, inwieweit diese Erfahrungen und Ergebnisse für die Einführung des Secondary Trading an den Gemeinschaftsflughäfen fruchtbar gemacht werden können.

17

Nachfolgend zitiert als Mott MacDonald-Studie, abrufbar unter: http://ec. europa.eu/transport/air/studies/air_en.htm (Stand 8.3.2009). 18 Vgl. Invitation to Tender (ITT, TREN/F1-22/2005): „an in-depth analysis of the likely effects of the introduction of secondary trading into Community legislation“. 19 Zu untersuchende Nebenaspekte der Studie sind die Auswirkungen einer möglichen prozentualen Erhöhung der „use-it-or-loose-it“-Regelung von derzeit 80%, die Versteigerung neu geschaffener Slots und die Möglichkeit des Entzugs einer gewissen Anzahl der Slots pro Fluggesellschaft. Vgl. Mott MacDonald-Studie, Volume I Report, 2-8 Nr. 49. 20 Vgl. Mott MacDonald-Studie, Volume I Report, 1-2 Nr. 6.

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4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

2. Ergebnisse der Studie Zusammenfassend kommt die Studie zu dem Ergebnis, dass die Einführung eines Slothandels (Secondary Trading of slots) das Potential hätte, sowohl die Allokationseffizienz als auch die Produktivitätseffizienz zu steigern.21 Zu einer Erhöhung der insgesamt verfügbaren Slots wird die Einführung eines Slothandels nicht führen, dies ist nur möglich durch weitere technische Fortentwicklung, durch eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen Flughäfen und Flugsicherungsunternehmen und vor allem durch den Ausbau der Flughafenkapazität.22 Die Einführung eines Slotmarktes könnte die Allokationseffizienz fördern, da sie ein Preissignal entsprechend dem Wert eines Slots aussendet. Die Destinationen für peak und off-peak slots würden von den Fluggesellschaften nach ihrem finanziellen Nutzen gewählt. Zusätzlich könnte durch den Slothandel auch die Produktivitätseffizienz gefördert werden, da für die Fluggesellschaften ein Anreiz geschaffen wird, ihre Slots vollständig zu nutzen. Dies insbesondere aufgrund der Tatsache, dass sie direkt für den Slot bezahlen müssen oder sich bewusst machen, wie wertvoll ihr Slot angesichts des Marktpreises ist. Die Studie rechnet mit dem Einsatz von größerem Fluggerät, mit einer Erhöhung der Passagierzahlen und einer Ausweitung der Langstrecken-Verbindungen.23 Darüber hinaus kommt sie zu dem Ergebnis, dass auf Langstrecken operierende „New Entrants“ und dominante Hub Carrier am stärksten profitieren könnten. Insbesondere in Bezug auf die Langstrecke wird ein verstärkter Wettbewerb vorausgesagt. Kleine, eher regional tätige Fluggsellschaften und Flugverbindungen zu peripheren Zielen wären die größten Verlierer. Eine Verlagerung der Verbindungen von peripheren Regionalflughäfen und zu abgelegeneren Mitgliedstaaten, weg von den verkehrsreichen Primärflughäfen hin zu Sekundärflughäfen kann nicht ausgeschlossen werden.24 Dies könnte zu Konflikten mit gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen führen. Möglich erscheint auch eine Kollision mit gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen durch die prognostizierte Zunahme der Langstreckenflüge. New Entrants werden für internationale Verbindungen ein leichterer Zugang zu verkehrsreichen Hubs prophezeit. Für eingesessene dominante Fluggesellschaften mit einem Hub an einem hoch belasteten Flughafen wird eine Zunahme der Slot-Anzahl vorausgesagt, da aufgrund von Netzwerk21 22 23 24

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Mott Mott Mott Mott

MacDonald-Studie, MacDonald-Studie, MacDonald-Studie, MacDonald-Studie,

Volume Volume Volume Volume

I I I I

Report, Report, Report, Report,

2-4 Nr. 27 ff. 2-6 Nr. 35. 2-6 Nr. 33. I-8, Nr. 47.

A. Vorgehen der Kommission

121

gewinnen die Bereitschaft für höhere Angebote größer sei als bei Wettbewerbern mit niedriger Gewinnerwartung.25 Was den grauen Slothandelsmarkt im Vereinigten Königreich angeht, sind laut der Studie sehr ähnliche Auswirkungen zu beobachten. Dort haben sich allerdings bislang Slots als Kreditsicherungsmittel nicht herausgebildet.26 3. Bewertung Mit der Beauftragung der Mott MacDonald-Arbeitsgruppe und der Aufgabenstellung, die Auswirkungen des Secondary Trading näher zu beleuchten, fand seitens der Europäischen Kommission bereits eine Positionierung hin zu einer möglichen Einführung des Secondary Trading statt. Während die NERA-Studie noch die in Praxis und Literatur diskutierten verschiedenen Slotallokationsmodelle untersuchte, lag der Fokus der Mott MacDonald Studie allein auf dem Secondary Trading. Dieses sah die NERA-Studie (teilweise in Kombination mit weiteren Mechanismen) als das vielversprechendste Modell zur Sloteffizienzsteigerung an. Betrachtet man den Reformierungsprozess im Rückblick, so lässt sich die These wagen, dass sich die Europäische Kommission wohl ohne die Mott MacDonald-Studie nicht so überraschend und rasch für eine Billigung des Slothandels im April 2008 ausgesprochen hätte. Die Studie verhalf ihr insoweit zur wissenschaftlichen Absicherung und war letztlich auch ein Versuchs- bzw. Spielball, um die in der Studie angesprochenen negativen Auswirkungen (z. B. hinsichtlich peripheren Zielen und Regionalflughäfen) auszutesten, bevor eine ausdrückliche Regelung in der Verordnung getroffen wird.

V. Mitteilung der Kommission, KOM (2007), 704 endg. Im Januar 2007 führte die Europäische Kommission eine Anhörung zu den Auswirkungen der novellierten Teile der Slot-VO 793/2004 durch, an der sich vierundvierzig Interessenvertreter (nationale Behörden, Interessenverbände, Flughäfen, Fluggesellschaften, Flughafenkoordinatoren) beteiligten. Im Fokus der Anhörung standen weniger die Einführung neuer Vergabemechanismen, als vielmehr notwendig gewordenene Änderungen an den bestehenden Vergaberegelungen, wie eine Verbesserung der „New Entrant“-Regelung, die Stärkung der Rolle des Flughafenkoordinators in den jeweiligen Mitgliedstaaten, die Möglichkeit örtlicher Leitlinien und die Sanktionierung bei Slotmissbrauch. 25 26

Vgl. Mott MacDonald-Studie, Volume I Report, I-8, Nr. 47. Vgl. Mott MacDonald-Studie, Volume I Report, I-3, Nr. 20.

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Nach Auswertung der Ergebnisse veröffentlichte die Europäische Kommission im November 2007 deren Ergebnisse in der Kommissionsmitteilung KOM (2007), 704 endg.27 Die wichtigsten Punkte lassen sich wie folgt zusammenfassen: Das Hauptproblem des derzeitigen Slotmangels sehen die Luftverkehrsunternehmen in der fehlenden Flughafenkapazität, deren zeitnahen Ausbau sie nicht müde werden, zu fordern. Während die mit der VO Nr. 793/2004 eingefügten lokalen Leitlinien durch die Berücksichtigung örtlicher Umstände eine bessere Nutzung vorhandener Slots auf ausgelasteten Flughäfen ermöglichten28 und auch die eingeführte Sanktionierungsmöglichkeit bei Slotmissbrauch Wirkung zeigte,29 haben die neu geschaffenen „New Entrant“-Regelungen, mit denen Neubewerbern der Zugang zu überlasteten Flughäfen erleichtert werden sollte, ihren Zweck nur geringfügig erreicht.30 Die Regelungen konnten den Wettbewerb nur marginal beeinflussen. Die Kommission wurde aufgefordert, insoweit geeignetere, wettbewerbsfördernde Regelungen zu erlassen. Darüber hinaus ergab die Auswertung, dass in einigen Mitgliedstaaten an der Unparteilichkeit und Unabhängigkeit der einzelnen Flughafenkoordinatoren Zweifel bestehen und die einschlägigen Regelungen noch nicht in allen Mitgliedstaaten befriedigend umgesetzt wurden.31 Die Kommission wurde insoweit aufgefordert, entsprechende zielführende Regelungen zu treffen.

27 Vgl. Communication from the Commission, Communication on the application of Regulation (EC) 793/2004 on common rules for the allocation of slots at Community airports, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/transport/air_portal/airports/doc/ 2007_11_15_communication_slots_regulation_en.pdf (Stand 12.2.2008). 28 Vgl. Communication from the Commission, Communication on the application of Regulation (EC) 793/2004 on common rules for the allocation of slots at Community airports, S. 4 f., abrufbar unter: http://ec.europa.eu/transport/air_portal/air ports/doc/2007_11_15_communication_slots_regulation_en.pdf (Stand 12.2.2008). 29 Vgl. Communication from the Commission, Communication on the application of Regulation (EC) 793/2004 on common rules for the allocation of slots at Community airports, S. 5 f.; abrufbar unter: http://ec.europa.eu/transport/air_portal/air ports/doc/2007_11_15_communication_slots_regulation_en.pdf (Stand 12.2.2008). 30 Vgl. Communication from the Commission, Communication on the application of Regulation (EC) 793/2004 on common rules for the allocation of slots at Community airports, S. 2, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/transport/air_portal/air ports/doc/2007_11_15_communication_slots_regulation_en.pdf (Stand 12.2.2008). 31 Vgl. Communication from the Commission, Communication on the application of Regulation (EC) 793/2004 on common rules for the allocation of slots at Community airports, S. 3 f., abrufbar unter: http://ec.europa.eu/transport/air_portal/air ports/doc/2007_11_15_communication_slots_regulation_en.pdf (Stand 12.2.2008).

A. Vorgehen der Kommission

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VI. Anhörung der Interessenvertreter durch die Europäische Kommission am 29.1.2008 Kurze Zeit später am 29.1.2008 führte die Europäische Kommission ein „stakeholder hearing on slots“ durch, das neben der Überarbeitung der Slot-VO Nr. 793/2004 auch die Einführung des Secondary Trading betraf. Zwischen den Interessenvertreter und Mitgliedstaaten bestand dabei Einigkeit, dass die Europäische Kommission Maßnahmen ergreifen muss, um sicherzustellen, dass die Slot-VO in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewendet wird. Des Weiteren bestehe nach Ansicht der Interessenvertreter ein dringendes Bedürfnis, einige Regelungen der Slot-Verordnung klarzustellen, da die Interpretation zwischen einzelnen Mitgliedstaaten differiere. Die Interessenvertreter riefen die Europäische Kommission auf, klarstellende Regelungen zu folgenden Punkten zu treffen: unabhängige Position des Flughafenkoordinators, Transparenz der Flugplandaten (vergebene, geforderte, historische und neu zu vergebene Slots), Neubewerberregelung, örtliche Regelungen und Leitlinien, Secondary Trading, Übereinstimmung der vergebenen Slots mit dem Flugplan).32 In Bezug auf die Einführung des Secondary Trading führt die Kommission wie folgt aus: „There is recognition that slot exchange involving monetary and other consideration are taking place and that these exchanges may provide a more efficient use of scarce capacity at congested Community airports. The commission will address secondary trading in a Communication that will clarify the issue. In this respect, due consideration should be given to business aviation, the regional and international dimension as well as compliance with world-wide-procedures.“33

Die Kommission kündigte an, zur Umsetzung der vorgeschlagenen Schritte zweigleisig vorzugehen. Zunächst wolle sie eine bessere Umsetzung der bestehenden Verordnung sicherstellen. Dazu werde sie zeitnah ein Communication-Papier erstellen, das einige Regelungen, die in den verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedlich gehandhabt werden, gerade auch mit Blick auf das Secondary Trading klarstellt. Zweitens solle die Mitwirkung der Mitgliedstaaten und Interessenvertreter bei den weiteren Entwicklungen erleichtert werden. Das neu einzurichtende „Community Observatory on Airports“ soll ein Forum bieten, mittels dessen die in Rede stehenden Slotproblematiken in Angriff genommen werden können.34 32

Conclusions of the EC-stakeholder hearing on slots of 29 January 2008, S. 1, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/transport/air_portal/airports/doc/2008_01_29_ presentations/conclusions.pdf (Stand 12.2.2008). 33 Conclusions of the EC – stakeholder hearing on slots of 29 January 2008, S. 1, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/transport/air_portal/airports/doc/2008_01_29_ presentations/conclusions.pdf (Stand 12.2.2008).

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4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

VII. Mitteilung der Kommission vom 30.4.2008, KOM (2008) 227 Nur drei Monate später veröffentlichte die Europäische Kommission ihr angekündigtes „Communication-Paper“,35 das als Meilenstein der Slotvergabepraxis angesehen werden kann. Anknüpfend an die vorausgegangenen Anhörungen der Interessenvertreter nimmt sie zu den von diesen für klärungsbedürftig gehaltenen Punkten Stellung. Mit einer solch schnellen und weitreichenden Stellungnahme, insbesondere zum Slothandel hatten selbst Insider nicht gerechnet. 1. Slothandel Die Europäische Kommission billigt nunmehr den Handel mit Slots gegen finanzielle Gegenleistung, der bislang als nicht mit der EG-VO Nr. 95/93 vereinbar angesehen wurde, wenn sie wie folgt ausführt: „Die Kommission erkennt jedoch an, dass auf einer Reihe überlasteter Flughäfen der Gemeinschaft ein Tausch von Zeitnischen gegen Entgelt oder andere Gegenleistungen, auch als Sekundärhandel bezeichnet, stattfindet. Dieser Handel hatte gewisse Vorteile, insbesondere ermöglichte er auf bestimmten Strecken die Errichtung zusätzlicher Dienste. Die geltende Verordnung schweigt zur Frage des Tausches gegen Entgelt oder anderer Gegenleistungen, bei dem Unterschiede zwischen Zeitnischen zu unterschiedlichen Tageszeiten sowie andere Faktoren wertbestimmend sind. Da ein solcher Tausch nicht eindeutig und ausdrücklich verboten ist, beabsichtigt die Kommission nicht, Verstoßverfahren gegen Mitgliedstaaten einzuleiten, in denen ein solcher Tausch in transparenter Weise unter Beachtung aller anderer, sich aus den anwendbaren Rechtsvorschriften ergebenden administrativen Anforderungen für die Zeitnischenzuweisung stattfindet. Sollte sich herausstellen, dass aus Wettbewerbsgründen oder anderen Gründen eine Überarbeitung der geltenden Rechtsvorschriften erforderlich ist, wird die Kommission einen entsprechenden Vorschlag vorlegen.“36 34 Conclusions of the EC – stakeholder hearing on slots of 29 January 2008, S. 2, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/transport/air_portal/airports/doc/2008_01_29_ presentations/conclusions.pdf (Stand 12.2.2008). 35 Mitteilung der Kommission über die Durchführung der Verordnung Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft in ihrer geänderten Fassung, KOM 2008, 227 endg., abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0227:FIN:DE:PDF (Stand 2.2.2009). 36 Mitteilung der Kommission über die Durchführung der Verordnung Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft in ihrer geänderten Fassung, KOm 2008, 227 endg., S. 6 f., abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0227:FIN:DE:PDF (Stand 2.2.2009).

A. Vorgehen der Kommission

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Jacques Barrot, das für Verkehr zuständige Mitglied der Europäischen Kommission, äußerste sich anlässlich der Billigung des Slothandels wie folgt: „Heute erkennen wir erstmalig an, dass der Sekundärhandel ein taugliches Mittel für den Tausch von Zeitnischen unter Luftfahrtunternehmen ist. Wir werden die Situation in ganz Europa genau beobachten und sicherstellen, dass dieser Sekundärhandel den Verbrauchern zugute kommt. Die Vorteile dieses Systems haben sich bereits in London gezeigt, wo eine Reihe von Fluggesellschaften die aus dem Luftverkehrsabkommen zwischen der EU und den USA erwachsenden Chancen nutzen konnte und wo jetzt mehr Wettbewerb herrscht.“37

Die Europäische Kommission verfolgt mit dieser Mitteilung eine Verbesserung und Vereinheitlichung der geltenden Vorschriften der Slot-VO und legt ihre Sicht der Dinge zu den klarstellungsbedürftigen Materien: Unabhängigkeit des Flughafenkoordinators, Neubewerber, Transparenz der Flugplandaten, örtliche Leitlinien dar. 2. Unabhängigkeit des Flughafenkoordinators Hinsichtlich der Unabhängigkeit des Flughafenkoordinators bedeutet funktionale Trennung für die Kommission jegliche auch finanzielle und weisungsunabhängige Autonomie von dem Leitungsorgan des Flughafens, eines Dienstleisters oder einem am Flughafen tätigen Luftfahrtunternehmen.38 3. Neubewerber-Regelung Hinsichtlich der Neubewerber-Regelung nach Art. 10 Abs. 6 der EGSlot-VO Nr. 95/93 (50% der Slots, die in den Slotpool eingestellt werden, gehen an Neubewerber) stellt die Kommission klar, dass diese Regelung nicht nur für die Erstzuweisung von Slots gilt, sondern permanent und kontinuierlich während der Flugplanperiode anzuwenden ist.39 37 Pressemitteilung der Europäischen Union, abrufbar unter: http://europa.eu/rapid/ pressReleasesAction.do?reference=IP/08/672&format=HTML&aged=0&language= DE&guiLanguage=en (Stand 12.2.2008). 38 Mitteilung der Kommission über die Durchführung der Verordnung Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft in ihrer geänderten Fassung, KOM 2008, 227 endg., S. 3 f., abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0227:FIN: DE:PDF (Stand 2.2.2009). 39 Mitteilung der Kommission über die Durchführung der Verordnung Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft in ihrer geänderten Fassung, KOM 2008, 227 endg., S. 4, abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0227:FIN: DE:PDF (Stand 2.2.2009).

126

4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

4. Transparenz der Flugplandaten In Bezug auf die Transparenz der Flugplandaten nach Art. 4 Abs. 7 und 8 VO Nr. 95/93 appelliert die Kommission an die Mitgliedstaaten, alle Flughafenkoordinatoren und Flugplanvermittler anzuhalten, ihre Flugplandaten vollständig und zeitnah an die dafür eingerichtete Datendank zu übermitteln.40 5. Örtliche Leitlinien Die örtlichen Leitlinien betreffend, stellt die Kommission klar, dass diese mit Art. 9 Abs. 2 der VO Nr. 2408/92 vereinbar zu sein haben, der vorsieht, dass Beschränkungen keine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit oder der Identität von Luftfahrtunternehmen beinhalten und den Wettbewerb zwischen den Luftverkehrsunternehmen nicht unangemessen verzerren darf.41 6. Stimmigkeit von Zeitnischen und Flugplänen Zur besseren Abstimmung von Zeitnischen und Flugplänen soll durch eine Durchführungsvorschrift zur Flugverkehrsflusssteuerung ein Verfahren geschaffen werden, das eine größere Konsistenz zwischen Zeitnischen und Flugplänen vorsieht. Relevant wird diese Problematik vor allem bei den Ad-hoc-Flügen der Allgemeinen Luftfahrt.42

40 Mitteilung der Kommission über die Durchführung der Verordnung Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft in ihrer geänderten Fassung, KOM 2008, 227 endg., S. 4 f., abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0227:FIN: DE:PDF (Stand 2.2.2009). 41 Mitteilung der Kommission über die Durchführung der Verordnung Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft in ihrer geänderten Fassung, KOM 2008, 227 endg., S. 6, abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0227:FIN: DE:PDF (Stand 2.2.2009). 42 Mitteilung der Kommission über die Durchführung der Verordnung Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft in ihrer geänderten Fassung, KOM 2008, 227 endg., S. 7, abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0227:FIN: DE:PDF (Stand 2.2.2009).

A. Vorgehen der Kommission

127

7. Weiteres Vorgehen Die Kommission beabsichtigt, die Auswirkungen der Mitteilung zu beobachten und eine ordnungsgemäße Durchführung der Verordnung zu gewährleisten. Sollten die klärungsbedürftigen Punkte nicht zufriedenstellend in der Praxis umgesetzt werden und weiterhin Intransparenzen und Unstimmigkeiten auftreten, wird die Kommission eine Änderung der Verordnung vorschlagen. Einen zeitnahen und qualifizierten Austausch erhofft sich die Kommission auch von der zu schaffenden Beobachtungsstelle für Flughäfen („Community Observatory on Airports“), in der die von der Slotvergabe betroffenen Parteien Probleme fundiert diskutieren können.43

VIII. Vorschlag für eine Änderung der VO Nr. 95/93, KOM (2009) 121 endg. Mit dem Kommissionsvorschlag KOM (2009), 121 endg.44 reagierte die Europäische Kommission auf die weltweite Finanzkrise, die auch vor der Luftfahrtbranche nicht halt macht.45 Damit die Luftverkehrsunternehmen nicht allein aufgrund der Regelungen der Slot-VO (insb. der 80:20-Regelung) gezwungen werden, trotz Nachfragerückgangs bestehende Kapazitäten aufrechtzuerhalten und sich dadurch ihre wirtschaftlichen Problemen noch verschärfen, soll die VO Nr. 95/93 wie folgt geändert werden: Ein Art. 10c soll neu in die Verordnung eingeführt werden. Dieser regelt, dass die Luftverkehrsunternehmen angesichts der Wirtschaftskrise für die Sommerflugplanperiode 2010 Anspruch auf dieselben Zeitnischen haben wie während der Sommerflugplanperiode 2009 (29.3.2009–24.10.2009). Sollte sich die wirtschaftliche Lage weiter verschlechtern, sieht der Vorschlag eine Verlängerungsmöglichkeit auch auf die Winterflugplanperiode 2010/2011 vor. Eine identische Regelung trafen bereits die VO Nr. 894/2002 und VO 43 Mitteilung der Kommission über die Durchführung der Verordnung Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft in ihrer geänderten Fassung, KOM 2008, 227 endg., S. 8, abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0227:FIN: DE:PDF (Stand 2.2.2009). 44 Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft. KOM 2009, 121 endg., abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= COM:2009:0121:FIN:DE:PDF (Stand 23.3.2009). 45 Klarstellende Ausführungen der deutschen Flughafenkoordination bis zur möglichen Verabschiedung des Kommissionsvorschlages, vgl. Informationsseite der deutschen Flughafenkoordination, abrufbar unter: http://www.fhkd.org/cms/file admin/Anlagen/PDF/Circular/Guidance_on_80-20_Relief_130309.pdf.

128

4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

Nr. 1554/2003, die auf die wirtschaftlichen Probleme angesichts des IrakKrieges und der SARS-Krise reagierten. Diese Regelungen haben sich damals bewährt. Einwände gegen die vorgeschlagene Änderung der VO Nr. 95/93 bestehen daher nicht.

IX. Bewertung des Vorgehens der Europäischen Kommission Betrachtet man den zurück liegenden Reformierungsprozess, so stellt die Mitteilung der Kommission vom 30.4.2008 die bislang weitreichendste Entscheidung der Kommission dar. Der bis dahin als mit der EG-Slot-VO Nr. 95/93 unvereinbare Handel mit Slots, wird nun von der Europäischen Kommission gebilligt, was mit weitreichenden Konsequenzen, inbesondere im Bezug auf den Eigentumscharakter eines Slots verbunden ist. Dieser Aspekt wird ausführlich im 5. Teil der Arbeit beleuchtet. Entscheidungsfreudigkeit und Durchsetzungswille kann der Kommission allerdings nicht bescheinigt werden. Abgesehen von marginalen Veränderungen, Verbesserungen und Anpassungen der EG-Slot-VO war die Kommission bislang nicht bereit, Veränderungen am Slotvergabemodus rechtsverbindlich in der EG-Slot-VO festzuschreiben. So wurde die weitreichende Billigung des Slothandels in einer bloßen Mitteilung der Kommission veröffentlicht. Vor einer rechtsverbindlichen expliziten Einführung des Slothandels, ggfs. in Verbindung mit einem prozentualen Entzug von Großvaterrechten, scheut sich die Kommission. Es sollen nun erst die Auswirkungen der Klarstellung durch die Mitteilung KOM 2008, 227 abgewartet werden. Seit die Kommission bei Entstehung der EG-Slot-VO im Jahre 1992 von den Interessenvertretern in Bezug auf eine Beschränkung der Großvaterrechte, die die Kommission ursprünglich schon für die erste Verordnung aus dem Jahre 1993 vorsehen wollte, ausgebremst wurde, ist die Kommission äußerst „konsensbedacht“, „Alleingänge“ werden vermieden. Am liebsten würde man sich nach allen Seiten hin absichern. Dies belegen die beiden in jüngster Vergangenheit in Auftrag gegebenen Studien und die zahllosen Befragungen und Anhörungen, die sowohl in Bezug auf Änderungen an der bestehenden Slot-VO und in Bezug auf Neuregelungen (Slothandel, Entzug von Großvaterrechten) durchgeführt wurden. Mit der Einrichtung des „Community Observatory on Airports“ versucht die Kommission, eine von allen getragene Lösung anzustreben. Dies ist aber angesichts der Komplexität des Themas und der widerstreitenden Interessen (Inhaber von Großvaterrechten/ Neubewerber, monetäre Interessen der Mitgliedstaaten, der Flughäfen und der Fluggesellschaften bei Einführung eines Slothandels) nicht machbar. Die Kommission ist aufgerufen, den sprichwörtlichen gordischen Knoten selbst zu durchschlagen und eine sachgerechte Entscheidung eigenständig zu treffen, die sowohl den Wettbewerbsgedanken berücksichtigt als auch

B. Positionen einiger Mitgliedstaaten

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eine für den Luftverkehr unerlässliche Kontinuität gewährleistet.46 Studien, Expertenrunden und Communications gab es nun zu genüge, jetzt ist die Entscheidungsstärke der Exekutive gefragt, die auch die Verantwortung für ihre Entscheidungen zu tragen hat.

B. Positionen einiger Mitgliedstaaten Dass es sich bei der Reformierung der Slotvergabemodalitäten um ein politisch brisantes Thema handelt, verdeutlicht einmal mehr die Tatsache, dass nur wenige Mitgliedstaaten bereit waren, Stellungnahme und Positionspapiere zur Erstellung dieser Arbeit zur Verfügung zu stellen. Obwohl sich die Verfasserin hartnäckig darum bemüht hat, können nachfolgend nur die Stellungnahmen von Frankreich, dem Vereinigten Königreich und Deutschland zur Mott MacDonald-Studie und zur Einführung von Marktmechanismen ausgewertet werden.

I. Vereinigtes Königreich Mehr als jeder andere Mitgliedstaat steht das Vereinigte Königreich in seiner Antwort an die Europäische Kommission zum Arbeitspapier zur Einführung alternativer Slotallokationsmechanismen47 sowohl dem Primary als auch dem Secondary Trading offen gegenüber. Dies lässt sich wohl mit den positiven Erfahrungen aus dem „Slot-Greymarket“ an den Londoner Flughäfen, an denen Slots mit Billigung der britischen Regierung seit geraumer Zeit gehandelt werden, erklären. Das Vereinigte Königreich präferiert eine Kombination von Secondary Trading und primären Marktmechanismen.48 Bei den primären Marktmechanismen favorisiert die britische Regierung eine Versteigerung aufgrund von Kapazitätssteigerungen neu geschaffener Slots.49 „Higher posted prices“ lehnt sie hingegen wegen der bedeutenden praktischen und juristischen Probleme bei der Einrichtung eines funktionsfähigen Systems ab.50 Nur eine Kombination von beiden Mechanismen 46

Möglichkeiten hierzu werden im 5. Teil aufgezeigt. UK Response to Staff Working Document on alternative slot allocation mechanisms, 1 Dec 2004, abrufbar unter: http://www.dft.gov.uk/pgr/aviation/airports/ ukresponsetoeuropeancommissi2842?page=2#a1001 und http://www.dft.gov.uk/pgr/ aviation/airports/ukresponsetoeuropeancommissi2842?page=3#a1007 (Stand 12.3. 2008); vgl. hierzu auch Geisler/Boewe, Aktuelle Entwicklung im Bereich der Slotvergabe, ZLW 54 (2005), S. 532, 538. 48 UK Response to Staff Working Document on alternative slot allocation mechanisms, 1 Dec 2004, S. 1. 49 UK Response to Staff Working Document on alternative slot allocation mechanisms, 1 Dec 2004, S. 4. 47

130

4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

könne die bestmögliche Verteilung der knappen Flughafenkapazität gewährleisten. Mehr als eine Versteigerung alleine gäbe die Kombination aus beiden Mechanismen den Fluggesellschaften die Möglichkeit, nach einer erfolgten Auktion Slots zu verkaufen, zu leasen oder zu tauschen und erlaube so ein „fine-tuning“ nach einer erfolgten Auktion, was einen effizienzsteigernden Anreiz schaffe.51 Lediglich hinsichtlich des Entzugs von Großvaterrechten ist die britische Regierung zurückhaltender. Insofern gehen ihr auch die von der Europäischen Kommission im Arbeitspapier vorgeschlagenen Maßnahmen zu weit. Großbritannien stellt sich insoweit gegen eine Kombination des Secondary Trading in Verbindung mit einer Neuverteilung eines bestimmten Prozentsatzes an Großvaterrechts-Slots („redistribution of a certain percentage of grandfather rights“). Eine solch weitreichende Änderung müsste zunächst gründlich auf die Auswirkungen für die Luftfahrtindustrie und die Verbraucher untersucht werden und von der Kommission bewertet werden. Die britische Regierung führt insoweit aus: „Grandfather rights have a fundamental impact on the character of the present slot allocation system and would have a sizeable impact on the liquidity of a secondary trading market. If the Commission now or at some point in the future wishes to tackle head-on the issue of grandfather rights, such a change would require a great amount of preparation and examination of the impacts and alternatives.“52

II. Frankreich Wesentlich verhaltener als die britische Regierung äußert sich die französische Regierung in ihrer Stellungnahme zur Einführung von Marktmechanismen.53 Zwar verfolge die Europäische Kommission mit der besseren Nutzung der knappen Ressource der Slots ein legitimes Ziel, eine so rasche und radikale Behandlung der Problematik wie von der Kommission vorgeschlagen, erfordere die gegenwärtige Situation allerdings nicht.54 Bevor 50 UK Response to Staff Working Document on alternative slot allocation mechanisms, 1 Dec 2004, S. 4. 51 UK Response to Staff Working Document on alternative slot allocation mechanisms, 1 Dec 2004, S. 4. 52 UK Response to Staff Working Document on alternative slot allocation mechanisms, 1 Dec 2004, S. 4. 53 Zur gleichen Einschätzung kommen auch Geisler/Boewe, Aktuelle Entwicklung im Bereich der Slotvergabe, ZLW 54 (2005), S. 532, 539. 54 Vgl. Stellungnahme Frankreichs zum Arbeitspapier der Kommission zur Einführung von Marktmechanismen in der Slotvergabe im Hinblick auf eine baldige Revision der VO Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft (übersetzte Version; im Folgenden zitiert Stellungnahme Frankreichs), S. 1.

B. Positionen einiger Mitgliedstaaten

131

man auf Marktmechanismen zurückgreife, sollten zunächst die geltenden Verwaltungsmechanismen geändert werden, indem auf jedem koordinierten Flughafen spezifische Regelungen abhängig vom Überlastungsgrad zur Anwendung kommen sollten. Vorgeschlagen wird für die hoch belasteten Flughäfen eine Anhebung der use-it-or-loose-it Regel auf 90%55 und die Einführung einer Slot-Reservierungsgebühr, zumindest für Slots zu verkehrsreichen Zeiten.56 Auch sollte nach Ansicht Frankreichs der Begriff des Neubewerbers erweitert werden, in dem der Wettbewerb am jeweiligen Flughafen und auf der jeweiligen Strecke ebenfalls berücksichtigt wird. Zur Förderung des Wettbewerbs schlägt die französische Regierung vor, zumindest an den stark ausgelasteten Flughäfen die Zahl der nur an Neubewerber vergebenen Slots zu erhöhen.57 Die Einführung von Marktmechanismen sollte nach Ansicht Frankreichs erst erwogen werden, wenn sich die beschriebenen vorrangigen Maßnahmen als unzureichend herausstellen. Die Einführung von primären Marktmechanismen wie Slotauktionen und higher posted prices lehnt die französische Regierung ab. Darüber hinaus wendet sie sich entschieden gegen den Entzug oder die Rücknahme von Slots, an denen Großvaterrechte bestehen.58 Einem Sekundärhandel an den am stärksten überlasteten Flughäfen steht die französische Regierung hingegen wesentlich offener gegenüber als den primären Marktmechanismen. Bei Einführung von primären Marktmechanismen befürchtet Frankreich eine Destabilisierung des europäischen Luftverkehrs und negative Auswirkungen auf Luftfahrtunternehmen und deren Flugbetrieb, wenn beispielsweise den Unternehmen auf einer Seite der Strecke die Slots entzogen werden.59 Außerdem weist Frankreich auf die Komplexität und Kostenintensität bei der Umsetzung der primären Marktmechanismen hin. Die Einführung eines Sekundärhandels hält die französische Regierung für bedenkenswert und verweist auf die in der NERA-Studie prognostizierten Angaben zu den Verkehrszunahmen. Vorab müssten jedoch die folgenden Problemfelder geregelt werden: Möglichkeit einer Teilnahme am Sekundärhandel für Unternehmen aus Drittstaaten, Regelungen zur Gewährleistung der regionalen Flugdienste zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen, Festlegung der Bewertung der Slots und zur Mindestnutzungsdauer von Slots.60

55 56 57 58 59 60

Stellungnahme Stellungnahme Stellungnahme Stellungnahme Stellungnahme Stellungnahme

Frankreichs, Frankreichs, Frankreichs, Frankreichs, Frankreichs, Frankreichs,

S. S. S. S. S. S.

1, 5. 1, 4. 2. 7. 2. 7, 8.

132

4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

III. Deutschland Auch das deutsche Bundesverkehrsministerium stellte seine interne Stellungnahme zur Mott MacDonald Studie und zur Einführung von Marktmechanismen nicht für die Auswertung in dieser Arbeit zur Verfügung. Aufgrund einiger Äußerungen von Vertretern anlässlich von Veranstaltungen und Podiumsdiskussionen kann aber zumindest teilweise auf den Standpunkt Deutschlands geschlossen werden.61 Aus einer Zusammenschau dieser Äußerungen lässt sich eine sehr zurückhaltende Haltung Deutschlands zum Slothandel und zum Entzug von Großvaterrechten entnehmen. Deutschland sieht in den Äußerungen der Kommission in der Mitteilung KOM 2008, 227 keine ausdrückliche Billigung des Slothandels, sondern lediglich die Feststellung, dass die Kommission gegen Mitgliedstaaten, die den Slothandel nicht unterbinden, kein Strafverfahren einleiten werde. Eine ausdrückliche Entscheidung zugunsten der Einführung eines EU-weiten Slothandels lasse sich dieser Mitteilung der Kommission nicht entnehmen. Die mit dem Slothandel einhergehenden Problemfelder (Bilanzierung, Slothortung etc.) seien noch nicht abschließend geklärt. Slotreservierungsentgelte werden hingegen als sinnvoll erachtet. Das Bundesverkehrsministerium sieht keine Veranlassung an der Ausgestaltung der deutschen Flughafenkoordination etwas zu ändern, da die deutsche Konstruktion der Flughafenkoordination bereits eine inhaltliche und finanzielle Unabhängigkeit des Flughafenkoordinators gewährleiste.

IV. Bewertung Während die Stellungnahmen Frankreichs und Deutschlands von großer Skepsis hinsichtlich der Einführung neuer Marktmechanismen geprägt sind, tut sich Großbritannien, was den Slothandel angeht, aufgrund seiner Erfahrungen mit Slottauschgeschäften gegen finanzielle Gegenleistung an den Londoner Flughäfen wesentlich leichter. Für die Briten überwiegen angesichts ihrer Erfahrungen die positiven Effekte des Secondary Trading. Dem Entzug von Großvaterrechten stehen alle drei Mitgliedstaaten traditionell skeptisch gegenüber. Der Luftverkehr in allen drei Mitgliedstaaten wird von einer starken Macht der drei größten Fluggesellschaften Europas, Air France/KLM, Lufthansa und British Airways geprägt, die an ihren Heimatbasen den Großteil der Slots, die durch Großvaterrechte abgesichert sind, inne hat. Dass diese sog. Home-Carrier versuchen, ihre erworbenen Groß61 Vgl. Joseph Schiller, Vertreter des Bundesverkehrsministerium, anlässlich der Podiumsdiskussion der ADV zum Thema „Slots – Das wertvollste Gut für Airports und Airlines“ am 29.5.2008 auf der ILA in Berlin.

C. Positionen der Verbände und Interessenvertreter

133

vaterrechte zu behalten und dies auch gegenüber ihren Mitgliedstaaten kommunizieren, lässt sich nicht verhehlen. Es bleibt abzuwarten, welcher Stellenwert den Positionspapieren der Mitgliedstaaten seitens der Europäischen Kommission eingeräumt wird.

C. Positionen der Verbände und Interessenvertreter I. IATA Die IATA (International Air Transport Association)62 äußert sich in ihrer Antwort zum Commission Staff Working Document vom 15.2.2007 zur Anwendung und möglichen Änderung der EG-Slot-VO Nr. 95/93.63 Für die IATA handelt es sich bei der Slot-Allokation nicht um ein Wettbewerbsproblem, sondern um ein Kapazitätsproblem. Kein Slot-AllokationsSystem könne das grundlegende Problem, das durch die immer größer werdende Kluft zwischen der Nachfrage nach Luftverkehr und der verfügbaren Infrastruktur geprägt ist, lösen. Hauptziel müsse nach Ansicht der IATA der Ausbau der Flughafeninfrastruktur und die Verringerung der Überlastung an den europäischen Flughäfen sein.64 In Bezug auf die zur Diskussion gestellte Neubewerberregelung der EG-Slot-VO verweist die IATA auf das Wachstum der Low-Cost-Carrier-Sparte innerhalb Europas in den Jahren 2002–2007.65 Dieses Wachstum zeige, dass die Neubewerber wenig Hindernisse vorfanden. Die IATA betont, dass das System der Großvaterrechte akzeptiert und den spezifischen Bedürfnissen einer kapitalintensiven Luftfahrtsindustrie und ihrer Passagiere Rechnung trägt. Ohne einen gewissen Grad an Planungssicherheit, welche das System der Großvaterrechte biete, würden langfristige Planungen und Investments unmöglich.66 Die Einführung des Secondary Trading befürwortet die IATA, solange eine markt62

Zur Zielsetzung der IATA vgl. Fn. 10, S. 36. IATA, Commission Staff Working Document: Consultation (December 2006) on the application of Council Regulation (EEC) 793/2004 on common rules for the allocation of slots at Community airports, 15.2.2007. Stellungnahme der IATA zum EC-Stakeholder Dialogue Slot Allocation Brussels – 29 January 2008, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/transport/air_portal/airports/ doc/2008_01_29_presentations/iata.pdf (Stand 12.2.2008). 64 IATA, Commission Staff Working Document: Consultation (December 2006) on the application of Council Regulation (EEC) 793/2004 on common rules for the allocation of slots at Community airports, 15.2.2007, S. 1. 65 Vgl. zu den Zahlen im Einzelnen: IATA, Commission Staff Working Document: Consultation (December 2006) on the application of Council Regulation (EEC) 793/2004 on common rules for the allocation of slots at Community airports, 15.2.2007, S. 1. 63

134

4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

gerechte Lösung angestrebt wird und in Übereinstimmung mit der Slot-VO erfolgt.67 Eine Klarstellung der Zulässigkeit des Slothandels durch eine offizielle Interpretation der Verordnung wird für hilfreich gehalten. Regelungen zum Slothandel sollten nicht seitens der Kommission getroffen werden, sondern der Luftfahrtindustrie überlassen werden. Die Worldwide Scheduling Guidelines könnten – wenn notwenig – um Regelungen zum Slothandel ergänzt werden. Dies sollte nach Ansicht der IATA aber auch der Luftfahrtbranche überlassen werden.

II. Association of European Airlines (AEA) Bei der Association of European Airlines (AEA) handelt es sich um den gemeinnützigen Zusammenschluss von 33 europäischen Fluggesellschaften und der europäischen Luftfahrtindustrie.68 Als „Industrie-Interessenverband“ liegt es auf der Hand, dass die AEA ebenso wie die IATA betont, dass eine Überarbeitung der wie auch immer gearteten Slotvergabemechanismen nie das wachsende Kapazitätsproblem an den Hub-Flughäfen beseitigen könne.69 Kein Vergabesystem habe bisher einen zusätzlichen Slot geschaffen. Die AEA drängt die Europäische Kommission dazu, zunächst das Bedürfnis, die Überlastung an den europäischen Flughäfen in den Griff zu bekommen, in den Blickpunkt ihrer Überlegungen zu stellen. Die VO 793/2004 habe nach Ansicht der AEA durchaus Verbesserungen gebracht. Hinsichtlich der Neubewerber-Regelung weist die AEA darauf hin, dass es Billigfliegern wie Ryanair oder Easyjet in weniger als 10 Jahren gelungen ist, einen Marktanteil von 20% zu erreichen und mittlerweile die Nummer 1 und 2 im innereuropäischen Verkehr darstellen. Dass dies nur aufgrund der Nutzung von „secondary airports“ möglich war, die diese auch wegen der geringeren operativen Kosten (Bodenabfertigungsdienste, Steuern, etc.) und der besseren Umlaufzeiten für ihre Flugzeuge bevorzugten, räumt die AEA ein. Für die AEA ist nicht geklärt, was hinsichtlich des SlotvergabeMechanismus unter dem Begriff „the efficient use of airport capacity“ zu verstehen ist.70 Während einige Interessenvertreter den Begriff der Effizienz 66

IATA, Commission Staff Working Document: Consultation (December 2006) on the application of Council Regulation (EEC) 793/2004 on common rules for the allocation of slots at Community airports, 15.2.2007, S. 3. 67 Vgl. hierzu: Stellungnahme der IATA zum EC-Stakeholder Dialogue Slot Allocation Brussels – 29 January 2008, vgl. http://ec.europa.eu/transport/air_portal/ airports/doc/2008_01_29_presentations/iata.pdf (Stand 12.2.2008), S. 4–6. 68 Zur Zielsetzung der AEA, vgl. Internetseite der AEA, abrufbar unter: www. aea.be/about/role/index.html (Stand 16.2.2008). 69 Vgl. Antwort der AEA zum Commission Staff Working Document: Consultation on the application of Council Regulation (EEC) 793/2004 on common rules for the allocation of slots at Community airports, Februar 2007, S. 1.

C. Positionen der Verbände und Interessenvertreter

135

mit einer größtmöglichen Zahl von beförderten Passagieren pro Slot gleichsetzen, betrachtet die AEA diese Sichtweise für zu simpel, da sie jegliche Netzwerkeffekte außer Acht lasse. Die AEA Fluggesellschaften verstehen unter dem Begriff „efficient use of airport capacity“ die Entwicklung eines optimalen Netzwerkes eines Flughafens, welches den Passagieren einen kostengünstigen Zugang zu einer großen Anzahl von Destinationen mit Direkt- oder guten Umsteigeverbindungen ermöglicht. Konsequenz hiervon ist allerdings, dass kleinere Flugzeuge eingesetzt werden müssen, um die Langstreckenflüge zu füllen und den wirtschaftlichen Nutzen für die Fluggesellschaften und die Passagiere durch ein optimales Netzwerk zu vergrößern. Ein Slotvergabemechanismus, der systematisch den Einsatz großen Fluggeräts bevorzuge, schade letztlich den Netzwerk-Carriern, die nicht mehr in der Lage sind, ihre Langstreckenflüge zu füllen und kleineren europäischen Gebieten, denen dadurch ihr Zugang zum globalen Netzwerk entzogen wird. Änderungen der Slotmobilitäts-Regelungen (bspw. prozentualer Entzug von Großvaterrechten) steht die AEA zurückhaltend gegenüber. Sie hält daher am derzeitigen Konzept der Großvaterrechte fest, da dieses System das kapitalintensive Geschäft der Fluggesellschaften gewährleiste und den Fluggesellschaften die erforderliche Planungssicherheit biete.71 Hinsichtlich der Einführung des Secondary Trading plädiert die AEA dafür, die Zulässigkeit eines Slottausches oder eines Slothandels mit oder ohne monetären Ausgleich mittels interpretierender Vorgaben („guidelines“) klarzustellen, insbesondere vor dem Hintergrund der Situation im Vereinigten Königreich.72

III. European Union Airport Coordinators Association (EUACA) Bei der EUACA handelt es sich – wie bereits ausgeführt – um den Zusammenschluss der europäischen Flughafenkoordinatoren, die durch ihre Mitglieder finanziert wird.73 70 Vgl. dazu Antwort der AEA zum Commission Staff Working Document: Consultation on the application of Council Regulation (EEC) 793/2004 on common rules for the allocation of slots at Community airports, Februar 2007, S. 3, 4. 71 Vgl. dazu Antwort der AEA zum Commission Staff Working Document: Consultation on the application of Council Regulation (EEC) 793/2004 on common rules for the allocation of slots at Community airports, Februar 2007, S. 5. 72 Vgl. Khan (AEA), EC-Stakeholder Dialogue on „Slots“ Regulation 793 – „Meaning to improve is functioning“, S. 6, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/trans port/air_portal/airports/doc/008_01_29_presentations/aea.pdf (Stand 18.2.2008). 73 Vgl. die Internetseite der EUACA, abrufbar unter: http://www.euaca.org.

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4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

Die EUACA schlägt vor, den Slot-Reformierungsprozess dreigleisig unter folgenden Gesichtspunkten anzugehen: „better implementation of the Regulation“, „clarification of wording“ und „revision of the Regulation“. Die EUACA hat aus diesem Grund für die Europäische Kommission einen mit Anmerkungen versehenen Text der Slot-VO verfasst, der darstellt, an welchen Stellen der Verordnung aus Sicht der EUACA eine bessere Anwendung und Klarstellungen notwendig sind und welche Vorschriften ergänzt werden müssten.74 Außerdem erstellte die EUACA ein Dokument zur Einrichtung eines sogenannten EU Slot Allocation Advisory Forum75 und zur Rolle der Flughafenkoordinatoren beim Secondary Trading.76 Aufgrund der spezifischen und unterschiedlichen Gegebenheiten eines jeden Flughafens sollte nach Auffassung der EUACA verstärkt auf örtliche Richtlinien und Prioritäten gesetzt werden.77 Die örtlichen Richtlinien und Prioritäten bieten die notwendige Flexibilität, um gezielt Lösungen für die jeweiligen Flughäfen zu erreichen und so die Flughafenkapazitäten am effizientesten zu nutzen. Die EUACA schlägt zum Beispiel vor, die Definition einer „Slotserie“, die derzeit allgemein über die Slot-VO getroffen wird, vor Ort und für jeden Flughafen gesondert über örtliche Richtlinien festzulegen. Um eine optimale Transparenz zu erreichen und mögliche Unregelmäßigkeiten zu erfassen, sollte die EG-Slot-VO dahingehend ergänzt werden, dass die Flughafenkoordinatoren verpflichtet werden, ihre Daten täglich der EUACA Datenbank zur Verfügung zu stellen, die die Daten dann zusammenstellt und vergleicht.78 Die Einführung der Neubewerberregelung, die für verstärkten Wettbewerb sorgen sollte, habe bislang enttäuschende Ergebnisse gebracht. Die EUACA spricht sich daher für eine Änderung oder gänzliche Streichung der Neubewerber-Bestimmungen und Definitionen aus. Auch für den Bereich der Neubewerber sollte den Flughafenkoordinatoren mehr Flexibilität eingeräumt werden, um anhand der örtlichen Verhältnisse sachgerechte örtliche Regelungen treffen können.79 Zur Gewährleistung der bestmöglichen Nutzung der knappen Flughafenkapazität könnten Regelungen beitragen, die es den Flughafenkoordinatoren erlauben, auch schon vor Ablauf der 74 Vgl. EUACA Comments on amended Regulation No 95/93 on common rules for the allocation of slots at Community airports, Working Document, 20 S. 75 EUACA, EU Slot Allocation Advisory Forum, 12 November 2007, 2 S. 76 EUACA, The role of the coordinator in facilitating secondary trading, 12 November 2007, 3 S. 77 Dialogue EC-Stakeholders on Slot Allocation, 29 January 2008, Brussels, Presentation by EUACA, S. 1. 78 Dialogue EC-Stakeholders on Slot Allocation, 29 January 2008, Brussels, Presentation by EUACA, S. 1. 79 Dialogue EC-Stakeholders on Slot Allocation, 29 January 2008, Brussels, Presentation by EUACA, S. 2.

C. Positionen der Verbände und Interessenvertreter

137

80:20-Regelung Slots zu entziehen, wenn feststeht, dass diese Slots nicht mehr genutzt werden. Damit könnte erreicht werden, dass nicht erst 20% der Zeit nutzlos ablaufen muss, bis vonseiten der Flughafenkoordinatoren eingeschritten werden kann.80 Hinsichtlich der Einführung des Secondary Trading bezieht die EUACA keine Position für oder gegen eine Einführung. Diese Entscheidung obliege den Mitgliedstaaten. Sie legt in ihrem Papier jedoch nieder, wie sie sich die Rolle der Flughafenkoordinatoren vorstellt: „Coordinators are particularly well placed, in view of their role, to gather, store and disseminate schedule and market information and have all the requisite skills and technologies to facilitate the establishment and development of a secondary market in slots. Therefore the coordinator should be, in a facilitating role, at the very core of secondary market activity. The introduction of intermediaries, other than coordinators, acting as a facilitator in bilateral arrangements between airlines would be confusing and inefficient because they too would have to rely heavily on the services of the coordinator.“81

Nach Ansicht der EUACA sollte das Secondary Trading-System einfach und transparent gestaltet sein, sich am bestehenden administrativen Slotvergabe-System orientieren, unnötige Komplexitität vermeiden und geeignet sein, sich schrittweise zu entwickeln.

IV. Airport Council International (ACI) Die Airport Council International (ACI) stellt die Interessenvereinigung der Flughafenbetreiber dar.82 Die ACI zählt 573 Mitglieder in 178 Ländern, 80

Vgl. EUACA Comments on amended Regulation No 95/93 on common rules for the allocation of slots at Community airports, Working Document, S. 19. 81 Vgl. EUACA, The role of the coordinator in facilitating secondary trading, 12 November 2007, S. 1. 82 Nachfolgend sind die wichtigsten von der ACI verfassten Positionspapiere aufgelistet: – ACI Europe comments for the European Commission study on the impact of the introduction of secondary trading at Community airports (by Mott MacDonald & Oxera), 27.4.2006. – ACI, Position Paper: Further consultation on airport capacity required, 7.4.2004, abrufbar unter: http://www.aci-europe.org/upload/Further%20consultation%20on %20airport%20capacity%20 required.pdf. – ACI Policy Handbook, Fifth Edition 2006, December 2006, abrufbar unter: http://www.airports.org/aci/aci/file/Free%20docs/ACI_PolicyHandbook_FifthEdi tion2006.pdf. – ACI Europe comments on the NERA study to assess the effects of different slot allocation schemes, 19.7.2004, abrufbar unter: http://www.aci-europe.org/upload/ ACI%20EUROPE%20comments%20on%20%20NERA%20study%20to%20assess %20the%20effects%20of%20different%20slot%20allocation%20schemes%20-% 20final.pdf (Stand 5.2.2009).

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4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

die insgesamt 1640 Flughäfen betreiben.83 Die ACI Europe repräsentiert 450 Flughäfen in 45 europäischen Ländern.84 Ebenso wie die Interessenvertreter der Fluggesellschaften fordert auch die ACI Europe hinsichtlich der Kapazitätserweiterung zweigleisig zu fahren. Da nicht nur die Symptome des Slotmangels angegangen werden müssten, ist nach Ansicht der ACI Europe zunächst die Nutzung der bestehenden Kapazitäten zu verbessern. Dies reiche aber nicht aus, um die erwartete steigende Nachfrage zu decken. Ebenso erforderlich, um die prognostizierte steigende Nachfrage zu decken, sei die Schaffung und Erweiterung neuer Flughafenkapazität.85 Bezüglich der von der Europäischen Kommission angestrebten Änderung der Slot-VO Nr. 793/2004 schlägt die ACI Europe folgende Maßnahmen86 vor: • Erweiterung des Anwendungsbereichs von örtlichen Regelungen (local guidelines) zur Anpassung an die örtlichen Spezifika am jeweiligen Flughafen. Solche Regelungen könnten die Probleme der missbräuchlichen und geringen Slotnutzung gezielter lösen. • Verschärfung der use-it-or-loose-it rule auf 90:10.87 • Anpassung der ATFM88 (Flugsicherungs-)Slots an die Flughafen-Slots und damit einhergehende Übereinstimmung der Flugpläne. • Verbesserung der Neubewerber-Regelung: Die ACI schlägt vor, den Mitgliedstaaten die Möglichkeit zu geben, die Neubewerber-Vorzugsregelung an die jeweiligen Gegebenheiten anzupassen, sie also weniger verbindlich – ACI Europe Position on Allocation of slots, 22.6.2007, abrufbar unter: http:// www.aci-europe.org/upload/ACI%20EUROPE%20POSITION_Slot%20allocation %20June%2007.pdf (Stand 5.2.2009). Weitere Positionspapiere zur Novellierung der Slot-VO im Jahre 2004 (Entstehung VO Nr. 793/2004) finden sich auf der ACI-Internetseite, abrufbar unter: www.air ports.org. 83 Zur Organisation und den Zielen der ACI, vgl. ACI-Internetseite, abrufbar unter: http://www.airports.org/cda/aci_common/display/main/aci_content07_c.jsp?zn= aci&cp=1-2-4623_666_2__. 84 Alle koordinierten Flughäfen im Sinne der Slot-VO sind Mitglieder der ACI Europe. 85 Baronci (ACI Europe), Dialogue EC – Air transport industry partners on slot allocation, S. 4, http://ec.europa.eu/transport/air_portal/airports/doc/2008_01_29_ presentations/aci.pdf. 86 Vgl. ACI Europe Position on Allocation of Slots vom 22.6.2007, S. 3 f. 87 Die konkrete Prozentangabe von 90:10 nennt die ACI in ihrer Antwort zur Änderung der VO Nr. 793/2004 (ACI Europe response to the European Commission Consultation on the application of Council Regulation (EEC) 793/2004 on common rules for the allocation of slots at Community airports, S. 1, 3. 88 ATFM=Air Traffic Flow Management.

C. Positionen der Verbände und Interessenvertreter

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zu handhaben oder ganz durch örtliche Regelungen, die den lokalen Gegebenheiten Rechnung tragen, zu ersetzen. • Einführung einer „slot reservation fee“, die einkommensneutral ausgestaltet werden sollte und einherginge mit einer Verringerung der Start- und Landegebühren. Was das in der Mott MacDonald Studie untersuchte Primary Slot Trading durch Slotauktionen angeht, fordert die ACI eine Beteiligung der Flughäfen an den Einkünften aus einem solchem System, das in Infrastrukturerweiterungen fließen würde. Nach Ansicht der ACI sollte das System der Großvaterrechte beibehalten werden, jedenfalls müsste vor einer so bedeutenden Änderung der Slotvergabemechanismen eine genaue und umfassende Kosten-Nutzen-Rechnung durchgeführt werden.89 Die ACI Europe stellt sich gegen einen möglichen Entzug von Großvaterrechten, da ein solcher zu Instabilitäten und Unsicherheiten im bestehenden Slotvergabe-System führen könne, nicht im Einklang mit den IATA Worldwide Scheduling Guidelines stehe und daher die EU-Carriers gegenüber ihren weltweiten Wettbewerber benachteilige.90 Zur Möglichkeit der Einführung des Secondary Trading nimmt die ACI in ihrem Policy Handbook91 wie folgt Stellung: „If studies should show that it would be advantageous, on condition of effective regulation and safeguards, to allow airlines to carry out secondary trading (buying and selling) of usage rights for slots and if, as a consequence, trading of slots should become government policy, then airlines should not be allowed to trade slots as if they were their own property. Any trading must reflect the allocation principles established at the affected airports, must not breach the airport’s capacity limits, must not be anti-competitive, and should maintain the efficient use of airport capacity. ‚Use-it-or-loose-it‘rules must continue to apply, and must depend on respect of terms and conditions of use including those set out by the airports. The airport operator, because of its direct financial interest as provider of infrastructure, should approve rules and procedures for slot trading. The airport operator also would have an interest to manage or oversee the trading process. Where this function is carried out by an independent airport coordinator, the airport must be closely associated.“

In Bezug auf den Slothandel anerkennt die ACI Europe, dass der Slothandel an den Londoner Flughäfen zu Effizienzsteigerungen beigetragen hat. In Übereinstimmung mit den IATA Guidelines und um rechtliche Unsicherheiten zu vermeiden sollte die Europäische Kommission verdeutlichen, dass der Tausch und die Übertragung von Slots gegen finanzielle Ausgleichszahlun89 90 91

Vgl. ACI Europe Position on Allocation of Slots vom 22.6.2007, S. 5. Vgl. ACI Europe Position on Allocation of Slots vom 22.6.2007, S. 5. ACI Policy Handbook, Fifth Edition 2006, December 2006, 3.5.3., S. 25.

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4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

gen möglich, aber nicht zwingend sein soll. Die ACI Europe befürwortet für den Slothandel ein sog. opt-out-System, das es den Mitgliedstaaten ermöglicht, Secondary Trading an ihren Flughäfen auszuschließen.92

V. Civil Aviation Authority (CAA) Bei der Civil Aviation Authority (CAA) handelt es sich um die unabhängige Luftfahrtbehörde des Vereinigten Königreichs, die für alle Bereiche der Zivilluftfahrt zuständig ist (Luftverkehrspolitik, Verbraucherschutz, wirtschaftliche Regelungen und Regelungen auf dem Gebiet der Flugsicherheit).93 Aufgrund ihrer Erfahrung mit dem Slottausch gegen finanzielle Gegenleistung an den Londoner Flughäfen hat sich die CAA zum Slot-Reformierungsprozess und zum Secondary Trading detailliert geäußert und Stellung bezogen.94 Erste Priorität räumt die CAA der Einführung des Secondary Trading ein, da davon neben der Luftfahrtindustrie auch die Passagiere profitieren würden. Je geringer die Beschränkungen und Vorgaben seien, desto größer die voraussichtlichen Vorteile. Um regionale Flugdienste sicherstellen zu können, sollten auch von den Fluggesellschaften unabhängige Interessengruppen, wie die öffentliche Hand, Slots erwerben können. Nach Ansicht der CAA sind jedoch einige sog. „light-touch“-Regelungen wünschenswert, etwa ein Verbot, welches restriktive Verkaufsvereinbarungen untersagt, die einen späteren Weiterverkauf beschränken. Auch fordert die CAA eine Regelung in Bezug auf die Veröffentlichung der Einzelheiten des Slothandels, insbesondere den erzielten Preis. Schließlich sollten beim Slothandel die „use-it-or-loose-it“-Regelungen beibehalten werden, um sicherzustellen, dass wertvolle Slots nicht ungenutzt bleiben.95 92 Vgl. zur Position der ACI zum Secondary Trading: ACI Europe Position on Allocation of Slots vom 22.6.2007, S. 4. 93 Vgl. ausführlich zur CAA deren Internetseite, abrufbar unter: www.caa.co.uk. 94 Die Civil Aviation Authority hat folgende Positionspapiere und Stellungnahme zur Slotallokation und zum Secondary Trading veröffentlicht: – Secondary Trading in Airport Slots: A Consultation paper. – In focus – a briefing from the Civil Aviation Authority: Reforming airport slot allocation in Europe: Making the most of a valuable resource, April 2006, 4 S. – Competition issues associated with the trading of airport slots – a paper prepared for DG TREN by the UK Office of Fair Trading and Civil Aviation Authority, June 2006, 57 S. – Introducing commercial allocation mechanisms: The UK Civil Aviation Authority’s response to the European Commission’s staff working paper on slot reform, November 2004. 95 Vgl. In focus – a briefing from the Civil Aviation Authority: Reforming airport slot allocation in Europe: Making the most of a valuable resource, April 2006, S. 3.

C. Positionen der Verbände und Interessenvertreter

141

Hinsichtlich der Versteigerung von Slots spricht sich die CAA dafür aus, eine solche Versteigerung nur für durch zusätzliche Kapazität neu geschaffene Slots durchzuführen. Zunächst seien aber Fragen hinsichtlich des Eigentumsrechts an Slots, der Mechanismen der komplexen Auktionsabläufe und des Zusammenspiels mit den wirtschaftlichen Regelungen an den Flughäfen zu lösen. Ein Entzug oder eine Verringerung der Großvaterrechte bedürfte einer ganz besonderen Rechtfertigung.96 Die Slotverkaufserlöse sollten mit den Kosten für die Slotneuschaffung durch Kapazitätserweiterung gegengerechnet werden und daher in erster Linie den Flughafenbetreibern und weniger der öffentlichen Hand zufließen.97

VI. Eurocontrol Bei Eurocontrol handelt es sich um die „European Organisation for the Safety of Air Navigation“, eine zivile und militärische zwischenstaatliche Organisation mit 38 europäischen Mitgliedsstaaten. Ziel von Eurocontrol ist die Entwicklung eines einzigen europaweiten Air Traffic Management (ATM) Systems, eingebettet in das European Single Sky-Konzept.98 Als Flugsicherungsunternehmen liegt naturgemäß der Fokus des Slot-Reformierungsprozesses auf der Abstimmung der am jeweiligen Flugtag erteilten airways-slots und der vorab vergebenen airport-slots und der sogenannten „operational certainty“. Nach Ansicht von Eurocontrol ist die Slotmissbrauchs-Regelung ineffizient ausgestaltet, die Einführung und Durchführung örtlicher Richtlinien („local rules“) sollten überwacht werden.99

VII. Deutsche Lufthansa AG (DLH) Als größte deutsche Fluggesellschaft mit drei Drehkreuzen an den Flughäfen Frankfurt am Main, München und Zürich und Nutznießerin der Großvaterrechte betont die DLH in ihrer Antwort zum Commission Staff Working Document,100 dass keine wie auch noch geartete Änderung der 96 Introducing commercial allocation mechanisms: The UK Civil Aviation Authority’s response to the European Commission’s staff working paper on slot reform, November 2004, S. 6. 97 Introducing commercial allocation mechanisms: The UK Civil Aviation Authority’s response to the European Commission’s staff working paper on slot reform, November 2004, S. 7. 98 Vgl. Zur Zielsetzung von Eurocontrol, vgl. deren Internetseite, abrufbar unter: http://www.eurocontrol.int/corporate/public/standard_page/org_aboutus.html. 99 Vgl. zur Position von Eurocontrol: Dialogue EC – Air Transport Industry Partners on Slot Allocation – Summary, Brussels, Berlaymont, 25 June 2007, S. 3.

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4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

Slotvergabe-Mechanismen das wachsende Kapazitätsproblem an den großen europäischen Hub-Flughäfen beseitigen könne. Das Slotvergabesystem und die Slot-VO könne daher immer nur ein Mechanismus zur Regelung und weniger zur Lösung des Kapazitätmangels sein. Hauptziel zur Lösung des Kapazitätsmangels müsse die Erweiterung der Flughafenkapazität sein.101 Nach Auffassung der DLH habe die New-Entrant-Regelung ihre Ziele erreicht und zieht dazu die in der Fußnote skizzierte Überlegung heran.102 Die Frage der Slotmobilität (insbesondere der Entzug von Großvaterrechten) sollte nicht als vorrangiges Ziel im Vordergrund stehen. Fluggesellschaften seien kapitalintensive Unternehmen, die in Bezug auf Flugzeugund Personal-Investments längerfristig und mit einer gewissen Sicherheit planen können müssen. Das System der Großvaterrechte sichere die zwingend erforderliche Stabilität des täglichen Betriebs. Wettbewerb entstehe nicht nur in Bezug auf Neubewerber, sondern könne genau effizient zwischen etablierten Carriern entstehen.103

VIII. ADV (Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen) Die Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen hat ihre Position zum aktuellen Novellierungsprozess der Slot-Verordnung und zu einer verbesserten Slot-Vergabe und einer effizienteren Nutzung von Slots in einem internen Positionspapier niedergelegt.104 Zur Optimierung der Slot-Vergabe schlägt die ADV folgende Maßnahmen vor: 100 Response from LH, Commission Staff Working Document, Consultation on the application of Council Regulation (EEC) 793/2004 on common rules for the allocation of slots at Community airports vom 8.2.2007 (= Response from LH). 101 Response from LH, S. 1. 102 Über einen Zeitraum von 7 Jahren (2000–2007) war es 25 neuen Low Cost Carriern (LCC) bei einem jährlichen Wachstum von 20% möglich, neue innereuropäische Flugdienste anzubieten. Gerade die Einführung und Entwicklung dieser Flugdienste von überlasteten Flughäfen und großen Hub-Flughäfen aus (BCN, CDG, DUS, FRA, LGW, LIN, LIS, MAD, MXP, ORY, TXL) zeige, dass die Slot-VO ihre Ziele erreicht habe, gerade auch an überbelasteten Flughäfen Neubewerbern den Zugang zu ermöglichen und den Wettbewerb zu beleben. Die Billigflieger haben in weniger als 10 Jahren einen Marktanteil von 20% erreicht, Ryanair und Easyjet stellen die Nummer 1 und 2 in Bezug auf den innereuropäischen Verkehr dar, von 150 bedienten Flughäfen werden 32 koordinierte Flughäfen angeflogen, vgl. Response from LH, S. 2. 103 Response from LH, S. 3. 104 ADV Comments on Slot Allocation Outline vom 3.12.2007.

C. Positionen der Verbände und Interessenvertreter

143

• Ersetzen der Neubewerber-Regelung durch eine effiziente WettbewerbsRegelung. In der Praxis zeige die Vorrangregelung für Neubewerber bislang keine bedeutsame Wirkung; weder beeinflusste sie den Wettbewerb auf den vorhandenen Flugrouten noch beflügelte sie die Schaffung neuer Routen. Viele Anbieter waren gezwungen, neue Routen nach kürzester Zeit wieder aufzugeben.105 In der geforderten Neuregelung soll die Aufnahme von Flügen zu neuen wichtigen Zielen genauso Berücksichtigung finden wie eine Angebotsplanung, die den Wettbewerb mit Hilfe innovativer Produktverbesserungen beflügelt. Ebenso sollten die Flugzeuggröße106 und der Einsatz umweltfreundlicher Flugzeuge berücksichtigt werden.107 • Erhöhung der Slotmobilität durch Einführung eines Slothandels (Secondary Trading). Die positiven Erfahrungen am Londoner Flughafen Heathrow zeigten, dass Slothandel zu einer effizienteren Slotnutzung und zu einer Verlagerung von Kurzstreckenflügen mit kleinen Maschinen hin zu Langstreckenflügen führe. Die deutschen Flughäfen unterstützen die Einführung unter folgenden Bedingungen: – Slots dürfen ausschließlich unter Airlines gehandelt werden. – Nur Slots, an denen Großvaterrechte bestehen, sind handelbar. – Der Flughafenkoordinator hat darüber zu wachen, dass die Vorgaben der EG-Slot-Verordnung eingehalten werden. – Die Bedingungen des jeweiligen Slothandels müssen offen gelegt werden. – Um Monopole zu vermeiden, sollten Sicherungsmechanismen eingeführt werden. In Bezug auf eine effizientere Slotnutzung schlägt die ADV folgende Maßnahmen vor: 105

ADV Comments on Slot Allocation Outline, S. 4. Hinsichtlich der Berücksichtigung der Flugzeuggröße favorisiert die ADV eine ähnliche Regelung wie die am New Yorker Flughafen La Guardia praktizierte sogenannte „Target Aircraft Size“. Jedes Jahr wird eine durchschnittliche Flugzeuggröße ermittelt, derzeit liegt sie zwischen 105 und 122 Sitzen. Wird diese Flugzeuggröße unterschritten, verlieren die Fluggesellschaften analog der 80:20-use-it-or-loose-itRegelung die jeweiligen Slots. Neben den genannten Maßnahmen favorisiert die ADV die Einführung das am Düsseldorfer Flughafen praktizierten OPUS-Modell und die stärkere Betonung von regionalen und für die jeweiligen Flughäfen spezifischen Regelungen, vgl. ADV Comments on Slot Allocation Outline, S. 6 ff. 107 ADV Comments on Slot Allocation Outline, S. 4. 106

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4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

• Intensivierung der use-it-or-loose-it-Regelung auf mind. 90%.108 • Einführung einer Slot-Reservierungsgebühr. • Aufwertung des „Slot Performance Monitoring Comittee“ (SPMC) und Einführung von Sanktionen bei ungenutzten und verspätet zurückgegebenen Slots. Die ADV fordert das deutsche Bundesverkehrsministerium auf, das bislang praktizierte starre und schwerfällige administrative Verfahren bei Verstößen durch die Eröffnung flexiblerer und schnellerer Reaktionsmöglichkeiten zu ersetzen. Eine Anlehnung an den in Spanien und England eingeführten praxisorientierten Sanktionenkatalog wird vorgeschlagen.109 • Anpassung der Flughafen-Slots an die Flugsicherungs-Slots. Die Initiative der Europäischen Kommission, Eurocontrol mit der Entwicklung von Regelungen zur Angleichung der Flugpläne, Flughafen- und Flugsicherungs-Slots zu beauftragen, wird von der ADV ausdrücklich begrüßt.110

IX. Low Cost Carrier Anders als man im ersten Moment erwarten könnte, sprechen sich auch die Low Cost Carrier nicht für eine gänzliche Revidierung der derzeit geltenden Slot-VO, sondern für deren Optimierung aus. Das bisherige System inklusive der Vergabe von Großvaterrechten habe sich auch für die Low Cost Carrier bewährt.111 Das System ermögliche auch ihnen, binnen einer Flugplanperiode selbst ein Großvaterrecht zu erwerben. Das Primary Trading wird von den Low Cost Carriern wegen der Finanzstärke der Flag Carrier für nicht geeignet gehalten, neuen Marktteilnehmern auf koordinierten Flughäfen ausreichend Marktzutritt zu gewähren. Demgegenüber wird das Secondary Trading als eine wirtschaftlich interessante Möglichkeit angesehen, nicht genutzte Slots zu verkaufen und den eigenen Flugplan durch den Erwerb von neuen Slots zu optimieren, um somit eine größere Effizienz zu erreichen.112

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ADV Comments on Slot Allocation Outline, S. 11. ADV Comments on Slot Allocation Outline, S. 12, 13. 110 ADV Comments on Slot Allocation Outline, S. 14. 111 Rauteberg, Leiter Recht bei Air Berlin PLC & Co. Luftverkehrs KG, Thesenpapier anlässlich des 1. Kölner Luftfahrtforums am 22.6.2006. 112 Rauteberg, Leiter Recht bei Air Berlin PLC & Co. Luftverkehrs KG, Thesenpapier anlässlich des 1. Kölner Luftfahrtforums am 22.6.2006. 109

C. Positionen der Verbände und Interessenvertreter

145

X. Bewertung der Positionen Die Interessenvertreter und Verbände können grob in drei Gruppen eingeteilt werden: Flughäfen (ADV, ACI), Fluggesellschaften (AEA, IATA, Lufthansa, Low Cost Carrier) und staatliche Institutionen/Flughafenkoordinatoren (EUACA, CAA, Eurocontrol). Was die Herangehensweise an den Reformierungsprozess angeht, sind sich die Interessenvertreter einig: erster Schritt müsse die Optimierung der derzeitigen Slot-VO sein, eine gänzliche Revidierung der Slot-VO wird von keinem der Interessenvertreter gefordert. An zweiter Stelle stehe eine Änderung des Slotvergabemodus, sei es durch Primary oder Secondary Trading. Betrachtet man den Reformierungsprozess über die Dauer der letzten zehn Jahre, so ist eine Verlagerung vom Primary hin zum Secondary Trading festzustellen. Während bspw. bei der NERA-Studie der Schwerpunkt noch auf dem Primary Trading lag, rücken die meisten Interessenvertreter nun das Secondary Trading in den Mittelpunkt ihrer Ausführungen. Auch hinsichtlich der regelungsbedürftigen Materien („local rules“, 80:20-Regelung, New-Entrant-Regelung und Abstimmung der Airport-Slots mit den Flugsicherungs-Slots) besteht überwiegend Einigkeit, auch wenn bspw. der Erfolg der New-Entrant-Regelung unterschiedlich betrachtet wird. Die jeweiligen Interessen sind aber erkennbar, insbesondere, wenn es darum geht, etwas vom großen Sloterlös- bzw. Slotversteigerungserlös-Kuchen abzubekommen. Gerade die Verbände der Flughafenbetreiber sehen darin weitere finanzielle Handlungsmöglichkeiten, um die Erlöse in Kapazitätserweiterungen zu stecken. Hierzu ist allerdings anzumerken, dass Kapazitätserweiterungen bislang in den seltesten Fällen an einer mangelnden Finanzierung denn an politischen und gesellschaftlichen Widerständen gescheitert sind. Einer möglichen Änderung der bestehenden Großvaterrechtsregelung stehen alle Parteien zurückhaltend gegenüber, vor allem die Airline-Vertreter sehen durch eine etwaige Änderung der derzeitigen Slotmobilitäts-Regelungen (z. B. prozentualer Entzug von Großvaterrechten) die Planungssicherheit und Stabilität der weltweiten Flugplanabstimmung in Gefahr. Diesen Bedenken kann jedoch mit einer entsprechend lang ausgestalteten Übergangsregelung begegnet werden; auch ein nur teilweise jährlich prozentualer Entzug gibt den Fluggesellschaften im Vergleich zum Totalentzug (sog. „Big Bang“) Planungssicherheit. Positiv anzumerken ist, dass durch das Vorgehen der Europäischen Kommission (Einbindung der Interessenvertreter durch Anhörungen, etc.) eine breite Interessenbeteiligung stattgefunden hat und die unterschiedlichsten Interessenverbände die Chance der Beteiligung genutzt haben und mit ihren

146

4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

teils gegenläufigen Interessen Gehör gefunden haben. Somit wurde die derzeitige Problemlage von allen Seiten beleuchtet und es kann nun auf eine große Bandbreite an Stellungnahmen bei der Überarbeitung der EGSlot-VO zurückgegriffen werden. Die sonstigen Vorschläge zur Verbesserung der Sloteffizienz und Kapazitätssteigerung werden nachfolgend eingehend und kritisch beleuchtet. Zur Frage, inwieweit die Europäische Kommission neben der bloßen Billigung des Slothandels (Secondary Trading) auch Regelungen in der EG-Slot-VO selbst treffen sollte (etwa in Bezug auf Mitteilungspflichten, Beteiligung der Flughafenkoordinatoren, etc.), wird im 6. Teil der Arbeit Stellung genommen. Einige der Interessenvertreter äußern zu Recht Bedenken am Secondary Trading, da die eigentumsrechtlichen Fragen nicht geklärt seien und mit der Anerkennung des Slothandels eine eigentumsrechtliche Neubeurteilung einhergehe. Die Klärung der eigentumsrechtlichen Rechtsposition an einem Slot ist letztlich zwingende Vorbedingung für die Einführung des Slothandels. Der nachfolgende Teil (5. Teil) widmet sich eingehend der Frage nach der Rechtsnatur eines Slots und prüft, welche Rechte Fluggesellschaften, Flughafenbetreiber bzw. die öffentliche Hand haben.

D. Weitere Vorschläge zur Sloteffizienzsteigerung und zur besseren Kapazitätsauslastung Neben den aufgezeigten grundlegenden Änderungsvorschlägen zum derzeitigen Vergabesystem der Slot-VO (Primary Trading/Secondary Trading) werden in der Literatur und aus der Praxis weitere Vorschläge zur Sloteffizienzsteigerung und zur Erhöhung der Kapazitätsauslastung vorgetragen. Solche Einzelmaßnahmen könnten wesentlich schneller und einfacher umgesetzt werden als eine grundlegende Veränderung des bestehenden Systems. Der größte deutsche Flughafenbetreiber Fraport setzt bspw. bis zur Fertigstellung der vierten Landebahn zum Winterflugpplan 2011 zur Kapazitätssteigerung auf eine stärkere Auslastung der Passagiermaschinen etwa durch die sog. „betterfly“-Angebote113 der Deutschen Lufthansa AG und 113 Bei dem „betterFly“ Angebot der Deutschen Lufthansa AG handelt es sich um ein Flugfixpreis-Angebot von 99 Euro zuzüglich Servicegebühr für einen Hinund Rückflug auf bestimmten, ausgewählten Strecken. Die Deutsche Lufthansa AG verfolgt damit das Ziel, den Billigfliegern paroli zu bieten und erreicht damit eine bessere Auslastung ihrer Flugzeuge. Wegen der positiven Resonanz wurde das Angebot im Frühjahr 2007 auf 181 Strecken zu 76 Zielen ausgeweitet. Vgl. Internet-

D. Vorschläge zur Sloteffizienzsteigerung und zur Kapazitätsauslastung

147

auf den Einsatz größerer Maschinen durch die Fluggesellschaften an und ab Frankfurt. Des Weiteren auf eine bessere Verknüpfung des Luft- und Schienenverkehrs und die Vergabe der noch freien Start- und Landerechte zu den Tagesrandzeiten.114 Im Folgenden werden die verschiedenen Vorschläge aufgezeigt und kritisch hinterfragt.

I. Verlagerung bestimmter Luftverkehrsarten Als eine Möglichkeit zur Effizienzsteigerung wird eine Verlagerung des Kurzstreckenluftverkehrs von den hoch belasteten Flughäfen auf andere Verkehrsträger vorgeschlagen.115 So soll der Kurzstreckenluftverkehr auf die Bahn bzw. die im Umland liegenden kleineren Flugplätze verlagert werden116 bzw. eine bessere Verknüpfung des Luft- und Schienenverkehrs erreicht werden.117 Vorgeschlagen wird, die Zahl der Slots für solche Flüge zu verringern, die Ziele anfliegen, für die zeitlich vergleichbare Hochgeschwindigkeitsverbindungen bestehen (bspw. Stuttgart (STR)–Frankfurt/ Main (FRA)).118 Voraussetzung ist dafür zunächst, dass gerade in Zeiten des „Web-Check-in“, der die Vorlaufzeit für Kurzstreckenflüge erheblich verringert und damit die Attraktivität der Bahn verringert, zeitlich konkurrenzfähige Schnellbahntrassen mit direktem Flughafenanschluss bestehen. seite der Deutschen Lufthansa AG, abrufbar unter: http://www.lufthansa-financials. de/servlet/PB/menu/1017428_l1/index.html. 114 Vgl. zum Ganzen: Fraport bewältigt Kapazitätsengpässe in Frankfurt, Handelsblatt vom 4.3.2008 (Bericht zum Fraport Geschäftsbericht 2007). 115 Vgl. dazu: Desel, Aerokurier 1991, S. 36, 39; Hüschelrath, Infrastrukturengpässe im Luftverkehr, S. 111 ff. 116 Wolf, Die Weltwirtschaft 1991, S. 187, 190. 117 Der sogenannte AlRail Service wird bereits auf den Strecken Stuttgart-Frankfurt, Köln-Frankfurt und Siegburg/Bonn-Frankfurt Stand August 2008 angeboten. Nach dem „Seamless Travel“-Prinzip checkt der Passagier bereits an den Hauptbahnhöfen Stuttgart, Köln oder Siegburg/Bonn ein und erhält dort bereits seine Bordkarte für den Weiterflug ab dem Frankfurter Flughafen. Am Fernbahnhof des Flughafens Frankfurt gibt der Passagier sein Gepäck am Lufthansa Baggage DropSchalter im AlRailTerminal ab. Dort erfolgt auch die Gepäckausgabe. Das frühe Check-in bzw. die – in der Reisekette – späte Gepäckausgabe tragen erheblich zur Bequemlichkeit des Passagiers auf seinem Weg durch die Terminals und zum/vom Flugzeug bei. Vgl. Fraport-Internetseite, abrufbar unter: http://www.fraport.de/cms/ kapazitaetsausbau/rubrik/2/2415.airail_service.htm. 118 Vgl. Kupfer, Die Verpflichtung des Betreibers eines koordinierten Flughafens zur effizienten Nutzung von Start- und Landekapazitäten Teil II, ZLW 54 (2005), S. 513, 527. Einige Fluggesellschaften, u. a. die Lufthansa weisen bereits bei Kurzstreckenflügen, z. B. Frankfurt-Stuttgart, die ICE-Verbindungen der Deutschen Bahn unter LH-Flugnummer in ihrem Flugplan aus. Die Passagiere können bereits an eigens dafür eingerichteten Check-in-Schaltern an den jeweiligen Bahnhöfen einchecken.

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4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

Von den europäischen Hochgeschwindigkeitsstrecken des TGV, ICE, Thalys und Eurostar, die die Reisezeiten von Paris nach London, Brüssel, Köln, Frankfurt und Stuttgart auf maximal 4 Stunden reduzieren, erhoffen sich die Betreiber eine Verlagerung des „Kurzstrecken-Geschäftsreiseverkehrs“ auf die Schiene.119 Die Konkurrenz durch die Bahn bekam die Billigflug-Airline und Lufthansa-Tochter Germanwings bereits zu spüren und stellte ihre Flugverbindungen von Stuttgart und Köln nach Paris ein. Der Vorschlag der Verlagerung des Kurzstreckenverkehrs trägt nur für die Flüge, für die zeitlich vergleichbare Hochgeschwindigkeitsverbindungen bestehen. Nicht jedoch für die weiter entfernteren Zubringerflüge an den Drehkreuzflughäfen mit den großen Hubs, da diese auf die Zubringerflüge angewiesen sind und das Hub-and-Spoke-System eine Ballung von Zubringerflügen in zeitlicher Nähe zu Langstreckenflügen voraussetzt. Für diese Zubringerflüge scheidet eine Verlagerung auf kleinere Regionalflughäfen allerdings aus. Die Fluggesellschaft Air France KLM plant daher, zusammen mit dem Mischkonzern Veolia selbst ein Eisenbahnunternehmen zu gründen und zunächst die Flughäfen Paris Charles de Gaulle und Brüssel Zvantem und später London und Amsterdam mit eigenen Hochgeschwindigkeitszügen zu bedienen.120 Neben den genannten Kurzstreckenverbindungen ist auch überlegenswert, den General Aviation-Verkehr von den hochbelasteten Flughäfen auf kleinere, weniger frequentierte Flughäfen bzw. Flugplätze zu verlagern. Wenn diese verkehrsgünstig gelegen sind, überwiegen durch schnelle Betriebsabläufe und slotunabhängige zeitnahe Ab- und Anflugzeiten auch für die Allgemeine Luftfahrt die Vorteile.121 Eine stärkere Verknüpfung des Eisenbahn- mit dem Luftverkehr, insbesondere durch direkte Schnellbahnanbindungen an die Flughäfen und eine Verlagerung der genannten Luftverkehrsarten, sind zur Effizienzsteigerung wünschenswert und begegnen keinen Bedenken. Eine Verlagerung in der beschriebenen Weise könnte zu einer kurzfristigen Entspannung der derzeitigen Kapazitätssituation führen, die allokativen und wettbewerblichen Probleme allerdings nicht lösen.122

119 Vgl. Krummheuer, ICE und TGV machen Tempo gegen die Flieger, Handelsblatt vom 18.3.2008, S. 12. 120 Kuchenbecker, Air France will eigene Hochgeschwindigkeitszüge starten, Handelsblatt vom 9.9.2008, S. 18. 121 So hat das Unternehmen Netjets des Finanzunternehmers Waren Buffet, einer der größten Betreiber von Privatflugzeugen, Interesse am Kauf des Flugplatzes Egelsbach, 17 Kilometer südlich von Frankfurt gezeigt, an dem keine Kapazitätsengpässe bestehen. Vgl. Slodczyk/Koenen, Ungebetener Besuch von Warren Buffett, Handelsblatt vom 26.1.2009, S. 10. 122 Vgl. dazu auch Hüschelrath, Infrastrukturengpässe im Luftverkehr, S. 111 ff.

D. Vorschläge zur Sloteffizienzsteigerung und zur Kapazitätsauslastung

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II. Erweiterung der Betriebszeiten Angedacht wird auch eine Erweiterung der Betriebszeiten der Flughäfen.123 Abgesehen von Umsetzungsproblemen aufgrund bestehender Nachtflugverboten und vorgezeichneten Konflikten mit Anwohnern, löst dieser Vorschlag die Kapazitätsengpässe in den verkehrsreichen Peak-Zeiten nicht. Es fände lediglich eine Kapazitätserweiterungen für die Off-Peak-Zeiten statt. Von einer verstärkten Verlagerung in die Off-Peak-Zeiten kann aber nicht ausgegangen werden, da der transkontinentale Geschäftsreiseverkehr wegen der verschiedenen Zeitzonen auf Flugzeiten in den Peak-Zeiten angewiesen ist und diese Flugzeiten innerhalb der Netzwerke international abgestimmt sind.

III. Größen- und gewichtsabhängige Prioritätenregelung Auch vorgeschlagen wird, die Slotvergabe stärker an der Flugzeuggröße zu orientieren und Großraumflugzeugen vor kleinerem Fluggerät Priorität einzuräumen.124 Der Kommissionsvorschlag KOM 2001, 335 endg. sah ebenfalls eine solche Kopplung der Großvaterrechte an eine bestimmte, von den Mitgliedstaaten festzulegende Flugzeuggröße vor, konnte sich letztlich aber nicht durchsetzen.125 Erreicht werden soll eine größtmögliche Kapazitätsauslastung durch ein möglichst hohes Beförderungsvolumen pro genutzten Slot.126 Durch den Einsatz größeren Fluggeräts auf stark frequentierten Strecken könnten Slots eingespart werden, die für neue Verbindungen genutzt werden könnten. Denknotwendig einher ginge eine solche größenabhängige Prioritätenregelung mit einer Verringerung der Flugfrequenz.127 Für den Fall einer unzureichenden Auslastung der größeren Flugzeuge bei gleichzeitig höherem Kerosinverbrauch hätte eine solche Regelung öko123 Stockmann/Streng, Slots im Luftverkehr: Zuteilung oder Handel? Europäische Verkehrspolitik 6/2007, S. 15, vgl. Internetseite des Europaabgeordneten Ulrich Stockmann, abrufbar unter: http://www.ulrich-stockmann.de/upload/slots_im_luftverkehr_%206_2007.pdf (Stand 2.4.08). 124 Wolf, Die Weltwirtschaft 1991, S. 187, 191. 125 Vgl. Vorschlag der Europäischen Kommission zur Änderung der VO Nr. 95/93 vom 20.6.2001, KOM (2001) 335 endg., S. 34 Art. 8 Abs. 2 letzter UAbs; abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/committees/econ/20011203/335_de. pdf: „. . . In solch einem Fall bewirkt diese Abfolge von Zeitnischen für das betreffende Luftfahrtunternehmen ein Anrecht auf die gleiche Abfolge von Zeitnischen in der nächsten entsprechenden Flugplanperiode. Die Mitgliedstaaten können ein derartiges Anrecht auf Abfolgen von Zeitnischen beschränken, die mit Fluggerät von einer bestimmten Mindestgröße betrieben werden.“ 126 Wolf, Die Weltwirtschaft 1991, S. 187, 191. 127 Vgl. dazu Hüschelrath, Infrastrukturengpässe im Luftverkehr, S. 121 f.

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4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

nomisch und ökologisch nachteilige Folgen.128 Letztlich schränkt eine solche Regelung die Handlungsfreiheit der Fluggesellschaften und Reisenden unverhältnismäßig stark ein.

IV. Anhebung der Mindestnutzungsrate Wie bereits dargelegt, beträgt die für Großvaterrechts-Slots relevante Mindestnutzungsrate 80%. Um zu einer noch stärkeren Kapazitätsauslastung zu kommen, wird vorgeschlagen, diese Rate auf 85% bzw. 90% anzuheben.129 Diese könnte einhergehen mit der Erweiterung und Überarbeitung der Ausnahmetatbestände des Art. 10 Abs. 4 der Slot-VO Nr. 95/93, die festlegen, in welchen Situationen (bspw. Sperrung des Luftraums oder Flughafens, schwerwiegende Störung des Flugbetriebs) die 80:20-Regelung nicht gilt. Dadurch könnte eine höhere Slot-Nutzungsrate erzielt werden, einer Slothortung vorgebeugt werden, ohne die Flexibilität der Fluggesellschaften bei der Flugplanung unangemessen einzuschränken.130 Wenn die erhöhte Nutzungsrate von den Fluggesellschaften nicht erreicht wird, fallen diese Slots in den Slotpool und können anderweitig, insbesondere auch an Neubewerber vergeben werden. Eine Anhebung der Mindestnutzungsrate auf 90% begegnet keinen Bedenken und ist daher empfehlenswert.

V. Härtere Sanktionierung bei Nichtnutzung Des Weiteren wird zur Verbesserung der Slotnutzung vorgeschlagen, härtere Sanktionen einzuführen, wenn nicht genutzte Slots verspätet in den Slotpool zurückgegeben werden oder die Mindestnutzungsrate von derzeit 80% nicht erfüllt wird.131 Nach derzeitiger Gesetzeslage kann der Flugha128 Vgl. dazu ausführlich: Hüschelrath, Infrastrukturengpässe im Luftverkehr, S. 121 f. 129 Stockmann/Streng, Slots im Luftverkehr: Zuteilung oder Handel? Europäische Verkehrspolitik 6/2007, S. 17, vgl. Internetseite des Europaabgeordneten Ulrich Stockmann, abrufbar unter: http://www.ulrich-stockmann.de/upload/slots_im_luft verkehr_%206_2007.pdf (Stand 2.4.08). 130 So auch: Stockmann/Streng, Slots im Luftverkehr: Zuteilung oder Handel? Europäische Verkehrspolitik 6/2007, S. 17, vgl. Internetseite des Europaabgeordneten Ulrich Stockmann, abrufbar unter: http://www.ulrich-stockmann.de/upload/ slots_im_luftverkehr_%206_2007.pdf (Stand 2.4.08); Zu den Vor- und Nachteilen der Mindestnutzungsrate, vgl. Hüschelrath, Infrastrukturengpässe im Luftverkehr, S. 140 ff. 131 Stockmann/Streng, Slots im Luftverkehr: Zuteilung oder Handel? Europäische Verkehrspolitik 6/2007, S. 17, vgl. Internetseite des Europaabgeordneten Ulrich Stockmann, abrufbar unter: http://www.ulrich-stockmann.de/upload/slots_im_luft verkehr_%206_2007.pdf (Stand 2.4.2008).

D. Vorschläge zur Sloteffizienzsteigerung und zur Kapazitätsauslastung

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fenkoordinator nach Art. 14 Abs. 4 der Slot-VO den Slot entziehen, wenn Luftfahrtunternehmen vorsätzlich und regelmäßig Flugdienste zu Zeiten durchführen, die erheblich von den zugewiesenen Zeitnischen abweichen oder die Zeitnischen in einer erheblich anderen Weise als zum Zeitpunkt der Zuweisung nutzen und dabei den Flughafenbetrieb oder den Flugbetrieb beeinträchtigen. Nach Art. 10 Abs. 6 der Slot-VO 793/2004 kann darüber hinaus der Flughafenkoordinator auch für den Fall, dass ein Luftfahrtunternehmen die Nutzungsrate von 80% nicht mehr erreichen kann oder nach Ablaufs eines Zeitraums, der 20% der Geltungsdauer der Slotabfolge entspricht, noch keine Zeitnische aus dieser Abfolge genutzt worden ist, die jeweiligen Slots entziehen. Die Slot-VO überlässt den Mitgliedstaaten in Art. 10 Abs. 5 die Ausgestaltung der Sanktionsmöglichkeiten. In Deutschland ist die verspätete und unterlassene Rückgabe eines nicht genutzten Slots gemäß §§ 3 I Nr. 3, 4 I Nr. 3 FHKV, § 58 I Nr. 10, II Hs. 3 LuftVG mit bis zu 50.000 Euro ordnungswidrigkeitenbewährt. Nimmt man den Wortlaut eng und genau, so ist von der Regelung des § 3 I Nr. 3 FHKV lediglich die Rückgabe ungenutzter Slots zur Slot Return Deadline (SRD)132 erfasst, nicht aber ungenutzte Slots im Rahmen der Mindestnutzungsrate. Kritisiert wird in diesem Zusammenhang, dass die Sanktionsmöglichkeiten aufgrund der unterschiedlichen Regelungen in der Europäischen Gemeinschaft nicht einheitlich angewandt und durchgesetzt werden. Klarstellende Regelungen und eine Ausweitung der Sanktionsmöglichkeiten auch in Bezug auf die Mindestnutzungsrate wären hilfreich, damit Slots auch während einer Flugplanperiode schnellstmöglichst an andere Interessenten vergeben werden können und die Flughafenkapazität somit am effizientesten genutzt werden kann.

VI. Veränderung des Gebührensystems Neben den soeben aufgezeigten Maßnahmen zur Kapazitätssteigerung wird auch eine Veränderung des Gebührensystems vorgeschlagen, um für die Fluggesellschaften finanzielle Anreize für eine effizientere Slotnutzung zu schaffen. 1. Kapazitätszuschlag auf überlasteten Flughäfen Vorgeschlagen wird, zusätzlich zu den sonstigen Flughafengebühren auf den überlasteten Flughäfen (bspw. Frankfurt/Main (FRA), München (MUC), London Heathrow (LHR), Paris Charles de Gaulle (CGN)) einen Kapazi132 Die Slot Return Deadline ist für die Sommerflugperiode der 30.1. eines Jahres, für die Winterflugperiode der 31.8. eines Jahres.

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4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

tätszuschlag einzuführen.133 Die Fluggesellschaften werden somit vor die Wahl gestellt, für einen wirtschaftlich interessanten Slot zusätzlich zu bezahlen und damit zu prüfen, ob sich diese Investition rechnet oder auf einen weniger überlasteten, anderen (Regional-)Flughafen auszuweichen, der diesen Zuschlag nicht erhebt. Die Befürworter wollen die Einführung dieser kapazitätsabhängigen Flughafengebühr mit der Vorgabe an die jeweiligen Flughafenbetreiber verknüpfen, die zusätzlichen Einnahmen in die Erweiterung ihrer Flughafenkapazität und die Verkehrsinfrastrukturanbindung zu investieren.134 So könnten notwendige Kapazitätserweiterungen der jeweiligen Flughafeninfrastruktur schneller verwirklicht werden. 2. Peak-abhängiges Gebührensystem Das derzeitige Flughafengebührensystem135 besteht bislang aus fixen Gebühren, unabhängig davon, zu welchen Tageszeiten (peak oder off peaktime) die Flughafeninfrastruktur genutzt wird. Die Gebühren bilden sich auf Grundlage der bestehenden Infrastruktur und dienen der Abschreibung der Kapitalrente. Die Londoner Flughäfen Heathrow und Gatwick sind schon länger von diesem System abgekommen und erheben die Gebühren nach dem sog. „Peak Load Charges“-System. Danach wird zwischen Peak und Off-Peak-Zeiten bei der Nutzung der Flughafeninfrastruktur unterschieden. Die Flughafennutzungsgebühren in den stark nachgefragten Peak-Zeiten sind wesentlich höher als in den weniger frequentierten Off-Peak-Zeiten. Diese gezielte Preissteuerung hat an den Londoner Flughäfen zu einer Ver133

Stockmann/Streng, Slots im Luftverkehr: Zuteilung oder Handel? Europäische Verkehrspolitik 6/2007, S. 16, vgl. Internetseite des Europaabgeordneten Ulrich Stockmann, abrufbar unter: http://www.ulrich-stockmann.de/upload/slots_im_luft verkehr_%206_2007.pdf (Stand 2.4.08). 134 Stockmann/Streng, Slots im Luftverkehr: Zuteilung oder Handel? Europäische Verkehrspolitik 6/2007, S. 16, vgl. Internetseite des Europaabgeordneten Ulrich Stockmann, abrufbar unter: http://www.ulrich-stockmann.de/upload/slots_im_luft verkehr_%206_2007.pdf (Stand 2.4.08). 135 Vgl. zum bestehenden Flughafengebührensystem ausführlich: Giesberts, Bereitstellungsentgelte für Flughafeninfrastruktur. Zur Neuausgestaltung des Flughafengebührensystems an 69 EU-Flughäfen durch Richtlinienfestlegung, vgl. Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Richtlinie zu den Flughafengebühren KOM 2006, 820, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/transport/air/airports/airport _charges_en.htm, und Standpunkt des Europäischen Parlaments, festgelegt in zweiter Lesung am 23. Oktober 2008 im Hinblick auf den Erlass der Richtlinie 2008/. . ./EG des Europäischen Parlaments über Flughafenentgelte, vgl. Internetseite des Europäischen Parlaments, abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc. do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2008-0517+0+DOC+XML+V0//DE&language =DE#title2. Zum Gesetzgebungsstand: http://www.europarl.europa.eu/oeil/FindBy Procnum.do?lang=en&procnum=COD/2007/0013.

D. Vorschläge zur Sloteffizienzsteigerung und zur Kapazitätsauslastung

153

lagerung des Verkehrs in die ursprünglich weniger nachgefragten Off-PeakZeiten geführt. Ebenfalls zu beobachten ist in diesem Zusammenhang, dass dieses nachfrageorientierte Gebührensystem zu einem Nachfrageausgleich und zu einer Verringerung der Flüge mit geringer Slot-Nutzungseffizienz geführt hat. Vergleicht man das soeben dargestellte peak-abhängige Gebührensystem mit dem System des Kapazitätszuschlags, so hat das peak-abhängige System den Vorteil, dass es nicht nur auf die stark überlasteten Flughäfen Anwendung findet, sondern zugleich zu einer besseren Auslastung der Flughafenkapazität verteilt über den ganzen Tag beiträgt. Es schlägt gewissermaßen zwei Fliegen mit einer Klappe, indem es zum einen durch eine gezielte Preissteuerung eine effiziente Slotnutzung in der Peak-Zeit ermöglicht und zum anderen auch zu einer Kapazitätssteigerung in den Off-Peak-Zeiten führt. Letzteres vermag das System des Kapazitätszuschlags nicht zu leisten. 3. Slot Reservation Fee/Bereitstellungsentgelt Ein weiterer Vorschlag, um die Fluggesellschaften durch monetäre Anreize zu einer besseren Slotnutzung zu bewegen, stellt die sog. „slot reservation fee“136 bzw. das Bereitstellungsentgelt für Flughafeninfrastruktur137 dar. Nach dem derzeit geltenden Flughafengebührensystem fallen die Startund Landegebühren nur bei tatsächlich erfolgter Landung bzw. Start an. Damit erleiden die Fluggesellschaften keinerlei finanzielle Einbußen, wenn sie die ihnen zugeteilten Slots nicht nutzen. Der Vorschlag einer slot reservation fee bzw. eines Bereitstellungsentgelts knüpft bereits vor dem Zeitpunkt der Landung an und stellt auf die Bereitstellung der Flughafeninfrastruktur durch den Flughafenbetreiber ab. Das Bereitstellungsentgelt soll zusätzlich zu den bisherigen Entgeltbestandteilen der Flughafengebühr (Passagierentgelt, Abstellentgelt und Landeentgelt) als vierter Bestandteil erhoben werden. Der Entgelttatbestand wird also der Landung vorgelagert. Dabei soll sich insgesamt die Flughafengebühr nicht erhöhen. Nur die Fluggesellschaften, die einen zugeteilten Slot nicht nutzen, müssten dann das Bereitstellungsentgelt entrichten, ohne den Flug tatsächlich durchgeführt zu haben. Wird der Slot jedoch tatsächlich genutzt, soll im Fall der Landung das Bereitstellungsentgelt mit dem Landeentgelt verrechnet werden.138 136 Stockmann/Streng, Slots im Luftverkehr: Zuteilung oder Handel? Europäische Verkehrspolitik 6/2007, S. 16, vgl. Internetseite des Europaabgeordneten Ulrich Stockmann, abrufbar unter: http://www.ulrich-stockmann.de/upload/slots_im_luft verkehr_%206_2007.pdf (Stand 2.4.08). 137 So: Giesberts, Bereitstellungsentgelte für Flughafeninfrastruktur. 138 Giesberts, a. a. O., S. 19.

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4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

Fluggesellschaften, die ihren Slot nutzen, zahlen somit letztendlich nicht mehr als nach dem bisherigen Gebührensystem. Während sich für das Bereitstellungsentgelt drei Abrechnungsmodalitäten139 anbieten, ist dem Begriff der slot reservation fee immanent, dass das Entgelt bereits im Voraus, d.h. für den Zeitraum einer Flugplanperiode zu entrichten ist und bei erfolgter Slotnutzung mit den Landegebühren verrechnet wird. Dass die Einführung eines solchen Entgelts durchaus die gewünschten Wirkungen zeigen würde, veranschaulicht das folgende Beispiel: Der Flughafen Düsseldorf unternahm für den Winterflugplan 2003 den Versuch, für ungenutzte Slots eine Strafgebühr einzuführen. Daraufhin wurden doppelt so viele Slots als üblich bereits vor Beginn der Flugplanperiode zurückgegeben, um die geplante Strafgebühr zu umgehen. Die frei gewordenen Kapazitäten konnten an andere Fluggesellschaften, die ihr Angebot vergrößerten, vergeben werden. Sogar neue Fluggesellschaften konnten Fuß am Düsseldorfer Flughafen fassen.140 Die Einführung einer solchen Gebühr hätte zweifelsohne Lenkungswirkung, dies auch vor dem Hintergrund, dass bislang der Slot ohne finanzielle Gegenleistung an die Fluggesellschaften vergeben wird.141

VII. Beschränkung der Gültigkeitsdauer von Großvaterrechten Bislang gelten die Großvaterrechte bei Befolgung der use-it-or-loose-itRegelung auf unbegrenzte Zeit. Während vereinzelt ein sogenannter „Big Bang“ vorgeschlagen wird, an dem alle Großvaterrechte zu einem Stichtag entzogen werden, wird größtenteils eine moderatere Vorgehensweise vorgeschlagen. So sollten schrittweise über einen Zeitraum von 5 oder 10 Jahren jährlich ein bestimmter Prozentsatz (5 oder 10%) der GrandfatherrightSlots entzogen werden. Der Vorteil einer solchen zeitlichen Beschränkung liegt darin, dass eine an den Angebots- und Nachfrageverhältnissen orientierte Neuverteilung der Slots herbeigeführt wird und gleichzeitig die von den Fluggesellschaften geforderte Planungssicherheit und Berechenbarkeit des Investitionsrisikos im Bereich der Flugplanung erhalten bleibt.142 Im 139

Vgl. dazu ausführlich, Giesberts, a. a. O., S. 55 f, der ein „Ex-ante-Modell“, ein „Ex-Post-Modell“ und ein „Saison-Differenzmodell“ als mögliche Abrechnungsmodalitäten vorschlägt. 140 Vgl. Internetseite Rheinland-Pfalz Online, abrufbar unter: http://rp-online.de/ public/article/aktuelles/22050. 141 Eine Übersicht weiterer, gebührenlenkender Maßnahmen findet sich bei Hüschelrath, Infrastrukturengpässe im Luftverkehr, S. 352 ff. 142 Vgl. dazu ausfürlich Hüschelrath, Infrastrukturengpässe im Luftverkehr, S. 131 ff.

D. Vorschläge zur Sloteffizienzsteigerung und zur Kapazitätsauslastung

155

Folgenden (5. Teil) wird zur Großvaterrechts-Problematik und zum Entzug von Großvaterrechten auch im Hinblick auf Eintrittschancen von Neu- und Wettbewerber eingehend Stellung genommen und mögliche Lösungsansätze aufgezeigt.

VIII. Eigener Lösungsansatz: Vernetzung der unterschiedlichen Verkehrsträger/Bewertung Während bislang die einzelnen Verkehrsträger (Straße, Schiene, Luft) und deren Ausbau isoliert betrachtet wurde, plädiert die Verfasserin für eine Gesamtbetrachtung und Vernetzung der verschiedenen Verkehrsträger. Auch wenn damit nicht die Slotproblematik in ihrer Gänze gelöst werden kann, trägt dieser Ansatz doch zu einer Entzerrung der Slotproblematik von den hoch belasteten Flughäfen auf kleinere Flughäfen im Ballungsgebiet durch entsprechende Anbindung an die übrige Infrastruktur (Schienen- und Straßenwege) bei. Zu denken wäre bspw. an eine bessere Vernetzung der Flughäfen Frankfurt Rhein-Main und Frankfurt Hahn, ggfs. im Sinne eines Flughafensystems mittels einer Schnellbahnanbindung.143 Bislang besteht zum Flughafen Frankfurt Hahn lediglich eine Busverbindung. Somit könnte der Flughafen Frankfurt/Main mit Flügen, die nicht in das Hubsystem eingebunden sind, entlastet werden und die Attraktivität des Flughafens Frankfurt Hahn erheblich gesteigert werden. Eine Vernetzung der unterschiedlichen Verkehrsträger mittels eines Gesamtkonzeptes könnte auch kleinere Flughäfen einbeziehen. Dadurch könnte der weitere Ausbau von größeren Flughäfen, die mit Rücksicht auf Lärmschutz- und Nachbarschutzerwägungen ihre Ausbaugrenze erreicht haben, vermieden werden. Des Weiteren spricht sich die Verfasserin für ein bundesweites, grenzgebietabgestimmtes Flughafenkonzept aus, das nach der Durchführung einer Bedarfsanalyse einen sachgerechten Ausbau der Flughafeninfrastruktur vorsieht. Es ist eingehend zu prüfen, an welchen Flughäfen Ausbaubedarf besteht. Auf Bundeslandgrenzen ist dabei nicht zu achten. Dies führte in der Vergangenheit bereits zu wirtschaftlich irrationalen Erweiterungen von nicht wirtschaftlich betreibbaren Flughäfen. In einem zweiten Schritt wäre eine europaweite Bedarfsanalyse vorzunehmen. Was die von der Einführung des Primary oder Secondary Trading unabhängigen schneller umsetzbaren Vorschläge zur Kapazitäts- und Effizienzsteigerung angeht, plädiert die Verfasserin neben der Anhebung der Min143 Dieser Ansatz klingt ebenfalls an bei: Ronellenfitsch, Die Plan-Umweltprüfung bei der Verkehrswegeplanung, in: Grupp, Umsetzung und Vollzug von EGRichtlinien im Straßenrecht, Berichte der Bundesanstalt für Straßenwesen, Heft S 36, S. 35, 46.

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4. Teil: Entwicklungen zur Änderung der derzeitigen Vergabepraxis

destnutzungsrate auf 90% und der Einführung einer slot reservation fee bzw. eines Slotbereitstellungsentgeltes für eine Verlagerung des Kurzstreckenverkehrs, für den zeitlich vergleichbare Hochgeschwindigkeitsverbindungen bestehen, auf andere Verkehrsträger und härtere Sanktionsmöglichkeiten in dem beschriebenen Umfang.

5. Teil

Rechtsnatur eines Slots Die Frage nach der Rechtsposition an einem Slot gewinnt vor dem Hintergrund der Diskussion um die Einführung eines Slothandels auf den Gemeinschaftsflughäfen eine neue Dimension. Die von Wendlik getroffene Aussage, dass es in der Praxis nahezu irrelevant sei, wem Slots gehören,1 hat sich durch die neueren Entwicklungen somit überholt. Wurde bislang die Eigentumsfrage nur unter dem Blickwinkel möglicher Eigentumsrechte der Fluggesellschaften diskutiert, rückt die Einführung eines möglichen Slothandels die Frage, wem Slotverkaufserlöse zustehen, in den Mittelpunkt. So fordert der Abgeordnete und Verkehrsexperte des Europäischen Parlaments, Ulrich Stockmann, wegen der durch die Billigung des Slothandels entstandenen offenen Fragen in Bezug auf den Slothandel eine Novellierung der EG-Slot-VO. Explizit spricht er von einer eigentumsrechtlichen Verschiebung.2 In jüngster Zeit melden gerade die Flughafenbetreiber, die die Flughafeninfrastruktur bereithalten und zur Verfügung stellen, Ansprüche auf die Slotverkaufserlöse an.3 Ausgehend von der rechtlichen Einordnung eines Slots widmet sich der nachfolgende Teil den aufgeworfenen Fragen und geht der Frage nach, wem Rechtspositionen an einem Slot zustehen und wie diese aussehen.

A. Der Slot zwischen Daseinsvorsorge und Wettbewerb I. Flughäfen als öffentliche Sachen und Einrichtungen der Daseinsvorsorge Der Luftverkehr ist neben den Verkehrsträgern Straße, Schiene und Wasser Teil des Infrastruktursystems. Durch den in § 25 LuftVG geregelten Flugplatzzwang und die Verpflichtung zur Benutzung bestimmter Flugrou1

Wendlik, Zeitschrift für Verkehrswissenschaft 1993, S. 260, 265. Vgl. Pressemitteilung des Europaabgeordneten Ulrich Stockmann, abrufbar unter http://www.ulrichstockmann.de/scms_show_data.php?category=2&source=inhalte &mode=detail&entry=1303&PHPSESSID=e2c6a07074fdfdca23e3c8d66f12bdde (Stand 18.7.2008). 3 Vgl. Vill, Die Reform der Slot-Vergabe aus Sicht der deutschen Flughäfen, Thesenpapier zum Vortrag am 22.6.2006 anlässlich des 1. Kölner Luftfahrtforums. 2

158

5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

ten ist auch der Luftverkehr an ein der Schiene und Straße vergleichbares „Wegenetz“ angeschlossen.4 Die Flugplätze gehören dabei zu den klassischen Verkehrsinfrastrukturanlagen und den Grundpfeilern des Luftverkehrs.5 Sie gewährleisten für den jeweiligen Ballungsraum die Luftverkehrsanbindung an in- und ausländische Wirtschaftszentren und sichern die Infrastrukturgewährleistung durch den Staat für den Bereich des Luftverkehrs. Die Verkehrsflughäfen stehen gemäß §§ 38 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 LuftVZO als „Flughäfen des allgemeinen Verkehrs“ der Allgemeinheit zur Verfügung und sind insoweit öffentlich. Jedermann hat dort grundsätzlich das Recht zum Starten und Landen.6 Ob es sich bei einem Flughafen um einen solchen Verkehrsflughafen handelt, bestimmt sich nach der im Planfeststellungsbeschluss bzw. der Betriebsgenehmigung enthaltenen Widmung, die eine Sache dem öffentlich-rechtlichen Regime unterstellt.7 Die Verkehrsflughäfen, denen diese öffentlich-rechtliche Widmung immanent ist, stellen damit öffentliche Sachen dar.8 Bei den Verkehrsflughäfen handelt es sich darüber hinaus um Daseinsvorsorgeeinrichtungen.9 Der Begriff der Daseinsvorsorge wurde 1938 von Forsthoff geprägt. Er verstand darunter die „Veranstaltungen“ zur Befriedigung der Appropriationsbedürfnisse.10 Während Forsthoff zunächst nur die Bereitstellung lebensnotwendiger Leistungen zum Gegenstand seiner juristischen Auseinandersetzung machte,11 gab er diese Einschränkung später auf.12 Der Begriff der Daseinsvorsorge umschreibt die staatliche Aufgabe, die für das menschliche Dasein notwendigen Leistungen und Güter, die sog. Grundversorgung, bereitzustellen. Zur Grundversorgung in diesem Sinne zählt die Infrastrukturbereitstellung in Form von öffentlichen Einrichtungen für die Allgemeinheit, Verkehrs- und Beförderungswesen, Versorgung mit Gas, Wasser und Elektrizität.13 4

Hermes, Staatliche Infrastrukturverantwortung, S. 203. Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, S. 498, 508. 6 Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Kommentar zu den Luftverkehrsverordnungen, Band 2, § 38 Rn. 5. 7 Salzwedel, Anstaltsnutzung und Nutzung öffentlicher Sachen, in: Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 10. Auflage 1995, § 42 II Rn. 6, S. 521. 8 Für viele: Zielke, Verkehrsaufteilung in Flughafensystemen, S. 40. 9 Ronellenfitsch, Der Verkehrssektor als Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge in Deutschland, in: Europäische Union und mitgliedstaatliche Daseinsvorsorge, S. 89, 94; Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, S. 508. 10 Forsthoff, Die Verwaltung als Leistungsträger, S. 5. 11 Forsthoff, Die Verwaltung als Leistungsträger, S. 7. 12 Forsthoff, Rechtsfragen der leistenden Verwaltung, S. 12. 5

A. Der Slot zwischen Daseinsvorsorge und Wettbewerb

159

§ 1 Abs. 1 RegionalisierungsG (RegG) normiert einfachgesetzlich die Daseinsvorsorge für den Verkehrssektor des öffentlichen Personennahverkehrs, wonach die Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr eine Aufgabe der Daseinsvorsorge ist. Zwar enthält das LuftVG keine dem § 1 Abs. 1 RegG vergleichbare Regelung. Aus der oben dargestellten Definition lässt sich jedoch zweifelsohne entnehmen, dass auch die Bereitstellung der Luftverkehrsinfrastruktur eine Aufgabe der öffentlichen Daseinsvorsorge darstellt. Noch mehr: Bei der Bereitstellung der für die moderne Industriegesellschaft unentbehrlichen Verkehrsinfrastruktur handelt es sich um eine originäre Staatsaufgabe, die der Staat erfüllen muss.14 Mit der Bereitstellung der Luftverkehrsinfrastruktur nehmen die Verkehrsflughäfen diese öffentliche Aufgabe wahr. Auch die Europäische Gemeinschaft kennt den Begriff der „Dienste bzw. Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ in Art. 86 und Art. 16 EGV, der im deutschen Sprachraum als „Dienste der Daseinsvorsorge“ bezeichnet wird.15 Trotz der Ausrichtung der Europäischen Gemeinschaft auf eine wettbewerbsorientierte Marktwirtschaft und die Verwirklichung des Binnenmarktes hat sie mit Art. 86 und Art. 16 EGV das Spannungsverhältnis zwischen Wettbewerb und Daseinsvorsorge erkannt. Bereits in der Mitteilung der Europäischen Kommission „Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa“ vom September 199616 war festgelegt worden: „Leistungen der Daseinsvorsorge (oder gemeinwohlorientierte Leistungen) sind marktbezogene oder nichtmarktbezogene Tätigkeiten, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und daher von den Behörden mit spezifischen Gemeinwohlverpflichtungen verknüpft werden.“

Ein im EGV festgeschriebener, eigenständiger gemeinschaftsrechtlicher Begriff der Daseinsvorsorge existiert gleichwohl nicht.17 Die Slotvergabe und damit die Zurverfügungstellung der Flughafeninfrastruktur und -kapazität bewegt sich damit im Spannungsfeld zwischen der 13 Vgl. Übersicht der verschiedenen Definitionsansätze bei: Franz, Gewinnerzielung durch kommunale Daseinsvorsorge, S. 12 ff. 14 Vgl. Ronellenfitsch, Der Verkehrssektor als Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge in Deutschland, in: Europäische Union und mitgliedstaatliche Daseinsvorsorge, 2000, S. 89, 90. Zum Begriff der originären Staatsaufgaben, vgl. Ronellenfitsch/Glemser, Rechtsgutachten zu den verfassungsrechtlichen Schranken einer Kapitalprivatisierung der Deutschen Flugsicherungs GmbH, S. 30. 15 Vgl. nur Geiger, EUV/EGV-Kommentar, Art. 16, Überschrift. 16 Mitteilung der Europäischen Kommission „Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa“, ABl. C 281 vom 26.9.1996, S. 3 ff. 17 Vgl. dazu: Ronellenfitsch, Der öffentliche Personennahverkehr, Gutachten VDV, 2000, S. 31, 32.

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

Gewährleistung flächendeckender und ausreichender Verkehrsangebote im Rahmen der öffentlichen Daseinsvorsorge auf der einen Seite und der Ermöglichung freien Wettbewerbs, der Newcomern und eingesessenen Airlines den Marktzutritt ermöglicht bzw. erweitert, auf der anderen Seite.18 Für das Spannungsverhältnis zwischen Wettbewerb und Daseinsvorsorge ist danach zu fragen, welche Dienstleistungen sinnvollerweise im Wettbewerb erbracht werden können und sollen.19 Aufgrund des in § 25 LuftVG geregelten Flugplatzzwanges nehmen die Flughäfen eine Monopolstellung bei der Zurverfügungstellung und Verteilung der Flughafenkapazität und -infrastruktur ein.20 In welchem Ausmaß und in welcher Größenordnung Flughafeninfrastruktur zur Verfügung gestellt werden muss, richtet sich, wie bei anderen Verkehrsarten auch, nach dem jeweiligen Verkehrsbedürfnis.21 Die Schaffung der entsprechend dem jeweiligen Verkehrsbedürfnis erforderlichen Flughafeninfrastruktur gehört zur öffentlichen Daseinsvorsorge und stellt damit eine öffentliche Aufgabe dar und ist Teil der öffentlichen Verwaltung.22 Zwar werden die Flughäfen teilweise von juristischen Personen des Privatrechts betrieben.23 Nimmt ein privates Unternehmen aber teilweise Auf18

Hermes, Staatliche Infrastrukturverantwortung, S. 203. Berschin, Daseinsvorsorge durch Wettbewerb – der öffentliche Verkehr zu Lande im Markt, S. 13. 20 So auch Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 95. 21 Schwenk, Handbuch des Luftverkehrsrechts, 2. Auflage, S. 254. 22 So auch Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen im europäischen Luftverkehr, S. 96. 23 Der Flughafen Frankfurt/Main wird von der Fraport AG betrieben, die Stand Juni 2008 folgende Aktionärstruktur aufweist: 31,58% Land Hessen, 20,17% Stadtwerke Frankfurt am Main Holding GmbH, 9,95% Deutsche Lufthansa AG, 10,03% Julius Bär Holding AG, 1,89% The Capital Group Companies, Inc., 3,87% Artisan Partner L.P, 3,01% Taube Hodson, 2,96% Morgan Stanley, 16,54% Streubesitz (inkl. Mitarbeiter). Der Flughafen München wird von der Flughafen München GmbH (FMG) betrieben. Gesellschafter sind Stand August 2008 der Freistaat Bayern mit 51%, die Bundesrepublik Deutschland mit 26% und die Landeshauptstadt München mit 23%. Der Flughafen Düsseldorf wird von der Flughafen Düsseldorf GmbH betrieben. Gesellschafter sind Stand August 2008 die Landeshauptstadt Düsseldorf und die Airport Partners GmbH mit jeweils 50%. An der Airport Partners GmbH sind die Hochtief AirPort GmbH mit 40%, die Hochtief AirPort Capital KGaA mit 20% und die Air Rianta plc (es handelt sich dabei um eine mittelbar über die Muttergesellschaft Dublin Airport Authority plc zu 100% in irischem Staatseigentum stehende Gesellschaft) mit 40% beteiligt. Die Berliner Flughäfen werden von der Flughafen Berlin Schönefeld GmbH (FBS) betrieben. Gesellschafter sind das Land Brandenburg und das Land Berlin mit je 37%, die Bundesrepublik Deutschland ist mit 26% beteiligt. Betreiber des Flughafens Stuttgart ist die Flugha19

A. Der Slot zwischen Daseinsvorsorge und Wettbewerb

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gaben der öffentlichen Leistungsverwaltung wahr, so erfüllt es auch als Privatrechtssubjekt öffentliche Aufgaben und unterliegt bei seiner Tätigkeit den allgemeinen Regeln und Grundsätzen des Verwaltungshandelns.24 Dies gilt umso mehr aufgrund der Monopolstellung in Bezug auf die Nutzung der Flughafeninfrastruktur. Auch der BGH hält aufgrund dieser Monopolstellung der Flughäfen auf dem Gebiet der Daseinsvorsorge die Anwendung öffentlich-rechtlicher Kriterien für erforderlich.25

II. Gewährleistung des Zugangs zum Luftraum über § 1 LuftVG? Gemäß § 1 Abs. 1 LuftVG ist die Benutzung des Luftraumes grds. frei. Zu fragen ist, inwieweit auch der Zugang zum Luftraum von der Gewährleistung des Gemeingebrauchs am Luftraum erfasst wird. Nach einer Auffassung erfordere die in § 1 Abs. 1 LuftVG gewährleistete freie Benutzung des Luftraums und damit die Ausübung des Gemeingebrauchs am Luftraum denknotwendig den Zugang zum Luftraum.26 Erst durch die Ermöglichung von Starts und Landungen werde der Gemeingebrauch am Luftraum eröffnet.27 Die Luftverkehrsfreiheit werde somit unter anderem auch über den Zugang zu den Flughäfen gewährleistet. Dadurch, dass – wie bereits aufgezeigt – der Flugplatzzwang nach § 25 LuftVG das Starten und Landen nur auf dafür vorgesehenen Flugplätzen vorsieht, müsse der Gemeingebrauch rechtskonstruktiv auch auf die Nutzung der Flughäfen erweitert werden.28 Der Gemeingebrauch am Luftraum strahle somit auf die Nutzung der Bodeneinrichtungen aus; Lübben spricht insoweit von einem „überwirkenden Gemeingebrauch“.29 Das öffentlichrechtliche Gemeingebrauchsrecht wirke gewissermaßen auf das Benutzungsrecht über. Nur wenn der Zugang zu den Flughäfen gewährleistet werde, könne auch die freie Benutzung des Luftraums sichergestellt werden. Einfen Stuttgart GmbH, an der das Land Baden-Württemberg mit 65% und die Stadt Stuttgart mit 35% beteiligt sind. Am Flughafen Hamburg ist die Stadt Hamburg mit 51% beteiligt und HOCHTIEF AirPort (HTA) und HOCHTIEF AirPort Capital (HTAC) zusammen mit 49%. 24 So auch Kaiser, TransportR 1991, 266, 267. 25 BGH, Urteil vom 10.7.1969 – KZR 13/68 – BB 1969, S. 1239, 1240. 26 Lübben, Das Recht auf freie Benutzung des Luftraums, S. 132. Dem folgend: Grundmann, Marktöffnung im Luftverkehr, S. 194. 27 Lübben, Das Recht auf freie Benutzung des Luftraums, S. 132. 28 Ronellenfitsch, Der Verkehrssektor als Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge in Deutschland, in: Europäische Union und mitgliedstaatliche Daseinsvorsorge, 2000, S. 89, 94. 29 Lübben, Das Recht auf freie Benutzung des Luftraums, S. 138.

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

schränkungen des Zugangs zu den Flughäfen seien daher immer im Lichte des Gemeingebrauchsrechts auszulegen.30 Konsequenzen hat dies für Lübben insbesondere für die Bereitstellung der Lande- und Startkapazität. Aus der institutionellen Gewährleistung des Gemeingebrauchs am Luftraum, der sich nach dem Gesagten auch auf die zum Zugang notwendigen Start- und Landemöglichkeiten bezieht, ergebe sich die Pflicht des Staates, entsprechend dem jeweiligen Verkehrsbedürfnis eine ausreichende Kapazität an Start- und Landemöglichkeiten an den einzelnen Verkehrsflughäfen zur Verfügung zu stellen.31 Praktisch bedeutet dies, dass der Staat bei wachsendem Verkehrsbedürfnis objektivrechtlich verpflichtet ist, die Koordinierungseckwerte an den jeweiligen Verkehrsflughäfen etwa durch Errichtung neuer Flughafeninfrastruktur (schnellere Anund Abrollmöglichkeiten, Abfertigungsgebäude, etc.) zu erhöhen bzw. bei vollständiger Erschöpfung der Kapazitäten neue Start- und Landebahnen bzw. neue Flughafenanlagen zu errichten.32 Nach anderer Auffassung vermittelt § 1 Abs. 1 LuftVG kein subjektives Recht auf Benutzung von Flugplätzen.33 Diese Auffassung stützt sich auf das Bundesverwaltungsgericht, das § 1 Abs. 1 LuftVG kein subjektives Recht auf Benutzung eines neu planfestgestellten Flughafens entnimmt34 und den künftigen Benutzern keinen Anspruch auf für sie günstige Betriebsregelungen gewährt.35 Zielke stellt zwar fest, dass es einer „garantierten Zugangsmöglichkeit über die vorhandenen Start- und Landebahnen bedarf, um den Luftraum bestimmungsgemäß benutzen zu können“, bezweifelt dann aber inkonsequent, dass „die Ausstrahlungswirkung des Gemeingebrauchs am Luftraum durch einen überwirkenden Gemeingebrauch nicht soweit gehen könne, dass auch die Benutzbarkeit der Flughäfen garantiert“ sei.36 Den überwirkenden Gemeingebrauch lehnt Zielke aufgrund der sich daraus für Lübben ergebenden Konsequenz für den Staat ab. Da Teilhaberechte unter dem Vorbehalt des Möglichen stünden, könne der Staat nicht verpflichtet werden, die Flughafeninfrastruktur soweit aus- und neu zu 30

Lübben, Das Recht auf freie Benutzung des Luftraums, S. 132. Lübben, Das Recht auf freie Benutzung des Luftraums, S. 143. 32 Lübben, a. a. O. 33 Grabherr/Reidt/Wysk, Kommentar zum LuftVG, Stand Januar 2009, § 1 Rn. 19; Zielke, Verkehrsaufteilung in Flughafensystemen, S. 41; Ähnlich: Böckstiegel/Krämer, ZLW 42 (1993), S. 343, 349. 34 Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.9.1993, Az: 4 C 22/93, NVwZ-RR 1994, 189 = ZLW 43 (1994), S. 351. 35 Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.5.1984, Az: 4 C 58/81, BVerwGE 69, 256 ff. = NVwZ 1984, 718 ff. Dieses Urteil wird als Ausgangspunkt der st. Rspr. zu diesem Komplex angesehen, vgl. insoweit Grabherr/Reidt/Wysk, Kommentar zum LuftVG, Stand Januar 2009, § 1 Rn. 19. 36 Zielke, Verkehrsaufteilung in Flughafensystemen, S. 43. 31

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bauen, bis der Bedarf gedeckt sei. Der überwirkende Gemeingebrauch könne letztlich nur dazu führen, dass ein Flughafen im Rahmen seiner Aufgabenerfüllung im Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge verpflichtet werden könne, solange Kapazitäten zur Verfügung zu stellen, wie diese vorhanden sind. Die Anerkennung eines „überwirkenden Gemeingebrauchs“ würde darüber hinaus der Aufhebung der Landefreiheit durch Novellierung des LuftVG im Jahre 1935 widersprechen.37 Zwar stellen die Flughäfen öffentliche Sachen dar, Zielke betrachtet Verkehrsflughäfen aber nicht als Sachen im Gemeingebrauch.38 Von Gemeingebrauch könne erst dann gesprochen werden, wenn es dem Einzelnen möglich sei, ohne „mediatisierende Zwischeninstanz“, „zulassungsfrei“ und „unmittelbar“ auf die Sache zuzugreifen.39 Diese Voraussetzungen lägen beim Zugang zu den Verkehrsflughäfen wegen §§ 43, 45 LuftVZO (Betriebspflicht und erforderliche Gestattung durch Flughafenbenutzungsordnung) und der Notwendigkeit der Einholung eines Slots bei koordinierten Flughäfen gerade nicht vor. Führt man sich die verschiedenen Arten des Gemeingebrauchs vor Augen, so stellt Zielke letztlich auf den einfachen Gemeingebrauch ab. Dieser liegt nach Forsthoff vor, wenn die öffentliche Sache jedermann oder mindestens einem nicht individualisierten Personenkreis zur Nutzung ohne besondere Zulassung eröffnet ist.40 Der Gemeingebrauch kann jedoch auch an bestimmte Voraussetzungen, die die Berechtigten zu erfüllen haben, geknüpft werden. Man spricht insoweit vom gesteigerten Gemeingebrauch.41 Dass der Gemeingebrauch im Infrastrukturrecht an solch bestimmte von den Berechtigten zusätzlich zu erfüllenden Voraussetzungen geknüpft ist, zeigen die nachfolgend aufgezeigten Parallelen hinsichtlich des Zugangs zu den beiden anderen Verkehrsträgern Schiene und Wasser. Im Sinne eines gesteigerten Gemeingebrauchs, schaden diese von den Berechtigten zu erfüllenden Voraussetzungen für die Bejahung des Gemeingebrauchs nicht. Trotz der gesetzlichen Vorgaben der §§ 43, 45 LuftVZO und der Notwendigkeit der Slotbeantragung bei koordinierten Flughäfen handelt es sich auch bei Flughäfen um Sachen im Gemeingebrauch. 37 Zielke, Verkehrsaufteilung in Flughafensystemen, S. 43; Greiner, Die Betriebspflicht von Flugplätzen – Rechtliche Grundlagen und „Kleinflieger-Problematik, BayVBl. 1994, S. 449; Böckstiegel/Krämer, Die luftfahrtbehördliche Erlaubnis zu Außenstarts und Außenlandungen, ZLW 42 (1993), S. 343 ff. 38 Zielke, Verkehrsaufteilung in Flughafensystemen, S. 43; So auch Röben, Die rechtliche Einordnung der Slots im Hinblick auf etwaige Eigentumsverhältnisse unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Gegebenheiten in Deutschland und im EU-Binnenmarkt, (nachfolgend zitiert: Röben, Gutachten), S. 200; Salzer, Das Rechtsverhältnis zwischen Verkehrsflughafen und Luftfahrern, S. 46 ff. 39 Zielke, a. a. O.; Salzer, a. a. O. 40 Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Band 1, Allgemeiner Teil, S. 390. 41 Beckert/Breuer, Öffentliches Seerecht, S. 58.

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Aus dem Gemeingebrauchsrecht zu folgern, dass der Staat verpflichtet sei, entsprechend dem jeweiligen Verkehrsbedürfnis eine ausreichende Kapazität an Start- und Landemöglichkeiten an den einzelnen Verkehrsflughäfen zur Verfügung zu stellen,42 und bei Kapazitätsengpässen Erweiterungen vorzunehmen, geht allerdings zu weit. Überspitzt ausgedrückt ist der Staat – im Rahmen des Gemeingebrauchsrechts – auch nicht verpflichtet, einen Badesee, der an heißen Sommer übervölkert ist, zu vergrößern. Aus dem Gemeingebrauchsrecht i. V. m. § 1 Abs. 1 LuftVG ergibt sich daher nur im Rahmen der vorhandenen Kapazität für die Nutzer ein Recht auf chancengleiche Teilhabe und diskriminierungsfreien Zugang.

III. Parallelen zum Eisenbahn- und Hafenrecht Im Folgenden soll nun vergleichend der Zugang zu den beiden anderen Verkehrsträgern „Schiene“ und „Wasser“ skizziert und mögliche Parallelen bzw. Unterschiede aufgezeigt werden. Das Äquivalent zum Flughafen als Zugang zum Verkehrsträger „Luft“ stellt für den Verkehrsträger „Wasser“ der Hafenzugang, für den Verkehrsträger „Schiene“ der Zugang zu den Eisenbahntrassen und den Bahnhöfen, dar. 1. Zugang zum Verkehrsträger „Schiene“ a) Untergliederung in Schieneninfrastruktur und Schienenbetrieb Der Verkehrsträger „Schiene“ untergliedert sich in die Schieneninfrastruktur (Netz und Bahnhöfe) und den Schienenbetrieb. Diese Einteilung zeigt sich auch bei der Konzernstruktur der Holding Deutsche Bahn AG, die folgende Führungsgesellschaften unter sich versammelt: Die für die Infrastruktur zuständige DB Netz AG und DB Station & Service AG und die DB Mobility Logistics AG, DB Energie AG und DB Projektbau GmbH.43 Bislang war der Bund an diesen Unternehmen zu 100% beteiligt. Mit Wirkung zum 2.6.2008 wurde die Ausgründung der Personenverkehrs- und Logistikbereiche in die zu 24,9% zu privatisierende DB Mobility Logistics AG beschlossen. Die Deutsche Bahn AG bleibt als Muttergesellschaft weiterhin im Eigentum des Bundes. Bei ihr verbleiben Schienennetz, Energie42

Lübben, Das Recht auf freie Benutzung des Luftraums, S. 143. Vgl. zur Konzernstruktur der Deutschen Bahn AG, Internetseite der Deutschen Bahn AG, abrufbar unter: http://www.db.de/site/bahn/de/unternehmen/konzern/ gesellschaften/gesellschaften.html. 43

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versorgung und Bahnhöfe zu 100%. An die Börse gehen mit 24,9% die operativen Geschäftsbereiche, also der Schienenverkehr und die Logistiksparte um die Spedition Schenker als eigenständige Aktiengesellschaft DB Mobility & Logistics.44 b) Kapazitätsregelungen in Bezug auf die Schienenwege Nach Art. 87e GG liegt die Vorhaltung der Schienenwege in der Zuständigkeit des Bundes. Das Kapazitätsmanagement im Eisenbahnverkehr wird bestimmt durch die Zuteilung von Schienenwegskapazität und Dienstleistungen und die Zuteilung von Serviceeinrichtungen (v. a. Bahnhöfe und Abstellgleise, vgl. § 2 Abs. 3c) AEG). Dieses Kapazitätsmanagement wird von den Eisenbahnunternehmen vorgenommen, die gemäß § 14 Abs. 1 S. 1 AEG verpflichtet sind, die diskriminierungsfreie Benutzung der von ihnen betriebenen Eisenbahninfrastruktur und die diskriminierungsfreie Erbringung der von ihnen angebotenen Leistungen zu gewähren. Die Bundesnetzagentur hat gemäß § 14 b Abs. 1 S. 1 AEG über den diskriminierungsfreien Zugang zu wachen. § 14 Abs. 1 S. 1 AEG gewährt nach herrschender Meinung einen subjektiv-öffentlichen Zugangsanspruch im Rahmen der Widmung45 bzw. ein Recht auf fehlerfreie Ermessensausübung.46 Entscheidend ist letztlich, dass allen Konkurrenzunternehmen der Netzzugang in gleicher Weise und diskriminierungsfrei gewährt werden muss. D. h. gleich gelagerte Fälle dürfen ohne sachlichen Grund nicht ungleich bzw. verschieden gelagerte Fälle ohne sachlichen Grund nicht gleich behandelt werden. Als Vergleichsgruppe sind die anderen Nutzer einer Infrastruktur anzusehen. Jede Bevorzugung eines Nutzers aus der Vergleichsgruppe bedarf eines sachlichen Grundes. Lediglich die angemessene Berücksichtigung vertakteter oder ins Netz eingebundener Verkehre ist nach § 14 Abs. 1 S. 2 AEG als Unterscheidungsmerkmal explizit genannt und zulässig.47 Der Heranziehung von Großvaterrechten als Differenzierungsmerkmal mit der Begründung, dass eine Trasse „schon immer“ bestellt wurde, wird für das Eisenbahnrecht eine Absage erteilt.48 44 Vgl. dazu Krummheuer/Koenen/Schnell, Bahn ist gut gerüstet für die Börse, Handelsblatt vom 12.8.2008, S. 11. 45 Kunz, Eisenbahnrecht, Band I, Erläuterungen zu § 14 AEG, S. 189. 46 Delbanco, Der Zugang zum Netz der Eisenbahnen des Bundes, in: Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts, 2000, S. 179, 201 f. 47 Vgl. hierzu: Kunz, Eisenbahnrecht, Band I, Erläuterungen zu § 14 AEG, S. 190. 48 Kunz, Eisenbahnrecht, Band I, Erläuterungen zu § 14 AEG, S. 190.

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

Wie das Zuweisungsverfahren für die Schienenwege und die Serviceeinrichtungen abzulaufen hat, regeln §§ 8 ff. der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EIBV).49 Hinsichtlich der Zuweisung von Zugtrassen ist bei zeitgleichen, miteinander nicht zu vereinbarenden Anträgen zweier Bewerber auf Zuweisung das Verfahren nach § 9 EIBV durchzuführen. Zunächst ist nach § 9 Abs. 3 EIBV durch Verhandlungen auf eine einvernehmliche Lösung hinzuwirken, dabei sind auch Zugtrassen anzubieten, die von den beantragten Zugtrassen abweichen. Kommt eine Einigung nicht zustande, so ist auf der ersten Stufe vorbehaltlich der Rechte aus § 13 EIBV (bei Rahmenverträgen) und der Bestimmungen nach § 19 EIBV (besondere Schienenwegen) nach § 9 Abs. 4 EIBV die folgende gesetzlich vorgeschriebene Reihenfolge einzuhalten: (1) grenzüberschreitende Zugtrassen; (2) vertakteter oder ins Netz eingebundener Verkehr; (3) Zugtrassen für den Güterverkehr. Bei gleichrangigen Verkehren nach Abs. 4 ist nach § 9 Abs. 5 EIBV auf zweiter Stufe die Höhe des Regelentgelts für die Einzeltrasse maßgebend. Ist auf Grundlage der Absätze 4 und 5 eine Entscheidung nicht möglich, ist auf dritter Stufe gemäß § 9 Abs. 6 EIBV nach einem Höchstpreisverfahren anhand eines über dem Regelentgelt liegenden, angebotenen Entgelts zu entscheiden. Derjenige Bewerber, der den höheren Preis zu zahlen bereit ist, erhält damit den Zuschlag. Es kann somit festgestellt werden, dass beim Zugang zur Eisenbahninfrastruktur bereits monetäre Elemente Teil des Zuweisungsverfahrens sind. c) Kapazitätsregelungen in Bezug auf Serviceeinrichtungen Bei dem Zugang zu Serviceeinrichtungen richten sich die gesetzlich vorgegebenen Zuweisungsregelungen nach § 10 EIBV. Bei zeitgleichen, nicht miteinander zu vereinbarenden Nutzungen, ist wiederum zunächst nach § 10 Abs. 5 EIBV auf eine einvernehmliche Lösung hinzuwirken. Kommt eine einverständliche Lösung nicht zustande, ist den Anträgen nach § 10 Abs. 6 EIBV der Vorrang einzuräumen, die notwendige Folge der mit einem Betreiber der Schienenwege vereinbarten Zugtrasse sind bzw. den An49 Verordnung über den diskriminierungsfreien Zugang zur Eisenbahninfrastruktur und über die Grundsätze zur Erhebung von Entgelt für die Benutzung der Eisenbahninfrastruktur (Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsordnung), BGBl. I 2005, 1566; erlassen aufgrund von § 14 Abs. 1 S. 1, 26 Abs. 1 Nr. 6 AEG.

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trägen auf Zugang zu den Werkstätten, die in deren Eigentum stehen (sog. Selbstbehalt bei Werkstätten). 2. Zugang zum Verkehrsträger „Wasser“ Gemäß § 1 Abs. 2 S. 2 WaStrG gehören Häfen als geschützte Landeplätze und auch deren Einfahrten nicht zu den Seewasserstraßen.50 Das Bundeswasserstraßengesetz (BWaStrG) ist somit nicht einschlägig. Kompetenzrechtlich ist der Hafenzugang damit bei den Ländern angesiedelt. Rechtsgrundlage für den Zugang zum Hafen bilden die jeweiligen Hafenverordnungen der Länder51 und die darauf erlassenen Hafenbenutzungsordnungen der jeweiligen Häfen. Nach § 10 HafVO Schleswig-Holstein darf bspw. jeder das Hafengebiet und die Hafenanlagen im Rahmen der Widmung nach Maßgabe der Hafenverordnung und des Hafenabgabenrechts benutzen, soweit nicht gleiche Rechte anderer oder Sondernutzungsrechte entgegenstehen. Einzelheiten der Benutzung des Hafengebiets und der Hafenanlagen, die durch die besonderen örtlichen und rechtlichen Verhältnisse bedingt sind, sind nach Abs. 2 durch Hafenbenutzungsordnungen zu regeln. Dieser Wortlaut erinnert stark an die Zulassungsvoraussetzungen zu gemeindlichen Einrichtungen in den jeweiligen Gemeindeordnungen der Länder, die ebenfalls eine Zulassung im Rahmen der Widmung und des geltenden Rechts vorsehen und an die straßenrechtlichen Gemeingebrauchs-Regelungen zum Gebrauch öffentlicher Straßen, vgl. nur § 7 FStrG und § 13 StrG BW.52 Der Zugang zum Hafen unterfällt somit mit den genannten Einschränkungen ebenfalls dem gesteigerten Gemeingebrauch. Will ein Schiff einen Hafen anlaufen, läuft das Procedere in der Praxis wie folgt ab: Die Schiffsführung hat der Hafenbehörde mindestens 24 Stunden vor Ankunft des Schiffes die voraussichtliche Ankunfts- und Liegezeit, die anzufahrenden Terminals und die erforderlichen Schiffsdaten (Tiefgang, Länge, Breite, etc.) zu melden, vgl. auch § 13 HafVO Schleswig-Holstein. Die Hafenbehörde koordiniert dann als Verkehrszentrale das Einlaufen des Schiffes in den Hafen. Dem Kapitän stehen für diesen Vorgang Lotsen zur Verfügung, die sich – anders als die Fluglotsen – direkt an Bord des Schiffes befinden.53 Abhängig ist die Koordination und Verkehrssteuerung 50

Beckert/Breuer, Öffentliches Seerecht, Rn. 208, S. 74. Beispielhaft wird nachfolgend die Landesverordnung für die Häfen in Schleswig-Holstein (Hafenverordnung – HafVO) vom 9.2.2005, GVOBl. 2005, 151 herangezogen. 52 Vgl. nur § 10 GemO BW. 53 Laut Telefoninterview mit Herrn Pollmann, Chefnautiker bei der Hamburg Port Authority, vom 22.8.2008. 51

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

der Schiffe von den je nach Tiefgang der einzelnen Schiffe einzuhaltenden Tidefenstern.54 Bei entsprechend großen, stark beladenen Schiffen kann aufgrund des Tiefgangs das Tidefenster bspw. nur bei 2 Stunden liegen. Das Schiff hat damit max. 2 Stunden, um in den Hafen einzulaufen, die Ladung zu löschen, neu beladen zu werden und wieder auszulaufen. Kann diese Zeit nicht eingehalten werden, muss das Schiff bis zu 24 Stunden bis zum nächsten Tidefenster warten. Speziell auf den Hamburger Hafen bezogen (dies gilt aber auch für andere Seehäfen) ist es Schiffen, die von der Nordsee bereits in die Elbe eingelaufen sind, nicht mehr möglich zu drehen, auch ein Anhalten der Schiffe ist – außer an Anlagestellen – nicht möglich, da eine gewisse Mindestfahrgeschwindigkeit einzuhalten ist. Ist bereits absehbar, dass das Tidefenster – selbst bei Beschleunigung der Fahrgeschwindigkeit auf der Nordsee – nicht eingehalten werden kann oder es zu Kapazitätsengpässen an den Terminals kommen wird, müssen daher schon die Schiffe auf der Nordsee ihre Geschwindigkeit drosseln bzw. ankern. Es kommt damit schon zu einer „Vorsortierung“ der Schiffe in der Nordsee, die durch die umweltbedingte Tide bedingt ist. Eine bestmögliche Verkehrssteuerung wird damit auch durch Vorgaben der Hafenbehörde an die Schiffe zur Beschleunigung, Drosselung der Geschwindigkeit oder Zum-Anker-Setzen gewährleistet. Für den Fall, dass ein am Terminal ankommendes Schiff nicht sofort gelöscht oder beladen werden kann, weil der Liegeplatz durch ein anderes Schiff belegt ist, werden Warteplätze im Hafenbereich vorgehalten, an dem das Schiff dann auf seine Löschung warten muss. Die Entscheidung, welches Schiff bei zeitlichen Kollisionen zuerst gelöscht wird und beladen wird, trifft nicht die Hafenbehörde, sondern der private Terminalbetreiber. Es liegt somit keine „staatliche“ Vergabeentscheidung vor, staatlicherseits erfolgt lediglich die reine Verkehrssteuerung. Es kann festgehalten werden, dass in der Praxis alle Schiffe abgefertigt werden können und sich die Wartezeiten, die ohne Zweifel mit wirtschaftlichen Nachteilen verbunden sind, in der Praxis in Grenzen halten, was nicht zuletzt dem Ausbau an Liegeplätzen und Terminalkapazitäten zu verdanken ist. 3. Gemeinsamkeiten und Unterschiede zur Slotvergabe Die größeren Gemeinsamkeiten zur Slotvergabe weist der aufgezeigte Zugang zur Schiene auf: Die dort genannte Prioritätenregelung ähnelt den IATA Worldwide Scheduling Guidelines und der Prioritätenregelung der EG-Slot-VO Nr. 95/93. Anders als bei der Slotvergabe, bei der der jeweilige Flughafenkoordinator die Slots als Beliehener zuweist, müssen beim 54 Unter der Tide (niederdeutsch tiet = Zeit) oder den Gezeiten versteht man den durch die Gravitation des Mondes und der Sonne verursachten Zyklus von Ebbe und Flut auf den großen Gewässern der Welt.

B. Der Slot als Rechtsposition?

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Zugang zur Schiene die Eisenbahninfrastrukturunternehmen die Eisenbahninfrastruktur diskriminierungsfrei zur Verfügung stellen, sie werden dabei lediglich staatlicherseits von der Bundesnetzagentur überwacht. Aus der Vergabe der Hafenterminals hält sich der Staat gänzlich heraus, wer den Vorrang bekommt, entscheidet der Terminalbetreiber allein. Was die Einführung gesetzlich fixierter monetärer Elemente angeht, nimmt die „Schiene“ mit dem Höchstpreisverfahren eine Vorreiterrolle ein. Sowohl beim Zugang zur Schiene als auch beim Hafenzugang besteht ein subjektiv-öffentlicher Zugangsanspruch im Rahmen des Gemeingebrauchs auf chancengleiche und diskriminierungsfreie Zulassung. Aus praktischer Sicht hat der Verkehrsträger „Luft“ mit den größten Kapazitätsengpässen zu kämpfen. Daher stellt sich dort die Teilhaberechts-Problematik auch vorrangig. Ausgehend von den hier gewonnenen Ergebnissen widmet sich der nachfolgende Teil neben den Rechtspositionen der Airlines, Flughafenbetreiber und der öffentlichen Hand dem aus dem Zugangsanspruch folgenden Teilhaberecht auf chancengleichen und diskriminierungsfreien Zugang zum Luftraum (vgl. B. III.).

B. Der Slot als Rechtsposition? Dass die Frage nach der Rechtsposition eines Slots durch die geplante Einführung der aufgezeigten Marktmechanismen, insbesondere des Slothandels, neue Brisanz erlangt hat, zeigt die Aussage des Münchener Flughafenchefs Walter Vill anlässlich des 1. Kölner Luftfahrtforums: „Der Übergang zu einem marktwirtschaftlichen Ansatz setzt eine Klärung der Eigentumsfrage voraus, die die Position des Flughafenbetreibers als primären Bereitsteller des Wirtschaftsgutes berücksichtigen muss.“

Es stellt sich damit die Frage „Slots für Airlines“ oder „Slots von Flughäfen“.55 Die Einführung eines möglichen Slothandels weckt angesichts der prognostizierten Sloterlöse in Millionenhöhe Begehrlichkeiten sowohl auf Seiten der Airlines als auch seitens der Flughafenbetreiber. Nachfolgend soll daher die Frage geklärt werden, ob und ggfs. welche Rechtsposition an einem Slot besteht. Dabei werden mögliche Ansprüche der in Betracht kommenden Anspruchsinhaber (Fluggesellschaften, Flughafenbetreiber und öffentliche Hand) aus Art. 14 GG, Art. 12, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 I GG und Gemeinschaftsgrundrechten in den Mittelpunkt der Betrachtung gestellt. 55 Sandvoß, Slots – Für Airlines der Engpassfaktor Nr. 1, in: DVWG Band 189, S. 82.

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

I. Rechtsposition der Fluggesellschaften aus Art. 14 GG Zunächst ist zu klären, ob und ggfs. inwieweit den Fluggesellschaften eine eigentumsrechtliche Rechtsposition an einem Slot zusteht. Zu unterscheiden sind für diese Konstellation zunächst zwei Fallgruppen: Die erste Fallgruppe widmet sich der Frage, welche Rechte56 einer Fluggesellschaft bei einem Entzug eines Slots während der laufenden Flugplanperiode zustehen. In der Praxis sind dies realistischerweise die Fälle, in denen ein Slot nach Art. 14 der Slot-VO entzogen wird.57 Weitaus problematischer gestaltet sich die zweite Fallgruppe, bei der diskutiert werden muss, ob die Fluggesellschaft durch eine mehrfach wiederholte Slotzuteilung oder die Versagung der Wiedererteilung eines Slots eine Rechts- oder Vertrauensposition auf Neuzuteilung des Slots erlangt hat. 1. Slotentzug während der Flugplanperiode nach Art. 14 Slot-VO Wie bereits ausgeführt, kann nach derzeitiger Gesetzeslage der Flughafenkoordinator nach Art. 14 Abs. 4 der Slot-VO Nr. 95/93 den Slot entziehen, wenn Luftfahrtunternehmen vorsätzlich und regelmäßig Flugdienste zu Zeiten durchführen, die erheblich von den zugewiesenen Zeitnischen abweichen oder die Zeitnischen in einer erheblich anderen Weise als zum Zeitpunkt der Zuweisung nutzen und dabei den Flughafenbetrieb oder den Flugbetrieb beeinträchtigen.58 Nach Art. 14 Abs. 6 der Slot-VO kann darüber hinaus der Flughafenkoordinator auch für den Fall, dass ein Luftfahrtunternehmen die Nutzungsrate von 80% nicht mehr erreichen kann oder nach Ablaufs eines Zeitraums, der 20% der Geltungsdauer der Slotabfolge ent56 Rechtspositionen können nur Fluggesellschaften, die bereits am Markt operieren, zustehen. Ohne eine bereits erfolgte Slotzuteilung kann ein Eingriff in das möglicherweise den Fluggesellschaften zustehendes Eigentumsrecht nicht vorliegen, auch wird andernfalls kein Gewerbe im Sinne des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs ausgeübt, vgl. dazu auch Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 101; Madaus-Brück, Die Einflussmöglichkeiten der Bundesregierung auf private Luftfahrtunternehmen, S. 76. 57 Madaus-Brück, S. 77 bedenkt zwar den Fall, dass während der Flugplanperiode einem Luftfahrtunternehmen ein Slot von einem anderen Luftfahrtunternehmen streitig gemacht wird und schätzt dies als wenig realistisch ein, verkennt dabei aber die aufgezeigte Fallgruppe, bei der der Flughafenkoordinator den Slot wegen Nichtnutzung entzieht. 58 Zum Widerruf nach § 49 VwVfG, vgl. Tschentscher/König, NVwZ 1991, S. 219, 221; Madaus-Brück, Die Einflussmöglichkeiten der Bundesregierung auf private Luftfahrtunternehmen, S. 77.

B. Der Slot als Rechtsposition?

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spricht, und noch keine Zeitnische aus dieser Abfolge genutzt worden ist, die jeweiligen Slots entziehen. Bei fehlender Betriebsgenehmigung können die zugewiesenen Slots nach Art. 14 Abs. 2 ebenfalls vor Beginn der Flugplanperiode entzogen werden Die Slot-VO überlässt den Mitgliedstaaten in Art. 14 Abs. 5 die Ausgestaltung der Sanktionsmöglichkeiten. In Deutschland ist die verspätete und unterlassene Rückgabe eines nicht genutzten Slots gemäß §§ 3 I Nr. 3, 4 I Nr. 3 FHKV, § 58 I Nr. 10, II Hs. 3 LuftVG mit bis zu 50.000 Euro ordnungswidrigkeitenbewährt. Zu fragen ist, ob sich die Fluggesellschaften gegen einen solchen Entzug während der laufenden Flugplanperiode erfolgreich zur Wehr setzen können. Wie bereits aufgezeigt, handelt es sich bei einem Slot um einen befristeten begünstigenden Verwaltungsakt i. S. v. § 35 VwVfG. Bestandskräftige rechtmäßige Verwaltungsakte können nach § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG widerrufen werden, wenn dies durch Rechtsvorschrift zugelassen ist. Art. 14 der Slot-VO stellt eine solche Rechtsvorschrift dar, indem er festschreibt, in welchen Fällen ein Slotentzug während der laufenden Flugplanperiode zulässig ist. Er ist somit lex specialis und geht damit der allgemeineren Norm des § 49 VwVfG vor, auf deren Voraussetzungen daher nicht mehr einzugehen ist. Zu prüfen bleibt lediglich, ob die Voraussetzungen von Art. 14 der Slot-VO ihrerseits rechtmäßig sind, d.h. ob sie insbesondere verhältnismäßig sind. a) Verhältnismäßigkeit von Art. 14 Abs. 4, Abs. 6 der Slot-VO Die Regelungen des Art. 14 der EG-Slot-VO Nr. 95/93 verfolgen den allgemeinwohlorientierten und damit legitimen Zweck, eine möglichst effiziente Nutzung der Mangelware „Slot“ zu gewährleisten und die Flughafeninfrastruktur bestmöglich zu nutzen. Ein sanktionierender Slotentzug erscheint nicht von vorneherein zur Zweckerreichung untauglich und ist daher auch geeignet, die Luftfahrtunternehmen zu einer möglichst hohen Slotauslastung (jedenfalls 80%) und einer Einhaltung der beantragten Zeitnischen zu bewegen. Da Art. 14 der Slot-VO bereits ein gestrecktes Verfahren bis zum Slotentzug vorsieht (Tatbestandsvoraussetzungen sind die vorsätzliche und regelmäßige Nichtnutzung, vorgesehen ist eine Anhörung des Luftfahrtunternehmens und eine einmalige Mahnung (jedenfalls bei Art. 14 Abs. 4)), ist die Sanktion des Slotentzugs auch erforderlich, mildere gleich effektive Mittel zur Zweckerreichung sind nicht ersichtlich. Angemessen ist die Sanktionierungsmöglichkeit mittels Slotentzugs, wenn dieses Mittel nicht außer Verhältnis zur Erreichung des Zwecks steht.

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

aa) Angemessenheit von Art. 14 Abs. 4 der Slot-VO Jedenfalls hinsichtlich der Regelungen aus Art. 14 Abs. 4 der Slot-VO bestehen keine Bedenken an der Angemessenheit der Regelung. Der Slotentzug ist nach der Anhörung und einer Mahnung ultima ratio, die Regelung greift nur bei regelmäßiger und vorsätzlicher Abweichung und auch nur dann, wenn der Flughafenbetrieb oder der Flugverkehr beeinträchtigt wird. Wie der Vergleich mit der allgemeinen Widerrufsregelung des § 49 VwVfG zeigt, berechtigt vorsätzliches Verhalten nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen zum Widerruf. Mit Beantragung und Zuweisung eines Slots kann das Luftfahrtunternehmen seinen operativen Betrieb und die entsprechenden Betriebsabläufe auf die jeweiligen Zeitnischen einstellen. Eine schützenswerte Position können die Luftfahrtunternehmen in dieser Konstellation daher nicht in die Waagschale im Rahmen der Angemessenheit werfen. Ein Slotentzug in dieser Konstellation ist daher verhältnismäßig. bb) Angemessenheit von Art. 14 Abs. 6 der Slot-VO Problematischer gestaltet sich die Angemessenheitsprüfung in Bezug auf Art. 14 Abs. 6 der EG-Slot-VO. Danach kann der Flughafenkoordinator auch die Zeitnischen für die restliche Flugplanperiode entziehen, wenn die Nutzungsrate von 80% nicht mehr erreicht werden kann oder ein Zeitraum vergangen ist, der 20% der Geltungsdauer der Zeitnischenabfolge entspricht und noch kein Slot genutzt wurde. Zwar ist die 80:20-use-it-or-loose-it-Regelung ein die Slot-VO bestimmende und sie durchziehender Grundsatz, vgl. nur Art. 8 Abs. 2, Art. 10 Abs. 2, Abs. 4 der VO. Ein Slot bzw. eine Slotabfolge wird aber nicht unter der Bedingung, dass er zu 80% zu nutzen ist, erteilt. Die Slot-VO statuiert auch an keiner Stelle, dass ein Slot zu 80% genutzt werden muss. Die 80:20-use-it-or-loose-it-Regelung greift vorrangig bei der Frage der Großvaterrechte ein und entscheidet darüber, ob ein Großvaterrechts-Slot für die darauffolgende Flugplanperiode erworben bzw. beibehalten wird. Die 80:20-Regelung bezieht sich damit von ihrer Grundkonzeption erst auf die darauffolgende Flugplanperiode. Die Regelung des Art. 14 Abs. 6 der Slot-VO führt mit dem möglichen Slotentzug aber bereits Wirkungen für die laufende Flugplanperiode herbei. Bei zu geringer Nutzung droht den Fluggesellschaften bereits während der Flugplanperiode der Slotentzug. Bereits verkaufte Flüge, die mit den entzogenen Slots durchgeführt werden sollten, müssen dann kurzfristig gecancelt werden, der operative Flug- und Flughafenbetrieb wird dabei nicht unerheblich gestört. Gerechtfertigt wird der Slotentzug während der laufenden Flugplanperiode mit einer möglichst effizienten Nutzung der Flughafenkapazität. Nutzt eine Airline ihren Slot nicht, soll auf die geringe Auslastung bei Un-

B. Der Slot als Rechtsposition?

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terschreiten der 80%-Regel sofort reagiert werden können und der Slot einer anderen Fluggesellschaft zugewiesen werden, die dann möglichst eine hohe Auslastung des Slots gewährleistet. Somit soll sichergestellt werden, dass das kostbare Gut „Flughafenkapazität“ äußerst effizient genutzt wird und im Rahmen des öffentlichen Daseinsvorsorgeauftrags für die Passagiere eine verlässliche Streckenanbindung stattfindet. Rechtstechnisch geschickter wäre es allerdings, den Slot gleich unter der Bedingung, einer 80-prozentigen Nutzung zu erteilen. Für die Frage der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne (Angemessenheit) stellt sich das Problem, ob ein Slotentzug für den Fall, dass der Slot nicht wieder neu vergeben werden kann, verhältnismäßig ist. Gründe können sein, dass andere Airlines wegen der Kürze der Zeit ihren Flugbetrieb nicht mehr auf den Slot einstellen können oder ein offpeak-Slot nicht nachgefragt wird. In diesen Fällen greifen die für den Slotentzug genannten Rechtfertigungsgründe nicht ein, so dass hier den Belangen der Fluggesellschaften größeres Gewicht einzuräumen ist. Wenn die Fluggesellschaft also nachweisen kann, dass der Flughafenkoordinator den Slot gar nicht hätte an eine andere Fluggesellschaft vergeben können – auch nicht kurzfristig an den General-Aviation-Verkehr – ist ein Slotentzug rechtswidrig, und die Fluggesellschaft kann sich mit Erfolg dagegen zur Wehr setzen. 2. Rechtsposition aufgrund mehrfach wiederholter Zuteilung bzw. bei Versagung der Wiederzuteilung eines Slots Wie bereits dargelegt, wird ein Slot für die Dauer einer Flugplanperiode (halbes Jahr) vergeben und ergeht damit als befristeter Verwaltungsakt. Für die folgende Flugplanperiode muss ein erneuter Antrag beim Flughafenkoordinator gestellt werden, der dann vom Flughafenkoordinator neu beschieden werden muss. Wird ein Slot in der darauffolgenden Flugplanperiode trotz Einhaltens der 80:20-Regelung59 nicht wieder neu zugeteilt, stellt sich die Frage nach der rechtlichen Handhabe der Fluggesellschaften und einer möglichen Eigentumsposition der betroffenen Fluggesellschaft. Auch ist danach zu fragen, ob das Großvaterrecht aufgrund der mehrfach wiederholten Zuteilung und der Stellung als Großvater eine Rechts- oder Vertrauensposition dahingehend vorsieht, dass der Grandfatherright-Slot jedenfalls in zeitlichen Grenzen nicht entzogen werden kann. 59 Wird die 80:20-Regelung nicht von der Fluggesellschaft erreicht, hat die Fluggesellschaft gerade kein Großvaterrecht erlangt, aus dem sich eine Rechtsposition ergeben könnte. Die 80:20-Regelung ist Bestandteil der Slot-VO und aus Effizienzgründen ihrerseits verhältnismäßig. Daher hat die Fluggesellschaft für diesen Fall auch keine rechtliche Handhabe gegen die Versagung der Wiedererteilung des jeweiligen Slots.

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

a) Personaler Schutzbereich des Art. 14 GG Unstreitig können sich Luftfahrtunternehmen, die in aller Regel als Aktiengesellschaften organisiert sind, als juristische Personen des Privatrechts gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auf die Eigentumsgarantie berufen.60 b) Sachlicher Schutzbereich von Art. 14 I GG Betrachtet man die eigentumsrechtliche Frage eines Slots, ist die Besonderheit zu beachten, dass es sich bei einem Slot um keinen rein privatrechtlichen Vermögensgegenstand handelt, sondern um einen nach öffentlichrechtlichen Vorschriften erlassenen Verwaltungsakt,61 also einen öffentlichrechtlich überlagerten Gegenstand. Baumann spricht beim Slot von einem „subjektiv-öffentlichen Recht auf Inanspruchnahme begrenzter Ressourcen“, da die Slots ihr Bestehen nicht einer privatrechtlichen Zulassungsentscheidung durch die Leistungsträger, sondern vielmehr der Anwendung öffentlich-rechtlicher Vorschriften durch eine staatlicherseits betriebene (wenngleich privatrechtsförmig organisierten) Stelle verdanken.62 Gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG werden das Eigentum und das Erbrecht gewährleistet. Der Begriff des verfassungsrechtlich geschützten Eigentums ist der Verfassung selbst zu entnehmen, eine Definition über einfachgesetzliche Normen scheidet aus.63 Der Schutz öffentlich-rechtlicher Rechtspositionen wird in der Rechtsprechung und Literatur unter den Rubriken „subjektiv-öffentliche Rechte“ [aa)], öffentlich-rechtliche Nutzungsrechte [bb)] und öffentlich-rechtliche Genehmigungen [cc)] diskutiert. aa) Subjektiv-öffentliche Rechte von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG umfasst? Ob und inwieweit der von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG geschützte Eigentumsbegriff auch vermögenswerte subjektive öffentliche Rechte umfasst,64 ist bislang nicht abschließend geklärt.65 Nach der Schutznormtheorie han60

Für viele: Leibholz/Rinck, GG-Kommentar, Band II, Art. 14 Rn. 11. Vgl. Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 101. 62 Baumann, Private Luftfahrtverwaltung, S. 386. 63 Für viele: Bryde, in: von Münch/Kunig, GG-Kommentar, Band 1, Art. 14, Rn. 11 m. w. N. 64 BVerfGE 1, 278; E 2, 399 ff.; E 3, 153; E 4, 240; E 15, 200; E 16, 111; E 18, 397. 65 So auch Wieland, in: Dreier, GG-Kommentar, Band I, Art. 14 Rn. 61. 61

B. Der Slot als Rechtsposition?

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delt es sich um ein subjektiv öffentliches Recht, wenn die Norm einem nach dem Gesetz klar abgrenzbaren Kreis von potentiellen Klägern dient,66 und der Zweck der Norm zumindest auch auf den Schutz des Klägers gerichtet ist.67 Nach der Rspr. des BVerfG ist für die Eigentumsqualität des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG entscheidend, ob der dem subjektiven öffentlichen Recht zugrunde liegende Tatbestand seinem Inhaber eine Rechtsposition verschafft, die derjenigen des Eigentümers so nahekommt, dass Art. 14 Anwendung finden muss68 und so stark ist, dass ihre ersatzlose Entziehung dem rechtsstaatlichen Gehalt des Grundgesetzes widersprechen würde.69 Eine solche eigentumsähnliche Verfestigung wurde vom BVerfG dann bejaht, wenn die vom öffentlichen Recht eingeräumte Rechtsstellung auf eigene Leistung zurückzuführen ist; eine eigentumsrechtliche Position soll dann nicht gegeben sein, wenn die Rechtsstellung ausschließlich auf staatlicher Gewährung beruht.70 Je größer der dem Anspruch zugrunde liegende Anteil eigener Leistung ist, desto stärker tritt der verfassungsrechtlich wesentliche personale Bezug und mit ihm ein tragender Grund des Eigentumsschutzes hervor.71 Für die Frage nach einer von Art. 14 GG geschützten Rechtsposition ist daher entscheidend, inwieweit sich das Recht als Äquivalent eigener Leistung – etwa durch Arbeits- oder Kapitaleinsatz72 – erweist oder auf staatlicher Gewährung beruht.73 Der Betroffene müsse davon ausgehen, dass es sich um „seine“, ihm ausschließlich zustehende Rechtsposi66

Vgl. nur: BVerwGE 52, 122, 129. Vgl. Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 14 Rn. 97; BVerwGE 7, 355; BVerwG, NJW 1984, 38. 68 St. Rspr. seit BVerfGE 4, 241; Dem folgend: E 16, 111; E 18, 397; E 24, 225 f.; E 45, 170. Aus neuerer Zeit: BVerfG, NVwZ 2002, 197 und BGHZ 92, 106. 69 BVerfGE 16, 111 f.; E 18, 397; E 45, 170 (Anspruch auf Wohnungsbauprämie). 70 BVerfGE 1, 278; E 2, 402; E 11, 226; E 14, 293 f.; E 16, 113; E 22, 253; E 24, 226; E 36, 290; E 42, 292 f.; E 45, 170; E 58, 112. 71 BVerfGE 58, 112 unter Verweis auf BVerfGE 53, 291 f. 72 BVerfGE 45, 170; E 48, 293; E 53, 257, 291; E 69, 272, 300 f.; Badura, Eigentum, in: HdbVerfR, § 10 Rn. 40. 73 BVerfGE 14, 294; E 18, 397. Kommentarstellen: Kimminich, in: Bonner Kommentar zum GG, Band 3, Art. 14 Rn. 65–76 (mit eingehender Darstellung des Streitstandes in Literatur und Rspr.); Leibholz/Rinck, GG-Kommentar, Band II, Art. 14 Rn. 221; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 22; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 11; Antoni, in: Hömig, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 5; Sieckmann, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Band 1, Art. 14 Rn. 47; Wendt, in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 28 ff.; Berkemann, in: Umbach/Clemens, GG-Kommentar, Band I, Art. 14 Rn. 163 ff. (mit ausführlicher Darstellung der Rspr.-Entwicklung); Wieland, in: Dreier, GG-Kommentar, Band I, Art. 14 Rn. 61 ff. 67

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

tion handele.74 Geschützt sind entsprechend dieser Rspr. durch das BVerfG Versicherungsrenten und Rentenanwartschaften aus den gesetzlichen Rentenversicherungen75 sowie Anwartschaften und Ansprüche auf Arbeitslosengeld.76 Damit differenziert das BVerfG zwischen durch eigene Leistung erworbenen Rechten und solchen öffentlich-rechtlichen Ansprüchen, die der Staat aufgrund seiner Fürsorgepflicht gewährt. Diese Differenzierung teilte Richterin Rupp-v. Brünneck in ihrem Sondervotum zu Lastenausgleichsleistungen nicht77 und führte wie folgt aus: „Diese Rechtsprechung bedarf einer Überprüfung. Sie geht von der strengen Trennung der Bereiche des privaten und öffentlichen Rechts aus, die durch die Rechtsentwicklung überholt ist und berücksichtigt nicht die Veränderung der wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse, besonders das ständige Vordringen der staatlichen Daseinsvorsorge in vielen Lebensbereichen. Wenn der Eigentumsschutz ein Stück Freiheitsschutz enthält, insofern er dem Bürger die wirtschaftlichen Voraussetzungen einer eigenverantwortlichen Lebensgestaltung sichert, so muss er sich auch auf die öffentlich-rechtlichen Berechtigungen erstrecken, auf die der Bürger in seiner wirtschaftlichen Existenz zunehmend angewiesen ist. Die im vorliegenden Fall durch die Rechtsänderung entzogenen Ansprüche unterscheiden sich in ihrer wirtschaftlichen Bedeutung nicht von bürgerlich-rechtlichen Geldforderungen. (. . .) Die Befürchtung, eine so weite Auslegung des Eigentumsbegriffs würde den Gesetzgeber blockieren, besonders eine sozialstaatlich notwendige Anpassung des Rechts wegen des Risikos einer Entschädigungspflicht verhindern, ist unbegründet. Gerade Art. 14 GG lässt genügend Raum für eine Beachtung sozialstaatlicher Erfordernisse, sowohl was die Anpassung eigentumsbestimmender und -begrenzender Regelungen für die Zukunft angeht, als auch für den Eingriff in bestehende Rechte. Auf dieser Grundlage lassen sich auch Abstufungen innerhalb des Eigentumsschutzes entwickeln, die berücksichtigen, ob die Ansprüche ganz oder teilweise auf staatlicher Gewährung beruhen, wieweit diese durch das Sozialstaatsprinzip gefordert oder freiwillig waren und ob es um eine Dauerbelastung oder um einmalige Leistungen geht.“78

Zu Recht muss sich diese Rspr. den Vorwurf der Widersprüchlichkeit gefallen lassen. Entgegen der sonstigen Rechtsprechung des BVerfG zu den Privatrechten, bei der der Eigentumsschutz lediglich von der Privatnützigkeit und der Verfügungsbefugnis abhängig gemacht wird, verlangt das BVerfG im Fall des Eigentumsschutzes vermögenswerter Rechtspositionen auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts das Kriterium der „Eigenleistung“. 74

BVerfGE 69, 272, 301; Wendt, in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 32. St. Rspr. seit BVerfGE 53, 257; zuletzt E 100, 32; E 112, 396. 76 BVerGE 72, 18 f.; E 74, 213 ff.; E 94, 258. 77 BVerfGE 32, 129, 142. Dem zustimmend Wieland, in: Dreier, GG-Kommentar, Band I, Art. 14 Rn. 63. 78 BVerfGE 32, 129, 142 f. (Sondervotum Rupp–v. Brünneck). 75

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Während daher unentgeltlich erworbene vermögenswerte Privatrechte, unabhängig von der Erbringung einer Eigenleistung dem Eigentumsschutz des Art. 14 I GG unterfallen sollen, wird dies bei Rechten, die aus dem öffentlichen Recht resultieren, gerade von der Erbringung der Eigenleistung abhängig gemacht. Diese Rspr. führt zu Wertungswidersprüchen, ein rechtssystematischer Grund ist hierfür nicht ersichtlich, warum bei öffentlichrechtlichen Ansprüchen Art. 14 I GG nur „leistungsabhängig“ gewährt werden soll.79 Zu der Frage, wann von einer „Eigenleistung“ im Sinne der Rspr. des BVerfG gesprochen werden kann, äußert sich Papier wie folgt: „Um zu vermeiden, dass das Merkmal der ‚Eigenleistung‘ zu konturenlos wird, soll nicht jedes Vermögensopfer, d. h. jegliche Aufwendung von Kapital, Arbeit und immateriellen und materiellen Gütern ausreichen. Öffentlich-rechtliche Ansprüche des Bürgers gegen den Staat sollen dann von Art. 14 GG erfasst werden, wenn sie eigene vermögenswerte Geld-, Sach- oder Dienstleistungen des Berechtigten oder eines für ihn leistenden Dritten ausgleichen, durch die das Vermögen des Staates oder eines sonstigen Hoheitsträgers vermehrt worden ist. Es reicht, wenn sie mit den Eigenleistungen im Zusammenhang stehen, ein echtes Gegenseitigkeits- und Austauschverhältnis im Sinne des bürgerlichen Rechts der gegenseitigen Verträge ist nicht erforderlich. Es ist auch nicht zu verlangen, dass der öffentlich-rechtliche Anspruch des Bürgers in vollem Umfang durch eigene Geld-, Sach- oder Dienstleistungen abgegolten ist. Er darf nur nicht überwiegend auf einseitiger Gewährung der Hoheitsträger basieren; die Eigenleistung des Berechtigten darf also nicht eine Art und Umfang der Berechtigung in keiner Weise prägende Marginale sein.“80

bb) Öffentlich-rechtliche Nutzungsrechte von Art. 14 I 1 GG umfasst? Öffentlich-rechtliche Nutzungsrechte (z. B. das Holznutzungsrecht der Allmende81 und wasserrechtliche Bewilligungen) sollen hingegen Eigentum i. S. d. Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG sein.82 Dies wird ohne weitere Begründung 79

So auch: Wieland, in: Dreier, GG-Kommentar, Band I, Art. 14 Rn. 63. Papier, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Band II, Art. 14 Rn. 133. 81 Bei der Allmende handelt es sich um den Teil des Gemeindevermögens, der nicht unmittelbar im Interesse der ganzen Gemeinde zur Bestreitung der Ausgaben verwandt wird, sondern an dem alle Gemeindemitglieder das Recht zur Nutzung haben. Sie besteht meist aus unbeweglichem Gut wie dem Anger, Wald, Gewässer zur Löschwasserversorgung oder einer Gemeindewiese, auf der alle Gemeindemitglieder ihre Nutztiere weiden lassen können. Es gibt zwei Formen der Allmendennutzung. Im ersten Fall wird sie von der ganzen Gemeinde ungeteilt genutzt oder zweitens alljährlich nach Losen verliehen oder alljährlich unter öffentlicher Autorität verwaltet und nur der Ertrag verteilt. Vgl. http://de.wkikpedia.org/wiki/Allmende. 82 Berkemann, in: Umbach/Clemens, GG-Kommentar, Band I, Art. 14 Rn. 162. 80

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

unterstellt. Weitere Vertreter aus der Literatur weisen Nutzungsmöglichkeiten, wenn auf ihre Verwirklichung ein rechtlich gesicherter und geschützter Anspruch besteht, dem Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG zu.83 Auch soll die durch eine Genehmigung freigegebene Nutzung des Eigentums ein Eigentumsrecht darstellen, das durch Aufhebung der Genehmigung beseitigt wird.84 Betrachtet man die öffentlich-rechtlichen Nutzungsrechte im Wasserrecht, so ist zwischen der wasserrechtlichen Erlaubnis und der wasserrechtlichen Bewilligung zu unterscheiden: Jede Benutzung eines Gewässers bedarf gemäß § 2 Abs. 1 WHG der behördlichen Erlaubnis oder Bewilligung. Die Erlaubnis gewährt nach § 7 WHG die widerrufliche Befugnis, ein Gewässer zu einem bestimmten Zweck zu benutzen (widerrufliche „Gebrauchserlaubnis“), bei der Bewilligung nach § 8 WHG handelt es sich um die Verleihung von Sondernutzungsrechten. Die durch die Erlaubnis gewährte Befugnis stellt keine Zwischenstufe zwischen Rechtsreflex und subjektiv öffentlichem Recht dar.85 Das BVerwG sieht die Erlaubnis als ein einem subjektiv-öffentlichen Recht auf Benutzung vergleichbares Recht an.86 Im Vergleich zur Bewilligung stellt es jedoch ein schwächeres Recht dar. Von einer Baugenehmigung unterscheidet sich die Erlaubnis dadurch, dass nicht nur „eine, die freie Betätigung des Eigentums hindernde Schranke beseitigt wird, sondern eine Rechtsposition ein(ge)räumt wird, die der Unternehmer davor nicht hatte“.87 Bei einem Gewerbebetrieb soll die Erlaubnis durch Art. 14 GG geschützt sein.88 Die Bewilligung als stärkeres Recht, die auch nur unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 WHG erteilt werden darf, gewährt ein subjektivöffentliches Recht.89 Die Bewilligung begründet für den Bewilligungsempfänger das Recht, von der Behörde die Gewährleistung und Aufrechterhaltung der rechtlich geschützten Position zu verlangen.90 83 Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 22; Antoni, in: Hömig, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 4; Wendt, in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 45. 84 Sieckmann, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Band 1, Art. 14 Rn. 51. 85 Vgl. hierzu: Rönnau, Die Beratungen des Wasserrechtsausschusses der Akademie für Deutsches Recht zu einem Reichswassergesetz, S. 285, 286. 86 BVerwG, Urteil vom 26.10.1993, Az: 7 B 53/93, ZfW 1994, 390. Vgl. dazu auch: Czychowski, WHG, § 7 Rn. 2; Salzwedel, DÖV 1963, 245; Sendler, RdWWi 18, 32. 87 Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG-Kommentar, § 7 Rn. 6. 88 BGH, Urteil vom 4.6.1981, Az: III ZR 31/80, NJW 1981, 2000, 2002; BGHZ 81, 21 ff.; Kimminich, Bonner Kommentar zum GG, Band 3, Art. 14 Rn. 78; Weber, in: Neumann/Nipperdey/Scheuner, Grundrechte, Band II, 331 f., 354. 89 Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG-Kommentar, § 8 Rn. 1.

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cc) Öffentlich-rechtliche Genehmigungen von Art. 14 Abs. 1 GG umfasst? Öffentlich-rechtliche Genehmigungen sollen kein Eigentum i. S. v. Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG darstellen.91 Umstritten ist allerdings, ob bei Vorliegen eines besonderen Vertrauenstatbestands mittelbar auch Genehmigungen, die Grundlage eines Gewerbebetriebs sind, unter Art. 14 I 1 GG fallen.92 Das BVerfG hat sich bislang nicht abschließend zur Frage geäußert, „ob die Betriebserlaubnis als solche Gegenstand des Eigentumsschutzes sein kann oder ob vielleicht der werbende Betrieb, also die Verbindung der Betriebserlaubnis mit den Gegenständen, die zur Führung des Betriebes notwendig sind (. . .), Eigentumsschutz genießt“93 und wie sich das Verhältnis zum Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb darstellt. Legt man aber die Rspr. des BVerfG zu den subjektiv-öffentlichen Rechten zugrunde, so ist davon auszugehen, dass das BVerfG mangels Eigenleistung, die das BVerfG in diesem Bereich fordert, die lediglich vom Staat gewährten leistungsunabhängigen Erlaubnisse nicht dem Eigentumsschutz des Art. 14 GG unterstellt. Werden jedoch im Vertrauen auf die Genehmigung Investitionen getätigt, soll dieses aufgewendete Vertrauen gegen die „nachträgliche Entwertung der Investition“ geschützt sein, soweit der Genehmigungsinhaber wegen der einfachgesetzlichen Rechtslage auf den Fortbestand der Genehmigung vertrauen durfte.94 Offen bleibt dabei, ob für diese Fälle die Genehmigung Eigentum im Sinne von Art. 14 I GG darstellt oder ob lediglich der in Art. 14 I GG verankerte Vertrauensgrundsatz zur Anwendung kommt und verfassungskonforme Übergangsfristen eingehalten werden müssen. Andere halten die Frage, ob es sich bei öffentlich-rechtlichen Erlaubnissen um eine von Art. 14 I GG geschützte Rechtsposition handelt, für nahezu bedeutungslos, da der Schutz über Art. 14 I GG oftmals 90 Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG-Kommentar, § 8 Rn. 1; vgl. zum Ganzen auch Papier, Recht der öffentlichen Sachen, S. 61. 91 Abgelehnt von BGHZ 108, 364, 371 (Taxikonzession), offengelassen in: BVerfGE 17, 232, 247 f.; Depenheuer, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Kommentar zum GG, Band 1, Art. 14 Rn. 137; Papier, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Band II, Art. 14 Rn. 108; Verbindung mit eigener Leistung; BGHZ 81, 21, 33 f. (Kassenarztzulassung); Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 13; differenzierend Wieland, in: Dreier, GG-Kommentar, Band I, Art. 14 Rn. 64. 92 So: BGHZ 45, 83, 87 f.; Papier in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Band II, Art. 14 Rn. 106, 108. 93 Offen gelassen in: BVerfGE 17, 232, 247 f.; verneinend: BGHZ 108, 364, 371 für den Fall der Taxikonzession, anders: BGHZ 81, 21, 33 f.; BSGE 58, 18, 26; Kimminich, in: Bonner Kommentar zum GG, Band 3, Art. 14 Rn. 88 (bezugnehmend auf: BVerfGE 17, 232, 247 f.). 94 Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 13.

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schon aus dem privatrechtlichen Substrat der Eigentumsgarantie folge – so bei der Bauerlaubnis aus dem Grundeigentum und bei berufs- und gewerberechtlichen Erlaubnissen aus dem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb.95 Legt man jedoch die Auffassung zugrunde, die auch bei öffentlich-rechtlichen Rechtspositionen lediglich auf die Privatnützigkeit und Verfügungsbefugnis abstellt, ist wie folgt zu unterscheiden: Kann der Inhaber einer (anlagenbezogenen) Erlaubnis über diese rechtsgeschäftlich verfügen, dann ist der Eigentumsschutz über Art. 14 GG eröffnet, liegt keine Verfügungsbefugnis vor, ist Art. 14 GG nicht eröffnet,96 es sei denn es liegt eine Eigenleistung des Betroffenen vor. Das Privateigentum kennzeichne sich durch die freie und privatautonome Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand,97 d.h. die wirtschaftlich verwertbare Rechtsposition.98 dd) Subsumtion Führt man sich – wie soeben aufgezeigt – die Dogmatik zu öffentlichrechtlichen Rechtspositionen vor Augen, so kann eine Abstufung zwischen subjektiv-öffentlichen Rechten und öffentlich-rechtlichen Genehmigungen auf der einen Seite und öffentlich-rechtlichen Nutzungsrechten, für die das Kriterium der Eigenleistung nicht gefordert wird, festgehalten werden. Zum Teil wird aber auch – ohne Unterscheidungen vorzunehmen – lapidar für öffentlich-rechtliche Positionen zusätzlich das Kriterium der Eigenleistung gefordert. Keine Antwort bieten die Rechtsprechung und Literatur für Fälle, in denen es zu Überlappungen kommt, bspw. dann, wenn, wie beim Slot, die öffentlich-rechtliche Erlaubnis, eine Nutzung gestattet. Vereinfachend ist jedoch folgender gemeinsamer Nenner festzuhalten: (1) Wenn eine Eigenleistung seitens der Airlines in der beschriebenen Form vorliegt, ist Art. 14 I 1 GG nach allen Auffassungen eröffnet. (2) Der in Art. 14 I 1 GG innewohnende Vertrauensschutz ist in Bezug auf Übergangsfristen zu beachten, insb. dann, wenn Investitionen getätigt wurden bzw. Vertrauen investiert wurde (vgl. §§ 48, 49 VwVfG), da das Nutzungsrecht i. V. m. dem Großvaterrecht dem Slotnutzer eine nicht beliebig entziehbare Rechtsposition verschafft. 95

Wendt, in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 36 m. w. N. So auch: Wieland, in: Dreier, GG-Kommentar, Band I, Art. 14 Rn. 64. 97 BVerfGE 26, 215, 222; weitere Nachweise bei Umbach/Clemens, GG-Kommentar, Band I, Art. 14 Rn. 217. 98 BVerfGE 51, 193, 217; E 79, 292, 304. 96

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Um den Slot weiter unter die soeben aufgezeigten dogmatischen Kategorien zu subsumieren, ist es erforderlich, sich über die „Rechtsnatur“ eines Slots klar zu werden. Vergleichbar mit der wasserrechtlichen Erlaubnis handelt es sich beim Slot um die Erlaubnis, die Start- und Landebahn für die Dauer einer Flugplanperiode zu einer bestimmten Zeit an einem bestimmten Tag zu nutzen. Zusätzlich zu diesem „Nutzungsrecht“ erwirbt die Fluggesellschaft aber bei 80%iger Nutzung ihres zugewiesenen Slots ein weitere, rechtlich relevante Position, nämlich das Großvater-„Recht“. Dieses sichert ihr den geflogenen Slot auch für die darauffolgende Flugplanperiode zu, ohne dass diese Position staatlicherseits, durchkreuzt werden kann. Erforderlich ist lediglich ein 80%iges Befliegen des Slots. Aufgrund dieses sich von Flugplanperiode zu Flugplanperiode verfestigenden Großvaterrechts unterscheidet sich der Slot damit von reinen öffentlich-rechtlichen Erlaubnissen, Genehmigungen und Gestattungen. Wenn aber schon die bloße Nutzungserlaubnis bei der wasserrechtlichen Erlaubnis Eigentumscharakter haben soll, dann muss erst recht das „Mehr“, das das Großvaterrecht zusätzlich zum Nutzungsrecht gewährt, Eigentumscharakter haben. Unstreitig gewährt der Slot ein Nutzungsrecht. Das zivilrechtliche Eigentum umfasst neben dem Nutzungsrecht, das einen Ausschnitt aus dem Vollrecht darstellt, auch das Besitz- und Verfügungsrecht über die jeweilige Sache.99 Wie aufgezeigt, wird in der Literatur auf einen Gleichlauf zwischen zivilrechtlichem und verfassungsrechtlichem Eigentum abgestellt und das Kriterium der Verfügungsbefugnis herangezogen.100 Nach bisheriger Rechtslage zur Slotmobilität musste die Verfügungsbefugnis des Slotnutzers verneint werden, wie aufgezeigt war lediglich ein Tausch mit gleichwertigen Slots nach Art. 8 Abs. 4 der Slot-VO möglich. Dies hat sich nun durch die Billigung des Slothandels seitens der Europäischen Kommission geändert. Damit einher geht auch eine Änderung der eigentumsrechtlichen Behandlung und Betrachtung der Slots.101 Mit der Billigung eines Slothandels wird den Airlines nun eine Verfügungsbefugnis,102 die sie vorher nicht innehatten, eingeräumt. Sie können 99

Vgl. nur: Bassenge, in: Palandt, BGB, Überbl. v. § 903, Rn. 1. Vgl. 5. Teil B. I. 2. b) cc). 101 Stockmann lässt diese eigentumsrechtliche Verschiebung ebenso anklingeln; vgl. Stockmann, Presseinformation vom 22.5.2008, vgl. Internetseite des Europaabgeordneten Ulrich Stockmann, abrufbar unter: http://www.ulrich-stockmann.de/ upload/PM%20Stockmann%20Slots%2022-05-2008.pdf?PHPSESSID=e2c6a07074f dfdca23e3c8d66f12bdde (Stand 29.12.2008). 100

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den ihnen zugeteilten Slot verkaufen, verleasen oder selbst nutzen.103 Durch diese neu geschaffene Möglichkeit und „Rechtskreiserweiterung“ stellt der Slot nicht mehr nur ein bloßes Nutzungsrecht dar, sondern hat sich um die Komponente „Verfügungsbefugnis“ erweitert und damit zum vollen Eigentumsrecht entwickelt. Zur alten Rechtslage führte Giemulla wie folgt aus: „Wegen des fehlenden Eigentumscharakters von Slots können diese auch nicht ohne Weiteres unmittelbar von einem Luftraumnutzer auf den anderen übertragen werden. Dies ist nur unter den einschränkenden Voraussetzungen des Art. 8 Abs. 4 Slot-VO möglich. Damit sind sie auch nicht gegen eine Gegenleistung erwerbbar bzw. abtretbar.“104

Sollen sie nun nach neuer Auffassung der Europäischen Kommission gegen Gegenleistung erwerbbar sein, muss bei Zugrundelegung der obigen Argumentationskette die Eigentumsqualität denknotwendig bejaht werden. Diejenigen, die den Slot als reines Nutzungsrecht ohne Eigentumsqualität ansehen,105 verkennen damit nicht nur die Systematik der Slot-VO, die zusätzlich zur Gestattung der Nutzung auch unter den beschriebenen Voraussetzungen das Großvaterrecht vorsieht, sondern auch die Rechtsentwicklung hin zum Slothandel, der den Airlines nun zusätzlich eine Verfügungsbefugnis verleiht. Lässt man also mit der aufgezeigten Ansicht in der Literatur für den verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff die Verfügungsbefugnis ausreichen, fällt der Slot damit unter den Eigentumsbegriff des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG. Auch wenn der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff eigenständig ausgelegt werden muss, spricht ein Gleichlauf von verfassungsrechtlichem und zivilrechtlichem Eigentumsbegriff bei öffentlich-rechtlichen Gestattungen für diese Ansicht. Warum bei öffentlich-rechtlichen Gestattungen im Gegensatz zu zivilrechtlichen Gestattungen weitere Erfordernisse wie bspw. eine Eigenleistung erforderlich sein sollen, überzeugt nicht. Öffentlichrechtliche Rechtspositionen dürfen nicht deshalb, weil sie vom Staat verliehen sind und der Staat diese Berechtigungen erst selbst geschaffen hat, unterschiedslos als ungeschützt angesehen werden. Öffentlich-rechtliche Berechtigungen, die in ihrer Bedeutung und in ihrem Vermögenswert mit pri102

Unter der Verfügungsbefugnis ist die Befugnis zu verstehen, eine unmittelbare, auf Rechtsänderung abzielende Übertragung, bspw. eine Abtretung vorzunehmen, vgl. BGHZ 1, 294, 304; E 75, 221, 226; E 101, 24. 103 Ein Slot wird nach § 413 BGB mittels verfügender Abtretung übertragen, dem Geschäft liegt ein Rechtskauf nach § 453 BGB zugrunde. 104 Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Kommentar zum LuftVG, Band 1.1., § 27a Rn. 35; ähnlich: Madaus-Brück, Die Einflussmöglichkeiten der Bundesregierung auf private Luftfahrtunternehmen, S. 82. 105 Achtnich, in: Festschrift für Mailänder, S. 275, 280 f. m. w. N.

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vaten Rechten vergleichbar sind und die der Staat im Rahmen der Daseinsvorsorge gewährt, sind anders zu behandeln als reine Forderungsrechte fürsorgerischer Art. Für die Zuerkennung des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes ist das Vorhandensein von Eigentumsmerkmalen, die auch in Formen des öffentlichen Rechts Ausdruck finden können, entscheidend.106 Auch wenn man den Slot dem Eigentumsbegriff des Art. 14 I GG unterstellt, folgt damit noch lange nicht, dass es dem Staat dadurch verwehrt bleibt, die Slotnutzungsregelungen zu ändern. Dem Staat verbleibt weiterhin die Möglichkeit, Einschränkungen mittels Inhalts- und Schrankenbestimmungen und im Rahmen der in Art. 14 GG vorgesehenen Schrankenregelungen vorzunehmen.107 Im Rahmen der Abwägung lassen sich auch die aus der Sozialpflichtigkeit des Eigentums folgenden widerstreitenden Interessen zum Ausgleich bringen. Räumt der Staat – gerade auch in Zeiten, in denen Privatisierungen an der Tagesordnung sind und der Staat Verantwortung auf Private überträgt – Privaten Verfügungsbefugnisse ein, kann ein öffentlich-rechtliches Nutzungsrecht i. V. m. mit der Einräumung eines Großvaterrechts zum verfassungsrechtlichen Eigentumsvollrecht erstarken. Lässt man das Kriterium der Verfügungsbefugnis bei öffentlich-rechtlichen Rechtspositionen nicht ausreichen, sondern fordert zusätzlich das Kriterium der Eigenleistung, ist zu fragen, worin die Eigenleistung der Fluggesellschaften besteht. Nachfolgend werden mögliche Ansatzpunkte für eine Eigenleistung aufgezeigt: ee) Kriterium der Eigenleistung Als mögliche Eigenleistung könnten der Einsatz oder die Anschaffung von Fluggerät und die Ausbildung von Personal [aaa)], die Mitfinanzierung von Terminalgebäuden und Flughafeninfrastruktur [bbb)] oder der Aufbau von Drehkreuzen [ccc)] angesehen werden. Ergänzend zu den Ausführungen von Papier zu den Voraussetzungen der „Eigenleistung“ ist für eine Rechtsposition aus Art. 14 GG entscheidend, inwieweit sich das Recht als Äquivalent eigener Leistung – etwa durch Arbeits- oder Kapitaleinsatz108 – erweist oder lediglich auf staatlicher Gewährung beruht.109 106

Vgl. hierzu auch BSGE, 5, 40 = DVBl. 1958, 321. Vgl. dazu: Gaebel, TransportR 1990, S. 407, 413, der Einschränkungen des Eigentumsschutzes im Rahmen der Abwägung durch verschiedene öffentliche Gebote wie Ermöglichung von freiem Wettbewerb, keine indirekte Zulassungssperre von Marktneulingen, ein allgemeines Interesse an der Optimierung der internationalen Verkehrsflusssteuerung und der Aufrechterhaltung der notwendigen Planungsflexibilität, vorsieht. 107

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

Das BVerfG führt dazu wie folgt aus: „Der verfassungsrechtliche Eigentumsschutz ist jedenfalls solchen öffentlichrechtlichen Ansprüchen zu versagen, bei denen zu der einseitigen Gewährung des Staates keine den Eigentumsschutz rechtfertigende Leistung des Einzelnen hinzutritt.“110

Die Eigenleistung des Berechtigten darf dabei nicht eine nach Art und Umfang der Berechtigung in keiner Weise prägende Marginale sein.111 (1) Einsatz und Beschaffung von Fluggerät Eine Eigenleistung der Fluggesellschaften in dem Einsatz oder der Beschaffung von Fluggerät zu sehen, erfüllt die skizzierten Voraussetzungen nicht. Es handelt sich dabei zwar um einen nicht unerheblichen Kapitaleinsatz, jedoch nicht um eine Leistung, die die Fluggesellschaft dem Staat bzw. der öffentlichen Hand gegenüber erbringt. Der Einsatz und die Beschaffung von Fluggerät erfolgen aus ureigenem Antrieb einer jeden Fluggesellschaft, sie stehen aber nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Slotzuweisung.112 (2) Mitfinanzierung von Flughafenterminals und Flughafeninfrastruktur Anders sieht es hingegen bei der Mitfinanzierung von Flughafenterminals und Flughafeninfrastruktur durch Fluggesellschaften aus.

108 BVerfGE 45, 170; 48, 293; 53, 257, 291; 69, 272, 300 f.; Badura, HdbVerfR, § 10 Rn. 40. 109 BVerfGE 14, 294; 18, 397. Kommentarstellen: Leibholz/Rinck, GG-Kommentar, Band II, Art. 14 Rn. 221; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 22; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 11; Antoni, in: Hömig, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 5; Sieckmann, in: Friauf/ Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Band 1, Art. 14 Rn. 47; Wendt, in: Sachs, GG-Kommentar, 4. Auflage, Art. 14 Rn. 28 ff.; Berkemann, in: Umbach/Clemens, GG-Komentar, Band 1, Art. 14 Rn. 163 ff. (mit ausführlicher Darstellung der Rspr.Entwicklung); Wieland, in: Dreier, GG-Kommentar, Band I, Art. 14 Rn. 61 ff. 110 BVerfGE 48, 413. 111 Papier, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Band II, Art. 14 Rn. 133. 112 So auch: Roßmann/Schimm, Das Verfahren der Slotallokation, TransportR 2001, S. 381, 384. Anders: Gaebel, TransportR 1990, S. 407, 413.

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(a) Bsp: Terminalfinanzierung und -betrieb am Münchener Flughafen Eine besondere Art der Terminalfinanzierung und des Terminalbetriebs besteht am Flughafen München. Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb des 2003 eingeweihten und rund 1,5 Mrd. Euro teuren Terminals 2 erfolgten erstmals in Kooperation zwischen einem Flughafenbetreiber, der Flughafen München GmbH (FMG) und einer Fluggesellschaft, der Deutschen Lufthansa AG (DLH).113 Bei diesem bislang einmaligen Joint Venture schlossen sich der Flughafen München und die Lufthansa zu der Betreibergesellschaft Terminal 2 mbH zusammen, woran die Flughafen München GmbH mit 60% und die Deutsche Lufthansa AG mit 40% beteiligt sind. Diese Kooperation ermöglicht Lufthansa und den Star Alliance-Partner-Airlines, die dieses Terminal exklusiv nutzen dürfen, den optimalen und kontinuierlichen Ausbau des zweiten mitteleuropäischen Drehkreuzes neben dem Flughafen Frankfurt. Der Münchener Flughafen gewinnt seinerseits langfristige Planungssicherheit bei der Weiterentwicklung seiner Infrastruktur und der Aufrechterhaltung des Lufthansa-Drehkreuzes. Die gegründete Terminal 2-Betriebsgesellschaft koordiniert und steuert alle Abläufe für den Betrieb des Terminals und alle Leistungen im Aviation-, Non-Aviation und im Technik-Bereich. Die jeweiligen Leistungen werden von den Muttergesellschaften, FMG und DLH, eingekauft. Während die vorfeldseitige Flugzeugabfertigung sowohl von der DLH und der FMG zusammen zur Verfügung gestellt werden, greift die T2-Betreibergesellschaft beim technischen und infrastrukturellen Gebäudemanagement, im Non-Aviation-Geschäft und bei der Vermietung von Büro- und Einzelhandelsflächen auf das Know-how der FMG zurück.114 Die Beteiligungsverhältnisse sind wie schon bei der Finanzierung zwischen FMG und DLH wie folgt aufgeteilt: Die FMG hält eine 60%ige Beteiligung an der T2 Beteiligungsgesellschaft, DLH 40%.115 Bei Baukosten von 1,5 Mrd. Euro betrug damit der finanzielle Aufwand für die DLH 600 Millionen Euro.

113 Vgl. dazu ausführlich: Terminal 2, S. 4 ff., abrufbar unter: http://www.mucterminal2.de/Mediapool/Content/Download/pubs/DE/Terminal_2_.pdf (Stand 22.10. 2008). 114 Vgl. dazu ausführlich: Terminal 2, S. 6., abrufbar unter: http://www.muc-ter minal2.de/Mediapool/Content/Download/pubs/DE/Terminal_2_.pdf (Stand 22.10. 2008). 115 Terminal 2, S. 6, abrufbar unter: http://www.muc-terminal2.de/Mediapool/ Content/Download/pubs/DE/Terminal_2_.pdf (Stand 22.10.2008).

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(b) Weitere Kooperationen Die Kofinanzierung und der Kobetrieb des Terminal 2 am Münchener Flughafen ist zwar volumenmäßig das größte Projekt, aber lange nicht das einzige Kooperationsprojekt zwischen Flughafenbetreiber und Fluggesellschaft. Es ist davon auszugehen, dass angesichts der win-win-Situation für beide Seiten diese Kooperationen in der Zukunft zunehmen werden. Die Deutsche Lufthansa plant für die Modernisierung und Ausbau von FlughafenLounges in den nächsten Jahren Investitionen von rund 150 Mio. Euro.116 Eine weitere Kooperation zwischen Flughafenbetreiber und Fluggesellschaft stellt das zwischen der Fraport AG und der Deutschen Lufthansa AG ins Leben gerufene Projekt der „Integrierten Passagier- und Gepäcklogistik am Aviation-Hub Frankfurt/Main dar.117 Einem ersten Informationsaustausch über die jeweils unternehmenseigenen Prozesse folgte die Integrierung von Dienstleistungen und IT-Systeme, z. B. Check-in Systeme und das sog. Hub Control Center als zentrale Koordinationsstelle für die Flugzeugbodenabfertigung in eine gemeinsame Prozesskette. Heute gehören unternehmensübergreifende Abläufe zum festen Bestandteil der Passagier- und Gepäcklogistik am Flughafen Frankfurt. Das Projekt führte trotz steigender Passagier- und Gepäckzahlen zu einer minimalen Transferzeit zwischen zwei Flügen am Frankfurter Flughafen.118 Bereits heute ist die Deutsche Lufthansa AG mit 9,94% an der Fraport AG, dem Betreiber des Frankfurter Flughafens beteiligt.119 (c) Bewertung Bei der Mitfinanzierung von Flughafenterminals und Flughafeninfrastruktur ist zwar die finanzielle Eigenleistung der Fluggesellschaft nicht unmittelbar auf den einzelnen Slot, sondern lediglich auf die Flughafeninfrastruktur am jeweiligen Flughafen bezogen. Terminalkapazitäten bestimmen aber 116

Schneckenleitner, in seiner Funktion als Pressesprecher der Deutschen Lufthansa AG, laut E-Mail-Auskunft vom 23.10.2008. 117 Hierfür bekamen die beiden Unternehmen den Deutschen Logistik Preis 2008, vgl. Pressemitteilung der Deutschen Lufthansa AG vom 23.10.2008, abrufbar unter: http://konzern.lufthansa.com/de/html/presse/pressemeldungen/index.html?c=nach richten/app/show/de/2008/10/1647/HOM&s=0 (Stand 23.10.2008). 118 Vgl. zum Ganzen: Pressemitteilung der Deutschen Lufthansa AG, vom 23.10. 2008, abrufbar unter: http://konzern.lufthansa.com/de/html/presse/pressemeldungen/ index.html?c=nachrichten/app/show/de/2008/10/1647/HOM&s=0 (Stand 23.10.2008). 119 Vgl. Fraport-Informationsseite, abrufbar unter: http://www.fraport.de/cms/in vestor_relations/rubric/20/20746.basisdatenaktionaersstruktur.htm (Stand 23.10.2008).

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neben der Start- und Landebahnkapazität entscheidend den für einen Slot maßgeblichen Koordinierungseckwert und haben daher einen nicht zu unterschätzenden Einfluss auf die Slotanzahl an einem Flughafen. Ein sich bedingender Zusammenhang zwischen Terminalausbau und Slotzuweisung kann somit nicht verneint werden. Der Einwand, es handle sich bei der Benutzung der Start- und Landebahn um eine luftseitige Nutzung der Flughafeninfrastruktur, bei der Terminalnutzung jedoch um eine landseitige Nutzung der Flughafeninfrastruktur, trägt nicht, da die Terminalnutzung sowohl zur Land- als auch zur Luftseite zählt.120 Land- und Luftseite eines Flughafens unterscheiden sich durch eingeschränkte Zutrittsberechtigungen: zur Landseite zählen die öffentlich zugänglichen Straßen und Wege (Terminal mit Ticket- und Check-in-Schaltern zur Landseite), zur Luftseite die Bewegungsflächen der Flugzeuge sowie die angrenzenden Bereiche hinter der Sicherheitskontrolle. Wie aufgezeigt, genügt es, wenn der öffentlich-rechtliche Anspruch mit der Eigenleistung im Zusammenhang steht, ein echtes Austauschverhältnis i. S. d. bürgerlichen Rechts ist gerade nicht erforderlich. Zwar muss das Vermögen des Staates oder eines anderen Hoheitsträgers vermehrt werden, nicht erforderlich ist jedoch, dass der öffentliche Anspruch in vollem Umfang durch eigene Geld-, Sach- oder Dienstleistungen abgegolten wird. Erforderlich ist nur, dass der Anspruch nicht einseitig auf hoheitlicher Gewährung basiert und die Eigenleistung nach Art und Umfang als marginal anzusehen ist. Wie unter A. I. beschrieben, handelt es sich bei den Flughäfen um öffentliche Daseinsvorsorgeeinrichtungen. In Rahmen der Daseinsvorsorge ist es die Pflicht des Staates und öffentliche Aufgabe, Flughafenkapazität zur Verfügung zu stellen und auszubauen. Entlastet eine Fluggesellschaft den Staat durch eine finanzielle Beteiligung etwa an einem Flughafenterminalausbau, erspart sich der Staat die diesbezüglichen Ausgaben, das Vermögen des Staates wird insoweit vermehrt. In dem beschriebenen Fall des Terminalausbaus am Münchener Flughafen lagen Investitionen der Fluggesellschaft in Höhe von 600 Millionen Euro zugrunde. Diese finanzielle Beteiligung kann nicht mehr als nur marginal angesehen werden. Vergleicht man zusammenfassend die Voraussetzungen, die für das Kriterium der „Eigenleistung“ gefordert werden, mit den tatsächlichen Gegebenheiten in dem beschriebenen Fall, so lässt sich eine Eigenleistung schwerlich verneinen. 120

Vgl. dazu Übersicht bei Maurer, Luftverkehrsmanagement, S. 250.

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

Anders sieht es bei Kooperationen aus, die „nur“ die Gepäcklogistik oder Check-in-Systeme betreffen. Diese Kooperationen sind nicht mehr „slotbezogen“, ihnen fehlt der erforderliche Zusammenhang zur Slot-bestimmenden Flughafeninfrastruktur (Start- und Landebahn, Abrollwege) und der slotbezogenen Terminalkapazität (Parkpositionen, Gates, etc.). In einem solchen Fall ist damit das für Art. 14 Abs.1 GG erforderte Kriterium der „Eigenleistung“ nicht erfüllt. (3) Eröffnung eines Drehkreuzes Ähnlich gelagert sind auch die Fälle der Eröffnung eines Drehkreuzes121 an einem Flughafen, was in einigen Fällen mit erheblichem finanziellem Aufwand seitens der Fluggesellschaften verbunden ist. Eine Eigenleistung i. S. d. Art. 14 Abs. 1 GG scheidet für diese Fälle ebenfalls aus.122 Anders als bei der Mitfinanzierung eines Terminalgebäudes, ersparen die Fluggesellschaften in diesem Fall dem Staat keine Aufwendungen. Die Unterhaltung eines Drehkreuzes erfolgt im ureigenen Interesse der Fluggesellschaft und zur Effizienzsteigerung der eigenen Flugverbindungen. Ob ein Drehkreuz eröffnet oder erweitert wird, ist letztlich eine vom öffentlichen Recht unabhängige betriebswirtschaftliche Frage der jeweiligen Fluggesellschaft, die nicht in den Pflichtenkatalog des Staates im Rahmen des Daseinsvorsorgeauftrags zur Zurverfügungstellung von Flughafeninfrastruktur fällt. (4) Zwischenergebnis Um das Kriterium der Eigenleistung i. S. v. Art. 14 GG in Bezug auf die Slotvergabe bejahen zu können, reicht somit nicht jede finanzielle Beteiligung einer Airline aus. Sie muss vielmehr „slotbezogen“ sein. Nur dann, wenn die Fluggesellschaft durch ihren finanziellen Beitrag dem Staat oder einem sonstigen Hoheitsträger eine Aufwendung im Rahmen des staatlichen Infrastrukturgewährleistungsauftrags erspart und diese im Zusammenhang mit der Slotvergabe (Investition in slotbestimmende Flughafeninfrastruktur wie Flughafenterminal oder Start- und Landebahn) steht, kann das Kriterium der Eigenleistung bejaht werden. In den aufgezeigten Fällen kann eine Eigenleistung seitens der Fluggesellschaften nur für den Fall (1) bei der Mitfinanzierung eines Flughafenterminals bejaht werden. 121

Zur Definition eines Drehkreuzes, vgl. S. 26. Anders: Wendlik, Zeitschrift für Verkehrswissenschaft 1993, S. 260, 264, der in der Schaffung von Drehscheiben eine Eigenleistung sieht, da dies eine Wertschöpfung für das Bundesland bzw. die Region darstelle. 122

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ff) Zwischenergebnis Fasst man die gewonnenen Ergebnisse zum Eigentumsrecht der Airlines aus Art. 14 Abs. 1 GG zusammen, so lassen sich die folgenden Aussagen treffen: (1) Wenn eine Eigenleistung seitens der Airlines in der beschriebenen Form bejaht werden kann, ist Art. 14 Abs. 1 GG nach unstreitiger Auffassung eröffnet, den betreffenden Fluggesellschaften steht ein Eigentumsrecht zu. (2) Der in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG innewohnende Vertrauensschutz ist in Bezug auf Übergangsfristen zu beachten, insb. dann wenn Investitionen getätigt wurden bzw. Vertrauen investiert wurde (vgl. §§ 48, 49 VwVfG), da das Nutzungsrecht i. V. m. dem Großvaterrecht dem Slotnutzer eine nicht beliebig entziehbare Rechtsposition verschafft (vgl. dazu IV. und V.). (3) Zusätzlich zum anerkannten „Nutzungsrecht“ erwirbt die Fluggesellschaft bei 80%iger Nutzung ihres zugewiesenen Slots eine weitere rechtlich relevante Position, nämlich das Großvater-„Recht“. Dieses sichert ihr den geflogenen Slot auch für die darauffolgende Flugplanperiode zu. Die Fluggesellschaften haben es selbst und autonom durch 80%iges Befliegen ihres Slots in der Hand, wielange ihnen dieser zusteht. Die Airlines können über das Großvaterrecht eine „Kettengewährung“ herbeiführen, die staatlicherseits nach dem bisherigen System nicht mehr durchbrochen werden kann. Schon diese Position geht über ein reines Nutzungsrecht hinaus. Es greift für die Eigentumsproblematik zu kurz, wenn lediglich das Nutzungsrecht einzeln betrachtet wird. Die Slotproblematik ist wesentlich vielschichtiger und kann ohne Einbeziehung der dem System immanenten Großvaterrechte nicht durchdrungen werden. (4) Mit Billigung des Slothandels durch die Europäische Kommission hat sich die eigentumsrechtliche Beurteilung eines Slots geändert. Stellt man – wie in der Literatur vertreten – auf die Verfügungsbefugnis ab, dann folgt bereits aus der Einräumung der Verfügungsbefugnis (die Airlines dürfen jetzt den Slot verkaufen, verleasen, etc.) ein Eigentumsrecht der Airlines. Der Slot stellt nicht mehr nur ein bloßes Nutzungsrecht dar, sondern hat sich um die Komponente „Verfügungsbefugnis“ erweitert und damit zum vollen Eigentumsrecht entwickelt. Der Slot stellt für die Fluggesellschaften daher eine Rechtsposition aus Art. 14 Abs. 1 GG dar.

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

c) Sachlicher Schutzbereich des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs (Art. 14 GG i. V. m. Art. 12 GG) Den Fluggesellschaften könnte auch eine Rechtsposition an einem Slot aus dem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus Art. 14 GG i. V. m. Art. 12 GG zustehen. Die grundrechtliche Einordnung des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs ist umstritten, ebenso wie eine trennscharfe Abgrenzung der Berufsfreiheit (Art. 12 GG) und der Eigentumsfreiheit (Art. 14 GG).123 Das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb geht auf die Rechtsprechung des Reichsgerichts zurück. Dieses hatte das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als „sonstiges Recht“ i. S. v. § 823 I BGB entwickelt. Hinsichtlich der Frage, ob dieses für das Zivilrecht entwickelte Recht auch in den Schutzbereich des Art. 14 GG fällt und wie der Inhalt und die Ausgestaltung dieses Rechts aussehen sollen, besteht Uneinigkeit. Während das BVerfG zunächst die Anwendbarkeit bejahte,124 hat es diese Frage in neueren Entscheidungen offengelassen.125 Die Literatur bejaht tendenziell die Anwendbarkeit.126 Der BGH fasst den Anwendungsbereich des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb sehr weit.127 In der deliktsrechtlichen Kasuisik ist eine Ausdehnung des Anwendungsbereichs auch weniger problematisch als im Verfassungsrecht. Dort ergeben sich Einschränkungsmöglichkeiten im Rahmen der Rechtswidrigkeitsprüfung. Anders als bei den geschriebenen Rechtsgütern des § 823 BGB muss bei ungeschriebenen, wie dem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, die Rechtswidrigkeit explizit festgestellt werden, sie wird nicht bereits durch die Tatbestandsmäßigkeit indiziert.128 123 Vgl. dazu Berkemann, in: Umbach/Clemens, GG-Kommentar, Band I, Art. 14 Rn. 72, 144 ff. 124 BVerfGE 1, 277 f.; E 13, 299; E 22, 386; E 45, 173. 125 BVerfGE 51, 193, 221 f.; E 66, 116, 145; E 68, 193, 222 f.; E 77, 84, 212, 232; E 81, 208, 227 f.; E 96, 375, 397; E 105, 252, 278. 126 Zum Streitstand: vgl. Wieland, in: Dreier, Kommentar zum GG, Band I, Art. 14 Rn. 50 ff.; Kimminich, in: Bonner Kommentar zum GG, Band 3, Art. 14 Rn. 77 ff., pro Einbeziehung in den Schutzbereich: Leibholz/Rinck, GG-Kommentar, Band II, Art. 14 Rn. 141; Papier, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Band II, Art. 14 Rn. 95; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, Band II, Art. 14 Rn. 10; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 14; BGHZ 92, 34, 37; BGH, DVBl. 2001, 1671; Wendt, in: Sachs, GG-Komentar, Art. 14 Rn. 47 ff.; Badura, AöR 98 (1973), 153 ff.; differenzierend: Bryde, in: von Münch/ Kunig, GG-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 18 ff.; gegen die Einbeziehung: Wieland, in: Dreier, Kommentar zum GG, Band I, Art. 14 Rn. 52; Berkemann, in: Umbach/Clemens, GG-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 146; Sendler, UPR 1983, S. 32, 36; Rittsteig, in: AK-GG, Band 2, Art. 14, Rn. 99 f. 127 Vgl. nur BGHZ 23, 157, 162 f.; 92, 34, 37.

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In Bezug auf die inhaltliche Ausgestaltung des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb wird überwiegend davon ausgegangen, dass sich ein Eigentumsschutz nur auf den Gewerbebetrieb als Sach- und Rechtsgesamtheit beziehen soll, so dass grds. nur ein Eingriff in den konkreten Bestand, d.h. die Substanz der Sach- und Rechtsgesamtheit Art. 14 GG verletzen kann.129 Regelungen, die hingegen lediglich die Ausübung eines Gewerbes betreffen und nur Gegebenheiten und Chancen, innerhalb derer ein Unternehmen tätig wird, fallen nicht in den geschützten Bestandswert des Unternehmens.130 Geschützt ist nur der konkret vorhandene Bestand, d.h. die „ins Werk gesetzte Gewerbe- und Unternehmenstätigkeiten, die auf einer vorhandenen Organisation sachlicher, persönlicher und sonstiger Mittel gründen“.131 Bloße in der Zukunft liegende Erwerbschancen, Verdienstmöglichkeiten, Zukunftshoffnungen und Aussichten sind hingegen nicht geschützt.132 Wendt betont, dass rechtlich nur solche Vorteile und Gegebenheiten geschützt seien, auf deren Fortbestand der Unternehmer vertrauen konnte.133 Während einige für berufs- und gewerberechtliche öffentliche Erlaubnisse und Genehmigungen134 das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb für einschlägig angesehen, ist nach anderer Auffassung eine eigentumsrechtliche Qualifizierung dieser Positionen unabhängig vom Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb vorzunehmen.135 Entscheidend sei eine verfassungsrechtliche Verankerung des Prinzips des Vertrauensschutzes in Art. 14 GG und nicht nur im allgemeinen Rechtsstaatsprinzips,136 die eine Abwägung wirtschaftlicher Folgen ausreichend berücksichtigt.137 128 Vgl. dazu auch Bryde, in: von Münch/Kunig, GG-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 18. 129 BVerfGE 1, 277 f.; 13, 299; 22, 386; 45, 173, offen gelassen, in: BVerfGE 51, 221 f.; 68, 222 f.; Weitergehend Papier, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Band II, Art. 14 Rn. 95 f. Der BGH (BGHZ 86, 152) verlangt einen betriebsbezogenen Eingriff, als unmittelbare Beeinträchtigung des Gewerbebetriebs, der sich final und spezifisch gegen den betrieblichen Organismus oder die unternehmerische Entscheidungsfreiheit richtet. 130 Kimminich, Bonner Kommentar zum GG, Band 3, Art. 14 Rn. 79; Wieland, in: Dreier, GG-Kommentar, Band I, Art. 14 Rn. 50. 131 Papier, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Band II, Art. 14 Rn. 100. 132 BVerfGE 68, 193, 222; 74, 129, 148; 78, 205, 211; 105, 252, 277; BGHZ 132, 181, 187; Sieckmann, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Band 1, Art. 14 Rn. 45; anders: Wendt, in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 47 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 22. 133 In Anlehnung: an BGHZ 23, 157, 164 f.; Wendt, in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 47. 134 Kimminich, in: Bonner Kommentar zum GG, Band 3, Art. 14 Rn. 87; Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 159; Weber, AöR 91 (1966), 382, 400 f. 135 Rittstieg, in: AK-GG, Band 2, Art. 14 Rn. 121. 136 Bryde, in: von Münch/Kunig, GG-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 30.

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Rechtsprechung und Literatur ist es bislang nicht gelungen, für das öffentliche Recht klare Voraussetzungen des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb zu entwickeln, die es ermöglichen, eine saubere Abgrenzung zu den sonstigen Eigentumsrechten i. S. v. Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG vorzunehmen. Das für das Zivilrecht entwickelte Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, das im Rahmen des § 823 BGB seine Berechtigung findet, stellt für das öffentlich-rechtliche Regelungsregime des Art. 14 GG aufgrund der unterschiedlichen Zielsetzungen und Einschränkungsmöglichkeiten einen Fremdkörper dar. Es ist letztlich für das öffentliche Recht entbehrlich. Verankert man Vertrauensschutzgedanken direkt in Art. 14 Abs. 1 GG und nicht nur im Rechtsstaatsgebot, so ermöglicht diese Vorgehensweise eine Behandlung der Problemfelder, die sonst im Rahmen des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs zu lösen versucht werden. Die Zuordnung einzelner eigentumsrelevanter Rechtspositionen erfolgt direkt über Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG. Mehr als eine Korrektur auf der Vertrauensschutzebene mag das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb letztlich nicht zu leisten. Die für die Slotzuweisung und den Slotentzug relevanten Vertrauensschutzfragen können somit im Rahmen des soeben beschriebenen besonderen eigentumsrechtlichen Vertrauensschutzes im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG behandelt werden. Ein Rückgriff auf das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb ist damit entbehrlich. Den Fluggesellschaften stehen somit auch keine Ansprüche aus dem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (Art. 14 Abs. 1 i. V. m. Art 12 GG) zu. d) Streitstand zur Eigentumsqualität eines Slots in Literatur und Praxis Die Frage nach der Eigentumsqualität eines Slots wurde bislang nur von wenigen in der Literatur juristisch hinterfragt. Die umfangreichste Abhandlung findet sich bei Röben, der dieser Frage im Rahmen eines Gutachtens für das Bundesverkehrsministerium nachging.138 Neben wenigen Dissertationen,139 die sich am Rande mit diesem Themenkomplex befassen, streifen 137 Papier, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Band II, Art. 14 Rn. 105; BVerwGE 62, 224; Sendler, UPR 1983, S. 33. 138 Röben, Gutachten, S. 211 ff. 139 Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 100 ff.; Madaus-Brück, Die Einflussmöglichkeiten der Bundesregierung auf private Luftfahrtunternehmen, S. 76 ff.; Grundmann, Marktöffnung im Lufverkehr, S. 189 ff.; Baumann, Private Luftfahrtverwaltung, S. 383 ff.; Fritzsche, Das europäische Luftverkehrsrecht und die Liberalisierung des transatlantischen Luftverkehrsmarktes S. 134 f.

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noch einige Aufsätze diese Frage.140 Gemeinsam ist den Ausführungen, dass sie sich eher oberflächlich mit der Rechtsprechung des BVerfG und der Literaturmeinungen zu Art. 14 auseinandersetzen und die praktischen Gegebenheiten entweder ganz außer Betracht lassen (insb. in Bezug auf das Kriterium der Eigenleistung) oder nur marginal berücksichtigen. Da die einzelnen Stellungnahmen bereits zum Teil einige Jahre zurück liegen, konnten diese die Rechtsentwicklung hin zur Billigung des Slothandels durch die Europäische Kommission und die damit einhergehende Rechtsänderung noch nicht berücksichtigen.141 Auf ganzen vier Seiten seines 34 Seiten umfassenden Gutachtens nimmt Röben zu Art. 14 GG Stellung.142 Dies ist zu wenig, um eine ausführliche Auswertung der Rspr. und des Streitstands in der Literatur und eine sich anschließende würdigende Subsumtion vornehmen zu können. Daran mangelt es der Untersuchung daher auch, eine Subsumtion fehlt fast gänzlich. Eine Unterscheidung der einzelnen möglichen Anknüpfungsgegenstände (subjektiv öffentliche Rechte, behördliche Erlaubnisse und Zulassungen, Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb) im Rahmen des Art. 14 GG unterbleibt; ohne Differenzierung nach Rspr- und Literaturmeinung werden lediglich vermeintlich passende Schutzbereichsformulierungen aneinander gereiht.143 In die Ausführungen zum Schutzbereich des Art. 14 GG fließen Ausführungen zum eigentumsrechtlichen Vertrauensschutz mit ein. Letztlich beschränkt sich seine Prüfung auf eine Vertrauensschutzprüfung, wenn Röben wie folgt ausführt: „Die Eigentumsgarantie bietet mithin grundsätzlich keinen Schutz dagegen, dass sich die allgemeinen Verhältnisse und Gegebenheiten, innerhalb derer ein Unternehmen seine Tätigkeit entfaltet, zu seinem Nachteil ändern. Zu den – danach eigentumsrechtlich in aller Regel nicht geschützten tatsächlichen Gegebenheiten – zählen auch die bestehenden Geschäftsverbindungen, der erworbene Kundenstamm und die Marktstellung. Beruhen solche für einen Unternehmer wirtschaftlich vorteilhaften Gegebenheiten und Chancen auf einer bestimmten Rechtslage 140

Gaebel, TransportR 1990, S. 407 ff.; Kaiser, TransportR 1991, 266, 274; Tschentscher/König, NVwZ 1991, 219, 220; Giemulla/Schmid, ZLW 1992, 51, 58 und ZLW 1995, 259, 265 f.; Roßmann/Schimm, TransportR 2001, S. 381, 383; Wendlik, Zeitschrift für Verkehrswissenschaft 1993, S. 260, 263 ff. 141 Die jüngste Abhandlung stammt von Achtnich, in: Festschrift Mailänder, S. 275, 280, 281. Achtnich stellt bei der Frage nach der Eigentumsqualität eines Slots formal auf die Definition der Slot-VO und die Änderung der Formulierung durch die Slot-VO Nr. 793/2004 ab, die von einer Nutzungserlaubnis für das Starten und Landen an einem bestimmten Zeitpunkt spricht und verneint mit dieser formalen Argumentation ein Eigentumsrecht, ohne auf die Großvaterrechts-Konstruktion einzugehen. 142 Röben, Gutachten, S. 211–215. 143 Röben, Gutachten, S. 212–214.

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und wird diese in rechtlich nicht zu beanstandender Weise zum Nachteil der wirtschaftlichen Aussichten des Unternehmens geändert, so stellt dies regelmäßig eine eigentumsrechtlich irrelevante Umgestaltung der sozialen Bedingungen dar, innerhalb derer der Unternehmer seine Tätigkeit ausüben kann. (. . .) Nur wenn der Eigentümer, jedenfalls im Regelfall, auf den Bestand seiner ‚wohlerworbenen Rechte‘ vertrauen kann, vermag die gesetzliche Zuweisung von Eigentumsrechten an Private, ihre grundrechtliche Funktion zu erfüllen, einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern.“

Gaebel war einer der ersten, der sich zur möglichen Eigentumsqualität der Slots äußerte und die Eigentumsqualität von Slots bejahte.144 Zusammenfassend stellte er fest, „dass nach den von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien Slots erstens subjektive öffentliche Rechte sind, die zweitens in einem Verhältnis zur eigenen Leistung des Berechtigten stehen und somit drittens in ihrem Kernbereich vom Eigentumsschutz des Art. 14 GG erfasst werden“.145 Dieser Kernbereich wird jedoch durch verschiedene öffentliche Gebote wie Ermöglichung von freiem Wettbewerb, keine indirekte Zulassungssperre von Marktneulingen, ein allgemeines Interesse an der Optimierung der internationalen Verkehrsflusssteuerung und der Aufrechterhaltung der notwendigen Planungsflexibilität eingeschränkt. Gaebel liegt damit vom Ergebnis und Ansatz am nächsten an dem in dieser Arbeit entwickelten Eigentumsrecht. Im Hinblick auf das Kriterium der Eigenleistungen der Airlines lässt er jeden finanziellen Einatz wie „Ausbildung von Personal, Beschaffung des Fluggeräts, Aufbau von Betriebsorganisationen, Werbung, Vertrieb von Flugscheinen, etc.“ ausreichen,146 ein „slotbezogener Zusammenhang“ wird von ihm nicht gefordert. Auch Wendlik nimmt beim Kriterium der „Eigenleistung“ Bezug auf die Wahl der Flottenbasen durch die Fluggesellschaften und sieht in der Schaffung von Drehscheiben eine Eigenleistung.147 Tschentscher/König nehmen zur Eigentumsfrage keine Stellung, stellen jedoch die Teilhaberechtsproblematik in den Mittelpunkt ihrer Ausführung,148 die unter III. eingehend behandelt wird. Auch Madaus-Brück anerkennt im Rahmen der Prüfung einer Eigenleistung der Fluggesellschaften zwar, dass die Luftverkehrsunternehmen Aufwendungen tätigen, die der Allgemeinheit zugute kommen. Da die Fluggesellschaften jedoch „keine unmittelbare oder auch nur mittelbare Gegenleistung für die ihnen zugeteilten Slots“ erbrächten und der Staat im Zusam144 145 146 147 148

Vgl. Gaebel, TransportR 1990, S. 407 ff. Gaebel, TransportR 1990, S. 407, 413. Gaebel, TransportR 1990, S. 407, 411. Wendlik, Zeitschrift für Verkehrswissenschaft 1993, S. 260, 264. Tschentscher/König, NVwZ 1991, S. 219, 225.

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menhang mit der Slotzuteilung in keiner Weise bereichert werde,149 lehnt sie ein Eigentumsrecht ab.150 Bei der Prüfung eines Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs stellt sie darauf ab, ob „der Unternehmer ausnahmsweise darauf vertrauen durfte, dass jene Gegebenheiten auf Dauer oder zumindest für einen gewissen Zeitraum erhalten bleiben und er aufgrund seines schutzwürdigen Vertrauens zu bestimmten Investitionen oder sonstigen beträchtlichen Aufwendungen veranlasst worden ist.“151 Ohne die Kettengewährung durch die Großvaterrechts-Regelung zu bedenken, lehnt sie ein solches Vertrauen der Fluggesellschaften mit Verweis auf die halbjährliche Neuverteilung der Slots ab, die durch die zeitliche Befristung einen Vertrauenstatbestand nicht schaffen könne.152 Achtnich stellt bei der Frage nach der Eigentumsqualität eines Slots formal auf die Definition der Slot-VO und die Änderung der Formulierung durch die Slot-VO Nr. 793/2004 ab, die von einer Nutzungserlaubnis für das Starten und Landen an einem bestimmten Zeitpunkt spricht. Ein Eigentumsrecht an einem Slot gäbe es nicht. Bei einem Slot handele es sich um eine einseitige öffentlich-rechtliche Gewährung zur Benutzung des Luftraums zum Zwecke des Startens und Landens. Art. 14 I GG schütze ohne das Hinzutreten eine den Eigentumsschutz rechtfertigende Leistung des Einzelnen nicht die Aufrechterhaltung einer öffentlich-rechtlichen Nutzungserlaubnis.153

149 Madaus-Brück, Die Einflussmöglichkeiten der Bundesregierung auf private Luftfahrtunternehmen, S. 79. 150 Ebenso: Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 102. Nach Baumann, Private Luftfahrtverwaltung, S. 387 (Fn. 145), fehlt es an einer berücksichtigungsfähigen Gegenleistung i. S. eines dem Staat als Ausgleich für die Slotzuweisung zugute kommenden Vermögensopfer. Die von den Luftfahrtunternehmen geleisteten Entgelte für die Flughafenkoordination könnten nicht als Vermögensopfer betrachtet werden. 151 Madaus-Brück, Die Einflussmöglichkeiten der Bundesregierung auf private Luftfahrtunternehmen, S. 80. 152 Madaus-Brück, Die Einflussmöglichkeiten der Bundesregierung auf private Luftfahrtunternehmen, S. 81, 82. Mit gleicher Argumentation, Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 105 f. Ähnlich: Roßmann/Schimm, TransportR 2001, S. 381, 384. 153 Achtnich, Festschrift für Mailänder, S. 281.

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e) Bewertung Anknüpfend an die unter ff. vorgenommene Beurteilung lässt sich nach dieser Zusammenschau des Streitstandes festhalten, dass bislang überwiegend ein Eigentumsrecht der Fluggesellschaften abgelehnt wurde. Betrachtet wird nur die Slotzuteilung für die jeweilige Flugplanperiode; Gegenstand der rechtlichen Prüfung ist dabei lediglich das Nutzungsrecht. Nicht gesehen wird die aufgezeigte besondere Konstellation über die Großvaterrechte. Auch noch nicht thematisiert werden kann die aktuelle Rechtsentwicklung. Was das Kriterium der Eigenleistung anbelangt, wird dieses teilweise bejaht, teilweise wird ein Zusammenhang zur Erteilung des Slots abgelehnt. Mit einer Investition in ein Terminalgebäude als Eigenleistung der Fluggesellschaften hat sich die Literatur bislang nicht auseinandergesetzt.

II. Rechtsposition der Fluggesellschaften aus Art. 12 GG (Berufsfreiheit) Geprüft wird nachfolgend, ob den Fluggesellschaften auch aus der Gewährleistung der Berufsfreiheit nach Art. 12 GG Rechtspositionen zustehen. 1. Verhältnis zu Art. 14 GG Wie bereits aufgezeigt, ist das Verhältnis zwischen Art. 12 GG und Art. 14 GG nicht abschließend geklärt. Eine staatliche Maßnahme ist an Art. 12 GG zu messen, wenn sie in engem Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs steht und objektiv eine berufsregelnde Tendenz erkennen lässt.154 Ist dies nicht der Fall, liegt keine Verletzung der Berufsausübung vor. Eine durch andere gesetzliche Zwecke getroffene staatliche Regelung der Berufsfreiheit fällt nicht in den Schutzbereich des Art. 12 GG.155 In Abgrenzung zu Art. 14 GG hat sich die prägnante Abgrenzungsformel herausgebildet: Art. 14 I schützt das Erworbene, das Ergebnis der Betätigung, Art. 12 I dagegen den Erwerb, die Betätigung selbst.156 Steht also durch eine staatliche Maßnahme die Ausübung der individuellen Erwerbs- und Leistungstätigkeit in Rede, ist Art. 12 GG das einschlägige Grundrecht; geht es jedoch eher um die „Innehabung und die Verwendung schon vorhandener Vermögensgüter“157 ist Art. 14 GG zu prüfen. 154

BVerfGE 38, 79; E 81, 121. BVerfGE 41, 241. 156 BVerfGE 30, 292, 335; E 38, 61, 101; E 45, 272, 296; E 81, 70, 96; E 84, 133, 157; E 85, 360, 383; E 88, 366, 377. 155

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Für die Frage, ob die nach einer Flugplanperiode und entsprechender Nutzung mit Großvaterrechten behafteten Slots den Fluggesellschaften eine, wie auch immer geartete Rechtsposition auf Neuzuteilung einräumen, geht es nicht um die Frage des Erwerbs eines Großvaterrechts, sondern um die mögliche Rechtsposition, die aus dem „Erworbenen“, dem Großvaterrecht, folgt. In dieser Fallvariante ist daher Art. 14 Abs. 1 GG einschlägig. 2. Verhältnis zu Art. 2 I GG (Wettbewerbsfreiheit) Zu fragen ist jedoch, wie das Verhältnis zur Wettbewerbsfreiheit aussieht. Die Einordnung der Freiheit der wirtschaftlichen Betätigung, die sog. Wettbewerbsfreiheit, ist umstritten. Während einige die Wettbewerbsfreiheit aufgrund der sachlichen Nähe zur Berufswahl und -ausübung über Art. 12 GG schützen wollen,158 sehen andere für die Wettbewerbsfreiheit allein Art. 2 I GG als einschlägig an.159 Unterstellt man die Wettbewerbsfreiheit dem Regelungsregime des Art. 12 GG, muss die in Rede stehende Regelung, wie für die Berufsfreiheit anerkannt, zumindest eine objektiv berufsregelnde Tendenz enthalten.160 Liege diese nicht vor, sei Art. 2 I GG einschlägig.161 Bei der Konkurrenz knapper Güter spielen stets auch Gleichheitsaspekte eine Rolle. Aufgrund der prinzipiellen Unterschiede zwischen Freiheitsund Gleichheitsrechten stehen Art. 12 GG und das Gleichheitsgrundrecht aus Art. 3 I GG in Idealkonkurrenz.162 Es ist jedoch festzuhalten, dass weder Art. 2 GG noch Art. 12 GG vor Wettbewerb, Konkurrenz und Zulassung weiterer Konkurrenten schützen. Die sog. „Wirtschaftsgrundrechte“ enthalten gerade eine Wertentscheidung 157 BVerfGE 30, 292, 335; E 84, 133, 157; Leibholz/Rinck, GG-Kommentar, Band II, Art. 12 Rn. 36. 158 BVerfGE 105, 252, 265 ff.; E 32, 311, 317; E 46, 120, 137 f.; E 82, 209, 223 f.; E 86, 28, 37; Scholz, in Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Band II, Art. 12 Rn. 145. 159 BVerwGE 65, 167, 174; E 60, 154, 159; E 30, 191, 198; E 17, 306, 309; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG-Kommentar, Art. 12 Rn. 97. 160 Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, Art. 12 Rn. 15. 161 Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, Art. 12 Rn. 15. Dogmatisch unsauber, da die Frage der objektiv berufsregelnden Tendenz eine Frage des Eingriffes ist und dieser der Prüfung des Schutzbereiches nachfolgt. Wenn aber die Eröffnung des Schutzbereiches bejaht wurde, ist damit der Rückgriff auf Art. 2 I GG als lex generalis gesperrt. R. Scholz bezweifelt zu Recht die Notwendigkeit eines Rückgriffes auf Art. 2 I GG, da sich die meisten wirtschaftlichen Freiheiten entweder Art. 12 oder Art. 14 zuordnen lassen, vgl. Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Band II, Art. 12, Rn. 145. 162 Scholz, in; Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Band II, Art. 12, Rn. 152.

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zugunsten des Wettbewerbs163 und berechtigen daher grds. nicht zur Abwehr von Konkurrenz. a) Art. 12/Art. 2 GG als Abwehrrecht Greifen Fluggesellschaften die Großvaterrechts-Regelung der EGSlot-VO insgesamt an, weil sie bei der Zuteilung eines Slots nicht zum Zuge gekommen sind, da die entsprechenden Slots mit Großvaterrechten belegt waren, steht Art. 12 GG in der Form der Wettbewerbsfreiheit im Spannungsfeld zu Art. 2 I GG. Die staatliche Großvaterrechts-Regelung in der EG-Slot-VO könnte die Wettbewerbsfreiheit in der Form des Abwehrrechts verletzen. Nach der aufgezeigten grundgesetzlichen Wertentscheidung besteht kein Schutz vor Konkurrenz, die Neubewerber-Fluggesellschaft kann sich daher grds. nicht aus Sorge um Marktanteile gegen die Zulassung der Konkurrenz-Airline zum Markt oder die für die diese begünstigende Slotzuweisung wehren.164 Ausnahmsweise soll jedoch die Wettbewerbsfreiheit verletzt sein, wenn der Staat „gezielt in den Wettbewerb eingreift“, „eine Vormerkliste überspringt“ oder die „Existenzgrundlage eines Wettbewerbers durch behördliche Maßnahmen zugunsten eines Konkurrenten gefährdet“.165 Bei der Großvaterrechts-Regelung in der EG-Slot-VO könnte es sich um eine solche staatliche, wettbewerbsverzerrende Regelung handeln. Hintergrund der Großvaterrechts-Regelung ist die Gewährleistung und Sicherstellung eines reibungslosen weltweiten Flugverkehrs und eine fluggastorientierte Abstimmung der Flugpläne. Dabei handelt es sich um eine legitime Zwecksetzung, die den Fluggesellschaften und Passagieren gleichermaßen zugute kommt. Die Wettbewerbsbeeinflussung ist nicht Ziel der staatlichen Regelung, sondern nur mittelbare Folge. Auch bei einer Gesamtbetrachtung der Regelungen der EG-Slot-VO ergibt sich folgendes Ergebnis: Die EG-Slot-VO versucht, die wettbewerbsbehinderende GroßvaterrechtsRegelung durch die – zumindest von der Zielsetzung her – wettbewerbsfördernde New-Entrant-Regelung auszugleichen. Eine einseitige Bevorzugung der alteingesessenen Airlines liegt damit bei einer Gesamtbetrachtung der Regelungen nicht vor. Auch ein zielgerichteter Eingriff in den Wettbewerb scheidet aus. Ebenso wie eine Gefährdung der Existenzgrundlage: Dadurch, 163 Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Band II, Art. 12, Rn. 87; vgl. auch BVerfGE 32, 311, 317; BVerfGE 46, 120, 137 f. 164 Vgl. dazu auch: Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 14 Rn. 87, S. 265 (in Bezug auf die Klagebefugnis nach § 42 II VwGO). 165 Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 14 Rn. 88, S. 265 (zu § 42 II VwGO); Brohm, Die Konkurrentenklage, in: Festschrift Menger, S. 235, 244.

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dass die von den Neubewerber-Airlines geschaffene Existenzgrundlage nicht angegeriffen wird (es werden bspw. keine Slots entzogen), hindert die Großvaterrechts-Regelung die Airlines lediglich, ihre Existenzgrundlage durch die Nutzung wirtschaftlich interessanter Slots zu verbreitern und auszubauen. Klöpfer geht in seiner Dissertation der Frage nach, ob Grundrechte nur bestandsschützend einmal erworbene Freiheitspositionen schützen oder auch das Entstehen, der Erwerb dieser Positionen – wenigstens eingriffswehrend – gesichert ist.166 Eine Aufspaltung in eine Entstehensphase „Berufswahl“ und eine Bestandsphase „Berufsausübung“ lehnt Klöpfer aber selbst für Art. 12 I GG ab, da das BVerfG von einem einheitlichen Schutzbereich ausgehe.167 Bedenkenswert erscheint es jedoch, diesen Ansatz auf die Großvaterrechts-Problematik zu übertragen und zu fragen, ob Art. 12 I GG auch für die Neubewerber-Airlines den „Erwerb“ schützt, d.h. ob nicht der mögliche Erwerb von Slots, der bislang durch die Großvaterrechts-Regelung – zumindest zu den attraktiven Zeiten – unterbunden wird, über Art. 12 I GG geschützt ist. Letztlich bedarf es aber einer solchen Konstruktion nicht. Gerade in Bezug auf die Wettbewerbsfreiheit handelt es sich weniger um ein Erwerbs- als um ein Teilhabeproblem. Chancengleiche Teilhabe kann dogmatisch zufriedenstellend über die von Rspr. und Literatur entwickelten Grundsätze zum Teilhaberecht gelöst werden. Ein Rückgriff auf die Klöpfer’sche Konstruktion erscheint damit entbehrlich. Ansprüche der Fluggesellschaften aus Art. 12/Art. 2 I GG als Abwehrrecht bestehen somit nicht. b) Art. 12/Art. 2 Abs. 1 GG als Teilhaberecht Bei der Prüfung eines Teilhaberechts168 auf chancengleiche Slotzuteilung aus der Wettbewerbsfreiheit i. V. m. Art. 3 I GG kann es letztlich dahinstehen, ob Art. 12 GG oder Art. 2 Abs. 1 GG einschlägig ist, da die Voraussetzungen in Bezug auf das Teilhaberecht bei beiden Grundrechten identisch sind. Nachfolgend werden mögliche Ansprüche der Fluggesellschaften aus dem Teilhaberecht geprüft.

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Kloepfer, Grundrechte als Entstehenssicherung und Bestandsschutz, S. 87 ff. Kloepfer, Grundrechte als Entstehenssicherung und Bestandsschutz, S. 87. 168 Zur Unterscheidung Teilhaberecht/Abwehrrecht, vgl. auch: Wendt, in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 12 Rn. 9–14 und Rn. 131 ff. 167

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III. Rechtsposition der Fluggesellschaften aus dem Teilhaberecht aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG Der folgende Abschnitt widmet sich möglichen Ansprüchen der Fluggesellschaften aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG auf chancengleiche Teilhabe. 1. Sachlicher Schutzbereich Vorrangig regelt Art. 2 I GG das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit als Abwehrrecht gegenüber dem Staat. In bestimmten Fällen können sich Grundrechte nach der Rspr. des BVerfG auch zu positiven Teilhaberechten verdichten und ggfs. zu Leistungsansprüchen entwickeln.169 Voraussetzung ist, dass die Ausübung der Grundrechte nur durch staatliche Hilfe gewährleistet werden kann.170 Teilhaberechte verfügen dabei allerdings nicht über die gleiche Unmittelbarkeit und Verbindlichkeit wie die Abwehrrechte. Sie stehen unter dem Vorbehalt des Möglichen.171 Der Einzelne hat damit nur einen, am Gleichheitsgebot und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu messenden Anspruch auf chancengleiche und sachgerechte Teilhabe an den öffentlichen Einrichtungen und Anlagen.172 Aus dem Teilhaberecht aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG folgt daher kein unmittelbarer und unbedingter Anspruch der Fluggesellschaften auf (Wieder-)Erteilung eines Slots. Die Luftverkehrsunternehmen haben nur einen Anspruch, dass die Vergabe der Slots und die Zurverfügungstellung der Flughafeninfrastruktur entsprechend dem Gleichheitsgebot aus Art. 3 GG, dem Gebot der Chancengleichheit und nach sachgerechten Kriterien erfolgen und alle vorhandenen Nutzungsmöglichkeiten ausgeschöpft werden. Im Spannungsfeld zwischen etablierten Fluggesellschaften und Neueinsteigern am Markt bzw. am jeweiligen Flughafen („New Entrants“) haben die gesetzlichen Regelungen (vorliegend die Slot-VO und §§ 27a, b LuftVG) nach dem Gesagten wegen Art. 3 Abs.1 GG neben dem Vertrauensschutzprinzip der etablierten Fluggesellschaften auch die Marktzutrittsschranken der Neubewerber zu berücksichtigen. Dies hat zur Folge, dass eine gesetzliche Regelung, die keine zufriedenstellende Berücksichtigung von Neubewerbern bei der Vergabeentscheidung des Flughafenkoordinators vorsieht und nur begünstigende Regelung (in Form der Großvaterrechts-Regelung) für alteingesessene Flugge169

BVerfGE 33, 303, 330; E 45, 79,102. Vgl. dazu Madaus-Brück, Die Einflussmöglichkeiten der Bundesregierung auf private Luftfahrtunternehmen, S. 83. 171 BVerfGE 33, 303, 337 f. („numerus clausus“). 172 So auch: Roßmann/Schimm, TransportR 2001, S. 381, 382. 170

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sellschaften trifft, den genannten Anforderungen nicht gerecht wird und das Teilhaberecht der New Entrants aus Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG aushöhlt.173 2. „New Entrant“- und „Grandfatherright“-Regelung vor dem Hintergrund der Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG Die EG-Slot-VO sieht neben der Großvaterrechts-Regelung in Art. 8 Abs. 2 der Slot-VO auch die aufgezeigte Neubewerberregelung vor, wonach Neubewerber über den Slotpool vorrangig zu bedienen sind. Stellt man demnach auf eine formale Betrachtungsweise ab, so könnte man argumentieren, dass damit jedenfalls auch die Neubewerber im Regelungswerk berücksichtigt sind, und das Teilhaberecht aus Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG eine weitergehende Differenzierung nicht erfordere. Dies greift aber zu kurz: Die reine Existenz nur einer irgendwie gearteten Regelung, die die Interessen der Neubewerber betrifft, wird dem Teilhaberecht aus Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG nicht gerecht. Erforderlich ist vielmehr eine Regelung, die eine chancengerechte Berücksichtigung der Neubewerber gewährleistet. Die gegenwärtigen Neubewerber-Regelungen der Slotvergabe in der EGSlot-VO sind daher nachfolgend dahin gehend zu überprüfen, ob sie den aufgezeigten Kriterien (Gleichheitsgebot, Chancengleichheit und insb. dem Verhältnismäßigkeitsprinzip) entsprechen. Bei der Frage, ob die Interessen der Neubewerber in der Regelung hinreichend berücksichtigt worden sind, ist die Interessensgewichtung in Bezug auf die alteingesessenen Fluggesellschaften vergleichend heranzuziehen und zu prüfen, ob die beiden Interessen in einem angemessenen Verhältnis stehen. Wie bereits aufgezeigt, hat die Neubewerberregelung bislang nicht dazu geführt, dass Neubewerber eine „reelle“ Chance auf Zuteilung wirtschaftlich interessanter Slots haben. Die Slots zu den attraktiven Zeiten, an denen es sich für die Fluggesellschaften lohnen könnte, neue Verbindungen aufzubauen, sind durch Großvaterrechte besetzt und werden von den konkurrierenden Fluggesellschaften nicht frei gegeben (vgl. dazu eingehend 3. Teil I. und II.). Die „gutgemeinte“ Neubewerberregelung mit der Einstellung freiwerdender Slots in den Slotpool und die Verteilung von 50% dieser eingestellten Slots an Neubewerber kommt aus den aufgezeigten Gründen gar nicht zum Tragen und läuft damit ins Leere. 173 Vgl. auch Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 111.

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Der Anspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG geht nicht so weit, dass neue Kapazitäten geschaffen werden müssen, erforderlich ist „nur“ eine am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz orientierte sachgerechte und chancengleiche Teilhabe. Unter Chancengleichheit ist das Recht auf gerechte Verteilung von Zugangschancen zu verstehen. Chancengleichheit ist nur dann gewahrt, wenn wenigstens eine potentielle „Chance“ auf Zulassung besteht. Dabei sind jedoch die tatsächlichen Verhältnisse in die Betrachtung miteinzubeziehen. Besteht zwar eine gesetzliche Regelung, die die Chancengleichheit wahren soll, führt diese in der Praxis aber aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten ins Leere, bestehen große Zweifel, ob eine solche Regelung die Chancengleichheit wahrt. Für Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG ist aber auch entscheidend, inwieweit die bestehenden Regelungen der EG-Slot-VO zu den Großvaterrechten und den Neubewerbern dem Verhältnismäßigkeitsprinzip genügen. Danach muss die vom Gesetzgeber getroffene Regelung einen legitimen Zweck verfolgen, geeignet, erforderlich und angemessen sein, d.h. sie darf nicht außer Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen. Die Großvaterrechtsregelung in Art. 8 der Slot-VO verfolgt den legitimen Zweck, den weltweit aufeinander abgestimmten Flugverkehr und die v. a. durch die einzelnen Allianzen (Star Alliance, AirOne, etc.) aufeinander abgestimmten Flugverbindungen über den Zeitraum einer halbjährigen Flugplanperiode hinaus planbar zu machen und den Fluggesellschaften die Möglichkeit zu geben, ihre Flugpläne berechenbar und mit einer gewissen Konstanz gestalten zu können. Zur Erreichung dieser Ziele erscheint die Großvaterrechts-Regelung nicht von vorneherein untauglich. Fraglich ist jedoch, ob die Großvaterrechts-Regelung erforderlich ist, d.h. kein milderes, gleich wirksames Mittel ersichtlich ist. Bei einer prozentualen Großvaterrechts-Entzugsregelung, bspw. 5% der Großvaterrechte pro Jahr oder Flugplanperiode, besteht zwar für die Fluggesellschaften keine 100-prozentige Planungssicherheit mehr. Da zunächst 95% der Flugverbindungen, an denen Großvaterrechte bestehen, für die Fluggesellschaften weiterhin erhalten bleiben, kann vonseiten der Fluggesellschaften nicht von einem erheblichen Verlust an Planungssicherheit gesprochen werden. Lässt man die Verhältnismäßigkeit der Großvaterrechts-Regelung nicht an der Erforderlichkeit scheitern, so begegnet die Regelung auf der Ebene der Angemessenheit größten Bedenken. Hierbei sind die widerstreitenden Interessen gegeneinander abzuwägen, d.h. die Planungssicherheit der „Großvater-Airlines“ gegen das Marktzutrittsrecht der Neubewerber, denen angesichts der tatsächlichen Verhältnisse zu wirtschaftlich sinnvollen Zeiten ansonsten kein Zugang ermöglicht werden kann. Von der Gewichtung der

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Interessen sind beide Interessen als gleichrangig anzusehen. Bei einer Folgenbetrachtung schlägt die Waagschale jedoch eindeutig zugunsten der Neubewerber aus. Die Frage, ob überhaupt Marktzutritt oder ob kein Marktzutritt ermöglicht werden kann, spielt eine wesentlich existentiellere Rolle als die Frage, ob Planungssicherheit für alle bislang nach der Großvaterrechts-Regelung beflogenen Flugverbindungen besteht. Inwieweit sich die Neubewerber-Airline dann am Markt behaupten kann, ist eine zweite Frage, hat aber mit der Frage der Ermöglichung chancengleichen Zutritts als erster Stufe nichts zu tun. Ohne Zweifel spielt die Planungssicherheit auch für die Fluggäste als Nutznießer eine nicht zu unterschätzende Rolle. Angesichts der geringen Belastung bei einem Entzug von 5–10% der GroßvaterrechtsSlots über eine Flugplanperiode, erscheint ein geringer prozentualer Entzug an Großvaterrechts-Slots marginal zur fast vollständigen Marktzutrittsschranke für Neubewerber.174 Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verlangt damit, dass den Neubewerbern wenigstens eine reelle Chance auf Marktzutritt ermöglicht wird und ein Marktzutritt nicht von vorneherein ausgeschlossen ist. Zu diesem Schluss kommt auch die Rechtsprechung in ihren Urteilen zu Auswahlkriterien bei Kapazitätsengpässen, die im Folgenden dargestellt wird: 3. Rechtsprechung zu Auswahlkriterien bei Kapazitätsengpässen Das BVerwG hat seine Rspr. zu Auswahlkriterien bei Kapazitätsengpässen vornehmlich in seinen sog. „bekannt-und-bewährt“-Urteilen zur Zulassung von Mitbewerbern auf Jahrmärkten und Volksfesten entwickelt. Die Grundsatzentscheidung stellt eine Entscheidung aus dem Jahre 1984 dar.175 Gesetzlich verankert ist der Anspruch auf Teilhabe an Märkten in § 70 I GewO. Nach § 70 III GewO können aus sachlich gerechtfertigten Gründen, insbesondere wenn der zur Verfügung stehende Platz nicht ausreicht, einzelne Anbieter ausgeschlossen werden. Schmidt-Preuß spricht in Bezug auf § 70 III GewO von einem „leistungswettbewerblichen Konfliktschlichtungs174 Ein Verweisen der Neubewerber-Airlines auf die Möglichkeit eines Slotkaufes – soweit die Europäische Kommission die Slot-VO dahingehend abändert – ginge fehl, da dann die Neubewerber-Airline gezwungen wäre, für Slots zu bezahlen, die den Großvaterrechts-Airlines aufgrund der Großvaterrechte unentgeltlich zur Verfügung stehen. 175 BVerwG, Urteil vom 27.4.1984, Az: 1 C 24/82, NVwZ 1984, S. 585; BVerwG, Urteil vom 14.9.1981, Az: 7 B 217/80, GewArch 1982, S. 81, 82 ließ das Kriterium „bekannt und bewährt“ noch als mit dem Gleichheitsgrundsatz vereinzubarendes Kriterium durchgehen.

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programm der konkurrierenden Zugangsinteressen“, einem subjektiv öffentlichen Recht auf eine chancengleiche Auswahlentscheidung.176 Ähnlich, wie die Flughafenkapazität durch die jeweiligen Koordinierungseckwerte begrenzt wird, begrenzt bspw. ein Festgelände die Größe des Marktes und damit einhergehend die Anzahl der möglichen Anbieter. Lange Zeit stützten sich die Behörden bei der Vergabe auf das Prinzip „bekannt und bewährt“. Bewerber, die sich als zuverlässig erwiesen und sich damit über die Jahre bewährt hatten, bekamen auch in den darauffolgenden Jahren den Zuschlag. Neubewerber, die diese Merkmale nicht erfüllten und auch nicht erfüllen konnten, hatten das Nachsehen und wurden nicht zugelassen. In der genannten Leitentscheidung stellte das BVerwG Kriterien auf, inwieweit auch die Neubewerber zum Zuge kommen müssen und wann eine Differenzierung vor dem Hintergrund des § 70 III GewO und Art. 2 I, 3 I GG sachlich gerechtfertigt ist. Das BVerwG führte insoweit aus: „Die Beklagte hat sich bei ihrer Auswahlentscheidung von der Erwägung leiten lassen, nicht nur (im streitentscheidenen) Jahr, sondern auf unbegrenzte Zeit das Merkmal ‚bekannt und bewährt‘ bei der Platzverteilung ausschlaggebend sein zu lassen. Damit basiert ihre Entscheidung auf einem Auswahlsystem, das Bewerbern, die dem Kreis der bekannten und bewährten Unternehmen nicht angehören, auf absehbare Zeit die Teilnahme am Markt verschließt. Eine Auswahlentscheidung, der ein System zugrunde liegt, das Neubewerbern oder Wiederholungsbewerbern, die nicht kontinuierlich auf dem Markt vertreten waren, weder im Jahr der Antragstellung noch in einem erkennbaren zeitlichen Turnus eine Zulassungschance einräumt, liegt außerhalb der Ermessensgrenzen des § 70 III GewO“

und ist nicht sachlich gerechtfertigt und verstößt damit gegen Art. 2 I, 3 I GG. Das BVerwG stellt somit auf ein Auswahlsystem ab, das Neubewerbern oder Wiederholungsbewerbern in einem erkennbaren zeitlichen Turnus eine Zulassungschance einräumt. Das Vergabekriterium „bekannt und bewährt“ darf damit nicht zum alleinigen Maßstab bei der Verteilung erhoben werden, da die Marktfreiheit nur dadurch erhalten werden kann, wenn auch allen anderen Bewerbern eine reale Zulassungschance eingeräumt wird.177 An einer solchen realen Zulassungschance fehlt es auch dann, wenn eine Privilegierung neuer Anbieter mit besonderer Attraktivität vorgesehen ist, da bei vergleichbar attraktiven Angeboten der Neubewerber immer noch keine Chance auf Zulassung hat.178 176

Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, S. 408. Vgl. dazu auch Tettinger/Wank, Kommentar zur Gewerbeordnung, § 70 Rn. 43 ff. 178 Tettinger/Wank, Kommentar zur Gewerbeordnung, § 70 Rn. 44. Ebenso: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12.11.1990, Az: 4 A 1731/89, GewArch 177

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In der Folgezeit dieser Leitentscheidung ergingen mehrere Entscheidungen zugunsten von Neubewerbern, denen die angestammten Marktanbieter weichen mussten.179 So führt der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg wie folgt aus: „Eine an der Marktfreiheit und am Gleichbehandlungsgrundsatz orientierte Praxis muss alle Altbeschicker mit dem Risiko verminderter Zulassungschancen durch Neuzulassungen belasten. Die Berücksichtigung als bekannter und bewährter Marktbeschicker darf danach nicht von einer ununterbrochenen (kontinuierlichen) Zulassung abhängig gemacht werden. (. . .) Eine Praxis, die praktisch immer nur wenige und immer dieselben Beschicker vor allen anderen Bewerbern privilegiert und ihnen eine exklusive Dauerzulassung erhält und damit den anderen (Wiederholungs-)Bewerbern von vorneherein praktisch keine reale Chance lässt, in die Gruppe der bekannten und bewährten ununterbrochenen Stammbeschicker ‚aufzusteigen‘, ist mit der Marktfreiheit unvereinbar.“180

Hinsichtlich der Frage, wie lange der für die Neubewerber absehbare Turnus sein muss, äußerte sich das VG Freiburg. Nach dessen Ansicht handelt es sich bei der Aussicht eines Nichtstammbeschickers auf Zulassung alle drei bis vier Jahre, längstens nach fünf Jahren, im Sinne der Rspr. des BVerwG um einen „absehbaren Turnus“, in welchem die Zulassungschance des Bewerbers zwingend angelegt erscheint.181 Das Verwaltungsgericht Karlsruhe hat bspw. die Vorgabe, dass 20% der verfügbaren Plätze an Neubewerber zu vergeben sind, als ermessenfehlerfrei betrachtet.182 Auch ist es nicht zu beanstanden, wenn der Veranstalter bei der Vergabeentscheidung – ohne Prüfung der Attraktivität – in zwei Fällen auf bekannte und bewährte Ausrichter zurückgreift und den weiteren Platz für einen Neubewerber freihält.183 1991, S. 113, 114; OVG Niedersachsen, GewArch 2002, S. 428, 429; VG Chemnitz, GewArch 1996, S. 158, 159, Schalt, GewArch 2002, S. 137. 179 Bspw.: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12.11.1990, Az: 4 A 1731/89, GewArch 1991, S. 113; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.4.1991, Az: 14 S 1277/89, GewArch 1991, S. 344 und Urteil vom 17.03.2000, Az: 5 S 369/99, GewArch 2001, S. 293; VG Stuttgart, Urteil vom 27.10.2000, Az: 4 K 4149/00, GewArch 2001, S. 122 f. 180 Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.3.2000, Az: 5 S 369/99, GewArch 2001, S. 293, 294 und Urteil vom 30.4.1991, Az 14 S 1277/89, NVwZ-RR 1992, S. 132, 133. Das VG Karlsruhe, Urteil vom 7.4.2005, Az: 2 K 328/05, GewArch 2005, S. 341, 343 schränkt diese Rspr. zu sehr ein, indem es ausführt, dass die der Marktfreiheit immanente Zulassungschance nicht zwingend zu einer Zulassung führen muss. 181 VG Freiburg, Urteil vom 10.11.1987, Az: 4 K 167/87, VBlBW 1988, S. 312 ff. 182 VG Karlsruhe, Urteil vom 17.5.2004, Az: 2 K 822/04, GewArch 2004, S. 417. 183 OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12.11.1990, Az: 4 A 1151/89, DÖV 1991, S. 653.

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

Neben den Auswahlkriterien „bekannt und bewährt“184 akzeptieren die Gerichte als weitere sachgerechte Kriterien die zeitliche Reihenfolge der Anmeldungen (Prioritätssystem oder Windhundverfahren),185 das Losverfahren186 oder rollierende Systeme (turnusmäßige Berücksichtigung der Bewerber mit zeitweiligem Ausschluss nach erfolgter Zulassung).187 Da jedem Bewerber die gleiche Zulassungschance eingeräumt wird, sind diese Verfahren geeignet, die der Marktfreiheit immanente Zulassungschance zu garantieren.188 In der Praxis spielt die Auswahl anhand eines sog. Attraktivitätsvergleichs der einzelnen Fahrgeschäfte oder Buden eine immer größere Rolle.189 Die aufgezeigte Rechtsprechung kann damit wie folgt zusammen gefasst werden: Ein Auswahlsystem, das Neubewerber auf absehbare Zeit bzw. auf Dauer praktisch ausschließt bzw. nicht in einem erkennbaren zeitlichen Turnus eine Zulassungschance einräumt und damit gewissermaßen eine unüberwindbare Schranke aufrichtet, ist mit § 70 III GewO i. V. m. Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar, eine derartige Verwaltungspraxis rechtswidrig.190 4. Streitstand in Literatur und Praxis zu den Teilhaberechten Betrachtet man den Streitstand in Literatur und Praxis zu den Teilhaberechten aus Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG so kann man konstatieren, dass Ansprüche aus Teilhaberechten bislang nur vereinzelt und dann teilweise noch zur alten Rechtslage (§§ 27a, b LuftVG a. F.) ohne Einbeziehung der 184 Das Auswahlkriterium „alt und bewährt“ geht Schmidt-Preuß zu weit, da es auf Bestandsschutz und nicht auf Leistungswettbewerb ausgerichtet ist und sollte zugunsten qualitativ leistungsorientierter Verteilungskriterien aufgegeben werden, vgl. Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, 1992, S. 409. 185 Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, NVwZ 1992, S. 120, 121; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, GewArch 1979, S. 337; Schmitz, GewArch 1977, S. 76, 79: Für dieses System sind besonders detaillierte Regelungen zu den Einzelheiten des Anmeldeverfahrens erforderlich. Zwar hat dieses System den Vorteil der Willkürfreiheit und Wertneutralität, nachteilig ist allerdings, dass die Attraktivität der Veranstaltung durch dieses Kriterium nicht gesichert wird. 186 BVerwG, GewArch 1965, S. 30, 31; 1976, S. 379, 381; OVG Niedersachsen, NVwZ 1983, S. 49, 50; VG Chemnitz GewArch 1996, S. 158, 159. 187 BVerwG, GewArch 1976, S. 379, 381; VG Augsburg, GewArch 1990, S. 63. 188 Vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 16.6.2005, Az: 7 LC 201/03, NVwZ-RR 2006, S. 177, 178. 189 Vgl. etwa VG Gelsenkirchen, Urteil vom 19.6.2007, Az: 7 L 340/07, GewArch 2007, S. 438, 439. 190 Vgl. Rechtsprechungsüberblick bei Schalt, GewArch 1991, S. 409 ff.

B. Der Slot als Rechtsposition?

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EG-Slot-VO Nr. 95/93 in Form der VO Nr. 793/2004 zum Gegenstand gemacht wurden. Brachmann sieht in seiner Dissertation, die noch aus der Zeit der alten Rechtslage stammt, das Spannungsverhältnis der Großvaterrechts-Inhaber auf der einen und der Neubewerber auf der anderen Seite.191 Er traut sich letztlich aber nicht die zwingende Konsequenz zu ziehen, sondern schlägt vor, das Spannungsverhältnis im Rahmen des § 27b Abs. 2 LuftVG a. F. über eine verfassungskonforme Interpretation von § 27b LuftVG a. F. zu lösen.192 Bei verfassungskonformer Interpretation von § 27b LuftVG ergäbe sich „im Hinblick auf das Recht der allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG ein subjektiv-öffentliches Recht auf gleichberechtigte Teilhabe an der Slotverteilung.“193 Im Rahmen von §§ 27a, b LuftVG ließen sich die sich aus dem sog. Recht auf Teilhabe ergebenden Grundsätze berücksichtigen.194 Da die Neubewerberregelung damals noch nicht existierte, konnte er sie und ihre Auswirkungen in der Praxis in seiner Veröffentlichung noch nicht berücksichtigen. Er schlägt jedoch die Schaffung einer solchen Regelung vor, wenn er ausführt: „So könnte zugunsten von Marktneulingen für jeden Flughafen eine bestimmte prozentuale Quote festgelegt werden, welche von der Prioritätsformel des § 27b Abs. 1 LuftVG nicht erfasst wird. Die Prozentanteile würden so für solche Luftraumnutzer reserviert bleiben, welche über die Prioritätsformel des Abs. 1 keinen Slot erhielte.“195

Hieraus wird aber deutlich, dass er eine Regelung verlangt, die tatsächlich zu einer Verteilung der Slots an die Neubewerber führt und nicht wie die dann von der Europäischen Kommission eingeführte Regelung, die nur dann zu einer Verteilung an Neubewerber führt, wenn Slots zurückgeben werden. Auch Madaus-Brück hält sich zur alten Regelung, was die Vereinbarkeit mit dem Teilhaberecht nach Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG anbelangt, zurück, wenn sie ausführt, dass die Vorrangregelung des § 27b Abs. 1 LuftVG a. F. die Anforderungen des Teilhaberechts erfüllt bzw. „zumindest Entscheidun191 Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 107 ff. 192 Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 112. 193 Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 113. 194 Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 113. 195 Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 112, 113.

zugunsten eines zugunsten eines zugunsten eines zugunsten eines zugunsten eines

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

gen, die diesen Anforderungen entsprechen, ermöglicht.“196 Mit der Verfasserin liegt sie auf einer Linie, wenn sie ausführt, dass die Auswahlkriterien vom Gesetzgeber festzulegen sind, es sich wegen des Gleichbehandlungsgrundsatzes um sachgerechte Auswahlkriterien handeln muss, die einerseits das Vertrauensschutzinteresse zugunsten der alteingesessenen Fluggesellschaften und zum anderen das Interesse von Neubewerbern an einem Marktzugang berücksichtigen muss.197 Was die Schaffung einer gesetzlichen Neubewerberregelung anbelange, verlangt Madaus-Brück wie Brachmann auch eine Festlegung von Prozentanteilen an den jeweiligen Flughäfen, die für die Luftraumnutzer reserviert bleiben, die nur über die VorrangAbweichungsklausel Zugang zum Luftverkehr bekommen.198 Gaebel befasst sich zwar ziemlich intensiv mit dem verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz von Slots, auf etwaige Ansprüche aus Teilhaberechten geht er dabei nicht ein.199 Tschentscher/König halten eine Vergabepraxis für verfassungswidrig (Verstoß gegen das Teilhaberecht aus Art. 3 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG), die auf einen „generellen Ausschluss von wirtschaftlich interessanten Start- und Landezeiten hinausliefe.“200 Erforderlich sei die Festlegung einer Newcomer-Quote für jeden einzelnen Flughafen, der jedem Bewerber eine Zulassungschance eröffnet.201 Wolf spricht sich ebenfalls für eine sukzessive „Ablösung der bestehenden Großvaterrechte“ über mehrere Jahre aus.202 Martini geht am weitesten, wenn er hinsichtlich der Großvaterrechts-Regelung wie folgt ausführt:203 „Bei konsequenter Anwendung schließt sie Newcomer langfristig oder auf Dauer von der Nutzung des Gutes aus und verletzt den Gleichheitssatz. An die Bevorzugung von Altrechtsinhabern sind daher besondere Rechtfertigungsanforderungen zu stellen.“

196 Madaus-Brück, Die Einflussmöglichkeiten der Bundesregierung auf private Luftfahrtunternehmen, S. 85. 197 Madaus-Brück, Die Einflussmöglichkeiten der Bundesregierung auf private Luftfahrtunternehmen, S. 85. 198 Madaus-Brück, Einflussmöglichkeiten der Bundesregierung auf private Luftfahrtunternehmen, S. 86. 199 Gaebel, TransportR 1990, S. 407 ff. 200 Tschentscher/König, NVwZ 1991, S. 219, 223. 201 Tschentscher/König, NVwZ 1991, S. 219, 223. 202 Wolf, Zur wettbewerbsmäßigen Organisation des Zugang zu Flughäfen, in: DVWG, Band 199, S. 79. 203 Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 123, 124.

B. Der Slot als Rechtsposition?

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5. Eigene Stellungnahme Die Vergabeproblematik bei der Zuteilung der Slots ist vergleichbar mit der Verteilung der Stände auf Märkten und Volksfesten. Beides Mal ist die Kapazität endlich, einmal begrenzt durch die festgelegten Koordinierungseckwerte, die festlegen, wie viele Starts und Landungen pro Stunde durchgeführt werden können, das andere Mal durch die Größe des Marktes bzw. Festgeländes. Über das Vergabemerkmal „alt und bewährt“ bzw. die Großvaterrechts-Regelung stehen sich „alteingesessene“ Bewerber, die auf Bestandsschutz pochen, und wettbewerbsorientierte Newcomer gegenüber. Beides Mal steht daher ein an Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG und dem Chancengleichheitsgrundsatz zu messender Interessenausgleich in Rede. Auch geht es fehl, die Slotvergabe wegen der erforderlichen Kontinuität und Verlässlichkeit der Flugplanabstimmung anders als die Jahrmarktsfälle zu behandeln. In den Fällen der sog. „Dauermarktstände“ stehen dieselben Interessen (Verlässlichkeit, Kontinuität) in Rede. Die Rechtsprechung hält auch hier an den entwickelten Grundsätzen fest.204 Zwar liege ein Dauerstandplatz sowohl im Interesse des Veranstalters (Kontinuität des Marktes im Hinblick auf Warenangebot und Nachfrage) als auch im Interesse der Verbraucher (Vertrauensverhältnis zu bestimmten Marktbeschickern, Verlässlichkeit des Warenangebots). Die Vergabe von Dauermarktständen dürfe aber nicht dazu führen, dass Bewerber, die nicht über einen solchen Stand verfügen, „auf Dauer praktisch ausgeschlossen“ seien.205 Überträgt man die in den aufgezeigten Jahrmarkt-Entscheidungen entwickelten Grundsätze zum sachgerechten Ausgleich zwischen alteingesessenen Anbietern („Bestandsschutz“) und Neubewerbern („Wettbewerb“), so ergibt sich für die Slotvergabe damit folgendes zwingendes Ergebnis: Um den Neubewerbern in einem überschaubaren Zeitraum eine reelle Zulassungschance in Bezug auf die wirtschaftlich sinnvollen Slots einräumen zu können, folgt aus Art. 3 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG das zwingende Erfordernis, eine gewisse Prozentzahl an Großvaterrechts-Slots den eingesessenen Airlines an den jeweiligen Flughäfen zu entziehen und diese dann über den Neubewerberpool den Neubewerbern zukommen zu lassen. Praxisgerecht könnte dies wie folgt umgesetzt werden: An jedem Flughafen werden die stark frequentierten Flugzeiten in den Morgen- und Abendstunden ermittelt (bspw. die Zeit zwischen 7 Uhr und 10 Uhr) und dann anteilig verteilt auf die jeweiligen Fluggesellschaften der jeweils festgelegte Prozentsatz an Großvaterrechts-Slots entzogen. Zuständig für den Entzug der Slots sind die jeweiligen Flughafenkoordinatoren, die nach heutigem System bereits alle 204 205

Vgl. nur OVG Hamburg, Urteil vom 4.11.1986, GewArch 1987, S. 304 ff. OVG Hamburg, Urteil vom 4.11.1986, GewArch 1987, S. 304, 305.

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

mit den Slots im Zusammenhang stehenden Modalitäten regeln. Legt man einen Prozentsatz von 5% zugrunde und nimmt man einen Koordinierungseckwert von 100 an, so stehen 300 Slots für den genannten Zeitraum in Rede. Hält der Homecarrier davon 100 Slots, werden ihm von den insgesamt 15 zu entziehenden Slots 5 Slots entzogen. Bei der Frage, welche Slots dies genau sind, sind zwei Varianten in der Praxis denkbar: Entweder man lässt die Airline selbst entscheiden, welche Slots von ihr freigegeben werden oder man ermittelt die Slots mittels Losverfahren. Die erste Variante hat den Vorteil, dass der Airline eine gewisse Planungs- und Entscheidungsmöglichkeit verbleibt. Damit verbunden sind aber Manipulierungsmöglichkeiten, etwa durch dementsprechende Flugplangestaltung zulasten der Neubewerber. Um schon gar nicht den bösen Schein einer Manipulierung aufkommen zu lassen, sollten die zu entziehenden Slots neutral ermittelt werden. Die so „neu“ geschaffenen Slots können dann in den Slotpool eingestellt werden und entsprechend der New EntrantRegelung an Neubewerber vergeben werden. Zu fragen bleibt noch, wie hoch der Prozentsatz für den Slotentzug sein muss, damit Art. 3 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG in Bezug auf die Neubewerber Genüge getan ist. In der Literatur werden Größenordnungen zwischen 5% und 20% genannt, ohne dass die Vertreter dies über Art. 3 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG herleiten. Zieht man auch in diesem Fall die Jahrmarkts-Rechtsprechung vergleichend heran, so kommt man zu folgendem Ergebnis: In den Jahrmarktsfällen hat eine Verteilung an Neubewerber nach 3 bis 4 Jahren, längstens nach 5 Jahren, zu erfolgen, daneben wurde eine Verteilung von 20% der Stände an Neubewerber als ermessensfehlerfrei betrachtet. Entzieht man den Airlines über einen Zeitraum von 5 Jahren jährlich 20% ihrer Großvaterrechte, so sind spätestens nach 5 Jahre – wenn man die dann wieder neu hinzukommenden Großvaterrechte einmal außer Betracht lässt – alle Großvaterrechte entzogen. Innerhalb eines Zeitraums von 5 Jahren hat dann auch ein Neubewerber eine reelle Chance, ebenfalls Slots zu attraktiven Zeiten zu bekommen. Setzt man allerdings das Interesse der Fluggesellschaften an der Planbarkeit und Kontinuität der durch verschiedene Allianzen weltweit aufeinander abgestimmten Flugpläne höher an als das in der zugrunde gelegten Rechtsprechung berücksichtigte Interesse der Marktveranstalter und Verbraucher, so erscheint vor dem Verhältnismäßigkeitsprinzip ein prozentualer Entzug von 10% der Großvaterrechte bei Abwägung der beiderseitigen Interessen als sachgerecht.206 206 Art. 3 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG verlangt nicht einen mathematisch genau ermittelten Prozentsatz. Unter Abwägung der beiderseitigen Interessen ist ein Spektrum festzulegen, das Art. 3 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG genügt.

B. Der Slot als Rechtsposition?

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Zusammenfassend lässt sich somit zum Teilhaberecht aus Art. 3 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG verallgemeinernd zur Neubewerberproblematik bei Kapazitätsengpässen festhalten: Aus Art. 3 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG erwächst in Bezug auf Neubewerber bei Kapazitätsengpässen zunächst einmal die Pflicht an den Gesetzgeber eine Regelung in Bezug auf das Spannungsverhältnis zwischen Altbewerber und Neubewerber zu treffen (bspw. § 70 III GewO, § 10 II GemO BW, Art. 8 II EG-Slot-VO; Großvaterrechts-Regelung vs. Neubewerber-Regelung). Zweitens hat der Gesetzgeber mittels eines Scopings diese Regelung auf ihre Praktikabilität und praktische Umsetzung hin zu beobachten. Sollte sich zeigen, dass durch die Regelung nicht die gewollten Ziele erreicht werden, wie dies bei der Neubewerber-Regelung der Fall ist, so hat der Gesetzgeber Abhilfe zu schaffen. Er selbst braucht nicht tätig zu werden, wenn die Rechtsprechung bereits geeignete Kriterien zur Sicherstellung des Ziels getroffen hat oder durch Verwaltungspraxis ein sachgerechter Ausgleich gefunden ist. Gilt jedoch, wie bei der Slotvergabe, wegen der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts (vgl. die Entscheidung des BVerwG zu München-Riem aufgrund von Art. 12 GG) und dem Vorrang des Gesetzes der Parlamentsvorbehalt, so ist der Gesetzgeber auch bei entsprechender Rechtsprechung nicht von seiner Pflicht zur Regelung entbunden.

IV. Ansprüche der Fluggesellschaften aus dem in Art. 14 I GG verankerten Vertrauensschutz Wie aufgezeigt, ist der Grundsatz des Vertrauensschutzes neben dem Rechtsstaatsgebot (Art. 20 III GG) auch in der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG verankert.207 Kommt es zu einer Änderung einer Inhaltsund Schrankenbestimmung und damit zu einer Änderung bisher bestehender und ausgeübter Rechtspositionen, ist ein angemessener Vertrauensschutz für vermögenswerte Güter zu beachten.208 Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG enthält auch bei den Inhalts- und Schrankenbestimmungen eine Wertgarantie.209 Auch eine Inhalts- und Schrankenbestimmung darf zu keiner übermäßigen Belas207 Das Verhältnis des Vertrauensschutzes aus dem Rechtsstaatsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) und der Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG) ist umstritten. Auch die Rspr. des BVerfG ist uneinheitlich. Tendenziell verordnet es den Vertrauensschutz bei vermögenswerten Gütern i. S. v. Art. 14 Abs. 1 GG direkt in der Eigentumsgarantie. Vgl. BVerfGE 31, 275, 293; E 36, 281, 293; E 42, 263, 300 f.; E 45, 142, 168; E 45, 272, 296 f.; E 53, 257, 294, 309; E 58, 81, 120 f.; E 95, 64, 82; abweichend: BVerfGE 51, 356, 362, 369; E 64, 87, 104; E 78, 249, 283 f. Vgl. zum Ganzen auch: Berkemann, in: Umbach/Clemens, GG-Kommentar, Band 1, Art. 14 Rn. 340 ff. 208 BVerfGE 22, 241, 253; E 45, 142, 168; E 53, 257, 309. 209 BVerfGE 83, 201, 211.

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

tung führen und den Eigentümer im vermögensrechtlichen Bereich nicht unzumutbar treffen, so dass seine formale Stellung als Eigentümer ökonomisch wertlos ist.210 1. Übergangsregelungen bei prozentualem Slotentzug Dem Gesetzgeber steht bei der Neuordnung eines Rechtsgebiets ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Neben der Umformung von Rechten, ist auch der gänzliche Entzug möglich, soweit der Eingriff verhältnismäßig ist.211 Werden bestehende Rechtspositionen umgestaltet bzw. verkürzt, macht der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz schonende Übergangsregelungen bzw. Ausnahme- und Befreiungsvorschriften erforderlich.212 Bei den Übergangsregelungen wird den Betroffenen ein gewisser, zeitlicher Schutz eingeräumt, der es erleichtert, sich auf die neue Situation einzustellen. In welchem Umfang und ob eine solche Übergangsregelung getroffen werden muss, hängt von einer Abwägung zwischen dem Ausmaß des Vertrauensschadens und der Bedeutung des gesetzlichen Anliegens für die Allgemeinheit ab.213 Werden geeignete Übergangsregelungen getroffen, machen diese auch schwerwiegende Eigentumsbeeinträchtigungen ohne finanziellen Ausgleich zulässig. Welche zeitliche Dimension Übergangs- bzw. Überleitungsvorschriften haben müssen, ist eine Frage des jeweiligen Einzelfalls und im Rahmen der Abwägung zu klären. Sinn und Zweck ist die Abfederung und Abmilderung der Folgen der Neubestimmung der Inhalts- und Schrankenbestimmung. Auf die Slotvergabe bezogen, bedeutet dies, dass den Fluggesellschaften, denen ein Teil ihrer Großvaterrechte entzogen wird, ein gewisser Zeitraum eingeräumt werden muss, um ihre Flugpläne auf die neuen Gegebenheiten anzupassen und mit neuen Slots und Flugumläufen abzustimmen.214 Angemessen erscheint ein Zeitraum von zwei Flugplanperioden, der den Fluggesellschaften auch die Möglichkeit eröffnet, nach einer Test-Flugplanperiode Abstimmungen der Flugpläne vorzunehmen.

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BVerfGE 21, 150, 155; E 58, 137, 148; E 50, 290, 351; E 72, 9, 23. BVerfGE 83, 201, 212. 212 Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, Art. 14 Rn. 45 ff. 213 BVerfGE 70, 101, 114. 214 Für eine Übergangsregelung bei der Neuregelung der Slotvergabe aufgrund des rechtsstaatlichen Kontinuitätsgebots: Madaus-Brück, Die Einflussmöglichkeiten der Bundesregierung auf private Luftfahrtunternehmen, S. 85. 211

B. Der Slot als Rechtsposition?

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2. Entschädigung bei prozentualem Slotentzug? Wie bereits aufgezeigt, kann eine unzumutbare Belastung durch eine Neuordnung eines Rechtsgebiets dadurch entfallen, indem der Staat die Belastung ausgleicht bzw. abmildert. Dies ist auch durch eine Geldzahlung möglich, die das Gleichgewicht der Belastung im Rahmen der Verhältnismäßigkeit ausgleicht. Diese neue Dogmatik wird unter dem Stichwort der „entschädigungspflichtigen Sozialbindung“ bzw. „ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung“ zusammengefasst.215 Grundsätzlich wird eine Entschädigung nur bei einer Enteignung gezahlt. Diese Dogmatik wird mit der Rspr. zur ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung durchbrochen, wenn eine an sich verfassungsmäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung sich als unverhältnismäßig erweist und durch eine Geldentschädigung abgefedert werden kann. Der finanzielle Ausgleich ist dabei jedoch subsidiär, d.h. er greift nur dann ein, wenn selbst Härteklauseln und Übergangsregelungen die Belastung nicht mehr vertretbar und unzumutbar erscheinen lassen.216 Wie aufgezeigt, ist die Slotentzugsregelung geradezu aus Verhältnismäßigkeitsgründen in Bezug auf die Neubewerber erforderlich. Berechtigte Interessen der Großvater-Airlines und der Allgemeinheit sind Planungssicherheit in Bezug auf Flugpläne und Flugumläufe bzw. ein gut abgestimmtes Streckennetz. Diesen Interessen kann hinreichend mit einer Übergangsvorschrift bzw. mit einem zeitlichen Vorlauf des Slotentzugs begegnet werden,217 eine finanzielle Ausgleichsregelung scheidet somit aus.

V. Ansprüche der Fluggesellschaften aus dem im Rechtsstaatsgebot verankerten Vertrauensschutz Unabhängig von Ansprüchen aus dem in Art. 14 Abs. 1 GG verankerten Vertrauensschutz könnten sich für den Fall, dass ein gewisser prozentualer Anteil an Großvaterrechten den eingesessenen Airlines zugunsten von Neubewerbern entzogen werden, Ansprüche aus dem im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 III GG) verankerten Vertrauensschutz ergeben. Da die beiden Ansprüche auf verschiedenen Rechtsgründen basieren (einmal auf der Eigentumsgarantie aus Art. 14 GG, einmal aus dem in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Rechtsstaatsprinzip), stehen sie eigenständig nebeneinander. Nach der Rspr. des BVerfG sind belastende Gesetze, die eine echte Rückwirkung enthalten, grundsätzlich unvereinbar mit dem Rechtsstaatsprinzip.218 Be215 Leitentscheidung des BVerfG stellt für dieses Rechtsinstitut die Pflichtexemplar-Entscheidung dar. Vgl. BVerfGE 58, 137 ff. 216 BVerfGE 58, 137, 152. 217 Vgl. dazu auch Schmitt, Wettbewerb und Effizienz im Luftverkehr, S. 135.

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

standteil der Rechtsstaatlichkeit ist die Rechtssicherheit, die sich für den Bürger im Vertrauensschutz widerspiegelt. Das Problem der Rückwirkung stellt sich nicht, wenn ein Gesetz nur auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt.219 In diesem Fall spricht man von der sog. unechten, retrospektiven Rückwirkung, die grundsätzlich zulässig ist. Zwar wirken die Großvaterrechte faktisch auf nachfolgende Flugplanperioden ein, verbindlich vergeben werden die Slots immer nur auf eine Flugplanperiode. Sieht man die Flugplanperiode als abgeschlossenen Tatbestand an, ist von einer unechten Rückwirkung auszugehen. Als belastende Gesetze sind alle, eine bestehende Rechtsposition verschlechternde Normen anzusehen.220 Es ist davon auszugehen, dass ein möglicher Slotentzug gesetzlich in der EG-Slot-VO verankert wird. Auch bei unechter Rückwirkung setzt der Grundsatz der Rechtssicherheit dem Gesetzgeber allerdings Grenzen. Der Vertrauensschutz des Bürgers wird verletzt, wenn das Gesetz einen entwertenden Eingriff vornimmt, mit dem der Bürger nicht rechnen und auch nicht in seinen Dispositionen berücksichtigen konnte.221 Insbesondere dann, wenn die unechte Rückwirkung dazu führt, dass die Rechtsposition des Betroffenen nachträglich im Ganzen entwertet wird, steht eine Verletzung des Vertrauensschutzgedankens in Rede. In diesen Fällen ist dann eine Abwägung des Einzelinteresses mit der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Wohl der Allgemeinheit durchzuführen.222 Der Vertrauensschutzgedanke setzt sich auch durch, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen.223 Das ist bei der Großvaterrechts-Entzugsproblematik nicht der Fall. Wie aufgezeigt, ist wegen Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 GG eine Entzugsregelung nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip geradezu erforderlich. Wie dort aufgezeigt, ist die teilweise Slotentzugs-Regelung aus dem Teilhaberecht der Neubewerber-Airlines erforderlich und angemessen. Da nur ein gewisser 218 BVerfGE 18, 439; E 23, 32; E 24, 229; E 30, 385; E 32, 123; E 45, 167; E 48, 20; E 50, 193. 219 BVerfGE 11, 145; E 14, 297; E 15, 324; E 22, 248; E 25, 154; E 25, 290; E 30, 402; E 43, 291; E 1, 362; E 72, 200, 254. 220 BVerfGE 30, 386. 221 BVerfGE 1, 280; E 2, 266; E 8, 304; E 13, 278; E 14, 297; E 30, 402. Vgl. zum Ganzen auch Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG-Kommentar, Art. 20, Rn. 76 ff.; Roellecke, in: Umbach/Clemens, GG-Komentar, Band I, Art. 20, Rn. 88 ff. 222 BVerfGE 55, 203. 223 BVerfGE 95, 64, 86 ff.

B. Der Slot als Rechtsposition?

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prozentualer Anteil entzogen wird, steht auch nicht eine Entwertung der Rechtsposition der Großvaterrechts-Airlines im Ganzen in Rede. Darüber hinaus können sich auch die Großvaterrechts-Airlines durch Übergangsfristen auf die neue Rechtslage einstellen. Ansprüche aus dem im Rechtsstaatsgebot verankerten Vertrauensschutz stehen den Großvaterrechts-Airlines daher nicht zu.

VI. Rechtspositionen der Fluggesellschaften aus Gemeinschaftsgrundrechten Zu prüfen bleibt, ob den Fluggesellschaften auch aus EG-Gemeinschaftsgrundrechten, Rechtspositionen in Bezug auf die Slotvergabe zustehen, da die Zuteilung seit der EG-Slot-VO Nr. 95/93 materiellrechtlich auf Grundlage einer europarechtlichen Verordnung erfolgt. 1. EG-Eigentumsrecht Der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften (EGV) in der Form des Vertrages von Nizza enthält keine dem deutschen Grundrechte-Katalog vergleichbare Aufzählung der verschiedenen Gemeinschaftsgrundrechte. Die europäische Grundrechte-Charta ist bislang für die einzelnen Mitgliedstaaten unverbindlich.224 Der Vertrag von Lissabon nimmt die Grundrechte-Charta erstmalig in den europäischen Gründungsvertrag auf, sie erlangt damit Rechtsverbindlichkeit. Allerdings ist der Ratifizierungsprozess des Lissabonner Vertrags durch das Nein der Iren im durchgeführten Referendum bis auf weiteres auf Eis gelegt.225 Bis zu einer endgültigen Ratifizierung ist damit die Rechtslage aufgrund des Vertrags von Nizza zugrunde zu legen. a) Art. 295 EGV Lediglich in Bezug auf die Eigentumsordnung existiert die Bestimmung des Art. 295 EGV, wonach der EGV die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten unberührt lässt. Zu prüfen ist daher, welche 224 Vgl. dazu Anmerkung bei Geiger, EUV/EGV-Kommentar, Fn. 1 zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union, S. 999. 225 Vgl. dazu Internetseite der Deutschen Bundesregierung, abrufbar unter: http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2008/06/2008-06-13-referendumirland.html. Zum Stand der Ratifizierung in den einzelnen Mitgliedstaaten, vgl. Internetseite der Europäischen Institute EUROPA, abrufbar unter: http://europa.eu/ lisbon_treaty/countries/index_de.htm.

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

Stellung Art. 295 EGV in Bezug auf das europarechtliche Eigentumsgemeinschaftsrecht einnimmt. Die Vorschrift spielte in der Rspr. bislang eine unwesentliche Rolle. Der EuGH hat in der Vergangenheit zur Verwirklichung von Gemeinschaftszielen der Gemeinschaft wegen Art. 295 EGV nicht das Recht abgesprochen, in das Privateigentum einzugreifen. Die Literatur setzt sich wesentlich stärker mit der Auslegung des Begriffs „Eigentumsordnung“ auseinander. Die weiteste Ansicht begreift darunter „die Gesamtheit der Vorschriften (. . .), die in jedem Mitgliedstaat die mit dem Eigentum verbundenen Rechte und Pflichten, die Möglichkeiten zur Beschränkung oder Einziehung von Eigentumsrechten sowie insbesondere auch die Rechte und Pflichten bei der Überführung von privatem Eigentum in Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft regeln“.226 Die engere Meinung will unter der „Eigentumsordnung“ nur diejenigen Vorschriften verstehen, die die Eigentumszuordnung in privater und öffentlicher Hand regeln.227 Eine vermittelnde Meinung unterstellt neben der reinen Eigentumszuordnung auch diejenigen Formen der Eigentumsausübung, die untrennbar mit der Zuordnung verbunden sind, dem Anwendungsbereich von Art. 295 EGV. Andernfalls liefe die geforderte Unberührtheit der Eigentumszuordnung leer.228 Eine andere vermittelnde Auffassung sieht Art. 295 EGV rein kompetentiell und versteht unter „Eigentumsordnung“ die wettbewerbskonforme Eigentumszuordnung. Der Gemeinschaft seien damit Privatisierungs- und Sozialisierungsmaßnahmen entzogen, sie könne jedoch den Umfang der Sozialpflichtigkeit des Eigentums regeln und Eigentumspositionen beschneiden.229 Letztlich berührt aber Art. 295 EGV das Verhältnis Mitgliedstaaten – Europäische Gemeinschaft und nicht das Verhältnis Bürger – Europäische Gemeinschaft, wie dies bei den Grundfreiheiten der Fall ist. Art. 295 EGV enthält mithin keine subjektiv-rechtliche Eigentumsgarantie.230 Dies folgt bereits aus dem systematischen Argument der Stellung des Art. 295 EGV im 226 Hochbaum, in: GTE, EUV/EGV-Kommentar, 5. Auflage, Art. 222, Rn. 3; Riegel, Die Einwirkung des europäischen Gemeinschaftsrechts auf die Eigentumsordnung der Mitgliedstaaten, RIW/AWD 1979, S. 744, 745; Schweitzer, in: Grabitz/ Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Band III, Art. 295 EGV, Rn. 3. 227 Bär-Bouyssière, in: von der Groeben/Schwarze, EUV/EGV-Kommentar, Art. 295 EGV, Rn. 10; Koenig/Kühling, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 295 EGV, Rn. 12. 228 Ruffert, in: Henneke, Kommunale Perspektiven im zusammenwachsenden Europa, S. 10, 24. 229 Ruffert, in: Calliess, EUV/EGV-Kommentar, Art. 295, Rn. 10, 11. 230 Everling, Eigentumsordnung und Wirtschaftsordnung in der Europäischen Gemeinschaft, in: FS-Raiser, S. 379, 383.

B. Der Slot als Rechtsposition?

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EGV. Auch die Historie des Art. 295 EGV belegt, dass entstehungsgeschichtlich der Fokus ebenfalls auf dem Verhältnis Europäische Gemeinschaft – Mitgliedstaaten lag. Mit Art. 295 EGV sollte der Angst der einzelnen Mitgliedstaaten begegnet werden, die Gründung der Europäischen Gemeinschaft könne zu einer Änderung der Eigentumsordnungen in den Mitgliedstaaten führen.231 Auch diejenigen Literaturvertreter, die den Begriff der Eigentumsordnung weiter fassen, verneinen eine subjektiv-rechtliche Stoßrichtung des Art. 295 EGV.232 In Bezug auf die Slotvergabe ist damit Art. 295 EGV hinsichtlich subjektiver Rechte der Fluggesellschaften nicht einschlägig. Art. 295 EGV kommt allenfalls dann zur Anwendung, wenn die Mitgliedstaaten geltend machen, die Slotentzugsregelung greife in das Recht der Mitgliedstaaten ein, selbst Inhalt- und Schranken des Eigentums zu bestimmen. b) Art. 17 EU-GRCharta/Art. 6 Abs. 2 EUV Subjektiv-rechtliche Eigentumsgarantien lassen sich europarechtlich daher nur Art. 6 Abs. 2 EUV (überlieferte Verfassungstraditionen der einzelnen Mitgliedstaaten) bzw. mit Inkraftreten des Lissabonner Vertrags Art. 17 der EU-GRCharta entnehmen. Auch der Europäische Gerichtshof leitet das in Art. 17 der EU-GRCharta bislang noch rechtlich unverbindlich233 geregelte Eigentumsrecht aus den in Art. 6 Abs. 2 EUV genannten Rechtserkenntnisquellen her,234 wonach „die Union die Grundrechte achtet, wie sie in der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ergeben.“ Der Europäische Gerichtshof ermittelt die gemeinsamen Verfassungstraditionen durch „wertende Rechtsvergleichung“, um so einen Grundrechtsschutz zu gewährleisten, der sich bestmöglich in „Struktur und Ziele der Gemeinschaft einfügt.“235 231 Vgl. zur Historie näher: Ruffert, in: Calliess, EUV/EGV-Kommentar, Art. 295 Rn. 1–3. 232 Vgl. etwa: Schweitzer, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Band III, Art. 295 EGV, Rn. 8; ebenso: Bär-Bouyssière, in: von der Groeben/ Schwarze, EUV/EGV-Kommentar, Art. 295 EGV, Rn. 4. 233 Vgl. dazu Anmerkung bei Geiger, EUV/EGV-Kommentar, Fn. 1 zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union, S. 999. 234 Ruffert, in: Calliess, EUV/EGV-Kommentar, Art. 295 Rn. 4. 235 Hilf/Schorkopf, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Band I, Art. 6 EUV, Rn. 51.

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

Artikel 17 der EU-GRCharta (Art. II-77 EurVerf) lautet wie folgt: „(1) Jede Person hat das Recht, ihr rechtmäßig erworbenes Eigentum zu besitzen, zu nutzen, darüber zu verfügen und es zu vererben. Niemandem darf sein Eigentum entzogen werden, es sei denn aus Gründen des öffentlichen Interesses in den Fällen und unter Berücksichtigung, die in einem Gesetz vorgesehen sind, sowie gegen eine rechtzeitige angemessene Entschädigung für den Verlust des Eigentums. Die Nutzung des Eigentums kann gesetzlich geregelt werden, soweit dies für das Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist.“

Hinsichtlich der inhaltlichen Ausgestaltung der Eigentumsgarantie hat das Präsidium des europäischen Grundrechtekonvents klargestellt, dass bei Art. 17 der EU-GRCharta die Konzeption des gemeinschaftlichen Eigentumsschutzes, die der EuGH in seinem Urteil „Hauer“236 aus einer rechtsvergleichenden Zusammenschau der gemeinsamen Verfassungstraditionen entwickelt hat, zugrunde zu legen ist.237 Art. 17 der EU-GRCharta und die überlieferten gemeinsamen Verfassungstraditionen aus Art. 6 II EUV stimmen somit inhaltlich überein. Ausgehend von einer Gesamtbetrachtung der Verfassungen der einzelnen Mitgliedstaaten lässt sich der „gemeineuropäische Gehalt“ der Eigentumsgarantie in drei Regelungskomplexe einteilen: (1) Garantie des Privateigentums/Schutz gegenüber willkürlicher Entziehung.238 (2) Enteignung nur bei öffentlichem Interesse und nur gegen Entschädigung.239 (3) Bestimmung der Schranken des Gebrauchs des Eigentums durch den Gesetzgeber.240 236

EuGH, Urteil vom 13.12.1979, Rs. 44/79, Slg. 1979, 3727. Vgl. Bernsdorff, in: Meyer, Kommentar zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 17 EU-GRCharta, Rn. 1. 238 Vgl. Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG; Art. 15 S. 1 VerfFinnland; Art. 73 Abs. 1 S. 1 VerfDänemark; Art. 43 Abs. 1 VerfIrland; Art. 42 S. 3 VerfItalien; § 32 S. 1 VerfEstland; Art. 2 S. 2 der französischen Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte vom 26.8.1789; Art. 21 Abs. 1 VerfPolen; Art. 5 S. 1 österreichisches StGG; Art. 20 Abs. 1 VerfSlowakei; § 13 Abs. 1 VerfUngarn. 239 Vgl. Art. 14 Abs. 3 GG; Art. 16 VerfBelgien; § 32 S. 2 VerfEstland; Art. 15 S. 2 VerfFinnland; Art. 17 der französischen Menschen und Bürgerrechtserklärung; Art. 73 Abs. 1 S. 2 VerfDänemark; Art. 43 Abs. 2 VerfIrland; Art. 42 S. 4 VerfItalien; Art. 14 Abs. 1 VerfNiederlande; Art. 16 VerfLuxemburg; Art. 21 Abs. 2 VerfPolen; § 13 Abs. 2 VerfUngarn. 240 Vgl. Art. 14 Abs. 1 S. 2, Abs. 3 GG; § 32 S. 1 VerfEstland; Art. 16 VerfBelgien; Art. 73 Abs. 1 S. 3 VerfDänemark; Art. 15 S. 2 VerfFinnland; Art. 17 der französischen Menschen- und Bürgerrechtserklärung; Art. 16 VerfLuxemburg; Art. 14 Abs. 1 VerfNiederlande; Art. 20 Abs. 2 VerfSlowakei; Art. 5 S. 2 österreichisches StGG, Art. 42 S. 5 VerfItalien. 237

B. Der Slot als Rechtsposition?

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Eine umfassende Definition eines europarechtlichen Eigentumsbegriffs existiert bislang nicht. Unter Zugrundelegung der einschlägigen EuGHEntscheidungen wird der Bestand des Eigentums geschützt, nicht aber „bloße kaufmännische Interessen oder Aussichten“,241 da es sich dabei um augenblickliche wirtschaftliche Positionen handelt, die den mit einer Änderung der Umstände verbundenen Risiken ausgesetzt sind.242 Öffentlichrechtliche Eigentumspositionen unterfallen nur dann dem europarechtlichen Eigentumsbegriff, wenn sie wenigstens auch zum Teil auf Eigenleistungen des Berechtigten beruhen.243 Die Zuteilung von Referenzmengen im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation soll dafür nicht ausreichen.244 Von den bloßen Aussichten und Gewinnchancen sind nach der Rspr. des EuGH die wohlerworbenen Rechte zu unterscheiden, für die der EuGH, gestützt auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes im Rahmen des Art. 41 GRCharta, einen Dispositionsschutz gewährt.245 Hinsichtlich der Beeinträchtigungen der Eigentümerstellung ist darauf abzustellen, ob dem Eigentümer ein Recht entzogen wird (vgl. im deutschen Recht: Enteignung) oder lediglich dessen Ausübung beschränkt wird (vgl. im deutschen Recht: Inhaltsund Schrankenbestimmung). Wenn eine Einschränkung zu bejahen ist, ist zu fragen, ob damit ein dem allgemeinen Wohl der Gemeinschaft dienender Zweck verfolgt wird und ob es sich um einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck verhältnismäßigen und tragbaren Eingriff handelt. Nur dann ist die Einschränkung gerechtfertigt, vgl. Art. 52 Abs. 1 der GR-Charta. Vergleicht man dieses Prüfungsschema mit dem aufgezeigten deutschen Prüfungsraster zur Eigentumsgarantie, so kann festgehalten werden, dass sich der Aufbau des europarechtlichen und des deutschen Eigentumsrechtsschutzes nur unwesentlich unterscheiden. Zur Frage, ob es sich bei einem Slot um ein Eigentumsrecht handelt und inwieweit ein Slotentzug möglich ist, kann daher auf das unter B. I. 2. Gesagte verwiesen werden.

241 Nold-Entscheidung des EuGH: EuGH, Urteil vom 14.5.1974, Rs. 4/73, Nold/ Kommission, Slg. 1974, 491 Rn. 14. 242 EuGH, Urteil vom 5.10.1994, Rs. C-280/93 Deutschland/Rat (Bananenmarktverordnung), Slg. 1994, I-4973, Rn. 79. 243 Vgl. Bernsdorff, in: Meyer, Kommentar zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 17 EU-GRCharta, Rn. 15. 244 EuGH, Urteil vom 22.10.1991, Rs. C-44/89 van Deetzen/HZA HamburgJonas, Slg. 1991, I-5119, Rn. 27. 245 Vgl. EuGH, Urteil vom 9.12.1982, Rs. 258/81, Metallurgiki Halyps/Kommission, Slg. 1982, 4261 Rn. 12 f.; EuGH, Urteil vom 28.4.1988, Rs. 170/86 von Deetzen/HZA Hamburg-Jonas, Slg. 1988, 2355 Rn. 13; vgl. zum Ganzen weitergehend: Streinz, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 17 GR-Charta, Rn. 8, 9.

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

Die europarechtliche Eigentumsgarantie unterscheidet sich in diesem Fall hinsichtlich Voraussetzungen und Rechtsfolgen nicht von der Eigentumsgarantie aus Art. 14 GG. Indem der Europäische Gerichtshof methodisch die gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten heranzieht, ist denknotwendig ein europarechtlicher Eigentumsschutz, der materiell über das Niveau der Zusammenschau der mitgliedstaatlichen Gewährleistungen hinausgeht, ausgeschlossen.246 Dies unterstreicht auch Art. 52 IV GRCharta, wonach die in der Charta gewährleisteten Grundrechte, im Einklang mit den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten auszulegen sind. 2. EG-Gemeinschaftsgrundrecht der Berufsfreiheit Auch das EG-Gemeinschaftsgrundrecht der unternehmerischen Freiheit und der Berufsfreiheit ist aus Art. 6 II EUV und den Regelungen der europäischen Grundrechte-Charta herzuleiten. Die Berufsfreiheit ist in Art. 15 Abs.1 GR-Charta geregelt, die unternehmerische Freiheit, als spezielle Ausprägung in Art. 16 GR-Charta. In den Urteilen „Nold“247 und „Hauer“248 anerkennt der EuGH „die Freiheit der Arbeit, des Handels und anderer Berufstätigkeiten“ und „die freie Berufsausübung“ als durch die Gemeinschaftsrechtsordnung gewährleistet. Diese Freiheiten sind allerdings nicht schrankenlos gewährleistet. Nach str. Rspr. des EuGH ist eine Maßnahme, die das Grundrecht einschränkt, nur dann gerechtfertigt, „sofern diese Beschränkungen tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Gemeinschaft entsprechen und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der die so gewährleisteten Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet.“249 Die Eingriffs- und Rechtfertigungsdogmatik hat sich in den Urteilen „Winzersekt“ und „Kühn“ fortgesetzt. Während im Urteil „Winzersekt“250 ein Eingriff abgelehnt wurde, weil „nur die Modalitäten der Ausübung“ des Rechts betroffen sind und nicht der Bestand selbst gefährdet wird, soll nach der Rspr. im Urteil Kühn251 ein Eingriff in den Bestand bei objektiven Be246

Zum selben Ergebnis gelangt auch Röben, Gutachten, S. 25, 26. Nold-Entscheidung des EuGH: EuGH, Urteil vom 14.5.1974, Rs. 4/73, Nold/ Kommission, Slg. 1974, 491, 507. 248 Hauer-Entscheidung des EuGH: EuGH, Urteil vom 13.12.1979, Rs. 44/79, Slg. 1979, 3727, 3250. 249 Vgl. Bananenmarkt-Entscheidung des EuGH, EuGH, Urteil vom 5.10.1994, Rs. C-280/93, Slg. 1994, I-4973 = EuZW 1994, 688, 692. 250 EuGH, Urteil vom 13.12.1994, Rs. C-306/93, EuZW 1995, 109, 110 f. 251 EuGH, Urteil vom 10.1.1992, Rs. C-177/90, Slg. 1992, I-35, 64. 247

B. Der Slot als Rechtsposition?

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rufszugangsschranken vorliegen. Diese Unterscheidung ist dem deutschen Recht durchaus nicht fremd. Zusätzlich zur Berufsfreiheit schützt Art. 16 GR-Charta die unternehmerische Freiheit. Art. 16 GR-Charta umfasst dabei neben der Freiheit, eine Wirtschafts- und Geschäftstätigkeit auszuüben, die Vertragsfreiheit und den freien Wettbewerb.252 Die Wettbewerbsfreiheit wird sowohl vom Europäischen Konvent253 als auch vom Europäischen Gerichtshof im Zusammenhang mit der unternehmerischen Freiheit genannt.254 Der subjektivrechtliche Gehalt der Wettbewerbsfreiheit ist umstritten und wurde vom Europäischen Gerichtshof bislang offen gelassen.255 Unstreitig ist die Wettbewerbsfreiheit durch Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 EGV und Art. 98 S. 2 EGV (Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb) als rechtlich verbindliche, aber weite Gestaltungsspielräume zulassende, ordnungspolitische Leitlinie anzusehen. Freier Wettbewerb soll gefördert werden, ein Schutz vor Konkurrenz besteht nicht. Vergleicht man das europarechtliche Schutz- und Prüfungsniveau der gemeinschaftsrechtlich verankerten Berufsfreiheit und der unternehmerischen Freiheit mit dem deutschen Grundrechtsstandard, so kann festgehalten werden, dass sich die Prüfungsraster nur marginal unterscheiden. Es kann somit auch hier auf die Prüfung unter B. II. verwiesen werden. Ein über den deutschen Grundrechtsstandard hinausgehender Grundrechtsschutz für die Fluggesellschaften gewähren weder die überlieferten Verfassungstraditionen nach Art. 6 II EUV noch die Bestimmungen der GRCharta. 3. Gemeinschaftsgrundrecht der Gleichheit/ auf chancengleiche Teilhabe Basierend auf den überlieferten Verfassungstraditionen hat sich auch zum Gemeinschaftsgrundrecht der Gleichheit eine umfangreiche Rechtsprechung des EuGH herausgebildet. Auch die europäische Grundrechtecharta regelt 252

Streinz, in: EUV/EGV, Art. 16 GR-Charta, Rn. 1. Vgl. Erläuterung des Präsidiums zu Art. 16 GR-Charta. 254 Vgl. nur: EuGH, Urteil vom 14.5.1974, Rs. 4/73, Nold/Kommission, Slg. 1974, 491, Rn. 14; EuGH, Urteil vom 16.1.1979, Rs. 151/78, Sukkerfabriken Nykoebing, Slg. 1979, 1 Rn. 19; EuGH, Urteil vom 5.10.1999, Rs. C-240/97, Spanien/ Kommission, Slg. 1999, I-6571 Rn. 99; EuGH, Urteil vom 27.9.1979, Rs. 230/78, SPA Eridania Zuccherifici/Italienischer Staat, Slg. 1979, 2749 Rn. 20 und 31. 255 Vgl. EuGH, Urteil vom 21.5.1987, verb. Rs. 133-136/85 Rau Lebensmittelwerke u. a./Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Slg. 1987, 2289 Rn. 15; EuGH, Urteil vom 5.10.1994, Rs. C-280/93, Deutschland/Rat, Slg. 1994, I-4973 Rn. 62. 253

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

diese Materie in den Art. 20 und Art. 21 GR-Charta. Diesen Regelungen der Grundrechtecharta sollen nach Ansicht des Konventspräsidiums die Konzeption, die der Europäische Gerichtshof in seiner Rechtsprechung zum allgemeinen Gleichheitssatz entwickelt hat, zugrunde gelegt werden.256 Ob eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes vorliegt, ist nach der Konzeption des EuGH dreistufig zu prüfen: Vergleichbare Sachverhalte dürfen nicht unterschiedlich behandelt werden, es sei denn eine Differenzierung ist objektiv gerechtfertigt.257 Es ist somit festzustellen, ob (1) die fraglichen Sachverhalte vergleichbar sind, (2) ob objektive Umstände zur Rechtfertigung vorliegen und (3) ob zwischen der Differenzierung und der für die Rechtfertigung der Differenzierung in Betracht kommenden Umstände ein angemessenes Verhältnis besteht. Damit unterscheidet sich die Konzeption des europarechtlichen allgemeinen Gleichheitssatzes, aus dem sich auch Teilhaberechte ableiten, nicht von der, die dem deutschen Grundgesetz in Art. 3 GG zugrundeliegt. Auch in Bezug auf den allgemeinen Gleichheitssatz folgt somit aus dem gemeinschaftsrechtlichen allgemeinen Gleichheitssatz kein weitergehender Schutz. Es kann damit ebenfalls auf die Ausführungen unter B. III. verwiesen werden. 4. Europarechtlicher Vertrauensschutz/Übergangsfristen Auch die im Rechtsstaatsprinzip verankerten Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes sind dem Europarecht nicht fremd. Insbesondere im Urteil „Westzucker“ hat der Europäische Gerichtshof anerkannt, dass nach dem Grundsatz der Rechtssicherheit, ein berechtigtes Vertrauen der Betroffenen zu schützen ist. In den Entscheidungen „Tomadini“,258 „Dürbeck“259 und „Bostock“ hat der Europäische Gerichtshof den Grundsatz des Vertrauensschutzes stark eingeschränkt und führt aus, dass „der Marktbürger (. . .) nicht auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation vertrauen dürfe, die die Gemein256 Erläuterungen des Konventspräsidium CHARTE 4473/00 CONVENT 49. Bezug genommen wird auf EuGH, Urteil vom 13.11.1984, Rs. 283/83, Racke, Slg. 1984, 3791; EuGH, Urteil vom 17.4.1997, C-15/95, EARL, Slg. 1997, I-1961; EuGH, Urteil vom 13.4.2000, C-292/9, Karlsson, Slg. 2000, I-2737. 257 Vgl. EuGH, Urteil vom 19.10.1977, Rs. 117/76, Ruckdeschl, Slg. 1977, 1753, 1770; EuGH, Urteil vom 12.3.1987, Rs. 215/85, BALM/Raiffeissen, Slg. 1987, 1279, 1300 Rn. 23; EuGH, Urteil vom 19.11.1998, Rs. C-85/97, SFI, Slg. 1998, I-7447, 7471 Rn. 30. 258 EuGH, Urteil vom 16.5.1979, Rs. 84/78, Slg. 1979, 1801, 1815. 259 EuGH, Urteil vom 5.5.1981, Slg. 1981, 1095, 1120 f.

B. Der Slot als Rechtsposition?

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schaftsorgane im Rahmen ihres Ermessens ändern können,“260 und der Bürger damit nicht auf die Fortdauer einer für ihn günstigen Gemeinschaftsrechtslage vertrauen könne. Analysiert man die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zum Vertrauensschutz eingehend, so kann festgehalten werden, dass der Europäische Gerichtshof jedenfalls dann eine Verletzung des Vertrauensschutzes ablehnt, wenn die Neuregelung Übergangsvorschriften vorsieht.261 Somit ist das europäische Niveau, was den Vertrauensschutz angeht, geringer als der deutsche Standard. Sieht die Europäische Kommission Übergangsregelungen bei den Slotentzugsregelungen vor, wird der europarechtliche Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht verletzt. Auch wenn der Eindruck entstehen mag, die europäischen Grundrechte unterschieden sich letztlich nicht wesentlich von den deutschen, so darf nicht übersehen werden, dass die deutsche Grundrechtsdogmatik einen entscheidenen Vorzug hat, insbesondere bei der Abwägung zweier Grundrechte. Die europäischen Grundrechte haben sich rechtsvergleichend aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen entwickelt, nach Aussagen des Konvents soll sich die GR-Charta mit dem Gehalt der Verfassungsüberlieferungen decken. Es handelt sich dabei jedoch nicht um ein Grundrechtesystem, bei dem die einzelnen Grundrechte aufeinander abgestimmt sind, sondern letztlich nur um eine Aufzählung der Grundrechte, die wegen der dogmatischen Unterschiede, die aus der rechtsvergleichenden Betrachtung resultieren, nicht als System gesehen werden können. Eine systemgerechte Abwägung kann daher nur über die deutsche Grundrechtsdogmatik erfolgen.262

VII. Zusammenfassung Zusammenfassend lassen sich somit die Rechtspositionen der Fluggesellschaften wie folgt zusammenfassen: Unter den beschriebenen Voraussetzungen stehen den Fluggesellschaften Eigentumsrechte an einem Slot nach Art. 14 Abs. 1 GG zu. Darüber hinaus ergibt sich aus dem Teilhaberecht aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG ein Anspruch auf eine reelle Chance auf Marktzutritt. 260 EuGH, Urteil vom 7.5.1992, verb. Rs. C-258/90 und 259/90, Pesqueria, Slg. 1992, I-2901, 2944; EuGH, Urteil vom 14.2.1990, Rs. C-350/88, Delacre, Slg. 1990, I-395, 426. 261 Vgl. etwa: Winzersekt, EuGH, Urteil vom 13.12.1994, Rs. C-306/93, EuZW 1995, 109, 110 f. 262 Vgl. hierzu vertiefend: Ronellenfitsch, Der Vorrang des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 1 i. V. m. Art. 2 Abs. 1 GG vor dem AEUV, Vortrag zum Vertrag von Lissabon am 11.2.2009 in Frankfurt, S. 10.

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5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

Um den Neubewerbern in einem überschaubaren Zeitraum eine reelle Zulassungschance in Bezug auf die wirtschaftlich sinnvollen Slots einräumen zu können, folgt aus Art. 3 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG das zwingende Erfordernis, eine gewisse Prozentzahl an Großvaterrechts-Slots den eingesessenen Airlines an den jeweiligen Flughäfen zu entziehen und diese dann über den Neubewerberpool den Neubewerbern zukommen zu lassen. Rechtspositionen aus Art. 14 Abs. 1 GG i. V. m. mit dem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb und aus Art. 12 GG stehen den Fluggesellschaften nicht zu.

VIII. Rechtsposition der Flughafenbetreiber aus Art. 14 GG Wie bereits aufgezeigt, hat die Einführung eines möglichen Slothandels auch bei den Flughafenbetreibern wirtschaftliche Begehrlichkeiten geweckt. Während bislang in der Literatur allenfalls mögliche Rechte der Fluggesellschaften diskutiert wurden, mehren sich in jüngster Zeit Stimmen, die Rechtspositionen der Flughafenbetreiber an Slots geltend machen.263 Slots seien das wichtigste Asset und Eigentum der Flughafenbetreiber.264 Erträge einer möglichen Slotvermarktung ständen den Flughafenbetreibern zu und sollten von diesen für Kapazitätssteigerungsmaßnahmen verwendet werden.265 Jedenfalls sei bei der Bestimmung der Rechtsposition der Flughafenbetreiber die Funktion des Flughafens als primärer Bereitsteller des Wirtschaftsguts „Slot“ zu berücksichtigen, da sich u. a. der Slot als tatsächliche Möglichkeit der Infrastrukturnutzung als Investitionsmaßnahme des Flughafenbetreibers und nicht der Fluggesellschaften darstelle.266 Überwiegend werden die Flughafenbetreiber durch die Bereitstellung der Flughafeninfrastruktur aber nur als „staatliche Erfüllungs- bzw. Verrich263 Häfner, Praxis der Vergabe von Slots im Flugverkehr, in: DVWG Band 261, S. 118, 124; Vill, Die Reform der Slot-Vergabe aus Sicht der deutschen Flughäfen, Thesenpapier zum Vortrag am 22.6.2006 anlässlich des 1. Kölner Luftfahrtforums. Tendenziell auch in diese Richtung geht: Stockmann, Political Aspects of the Revision of the Slot Regulation, Rede anlässlich des EUACA Seminar on Secondary Trading – 28 June 2006, Amsterdam, S. 6. 264 Häfner, Praxis der Vergabe von Slots im Flugverkehr, in: DVWG Band 261, S. 118, 124. 265 Häfner, Praxis der Vergabe von Slots im Flugverkehr, in: DVWG Band 261, S. 118, 124. 266 Vill, Die Reform der Slot-Vergabe aus Sicht der deutschen Flughäfen, Thesenpapier zum Vortrag am 22.6.2006 anlässlich des 1. Kölner Luftfahrtforums.

B. Der Slot als Rechtsposition?

225

tungsgehilfen“ angesehen.267 Teilhabe- oder Eigentumsrechte sollen ihnen trotz „ihres Charakteristikums als originäre Produzenten der Slots“ jedoch nicht zustehen.268 Entscheidend für die Frage nach einer möglichen Rechtsposition der Flughafenbetreiber ist, ob sich Flughafenbetreiber überhaupt selbst auf Grundrechte, aus denen Rechtspositionen folgen könnten, berufen können (Frage der Grundrechtsberechtigung) und wie sich das Verhältnis des Infrastrukturgewährleistungsauftrags des Staates zur Zurverfügungstellung der Flughafeninfrastruktur durch die Flughafenbetreiber darstellt. 1. Grundrechtsberechtigung von Flughafenbetreibern Die meisten Flughafenbetreiber sind als GmbH oder Aktiengesellschaft (AG) ausgestaltet, an denen die öffentliche Hand (der Bund, einzelne Bundesländer oder Städte) mehrheitlich beteiligt ist.269 Art. 19 Abs. 3 GG bestimmt, dass Grundrechte auch für inländische juristische Personen gelten, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Nur wenn die Bildung und Betätigung einer juristischen Person Ausdruck der freien Entfaltung der privaten, natürlichen Personen sind („grund267

Seidler, Slotvergabe auf hochbelasteten europäischen Flughäfen, S. 22. Seidler, Slotvergabe auf hochbelasteten europäischen Flughäfen, S. 23. 269 Der Flughafen Frankfurt/Main wird von der Fraport AG betrieben, die Stand Juni 2008 folgende Aktionärstruktur aufweist: 31,58% Land Hessen, 20,17% Stadtwerke Frankfurt am Main Holding GmbH, 9,95% Deutsche Lufthansa AG, 10,03% Julius Bär Holding AG, 1,89% The Capital Group Companies, Inc., 3,87% Artisan Partner L.P., 3,01% Taube Hodson, 2,96% Morgan Stanley, 16,54% Streubesitz (inkl. Mitarbeiter). Der Flughafen München wird von der Flughafen München GmbH (FMG) betrieben. Gesellschafter sind – Stand August 2008 – der Freistaat Bayern mit 51%, die Bundesrepublik Deutschland mit 26% und die Landeshauptstadt München mit 23%. Der Flughafen Düsseldorf wird von der Flughafen Düsseldorf GmbH betrieben. Gesellschafter sind – Stand August 2008 – die Landeshauptstadt Düsseldorf und die Airport Partners GmbH mit jeweils 50%. An der Airport Partners GmbH sind die Hochtief AirPort GmbH mit 40%, die Hochtief AirPort Capital KGaA mit 20% und die Air Rianta plc (es handelt sich dabei um eine mittelbar über die Muttergesellschaft Dublin Airport Authority plc zu 100% in irischem Staatseigentum stehende Gesellschaft) mit 40% beteiligt. Die Berliner Flughäfen werden von der Flughafen Berlin Schönefeld GmbH (FBS) betrieben. Gesellschafter sind das Land Brandenburg und das Land Berlin mit je 37%, die Bundesrepublik Deutschland ist mit 26% beteiligt. Betreiber des Flughafens Stuttgart ist die Flughafen Stuttgart GmbH, an der das Land Baden-Württemberg mit 65% und die Stadt Stuttgart mit 35% beteiligt sind. Der Flughafen Hamburg wird von der Flughafen Hamburg GmbH betrieben, an der die Stadt Hamburg mit 51% und HOCHTIEF AirPort (HTA) und HOCHTIEF AirPort Capital (HTAC) zusammen mit 49% beteiligt sind. 268

226

5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

rechtstypische Gefährdungslage“), wenn insbesondere der Durchblick auf die hinter den juristischen Personen stehenden Menschen („personales Substrat“) es als sinnvoll und erforderlich erscheinen lässt, ist es nach Auffassung des BVerfG gerechtfertigt, juristische Personen als Grundrechtsinhaber anzusehen und sie kraft dessen auch in den Schutzbereich bestimmter materieller Grundrechte einzubeziehen.270 a) Juristische Personen des öffentlichen Rechts Für juristische Personen des öffentlichen Rechts lehnt das BVerfG grundsätzlich die Grundrechtsberechtigung ab,271 es fehle an der erforderlichen grundrechtstypischen Gefährdungslage und dem personalen Substrat. Die Grundrechte seien Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat, der Staat könne aber nicht gleichzeitig Berechtigter und Verpflichteter sein (sog. Konfusionsargument). In neueren Entscheidungen272 argumentiert das BVerfG nicht mehr mit dem Konfusionsargument, sondern mit der Funktion der juristischen Person des öffentlichen Rechts. Diese handle nicht in Wahrnehmung von Freiheit, sondern aufgrund gesetzlicher Zuständigkeit. Bei einem Eingriff durch die öffentliche Hand, liege daher ein Kompetenzkonflikt vor und nicht eine Verletzung subjektiver (Grund-)Rechte. Die Grundrechtsfähigkeit wird auch dann vom BVerfG verneint, wenn sich die juristische Person zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben privatrechtlicher Organisationsformen (GmbH oder AG) bedient.273 Die fehlende Grundrechtsfähigkeit könne nicht durch Rechtsformwahl umgangen werden. Für die Flughafenbetreiber, die zwar privatrechtlich als AG oder GmbH organisiert sind, an denen aber ausschließlich die öffentliche Hand beteiligt ist (vgl. Flughafen München GmbH, Flughafen Stuttgart GmbH, Flughafen Berlin Schönefeld GmbH) ist daher die Grundrechtsfähigkeit zu verneinen. Sie können daher kein Eigentumsrecht aus Art. 14 GG geltend machen.

270

BVerfGE 21, 362, 369. BVerfGE 21, 362, 369 ff. (Sozialversicherungsträger); E 61, 82, 103 f. (Gemeinde Sasbach); E 68, 193, 205 ff. (Innungen); E 75, 192, 196 (Öffentliche Sparkassen). 272 BVerfG, DVBl. 2001, 63 f. (Berufsgenossenschaft). 273 BVerfGE 61, 82, 103 f.; E 75, 192, 196 f. Gemeinden soll selbst dann eine Berufung auf Grundrechte verwehrt bleiben, wenn sie rein fiskalisch tätig sind und damit nicht unmittelbar öffentliche Aufgaben erfüllen, vgl. BVerfGE 61, 82, 105 ff. (Sasbach). 271

B. Der Slot als Rechtsposition?

227

b) Gemischt-wirtschaftliche Unternehmen Fraglich ist, wie die Grundrechtsfähigkeit der Flughafenbetreiber zu beurteilen ist, an denen auch private Unternehmen beteiligt sind274 und bei denen die Unternehmensanteile daher nicht ausschließlich im Eigentum eines Trägers der öffentlichen Gewalt stehen. Man spricht insoweit von „gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen“.275 Das BVerfG stellte in seiner Entscheidung zu den Hamburger Elektrizitätswerken276 neben dem Kriterium der Erfüllung öffentlicher Aufgaben im Rahmen der Daseinsvorsorge277 entscheidend auf die Einflussmöglichkeit durch die öffentliche Hand ab und lässt eine 72%ige Beteiligung der öffentlichen Hand ausreichen. Bei diesem Beteiligungsverhältnis sei entscheidenden Einfluss auf die Geschäftsfühung gewährleistet. Die Literatur lehnt ebenfalls die Grundrechtsberechtigung für gemischtwirtschaftliche Unternehmen ab, die im Mehrheitsbesitz der öffentlichen Hand stehen.278 Lediglich die privaten Anteilseigner seien hinsichtlich ihres Mitgliedschaftsrechts grundrechtsberechtigt.279 Besteht eine hinreichende Einflussmöglichkeit seitens der öffentlichen Hand auf die gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen, was bei einer Beteiligung von über 50% der Anteile angenommen werden kann, und nimmt das gemischt-wirtschaftliche Unternehmen gesetzlich zugewiesene öffentliche Aufgaben der Daseinsvorsorge wahr, so handelt es sich letztlich um ein öffentliches Unternehmen, dem mit den oben aufgezeigten Argumenten die Grundrechtsberechtigung abgesprochen wird. Wie unter A. I. aufgezeigt, erfüllen die Flughäfen aufgrund der gesetzlichen Vorgabe des Flugplatzzwanges als öffentliche Daseinsvorsorgeeinrichtungen mit der Bereitstellung der Luftverkehrsinfrastruktur eine öffentliche Aufgabe. Soweit an den Unternehmen der Flughafenbetreiber daher mehrheitlich die öffentliche Hand beteiligt ist, können auch diese gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen sich nicht auf Art. 14 GG berufen und daraus Ansprüche herleiten.280 274

Vgl. Fn. 268. Vgl. dazu auch Hoppe/Uechtritz, Handbuch Kommunale Unternehmen, § 8 Rn. 4, S. 206. 276 BVerfG, Urteil vom 16.5.1989, 1 BvR 705/88, JZ 1990, S. 225 ff. 277 Vgl. dazu BVerfGE 68, 193, 205 ff. 278 Scholz, Grundrechtsschutz gemeinwirtschaftlicher Unternehmen, in: Festschrift Lorenz, S. 211; Badura, Wirtschaftsverfassung und Wirtschaftsverwaltung, S. 193, Rn. 237 m. w. N. 279 Badura, Wirtschaftsverfassung und Wirtschaftsverwaltung, S. 193, Rn. 237. 275

228

5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

2. Zwischenergebnis Somit kann festgehalten werden, dass sich Flughafenbetreiber, an denen die öffentliche Hand entweder ganz oder jedenfalls mehrheitlich beteiligt ist, nicht auf Grundrechte berufen können. Ihnen steht damit auch keine Rechtsposition aus Art. 14 GG an einem Slot zu. Für die seltenen Fälle, bei denen die Anteile des Flughafenbetreiberunternehmens nicht mehrheitlich in öffentlicher Hand sind, wird nachfolgend das insoweit entscheidende Verhältnis zwischen dem Infrastrukturgewährleistungssauftrag des Staates und der Zurverfügungstellung der Flughafeninfrastruktur durch die Flughafenbetreiber darstellt.

IX. Rechtsposition der öffentlichen Hand Entscheidend für Rechtspositionen der öffentlichen Hand in Bezug auf die Vergabe von Slots, ist das Verhältnis zwischen dem Infrastrukturgewährleistungssauftrag des Staates und der Zurverfügungstellung der Flughafeninfrastruktur durch die Flughafenbetreiber. Die Klärung dieser Frage ermöglicht eine Abgrenzung möglicher Ansprüche der öffentlichen Hand von etwaigen Ansprüchen der Flughafenbetreiber.281 Dabei sind zwei unterschiedliche Varianten zu unterscheiden: – Zum einen ist zu danach fragen, wem Rechte in Bezug auf die Primärallokation von Slots, d.h. bei erstmaliger Vergabe der Slots, zustehen. Diese Variante beinhaltet u. a. die Frage, wem Erlöse zustehen, wenn Marktmechanismen auf Primärallokationsebene eingeführt, bspw. die Versteigerung der Slots bzw. jedenfalls die Versteigerung aufgrund von Kapazitätserweiterungen neu entstehender Slots. – Von dieser Frage zu unterscheiden, ist die Variante, die auf der Stufe der Sekundärallokation ansetzt und fragt, wem die Erlöse zustehen, wenn bereits zugewiesene Slots gehandelt werden (sog. Slothandelserlöse).

280

In seiner Sasbach-Entscheidung (BVerfGE 62, 82, 105 ff) hat das BVerfG selbst einer Gemeinde, die sich außerhalb der Wahrnehmung ihrer öffentlichen Aufgaben auf Art. 14 GG berufen hatte, den Grundrechtsschutz mit der Argumentation abgesprochen, dass Art. 14 GG lediglich das Eigentum Privater und nicht das Privateigentum schütze. 281 An denen die öffentliche Hand nicht mehrheitlich beteiligt ist.

B. Der Slot als Rechtsposition?

229

1. Infrastrukturgewährleistungsauftrag vs. Zurverfügungstellung der Flughafeninfrastruktur durch die Flughafenbetreiber Die Flughafenbetreiber berufen sich darauf, dass sie die Flughafeninfrastruktur betreiben und zur Verfügung stellen.282 Hieraus müssten auch ihre Berechtigungen resultieren, jedenfalls sei bei der Bestimmung der Rechtsposition der Flughafenbetreiber die Funktion des Flughafens als primärer Bereitsteller des Wirtschaftsguts „Slot“ zu berücksichtigen. Letztlich stelle sich der Slot als tatsächliche Möglichkeit der Infrastrukturnutzung als Investitionsmaßnahme des Flughafenbetreibers und nicht der Fluggesellschaften dar.283 Den Flughafenbetreibern muss zugestanden werden, dass sie als Betreiber der Flughäfen, die Start- und Landekapazitäten zur Verfügung stellen. Letztlich aber nicht autonom, sondern eingebettet in das öffentlich-rechtliche Regime des Luftverkehrsrechts. Bei einem Flughafen handelt es sich – wie aufgezeigt – um eine öffentliche Sache und Einrichtung der Daseinsvorsorge. Die sich aus der Luftfreiheit (§ 1 Abs. 1 LuftVG) ergebenden Freiheiten werden durch den Flugplatzzwang und die Regelungen zur Flughafenkoordination öffentlich-rechtlich überlagert. Die Bereitstellung der Flughafeninfrastruktur erfolgt im Rahmen der Daseinsvorsorge und des staatlichen Infrastrukturgewährleistungsauftrags.284 Die Flughafenbetreiber sind daher lediglich als „staatliche Erfüllungs- bzw. Verrichtungsgehilfen“ dieser bei der öffentlichen Hand liegenden Pflichten anzusehen.285 Im Sinne eines actus contrarius folgt somit aus der Verpflichtung auf der einen Seite auch die Berechtigung auf der anderen Seite. Materiell berechtigt wäre damit die öffentliche Hand. Somit ist festzuhalten, dass den Flughafenbetreibern durch die Bereitstellung der Flughafeninfrastruktur keine Ansprüche im Rahmen der Slotzuteilung zustehen. Materiell berechtigt ist allenfalls die öffentliche Hand. Geprüft wird daher nachfolgend, ob und inwieweit der öffentlichen Hand Rechtspositionen an einem Slot zustehen. 282 Vill, Die Reform der Slot-Vergabe aus Sicht der deutschen Flughäfen, Thesenpapier zum Vortrag am 22.6.2006 anlässlich des 1. Kölner Luftfahrtforums, der noch weiter geht und mit dieser Argumentation davon ausgeht, dass den Flughafenbetreibern auch die Slothandelserlöse zustehen. Häfner, Praxis der Vergabe von Slots im Flugverkehr, in: DVWG Band 261, S. 118, 124; Tendenziell auch in diese Richtung geht: Stockmann, Political Aspects of the Revision of the Slot Regulation, Rede anlässlich des EUACA Seminar on Secondary Trading – 28 June 2006, Amsterdam, S. 6. 283 Vill, Die Reform der Slot-Vergabe aus Sicht der deutschen Flughäfen, Thesenpapier zum Vortrag am 22.6.2006 anlässlich des 1. Kölner Luftfahrtforums. 284 Vgl. Hermes, Staatliche Infrastrukturverantwortung, S. 203. 285 Seidler, Slotvergabe auf hochbelasteten europäischen Flughäfen, S. 22.

230

5. Teil: Rechtsnatur eines Slots

2. Rechtspositionen der öffentlichen Hand bei der Primärallokation Wie soeben aufgezeigt, ist die öffentliche Hand durch die Bereitstellung der Flughafeninfrastruktur im Rahmen der Daseinsvorsorge und des staatlichen Infrastrukturgewährleistungsauftrags materiell Berechtigte. Wenn den Flughafenbetreibern – wie gerade verneint – keine Rechte an einem Slot zustehen, dann liegt es nahe, dass ein Slot – soll er nicht herrenlos sein – vor einer Zuteilung an eine Fluggesellschaft der öffentlichen Hand zusteht. Erst durch die Zuteilung und die für die Fluggesellschaften selbst steuerbare Möglichkeit der Erlangung eines Großvaterrechts, die staatlicherseits nicht mehr unterbunden werden, erwerben die Fluggesellschaften wie unter II. 2. beschrieben, ein Eigentumsrecht. Solange die Primärallokation – wie bislang praktiziert – kostenlos, d.h. der Staat den Fluggesellschaften die Slots unentgeltlich überträgt, hat diese Rechtsposition für den Staat weder negative noch positive Auswirkungen. Sobald allerdings Marktmechanismen bereits auf der Ebene der Primärallokation eingeführt (bspw. Versteigerung von Slots) setzt sich die dem Staat zustehende Rechtsposition am Versteigerungserlös fort. Am sinnvollsten erscheint derzeit die Versteigerungsvariante für durch Kapazitätserweiterungen neu entstandene Slots. Sollte sich die Politik für die Einführung dieser Variante entscheiden, stünden der öffentlichen Hand, die daraus resultierenden Versteigerungserlöse zu (zur Verwendung der Erlöse vgl. 6. Teil F. IV. 3.). 3. Rechtspositionen der öffentlichen Hand bei der Sekundärallokation Im Umkehrschluss zu dem soeben Gesagten folgt daher für den Staat, dass ihm auf der Ebene der Sekundärallokation keine Ansprüche auf einen etwaigen Erlös zustehen. Die Sekundärallokationsebene behandelt die Konstellationen, bei denen bereits auf der ersten Ebene eine staatliche Zuteilung an eine Fluggesellschaft stattgefunden hat und nun die Fluggesellschaft den ihr zugeteilten Slot „handelt“. In Rede stehen daher in dieser Konstellation die sog. „Slothandelserlöse“. In dieser Variante hat ein Übertragungsakt seitens des Staates bereits stattgefunden. Die Berechtigung am Slothandelserlös folgt letztlich aus dem Eigentumsrecht der Fluggesellschaften. Machen die Fluggesellschaften daher von der ihnen übertragenen Verfügungsbefugnis Gebrauch, stehen ihnen auch die daraus resultierenden Erlöse zu. Ansprüche der öffentlichen Hand sind in dieser Variante nicht gegeben.

B. Der Slot als Rechtsposition?

231

X. Zusammenfassung Abschließend lässt sich somit festhalten, dass den Fluggesellschaften die unter VII. beschriebenen Rechtspositionen an einem Slot zustehen. Vor Zuteilung eines Slots – also auf der Primärallokationsebene – steht ein Slot der öffentlichen Hand zu. Aus dem Infrastrukturgewährleistungsauftrag folgt neben der materiellen Verpflichtung auch die materielle Berechtigung. Kommt es auf der Ebene der Primärallokation zur Einführung von Marktmechanismen (bspw. Versteigerung aufgrund von Kapazitätserweiterungen neu entstandener Slots) stehen der öffentlichen Hand die daraus resultierenden Erlöse zu. Flughafenbetreibern stehen hingegen mangels Grundrechtsberechtigung keine Rechtspositionen an einem Slot zu, sie fungieren lediglich als staatliche Erfüllungs- bzw. Verrichtungsgehilfen.“

6. Teil

Rechtliche Probleme des angestrebten Slothandels (Secondary Trading) Seit der Billigung des Slothandels durch die Europäische Kommission am 30. April 2008 ist der Slothandel auf Gemeinschaftsflughäfen legalisiert. Das „neugeborene Kind“ des Slothandels steckt aber noch in den „Kinderschuhen“ und wirft für die Luftfahrtbranche eine Reihe ungelöster Fragen auf. Wilken fasste diese Situation zutreffend zusammen, wenn er ausführt: Vom Slothandel wird zwar unter rein ökonomischen Kriterien die bestmögliche Zuordnung aller Flüge zur knappen Ressource Start- und Landebahnkapazität erwartet, ein allseits akzeptiertes Verfahren dieser noch theoretischen Option gibt es jedoch nicht.1 Der Slothandel stellt eine bedeutende Systemumstellung dar und bedeutet eine „gravierende Veränderung der Struktur der Europäischen Luftfahrtpolitik.“2 Es wird in diesem Zusammenhang von einem „Milliardengeschenk an europäische Airlines“ und einer „europäischen Beihilfe“ gesprochen.3 Trotz zahlreicher Studien und Anhörungen wird der Slothandel nicht vor „Kinderkrankheiten“ gefeit sein. Neben der behandelten eigentumsrechtlichen Fragestellung ist bspw. unklar, wie der Wert von neu entstehenden Slots auf Hub-Flughäfen bei der Vergabe berücksichtigt werden soll und ob Marktneueinstieger auf koordinierten Flughäfen nicht dramatisch benachteiligt werden, da sie über keine handelbaren Slots verfügen. Dies sind nur einige der ungelösten Problemfelder. Ausgehend von der Darstellung der rechtsgeschäftlichen Übertragbarkeit von Slots widmet sich das folgende Kapitel den rechtlichen Vorgaben an 1

Wilken, Internationales Verkehrswesen, 44 (1992), S. 211, 214. Vgl. Stockmann, Pressemitteilung vom 22.5.2008, vgl. Internetseite des Europaabgeordneten Ulrich Stockmann abrufbar unter: http://www.ulrich-stockmann.de/ upload/=e2c6a07074fdfdca23 e3c8d66f12bdde (Stand 18.7.2008). 3 Vgl. Stockmann, Pressemitteilung vom 22.5.2008, vgl. Internetseite des Europaabgeordneten Ulrich Stockmann, abrufbar unter: http://www.ulrich-stockmann.de/ upload/=e2c6a07074fdfdca23 e3c8d66f12bdde (Stand 18.7.2008). 2

A. Rechtsgeschäftliche Übertragbarkeit nach der VO Nr. 95/93

233

einen Slothandel und zeigt Lösungs- und Denkansätze für die mit dem Slothandel einhergehenden Problemstellungen auf.

A. Rechtsgeschäftliche Übertragbarkeit nach der VO Nr. 95/93 und den IATA Worldwide Scheduling Guidelines Zunächst wird nachfolgend der Status quo zur Möglichkeit der rechtsgeschäftlichen Slot-Übertragbarkeit nach der EG-Slot-VO Nr. 95/93 und den IATA Worldwide Scheduling Guidelines (WSG) dargestellt.4

I. IATA Worldwide Scheduling Guidelines Abschnitt 6.10. der Worldwide Scheduling Guidelines (WSG) regelt den Komplex der Nutzung der Slots durch die Fluggesellschaften. Während Abschnitt 6.10.1. den Bereich des Tausches regelt, behandelt Abschnitt 6.10.2. die Übertragung von Slots. 1. Slot-Tausch Nach Abschnitt 6.10.1. soll der Slot-Tausch gefördert werden.5 Slots, die vom jeweiligen Flughafenkoordinator vergeben wurden, können je einzeln („on a one for one basis“) von jeder Fluggesellschaft getauscht werden. Bei neu vergebenen Slots, d.h. bei Slots, die nicht aufgrund historischer Großvaterrechte vergeben wurden, kann der jeweilige Flughafenkoordinator die Bestätigung des Tausches verweigern, wenn nicht gewährleistet ist, dass sich der Betriebsablauf der Fluggesellschaft, die den Slot dann nutzt, verbessert. Zur Förderung und Erleichterung der multilateralen Tauschvor4 Diese Darstellung lässt die Mitteilung der Kommission zur Billigung des Slothandels außer Betracht (vgl. 4. Teil A. VII.). 5 Abschnitt 6.10.1. der WSG führt wie folgt aus: – The exchange of slots between airlines is encouraged. Allocated slots may be freely exchanged, on an one for one basis, at a coordinated airport by any number of airlines. – In the case of newly allocated slots i. e. slots allocated other than on the basis of historical precedence as described in paragraphs 6.8.1.1, 6.8.1.2 and 6.4, the coordinator may refuse to confirm the exchange if not satisfied that it improves the operating position of the airline to whom those new slots were allocated. Dialogue between coordinator and the airline is essential in such circumstances. – In order to encourage and facilitate multilateral slot exchanges, the IATA Website (www.iata.org/slots) is available for airlines to advise other airlines of their needs and any current slot holdings available for exchange.

234

6. Teil: Rechtliche Probleme des angestrebten Slothandels

gänge können sich die Fluggesellschaften über Angebote anderer Fluggesellschaften informieren und andere Fluggesellschaften über eigene Angebote aufmerksam machen.6 2. Slot-Übertragung Nach Abschnitt 6.10.2 dürfen Slot-Übertragungen nur dann zulässigerweise erfolgen, wenn das jeweils einschlägige Recht dies ausdrücklich vorsieht. In diesem Fall dürfen Slots jedoch nur auf solche Fluggesellschaften übertragen werden, die denselben Flughafen bedienen bzw. dies zumindest beabsichtigen.7 In zeitlicher Hinsicht treffen die IATA WSG die Einschränkung, dass eine Slot-Übertragung erst dann zulässig sein soll, wenn der Slot bereits in zwei aufeinanderfolgenden Flugplanperioden genutzt wurde. Dies soll verhindern, dass eine Fluggesellschaft einen Vorteil aus einem besseren Vorrecht, wie etwa dem Neubewerber-Status, nur aus dem Grund zieht, um den Slot auf eine andere Fluggesellschaft zu übertragen. 3. Schlussfolgerungen Somit kann festgestellt werden, dass die IATA WSG grundsätzlich monetäre Übertragungen und Tauschvorgänge nicht untersagen, solange eine entsprechende Rechtsgrundlage existiert. Durch die Einführung des Slothandels an den Gemeinschaftsflughäfen kommt es somit nicht zu Kollisionen mit den IATA WSG.

II. EG-Slot-VO Nr. 95/93 Hinsichtlich der Zulässigkeit eines Tausches bzw. einer Übertragung von Slots nach der EG-Slot-VO Nr. 95/93 kann auf das im 3. Teil unter F. III. 4. d) Ausgeführte Bezug genommen werden. Festzuhalten ist, dass nach der EG-Slot-VO Nr. 95/93 ein Tausch von „einzelnen“ Slots am selben Flughafen möglich ist. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auf die im Jahre 2004 durch die VO Nr. 793/04 eingeführte Möglichkeit des Art. 10 6

Vgl. die IATA-Internetseite, abrufbar unter: www.iata.org/slots. Abschnitt 6.10.2 der IATA WSP führt wie folgt aus: – Slot transfers between airlines may only take place where the laws of the relevant country permit. Slots may only be transferred to another airline that is serving or planning to serve the same airport. – The transfer of new slots is not permitted until such slots have been operated for two equivalent scheduling periods. This is to prevent airline taking advantage of an enhanced priority, such as new entrant status, simply to transfer them to another airline. 7

B. „Slot Grey Market“ im Vereinigten Königreich

235

Abs. 8 der VO. Danach können Slots, die einem Luftfahrtunternehmen für den Betrieb einer Strecke zugewiesen sind, auch von beteiligten Luftfahrtunternehmen für den gemeinsamen Betrieb genutzt werden, sofern der Kenncode des Luftfahrtunternehmes, dem der Slot zugewiesen wurde, für Koordinierungs- und Überwachungszwecke Teil der Bezeichnung des gemeinsamen Fluges bleibt. Gruppen von Luftfahrtunternehmen (Allianzen/ Code Sharing, z. B. die Star Alliance) können somit Slots gegenseitig nutzen und erweitern sich damit ihren Handlungsspielraum. So hat bspw. die Star Alliance-Kooperation ihr Bündnis auf Air China und Shanghai Airways ausgedehnt, um am chinesischen Markt über mehr Slots zu verfügen.8

III. Zwischenergebnis Es ist damit festzuhalten, dass bis zur Kommissionsmitteilung vom 30.4.2008 nach der EG-Slot-VO Nr. 95/93 eine Übertragung nur in den dort genannten Fällen zulässig war, und es mit Einführung des Slothandels zu keinen Kollisionen mit den IATA WSG kommen wird. Nach überwiegender Meinung durften Slots zulässigerweise nur mit wertgleichen Slots ohne finanzielle Ausgleichszahlung getauscht werden. Tauschvorgänge, die für wertungleiche Slots monetäre oder auch nicht-monetäre Ausgleichsleistungen vorsahen, standen nicht mit der EG-Slot-VO Nr. 95/93 in Einklang.

B. „Slot Grey Market“ im Vereinigten Königreich Trotz des aufgezeigten Slothandelsverbots in der EG-Slot-VO Nr. 95/93 war es in Luftfahrtkreisen ein offenes Geheimnis, dass im Vereinigten Königreich Slots „illegal“ gehandelt wurden. Insbesondere an den Londoner Flughäfen hatte sich über die Jahre ein „grauer Markt“ eines künstlichen Slot-Tausches entwickelt, der auch nach Inkrafttreten der Slot-Verordnung im Jahre 1993 anhielt.9 De facto wurde an den Flughäfen London Heathrow (LHR) und London Gatwick (LGW) ein Handel mit Slots in Form eines Slottauschs gegen Zahlungen betrieben, was selbst von der britischen Regierung und der Aufsichtsbehörde Civil Aviation Authority (CAA) nicht bestritten wurde. 8 Vgl. Hoffbauer, Beitritt Star Alliance stärkt Position in China, Handelsblatt vom 10.12.2007, S. 20. 9 Bis 1998 war auch der Flughafen Oslo-Fornebu (FBU) betroffen, getauscht wurden auch Slots am Flughäfen Mailand-Linate (LIN) gegen Slots am Flughafen Paris (CDG).

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6. Teil: Rechtliche Probleme des angestrebten Slothandels

Die Fluggesellschaften gingen dabei wie folgt vor: Fluggesellschaft A tauscht Slots mit Fluggesellschaft B, was zunächst, wie bereits aufgezeigt, auch nach der Slot-VO zulässig ist. A erhält im Gegenzug von B jedoch Slots, für die sie keine Verwendung hat und gibt sie nach dem Tausch in den Slotpool zurück. Aus diesem Grund war bereits bei der Novellierung der Slot-Verordnung im Jahre 2004 angedacht worden, Tauschvorgänge nur zuzulassen, wenn beide Tauschpartner die Slots im Anschluss an den Tausch auch tatsächlich nutzen. Ansonsten lässt sich B nur zum Zweck des Slot-Tausches vom Flughafenkoordinator unattraktive Slots, für die keine Nachfrage besteht, zuweisen, die dann von A nach Abschluss des Tausches wieder dem Slotpool zugeführt werden. Diese wertlosen Slots, die nur den Zweck verfolgen, den Tauschvorgang zu ermöglichen, werden als „junk slots“ bezeichnet. Es liegt dabei auf der Hand, dass die Fluggesellschaft A diesen Transfer nicht uneigennützig vollzieht, sondern ihre Bereitschaft dementsprechend finanziell honoriert wird. Die „Preise“, die für Slots gezahlt werden, sind immens hoch. So bezahlte Continental Airlines anlässlich des Open-Skies-Abkommens 209 Mio. Dollar für vier Start- und Landepaare am Londoner Flughafen Heathrow.10 Alitalia verkaufte drei Slotpaare für 133 Mio. Dollar. Angesichts des Open-Skies-Abkommens haben sich die Preise in Heathrow in den letzten zwei Jahren verdoppelt.11 Analysten beziffern den Wert eines peak-timeSlotpaars in Heathrow auf 60 Mio. Dollar.12 Dass diese Verfahrensweise bislang fast ausschließlich an den Londoner Flughäfen praktiziert wurde, liegt einzig und allein an der mangelnden Rechtssicherheit außerhalb Großbritanniens. Auch unter den Flughafenkoordinatoren herrschte Unsicherheit, wie ein solches Verhalten zu bewerten ist, zumal die aufgezeigte und angedachte Klarstellung bei der Novellierung 2004 nicht in die EG-Slot-VO übernommen worden war. Die britische Regierung und die CAA sahen aufgrund der unklaren und unpräzisen Formulierung der EG-Slot-VO einen entsprechenden Handlungsspielraum.13 Dieser graue Markt und faktische Slothandel hat am Londoner Flughafen 10

Heilmann, Nur Heathrow sieht bisher Open Skies, Handelsblatt vom 1.4.2008, S. 14. 11 Vgl. Onlineausgabe von „USA Today“, abrufbar unter: http://www.usatoday. com/travel/flights/item.aspx?type=blog&ak=43321362.blog. 12 Vgl. Onlineausgabe von „USA Today“, abrufbar unter: http://www.usatoday. com/travel/flights/item.aspx?type=blog&ak=43321362.blog. 13 Vgl. Stellungnahme der CAA, vgl. CAA-Internetseite, abrufbar unter: http:// www.caa.co.uk/docs/5/SlotReform-theUKCAAFinalResponse.pdf, S. 3. Aussage des britischen Verkehrsministers Martin Cullen 2005 zur Zulässigkeit des grauen Marktes, in http://www.caa.co.uk/docs/5/ergdocs/slots_secondary_mar ket.pdf (Stand 23.9.2008).

C. High Court-Entscheidung: Regina vs. Airport Co-Ordination Ltd.

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Heathrow (LHR) zu einer Steigerung der durchschnittlichen Flugdistanz geführt, Kurzstreckenverbindungen und regionale Flugverbindungen wurden zugunsten von Langstreckenflügen aufgegeben. Nach Angaben der britischen Flughafenkoordination Airport Coordination Limited kam es auch zu einer Zunahme des Anteils von „New Entrants“ und einer Steigerung der Flugzeuggröße, der auf den Slothandel zurückgeführt wird.14 Slots als Kreditsicherungsmittel haben sich im Vereinigten Königreich anders als in den USA bislang nicht herausgebildet. Einfacher vonstatten ging die Übernahme der freigewordenen AlitaliaSlots am Drehkreuzflughafen Mailand Malpensa (MXP). Die wirtschaftlich angeschlagene Alitalia gab im Januar 2008 einen Großteil ihrer Slots in MXP auf. Einen Teil der freigewordenen Slots übernahmen die Deutsche Lufthansa AG und Easyjet. Die Deutsche Lufthansa AG will ihr Streckennetz ab Mailand ausbauen und stationiert dort zu diesem Zweck ab Anfang 2009 sechs Flugzeuge.15 Per Telex beantragten die Airlines die gewünschten Slots.16 Bis Stand Oktober 2008 konnten allerdings noch nicht alle zur Verfügung stehenden Slots vergeben werden.17

C. High Court-Entscheidung: Regina vs. Airport Co-Ordination Ltd. Die britische Regierung und die Genehmigungsbehörde CAA stützen sich bei ihrer Einschätzung der Zulässigkeit des im Vereinigten Königreich praktizierten „Slot-Tausches“ auf die bislang einzig ergangene Gerichtsentscheidung zum Slothandel. Im Jahre 1999 hatte der englische High Court im Verfahren „Regina vs. Airport Co-Ordination Ltd.“18 über die Zulässigkeit des „Verkaufs“ von Slots in der oben beschriebenen Form zu entscheiden. In diesem Verfahren sah der High Court diese Form des „Slot-Tausches“ als zulässig an. 14 Vgl. Mott MacDonald-Studie, Volume I Report, 8-4, abrufbar unter: http://ec. europa.eu/transport/air/studies/air_en.htm (Stand 8.3.2009). 15 Vgl. Pressemitteilung der Deutschen Lufthansa AG vom 28.04.2008, abrufbar unter: http://konzern.lufthansa.com/de/html/presse/pressemeldungen/index.html?c= nachrichten/app/show/de/2008/04/1567/HOM&s=0 (Stand 23.10.2008). 16 Giampiero Bozzo, in seiner Funktion als Generalsekretär der italienischen Flughafenkoordination Assoclearance, lt. E-Mail-Auskunft vom 23.10.2008. 17 Giampiero Bozzo, in seiner Funktion als Generalsekretär der italienischen Flughafenkoordination Assoclearance, lt. E-Mail-Auskunft vom 23.10.2008. 18 Regina vs. Airport Co-Ordination Ltd. (Ex Parte The States Of Guernsey Transport Board); Urteil des High Court vom 25.3.1999 = [1999] EuLR 745 ff. = Business Law Europe 1998/14, S. 2 f.

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6. Teil: Rechtliche Probleme des angestrebten Slothandels

I. Zugrundeliegender Sachverhalt19 Der Entscheidung lag der folgende Sachverhalt zugrunde: Bis 1980 hatte die Fluggesellschaft British Airways die Flugverbindung London Heathrow – Guernsey bedient. Als British Airways diese Strecke 1980 aufgab, wurde sie von der Fluggesellschaft Air UK übernommen. Mitte der neunziger Jahre war diese Route die einzige Strecke, die von Air UK von London Heathrow (LHR) aus angeboten wurde, alle anderen Strecken wurden vom Flughafen London Stansted (STN) aus betrieben. 1997 entschied sich Air UK alle Strecken am Flughafen Stansted zu bündeln und ihren Slot am Flughafen Heathrow aufzugeben und nunmehr Guernsey über STN anzufliegen. Da Air UK kein Interesse mehr an Slots am Flughafen Heathrow hatte, tauschte sie die ihr zugeteilten und zu attraktiven Zeiten gelegenen acht Slots mit British Airways gegen die gleiche Anzahl wirtschaftlich wertloser Slots, die von British Airways gehalten wurden. Die Airport Coordination Limited (ACL) als zuständige Behörde stimmte diesem Tausch zu. Während British Airways die neuerworbenen Slots für Linienflugdienste nutzte, stellte Air UK die erworbenen Slots in den Slotpool zwecks Neuverteilung an andere Fluggesellschaften ein. Das Gericht konnte nicht abschließend feststellen, ob und in welcher Höhe Zahlungen durch British Airways geflossen sind, auch wenn solche Zahlungen nach Ansicht des Gerichts sehr wahrscheinlich gewesen sind. Den Bilanzen der Air UK kann entnommen werden, dass Air UK im Jahr 1998 15,6 Mio. Pfund durch Slotverkäufe erwirtschaftet hat. Leidtragende dieses Vorgehens war der OffShore-Finanzstandort Guernsey, der dadurch nicht mehr an das internationale Drehkreuz London Heathrow angeschlossen war. Aus diesem Grund entschied sich die Luftverkehrsbehörde von Guernsey gegen die Zustimmung der ACL zum „Slottausch“ vorzugehen. Sie trug vor, dass deren Zustimmung rechtswidrig gewesen sei, da offensichtlich der Tausch nur pro forma erfolgt sei und tatsächlich ein Slotkauf vorgelegen habe.

II. Entscheidung des Gerichts Der High Court hatte damit die Frage zu klären, inwieweit der aufgezeigte Slottausch zwischen den beiden Fluggesellschaften mit Art. 8 Abs. 4 der EG-VO 95/93 vereinbar war. Die Luftverkehrsbehörde von Guernsey hatte sich darauf berufen, dass Art. 8 Abs. 4 der VO 95/93 einen richtigen Slottausch voraussetzt und nicht nur einen Scheintausch, der pro 19 Vgl. hierzu auch Kilian, Der Handel mit Slots – Die Entscheidung des High Court im Verfahren Regina vs. Airport Co-Ordination Ltd, TransportR 2000, S. 159, 160, 161.

D. Erfahrungen aus dem Slothandel in den USA

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forma durchgeführt wird, aber in Wirklichkeit nichts anderes als ein Slotkauf gewesen war, da Air UK zu keiner Zeit die Absicht hatte, die getauschten Slots zu nutzen. Streitentscheidend war damit die Frage, wie die Wendung „Zeitnischen können frei ausgetauscht werden“20 in Art. 8 Abs. 4 der EG-Slot-VO 95/93 zu verstehen ist. Da tatbestandlich Ausgleichszahlungen seitens British Airways nicht feststanden, enthält das Urteil keine Stellungnahmen, inwieweit Geldzahlungen mit der Verordnung vereinbar sind. Der High Court kam zu dem Ergebnis, dass die streitgegenständliche Wendung so verstanden werden muss, dass jedes Austauschmodell zulässig ist, solange jeder der beiden Fluggesellschaften Slots zufließen. Erst dann, wenn kein Slotzufluß vollzogen wird, werde aus einem Tausch (exchange) eine Übertragung (transfer). Der High Court begnügte sich mit dieser „Wortlaut-Auslegung“ und sah auch von einem Vorabentscheidungsverfahren vor den Europäischen Gerichtshof ab.

III. Bewertung Mit einem raffinierten Griff in die gerichtliche Trickkiste hat sich der High Court hier seine Entscheidung einfach gemacht. Dadurch, dass er die äußerst wahrscheinlichen Geldausgleichszahlungen seitens British Airways an Air UK als nicht bewiesen ansah und daher nicht zu würdigen hatte, umging er die brisante Frage, inwieweit ein Slottausch gegen Geldzahlungen mit der EG-Slot-VO vereinbar ist. Letztlich hat das Gericht vorliegend nur entschieden, dass es der EG-Slot-VO nach seinem Verständnis nicht widerspreche, wenn Slots lediglich pro forma getauscht wurden und nie eine Nutzungsabsicht bestanden hatte. Es wäre wünschenswert gewesen, wenn der High Court sich der Frage nach der Zulässigkeit von Geldzahlungen angenommen hätte. So wäre ggfs. auch der Europäische Gerichtshof gezwungen gewesen, sich im Rahmen eines Vorlageverfahrens nach Art. 234 EGV mit der Materie zu beschäftigen, was zur Rechtsklarheit beigetragen hätte.21

D. Erfahrungen aus dem Slothandel in den USA Neben den Erfahrungen, die sich in Großbritannien durch den grauen Markt an den Londoner Flughäfen gezeigt haben, kann auch auf die amerikanischen Erfahrungen mit dem Slothandel zurückgegriffen werden und für den europäischen Novellierungsprozess fruchtbar gemacht werden. 20

„Slots may be freely exchanged“ im englischen Verordnungstext. Vgl. auch Kilian, Der Handel mit Slots – die Entscheidung des High Court im Verfahren Regina vs. Aiport Co-Ordination Ltd, TransportR 2000, S. 159 ff. 21

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6. Teil: Rechtliche Probleme des angestrebten Slothandels

Bereits im Jahre 1978 wurde der amerikanische Luftverkehrsmarkt weitestgehend liberalisiert und ein Slothandel durch die „Buy-Sell-Rule“22 seit 1986 erlaubt, die den Kauf, Verkauf und das Leasing von Slots ermöglicht. An den vier koordinierten Flughäfen New York John F. Kennedy International (JFK), New York LaGuardia (LGA), Washington National (DCA) und Chicago O’Hare (ORD) entwickelte sich ein reger Handel mit Slots.23 Die amerikanische Luftfahrtverwaltung Federal Aviation Administration (FAA) regelt und überwacht den Slothandel und versucht sich mit Reglementierungen zurückzuhalten. Die Slotvergabe für internationale Flüge auf den vier genannten Flughäfen bestimmt sich weiterhin nach den IATA Worldwide Scheduling Guidelines und ist vom Slothandel ausgenommen.24 Sehr beliebt in den USA ist neben dem Verleasen des Slots gegen eine monatliche Zahlung auch der Verkauf eines Slots in Verbindung mit einem anschließenden Zurückleasen.25 Auch können spezialisierte Slot-Broker, Banken und Finanzunternehmen am Slothandel beteiligt und Inhaber von Slots sein. Die Preise für einen peak-slot an den genannten Flughäfen werden mit über 2 Mio. USD angesetzt, für einen off-peak-slot mit 0,5 Mio. USD.26 Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Einführung des Slothandels in den USA durch die Buy-Sell-Rule zu einem flüssigen und flexiblen Slotmarkt geführt hat. Die Transaktionsmöglichkeiten der Fluggesellschaften haben sich durch die Handels-Möglichkeit erheblich vergrößert.27 Auf22 Die „Buy-Sell-Rule“ enthielt zwei wesentliche Regelungen: Erstens fand eine endgültige Erstvergabe statt, in dem den Fluggesellschaften, die Slots, die sie am 16.12.2005 besaßen, per Großvaterrecht endgültig und unentgeltlich übertragen wurden. Zweitens wurde ein Slot-Sekundärmarkt eingerichtet, wonach an den vier High Density Flughäfen Slots für inneramerikanische Strecken verkauft, verleast oder käuflich erworben werden können, vgl. Starkie, The US Market in Airport Slots, S. 326. 23 Zur Entwicklung des Slothandels in den USA und den Auswirkungen, vgl. eingehend Hüschelrath, Infrastrukturengpässe im Luftverkehr, S. 185 ff.; Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 181 ff.; Seidler, Slotvergabe auf hochbelasteten europäischen Flughäfen, S. 133 ff. 24 Bennett, The US System, S. 5. Zur besseren Unterscheidung wurden sog. Slotfelder gebildet: Slots für internationale Flüge, Slots für ein spezielles Essential Air Service-Programm (EAS) zur Gewährleistung einer US-weiten, flächendeckenden Fluganbindung und alle übrigen Slots für inneramerikanische Flüge, vgl. Basedow, Wettbewerb auf den Verkehrsmärkten, S. 227 f. 25 Maurer, Luftverkehrsmanagement, S. 320. 26 Maurer, Luftverkehrsmanagement, S. 320, bezugnehmend auf Walker, Airline Business 1997, 35. 27 Zur Bewertung des Slothandels in den USA, vgl. auch Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 206 ff.; Mott MacDonald-Studie, Volume I Report, 5-7–5-33.

E. Derzeitige Kosten eines Slots

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grund einer kontinuierlichen Bewertung der Opportunitätskosten der Slotnutzung durch den Markt kam es zu einer Reduzierung der systembedingten Marktzutrittsschranken.28 Das Secondary Trading wird von der Industrie unterstützt und hat sich als aktiver Markt erwiesen. Das Slot-Leasing spielt in den USA eine sehr große Rolle und anders als in Großbritannien werden dort Slots als Kreditsicherungsmittel eingesetzt. Direkte Wettbewerber sind bereit, die Slots frei untereinander zu handeln. Lediglich was die Belebung des Wettbewerbs anging, blieb die „Buy-Sell-Rule“ hinter ihren Erwartungen zurück. Zu einer angestrebten Erleichterung des Marktzutritts für Neubewerber ist es nur in ganz geringem Umfang gekommen.29 Bei der verbindlichen Regelung von Vorgaben hat sich der amerikanische Staat zurück gehalten. Die wenigen staatlichen Regulierungsvorgaben werden an die jeweiligen Spezifika der verschiedenen Flughäfen angepasst, so dass auch für die verschiedenen Flughäfen unterschiedliche Regelungen bestehen. Man kann somit konstatieren, dass sich der Slothandel in den USA bewährt hat, und er dort für inneramerikanische Flüge an der Tagesordnung ist. Vermeintlich negative Erfahrungen aus den USA können somit nicht als Argument gegen die Einführung eines Slothandels an den europäischen Flughäfen angeführt werden, vielmehr können die dortigen Erfahrungen und die in den USA praktizierten Lösungsansätze für die aufgeführten Problemfelder des europäischen Slothandels fruchtbar gemacht werden. Hinsichtlich der Belebung des Wettbewerbs und der Stärkung von New Entrants müssen vom Slothandel unabhängige Mechanismen entwickelt und umgesetzt werden, wie der im 5. Teil unter B. III. vorgeschlagene Entzug eines prozentualen Anteils an Großvaterrechten.

E. Derzeitige Kosten eines Slots Stellt man die Kosten eines Slots nach dem derzeitigen Vergabesystem – ohne Zugrundelegung eines Slothandels – und die Kosten eines Slots bei Zugrundelegung des Slothandels gegenüber, so ergibt sich der folgende aussagekräftige und für sich selbst sprechende Vergleich. Derzeit wird die Dienststelle der Flughafenkoordination am Flughafen Frankfurt/Main von den deutschen Fluggesellschaften finanziert.30 Bei einem Etat von 3 Mio. Euro unter Zugrundelegung der Daten von 2006 und 2,4 Mio koordinierten Slots belaufen sich damit die Kosten eines Slots auf 1,25 Euro.31 28 29 30 31

Hüschelrath, Infrastrukturengpässe im Luftverkehr, S. 211. Vgl. Seidler, Slotvergabe auf hochbelasteten europäischen Flughäfen, S. 157 ff. Vgl. Fn. 21, S. 38. Maurer, Luftverkehrsmanagement, S. 317.

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6. Teil: Rechtliche Probleme des angestrebten Slothandels

Legt man die an den Londoner Flughäfen und in den USA gezahlten Slothandelspreise (209 Mio. US-Dollar für vier Slotpaare/60 Mio. US-Dollar für einen peak-Slot in LHR) vergleichend zugrunde, so ist davon auszugehen, dass ein peak-Slot an den deutschen Hub-Flughäfen mindestens 20 Mio US-Dollar, und damit umgerechnet ca. 15 Mio. Euro, kostet.

F. (Rechtliche) Vorgaben an einen Slothandel I. Rechtliche Konstruktion des Slothandels Zur rechtsgeschäftlichen Übertragung eines Slots und damit zur zivilrechtlichen Konstruktion des Slothandels hat sich bislang noch niemand eingehend beschäftigt. Zunächst ist daher zu fragen, wie ein „Handel“ mit Slots aussehen kann. Zu denken ist an zwei verschiedene Konstruktionen: Bei der ersten Variante behält die Fluggesellschaft den Slot für sich und vermietet bzw. verleast diesen an eine andere Airline. Dabei stellt sich die Frage, wem ein etwaiges Großvaterrecht zusteht. Die Flughafenkoordinatoren handhaben dies derzeit so, dass unabhängig von bestehenden Vertragsverhältnissen zwischen Vermieter- und Mieter-Airline, die 80:20-Regelung für die Airline geprüft wird, die die Slots beim Flughafenkoordinator beantragt hat.32 Erreicht die vermietende bzw. verleasende Airline trotz kurzfristiger Übertragung die notwendigen 80%, steht ihr das Großvaterrecht zu. Bei der zweiten Variante verkauft die Airline den Slot an eine andere Airline, so dass die neue Airline dann den Slot hält und befliegt und daran auch ein Großvaterrecht erwerben kann. Schuldrechtlich einschlägig sind die Regelungen zum Rechtskauf nach § 453 BGB bzw. zur Miete und je nach Ausgestaltung das richterrechtlich anerkannte Institut des Leasings. Hinsichtlich der sachenrechtlichen Übertragung findet die dingliche Übertragung nach § 413 BGB (Übertragung eines anderen Rechts) statt, der Slot wird daher mittels Abtretung übertragen. Da es sich bei einem Slot jedenfalls um ein Nutzungsrecht und nicht um eine Forderung handelt, scheidet § 398 BGB aus. Ein Ausschluss der Übertragungsmöglichkeit nach § 399 BGB, wonach eine Übertragung ausgeschlossen ist, wenn die Leistung an einen anderen als den ursprünglichen Gläubiger nicht ohne Veränderung ihres Inhalts erfolgen kann, liegt ebenfalls bei der Slotübertragung nicht vor. Ein Ausschluss der Abtretbarkeit nach § 399 BGB gilt nur für die Fälle, bei denen die Person des Gläubigers 32 Vgl. E-Mail-Auskunft des deutschen Flughafenkoordinators Claus Ulrich vom 16.3.2009.

F. (Rechtliche) Vorgaben an einen Slothandel

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den Inhalt der Leistung bestimmt33 (höchstpersönliche Ansprüche i. e. S., wie bspw. Unterhalts- und Urlaubsansprüche, Mitgliedschaften, etc.)34 bzw. der Schuldner ein Interesse an der Beibehaltung eines bestimmten Gläubigers hat (höchstpersönliche Ansprüche i. w. S., wie bspw. Ansprüche aus Dienstleistung und auf Auftrag wie Honorarforderungen aus Vertrauensverhälntissen).35 Im Unterschied zur Betriebsgenehmigung, die an persönliche Eigenschaften anknüpft, wird ein Slot unabhängig von einer persönlichen, technischen oder wirtschaftlichen Verlässlichkeit als Realkonzession unabhängig von personellen Voraussetzungen erteilt.36 Von wem ein Slot beflogen wird, ist gänzlich irrelevant, solange die Fluggesellschaft über eine vorab bei Aufnahme des Flugbetriebs einzuholende Betriebsgenehmigung verfügt. Weder der Flughafenkoordinator noch der Flughafenbetreiber oder eine einzelne Airline haben ein berechtigtes Interesse, dass eine ganz bestimmte Airline einen Slot hält. Es mangelt daher an der Höchstpersönlichkeit eines Slots, so dass § 399 BGB nicht als Ausschlusstatbestand greift.

II. Rechtliche Zulässigkeit des Slothandels Abgesehen von der rechtlichen Konstruktion des Slothandels wurde in der Vergangenheit heftig diskutiert, ob und inwieweit ein Slothandel überhaupt rechtlich zulässig sei.37 Bereits in den frühen 1990er Jahren zog Tschentscher/König einen Vergleich mit der Übertragbarkeit anderer subjektiv öffentlich-rechtlicher Positionen, wie Taxikonzessionen und Güterkraftverkehrsgenehmigungen.38 Aufgrund der objektiven Zulassungsschranke des § 13 III PBefG a. F. und der Regelung des § 2 II PBefG a. F., der eine Übertragung der aus der Taxikonzession erwachsenden Rechte und Pflichten vorsah, hatte sich in den 1970er und 1980er Jahren ein florierender Handel mit Taxikonzessionen entwickelt. Das BVerwG reagierte hierauf im Jahre 1982 und forderte 33 Roth, in: Münchener Kommentar zum BGB, Band 2, 5. Auflage 2007, § 399 BGB Rn. 2. 34 Vgl. Roth, in: Münchener Kommentar zum BGB, Band 2, 5. Auflage 2007, § 399 BGB Rn. 9–14. 35 Roth, in: Münchener Kommentar zum BGB, Band 2, 5. Auflage 2007, § 399 BGB Rn. 23 ff. 36 So auch Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 115, 116. 37 Vgl. dazu Tschentscher/König, NVwZ 1991, 219, 225 f.; Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 115 ff.; Kilian, TransportR 2000, S. 159 ff. 38 Tschentscher/König, NVwZ 1991, 219 ff.

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6. Teil: Rechtliche Probleme des angestrebten Slothandels

den Gesetzgeber auf, das Vergabeverfahren für Taxikonzessionen neu zu regeln.39 Mit der Neuregelung des § 2 III PBefG, der nunmehr vorsieht, dass eine Übertragbarkeit der Taxikonzession nur noch in Betracht kommt, wenn gleichzeitig das ganze Unternehmen bzw. wesentliche selbständige und abgrenzbare Unternehmensteile übertragen werden, wollte der Gesetzgeber den Konzessionshandel begrenzen und verhindern, „dass staatliche Genehmigungen, die aus ordnungspolitischen Gründen nicht unbeschränkt erteilt werden können, als Handlungsobjekt dienen“.40 Im Unterschied zur luftverkehrsrechtlichen Betriebsgenehmigung nach § 20 Abs. 1 LuftVG und zur Güterverkehrsgenehmigung nach §§ 3 ff. GüKG, die an die gewerberechtliche Zuverlässigkeit als personenspezifische Voraussetzung anknüpfen, ist der Slot mit der Taxikonzession als Realkonzession ohne bewerberspezifische Anforderungen vergleichbar. Tschentscher/König gehen daher so weit und übertragen die Rspr. und die Gesetzesbegründung zur Neuregelung der Taxikonzession auf die Slothandelsproblematik. Es sei unakzeptabel, „dass sich eine einmal vergebene und später über die Grandfatherregelung verfestigte öffentlich-rechtliche Befugnis zu einem Wirtschaftsgut verselbständige, welches aufgrund der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der großen nationalen Airlines zum Ausbau marktbeherrschender Positionen genutzt werden kann.“41 Sie fordern damit letztlich eine gesetzliche Festschreibung der Unzulässigkeit des Slothandels. Die Europäische Kommission ist mit ihrer Mitteilung vom 30.4.2008 gerade den gegenteiligen Weg gegangen, indem sie den Slothandel gebilligt hat. Auch erscheint es problematisch, die Taxikonzessions- mit der Slotproblematik zu vergleichen. Die Konzessierung der Taxilizenzen erfolgt aus ordnungspolitischen Gründen und ist insoweit vom Gesetzgeber gewollt. Die Slotvergabe stellt hingegen eine Mangelverwaltung dar. Wäre ausreichend Flughafenkapazität vorhanden, könnte und würde der Flughafenkoordinator jedem Slot-Bewerber eine Zeitnische zur Verfügung stellen. Eine Begrenzung der Slotzahl aus ordnungspolitischen Gründen ist daher vom Gesetzgeber nicht gewollt, so dass der Vergleich mit den Taxikonzessionen insoweit fehlgeht. Zur problematischen Benachteiligung der Neubewerber durch die Einführung des Slothandels wird unter F. IV. 4. Stellung genommen. Brachmann beschäftigte sich 1994 ebenfalls mit der Frage nach der Zulässigkeit eines Slothandels.42 Er ging zunächst der Frage nach, ob eine 39

BVerwG, NJW 1982, S. 1168 ff. BT-Dr. 9/2128, S. 7, Begr. zu Art. 1 Nr. 1. Vgl. zum Gesetzgebungsablauf, Frotscher-Becht, NVwZ 1986, S. 81, 83. 41 So Tschentscher/König, NVwZ 1991, S. 219, 225. 40

F. (Rechtliche) Vorgaben an einen Slothandel

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Slotübertragbarkeit zwischen Airlines auch ohne gesetzliche Grundlage möglich sei und prüfte dann, inwieweit der Gesetzgeber ohne Verstoß gegen geltendes Recht einen Slothandel zulassen darf. Er kommt zu dem Ergebnis, dass im Falle eines Bewerberüberhangs jede Art der Vergabe der öffentlich-rechtlichen Genehmigungen auf die Zuteilungschance der übrigen Bewerber unmittelbar einwirke. Durch eine staatliche Duldung eines Slothandels würden finanzschwächere Mitbewerber, die sich einen Slot nicht leisten können, in ihrem Grundrecht auf Berufsfreiheit verletzt. Wegen dieser Grundrechtsbetroffenheit bedürfe der Handel mit Slots einer gesetzlichen Regelung.43 Hierzu ist zu bemerken, dass nicht jede Grundrechtsbeeinträchtigung durch den Gesetzgeber geregelt werden muss, sondern nach der Wesentlichkeitstheorie des BVerfG nur die für das Gemeinwesen wesentlichen Entscheidungen und äußerst grundrechtsintensive Entscheidungen dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten sind.44 Ob beim Slothandel bereits eine grundrechtsintensive oder lediglich eine grundrechtsrelevante Entscheidung für die Fluggesellschaften vorliegt, kann dahinstehen. Angesichts der Tatsache, dass in der Frage der Zulässigkeit des Slothandels ein Paradigmenwechsel seitens der Europäische Kommission vorliegt und bislang die Unvereinbarkeit eines Slothandels mit der EG-Slot-VO herrschend war und von der Europäischen Kommission vertreten und publiziert wurde, ist bereits aus Rechtssicherheitsgründen und angesichts der damit einhergehenden politischen Brisanz eine gesetzliche Regelung zu fordern. Eine Klarstellung in der EG-Slot-VO selbst ist angesichts der Beteiligung auch der anderen europäischen Organe (insb. des Europäischen Parlaments) einer reinen Kommissionsmitteilung vorzuziehen. Hinsichtlich der generellen Zulässigkeit eines Slothandels kommt Brachmann zu dem Ergebnis, dass eine gesetzliche Verankerung einer allgemeinen Handelbarkeit von Slots gegen Artt. 3, 12 GG (Chancengleichheit) verstoßen würde und somit verfassungswidrig wäre. Eine generelle Handelbarkeit orientiere sich einzig und allein an der finanziellen Leistungsfähigkeit und berühre die Chancengleichheit in hohem Maße. Art. 12 GG werde daher „in Teilbereichen dem Ausverkauf preisgegeben“.45 Er hält nur eine Handelbarkeit in eng umgrenzten Fällen bspw. eine Zuzahlung bei einem 42 Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 115 ff. 43 Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 118, 119. 44 Vgl. BVerfGE 33, 303, 346; E 40, 237, 249 f.; E 49, 89, 127. 45 Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 122.

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6. Teil: Rechtliche Probleme des angestrebten Slothandels

Slottausch für zulässig, soweit dies der Feinabstimmung der Flugpläne dient. Der gesetzliche Entscheidungsspielraum wird durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz begrenzt. Ein Totalverbot ist dabei stets ultima ratio. Solange weniger einschneidende Maßnahmen eingreifen, gehen diese vor. Dies insbesondere auch vor dem Hintergrund, dass bei der Slothandelsproblematik nicht nur Grundrechte von Neubewerbern und finanzschwächeren Airlines in Rede stehen, sondern auch die Grundrechte der Airlines, die vom Slothandel Gebrauch machen wollen. Als weniger einschneidende Maßnahme sind die im 5. Teil unter B. III. aufgezeigten Maßnahmen (Sicherstellung des chancengleichen Marktzutritts durch gestaffelte prozentuale Entziehung von Großvaterrechts-Slots) anzusehen. Diese Teilhaberegelungen tragen dem verfassungsrechtlich verankerten Chancengleichheitsgrundsatz Rechnung und gewährleisten für Neubewerber die verfassungsrechtlich geforderte Teilhabe- und Zutrittsmöglichkeit. Auch gewährleistet das Grundrecht der Chancengleichheit aus Art. 3 GG nur eine faktische Möglichkeit der Teilhabe, eine potentielle Zugangsmöglichkeit, aber keinen Schutz vor finanzstärkeren Konkurrenten. Ein Slothandelsverbot ist somit unverhältnismäßig. Inwieweit der Slothandel „gesetzgeberisch“ zu begleiten ist, werden die Entwicklungen in der Praxis zeigen. Angesichts der für die finanzschwächeren Airlines und Neubewerber-Airlines mit dem Slothandel einhergehenden Nachteile, sollte ein Slothandel nicht schrankenlos gebilligt werden. Im Folgenden werden Problemfelder des Slothandels benannt und mögliche Lösungs- und Regulierungsansätze aufgezeigt. Dabei wird versucht, den Spagat zwischen einer gerade noch notwendigen Regulierung und möglichst freiem Wettbewerb zu schaffen. Das Beispiel USA zeigt, dass ein Slothandel auch erfolgreich gelingen kann, wenn nur marginal reguliert wird und der Handel ansonsten den Marktkräften überlassen wird. Es gilt das Motto: So viel Regulierung wie nötig, so wenig Regulierung als möglich. Die Einführung des Slothandels hat damit einherzugehen mit einer bedachten regulatorischen Begleitung. Damit Missverständnissen und findigen Auslegungsinterpretationen der Mitteilung vom 30.4.2008 vorgebeugt werden, schlägt die Verfasserin vor, die Zulässigkeit des Slothandels explizit in die EG-Slot-VO aufzunehmen. Im Folgenden werden formelle und materielle Anforderungen an einen Slothandel und mögliche regelungsbedürftige Materien aufgezeigt und Lösungsansätze entwickelt.

F. (Rechtliche) Vorgaben an einen Slothandel

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III. Formelle Voraussetzungen 1. Zuständigkeit des Flughafenkoordinators Unverzichtbar für einen reibungslosen und funktionierenden Slothandel ist die Beteiligung des Flughafenkoordinators. Nach der bisherigen Konstruktion der EG-Slot-VO und der Vergabepraxis sind die Flughafenkoordinatoren die Herren des Verfahrens (vgl. nur Art. 4, Art. 7 Abs. 1 VO Nr. 95/93). Diese Stellung muss ihnen auch in Bezug auf den Slothandel zuteil werden. Für eine effiziente und zeitnahe (Re-)Allokation der Slots ist der jeweilige Flughafenkoordinator über jeden Handelsvorgang zu informieren. Insbesondere vor dem Hintergrund der Großvaterrechts-Berechtigungen muss mit Einführung des Slothandels klar sein, welcher Airline, welcher Slot zusteht und von wem dieser genutzt wird. Nur so ist gewährleistet, dass der Flughafenkoordinator bei etwaigen Verstößen gegen die EG-Slot-VO gegen die betreffende Fluggesellschaft vorgehen und Sanktionen verhängen kann.46 2. Verfahrensablauf in Bezug auf den Slothandel Mit Mitteilung vom 1.7.2008 hat der deutsche Flughafenkoordinator auf die Billigung des Slothandels durch die Europäische Kommission reagiert. Diese Mitteilung der deutschen Flughafenkoordination enthält in Abstimmung mit dem BMVBS die Aufforderung, alle Handelsvorgänge und Kompensationsleistungen dem Flughafenkoordinator zu melden, wenn die Mitteilung wie folgt ausführt: „In accordance with the German Air Transport Administration all air carriers operating or intending to operate into coordinated or schedule facilitated airports located in the Federal Republic of Germany are herewith requested to inform the German Airport Coordinator of compensations in connection with the exchange of slots.“47

Angesichts der Tatsache, dass weder die EG-Slot-VO noch die Mitteilung der Europäischen Kommission vom 30.4.2008 eine solche Mitteilungspflicht enthalten, handelt es sich insoweit auch nur um eine „Soll-Vorschrift“, die für die Fluggesellschaften nicht verpflichtend ist. Nach Auskunft der deutschen Flughafenkoordination verhalten sich die Fluggesellschaften daher auch dementsprechend. 46

Ebenfalls für eine starke Einbindung der Flughafenkoordinatoren: Schölch, Die Anforderungen der Flughäfen an ein Slot-Vergabesystem, in: DVWG, Band 189, S. 75 f.; Hüschelrath, Infrastrukturengpässe im Luftverkehr, S. 244 f. 47 Mitteilung der Flughafenkoordination der BRD zum Slot Exchange, vgl. Internetseite der Flughafenkoordination der BRD, abrufbar unter: http://www.fhkd.org/ cms/fileadmin/Anlagen/PDF/Exchange_of_Slots.pdf.

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6. Teil: Rechtliche Probleme des angestrebten Slothandels

Was die neu zu schaffende, verfahrenstechnische Ausgestaltung des Slothandels betrifft, so ist zur Verfahrensvereinfachung und -optimierung an ein internetbasiertes Handelssystem zu denken, das von den Flughafenkoordinatoren eingerichtet und betreut wird und in das von den Fluggesellschaften alle Slots, die gehandelt werden möchten, eingestellt und veröffentlicht werden.48 Anzugeben wäre die Slotzeit, die Flughafenkapazität („Infrastruktur“) und ggfs. ein Richtpreis. Die Flughafenkoordinationen könnten die durchgeführten Slottransaktionen in einer allgemein zugänglichen Datenbank veröffentlichen. Grundlegend stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage, ob der tatsächlich erzielte Slotpreis veröffentlicht werden muss oder nicht. Preisinformationen könnten nach Einschätzung einiger Experten dem Markt wichtige Signale und Impulse geben und zu einem effizienteren Handel führen. Auch das BMVBS und die deutsche Flughafenkoordination verlangen die Offenlegung der geflossenen Zahlungen. Eines der Ziele der EG-Slot-VO ist Transparenz, sei es in Bezug auf die Arbeit des Flughafenkoordinators oder auf den Ablauf des Vergabeverfahrens selbst. Gerade in der Mitteilung der Europäischen Kommission zur Billigung des Slothandels vom 30.4.2008 stellt die Kommission die Notwendigkeit eines transparenten Verfahrens explizit heraus. Argumentiert man mit der Systematik und dem Sinn und Zweck der EG-Slot-VO und Kommissionsmitteilung vom 30.4.2008 so ist eine Veröffentlichung des erzielten Preises konsequenterweise auch für den Slothandel zu fordern, zumal auch ohne Veröffentlichung der Preise die Bilanzen der einzelnen Fluggesellschaften Rückschlüsse auf die Handelserlöse ermöglichen. Darüber hinaus könnte eine Veröffentlichungspflicht dazu beitragen, den Slothandel endlich aus den Fesseln des „grauen Marktes“ zu befreien.

IV. Materielle Voraussetzungen Nachfolgend werden mögliche, sich aus dem Slothandel ergebende Problembereiche skizziert und Lösungsansätze aufgezeigt.

48 Ein ähnliches Verfahren schlägt die EUACA vor, vgl. EUACA, The role of the coordinator in facilitating secondary trading, 12 November 2007, S. 2; Schölch, Die Anforderungen der Flughäfen an ein Slot-Vergabesystem, in: DVWG, Band 189, S. 75 f., spricht von einem „Informations- und Regelsystem“.

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1. Möglichkeit der Begrenzung des maximalen Slot-Anteils an einem Flughafen Um die Monopolisierung des Flughafens durch eine einzelne Fluggesellschaft aufgrund einer großen Kaufkraft zu verhindern, müsste ein Slothandel für diesen Fall „wettbewerbspolitisch begleitet werden“.49 Zu denken wäre an die Festlegung einer Höchstgrenze zulässigerweise zu haltender Slots auf einem Flughafen, sobald die praktischen Auswirkungen des Slothandels in diese Richtung gehen.50 Zu prüfen wäre für diesen Fall auch, ob und inwieweit Allianzpartner in die Berechnung der Slotobergrenze einzurechnen sind. Für die praktische Umsetzung einer entsprechenden Regelung ist an die Erweiterung der Fusionskontrolle nach § 35 GWB51 bzw. – soweit einschlägig – nach der VO Nr. 139/200452 zu denken (Sondertatbestand für Luftverkehrsunternehmen für den Fall des Sloterwerbs über die Slothöchstgrenze hinaus). 2. Berücksichtigung von neu entstehenden Slots an Hubs bei der Vergabe Wenn im Jahr 2011 die dritte Landebahn am Frankfurter Flughafen (FRA) in Betrieb genommen wird, erhöht sich der Koordinierungseckwert von 83 auf 120 Flugbewegungen, so dass daher stündlich 37 Start- bzw. Landeslots mehr als bisher zur Verfügung stehen. 50% dieser Slots stehen nach der Regelung des Art. 10 Abs. 1, Abs. 6 der Slot-VO Nr. 95/93 Neubewerbern zu, der Rest wird entsprechend der Prioritätenregelung verteilt. Während die Europäische Kommission – wie im 4. Teil der Arbeit aufgezeigt – hinsichtlich des generellen Vergabemodus von der Versteigerungslösung abgerückt ist und das Secondary Trading in den Vordergrund gerückt hat, wird eine Versteigerung neu entstehender Slots bei Kapazitätserweiterungen diskutiert.53 Das Verfahren wäre angesichts des geringeren Umfangs 49 Wolf, Zur wettbewerbsmäßigen Organisation des Zugangs zu Flughäfen, in: DVWG, Band 199, S. 73. 50 So auch: Fritzsche, Das europäische Luftverkehrsrecht und die Liberalisierung des transatlantischen Luftverkehrsmarktes, S. 146. 51 Für die Vorgängervorschrift § 24 GWB, vgl. Wolf, Zur wettbewerbsmäßigen Organisation des Zugangs zu Flughäfen, in: DVWG Band 199, S. 73. 52 Vgl. Verordnung Nr. 139/2004 des Rates vom 20.1.2004 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen, ABl. L 24 vom 29.1.2004, S. 1 ff. 53 Schmitt, Wettbewerb und Effizienz im Luftverkehr, S. 137; Stockmann, Political Aspects of the Revision of the Slot Regulation, Rede anlässlich des EUACA Seminar on Secondary Trading am 28.6.2006 in Amsterdam, S. 6, abrufbar unter: http://www.fhkd.org/cms/uploads/media/Ulrich_Stockmann_01.pdf; Valin, Slots trading – an airport perspective, Präsentation anlässlich des EUACA Seminar on

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und der Auswirkungen leichter umzusetzen als die Umstellung der gesamten Slot-Primärallokation auf ein Versteigerungsmodell. Dieser Gedanke ist überlegenswert, aus rechtlicher Sicht allerdings nicht zwingend. Sonderregelungen aus Teilhaberechts-Überlegungen heraus sind nicht erforderlich, da die Neubewerber bereits über die Regelungen des Art. 10 der EGSlot-VO Nr. 95/93 effektiv zu 50% berücksichtigt werden. Diese Lösung hätte den Charme, dass über die Versteigerungsvariante auch Marktmechanismen in die Primärallokation mit einfließen, was durchaus zu einer Effizienzsteigerung beitragen könnte. Letztlich erfordert dieser Schritt aber eine politische Entscheidung, da Art. 10 der EG-Slot-VO entsprechend geändert bzw. angepasst werden müsste. Um internationale Streitigkeiten zu vermeiden, erscheint es als sinnvoll, auch die IATA Worldwide Scheduling Guidelines um die Möglichkeit einer Versteigerungsoption bei durch Kapazitätserweiterungen neu entstehenden Slots zu erweitern. 3. Verwendung der Erlöse bei Versteigerung aufgrund von Kapazitätserweiterungen neu entstandener Slots Sollte sich die Europäische Kommission für die Versteigerung der durch Kapazitätserweiterungen neu entstandenen Slots entscheiden, stellt sich die Frage, wem die erzielten Versteigerungserlöse zustehen und wie sie verwendet werden sollen. Diese Konstellation unterscheidet sich von der Frage, wem Slothandelserlöse zustehen, da im Fall der Slothandelserlöse bereits über eine Primärallokation eine Zuteilung der Slots an die Fluggesellschaften erfolgt ist. Bei der Frage nach der Verwendung der Versteigerungserlöse hat eine solche „Rechtsverleihung“ noch nicht stattgefunden, auch wurde kein Vertrauenstatbestand geschaffen. Während vertreten wird, die Versteigerungserlöse direkt den Flughafenbetreibern zukommen zu lassen,54 fordern andere eine Lösung über einen Infrastrukturfonds.55 Sie sehen, falls der Flughafenbetreiber über eine regionale Monopolstellung verfügt, die Gefahr, dass dieser das „Infrastrukturangebot künstlich verknappt, um so die ihm zufließenden Versteigerungserlöse in die Höhe zu treiben“.56 Daher wird von dieser Seite die Einrichtung eines Infrastrukturfonds bevorzugt, in den die Versteigerungserlöse fließen sollen und aus Secondary Trading am 28.6.2006 in Amsterdam, S. 11, abrufbar unter: http://www. fhkd.org/cms/uploads/media/Jean_Yves_Valin_01.pdf. 54 Langner, The Allocation of Slots in the Airline Industry, S. 170; Vill, Die Reform der Slot-Vergabe aus Sicht der deutschen Flughäfen, Thesenpapier zum Vortrag am 22.6.2006 anlässlich des 1. Kölner Luftfahrtforums. 55 Wolf, Zur wettbewerbsmäßigen Organisation des Zugangs zu Flughäfen, in: DVWG Band 199, S. 79. 56 Wolf, a. a. O.

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dem die Flughafenbetreiber zur Finanzierung von Kapazitätserweiterungen Gelder erhalten. Wie bereits dargestellt, stellen die Betreiber der Flughäfen, die Start- und Landekapazitäten nicht autonom, sondern eingebettet in das öffentlichrechtliche Regime des Luftverkehrsrechts zur Verfügung. Die sich aus der Luftfreiheit (§ 1 Abs. 1 LuftVG) ergebenden Freiheiten werden durch den Flugplatzzwang und die Regelungen zur Flughafenkoordination öffentlichrechtlich überlagert. Diese öffentlich-rechtliche Überlagerung setzt sich auch an den Versteigerungserlösen fort. Eine etwaige privatrechtliche Betreiberform oder eine überwiegende private Beteiligung an den Flughafenbetreibern ändert hieran nach der Maßgabe „keine Flucht ins Privatrecht“ nichts, die öffentlich-rechtliche Vinkulierung bleibt bestehen. Die Versteigerungserlöse stehen wie bereits im 5. Teil unter IX. dargestellt, der öffentlichen Hand zu. Fließen die Versteigerungserlöse der öffentlichen Hand nicht direkt zu, sondern stellt man die Erlöse in einen zweckgebundenen Infrastrukturfonds ein, so könnten diese Gelder entsprechend dem oben beschriebenen Vorschlag eines verkehrsträgerübergreifenden Konzepts auch für sonstige sloteffizienzsteigernde Maßnahmen verwendet werden, etwa neben Flughafenkapazitätserweiterungen auch Flughafen-Schnellbahn-Anbindungen und eine bessere Anbindung kleinerer Flughäfen.57 Aus Effizienzgesichtspunkten heraus schlägt diese Lösung zwei Fliegen mit einer Klappe: Über die Versteigerungsvariante für durch Kapazitätserweiterungen neu entstehende Slots führt sie einerseits zur Einführung des Primärallokations-Marktmechanismus „Versteigerung“ und andererseits ermöglicht sie zusätzlich durch die Finanzierung über den Infrastrukturfonds die Verwirklichung weiterer sloteffizienzsteigernder Maßnahmen. 4. Benachteiligung von Marktneueinsteigern auf koordinierten Flughäfen? a) Wettbewerbsverzerrung durch garantierte Großvaterrechte? Als weiteres gewichtiges Problem wird in der Einführung des Slothandels eine Benachteiligung von Marktneueinsteigern auf koordinierten Flughäfen gesehen. Der Slothandel führe zu ungerechtfertigten Gewinnen für Inhaber von Großvaterrechts-Slots und zu einer Wettbewerbsverzerrung durch die garantierten Großvaterrechte.58 Während Großvaterrechts-Inhaber 57 58

Vgl. dazu 4. Teil D. VIII. Vgl. Hardaway, Journal of Air Law and Commerce 52 (1986), S. 5 ff.

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6. Teil: Rechtliche Probleme des angestrebten Slothandels

ihre ursprünglich kostenlos erhaltenen Slots gewinnbringend handeln können, stehe diese Möglichkeit den Neueinsteigern mangels handelbarer Slots nicht zu. Der aufgrund des Großvaterrechts entstehende Vermögensvorteil wird teilweise als staatliche Subvention betrachtet59 und insofern als eine mit dem gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfe nach Art. 87 EGV angesehen.60 Die Problematik der sog. „windfall gains“ (unerwartete Gewinne) stellte sich ebenfalls in den USA bei Einführung des Slothandels. Die USA reagierten hierauf mit einem Entzug von 5% aller Slots mittels Slotlotterie (sog. „slot capping“) an den Flughäfen New York La Guardia (LGA), Washington National (DCA) und Chicago O’Hare (ORD) und einer Reallokation unter Marktneueinsteigern und alteingesessenen Airlines mit weniger als acht Slots (sog. „kick start“ der Buy Sell Rule).61 Stellt man sich die Frage, ob es sich bei der Billigung des Slothandels um eine indirekte Beihilfe im Sinne des Art. 87 EGV handelt, so sind die folgenden Überlegungen heranzuziehen: Ausgangspunkt der Überlegung ist die Tatsache, dass die Billigung des Slothandels die Fluggesellschaften, die über jetzt handelbare, aber ursprünglich kostenlos zugeteilte Großvaterrechts-Slots verfügen, gegenüber Neueinsteigern begünstigt. Über den Zwischenschritt der Billigung durch die Europäische Kommission entfaltet die kostenfreie Vergabe der Slots eine begünstigende Wirkung für diesen bestimmten Kreis von Unternehmen, der keine adäquate Gegenleistung gegenübersteht. Aber nicht jede finanzielle Besserstellung eines Unternehmens stellt eine Beihilfe im Sinne des EGRechts dar. Staatliche Beihilfen sind ausschließlich staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte geldwerte Vorteile, die einem Unternehmen unmittelbar oder mittelbar zuteil werden.62 Vorausgesetzt wird eine staatlich veranlasste Minderung öffentlicher Finanzen durch die Übertragung staatlicher Mittel auf die Unternehmen.63 Auch ein Einnahmenverzicht ist davon er59

Starkie/Thompson, Fiscal Studies 6 (1985), S. 30, 38. Kaiser, TransportR 1991, S. 266, 269. In diese Richtung geht auch Stockmann, der von einer „europäischen Beihilfe in Milliardenhöhe“ spricht, vgl. Stockmann, Milliardengeschenk an europäische Airlines, Pressemitteilung vom 22.5.2008, abrufbar unter: http://www.ulrich-stockmann.de/upload/PM%20Stockmann%20Slots% 2022-05-2008.pdf. 61 Vgl. dazu Hüschelrath, Infrastrukturengpässe im Luftverkehr, S. 189; Brachmann, Die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten zugunsten eines effektiven Wettbewerbs trotz überlasteter Flughäfen, S. 190. 62 Vgl. für viele, v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Band III, Art. 87, Rn. 4, 14. 63 Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 787; vgl. EuGH, Urteil vom 17.3.1993, verb. Rs. C-72/91 und C-73/91, Sloman Neptun/Zie60

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fasst.64 Unmittelbar fließt den Luftverkehrsunternehmen durch die Billigung des Slothandels kein geldwerter Vorteil zu, staatliche Mittel werden nicht auf die Unternehmen übertragen. Mittelbar erlangen die Unternehmen jedoch einen Vorteil, da sie die auf der Primärallokationsebene kostenlos erworbenen Slots durch die „staatliche“ Billigung und Einführung eines Sekundärmarktes „zu Geld machen“ können und ihnen somit geldwerte Vorteile zufließen. Die Minderung öffentlicher Finanzen und der damit einhergehende finanzielle Vorteil für die Unternehmen könnte jedoch wie folgt konstruktuiert werden: Bei Anwendung des Zuteilungsinstruments der Versteigerung auf Primärallokationsebene würde dem Staat über die Versteigerungserlöse eine Gegenleistung zufließen, auf die er bei der kostenlosen Vergabe verzichtet. Aber aus der prinzipiellen Möglichkeit, Slots zu versteigern, folgt noch keine Pflicht des Staates, dies auch tatsächlich zu tun. Entscheidet sich der Staat für ein kostenloses Primärallokationssystem, mindern sich durch diesen Verzicht auf eine potentiell eröffnete Einnahmequelle daher nicht die öffentlichen Finanzen i. S. d. Art. 87 EGV. Vorliegend realisiert sich der Vorteil für die Airlines nur durch den Handelsvorgang – also das eigene Zutun der Airlines – was einen Verzicht auf die eigene Nutzung des Slots erfordert. Der Vorteil resultiert nicht – wie für eine Beihilfe erforderlich – aus staatlichen Mitteln als Verzicht auf eine staatliche Einnahmeerhebung, sondern aus der gebilligten und zugelassenen Handelbarkeit des Gutes „Slots“. Eine kostenlose Zuteilung auf Primärebene erweist sich somit bei Zulassung eines Sekundärmarktes als beihilfefest.65 Des Weiteren erfasst Art. 87 EGV nur mitgliedstaatliche, jedoch keine gemeinschaftsrechtlichen Beihilfen.66 Anknüpfungspunkt für die beschriebene Beihilfen-Fallkonstellation ist die Billigung und Einführung eines Sekundärmarktes für Slots durch die Europäische Kommission. Die eine mögliche Beihilfe begründende Ursache wurde somit nicht von einem Mitgliedstaat gesetzt, sondern von einem Organ der Europäischen Gemeinschaft selbst, so dass auch insoweit eine Beihilfe nach Art. 87 EGV ausscheidet.

semer, Slg. 1993, I-887, 934 Rn. 21; EuGH, Urteil vom 30.11.1993, Rs. C-189/91, Kirsammer-Hack/Nurhan Sidal, Slg. 1993, I-6185, 6220 Rn. 17. 64 EuGH, Urteil vom 19.9.2000, Rs. C-156/98, Deutschland/Kommission, Slg. 2000, I-6857, Rn. 26. 65 Vgl. zu dieser Argumentation, Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 788 und Fn. 249, der in ähnlicher Weise in Bezug auf Umweltnutzungsrechte argumentiert. 66 EuGH, Urteil vom 13.10.1982, verb Rs. C-213-215/81, Norddeutsches Viehund Fleischkontor, Slg. 1982, I- 3538, Rn. 22.

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6. Teil: Rechtliche Probleme des angestrebten Slothandels

b) Slothortung als Marktzutrittsverhinderung? Ein weiteres Problemfeld des Slothandels wird in einer möglichen Marktzutrittsverhinderung mittels Slothortung durch eingesessene Airlines gesehen.67 Diesen wird durch den Slothandel die Möglichkeit eingeräumt, die Slots, die an sie vergeben wurden, aber nicht von ihnen benötigt werden, dauerhaft zu horten bzw. nur kurzfristig zu vermieten, um damit den Marktzutritt von Konkurrenten zu verhindern. Zunächst ist festzustellen, dass eine Slothortung auch ohne Slothandel nach der Konzeption der Slotvergabe möglich ist und auch unter dem Schlagwort „babysitting“ bekannt ist. Letztlich wird es allerdings nur dann zu einer Slothortung kommen, wenn die durch die Slothortung erzielbare Marktmachtrente für die Airlines höher ist als die dadurch entstehenden Kosten.68 Auch wird die Gefahr einer Slothortung durch die 80:20-use-it-or-loose-it-Regelung etwas abgemildert. Das größere Problem liegt in der nur kurzfristigen Vermietung dieser Slots, die für die alteingesessenen Airlines eine Einnahmequelle darstellt, aber aufgrund der Kurzfristigkeit verhindert, dass Konkurrenten dauerhaft und planungssicher Strecken in Konkurrenz zu den Vermietern bzw. Leasinggebern betreiben können. Sollte sich herausstellen, dass es durch den Slothandel in der Europäischen Union zu Slothortungen etablierter Airlines kommt, so müsste eine Regelung getroffen werden, die die maximale Zahl von Slots für eine Airline an einem Flughafen begrenzt.69 Bevor voreilig Regelungen getroffen werden, sollte aber erst abgewartet werden, wie sich der Slothandel in der Praxis entwickelt. 5. Möglichkeit der Teilnahme am Sekundärhandel für Unternehmen Bis zur Kommissionsmitteilung vom 30.4.2008 war die einzige Übertragungsmöglichkeit der Slottausch, der aber nur Fluggesellschaften gestattet ist. Mit Einführung eines Slothandelssystems könnte auch Dritten der Zugang zu diesem Markt eröffnet werden. In den USA haben sich durch den 67 Vgl. Hüschelrath, Infrastrukturengpässe im Luftverkehr, S. 266; McGowan/ Seabright, Economic Policy 4 (1989), S. 283, 318 ff.; Wolf, Zur wettbewerbsmäßigen Organisation des Zugangs zu Flughäfen, in: DVWG Band 199, S. 71; Knieps, Slothandel als marktwirtschaftliches Instrumentarium bei Knappheitsproblemen an Flughäfen, S. 11 ff. 68 McGowan/Seabright, Economic Policy 4 (1989), S. 283, 318 ff. schätzen die Kosten der Slothortung höher als deren Nutzen. 69 Eine ähnliche Regelung mit einer flughafenindividuellen Festlegung von Obergrenzen der von einer Fluggesellschaft zu haltenden Slots an einem Flughafen spricht bereits die Europäische Kommission an, vgl. Nachweis bei Hüschelrath, Infrastrukturengpässe im Luftverkehr, S. 283.

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Slothandel sog. „Slot-Broker“ etabliert.70 Vor allem Finanzunternehmen (Banken, Finanzinvestoren) beteiligen sich dort am Handel.71 Der Kauf von Slots durch Dritte könnte zwar einerseits den Wettbewerb auf dem SlotMarkt beleben, andererseits werden jedoch Marktverzerrungen aufgrund von gegenläufigen Spekulationsabsichten befürchtet.72 Slots könnten mit der Hoffnung auf eine Wertsteigerung zurückgehalten und nicht genutzt werden. Letztlich stehe bei den Dritten die Gewinnmaximierung im Vordergrund, eine Beteiligung Dritter führe daher nicht zu einer Effizienzsteigerung und Optimierung der Slotnutzung, sondern ggfs. sogar zu einer künstlichen Verteuerung der Slots. Auch in Bezug auf die 80:20-Regelung wird die Beteiligung von Finanzinvestoren als kritisch betrachtet.73 Welche Auswüchse übermäßiges spekulatorisches Gewinnstreben haben kann, hat die internationale Finanzkrise vor Augen geführt. Wendlik findet für diese Entwicklung die passenden Worte, wenn er ausführt, die Buy-Sell-Rule sei in dieser Hinsicht ordnungspolitisch auf die Ebene der Finanzspekulation entglitten.74 Ein Slothandel sollte daher nur Fluggesellschaften vorbehalten bleiben. Dies ist bei Bedarf auch in der EG-Slot-VO festzuschreiben. 6. Regelungen zur Gewährleistung der regionalen Flugdienste Einige befürchten mit der Einführung des Slothandels eine Verlagerung auf längere und lukrative Strecken, weg von der Bedienung kleinerer Städte und Einzugsgebiete und damit eine Gefährdung der Sicherstellung der regionalen Flugdienste (PSO). Diese Befürchtungen der Gefährdung einer ausgewogenen und flächendeckenden Bedienung von Flugverbindungen bestanden in den USA ebenfalls bei Einführung des Slothandels.75 Die FAA reagierte hierauf mit einer Gruppenbildung von Slots, sog. Slotfelder: Slots für internationale Flüge, Slots für Flüge eines speziellen Essential Air Service-Programms (EAS) zur Gewährleistung einer US-weiten, flächendeckenden Fluganbindung und alle restlichen Slots für inneramerikanische Flüge.76 Der Buy-Sell-Rule unterfallen nur die Slots für die inneramerikani70

Die Beteiligung erfolgt meistens durch sale-and-lease-back-Verträge. Nach einer Untersuchung von Wendlik wurden 1992 ca. 10% aller Slots an den vier High Density-Flughäfen von Nicht-Fluggesellschaften gehalten, vgl. Wendlik, Infrastrukturpolitik im europäischen Luftverkehr, S. 150. 72 Stockmann/Streng, Slots im Luftverkehr: Zuteilung oder Handel? Europäische Verkehrspolitik 6/2007, S. 14, vgl. Internetseite des Europaabgeordneten Ulrich Stockmann, abrufbar unter: http://www.ulrich-stockmann.de/upload/slots_im_luft verkehr_%206_2007.pdf (Stand 2.4.08). 73 Vgl. Fritzsche, Das europäische Luftverkehrsrecht und die Liberalisierung des transatlantischen Luftverkehrsmarktes, S. 146. 74 Wendlik, Infrastrukturpolitik im europäischen Luftverkehr, S. 150. 75 Hardaway, Journal of Air Law and Commerce 52 (1986), S. 6. 71

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6. Teil: Rechtliche Probleme des angestrebten Slothandels

schen Flüge, für die beiden anderen Gruppen ist die Handelbarkeit ausgeschlossen. Sollten sich die geäußerten Befürchtungen erfüllen, könnte eine Sicherstellung der regionalen Flugdienste ebenfalls über eine Slotfelder-Konstruktion77 oder durch örtliche Leitlinien erfolgen, die auf die jeweiligen Spezifika der Flughäfen reagieren könnten. Auch ist an eine Reservierung eines gewissen Prozentsatzes an Slots für PSO-Flüge durch die Mitgliedstaaten zu denken, die zur Sicherstellung bestimmter Routen mit Ausschluss der Handelsmöglichkeit zugeteilt werden. 7. Slothandel und Drittstaaten Wie die NERA-Studie aufgezeigt hat, verursacht das Secondary Trading wesentlich weniger Friktionen mit Drittstaaten als Änderungen bei der Primärallokation.78 Der Slothandel ist letztlich eine optionale Möglichkeit, von der die Fluggesellschaften Gebrauch machen können, jedoch nicht müssen. Auch Fluggesellschaften aus Drittstaaten können am EU-weiten Slothandel teilnehmen und Slots erwerben, soweit Ihnen die entsprechenden Verkehrsrechte zustehen. 8. Bilanzrechtliche Probleme des Slothandels Wie bereits anfangs anhand einiger Beispiele aufgezeigt, stellen Slots für die Fluggesellschaften erhebliche Vermögenswerte dar. Der Wert der Slots bestimmt maßgeblich den Wert eines Luftfahrtunternehmens. Bislang tauchen die kostenlos zugeteilten und die über die Großvaterrechte verlängerten Slots in den Bilanzen nicht auf bzw. ihnen wird kein Wert zugewiesen.79 Inwieweit die Einführung des Slothandels hieran etwas ändert und ob die Bedeutung der Slots als finanzielle Aktiva bei der Bilanzierung an Bedeutung gewinnt, wird nachfolgend untersucht. Grundlage für die Bilanzierung bilden die Rechnungslegungsvorschriften der International Financial Reporting Standards (IFRS), die seit 1.1.2005 für Konzernabschlüsse kapitalmarktorientierter Unternehmen maßgebend sind. Diese allein und für sich genommen sind zwar nicht rechtsverbindlich, da die erlassende private 76

Vgl. Basedow, Wettbewerb auf den Verkehrsmärkten, S. 227 f. Zur möglichen Variationsbreite der Slotfelder-Konstruktion, vgl. Hulet/Lake/ Perry, Study on Airport Slot Allocation, S. 51 ff. Diese definieren ein Slotfeld wie folgt: „. . . a grouping of slots which must be used in an certain way (eg long or short haul), or for certain types of service (e. g. bilateral, public service). Different fields have different rules for the use and allocation of slots within them“. 78 Studie der NERA: Study to assess the effects of different slot allocation schemes, 2004, S. 217. 79 Langner, The Allocation of Slots in the Airline Industry, S. 159 Fn. 655. 77

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Organisation, der IASB (International Accounting Standards Board), über keine Rechtsetzungsbefugnis verfügt. Die Europäische Union hat jedoch die Verbindlichkeit der IFRS zunächst durch die VO Nr. 1606/200280 wesentlich erweitert. Diese Verordnung regelt die Modalitäten zur Übernahme der internationalen Rechnungslegungsstandards – „International Accounting Standards“ (IAS), „International Financial Reporting Standards (IFRS) und die damit verbundenen Auslegungen (SIC/IFRIC-Interpretationen) – in der Gemeinschaft.81 Ende 2008 erließ die Europäische Union die VO Nr. 1126/2008,82 die nun die internationalen Rechnungslegungsstandards, so wie sie von der Europäischen Union übernommen wurden, rechtsverbindlich in einem Dokument zusammenfasst. Bei der Bilanzierung eines Slots stellen sich die folgenden Fragen: Welcher IA-Standard ist für Slots anwendbar? Ist ein Slot danach bilanzierungsfähig? Mit welchem Wert ist ein Slot anzusetzen? Darüber hinaus sind Bewertungsfragen eines Slots auch bei Unternehmenszusammenschlüssen zwischen Luftverkehrsunternehmen von Bedeutung, da nach den Regeln der IFRS in einem solchen Fall eine Kaufpreisallokation durchzuführen ist, in die auch Slots als Vermögenswerte einzustellen sind.83 Für die Bilanzierung von Slots werden IAS 38 (Immaterielle Vermögenswerte) und IAS 20 (Bilanzierung und Darstellung von Zuwendungen der öffentlichen Hand) als einschlägig angesehen.84 Ein Vermögenswert wird nach IAS 38.8 als eine „Ressource, die aufgrund von Ereignissen der Vergangenheit von einem Unternehmen beherrscht wird und von der erwartet wird, dass dem Unternehmen durch sie künftiger wirtschaftlicher Nutzen 80 VO Nr. 1606/2002 vom 19.7.2002 betreffend die Anwendung internationaler Rechnungslegungsstandards, ABl. I 243 vom 11.9.2002 S. 1 ff.; zuletzt geändert durch VO Nr. 297/2008 vom 11.3.2008, ABl. L 97 vom 9.4.2008, S. 62 ff. 81 Zum Stand der Umsetzung, vgl. Internetseite des IFRS/IAS-Portals, abrufbar unter: http://www.ifrs-portal.com/Grundlagen/Endorsement/Endorsement_01.htm# Stand. 82 VO Nr. 1126/2008 vom 3.11.2008 zur Übernahme bestimmter internationaler Rechnungslegungsstandards gemäß der VO Nr. 1606/2002, ABl. L 320 vom 29.11.2008, S. 1 ff.; zuletzt geändert durch ÄndVO Nr. 70/2009 vom 23.1.2009, ABl. L 21 vom 24.1.2009, S. 16 ff. 83 Vgl. dazu Mackenstedt, Mergeraccounting bei Luftfahrtunternehmen, abrufbar unter: http://www.pwc.de/portal/pub/!ut/p/kcxml/04_Sj9SPykssy0xPLMnMz0vM0 Y_QjzKLd4p3tnQFSYGYLm4W-pEQBlTMIN4RIRKk763v65Gfm6ofoF-QGxpR7uio CABhBYzQ?siteArea=e58bb50e5acc552&content=e58bb50e5acc552&topNavNode= 49c411a4006ba50c. 84 Vgl. hierzu: Craiu, Zur Bilanzierung von Start- und Landerechten nach IFRS, S. 11 ff.

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6. Teil: Rechtliche Probleme des angestrebten Slothandels

zufließt,“ definiert. Immateriell ist ein Vermögenswert nach IAS 38.8, wenn er „identifizierbar, nicht-monetär und ohne physische Substanz“ ist.85 Für eine Subsumtion der Slots unter IAS 38 spricht schon die Zusammenschau mit 38.44 als systematisches Argument, der explizit Flughafenlanderechte nennt. Slots sind damit nach IAS 38 i. V. m. IAS 20 bilanzierungsfähig. Gemäß IAS 38.44 kann sich ein Unternehmen dafür entscheiden, den immateriellen Vermögenswert mit dem beizulegenden Zeitwert (fair value)86 oder mit dem Nominalwert zuzüglich aller direkt zurechenbaren Kosten anzusetzen. Vor Billigung des Slothandels stellte sich an dieser Stelle das Problem, dass sich der genaue Zeitwert eines Slots nicht bestimmen ließ. Der Wert eines Slots ist ganz entscheidend abhängig von der jeweiligen Flughafeninfrastruktur und von der Tageszeit. Bislang bestand kein Markt, der Anhaltspunkte für die jeweiligen Zeitwerte hätte liefern können. Erlöse, die am existierenden Graumarkt erzielt wurden, durften nicht als zulässige Bewertungsgrundlage herangezogen werden.87 So wurden Slots in der Vergangenheit mit einem Wert von Null angesetzt. Diese Lage hat sich seit der Billigung des Slothandels durch die Europäische Kommission und dem einsetzenden Handel mit Slots geändert. Über kurz oder lang wird sich ein Markt für Slots etablieren und sich nach und nach ein Marktpreis für peak- und off peak-Slots an den verschiedenen Flughäfen herausbilden. Ab diesem Zeitpunkt können dann auch den nicht gehandelten Slots Zeitwerte zugeordnet werden und damit alle Slots mit ihrem jeweiligen Wert in die Bilanz eingestellt werden.88 Der Geschäftsbericht 2008 der Deutschen Lufthansa AG geht bereits in diese Richtung, wenn er ausführt: „Der Buchwert der erworbenen Slots in Höhe von 56 Mio. EUR wurde auf Basis von aktuellen, veröffentlichten Transaktionspreisen, die für Käufe/Verkäufe von Slots zwischen Marktteilnehmern erzielt wurden, getestet.“89 85 Zur Subsumtion der einzelnen Definitionsmerkmale, vgl. eingehend: Craiu, Zur Bilanzierung von Start- und Landerechten nach IFRS, S. 11 ff. 86 Politisch geht die Tendenz hin zur Einführung des fair value-Prinzips als Bewertungsstandard bei der Rechnungslegung, vgl. dazu das Bilanzmodernisierungsgesetz (BilMoG) vom 26.3.2009, Bundesrat-Drucks. 270/09 vom 27.3.2009 und Pressemitteilung des Bundesjustizministeriums vom 26.3.2009, abrufbar unter: http://www.bmj.de/enid/68cddc23ef6d912185558220aed307e2,0/Bilanzrecht/Bilanz rechtsmodernisierung_1ez.html. 87 Craiu, Zur Bilanzierung von Start- und Landerechten nach IFRS, S. 18. 88 Craiu, Zur Bilanzierung von Start- und Landerechten nach IFRS, S. 37, zieht diese Schlussfolgerung nicht, deutet aber Kritik an einer Vermischung von Bilanzwerten von zugeteilten und hinzugekauften Slots an, die zum einen auf hypothetische Werte und zum anderen auf tatsächliche Kosten zurückzuführen sind. 89 Vgl. Konzernanhang der Deutschen Lufthansa AG 2008 zum Geschäftsbericht 2008, S. 155, abrufbar unter: http://berichte.lufthansa.com/2008/gb/serviceseiten/ downloads/files/anhang_dlh_gb08.pdf.

G. Bewertung

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Für aktiv gehandelte Slots stellt sich kein Bewertungsproblem, da sie mit dem Kaufpreis als monetäre Vermögensgegenstände in der Bilanz aktiviert werden.90 Zusammenfassend lässt sich somit festhalten, dass die Billigung des Slothandels durch die Europäische Kommission weitreichende Auswirkungen auf die Bilanzierung – auch der kostenlos zugeteilten – Slots haben wird. Damit schlägt sich der tatsächliche Wert, der sich hinter einem Slot verbirgt, erstmalig auch in der Bilanz nieder. Das damit einhergehende „VorAugen-Führen“ des bislang bilanziell verborgenen Wertes könnte letztlich auch zu einem verantwortungsvolleren Umfang bei der Nutzung des Slots führen und damit die Sloteffizienz steigern. 9. Materielle Berechtigung an den Slothandelserlösen Wie bereits im 5. Teil unter IX. ausführlich dargestellt, stehen lediglich den Fluggesellschaften Ansprüche auf die Slothandelserlöse auf der Sekundärallokationsebene zu. Während die Flughafenbetreiber mangels einer zugrunde liegenden Rechtsposition materiell nicht berechtigt sind, stehen der öffentlichen Hand die im Rahmen der Primärallokationsebene erzielten Erlöse zu.

G. Bewertung Der Slothandel sollte nicht bereits zu Beginn verteufelt werden. Er befindet sich erst in der Anfangszeit, die Zeit wird zeigen, welche Auswirkungen er mit sich bringt. Die Mitteilung der Kommission vom 30.4.2008 war letztlich auch als Spielball gedacht. Die Kommission ist aufgerufen, die Entwicklung sehr genau zu beobachten und sich zeitnah mit den Flughafenkoordinatoren abzustimmen. Durch das Airport Advisory ist die institutionelle Basis gelegt. Wenn sich Missstände zeigen, die dem Ziel der Einführung des Slothandels, nämlich der Effizienzsteigerung entgegenlaufen, hat die Kommission rasch zu reagieren und die EG-Slot-VO an die Gegebenheiten anzupassen. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, sind für alle Problemfelder bei Bedarf adäquate Lösungen zu finden. Sollten die Auwirkungen sich als nicht zielführend erweisen, kann mit dem berühmten „Strich des Gesetzgebers“ der Slothandel ohne größere Übergangsfristen in der EG-Slot-VO verboten werden. 90 Zu weitergehenden Problemen hinsichtlich Abschreibung, vgl. Craiu, Zur Bilanzierung von Start- und Landerechten nach IFRS, S. 24 ff.

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6. Teil: Rechtliche Probleme des angestrebten Slothandels

Letztlich wird die Zeit zeigen, ob der Slothandel die erwünschte Belebung bringt. Auch zu bedenken ist, dass der Luftverkehr ein globaler Markt ist, der von ganz verschiedenartigen Faktoren beeinflusst wird, deren Zusammenspiel oft nicht sofort erkennbar ist. Daher wird letztlich die Zeit zeigen, ob sich ein Slothandel an den europäischen Flughäfen etabliert und Vorbild für außereuropäische Flughäfen sein kann. Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass die Einführung eines Slothandels durchaus einige Probleme aufwirft. Diese sollten aber nicht überbewertet werden. Nach Auffassung der Verfasserin handelt es sich dabei nicht um unüberwindbare Probleme, die die Einführung des Slothandels gänzlich in Frage stellen. Auch werden sich sicherlich im Laufe der Zeit weitere Probleme stellen, die in der jetztigen Anfangsphase noch gar nicht absehbar sind. Abgesehen von Regelungen zur Beteiligung des Flughafenkoordinators, zum Ablauf des Handelsverfahrens und ggfs. zur Berücksichtigung aufgrund von Kapazitätserweiterungen neu entstandener Slots sollte sich die Europäische Kommission mit Regelungen zurückhalten. Eine Überregulierung des Marktes ist zu vermeiden. Die Entwicklungen des Slothandels in der Praxis sollten zunächst abgewartet werden. Diese Strategie verfolgt letztlich auch die Europäische Kommission, wenn sie zunächst die Billigung des Slothandels in einem reinen Communication-Paper festschreibt und ihr somit die Möglichkeit eröffnet wird, mit zeitlichem Abstand und unter Würdigung der Auswirkungen in der Praxis Regelungen in der EGSlot-VO selbst zu treffen. Die Europäische Kommission ist somit aufgerufen, die Auswirkungen des Slothandels in der Praxis sehr genau zu beobachten und bei Bedarf zeitnah klarstellende und/oder den freien Handel beschränkende Regelungen zu treffen. Etwaige Lösungsansätze wurden in dieser Arbeit aufgezeigt. Eine solch weitreichende Änderung der Struktur der europäischen Flughafenkoordination wird realistischerweise nicht reibungslos erfolgen, es werden auch in Teilbereichen negative Auswirkungen zu verzeichnen sein. Letztlich werden die sich aus dem Slothandel ergebenden positiven Effekte aber überwiegen.

7. Teil

Zusammenfassung Die in dieser Arbeit entwickelten und gewonnenen Ergebnisse, Bewertungen und Einschätzungen können abschließend wie folgt thesenartig zusammengefasst werden: – Die Vergabe vor allem wirtschaftlich interessanter Slots zu den Hauptverkehrszeiten bestimmt entscheidend neben Faktoren wie Sicherheit und Service den Wettbewerb im Luftverkehr. Nur wer über lukrative Slots verfügt oder diese erwirbt, kann sich dem Wettbewerb im Luftverkehr stellen. – Das derzeitige Slotvergabe-System weist erhebliche Ineffizienzen auf: Dem Problem der nicht ausreichend vorhandenen Flughafenkapazität sollte mit einem bundesweiten grenzgebietabgestimmten Flughafenkonzept und einer ganzheitlichen Vernetzung der einzelnen Verkehrsträger (Schiene, Luft, Straße) begegnet werden, das neben dem Linien- und dem Charterverkehr auch die Allgemeine Luftfahrt (General-AviationVerkehr) miteinbezieht. Hinsichtlich der systemimmanenten Ineffizienzen (Besitzstandschutz durch Großvaterrechte, Ineffizienzen durch die 80:20-Regelung, Einsatz von kleinem Fluggerät, etc.) kann einigen mit einer Überarbeitung der EG-Slot-VO unter Beibehaltung des bisherigen Slotvergabemodus begegnet werden, andere erfordern eine Teilrevision der EG-Slot-VO mit Veränderung des bisherigen Slotvergabemodus. – Was die von der Einführung des Primary oder Secondary Trading unabhängigen schneller umsetzbaren Vorschläge zur Kapazitäts- und Effizienzsteigerung angeht, sollte neben der Anhebung der Mindestnutzungsrate auf 90% und der Einführung einer slot reservation fee bzw. eines Slotbereitstellungsentgeltes, eine Verlagerung des Kurzstreckenflugverkehrs, für den zeitlich vergleichbare Hochgeschwindigkeits-Verbindungen bestehen, auf andere Verkehrsträger erfolgen. – Die Europäische Kommission hat den Handungsbedarf erkannt und mit der NERA- und Mott MacDonald-Studie die Wirkung von Marktmechanismen (wie Slotversteigerungen und die Einführung eines Slothandels) und weiterer effizienzsteigernder Maßnahmen auf das Slotvergabesystem

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7. Teil: Zusammenfassung

untersuchen lassen. Der weitreichendste Schritt der Europäischen Kommission stellt die Mitteilung vom 30.4.2008, KOM 2008, 227 endg. dar, in der sie den Slothandel (so wie er bislang als grauer Markt in Großbritannien praktiziert wurde) billigt. Trotz – historisch bedingter – Zurückhaltung und Konsensbedachtheit ist nun die Entscheidungsstärke der Europäischen Kommission gefragt, die aufgerufen ist, die Ergebnisse der Studien in einer Änderung der EG-Slot-VO, umzusetzen. – Die Billigung des Slothandels durch die Europäische Kommission ändert die bisherige eigentumsrechtliche Behandlung eines Slots i. S. v. Art. 14 GG. Während bislang Slots als bloße Nutzungsrechte ohne Eigentumsqualität angesehen wurden, erweitert diese Entwicklung das Nutzungsrecht um die Verfügungsbefugnis, die denknotwendig mit einer Handelbarkeit einhergeht. Stellt man – wie in der Literatur vertreten – auf die Verfügungsbefugnis ab, dann folgt bereits aus der Einräumung der Verfügungsbefugnis (die Airlines dürfen jetzt den Slot verkaufen, verleasen, etc.) ein Eigentumsrecht der Airlines aus Art. 14 GG. – Zusätzlich zum anerkannten „Nutzungsrecht“ erwirbt die Fluggesellschaft bei 80%iger Nutzung ihres zugewiesenen Slots ein weitere rechtlich relevante Position, nämlich das Großvater-„Recht“. Dieses sichert ihr den geflogenen Slot auch für die darauffolgende Flugplanperiode zu. Die Fluggesellschaften haben es selbst und autonom durch 80%iges Befliegen ihres Slots in der Hand, wielange ihnen dieser zusteht. Die Airlines können über das Großvaterrecht eine „Kettengewährung“ herbeiführen, die staatlicherseits nach dem bisherigen System nicht mehr durchbrochen werden kann. Schon diese Position geht über ein reines Nutzungsrecht hinaus. Es greift für die Eigentumsproblematik zu kurz, wenn lediglich das Nutzungsrecht einzeln betrachtet wird. Die Slotproblematik ist wesentlich vielschichtiger und kann ohne Einbeziehung der dem System immanenten Großvaterrechte nicht durchdrungen werden. – Diejenigen, die den Slot als reines Nutzungsrecht ohne Eigentumsqualität ansehen, verkennen damit nicht nur die Systematik der EG-Slot-VO, die zusätzlich zur Gestattung der Nutzung auch unter den beschriebenen Voraussetzungen das Großvaterrecht vorsieht, als auch die Rechtsentwicklung hin zum Slothandel, der den Airlines nun zusätzlich eine Verfügungsbefugnis verleiht. – Hält man bei öffentlich-rechtlichen Rechtspositionen im Rahmen des Art. 14 GG das Kriterium der Eigenleistung für erforderlich, so reicht dafür nicht jede finanzielle Beteiligung einer Airline aus. Die Eigenleistung muss vielmehr „slotbezogen“ sein. Nur dann, wenn die Fluggesellschaft durch ihren finanziellen Beitrag dem Staat oder einem sonstigen Hoheits-

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träger eine Aufwendung im Rahmen des staatlichen Infrastrukturgewährleistungsauftrags erspart und diese im Zusammenhang mit der Slotvergabe (Investition in slotbestimmende Flughafeninfrastruktur wie Flughafenterminal oder Start- und Landebahn) steht, kann das Kriterium der Eigenleistung bejaht werden. Eine Eigenleistung seitens der Fluggesellschaften kann im beschriebenen Fall der Mitfinanzierung eines Flughafenterminals bejaht werden. – Im Rahmen des Teilhaberechts auf chancengleiche Teilhabe aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG verlangt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dass den Neubewerbern wenigstens eine reelle Chance auf Marktzutritt ermöglicht wird und ein Marktzutritt nicht von vorneherein ausgeschlossen ist. Besteht zwar eine gesetzliche Regelung, die die Chancengleichheit wahren soll (wie die New Entrant-Regelung), führt diese in der Praxis aber aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten (Besitzstandsschutz durch Großvaterrechte) ins Leere, ist die Chancengleichheit nicht gewahrt. – Überträgt man die in den aufgezeigten Jahrmarkt-Entscheidungen entwickelten Grundsätze zum sachgerechten Ausgleich zwischen alteingesessenen Anbietern („Bestandsschutz“) und Neubewerbern („Wettbewerb“) auf die Slotvergabe, so ergibt sich folgendes zwingendes Ergebnis: Um den Neubewerbern in einem überschaubaren Zeitraum eine reelle Zulassungschance in Bezug auf die wirtschaftlich sinnvollen Slots einräumen zu können, folgt aus Art. 3 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG das zwingende Erfordernis, eine gewisse Prozentzahl an Großvaterrechts-Slots den eingesessenen Airlines an den jeweiligen Flughäfen zu entziehen und diese dann über den Neubewerberpool den Neubewerbern zukommen zu lassen. – Geht es um die Frage, ob auch Flughafenbetreibern Rechtspositionen an einem Slot zustehen, so muss den Flughafenbetreibern zugestanden werden, dass sie zwar als Betreiber der Flughäfen, die Start- und Landekapazitäten zur Verfügung stellen. Letztlich aber nicht autonom, sondern eingebettet in das öffentlich-rechtliche Regime des Luftverkehrsrechts. Bei einem Flughafen handelt es sich um eine öffentliche Sache und Einrichtung der Daseinsvorsorge. Die sich aus der Luftfreiheit (§ 1 Abs. 1 LuftVG) ergebenden Freiheiten werden durch den Flugplatzzwang und die Regelungen zur Flughafenkoordination öffentlich-rechtlich überlagert. Die Bereitstellung der Flughafeninfrastruktur erfolgt im Rahmen der Daseinsvorsorge und des staatlichen Infrastrukturgewährleistungsauftrags. Die Flughafenbetreiber sind daher lediglich als „staatliche Erfüllungsbzw. Verrichtungsgehilfen“ dieser bei der öffentlichen Hand liegenden Pflichten anzusehen. Ihnen stehen daher grds. keine Rechtspositionen an einem Slot zu.

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– Flughafenbetreiber, an denen die öffentliche Hand entweder ganz oder jedenfalls mehrheitlich beteiligt ist, können sich von vorneherein mangels Grundrechtsberechtigung nicht auf Rechtspositionen aus Grundrechten berufen. – Vor Zuteilung eines Slots – also auf der Primärallokationsebene – steht ein Slot der öffentlichen Hand zu. Aus dem Infrastrukturgewährleistungsauftrag folgt neben der materiellen Verpflichtung auch die materielle Berechtigung. Kommt es auf der Ebene der Primärallokation zur Einführung von Marktmechanismen (bspw. Versteigerung aufgrund von Kapazitätserweiterungen neu entstandener Slots) stehen der öffentlichen Hand die daraus resultierenden Erlöse zu. – Auf der Ebene der Sekundärallokation stehen der öffentlichen Hand keine Erlöse zu. Die sog. „Slothandelserlöse“ stehen aufgrund der staatlichen Übertragung durch die Slotzuweisung und dem Eigentumsrecht den Fluggesellschaften zu. – Was die Einführung des Slothandels anbelangt, sollte sich die Europäische Kommission, abgesehen von Regelungen zur Beteiligung des Flughafenkoordinators, zum Ablauf des Handelsverfahrens und ggfs. zur Berücksichtigung aufgrund von Kapazitätserweiterungen neu entstandener Slots, zunächst mit Regelungen zurückhalten. Eine Überregulierung des Marktes ist zu vermeiden, die Entwicklungen des Slothandels in der Praxis sollten zunächst abgewartet werden. Diese Strategie verfolgt letztlich auch die Europäische Kommission, wenn sie zunächst die Billigung des Slothandels in einem reinen Communication-Paper festschreibt und ihr somit die Möglichkeit eröffnet wird, mit zeitlichem Abstand und unter Würdigung der Auswirkungen in der Praxis Regelungen in der EGSlot-VO selbst zu treffen. – Lösungsansätze für etwaige durch den Slothandel auftretende Probleme werden in der Arbeit aufgezeigt.

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Sachverzeichnis ACI (Airport Council International) 137 ff. ADV (Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen) 142 ff. AEA (Association of European Airlines) 23, 99, 100, 134, 135 Air Traffic Control (ATC) – Slot 50, 138 Airport Advisory/Slot Allocation Advisory Forum 136, 259 Airport Slot 50, 51, 62, 141, 144, 145 Airway Slot 50, 57, 141, 144, 145 Bereitstellungsentgelt 153, 154, 156, 261 Berufsfreiheit 190, 196 ff., 220, 221 Betriebsgenehmigung 55, 56, 158, 171, 243, 244 Betriebspflicht 53, 57, 58, 163 Bilanzierung 132, 256 ff. CAA (Civil Aviation Authority) 140, 141, 145, 235 ff. Code of Conduct 45, 46 Commission Staff Working Document 84, 111, 117, 133, 141 Community Observatory on Airports 123, 127, 128 Daseinsvorsorge 157 ff., 173, 176, 183, 187, 188, 227, 229, 230, 263 Deutsche Lufthansa AG 24, 25, 29, 30, 38, 82, 88, 89, 90, 98, 132, 141, 145, 146, 148, 185, 186, 237, 258 Drehkreuz (Hub-and-Spoke-System) 26, 29, 80, 107, 109, 114, 118, 120, 134, 141, 142, 148, 155, 183, 185, 186, 188, 232, 237, 238, 242, 249 Drittstaaten 47, 64, 86, 131, 256

Eigenleistung 175 ff., 179, 180, 182, 183 ff., 193, 194, 196, 219, 262, 263 Eigentum 128, 141, 146, 157, 169, 170 ff., 189 ff., 208, 211 ff., 223 ff., 230, 232, 262, 264 Eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb 190 ff., 225 Entschädigung 176, 213, 218 EUACA (European Union Airport Coordinators Association) 87, 135 ff., 145 EUACA Community-Wide Guidelines 86 Eurocontrol 50, 141, 144, 145 First come – first serve 36, 51, 78, Flughafenbetreiber 31, 32, 33, 58, 137, 141, 145, 146, 152, 153, 157, 185, 186, 224 ff., 243, 250, 251, 259, 263, 264 Flughafeninfrastruktur 26, 28, 31, 35, 49, 57, 59, 81, 133, 152 ff., 171, 183 ff., 200, 224, 225, 228, 229, 230, 258, 263 Flughafenkapazität 28, 31, 55, 56, 59, 62, 63, 77, 80, 90, 92, 104, 108, 109, 112, 120, 122, 130, 136, 138, 142, 151, 152, 153, 160, 171, 172, 173, 187, 204, 244, 248, 251, 261 Flughafenkonzept 91, 109, 155, 261 Flughafenkoordination 32, 34, 35, 44, 52 ff., 62, 63, 67, 75, 77, 132, 229, 237, 241, 247, 248, 251, 260, 263 Flughafenkoordinator 37, 38, 41, 44, 51, 59, 62, 67 ff., 75 ff., 83, 85 ff., 108, 109, 121 ff., 132 ff., 143, 145, 151, 168, 170, 172, 173, 200, 209, 233, 236, 242, 243, 244, 247, 248, 259, 260, 264

Sachverzeichnis

293

Flughafennutzungsgebühr 152 Flugplankonferenz 36, 37, 60, 76, 78, 92 Flugplankoordinierung 32, 34, 38, 40, 41 Flugplanperiode 36, 44, 46, 51, 59, 72, 78, 79, 85, 92, 101 ff., 125, 127, 144, 151, 154, 170 ff., 181, 189, 196, 197, 202, 203, 212, 214, 234 Flugplanvermittelter Flughafen 67 Flugplatzkapazität 69, 70 Flugplatzzwang 53, 57 ff., 157, 160, 161, 227, 229, 251, 263 Flugsicherung 27, 34 ff., 41, 50, 51, 56, 57, 62, 70, 77 Flugsicherungskapazität 34, 69, 70 Flugverkehrskontrolle 35

Higher posted prices 113, 114, 115, 118, 129, 131 Hochgeschwindigkeitsverbindungen 147, 148, 156, 251, 261

Gemeinschaftsgrundrecht 169, 215, 220, 221 Gemeinwirtschaftliche Verpflichtung 43, 82, 83, 120 General Aviation 69, 78, 103, 108, 109, 126, 148, 173, 261 Gesteigerter Gemeingebrauch 163 Grandfatherright 30, 31, 40, 44, 46, 47, 60, 63, 79, 80, 81, 101, 103, 109, 110, 117, 128, 130 ff., 139 ff., 149, 150, 154, 155, 165, 172, 173, 180 ff., 195 ff., 207 ff., 214, 220, 224, 230, 233, 241, 242, 244, 246, 247, 251, 252, 256, 261, 262, 263 Größenabhängige Prioritätenregelung 149 Großvaterrecht 30, 31, 40, 44, 46, 47, 60, 63, 79, 80, 81, 101, 103, 109, 110, 117, 128, 130 ff., 139 ff., 149, 150, 154, 155, 165, 172, 173, 180 ff., 195 ff., 207 ff., 214, 220, 224, 230, 233, 241, 242, 244, 246, 247, 251, 252, 256, 261, 262, 263 Gruppenfreistellungs-VO 44, 45, 46, 65, 66

Kapazitätsengpass 26, 27, 45, 49, 60, 61, 91, 92, 103, 149, 164, 168, 169, 203, 211 Kapazitätszuschlag 151, 153 Koordinierter Flughafen 67, 68, 251 Koordinierungsausschuss 67, 76, 77, 85 Koordinierungseckwert 41, 62, 69 ff, 78, 87, 88, 91, 92, 162, 187, 204, 209, 210, 249

IATA 36, 37, 41, 45, 46, 47, 60, 61, 63, 78, 79, 133, 134, 145 IATA Worldwide Scheduling Guidelines (WSG) 37, 41, 46, 48, 60, 61, 84, 86, 87, 108, 134, 139, 168, 233, 234, 235, 240, 250 ICAO-Abkommen 53, 54, 61 Ineffizienzen 30, 48, 90, 98, 101, 104, 109, 114 ff., 261 Infrastrukturgewährleistung 158, 188, 225 ff., 263, 264 Junk Slot 236

Low Cost Carrier 74, 103, 118, 133, 144, 145 Luftfreiheit 53, 59, 229, 251, 263 Marktmechanismen 108 ff., 117, 119, 129 ff., 169, 228, 230, 231, 250, 261, 264 Marktzutrittsbarriere 45, 113, 200, 202, 241, 254 Meldeschluss 78 Mindestnutzungsrate 131, 150, 151, 261 Mott MacDonald Studie 111, 119, 121, 129, 132, 139, 261

294

Sachverzeichnis

NERA-Studie 111, 112, 116, 117, 118, 119, 121, 131, 145, 261 Neubewerber 32, 45, 63, 77, 81, 82, 83, 89, 91, 103, 109, 110, 120, 121, 122, 123, 125, 128, 131, 133, 134, 136, 138, 142, 143, 145, 150, 160, 198 ff., 224, 232, 234, 237, 241, 244, 246, 249, 251, 263 New Entrant 32, 45, 63, 77, 81, 82, 83, 89, 91, 103, 109, 110, 120, 121, 122, 123, 125, 128, 131, 133, 134, 136, 138, 142, 143, 145, 150, 160, 198 ff., 224, 232, 234, 237, 241, 244, 246, 249, 251, 263 Off-Peak Slot 52, 120, 173, 240, 258 Open Sky 28, 29, 65, 82, 236 Örtliche Leitlinien 80, 121, 122, 125, 126, 136, 138, 141, 256 Peak Slot 52, 120, 236, 240, 242, 258 Peak-abhängiges Gebührensystem 152 Primary Trading 113, 129, 131, 139, 144, 145, 146, 155, 228, 230, 231, 250, 251, 253, 256, 259, 261, 264 Rechtsposition – Fluggesellschaft 32, 170 ff. – Flughafenbetreiber 32, 225 ff. – Öffentliche Hand 32, 228 ff. Regionale Flugdienste 131, 140, 255, 256 Re-timing 78, 79, 80 Scheduled Slot 51, 52 Schieneninfrastruktur 164 Schienenwege 165, 166 Secondary Trading 33, 111 ff., 119 ff., 129 ff., 140, 143 ff., 155, 230, 232, 241, 249, 254, 256, 259, 261, 264 Sitzladefaktor 98, 99, 100 Slot-Broker 240, 255

Slot Grey Market 119, 121, 129, 235, 236, 239 Slot Reservation Fee 104, 131, 132, 139, 144, 153, 154, 156, 261 Slot Return Deadline 151 Slot-Übertragung 139, 234, 239, 242, 245 Slot-VO Nr. 95/93 42 ff., 63 ff. Sloteffizienzsteigerung 121, 146 ff. Slotentzug 170 ff., 192, 210 ff., 217, 219, 223 Slothandel 31 ff., 83, 84, 90, 117 ff., 124, 125, 128, 131, 132, 134, 135, 139, 140, 143, 146, 157, 169, 181, 182, 189, 193, 224, 232 ff., 260, 261, 262 Slothandelserlöse 141, 145, 157, 228, 230, 250, 259, 264 Slothortung 101, 132, 150, 254 Slotmobilität 83, 135, 142, 143, 145, 181 Slotmonitoring 77, 88 Slotnutzungsrate 104, 105, 106 Slotpool 45, 46, 78, 81, 82, 103, 108, 113, 115, 125, 150, 201, 210, 236, 238 Slottausch 132, 135, 140, 233, 235, 237, 238, 239, 246, 254 Streckengenehmigung 55, 56 Teilhaberecht 162, 169, 194, 199 ff., 246, 263 Unregelmäßiger Verkehr 51, 78 Use-it-or-lose-it-Regelung 79, 103, 104, 114, 117, 131, 136, 138, 139, 140, 144, 145, 150, 154, 172, 173, 242, 254, 255, 261 Verkehrsflussregelung 35, 56, 57, 126 Verkehrsrecht 24, 54, 55, 56, 59, 61, 62, 65, 256 Verkehrsträger 31, 109, 147, 155, 156, 157, 163, 164, 167, 169, 251, 261

Sachverzeichnis Versteigerungserlös 145, 230, 250, 251, 253 Vertrauensschutz 180, 189, 191, 192, 193, 200, 208, 211 ff., 213 ff. Weißbuch Verkehr 2010 111, 112

295

Wettbewerbsfreiheit 197, 198, 199, 221 Zeitnische 27, 29, 30, 35, 42, 44 ff., 51, 63, 67, 68, 69, 77 ff., 112, 124, 126, 127, 151, 170, 239, 244

SUMMARY Air traffic volume continues to grow steadily. In the era of globalization, it is quite simply the transportation of choice. However, current airport infrastructure is not sufficient to cope with this growth. Most major German and European airports are already approaching maximum capacity. Above all, it is the capacity of airport runways and the necessary take-off and landing slots which are proving the main bottleneck for airlines. In addition to factors such as safety and service, competition in the aviation industry is being primarily determined by the allocation of economically attractive slots at peaktimes. Only those airlines with such lucrative slots, or which can afford to acquire them, have a chance of competing in the air transportation business. This dissertation aims to present, analyze and assess the current slot allocation system and the legal evaluation of those possibilities currently being discussed regarding more efficient use of take-off and landing rights at busy airports. In addition to questions arising from the proposed slot trading system, the main subject of this dissertation is the question concerning the legal nature of slots, as well as any rights which airlines, airport operators and the public sector may have. In particular, the dissertation focuses on property rights and the right to equal opportunity and non-discriminatory participation, also in respect of grandfather rights granted to airlines (also regarding an incremental percentage slot withdrawal) and achieving the right balance between established providers and new applicants. The dissertation does not present nor develop new, more efficient allocation mechanisms, but examines to what extent the mechanisms currently practised and those changes targeted by the European Commission are consistent with applicable law.

RÉSUMÉ Le trafic aérien connaît une croissance constante, c’est tout simplement le moyen de transport de la mondialisation. Les infrastructures aéroportuaires nécessaires à cette croissance ne sont pas disponibles dans une mesure suffisante. Les grands aéroports allemands et européens atteignent dès aujourd’hui leurs limites de capacité. Mais ce sont surtout les capacités des pistes de décollage et d’atterrissage et les créneaux horaires exigés pour leur utilisation, appelés «slots», qui constituent le facteur d’étranglement n°1 pour les compagnies aériennes. Dans le trafic aérien, c’est l’attribution de slots particulièrement rentables aux heures de pointe qui est décisive en matière de concurrence, en plus de facteurs comme la sécurité et le service. Pour faire face à la concurrence dans le trafic aérien, il faut disposer de slots lucratifs ou en acquérir. L’objet de cette thèse est d’exposer, d’analyser et de juger le système d’attribution des slots pratiqué actuellement et de donner un avis juridique sur les possibilités débattues pour assurer une utilisation plus efficace des droits de décollage et d’atterrissage dans les aéroports fortement fréquentés. La question de la nature juridique d’un slot et des possibles exigences des compagnies aériennes, des exploitants d’aéroports et des pouvoirs publics constitue l’objet essentiel de cette thèse, en plus des questions résultant du commerce des slots envisagé. Cette thèse est consacrée en particulier aux droits de propriété et de participation reposant sur l’égalité des chances et l’absence de discrimination, droits

du grand-père accordés aux compagnies aériennes compris (retrait progressif des slots exprimé en pourcentage et compensation adéquate entre les transporteurs établis et leurs nouveaux concurrents inclus). Elle ne mentionne ni ne développe les nouveaux mécanismes d’allocation plus efficaces, mais analyse dans quelle mesure les mécanismes pratiqués et les nouveautés envisagées par la Commission Européenne sont compatibles avec le droit en vigueur.