Neue Ordnung der Bildung: Zur Steuerungslogik der Regionalisierung im deutschen Bildungssystem [1. Aufl.] 978-3-658-27205-0;978-3-658-27206-7

Table of contents :
Front Matter ....Pages I-XII
Einleitung (Sebastian Niedlich)....Pages 1-12
Theoretische Grundlagen (Sebastian Niedlich)....Pages 13-96
Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung (Sebastian Niedlich)....Pages 97-163
Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem (Sebastian Niedlich)....Pages 165-205
Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme (Sebastian Niedlich)....Pages 207-289
Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“ (Sebastian Niedlich)....Pages 291-330
Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“ (Sebastian Niedlich)....Pages 331-403
Schluss (Sebastian Niedlich)....Pages 405-419
Back Matter ....Pages 421-495

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Educational Governance

Sebastian Niedlich

Neue Ordnung der Bildung Zur Steuerungslogik der Regionalisierung im deutschen Bildungssystem

Educational Governance Band 49 Reihe herausgegeben von Herbert Altrichter, Linz, Österreich Thomas Brüsemeister, Gießen, Deutschland Ute Clement, Kassel, Deutschland Martin Heinrich, Bielefeld, Deutschland Roman Langer, Linz, Österreich Katharina Maag Merki, Zürich, Schweiz Matthias Rürup, Wuppertal, Deutschland Jochen Wissinger, Gießen, Deutschland

Reihe herausgegeben von H. Altrichter Johannes Kepler Universität Linz, Österreich

Th. Brüsemeister Justus-Liebig-Universität Gießen, Deutschland

U. Clement Universität Kassel Kassel, Deutschland

M. Heinrich Universität Bielefeld Bielefeld, Deutschland

R. Langer Johannes Kepler Universität Linz, Österreich

K. Maag Merki Universität Zürich Zürich, Schweiz

M. Rürup Bergische Universität Wuppertal Wuppertal, Deutschland

J. Wissinger Justus-Liebig-Universität Gießen, Deutschland

Weitere Bände in der Reihe http://www.springer.com/series/12179

Sebastian Niedlich

Neue Ordnung der Bildung Zur Steuerungslogik der ­Regionalisierung im deutschen B ­ ildungssystem

Sebastian Niedlich AB Allgemeine Erziehungswissenschaft Freie Universität Berlin Berlin, Deutschland Gießener Dissertation im Fachbereich Sozial- und Kulturwissenschaften

ISSN 2512-0794 ISSN 2512-0808  (electronic) Educational Governance ISBN 978-3-658-27206-7  (eBook) ISBN 978-3-658-27205-0 https://doi.org/10.1007/978-3-658-27206-7 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen National­ bibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Springer VS © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von allgemein beschreibenden Bezeichnungen, Marken, Unternehmensnamen etc. in diesem Werk bedeutet nicht, dass diese frei durch jedermann benutzt werden dürfen. Die Berechtigung zur Benutzung unterliegt, auch ohne gesonderten Hinweis hierzu, den Regeln des Markenrechts. Die Rechte des jeweiligen Zeicheninhabers sind zu beachten. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informa­ tionen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag, noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten und Institutionsadressen neutral. Springer VS ist ein Imprint der eingetragenen Gesellschaft Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH und ist ein Teil von Springer Nature Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany

Inhalt 1 Einleitung ....................................................................................................... 1 2 Theoretische Grundlagen ........................................................................... 13 2.1 Grundlagen der (Educational) Governance-Perspektive ......................... 16 2.1.1 Planung ........................................................................................ 17 2.1.2 Steuerung ..................................................................................... 19 2.1.3 Governance .................................................................................. 23 2.1.4 Educational Governance-Forschung ............................................ 31 2.2 Kritik und Entwicklungsbedarf der Governance-Perspektive ................. 36 2.2.1 Problemlösungsbias der Governance-Perspektive ....................... 37 2.2.2 Verkürztes Machtverständnis der Governance-Perspektive ........ 40 2.2.3 Demokratietheoretisches Defizit der Governance-Perspektive.... 44 2.2.4 Konsequenzen für eine erweiterte Governance-Perspektive ........ 52 2.3 Governance und Wissen .......................................................................... 56 2.3.1 Zur Rolle von Wissen in der politikwissenschaftlichen Forschung .................................................................................... 57 2.3.2 Wissen und Koordination ............................................................ 60 2.3.3 Steuerung und Governance mit Wissen ....................................... 61 2.3.4 Wissen und Gouvernementalität .................................................. 65 2.4 Rahmen für eine wissensorientierte Governance-Analyse ...................... 70 2.4.1 Wissensordnungen ....................................................................... 70 2.4.2 Wissenspolitik ............................................................................. 78 2.4.3 Innovationen als Wissenspassagen .............................................. 81 2.4.4 Analyserahmen für eine wissensorientierte GovernanceForschung .................................................................................... 87 2.5 Zwischenfazit .......................................................................................... 94 3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung ......................... 97 3.1 Verwaltungsleitbilder bis Anfang der 1990er Jahre .............................. 100 3.1.1 Traditionelle Bürokratie ............................................................. 100 3.1.2 Planungsorganisation ................................................................. 103 3.2 Das Managementmodell ........................................................................ 106 3.2.1 Bürokratiekritik und New Public Management ......................... 108 3.2.2 Das Neue Steuerungsmodell ...................................................... 111

   

VI

Inhalt 3.2.3 Kritik am Managementmodell ................................................... 120 3.3 Neuere Reformvorschläge in der Diskussion ........................................ 128 3.3.1 Strategisches, multirationales Management ............................... 129 3.3.2 Evidenzbasierte Politik und Praxis ............................................ 132 3.3.3 Neo-weberianischer Staat .......................................................... 133 3.3.4 Joined-up Government und Whole-of-Government .................. 138 3.3.5 Regional/Local Governance ...................................................... 142 3.3.6 Pragmatisches Management in der kooperativen Demokratie ... 146 3.3.7 Postmoderne Steuerung ............................................................. 150 3.4 Ein alternatives Leitbild: New Public Governance................................ 154 3.5 Zwischenfazit ........................................................................................ 161

4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem....................................... 165 4.1 Neue Steuerung im Schulsystem ........................................................... 167 4.1.1 Output-Steuerung ....................................................................... 170 4.1.2 Dezentralisierung/Autonomisierung .......................................... 171 4.1.3 Evidenzbasierung ....................................................................... 174 4.1.4 Wettbewerbsorientierung ........................................................... 178 4.2 Neue Steuerung in der Hochschule ....................................................... 180 4.3 Neue Steuerung in der Weiterbildung ................................................... 184 4.4 Neue Steuerung in der beruflichen Bildung .......................................... 189 4.5 Neue Steuerung in der Elementarbildung .............................................. 193 4.6 Neue Steuerung – Zusammenführung und Diskussion .......................... 196 4.6.1 Bereichsübergreifende Gemeinsamkeiten und Unterschiede..... 196 4.6.2 Zur Kritik an der Neuen Steuerung im Bildungssystem ............ 199 5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme ....... 207 5.1 Steuerungstheoretische Zugänge zur Regionalisierung ......................... 209 5.1.1 Regionalisierung im deutschen Bildungssystem – Begriffsklärung .......................................................................... 209 5.1.2 Regionalisierung als Teil Neuer Steuerung ............................... 212 5.1.3 Neue Steuerung als Vorbedingung bzw. Auslöser für Regionalisierung ........................................................................ 216 5.1.4 Regionalisierung als Alternative zu Neuer Steuerung ............... 218 5.1.5 Schlussfolgerungen für die weitere Analyse .............................. 221 5.2 Regionalisierung im Bildungsbereich bis Mitte der 1990er Jahre ......... 224 5.3 Regionalisierungsleitbilder ab Mitte der 1990er Jahre .......................... 228 5.3.1 Regionalisierungsleitbilder in der schulischen Bildung ............. 229

Inhalt

VII

5.3.2 Regionalisierungsleitbilder im Bereich Weiterbildung/lebenslanges Lernen .......................................... 230 5.3.3 Regionalisierungsleitbilder im Bereich Berufliche Bildung/Übergang Schule – Beruf ............................................. 233 5.3.4 Regionalisierungsleitbilder in der Kinder- und Jugendhilfe ...... 235 5.3.5 Bereichsübergreifende Beiträge zum Regionalisierungsdiskurs ........................................................... 239 5.3.6 Zusammenführung ..................................................................... 240 5.4 Regionalisierungsprogramme ab Mitte der 1990er Jahre ...................... 244 5.4.1 Regionalisierungsprogramme im Bereich der schulischen Bildung ...................................................................................... 246 5.4.2 Regionalisierungsprogramme im Bereich der Elementarbildung....................................................................... 254 5.4.3 Regionalisierungsprogramme im Bereich der beruflichen Bildung ...................................................................................... 258 5.4.4 Regionalisierungsprogramme im Bereich Weiterbildung/Lebenslanges Lernen ......................................... 264 5.5 Steuerungstheoretische Verortung der Regionalisierung....................... 277 5.5.1 Systematisierung der Regionalisierungsansätze ........................ 277 5.5.2 Zwei Grundvarianten von Regionalisierung .............................. 285 6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“............................ 291 6.1 Annahmen des Programms über Problemlagen und Anforderungen..... 294 6.2 Kommunales Bildungsmanagement ...................................................... 297 6.2.1 Ziele und Anforderungen des Bildungsmanagements ............... 298 6.2.2 Gremien und Organisationseinheiten für das Bildungsmanagement ................................................................ 301 6.3 Kommunales Bildungsmonitoring ......................................................... 307 6.3.1 Ziele und Anforderungen des Bildungsmonitorings .................. 307 6.3.2 Funktionale Beiträge des Bildungsmonitorings ......................... 309 6.3.3 Anforderungen an die Qualität der Monitoringdaten ................. 312 6.3.4 Prozessuale und kommunikative Einbettung des Bildungsmonitorings ................................................................. 315 6.4 Zusammenführung: Steuerungslogik von DKBM ................................. 322 7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“ ..................... 331 7.1 Methodik ............................................................................................... 332 7.1.1 Datengrundlage .......................................................................... 332

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Inhalt

7.1.2 Vorgehen bei der Datenanalyse ................................................. 333 7.2 Themenorientierte Darstellung der Ergebnisse...................................... 342 7.2.1 Ausgangslagen der Kommunen ................................................. 343 7.2.2 Bildungsmanagement ................................................................ 344 7.2.3 Bildungsmonitoring ................................................................... 358 7.3 Zusammenfassung von Gemeinsamkeiten und Gegensätzen ................ 371 7.4 Verortung der Kommunen im Merkmalsraum ...................................... 377 7.5 Vertiefende Betrachtung der gebildeten Fallgruppen ............................ 384 7.5.1 Gruppe 1: Zuordnung zu Pol A.................................................. 384 7.5.2 Gruppe 2: Zuordnung zu Pol B .................................................. 388 7.5.3 Gruppe 3: Keine eindeutige Zuordnung .................................... 393 7.6 Zwei Idealtypen kommunalen Bildungsmanagements .......................... 397 7.6.1 Instrumentelles Bildungsmanagement ....................................... 400 7.6.2 Reflexives Bildungsmanagement............................................... 401 8 Schluss ........................................................................................................ 405 8.1 Fazit ...................................................................................................... 406 8.2 Implikationen für Kommunen ............................................................... 410 8.3 Implikationen für die Educational Governance-Forschung ................... 411 8.4 Limitierungen und Desiderata ............................................................... 414 9 Literaturverzeichnis.................................................................................. 421 Anhang............................................................................................................. 489

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis Abbildungen Abbildung 2-1: Drei Ebenen der wissensorientierten Governance-Analyse .... 93 Abbildung 7-1: Verortung der untersuchten Kommunen zwischen den beiden Polen ......................................................................... 384 Tabellen Tabelle 2-1: Tabelle 2-2: Tabelle 2-3: Tabelle 2-4: Tabelle 2-5: Tabelle 3-1: Tabelle 3-2: Tabelle 3-3: Tabelle 3-4: Tabelle 3-5: Tabelle 3-6: Tabelle 4-1: Tabelle 5-1: Tabelle 5-2: Tabelle 5-3: Tabelle 5-4: Tabelle 5-5: Tabelle 5-6: Tabelle 6-1:

Steuerung und Governance im Vergleich ............................... 27 Zentrale Merkmale von Input-, Throughput- und OutputLegitimität .............................................................................. 49 Vier Dimensionen von Wissensordnungen............................. 79 Darstellung der rekonstruierten Diskurstypen bei Bormann ... 84 Analysedimensionen, Leitfragen und Teilaspekte .................. 88 Politische Rationalität des Bürokratiemodells ...................... 102 Politische Rationalität der Planungsorganisation.................. 106 Kernelemente des Neuen Steuerungsmodells ....................... 116 Politische Rationalität des Managementmodells .................. 119 Performance, Messung und Management – Vier Modelle nach Bouckaert ..................................................................... 136 Politische Rationalität von New Public Governance ............ 161 Politische Rationalität der Neuen Steuerung im Bildungssystem..................................................................... 198 Beiträge zum Regionalisierungsdiskurs................................ 241 Aktionsfelder im Programm „Lernen vor Ort“ ..................... 272 Zentrale Programme der Regionalisierung im Bildungswesen ...................................................................... 278 Vier-Felder-Matrix: Handlungsebenen und -felder der Regionalisierung ................................................................... 282 Verortung der Regionalisierungsansätze in der VierFelder-Matrix ........................................................................ 284 Politische Rationalitäten der zwei Grundvarianten von Regionalisierung ................................................................... 287 Gremien und Organisationseinheiten für die kommunale Koordinierung ....................................................................... 302

   

X Tabelle 6-2: Tabelle 7-1: Tabelle 7-2: Tabelle 7-3: Tabelle 7-4: Tabelle 7-5: Tabelle 7-6: Tabelle 7-7:

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis Politische Rationalität datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements .......................................................... 324 Berücksichtigte Interviews im Rahmen der vertiefenden Analyse ................................................................................. 334 Endgültige Kategorien der qualitativen Datenanalyse .......... 339 Skala zur Bewertung der Ausprägungen der Analysekategorien ................................................................ 341 Zwei Pole datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements .......................................................... 376 Merkmalsbezogene Einschätzung der Kommunen ............... 378 Skalenbasierte Bewertung der Kommunen........................... 383 Zwei Idealtypen datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements .......................................................... 398

Abkürzungsverzeichnis AGJ BASFI BJK BIBB BLK BMAS BMBF BMFSFJ BMWi BNE BQF DIE DIPF DKBM DKJS DST EBPP EU HVB IQB JMK JFMK KGSt KMK LvO LR

Arbeitsgemeinschaft für Jugendhilfe Behörde für Arbeit, Soziales, Familie, Integration der Freien und Hansestadt Hamburg Bundesjugendkuratorium Bundesinstitut für Berufsbildung Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung Bundesministerium für Arbeit und Soziales Bundesministerium für Bildung und Forschung Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie bzw. Energie Bildung für nachhaltige Entwicklung Kompetenzen fördern – Berufliche Qualifizierung für Zielgruppen mit besonderem Förderbedarf (Förderprogramm) Deutsches Institut für Erwachsenenbildung Deutsches Institut für Internationale Pädagogische Forschung Datenbasiertes kommunales Bildungsmanagement Deutsche Kinder- und Jugendstiftung Deutscher Städtetag Evidenzbasierte Politik und Praxis Europäische Union Hauptverwaltungsbeamte/r Institut zur Qualitätsentwicklung im Bildungswesen Jugendministerkonferenz Jugend- und Familienministerkonferenz Kommunale Stelle für Verwaltungsvereinfachung/ Verwaltungsmanagement Kultusministerkonferenz Lernen vor Ort (Förderprogramm) Lernende Regionen – Förderung von Netzwerken

   

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MAIS MbO MSW MSWF NPM NRW NSM OECD PIAAC PISA RAA

RBB RBN RSG SGB

Abkürzungsverzeichnis (Förderprogramm) Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen Management by Objectives Ministerium für Schule und Weiterbildung des Landes NRW Ministerium für Schule, Wissenschaft und Forschung des Landes NRW New Public Management Nordrhein-Westfalen Neues Steuerungsmodell Organisation for Economic Co-operation and Development Programme for the International Assessment of Adult Competencies Programme for International Student Assessment Regionale Arbeitsstelle zur Förderung von Kindern und Jugendlichen aus Zuwandererfamilien/Regionale Arbeitsstelle für Bildung, Integration und Demokratie Regionale Bildungsbüros Regionale Bildungsnetzwerke Regionale Steuergruppen Sozialgesetzbuch

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Einleitung

Das deutsche Bildungssystem ist seit geraumer Zeit intensiven Reformen unterworfen. Als zentraler Reformtrend wird eine „Neue Steuerung“ angesehen, die sich maßgeblich an ökonomischen Modellen und Prinzipien orientiert (vgl. u. a. Altrichter/Maag Merki 2010a; Fend 2011). Des Weiteren ist eine Entwicklung zu beobachten, die unter dem Schlagwort „Regionalisierung“ in der Diskussion zunehmende Beachtung findet: die grenzüberschreitende Kooperation formal relativ unabhängiger Akteur/innen in Netzwerken unterhalb der Ebenen von Bund und Ländern, wobei potenziell sowohl staatliche als auch nicht-staatliche Akteur/innen beteiligt sein können. Entsprechende Ansätze wurden seit etwa Mitte der 1990er Jahre in einer Vielzahl von Stellungnahmen und Positionspapieren sowie politischer Initiativen und Programme vorangetrieben. Regionalisierung kann daher mittlerweile zurecht neben der Neuen Steuerung zu den „Vorzeigeprojekten“ (Zymek et al. 2011: 499) der Bildungspolitik gezählt werden. Angesichts der vorausgegangenen und anhaltenden Entwicklung hin zu Neuer Steuerung mit erhöhter Autonomie, (zentraler) Output-Steuerung, Evidenzbasierung und Wettbewerbsorientierung fragt sich, „inwiefern dem Ansatz der Regionalisierung im Bildungssektor gegenüber diesen mitunter ambivalenten Steuerungstrends eine spezifische Steuerungslogik“ eigen ist (Emmerich 2010: 355). Wenngleich diese Frage, die Emmerich im „Handbuch Neue Steuerung im Schulsystem“ (Altrichter/Maag Merki 2010b) aufgeworfen hat, in dessen zweiter Auflage (Emmerich 2016) nicht mehr explizit gestellt wird, steht ihre Klärung weiterhin aus. Dies lässt sich zum einen darauf zurückführen, dass in der Diskussion zunächst „programmatisch-konzeptionelle gegenüber forschungsorientierten Beiträgen“ überwogen (Olk/Stimpel 2011: 173). Erschwerend wirkt zum anderen die Vielfalt von Regionalisierungsinitiativen. Diese umfassen ein breites Spektrum an Zielen, etwa bildungs-, sozial-, wirtschafts-, standortpolitischer oder fiskalischer Art, und an Akteuren, die von pädagogischen Fachkräften und Bildungs- und Jugendhilfeeinrichtungen, über kommunale Ämter, Arbeitsagenturen, Sozialpartner, Betriebe, Wohlfahrtsverbände und Vertreter/innen der Zivilgesellschaft bis hin zu Eltern reichen. Zwar liegt mittlerweile eine Reihe von Arbeiten vor, die Regionalisierung aus theoretisch-analytischer Perspektive betrachten, und es sind Versuche zu verzeichnen, einen Überblick über die Entwicklung und Programme der Regionalisierung zu geben. Allerdings stehen dabei zumeist bildungsbereichs- bzw. fachspezifische Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020  © S. Niedlich, Neue Ordnung der Bildung, Educational Governance 49, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27206-7_1

 

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1 Einleitung

Erkenntnisinteressen bzw. ausgewählte Bildungsbereiche im Vordergrund, und es mangelt an einer überzeugenden Systematik. Insgesamt bleibt das Bild der Regionalisierung im deutschen Bildungssystem somit unscharf. Ziel dieser Arbeit ist es daher, zu einem systematischen Verständnis von Regionalisierung und der damit verbundenen Steuerungslogik beizutragen. Die Anlage der Arbeit wird im Folgenden skizziert. Der Schwerpunkt liegt dabei darauf, den Aufbau sowie die zentralen Konzepte und Argumentationslinien zu verdeutlichen. Detailliertere Erläuterungen zur Gliederung finden sich zudem am jeweiligen Anfang der Kapitel 2-8 dieser Arbeit. Steuerung ist ein viel verwendeter, häufig unzureichend definierter und zugleich nicht unumstrittener Begriff. Die Frage nach der Steuerungslogik wirft somit automatisch Fragen nach dem zugrunde liegenden Steuerungsverständnis und damit nach der theoretischen Einbettung der Untersuchung auf. Kapitel 2 erläutert die theoretischen Grundlagen dieser Arbeit. Dabei wird der Governance-Perspektive gefolgt, für die Steuerung ein zentrales Thema darstellt. Zunächst werden die wichtigsten theoretischen Annahmen und Konzepte der Governance-Perspektive erläutert (Abschnitt 2.1). Die Educational Governance-Forschung, die sich in den letzten Jahren intensiv mit der Steuerung im Bildungsbereich auseinandergesetzt hat, kann als Adaption des in Politikwissenschaft und Soziologie geführten Governance-Diskurses betrachtet werden (vgl. Maag Merki/Langer/Altrichter 2014: 11). Diese Grundlagen werden in einem ersten Schritt erläutert. Kennzeichnend ist dabei ein Steuerungsverständnis, das sich von demjenigen der früheren planungsund steuerungstheoretischen Perspektiven abgrenzt. So gingen diese noch davon aus, dass der Staat als Steuerungssubjekt Maßnahmen zur Gesellschaftsgestaltung ergreift und im Zuge dessen durch zielgerichtetes Handeln auf gesellschaftliche Akteur/innen als Steuerungsobjekte einwirkt. In der Governance-Perspektive wird die Grenze zwischen Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt hingegen unscharf. Steuerung stellt in erster Linie einen Koordinationsprozess dar, wobei der Staat die Interdependenzen zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Teilsystemen und Akteur/innen managt. Damit geht es nicht mehr vorrangig darum, einen Zustand durch direkte Interventionen gemäß der eigenen Ziele zu beeinflussen. Der Steuerungsanspruch im Sinne eines „Ableitungszusammenhangs von Steuerungsintention und Steuerungswirkung“ (Heinrich 2008: 34) wird vielmehr relativiert: Steuerung zielt nun darauf, „die Zufälligkeit oder Beliebigkeit von Folgehandlungen einzuschränken.“ (Altrichter/Heinrich 2005: 126). In diesem Sinne geht es der Educational Governance-Forschung darum, „das Zustandekommen, die Aufrechterhaltung und die Transformation sozialer Ordnung und Leistungen im Bildungswesen unter der Perspektive der Handlungskoordination zwischen verschiedenen

1 Einleitung

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Akteuren in komplexen Mehrebenensystemen“ zu untersuchen (Altrichter/Maag Merki 2010a: 22). Betont wird dabei einerseits das handelnde Zusammenwirken von Akteur/innen in wechselseitiger Abhängigkeit (Akteurskonstellationen), andererseits aber auch die „Eigensinnigkeit“ der Akteur/innen und das Erfordernis, dass diese sich Reformimpulse zuerst einmal zu eigen machen, bevor sie umgesetzt und wirksam werden können. Dieses Steuerungsverständnis und die Betonung der Handlungskoordination zwischen unterschiedlichen Akteur/innen erscheinen einerseits gut geeignet, um Fragen der Regionalisierung im Bildungssystem zu untersuchen. Andererseits ist die Governance-Perspektive in ihrer trotz allem nach wie vor steuerungsorientierten Ausrichtung aber auch einer Reihe von Kritikpunkten ausgesetzt, die für die Beschäftigung mit der Steuerungslogik von Regionalisierung bedeutsam sind. Diesen wird in Abschnitt 2.2 nachgegangen, wobei drei Kritikpunkte in den Blick genommen werden: 1. ein Problemlösungsbias, 2. eine unzureichende Berücksichtigung von Machtfragen sowie 3. ein demokratietheoretisches Defizit. Aus der Auseinandersetzung mit diesen Kritikpunkten wird die Konsequenz abgeleitet, sich nicht die Probleme der Regierenden bzw. die Ziele von Reformmaßnahmen bzw. Förderprogrammen zu eigen zu machen. Zwar sind gesellschaftlich regelungsbedürftige Probleme als Bezugspunkt von politischen Entscheidungen weiterhin zu berücksichtigen, die Analyse sollte sich aber zunächst auf die „Entschlüsselung der politischen Logik institutioneller Transformationsprozesse im Kontext der Etablierung neuer Formen des Regierens“ (Haus 2008: 95) richten. In den Vordergrund rückt damit „Institutionenpolitik“, verstanden als „Design neuer Formen des Regierens“ (ebd.: 96). Von Interesse ist dabei insbesondere die Frage, wie Akteur/innen zueinander relationiert und tendenziell dauerhaft zueinander in Beziehung gesetzt werden (vgl. Sack 2011: 20). So gilt es, Möglichkeiten des Zugangs und der Beeinflussung von politischen Entscheidungen sowie die Qualität von Beteiligungs- und Entscheidungsprozessen in den Blick zu nehmen und das Verhältnis unterschiedlicher Dimensionen von Legitimität (Input-, Throughput- und Output-Legitimität) auf unterschiedlichen Handlungsebenen zu untersuchen. In diesem Kontext sind zwar auch formale Regeln und Verfahren, Machtpositionen und Ressourcenausstattung als „harte“ Aspekte von Institutionenpolitik zu beachten. Es wird aber davon ausgegangen, dass „die eigentlichen Veränderungserfordernisse und -potenziale im Bereich des Nichtformalisierbaren verortet“ sind (Haus 2008: 103). Der Fokus liegt damit darauf, welcher Sinn neuen Formen des Regierens zugewiesen wird und welche – häufig in informellen Prozessen ausgehandelten – kollektiv geteilten und handlungsleitenden Normensysteme sich damit verbinden.

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1 Einleitung

Um derartige Veränderungen zu erfassen, wird anschließend vorgeschlagen, „Wissen“ ins Zentrum der Analyse zu rücken (Abschnitt 2.3). Wissen wird dabei in Abgrenzung von einem objektivistischen Verständnis als „erfahrungsbasierte kognitive Überzeugungen“ (Wehling 2008: 21) begriffen. Diese Überzeugungen sind zwar mit einem überprüfbaren, regelbasierten Wahrheitsanspruch verbunden, müssen aber zugleich erst intersubjektiv konstruiert bzw. geteilt werden. Politik beinhaltet daher Interpretationsprozesse und -kämpfe, und Governance lässt sich als Auseinandersetzung auf der Basis unterschiedlicher Überzeugungen fassen. Mit Blick auf Steuerungslogiken und -ansätze interessiert damit die „diskursive Konstruktion neuer Formen des Regierens“ (Haus 2008: 95). So wäre zu untersuchen, wie sich Akteurskonstellationen und politisches Handeln in Verbindung mit diskursiven Prozessen der Wissensarbeit entwickeln. Wissen wird in diesem Zusammenhang einerseits als konstitutiv für Governance erachtet, weil die „Fiktion einer gleichzeitig geteilten Wirklichkeit“ (Straßheim 2009: 466) Voraussetzung dafür ist, dass Handeln überhaupt koordiniert werden kann. Zudem erscheint Wissen als Ressource, die es für politische Steuerung zu erschließen gilt und die eng mit politischem Lernen verknüpft ist. Andererseits sind kritische Einschränkungen angebracht. Diese werden vor allem dem auf Foucault zurückgehenden Konzept der Gouvernementalität entnommen. Politische Rationalitäten bzw. Rationalitäten des Regierens sind demnach mit Fragen der „Subjektivierung“ verknüpft, weil sie bestimmte Vorstellungen von Identität und Selbstverwirklichung sowie Versprechen auf Anerkennung oder Partizipation vermitteln. Zu untersuchen wäre daher mit Blick auf politische Programme bzw. Reformansätze nicht zuerst, ob diese wirken, „sondern welche Wirklichkeit sie schaffen“ (Bröckling/Krasmann/Lemke 2013: 12). Wie die Auseinandersetzung mit Einwänden gegen Gouvernementalitätsstudien zeigt, sollten dabei allerdings vorschnelle, pauschale Einschätzungen – z. B. die Markierung von Reformen als „neoliberal“ – vermieden werden. Dies gilt schon deshalb, weil in der Praxis keine „reinen Rationalitäten“ zu erwarten sind, sondern Mischformen unterschiedlicher Leitbilder als Ergebnis von politischen Aushandlungsprozessen. Zudem muss die Analyse politischer Rationalitäten die Ebene konkreter Handlungs- und Verhaltensmuster (Praktiken) berücksichtigen und die Auffassungen und Selbstdeutungen gesellschaftlicher Akteur/innen ernst nehmen. Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen wird sodann ein Rahmen für eine wissensorientierte Governance-Analyse entworfen (Abschnitt 2.4). Der Analyserahmen soll a) die politischen Strukturen und Prozesse in den Blick nehmen, die die Hervorbringung von Wissen, die Validierung bzw. Legitimierung von Wis-

1 Einleitung

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sensansprüchen sowie die Nutzung von Wissen prägen, b) Versuchen zur Gestaltung solcher Strukturen und Prozesse Rechnung tragen und c) die Einbettung von Wissensgenerierung und -nutzung in umfassendere Governance-Prozesse berücksichtigen. Um diesen Anforderungen gerecht zu werden, werden „Wissensordnungen“, „Wissenspolitik“ sowie „Wissenspassagen“ als konzeptionelle Bezugspunkte diskutiert. 

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Mit Wissensordnungen sind „gesellschaftliche Arrangements der Produktion und Diffusion von Wissen“ (Weingart 2013: 139) bezeichnet, wobei diesbezüglich unterschiedliche Verständnisse und Konzeptionen vorliegen. Hier werden Überlegungen von Straßheim (2012b, 2013) und Heinelt/Lamping (2015a, b) näher betrachtet und auf dieser Grundlage inhaltliche, kulturelle, strukturelle und prozessuale Dimensionen von Wissensordnungen herausgearbeitet. Wissenspolitik bezieht sich auf die intentionale Gestaltung von Wissensordnungen mit dem Ziel, den „Zugang zu Auseinandersetzungen über die Geltung von Wissensansprüchen“ zu beeinflussen (Heinelt 2016: 151). Wissenspolitik kann sich einerseits kommunikativer Mechanismen bedienen. Andererseits kann sie aber auch versuchen, Strukturen und Prozesse von Wissensordnungen direkt zu beeinflussen. Zudem lässt sich unterscheiden zwischen zwei Formen von Wissenspolitik: 1. instrumentelle Wissenspolitik, die auf die Durchsetzung konkreter Politikinhalte zielt, sowie 2. reflexive Wissenspolitik, die inhaltlich offen ist und losgelöst von bestehenden Politikzielen bestrebt ist, die grundlegenden Prozesse der Deutungs- und Wissenswahl neu zu justieren. Für eine wissensorientierte Governance-Analyse ist es schließlich erforderlich, Wissensordnungen und deren Gestaltung im Kontext umfassenderer Governance-Prozesse zu betrachten. Zu diesem Zweck wird die Vorstellung von Innovationen als Wissenspassagen herangezogen (Bormann 2011, 2013a, 2014). Darin werden „Diskurse“ in den Mittelpunkt gerückt, um zu erklären, wie Phänomene oder Situationen von Akteur/innen als „Innovationsaufforderungen“ verstanden und im Zuge dessen erst als Innovationen „real“ werden. Von besonderem Interesse ist das zu diesem Zweck entwickelte Modell diskursiver Innovation, das drei Komponenten aufweist: 1. die Rezeption einer Situation als diskursives Ereignis, 2. darauf bezogene Praktiken der Aneignung sowie 3. die daraus resultierenden Wissensordnungen.

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Die drei Komponenten des Innovationsmodells werden anschließend als Grundgerüst genutzt, um den Analyserahmen für eine wissensorientierte GovernanceAnalyse zu entwickeln. Mit Blick auf die Rezeption werden darin das zugrunde liegende Phänomen sowie der strukturelle Kontext fokussiert. Die Praktiken der Aneignung rücken Fragen der Positionierung und Beteiligung, Koordination und Interaktion, Umsetzungs- und Steuerungsaktivitäten und der Legitimation in den Vordergrund. Da hierin bereits Teilelemente von Wissensordnungen eingeschlossen sind, konzentriert sich der Analyserahmen bei Wissensordnungen auf die Funktion und Verwendung von Wissen sowie die Hervorbringungen und Validierung von Wissen. Schließlich wird vorgeschlagen, bei der Anwendung des Wissensrahmens zwischen drei Ebenen zu differenzieren: 1. der Ebene politikfeldübergreifender und -spezifischer Diskurse bzw. Leitbilder, 2. der Ebene politischer Programme sowie 3. der Ebene der dezentralen Aneignung von Leitbildern und Programmen. In den weiteren Kapiteln der Arbeit dient diese Heuristik als Analyserahmen. Bevor sich die Analyse auf die Regionalisierung im Bildungswesen richten kann, ist es indes notwendig, die Bezugspunkte für eine steuerungstheoretische Verortung der Regionalisierung zu etablieren. Eine gängige Position besteht darin, Regionalisierung als ein Element oder „Epiphänomen“ (Emmerich 2016: 388) Neuer Steuerung zu begreifen. Allerdings ist eine solche Einschätzung empirisch kaum abgesichert. Zudem erscheint es erforderlich, die theoretischen bzw. konzeptuellen Grundlagen Neuer Steuerung näher zu bestimmen. Zwar hat die Educational Governance-Forschung Kernmerkmale Neuer Steuerung definiert und entsprechende Entwicklungen im Schulbereich in einer Reihe von Untersuchungen belegt. Wenngleich betont wird, dass „nicht von einem Steuerungsmodell gesprochen werden kann, sondern von durchaus verschiedenen Steuerungsmodellen“ (Altrichter/Maag Merki 2010a: 36, Herv. i. O.), werden doch Konvergenzen ausgemacht. Die Wurzeln Neuer Steuerung werden dabei einhellig in einem modernisierungspolitischen Managementmodell (New Public Management bzw. Neues Steuerungsmodell) gesehen (vgl. Koch/Gräsel 2004, Altrichter/Maag Merki 2010b, 2016). In der Regel wird aber weder dieses Modell tiefgehend erläutert noch wird auf alternative modernisierungspolitische Leitbilder eingegangen. Hinzu kommt, dass für andere Bildungsbereiche neben der schulischen Bildung bislang nur wenige Arbeiten vorliegen, die sich der politischen Steuerung und ihrer Veränderung widmen. Insofern mangelt es an einer Basis, um die Steuerungslogik der Regionalisierung systematisch zu verorten. Hierzu richtet sich der Blick in Kapitel 3 dieser Arbeit auf Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung in Deutschland. Für deren Erörterung

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wird primär auf vorhandene wissenschaftliche Analysen zurückgegriffen, ergänzend werden konzeptionell-präskriptive Veröffentlichungen direkt herangezogen. Zunächst wird auf das traditionelle Bürokratiemodell sowie dessen Weiterentwicklung im Modell der Planungsorganisation eingegangen (Abschnitt 3.1). Als Gegenentwurf wird anschließend das Managementmodell ausführlich erörtert (Abschnitt 3.2). Dieses Modell hat die modernisierungspolitische Debatte der vergangenen Jahrzehnte geprägt und auch bildungspolitische Reformen maßgeblich beeinflusst. Zugleich hat das Managementmodell mitunter vehemente Kritik hervorgerufen. Um die modernisierungspolitischen Auseinandersetzungen und spezifischen Schwerpunktsetzungen aktueller Steuerungs- bzw. Reformansätze nachvollziehen zu können, ist diese Kritik ebenso zu berücksichtigen, wie die Alternativen, die sich daraus ableiten. Entsprechende Vorschläge verfolgen unterschiedliche Stoßrichtungen, die von der Weiterentwicklung des Managementmodells über die Stärkung der klassischen Bürokratie bis zu Ansätzen einer „postmodernen“ Steuerung, die mit zentralen Annahmen herkömmlicher Steuerungsmodelle bricht, reichen. Zunächst wird daher die Kritik am Managementmodell erläutert. Anschließend werden verschiedene Alternativvorschläge nachgezeichnet (Abschnitt 3.3). Die Diskussion mündet in der Beschreibung eines drittens Leitbildes „New Public Governance“, das in der modernisierungspolitischen Debatte zunehmend als Alternative zum Bürokratie- und Managementmodell hervortritt (vgl. Jann 2002, Jann/Wegrich 2004; Osborne 2006; Lorig 2008b). Gestützt auf die umfassende Aufarbeitung von Gördel (2016b) wird New Public Governance in den Grundzügen beschrieben (Abschnitt 3.4). Dabei wird verdeutlicht, dass dieses Leitbild einerseits sowohl Elemente des Bürokratiemodells als auch des Managementmodells aufgreift und wesentliche Grundannahmen mit diesen teilt. Insbesondere liegen allen drei Leitbildern steuerungsoptimistische Prämissen zugrunde. Andererseits führt New Public Governance aber auch über das Bürokratie- und das Managementmodell hinaus, indem Elemente verschiedener Alternativvorschläge aufgegriffen werden. Während Bürokratie- und Managementmodell auf die Binnenstruktur von Staat und Verwaltung fokussiert bleiben, betont New Public Governance dabei die Öffnung von Staat und Verwaltung gegenüber ihrer Umwelt. Damit einher geht die Betonung horizontaler Abstimmungsprozesse und kommunikations- und verständigungsorientierter Interaktionsformen – sowohl in der Beziehung zu externen Akteur/innen als auch bei der internen Handlungskoordination. Insgesamt beinhaltet New Public Governance eine Vermengung vielfältiger Elemente aus unterschiedlichen Reformvorschlägen. Inwieweit diese in der Praxis tatsächlich vereinbar sind bzw. in welchem Verhältnis sie zueinander

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stehen, bleibt letztlich unklar. Gleichwohl erscheint New Public Governance als Kontrastfolie zu herkömmlichen Leitbildern hilfreich. Vor dem Hintergrund der Staats- und Verwaltungsleitbilder wird in Kapitel 4 der Versuch unternommen, die Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem modernisierungspolitisch bzw. steuerungstheoretisch zu verorten. Hierzu wird zunächst die Entwicklung der Neuen Steuerung im Schulbereich (sekundäranalytisch) rekonstruiert (Abschnitt 4.1). Aufbauend auf Befunden der Educational Governance-Forschung werden Output-Steuerung, Dezentralisierung bzw. Autonomisierung, Evidenzbasierung sowie Wettbewerbsorientierung als zentrale Merkmale Neuer Steuerung im Schulbereich beschrieben. Sodann wird der Frage nachgegangen, inwieweit entsprechende Entwicklungen auch in den Bereichen Hochschule, Weiterbildung, berufliche Bildung und Elementarbildung zu finden sind (Abschnitte 4.2-4.5). Die anschließende Zusammenführung und Diskussion (Abschnitt 4.6) verdeutlicht einerseits bildungsbereichsspezifische Ausprägungen und Ausmaße Neuer Steuerung, andererseits lässt sich eine gemeinsame Steuerungslogik aufzeigen, die deutliche Bezugspunkte zum modernisierungspolitischen Managementmodell aufweist. Mit der Betonung von Evidenzbasierung beinhaltet die Neue Steuerung zudem ein Element, das in den konzeptionellen Grundlagen des Managementmodells zwar nicht explizit ausgearbeitet ist, diesem aber zumindest nahe steht und insbesondere seine rationalistischen Prämissen teilt und – im Sinne einer auf objektiven Daten basierenden Steuerung – verstärkt. Als ein gemeinsamer Nenner erscheinen dabei Evaluations- und Qualitätsmanagementverfahren, die in allen Bildungsbereichen zunehmend Verbreitung gefunden haben. Zugleich wird deutlich, dass unterschiedliche Akteurskonstellationen – insbesondere der Grad der Autonomie der Bildungsträger sowie die bestehende Orientierung an Marktprinzipien – Ausmaß und Form Neuer Steuerung beeinflussen. Bildungsbereichsübergreifend lässt sich zudem feststellen, dass Neue Steuerung keineswegs unumstritten ist, vielmehr sieht sie sich mit teilweise harscher Kritik konfrontiert. Dieser Kritik wird zum Abschluss von Kapitel 4 nachgegangen. Auf diese Weise werden kontroverse und möglicherweise neuralgische Aspekte Neuer Steuerung aufgezeigt, deren Ausprägung in der Praxis für die weitere Untersuchung von besonderem Interesse ist. Es zeigt sich, dass insbesondere die zugrunde liegenden Vorstellungen einer Steuerbarkeit von Bildung als unrealistisch eingeschätzt werden und geltend gemacht wird, Neue Steuerung vernachlässige Kontextfaktoren und lokale Differenzierungen ebenso wie professionelles Wissen und Erfahrungswissen. Indes erkennen Beobachter/innen in der Entwicklung des Bildungssystems auch Gegentendenzen zu Neuer Steuerung bzw. zu den

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befürchteten Fehlentwicklungen. So wird darauf verwiesen, dass neben ökonomisch inspirierten Steuerungsvorstellungen auch emanzipatorische Motive (z. B. im Kontext von Autonomisierung) bedeutsam seien, neue Kommunikations- und Verständigungsanlässe entstünden (z. B. durch generierte Daten) und auch kokonstruktive, prinzipiell gestaltungs- und ergebnisoffene politische Prozesse (z. B. im Zusammenhang mit Bildungsberichterstattung) eine Rolle spielten. Diesbezügliche Potenziale werden dabei vor allem in Verbindung mit der Vernetzung von Bildungsakteur/innen auf regionaler Ebene gesehen. Die Frage, welche Steuerungslogik sich mit der Regionalisierung verbindet und welche Bedeutung dieser im Kontext von Neuer Steuerung zukommt, ist Gegenstand der weiteren Kapitel dieser Arbeit. Kapitel 5 rückt hierzu zunächst bildungspolitische Leitbilder und Programme der Regionalisierung in den Blickpunkt. Um die Analyse zu orientieren, werden im Anschluss an eine Begriffsklärung bisherige Versuche, die Regionalisierung im deutschen Bildungssystem steuerungstheoretisch einzuordnen, zusammenfassend diskutiert (Abschnitt 5.1). Drei unterschiedliche Lesarten der Regionalisierung werden aufgezeigt: 1. Regionalisierung als Teil Neuer Steuerung, 2. Regionalisierung als Folge von bzw. Reaktion auf Neue Steuerung sowie 3. Regionalisierung als Alternative zu Neuer Steuerung. Aus diesen widersprüchlichen Einschätzungen wird die Konsequenz gezogen, dass die Analyse der Regionalisierung nicht auf modelltheoretischer bzw. konzeptioneller Ebene stehen bleiben darf. Insbesondere sollte nicht schon von den verwendeten Begrifflichkeiten – etwa Effektivität und Effizienz – auf die vorherrschende (ökonomische) Steuerungslogik geschlossen werden. Ebenso wenig lassen sich die inhaltlichen Begründungszusammenhänge – etwa standort- und wirtschaftspolitische Interessen – allgemein heranziehen, weil diese vom jeweiligen regionalen Kontext abhängig und nicht im Steuerungsansatz per se begründet sind. Die weitere Analyse ist daher bemüht, der Vielfalt der Regionalisierungsinitiativen und möglicher Veränderungen im Zeitverlauf Rechnung zu tragen und zielt darauf, zu einem systematischen Überblick zu gelangen. Die Betrachtung beginnt mit einem historischen Rückblick. So wird in der aktuellen wissenschaftlichen Diskussion über Regionalisierung der Zeitpunkt Mitte/Ende der 1990er Jahre als Zäsur genannt, die einen Aufschwung bildungspolitischer Regionalisierungsinitiativen markiert (Kalisch 2011: 91; Schwarz/Weber 2010: 68). Zugleich wird verschiedentlich darauf hingewiesen, dass Regionalisierung im deutschen Bildungssystem auch zuvor bereits eine Rolle spielte. Um Kontinuitäten und Brüche in der Entwicklung zu erfassen, werden daher zunächst Regionalisierungsansätze von der Nachkriegszeit bis Mitte der 1990er Jahre nachgezeichnet (Abschnitt 5.2). Anschließend erfolgt eine ausführlichere Untersuchung der Entwicklung seitdem

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(Abschnitt 5.3). Diese setzt zunächst auf der Ebene der Leitbilder an, indem zentrale Beiträge zum bildungspolitischen Regionalisierungsdiskurs ausgewertet werden. Neben der schulischen Bildung werden hierbei auch die Weiterbildung, berufliche Bildung – insbesondere der Übergang von der Schule in Ausbildung/Beruf – sowie die Kinder- und Jugendhilfe (aufgrund der Zuständigkeit für den Elementarbereich) berücksichtigt. Zudem werden bereichsübergreifende Beiträge herangezogen. Ausgespart bleibt hingegen der Hochschulbereich. Zwar spielt Regionalisierung auch dort eine Rolle, allerdings wird die Diskussion von Fragen des Innovations- und Technologietransfers dominiert, sodass keine maßgeblichen Beiträge zum bildungspolitischen Regionalisierungsdiskurs zu verzeichnen sind und dieser Bereich auch in der weiteren Betrachtung nicht berücksichtigt wird. Aufbauend auf der Erörterung der Regionalisierungsleitbilder wird sodann unter Rückgriff auf verfügbare Programmdokumente (z. B. Förderrichtlinien, Handreichungen) und wissenschaftliche Quellen (z. B. Begleitforschungsberichte) eine Bestandsaufnahme politischer Regionalisierungsinitiativen seit Mitte der 1990er Jahre vorgenommen (Abschnitt 5.4). Die Bestandsaufnahme zeigt, dass in allen vier Bildungsbereichen (Elementarbildung, Schule, berufliche Bildung, Weiterbildung) wichtige Beiträge und Initiativen zu beobachten waren, wobei die Entwicklung im Elementarbereich vergleichsweise spät einsetzte und bislang nicht so stark ausgeprägt ist wie in den anderen Bereichen. Wie die Entwicklung sich steuerungstheoretisch einordnen lässt, wird zum Abschluss von Kapitel 5 in einem Zwischenfazit (Abschnitt 5.5) erörtert. Darin wird zunächst ein Vorschlag zur Systematisierung von Regionalisierungsansätzen entwickelt, der sich an zwei Kriterien orientiert: dem Handlungsfeld (einzelner Bildungsbereich/Übergang vs. bereichsübergreifende Ausrichtung) sowie der Handlungsebene (Bildungseinrichtungen vs. politisch-institutionelle Ebene). Anhand dessen werden zwei Leitbilder bzw. Grundvarianten von Regionalisierung – ein politisch-institutionell orientierter Management-Ansatz und ein persönlich-inhaltlich orientierter Teilhabe-Ansatz – abgeleitet. Somit ergibt sich für die steuerungstheoretische Verortung ein differenziertes Bild: Der Management-Ansatz wäre tendenziell dem Managementmodell bzw. Neuer Steuerung zuzuordnen, während der Teilhabe-Ansatz weitgehend New Public Governance entspricht. Dabei ist davon auszugehen, dass Regionalisierungsinitiativen in der Praxis stets Elemente beider Varianten beinhalten. Indes lässt sich in der jüngeren Zeit eine Verschiebung in Richtung der politisch-institutionellen Variante feststellen. Als geradezu paradigmatisch für diese Variante kann das Programm „Lernen vor Ort“ angesehen werden, das die Etablierung eines datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements (DKBM) anstrebt. Die vertiefende Betrachtung dieses Programms

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kann daher näheren Aufschluss darüber geben, inwieweit die jüngere Entwicklung der Regionalisierung tatsächlich der Logik der Neuen Steuerung folgt. In Kapitel 6 erfolgt die vertiefende Analyse von „Lernen vor Ort“ zunächst auf der konzeptionell-präskriptiven Ebene des Gesamtprogramms. So werden verschiedene programmatische Veröffentlichungen einer qualitativen Inhaltsanalyse unterzogen, um die Steuerungslogik von „Lernen vor Ort“ herauszuarbeiten. Die Darstellung der Ergebnisse fokussiert drei übergeordnete Aspekte: die Annahmen des Programms über Problemlagen und Anforderungen (Abschnitt 6.1), die Ausgestaltung des kommunalen Bildungsmanagements (Ziele und Anforderungen, Gremien und Organisationseinheiten, Abschnitt 6.2) sowie das kommunale Bildungsmonitoring (Ziele und Anforderungen, Beiträge zum Bildungsmanagement, Anforderungen an die Qualität von Monitoringdaten, prozessuale und kommunikative Einbettung, Abschnitt 6.3). Die Befunde werden abschließend zusammengeführt und mit Blick auf die Steuerungslogik des DKBM reflektiert (Abschnitt 6.4). Wenngleich sich in den berücksichtigten Veröffentlichungen teilweise unterschiedliche Akzentuierungen, insbesondere in Bezug auf die Nutzung von Daten zu Steuerungszwecken, zeigen, scheint die identifizierte Steuerungslogik doch weitgehend dem Management-Ansatz der Regionalisierung zu entsprechen. Dieses Bild wird zum Abschluss von Kapitel 6 mit einer deutlich anderen Lesart kontrastiert, die Brüsemeister (2015) ausgehend von empirischen Daten aus „Lernen vor Ort“ entwickelt. Anhand dessen wird deutlich, dass die Berücksichtigung gemeinsamer, reflexiver Lernprozesse eine konzeptionelle Leerstelle in den programmatischen Beiträgen zu „Lernen vor Ort“ darstellt. Dieser Befund verweist erneut auf die Notwendigkeit, die Einführung von DKBM seitens der geförderten Kommunen und die damit verbundenen Handlungs- und Verhaltensmuster empirisch zu untersuchen. In Kapitel 7 der Arbeit wird daher schließlich die Aneignung von „Lernen vor Ort“ auf kommunaler Ebene untersucht. Grundlage hierfür ist die inhaltsanalytische Auswertung von insgesamt 64 qualitativen Interviews, die im Rahmen der wissenschaftlichen Begleitung des Programms mit verschiedenen Akteur/innen zu mehreren Zeitpunkten in acht geförderten Kommunen geführt wurden. Die Datengrundlage und Methodik werden zunächst erläutert (Abschnitt 7.1). Anschließend werden die Ergebnisse der Inhaltsanalyse themenorientiert dargelegt (Abschnitt 7.2). Der Aufbau der Darstellung orientiert sich an den in Kapitel 6 verwendeten Themenblöcken – ergänzt um die Bedeutung von Lernprozessen im DKBM und untergliedert anhand induktiv gewonnener Subkategorien der Inhaltsanalyse. Es folgt eine Zusammenfassung von Gemeinsamkeiten und Gegensätzen der acht

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Kommunen (Abschnitt 7.3.). Auf dieser Grundlage wird ein bipolarer Merkmalsraum bestimmt, in dem die untersuchten Kommunen anschließend verortet werden (Abschnitt 7.4.). Die so gebildeten Fallgruppen werden sodann eingehender betrachtet (Abschnitt 7.5.). Die Analyse mündet in der Entwicklung einer Typologie, die eine „instrumentelle“ und eine „reflexive“ Variante datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements einander gegenüberstellt (Abschnitt 7.6.). Die Analyse verdeutlicht damit, dass innerhalb des DKBM sowohl management- als auch teilhabeorientierte Herangehensweisen prägend sein können. Zugleich erweist sich eine kooperative und verständigungsorientierte Ausrichtung als grundlegendes Merkmal aller betrachteten Kommunen. Die Ergebnisse der Untersuchung werden im Schlussteil resümiert und bewertet. Zudem wird auf Limitierungen dieser Arbeit eingegangen, und es werden Desiderata für weitergehende Forschung formuliert.

2 Theoretische Grundlagen Ziel von Kapitel 2 dieser Arbeit ist es, die theoretisch-konzeptionellen Grundlagen für die Analyse der Regionalisierung im Bildungswesen im Allgemeinen und des Ansatzes datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements im Besonderen zu schaffen. Die Arbeit verortet sich dabei im Kontext der Educational GovernanceForschung. Von dieser übernimmt sie einerseits zentrale Orientierungen und Konzepte. Andererseits wird angestrebt, durch eine kritische Auseinandersetzung mit der Governance-Theorie zu deren Erweiterung beizutragen. So wird ein theoretisch-konzeptueller Rahmen für eine wissensorientierte Governance-Analyse entwickelt, der die Auseinandersetzung mit der „Steuerungslogik“ der Regionalisierung im Bildungswesen in den weiteren Kapiteln der Arbeit orientiert und strukturiert. Im Einzelnen ist Kapitel I wie folgt aufgebaut. In Abschnitt 2.1. werden die theoretischen Grundlagen der Educational Governance-Perspektive erörtert. Zunächst richtet sich die Betrachtung auf governancetheoretische Beiträge aus der Politikwissenschaft. Dort wurde der Governance-Ansatz vergleichsweise frühzeitig genutzt und weiterentwickelt. Zentrale Konzepte aus diesem Kontext wurden auch in der Educational Governance-Forschung rezipiert und in das theoretische Instrumentarium integriert. Allerdings ist auch festzustellen, dass politikwissenschaftliche Konzepte in der Educational Governance-Forschung im Vergleich zu soziologischen und pädagogischen Konzepten eher selten herangezogen werden. Der Blick auf politikwissenschaftliche Konzepte dient insofern zum einen dazu, Begrifflichkeiten und Theoreme, die politikwissenschaftlicher wie Educational Governance-Forschung zugrunde liegen, zu erläutern. Zum anderen sollen politikwissenschaftliche Diskussionen und Konzepte in Erinnerung gerufen bzw. aufgezeigt werden, die in der Educational Governance-Forschung zurzeit vergleichsweise geringe Beachtung finden. Die politikwissenschaftliche Governance-Perspektive hat sich in enger Verbindung mit Fragen der politischen Planung und Steuerung entwickelt. Die zentralen Gedanken der Governance-Theorie ebenso wie die daran geäußerte Kritik lassen sich daher ohne Rekurs auf Planungs- und Steuerungsdiskurs nur schwerlich nachvollziehen. Daher werden in einem ersten Schritt diese theoretischen Vorläufer der Governance-Perspektive kurz skizziert (2.1.1 & 2.1.2) und anschließend die Grundzüge der politikwissenschaftlichen Governance-Perspektive erläutert (2.1.3). Dabei wird zunächst auf die vielfältigen Verwendungsweisen des Begriffes „Governance“ eingegangen, bevor sich der Schwerpunkt der Darstellung Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020  © S. Niedlich, Neue Ordnung der Bildung, Educational Governance 49, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27206-7_2

 

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auf die „steuerungstheoretische“ Governance-Perspektive richtet. Wenngleich in der Literatur eine Reihe alternativer Governance-Konzeptualisierungen zu finden sind, markiert die steuerungstheoretische Perspektive das am häufigsten anzutreffende (vorherrschende) Verständnis. Indem diese Perspektive zunächst fokussiert wird, sollen andere Verständnisse von Governance nicht negiert werden. Es geht vielmehr darum, einen Bezugspunkt zu etablieren, an dem sich die spätere Kritik und Weiterentwicklung festmachen lässt. Anschließend werden Eckpunkte der Educational Governance Perspektive vorgestellt (2.1.4). Nachdem der Governance-Ansatz zunächst vor allem in der politikwissenschaftlichen Forschung genutzt und weiterentwickelt wurde, wurde er ab etwa Mitte der 2000er Jahre auch in der Bildungsforschung aufgegriffen und ist dort mittlerweile gut etabliert. Die Educational Governance-Forschung ist durch ihre interdisziplinäre Ausrichtung und unterschiedlichen theoretischen Bezüge gekennzeichnet, zu denen neben pädagogischen insbesondere auch sozialwissenschaftliche Theorien gehören. Dabei lässt sich die Educational GovernanceForschung nicht eindeutig von anderen Forschungsperspektiven abgrenzen. Insbesondere mit Blick auf den zentralen Gegenstand der Educational GovernanceForschung – der sogenannten Neuen Steuerung im Bildungsbereich – findet sich eine Vielzahl von empirischen und theoretischen Beiträgen, die sich nicht explizit der Educational Governance-Perspektive verschreiben, sich teilweise sogar ausdrücklich davon distanzieren. Die Ausführungen zur Educational GovernanceForschung nehmen vor diesem Hintergrund nicht in Anspruch ein vollständiges oder repräsentatives Bild dieser Perspektive zu bieten. Vielmehr werden zentrale Arbeiten, die sich explizit der Educational Governance-Perspektive zurechnen, herangezogen, um wesentliche Stoßrichtungen und Konzepte zu verdeutlichen. Herausgearbeitet wird insbesondere das Interesse der Educational GovernanceForschung an Fragen der sozialen Ordnung und Steuerung im Bildungswesen, womit Parallelen zur vorherrschenden politikwissenschaftlichen Perspektive deutlich werden. Zudem zeichnet sich die Educational Governance-Forschung dadurch aus, dass sie sich bei der Analyse bildungspolitischer Steuerung intensiv mit dem Verhältnis von Akteur/innen und Struktur auseinandersetzt. Auch hier knüpft die Educational Governance-Forschung einerseits an Diskussionen und theoretische Positionen an, die auch in der politikwissenschaftlichen Governance-Forschung von Bedeutung sind. Andererseits weist sie eine besondere Akzentuierung auf, indem sie Prozesse der „Kontextualisierung“ und des „Nacherfindens“ betont. Vor dem Hintergrund dieser Erläuterungen unterzieht Abschnitt 2.2. die governancetheoretischen Grundlagen einer Kritik und leitet daraus Ansatzpunkte für eine erweiterte Governance-Perspektive ab. Die Kritik greift dabei drei Aspekte

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auf: ein „Problemlösungsbias“ der Governance-Perspektive (2.2.1), ein verkürztes Verständnis bzw. die unzureichende Berücksichtigung von Macht (2.2.2) sowie ein demokratietheoretisches Defizit. (2.2.3) Alle drei Aspekte finden in der Governance-Literatur zwar häufig Erwähnung, zumeist allerdings verkürzt und schlagwortartig. Demgegenüber wird versucht, den drei Kritikpunkten systematisch nachzugehen. Die Schlussfolgerungen, die sich aus der Kritik ergeben, werden im nachfolgenden Abschnitt erörtert (2.2.4). Dabei wird deutlich, dass die Governance-Forschung zwar nicht ohne den Bezug auf kollektiv zu regelnde Probleme auskommt, sie aber nicht automatisch auch selbst eine Problemlösungsperspektive einnehmen sollte. Stattdessen wäre zu analysieren, wie kollektiv zu regelnde Probleme überhaupt erst als solche bestimmt werden und welche Koordinationsprozesse und -strukturen sich infolgedessen ergeben. Eine angemessene Analyse muss dabei auch Machtfragen berücksichtigen, wobei nicht nur eine akteurstheoretische Betrachtung erfolgen sollte, sondern auch strukturelle Aspekte von Macht einzubeziehen wären. Schließlich muss die Analyse auch Fragen der Legitimation berücksichtigen und in diesem Zusammenhang insbesondere Aspekte der Inklusion randständiger Interessen und alternativer Sichtweisen adressieren. Zu diesem Zweck werden zwei Ansatzpunkte als zentral herausgearbeitet: eine stärker prozessbezogene Perspektive, die in den Blick nimmt, wie Akteur/innen zueinander relationiert und längerfristig in Beziehung gesetzt werden, sowie ein Verständnis von Governance als „Institutionenpolitik“ (Haus), wobei Veränderungen im Bereich des Nichtformalisierbaren, vor allem den Wahrnehmungen und Deutungen der Akteur/innen, besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden sollte. Eine derart ausgerichtete Analyse, so die in dieser Arbeit vertretene These, kann durch eine wissensorientierte Governance-Perspektive befördert werden. Diese wird in zwei Schritten entwickelt. Zunächst wird die Beziehung von Governance und Wissen näher betrachtet (Abschnitt 2.3). Ausgangspunkt ist eine Auseinandersetzung mit der Rolle von Wissen in der politikwissenschaftlichen Forschung (2.3.1). In Abgrenzung zu Ansätzen, die Wissen entweder nur implizit oder als einen Faktor unter anderen thematisieren, wird hier für eine Perspektive geworben, die sich als „interpretativ“ oder „konstruktivistisch“ versteht. Aufbauend auf einem der wissenssoziologischen Diskussion entnommenen Verständnis von Wissen als „lernbereite Deutungsschemata“ (Heidenreich) begreift diese Perspektive Politik mit Nullmeier als Interpretationsprozesse und -kämpfe und richtet ihren Blick auf Wahrnehmungen und Kausalannahmen, die der Bearbeitung kollektiv zu regelnder Sachverhalte zugrunde liegen. Anschließend wird die Rolle von Wissen im Governance-Kontext weiter ausgelotet, wobei drei Zugangsweisen ge-

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2 Theoretische Grundlagen

wählt werden. Erstens wird Wissen in seiner ordnungsstiftenden Funktion als konstitutiv für die Koordination von Handlungen betrachtet (2.3.2). Zweitens wird Wissen als Ressource diskutiert, die zu Steuerungszwecken gezielt aktiviert und produziert wird (2.3.3). Der Blick ist hierbei stark steuerungstheoretisch geprägt. Einen Kontrapunkt dazu bietet drittens die Idee der „Gouvernementalität“, die Macht-Wissen-Komplexe in den Mittelpunkt rückt und Governance im Kontext neoliberaler Regierungstechniken verortet (2.3.4). Aus der Auseinandersetzung mit diesen drei Zugängen ergibt sich ein theoretischer Blickwinkel, der Wissen sowohl in seiner konstitutiven, handlungsermöglichen als auch in seiner repressiven, handlungsbeschränkenden Funktion berücksichtigt. Im zweiten Schritt geht es darum, einen konzeptuellen Rahmen für eine solchermaßen fundierte wissensorientierte Governance-Analyse zu entwickeln (2.4). Zu diesem Zweck werden verschiedene Konzepte betrachtet, die Fragen der Wissensproduktion und -nutzung in den Mittelpunkt stellen: das Konzept der Wissensordnung in den Arbeiten von Straßheim sowie von Heinelt/Lamping (2.4.1), die Vorstellung einer gezielten Beeinflussung von Wissensordnungen durch „Wissenspolitik“ (2.4.2) sowie das von Bormann vorgelegte Konzept von Innovationen als „Wissenspassagen“ (2.4.3). Die daraus gewonnenen Anhaltspunkte für eine differenzierte Beschreibung von Prozessen der Wissensproduktion und -nutzung werden anschließend in einem Analyserahmen zusammengeführt. Hierzu werden die drei von Bormann als zentral herausgestellten Prozesskategorien Rezeption, Praktiken der Aneignung und Wissensordnung als übergeordnete Kategorien herangezogen, denen jeweils Analysedimensionen, Leitfragen und Teilaspekte für eine wissensorientierte Governance-Analyse zugeordnet werden (2.4.4). Darüber hinaus werden drei Ebenen vorgeschlagen, mittels derer die Analyse strukturiert werden kann. Kapitel 2 schließt mit einem kurzen Fazit zu den theoretischen Grundlagen (Abschnitt 2.5).

2.1 Grundlagen der (Educational) Governance-Perspektive „Governance“ ist ein vieldeutiger Begriff. Die Schwierigkeiten im Umgang damit lassen sich anhand der Versuche verdeutlichen, den Begriff in die deutsche Sprache zu übersetzen. So finden sich in der Governance-Literatur etwa die Begriffe „Ordnungspolitik“ (Commission on Global Governance 1996, zit. n. Brand 2013) „Regelung“ (Mayntz/Scharpf 1995: 16) sowie „institutionelle Steuerung“ (Schneider/Kenis 1996: 11). Dose führt als Ergebnisse einer Übersetzungsmaschine die

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Begriffe Herrschaft, Regieren, Regierung, Regierungsführung, Regierungsgewalt, Staatsführung und Steuerung auf (Dose 2013: 53). Geht man der lateinischen Wurzel des Begriffs („gubernare“) nach, gelangt man zu Begriffen wie Lenken, Leiten und Regieren (Blumenthal 2005: 1151). Die meisten dieser Bezeichnungen lassen kaum eine Abgrenzung von Governance gegenüber klassischen politikwissenschaftlichen Konzepten zu. Blumenthal kommt daher mit Blick auf den Governance-Begriff zu dem Schluss, dass „dessen inhaltliche Konturen und Besonderheiten in dem Moment verloren gehen, wenn man einen deutschen Begriff wählt“ (ebd.). Gleichzeitig machen die verschiedenen Versuche der Begriffsbestimmung deutlich, dass sich die Stoßrichtung des Governance-Begriffs nicht ohne Bezugnahme zur sozialwissenschaftlichen Steuerungsdiskussion nachvollziehen lässt. Darin wird Governance von verschiedenen Autor/innen als Teil eines Dreischritts von Planung über Steuerung zu Governance verstanden (Benz et al. 2007; Schimank 2009a; Schuppert 2008a, b).1 Diese Entwicklung wird in den folgenden Abschnitten in ihren wichtigsten Zügen erläutert. 2.1.1 Planung In der Nachkriegszeit war der Begriff der Planung zunächst verpönt, weil er an Vorstellungen sozialistischer Planwirtschaft erinnerte (Schimank 2009a: 232). Dies änderte sich in den 1960er und frühen 1970er Jahren, die durch „Planungseuphorie“ geprägt waren. Das Interesse galt dabei der Frage, welche Voraussetzungen geschaffen werden müssen, um gesellschaftliche Probleme effektiv bearbeiten zu können (vgl. Jann 2009: 482). Damit verband sich ein „technokratisch motivierter Gestaltungsoptimismus“ (Schimank 2009a: 233), kennzeichnend war die Vorstellung einer etatistischen Gestaltung „von oben“ (ebd.). Politik und Ministerialbürokratie sollten in die Lage versetzt werden, eine „aktive Politik“ (Scharpf 1973; Mayntz/Scharpf 1973) zu betreiben. Die Voraussetzungen dafür wurden in erster Linie in der internen Organisation von Politik und Verwaltung gesehen:

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Dies gilt zumindest für die deutschsprachige Debatte, während die angelsächsische Literatur nicht zwischen Steuerung und Governance differenziert und daher direkt von Planung zu Governance übergegangen ist (Grande 2012: 580). Jessop weist allerdings darauf hin, dass auch in der englischsprachigen Literatur eine Reihe weiterer Begriffe in gleicher Weise wie Governance verwendet werden, etwa steering, networks, stakeholding oder partnerships (Jessop 2003: 3). Von begrifflicher Klarheit ist also auch hier nicht ohne weiteres auszugehen.

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2 Theoretische Grundlagen „Als entscheidende Engpässe erfolgreicher politischer Gesellschaftsgestaltung erschienen in der Planungsperspektive zum einen die Wissensbasis der staatlichen Planer/innen über das Planungsobjekt, zum anderen die Koordination der verschiedenen an einer Planung beteiligten staatlichen Instanzen. Entsprechend wurde als eigentliche Voraussetzung ambitionierter Gesellschaftsreformen (…) eine ‚innere Reform‘ des staatlichen Planungsapparats gesehen“ (Schimank 2009a: 233).

Ein wichtiges Element bei der angestrebten Modernisierung der Regierungs- und Verwaltungsstrukturen war die „Schaffung institutioneller und personeller Planungs-, Informations- und Evaluierungskapazitäten“ (Wollmann 2004: 23). Dem lagen „(normative) Vorstellungen eines (wissenschafts-)‘rationalen‘ Politikmodells zugrunde, in dem davon ausgegangen wird, dass die (zwischen den politischen Akteuren und gesellschaftlichen Interessen in der Regel kontroversen) politischen Entscheidungen durch analytische Transparenz diskussionsfähig(er) werden“ (Wollmann 2009: 381). Wie Wollmann weiter ausführt, wurde damit auch das Verhältnis von Politik, Gesellschaft und Wissenschaft neu bestimmt. Wissenschaftliche Forschung sollte anwendungs- und praxisbezogen sein und Politik beratend zur Seite stehen, und Wissenschaftler/innen wurden selbst Teil verwaltungspolitischer Reformkoalitionen und Befürworter/innen einer „verwissenschaftlichten Politik“ (ebd.; vgl. Wollmann 2004: 24). Die mit politischer Planung verknüpften Hoffnungen erfüllten sich indes nicht, zahlreiche Reforminitiativen scheiterten, wirtschaftliche Probleme nahmen zu, die Euphorie schwand. Neben den organisatorischen und kognitiven Voraussetzungen, wie sie in der Planungsliteratur thematisiert wurden, rückten infolgedessen weitere Voraussetzungen einer erfolgreichen Gesellschaftsgestaltung durch die Politik in den Blickpunkt (vgl. Mayntz 1996). Mit der Frage nach der Eignung unterschiedlicher Politikinstrumente und nach institutionellen Bedingungsfaktoren wurden dabei einerseits Aspekte der Steuerungsfähigkeit betrachtet. Andererseits begann das Interesse sich auf Fragen des Gesetzesvollzugs und damit der Steuerbarkeit zu richten (vgl. Jann 2009: 486). Ein wichtiger Einfluss ging dabei von der Implementationsforschung aus, die auf Widerstände seitens der Adressat/innen politischer Maßnahmen aufmerksam machte (u. a. Mayntz 1980; Pressman/Wildavsky 1973; s. a. den Überblick bei Winter 2006). Die Möglichkeit einer hierarchischen, rationalen Gestaltung der Gesellschaft durch die Politik wurde damit insgesamt zunehmend in Frage gestellt.

2.1 Grundlagen der (Educational) Governance-Perspektive

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2.1.2 Steuerung Mit den Zweifeln an der politischen Planung gewann im Laufe der 1970er Jahre der Steuerungsbegriff an Bedeutung (Mayntz 2001).2 Wie Mayntz (1987: 91) anmerkt, fehlte dabei allerdings oft eine Definition des Begriffs oder diese war nur indirekt zu erschließen. Hinzu kommt, dass der Steuerungsbegriff in Soziologie und Politikwissenschaft unterschiedlich aufgefasst wurde. Während die Diskussion in der Soziologie zunächst stark systemtheoretisch beeinflusst war und Steuerung dementsprechend als ein vom Handeln konkreter Akteur/innen abgelöster Prozess begriffen wurde, entwickelte sich in der Politikwissenschaft ein akteurszentrierter Steuerungsbegriff (Mayntz 2006: 11 f.). Mayntz selbst plädierte angesichts der begrifflichen Unklarheiten dafür, den Steuerungsbegriff an die Akteursperspektive zu koppeln und handlungstheoretisch zu präzisieren (Mayntz 1987). Die von ihr vorgelegte Begriffsdefinition bildete einen zentralen Bezugspunkt für die weitere steuerungstheoretische Diskussion. Folgende Elemente sind demnach für politische Steuerung kennzeichnend (Mayntz 1987, 1996; vgl. auch Jann 2009):       

ein Steuerungssubjekt: die legitimierte politische Führung oder die von ihr beauftragte Bürokratie. Steuern als Aktivität muss also zurechenbar sein. ein Steuerungsobjekt: gesellschaftliche Akteur/innen, Sektoren oder Systeme. Dem Steuerungsobjekt kommt dabei eine reaktive Rolle zu. die (stillschweigende) Annahme demokratischer Legitimität. die Annahme, dass Politik im öffentlichen Interesse handelt (tradiertes kontinentaleuropäisches Staatsverständnis). eine Steuerungsintention: Steuerung meint zielgerichtetes Handeln. Maßnahmen zur Verwirklichung der Steuerungsziele und, damit verbunden, eine Vorstellung der Wirkungsbeziehungen zwischen Steuerungsmaßnahmen und -ergebnissen.

Diese Definition verdeutlicht, dass mit dem Übergang zum Steuerungsbegriff keine grundsätzliche Richtungsänderung verbunden war. Vielmehr bildete die Planungsdiskussion die Grundlage für die spätere Entwicklung des steuerungstheoretischen Paradigmas (Mayntz 2001). Während die Planungstheorie jedoch weitgehend präskriptiv blieb, setzte in den 1970er Jahren eine „empirische Wende“

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Schimank (2009a: 234) verortet den terminologischen Schwenk zum Steuerungsbegriff Anfang der 1980er Jahre. Die eindeutige zeitliche Verortung ist für den hier skizzierten Entwicklungsverlauf aber nicht entscheidend.

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2 Theoretische Grundlagen

(ebd.) ein, die sich den Bedingungen von Steuerung in der Praxis widmete und dabei sowohl das politisch-administrative System und die darin sich vollziehende Politikentwicklung als auch die Implementation der Politiken untersuchte. Damit rückte die steuerungstheoretische Perspektive auch vom Verständnis einer „deterministischen Steuerung nach dem Befehlsmodell“ (Mayntz 1987: 96) ab. In den Vordergrund traten indirekte Politikinstrumente, die auf Anreize, Informationen, Überzeugung oder Verfahren basierten (Sack 2013: 102). Gleichwohl blieb die Steuerungstheorie einem hierarchisch orientierten, staatszentrierten Denken verhaftet. Dieses wurde allerdings durch die politikwissenschaftliche (Steuerungs-)Forschung zunehmend differenziert und erweitert. In diesem Zusammenhang lassen sich grob zwei Forschungs- bzw. Diskussionsstränge unterscheiden: die akteursorientierte Neokorporatismus- sowie Netzwerkforschung einerseits und die Auseinandersetzung mit den steuerungspessimistischen Einschätzungen der Systemtheorie Niklas Luhmanns andererseits. Gemeinsam ist beiden, dass sie ihre Aufmerksamkeit auf das Feld jenseits des Staates richten, also auf jene Akteur/innen, Sektoren und Systeme, die in der obigen Definition als Steuerungsobjekte angesehen werden. Als gemeinsamer Bezugspunkt von Neokorporatismus- und Netzwerkforschung kann dabei die Beobachtung von „Formen der organisierten Bearbeitung regelungsbedürftiger Tatbestände, die auf das alte Modell nicht paßte“ (Mayntz 1996: 151) gelten. Anstelle hierarchischer Steuerung zeigten sich kooperative Formen der Politik und gesellschaftliche Selbstregelung. Vor diesem Hintergrund fragte die Neokorporatismusforschung nach dem Beitrag von Verbänden zur Produktion und Durchsetzung gesellschaftlicher Regeln und Entscheidungen (grundlegend: Schmitter 1974; Lehmbruch 1974a, b; für eine umfassende Diskussion siehe die Beiträge in Streeck 1994a). Darin wurde die Möglichkeit gesehen, die diagnostizierte Überlastung des Staates zu kompensieren und so das gesellschaftliche Steuerungspotenzial zu erhöhen (vgl. Streeck 1994b: 15 f.). Die Forschung richtete sich dabei vor allem auf redistributive Politiken bzw. sozioökonomische Sektoren, insbesondere Verhandlungssysteme bzw. Verteilungskoalitionen zwischen Regierungen, Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften. Im Gegensatz zu dieser übersichtlichen Akteurskonstellation „öffnet das Netzwerkkonzept die Arena für eine Vielzahl von Akteuren mit weniger klar definierten Rollen“ (Schuppert 2006: 379). Dies betrifft nicht nur die Akteur/innen, mit denen der Staat kooperiert, Politiknetzwerke setzen auch eine interne Differenzierung des Staates voraus: zuständige Ressorts kooperieren mit anderen Ressorts auf der einen Seite und gesellschaftlichen Akteur/innen auf der anderen Seite. Während korporatistische Verhandlungssysteme vergleichsweise stark strukturiert und

2.1 Grundlagen der (Educational) Governance-Perspektive

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institutionalisiert sind, weisen Politiknetzwerke einen eher informellen Charakter auf (Mayntz 1996: 161). Die Grenze zwischen beiden Begriffen verschwamm allerdings in den 1980er Jahren zunehmend – „Politiknetzwerk“ avancierte zum Oberbegriff (ebd.: 152; für einen Überblick über die Entwicklung der politikwissenschaftlichen Netzwerkforschung siehe Kenis/Raab 2008). Die Verbreitung nicht-hierarchischer Politikformen stieß indes auf unterschiedliche Interpretationen und Bewertungen. Während einerseits die Steuerungsbeiträge und Vorteile von Netzwerken (z. B. Flexibilität, Reduktion von Unsicherheit, Lernprozesse; vgl. Schuppert 2006: 379) betont wurden, wurde andererseits der „erzwungene Rückzug des Staates“ (Mayntz 1996 mit Verweis auf Ritter 1990: 74; Offe 1987: 313) beklagt. Politiknetzwerke sind in dieser Perspektive mit der Rücknahme politischer Steuerungsansprüche verbunden. Zweifel an staatlichen Steuerungsansprüchen wurden auch von der Systemtheorie Niklas Luhmanns3 genährt. Ausgangspunkt ist hier die Annahme einer funktionalen Differenzierung der Gesellschaft. Deren Teilsysteme (z. B. Wirtschaft, Politik, Wissenschaft) werden als selbstreferentiell geschlossene Systeme konzipiert – eine übergreifende gesellschaftliche Identität bestehe demzufolge nicht. Das Teilsystem der Politik stelle nicht die hierarchische Spitze der Gesellschaft dar, sondern sei nur ein System unter anderen, das keine übergeordnete Steuerungsfunktion ausüben könne. Eine intentionale Gestaltung der anderen Teilsysteme müsse scheitern, weil diese ihren je spezifischen „Codes“ folgten. Dies gelte auch für das System der Politik mit der Leitdifferenz von Regierung und Opposition. Zusammengefasst hielt es Luhmann „erstens für wenig sinnvoll, im Hinblick auf die Gesellschaft und ihre Funktionssysteme die Frage der Steuerbarkeit überhaupt zu stellen (vgl. Luhmann 1989, S. 4). Zweitens fand er die Vorstellung ‚unrealistisch‘, daß politische Steuerung als Kausalprozeß im Sinne von Intention und Resultat eines ‚Handelnden‘ zu denken sei (vgl. Luhmann 1991, S. 145). Und drittens (…) kann man im Rahmen einer Systemtheorie gesellschaftlicher Differenzierung ausschließen, daß die Gesellschaft substantielle Gemeinwohlprojekte hervorbringt, die eine ‚aufgeklärte‘ Politik erkennen, programmieren und gegebenenfalls auch unter Beteiligung Dritter durch Verhandlungssysteme ‚gestalten‘ könne. Die politischen Gemeinwohlideen werden von Luhmann in das Feld der politischen Utopie und Selbstillusionierung abgeschoben.“ (Lange 2002: 173)

                                                             3

Aus dem umfangreichen Werk seien hier stellvertretend die unmittelbar an der Steuerungsthematik ansetzenden Arbeiten Luhmann 1981, 1986, 1989 genannt.

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2 Theoretische Grundlagen

In der politikwissenschaftlichen Diskussion haben sich nicht zuletzt Fritz Scharpf und Renate Mayntz gegen diese Sichtweise zur Wehr gesetzt (Scharpf 1989; Mayntz 1987, 1996; vgl. zusammenfassend Mayntz/ Scharpf 2005). Dabei stellten sie zunächst fest, dass die Systemtheorie zwar eine Erklärung für den vermeintlichen Rückzug des Staates liefere. Sie könne der Steuerungstheorie aber keine positiven Impulse geben, weil sie für Steuerung keinen Bedarf sehe und daher steuerungstheoretisch in eine Sackgasse führe (Mayntz 1996: 154). Funktionale Differenzierung habe aber unbeabsichtigte Nebenwirkungen, die gesellschaftlichen Handlungsbedarf erzeugten. Steuerung sei daher unverzichtbar (ebd.: 154 f.). Zugleich werfen sie Luhmann vor, die Binnenstruktur der Funktionssysteme – Grad und Formen sektoraler Organisation – zu vernachlässigen. Eben hier sehen sie aber wichtige Voraussetzungen für Selbstregelung ebenso wie für Handeln unter Beteiligung des Staates. Ansatzpunkte für staatliche Steuerungsversuche bieten sich aus Sicht von Mayntz und Scharpf, wenn man bedenke, dass in den Funktionssystemen Individuen und Organisationen tätig seien. Diese gehörten zum Teil mehreren Funktionssystemen gleichzeitig an und müssten dazu eine „multilinguale Kommunikationskompetenz“ besitzen, sodass sie in der Lage seien, zwischen unterschiedlichen Funktionslogiken zu wechseln (Scharpf 1989: 234). Damit erscheint nicht mehr primär die Selbstreferentialität der Teilsysteme als steuerungstheoretisch problematisch, Hindernisse werden vielmehr in den Interaktionsstrukturen zwischen den Akteur/innen in den Teilsystemen einerseits und der Steuerungsfähigkeit der Politik andererseits gesehen. Mit dem Begriff der Steuerungsfähigkeit richtet sich der Blick nun weniger auf die bereits diskutierten Steuerungsvoraussetzungen (Wissen, Organisation, Politikinstrumente, institutionelle Bedingungsfaktoren), Mayntz und Scharpf verweisen vor allem auf abnehmende Steuerungsmöglichkeiten aufgrund der globalisierten Wirtschaft – die sie wiederum allerdings als Resultat absichtsvoller politischer Entscheidungen und damit als Beispiele für „Steuerungsverzicht und Steuerungsversagen“ interpretieren (Scharpf 1989; Mayntz/Scharpf 2005). Steuerung halten Mayntz und Scharf gleichwohl für möglich. Allerdings erkennen sie an, dass die systemtheoretische Kritik am Steuerungsparadigma für teilsystemspezifische Eigenlogiken sensibilisiert habe. Zudem sei deutlich geworden, dass politisches Steuerungshandeln nicht mit Gesellschaftssteuerung gleichgesetzt werden dürfe: „Das politische Steuerungshandeln ist nur ein sozialer Teilprozess, der mit vielen anderen Teilprozessen interferiert und so zum sozialen

                                                             4

Eine ähnliche Sichtweise findet sich auch in der akteurszentrierten Differenzierungstheorie von Uwe Schimank. Vgl. Schimank 2009b sowie ausführlich 2005, 2006.

2.1 Grundlagen der (Educational) Governance-Perspektive

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Wandel beiträgt, ohne ihn lenken zu können. (…) Das bedeutet, daß es zwar Steuerung in der funktionell differenzierten Gesellschaft gibt, aber keine politische Steuerung der Gesellschaft.“ (Mayntz 1996: 165) Zugleich müsse politische Steuerung unter diesen Bedingungen neue Formen annehmen. Die Funktion der Politik sehen Mayntz und Scharpf nun vor allem im Management der teilsystemischen Interdependenzen. Damit weisen sie Politik doch wieder eine herausgehobene Position zu: „,Steuerung‘ im Sinne einer absichtsvollen Beeinflussung sozialer Prozesse bleibt damit dem Anspruch nach die besondere Funktion des politisch-administrativen Systems. Was sich geändert hat, ist die Art, wie der Staat seine Aufgaben zu erfüllen versucht.“ (ebd.: 156 f., Herv. i. O.) Unter dem Einfluss von Neokorporatismus- und Netzwerkforschung einerseits und der Auseinandersetzung mit Luhmann andererseits öffnet sich die Steuerungstheorie damit für die Mitwirkung gesellschaftlicher Akteur/innen an der Entwicklung und Implementation von Politik. Mayntz sieht einen Endpunkt dieser Entwicklung in der Vorstellung vom „kooperativen Staat“ (Ritter 1979, 1987, 1990), weil damit „die klare Unterscheidbarkeit von Steuerungsobjekt und Steuerungssubjekt verschwindet. ‚Politische‘ Steuerung (…) musste alle Akteure einbeziehen, die mit ihrem Handeln ein ‚öffentliches Interesse‘ vertreten und realisieren sollen. (…) Mit der Vorstellung vom kooperativen Staat hat sich das Paradigma politischer Steuerung aber nicht einfach erweitert. Hier ist vielmehr der Punkt erreicht, an dem die Perspektive sich zu verschieben beginnt und sich nach und nach auch die Terminologie verändert. In den Vordergrund schiebt sich jetzt die Frage nach den verschiedenen Formen der Regelung.“ (Mayntz 2006: 13)

Eben diese Verschiebung kennzeichnet den Übergang zur Governance-Perspektive. Diese steht im Mittelpunkt des folgenden Abschnitts. 2.1.3 Governance Als Mayntz 1996 die Transformation des Steuerungsparadigmas beschrieb, war der Governance-Begriff noch wenig verbreitet, sein Siegeszug begann gerade erst (vgl. Schimank 2009a: 231). Die Ursprünge von Governance als analytischer Begriff werden verschiedentlich in den Wirtschaftswissenschaften verortet, genauer: in der Transaktionskostentheorie (Coase 1937; Williamson 1975), die die Effizienz unterschiedlicher Formen der Handlungskoordination (Markt, Hierarchie, Netzwerke) thematisierte (Schimank 2009a: 236; Mayntz 2006: 14). Diese Analyserichtung wurde in der Folge um weitere Koordinationsformen erweitert und

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2 Theoretische Grundlagen

der Governance-Begriff von der Politikwissenschaft übernommen, um die „kooperativen“ Formen politischer Steuerung zu beschreiben. Eine eindeutige Definition von Governance liegt allerdings bis heute nicht vor. Daher werden im Folgenden zunächst unterschiedliche Verwendungsweisen dargelegt. Anschließend werden zentrale Merkmale der steuerungstheoretischen Perspektive, die den politikwissenschaftlichen Governance-Diskurs prägt, erläutert. 2.1.2.1 Verwendungsweisen des Governance-Begriffs Als Begriffskern, der allen Ansätzen gemeinsam ist, identifiziert Blumenthal das „Zusammenspiel von privaten/gesellschaftlichen Akteuren sowie staatlichen Akteuren“, wobei Governance „eher Formen der horizontalen Kooperation in den Blick nimmt als einseitige politische Entscheidungen im Rahmen einer Hierarchie“ (Blumenthal 2005: 1153). In der Governance-Literatur findet sich zudem häufig eine auf Benz (2004) zurückgehende Unterscheidung zwischen einem engen Verständnis (1.) und einem weit gefassten Verständnis des Begriffs (2.). (1.) Der enge Governance-Begriff basiert auf der Unterscheidung von Government einerseits und Governance andererseits: „Während government die autonome Tätigkeit einer Regierung meint, werden mit Governance netzwerkartige Strukturen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bezeichnet. Der Begriff bezieht sich somit ausdrücklich nur auf spezifische Formen der politischen Steuerung zwischen Staat und Gesellschaft, also auf die Realität des ‚kooperativen Staates‘ (…) oder auf die Selbstregulierung privater Akteure im oder jenseits des Schattens des Staates“ (Benz 2004: 18, Herv. i. O.)

Mit dem Begriff Governance wird also eine bestimmte Form der Steuerung von anderen, herkömmlichen Formen abgegrenzt; der Begriff beschreibt einen Bedeutungswandel von Regieren (Stoker 1998: 17). Bei Benz und auch Mayntz (2006: 15) fungiert hierarchische Steuerung als Gegenbegriff zu Governance.5

                                                             5

Diese Konzeption eines engen Governance-Begriffs wird indes nicht durchgängig geteilt. So schlägt Zürn vor, den Modus marktförmiger Handlungskoordination als Gegenbegriff zu Governance zu setzen. Governance definiert er als „eine spezifische Form der Handlungskoordination, nämlich die durch Normen und Regeln, die bestimmte Verhaltenserwartungen erzeugen“ (Zürn 2008: 561). Dies beinhaltet in Zürns Verständnis hierarchische Steuerung seitens des Staates, nicht aber interessengeleitete marktförmige Handlungskoordination. Eine weitere Eingrenzung des Governance-Begriffs findet sich bei Grande, der drei Gegenbegriffe zu Governance wählt: den hierarchischen Staat, kompetitive Märkte sowie zivilgesellschaftliche Selbstorganisation. Governance verortet er zwischen diesen drei Polen (Grande 2012: 567 f., ähnlich auch Offe 2008: 65).

2.1 Grundlagen der (Educational) Governance-Perspektive

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(2.) In dem weiten Verständnis von Governance umfasst der Begriff unterschiedliche Formen sozialer Handlungskoordination (Benz 2004: 17); Governance fungiert als „Oberbegriff“ (Schimank 2009a: 235). So wird Governance definiert als „das Gesamt aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte: von der institutionalisierten zivilgesellschaftlichen Selbstregelung über verschiedene Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis hin zu hoheitlichem Handeln staatlicher Akteure“ (Mayntz 2006: 15).

Der Begriff hat damit eine analytische Funktion und dient dazu, Veränderungen in Regelungs- und Koordinationsstrukturen zu erfassen (Schuppert 2011: 15 f.). Eben in dieser Möglichkeit einer systematischen und vergleichenden Analyse wird der Vorteil des Governance-Begriffs gesehen (Blumenthal 2014: 88 f.). Governance soll als „Brückenbegriff“ fungieren, der verschiedene disziplinäre Fachdiskurse miteinander verknüpft und eine problemorientierte Kommunikation ermöglicht (Schuppert 2006; Blatter 2006; Benz et al. 2007). Neben dem engen und dem weiten Begriffsverständnis verweist die Literatur auf eine dritte Verwendungsweise von Governance, nämlich als normativ-präskriptives Konzept. Governance erscheint in dieser Perspektive als Leitbild oder Reformkonzept. Als Beispiel hierfür wird verschiedentlich das von der Weltbank eingeführte Leitbild von „Good Governance“ angeführt (Benz 2004: 18, 26; Mayntz 2006: 16). Zum Ausdruck kommt die normative Dimension von Governance zudem in der Diskussion um verwaltungspolitische Leitbilder, in der das Reformkonzept Governance eine Alternative zu Management bildet (vgl. Jann/Wegrich 2004; Jann 2006; ausführlich hierzu siehe Kapitel 3). Auch Vorstellungen von „Participatory Governance“, weisen eine deutliche normative Komponente auf. Sie betonen das Potenzial, das von erweiterten Partizipationsmöglichkeiten erwartet wird und gehen davon aus, dass verbesserte demokratische Teilhabe zu besseren Politikergebnissen beiträgt (vgl. z. B. Geißel 2009, 2012; McLaverty 2011; Fischer 2012). Für die Forschung zu Governance wird aus den unterschiedlichen Verwendungsweisen des Begriffs die Forderung abgeleitet, klar zwischen theoretischem Rahmen und empirisch beobachtbarem Phänomen zu unterscheiden (Blumenthal 2005: 1168) und insbesondere normative Bezüge offenzulegen (Schuppert 2011: 43). Dies erscheint einerseits sinnvoll. Andererseits erscheint die Abgrenzung zwischen den verschiedenen Begriffsverwendungen nicht ganz unkompliziert. So lassen sich Theorierahmen und untersuchtes Phänomen nicht umstandslos trennen, weil der analytische Ansatz der Governance-Forschung den mit dem engen Governance-Verständnis verbundenen Wandel politischer Steuerung voraussetzt. So

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2 Theoretische Grundlagen

„bleibt die Diagnose des regelmäßigen Scheiterns hierarchischer Staatsinterventionen unverzichtbares Moment der Plausibilisierung auch eines analytischen Verständnisses der Governance-Perspektive, denn ohne diese Diagnose würde die Auseinandersetzung mit nicht-hierarchischen Formen kaum als lohnend erscheinen.“ (Haus 2010a: 460, Herv. i. O.) Auch die analytische Perspektive kommt daher „nicht umhin, auf Gestaltungsansprüche und Probleme Bezug zu nehmen.“ (Haus 2008: 99). Damit sind dann auch normative Aspekte aufgeworfen, denn „letztlich kann die analytische Perspektive auch schon deswegen nicht gänzlich von normativen Ansprüchen abgelöst werden, weil ihr Bezugsproblem nicht von Interpretationen losgelöst werden kann, die Akteure sich zu eigen machen, um sich politisch zu orientieren und öffentliche Handlungsmacht aufzubauen.“ (ebd., Herv. i. O.). Zugespitzt schlussfolgert Sack: „Analytische wie normative Aspekte durchdringen und überlagern sich bereits in den Fragestellungen“ (Sack 2011: 21). Governance müsse daher stets auf zwei Ebenen – als Analyseperspektive und als Regierungskunst – in den Blick genommen werden (Sack 2013: 111). Auf die implizite Normativität der Governance-Perspektive wird bei deren kritischer Diskussion in Abschnitt 2.2. zurückzukommen sein. Zunächst soll die Stoßrichtung der Governance-Perspektive anhand ihrer vorherrschenden „steuerungstheoretischen“ Variante vertieft werden. 2.1.2.2 Die steuerungstheoretische Governance-Perspektive Ausgehend von der Einschätzung, „dass die Governance-Perspektive noch immer stark von Ambitionen politischer Steuerung getragen wird oder diese sogar steigert“, bezeichnet Haus (2010a: 457) die vorherrschende Sichtweise im Governance-Diskurs als „steuerungstheoretische Governance-Perspektive“. Diese Sichtweise knüpft also unmittelbar an den oben skizzierten politikwissenschaftlichen Steuerungsdiskurs sowie an den eng gefassten Governance-Begriff an. Vergleicht man deren Idee von Governance mit der von Mayntz formulierten Auffassung politischer Steuerung, ergibt sich folgende Gegenüberstellung (Tabelle 2-1). Während viele der Phänomene, die mit Governance in Verbindung gebracht werden, wie geschildert schon in der vorausgegangenen Policy-Forschung erörtert wurden, ist das Spezifische der Governance-Forschung in der institutionalistischen Perspektive, im Verzicht auf die klare Trennung von Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt sowie im veränderten Staatsverständnis zu sehen (vgl. Jann 2009: 493 f.).

2.1 Grundlagen der (Educational) Governance-Perspektive

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Tabelle 2-1: Steuerung und Governance im Vergleich

Steuerung

Governance

Akteurszentriert: Fokus auf Steuerungssubjekt

Institutionalistisch: Fokus auf Regelungsstruktur

Klare Unterscheidung von Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt

Grenze zwischen Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt wird unscharf

Staat als hierarchisches Steuerungszentrum

Staat als (intern differenzierter) Interdependenzmanager

Steuerung als zielgerichtetes Handeln

Steuerung als Koordinationsprozess

Gesellschaftsgestaltung durch legitimierte politische Instanzen

Regelung öffentlicher und kollektiver Sachverhalte

Quelle: eigene Darstellung basierend auf Mayntz 1996

Alle drei Aspekte sind eng miteinander verknüpft. „Zentrale Leitvorstellung ist die Verbesserung der Funktionsleistung gesellschaftlicher Sektoren bei gleichzeitiger Sensibilisierung für ihre gesellschaftlichen Effekte.“ (Haus 2010a: 464) Wie die Steuerungstheorie ist also auch der Governance-Perspektive ein „Gestaltungsimpetus“ (Schimank 2007a: 29) eigen. Indes ändern sich die Ansatzpunkte zur Gestaltung. Es geht nun nicht mehr vorrangig um die Suche nach geeigneten Politikinstrumenten, sondern um „eine besondere Organisationsform der Politikentwicklung“ (Mayntz 1987: 106). Der „institutionalistische Blick“ der GovernancePerspektive richtet sich auf Steuerung in und durch komplexe Konstellationen von Akteur/innen und Regeln. „Sowohl die praktische als auch die politische Wendung, die die Governance-Perspektive den Theorien sozialer Ordnung gibt, legen nahe, sich analytisch zunächst auf solche Stellgrößen sozialer Ordnung zu konzentrieren, die erstens in sachlicher Hinsicht bekannte und nennenswerte Effekte haben, zweitens in zeitlicher Hinsicht nicht erst sehr langfristig Wirkungen entfalten und drittens in sozialer Hinsicht in der Reichweite der jeweiligen Gestaltungsakteure liegen (Scharpf 1977). Zieht man diese drei Kriterien heran, ist es nicht überraschend, dass sich die intentionale Gestaltung von GovernanceStrukturen vor allem auf einer, nämlich der mittleren von drei Strukturebenen des Sozialen bewegt: auf der Meso-Ebene organisatorischer und interorganisatorischer Strukturen.“ (Schimank 2007b: 234)

Ein zentrales Konzept liegt dabei in der Unterscheidung zwischen „Leistungsstruktur“ und „Regelungsstruktur“ (Mayntz/Scharpf 1995). Die Leistungsstruktur

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2 Theoretische Grundlagen

beinhaltet „alle Einrichtungen, die unmittelbar der Erbringung der Leistungen eines Sektors dienen“ (ebd.: 17), die Regelungsstruktur meint „die Institutionen und Akteurkonstellationen (…), in denen (auch) die Leistungsstrukturen eines Sektors und die in diesen wirksamen Verhaltensanreize absichtsvoll gestaltet und verändert werden können“ (ebd.: 19). Governance zielt auf die Gestaltung der Regelungsstruktur. Dabei geht es der steuerungstheoretischen Perspektive darum, „Kausalwissen um Funktions- und Regulierungszusammenhänge mit Handlungskorridoren für steuerungswillige Akteure zu verknüpfen.“ (Haus 2010a: 464). Auf diese Weise könne der Staat, so die Hoffnung, „zugleich steuerungsrelevantes Interventionswissen über Sektoren organisieren und Akzeptanz für bestimmte Problemlösungsansätze zu den Politikadressaten hin erzeugen“ (ebd.: 465, Herv. i. O.). Es wäre allerdings ein Missverständnis anzunehmen, mit der institutionalistischen Sichtweise und der Aufgabe der Trennung von Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt verschwänden Akteur/innen vollends aus dem Blick: „Subjektlosigkeit darf nicht mit Akteursfreiheit verwechselt werden.“ (Zürn 2008: 558) Vielmehr versucht die Governance-Perspektive, Institutionen und Akteurshandeln in einer integrierten Perspektive zu verbinden. Akteurskonstellationen setzen demnach dem Handeln der Akteur/innen Grenzen, eröffnen aber auch Handlungsmöglichkeiten (Mayntz 2006: 17, siehe auch Schuppert 2011: 18). Absichtsvolles Handeln bleibt damit möglich, die Identifizierung zentraler Akteur/innen, ihrer Interessen und Strategien wichtig (Blumenthal 2005: 1171). Um zu erklären, wie Interdependenz bewältigt und Handeln koordiniert wird, hat die Governance-Theorie zwei Analysekategorien hervorgebracht, die in vielen Beiträgen aufgegriffen werden: 1. Governance-Mechanismen und 2. Governance-Regime (vgl. zu den folgenden Ausführungen Lange/Schimank 2004: 18 ff.). Zu 1. Governance-Mechanismen beschreiben den Modus wechselseitiger Handlungsabstimmung, wobei drei Konstellationen unterschieden werden: 1.

Konstellationen wechselseitiger Beobachtung: Dabei handelt es sich um die elementarste Konstellation, in der „die Handlungsabstimmung allein durch einseitige oder wechselseitige Anpassung an das wahrgenommene Handeln der anderen – einschließlich ihres antizipierten Handelns – erfolgt“ (ebd.: 20). Unterscheiden lassen sich dabei die einseitige Anpassung und die wechselseitige Anpassung, bei der man die Anpassungsreaktion des anderen in Rechnung stellt, so dass es zu einer Sequenz von Aktionen und Reaktionen kommt. Zur Verstetigung von Konstellationen wechselseitiger Beobachtung kann es

2.1 Grundlagen der (Educational) Governance-Perspektive

2.

3.

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kommen, wenn Akteur/innen geteilte normative, kognitive oder evaluative Orientierungen aufweisen bzw. entwickeln. Konstellationen wechselseitiger Beeinflussung: Die Handlungskoordination erfolgt hierbei durch den gezielten Einsatz von Einflusspotentialen wie Macht, Geld, Wissen u. a. „Es geht jeweils darum, dem anderen ein Handeln abverlangen zu können, das er von sich aus nicht gewählt hätte – also um Fügsamkeit.“ (ebd.: 21) Verstetigte Formen von Beeinflussungs-konstellationen ermöglichen kollektive Handlungsfähigkeit. Sie bestehen insbesondere in Form von Gemeinschaften – die auf starken affektiven Bindungen oder geteilten kognitiven Überzeugungen basieren – oder in Form von Hegemonie, bei der Fügsamkeit etwa auf gewaltförmiger Überlegenheit, der Möglichkeit zur politischen Mobilisierung, einseitigen Abhängigkeitsbeziehungen oder der Kontrolle der öffentlichen Meinung beruht. Konstellationen wechselseitigen Verhandelns: Hierbei geht es um bindende Vereinbarungen (z. B. Gesetze, Satzungen, Verträge) oder andere Mechanismen, bei denen Legitimitätsglauben (wenn auch nicht vollständig) an die Stelle von Machtausübung tritt. Als „Modi einer Herstellung kollektiver Handlungsfähigkeit durch Verhandlung“ führen Lange/Schimank mit Verweis auf Mayntz und Scharpf (1995: 61 f.) Netzwerk, Polyarchie und Hierarchie an. Während Netzwerke auf Freiwilligkeit und Einstimmigkeit beruhen, sind Polyarchien durch Mehrheitsbeschlüsse geprägt, und in Hierarchien prägt eine Minderheit (Leitungsinstanz) das Handeln aller (Lange/Schimank 2004: 22 f.).

Zu 2. Governance-Mechanismen kommen in reiner Form in der Praxis kaum vor, stattdessen kommt es zum Zusammenspiel mehrerer Mechanismen, das als Governance-Regime bezeichnet wird. In einem Governance-Regime kann das relative Gewicht der verschiedenen darin enthaltenen Governance-Mechanismen erheblich variieren (ebd.: 23). Für die empirische Analyse gilt zudem, dass die einzelnen Mechanismen spezifischer gefasst werden müssen, weil sie je nach Kontext unterschiedliche Ausprägungen annehmen. So ist beispielsweise davon auszugehen, dass „Unternehmensnetzwerke etwas anderes sind als Politiknetzwerke, auch wenn beide bestimmte grundlegende Merkmale von Netzwerken teilen“ (ebd.). Bei der Analyse von Governance-Mechanismen und -Regimen geht es indes nicht lediglich um die Beschreibung struktureller Arrangements. Vielmehr wird in der Governance-Literatur auch die Bedeutung einer prozesshaften Betrachtung betont, die den Ablauf von Interaktionen, Akteurskonstellationen und ihre Veränderung und somit nicht zuletzt den „Wandel von Staatlichkeit“ in den Blick nimmt. Für

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2 Theoretische Grundlagen

eine prozesshafte Perspektive von Governance sind vier Dimensionen vorgeschlagen worden (Botzem et al. 2009b: 12; Schuppert 2011: 25):    

sich wandelnde und neue Akteurskonstellationen, sich wandelnde und neue institutionelle Arrangements und Regelungsstrukturen, sich auflösende bzw. verwischende Grenzziehungen sowie sich wandelnde oder neu zu entwickelnde Legitimationskonzepte (vor allem im Kontext transnationaler Governance).

Bei struktur- und prozessbezogener Betrachtung gleichermaßen ist zu beachten, dass Handlungskoordination mehrere Ebenen umfassen kann. Der Betrachtung von „Mehrebenensystemen“ oder „Multi-Level Governance“ (Benz 2004, 2006, 2007) wird in der Governance-Forschung eine hohe Bedeutung zugewiesen. Unterschiedliche Ebenen konstituieren sich, wenn Akteur/innen Autonomie besitzen, d. h. „das Recht und die Fähigkeit zumindest einige Entscheidungen in einem Sachgebiet treffen zu können, ohne dass diese Entscheidung von anderen Ebenen im Rahmen festgelegter Verfahren zurückgenommen werden könnte“ (Zürn 2008: 572). Liegen gleichzeitig Interdependenzen zwischen den Ebenen vor, wird Handlungskoordination erforderlich (Benz 2006). Mehrebenensysteme sind in der Politikwissenschaft nicht zuletzt in der Föderalismusforschung sowie der Forschung zur europäischen Integration in den Vordergrund gerückt. Dabei richtet sich die Analyse auf Strukturen und Prozesse, die Grenzen staatlicher Gebietskörperschaften überschreiten (ebd.). Darauf muss sich die Analyse aber nicht beschränken. Beispielsweise lassen sich auch Verwaltungen als Mehrebenensysteme beschreiben (Benz 2005; Janning 2006). Governance in Mehrebenensystemen erfolgt „unter der Bedingung unterschiedlicher institutioneller Kontexte“, es müssen Strukturen und Prozesse innerhalb von Ebenen und zwischen Ebenen verbunden werden. Die Handlungskoordination ist daher alles andere als einfach, und haben sich einmal „Verflechtungsstrukturen“ etabliert, sind diese nur schwer wieder aufzulösen (Benz 2006: 98 f.). Der Staat, der selbst „kein unitarischer Akteur“ (Mayntz 2006: 15) ist, sondern als vielfach binnendifferenziert begriffen wird, scheint dabei einerseits „nur noch“ ein Governance-Akteur unter anderen (Grande 2012: 567 f.) zu sein. Andererseits wird ihm nach wie vor eine wichtige Rolle als Garant des Gemeinwohls zugewiesen. Denn man könne sich nur dann auf kooperative Arrangements zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteur/innen verlassen, „wenn der Staat tatsächlich im Zweifelsfalle auch autoritativ intervenieren kann“ (Töller 2008: 309). Auch

2.1 Grundlagen der (Educational) Governance-Perspektive

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wenn der Staat nicht hierarchisch steuert, behält er diese Möglichkeit. Die Kooperation von staatlichen und nicht-staatlichen Akteur/innen findet daher im „Schatten der Hierarchie“ statt (Scharpf 1993, für eine kritische Diskussion im Governance-Kontext siehe Töller 2008: 308 f.; Haus 2012: 153). Insgesamt erscheint der Übergang von Steuerung zu Governance-Perspektive damit nicht als Paradigmenwechsel, sondern als Akzentverschiebung (Mayntz 2006: 17). Dieses Verständnis bildet bis heute einen zentralen theoretischen Bezugspunkt für die Governance-Forschung. 2.1.4 Educational Governance-Forschung Folgt man der wörtlichen Bedeutung, so ließen sich unter dem Dach der Educational Governance-Forschung alle Arbeiten fassen, die sich – explizit oder implizit – mit Fragen von Governance im Bildungsbereich befassen. Der Bezugspunkt der folgenden Ausführungen ist demgegenüber enger gefasst, er umfasst jene Forschungsperspektive, die sich unter dem Label „Educational Governance“ herausgebildet hat. Sichtbarkeit hat diese Perspektive ab 2007 mit dem ersten Band der gleichnamigen Buchreihe (Altrichter/Brüsemeister/Wissinger 2007) erhalten, die bis heute über 40 Bände umfasst und in deren Vor- und Umfeld zahlreiche weitere Veröffentlichungen erschienen sind. Unter den Beiträgen zur Educational-Governance findet sich eine Reihe konzeptionell-programmatischer Arbeiten, auf die sich die folgende Darstellung stützt. Damit ist nicht der Anspruch verbunden, dass die dargestellte Ausrichtung von allen Wissenschaftler/innen, die sich der Educational Governance-Forschung zurechnen lassen, gleichermaßen verfolgt wird. Mit den folgenden Ausführungen soll lediglich ein Bezugsrahmen entwickelt werden, der erlaubt, die Educational Governance-Forschung im Kontext der im vorangegangenen Abschnitt erörterten politikwissenschaftlichen Governance-Forschung zu verorten und in den nachfolgenden Abschnitten weiter auszudifferenzieren. Nachdem Governance ab Mitte der 2000er Jahre (Altrichter/Brüsemeister/Heinrich 2005; Altrichter/Heinrich 2005; Kussau/Brüsemeister 2007a; Altrichter/Heinrich 2007; Schimank 2007b) als Analyseperspektive für die Bildungsforschung eingeführt worden war, folgten rasch weitere Beiträge (insbesondere Kussau/Brüsemeister 2007b; Heinrich, M. 2007; Brüsemeister/Eubel 2008; Langer 2008a). Das Handbuch Neue Steuerung im Schulsystem (Altrichter/Maag Merki 2010b) bot dann den Rahmen für eine Reflexion und weitere Systematisierung des Forschungsansatzes (Altrichter/Maag Merki 2010a; Maag Merki/Altrichter 2010). Dessen Ausrichtung wird darin wie folgt beschrieben:

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2 Theoretische Grundlagen „Die Governance-Perspektive als Forschungsansatz der Bildungsforschung untersucht in unserem Verständnis das Zustandekommen, die Aufrechterhaltung und die Transformation sozialer Ordnung und Leistungen im Bildungswesen unter der Perspektive der Handlungskoordination zwischen verschiedenen Akteuren in komplexen Mehrebenensystemen“ (Altrichter/Maag Merki 2010a: 22, Aufzählung weggelassen).

Mit der Wahl des Governance-Begriffes solle dabei „die Untersuchbarkeit und Untersuchungswürdigkeit von Steuerungshandlungen deutlich gemacht und die Komplexität der Steuerungshandlungen im Bewusstsein gehalten werden“ (ebd.). Wie auch in der politikwissenschaftlichen Governance-Forschung wird damit dem Umstand Rechnung getragen, „dass verschiedene Akteure aus Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft zusammen- und teilweise gegeneinander wirken und damit die Produktion öffentlicher Güter beeinflussen“, und gefragt, „wie die dazu erforderlichen Leistungen produziert werden, wie die Handlungskoordination zwischen Akteuren erfolgt, welche Formen der Kooperation, welche Mischformen sich zwischen diesen Kooperationsmodi entwickeln und in welchem Grade sie institutionalisiert sind.“ (Kussau/Brüsemeister 2007a: 16) Als Begriffskern wird mit Verweis auf Benz das Management von Interdependenzen zwischen Akteur/innen definiert, wobei neben den Grenzen von Staat und Gesellschaft die Grenzen von Organisationen regelmäßig überschritten werden (Altrichter/Maag Merki 2010a: 21). Besonderes Interesse gilt in diesem Zusammenhang einerseits „institutionalisierten Regelsystemen, welche das Handeln der Akteure lenken sollen“ sowie andererseits „Interaktionsmuster[n] und Modi kollektiven Handelns, welche sich im Rahmen von Institutionen ergeben“ (ebd.). Zentrale Elemente des politikwissenschaftlichen Governance-Konzepts – Governance-Mechanismen, Koordinationsformen (Hierarchie, Markt, Gemeinschaft, Netzwerke), Governance-Regime – werden hierzu auf den Bildungsbereich übertragen (Kussau/Brüsemeister 2007a: 38 f.; Maag Merki/Altrichter 2010: 404). Die Educational Governance-Forschung hat dabei durchaus Verwendung für den Begriff der Steuerung – auf ihn zu verzichten und durch Governance zu ersetzen, lehnt sie ab. Dabei geht es ihr aber nicht darum, neue Steuerungsmodelle zu propagieren, sondern sie strebt an, „Wissen über die Implikationen von Koordinationskonstellationen in spezifischen Kontexten und kritische Punkte ihrer Prozessgestaltung“ hervorzubringen (Altrichter/Maag Merki 2010a: 33). In diesem Zusammenhang plädiert sie dafür, die Grenzen direkter Steuerung anzuerkennen (ebd.: 21). Dementsprechend wendet sich die Educational Governance-Forschung gegen das „‘reduktionistische Moment‘ eines linear-direktiven Verständnisses von Steuerung“ (Kussau/Brüsemeister 2007a: 24, s. a. Altrichter/Brüsemeister/ Heinrich 2005: 7), das eindeutig zwischen Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt

2.1 Grundlagen der (Educational) Governance-Perspektive

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trennt und Abweichungen von den Intentionen steuernder Akteur/innen, die bei der Implementation auftreten, negativ bewertet. Stattdessen setzt sie auf „eine Blickveränderung auf die Ko-Produktion von Leistungen. Sie werden multikausal erzeugt, durch politisch-administrative, pädagogische und zivilgesellschaftliche Beiträge.“ (ebd.) Denkbar werden damit „Leistungen mehrerer ‚Steuerleute‘, deren sogar unterschiedliche Bewegungsimpulse trotzdem in eine, wenn auch nicht eindeutig bestimmte, Richtung weisen“ (Kussau/Brüsemeister 2007a: 12). Steuerung vollzieht sich in der Perspektive der Educational Governance-Forschung „innerhalb eines doppelt indirekten Verhältnisses“ (Kussau/ Brüsemeister 2007a: 24): „Einmal ist jeder steuernde Akteur noch vor jeder Steuerungshandlung von Abhängigkeiten (Interdependenzen) gegenüber anderen Akteuren beeinflusst, ferner von der Beeinflussung durch Steuerungsaktivitäten anderer Akteure und die festgelegten Pfade durch eigene vorangehende Steuerungsaktivitäten. Zum anderen kann ein Steuerungsakteur in seinen konkreten Zielen nur darauf abstellen, anderen Akteuren Opportunitäten zu eröffnen und Restriktionen einzubauen, mit deren Hilfe diese anderen Akteure zu spezifischem Handeln veranlasst werden können.“ (ebd.: 25)

Wie dieses Zitat bereits andeutet, strebt die Educational Governance-Forschung an, zwischen Handlung und Struktur zu vermitteln (Altrichter/Heinrich 2007: 63; Kussau/Brüsemeister 2007a: 27; Altrichter/Maag Merki 2010a: 24) und stützt sich dabei insbesondere auf die Vorstellung einer „Dualität von Struktur“ (Giddens 1995). Deren Kerngedanke besteht darin, dass Strukturen sowohl Medium als auch Ergebnis von Handeln sind (ebd.: 77). Um handeln zu können, stützen sich die Akteur/innen auf Strukturen, und indem sie dies tun, produzieren sie die Bedingungen, die ihr Handeln ermöglichen (ebd.: 52). Dementsprechend hat Struktur sowohl einschränkenden als auch ermöglichenden Charakter. Die Educational Governance-Forschung interessiert sich nun für nicht zufälliges, strukturiertes Handeln bzw. Muster der sozialen Ordnungsbildung. In den Blickpunkt rückt insbesondere das Konzept der Akteurskonstellation, also das handelnde Zusammenwirken von Akteur/innen, die durch – rechtlich, organisatorisch und kulturell bedingte – wechselseitige Abhängigkeiten miteinander verbunden sind (Kussau/Brüsemeister 2007a: 26 f.). Einen wichtigen Bezugspunkt für die Analyse von Akteurskonstellationen bildet das von Braun (2001a) vorgelegte Konzept der „Verfügungsrechte zum Treffen von Entscheidungen“. Altrichter und Heinrich unterscheiden hierbei (mit erneuter Bezugnahme auf Giddens) zwischen Regeln und Normen (Verfügungsrechte im engen Sinne) einerseits sowie materiellen und immateriellen Ressourcen (Verfügungsfähigkeiten) andererseits (Altrichter/Heinrich 2007: 63 f.). Die Verteilung von Verfügungsrechten

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2 Theoretische Grundlagen

und -fähigkeiten, so das Argument, entscheidet über den relativen Einfluss und das Gewicht der Akteur/innen in ihrem jeweiligen Feld. In dieser Perspektive kommt es dann für die Erklärung sozialer Ordnungsbildung nicht mehr auf das Handeln einzelner Akteur/innen an, sondern auf die Akteurskonstellation: „Würde es nicht unserer intentionalistischen Denkweise widersprechen, so müsste man in der Sicht von Educational Governance die Handlungskapazität nicht einzelnen Akteuren zuschreiben, sondern der Akteurkonstellation als solcher. Da sie es ist, die den einzelnen Akteuren Möglichkeiten eröffnet und Grenzen setzt, ihre Handlungskapazitäten auszuspielen, sollte es heißen: Die Konstellation, nicht der Akteur handelt. Auch wenn diese radikale Formulierung sprachlich nicht durchzuhalten ist, verdeutlicht sie doch den Analyseschwerpunkt: Akteurkonstellation.“ (Kussau/Brüsemeister 2007a: 26-27)

In dieser Sichtweise sind die Akteur/innen gleichsam in ihren Systempositionen gefangen, sodass eine bestimmte, verstetigte Handlungslogik in ihrem Feld zu beobachten ist. Diese ist aber nicht deterministisch misszuverstehen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Akteur/innen versuchen, ihre Beteiligungs- und Einflusschancen zu eigenen Gunsten zu beeinflussen. Die Educational GovernanceForschung betont dementsprechend die Notwendigkeit, die Akteur/innen nicht nur in ihrer Systemposition zu beschreiben, sondern auch ihre jeweilige „Eigensinnigkeit“ zu berücksichtigen. Diese wird dabei sowohl auf soziale Systeme als auch auf soziale Akteur/innen bezogen. In beiden Fällen werde „das Verhältnis zwischen System und Umwelt selektiv und aktiv-konstruktiv konzipiert“, d. h. Systeme bzw. Akteur/innen „nehmen nicht alle externen Anforderungen in gleicher Weise wahr (…), sondern selegieren diese entsprechend ihrer internen Logiken und nutzen dabei Spielräume“ (Altrichter/Maag Merki 2010a: 17 f.). Derartige Selektionsmechanismen lassen sich zum einen in Verbindung mit politischen Verhandlungen bzw. Entscheidungen erwarten, spielen zum anderen aber auch bei der Implementation von Steuerungselementen eine Rolle. Dementsprechend rechnet die Educational Governance-Forschung mit Prozessen der „Rekontextualisierung“ (Fend 2008: 174 ff.) bzw. des „Nacherfindens“, bei denen die politische „Systemrationalität“ in „lokale handhabbare, sozialtaugliche Rationalität übersetzt wird“ (Kussau 2007: 293). Dies beinhalte „Übersetzungsleistungen (…) einschließlich möglicher Übersetzungsfehler“ und es sei zu vermuten, „dass es zu einem Wandel der Bedeutungen kommt, Sinnverschiebungen stattfinden und Unter- und Zwischentöne nicht erkannt werden“ (ebd. 293 f.). Folgt man neo-institutionalistischen Argumenten, wird dabei eine Entkopplung von „Formalstruktur“ und „Aktivitätsstruktur“ (Meyer/Rowan 1977) denkbar: „Nach außen deklamiert man sich als innovative, moderne, reformierte Schule, nach innen betreibt

2.1 Grundlagen der (Educational) Governance-Perspektive

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man business as usual. Initiativen zu strukturellen Änderungen perlen an der Formalstruktur ab, man trägt Reformen bereitwillig mit – symbolisch“ (Langer 2008b: 265, Herv. i. O.). Gleichwohl betont Kussau, dass die Implementation nicht vollständig durch selbstbestimmtes Handeln der umsetzenden Akteur/innen geprägt sei, sondern auch die strukturellen Vorgaben der Politik als „äußere Relevanzstruktur“ eine Rolle spielten (Kussau 2007: 298). Nichtsdestotrotz zeigt sich die Notwendigkeit, auch die Innenperspektive kollektiver Akteure (Organisationen, soziale Bewegungen) zu berücksichtigen, zumal diese selbst das Ergebnis einer Handlungskoordination sind (Altrichter/Heinrich 2007: 57; s. a. Maag Merki/ Altrichter 2010: 405). Handlungskoordination bewegt sich also zwischen institutioneller Prägung einerseits und bewusstem, intentionalem, durchaus auch strategisch auf bestimmte Ziele ausgerichtetem Handeln andererseits. Die Rationalität dieses Handelns bleibt aber begrenzt, angesichts der Vielfalt der Akteur/innen und der Komplexität von Konstellationen und Interaktionen ist mit transintentionalen Wirkungen zu rechnen. Aus dem zielgerichteten Handeln folgt „keineswegs, dass die Handlungen immer gerade die Aufrechterhaltung der Strukturen beabsichtigen, und dass Strukturen immer oder zumeist das Resultat der Umsetzung beabsichtigter Entwürfe darstellen. Die Strukturierung von Handlungssystemen erfolgt viel öfter als unbeabsichtigtes Nebenprodukt der Verfolgung eigener Interessen; sie geschieht durch unintendierte Handlungsfolgen.“ (Altrichter/Heinrich 2007: 70, Herv. i. O.)

Steuerung erscheint unter diesen Bedingungen in einem neuen Licht. Von Steuerung zu sprechen impliziert, „dass – begründet durch eine gewisse (Steuerungs)Logik oder ein Steuerungs(Konzept) – versucht wird, die Zufälligkeit oder Beliebigkeit von Folgehandlungen einzuschränken“ (Altrichter/Heinrich 2005: 126, zit. n. Kussau/Brüsemeister 2007a: 25). Trotz der damit zum Ausdruck gebrachten Steuerungsskepsis heißt, mit Transintentionalität zu rechnen, demnach nicht, von der Wirkungslosigkeit politischer Steuerungsversuche auszugehen. Wie Kussau ausführt, kann sogar die bloße Reformdiskussion größere Wirkungen entfalten, weil bereits die behauptete Reformnotwendigkeit möglicherweise zu Anpassungsreaktionen führt (Kussau 2007: 289 f.). Zudem können unintendierte Wirkungen wiederum zu den (unerkannten) Voraussetzungen für zukünftiges Handeln werden (Altrichter/Maag Merki 2010a: 19 f.). Bemerkenswert ist in diesem Kontext, dass auch die Akteur/innen selbst eine Transformation erfahren können, d. h. dass sie im Zuge der Interaktionsprozesse

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2 Theoretische Grundlagen

„neu erzeugt“ oder „umgebildet“ werden können. Wenngleich bestimmte Akteur/innen analytisch vorausgesetzt werden, ist bei der Analyse zu beachten, ob und ggf. wie sich „die Art und Weise, wie ein Akteur handelt und einflussreich wird, im Zuge von Prozessen der Systemtransformation verändert.“ (Altrichter/Heinrich 2007: 62, Herv. i. O.) Insgesamt zeigen sich bei der Betrachtung der programmatisch-konzeptionellen Grundlagen des Educational Governance-Ansatzes damit weitreichende Parallelen zur steuerungstheoretischen Governance Forschung in der Politikwissenschaft. Diese liegen neben dem Interesse für Steuerungsfragen in den verwendeten Grundbegriffen und Theoremen. Ähnlich wie im steuerungstheoretischen Ansatz ist auch der Educational Governance-Ansatz durch seine theoretische Offenheit geprägt. Das begrifflich-theoretische Instrumentarium besitzt eine Rahmenfunktion, für die Untersuchung von Handlungskoordination und Steuerungselementen können dann je nach Fragestellung unterschiedliche theoretische Bezugsmodelle (mit institutionalistischer oder akteurszentrierter Akzentuierung) herangezogen werden (Maag Merki/Altrichter 2010: 27; Rürup/Bormann 2013: 12). Gleichzeitig zeigen sich aber auch Unterschiede zur politikwissenschaftlichen GovernancePerspektive bzw. spezifische Akzentuierungen der Educational Governance-Forschung. Insbesondere die Hinweise auf Prozesse der Rekontextualisierung und des Nacherfindens sowie auf die mögliche Transformation von Akteur/innen finden sich in der steuerungstheoretischen Governance-Perspektive in dieser Form nicht.

2.2 Kritik und Entwicklungsbedarf der Governance-Perspektive Mit der steuerungstheoretischen Governance-Perspektive und den Ausführungen zur Educational Governance-Forschung sind die Grundzüge und wichtige Gemeinsamkeiten skizziert. Dies soll nun genutzt werden, um Kritikpunkte an der Governance-Perspektive zu erläutern und Vorschläge zu entwickeln, wie diese in einer erweiterten Governance-Perspektive berücksichtigt werden können. So wird zunächst auf drei zentrale Kritikpunkte eingegangen (2.2.1-2.2.3). Anschließend werden Ansatzpunkte für eine erweiterte Governance-Analyse aufgezeigt (2.2.4). Diese werden mit Haus vor allem in einer Perspektive gesehen, die Governance als Institutionenpolitik begreift und die Suche nach der „politischen Logik institutioneller Transformationsprozesse“ (Haus 2008: 95) unternimmt. Mehr noch als formale Zuständigkeiten oder die Ressourcenausstattung betont diese Perspektive die Bedeutung von Wahrnehmungen und Wertvorstellungen der Akteur/innen.

2.2 Kritik und Entwicklungsbedarf der Governance-Perspektive

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Die (steuerungstheoretische) Governance-Perspektive sah sich wiederholt Kritik ausgesetzt. Da diese Kritik zum Teil von Vertreter/innen der Governance-Perspektive selbst formuliert wurde, kann sie als „(Selbst-)Kritik“ (Sack 2013: 111) bezeichnet werden. Sie bezieht sich vor allem auf drei eng miteinander verknüpfte Aspekte: 1. den „Problemlösungsbias“ der Governance-Perspektive, 2. die unzureichende Berücksichtigung von Machtfragen sowie 3. demokratietheoretische Defizite. Die drei Kritikpunkte werden im Folgenden nacheinander erörtert. 2.2.1 Problemlösungsbias der Governance-Perspektive Die Problemlösungsorientierung der Governance-Perspektive ist ein häufig angeführter Kritikpunkt. Als Vertreterin der Governance-Perspektive selbst hat Renate Mayntz diesen wie folgt formuliert: „Der Problemlösungsbias besteht im Kern darin, dass die Steuerungstheorie nicht fragt, ob politische Akteure primär an der Lösung gesellschaftlicher Probleme orientiert sind, sondern unterstellt, dass dieses ihr dominantes Ziel und gesellschaftliche Problemlösung die zentrale Aktivität von Politik und Verwaltung ist. Gelegentlich wird eine solche Orientierung in die Definition von politischer Steuerung aufgenommen; meist bleibt diese Annahme jedoch implizit. Die Unterstellung, dass der Staat – auch der kooperative Staat auf seine Weise – tatsächlich auf gesellschaftliche Problemlösung beziehungsweise die Förderung des Gemeinwohls aus ist, macht die Steuerungstheorie krypto-normativ.“ (Mayntz 2001)

Wie im Zitat angedeutet war diese Problemlösungsorientierung bereits für die politikwissenschaftliche Steuerungstheorie bzw. Policy-Forschung kennzeichnend (Greven 2007). Wie gezeigt reagierte die Theorieentwicklung dabei nicht zuletzt auf Diagnosen mangelnder Steuerungsfähigkeit und Steuerbarkeit. Die Annahme des Scheiterns hierarchischer Intervention war ein wesentliches Moment des Diskurses. Die steuerungstheoretische Governance-Perspektive wendete sich dabei auch gegen die Annahme einer „Aushöhlung des Staates“ (Rhodes 1994) und das Ideal eines „minimalen Staates“ (vgl. Braun 2001b). Dem Staat wird eine wichtige Rolle zugewiesen, lediglich die Form der Steuerung ändert sich.6 „Aufgabe von Governance-Forschung ist es aus dieser Sicht, relevante regulative Gestaltungsoptionen ausfindig zu machen, und zwar durch den Nachweis von effektiven Formen der Handlungskoordination und der Interdependenzbewältigung.“ (Haus 2010a:

                                                             6

Insofern beinhaltet die Governance-Perspektive eine „Rückkehr zum Politischen“ (Brand 2013: 114). Berücksichtigt man, dass neben neuen Koordinationsformen auch hierarchische Steuerung weiterhin stattfindet, lässt sich gar von einer „Ausweitung des Politischen“ sprechen (Haus 2007: 77).

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2 Theoretische Grundlagen

476) Die „kontrollierte Enthierarchisierung des Regierens“ erscheine in der steuerungstheoretischen Governance-Perspektive somit als „Ausdruck von Modernität, d. h. als angemessene Reaktion auf soziale Differenzierungsprozesse und als Ausdruck der Gemeinwohlrealisierung in der Kooperation von Staat und gesellschaftlichen Akteuren.“ (ebd.: 459) Infolgedessen würden Netzwerke gegenüber Hierarchien als vorzugswürdig eingestuft, Governance beinhalte eine Parteinahme für Kooperation, wobei von den Beteiligten eine pragmatische Orientierung am Machbaren erwartet werde (ebd.: 476). Dies impliziere eine harmonistische Sichtweise, Governance erscheine als „ein Spiel ohne Verlierer zur Erzeugung von ‚good results‘.“ (Offe 2008: 71). Insgesamt komme damit, so die scharfe Kritik von Greven, eine „technokratisch-gouvernementale“ Auffassung von Politik zum Ausdruck, die Forschung mache sich „gewissermaßen die Gedanken der Regierenden, sieht die Probleme mit deren Augen und orientiert sich an deren Erfolgs- und Effektivitätskriterien.“ (ebd.: 333). Damit drohe sie „zu einer Art Betriebswirtschaft der öffentlichen Angelegenheiten zu denaturieren“ (ebd.). Eine solche Einschätzung dürfte zwar unangebracht sein (Töller 2012: 187), Einwände bleiben gleichwohl bestehen. Ein erster Vorbehalt wird erneut von Mayntz selbst formuliert. Dieser betrifft die Unterstellung, „dass es in der politischen Wirklichkeit immer um die Lösung kollektiver Probleme“ gehe (Mayntz 2006: 17). So werde die Governance-Theorie „leicht zu dem funktionalistischen Fehlschluss verführt, dass existierende Institutionen im Interesse der Lösung kollektiver Probleme entstanden sind.“ (ebd.). Dementgegen bilde die Transformation partikularer Interessen „im Interesse des größeren Ganzen“ nicht den Normalfall (ebd.: 18). Vielmehr, so Greven, sei anzuerkennen, „dass ‚politisch‘ und durch ‚Politik‘ nicht nur Probleme gelöst, sondern auch allererst erzeugt und verstärkt werden können“ (Greven 2007: 333, 2009: 464 f.). Mayntz schätzt zudem die Qualität der zugrunde liegenden Problemdiagnosen in vielen Analysen als problematisch ein. So werde zumeist von konkreten Zuständen ausgegangen, „deren Problemhaftigkeit als generell akzeptiert gelten kann oder zumindest vermutet wird“ (Mayntz 2001). Aber: „Fragt man weder, wie weit Politik eigentlich an gesellschaftlicher Problemlösung orientiert ist, noch nach der Genese und der Qualität von Problemdefinitionen dort, wo tatsächlich Problemlösung das oberste Ziel ist, dann wird die Zuschreibung einer Steuerungsfunktion an das politisch-administrative System zu einer legitimierenden Fiktion.“ (ebd.) Hinzu kommt, dass das, was unter „Gemeinwohl“ verstanden werden soll, notorisch umstritten ist (Haus 2010a: 461). Zwar sind verschiedene Versuche der Auseinandersetzung mit dem Gemeinwohlbegriff in der Governance-Literatur zu

2.2 Kritik und Entwicklungsbedarf der Governance-Perspektive

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finden (vgl. ebd.: 465 ff.). Ausgehend von der Einsicht, dass sich das Gemeinwohl nicht objektiv bestimmen lasse, gehen diese davon aus, dass erst im jeweiligen Prozess ein Einverständnis erzielt werden müsse. Allerdings führen sie in der Folge entweder doch wieder einen „prozess- und konsensexternen Maßstab“ ein oder sie stoßen auf das Problem, dass in der Realität kein Einigungszwang besteht. Erkennt man an, dass sich das Gemeinwohl nicht objektiv bestimmen lässt, folgt daraus, dass dessen Bestimmung selbst nur als politischer Prozess verstanden werden kann. „Accordingly, there is no pre-political foundation on which public administrators can stand when they strive to promote the Common Good. Public administrators as well as all other actors are no more than participants in the political battle between competing perceptions of the content of the Common Good.” (Sørensen 2002: 710) Damit erscheint dann aber auch die eingeforderte pragmatische Orientierung am Machbaren als fragwürdig; das Machbare erweise sich vielmehr „selbst immer deutlicher als Resultat von Aushandlungsprozessen“ (Haus 2010a: 476). Die Entscheidung über Koordinationsformen, über die Institutionalisierung politischer Interaktionen wird infolgedessen als Wertentscheidung sichtbar: „Institutionenpolitische Entscheidungen sind insofern immer auch Wertentscheidungen, als die Option für eine bestimmte Institutionalisierung von Problemlösung Vorstellungen von Angemessenheit impliziert und über Kooperations- und Förderstrukturen bestimmte Handlungs- und Organisationslogiken öffentlich als unterstützungswürdig auszeichnet.“ (Haus 2008: 114, Herv. i. O.)

Schließlich wird mit Verweis auf die strukturell beschränkte Möglichkeit zur Einigung in Verhandlungssystemen die Leistungsfähigkeit von Governance (im engen Sinne, also verstanden als kooperative Handlungskoordination und Gegenbegriff zu Government) in Frage gestellt (Grande 2012: 575, Greven 2007: 333). Blumenthal sieht in diesem Zusammenhang zudem die „Gefahr, die Leistungsfähigkeit (…) traditioneller Government-Strukturen zu unterschätzen. Insofern überzeugt es wenig, Governance dort als normativ bessere Lösung zu propagieren, wo eine Konkurrenz bzw. Zusammenwirken mit legitimierten Formen von Government stattfindet.“ (Blumenthal 2005: 1164) Die Kritik an der Problemlösungsorientierung der Governance-Perspektive fällt mitunter harsch aus. Einige Einschränkungen erscheinen indes notwendig. Hierunter lässt sich zunächst der Einwand nennen, dass eine gewisse Problemlösungsorientierung kaum zu vermeiden sei. Vielmehr müsse sie als „Kernbestand einer jeden politikwissenschaftlichen Analyse“ angesehen werden, „wenn Politik

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2 Theoretische Grundlagen

als mehrdimensionaler Begriff konzipiert ist, der die Erzeugung verbindlicher Entscheidung, kollektives Handeln, das auf mehr als die Realisierung von Individualinteressen zielt, sowie die Legitimation des Handelns einbezieht“ (Blumenthal 2005: 1172). Gleichzeitig argumentiert Blumenthal, dass eine Governance-Perspektive durchaus möglich sei, die nicht immer ein konkret zu lösendes Problem voraussetze, wenn man die Analyse auf innerhalb und zwischen Institutionen herrschende divergierende Regelsysteme ausweite (ebd.). In der Tat erscheint die Orientierung an den Problemen der Regierenden keineswegs zwangsläufig. Eine angemessene Governance-Konzeption setzt allerdings eine Auseinandersetzung mit einem weiteren Kritikpunkt voraus: dem verkürzten Machtverständnis in der Governance-Perspektive. 2.2.2 Verkürztes Machtverständnis der Governance-Perspektive Mit der dominierenden Problemlösungsorientierung sind klassische politikwissenschaftliche Fragen nach Macht und Herrschaft in der Policy- und GovernanceForschung zunehmend in den Hintergrund getreten (Greven 2007, 2009). Auch diesen Punkt hat Renate Mayntz offen selbst kritisiert: Die relative Herrschaftsblindheit der Theorie politischer Steuerung liegt nicht etwa daran, dass sie die Machtdimension ausblendet (was sie nicht tut), sondern daran, dass Macht nur im Kontext der Formulierung und Durchsetzung von Problemlösungen behandelt wird, und nicht als politisches Handlungsziel. Dabei ist es Teil unseres tagtäglich durch Berichte in den Medien bestärkten Alltagswissens, dass es in der Politik tatsächlich um Machtgewinn und Machterhalt geht. (…) warum sollten ausgerechnet Politiker nicht nach Macht streben, da der Besitz und die Ausübung von Macht doch auch für gewöhnliche Sterbliche zutiefst befriedigend ist? Selbst so genannte Volksparteien unterscheiden sich durch ihre Verbindung mit unterschiedlichen Gruppeninteressen, und wir wissen, dass politische Parteien ebenso wie einzelne Politiker Macht nicht nur suchen, um bestimmte Problemlösungen durchzusetzen, sondern auch, um gruppenspezifische Partikularinteressen zu fördern, ihre Patronagechancen zu erweitern, Pfründe zu erwerben und das eigene Ego zu stützen.“ (Mayntz 2001)

Der Vorwurf, die steuerungstheoretische Governance-Perspektive sei durch Machtblindheit gekennzeichnet (Benz et al. 2007: 18; Blumenthal 2005: 1172), ist also nicht ganz zutreffend. Präziser ist es, von einem verkürzten Machtverständnis und – wie Mayntz selbst einräumt – von Herrschaftsblindheit zu sprechen (Mayntz 2001). Macht erscheint in der steuerungstheoretischen Governance-Perspektive in erster Linie als Mittel der Funktionsausübung, sie trägt zur Aufgabenerfüllung,

2.2 Kritik und Entwicklungsbedarf der Governance-Perspektive

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Leistungserbringung und Problemlösung bei (Mayntz 2004a: 75). Damit thematisiert diese Perspektive explizit „nur einen Aspekt einer facettenreichen Wirklichkeit. Wenn man sich in diesem analytischen Rahmen bewegt, sollte man sich der Selektivität der gewählten Perspektive bewusst bleiben“ (ebd.). Dementsprechend wäre zu fragen, was mit dieser selektiven Sichtweise der Governance-Forschung aus dem Blick gerät. In diesem Zusammenhang lässt sich darauf verweisen, dass sich Machtfragen bereits bei der „(Vor-) Strukturierung“ (Haus 2007: 83) von kooperativen Formen der Handlungskoordination stellen, da bereits durch den Zugang hierzu bestimmte Interessen selektiv begünstigt werden. In diesem Sinne wird in der Literatur auf die „Selektivität der Beteiligung“ (Blumenthal 2005: 1165), die Gefahr einer demokratischen Elitenherrschaft (Papadopoulos 2004: 220) oder die „(De-)Privilegierung sozialer AkteurInnen“ (Sack 2011: 20) aufmerksam gemacht. Dementsprechend geht es bei der Thematisierung von Macht auch um die Frage, „welche sozialen Gruppen in einen Kompromiss mit den Herrschenden einbezogen werden, wenn diese das Allgemeinwohl definieren“ (Demirović 2011: 101). Die Inklusion unterschiedlicher Gruppen könne aus normativer Perspektive nicht davon abhängig gemacht werden, ob Kompromissfindung dadurch erschwert werde (Haus 2010a: 470). Tatsächlich blieben kritische und ressourcenschwache Akteur/innen aber häufig außen vor (Demirović/Walk 2011: 11). Dabei lässt sich davon ausgehen, dass die Inklusionschancen einerseits durch formale und informelle Regeln und Arrangements bedingt sind, die Partizipation von Akteur/innen sich andererseits aber nicht a priori daraus ableiten lässt, sondern immer erst zu bestimmen ist (Schneider 2009). Auch im Zuge von Dialog- und Verhandlungsprozessen – also nach dem erfolgten Zugang – spielten, so die Kritik weiter, ungleiche Ressourcenverteilungen und Machtasymmetrien eine wesentliche Rolle. Dabei geht es nicht zuletzt auch um die Frage, welche/r Akteur/in „mit der Kompetenz ausgestattet ist, zu definieren, was als effektiv und erfolgreich gilt“ (Demirović/Walk 2011: 11). Insgesamt verweist die Kritik damit auf Diskussionen zur politischen Interessenrepräsentation, bei der neben Organisations- und Durchsetzungsfähigkeit (Offe 1973) auch die Argumentations- und Rechtfertigungsfähigkeit (Nullmeier 2000) eine wichtige Rolle spielt. Mit Blick auf Governance wird dabei vor der Gefahr gewarnt, dass sich „hinter einer ‚voluntaristischen‘ Fassade faktische Macht- und Abhängigkeitsverhältnisse umso ungestörter durchsetzen“ könnten (Offe 2008: 68). Demirović sieht kooperative Koordinationsformen gar als Mittel, „im Konsens mit Herrschaftsunterworfenen Kompromisse aufzulösen, staatliche Leistungen abzubauen und die Folgen auf die Bürger abzuwälzen“. Partizipation trage damit „zur erweiterten Reproduktion von Herrschaft“ bei (Demirović 2011: 102).

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2 Theoretische Grundlagen

Diese Position erscheint zwar drastisch und dürfte kaum auf alle tatsächlichen Kooperationsarrangements zutreffen. Insgesamt sensibilisiert die Kritik aber für eine andere Seite von Macht im Kontext von Governance. Allerdings bleibt die bisherige Kritik bezüglich des Zusammenhangs von Macht und Governance unbefriedigend, weil der Machtbegriff selbst nicht expliziert wird. Dies gilt nicht nur für die Governance-Theorie selbst (ebd.: 76), sondern auch für weite Teile der Literatur, die Kritik an der Governance-Perspektive übt. Implizit wird in der (Selbst-) Kritik des Governance-Diskurses zumeist ein Machtbegriff im Sinne Max Webers zugrunde gelegt, das heißt Macht wird definiert als „Chance, innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen“ (Weber 1995: 311). Macht ist in dieser Perspektive in erster Linie Durchsetzungsmacht (vgl. Sack 2013: 111 f.). Ein solches Verständnis greift in zweierlei Hinsicht zu kurz: Erstens wird die Funktion von Macht einseitig bestimmt. Zweitens klammert diese Sichtweise strukturelle Aspekte von Macht aus. Um diese Einschätzung zu erläutern, soll im Folgenden der Machtbegriff – in der gebotenen Kürze – theoretisch näher betrachtet werden. Die Argumentation orientiert sich dabei im Wesentlichen an Streckers Erörterung der „Logik der Macht“ (Strecker 2012). Strecker unterscheidet erstens zwischen zwei unterschiedlichen Funktionen von Macht und zweitens zwischen zwei theoretischen Perspektiven auf Macht. Bezüglich der Machtfunktion trennt er zwischen repressiver und konstitutiver Funktion (ebd.: 17). Diese Unterscheidung ähnelt der paradigmatischen Differenz zwischen „Macht über“ im Sinne der Herrschaft über Andere und „Macht zu“ im Sinne des Vermögens zum Handeln.7 Allerdings, so Strecker, verstelle diese Unterscheidung „den Blick auf das Worum der Analyse des Machtbegriffs“ (ebd.). Strecker schlägt daher vor, stattdessen zwischen „repressiver“ Macht einerseits und „konstitutiver Macht“ andererseits zu unterscheiden. Beim „Worum“ handelt es sich im Falle repressiver Macht um die „Frage illegitimer Einschränkung und Unterdrückung“. Macht und Illegitimität werden hier gleichsam kurzgeschlossen. Die Tradition konstitutiver Macht betont demgegenüber gerade den positiven Zusammenhang von Macht und Legitimität (ebd.: 42 f.). Macht erscheint in erster Linie als notwendig, weil sie soziales Handeln erst ermöglicht, und gilt daher als prinzipiell legitim (ebd.; s. a. Göhler 2004: 246). Der bisherige Governance-Diskurs stützt sich vor allem auf die Entgegensetzung von repressiver und konstitutiver Macht: Während die steuerungstheoretische Perspektive den konstitutiven

                                                             7

Göhler (2004) führt diese Unterscheidung auf Pitkin (1972) zurück. Wie Strecker strebt auch Göhler eine Weiterentwicklung des Machtbegriffes an, setzt mit der Unterscheidung „transitiver“ und „intransitiver“ Macht dabei allerdings etwas andere Akzente. Die hier gewählte Darstellung folgt Streckers Ansatz, da dieser für die Kritik der Governance-Perspektive treffender erscheint.

2.2 Kritik und Entwicklungsbedarf der Governance-Perspektive

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Charakter von Macht betont, stellt die Kritik auf ihre repressive Funktion ab (ähnlich Offe 2008: 62 f.). Blumenthal hat demgegenüber argumentiert, die Trennung von Problemlösung und Auseinandersetzung um Machtgewinn und Machterhalt sei künstlich und keineswegs zwingend (Blumenthal 2005: 1172). Machttheoretisch ließe sie sich sogar als unangemessen bewerten. Dies wird deutlich, wenn man den Machtbegriff um eine strukturelle Komponente erweitert. Mit Strecker lässt sich neben einem akteurstheoretischen auch ein strukturtheoretisches Verständnis von Macht identifizieren. Dieser Unterscheidung liegt die Einsicht zugrunde, „dass nur eine Teilklasse aller Zwänge, denen Menschen unterliegen, Akteuren direkt zugerechnet werden kann“ (Strecker 2012: 38). Damit verändert sich der Blick auf Macht; diese lässt sich nun nicht mehr allein mit Bezug auf intentionales Handeln von Akteur/innen verstehen (vgl. auch Rehberg 1994: 71; Ivanyi 1993/2003: 152 f.), vielmehr wird Macht nun auch von ihren Wirkungen her konzipiert: „Machtverhältnisse liegen dort vor, wo Sozialbeziehungen auch anders sein könnten. Unabhängig von der Verantwortung von Akteuren handelt es sich diesem Verständnis zufolge überall dort um Macht, wo ein gesellschaftlicher Zustand bewirkt wird, der auch anders sein könnte. Solch eine Machtanalyse setzt an der Frage nach alternativen gesellschaftlichen Ordnungen und nicht der Identifizierung der für eine gegebene Lage Verantwortlichen an.“ (Strecker 2012: 40; Herv. i. O.)

Wie Strecker mit Verweis auf Esser (2000) ausführt, stellt der Ausschluss alternativer gesellschaftlicher Ordnungen eine Voraussetzung sozialer Ordnung überhaupt dar. Somit wirkt strukturelle Macht nicht nur repressiv, sondern erfüllt zugleich eine konstitutive Funktion. Dieser Zusammenhang gerät in der GovernanceTheorie infolge der dominierenden Orientierung am Weberschen Machtbegriff aus dem Blick. Die Betrachtung verbleibt damit zudem akteurszentriert. Schon angesichts der Absicht, mit dem Übergang zu Governance eine institutionalistische Wende zu vollziehen, wären aber auch strukturelle Aspekte von Macht in den Blick zu nehmen. Dies heißt allerdings nicht, dass akteurstheoretische Zugänge aufzugeben wären. So warnen Göhler et al. davor, mit der Konzentration auf Regelungsstrukturen drohten Machtfragen gänzlich aus dem Blick zu geraten. Sie plädieren daher dafür, die Vorstellung hierarchischer Steuerung zu relativieren, den Steuerungsbegriff aber beizubehalten und Steuerung gerade als intentionale Machtausübung zu begreifen. Diese umfasse auch „weiche Steuerung“ in nichthierarchischen Modi der Einflussnahme (Göhler et al. 2010: 692 f.). Eine angemessene Machttheorie muss dementsprechend sowohl handlungs- als auch strukturtheoretische Komponenten einbeziehen (Greven 1991: 127).

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2 Theoretische Grundlagen

Renate Mayntz hat sich gegen die stärkere Berücksichtigung von Herrschafts- und Machtaspekten in der Governance-Forschung gewehrt, weil sie befürchtete, damit „könnte die für die Theoriebildung erforderliche Selektivität des Erkenntnisinteresses verloren gehen und die Governance-Theorie würde zu einer sehr viel allgemeineren Theorie sozio-politischer Dynamik auf der Basis eines ganz neuen Paradigmas mutieren.“ (Mayntz 2006: 18). Akzeptiert man den zugleich konstitutiven und repressiven Charakter von Macht, erscheint es indes kaum noch sinnvoll, Fragen von Herrschaft (als Aspekte repressiver Macht) aus der Analyse auszuklammern. Als Struktur ist Macht zugleich mit Entlastungsleistungen (Ordnungsstiftung bzw. Ermöglichung von Handeln) und mit Belastungen (Handlungseinschränkungen) verbunden (Rehberg 1994: 56, FN 9). Diesen Zusammenhang auszublenden, würde zwangsläufig zu einem unvollständigen Verständnis von Governance führen. Gleichzeitig wäre aber auch die Kritik an der steuerungstheoretischen Governance-Perspektive zu relativieren. Denn Handeln außerhalb von Strukturen ist unmöglich, sodass Macht „lediglich das Sosein spezifischer Strukturen, nicht jedoch das Dasein von Strukturen antasten“ kann (Ivanyi 1993/2003: 150 f. mit Bezug auf Giddens). Machtbeziehungen können daher nicht per se als illegitim gelten (Strecker 2012: 41), sie aufzuzeigen allein, kann noch keine kritische Perspektive begründen, vielmehr ist stets mit der Existenz von Machtbeziehungen zu rechnen, weil diese eben auch Voraussetzung von Problemlösung und Steuerung sind. Die Frage nach der Legitimität von Governance-Arrangements verliert damit indes nicht an Bedeutung, wie der folgende Abschnitt zeigt. 2.2.3 Demokratietheoretisches Defizit der Governance-Perspektive Der dritte Kritikpunkt an der Governance-Theorie – der Vorwurf eines „demokratietheoretischen Defizits“ (Demirovic 2011: 97) – ergibt sich in engem Zusammenhang mit dem Problemlösungsbias und der spezifischen Verwendung des Machtbegriffs in der Governance-Perspektive. Im Zentrum stehen dabei Fragen der Legitimität. Dieser Begriff beschreibt die Anerkennung bzw. wahrgenommene Anerkennungswürdigkeit einer politischen Ordnung (oder Herrschaft) politischer Akteur/innen, politischer Entscheidungen und ihrer Verbindlichkeit (vgl. u. a. Geißel 2009: 80; Haus/ Heinelt 2005: 14; Bogumil/Kuhlmann 2015: 239).8 Seit langem etabliert ist in diesem Zusammenhang die Unterscheidung zwischen Input-

                                                             8

Zudem lässt sich unterscheiden zwischen Legitimität im genannten Sinne und Legitimation als Prozess der Herstellung von Legitimität (vgl. Bekkers/Edwards 2007: 39). Diese Unterscheidung findet sich allerdings nicht systematisch in der Literatur wieder. Im Folgenden wird daher auf eine entsprechende Differenzierung verzichtet und – mit Ausnahme direkter Zitate – durchgängig der Begriff Legitimität verwendet.

2.2 Kritik und Entwicklungsbedarf der Governance-Perspektive

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Legitimität und Output-Legitimität (Scharpf 1970). Input-Legitimität bezieht sich auf den Prozess der Entscheidungsfindung und politische Partizipationsmöglichkeiten und verweist auf die „auf der wechselseitigen Anerkennung der bürgerlichen politischen Gleichheit beruhende Möglichkeit der Mitwirkung aller Bürger und Bürgerinnen“ als entscheidende legitimitätsstiftende Idee (Greven 2000: 194). Output-Legitimität bezieht sich demgegenüber auf die Ergebnisse politischer Entscheidungsprozesse und fragt nach deren Akzeptanz sowie nach den notwendigen Mitteln und Ressourcen (ebd.: 195). Der steuerungstheoretische Governance-Ansatz bzw. die Vorstellung einer horizontalen, netzwerkartigen Politikkoordination wird nun vor allem in Hinblick auf die Input-Seite kritisch bewertet. Dabei erscheint Governance diesbezüglich zunächst positiv: so zehre die Idee von Governance „von einem normativen Charme“, weil sich damit die Hoffnung verbinde, „die Idee der kollektiven Selbstbestimmung um das ihr inhärente Moment der gesellschaftlichen Selbstregierung und Selbstregulierung“ zu erweitern (Schmalz-Bruns 2012: 17). Dementsprechend bietet Governance vermeintlich das Potenzial, zunehmende Partizipationsanforderungen aufzugreifen und den Begriff der Partizipation aufzuwerten (Blumenthal 2005: 1153; Demirović 2011: 97). Der steuerungstheoretischen Governance-Perspektive wird indes zum einen vorgehalten, dass „das Verhältnis von Governance und demokratischer Beteiligung oder gar demokratischer Gestaltung“ angesichts der vorherrschenden Problemlösungsorientierung „nur eine geringe Rolle“ spiele (Demirović 2011: 75). Zum anderen werden die Möglichkeiten politischer Beteiligung in der Praxis skeptisch eingeschätzt. Tatsächlich zeigen diesbezügliche Forschungsergebnisse, dass die Motivation und Fähigkeit zur politischen Beteiligung ungleich verteilt sind: Vor allem politisch schon besonders interessierte, gut ausgebildete und ressourcenstarke Bürger/innen können und wollen sich beteiligen – mit der Konsequenz, dass mehr Beteiligung zu mehr politischer Ungleichheit führen kann (vgl. Schmidt 2010: 245). Mit Blick auf Governance wird daraus die Gefahr abgeleitet, dass Bürger/innen auf die Funktion als „demokratiepolitische Drohkulisse“ reduziert werden, während der politische Prozess in erster Linie von Eliten bestimmt wird (Demirović/Walk 2011: 13; ähnlich Offe 2008: 75, der vor einer manipulativen „Politik der Signale“ warnt). Insgesamt wäre es demzufolge „irreführend, würde man die Entscheidungsfindung im öffentlichen Sektor gemäß einem ‚partnerschaftlichen‘ Politikmodus mit Demokratisierung gleichsetzen.“ (Papadopoulos 2004: 219). Kritisiert wird darüber hinaus, dass kooperative Formen der Handlungskoordination häufig schwer zu durchschauen seien. Dies habe zur Folge, dass Entscheidungen, die in solchen Arrangements getroffen werden, und deren Konsequenzen schwer zurechenbar würden (Haus

46

2 Theoretische Grundlagen

2007: 72; Demirović 2011: 98-99). Hierzu trage auch die Abkehr von der Unterscheidung von Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt in der Governance-Theorie bei (Offe 2008: 62). Somit laufe die Governance-Perspektive Gefahr, grundlegende normative Fragen der Verantwortung und Gemeinwohlbindung auszublenden (Blumenthal 2005: 1176). Im Vergleich zur Input-Legitimität erscheint die Output-Seite von Governance zunächst in einem positiveren Licht, soll Governance doch gerade die Handlungsund Problemlösungsfähigkeit steigern. Governance wird in diesem Sinne eine „manageriale Legitimität“ (Papadopoulos 2004: 225) zugesprochen. Angesichts eines als unausweichlich erachteten Wandels „in den Bedingungen, Verfahren und Instrumenten hoheitlicher Aufgabenwahrnehmung“ (Ruffert 2009: 56) wird sogar die Hoffnung geäußert, die Governance-Perspektive könne helfen, „konkrete Kompensationsmechanismen zwischen defizitärer Input-Legitimation und gleichsam überschießender Output-Leistung innerhalb einer Regelungsstruktur zu identifizieren“ (ebd.: 67 f.). Governance wird hier verortet im Kontext einer notwendigen „Flexibilisierung innerhalb des Konzepts demokratischer Legitimation“, dem auch schon das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung Rechnung getragen habe (ebd.: 65). Dem wird entgegen gehalten, die Möglichkeit, Defizite des „Inputs“ durch verbesserten „Output“ zu kompensieren, müsse als allenfalls begrenzt angesehen werden, wolle man Gleichheit und Mitwirkungsmöglichkeiten als normativen Kern der Demokratie nicht aufgeben. So setze „der Legitimitätsglaube nicht in erster Linie an dem Politikergebnis, sondern an der Art, wie es zustande gekommen ist“ an (Greven 2000: 195). Insofern gilt: „network outcomes cannot be legitimate unless they are also democratically acceptable.” (Considine/Afzal 2011: 382) Hinzu kommt, dass der Nutzen kooperativer Governance-Arrangements umstritten bleibt, was auch mit methodologischen Schwierigkeiten, den Zusammenhang von Institutionendesign und Problemlösung zu belegen, zusammenhängt (Grande 2012: 578; Haus 2010a: 459). Welcher Stellenwert kann aber Output-Legitimität zugesprochen werden, wenn sich der Output kaum glaubhaft als Resultat von Governance nachweisen lässt? Während die Erwartungen an den „Output“ von Governance insofern möglicherweise zu mäßigen sind, besteht indes auch Anlass, das Urteil bezüglich des „Inputs“ abzumildern. Insbesondere erscheint es angemessen, die Ansprüche an demokratische Beteiligung zu relativieren. Wie Blumenthal anmerkt, müssten auch partizipative Governance-Ansätze „notwendigerweise den Kreis der tatsächlich in einem Verfahren mitwirkenden Personen begrenzen“; auch sie seien auf Repräsentation angewiesen. Selektivität und die Privilegierung bestimmter Interessen

2.2 Kritik und Entwicklungsbedarf der Governance-Perspektive

47

scheinen insofern kaum vollständig vermeidbar (Blumenthal 2005: 1164; s. a. Papadopoulos 2004: 222). In diesem Zusammenhang schlussfolgert Haus: „Die Frage lautet nicht, ob eine wahre Demokratie verwirklicht ist (sie ist es nicht und war es niemals), sondern einerseits inwiefern mehr oder weniger weitreichende Öffnungs- und Irritationsmomente für Entscheidungsprozesse möglich sind und andererseits wie trotz stets vorhandener Schließungsmomente eine Politik verwirklicht werden kann, die auch die Interessen derjenigen berücksichtigt, die vergleichsweise ressourcenschwach sind.“ (Haus 2012: 151)

Zugleich lässt sich bezweifeln, inwieweit es sinnvoll ist, die Frage der Partizipation gegen die der staatlichen Aufgabenerfüllung auszuspielen. Haus argumentiert in diesem Zusammenhang, dass „das ‚rationalistische‘ Moment an sich, also die Frage nach dem ‚Output‘ bzw. der Wirkung demokratischer Entscheidungen“ (Haus 2012: 150) nicht neu in der Demokratietheorie sei. So habe es schon immer Streit darüber gegeben, „inwiefern mehr oder weniger Partizipation zu besseren Politikresultaten führt“ (ebd.). Auch Greven gesteht zu, dass sich die Frage nach Ressourcenausstattung und Wirkung von Politik „in der Praxis selbstverständlich“ stellt (Greven 2000: 195). Ein „demokratisches Dilemma“ (Dahl 1994), das von einem Zielkonflikt zwischen Effektivität (Output-Legitimität) und Partizipation (Input-Legitimität) ausgeht, erscheint insofern nicht zwangsläufig. Vielmehr, so der Einwand, könne Partizipation auch Voraussetzung für Effektivität sein, weil sie ermögliche, die Motive der Politikadressat/innen zu berücksichtigen, Folgebereitschaft zu sichern und Ressourcen zu mobilisieren (Haus/Heinelt 2005: 24; Heinelt 2016: 48). Die Konzepte von Input- und Output-Legitimität vermögen somit einerseits, den Blick auf mögliche Zielkonflikte und demokratietheoretische Probleme zu lenken. Andererseits scheint mit diesem Begriffspaar auch das Risiko einer allzu starren Gegenüberstellung verbunden. Indes finden sich in der Diskussion auch Ansatzpunkte für eine differenziertere Betrachtung, von denen zwei hier kurz näher erörtert werden sollen: 1. 2.

Die Erweiterung des Legitimitätskonzepts um Throughput als dritte Dimension Die Relevanz der drei Dimensionen von Legitimität auf verschiedenen Ebenen der politischen Handlungskoordination

Zu 1.) Während auch aktuelle Beiträge noch immer mit dem Begriffspaar von Input- und Output-Legitimation operieren (z. B. Bogumil/Kuhlmann 2015), findet

48

2 Theoretische Grundlagen

sich eine Reihe von Arbeiten, die eine weitere Dimension von Legitimität thematisieren: Throughput (Haus/Heinelt 2005; Bekker/Edwards 2007; Risse/Kleine 2007; Geißel 2009, 2012; Schmidt 2013; Heinelt 2016; zur Unterscheidung der drei Legitimitätsformen siehe Tabelle 2-2). Gemeinsam ist diesen Arbeiten, dass sie die Qualität von Entscheidungs- und Partizipationsprozessen als Kern von Throughput-Legitimität bestimmen. Zwei Teilaspekte lassen sich dabei unterscheiden9. 



Erstens bezieht sich Throughput-Legitimität auf institutionelle Formen und Praktiken. Hierzu zählt insbesondere die Art und Weise, wie Verantwortlichkeit und Rechenschaftslegung (Accountability) sowie die Möglichkeit für die Öffentlichkeit, das Zustandekommen und die Ergebnisse von Entscheidungen nachzuvollziehen (Transparenz) sichergestellt werden. Von Bedeutung sind zudem „Checks and Balances“, also Gewaltenteilung und gegenseitige Kontrolle der Akteur/innen, und Verfahrensregeln, z. B. zum Minderheitenschutz. Zweitens betrifft Throughput-Legitimation die diskursive Konstruktion (Schmidt 2013: 7) von politischen Entscheidungen bzw. von Legitimität. Damit richtet sich der Blick auf die Frage, wie die Beteiligten untereinander kommunizieren und inwieweit und auf welche Weise sie gemeinsame Entscheidungen treffen10. Von Interesse sind dabei insbesondere „Verhandeln“ und „Argumentieren“ als „kommunikationsbasierte Modi der politischen Handlungskoordination“ (Heinelt 2016: 48).

Deliberative Demokratietheorien werden mitunter so interpretiert, als versprächen sie „nicht nur eine gegenüber reinen Mehrheitsentscheidungen höhere Legitimität von Entscheidungen durch Deliberation, sondern auch eine höhere Qualität von Entscheidungen, welche auf der Grundlage interaktiver Rechtfertigung die Vermutung höherer Vernünftigkeit oder Gerechtigkeit für sich reklamieren können.“ (Landwehr 2011: 1)

                                                             9

10

Der Vorschlag zu dieser Unterscheidung stammt von Schmidt 2013. Die aufgeführten Inhalte sind aber auch den anderen genannten Beiträgen entnommen. Vgl. hierzu auch Fung 2006: 68 f.

2.2 Kritik und Entwicklungsbedarf der Governance-Perspektive

49

Tabelle 2-2: Zentrale Merkmale von Input-, Throughput- und Output-Legitimität

Input-Legitimität

Throughput-Legitimität

Output-Legitimität

- Leitprinzip: Partizipation

- Leitprinzip: Qualität von Entscheidungs- und Partizipationsprozessen

- Leitprinzip: Effektivität und Effizienz

- Traditionelle Formen der Beteiligung über Repräsentation, parlamentarische Strukturen und öffentliche Debatte - Responsivität gegenüber den Anliegen der Bürger/innen

- Institutionelle Formen und Praktiken:  Accountability: Klare Verantwortlichkeit und Rechenschaftslegung 

- Repräsentation auch von „schwachen“ Interessen - Beteiligung jenseits traditioneller Formen, Einbindung der Zivilgesellschaft, insbesondere „schwacher“ Interessen



Transparenz: Möglichkeit, das Zustandekommen und die Ergebnisse von Entscheidungen öffentlich nachzuvollziehen Checks and Balances bzw. Verfahrensregeln (z. B. Minderheitenschutz)

- Diskursive Konstruktion: Bedeutung von Argumentieren in der Interaktion der Beteiligten (Deliberation)

- Inhaltliche Substanz/materieller Gehalt von Entscheidungen - Leistungsfähigkeit des politischen Systems/Fähigkeit, bestimmte Outputs und Outcomes zu produzieren - Lösung gesellschaftlicher und politischer Probleme - Politik in Übereinstimmung mit Wünschen, Wertvorstellungen und Identitäten der Bürger/innen

Quelle: Eigene Darstellung auf Basis von Haus/Heinelt 2005; Bekker/Edwards 2007; Risse/Kleine 2007; Geißel 2009, 2012; Schmidt 2013; Bogumil/Kuhlmann 2015; Heinelt 2016

Die Voraussetzungen für dieses Versprechen werden von Kritiker/innen als zu anspruchsvoll bzw. unrealistisch bemängelt (vgl. Saretzki 2014). Ähnlich wie mit dem Verweis auf den selektiven Charakter bei Verfahren der Bürgerbeteiligung werden deliberative Ansätze also mit dem Argument einer mangelnden Umsetzbarkeit zurückgewiesen. Zudem wird die Vorstellung einer „verständigungsorientierten“ Handlungskoordination auch aus normativen Gründen abgelehnt: „Die Unterstellung, es ließe sich stets ein konsensuelles Ergebnis herbeidiskutieren, dem noch dazu die Vermutung der Vernunft zugeschrieben wird, hat mehr oder weniger offen anti-pluralistische Tendenzen, wie sie einerseits für technokratische, andererseits

50

2 Theoretische Grundlagen für vor- oder antimoderne homogene Gemeinschaftsvorstellungen typisch sind.“ (Greven 2007: 338)

Drei Argumente lassen sich diesen Einwänden entgegenhalten. Erstens sehen auch kritische Beobachter/innen Chancen für anspruchsvolle Partizipationsprozesse – und zwar in zwei Bereichen, die für den Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit große Relevanz besitzen: bei Projekten auf lokaler Ebene sowie bei politischen Entscheidungsprozessen, die wissenschaftliche oder technische Kompetenz erfordern (ebd.). Zweitens betonen Befürworter/innen, dass deliberative Demokratie nicht in erster Linie ein Versprechen zum Ausdruck bringe, sondern als Kritik gemeint sei. So wenden sich derartige Ansätze gegen „aggregative“ Demokratiemodelle, in denen die Präferenzen der Akteur/innen als gegeben vorausgesetzt und gegen jegliche Infragestellung abgeschirmt würden (Saretzki 2014.: 27). Indem nach dem Zustandekommen dieser Präferenzen gefragt wird, wird auch einem Verständnis von Demokratie entgegengetreten, das „sich bei Fragen nach ihrer Legitimität lediglich auf das bloße Faktum einer mehrheitlich getroffenen Entscheidung beruft.“ (ebd.: 28). Drittens wird geltend gemacht, dass politische Entscheidungsprozesse ohne Argumentieren gar nicht denkbar seien, weil ihnen stets „eine argumentative Vermittlung von Positionen, Präferenzen und Handlungsoptionen, aber ebenso auch von Sanktionsmöglichkeiten zwischen den beteiligten Akteuren zugrunde liegt.“ (Heinelt 2016: 46 f.). Aus dem Interesse an deliberativen Prozessen als Teil von Throughput-Legitimität allein lässt sich somit noch „keine affirmative, unkritische Haltung gegenüber dem, was sich als leitend für die Herbeiführung und Durchsetzung gesellschaftlich verbindlicher Entscheidungen ergibt“, ableiten (ebd.: 136). Zu 2.) Die bisherigen Ausführungen legen bereits nahe, dass sich nicht pauschal von Zielkonflikten zwischen den unterschiedlichen Dimensionen von Legitimität ausgehen lässt. Vielmehr erscheint es realistisch, dass je nach Problem und Kontext unterschiedliche Modi der Handlungskoordination angemessen sind (Fung 2006: 66; Heinelt 2016: 50) – womit auch jeweils unterschiedliche Fragen der Legitimität in den Vordergrund treten. In diesem Zusammenhang ist eine Unterscheidung von drei Ebenen bzw. „Welten demokratischen Handelns“ interessant, die Heinelt (20008, 2016) aufbauend auf Kooimans Konzept dreier „governing orders“ entwickelt. 1.

„First order governing“ betrifft die „konkrete Handlungswahl im Bereich der Implementation und administrativen Interessenvermittlung (…), in dem die öffentliche Verwaltung auf diejenigen trifft, die durch eine spezifische Policy

2.2 Kritik und Entwicklungsbedarf der Governance-Perspektive

2.

3.

51

betroffen sind“ (Heinelt 2016: 53). Hier geht es darum, Politikinhalte, die auf anderen Ebenen festgelegt wurden, in je spezifischen Handlungskontexten umzusetzen. „Second order governing“ umfasst das „politische Design institutioneller Bedingungen, unter denen bestimmte Akteure (…) Einfluss ausüben können“ (ebd.: 54). Angesprochen sind damit etwa prozedurale Regeln und Inklusionsrechte, aber auch Institutionen und Instrumente, mit denen politische Ziele erreicht werden sollen (ebd.: 55). „Meta governing“ bezieht sich „auf die Bildung von allgemeinen oder policyspezifischen handlungsleitenden Orientierungen (‚images‘, Leitbildern oder Paradigmen)“, die sowohl normative Standards als auch Kausalitätsannahmen beinhalten (ebd.: 52).

Heinelt geht nun davon aus, dass die drei „governing orders“ in unterschiedlicher Weise mit Legitimation verbunden sind. So sei für „first order governing“ OutputLegitimität maßgeblich, weil es dabei in erster Linie um „die Erreichung und Gewährleistung von Effektivität“ gehe (Heinelt 2016: 53). Dies gilt auch für Beteiligungsansätze auf dieser Ebene, die sich auf Implementationsakteur/innen und Politikadressat/innen bezögen und dazu dienten, die angestrebten Wirkungen zu erzielen. Hingegen sei „second order governing“ durch traditionelle politische Repräsentation und parlamentarische Strukturen geprägt, durch die der Handlungsrahmen und Wahlmöglichkeiten für „nachgeordnete“ Akteur/innen festgelegt würden. Wenngleich es dabei auch um Fragen der Effektivität gehe, sei InputLegitimität hier entscheidend, weil die grundlegende Anerkennung der politischen Ordnung nur durch politische Teilhabe, insbesondere in Form politischer Wahlen, erreicht werden könne (ebd.: 55, 60). Die Handlungswahl erfolge dabei „letztlich im simplen binären Code von ‚ja‘ und ‚nein‘ beziehungsweise von ‚richtig‘ und ‚falsch‘“, maßgeblich sei, „ob Machtpositionen erhalten oder erobert werden können“ (Heinelt 2016: 149 f.). Insofern erscheinen die Spielräume für deliberative Prozesse auf dieser Ebene vergleichsweise gering. Anders ist dies auf der Ebene von „meta governing“. Im Zentrum stehe hier die öffentliche argumentative Auseinandersetzung über Problem- und Situationsdeutungen sowie über ethische Standards (ebd.: 52). Beteiligung erfolge vor allem außerhalb traditioneller Formen (ebd.: 59). Throughput-Legitimation erscheint für „meta-governance“ somit von großer Bedeutung.

52

2 Theoretische Grundlagen

2.2.4 Konsequenzen für eine erweiterte Governance-Perspektive Die Auseinandersetzung mit der Kritik an der steuerungstheoretischen Governance-Perspektive führt zusammenfassend zu folgenden Schlüssen. Erstens sollte die Governance-Analyse nicht auf die Lösung kollektiver Probleme verengt werden. Zwar werden solche Probleme regelmäßig (aber nicht zwangsläufig) einen wichtigen Bezugspunkt bilden, das heißt aber nicht, dass die Analyse sich die Perspektive der Regierenden bzw. der Entscheidungsträger/innen zu Eigen machen sollte. Vielmehr geht es darum, die Strukturen und Prozesse der Koordination in den Blick zu nehmen, die sich mit Bezug auf kollektiv zu regelnde Probleme (re-) konstituieren, wobei die Bestimmung der Probleme selbst ebenfalls betrachtet werden muss, weil diese nicht objektiv vorausgesetzt werden bzw. unhinterfragt dem politischen Diskurs entnommen werden können. Zweitens bedarf die Konzeption von Macht einer Erweiterung. Fragen der Macht werden in der steuerungstheoretischen Governance-Perspektive bislang nicht adäquat bearbeitet, weil der Machtbegriff akteurstheoretisch verkürzt ist – strukturelle Macht gerät so nicht in den Blick. Dabei zeigt schon die im steuerungstheoretischen Diskurs geführte Diskussion über nicht intendierte Effekte, dass soziale Ordnungsbildung nicht allein durch Rekurs auf (absichtsvolles) menschliches Handeln zu erklären ist. Trotz des institutionalistischen Selbstverständnisses sind strukturelle Machtkomponenten bislang aber weder im steuerungstheoretischen Governance-Diskurs noch in seiner (Selbst-)Kritik systematisch ausgearbeitet. Hinzu kommt, dass der vorherrschende Governance-Diskurs die konstitutive und repressive Seite von Macht in verkürzender Weise gegenüberstellt. Ein erweitertes Verständnis von Macht muss demgegenüber anerkennen, dass beide Seiten in einem gegenseitigen Verweisungsverhältnis zueinander stehen, weil Macht zugleich sowohl einschränkend wirkt als auch soziale Ordnung stiftet. Machtbeziehungen sind damit nicht per se als illegitim einzuschätzen. Fragen der Legitimität stellen sich drittens gleichwohl. Die vorherrschende Governance-Perspektive setzt dabei in erster Linie auf Output-Legitimität – die Erwartung einer höheren Leistungsfähigkeit von Regelungsstrukturen – und vernachlässigt demgegenüber Fragen der Input-Legitimität. Beide Formen von Legitimität waren indes schon immer Bestandteil demokratietheoretischer Konzeptionen. Die Vorstellung, im Zuge von Governance würde Input- durch Output-Legitimität ersetzt, wäre daher irreführend. Angemessener erscheint stattdessen, neben Inputund Output- auch Throughput-Legitimität in den Blick zu nehmen und die Bedeutung dieser drei Dimensionen in unterschiedlichen Kontexten und auf unterschiedlichen Ebenen zu untersuchen. Angesichts des Problemlösungsbias der Governance-Perspektive und ihrer Ausblendung der repressiven Funktion von Macht

2.2 Kritik und Entwicklungsbedarf der Governance-Perspektive

53

wäre als Bewertungsmaßstab dabei insbesondere heranzuziehen, inwieweit kooperative Koordinationsformen offen für randständige Interessen und alternative Sichtweisen sind. Diese Überlegungen, die aus der Auseinandersetzung mit dem steuerungstheoretischen Governance-Diskurs entwickelt wurden, erscheinen auch mit Blick auf die Educational Governance-Forschung relevant. Auch diese ist, wie die Ausführungen in Abschnitt 2.1 gezeigt haben, durch ein vorrangiges Interesse an Steuerungsfragen geprägt und verfolgt einen Gestaltungsanspruch, wobei es ihr ausdrücklich nicht um die Entwicklung neuer Steuerungsmodelle, sondern um kritische Rückmeldungen zu existierenden Arrangements geht. Dennoch sieht Langer eine „heimliche Pro-Reform-Schlagseite“ in der Educational Governance-Forschung, die nicht zuletzt darauf zurückzuführen sei, dass die Forschung zumeist im Rahmen empirischer Reformbegleitstudien erfolge (Langer 2015: 47). Infolgedessen identifiziere die Educational Governance-Forschung sich „bisweilen sehr weitgehend mit einer generalisierten Top-down-Perspektive der politischen Entscheider und ökonomischen Finanziers, denen die jeweiligen Reformen ein Anliegen sind“ (ebd.: 48; Herv. i. O.). Auch Lambrecht und Rürup (2012: 72) beobachten eine Konzentration der Educational Governance-Forschung auf die „selektive und systemkonforme Wirkungsfrage“. In Einklang damit wird konstatiert, dass Machtfragen in empirischen Untersuchungen bislang kaum eine Rolle spielen (Amos 2009: 83; Langer 2015: 48). Zwar werden Machtaspekte in der Educational Governance-Literatur des Öfteren erwähnt. Häufig wird Macht dabei akteurstheoretisch aufgefasst, etwa wenn der Blick auf unterschiedliche Einflusspotenziale (z. B. Kussau/Brüsemeister 2007a: 38; Altrichter/Maag Merki 2010a: 23; Emmerich/Maag Merki 2010: 149), Gestaltungsmacht (Rürup/Röbken 2015: 148) oder Deutungsmacht bei der Definition von Handlungsproblemen (Heinrich, M. 2007: 64; Emmerich 2010: 360) gelenkt wird. Die Diskussion von „Verfügungsrechten“ und „Verfügungsfähigkeiten“ verweist indes auch auf das von Giddens entwickelte Verständnis von Struktur als bestehend aus Regeln und Ressourcen (Giddens 1995: 65 ff.; 81 ff.). Damit wäre eine Perspektive impliziert, die über den Dualismus von konstitutiver und repressiver Macht hinausweist.11 Allerdings wurden die machttheoretischen Implikationen der Strukturationstheorie im Educational Governance-Ansatz bislang nicht weiter verfolgt.12

                                                             11

12

Nach Einschätzung von Strecker weist Giddens‘ Theorie eine Schlagseite zugunsten der konstitutiven Funktion von Macht auf (Strecker 2012: 57). Dieser Einschätzung kann im Rahmen dieser Arbeit allerdings nicht weiter nachgegangen werden. Siehe aber Niedlich 2019.

54

2 Theoretische Grundlagen

Erwähnung finden in der Educational Governance-Literatur zudem auch strukturelle Machtaspekte. Hingewiesen wird etwa auf Machtdifferenziale aufgrund institutionalisierter Systempositionen (Altrichter/Heinrich 2007: 59; Altrichter 2014: 46), deren Veränderung durch die Einführung neuer Koordinationsformen und Steuerungsinstrumente (Länger 2015: 48 f.; Altrichter/Maag Merki 2010a: 28) oder der Abhängigkeit von Deutungs- und Orientierungsmustern von „Diskursen“ (Kussau 2007: 298 f.). Dennoch bleibt festzuhalten, dass es der Educational Governance-Forschung bislang an einer theoretischen Grundlage fehlt, um Fragen von Macht systematisch zu bearbeiten. Dies gilt auch für Fragen der Legitimität, die durch die Institutionalisierung von Machtungleichheiten aufgeworfen werden (Altrichter 2014: 46). Im Folgenden sollen die Ansatzpunkte, die sich für eine Erweiterung der (Educational) Governance-Perspektive bieten, konkretisiert werden. Dazu erscheint es angebracht, den theoretischen Fokus zu erweitern. So konzentrierte sich die bisherige Betrachtung der Governance-Theorie bewusst auf die steuerungstheoretische Variante des politikwissenschaftlichen Governance-Diskurses. Diese Eingrenzung diente dazu, die vorherrschende Sichtweise herauszuarbeiten und zu kritisieren, um so die theoretische Ausrichtung zu klären, die in dieser Arbeit verfolgt wird. Es soll aber nicht der Eindruck vermittelt werden, die Governance-Forschung könne auf die steuerungstheoretische Perspektive reduziert werden. Tatsächlich existiert eine Reihe alternativer Governance-Konzeptionen oder zumindest unterschiedlicher Akzentuierungen: „Die einen versuchen vor allem Wege zur effektiveren Lösung von Problemen zu ermöglichen, die anderen betonen, dass Probleme selbst erst in politischen Prozessen interpretiert und definiert werden, so dass man sie nicht als objektiv vorhanden behandeln dürfe. Die einen schlagen sich auf die Seite mehr oder weniger reformfreudiger Politiker und unterstützen sie in der Suche nach konsenstauglichen Partnern in der Gesellschaft, die anderen wollen das subversiv-kritische Potential vermehren, indem sie die Kontingenz von Kooperationsformen hervorheben und die Demokratisierung und Politisierung von Netzwerkstrukturen einfordern.“ (Haus 2012: 139-140)

Der problemlösungsorientierte steuerungstheoretische Ansatz ist also nicht die einzige Perspektive in der Governance-Diskussion.13 Governance-Forschung lässt sich durchaus auch mit kritisch-analytischer Stoßrichtung verfolgen (Sack 2011: 19). Dabei zeigen verschiedene Beiträge die Bedeutung von Macht und Konflikten

                                                             13

In der Literatur finden sich verschiedene Versuche, die unterschiedlichen Governance-Ansätze zu systematisieren. Siehe hierzu insbesondere Haus 2012; Sørensen und Torfing 2004, 2005 sowie Sack 2011.

2.2 Kritik und Entwicklungsbedarf der Governance-Perspektive

55

für Governance auf (Sørensen 2002; Jessop 1993, 1997, 2002a, b, 2007; vgl. Haus 2010a: 472 ff.). Um diese Aspekte angemessen zu berücksichtigen, wird insbesondere auf die Notwendigkeit verwiesen, die „Politics“-Dimension von Governance stärker in den Blick zu nehmen, d. h. eine stärker prozessbezogene Perspektive zu verfolgen (Grande 2012: 584 f.; Howarth 2010; s. a. Quack 2006). In diesem Sinne sieht Sack den Beitrag der Governance-Perspektive für eine kritisch orientierte Forschung in der Durchführung „strategisch-relationaler“ Analysen auf der Ebene einzelner Politikfelder und -prozesse, die betrachten, wie Akteur/innen zueinander relationiert und tendenziell dauerhaft zueinander in Beziehung gesetzt werden (Sack 2011: 20). Fragen der Selektivität und (De-)Privilegierung stellen sich aus seiner Sicht dabei nicht nur im Hinblick auf konkrete Interaktionsanlässe, vielmehr „werden Formen der Handlungskoordination ihrerseits zum Gegenstand asymmetrischer strategischer Auseinandersetzungen. In den Arenen des politischen Streits ist demzufolge von einem doppelt selektiven ‚politics-governanceinterplay‘ auszugehen.“ (ebd.) Diese Sichtweise korrespondiert mit der Diagnose eines zunehmend fragmentierten politischen Systems. Governance erscheint vor diesem Hintergrund als „Versuch der demokratiepolitischen Steuerung dieser fragmentierten Organisationslandschaft“ (Haus 2007: 81 f.). Im Zentrum steht dabei „Institutionenpolitik“ (ebd.: 74; 2008: 100; grundlegend 2010b). Unterschiedliche Konzeptionen institutioneller Designs dienen demnach dazu, durch Informations- und Sanktionsermächtigungen die Kontrollchancen bestimmter Akteur/innen zu erhöhen (Haus 2008: 106). Für die Governance-Analyse stellt sich infolgedessen die Aufgabe der „Entschlüsselung der politischen Logik institutioneller Transformationsprozesse im Kontext der Etablierung neuer Formen des Regierens und der sie begleitenden Governance-Diskurse“ (ebd.: 95). Solche Prozesse beinhalten zunächst eine „harte Seite der Institutionenpolitik“, die insbesondere die Beeinflussung von Machtpositionen, Rechtsstellung und Ressourcenausstattung von Akteur/innen betrifft (Haus 2008: 103). Wie Haus mit Verweis auf neoinstutionalistische Arbeiten (March/Olsen 1989, 1995) betont, ist dabei indes keineswegs eine „rationalistische Eindeutigkeit des Institutionendesigns“ zu unterstellen (Haus 2010a: 472). Vielmehr geht es bei Institutionenpolitik auch darum, die Wahrnehmungen und Wertvorstellungen von Akteur/innen zu formen. Institutioneller Wandel lässt sich demzufolge nicht verordnen, vielmehr ist mit Eigenlogiken und Widerständen zu rechnen (ebd.). Haus gelangt, daher zu dem Schluss, dass „die eigentlichen Veränderungserfordernisse und -potenziale im Bereich des Nichtformalisierbaren verortet“ seien (Haus 2008: 103; ähnlich auch Quack 2006: 346 f.).

56

2 Theoretische Grundlagen

Wie im folgenden Abschnitt aufgezeigt werden soll, ist eine solche GovernancePerspektive in hohem Maße anschlussfähig an einen Forschungsansatz, der Wissen ins Zentrum der Analyse rückt. Bei dessen Betrachtung wird es insbesondere auch um die Frage gehen, wie eine Vermittlung zwischen akteurstheoretischen Komponenten (strategisches und normorientiertes Handeln) und strukturellen (transintentionalen) Komponenten (Diskurse) erfolgen und die Analyse sowohl der konstitutiven als auch der repressiven Funktion von Macht Rechnung tragen kann. 2.3 Governance und Wissen Mit dem Verständnis von Governance als „Institutionenpolitik“ wird die Aufmerksamkeit nicht nur auf die reflexive Gestaltung von Koordinationsarrangements gelenkt, sondern auch auf die Frage, welche Rolle den Wahrnehmungen und Deutungen der Akteur/innen dabei zukommt und wie sich Akteur/innen und Akteurskonstellationen in Auseinandersetzungen über institutionelle Designs konstituieren und verändern. Um derartige Fragen angemessen adressieren zu können, wird in diesem Abschnitt die Betrachtung um eine wissensorientierte GovernancePerspektive erweitert und der Zusammenhang von Governance und Wissen näher bestimmt. Hierzu wird zunächst die Rolle, die Wissen in der politikwissenschaftlichen Forschung zugewiesen wird, betrachtet und der im Weiteren zugrunde gelegte Wissensbegriff bestimmt. Anschließend wird dargelegt, wie Wissen auf zwei unterschiedliche Weisen in Governance-Prozessen von Bedeutung ist. So wird Wissen zum einen als konstitutive Grundlage für Koordination erörtert. Governance im Sinne kooperativer Koordinationsarrangements ist demnach auf Wissen notwendig angewiesen. Zum anderen wird Wissen als Gegenstand von Governance thematisiert und gezeigt, wie Wissen in steuerungstheoretischer Perspektive als zentrale Steuerungsressource identifiziert wird. Dabei gewinnt kollektive Wissensarbeit in Netzwerken zunehmend an Bedeutung, weil steuerungsrelevantes Wissen als zunehmend pluralisiert und verteilt wahrgenommen wird. Als Kontrapunkt zur steuerungstheoretischen Perspektive werden zuletzt gouvernementalitätstheoretische Beiträge in den Blick genommen, die sich Macht-Wissen-Komplexen in Form von Rationalitäten des Regierens widmen. Besondere Aufmerksamkeit gilt dabei der „Subjektivierung“, d. h. der Formung von Identitäten durch Herrschafts- und Selbsttechniken. Horizontale Koordination bzw. Vernetzung erscheint in dieser Sichtweise als Ansatz, um Akteur/innen zu aktivieren und zu freiwilligem Handeln im Sinne vorgegebener politischer Zielsetzungen zu bewegen.

2.3 Governance und Wissen

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Trotz einiger einschränkender Kritikpunkte wird somit die Notwendigkeit deutlich, der Analyse politischer Rationalitäten größere Aufmerksamkeit zu schenken. 2.3.1 Zur Rolle von Wissen in der politikwissenschaftlichen Forschung Forschungsansätze, die sich auf „Wissen“ oder „Ideen“ konzentrieren, haben in der Politikwissenschaft seit Mitte der 1980er Jahre zunehmend an Bedeutung gewonnen (Nullmeier 2001: 286).14 In einem weiten Verständnis lassen sich dazu auch rationalistische Ansätze zählen, obwohl Ideen hierin auf den ersten Blick keinen Platz zu haben scheinen. Tatsächlich spielen sie aber etwa in Form von Annahmen über subjektive Wahrscheinlichkeitsschätzungen, Ursache-WirkungsBeziehungen, Präferenzen des Gegenübers oder die Bedeutung von dessen relativen Gewinnen und Verlusten eine Rolle (Maier 2003: 34 ff.). Die ausdrückliche Beschäftigung mit der Rolle von Wissen bzw. Ideen entwickelte sich allerdings gerade als Kritik an rationalistischen Ansätzen sowie an der Fokussierung auf Interessen als zentralen Bezugspunkt politikwissenschaftlicher Erklärungen (vgl. Nullmeier 2001: 287; Béland/Cox 2010b: 6). Eine alternative Forschungsrichtung versucht dementgegen, den eigenständigen Beitrag von Ideen zur Erklärung politischer Entscheidungen bzw. Entwicklungen nachzuweisen. Ideen bleiben dabei indes häufig ein „Faktor“ bzw. eine „Variable“, die mit anderen um Erklärungskraft konkurriert bzw. der Erklärung ein weiteres Element hinzufügt (Nullmeier 2001: 287; 2013: 23). In Abgrenzung zu solchen „variablen- oder faktorenanalytischen“ Ansätzen lässt sich eine weitere Strömung in der Politikforschung identifizieren, die sich mit den Bezeichnungen „interpretativ“ oder „sozialkonstruktivistisch“ verbindet (ebd.). Um diese Strömung soll es im Folgenden gehen. Als Grundbegriff soll dabei „Wissen“ fungieren, um den Dualismus von Ideen und Interessen zu vermeiden (so auch der Vorschlag von Nullmeier 2001: 292). Die interpretative Perspektive in der Politikforschung rekurriert auf ein in der sozialwissenschaftlichen Diskussion inzwischen verbreitetes Verständnis. Demnach ist Wissen „weder eine objektive Widerspiegelung der Welt außerhalb des Beobachters noch ist es ein Ensemble letztendlich beliebiger kultureller Schemata“ (Heidenreich 2003: 28). Wissen lässt sich vielmehr als „interpretierte Beobachtungen“ (Willke 2001: 253) verstehen. Es muss demzufolge erst konstruiert werden. Die Konstruktion von Wissen erfolgt aber nicht beliebig. Vielmehr ist von einer „Realitätsgewissheit“ (Luhmann 1995: 166) auszugehen, d. h. „Wissen ist

                                                             14

Übersichten bzw. Systematisierungsversuche finden sich u.a. bei Béland/Cox 2010a; Maier 2003; Nullmeier 1997. Zu beachten ist, dass nicht alle Arbeiten explizit die Begriffe „Wissen“ oder „Ideen“ verwenden. Zur begrifflichen Vielfalt siehe Maier 2003: 26.

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2 Theoretische Grundlagen

immer mit überprüfbaren Wahrheitsansprüchen verbunden; unterstellt wird eine ‚Wirklichkeit‘, über die intersubjektiv geteilte, überprüf- und falsifizierbare Aussagen getroffen werden können.“ (Heidenreich 2003: 27). Wissen lässt sich somit definieren als „erfahrungsbasierte kognitive Überzeugungen“ (Wehling 2008: 21). Diese Definition schließt an Luhmann an, der Wissen als „kognitiv stilisierten Sinn“ begreift und damit von Recht als „normativ stilisierten Sinn“ abgrenzt (Luhmann 1994: 138, zit. n. Heidenreich 2003: 27). Während im Falle des Rechts „Erwartungen auch im Enttäuschungsfall durchgehalten werden sollen, weil sie ‚berechtigt‘ sind“ gilt bei Wissen, dass „die Erwartungen im Enttäuschungsfalle korrigiert werden müssen“ (ebd.). Es handelt sich bei Wissen demzufolge um „lernbereite Deutungsschemata“ (ebd.). Ein solches Begriffsverständnis beinhaltet ermöglichende ebenso wie beschränkende Funktionen von Wissen. Ermöglichend wirkt Wissen, weil es „dem Zufall kontingenter Ereignisse in der Welt Inseln eingeschränkter Beliebigkeit“ (Willke 2001: 256) entgegensetzt. Mit anderen Worten: Die Leistung von Wissen besteht darin, Sinn bzw. Ordnung zu stiften, auf deren Grundlage Handeln sich erst vollziehen kann. Wissen kann in diesem Sinne als „Handlungsvermögen“ (Stehr 2009: 482) verstanden werden. Voraussetzung dafür ist indes die Selektivität der Beobachtung: „Die Konstituierung eines Gegenstandes und der darauf bezogenen Beobachtungen beginnt also mit erkenntnisleitenden Differenzen, Leitdifferenzen, die das meiste ausschließen und nur noch einen engen Fokus fundamentaler Relevanzen zulassen“ (Willke 2001: 253, Herv. i. O.). Somit hat Wissen zugleich einen einschränkenden Charakter, weil Aspekte, die nicht in das jeweilige Suchmuster fallen, ausgeblendet werden und ein „blinder Fleck“ (Luhmann 1990: 115) entsteht (vgl. Edeling 2004: 7 f.). Für die interpretative politikwissenschaftliche Forschung ergibt sich aus diesen Überlegungen der Kerngedanke, Politik als Interpretationsprozesse und -kämpfe zu erklären und „die Wahrnehmung der Beteiligten und ihre Kausalannahmen bei der Konstruktion und politischen Bearbeitung“ gesellschaftlicher Probleme zu erfassen (Nullmeier 2001: 288). Anstatt den Beitrag von Wissen zu Policies zu betrachten, wird also von einem konstitutiven Zusammenhang zwischen Wissen und politischem Handeln ausgegangen, weil dieses Handeln Wissen bzw. bestimmte Wirklichkeitskonstruktionen voraussetzt. Wissen bildet die „alles soziale und politische Geschehen bestimmende Sinnebene“ (Nullmeier 2013: 23). So müssen etwa Interessen von den Akteur/innen erst im Zuge subjektiver Interpretationen definiert werden, um „real“ zu werden; sie haben keine objektive, unabhängige Existenz (wie in materialistischen Ansätzen unterstellt) und ändern sich, wenn Akteur/innen ihr Verständnis der Welt ändern und ihre Prioritäten neu bestimmen

2.3 Governance und Wissen

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(Béland/Cox 2010b: 10 f.). Einem solchen Verständnis folgend argumentiert Haus, dass einer „kulturalistischen“, d. h. an Normen und Deutungen orientierten Sicht auf Governance gegenüber einer „kalkulatorischen“, d. h. von strategischem, interessengeleiteten Handeln ausgehenden Perspektive, „insofern eine übergeordnete Bedeutung zukommt, als das Verhältnis zwischen nutzenorientiertem Handeln und normorientiertem Handeln selbst wieder nur mittels kulturell-normativer Leitvorstellungen bestimmt und als stimmig dargestellt werden kann“ (Haus 2008: 101). Governance lässt sich insofern verstehen als Auseinandersetzung auf der Basis unterschiedlicher Überzeugungen (Bevir 2011: 59). In den Blick geraten damit die unterschiedlichen Institutionenverständnisse, die sich mit neuen Formen der Handlungskoordination verknüpfen, und „die diskursive Konstruktion neuer Formen des Regierens, durch welche diese erst zu etwas werden, was überhaupt Nutzen bringen kann“ (Haus 2008: 95). Politisches Handeln lässt sich in dieser Perspektive als „kollektive Konstruktion belastbarer Orientierungsmuster“ (ebd.: 96) begreifen. Das Forschungsinteresse richtet sich infolgedessen auf eine „neue Sprache des Regierens“, die nicht nur Reformprogrammatiken, sondern auch die Governance-Theorie selbst umfasst. So „kann es nicht darum gehen, den Begriff Governance auf einen bestimmten Wortgebrauch zu fixieren, in welchem seine ‚wesensmäßige‘ Bedeutung zum Vorschein kommt oder eine nominalistische Festlegung vorgenommen wird. Auch die Unterscheidung von rein analytischem in Abgrenzung zu normativem Gebrauch des Begriffs greift in dieser Perspektive zu kurz (…). Vielmehr muss der Begriff als Teil einer sprachlichen Praxis verstanden werden, durch welche neue Handlungsoptionen eröffnet werden – wissenschaftliche, politische und andere.“ (ebd.: 98)

Haus schlägt vor, in diesem Zusammenhang drei Aspekte in den Blickpunkt zu rücken: erstens das Selbstverständnis und die sozialen Rollen von Akteur/innen, zweitens politische Gestaltungsansätze und drittens die Grundlagen politischer Kommunikation (Wissen, Artikulationsfähigkeit, Generierung von Reflexivität) (ebd.: 97 f.). Mit anderen Worten geht es darum, wie sich Akteurskonstellationen und politisches Handeln in Verbindung mit diskursiven Prozessen der Wissensarbeit entwickeln. Mit Blick auf Governance lässt sich Wissen dabei in doppelter Weise thematisieren. Denn Governance im Sinne kooperativer Handlungskoordination ist erstens in konstitutiver Weise auf Wissen angewiesen. Zweitens zielen kooperative Koordinationsarrangements gerade darauf, Wissen als Ressource zu aktivieren und zu generieren. Diese beiden Aspekte werden in den folgenden Abschnitten näher betrachtet.

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2 Theoretische Grundlagen

2.3.2 Wissen und Koordination Wie Straßheim ausführt, beginnt Governance „dort, wo Koordination und Kognition sich im Prozess der gesellschaftlichen Teilung von Wissen wechselseitig entlasten“ (Straßheim 2009: 461). Damit ist auf die ordnungsstiftende Funktion von Wissen verwiesen. Diese stützt sich auf die „generalisierte Annahme, die Erfahrungen anderer mit Problemsituationen könnten im Prinzip auch die eigenen sein“ (ebd.: 465; s. a. Straßheim 2008: 53). Daraus ergibt sich folgendes Verständnis von Koordination: „Von Koordination kann man ganz allgemein dann sprechen, wenn soziale Prozesse (Handlungsketten, Kommunikation) auf der Basis eines wechselseitig vorausgesetzten Wissens direkt oder indirekt, implizit oder explizit aufeinander bezogen sind. Koordination findet also immer unter der Bedingung gegenseitiger Erwartungen statt – man könnte von kognitiven Erwartungshaltungen sprechen (Willke 2002). Damit ist eine normative Koordinierung keinesfalls ausgeschlossen; Koordination lebt jedoch in erster Instanz von der Fiktion einer gleichzeitig geteilten Wirklichkeit.“ (Straßheim 2009: 466)

Diese Sichtweise anzuerkennen, impliziert noch keine Problemlösungsorientierung, vielmehr ist damit auf eine prinzipielle Bedingung von Koordination verwiesen. Allerdings kann nicht einfach vorausgesetzt werden, dass diese Bedingung erfüllt wird. Stattdessen muss Erwartungssicherheit in Koordinationsarrangements erst hergestellt werden (Göhler et al. 2010: 694). Dies folgt schon daraus, dass Akteur/innen unterschiedliche Erwartungs- und Relevanzsysteme aufweisen (Straßheim 2009: 465). „Interdependenzbewältigung zwischen Akteuren, die völlig anderen Leitideen folgen, ist zwar nicht logisch zwingend, wohl aber faktisch oftmals schwieriger als der Fall gleich ausgerichteter Orientierungen. Gängige Governance-Analysen blenden dies allerdings weitgehend aus oder spielen allenfalls implizit darauf an“ (Schimank 2007b: 235). Dabei ist zu beachten, dass die Angleichung von Relevanzsystemen bzw. Leitideen sich nicht verordnen lässt; es können lediglich die Bedingungen der Möglichkeit einer Angleichung beeinflusst werden, indem Gelegenheiten zum Wissenstausch geschaffen werden (Straßheim 2009: 465; Oppen 2009: 521). Gleichzeitig ist auch eine häufig unterschätzte „politisierte Seite von Vernetzungsprozessen“ in Rechnung zu stellen (Straßheim 2012a: 128). Entgegen einer verbreiteten Sicht, die Vertrauen als zentral für die Arbeit von Netzwerken ansieht (siehe hierzu Köhling 2012), verweist Straßheim auf Konflikte, Misstrauen, Machtunterschiede und implizite Hierarchien als regelmäßige Bestandteile kooperativer Koordinationsarrangements. Daraus kann einerseits ein produktiver Effekt

2.3 Governance und Wissen

61

folgen, weil erst die gegenseitige Irritation der Akteur/innen dazu anregt, kognitive Erwartungssysteme zu verändern, so dass es zur „Wissensproduktion durch Dissens“ (Straßheim 2012a: 134) kommen kann. Wie Straßheim mit Verweis auf neoinstitutionalistische Einsichten (Brunsson 2005, 2009) ausführt, besteht andererseits aber zugleich die Gefahr, dass Vernetzungsprozesse dafür genutzt werden, Image- und Legitimationsgewinne zu erzielen, während allenfalls oberflächliches, leicht zu vergessendes Wissen entsteht und interne Strukturen und informelle Regelungen unberührt bleiben (Straßheim 2012a: 129 ff.). In jedem Fall ist damit zu rechnen, dass Akteur/innen versuchen, ihre Wirklichkeitsdeutung gegenüber anderen Akteur/innen durchzusetzen, denn „[d]ie beste Voraussetzung für einen Akteur, in Konkurrenzen dauerhaft überlegen zu bleiben, besteht darin, dass andere Akteure glauben, dass das, was jener Akteur tut und äußert, richtig ist, ja die einzig mögliche Art zu handeln und zu sprechen. Jene anderen Akteure müssen glauben, dass jener Akteur die Wirklichkeit richtig definiert. (…) Wer die Wirklichkeit anerkanntermaßen „richtig“ definiert, der kann bestimmen, was Akteure zu tun und zu lassen haben, welche Handlungsstrategien angemessen und Erfolg versprechend, und welche nutzlos oder falsch sind. Wer über eine Wirklichkeitsdefinition verfügt (sie gestalten kann), der andere Akteure zustimmen, ohne sie gestalten zu können, der erreicht das Maximum an Handlungsvermögen, die größtmögliche soziale Wirkungskraft.“ (Langer 2008b: 243-244; Herv. i. O.)

Die Durchsetzung der eigenen Wirklichkeitsdefinition „gewährt“ demzufolge Macht, und in dem Maße, in dem eine Wirklichkeitsdefinition institutionalisiert wird, werden damit auch Machtunterschiede institutionalisiert und legitimiert (Béland/Cox 2010b: 9). Insofern kann es dazu kommen, dass „das geteilte Wissen im Prozess der Koordination den Charakter extern ‚auferlegter Relevanzen‘ annimmt und so zu einem Medium der Kontrolle wird“ (Straßheim 2009: 470) Wissen spielt also sowohl in ermöglichender als auch beschränkender Hinsicht eine grundlegende Rolle für Koordination. Darüber hinaus wird Wissen auch im Hinblick auf die Effektivität von Steuerung und Governance große Bedeutung zugesprochen, wie der folgende Abschnitt zeigt. 2.3.3 Steuerung und Governance mit Wissen In steuerungstheoretischer Perspektive wird Wissen als wichtiger Erfolgsfaktor angesehen. Ganz allgemein lässt sich in diesem Zusammenhang davon ausgehen, dass mit der Neuzeit eine Transformation von Wissen in Richtung Steuerung er-

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2 Theoretische Grundlagen

folgte (Willke 2001: 262). Die damit zunächst verbundenen Hoffnungen auf Rationalität, Vernunft und Aufklärung wurden zwar enttäuscht, Wissen behielt aber einen hohen Stellenwert, es dient nun der Sicherung der materiellen Wohlfahrt und der optimalen Nutzung humaner und systemischer Ressourcen (ebd.: 263 f.). Damit verbindet sich zunächst ein klassisches staatliches Modell von Regieren. Wissen wird in dieser Perspektive für die Definition und Bewertung von Problemen und Problemlösungsvorschlägen benötigt: „Wer regieren will, braucht Wissen.“ (Saretzki 2012: 57). Im traditionellen Steuerungsverständnis wurde dabei „davon ausgegangen (…), dass Akteure in Politik und Verwaltung über das Wissen über die gesellschaftliche Umwelt verfügen, das notwendig ist, um in ihr politisch intendierte Effekte auch tatsächlich bewirken zu können.“ (Heinelt 2009: 349) Dabei lag eine objektivistische Steuerungsperspektive zugrunde, die „für Deutungs- oder Interpretationsprozesse (…) keinen Raum lässt. Politischer Handlungsbedarf muss als Problem nicht erst konstruiert werden, sondern leitet sich direkt aus Zuständen der physischen oder sozialen Umwelt ab. In der Konsequenz gibt es auch (mindestens) einen objektiv ermittelbaren besten Weg des Umgangs mit einem zu ändernden Zustand. Es liegt damit an den politischen Entscheidungsträgern, sich ausreichend zu informieren, um die passende Policy formulieren zu können.“ (Löber/Krapp 2012: 236)

Wissenschaftliches Wissen kommt in dieser Sichtweise insofern eine besondere Rolle zu, als es „Momente der Entspannung und Entlastung von gesellschaftlichen Konflikten“ durch eine vermeintlich rationale Entscheidungshilfe bietet (Stehr 2009: 485). In dieser „szientistischen“ Sichtweise steht die „Ausbeute wachsender Erkenntnis in Abhängigkeit vom Grad der Wissenschaftlichkeit der Wissensform“ (ebd.: 489), was Straßheim zu der Bemerkung veranlasst, aus heutiger Sicht müsse „das ‚goldene Zeitalter des Wohlfahrtsstaates‘ (Esping-Andersen 1996) wohl auch ein goldenes Zeitalter der politischen Expertise gewesen sein“ (Straßheim 2013: 67 f.). Inzwischen haben sich das gesellschaftliche Verständnis und der Umgang mit Wissen indes geändert, was weitreichende Auswirkungen auf die Konzeptualisierung des Zusammenhangs von Wissen und Steuerung hat. Neben die Vorstellung einer rationalen, auf wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhenden Steuerung sind Zweifel an der kategorialen Unterscheidung zwischen Wissen, Glauben und Intuition getreten (Hofmann 2012: 8). Konstatiert wird eine „Entmythologisierung wissenschaftlicher Erkenntnis“ (Stehr 2009: 498) und eine „Entgrenzung wissenschaftlichen Handelns“ (Heidenreich 2003: 45), die mit einer „Generalisierung der

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Forschung als Handlungsmodus“ (Weingart 2005: 333) einhergehe. Experimentelle Vorgehensweisen drängten in die Gesellschaft ein, gleichzeitig komme es zu einer Pluralisierung der Wissensformen. Wissenschaftliches Wissen sei zwar noch zentral, verliere aber seinen Sonderstatus, daneben träten etwa erfahrungsbasiertes, technisches oder organisatorisches Wissen (Hofmann 2012: 9; Heidenreich 2003: 36 f.). Zwar sei eine Verwissenschaftlichung der Politik zu erkennen, diese gehe aber einher mit einer Politisierung der Wissenschaft (Straßheim 2013: 69). Konstatiert wird zudem eine Verschiebung der Orte der Wissensproduktion. Dies betrifft zunächst die zunehmende Bedeutung von Organisationen außerhalb der Wissenschaft als Wissensproduzenten (Heidenreich 2003: 36 f.). Zentraler noch mit Blick auf politische Steuerung dürfte sein, dass Steuerungswissen nicht mehr so gedacht wird, dass es allein in der Hand der politischen Entscheidungsträger/innen liegt – es komme zur „Aufgabe des staatlichen Monopols auf steuerungsrelevantes Wissen“ (Löber/Krapp 2012: 236). Der Staat nimmt Abstand vom Anspruch, „selbst über das Wissen zu verfügen, wie ein Problem gelöst oder ein Ziel erreicht werden soll. Die Bereitstellung dieses Wissens wird auf andere Akteure und die Phase der Implementation verschoben.“ (ebd.: 246) Daraus wird für Politik und Verwaltung die Anforderung abgeleitet, eine wissensbasierte Infrastruktur zu schaffen, die unabdingbares Steuerungs- und Kontrollwissen hervorbringt (Willke 2001: 269 ff.). Um Wissen, das Politik und Verwaltung nicht zur Verfügung steht, zu erschließen, wird auf den Austausch von Erfahrungen, Information und Wissen gesetzt (vgl. Straßheim 2012: 123 f.). Dementsprechend wird netzwerkförmigen Beziehungen eine wichtige Rolle zugesprochen, Wissensnetzwerke15 erlangen gegenüber anderen Netzwerkformen zunehmende Bedeutung (Strassheim 2004; s. a. Rammert 2016). Der Problemlösungsbias der Steuerungs- und Governance-Perspektive zeigt sich auch hier: Konsens und Problemlösung stehen im Vordergrund und implizieren „weitgehende Kongruenz von Problemdeutungen und Problemlösungsansätzen“ (Heinelt 2009: 348). Der Umgang mit Wissen ändert sich infolgedessen: „Die Untersuchung von Prozessen politischer Steuerung beginnt nun damit, dass Policy-Probleme (oder politische Ziele) erstmals nicht mehr als gegeben angenommen werden, sondern der Prozess, in welchem ein Zustand als Problem gedeutet wird, im Zentrum der Aufmerksamkeit steht. Gleichzeitig wird das Policy-Problem als gesellschaftliches Konstrukt und damit als deutungsabhängiges Ergebnis entsprechender Diskurse verstanden.“ (Löber/Krapp 2012: 237 f., eigene Hervorhebung).

                                                             15

Zur Abgrenzung verschiedener Typen von Netzwerken s. a. Rürup et al. 2015; Reis et al. 2010)

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2 Theoretische Grundlagen

Diese Neuausrichtung spiegelt sich nicht zuletzt in der Anfang der 1990er Jahre vollzogenen „argumentativen Wende“ in der Politikforschung (Fischer/Forester 1993; vgl. Saretzki 2009, 2012) wider. Infolgedessen rücken neben Wissensmanagement (Edeling 2004; Lenk/Wengelowski 2004; Wilkesmann/Rascher 2004; Dreyer/Richter 2005; Kaiser 2008) auch Fragen des politischen Lernens (Bandelow 2003, 2009; Heinelt 2008: Kap. 6) in den Blickpunkt. Lernen wird dabei als Prozess der Wissensaneignung verstanden (Oppen 2009: 510), im Zentrum steht nun die „intersubjektive Bearbeitung von Wissensproblemen“ (Saretzki 2007). Dabei geht es darum, vorhandenes Wissen zusammenzuführen und für Steuerungszwecke verfügbar zu machen (Wissensaktivierung), neuen Sinn zu konstruieren und neues Wissen zu generieren (Wissensproduktion) und das Verhältnis unterschiedlicher Wissensformen zu bestimmen (Wissenskommunikation) (Löber/Krapp 2012: 246 ff.). Bandelow (2009: 317 ff.) unterscheidet zudem drei Formen politischen Lernens: 1.

2.

3.

einfaches Lernen (oder instrumentelles Lernen bzw. Verbesserungslernen), das die Anpassung von Strategien und Programmen zur besseren Erreichung bestehender Ziele beinhaltet, komplexes Lernen (oder Veränderungslernen), das die Änderungen von grundlegenden Überzeugungen und Zielen und damit die Grundlagen politischer Programme betrifft, sowie reflexives Lernen (oder Metalernen bzw. Prozesslernen), das sich darauf bezieht, „Lernen zu lernen“, etwa indem politische Organisationen Möglichkeiten entwickeln, besser auf neue Informationen zu reagieren.

Mit der Betonung partizipativer, verständigungsorientierter Prozesse weisen Ansätze zur Bearbeitung von Wissensproblemen teilweise auch eine demokratiepolitische Komponente auf (vgl. Saretzki 2012; Straßheim 2013: 69). Damit verbindet sich unter anderem die Hoffnung, „sozial robustes“ Wissen zu produzieren, Wissen also, dessen Qualität sich nicht nur an wissenschaftlichen Standards bemisst, sondern auch Interessen und Werthaltungen berücksichtigt (vgl. Straßheim 2013: 69, mit Verweis auf Nowotny 2003).16 Gerade Netzwerke werden zu diesem Zweck als vorteilhaft angesehen, weil in ihnen die Chance gesehen wird, sehr unterschiedliche Wissensbestände in wechselnden Situationen zu generieren, zu erproben und zu integrieren, wobei die vergleichsweise flexible Netzwerkstruktur durch die stabilen Strukturen der Mitgliedsorganisationen abgesichert wird (Strassheim 2004).

                                                             16

Zu entsprechend ausgerichteten Ansätzen siehe beispielsweise Fischer 1998, Flyvbjerg 2006.

2.3 Governance und Wissen

65

Insgesamt betont die hier erörterte Perspektive somit den positiven Beitrag von Wissen zu gelingender Steuerung bzw. Governance. Die gemeinsame Wissensarbeit in kooperativen Koordinationsarrangements bildet hierbei die Grundlage für die Konstruktion gesellschaftlicher Probleme und die Erarbeitung von Problemlösungen. Mögliche Entscheidungsblockaden und „Lernpathologien“ in Politiknetzwerken (Heinelt 2008: 102) treten demgegenüber in den Hintergrund. Eine kritische Perspektive auf Wissen eröffnet demgegenüber das Konzept der Gouvernementalität, auf das im folgenden Abschnitt näher eingegangen wird. 2.3.4 Wissen und Gouvernementalität In der sozialwissenschaftlichen Literatur findet sich eine Fülle von Beiträgen zum Konzept der Gouvernementalität, deren umfassende Berücksichtigung einer eigenständigen Arbeit bedürfte. Die Darstellung erfolgt an dieser Stelle hingegen bewusst verkürzt und thematisiert selektiv jene Aspekte, die für die hier verfolgte wissensorientierte Governance-Perspektive von besonderem Interesse sind. Grundlegend für die Gouvernementalitätsperspektive sind die Arbeiten von Michel Foucault17. Dieser verfolgt die Analyse von Wissen mit zwei (ineinander übergehenden) Perspektiven. Die „archäologische“ Perspektive richtet sich auf die Produktion von Wahrheit, es geht um die organisierenden Regeln der Wissensproduktion im Rahmen gesellschaftlicher „Diskurse“, um die Frage, wie über falsch und wahr entschieden wird, was als sagbar und akzeptabel gilt, wer unter welchen Bedingungen als „Sprecher“ anerkannt wird (vgl. Keller 2011: 128, 136 f.; Lemke/Krasmann/ Bröckling 2012: 28; Sack 2011: 27 f.). „Foucault geht es hier also um die Prozesse der Formation von Wissenskomplexen und die Frage, auf der Basis welcher Aussage-Konstellation und Diskurse welches Wissen möglich werde. (…) Der von Foucault vorgelegte Zugang zielt darauf ab, das System von Aussagen von seiner inneren Logik und Struktur her – als Aussageordnung – zu erschließen und so der jeweiligen Ordnung eines Diskurses auf die Spur zu kommen.“ (Weber 2013: 194-195).

Die „genealogische“ Perspektive ist demgegenüber stärker prozessbezogen, es geht ihr um die Ursprünge von Diskursformationen und die Ausübung von Macht (vgl. ebd.: 197 f.; Sack 2011: 27 f.). Wissen und Macht verbinden sich dabei in

                                                             17

Die hier maßgeblichen Überlegungen Foucaults sind in einer Reihe von Büchern sowie in einer Vielzahl von Aufsätzen „verstreut“. Zudem haben sich im Laufe seines Schaffens Akzentverschiebungen in seiner Konzeption ergeben (vgl. Keller 2011: 122 ff.). Die folgende Darstellung greift daher nur selektiv auf die Originaltexte von Foucault zurück und stützt sich ansonsten auf verschiedene zusammenfassende Darstellungen in der Literatur.

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2 Theoretische Grundlagen

„Wahrheitsspielen“: „‚Wahrheit‘ ist demnach keineswegs eine ‚richtige‘ Abbildung von Realität und niemals eine substanzielle Qualität von Aussagen, sondern ein historisch kontingentes Ergebnis von Wissenspolitiken.“ (Keller 2011: 138 f.) Foucault interessiert sich dementsprechend für die Geschichte der Wahrheit und Versuche, Legitimation durch Referenz auf Wahrheit zu gewinnen. Damit spielen auch strategisch-taktische Auseinandersetzungen eine Rolle (ebd.: 137). Insgesamt richtet sich der Blick Foucaults damit auf Macht-Wissen-Komplexe. Eine zentrale Rolle spielt hierfür der Begriff der Gouvernementalität, der die zwei Aspekte Regieren („gouverner“) und Denkweise („mentalité“) verknüpft (Lemke/Krasmann/Bröckling 2012: 8). Foucault bezeichnet damit „die Gesamtheit, gebildet aus den Institutionen, den Verfahren, Analysen und Reflexionen, den Berechnungen und Taktiken“ (Foucault 2012: 64), die es gestatte, den Machttypus der Regierung auszuüben. Unter Regierung versteht Foucault allgemein die Leitung oder Führung von Menschen, politisches Regieren bezieht sich dann auf Aktivitäten, die darauf abzielen, Verhalten mit staatlichen Mitteln zu beeinflussen (vgl. Raitelhuber 2006: 170 f.). Eine wichtige Unterscheidung liegt in diesem Zusammenhang zwischen Herrschaftstechniken einerseits und Selbsttechniken andererseits. Herrschaftstechniken beziehen sich auf die Führung anderer, Selbsttechniken auf Führung, die von Subjekten in Bezug auf das eigene Selbst verfolgt werden (Keller 2011: 142). Der Begriff der Regierung verknüpft beide Techniken miteinander. „In der weiten Bedeutung des Wortes ist Regierung nicht eine Weise, Menschen zu zwingen, das zu tun, was der Regierende will; vielmehr ist sie immer ein bewegliches Gleichgewicht mit Ergänzungen und Konflikten zwischen Techniken, die Zwang herstellen, und Prozessen, durch die das Selbst durch sich selbst konstruiert oder modifiziert wird“ (Foucault 1993: 203 in der Übersetzung von Lemke/Krasmann/Bröckling 2012: 29).

Foucault interessiert sich nun für die spezifischen Rationalitäten der Regierung (vgl. Lemke/Krasmann/Bröckling 2012: 12). Dabei geht er davon aus, dass Regieren erfordert, seine eigenen Bedingungen, d. h. Gegenstände, Ziele, Techniken und Mittel zu reflektieren (Krasmann 2007: 281). Regierung setzt daher auf abstrahiertes Wissen, das speziell zum Zwecke der Regierung hervorgebracht und verarbeitet wird. Die so erfasste Gesellschaft und Ökonomie werden „zum Gegenstand der Regierung, deren Aufgabe aus jenem Wissen resultiert. Es gilt, die gewonnenen Einsichten über gesellschaftliche Zusammenhänge in deren Sicherung, im Sinne des Wohlstands, des Lebens und Überlebens der Bevölkerung, umzumünzen.“

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(ebd.: 286) Indem die politischen Praktiken des Regierens derart auf Realität zugreifen, konstituieren sie diese zugleich mit. Dies umfasst insbesondere auch Prozesse der Subjektivierung, also der Konstitution von Subjekten, weil damit auch Vorstellungen von Identität und Selbstverwirklichung sowie Versprechen auf Anerkennung oder Partizipation vermittelt werden, die Akteur/innen zu einem bestimmten Verhalten anhalten (ebd.: 283). Diese Überlegungen bilden einen zentralen Ausgangspunkt für die Gouvernementalitätsforschung (governmentality studies), die seit Ende der 1970er Jahre eine Neuorientierung der Machtanalyse versucht und sich dabei insbesondere mit der „neoliberalen“ Gouvernementalität auseinandergesetzt hat (Bröckling/Krasmann/Lemke 2012; Lemke 2000). Diese Forschung interpretiert den Neoliberalismus als ein „politisches Projekt, das darauf zielt, eine soziale Realität herzustellen, die es zugleich als bereits existierend voraussetzt“ (Lemke/Krasmann/Bröckling 2000: 9). Die damit verbundenen Entwicklungen ließen sich „als eine Umorganisation oder eine Restrukturierung der Regierungstechniken begreifen, die die Führungskapazitäten vom Staat weg auf ‚verantwortliche‘ und ‚rationale‘ Individuen‘ verlagern“ (Lemke 2000: 39). Dies führe zu einer „künstlich arrangierten Freiheit“ (Lemke/Krasmann/ Bröckling 2012: 15), denn mit der Freiheit gehe die Forderung einher, diese in spezifischer Weise zu gebrauchen, nämlich Initiative, Anpassungsfähigkeit und Flexibilität zu zeigen (ebd.: 30). Steuerung bzw. Regierung wird somit „auf Aktivierung und Ermöglichung umgestellt“ (Raitelhuber 2006: 176). Das Gouvernementalitätskonzept Foucaults wie auch die in dessen Anschluss erfolgten Gouvernementalitätsstudien sind nicht unwidersprochen geblieben. Wie Foucaults Ansatz selbst kann auch diese Kritik hier nicht umfassend rekonstruiert werden, die Darstellung beschränkt sich erneut auf die im Kontext dieser Arbeit wichtigsten Aspekte (für eine ausführliche Diskussion der Kritik siehe Keller 2011: 142 ff.). Ein erster wichtiger Punkt besteht dabei in dem Vorwurf, viele Gouvernementalitätsstudien gingen von einer „rationalistischen Konzeption politischer Rationalität“ (Lemke 2000: 41) aus. Sie unterschätzten die „irrationalen“ Momente von Politik und tendierten zu „reinen“ Rationalitäten, d. h. sie präsentierten „Rationalitäten und Technologien in abstrakter, perfekter oder ‚idealtypischer‘ Form“ (Lemke/Krasmann/Bröckling 2012: 18). Diese Vorgehensweise erscheint problematisch, weil sie den Stellenwert sozialer Kämpfe und politischen Widerstands in der Praxis ausblende. Solche Auseinandersetzungen seien aber gerade von konstitutiver Bedeutung für die Entwicklung von Rationalitäten, weil sie in deren Formulierung eingingen. Anstatt von „reinen“ Rationalitäten auszugehen, die dann im Zuge ihrer Implementation verwischt würden, müssten Widersprüchlichkeiten und Ambivalenzen als integraler Bestandteil von Rationalitäten in

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Rechnung gestellt werden (Lemke 2000: 42 f.). Für öffentliche Diskurse sei daher ein „Hybridcharakter“ typisch. Das heißt, dass auch der hegemoniale Charakter von Diskursen, der in gouvernementalitätsorientierten Ansätzen häufig betont wird (z. B. Cooper/Ezzamel/Willmott 2005: 694; Geddes 2011; Howarth 2010), nicht einfach vorausgesetzt werden kann. Ähnliche Überlegungen finden sich auch außerhalb diskurstheoretischer Arbeiten. So betont Lepsius mit Blick auf die Institutionalisierung von Leitideen, dass diese kaum je in ihrem ganzen denkbaren Inhalt realisiert würden (Lepsius 1997: 59); sie konkurrierten vielmehr mit anderen Leitideen bzw. seien in sich widersprüchlich. Denn verwirklichte Leitideen symbolisierten durchgesetzte Ordnungsarrangements, die divergierende Auffassungen kodifizierten und vereinheitlichten: „Jede Leitidee leistet eine Heraushebung aus einer Vielzahl oftmals unvereinbarer Orientierungsmöglichkeiten; sie ist eine Synthese von Widersprüchlichem und verleugnet zugleich die Mehrzahl der in ihr spannungsreich verarbeiteten und der mit ihr konkurrierenden Sinnsetzungen und Ordnungsentwürfe.“ (Rehberg 1994: 68) Die Analyse von Leitideen oder Diskursen sollte daher nicht der „Suggestion einer realen Einheitlichkeit“ (ebd.: 67) verfallen. Aus diesen Überlegungen ergibt sich auch der zweite Kritikpunkt. Dieser betrifft die „Gefahr der vorschnellen und scheinbar eindeutigen Bestimmung einer spezifischen Wissensform als ‚instrumentell’, ‚neoliberal’, ‚machtvoll’ oder schlicht ‚ideologisch’“ (Höhne 2006: 197 f.). Wie Lemke kritisiert, beinhalten viele Gouvernementalitätsstudien einen „implizite[n] Finalismus, der eine kontinuierliche Rationalisierung und Effektivierung der Führungsverhältnisse unterstellt“ (Lemke 2000: 41). Lemke befürchtet infolgedessen vor allem, dass repressive Aspekte politischer Rationalitäten aus dem Blick geraten könnten. Indes erscheint dieser Finalismus auch insofern problematisch, als er zu pauschalen Urteilen verleiten und die Aussagekraft empirischer Analysen beeinträchtigen könnte, wie Cochrane mit Blick auf Analysen zum Neoliberalismus ausführt: „One of the dangers in an all-encompassing term of this sort is that by promising to explain everything it may cease to be much of a guide – whatever happens it always turns out to be neoliberalism, and to confirm the existence of neoliberalism.” (Cochrane 2011: 442-443) Zwar wird die Gouvernementalitätsperspektive einerseits gerade auch gegen ökonomistische und ideologiekritische Verkürzungen ins Feld geführt (Lemke/Krasmann/Bröckling 2012: 19). Andererseits wird gouvernementalitätsbezogenen Arbeiten aber vorgehalten, sie schienen oft „more interested in discourse or official documents than in the administrative arrangements and policies of modern states and societies.” (Bevir 2011: 58). Mit anderen Worten: die Ebene

2.3 Governance und Wissen

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konkreter Praktiken bleibt häufig ausgeblendet. Zudem sieht sich diese Perspektive mit dem Vorwurf konfrontiert, die Theorien Foucaults würden „eher epigonal fortgeschrieben und orthodox zu immergleichen Interpretationen herangezogen“. (Langer 2016: 280). Dies führe zu „ungerechtfertigte[r] Besserwisserei von einer hohen moralischen Warte aus (…), von der aus sie die Auffassungen und Selbstdeutungen gesellschaftlicher Akteure überhaupt nicht ernst nehmen, folglich nicht verstehen und mit gegenstandsloser Kritik konfrontieren.“ (ebd.) Auch deshalb erscheint es notwendig, empirische Analysen für konkurrierende Rationalitäten offen zu halten und nicht von vornherein davon auszugehen, dass diese sich sämtlich einem einzigen (neoliberalen) Rahmen zuordnen lassen. Gleichzeitig folgt, dass sich die Analyse nicht auf die Rekonstruktion von Diskursen anhand von Texten beschränken kann, sondern auch Handlungs- und Verhaltensmuster, die sich mit politischen Rationalitäten verbinden, einbeziehen muss.18 Schließlich wird an der Gouvernementalitätsperspektive kritisiert, es gelinge ihr nicht, das Problem der Vermittlung zwischen Akteur/innen und Struktur zu lösen (Fox 1998: 429). Keller kommt in diesem Zusammenhang zu dem Schluss, Foucaults Konzept vermöge nicht zu klären, welche Rolle der Befolgung von Regeln für die regelmäßige Produktion diskursiver Praktiken beizumessen sei, da es an einer Kategorie der sozialen Akteur/innen mangele, „die sich interpretierend auf soziale Konventionen und Institutionalisierungen diskursiver Praktiken beziehen“ (Keller 2011: 146). Keller plädiert daher für eine stärkere Betonung handlungstheoretischer Elemente (ebd.: 150) und argumentiert: „Diskurse sprechen nicht für sich selbst, sondern werden erst durch Akteure ‚lebendig‘. Akteure vollziehen die Akte, durch die Diskurse existieren; sie schaffen die entsprechenden materiellen, kognitiven und normativen Infrastrukturen; sie sprechen und schreiben für den Diskurs und aus dem Diskurs heraus.“ (ebd.: 133) Dabei sei auch interessenbezogenes, strategisches und taktisches Handeln zu erwarten. Indem Akteur/innen aktiv darauf hinwirkten, Deutungen zu generieren und zu verbreiten, konstituierten sie ihre eigene Identität (ebd.: 134). Gleichwohl geht Keller davon aus, dass Diskurse den Akteur/innen zumeist strukturell vorgeordnet blieben, Akteur/innen seien damit „weder die völlig freien Gestalter dieser Diskurse, noch sind sie ihnen völlig unterworfen oder ausgeliefert“ (ebd.). Trotz dieser Kritikpunkte und Einschränkungen liefert die Gouvernementalitätsperspektive wichtige Einsichten für eine wissensorientierte Governance-Forschung, insbesondere indem sie die Aufmerksamkeit auf Prozesse der Subjektivierung, also der wissensbasierten Konstitution von Identitäten, lenkt (vgl. Sack 2011: 29). Vor diesem Hintergrund fragt sie mit Blick auf politische Programme

                                                             18

Dies war von Foucault auch durchaus so vorgesehen, vgl. Keller 2011: 138.

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2 Theoretische Grundlagen

nicht, ob diese wirken, „sondern welche Wirklichkeit sie schaffen“ (Bröckling/Krasmann/Lemke 2013: 12). Zum Hauptproblem wird damit die Frage nach der zugrundeliegenden politischen Rationalität (Lemke/Krasmann/Bröckling 2012: 20). Damit geht es nicht in erster Linie darum, entsprechende Konzepte „in Begriffen von wahr/falsch auf die Realität zu beziehen“, ins Zentrum rückt stattdessen „Wahrheitspolitik“, d. h. die Frage, wie „Wahrheit“ produziert wird (Lemke 2000: 44). Wissen wird somit zu einem zentralen Bezugspunkt institutionellen Handelns, denn „[i]nstitutionelle Handlungsrationalitäten strukturieren Aushandlungen von Definitionsmacht, Situationsdeutungen und Machtgeltungen, setzen ein je ‚richtiges Wissen‘ als ‚normal‘ und bringen eine Perspektive auf Organisationen und Institutionen zur Geltung, die diese als ‚epistemisches Terrain‘ in Erscheinung treten lassen.“ (Weber 2013: 192)

2.4 Rahmen für eine wissensorientierte Governance-Analyse Dieser Abschnitt geht der Frage nach, wie vor dem Hintergrund des skizzierten Verständnisses von Wissen eine angemessene Governance-Analyse erfolgen kann. Dabei wird argumentiert, dass ein solches Konzept a) die politischen Strukturen und Prozesse in den Blick nehmen muss, die die Hervorbringung und Nutzung von Wissen prägen, b) Versuchen zur Gestaltung solcher Strukturen und Prozesse Rechnung tragen muss und c) die Einbettung von Wissensgenerierung und nutzung in umfassendere Governance-Prozesse berücksichtigen muss. Als konzeptionelle Bezugspunkte werden daher zunächst „Wissensordnungen“, „Wissenspolitik“ sowie „Wissenspassagen“ diskutiert. Auf dieser Grundlage wird sodann ein Rahmen zur wissensorientierten Governance-Analyse entworfen. 2.4.1 Wissensordnungen Der Begriff der Wissensordnung gewinnt zunehmend an Beachtung, dennoch mangelt es bislang an einer allgemein gültigen Bestimmung und einer systematisch vergleichenden Forschungsperspektive (Straßheim 2012b: 74; Heinelt/Lamping 2015a: 11). Die folgenden Ausführungen gehen vor diesem Hintergrund der Frage nach, inwieweit und auf welche Weise Wissensordnungen als Konzept für die Beschreibung und Analyse politischer Rationalitäten herangezogen werden können. Die Diskussion über Wissensordnungen verweist auf „eine kognitiv-symbolische Ordnung der Wirklichkeit“ (Reckwitz 2004: 306), die hergestellt wird mittels

2.4 Rahmen für eine wissensorientierte Governance-Analyse

71

„kognitiv-konstitutiver Regeln“, die „regulieren, in welcher Weise die Handelnden sich die Welt symbolisch repräsentieren, in welcher Weise sie ihr Bedeutung zuschreiben“ (ebd.: 313). Von Interesse ist vor diesem Hintergrund, wie Akteur/innen „Wissen bzw. Wissensangebote selektieren und für sich sinnhaft integrieren“ (Heinelt/Lamping 2015a: 12) bzw. welche Mechanismen „die Wahrscheinlichkeit dafür erhöhen, dass bestimmte Geltungsansprüche öffentlich als relevant und vertrauenswürdig eingeschätzt werden“ (Straßheim 2012b: 51 f.). Hier setzt das Konzept der Wissensordnung an. In der Literatur findet sich eine Reihe von Versuchen, den Begriff der Wissensordnung zu definieren (siehe insbesondere Wehling 2004: 65; Wehling 2007a: 699; Huber 2007: 797; Weingart 2013: 139; Straßheim 2012b: 74; Spinner 2014 sowie die Diskussion bei Heinelt/ Lamping 2015a, b; Hofmann et al. 2015; Zimmermann/Boghrat/Weber 2015). Zimmermann, Boghrat und Weber (2015: 306) folgend kann die nachstehende Begriffsverwendung von Weingart als „Minimalkonsens“ dienen: Mit dem Begriff der Wissensordnung sind die gesellschaftlichen Arrangements der Produktion und Diffusion von Wissen gemeint, die über die Normierung und Zertifizierung die Glaubwürdigkeit und Verlässlichkeit von Wissensbeständen regulieren und über die Kreditierungen von Wissensakteuren (Experten) auch die Hierarchie von Wissensformen. In der Wissensordnung finden Auseinandersetzungen über die Verfügung von Wissen, über Definitionsmacht und über die Legitimität von Wissensansprüchen (…) statt.“ (Weingart 2013: 139)

Die Generierung und Verteilung von Wissen, die Bestimmung von Grenzen seiner Gültigkeit und die Herausbildung dominanten oder hegemonialen Wissens lassen sich somit als zentrale Aspekte von Wissensordnungen festhalten. Bedeutung erlangen diesbezügliche Arrangements insbesondere in Situationen, in denen Grenzen – etwa zwischen Organisationen oder Handlungsfeldern – überschritten werden, somit unterschiedliche Referenzsysteme aufeinandertreffen und das „entstehende Wissen zum Gegenstand von Koordinations- und Regulierungsprozessen wird“ (Straßheim 2012b: 53). Insofern lässt sich annehmen, dass Wissensordnungen gerade im Kontext von Governance eine wichtige Rolle spielen. Wenn von Wissensordnungen die Rede ist, wird einerseits auf einen „Komplex sozial anerkannter, diskursiv, institutionell und kulturell stabilisierter Wissenshierarchien und Grenzziehungen (zwischen Fakten und Werten, Experten und Laien, ‚objektivem Wissen‘ und ‚subjektivem Meinen‘ etc.)“ (Wehling 2004: 65) Bezug genommen. Andererseits werden „je spezifische Praktiken der Erzeugung und der kognitiven oder normativen Bewertung von Wissen“ (ebd.) betont. Wissensordnungen betreffen somit sowohl eine institutionelle Ebene als auch eine Ebene sozialen Handelns. In diesem Verständnis bilden sie sowohl den Rahmen als auch

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2 Theoretische Grundlagen

das Resultat wissensbezogener Aushandlung und Regulierung (Wehling 2007a: 699 f.). Dabei lässt sich zwar davon ausgehen, dass sich „die Grundlagen und Elemente gerade von eingespielten Wissensordnungen häufig solchen expliziten politischen Auseinandersetzungen [entziehen]; sie erscheinen – obgleich historisch kontingent – als gleichsam naturgegeben“ (ebd.). Dennoch sind Wissensordnungen auch Gegenstand von strategisch-instrumentellem Handeln (Heinelt/Lamping 2015a: 42; vgl. die Ausführungen zu Wissenspolitik). Wichtige Divergenzen in der Literatur zu Wissensordnungen lassen sich in Bezug auf zwei Punkte ausmachen: den Analysegegenstand, auf den Wissensordnungen bezogen werden, sowie die Ebene, auf der die Analyse ansetzt. Mit Blick auf den Analysegegenstand lassen sich einerseits verschiedene Beiträge mit wissenschaftssoziologischen Fragestellungen finden, etwa in Verbindung mit der historischen Entwicklung von Wissensformationen (Huber 2007) oder im Kontext der „Wissensgesellschaft“ und des damit verbundenen veränderten Umgangs mit Wissen (Lau/Böschen 2003; Rammert 2003; 2016; Wehling 2003, 2004; Weingart 2013). Im Vordergrund stehen hierbei der Wandel der wissenschaftlichen Wissensproduktion und des Verhältnisses der Wissenschaft zu anderen gesellschaftlichen Teilbereichen (Politik, Wirtschaft). Auch politikwissenschaftliche Arbeiten widmen sich teilweise der Schnittstelle von Wissenschaft und Politik (Straßheim 2012b; Jung/Korinek/Straßheim 2014). Andererseits lassen sich indes auch Ansätze erkennen, die das Konzept der Wissensordnung verwenden, um die allgemeinere Frage zu erkunden, „warum bestimmte verfügbare Wissensbestände in politischen Entscheidungen aufgegriffen oder auch erst entwickelt werden – und andere nicht“ (Heinelt/Lamping 2015a: 7). Wenngleich die Rolle wissenschaftlicher Expertise auch hierbei von Bedeutung ist, verschiebt sich damit doch der Fokus der Analyse. Mit dieser Verschiebung verbindet sich zweitens auch ein Wechsel der Analyseebene. So wird der Begriff der Wissensordnung zumeist auf die übergeordnete (nationalstaatliche) Ebene bezogen, um „einen übergreifenden kulturell und institutionell verankerten Rahmen für die Bewertung des Wissens und unterschiedlicher Wissensformen“ (Wehling 2007b: 706) zu bezeichnen. Abgegrenzt werden Wissensordnungen in diesem Verständnis von „Wissensregimen“, die sich auf spezifische Handlungsfelder beziehen. „Zwar orientieren sich Wissensregime in der Regel an den Hintergrundannahmen der etablierten Wissensordnung, gleichwohl kann es feldspezifisch zu begrenzten Abweichungen kommen.“ (ebd.: 707). Während Wissensordnungen demnach den Rahmen bilden, beinhalten Wissensregime „kleinteiligere regulative Elemente“ (Huber 2007: 797) und sind „unmittel-

2.4 Rahmen für eine wissensorientierte Governance-Analyse

73

bar bestimmend und inhaltlich eingreifend“ (Spinner 2014. 744). Auch der politikwissenschaftliche Ansatz von Straßheim folgt diesem Begriffsverständnis, indem er Wissensregime als „sekundäre Differenzierungsebene“ charakterisiert, „die quer zu der territorial-nationalstaatlichen Abgrenzung von Wissensordnungen steht“ (Straßheim 2012b: 66). Die Herausbildung von Wissensregimen erscheint in dieser Sichtweise als Anzeichen für eine zunehmende Pluralisierung und Fragmentierung von Wissensordnungen (ebd.). Entgegen dieser Abgrenzung verwenden Heinelt und Lamping den Begriff Wissensordnung für die Analyse der „institutionellen Regelungen und diskursiven Prozesse, durch die für einen bestimmten Handlungszusammenhang (zum Beispiel ein Politikfeld in einer Stadt) dominantes oder zumindest hegemoniales handlungsleitendes Wissen selektiert und sinnhaft aufeinander bezogen wird“ (Heinelt/Lamping 2015a: 11, Herv. i. O.). In ihrer empirischen Analyse interessieren sich Heinelt und Lamping für die Rolle von Wissensordnungen bei der Entwicklung und Umsetzung städtischer Strategien und Maßnahmen gegen den Klimawandel (ebd.; Heinelt/Lamping 2015b). Aus diesen unterschiedlichen Begriffsverständnissen und -verwendungen resultieren auch Differenzen bei der konkreteren Konzeptualisierung von Wissensordnungen. Diese Differenzen mögen dazu beitragen, dass sich wie erwähnt noch kein allgemein etabliertes Konzept findet. Um ein genaueres Bild zu erhalten, werden im Folgenden daher kurz die Ansätze von Straßheim sowie von Heinelt/Lamping skizziert. Straßheim (2012b) entwirft sein Verständnis von Wissensordnungen in Auseinandersetzung mit der von ihm konstatierten Zunahme von (wissenschaftlicher) Politikberatung und der damit verbundenen Hoffnung auf eine Steigerung politischer Vernunft. Dabei weist er eine vermeintliche Trennung von Wissen (Wissenschaft) und Macht (Politik) zurück und plädiert dafür, Wissens-Macht-Relationen in den Blick zu nehmen (ebd.: 49). Zu diesem Zweck unterscheidet er zwei Dimensionen: 1.

2.

Institutionelle/kulturelle Dimension: Diese umfasst „die Konventionen, impliziten Prämissen und institutionellen Strukturen, welche die Systematisierung und Geltung von Wissensbeständen regulieren und durch die Zuschreibung von Kompetenzen gegenüber epistemischen Akteuren bzw. Experten auch die Hierarchie der Wissensformen bestimmen“ (ebd.: 51). Diskursive/praxeologische Dimension: Diese betrifft die „Verfahren und Praktiken der Darstellung, Wertung, Objektivierung, Übersetzung und Rechtfertigung von Wissen und Nichtwissen entlang von gesellschaftlichen Organisations- und Systemgrenzen“ (ebd.).

74

2 Theoretische Grundlagen

Beide Dimensionen sollen verschränkt werden durch die Analyse von „diskursiven Institutionalisierungs- und Deinstitutionalisierungsprozessen“, die über die „Mechanismen der Formation und Transformation solcher Arrangements“ Aufschluss geben soll (ebd.). Um einen dafür geeigneten konzeptuellen Rahmen zu entwickeln, diskutiert Straßheim verschiedene Ansätze aus der Literatur – Wissensordnungen, Civic Epistemologies (Jasanoff 2005), Political Epistemologies (Latour 2004, 2005), Wissensregime – und entwickelt schließlich sechs Vergleichsdimensionen von Wissensordnungen (Straßheim 2012b: 69 ff.). Diese beinhalten 1.

2.

3.

4.

5.

Politik- und Regierungsstile: Interaktionsstile zwischen Regierung, Verwaltung und Wissenschaft Straßheim erörtert hier vor allem Charakterisierungen politischer Systeme (z. B. „contentious“, „consensual“) sowie des Wahlsystems und der Organisation des Wissenschaftssystems. Medien und Öffentlichkeit: Ausdifferenzierung und Organisation des Mediensystems, Öffentlichkeitsdynamiken Hierzu zählt Straßheim insbesondere die Beziehungsformen zwischen Politik und Medien sowie den Grad der Kommerzialisierung des Mediensystems. Expert/innen und Expertise: Geltungsgrundlagen und Zuschreibungsformen von Expertise Neben Aspekten, die die Struktur von und Beziehungen in Expertennetzwerken bzw. -zirkeln betreffen, erörtert Straßheim hier insbesondere unter dem Stichwort „Expertisekulturen“ die Frage, wer oder was (Kenner/innen, Professionen, Gemeinschaften, Experimente) als kompetent bzw. geeignet zur Produktion objektiv gültigen Wissens angesehen wird. Partizipation und Offenheit: Beteiligungsformen und Zuschreibungen von Verantwortlichkeit in der Wissensproduktion Dies umfasst die Art des Zugangs und der Beteiligung, Möglichkeiten von Gegenexpertise, Praktiken der Dokumentation und Rechenschaftslegung sowie die Grenzziehung zwischen Wissen und Werten, (wissenschaftlicher) Expertise und Meinung. Verfahren der Akzeptanzgewinnung und Rechtfertigung: Prozedurale Ausgestaltung von Beratungs- und Expertengremien Angesprochen ist damit die Strukturierung der Interaktion bei der Produktion von als gültig akzeptiertem Wissen und dessen Bereitstellung für politische Entscheidungsprozesse.

2.4 Rahmen für eine wissensorientierte Governance-Analyse 6.

75

Objektivierung und epistemische Generalisierung: Praktiken der Objektivierung, Veranschaulichung und Autorisierung von Wissen Straßheim verweist hier insbesondere auf Hierarchien von Wissensformen, Formen der Evidenz und Instrumente der Evidenzproduktion.

Insgesamt ist die Konzeption Straßheims merklich durch den Bezug auf die nationalstaatliche Ebene und das Interesse an wissenschaftlicher Expertise geprägt. Insbesondere die beiden erstgenannten Vergleichsdimensionen sind mit einer makroskopischen Perspektive und pauschalisierenden Charakterisierungen verbunden, die für kleinteiligere Analysen unterhalb der nationalen Ebene nur schwer nutzbar sein dürften. Dies dürfte bei den anderen vier Dimensionen dagegen leichter fallen, wenngleich diese etwa mit der Erörterung von Expertisekulturen, Expertengremien und Objektivierungspraktiken recht deutlich auf wissenschaftliche oder wissenschaftsnahe Kontexte gemünzt zu sein scheinen. Allerdings bleiben auch diese politisch eingebettet; es geht Straßheim um die Produktion politisch relevanten Wissens. Entscheidend dafür, ob „neuartige Erkenntnisse oder Deutungen öffentlich auf Resonanz stoßen und für politisch bedeutsam erachtet werden“, sind demzufolge „die in einem sozialen Kontext implizit anerkannten Verfahren und Handlungswege für die Identifikation dessen, was als glaubwürdig erscheint, in seinen Konsequenzen von der Öffentlichkeit nicht ignoriert werden kann und daher Handlungs- bzw. Entscheidungsbedarf signalisiert“ (ebd.: 61). An anderer Stelle präzisiert Straßheim (2013) diese Zusammenhänge, indem er zwischen drei Sinndimensionen – sozialer, zeitlicher und sachlicher Dimension – unterscheidet. Bei der sozialen Dimension geht es um „Kompetenzzuschreibungen, durch die Akteure konstituiert und mit spezifischen Rollen versehen werden“ (ebd.: 77). Zwei Aspekte erscheinen dabei als zentral (ebd.: 77 ff.): zum einen die Institutionalisierung und Qualitätssicherung von Expertise einschließlich Regeln und Kriterien der Autorisierung, wodurch Akteur/innen die Befugnis zu bestimmten Interpretations- und Deutungsleistungen erhalten (Abgrenzung von Expert/innen und Nicht-Expert/innen). Zum anderen die impliziten Konzeptionen demokratischer Repräsentation, d. h. die Frage, „ob im Sinne von Input-Legitimation die Expertise sich durch Bezug auf die von Bürger/innen artikulierten Interessen rechtfertigen muss (‚expertise by the people‘) oder ob sie vor allem auf eine bestimmte Qualität politischer Leistungen ausgerichtet ist und von dort aus Geltungsansprüche formulieren kann (‚expertise for the people‘)“ (ebd.: 79). Die zeitliche Dimension bezieht sich auf „Verfahren, Praktiken und Routinen, die den Ablauf der Produktion von und die Entscheidungsprozeduren über Regulierungswis-

76

2 Theoretische Grundlagen

sen strukturieren“ (ebd.: 77). In Handlungsketten werden dabei „Handlungsformate der Prüfung, der Bewertung und der Rechtfertigung miteinander verschränkt“ (ebd.: 78), die häufig in vorformatierte Prozessschritte eingebettet sind. Diese Verfahrensabläufe regulieren die Thematisierbarkeit neuer Aspekte. Die sachliche Dimension schließlich betrifft die Herstellung von „Wissensobjekten“, d. h. materieller Produkte, die aus Prozessen der Objektivierung resultieren. Straßheim geht dabei davon aus, dass je nach Kontext das Verhältnis zwischen Abstraktion und Konkretisierung, das ausschlaggebend dafür ist, ob Relevanzvermutungen ausgelöst werden, unterschiedlich gesetzt ist (ebd.). Aus der Verbindung der drei Sinndimensionen resultiert die „Art und Weise, wie spezifische Handlungs- und Koordinierungsmuster (Praktiken, Routinen, Verfahren) Generalisierungen und Objektivierungen, Prüfungs- und Evaluierungsformen sowie Akteurszuschreibungen zueinander in Beziehung gesetzt werden können.“ Straßheim geht es explizit auch um die Rolle politisch-administrativer und zivilgesellschaftlicher Akteur/innen in Wissensproduktionsprozessen. Insofern weisen die drei Sinndimensionen auch über das Zusammenspiel von Wissenschaft und Politik im engeren Sinne hinaus. Weiterführende Überlegungen zur politischen Einbettung von Wissensordnungen finden sich in einer Reihe von Beiträgen, die der politikfeldspezifischen Ausprägung von Wissensordnungen (am Beispiel lokaler Klimapolitik) nachgehen (Heinelt/Lamping 2015 a, b; Zimmermann/Boghrat/Weber 2015; konzeptionell grundlegend auch Heinelt 2016). Dabei wird davon ausgegangen, dass Wissensordnungen eine zentrale Rolle für die Selektion und Integration von Wissen spielen, indem sie durch Hierarchien und Grenzziehungen auf die Bestimmung handlungsrelevanten Wissens hinwirken. Von Interesse ist hier die Unterscheidung mehrerer Komponenten von Wissensordnungen. So definieren Heinelt und Lamping Wissensordnungen „zunächst inhaltlich – nämlich als hierarchisch (im Sinne von Ober- und Unterordnungsverhältnisse) aufeinander bezogene handlungsleitende Wissensbestände, die (…) aus Wenn-Dann-Konstrukten (das heißt Vorstellungen, wie die Welt funktioniert) sowie Standards normativer Angemessenheit (wie die Welt funktionieren sollte) bestehen. Das strukturierte Gefüge einer Wissensordnung bezieht sich indes neben dem Inhaltlichen auch auf die Struktur und Prozesse, über die sich die Formierung und Reproduktion, aber auch die Veränderung einer Wissensordnung ergibt.“ (Heinelt/Lamping 2015a: 37)

Strukturen und Prozesse bilden in diesem Verständnis den „Rahmen“ einer Wissensordnung, der Auswahl und Bündelung von Wissen ermöglicht und so Inhalte

2.4 Rahmen für eine wissensorientierte Governance-Analyse

77

hervorbringt, „die es Akteuren ermöglichen, Wirklichkeit kognitiv zu erschließen und handlungsfähig zu machen“ (ebd.). Mit Blick auf die Struktur von Wissensordnungen erachten Heinelt und Lamping zwei Aspekte als zentral: institutionalisierte Formen der Koordination sowie Akteurskonstellationen. Unter institutionalisierte Koordinationsformen fassen Heinelt und Lamping u. a. den formalen Zuschnitt administrativer Organisationseinheiten und die Verteilung von Kompetenzen zwischen diesen Einheiten sowie verschiedene Formen von Gremien und Netzwerken (z. B. Arbeitsbündnisse, -foren und -gruppen, Patenschaften) mit unterschiedlichem Grad der Institutionalisierung (Heinelt/Lamping 2015b: 292 ff.). Unter Akteurskonstellationen richtet sich der Blick auf die Beziehungen zwischen administrativen Akteur/innen bzw. Organisationseinheiten ebenso wie zwischen solchen und verwaltungsexternen Akteur/innen von lokalen Forschungsinstituten über Unternehmen bis hin zu Bürger/innen (ebd.). Zimmermann, Boghrat und Weber (2015: 303 f.) verweisen mit Blick auf Koordinationsformen und Akteurskonstellationen zudem auf Hoppes Analyse von „governance of problems“, die typische Kombinationen von Netzwerken und Wissen aufzeigen (Hoppe 2011). So unterscheidet Hoppe zwischen hochgradig geschlossenen und institutionalisierten Netzwerken, die einen technokratischen Ansatz verfolgen und bürokratisches Expertenwissen privilegieren, einerseits und offeneren, emergenten Netzwerken, die unterschiedliche, auch widerstreitende Akteur/innen und Wissensformen umfassen, andererseits (ebd.: 132). Wichtig ist, wie Heinelt und Lamping in diesem Zusammenhang betonen, dass sich kein unmittelbarer Rückschluss von den Strukturen der Interaktion auf den Umgang mit Wissen bzw. auf Wissensordnungen ziehen lässt. Vielmehr müssen strukturelle Aspekte von den Akteuren zunächst mit Relevanz versehen werden, um wirksam zu werden (Heinelt/Lamping 2015a: 39). Dies gilt auch für Methoden und Verfahren der Wissensgenerierung und Geltungsprüfung. Ähnlich wie Straßheim beziehen sich Heinelt und Lamping hier auf Jasanoffs (2005) Konzept der Epistemologien und betonen, die über Epistemologien produzierte Evidenz müsse „stets in kommunikativer Interaktion Anerkennung finden, um handlungsrelevant werden zu können.“ (Heinelt/Lamping 2015a: 13) Mit Blick auf die Prozesse von Wissensordnungen diskutieren Heinelt und Lamping kommunikative bzw. diskursive Mechanismen19, die deren Entwicklung

                                                             19

Heinelt und Lamping knüpfen hiermit an die sozialwissenschaftliche Frage nach kausalen Mechanismen, die eine präzisere Erklärung sozialer Phänomene ermöglichen, an. Dem kann an dieser Stelle nicht nachgegangen werden. Siehe hierzu u.a. Heinelt 2016: Kap.5; Hedström/Swedberg 1998; Mayntz 2004b.

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2 Theoretische Grundlagen

bestimmen. Dabei unterscheiden sie fünf Mechanismen der Strukturierung von Wissensordnungen mit jeweils spezifischen Wirkungen (ausführlich ebd.: 42 ff; tabellarische Übersicht ebd.: 67; s. a. Heinelt 2016: 74 ff., 90): 1.

Beobachtung anderer und Orientierung an ihnen: Begründung des eigenen Handelns mit dem der anderen. 2. Diskursive Entwicklung eines Bezugspunkts für eine triadische Kommunikation: Ermöglichung einer argumentativen Kommunikation. 3. „framing“: Ausrichtung von Handlungen an bestimmten Inhalten und Verfahren. 4. Immunisierung: Schutz einer Wissensordnung vor Infragestellung oder Ansteckung mit alternativen Wissensangeboten. 5. „issue relabeling“: Aufwertung des Politikfelds oder einzelner Maßnahmen/ Programme Ein ähnlicher Ansatz findet sich im Konzept „weicher Steuerung“ bei Göhler et al. (2009, 2010). Darin werden drei Modi unterschieden, mittels derer im Kontext horizontaler Beziehungen Steuerung erfolgen kann: 1. Fragen und Argumente, 2. Symbole sowie 3. diskursive Praktiken. Letztere bezeichnen „Mechanismen, mit denen die Handlungsoptionen von Adressaten gezielt beeinflusst werden“ (ebd.: 695) und die unter anderem die Bereitstellung von Wissen, die Produktion von Wahrheit sowie Subjektivierung umfassen. Ergänzt man die drei Dimensionen von Heinelt und Lamping – Inhalt, Struktur und Prozess – um eine weitere, nämlich die von Straßheim ins Spiel gebrachte kulturelle Dimension, so lassen sich die Überlegungen zu Wissensordnungen wie in Tabelle 2-3 dargestellt zusammenfassen. 2.4.2 Wissenspolitik Die genannten kommunikativen bzw. diskursiven Mechanismen können einerseits als habitualisierte Praktiken und damit unreflektiert und unhinterfragt zum Tragen kommen. Andererseits sind sie aber auch zugänglich dafür, von Akteur/innen strategisch-instrumentell eingesetzt zu werden (Heinelt/Lamping 2015a: 42). Solche und andere Versuche der absichtsvollen Gestaltung von Wissensordnungen lassen sich unter dem Begriff „Wissenspolitik“ zusammenfassen, der im Folgenden diskutiert wird. Allgemein umfasst das als Wissenspolitik bezeichnete Handlungsfeld „die vielfältigen Formen und Prozesse, in denen die Nutzung und Bewertung von Wissen gesellschaftlich ausgehandelt wird und insbesondere Konflikte zwischen

2.4 Rahmen für eine wissensorientierte Governance-Analyse

79

unterschiedlichen Wissenstypen und -ansprüchen ausgetragen und reguliert werden.“ (Wehling 2007a: 694). Tabelle 2-3: Vier Dimensionen von Wissensordnungen

Dimension

Elemente der jeweiligen Dimension

Inhalt

 Handlungsleitende Wissensbestände  Wenn-dann-Konstrukte  Standards normativer Angemessenheit

Kultur

 „Expertisekulturen“, Kompetenzzuschreibungen  Grenzziehung zwischen Wissen und Werten, Expertise und Meinung; Hierarchien von Wissensformen  Formen der Evidenz und Instrumente der Wissensproduktion  Legitimation von Expertise  Wissensobjekte

Struktur

 Institutionalisierte Formen der Koordination bzw. von Zugang und Beteiligung, Strukturen von und Beziehungen in Expertennetzwerken  Möglichkeiten von Gegenexpertise  Dokumentation und Rechenschaftslegung

Prozess

 Strukturierung der Interaktion bei der Produktion von Wissen und dessen Bereitstellung für politische Entscheidungsprozesse  Kommunikative/diskursive Mechanismen

Quelle: eigene Darstellung

Die damit angesprochenen „Konkurrenzen um das Wissenswerte und Relevante“ (Straßheim 2012b: 74) betreffen etwa die Nutzung und Bewertung von Wissen, Konflikte zwischen unterschiedlichen Wissenstypen und -ansprüchen, die Grenzziehung zwischen Expert/innen und Laien, die Rolle der Wissenschaft oder Regeln der Wissensanwendung und Sanktionen bei Wissensmissbrauch (Wehling 2004: 65; Wehling 2007a: 694 f.). Wissenspolitik kann einerseits darauf abzielen, die Inhalte von Wissensordnungen direkt zu beeinflussen, indem etablierte Prozesse und Strukturen genutzt werden. Andererseits kann sie sich darauf richten, die Strukturen und Prozesse einer Wissensordnung zu verändern (Heinelt/Lamping 2015a: 37 f.). Neben dem Einsatz kommunikativer Mechanismen kann Wissenspolitik dabei auch direkt auf die Strukturen einer Wissensordnung einwirken, indem Koordinationsformen und

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2 Theoretische Grundlagen

Akteurskonstellationen beeinflusst werden, etwa durch Aufgabenbeschreibungen für Wirkungsforschung, die Ausschreibung von Evaluationsaufträgen, die Durchführung von Modellprojekten, die Einstellung oder Beförderung von Personal, den Neuzuschnitt von Verwaltungseinheiten oder die Einberufung oder Neubesetzung von Gremien (Heinelt 2016: 129, 131) Mit anderen Worten geht es bei Wissenspolitik sowohl darum, den „Zugang zu Auseinandersetzungen über die Geltung von Wissensansprüchen“ zu regulieren als auch um die Frage, „wie diese Auseinandersetzungen stattzufinden haben“ (ebd.: 151). Zudem lässt sich zwischen zwei Arten von Wissenspolitik unterscheiden: 1.

2.

Instrumentelle Wissenspolitik ergibt sich, wenn Akteur/innen „von bestimmten Kausalannahmen und normativen Orientierungen überzeugt sind, die für sie die Wissensgrundlage für entsprechend andere Politikinhalte bilde[n]“ (Heinelt 2016: 124) Die Akteur/innen versuchen in diesem Fall, „auf die kollektive Deutungs- und Wissenswahl einzuwirken, um eine Wissensordnung mit dem Ziel zu verändern, ganz konkrete Politikinhalte durchzusetzen.“ (ebd.) Reflexive Wissenspolitik wird hingegen verfolgt, wenn die Sinnhaftigkeit bislang dominanten Wissens in Zweifel gezogen wird. Sie zielt dann darauf, „politisches Handeln losgelöst von konkreten, bereits feststehenden Politikzielen auf eine andere Wissensbasis zu stellen“ (ebd.: 125), d. h. reflexive Wissenspolitik ist inhaltlich offen, denn es geht ihr darum, die grundlegenden Prozesse der Deutungs- und Wissenswahl neu zu justieren. Dabei ist sie „nicht darauf festgelegt, bereits entwickelte inhaltliche Vorstellungen durchsetzungsfähig zu machen.“ (ebd.).

Reflexive Wissenspolitik vollzieht sich auf der Ebene von „second order governing“ und legt Einflussmöglichkeiten sowohl auf der Ebene von „meta governing“ als auch auf der Ebene von „first order governing“ fest (ebd.: 151 f.). Sie weist somit deutliche Elemente von komplexem und reflexivem politischen Lernen auf, während instrumentelle Wissenspolitik eher einfachem Lernen zu entsprechen scheint.20 Mit diesen Überlegungen ergibt sich ein klareres Bild von Wissensordnungen sowie von Möglichkeiten und Ansätzen zu ihrer intentionalen Gestaltung. Ungeklärt bleibt dabei indes, wie sich Wissenspolitik in umfassendere Governance-Pro-

                                                             20

Zum Zusammenhang von Governance, Wissenspolitik und Lernen siehe auch Niedlich/Bormann 2019.

2.4 Rahmen für eine wissensorientierte Governance-Analyse

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zesse einfügt. Um diesen Zusammenhang näher zu beleuchten, soll daher im Folgenden die von Bormann entwickelte Vorstellung von Innovationen als „Wissenspassagen“ betrachtet werden. 2.4.3 Innovationen als Wissenspassagen Wie die Ausführungen in Abschnitt 2.1.4 gezeigt haben, finden Wahrnehmungsund Interpretationsprozesse in der Educational Governance-Forschung bereits durchaus Beachtung; Hinweise auf Prozesse der „Rekontextualisierung“ und des „Nacherfindens“ finden sich in vielen Veröffentlichungen, die sich dieser Forschungsperspektive zurechnen lassen. Dementsprechend kann die Erforschung von Rezeptions- und Aneignungsvorgängen sowie des Ein- und Ausschlusses von Akteur/innen und Wissensformen zu den Zielen der Educational Governance-Forschung gezählt werden (so Bormann 2013a: 105 f.). Zudem lässt sich mit Abs et al. (2015: 16) festhalten, dass auch empirische Wissensanalysen mittlerweile eingesetzt haben. Eine systematische Perspektive wurde dabei bislang indes kaum entwickelt. Eine bedeutende Ausnahme bilden jedoch die Beiträge von Bormann (2011, 2013a, 2014). Bormanns Interesse gilt der Frage, „wie Innovationen im Feld von Bildung und Erziehung transferiert werden und welche Mechanismen der sozialen Koordination der Wissensgenerierung und -anwendung dabei vorzufinden sind.“ (Bormann 2011: 11) Dabei wendet sie sich gegen eine häufig anzutreffende Sichtweise, die davon ausgehe, dass kommunikativ vermittelte Veränderungsabsichten bei der Umsetzung „verfremdet” würden. So begreift sie die Beteiligten an Innovationsprozessen nicht als „Adressaten“, sondern als „Akteure", die eine Innovation erst „real” werden lassen (ebd.: 13). Indem Akteur/innen eine Veränderungsabsicht wahrnehmen und interpretieren, werde diese differenziert. Bei derartigen Prozessen spielten einerseits Strukturen und habitualisierte Routinen eine Rolle, andererseits aber auch institutionell fundierte, gleichwohl aber reflexive Handlungen der Akteur/innen. Damit strebt Bormann eine vermittelnde Perspektive zwischen Struktur und Handeln an, die sie in Auseinandersetzung mit den Sozialtheorien von Luhmann, Bourdieu und Giddens entwickelt, wobei sie insbesondere Elemente der Giddenschen Strukturationstheorie übernimmt. Gemäß der Dualität von Struktur (Giddens 1995) versteht sie Innovationen als Gegenstände und Resultat sozialer Konstruktionsprozesse (ebd.: 11). Mit Blick auf Governance-Prozesse geht Bormann – in Einklang mit Haus und Straßheim – davon aus, dass diese „wissensbasiert sind und steuerungsrelevantes

82

2 Theoretische Grundlagen

Wissen zwischen Akteuren offen, aber auch verdeckt ausgehandelt wird und wirklichkeitskonstituierend wirkt.“ (Bormann 2014: 157) Dabei vertritt sie einen Standpunkt, der „Handlungen mit der Dynamik erklär[t], mittels derer symbolische Wissensordnungen hervorgebracht werden, auf die sich Akteure beziehen. Diese Wissensordnungen sind nicht per se gegeben, sondern Gegenstand kommunikativer (Aushandlungs-)Prozesse, die beeinflusst werden durch historische, kontextabhängige und situative Faktoren. Sie sind Spielball in Akteurskonstellationen, die den Sozialraum konstituieren. Dieser besteht aber nicht nur aus Akteuren, sondern auch aus den Dingen, auf die sie mit Sinngebungsprozessen reagieren bzw. die sie aufgrund ihrer Wahrnehmung als sozial relevant konstituieren.“ (Bormann 2011: 111)

Für die diesbezügliche Analyse nimmt Bormann eine wissenssoziologisch-diskursanalytische Perspektive ein, die Innovationen als kollektiven und koordinierten Vorgang der Wissensarbeit begreift (Bormann 2011: 10). Dabei geht es ihr nicht darum, die Wirkungen von Innovationen zu evaluieren, ihr Interesse richtet sich vielmehr auf „neue Ordnungen des Wissens“, die im Zuge von Innovationen entstehen (ebd.: 85). Grundlegend ist in diesem Zusammenhang die Annahme, soziale Ordnung sei nicht „in Form von Zuständen darstellbar, sondern nur in Beschreibungen von Prozessen.“ (ebd.: 92). Damit verbindet sich ein dynamisches Verständnis von Innovationen: „Innovationen werden dann lediglich in analytischer Hinsicht als abgeschlossene, in sozialer Hinsicht aber fortwährend stattfindende ‚praktische‘ und selektive Konstruktionsprozesse begriffen“ (ebd.: 91). Zentral ist für Bormann nun die Vorstellung von Innovationen als „Wissenspassagen“. Diese Bezeichnung verweist zum einen auf den immanenten Wissensgehalt von Innovationen, der unterschiedliche Wissensformen (z. B. deklaratives, propositionales, strategisches, prozedurales Wissen) betreffen kann (ebd.: 82). Zum anderen betont der Begriff der Wissenspassagen die Prozesshaftigkeit von Innovationen: „Damit wird darauf aufmerksam gemacht, dass das Innovationen anhaftende Wissen durch diesen Interpretationsvorgang eine Transformation erfährt, m.a.W.: der Sinn der Innovation entsteht erst im Prozess der situativen Aneignung, Innovationen sind immer ‚im Werden’. Wird also lediglich die in Reformabsicht kommunizierte Innovationsaufforderung als Innovation betrachtet, liegt dem ein ‚halbes’ Innovationsverständnis zugrunde. Dieses konzentriert sich auf den Sachverhalt der (kommunikativen) Verbreitung von Innovation, lässt dabei aber dessen ‚Gegenstück’, d. h. die kollektive Aneignung weitgehend unberücksichtigt. Das Innovationsverständnis, um im Bild zu bleiben, wird erst dadurch ‚vollständig’, wenn neben der kommunikativen Verbreitung auch die Praktiken der Verankerung, d. h. die aktiven Selektions- und Interpretationsprozesse als

2.4 Rahmen für eine wissensorientierte Governance-Analyse

83

soziale Wissensgenerierungsprozesse, berücksichtigt werden (…). Diese im Modus der aktiven Aneignung erfolgende Verankerung kann verstanden [werden] als Transfer des mit Innovation verbundenen Wissens.“ (Bormann 2011: 83)

Mit der Betonung von Prozessen und Praktiken rücken „Diskurse“ in den Mittelpunkt der Betrachtung. Bormann stützt sich dabei auf Kellers Definition von Diskursen als „themenbezogene, disziplin-, bereichs- oder ebenenspezifische Arrangements von (Be)-Deutungen..., in denen je spezifische Handlungsvoraussetzungen und -folgen (Institutionen, Praktiken) impliziert sind.“ (Keller 1997: 317; zit. n. Bormann 2011: 197 f.). Hinsichtlich der Aneignung von Innovationen fungieren Diskurse als „Modus, durch den Akteurskonstellationen aufgrund eines gemeinsam für relevant erachteten Phänomens miteinander in Beziehung treten und in Bezug auf dieses gemeinsam Verbindende auf der Basis unterschiedlicher Rationalitäten legitime Bedeutungen und Umgangsweisen aushandeln.“ (ebd.) Diskurse sorgen somit dafür, dass Akteur/innen sich positionieren und Koalitionen von am Diskurs beteiligten Akteur/innen entstehen (ebd.: 200). Die Analyse von Innovationsdiskursen entfaltet Bormann am Beispiel lokaler Akteurskonstellationen bei der deutschen Umsetzung der Ziele der UN-Dekade Bildung für nachhaltige Entwicklung (BNE)21. Dabei zeigte sich, dass trotz der für alle Akteur/innen formal gleichen Innovationsaufforderung deutlich unterschiedliche Praktiken der Aneignung zu beobachten waren. Ein wichtiges Ergebnis der Analyse war die Rekonstruktion zweier Diskurstypen: einem geltungsorientierten und einem bedeutungsorientierten Typus (Bormann 2011: 297ff.). Wesentliche Unterschiede zwischen diesen Diskurstypen zeigen sich bezüglich der Wahrnehmung der Innovationsaufforderung, ihrer Ursachen und der daraus resultierenden Zuschreibung von Verantwortlichkeit, dem Umgang mit der Innovationsaufforderung und den damit verbundenen Praktiken, der Lokalisierung von Ressourcen sowie der Wahrnehmung von und des Umgangs mit Grenzen (vgl. Tabelle 2-4).

                                                             21

Zu Hintergrund und Umsetzung der UN-Dekade aus governancetheoretischer Perspektive siehe Bormann/Hambog 2015.

84

2 Theoretische Grundlagen

Tabelle 2-4: Darstellung der rekonstruierten Diskurstypen bei Bormann Dimension

inhaltliche Auffüllung der Dimension geltungsorientiert-regulierender Institutionalisierungsdiskurs

bedeutungsorientiert-elaborierender Innovationsdiskurs

Wahrnehmung/ Deutung des Phänomens

qua Institutionalisierung zu lösendes Problem des aufgeklärten, verantwortungsbewussten und rationalen Umgangs mit Komplexität

qua Reflexivität und Lernen zu lösendes Problem des Nichtwissens

Ursache und Verantwortungs-zuschreibung

Externalisierung

anthropogen verursachte, global wirkende und von Experten rational zu bewältigende Situation

Umgang/ Bewältigung

Praktiken der …

durch gezielte nationale Anstrengungen zu bewältigende, international politisch legitimierte und zu realisierende Aufgabe

in mangelnder Exaktheit begründetes konkretoperatives Problem

Internalisierung

noch weiter zu elaborierendes und zu kommunizierendes gesellschaftliches Wissen

kritikwürdiges, kommunikativ begründetes Problem mangelnden Wissens und Wissenstransfers

zielorientierte Wissensgenerierung und -anwendung

reflexive, suchende Wissensgenerierung

konzentrierte Aufklärungsund Aufgabenverantwortung

selbstreflexive Wissensgenerierung und integrativer Wissenstransfer

konzentrierte Aufgabenverantwortung

...instrumentell vermittelten, formalisierenden und zentralisierenden Systemintegration ... zweckrationalen, ergebnisorientierten Kontext-steuerung; geltungs-orientiert

Quelle: Bormann 2011: 314

... ergebnisorientierten Kontext-steuerung; geltungs-orientiert

(über)fordernde Elaboration und Reflexion vorhandenen Wissens

...konfigurierenden Sozialintegration

...aktivierenden und reflexiven Inklusion; verständigungsorientiert

... Forderung und Rückdelegation; Informationssuche; verständnisorientiert

2.4 Rahmen für eine wissensorientierte Governance-Analyse

85

Im geltungsorientierten Diskurstyp geht es vorrangig um eine effektive und effiziente Organisation der Sache (ebd.: 306). Der Handlungskontext wird im geltungsorientierten Diskurstyp als stark institutionalisiert wahrgenommen, er ist durch geringe Handlungsspielräume und eine hohe Bedeutung routinisierter Praktiken charakterisiert. Das zugrundeliegende Problem erscheint klar definiert, Bedeutung wird nicht erst generiert, sondern transportiert. Autoritative Ressourcen (Zuständigkeiten) werden bei Akteur/innen gesehen, die nicht Teil der Diskursgemeinschaft sind, die Beteiligten verstehen sich aber als kompetent, effektive Allianzen zu formen. Eingebunden werden vor allem „wirkungsvolle Dritte“, also Akteur/innen, die in der Lage sind, das Anliegen breit zu steuern. Die am Diskurs beteiligten Akteur/innen „leihen“ sich deren Legitimation für die Umsetzung der Innovation. Ressourcen Dritter werden im Dienst der Sache in Anspruch genommen (ebd.: 299; Bormann 2013a: 101). Diesen Akteur/innen gegenüber herrscht ein „undirektionaler Interaktionsmodus“ vor: Sie werden im Sinne eines optimalen Ergebnisses instruiert und in ihrer Autonomie reguliert, wobei eine Reduzierung auf den „best way“, d. h. auf wenige Themen und klar benannte Ziele, stattfindet (Bormann 2011: 299). In diesem Diskurstypus wird davon ausgegangen, dass benötigtes Wissen in geordneter Form vorliegt (ebd.: 308 ff.). Die beteiligten Akteur/innen positionieren sich als aufgeklärte Expert/innen, die über breites deklaratives und prozedurales Wissen verfügen, das sie zur Lösung des Problems einbringen. Gegenüber anderen Akteur/innen wird durch diese Praktiken ein hierarchisches Wissensgefälle etabliert. Im Vordergrund steht Wissen über den Vorgang der Implementation, das es zu kanalisieren gilt (ebd.: 320; Bormann 2013a: 101). Die Nutzung dieses Wissens soll die Effektivität und Effizienz des Innovationsprozesses erhöhen. Eine gemeinsame Wissensarbeit findet nicht statt. Die inhaltliche Durchdringung der Sache tritt in den Hintergrund, vorrangig ist, der Innovation Geltung zu verschaffen. Diese soll durch die institutionelle Verankerung der Innovation (Systemintegration) erzielt werden. Insgesamt liegt diesem Typus damit eine „Innovationsgrammatik“ zugrunde, die durch eine manageriale Haltung gekennzeichnet ist: Sozialer Wandel soll zielgerichtet und strategisch herbeigeführt werden, die Auseinandersetzung mit der „Aufforderung zu innovieren wird hier transformiert in machtvolle Veränderungspraktiken, indem die Auseinandersetzung mit BNE als Möglichkeit der Positionierung und Einflussnahme gedeutet wird.“ (Bormann 2011: 103) Im Hinblick auf die Rolle von Wissen steht dessen regulierende Kraft im Vordergrund. Bormann charakterisiert diesen Diskurstypus zusammenfassend als „Governance durch Wissen“ (ebd.: 104; Bormann 2011: 308)

86

2 Theoretische Grundlagen

Der bedeutungsorientierte Diskurstyp ist demgegenüber dadurch gekennzeichnet, dass der Handlungskontext prinzipiell als offen betrachtet wird. Handlungsnotwendigkeiten und -möglichkeiten müssen erst etabliert werden. Dazu sind Systematisierungsstrategien erforderlich. Die Innovation ist in diesem Typus nicht von vornherein klar definiert, ihre Bedeutung ist erst noch herzustellen. Es geht also in erster Linie um das Verstehen der Sache (ebd.: 306). Diese Aufgabe ist durch Reflexivität und Lernen zu lösen, und die Akteur/innen nehmen eine aktive Suchhaltung ein. Der bedeutungsorientierte Diskurstypus setzt auf die generative Kraft kollektiver Wissensarbeit (ebd.: 308). Die Interaktion ist durch einen horizontalen Modus geprägt, die Beziehungen zwischen den Akteur/innen sind egalitär. Es wird eine langwierig angelegte Strategie des Verhandelns verfolgt, im Zuge dessen die Interessen der Akteur/innen sich erst herausbilden (Bormann 2014: 169 f.). Die Innovationsgrammatik dieses Diskurstypus ist beteiligungsbasiert und zielt auf eine breite Akzeptanz. Die als komplex wahrgenommene Innovation soll zunächst besser verstanden werden, um Potenziale im Umgang damit zu entdecken und zu erschließen und somit noch nicht voll entfaltete Steuerungsversuche zu optimieren. Im Zentrum steht demnach Wissen über die Inhalte der Innovation und über geeignete Beteiligungsformen (ebd.). Bormann kennzeichnet diesen Typus zusammenfassend als „Governance von Wissen“. Innerhalb des bedeutungsorientierten Diskurses zeigen sich zwei Subtypen: eine verständnisorientierte und eine verständigungsorientierte Variante (Bormann 2011: 300 ff.; 2013: 101 ff.). Im verständnisorientierten Diskustyp richtet sich die Suchbewegung auf Möglichkeiten der Unterstützung und Orientierungsangebote für die Umsetzung der Innovation. Da diese als mangelhaft wahrgenommen werden, nimmt dieser Diskurstyp zunehmend eine kritische Wendung an, die mit einer „exkludierenden Selbstpositionierung“ (Bormann 2011: 300) verbunden ist. Die Verantwortung für die Innovation wird als Zumutung empfunden und zurückdelegiert. Andere, kenntnisreichere Akteur/innen werden hervorgehoben. Der verständigungsorientierte Subtyp ist demgegenüber durch zunehmende Souveränität und Kreativität gekennzeichnet. Die Suchbewegung kann hier als aktiv und aktivierend charakterisiert werden. Die Suche erfolgt vorrangig selbstreflexiv, zudem werden auch Dritte zur Reflexion angestiftet mit dem Ziel, den Suchmodus zu übertragen und zu erweitern. Für die Akteur/innen dieses Subtyp geht es darum, Verantwortung zu teilen, die anderen Akteur/innen werden als Ko-Konstrukteure der Innovation „umarmt“ (ebd.: 301). Insgesamt verweisen die unterschiedlichen Prozesse der Aneignung der Innovation BNE, die in den Diskurstypen zum Ausdruck kommen, auf eine Parallelität

2.4 Rahmen für eine wissensorientierte Governance-Analyse

87

unterschiedlicher Wissensordnungen (Bormann 2011: 310). Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass die Rezeption der Innovation von der organisationalen Struktur des jeweiligen Feldes beeinflusst zu sein scheint. So ist der geltungsorientierte Diskurstyp im stark regulierten und hierarchisch organisierten Feld von Schule und Hochschule angesiedelt, der bedeutungsorientierte Diskurstyp im diffus organisierten Feld der außerschulischen und informellen Bildung (Bormann 2014: 171). Bormann führt ihre Erkenntnisse in einem Modell diskursiver Innovation zusammen (Bormann 2011: 315 ff.). Die Unterschiede, die sich im Umgang mit der Innovationsaufforderung BNE ergeben haben, bündelt sie hierbei in drei Oberkategorien: 1. der Rezeption einer Situation als diskursives Ereignis, 2. darauf bezogenen Praktiken der Aneignung sowie 3. den daraus resultierenden Wissensordnungen. Damit sind wichtige Dimensionen benannt, die herangezogen werden können, um Prozesse der Aushandlung von Bedeutung und des Umgangs mit Wissen zu analysieren und die Konsequenzen, die sich daraus für die Verbreitung und Verankerung von Innovationen bzw. politischer Rationalitäten ergeben, zu beleuchten. Insbesondere mit Blick auf die Positionen bzw. Positionierung von Akteur/innen gibt Bormanns Ansatz wichtige Hinweise. So wird deutlich, dass Akteurskonstellationen sich nicht als gegeben voraussetzen lassen, sondern sich vielmehr in Auseinandersetzung mit einem „diskursiven Ereignis“ erst etablieren. Dabei sind diese Konstellationen gleichwohl durch vorangegangene und parallele Diskurse geprägt. Die von Bormann identifizierten Diskurstypen weisen dabei interessante Parallelen zu den von Heinelt und Lamping unterschiedenen Stoßrichtungen von „Wissenspolitik“ auf: einer auf Bedeutungsgenerierung setzenden und damit an den Inhalten ansetzenden Vorgehensweise auf der einen Seite steht die auf Institutionalisierung zielende Gestaltung von Strukturen und Prozessen auf der anderen Seite gegenüber. Mit der Analyse derartiger Rezeptions- und Aneignungsprozesse werden auch die Wissensordnungen zugänglich, die diesen Prozessen zugleich zugrunde liegen und deren Resultat bilden. 2.4.4 Analyserahmen für eine wissensorientierte Governance-Forschung Die vorangegangenen Ausführungen bieten verschiedene Hinweise und Ansatzpunkte für eine wissensorientierte Governance-Analyse. Diese sollen nun in einem gemeinsamen Analyserahmen zusammengeführt werden (Tabelle 2-5).

88

2 Theoretische Grundlagen

Tabelle 2-5: Analysedimensionen, Leitfragen und Teilaspekte Analysedimensionen und Leitfragen

Teilaspekte

Rezeption

Zugrunde liegendes Phänomen Welches Phänomen wird als Bezugspunkt des politischen Handelns auf welche Weise und mit welchen Konsequenzen konstruiert?

-

Wahrgenommenes Problem/Ereignis Ursache(n) Verantwortungszuschreibung Lösungsmöglichkeiten

-

Akteurskonstellation Institutioneller Kontext (z. B. Zuständigkeiten, Ressourcenverteilung)

-

Betroffene bzw. als relevant erachtete Akteur/innen Als bedeutsam erachtete allokative und autoritative Ressourcen Selbstpositionierung der Akteur/innen Fremdpositionierung anderer Akteur/innen Beteiligung von Akteur/innen

Struktureller Kontext Wie werden die Beziehungen, Handlungsmöglichkeiten und Interessen der Akteur/innen im Handlungsfeld wahrgenommen? Positionierung und Beteiligung Welche Konsequenzen ergeben sich aus dem zugrunde liegenden Phänomen für die Beteiligung, Rollen und Aufgaben von Akteur/innen im Handlungsfeld?

-

Praktiken der Aneignung

Koordination/Interaktion Wie ist die Interaktion zwischen den Akteur/innen gestaltet?

-

Formalisierte Koordinationsformen Informelle Koordinationsformen Regeln/Verfahren bzgl. Zugang, Austausch, Entscheidung Interaktionsmodus (z. B. egalitär/asymmetrisch)

Umsetzungs- und Steuerungsaktivitäten Welche routinisierten und Handlungsweisen sind prägend für den Umgang mit dem zugrunde liegenden Phänomen?

-

Bewältigungsstrategien Kommunikative/diskursive Praktiken Strategien und Instrumente der Steuerung

-

Legitimation des Handlungsansatzes Legitimation der Akteur/innen Legitimation von Expertise

Legitimation Auf welche (demokratischen) Normen und Ziele berufen sich die Akteur/innen, um ihre Rollen und ihr Vorgehen zu rechtfertigen?

2.4 Rahmen für eine wissensorientierte Governance-Analyse

89

Tabelle 2-5: Analysedimensionen, Leitfragen und Teilaspekte (Forts.) Analysedimensionen und Leitfragen

Teilaspekte

Funktion und Verwendung von Wissen Welche Art von Wissen wird zu welchen Zweck und auf welchem Wege geteilt, hervorgebracht und verbreitet?

-

Wissensordnung

-

Wissensaktivierung, -generierung und -kommunikation Aufbereitung/Dokumentation von Wissen (Wissensobjekte) Verknüpfung von Wissen mit politischen Strategien, Maßnahmen, Instrumenten Formen politischen Lernens Bedeutung und Rolle von Öffentlichkeit(en)

Hervorbringung und Validierung von Wissen Welches Wissen setzt sich aufgrund welcher Prozesse und Kriterien (gegenüber anderem Wissen) durch und wird als relevant und nützlich anerkannt?

-

Verwendung verschiedener Wissensformen Expertisekulturen Objektivierung von Wissen Hierarchien von Wissen bzw. Wissensformen

Quelle: eigene Darstellung

Als grundlegende Strukturierung wird in Anlehnung an Bormann dabei zwischen drei analytisch unterscheidbaren Blöcken differenziert: 1. der Rezeption eines Phänomens als Bezugspunkt politischer Gestaltungsbemühungen, 2. den Praktiken der Aneignung und des Umgangs mit der daraus abgeleiteten Handlungsaufforderung sowie 3. der damit verbundenen Wissensordnung. Unter dem Gesichtspunkt der Rezeption wird hier zunächst die von Bormann aufgeworfene Frage aufgegriffen, welches Phänomen auf welche Weise und mit welchen Konsequenzen als Bezugspunkt eines politischen Prozesses konstruiert wird. In den Blickpunkt rücken somit als wichtig wahrgenommene Probleme oder Ereignisse („Innovationsaufforderungen“) und ihre Ursachen sowie Verantwortungszuschreibungen und etwaige Reaktionsmöglichkeiten bzw. -notwendigkeiten. Daneben wird als zweite Analysedimension der „strukturelle Kontext“ aufgenommen. Mit dieser Bezeichnung wird im Wesentlichen auf die strukturelle Dimension von Wissensordnungen im Verständnis von Heinelt und Lamping abgestellt, d. h. auf den institutionellen Kontext sowie die Akteurskonstellation. Die Analyse des institutionellen Kontextes kann dabei an das in der Educational Governance-Forschung verschiedentlich thematisierte Konzept der „Verfügungsrechte“ und „Verfügungsfähigkeiten“ im Sinne autoritativer und allokativer

90

2 Theoretische Grundlagen

Ressourcen anknüpfen. Allerdings ist in diesem Zusammenhang zu beachten, dass solche Regeln und Ressourcen erst relevant werden „als Folge wissensabhängiger Bestimmungen dessen, was als Ressource gewinnbringend mobilisiert werden kann“ (Ivanyi 1999/2003: 162). Mit anderen Worten sind auch hier die Wahrnehmungen und Deutungen der Akteur/innen im Handlungsfeld zu beachten. Auch bei der Analyse der Akteurskonstellation lässt sich auf governancetheoretische Konzepte wie die der basalen Governancemechanismen und Koordinationsformen zurückgreifen. Allerdings bewegen sich diese Konzepte auf einem sehr hohen Abstraktionsniveau und ermöglichen insofern nur eine sehr grobe Zuordnung empirisch beobachteter Phänomene (vgl. Pritzlaff/Nullmeier 2009: 8). Eine wissensorientierte GovernanceAnalyse kann diese Konzepte gleichwohl zur Orientierung nutzen, sollte aber dennoch bemüht sein, zu differenzierteren, die Vielfalt der Praxis besser widerspiegelnden Beschreibungen und Analysen zu gelangen. Mit Blick auf die Akteurskonstellation ist zudem anzumerken, dass sich diese Kategorie hier auf die Beziehungen der Akteur/innen im Handlungsfeld im Allgemeinen bezieht, also gewissermaßen auf die „Vorgeschichte“ eines politischen Prozesses, der analysiert werden soll. Dies entspricht ebenfalls dem Verständnis von Heinelt und Lamping und korrespondiert auch mit Bormanns Erörterung unterschiedlicher organisationaler Strukturen (z. B. in den Feldern Schule und Erwachsenenbildung), die Aneignungsprozesse im Feld beeinflussen. Gleichzeitig ist aber davon auszugehen, dass sich die Akteurskonstellation im Zuge der Aneignung eines Phänomens noch konkretisiert, indem Akteur/innen dieses Phänomen als bedeutsam interpretieren. Diesem Umstand wird im zweiten Block Rechnung getragen. So werden hier Fragen der Positionierung, der Handlungskoordination bzw. Interaktion sowie der „Umsetzung“ im Sinne des Umgangs und der Bewältigung eines als Handlungsaufforderung wahrgenommenen Phänomens thematisiert. Ausdrücklich sind hierbei auch Bemühungen einer gezielten Steuerung zu berücksichtigen, was sowohl „harte“ Ansätze hierarchischer Steuerung bzw. einer auf institutionelle Regeln und Verfahren setzenden Institutionenpolitik als auch „weiche“, kommunikative Formen der Steuerung in horizontalen Arrangements umfassen kann. Ergänzt werden diese Analysedimensionen um Fragen der Legitimität. Im Anschluss an die demokratietheoretischen Erörterungen in Abschnitt 2.2.3 gilt es dabei, Input-, Throughput- und Output-Legitimität zu unterscheiden und das Verhältnis dieser drei Dimensionen zu betrachten. Von Interesse sind somit 1.) Möglichkeiten zur Beteiligung für verschiedene Akteur/innen sowie die Repräsentation verschiedener Interessen, 2.) die Prozesse der Partizipation und Entscheidungsfindung – institutionelle Formen und Praktiken wie auch die Bedeutung von Deliberation – sowie 3.)

2.4 Rahmen für eine wissensorientierte Governance-Analyse

91

die Bedeutung von Effektivität und Effizienz für die Legitimierung von Governance-Arrangements. Fragen der Legitimität sind in enger Verbindung mit den Geltungsansprüchen von Wissen zu sehen. Dies betrifft nicht nur die Legitimation von Expertise („by the people“ versus „for the people“). Vielmehr ist Legitimität umfassend auf Prozesse der Deutungs- und Wissenswahl zu beziehen, sie betrifft die Beteiligung an diesbezüglichen Auseinandersetzungen ebenso wie die Transparenz bei der Bewertung von Wissensangeboten und die Handlungsrelevanz von Wissen (vgl. Heinelt 2016: 154 f.) sowie den Einsatz von Instrumenten zur Überprüfung der Leistungsfähigkeit bzw. Wirksamkeit politischen Handelns (vgl. Bogumil/Kuhlmann 2015: 240). Diese Aspekte sind Teil des dritten Blocks, der die Bedingungen der Wissensproduktion und die Kriterien der Validierung und Akzeptanz von Wissen thematisiert. Von zentralem Interesse ist hier die Frage, in welcher Weise und zu welchen Zwecken Wissen an politische Prozesse angebunden wird. Die Analyse richtet sich damit sowohl auf die Hervorbringung von Wissen (Wissensaktivierung, -produktion und -kommunikation) als auch auf dessen Aufbereitung und Nutzung. Mit Blick auf die Verknüpfung von Wissen mit politischen Strategien, Maßnahmen und Instrumenten sind dabei insbesondere unterschiedliche Formen politischen Lernens von Interesse. Insgesamt ist die Dimension der Wissensordnung damit relativ eng gefasst: Sie ist begrenzt auf Fragen der Wissenshervorbringung und -nutzung, während Akteur/innen und Strukturen analytisch davon getrennt sind. Mit dieser Eingrenzung soll vermieden werden, dass Wissensordnungen sich kaum noch von Governance-Arrangements insgesamt abgrenzen lassen. Dennoch wird davon ausgegangen, dass die in der Analysedimension Wissensordnung angesprochenen Fragen und Aspekte eng mit den anderen Analysedimensionen des Analyserahmens verwoben sind. Die Akteur/innen und Formen der Handlungskoordination, die bei der Rezeption und Aneignung eine Rolle spielen, sind somit selbstverständlich als „Rahmen“ der Wissensordnung von Bedeutung, jedoch nicht darauf zu reduzieren. Ein weiterer Punkt ist zu beachten: Wenngleich die Rezeption eines Phänomens als Ausgangspunkt eines politischen Prozesses angesehen werden kann, sind die drei Blöcke dennoch nicht als Phasen zu begreifen, die in linearer Abfolge zueinander stehen. Vielmehr ist von Interdependenzen auszugehen. Beispielsweise können diskursive Praktiken dazu führen, dass sich die Wahrnehmung des Phänomens verändert, was wiederum Konsequenzen für die Positionierung der Akteur/innen und ihre Interaktionen nach sich ziehen kann. Es handelt sich also um einen rekursiven Prozess. Ähnliches gilt auch für die Wissensordnung. Be-

92

2 Theoretische Grundlagen

zeichnet ist damit zum einen der Prozess, im Zuge dessen das Wissen der Akteur/innen geordnet wird. Zum anderen werden mit diesem Prozess bestimmte Regeln und Verfahren als soziale Praktiken erzeugt bzw. bestätigt. In dem Maße, in dem diese auch für spätere Anlässe der Wissenshervorbringung und -validierung als Grundlage dienen, wird die Wissensordnung tendenziell institutionalisiert. Wissensordnungen sind also zugleich Voraussetzung und Resultat von Interaktionsprozessen. Mit dem hier vorgestellten Analyserahmen steht eine Heuristik für die wissensorientierte Untersuchung von Governance zur Verfügung. Wissen wird dabei in zweifacher Weise berücksichtigt: als Voraussetzung koordinierten Handelns sowie als Mittel der Steuerung. Zu bestimmen bleibt dabei, auf welcher Ebene die Analyse ansetzen kann bzw. sollte. Diese Klärung erscheint schon deshalb geboten, weil Governance wie erläutert in der Regel die Koordination von Handlungen auf mehreren Ebenen beinhaltet. Die bisherigen Ausführungen in diesem Kapitel haben auch im Hinblick auf Wissen verschiedene Ebenen in den Vordergrund gerückt. Während Straßheim diesbezüglich auf die nationalstaatliche Ebene abstellte, konzentrierten sich die Analysen von Heinelt/Lamping sowie von Bormann auf die kommunale Ebene. In beiden Fällen spielte aber auch noch eine übergeordnete Ebene eine Rolle. So betrachten Heinelt und Lamping klimapolitische Aktivitäten auf lokaler Ebene als „Komplement zu nationalen, supra- und internationalen Politiken“ (Heinelt/Lamping 2015a: 20) und auch Bormann untersucht lokale Initiativen zu Bildung für nachhaltige Entwicklung im Rahmen der Umsetzung der gleichnamigen UN-Dekade in Deutschland. Auch in anderen theoretischen Beiträgen wird verschiedentlich auf die Bedeutung übergeordneter Ebenen hingewiesen. So macht Haus mit Bezug auf regulationstheoretische Arbeiten auf übergreifende „Staatsprojekte“ aufmerksam, in die neue institutionelle Arrangements und Regulierungsformen eingebettet sind (Haus 2010a: 472 f.). Andere, neoinstitutionalistische Beiträge verorten Veränderungen in Governance- und Steuerungsarrangements im Rahmen einer „Weltkultur“ (Meyer 2005), die darauf hinwirke, dass sich bestimmte institutionelle Lösungen bzw. Denkweisen global ausbreiten (vgl. grundlegend Koch/Schemmann 2009). Auch die gouvernementalitätstheoretische Kritik am Neoliberalismus lässt sich in dieser Weise lesen. Gleichzeitig wird in der Educational Governance-Forschung immer wieder die Eigensinnigkeit dezentraler Akteur/innen und Umsetzungsverläufe betont, und auch die Arbeiten von Heinelt/Lamping und Bormann zielen gerade darauf ab, eigenständige und unabhängige Wahrnehmungs- und Aneignungsprozesse aufzu-

2.4 Rahmen für eine wissensorientierte Governance-Analyse

93

zeigen. Eine angemessene Analyse muss diese Eigenständigkeit-trotz-Eingebettetheit anerkennen. Vor dem Hintergrund der bisherigen Überlegungen erscheint es daher sinnvoll, drei Ebenen zu unterscheiden (vgl. Abbildung 2-1). Abbildung 2-1: Drei Ebenen der wissensorientierten Governance-Analyse

Politikfeldübergreifende und -spezifische Diskurse/Leitbilder

Politische Strategien, Programme u.ä.

Dezentrale Aneignung

Quelle: eigene Darstellung

Die drei Ebenen ähneln den drei „Welten demokratischen Handelns“ bei Heinelt, im Vordergrund stehen hier aber nicht politische Entscheidungsprozesse, sondern das Verhältnis von Diskursen bzw. Leitbildern, politischen Programmen sowie deren Aneignung auf dezentraler Ebene. So werden erstens politikfeldübergreifende und -spezifische Diskurse bzw. Leitbilder als übergeordnete Ebene begriffen. Der Begriff Diskurs wird hier genutzt, um relativ abstrakte Kommunikationsformationen zu bezeichnen. Mit dem Verweis auf Kommunikation ist nicht gemeint, dass diese Diskurse ohne Rückgriff auf Akteurinnen und Intentionen zu erklären wären22, allerdings ist auf dieser Ebene davon auszugehen, dass einzelne Akteur/innen nur über geringe Möglichkeiten verfügen, den Diskurs gezielt zu beeinflussen, und transintentionalen Entwicklungen ein großes Gewicht zukommt. Dennoch lassen sich Diskurskonturen auf übergeordneter Ebene identifizieren, etwa in Form von Leitbildern. Solche Leitbilder sind durch ein relativ hohes Abstraktionsniveau gekennzeichnet. Sie können gleichwohl in Form von „Rationalitätskriterien“ konkretisiert und damit handlungsrelevant werden, sind in ihrer Anwendung aber stark vom jeweiligen Handlungskontext beeinflusst (Lepsius 1997: 58).

                                                             22

Zu einer solchen und anderen Verwendungsweisen des Diskursbegriffes und dem Vorschlag, Auseinandersetzungen darüber durch „Mehrfachzurechnungen“ zu vermeiden, siehe Nullmeier 2013.

94

2 Theoretische Grundlagen

Die Ebene politischer Strategien und Programme weist zweitens demgegenüber einen direkteren Kontext- und Handlungsbezug auf. Sie beinhaltet konkrete Zielsetzungen und Vorstellungen darüber, wie diese zu verwirklichen sind. Übergeordnete Reformen wie die Einführung neuer Steuerungsinstrumente, aber auch nationale Aktionspläne oder Förderprogramme von EU, Bund oder Ländern ebenso wie lokale Entwicklungsstrategien lassen sich hierunter fassen. Indes unterliegen auch solche Initiativen der selektiven Wahrnehmung der adressierten und betroffenen Akteur/innen sowie Prozessen der „Rekontextualisierung“ und des „Nacherfindens“. Aus diesem Grund ist drittens die Ebene der dezentralen Aneignung von großer Bedeutung. Will man den – etwa Arbeiten in der Tradition Foucaults gegenüber erhobenen – Vorwurf, die Perspektiven gesellschaftlicher Akteur/innen auszublenden, vermeiden, ist eine Analyse auf dieser Ebene zwingend erforderlich. Anstatt anzunehmen, dass sich aus den Programmatiken von Leitbildern, Strategien usw. unmittelbare Effekte auf Identitäten und Verhaltensweisen ableiten lassen, gilt es, die Aneignungsprozesse dahingehend zu analysieren, wie sie sich in den Deutungen, Akteursbeziehungen, Praktiken und Wissensordnungen niederschlagen. Dabei ist davon auszugehen, dass wechselseitige Einflussbeziehungen zwischen den drei Ebenen bestehen. Im Sinne der Dualität von Struktur bilden die stärker institutionalisierten übergeordneten Ebenen zwar die Grundlagen, die das Handeln der Akteur/innen strukturieren, gleichzeitig existieren diese Grundlagen nur, indem die Akteur/innen auf sie Bezug nehmen und sie durch ihr Handeln rekonstituieren – oder verändern.

2.5 Zwischenfazit Die Governance-Theorie lenkt den Blick auf veränderte Voraussetzungen, Bedingungen und Formen des Regierens und bietet zugleich ein theoretisches Instrumentarium zu deren Analyse. Gerade die Educational Governance-Forschung ist dabei darum bemüht, institutionell eingebettetes und zugleich reflexiv gesteuertes Handeln differenziert zu analysieren. Die steuerungstheoretische Governance-Perspektive in der Politikwissenschaft ist ebenso wie die Educational GovernanceForschung indes häufig durch eine vorrangige Problemlösungsorientierung gekennzeichnet. Zudem werden Machtfragen bewusst ausgeklammert oder nicht systematisch adressiert. Ähnliches gilt für Fragen demokratischer Legitimation.

2.5 Zwischenfazit

95

Ein wichtiger Grund hierfür kann darin gesehen werden, dass Macht bei governanceanalytischen Betrachtungen zumeist „halbiert“ thematisiert wird: es dominiert eine akteurstheoretische Fassung, die strukturellen Aspekten von Macht nicht hinreichend Rechnung trägt. Notwendig wäre, politische Konflikte und strategisch-relationale Auseinandersetzungen in den Blick zu nehmen und die institutionenpolitische Seite von Governance zu betrachten. Diese weist über die Bearbeitung kollektiver Probleme hinaus auf die (längerfristige) Positionierung der Akteur/innen. Damit rücken Prozesse der Identitätsformung in den Mittelpunkt bzw. die Frage, welche Rollen und Aufgaben Akteur/innen zugewiesen werden, inwieweit diesbezügliche „diskursive Ereignisse“ als Handlungsaufforderungen wahrgenommen und wie diese ggf. rezipiert und verarbeitet werden. Dies legt nahe, dass es gewinnbringend sein kann, der Bedeutung von Wissen für Governance stärkere Beachtung zu schenken. Wissen kann dabei einerseits als Voraussetzung von Governance angesehen werden, andererseits bildet es aber auch den Gegenstand von Governance. Das Konzept der Wissensordnung lenkt die Aufmerksamkeit darauf, wie Akteur/innen zum einen Wissen in kollektiver Wissensarbeit ordnen und dabei zum anderen auf bestehende „Wissenssysteme“ zurückgreifen bzw. solche als Resultat von Wissensarbeit (re-)produzieren und als Bezugspunkt für zukünftiges Handeln tendenziell institutionalisieren. Die in verschiedenen Konzepten der Wissensordnung herausgearbeiteten Dimensionen lassen sich nutzen, um Prozesse der Wissensproduktion und -nutzung zu analysieren. Um die politische Einbettung und Bedeutung solcher Prozesse zu erfassen, bedarf es indes eines erweiterten Blickwinkels, der den institutionellen Kontext und gegebene Akteurskonstellationen ebenso erfasst wie formalisierte und informelle Koordinationsformen und -verfahren sowie politische Praktiken der Verständigung, Aushandlung und Steuerung. Auch hier gilt es, die Wahrnehmungen und Deutungen der Akteur/innen, zu berücksichtigen und darauf zu achten, inwieweit Inhalte, Strukturen und Verfahren im Interaktionsprozess reproduziert oder transformiert werden. Auf diese Weise können auf verschiedenen Ebenen politische Rationalitäten herausgearbeitet werden. Dabei ist davon auszugehen, dass solche Rationalitäten sich zwar idealtypisch zu abstrakten und konsistenten Leitbildern oder Diskursen verdichten lassen. Empirisch ist hingegen mit inneren Widersprüchen zu rechnen, weil „reale“ Rationalitäten immer das Ergebnis von kontextabhängigen Aneignungsprozessen und politischen Kompromissen sind und ihre Entwicklung der intentionalen Gestaltung nicht vollständig zugänglich ist. Die Analyse solcher Rationalitäten darf sich daher nicht allein auf politische Verlautbarungen und offizielle

96

2 Theoretische Grundlagen

Dokumente (Strategien, Programmatiken) stützen, sondern muss auch die Praktiken, die sich damit verbinden, einbeziehen.

 

3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung In Kapitel 2 dieser Arbeit wurde ein theoretisches Verständnis von Governance als „Institutionenpolitik“ dargelegt und für eine wissensorientierte Betrachtungsweise plädiert. Einer solchen Perspektive wird auch in der Forschung zur Staatsund Verwaltungsmodernisierung eine wichtige Bedeutung zugewiesen (vgl. Jann 2009: 490). Das Interesse gilt neben der Frage nach den grundlegenden Aufgaben und der Ausrichtung des Staates auch einer „Verwaltungsreformpolitik“, die „auf eine Veränderung der organisatorischen und personellen Strukturen, Verfahren, Instrumente, aber auch der ‚Kultur‘ der Öffentlichen Verwaltung“ gerichtet ist (Wollmann 2004: 17 f.). Olsen (2005: 12 f.) unterscheidet in diesem Zusammenhang zwischen Reformen, die die praktische Lösung von Problemen innerhalb eines gegebenen bzw. als stabil angenommenen institutionellen und normativen Rahmens zu verbessern anstreben, und solchen, die diesen Rahmen selbst zu verändern beabsichtigen. Staats- und Verwaltungsmodernisierung fokussiert die zweite Art von Reformen. Im Zentrum steht also ein „gezielter Eingriff in die Steuerungslogik einer Organisation oder eines Sektors“ (Klenk/Nullmeier 2004: 15). Wie Klenk und Nullmeier ausführen, betreffen solche Reformen nicht nur Veränderungen auf der Instrumentenebene oder auf der Ebene von Kausalannahmen, sondern auch die Kernüberzeugungen der Akteur/innen, sodass damit Identitätsprobleme verbunden sind und grundlegende Vorstellungen und moralische Dispositionen in Frage gestellt werden (ebd.: 107 f.). Dementsprechend fordert Jann, „Fragen der Sinngebung und Legitimation (…) als notwendige Elemente der Staats- und Verwaltungsmodernisierung“ aufzufassen (Jann 2006: 39). Zwar würden auch ohnehin stattfindende Veränderungen nachträglich durch programmatische und konzeptionelle Äußerungen rationalisiert, dennoch seien solche Äußerungen ernst zu nehmen, weil sie zugleich die Grundlage einer „reflexiven Institutionenpolitik“ bildeten (ebd.: 24). Politische Führung ist in diesem Verständnis „eine Frage des Schaffens, Aufrechterhaltens und der Entwicklung von Sinn, Bildern, Doktrinen und Begründungen für Reformprozesse in unsicheren und ambiguösen Situationen“ (ebd.: 39). Leitbilder sind dementsprechend eng mit Reformen verknüpft, weil sie eine Informations- und Orientierungsfunktion erfüllen (Beer 2011: 53). So benötigen Verwaltungsreformen „Antworten nach dem Warum, dem Wohin und dem Wie. Leitbilder helfen, die Antworten zu bündeln, an denen sich die beteiligten Akteure und kollektive Lernprozesse © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 S. Niedlich, Neue Ordnung der Bildung, Educational Governance 49, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27206-7_3

 

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3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung orientieren können“, weil in ihnen „die jeweils dominierenden Annahmen, Argumente und Szenarien für die aktuellen Reformen begründet oder abgelehnt werden.“ (ebd.)

Auseinandersetzungen um konkurrierende „Leitbilder“ sind somit ein wesentliches Merkmal von Staats- und Verwaltungsmodernisierung: „contemporary democracies are involved in a struggle over institutional identities and institutional balances” (Olsen 2005: 2). Vor diesem Hintergrund findet sich eine Reihe von Forschungsbeiträgen, die sich dem Vergleich verschiedener, im Diskurs vorzufindender Reformleitbilder widmen. Im Folgenden wird der Versuch unternommen, einen Überblick über die Entwicklung des Diskurses zur Staats- und Verwaltungsmodernisierung und die damit verbundenen Leitbilder zu geben. Grundsätzlich gilt dabei, dass solche Leitbilder stets Idealtypen im Sinne Max Webers darstellen, die sich der Praxis von Verwaltung bzw. Verwaltungsreform bestenfalls annähern können (vgl. ebd.: 4). Die Grenze zwischen Programmen und Konzepten aus Politik und Verwaltung und wissenschaftlichen Diskussionsbeiträgen erscheint bei der Betrachtung von Reformleitbildern zudem fließend. So haben vor allem die Ökonomie und die Sozialwissenschaften verwaltungspolitische Leitbilder beeinflusst (vgl. Jann 2009). Dabei ist davon auszugehen, dass die Wissenschaft nicht nur konzeptuelle Impulse beisteuert, sondern auch die Problemstellungen, auf die Leitbilder reagieren, überhaupt erst definiert. So wird etwa in Bezug auf Vorstellungen strategischen Managements konstatiert, dass „problems and solutions are mutually constituted through the discourse of strategy and that strategic management theorists indeed create the problem they propose to solve.” (Pozzebon 2004: 248) In der folgenden Rekonstruktion verwaltungspolitischer Leitbilder werden daher sowohl programmatisch-konzeptuelle Beiträge aus Politik und Verwaltung als auch aus der Wissenschaft berücksichtigt. Grundsätzlich ist dabei von einer Fülle von Leitbildern auszugehen. So identifizierten Hood und Jackson bereits 1991 99 verschiedene administrative Doktrinen (Hood/Jackson 1991, zit. n. Heinrich 2011: 256 ff.). Mit Blick auf Deutschland charakterisiert Röber (2005: 473) die Lage als „bunten Flickenteppich unterschiedlicher Detailkonzepte und Instrumente“. Im Folgenden kann es daher nicht um Vollständigkeit gehen, vielmehr wird ein Überblick über die wesentlichen Strömungen und deren konstitutive Unterschiede angestrebt. Die Analyse und Darstellung der verwaltungspolitischen Leitbilder nutzt den in Abschnitt 2.4.4 entwickelten Analyserahmen mit den drei Blöcken Rezeption, Aneignungspraktiken und Wissensordnung als Grundlage und verortet die charakteristischen Merkmale der Leitbilder entlang dieses Schemas. Vorliegende

3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

99

Versuche, verwaltungspolitische Leitbilder zu systematisieren, werden dabei aufgegriffen, allerdings nicht unmittelbar übernommen, da diese Versuche andere Analysekategorien heranziehen als das hier verwendete Schema. Die Entwicklung verwaltungspolitischer Leitbilder und Reformen in der BRD fügt sich ein in einen Wandel grundlegender staatspolitischer23 Leitbilder, wie er auch in der steuerungstheoretischen Diskussion reflektiert wurde (vgl. Abschnitt 2.1.). Dabei lassen sich vier Phasen und dazugehörige Staatsleitbilder unterscheiden (vgl. im Folgenden Beer 2011; siehe auch Jann 2002, 2006; Wollmann 2004; Gördel 2016a, b): 1.

2.

3.

4.

Demokratischer Rechtsstaat (1950er bis frühe 1960er Jahre): Nach den Erfahrungen der NS-Zeit stand hier die Etablierung und Gestaltung des demokratischen Rechtsstaates im Vordergrund. Aktiver Staat (Mitte 1960er bis Mitte 1970er Jahre): Angesichts zunehmend wahrgenommener Steuerungsprobleme sollten mit Hilfe von Planung und inneren Reformen die als problematisch erachtete „inkrementalistisch-anpassende ‚reaktive‘ Politik“ (Jann 2002: 288) überwunden und die Problemverarbeitung und Effektivität der Verwaltung verbessert werden. Schlanker Staat (Mitte 1970er Jahre bis 1990er Jahre): Vor dem Hintergrund neoliberaler Staats- und Bürokratiekritik und dem diagnostizierten Staatsbzw. Bürokratieversagen wurden die Rückführung staatlicher Aufgaben und die Erhöhung der Effizienz staatlicher Aufgabenwahrnehmung gefordert. Aktivierender Staat (ab Mitte 1990er Jahre): Dieses Leitbild zielt auf die Bewahrung staatlicher Handlungsfähigkeit und rückt nun stärker die gesellschaftlichen Voraussetzungen und Restriktionen staatlicher Steuerung in den Blick. Damit verbindet sich eine Neubestimmung des Verhältnisses von Staat, Markt und Zivilgesellschaft (Dritter Sektor, Bürger/innen), deren Zusammenwirken zur Lösung gesellschaftlicher Probleme beitragen soll.

Diese Leitbilder stellen einen wichtigen Begründungszusammenhang für die Ausgestaltung der öffentlichen Verwaltung dar, weil sie die als zentral erachteten

                                                             23

Für die im Folgenden dargestellten Staatsleitbilder wird mitunter auch die Bezeichnung „verwaltungspolitische“ Leitbilder verwendet. Tatsächlich beinhaltet die Beschreibung der Leitbilder bereits Aussagen zur als notwendig bzw. wünschenswert erachteten Rolle und Ausgestaltung der öffentlichen Verwaltung. Dennoch sind die „staatspolitischen“ Leitbilder nicht deckungsgleich mit Leitbildern zur Ausgestaltung der öffentlichen Verwaltung wie etwa dem traditionellen Bürokratiemodell oder dem New Public Management, die hier im Anschluss erörtert werden. Zur Abgrenzung dieser beiden Bezugspunkte von Leitbildern werden hier die Begriffe „staatspolitisch“ und „verwaltungspolitisch“ verwendet.

100

3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

Probleme definieren, aus denen sich die Ziele und Aufgaben der öffentlichen Verwaltung ableiten. Den vier Phasen lassen sich unterschiedliche verwaltungspolitische Leitbilder zuordnen. So ist der demokratische Rechtsstaat mit dem Leitbild der traditionellen Bürokratie verbunden, der aktive Staat mit dem Leitbild der Planungsorganisation und der schlanke Staat mit dem Management-Leitbild (New Public Management/ Neues Steuerungsmodell). Die darauffolgende, noch andauernde Phase des aktivierenden Staates wird häufig mit Governance als verwaltungspolitischem Leitbild assoziiert. Allerdings sind die Konturen dieses Leitbildes weniger klar und es zeigt sich eine ganze Reihe unterschiedlicher Konzepte und Reformvorschläge, die zum Teil in kritischer Auseinandersetzung mit dem Managementmodell entwickelt wurden (vgl. Lorig 2008 a; Wegrich 2011). Vor diesem Hintergrund werden zunächst die Leitbilder der traditionellen Verwaltung sowie der Planungsorganisation (3.1.) und des Managementmodells (3.2.) erläutert. Anschließend wird die Kritik am Managementmodell ausführlich erörtert und ein Überblick über wesentliche Alternativkonzepte gegeben (3.3.). Auf dieser Basis wird schließlich das Leitbild einer New Public Governance umrissen (3.4.). Abschließend wird ein Zwischenfazit gezogen (3.5.).

3.1 Verwaltungsleitbilder bis Anfang der 1990er Jahre In der aktuellen Diskussion wird zumeist auf das Managementmodell sowie auf Governance Bezug genommen. Indes setzen diese Leitbilder die traditionelle Bürokratie und die Planungsorganisation stets voraus – als konzeptueller Gegenhorizont, aber auch insofern, als diese Leitbilder auch heute noch fortwirken und die entsprechenden Ansätze nach wie vor wichtige strukturelle Elemente der öffentlichen Verwaltung bilden. 3.1.1 Traditionelle Bürokratie Der Wiederaufbau der öffentlichen Verwaltung in der Nachkriegszeit war geprägt von der Auffassung, dass ein Mangel an demokratischen Strukturen und demokratischer Kultur einen wesentlichen Grund für das Scheitern der Demokratie in der Weimarer Republik und die Etablierung der nationalsozialistischen Diktatur darstellte (vgl. Jann/Wegrich 2004: 195 ff.; Beer 2011: 53 f.; ausführlich Jann 1999). Infolgedessen rückte die Etablierung eines demokratischen Rechtsstaates in den Vordergrund. Eng damit verbunden war ein Verständnis von Aufgaben und Organisation der öffentlichen Verwaltung, das sich am klassischen, von Max Weber

3.1 Verwaltungsleitbilder bis Anfang der 1990er Jahre

101

geprägten Modell einer hierarchisch organisierten Verwaltung orientierte (Jann/Wegrich 2004: 196; Benz 2005: 18). Der Politik, d. h. Parlament und Regierung, kommt dabei als demokratisch legitimierten Instanzen die Aufgabe zu, Entscheidungen zu treffen, deren Umsetzung auf Seiten der Verwaltung liegt. Die Politik ist für die Willensbildung verantwortlich, die Verwaltung für die Willensausführung (Bogumil 2011: 115 ff.). Die Verwaltung ist also der Politik hierarchisch unterstellt und übernimmt die Rolle eines „Vollzugsagenten“ (Jann/Wegrich 2004: 197), der die politischen Vorgaben fair und neutral – „maschinenartig“ (Bogumil 2011: 115) – ausführt. Dies erfolgt wiederum ebenfalls hierarchisch durch die in mehrere Ebenen untergliederte Verwaltung: „Die oberste Ebene erfüllt die Leitungsfunktionen der Zielsetzung und der Programmentwicklung, partiell auch der Organisationsgestaltung und der Steuerung des Ressourceneinsatzes, während Behörden auf den nachgeordneten Ebenen für ausführende Funktionen zuständig sind.“ (Benz 2005: 18 f.) Die Interaktion in der öffentlichen Verwaltung erfolgt damit in erster Linie „top-down“, Entscheidungen werden zentral durch die zuständigen Entscheidungsträger/innen getroffen und durch Detailsteuerung über Recht, Regeln und Weisung durchgesetzt. Die Ebenendifferenzierung soll dabei einerseits der Effektivitätssteigerung dienen, indem strategische Funktionen vom operativen Geschäft (das i.d.R. Kontakte zu Adressat/innen und Kenntnisse der Besonderheiten „vor Ort“ erfordert) entlastet werden, andererseits spielen auch rechtsstaatliche Erwägungen eine Rolle, die eine Trennung von Vollzug und Kontrolle nahe legen (ebd.). Charakteristisch für die öffentliche Bürokratie sind neben der hierarchischen Organisation die Merkmale der Regelgebundenheit und Aktenmäßigkeit sowie der Spezialisierung. Dabei wird angenommen, dass diese Merkmale nicht nur rechtsstaatliche und demokratische Führung und Kontrolle ermöglichen, sondern auch Willkür und Inkompetenz verhindern, indem sie Fachlichkeit, Berechenbarkeit und Unpersönlichkeit garantieren (Bogumil/Jann 2009: 140 f.). Bürokratie steht in dieser Sichtweise damit auch für eine bestimmte Kultur bzw. für ein administratives Ethos: „Bureaucrats are supposed to obey, and be the guardians of, constitutional principles, the law, and professional standards. They are imagined to use their professional expertise and experience to illuminate all aspects of public policies and ‘speak truth to power’. They are also supposed to have autonomy in applying the law to individual cases without the involvement of elected politicians and organized interests.” (Olsen 2005: 3)

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3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

In diesem Modell kommt Wissen damit zum einen eine Kontrollfunktion zu, seine aktenmäßige Erfassung trägt zur Sicherstellung von Gleichbehandlung und Neutralität bei. Die fachliche Expertise der spezialisierten Verwaltung soll zudem eine ausgewogene Problembetrachtung und eine effektive Problembearbeitung sicherstellen. Das erforderliche Wissen wird dabei innerhalb der öffentlichen Verwaltung verortet. Die „politische Rationalität“ des klassischen Bürokratiemodells ist in Tabelle 3-1 zusammengefasst. Tabelle 3-1: Politische Rationalität des Bürokratiemodells Dimensionen

Ausprägungen

Zugrunde liegendes Problem/Aufgabe

 Verwirklichung der demokratisch zustande gekommenen politischen Präferenzen  Gewährleistung rechtsstaatlicher und demokratischer Kontrolle  Verhinderung von Inkompetenz und Willkür, Garantie von Fachlichkeit, Berechenbarkeit, Unpersönlichkeit

Struktureller Kontext

 Funktional gegliederte Organisation mit klar abgegrenzten Zuständigkeiten

Positionierung/Rollen

 Gesetzliche Grundlagen/Zuständigkeiten bestimmen relevante Akteur/innen  Politik: definiert Auftrag, Ziele der Verwaltung, kontrolliert Verwaltung  Verwaltung: Leitungsfunktion auf der obersten Ebene, ausführende Funktion auf den (unselbständigen) untergeordneten Ebenen

Koordination/ Interaktion

 Hierarchisch, top-down  Zentrale Steuerung

Umsetzungsaktivitäten

 Inputsteuerung/Konditionalprogrammierung  Recht, Regeln, Weisung  Standardisierung, bürokratische Verfahren

Legitimation

 Input-Legitimation (legislative Programmsteuerung)  Rechenschaftslegung per Dienstweg

Funktion und Art von Wissen

 Vorrang administrativen Wissens  Funktion von Wissen: o Gewährleistung rechtsstaatlicher Prinzipen und Kontrolle o Ausgewogene Problembetrachtung: „speaking truth to power“

Hervorbringung und Validierung von Wissen

 Aktenmäßigkeit, Schriftlichkeit  Aufbau fachlicher Expertise durch spezialisierte Verwaltung

Quelle: eigene Darstellung aufbauend auf Jann 2002; Jann/Wegrich 2004; Gördel 2016 b

3.1 Verwaltungsleitbilder bis Anfang der 1990er Jahre

103

3.1.2 Planungsorganisation Zunehmende Probleme des Interventions- und Wohlfahrtsstaates führten dazu, dass das traditionelle Staats- und Verwaltungsmodell zunehmend kritisch betrachtet wurde, und Fragen der Effektivität von Regierungs- und Verwaltungshandeln rückten in den Vordergrund (vgl. im Folgenden Jann 2002; Jann/Wegrich 2004; Wollmann 2004; Wegrich 2011; Gördel 2016 b: 112 ff.; Holtkamp 2009). Dem Staat bzw. Regierung und Verwaltung wurde angesichts des diagnostizierten Marktversagens weiterhin eine zentrale Funktion zugewiesen. Die Aufgaben der Verwaltung und der Verwaltungsorganisation wurden ausgeweitet, makroökonomische Konzepte der Globalsteuerung sowie Steuerung über Infrastruktur, Informationen und Verhandlung wurden propagiert. Das Leitbild des „aktiven Staates“ sah zwar Regierungs- und Verwaltungsreformen vor gleichwohl dominierten in dieser Phase noch die „traditionellen Modernisierer“, die „reformpolitisch eine Mischung aus Kontinuität und (überwiegend inkrementaler) Anpassung für geboten und ausreichend“ hielten (Wollmann 2004: 28, Herv. i. O.). Traditionelle Überzeugungen und Deutungen spielten daher weiterhin eine prägende Rolle. Nichtsdestotrotz wurden in „der Reformwelle der 1960er und frühen 1970er Jahre (…) Reformansätze in beachtlicher thematischer Breite – Verfassung/Recht, Organisation, Personal und Finanzen – und auf allen Ebenen (Bund, Länder und Kommunen) diskutiert.“ (ebd.: 23) Bemerkenswert ist dabei das enge Zusammenspiel von Politik, Verwaltung, Sozialpartnern und Wissenschaft: „Erstmals in der deutschen Verwaltungsgeschichte wurden diese verwaltungspolitischen Diskussionen von Reform- und Diskurskoalitionen geführt und getragen, an denen nicht nur reformbereite Politiker, Verwaltungsfachleute sowie Unternehmer- und Gewerkschaftsvertreter, sondern auch (Hochschul-)Wissenschaftler mitwirkten, sei es in einer der zahlreichen in dieser Phase gebildeten Reformkommissionen, sei es im Rahmen von reformbezogenen Forschungsaufträgen und Gutachten.“ (ebd.: 24, Herv. i. O.)

Wenngleich die Reformvorschläge Konzepte ökonomischer und betriebswirtschaftlicher Herkunft beinhalteten, waren insgesamt vor allem Jurist/innen und Sozialwissenschaftler/innen bestimmend (ebd.). Wie in der steuerungstheoretischen Erörterung in Abschnitt 2.1. dargelegt, wurde ein zentraler Ansatz, um die staatliche Problemverarbeitungsfähigkeit zu erhöhen, im „Intelligentermachen“ (Jann 2002: 288) von Regierung und Verwaltung gesehen. Angestrebt wurde eine „rationalistische Revolution“ durch den Ausbau der Planungs-, Informations- und Evaluationskapazitäten (Wollmann 2004:

104

3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

24 f. mit Verweis auf Wittrock/Wagner/Wollmann 1991). Auch Konzepte ergebnisorientierter Steuerung („Management by Objectives“, MbO) spielten in dieser Phase bereits eine Rolle. Damit fand die aus dem US-amerikanischen Diskurs stammende Idee eines „Politik- und Managementzyklus“ aus Planung, Implementation und Wirkungskontrolle auch in die deutsche Diskussion Eingang. Das dabei zugrunde liegende Verständnis lässt sich einem radikalrationalistischen, semitechnokratischen „Engineering“-Modell öffentlicher Intervention zuordnen (vgl. im Folgenden Vedung 2010: 265 ff.). Der Grundgedanke besteht dabei darin, ein gesellschaftliches Problem – sobald es etwa durch Forscher, Massenmedien oder Interessengruppen identifiziert wurde – zunächst eingehend zu analysieren und Ausmaß, Ursachen und Konsequenzen zu bestimmen. Auf dieser Basis werden politische Ziele definiert und die Mittel zur Erreichung dieser Ziele im Rahmen von Pilotstudien getestet. Für deren Durchführung werden wissenschaftliche Forscher/innen beauftragt, die als distanzierte neutrale Beobachter/innen die effizientesten Mittel identifizieren. Das so produzierte Wissen wird von den politischen Entscheidungsträger/innen genutzt werden, um über den flächendeckenden Einsatz geeigneter Interventionen zu entscheiden. Diese Interventionen werden schließlich von der öffentlichen Verwaltung neutral und gewissenhaft umgesetzt. Das Engineering-Modell setzt also auf eine instrumentelle Nutzung wissenschaftlicher Forschung24. Diese bestimmt weder das zu adressierende Problem noch gibt sie Empfehlungen zu den zu verfolgenden Zielen ab, sie soll lediglich sicherstellen, dass die Ziele zu geringstmöglichen Kosten erreicht werden können. Eine solche Vorstellung der Verwissenschaftlichung von Politik und Verwaltung war prägend für das typische Verständnis von Evaluation während der Planungseuphorie in den 1960er Jahren und Anfang der 1970er Jahre. Deutschland kann zu den Vorreitern bei der Rezeption und Anwendung von Evaluationsansätzen und „experimenteller Politik“ gezählt werden (Wollmann 2004: 24 f.). Dennoch erscheinen Einschränkungen angebracht. Dies beinhaltet zunächst, dass wissenschaftliche Befürworter/innen politischer Planung auch auf Grenzen und Gefahren solcher Ansätze hingewiesen haben. So betonte Fritz Scharpf etwa, dass langfristige Planung mit einer selektiven Interessenartikulation

                                                             24

Mit dem Zusammenspiel der „zwei Welten“ Politik und Wissenschaft ist die grundsätzliche Frage nach dem Verhältnis zweier unterschiedlicher Rationalitäten aufgeworfen (vgl. Wollmann 2009: 392 ff.). So kann die Nutzung wissenschaftlichen Wissens entweder anwendungszentriert oder wissenschaftszentriert erfolgen, wobei sich jeweils eine moderate und eine radikale Variante unterscheiden lassen. Das Engineering-Modell wird von Wollmann als moderate anwendungszentrierte Variante eingeordnet (ebd.). Während hierbei die instrumentelle Nutzung wissenschaftlichen Wissens im Vordergrund steht, wird dieses in der radikalen anwendungszentrierten („dezisionistischen“ oder „taktischen“) Variante genutzt, um nachträglich bereits getroffene politische Entscheidungen zu legitimieren oder um sich im politischen Prozess Zeit zu verschaffen.

3.1 Verwaltungsleitbilder bis Anfang der 1990er Jahre

105

und einem erhöhten Konfliktniveau verbunden sein könne und plädierte dafür, die Formulierung von Zielen auf eine begrenzte Zahl und solche Felder zu beschränken, in denen eine langfristige Planung unbedingt erforderlich erscheine, und ansonsten die nötige Flexibilität zu bewahren, um auch kurzfristig auftretende Folgeprobleme politischen Handelns zu bewältigen (Scharpf 1973: 180). Das rationalistische Niveau des Engineering-Modells lässt sich insofern im deutschen Diskurs nicht in vollem Ausmaß wiederfinden. Des Weiteren entspricht die strikte Rollentrennung zwischen Politik und Verwaltung im Engineering-Modell nicht der Realität politischer Planung. Prägend war dabei vielmehr die funktionale Verschränkung von Politik und Verwaltung zum „politisch-administrativen System“ (vgl. u. a. Jann 2002: 288). Nicht das Parlament, sondern die (Ministerial-)Bürokratie stellte das zentrale Steuerungssubjekt dar (Schimank 2009a: 233). Die Überlegungen zur Rolle wissenschaftlichen Wissens im Leitbild des „aktiven Staates“ sind schließlich auch unter Legitimationsgesichtspunkten interessant. Dabei lässt sich zunächst feststellen, dass mit der Betonung der Problemlösungsfähigkeit des Staates bzw. der Effektivität von Regierungs- und Verwaltungshandeln Fragen der Output-Legitimität an Bedeutung gewinnen. Die politische Planung verfolgt allerdings einen langfristigen Horizont, sodass die tatsächlich erzielten Wirkungen erst mit deutlichem zeitlichen Abstand zu erkennen sind. Zudem wird mit der politischen Planung gerade ein Schwerpunkt bei der Analyse des zu bearbeitenden Problems und der Auswahl alternativer Handlungsmöglichkeiten gelegt. Damit stellen sich im Prinzip Fragen der Mitbestimmung bzw. Interessenartikulation – und damit der Input-Legitimation (vgl. Scharpf 1973: 167 f.). Allerdings stehen im Planungsansatz dann nicht Verfahren, die eine gleichberechtigte Mitwirkung aller Betroffenen ermöglichen sollen, im Vordergrund. Vielmehr nutzt der Planungsansatz die „Legitimationskraft der Wissenschaft“ (ebd.:168) und verweist damit auf eine Legitimationsquelle eigener Art. Trotz dieser Veränderungen halten „aktiver Staat“ und Planungsorganisation aber weitgehend an den Prinzipien der traditionellen Verwaltung fest. Insgesamt lässt sich die „politische Rationalität“ der Planungsorganisation damit idealtypisch wie folgt zusammenfassen (Tabelle 3-2). Mit dem Nachlassen der Planungseuphorie wurden auch Ideen einer experimentellen Politikentwicklung zunehmend in Frage gestellt. Ein Strang der Kritik, der sich bereits ab Ende der 1960er Jahre entwickelte, zielte dabei auf partizipativere Formen der Wissensgenerierung und Entscheidungsfindung und forderte die dialogische Einbindung der „Stakeholder“ (vgl. Vedung 2010: 268 f.). Zunächst setzte sich mit der Idee des „schlanken Staates“ indes ein anderes, managementorientiertes Leitbild durch.

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3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

Tabelle 3-2: Politische Rationalität der Planungsorganisation Dimensionen

Ausprägungen

Zugrunde liegendes Problem/Aufgabe

 Marktversagen  Unzureichende Informationsbasis, Informations- und Problemverarbeitungskapazität  Reaktive Verwaltung

Struktureller Kontext

 Funktionale Verschränkung von Politik und Verwaltung

Positionierung/Rollen

 Gesetzliche Grundlagen/Zuständigkeiten bestimmen relevante Akteur/innen  Politik: definiert Auftrag, Ziele der Verwaltung, kontrolliert Verwaltung  Verwaltung: Leitungsfunktion auf der obersten Ebene, ausführende Funktion auf den (unselbständigen) untergeordneten Ebenen  Planungsorganisation: Bürokratie als zentrales Steuerungssubjekt

Koordination/ Interaktion

 Hierarchisch, top-down  Zentrale Steuerung  Stärkung von Stäben

Umsetzungsaktivitäten

   

Inputsteuerung/Konditionalprogrammierung Recht, Regeln, Weisung Standardisierung, bürokratische Verfahren Globalsteuerung, vorausschauende und integrierte Planung

Legitimation

   

Input-Legitimation (legislative Programmsteuerung) Rechenschaftslegung per Dienstweg Output-Legitimation Legitimation durch Wissenschaft

Funktion und Art von Wissen

 Vorrang administrativen Wissens, zudem: wissenschaftliches Wissen  Funktion von Wissen: o Gewährleistung rechtsstaatlicher Prinzipen und Kontrolle o Ausgewogene Problembetrachtung: „speaking truth to power“ o Planungsorganisation: Erhöhung instrumenteller Rationalität/Bereitstellung funktionaler Expertise

Hervorbringung und Validierung von Wissen

 Aktenmäßigkeit, Schriftlichkeit  Aufbau fachlicher Expertise durch spezialisierte Verwaltung  Planungsverfahren, Evaluation, Auftragsforschung

Quelle: eigene Darstellung aufbauend auf Jann 2002; Jann/Wegrich 2004; Gördel 2016 b

3.2 Das Managementmodell Wenngleich das Leitbild des „aktiven Staates“ zwar „innere Reformen“ anmahnte, blieb die rechtsstaatlich-demokratische Orientierung dennoch das beherrschende

3.2 Das Managementmodell

107

Organisations- und Handlungsprinzip. Demgegenüber bahnte sich mit der Debatte um den „schlanken Staat“ ein Paradigmenwechsel an (Gördel 2016 b: 114). Entgegen der dominierenden Problemsicht des „aktiven Staates“ wurden nun Staatsund Bürokratieversagen sowie Überregulierung als zentrale Probleme bestimmt (vgl. erneut Jann 2002; Jann/Wegrich 2004; Wollmann 2004; Wegrich 2011; Gördel 2016 b: 112 ff.). Damit ist zum einen eine ordnungspolitische Makro-Dimension angesprochen, die auf eine Neukonzeption des öffentlichen Sektors hinausläuft und insbesondere beinhaltet, den Aktionsradius des Staates einzuschränken. Zum anderen betrifft das Reformleitbild eine binnenstrukturelle Mikrodimension, die auf eine Reform der internen Verwaltungsorganisation zielt (Schröter/Wollmann 2005: 63). Die international größte Verbreitung fanden binnenstrukturelle Maßnahmen, die auf verbesserte Managementsysteme abzielten. Dies gilt insbesondere auch für Deutschland (ebd.: 71 f.). Zentraler Bezugspunkt der aufkommenden Reformdiskussion war auf internationaler Ebene der Begriff des „New Public Management“ (NPM), in Deutschland dominierte das vor allem auf kommunaler Ebene verbreitete „Neue Steuerungsmodell“ (NSM). Aufgrund der dominierenden Binnenorientierung und der Orientierung an privatwirtschaftlichen Referenzmodellen lassen sich diese Konzepte als Managementmodell begreifen, in dessen Mittelpunkt die Steuerung komplexer Organisationen oder Organisationsnetzwerke steht (Jann 2005b: 57). Dieses Modell wird im Folgenden näher betrachtet. Dabei werden sowohl Elemente aus dem NPM als auch aus dem NSM berücksichtigt, gleichwohl liegt der Schwerpunkt auf der Entwicklung in Deutschland und damit auf dem NSM. Sowohl für NPM als auch das NSM wird in der Literatur betont, dass es sich dabei nicht um eine eigenständige Theorie und ein kohärentes Gesamtkonzept handelt (vgl. zum NPM Schedler/Proeller 2011: 47; Considine/Afzal 2011: 369; Heinrich 2011: 256 f.; sowie zum NSM Wollmann 2002: 491; Jann 2005b: 74 f.). So stellte Jann im Jahr 2005 mit Blick auf die Diskussion um das NSM fest, es gebe „zur Zeit praktisch keine Modernisierungsstrategie (…) die nicht unter dieser Überschrift zusammengefasst würde“ (Jann 2005 b: 74). Dabei ist zu beachten, dass die Entwicklung von NPM bzw. NSM in einer Reihe von Punkten an bereits laufende Reformdiskussionen – etwa zu Aufgabenkritik und Entbürokratisierung – anknüpfen konnte (vgl. Schröter/Wollmann 2005: 67). Diese wurden nun einerseits „kombiniert und in ein zusammenhängendes Steuerungsmodell gefügt“ (Schedler/Proeller 2011: 53). Andererseits vermischten sich in der Praxis „partielle Vorstellungen theoretischer Konzepte mit pragmatischen Opportunitäten zu lokalen NPM-Konzepten, die in der praktischen Umsetzung nur noch sehr wenig Gemeinsamkeiten aufweisen“ (ebd.: 47). Hinzu kommt, dass die Einführung von

108

3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

NPM- und NSM-Konzepten mitunter revolutionär „verpackt“ wurde (ebd.) und es zu „missionarisch-strategischen Übertreibungen“ kam (Wollmann 2004: 32), so dass die Unterschiede zu bekannten Ansätzen größer erschienen als sie tatsächlich waren. Gleichwohl lässt sich ein konzeptioneller Kern des Managementmodells von vorangegangenen Leitbildern abgrenzen. Dabei können in Bezug auf die normativen Grundlagen sowie die Vorschläge zur operativen Ausgestaltung erhebliche Unterschiede zum herkömmlichen Steuerungsmodell festgestellt werden, sodass durchaus ein Paradigmenwechsel konstatiert werden kann (Kegelmann 2007: 106).25 3.2.1 Bürokratiekritik und New Public Management Die Entwicklung des Managementmodells war verbunden mit einem Wandel der theoretischen Bezugspunkte. Waren Verwaltungspolitik und Verwaltungsforschung bei der Entwicklung des „aktiven Staates“ eng miteinander verknüpft, kam es in der Folgezeit zu einer Entkopplung von sozialwissenschaftlicher Verwaltungsforschung einerseits und Verwaltungspolitik andererseits (vgl. Jann 2002: 288 f.). So verlagerte sich das Interesse der Verwaltungsforschung angesichts zunehmender Implementationsprobleme auf Fragen der Steuerbarkeit und Verhandlungssysteme, und Netzwerke gewannen an Aufmerksamkeit. Hingegen fanden Fragen der Steuerungsfähigkeit und der internen Verwaltungsorganisation weniger Beachtung. In Verbindung mit dem Leitbild des „schlanken Staates“ wurde diese Lücke von der Managementlehre gefüllt (Jann 2005b: 57, 2009: 487). Als wichtige theoretische Einflüsse werden die wirtschaftswissenschaftliche Public Choice-Theorie angesehen sowie Ansätze, die unter den Begriffen Managerialismus oder Public Management zusammengefasst werden. Prägend für die Public Choice-Theorie ist das Modell des homo oeconomicus, das auf der Annahme Eigennutzen maximierender Individuen basiert (vgl. im Folgenden Schedler/Proeller 2011: 50 ff.). Die Public Choice-Theorie geht davon aus, dass auch die Akteur/innen im politisch-administrativen Umfeld ihr Verhalten auf die Erlangung von Vorteilen durch Ausnutzung von Macht- oder Informationsvorteilen ausrichten („rentseeking“) und ihr Interesse vor allem der Budgetmaximierung bzw. Wiederwahl gilt. Dies führe zu einer beständigen Ausweitung des Staates mit der Folge von Wohlfahrtsverlusten und Ineffizienzen. Die Public Choice-Theorie strebt dementgegen die Einschränkung des Umfangs staatlicher Tätigkeit an und fordert, mono-

                                                             25

Wie Kegelmann zeigt, bestehen gleichzeitig zentrale (steuerungs- und wissenschaftstheoretische) Grundannahmen im Neuen Steuerungsmodell fort. Hierzu weiter unten mehr.

3.2 Das Managementmodell

109

polistische Strukturen staatlicher Leistungsangebote aufzubrechen, Evaluationsmöglichkeiten für staatliche Güter auf dem Markt zu schaffen sowie alternative Bereitstellungsformen für staatliche Leistungen einzuführen, die die Kräfte des Wettbewerbs nutzen. Zugleich plädieren Managerialismus bzw. Public Management dafür, Fragen des Managements im öffentlichen Sektor stärker zu berücksichtigen. Neben Managementtechniken und -konzepten (vgl. ebd.: 52) wird dabei insbesondere die Rolle von Führungskräften in der öffentlichen Verwaltung hervorgehoben. Im Zuge dessen gewinnen professionelle Managementqualifikationen an Gewicht gegenüber fachlicher Expertise, und es werden größere Handlungs- und Entscheidungsspielräume für Führungskräfte gefordert (Schröter/Wollmann 2005: 67). Gemeinsamer Nenner des Managementmodells ist zudem die Kritik an der traditionellen Bürokratie Weberscher Prägung. Diese lasse die notwendige Anpassungsfähigkeit an eine zunehmend dynamische Umwelt vermissen und stoße durch ihre innere Beschaffenheit an Grenzen: „Inflexibilität gegenüber der Umwelt, desinteressierte und bürokratische Verhaltensweisen der MitarbeiterInnen, Entmenschlichung der Organisation, vor allem auf den unteren Hierarchiestufen (Frey 1994, 25) wirken sich verheerend auf die Leistungsfähigkeit der Verwaltung aus.“ (Schedler/Proeller 2011: 18) Wie Jann und Wegrich ausführen, geht es bei der Bürokratiekritik zumeist allerdings „nicht um eine grundlegende Ablehnung der zentralen Merkmale bürokratischer Organisationen, also Regelgebundenheit, Schriftlichkeit, klare Zuständigkeiten, klare Verantwortung durch Hierarchisierung, Professionalisierung der Verwaltungsmitarbeiter. Selbst die schärfsten Kritiker der Bürokratisierung wollen vermutlich keine Organisation, in der in dem Sinne unbürokratisch entschieden wird, dass Regeln ignoriert und Entscheidungen nicht schriftlich festgehalten werden, Verantwortungen diffus bleiben und die Mitarbeiter nach Lust und Laune, und nicht nach Ausbildung und Zuständigkeit entscheiden.“ (Jann/Wegrich 2008: 54)

Die Kritik richte sich vielmehr vor allem auf „die ‚Auswüchse der Bürokratie‘ also um übertriebene Hierarchisierung, langsame und schwerfällige Bearbeitung, interne Koordinationsprobleme, mangelndes Kostenbewusstsein, Unpersönlichkeit, mangelnde Dienstleistungs- und Kundenorientierung, abstruse Verwaltungssprache, unzureichende Informationstransparenz usw.“ (ebd.). Diesem Bild der Bürokratie setzt das NPM die Visionen vom „Dienstleister Staat“ sowie der „menschlichen Verwaltung“ entgegen (Schedler/Proeller 2011: 65). Mit dem Dienstleistungsgedanken einher geht die Betonung von drei „E’s“: Economy, Efficiency und Effectiveness, also von Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit (ebd.: 42). Die Vision der „menschlichen Verwaltung“ zielt auf

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3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

zufriedene Bürger/innen, Kund/innen und Mitarbeiter/innen. Insgesamt wird von der „modernen Verwaltung“ erwartet, „ihre Leistungen in guter Qualität gegenüber den KundInnen oder AuftraggeberInnen zu erbringen“ (ebd.: 66). Anders als der allgemeinere Begriff des Public Management legt das New Public Management eine wirkungsorientierte Ausgestaltung der öffentlichen Verwaltung nahe (ebd.: 6). Diese Ausrichtung ist eng verknüpft mit der Vorstellung einer „gestuften Legitimation“ (vgl. im Folgenden ebd.: 9 ff.). Dabei wird zwischen Grundlegitimation, institutioneller Legitimation und individueller Legitimation unterschieden. Die Grundlegitimation verweist auf die Ausübung demokratischer Rechte durch die Bürger/innen, die durch die Wahl von Politiker/innen und Regierungsvertreter/innen durch das Volk sowie die Wahrnehmung weiterer Volksrechte, z. B. dem Initiativ- und Referendumsrecht, erfolgt. Die institutionelle Legitimation bezieht sich demgegenüber auf Politiker/innen und auf Fragen der ‚richtigen‘ Organisation oder Wahrnehmung von Kompetenzen. Bei der individuellen Legitimation geht es schließlich um die subjektive Wahrnehmung von Leistungen öffentlicher Institutionen seitens der Bürger/innen, die hier als „Kund/innen“ erscheinen. Im Unterschied zum traditionellen demokratisch ausgerichteten Modell, soll „die individuelle Akzeptanz durch die KundInnen zu einer massgebenden Wegleitung für das Verhalten von Verwaltungsmitarbeitern und -mitarbeiterinnen werden.“ (ebd.: 13) Dem NPM liegt dabei die Annahme zugrunde, „dass der Staat in seiner Grundform vorhanden ist und legitimiert handelt“ (ebd.: 58). Mit dieser Annahme verschafft sich das NPM die Möglichkeit, andere Aspekte – die drei E’s – ins Zentrum des Interesses zu rücken. Dabei soll der Staat „nicht ‚abgeschafft‘ bzw. durch radikale (Voll-) Privatisierung zurückgedrängt werden. Vielmehr will ihn NPM in seiner Funktion stärken, indem es neue Kompetenzen und schlankere Strukturen schafft, um ihn den heutigen Anforderungen anzupassen.“ (ebd.: 56) Das NPM setzt dazu auf Anpassungsbereitschaft, Verantwortungsbewusstsein und Lernfähigkeit (ebd. 55, 59). Zu den zentralen Ansatzpunkten für die zukünftige Gestaltung der öffentlichen Verwaltung können nach Hood (1991: 4 f.) die folgenden gezählt werden:   

Professionelles Management durch Führungskräfte mit klar definierten Verantwortlichkeiten und Handlungsspielräumen, explizite Leistungsstandards in Form klar definierter Zielvorgaben und (vorzugsweise quantitativen) Indikatoren zur Erfolgskontrolle, Outputkontrolle durch Verknüpfung von Ressourcenausstattung und Leistung, Ergebnis- anstelle von Verfahrensorientierung,

3.2 Das Managementmodell    

111

disaggregierte, um "Produkte" gebildete Organisationseinheiten mit dezentralen Budgets, erhöhter Wettbewerb durch Kontrakte und öffentliche Vergabeverfahren, flexiblere, an bewährten Ansätzen des Privatsektors orientierte Managementpraktiken, sparsamerer Ressourceneinsatz durch Eindämmung von Ansprüchen und höhere Effizienz in Verwaltungshandeln und -organisation.

Diese Aspekte lassen sich in den vier strategischen Zielen der Kundenorientierung, der Leistungs- und Wirkungsorientierung, der Qualitätsorientierung sowie der Wettbewerbsorientierung bündeln (vgl. Schedler/Proeller 2011: 71-89). Auf eine detailliertere Beschreibung des NPM wird an dieser Stelle verzichtet. Die genauere Ausgestaltung wird stattdessen anhand des in Deutschland prägenden Neuen Steuerungsmodells erläutert. 3.2.2 Das Neue Steuerungsmodell Mit Blick auf den deutschsprachigen Raum lässt sich feststellen, dass das NPM dort „zu keinem Zeitpunkt eine verwaltungspolitische Prägkraft wie etwa in den angelsächsischen Ländern erlangt hat“ (Wegrich 2011: 90). Zudem wurde das NPM in Deutschland mit etwa zehnjähriger Verzögerung rezipiert (Schröter/Wollmann 2005: 72; s. a. Pollitt/Bouckaert 2004: 256 ff.). Dies lässt sich zum einen mit verwaltungskulturellen Spezifika („Vermeidung von Unsicherheit“) erklären (Jann/Wegrich 2008: 50 f.). Zum anderen spielte eine Rolle, dass Deutschland mit seinem bereits relativ hohen Dezentralisierungsgrad in Form von Föderalismus und kommunaler Selbstverwaltung (gemessen an den Vorstellungen des NPM) vergleichsweise gute Ausgangsbedingungen aufwies (Schröter/Wollmann 2005: 72) und die deutsche Verwaltung sich verhältnismäßig leistungs- und anpassungsfähig zeigte (Wollmann 2004: 27, 2012: 433). Zentraler Akteur bei der Einführung des Neuen Steuerungsmodells war die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), die das grundlegende Konzept vorlegte (KGSt 1993), durch eine Reihe weiterer Publikation im Vorwege (KGSt 1992; Banner 1991) sowie im Anschluss (u. a. KGSt 1994a, b) untermauerte und im Zuge einer „breit angelegten Diffusionskampagne“ (Bogumil/Grohs/Kuhlmann 2006: 152) auf dessen Verbreitung hinwirkte. Vor dem Hintergrund zunehmender kommunaler Haushaltsprobleme hatte die KGSt bereits in den 1980er Jahren Vorschläge zur Haushaltskonsolidierung entwickelt,

112

3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

die sich aber bei nachlassendem Konsolidierungsdruck als wenig nachhaltig erwiesen (vgl. Holtkamp 2009: 10 f.). Als ursächlich hierfür wurden zwei „Expansionsmechanismen“ ausgemacht, die zu steigenden Ausgaben der Kommunen führten: erstens Koalitionen aus Fachverwaltungen, Rats- bzw. Ausschussmitgliedern sowie Interessengruppen sowie zweitens der politische Parteienwettbewerb (ebd. mit Verweis auf Banner 1985, 1987). Parteipolitik und Gemeinwohl werden also als Gegensätze betrachtet (Kropp 2004: 425). Diese Sichtweise spiegelt sich auch im Neuen Steuerungsmodell wider, das aber weit mehr als ein Instrument zur Haushaltskonsolidierung darstellte. Der KGSt ging es vielmehr um eine Antwort auf das „Dilemma, zunehmende gesellschaftliche Leistungsansprüche mit schrumpfenden Ressourcen befriedigen zu sollen“ (KGSt 1993: 7). Um „Leistungssteigerung statt Größenwachstum“ zu erreichen, hielt sie tiefgreifende Struktur- und Verhaltensänderungen für erforderlich und propagierte ein neues Leitbild „Dienstleistungsunternehmen Kommune“ (ebd.: 3). Grundlegend war dabei die Diagnose „typischer Funktionsmängel der heutigen Kommunalverwaltung“ (ebd.), die sie in einer Reihe von „Steuerungslücken“ beschrieb. 1.

2.

Strategielücke: Als problematisch erschien hier die fehlende Orientierung der Kommunalpolitik an klaren mittelfristigen Entwicklungszielen und entsprechenden Prioritäten. „Es dominiert ein kurzfristorientierter Politiktyp, der unter dem Gesichtspunkt aktueller Wählerwünsche und bevorstehender Wahltermine Einzelmaßnahmen aneinanderreiht. Diese additive Politik ist teuer und geht zu Lasten künftiger Handlungsmöglichkeiten.“ (ebd.: 9) Managementlücke: „Die Verbindung traditioneller bürokratischer Steuerungsinstrumente mit Gewohnheiten, die die Verwaltungen in der Wachstumsära angenommen haben, hat zu gravierenden Mängeln im Management der Verwaltung, aber auch der Beteiligungen geführt.“ (ebd.) Kritisiert wurde einerseits, dass die Fachbereichsleitungen bei zunehmender Arbeit „sogleich nach mehr Ressourcen“ riefen, was darauf zurückgeführt wurde, dass die berufliche Karriere der Leitungen in erster Linie durch eine steigende Zahl von Mitarbeiter/innen sowie einen wachsenden Etat befördert werden könne, während Einsparungen am Jahresende verfielen und die Mittelzuteilung zu senken drohten. Als problematisch wurde zudem insbesondere die Trennung von Fachverantwortung (Fachbereiche) und Ressourcenverantwortung (zentrale Instanzen: Personalamt, Hauptamt, Kämmerei) bewertet, die dazu führe, dass die Fachbereichsleitungen Kosten- und Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkte vernachlässigten. Die KGSt betonte dabei, dass dieses Verhalten nicht

3.2 Das Managementmodell

113

persönlich vorwerfbar, sondern „systembedingt“ sei, weil anstelle der optimalen Leistung der maximale Ressourcenverbrauch belohnt werde (ebd.: 10). Daraus resultierte eine Reihe von Problemen:    



ein fehlender "Anreiz, ein Ziel mit möglichst geringem Mitteleinsatz zu erreichen", Zonen der "Ressourcenüberdeckung" (neben Zonen des Mangels), die einseitige Verfolgung von Fach- und internen Organisationsinteressen seitens der Fachbereiche bei gleichzeitig geringer Transparenz und damit geringen Möglichkeiten der Verwaltungsspitze, die "Expansions- und Verschwendungstendenz" einzudämmen, sowie schließlich eine zu langsame Anpassung an Nachfrageveränderungen, weil "obsolete Leistungen" weiter mitgeschleppt würden und dadurch die Aufnahme neuer dringlicherer Leistungen in den Etat erschwert würde (ebd.: 10 f.).

Kritisiert wurde zudem das Fehlen eines leistungsfähigen Beteiligungscontrollings bei kommunalen Eigenbetrieben bzw. -gesellschaften, das zu einer wachsenden "Distanz der Unternehmen zum kommunalpolitischen Zielsystem" und in unbefriedigenden wirtschaftlichen Ergebnissen resultiere (ebd.: 11) 3. Attraktivitätslücke: Demzufolge sehe die Kommunalverwaltung in den Augen der Mitarbeiter "als Arbeitgeber nicht gut aus" (ebd.: 11). Zurückgeführt wird dies auf geringe Gestaltungsmöglichkeiten "aufgrund der stark hierarchisierten, arbeitsteiligen Organisation und der fehlenden Ressourcenverantwortung auf der Fachebene" (ebd.: 11 f.). Die vorhandene Bereitschaft vieler Mitarbeiter/innen zu Engagement und Kreativität würde daher nicht erschlossen. Die Verwaltung "signalisiert damit eine 'Politik der Unterforderung', die durch die Entkoppelung von Bezahlung und persönlicher Leistung noch unterstrichen wird." (ebd.: 12) Kritisiert wurde zudem, die Kommunalverwaltung stehe im Ruf, parteipolitische Zugehörigkeit sei eine Voraussetzung für berufliches Fortkommen. 4. Legitimitätslücke: Hiermit wurde das Verhältnis der Kommunen zu ihren Bürger/innen angesprochen, wobei zwei Seiten eine Rolle spielten. Zum einen ging es der KGSt um die Bereitschaft der Bürger/innen, auf gewohnte Leistungen zu verzichten und bisher von der Kommune erbrachte Leistungen in

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3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung eigener Regie zu erbringen. "Voraussetzung ist allerdings, daß die Verwaltung im Bürger nicht mehr das 'betreute' Verwaltungssubjekt sieht, sondern lernt, ihn als vollwertigen Partner zu akzeptieren.“ (ebd.) Zum anderen ging es um die Erwartung der Bürger/innen, dass kommunale Leistungen ein faires Preis-Leistungsverhältnis und eine angemessene Qualität aufweisen. Die Verwaltung müsse daher nachweisen, dass ihre Leistungen "ihr Geld wert" seien. "Eine regelmäßige öffentliche Rechenschaftslegung über Effizienz, Zielgenauigkeit und Qualität der kommunalen Dienstleistungen würde nicht nur das Informationsbedürfnis einer kritischen Bürgerschaft befriedigen, sondern auch die Verwaltung selbst noch zu besseren Leistungen anspornen." (ebd.)

Vor dem Hintergrund dieser Steuerungsmängel gelangte die KGSt zu folgendem Fazit: „Gegenüber dem nach wie vor qualifiziert zu gewährleistenden Rechtsvollzug haben sich Kosten- und Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkte, eine flexible Leistungshaltung im Hinblick auf die Bürger und Kunden, Aufmerksamkeit für den politischen Willen der Vertretungskörperschaft, die Beobachtung konkurrierender Leistungsanbieter und die Sorge für die eigenen Mitarbeiter immer mehr in den Vordergrund geschoben. Diesen neuen Anforderungen kann die Kommunalverwaltung nicht gerecht werden, solange sie am Selbstverständnis und an den Konstruktionsprinzipien einer primär rechtsvollziehenden Verwaltung festhält. Sie bedarf einer Modernisierung auf der Grundlage eines neuen Leitbildes.“ (ebd.: 13)

Das Neue Steuerungsmodell bildete für die KGSt den „Bedingungszusammenhang, der geschaffen werden muß, damit das Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung funktionieren kann“ (ebd.: 15). Dabei wendet sich die KGSt gegen ein "blindes Nachahmen von Strukturen und Instrumenten aus dem privaten Sektor", der selbst "keineswegs immer vorbildlich" sei (ebd.: 14). Vielmehr müsse das Neue Steuerungsmodell „in der Lage sein alle kommunalen Aufgaben (gleichgültig, ob sie von der Verwaltung, von kommunalen Unternehmen, in Kooperation mit öffentlichen oder gemeinnützigen Partnern oder von Privaten erbracht werden) nach einheitlichen Grundsätzen demokratisch, d. h. unter eindeutiger Rats-/Kreistagsverantwortung und zugleich wirtschaftlich, effektiv, und abnehmer(kunden)orientiert zu steuern.“ (ebd.: 15)

Die KGSt betonte, dass das NSM bei der Einführung die örtlichen Bedürfnisse berücksichtigen müsse (ebd.). Es handele sich nicht um einen „Modellbaukasten“, der nach Gebrauchsanweisung funktioniere. Gleichwohl sah die KGSt im NSM

3.2 Das Managementmodell

115

ein „Skizze der unverzichtbaren Mindestbedingungen“, die bei einer örtlich „maßgeschneiderten“ Einführung erfüllt werden müssten (ebd.). Drei Kernelemente prägen das Neue Steuerungsmodell: 1. eine unternehmensähnliche, dezentrale Führungs- und Organisationsstruktur, 2. Outputsteuerung sowie 3. Wettbewerb. Tabelle 3-3 gibt einen Überblick über diese drei Kernelemente und ihre Komponenten. Insgesamt zielt diese Konzeption darauf ab, sowohl eine Instrumentalisierung der Politik durch die Verwaltung als auch eine Politisierung der Verwaltung zu vermeiden (ebd.: 16). Die Politik soll sich nicht in Verfahrens- und Vollzugsdetails verlieren, sondern sich auf das Wesentliche konzentrieren. Gleichzeitig soll vermieden werden, dass die Verwaltung durch die fehlende Verbindung von Haushaltsmitteln mit den zu erbringenden Leistungen „eine demokratisch kaum zu rechtfertigende Handlungsfreiheit“ erhält (ebd.: 20). Das Führungs- und Kreativpotenzial der Verwaltungsmitarbeiter/innen soll genutzt werden, indem ihnen Handlungsspielräume gewährt werden, die sie eigenverantwortlich und ergebnisorientiert ausfüllen (ebd.: 18 f.). Die „Konzernstruktur“ soll „die Flexibilitätsvorteile des Eigenbetriebs mit den Steuerungsvorteilen der Regie verbinden“ (ebd.: 19). Mittels Wettbewerb soll die neue Struktur „unter Strom gesetzt werden“ (ebd.: 22). Wie Kegelmann herausarbeitet, spielt hierarchische Steuerung im NSM weiterhin eine wichtige Rolle, sie wird aber durch andere Steuerungsformen bzw. normen ergänzt. Demzufolge zeigen sich 





Aspekte der Marktsteuerung in den Wettbewerbselementen, der Definition von Produkten als Voraussetzung für die Entfaltung von Wettbewerbslogik, der Einführung eines Auftraggeber-Auftragnehmer-Verhältnisses, dem Einsatz von Leistungsanreizen sowie Rückkopplungssystemen für Bürger/innen. Aspekte der Netzwerksteuerung in der mit dem Kontraktmanagement verbundenen Autonomie in Verbindung mit einer gemeinsamen Zielausrichtung sowie der dezentralen Ressourcen- und Ergebnisverantwortung. Aspekte der Gemeinschaftssteuerung in der Betonung gemeinsamer und geteilter Verantwortung (auf Gesamtebene sowie für Produktbereiche) sowie der Betonung von Leitbildern und visionären Grundorientierungen (Kegelmann 2007: 118 ff.).

Daraus resultieren auch Veränderungen der Rollenbilder in der Verwaltung: „Ergänzend zu dem normenvollziehenden, ‚gehorsamen‘ Beamten bedarf es des organisationsinternen ‚egoistischen‘ Unternehmers, des interaktiven ‚Netzwerkers‘ und des ‚solidarischen Fürsorgers‘.“ (ebd.: 123)

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3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

In der Diskussion um das NSM wird einerseits häufig auf das zentrale Element der Dezentralisierung hingewiesen. Tabelle 3-3: Kernelemente des Neuen Steuerungsmodells Unternehmensähnliche, dezentrale Führungs- und Organisationsstruktur Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung Rat/Kreistag als Auftrag- und Kapitalgeber o Festlegung von Philosophie (z. B. Aufgabenumfang, Fertigungstiefe), Führungsstruktur, Rahmenbedingungen o Setzen der Ziele/Leistungsaufträge (produktbezogen) o Übertragung von Produktbudgets und Handlungsspielräumen an Fachbereiche o Laufende Kontrolle und ggf. Anpassung der Leistungsaufträge Verwaltung als Auftragnehmer o Erfüllung des Leistungsauftrags: Erstellung der Produkte o Laufende Berichterstattung an Politik über Auftragsvollzug und Abweichungen Kontraktmanagement Verbindliche Vereinbarungen o zwischen politischer Führung und Verwaltung: Leistungen/Produkte (Menge, Preis, Kosten, Qualität, Zielgruppe), Budgets; Fixierung im Haushalt o zwischen Fachbereichsleitungen und Mitarbeitern: Einzel- und Teilleistungen, Budgets, Handlungsspielräume o zwischen der Kommune und externen Leistungsanbietern: Preis, Qualität, Art des Angebots Dezentrale Gesamtverantwortung Konzernstruktur: Fachbereiche als weitgehend selbständige Leistungseinheiten mit überschaubarer Zahl der unmittelbar gegenüber der politischen Führung Verantwortlichen Dezentrale Ressourcenverantwortung: o zweckentsprechender Ressourceneinsatz o Übertragung von Management-, Steuerungs- und Controllingaufgaben o Regelmäßige Berichterstattung und eigener Rechnungsabschluss o Bewertung anhand des Grades der Erfüllung der Leistungsvereinbarungen Persönliche Ergebnisverantwortung: Deckungsgleichheit zwischen Produktverantwortung, Ressourcenverantwortung und aufbauorganisatorischer Leitungsverantwortung Zentraler Steuerungs- und Controllingbereich Bereitstellung von Informationen für politische Zielsetzungs- und Steuerungsaufgaben Koordination der Fachplanungen „aus der Sicht der Gesamtpolitik“ Analyse und Überprüfung der Leistungen (Berichtswesen)

3.2 Das Managementmodell

117

Tabelle 3-3:: Kernelemente des Neuen Steuerungsmodells (Forts.) Outputsteuerung Produkt als „Basisgröße“ Zusammenfassung der Einzelaktivitäten der Verwaltung zu einer überschaubaren Zahl von Produkten orientiert an den politisch-strategischen Zielen der Kommune, Ganzheitlichkeit der Angebote und eindeutiger Ergebnis- und Kostenverantwortung Festlegung von Zielen für jedes Produkt Integration des Produktkonzepts in das Rechnungswesen Gliederung des Haushaltsplans in Produkte: Verkoppelung von budgetierten Ressourcen und erwünschten Ergebnissen (Outputs) Gesamthaushalt zur politischen Prioritätensetzung durch Rat/Kreistag Teilhaushalte mit Detailinformationen als „Managementkontrakt“ zwischen politischer Führung und Fachbereichsleitung und Basis des Berichtswesens Qualitätsmanagement Laufende systematische Ermittlung der Erwartungen der Bürger/innen und der Wirtschaft an die kommunalen Dienstleistungen (Um-)Gestaltung der Produktionsprozesse mit dem Ziel direkter Abnehmerorientierung Wettbewerb Interkommunaler Leistungsvergleich als Wettbewerbssurrogat bei nicht privatisierbaren Leistungen Vergleich mit privaten Anbietern durch Einholung von Angeboten in anderen Bereichen Quelle: eigene Darstellung auf Basis von KGSt 1993: 16 ff

Zu beachten ist andererseits, dass diese in der Konzeption der KGSt explizit mit einem „komplementären Zentralisierungsvorgang“ verbunden ist (KGSt 1993: 32). Der zentrale Steuerungs- und Controllingbereich übernimmt im NSM damit eine strategische Schlüsselfunktion, die sicherstellen soll, dass die Verwaltungsleitung ihre Steuerungs- und Kontrollfunktion wirksam wahrnehmen kann (vgl. Wollmann 2009: 389 f.).So erlangt die Ablauftriade von Zielformulierung, Implementation und Wirkungskontrolle, die bereits im Leitbild des „aktiven Staates“ in Erscheinung trat, „im analogen Managementmodell der NPM-Diskussion vollends einen strategischen Stellenwert“ (Wollmann 2005: 509). Die Aufbereitung von Kennzahlen zur Finanzlage sowie zu den erbrachten Leistungen bzw. Ergebnissen im Rahmen eines regelmäßigen Berichtswesens gewinnt damit an entscheidender Bedeutung (vgl. auch im Folgenden Wollmann 2009: 389 f.) und zwar in zweierlei Hinsicht: Zum einen soll das Controlling dazu dienen, die Transparenz des Verwaltungshandelns zu erhöhen und die Kommunalvertretungen regelmäßig über die Verwirklichung der von ihr beschlossenen Politiken zu informieren. Zum anderen geht es um die Bereitstellung von „Führungsinformationen“ (Schedler/Proeller 2011: 97) für die Verwaltungsleitung auf strategischer und operativer

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3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

Ebene. Diese sollen gegenüber den dezentralen Einheiten bzw. den dortigen Mitarbeitern eine Steuerung „auf Abstand“ (KGSt 1993: 32 f.) ermöglichen.26 Mit dem Controlling und seinen Instrumenten (u. a. Zielsystematik, KostenLeistungsrechnung, vgl. ausführlich Gördel 2016b: 136 ff.) werden „bereichsfremde“ Formen der Kontrolle und Rechenschaftslegung in die öffentliche Verwaltung übersetzt, denen „Logiken der Messung und Quantifizierung“ zugrunde liegen und mit denen sich neue Formen der Legitimation verbinden (Moes 2009: 43 ff.). „Sichtbar ist eine Tendenz, alles Handeln als messbare Ressource zu sehen, deren Ergebnisse als Produkte in ihrer Qualität quantitativ bestimmbar sind und auch in Abständen bestimmt werden sollen, um legitim zu erscheinen. Damit verschiebt sich aber die Frage der Legitimität weg von der spezifischen Qualität eines Handelns zur Frage ihrer Quantifizierung und der Vergleichbarkeit mit dem Handeln anderer. (…) Legitim erscheint nur noch, was evidenzbasiert und auch quantifiziert werden kann – andersherum erscheint auch schon die bloße Tatsache der Quantifizierbarkeit als Legitimation.“ (ebd.: 43)

Mit der Frage nach den erreichten Ergebnissen verschiebt sich das Interesse zudem in Richtung einer ex post-Bewertung bzw. auf das Ende des Interventionszyklus (vgl. im Folgenden Vedung 2010: 271 ff.). Die Mittel zur Erreichung der vereinbarten Ziele werden dabei von den dezentralen Entscheidungsträger/innen ausgewählt und ihre Umsetzung und Ergebnisse im Rahmen von Monitoring und Evaluation beobachtet und bewertet. Ergebnisorientierung bezieht sich dabei im NPM und NSM in erster Linie auf die Bewertung seitens der „Kund/innen“, also der Bürger/innen. In einem marktwirtschaftlich organisierten System würden deren Präferenzen, Bedürfnisse und Interessen, so die theoretische Annahme, durch das Wechselspiel von Angebot und Nachfrage berücksichtigt. Da die Leistungen der öffentlichen Verwaltung zumeist nicht auf einem Markt erbracht werden, gilt es,

                                                             26

Zwar werden in der Literatur wiederholt Einschränkungen bzw. Voraussetzungen von Nutzung und Nutzen des Controllings erwähnt, dennoch verbinden sich damit mitunter große Steuerungsambitionen. So empfehlen Schedler/Proeller in ihren Erläuterungen zum NPM sogenannte „Cockpit-Systeme, die aus einem Bildschirm eine Art Armaturenbrett eines Autos oder eben ein Cockpit eines Piloten machen. Ohne Zahlen, visualisiert und reduziert auf die sechs bis sieben wichtigsten Kennzahlen pro Bereich bieten solche Cockpits eine wertvolle Hilfe für die Verwaltungsführung. (…) Wie ein Autofahrer nicht nur aufgrund der Instrumente fährt, sondern seine Richtung über ein davon unabhängiges System bestimmt, so wird auch dem Politiker bzw. der Politikerin nicht die Information aus dem Cockpit allein genügen, um die politischen Entscheide zu treffen. Sie sind damit notwendig, aber nicht hinreichend für eine gute Führung. Das Cockpit liefert jedoch die wichtige Information, ob das ‚Gefährt Verwaltung‘ auf Kurs ist oder ob Korrekturmassnahmen notwendig sind.“ (Schedler/Proeller 2011: 200)

3.2 Das Managementmodell

119

den Entscheidungsträger/innen in der Verwaltung die entsprechenden Informationen gezielt zu verschaffen. Bürgerbefragungen und andere Formate, die Aussagen über die Wünsche und Zufriedenheit der Bürger/innen liefern, sowie Ansätze des Qualitätsmanagements nehmen daher im Managementmodell einen hohen Stellenwert ein (vgl. auch Schedler/Proeller 2011: 82 ff., 135 ff.). Tabelle 3-4 fasst die „politische Rationalität“ des Managementmodells zusammen. Tabelle 3-4: Politische Rationalität des Managementmodells Dimensionen

Ausprägungen

Zugrunde liegendes Problem/Aufgabe

 Effizienz-, Strategie-, Management-, Attraktivitäts- und Legitimitätslücke  Dynamische Umwelt, die erhöhte Anpassungsfähigkeit verlangt

Struktureller Kontext

 Verwaltung als dynamisches, komplexes Gebilde  Lernfähige und -bereite Organisation

Positionierung/ Rollen

 Legitimierte politische Führung und (in zweiter Linie) die administrativen Führungskräfte als Steuerungssubjekte mit vergrößerten Handlungs- und Entscheidungsspielräumen  Nachgeordnete, weitgehend selbständige Einheiten als Steuerungsobjekte, die zu unternehmerischem Denken und Handeln angehalten sind  Verwaltung als Dienstleister sowie als Kunde gegenüber ihren „Lieferanten“ im Beschaffungsmarkt  Bürger/innen als „Auftraggeber“ sowie als „Kund/innen“ (Leistungsabnehmer) der Verwaltung  Rollenvielfalt: normvollziehende, gehorsame Beamte, egoistische Unternehmer/innen, interaktive Netzwerker/innen, solidarische Fürsorger/innen

Koordination/ Interaktion

 Dezentralisierung, Organisation der Verwaltung nach Konzernmodell  Finalprogrammierung (globale Zielvorgaben), Outputsteuerung  Regelung der Beziehungen zur Umwelt durch Wettbewerb

Umsetzungsaktivitäten

 Politikdurchführung im Sinne einer effizienten und effektiven Dienstleistungsproduktion  Indirekte Steuerung durch Anreize und Belohnungen, Geld, Kontraktmanagement  Strukturelle Steuerung durch Veränderung von Strukturen und Prozessen  Explizite Leistungsstandards und -messgrößen  Interorganisatorisches Netzwerkmanagement, Selbststeuerung, Solidarität und Team  Wettbewerb: Privatisierung, Outsourcing, Public Private Partnership, befristete Verträge, öffentliche Ausschreibungen  Qualitätsmanagement in Bezug auf Prozesse, Strukturen, Kundennutzen  Gemeinsame Leitbilder  Lineare, sequenzielle Prozesse der Zieldefinition und -verfolgung, Produktbildung

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3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

Tabelle 3-4: Politische Rationalität des Managementmodells (Forts.) Legitimation

 Gestufte Legitimation: Grundlegitimation – institutionelle Legitimation – individuelle Legitimation  Annahme, dass der Staat grundsätzlich demokratisch legitimiert ist, sodass Input-Legitimität, Legalität kein Problem darstellen  Schwerpunkt Output-Legitimation/Drei E’s (Economy, Efficiency, Effectiveness)

Funktion und Art von Wissen

 Bereitstellung objektiven Wissens für Führungskräfte und somit bessere Problemlösung, insbesondere durch Leistungs- und Wirkungsinformationen  Ermöglichung von Wettbewerb durch Vergleichbarkeit  Ablauftriade von Zielformulierung, Implementation und Wirkungskontrolle

Hervorbringung und Validierung von Wissen

 Strategisches und operatives Controlling inkl. Selektion relevanter Daten für die Führung, Cockpit-Systeme  Kundenbefragungen  Umfassende Informationsverantwortlichkeit der Mitarbeitenden

Quelle: eigene Darstellung (vgl. u. a. KGSt 1993; Schedler/Proeller 2011)

Insgesamt kann das NSM in dem Sinne als „großer Wurf“ bezeichnet werden, dass ein Großteil der deutschen Kommunen Reformen nach dem NSM-Vorbild durchgeführt hat (Kuhlmann 2006: 14927) und das NSM lange Zeit die herrschende Richtung der Verwaltungsmodernisierung in Deutschland darstellte (Jann 2005b: 75). Gleichwohl war das NSM niemals unumstritten und einer Reihe von Kritikpunkten ausgesetzt. Diese Kritik steht im Mittelpunkt des folgenden Abschnitts. 3.2.3 Kritik am Managementmodell Aufgrund der dominierenden Rolle des NSM sind alternative Reformvorschläge und Leitbilder nur schwer nachzuvollziehen, ohne die Kritik am Managementmodell zu kennen. Die Alternativansätze unterscheiden sich zwar in den zugrunde liegenden Problemsichten sowie (infolgedessen) den Vorschlägen zur Ausrichtung und Ausgestaltung der öffentlichen Verwaltung. Gleichwohl bestehen auch Überschneidungen in den Sichtweisen und Kritikpunkten, die – teils explizit, teils implizit – gegenüber dem Managementmodell vorgebracht werden. Daher wird im Folgenden zunächst ein Gesamtüberblick über die Kritik am Managementmodell gegeben, auf den sich die anschließende Diskussion der Alternativen stützen kann.

                                                             27

In Umfrage im Jahr 2005 gaben 80 Prozent der befragten Kommunen an, sich bei durchgeführten Reformen ganz oder teilweise am NSM orientiert zu haben (Kuhlmann 2006: 149).

3.2 Das Managementmodell

121

Das Managementmodell sah sich teilweise harscher Kritik gegenüber. Vereinfachend lässt sich dabei unterscheiden zwischen grundlegenden konzeptionellen Einwänden gegen NPM bzw. NSM auf der einen Seite und Kritikpunkten, die sich auf die Umsetzung dieser Konzepte beziehen. Diese Unterscheidung ist nicht trennscharf, da die konzeptionelle Kritik sich selbstverständlich auch aus empirischen Befunden zur Umsetzung speist, dennoch soll sie im Folgenden genutzt werden, um die Darstellung zu strukturieren.28 Mit Blick auf die konzeptionelle Kritik kann dabei zwischen normativen Bedenken sowie Einwänden, die die zugrunde liegenden Annahmen des Managementmodells in Frage stellen, getrennt werden. Die Kritik der Umsetzung bezieht sich zum einen auf die mangelnde Verwirklichung der konzeptionellen Vorgaben, zum anderen auf (unbeabsichtigte) negative Folgewirkungen der Einführung des Managementmodells. 3.2.3.1 Normative Einwände gegen das Managementmodell Normative Bedenken gegenüber dem Managementmodell lassen sich in erster Linie auf dessen ökonomische bzw. betriebswirtschaftliche Herkunft zurückführen. Schedler/Proeller verweisen in diesem Zusammenhang auf eine „professionell motivierte Kritik“, die darauf abziele, dass mit NPM „Ökonomen und Betriebswirte ihre eigene Logik über jene betroffener Berufsgattungen stellen und eine Art ‚ökonomischer Imperialismus‘ im Public Management vorherrscht.“ (Schedler/Proeller 2011: 299, Herv. i. O.) Das Managementmodell wird damit in den Kontext einer „Ökonomisierung der Gesellschaft“ gerückt, womit auf einen Vorgang verwiesen ist, „durch den Strukturen, Prozesse, Orientierungen und Effekte, die man gemeinhin mit einer modernen kapitalistischen Wirtschaft verbindet, gesellschaftlich wirkmächtiger werden.“ (Schimank/Volkmann 2008: 382) So komme es auch außerhalb ökonomischer Gesellschaftsbereiche zur Aufwertung ökonomischer Handlungsprinzipien (ebd.). Dies wird nicht per se als problematisch erachtet, kritisch erscheint jedoch eine „feindliche Übernahme“ (Schimank 2006: 71 ff.) eines gesellschaftlichen Teilsystems durch ein anderes, weil damit die Vorteile einer funktionalen Differenzierung der Gesellschaft und die Systemintegration der Gesellschaft gefährdet würden. Daher müsse der Erhalt der Autonomie der gesellschaftlichen Teilsysteme die „harte Grenze jeglicher Ökonomisierung“ bilden (Schimank/Volkmann 2008: 391). Das Managementmodell wird

                                                             28

Interessanterweise bezieht sich eine Kontroverse bei der Bewertung des NSM genau auf diese Unterscheidung. Während die eine Seite davon ausgeht, dass das NSM „auf konzeptioneller Ebene gescheitert ist“ (Holtkamp 2008), verweist die andere auf „Reformmüdigkeit“ in Folge von „Umsetzungsschwierigkeiten“ und auf die Notwendigkeit einer starken Führung (Banner 2008).

122

3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

in dieser Sichtweise nun aber gerade als ein Beispiel dafür begriffen, wie auf der „Mikro-Ebene der Leistungsproduktion“ die „lose Kopplung“ zwischen den Teilsystemen in Frage gestellt wird (ebd.). Diese allgemeine Kritik deckt sich mit Einwänden anderer Autor/innen, die sich gegen eine einseitige Betonung von Sparsamkeit und Effizienz richten und bemängeln, im Managementmodell blieben „gleichermaßen wichtige Organisationsmaximen unberücksichtigt: zum einen die Ausrichtung auf eine faire, korrekte und loyale Leistungserbringung, die sich auf öffentliches Vertrauen und politische Legitimation stützen kann und zum anderen das Ziel, eine robuste und anpassungsfähige Organisation zu schaffen, die ausreichende Reserven für Ausnahmesituationen und neue Problemlagen besitzt“ (Schröter/Wollmann 2005: 73).

Zur normativ motivierten Kritik ist schließlich die Befürchtung zu zählen, das Managementmodell laufe der Gewährleistung demokratischer Verantwortlichkeit und politischer Kontrolle zuwider (vgl. Jann 2005b: 83) In diesem Zusammenhang ist auch der Hinweis darauf zu sehen, dass die repräsentative Demokratie auf Hierarchie und bürokratische Ethik angewiesen sei (Olsen 2005: 2, Fn 1). Demzufolge verfüge Bürokratie über eine eigene Existenzberechtigung mit eigenen organisationalen und normativen Prinzipien (z. B. Regelgebundenheit, Kodex für angemessenes Verhalten) und sei damit Teil der gesellschaftlichen Verpflichtung auf Rechtsstaatlichkeit und Verfahrensrationalität (ebd.: 3). Die Bürokratie erscheint damit als Ausdruck kultureller Werte und als Regierungsform mit intrinsischem Wert. Die Ergebnisorientierung des Managementmodells wirkt somit fragwürdig: Entscheidend seien die Verfahren, die zur Erreichung von Zielen verfolgt würden, nicht die Ziele selbst (ebd.). 3.2.3.2 Infragestellung der zugrunde liegenden Annahmen Im Zentrum der Kritik an den Annahmen des Managementmodells stehen vier Punkte: 1. die Übertragung privatwirtschaftlicher Modelle auf den öffentlichen Sektor, 2. die strikte Trennung von Politik und Verwaltung 3. die Vernachlässigung von Mikropolitik und Machtprozessen sowie 4. die Annahme langfristigstrategischer Planbarkeit. 1. Übertragung privatwirtschaftlicher Modelle: Im Hinblick auf die Übertragbarkeit privatwirtschaftlicher Modelle plädiert Bogumil dafür, die Besonderheiten des öffentlichen Verwaltens zu berücksichtigen und insbesondere Fragen der politischen Steuerung und Legitimation stärker einzubeziehen (Bogumil 2011: 112).

3.2 Das Managementmodell

123

Dazu zählt er insbesondere die „doppelte Legitimationsgrundlage als Arbeitsorganisation und als politische Organisation“ (Bogumil 2005: 498). So argumentiert er, dass Politik aufgrund der Wählermaximierungslogik kaum Interesse an strategischen Zielvorgaben sowie an Transparenz von Verwaltungsprozessen, Zielen, Teilzielen und Handlungsspielräumen habe, da diesbezügliche Informationen von der Opposition im Wahlkampf genutzt werden könnten. „Je politiknäher der Verwaltungsbereich, desto schwieriger scheint die Übertragung des privatwirtschaftlichen Managementmodells.“ (ebd.) Hinzu komme, dass die öffentliche Verwaltung durch eine Vielzahl unterschiedlicher Referenzsysteme geprägt sei. Weder politische Zielsetzungen noch Instrumente seien in der Regel klar und eindeutig, „sondern sie sind vielmehr als vage, widersprüchlich, zweideutig und instabil zu charakterisieren. Eindeutige Zweck-Mittel-Hierarchien sind im politischen Prozess kaum anzutreffen.“ (ebd.) Unpräzise Vorgaben hätten dabei durchaus ihren Sinn, „weil sie den Vollzugsakteuren Handlungsspielräume einräumen, die angesichts ungesicherter Wirkungsanalysen und unvorhersehbarer Ereignisse eine größere Flexibilität ermöglichen. Öffentliche Leistungen sind daher in der Regel konditional programmiert, was es erlaubt, verschiedene und verschwiegene Zielsetzungen anzugehen.“ (ebd.: 499; siehe auch Bogumil 2011: 121) In ähnlicher Weise charakterisiert König öffentliche Ziele im Vergleich zum privaten Sektor als „komplexer, unbestimmter, intangibler, konfligierender“ (König 2001: 299). Dementsprechend fehle es „dem öffentlichen Management an der klaren ‚bottom line‘ des privaten Geschäftslebens“ (ebd.). 2. Trennung von Politik und Verwaltung: Gegenüber dieser Vorstellung betont die Kritik, Verwaltung trage erheblich zu politischen Entscheidungsprozessen bei, verfüge über große Handlungsspielräume bei der Politikumsetzung und übe Einfluss auf die Politik aus: „Verwaltung programmiert also mitunter die Politik“ (Bogumil 2011: 118). Insgesamt sei von „fließenden Übergängen zwischen Politik und Verwaltung auszugehen und eine zunehmende Politisierung des öffentlichen Dienstes festzustellen“, wofür auf kommunaler Ebene u. a. die flächendeckende Direktwahl hauptamtlicher Bürgermeister und die parteipolitische Besetzung der Beigeordneten Indizien bildeten (ebd.: 15). Diese kritische Einschätzung wird weitgehend geteilt: „Wenn es überhaupt einen Konsens der klassischen Verwaltungswissenschaft gibt, dann die immer wieder belegte Beobachtung, dass die idealtypische Trennung von Politik und Verwaltung, von Politikformulierung und durchführung, nicht haltbar ist.“ (Jann 2005b: 81) 3. Mikropolitik und Machtprozesse: Diese Kritik stellt darauf ab, „dass Managementmodelle die Frage der Macht über und in Organisationen nicht zufrieden stellend behandeln.“ (König 2001: 303) Inzwischen ist in der Literatur – auch in

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3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

managementorientierten Beiträgen – wiederholt auf die Bedeutung mikropolitischer Dynamiken, denen bei der Konzeption und Umsetzung von Steuerungsleitbildern Rechnung getragen werden müsse, hingewiesen worden (u. a. Bogumil/ Schmid 2001; Bogumil 2011; Klenk/Nullmeier 2004; Schedler/Siegel 2004; Schedler 2005; Ortmann/Sydow 2001; Ortmann/Sydow/Windeler 1997). Damit rücken widersprüchliche Interessen und Ziele verschiedener Akteur/innen auf unterschiedlichen Ebenen von Politik und Verwaltung in den Blick. Der Staat ist in dieser Perspektive „eher ein Netzwerk von Organisationen, eher eine Multi- als eine Mega-Bürokratie“ (Jann 2005a: 161) mit der Konsequenz, „dass innerhalb derselben Organisation gleichzeitig und auf Dauer unterschiedliche Handlungslogiken bestehen, die eine Kommunikation in der Organisation erschweren und latent Konflikte verursachen“ (Schedler 2012: 361). 4. Möglichkeit einer langfristig-strategischen Planung: Diese Kritikpunkte münden schließlich darin, dass die Möglichkeit, kommunale Steuerung an der Verfolgung langfristig-strategischer Ziele auszurichten, grundsätzlich in Frage gestellt wird. Holtkamp (2009: 9 f.) skizziert in diesem Zusammenhang drei Probleme. Erstens konstatiert er im Einklang mit den o. g. Argumenten ein Zielproblem, d. h. dass Politiker/innen und Verwaltung in der Regel keine klaren, hierarchisierten und langfristigen Ziele formulieren. Zweitens identifiziert er ein Indikatorenproblem: So führten fehlende Erfahrungen und Methodenkenntnisse dazu, dass keine konsistenten Ziel- und Indikatorensysteme entwickelt würden. Stattdessen sei mit „subversiven Strategien“ der Fachämter bei der Erhebung von Indikatoren zu rechnen, etwa in Form einer verzögerten oder selektiven Weitergabe von Informationen. Drittens verweist Holtkamp auf ein Integrationsproblem, das darin bestehe, dass Informationen zu Indikatoren nicht in traditionelle Planungsverfahren integriert würden, weil Indikatorenerhebungen und Planungsverfahren zeitlich nicht aufeinander abgestimmt würden. Insgesamt erscheint für Holtkamp ein rational-umfassender Planungsansatz wie im NSM mit seinem Anspruch, verschiedene Bausteine ganzheitlich umzusetzen, ungeeignet. Denn: „Die Kommunen picken sich nur einzelne Reformbausteine heraus, die die aus ihrer Sicht relevantesten Probleme lösen sollen und den Standardinteressen einflussreicher Akteure entsprechen.“ (ebd.: 20 f.). 3.2.3.3 Defizite bei der Implementation des Managementmodells Wie erwähnt fand das Neue Steuerungsmodell in Deutschland große Verbreitung. Allerdings wird die Umsetzung des NSM unterschiedlich bewertet. Dem großen Anteil von Kommunen, die NSM-orientierte Reformen durchgeführt haben, lässt

3.2 Das Managementmodell

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sich dabei zunächst der geringe Anteil solcher Kommunen entgegenhalten, die das NSM umfassend umgesetzt haben. So kommen Bogumil, Grohs und Kuhlmann zu dem Ergebnis, dass sich die deutschen Kommunen nur partiell am NSM orientieren, d. h. dass zumeist nur einzelne Elemente Anwendung finden, und nur 22 Kommunen (2,5 Prozent) als „NSM-Hardliner“ einzustufen sind, die die Kernelemente des NSM flächendeckend eingeführt haben. Dieser Befund resultiert insbesondere daraus, dass das Kontraktmanagement nur sehr selten eingesetzt wird (Bogumil/Grohs/Kuhlmann 2006: 157 f.). Die Bilanzen der NSM-Reformen fallen dennoch unterschiedlich aus. Während am einen Ende des Spektrums das Scheitern des NSM konstatiert wird (Holtkamp 2008; Kißler 2007), wird am anderen Ende von einer Erfolgsgeschichte ausgegangen (KGSt 2007; Banner 2008). Jenseits solch pauschaler Bewertungen konstatieren indes auch kritische Beobachter/innen „sichtbare Verbesserungen“, insbesondere in Form von Verfahrensverkürzungen, einer höheren Kundenorientierung, Leistungssteigerungen durch Prozess- und Organisationsveränderungen und einem „Kulturwandel“ in Richtung Kosten- und Leistungsdenken (Bogumil/Grohs/Kuhlmann 2006: 168 ff., 177; s. a. Bogumil/Holtkamp/Kißler 2006). Mit Blick auf Ergebnis- und Performanzsteuerung werden einerseits zwar „Implementationslücken“ festgestellt. Andererseits werden aber auch binnenadministrative „Transparenzerfolge“ verzeichnet. So sei die Verwaltung nach innen „durchsichtiger“ geworden, Leistungen seien sichtbar, Kosten messbar, Aufwand und Ergebnis bilanzierbar geworden. Dieser Kenntnisund Wissenszuwachs wird auch von Kritiker/innen als „ein zentrales NSM-Reformergebnis und als bedeutsamer institutioneller Fortschritt“ bewertet (Bogumil/ Grohs/Kuhlmann/Ohm 2008: 304). Dennoch bleiben kritische Bewertungen der NSM-Umsetzung. Diese finden sich – analog zur konzeptionellen Kritik – vor allem in Bezug auf das Zusammenspiel von Politik und Verwaltung und den strategischen Nutzen des NSM. So gelangen Bogumil/Grohs/Kuhlmann (2006: 177) zu dem Schluss, die „ursprüngliche Zielsetzung des Schließens der Strategie- und Managementlücke“ sei „kaum gelungen“. Dabei zeigten die Analysen „weder eine deutliche Konzentration des Rates auf strategische Entscheidungen noch eine Reduktion der Eingriffe in das Tagesgeschäft, womit die Zielvereinbarungen nicht den erwünschten Effekt zu erzielen scheinen. Auch die Kontrollfunktion des Rates scheint durch das politische Kontraktmanagement nur bedingt gestärkt“ (ebd.: 173). Gleichzeitig, so Jann, bestehe seitens der Politik nur „wenig Interesse an den technokratischen Feinheiten der Produkt- und Outputsteuerung. Verwaltungsmodernisierung ist, trotz aller Publicity, immer noch zentrale Spielwiese der professionellen Verwaltungsfüh-

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3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

rung.“ (Jann 2005b: 81) Besonders deutlich wird diese Problematik bei Controlling und Berichtswesen. Diese Instrumente seien zumeist „eher auf Verwaltungsals auf Informationsbedürfnisse von Ratsmitgliedern zugeschnitten“ worden (Bogumil/Grohs/Holtkamp 2006 176). So habe sich etwa gezeigt, dass „die Berichte zu umfangreich sind, zu viel Aufwand kosten und zu wenig steuerungsrelevante Informationen enthalten. Die Bereitschaft der Verwaltungsführung, Berichte überhaupt zu lesen und als Steuerungsgrundlage zu nutzen, hält sich in Grenzen, und der erreichte Wissens- und Informationszuwachs hatte bislang kaum handlungspraktische Konsequenzen. Stattdessen wird das Berichtswesen (mit hohem Aufwand) weiter ‚gepflegt‘, Kennzahlen werden gemessen und fortgeschrieben, ohne dass der ‚Verwendungszweck‘ ersichtlich würde.“ (ebd.: 171)

Insgesamt habe die politische Steuerung vom NSM daher kaum profitiert – im Gegenteil: konstatiert werden ein zunehmendes „Informations- und Kompetenzgefälle zwischen Politik und Verwaltung“ (ebd.: 176) und eine „steigende Ohnmacht der Kommunalvertretungen (Wollmann 2009: 392). 3.2.3.4 Negative Folgewirkungen Die Kritik am NSM weist damit nicht nur auf Umsetzungsdefizite hin, sondern auch auf nichtintendierte negative Effekte. So beeinträchtigen die geschilderten Verschiebungen im Verhältnis von Politik und Verwaltung die Möglichkeit zur demokratischen Kontrolle der Verwaltung (Jann 2005a: 160). Wie Kropp (2004: 417 f.) anmerkt, ist dabei allerdings in Rechnung zu stellen, dass die kommunalen Machtverschiebungen nicht in erster Linie durch das NSM, sondern vor allem durch den Ausbau direktdemokratischer Verfahren auf kommunaler Ebene bedingt waren (Kropp 2004: 425 mit Verweis auf Bogumil/Holtkamp/Kissler 2004). Als direkte Folgewirkung des NSM wird vor allem genannt, dass sich anstelle verbesserter Steuerungsmöglichkeiten ein „Steuerungsverlust“ bzw. eine „Steuerungslücke“ ergeben habe (Bogumil/Grohs/Kuhlmann 2006: 172). Als besonders problematisch wird dabei die Rückkopplung der dezentralen Einheiten an die gesamtkommunale Steuerung bewertet. So hätten die dezentralen Verantwortungsstrukturen „erhebliche institutionelle Fliehkräfte“ und verstärkte „Fachbereichsegoismen“ nach sich gezogen (ebd.). Ebenso hätten ergebnisorientierte Steuerung und Steuerung über Anreize zu „Versäulungstendenzen“ und „Organisationsegoismen“ beigetragen (Wegrich 2011: 91). Auch die Entflechtung des öffentlichen Sektors und die Ausgliederung von Kompetenzen in selbständige Vollzugsbehörden werden als ursächlich für die „Fragmentierung“ bzw. „Segmentierung“ des öffentlichen Sektors ausgemacht (ebd.; König 2001; Bevir 2010: 211 f.).

3.2 Das Managementmodell

127

Die Forschung zu negativen Folgewirkungen des NSM stellt des Weiteren heraus, dass fundamentale Prinzipien und Vorteile der öffentlichen Verwaltung gefährdet seien. Hierzu zählt, dass „zentrale Werte des klassischen Verwaltungsmodells – wie das Ethos des öffentlichen Dienstes und vor allem die intrinsische Motivation des professionellen Personals – untergraben“ würden (Wegrich 2011: 92; s. a. Bevir 2010: 212). Auch gäbe es Hinweise darauf, dass bestimmte Formen ergebnisorientierter Steuerung die Motivation von „Professionals“ (z. B. Lehrer/innen, Mediziner/innen, Polizist/innen) negativ beeinflussten (Wegrich 2011: 92). Durch die Betonung des Wettbewerbsprinzips und die damit verbundene Präferenz für die private Erbringung von Dienstleistungen würde zudem erstens die „Gleichheit der Bürger hinsichtlich des Zugangs zu öffentlichen Dienstleistungen zur Disposition“ gestellt, zweitens erscheine der Staat infolge von Privatisierung „weniger gut gerüstet (…), um neue Herausforderungen an die Robustheit und Strategie- und Koordinationsfähigkeit zu bewältigen“ (ebd.). Schließlich wird sowohl für das NSM als auch das NPM festgestellt, dass bürokratische Strukturen und Verfahren mit der Einführung von Managementelementen keineswegs verschwunden oder auch nur reduziert worden seien. „Zwar wurde bei der Restrukturierung des Verwaltungsaufbaus in eine dezentrale, unternehmensähnliche Konzernstruktur bedacht, dass zentrale Stellen zur Koordination der Einheiten notwendig sind. Die ‚Steuerungsdienste‘ und ‚zentralen Steuerungsunterstützungseinheiten‘ setzen aber unbeirrt die alte bürokratische Steuerungsmethodik fort – nicht berücksichtigend, dass sich mit Inputsteuerung und Detaileingriffen die Vorteile einer dezentralen Konzernstruktur nicht entfalten können“ (Klenk/Nullmeier 2004: 71 f.).

Heinrich (2011: 259) kommt sogar zu dem Schluss, dass bürokratische Kontrollprozesse in Folge des NPM intensiviert bzw. zunehmend formalisiert worden seien. Der administrative Stil, den das NPM hervorgebracht habe, sei sogar noch stärker regelbasiert und prozessorientiert als die traditionelle Form der Bürokratie, die das NPM ersetzen sollte. Diese kritischen Einschätzungen werden (erwartungsgemäß) nicht von allen Kommentator/innen geteilt. Selbst kritische Beobachter/innen werfen mit Blick auf die bemängelten Probleme bei der Gewährleistung demokratischer Kontrolle oder der Koordination unterschiedlicher Organisationseinheiten die Frage auf, inwieweit diese „im derzeitigen System vermieden werden“ (Jann 2005b: 83). Zudem beinhalte das NSM mit der Betonung von Transparenz ein Element, das „ohne Zweifel auch eine zentrale Kategorie der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und der Politik“ bilde (ebd.: 83 f.). Schedler/Proeller heben zudem hervor, dass Verwaltungsreformen stets von Umsetzungsproblemen begleitet worden

128

3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

seien (Schedler/Proeller 2011: 305). Nichtsdestotrotz leiten sie aus den Erfahrungen mit dem NPM die Notwendigkeit ab, das politisch-administrative System umfassend einzubeziehen und dessen Komplexität angemessen zu berücksichtigen (ebd.). Zugleich warnen Schedler und Proeller davor, jegliche Art von Reform unter das Managementmodell zu subsumieren und „vereinfachend nur die beiden Pole Bürokratie und NPM zu sehen“ (ebd.: 306 f.). Wie im nächsten Abschnitt gezeigt wird, lässt sich in der Tat eine Reihe unterschiedlicher Reformansätze ausmachen, von denen sich einige eher als Weiterentwicklung, andere als Abkehr vom Managementmodell verstehen (lassen).

3.3 Neuere Reformvorschläge in der Diskussion Eine Auseinandersetzung mit alternativen verwaltungspolitischen Reformleitbildern sieht sich mit zwei Herausforderungen konfrontiert. Erstens wurde das Managementmodell selbst im Laufe der Zeit weiterentwickelt. Insofern stellt sich die Frage, ob damit verbundene Neuerungen noch als Teil des Leitbildes gefasst werden sollten. So weisen die Neuerungen zwar einerseits Anknüpfungspunkte zum Managementmodell auf, ihre Aufnahme in das Modell würde aber andererseits erfordern, einige der ursprünglich enthaltenen Annahmen oder Elemente zu revidieren, so dass das Leitbild an Eindeutigkeit verlieren würde. Da die in diesem Kapitel dargestellten Leitbilder idealtypischen Charakter haben, ist eine klare Konturierung demgegenüber vorzuziehen. Zweitens hat sich in der bisherigen Debatte über Alternativen zum Managementmodell „ein gleichermaßen starkes Reformkonzept bislang nicht durchgesetzt“ (Wegrich 2011: 90). Vorliegende Gegenentwürfe konkurrierten miteinander um die „NPM-Nachfolge“. Hinzu komme, „dass sich in der Praxis unterschiedliche Reformmodelle überlagern, Reformen nach dem NPM-Modell also weiterlaufen, während Post-NPM-Ansätze eingeführt werden“ (ebd.). Wegrich hat vorgeschlagen, alternative Modelle unter dem Label „Post-New Public Management“ (Post-NPM) zu bündeln (ebd.). Gemeinsam sei den darunter gefassten Modellen, dass sie sich negativ vom Managementmodell absetzten und dass sie die Notwendigkeit der Integration des öffentlichen Sektors und der interorganisationalen Koordination betonten (ebd.). Zugleich zeigen sich aber auch beträchtliche Unterschiede zwischen den Modellen. Dieser Abschnitt zielt vor diesem Hintergrund darauf, einen skizzenhaften Überblick über alternative Leitbilder und Reformansätze zu geben. Der Überblick

3.3 Neuere Reformvorschläge in der Diskussion

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dient dazu, auf die unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen und Akzentuierungen aufmerksam zu machen und gleichsam den Horizont für mögliche Gestaltungsrichtungen zu öffnen. Damit soll die Basis gelegt werden, um im nachfolgenden Abschnitt ein alternatives Leitbild „New Public Governance“ zu beschreiben, das als eine Art Synthese der verschiedenen Leitbilder begriffen werden kann (wenngleich es selbstverständlich nicht allen hier erörterten Vorschlägen gleichermaßen entsprechen kann). Die folgende Diskussion greift auch jene Ansätze auf, die sich als Weiterentwicklung des Managementmodells interpretieren lassen bzw. diesem zumindest konzeptionell nahe stehen. Diese Ansätze werden zu Beginn erörtert, die nachfolgenden Ansätze weisen eine größere Distanz zum Managementmodell auf. Am Ende des Spektrums steht dabei das Konzept einer „postmodernen Steuerung“ (Kegelmann 2007; Snellen 2006), das sich nicht nur bezüglich der operativen Ausgestaltung und normativen Positionierung, sondern auch bei seinen grundlegenden Annahmen vom Managementmodell absetzt. Da die Darstellung in erster Linie dem Überblick und der Vorbereitung auf das Leitbild der New Public Governance dient, werden die Ausführungen in diesem Abschnitt möglichst kurz gehalten. 3.3.1 Strategisches, multirationales Management Eine Erörterung von NPM und NSM kommt mehrere Jahrzehnte nach deren Entstehung nicht umhin anzuerkennen, dass die theoretische und konzeptuelle Entwicklung auch in der Managementlehre in der Zwischenzeit nicht stillstand. Dieser Entwicklung kann hier nicht im Detail nachgegangen werden. Zumindest aber lässt sich auf einige interessante Aspekte hinweisen. Besonders bemerkenswert erscheinen dabei die Anerkennung unterschiedlicher Rationalitäten innerhalb der Verwaltung und die Berücksichtigung der Beziehungen zwischen der Verwaltung und ihrer Umwelt sowie die Notwendigkeit eines strategischen Managements. Bereits in ihrer Darstellung des New Public Management heben Schedler/Proeller hervor, dass es sich bei der öffentlichen Verwaltung um ein „dynamisches, komplexes Gebilde“ handele (Schedler/Proeller 2011: 20). An anderer Stelle erörtert Schedler „multiple Rationalitäten“ in der öffentlichen Verwaltung. Diese sieht er als Folge einer immer komplexeren Umwelt der Verwaltung, auf die die Verwaltung reagiere, indem sie selbst unterschiedliche Rationalitäten ausbildet, die in der Lage sind, die Erwartungen der externen Stakeholder aufzunehmen. Infolgedessen etablierten sich unterschiedliche Handlungslogiken innerhalb der Verwaltung (Schedler 2012: 367). Schedler plädiert daher für ein „multirationales Management“, das für einen bewussten Umgang mit multiplen Rationalitäten sorgt

130

3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

und Handeln über Rationalitätsgrenzen hinweg ermöglicht. Dafür sieht er insbesondere die Bereitschaft der Führungskräfte zum Perspektivenwechsel sowie die Reflexionsfähigkeit der Organisationsmitglieder als erforderlich an (ebd.: 371 ff.). Besondere Beachtung in der Diskussion finden zudem Fragen des strategischen Managements. In der Managementforschung, die sich bereits seit den 1960er Jahren mit diesem Themengebiet auseinandersetzt, lassen sich neben dem vorherrschenden Paradigma neoklassischer Ökonomie inzwischen auch Ansätze erkennen, die darauf beharren, Handeln als „eingebettet in sowie geprägt durch soziale Kontexte, historische Traditionen und kulturelle Deutungswelten“ zu begreifen (Moldaschl 2009: 31). Die Interessen der Akteur/innen müssten demzufolge erst erkannt, definiert und interpretiert werden. Diesem Aspekt wird auch im Hinblick auf strategisches Management im öffentlichen Sektor Rechnung getragen. So haben Schedler und Siegel (2004) ein umfassendes Konzept für ein „strategisches Management in Kommunen“ vorgelegt. Unter strategischem Management verstehen die Autor/innen dabei „die erfolgsorientierte Gestaltung der langfristigen Entwicklung von Organisationen der Verwaltung“ (ebd.: 20). Den Ausgangspunkt ihrer diesbezüglichen Überlegungen bildet der Befund, dass häufig nur einzelne Instrumente des strategischen Managements eingeführt würden und Reformprozesse häufig auf operative Fragen konzentriert seien29 (ebd.: 24 f.). Dementgegen streben Schedler/Siegel ein umfassendes System an, das die Potenziale der (kommunalen) Verwaltung ausschöpft, indem Leistungen und Wirkungen (Outcomes) verknüpft und die dezentralen Organisationseinheiten strategisch reintegriert werden. Dieses System soll auf dem NSM aufbauen und insbesondere dessen Steuerungsinstrumente nutzen, um Informationen für strategische Entscheidungen zu gewinnen (ebd.: 25 f.). Unter Verweis auf die Governance-Debatte plädieren Schedler und Siegel dafür, nicht nur die Binnenseite der Verwaltung zu beachten, sondern auch deren Außenbeziehungen. Dabei verfolgen sie das Ziel, „eine bessere Passgenauigkeit zwischen Anforderungen aus dem Umfeld der Kommunalverwaltung, der Verwaltung selbst, ihren Teilen und den internen Managementsystemen herzustellen“ (ebd.: 69). Zu diesem Zweck solle sich der Staat in erster Linie auf seine „Gewährleistungsverantwortung“ konzentrieren und „Koordinationsmechanismen wie Markt oder Netzwerk zur Leistungserbringung“ einbeziehen (ebd.: 79). Gesellschaftliche Akteur/innen finden infolgedessen auch im Strategieprozess Berück-

                                                             29

Ähnliches gilt auch für das Neue Steuerungsmodell, in dem das strategische Management als unterentwickelt wahrgenommen wurde und dann zunehmend Aufmerksamkeit erfuhr (vgl. Bogumil 2011: 5 f.).

3.3 Neuere Reformvorschläge in der Diskussion

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sichtigung. Dieser Prozess wird idealtypisch in die vier Phasen Strategieentwicklung, -formulierung, -implementation und -evaluation untergliedert (ebd.: 203 f.). Insgesamt soll der Prozess partizipativ und partnerschaftlich ausgestaltet werden und organisatorische und institutionelle Grenzen übergreifen (ebd.: 80). Schedler und Siegel gehen davon aus, dass der Strategieprozess nicht vollständig gesteuert werden könne und auch „emergente Elemente“ enthalte (ebd.: 100). Daher sei der strategische Wandel letztlich „darauf gerichtet, grundlegende Fähigkeiten der Organisation zu entwickeln und im Sinne vorgegebener oder selbst zu entwickelnder Erfolgsmaßstäbe (v.a. im Sinne von Wirksamkeit, Legitimität, Effizienz und Rechtmäßigkeit) zu nutzen.“ (ebd.) Gleichzeitig diskutieren die Autor/innen verschiedene Schwierigkeiten, die sich mit Blick auf den Strategieprozess stellen. So wenden sie sich gegen das Bild einer „unpolitischen Verwaltung“ sowie gegen „die Forderung, die Politik solle sich aus der Verwaltung heraus halten“ (ebd.: 153). Dementsprechend sei mit Konflikten zwischen den Zielen von Politik und Verwaltung zu rechnen und ein Interesse der Politik an Zielvorgaben nicht vorauszusetzen (ebd.: 112). Angesichts der Vielzahl von Ebenen, Akteur/innen und ihrer Interessen und Perspektiven gebe es zudem „keine objektiv richtigen Strategien zur Lösung kommunaler Probleme“ (ebd.: 168). Allerdings sehen sie es gerade als das Ziel des strategischen Managements, eine gemeinsame Orientierung herzustellen (ebd.: 221) Den Schlüssel dazu sehen Schedler und Siegel in der strategischen Führung. Grundsätzlich seien hierbei Führungskräfte auf unterschiedlichen Ebenen (Verwaltungsspitze, Leitung dezentraler Organisationseinheiten, Projektleitung, Gruppenleitung, Prozessverantwortliche) zu berücksichtigen (ebd.: 129). Die Schlüsselrolle weisen sie jedoch der politischen Verwaltungsspitze zu, weil diese nicht nur die „Top Manager“ der Verwaltung stelle, sondern auch eine zentrale Position in der Kommunalpolitik einnehme. Ohne die Beteiligung der Verwaltungsspitze könne es daher „kein strategisches Management geben, das die gesamte Verwaltung und nicht nur einzelne Teile umfaßt“ (ebd.: 137 f.). Mit Blick auf die Beteiligung weiterer Akteur/innen betonen die Autor/innen die Notwendigkeit einer differenzierten Gestaltung – „je nachdem ob eine aktive Beteiligung möglich, sinnvoll und notwendig ist. Entscheidend ist weniger, ob entsprechende Vertreter unmittelbar in Prozesse und Entscheidungen der Strategieentwicklung involviert sind, sondern dass die jeweiligen Erwartungen bekannt sind und Berücksichtigung finden“ (Schedler/Siegel 2004: 148). Insgesamt wird der Ansatz des Managementmodells damit in vielen Punkten modifiziert und ergänzt, die Kernelemente und Instrumente des NSM ebenso wie

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3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

die damit verbundene langfristig-planerische Perspektive werden aber beibehalten. 3.3.2 Evidenzbasierte Politik und Praxis Einen in den vergangenen Jahren viel diskutierten Ansatz stellt das Konzept einer „evidenzbasierten“ Politik bzw. Praxis30 (EBPP) dar. Dessen Kernidee besteht darin, dass die Wissenschaft der Politik darüber Aufschluss geben soll, welche politischen Maßnahmen am wirksamsten sind („what works“, vgl. Parsons 2002: 44). Politik und Verwaltung sollen durch „Evidenz“ getrieben werden, indem sie von der Wissenschaft Handlungswissen erhalten, das eine zielgerichtete Gesellschaftsgestaltung erlaubt (hierzu wie zu den folgenden Ausführungen vgl. Davies/Nutley 2001; Vedung 2010). Als eine wichtige Voraussetzung dafür wird Wissen über Kausalzusammenhänge angesehen. Um solches Wissen zu produzieren, setzt Evidenzbasierung auf quantitative Methoden. Dabei besteht eine Hierarchie von Evidenzen: als höchstwertige Evidenz für einzelne Studien gelten experimentelle Verfahren. Hinzu kommen verschiedene Ansätze, die bestehende Analysen zur Wirksamkeit von Interventionen sammeln und bewerten und Entscheidungsträger/innen Überblickswissen über „what works“ bieten sollen, wobei (quantitative, statistische Aggregation anstrebende) Meta-Analysen an der Spitze der Hierarchie stehen. Deutlich werden damit Anknüpfungspunkte an vorausgegangene Leitbilder in zweierlei Hinsicht: Erstens erinnert die Betonung wissenschaftlichen Wissens an die zentrale Rolle, die der wissenschaftlichen Forschung während der Planungsphase in den 1960er und 1970er Jahren zugesprochen wurde. Das Konzept einer evidenzbasierten Politik und Praxis wird daher häufig mit einer Rückkehr derartiger Ansätze in neuer Verkleidung gleichgesetzt (vgl. Vedung 2010: 274; Sanderson 2002a: 1). Vedung weist allerdings darauf hin, dass die Rolle der Wissenschaft sich gegenüber den früheren Vorstellungen geändert habe. So würden Evaluationen typischerweise nicht wie in den 1960er Jahren durch Wissenschaftler/innen im Rahmen von Auftragsforschung durchgeführt. Stattdessen erfolgten sie einerseits im Rahmen freier, aber anwendungsbezogener Forschung an Hochschulen. Gleichzeitig wird auch Praktiker/innen die Aufgabe zugeschrieben, selbst wirkungsbezogene Analysen durchzuführen (Vedung 2010: 274). Insofern lässt sich

                                                             30

In der Literatur finden sich unterschiedliche Bezeichnungen, darunter „evidence-based policy and practice“ (Davies/Nutley 2001), „evidence-based poliy making“ (Parsons 2002) und „evidencebased policy“ (Heinrich, C. 2007),

3.3 Neuere Reformvorschläge in der Diskussion

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im EBPP-Ansatz eine Tendenz zu einer stärkeren Selbstregulierung der Akteur/innen erkennen (Sanderson 2002b: 63). Zweitens schließt Evidenzbasierung mit dem Interesse an „what works“ an die Effizienz- und Effektivitätsorientierung des NPM an (Head 2008: 1 f.; Heinrich, C. 2007: 256). In diesem Kontext lässt sich indes ein deutlicher Unterschied erkennen: Während das Managementmodell vor allem an den erbrachten Leistungen und deren Qualität interessiert ist und die Bewertung seitens der Kund/innen daher eine wichtige Rolle spielt, stehen Kundenbewertungen ganz unten in der Evidenzhierarchie des „what works“-Ansatzes (Vedung 2010: 274). Gemeinsam ist beiden Ansätzen gleichwohl die rationalistische Vorstellung einer zielgerichteten, wissensbasierten und damit ideologisch entlasteten Gesellschaftssteuerung und eine Zweck-Mittel-Rationalität (ebd.; Sanderson 2002a; Solesbury 2001). Zudem sind Parallelen zu erkennen zwischen der Nutzung wissenschaftlicher „Evidenz“ und dem Ansatz einer ergebnisorientierten Steuerung, wie er im Managementmodell verfolgt wird. Dies zeigt sich in der Praxis insbesondere dort, wo nach wissenschaftlichen Maßstäben erzeugte Evidenz mit leistungsbezogenen Tests und Rankings verknüpft wird (vgl. Heinrich, C. 2007). Festzustellen ist aber auch, dass beiden Ansätzen unterschiedliche Rationalitäten bzw. Kriterien der Bewertung und des Umgangs mit Wissen zugrunde liegen. Bei der Evidenzbasierung dominieren wissenschaftliche Maßstäbe, nicht die von Politik, Administration oder Kund/innen, und auch professionelle Expertise wird der wissenschaftlichen untergeordnet (vgl. Vedung 2010: 274). Ergebnisorientierte Managementansätze unterliegen demgegenüber stärker einer politischen Rationalität (und damit spezifischen Bedingungen und Risiken, vgl. Heinrich, C. 2007; Machura 2004). Diese Ausführungen verdeutlichen schließlich, dass es sich beim Konzept der evidenzbasierten Politik und Praxis nicht um ein Leitbild zur umfassenden Reform der öffentlichen Verwaltung handelt. Das Konzept zielt vielmehr in erster Linie auf eine Neubestimmung des Verhältnisses von Politik und Wissenschaft. Dennoch ergeben sich daraus Implikationen für das Steuerungshandeln der Akteur/innen in Politik und Verwaltung. Dabei erscheint die Vorstellung einer evidenzbasierten Politik und Praxis wenn auch nicht als unmittelbare Weiterentwicklung des Managementmodells mit diesem doch weitgehend kompatibel und komplementär dazu. 3.3.3 Neo-weberianischer Staat Im Vergleich zu den bisher erörterten Ansätzen distanziert sich das Konzept des neo-weberianischen Staates (Pollitt/Bouckaert 2004: 99 f.; Bouckaert 2006a, b)

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3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

stärker vom Managementmodell. Insbesondere wehrt sich das Konzept gegen die dem Managementmodell zugrunde liegende Bürokratiekritik. Es fügt sich damit ein in jüngere Vorstöße, die traditionelle Bürokratie „wiederzuentdecken“ (Olsen 2005) und gegen eine Kritik zu verteidigen, die als von Verzerrungen und Missverständnissen gekennzeichnet wahrgenommen wird (Lynn 2001, 2008). Insbesondere, so der Einwand, missachte die Bürokratiekritik die Zwecke, zu denen die öffentliche Verwaltung geschaffen wurde (rechtsstaatliche und demokratische Kontrolle), und die kulturellen Werte, die sie verkörpere (prozedurale Rationalität und Verlässlichkeit, professionelle Standards, vgl. Jann 2009: 492). Der neo-weberianische Staat repräsentiert nun die „Verbindung einer ‚modernen‘ Rechtsstaatlichkeit mit partizipativen Elementen und der Steigerung der Wirkungsorientierung“ (Wegrich 2011: 94). Dabei handelt es sich beim neo-weberianischen Staat nicht nur um ein normatives Konzept, seine Vertreter/innen gehen auch davon aus, dass sich in Verbindung mit den managementorientierten Reformen unter NPM bzw. NSM in der Praxis ein Verwaltungsmodell entwickelt hat, das dem neo-weberianischen Staat (zumindest tendenziell) entspricht. Dabei seien „die auf operative Flexibilität und ökonomische Effizienz zielenden Konzepte des Neuen Steuerungsmodells mit eher traditionellen Verwaltungsreformkonzepten verknüpft (amalgamiert) worden“ (Wollmann 2012: 437). Als „weberianisch“ kann das Konzept des neo-weberianischen Staates bezeichnet werden, weil    

es an der zentralen Rolle des Staates bei der Herbeiführung von Lösungen für öffentliche Probleme festhält, die Bedeutung der repräsentativen Demokratie als Legitimationsgrundlage des Staatsapparates bekräftigt, weiterhin auf Verwaltungsrecht als Grundprinzip zur Gestaltung der Beziehungen zwischen Bürger/innen und Staat setzt und darauf drängt, die Idee eines „öffentlichen Dienstes“ mit charakteristischer Ausgestaltung und Kultur zu erhalten (Pollitt/Bouckaert 2004: 99).

Neu gegenüber einer Bürokratiekonzeption im Sinne Webers ist im neo-weberianischen Staat erstens eine Verschiebung von der regelbezogenen Binnenorientierung zur kundenbezogenen Außenorientierung. Diese soll aber nicht in erster Linie durch Marktmechanismen bewirkt werden, sondern durch eine professionelle, an Qualität und Dienstleistungserbringung ausgerichtete Kultur. Neu ist zweitens, dass die repräsentative Demokratie ergänzt wird durch Konsultationsmöglichkeiten für die Bürger/innen sowie durch Elemente direktdemokratischer Repräsentation (ebd.; s. a. Bouckaert 2006a: 365 f.; 2006b: 34 f.). Als zentralen Hebel, „damit

3.3 Neuere Reformvorschläge in der Diskussion

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die Bewegung von weberianisch zu neo-weberianisch erfolgen konnte“, macht Bouckaert einen Fokus auf „Performance“ aus (Bouckaert 2006a: 371). Dabei unterscheidet er drei Komponenten mit Blick auf die „Verwendungsweisen und Kombinationen der Begriffe Performance, Messung und Management“ (ebd.: 362): 1. 2. 3.

das Sammeln und Aufbereiten von Performancedaten zu Informationen, die Integration von Informationen in Dokumente, Verfahren und Diskurse von Interessenvertreter/innen sowie die Verwendung von Informationen im Rahmen einer Strategie der Verbesserung von Entscheidungshandeln, -ergebnissen und -zurechenbarkeit.

Auf dieser Grundlage identifiziert Bouckaert vier „reine“ Modelle, die eine logische Abfolge dieser drei Komponenten darstellen (Tabelle 3-5). Die neo-weberianische Verwaltung zeichnet sich demnach dadurch aus, dass sie eine gezielte Leistungsmessung vornimmt, die im besten Fall (Modell 4) in ein umfassendes System miteinander verbundener Aktivitäten der Erhebung, Analyse und Verbesserung eingebunden ist. Jüngere Befunde legen nahe, dass die Praxis derzeit noch deutlich hinter den hiermit formulierten Anforderungen zurückbleibt. So kommen Proeller, Kroll und Meier (2012) in ihrer Untersuchung zu Performance Management in den kreisfreien Städten zu dem Ergebnis, dass Kennzahlen zwar in vielen Städten präsent seien, das Berichtswesen aber zumeist nicht in einen strategischen Gesamtplan eingebettet sei und das Instrument Gefahr laufe „auf halbem Wege“ stehen zu bleiben (ebd.: 186). Zwar wiesen die Amtsleitungen den Kennzahlen einen hohen Stellenwert zu, schätzen aber zugleich das Interesse ihrer Vorgesetzten gering ein. Zudem habe sich auch das Interesse der Kommunalpolitiker/innen an Kennzahlen als gering herausgestellt (ebd.: 184 f.). Als problematisch schätzen Proeller, Kroll und Meier auch die Art der erhobenen Kennzahlen ein. So dominierten Finanzkennzahlen, während insbesondere Qualitäts- und Wirkungskennzahlen nur wenig erhoben und von Entscheidungsträger/innen nachgefragt würden (ebd.: 182 f.). Auch im internationalen Vergleich zeigen sich Schwierigkeiten bei der Einführung von Performance Management, so dass Heinrich diesen Ansatz als eine Art von Reform einordnet, die von Hood und Peters (2004: 272) als „Triumph der Hoffnung über die Erfahrung“ bezeichnet wurde – trotz der Enttäuschungen wird weiter daran festgehalten (Heinrich 2011: 262).

136

3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

Tabelle 3-5: Performance, Messung und Management – Vier Modelle nach Bouckaert Modell

Modell 1: Traditionell/ Vor-Performance

Modell 2: Performanceverwaltung

Modell 3: Management von Performances

Modell 4: Performancemanagement

Einstellung gegenüber Performance

Ziele werden nur allgemein, nicht im Hinblick auf Performance formuliert

Interesse an Performance eher intuitiv und generalisiert

Kopplung von Management und Performance wird angestrebt

Explizite Politik der Messung und des Managements von Performance

Sammlung und Aufbereitung von Daten über Performance

findet kaum statt, vorliegende Daten sind ohne Informationswert

erfolgt technisch orientiert und häufig ad hoc; PerformanceMessung als weiteres administratives Verfahren

erfolgt als gezielte Performancemessung

stützt sich auf ein solides Performance-Messsystem

Integration von Informationen über Performance

findet nicht statt

erfolgt im Rahmen unterschiedlicher Systeme mit variierender Kohärenz und Fokussierung

Erfolgt mittels mehrerer, parallel arbeitender Systeme, die sich auf unterschiedliche Typen von Performances beziehen

findet systematisch und kontinuierlich statt; mehrere Systeme möglich, die aber (hierarchisch) miteinander verbunden sind

Verwendung von Informationen über Performance

findet nicht statt

bleibt von Verbesserungsstrategien abgekoppelt

erfolgt durch verschiedene, voneinander getrennte (untereinander nicht konsistente) Managementfunktionen

erfolgt im Rahmen einer kohärenten Managementverbesserungsstrategie

Verwaltungstyp

Vorweberianische Bürokratie

Klassische weberianische Bürokratie

Neo-weberianische Bürokratie

Neo-weberianische Bürokratie

Merkmale

Quelle: eigene Darstellung auf Basis von Bouckaert 2006: 362 ff.

3.3 Neuere Reformvorschläge in der Diskussion

137

Um Performance Management wirksam zu installieren, rät Kuhlmann (2007: 81) dazu, mehrere Instrumente (z. B. Leistungsvergleiche, positive Anreize) zu kombinieren. Hinweise zur Ausgestaltung finden sich auch bei Nullmeier. Dieser kritisierte bereits 2005 die unzureichende Wirkungsorientierung von Kennzahlensystemen und forderte eine „konsequente Ausrichtung auf den ‚Outcome‘ und die ‚Results‘ öffentlichen Handelns“ (Nullmeier 2005: 435). Nullmeier erkennt in diesem Zusammenhang allerdings auch systematische Schwierigkeiten und Risiken, insbesondere bei der Definition hinreichend klarer Ziele sowie bei der Interpretation von Kennzahlen.31 Daraus leitet er die Forderung ab, auch kommunikativsoziale Elemente (z. B. persönliche Gespräche am Rande einer Beratung) als „Bedingung der Möglichkeit einer jeden Zielerreichung zu akzeptieren“ und die Zielund Leistungsdefinition darauf anzupassen (ebd.: 432 f.). Zudem verweist er auf die Bedeutung bestehender Interpretationsrahmen für den Umgang mit Kennzahlen. „Es ist das Zusammenspiel aus Organisationswissen, d. h. den organisationsintern repräsentierten Deutungsmustern, und den Kennzahlen, das Selbstbeschreibung, Selbsteinschätzung und Steuerung einer Verwaltung bestimmt.“ (ebd.: 438) Dieses Zusammenspiel sei ebenso zu berücksichtigen wie die „politisch-legitimatorische Seite des staatlich-administrativen Handelns“ (ebd.: 442). Neben Kennzahlen (z. B. aus Bürgerbefragungen), die diesem Aspekt Rechnung tragen, schlägt er daher öffentliche Bürgerdiskussionen vor, bei denen Kennzahlen als „Informations- und Orientierungsmaterial“ genutzt werden sollten (ebd.). Insgesamt zeigt sich mit dem neo-weberianischen Staat ein Modell, das neben der Verbindung traditioneller Verwaltung mit Ergebnis- und Kundenorientierung auch die rationalistische, an langfristiger Steuerung ausgerichtete Stoßrichtung beibehält, die auch Planungsorganisation, Managementmodell und das Konzept einer evidenzbasierten Politik und Praxis kennzeichnet. Ähnlich wie das Managementmodell weist der neo-weberianische Staat zudem eine klare Binnenorientierung auf. Zwar wirft Bouckaert die Frage auf, „ob wir uns hin zu einem fünften Modell, Performance Governance, weiterentwickeln“ (Bouckaert 2006a: 364). Allerdings wird dieses Modell von ihm nicht weiter ausgeführt.32 Innerhalb der öffentlichen Verwaltung solle laut Bouckaert zudem idealerweise ein integrierter Ansatz verfolgt werden, der Akteur/innen und Aktivitäten miteinander verknüpft. Eine Zuspitzung und Systematisierung erfährt dieses Anliegen in dem im Folgenden diskutierten Ansatz des „Joined-up Government“.

                                                             31

32

Zu Chancen und Risiken von Performance Management siehe auch Bouckaert/Halligan 2006; Heinrich, C. 2007; Mayne 2007. Siehe aber Uusikylä/Valovirta 2007.

138

3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

3.3.4 Joined-up Government und Whole-of-Government Im Zentrum der in diesem Abschnitt erörterten Ansätze steht die Koordination zwischen Organisationen bzw. Organisationseinheiten. Einerseits wird damit an Vorstellungen angeknüpft, die schon lange in der verwaltungswissenschaftlichen und verwaltungspolitischen Diskussion eine Rolle spielen. So wurde Koordination schon in den 1970er Jahren als „one of the golden words of our time” (Wildavsky 1973: 142, zit. n. Hustedt/Veit 2014) und als „Stein der Weisen“ bezeichnet (Seidman 1970, zit. n. Jennings/Krane 1994: 342). Auch in der Planungsdiskussion der 1960er und 1970er Jahre spielte Koordination eine zentrale Rolle (vgl. Hustedt/Veit 2014: 23 f.). Geprägt war die damalige Debatte von einer technokratischen Perspektive, die die Problemverarbeitungskapazität durch Informationsverarbeitung und Konsensbildung zu erhöhen suchte, wobei Koordination „als ein durch Struktur- und Prozessoptimierung herstellbarer Zustand verstanden“ wurde (ebd.). Mit dem Konzept des „Joined-up Government“ in Großbritannien hat das Thema Koordination 1997 erneut Einzug in die Verwaltungsmodernisierungsdebatte gehalten (vgl. Christensen/Lægreid 2007), und auch in der wissenschaftlichen Diskussion haben diesbezügliche Fragen seitdem an Aufmerksamkeit gewonnen. Die Gründe für diese Entwicklung können zunächst in veränderten Rahmenbedingungen und neuen Problemlagen gesehen werden. So verbindet sich Koordination etwa mit der Hoffnung, angesichts der finanziellen Schwierigkeiten des öffentlichen Sektors, die Effizienz öffentlicher Programme und Dienstleistungen zu verbessern (Peters 2006: 121). Zudem wird Koordination als eine Möglichkeit gesehen, auf Probleme und neue Politikfelder zu reagieren, die sich aus Globalisierung, Europäisierung und Sektoralisierung ergeben hätten und die nicht innerhalb von Ressortgrenzen bearbeitet werden könnten (Hustedt/Veit 2014: 18). Dabei gehe es insbesondere um vertrackte Probleme (“wicked problems”) mit „interconnected, cross-cutting, multidimensional problem constellations rather than easily identifiable single issues with a clear territorial locus or causal origin“ (Daviter/Hustedt/Korff 2016: 4). Derartige Probleme erforderten „comprehensive responses that cut across established lines of sectoral policy and organizational responsibility“ (ebd.). Aufgrund der hohen institutionellen Komplexität und Unsicherheit, die den organisationalen und institutionellen Kontext öffentlicher Organisationen prägten, bedürfe es einer politische Subsysteme übergreifenden Koordination, um die anstehenden Herausforderungen zu bewältigen. Auch durch die Einführung von Ansätzen des strategischen Managements und dem damit verbundenen Anspruch einer strategischen Gesamtsteuerung erhielten Fragen der Koordination stärkere Aufmerksamkeit (Peters 2006: 121 f.).

3.3 Neuere Reformvorschläge in der Diskussion

139

Wird also zum einen ein steigender Bedarf an Koordination diagnostiziert, kritisiert zum anderen eine Reihe von Beiträgen die bisherige Koordination als unzureichend und beklagt Probleme, die aus unabgestimmtem Handeln resultieren. Hierzu zählen insbesondere     

die fachliche Verengung, selektive Problemperzeption, „tunnel view“ und „Fachidiotentum“ (Bogumil/Jann 2009: 141), das unverbundene Nebeneinander politischer Maßnahmen (Hustedt/Veit 2014: 26), verzweigte Anlaufstellen in Genehmigungsverfahren, erschwerter Zugang zu staatlichen Leistungen sowie „Armutsfallen“ (Peters 2006: 116), Überschneidungen, Dopplungen, Reibungsverluste und Entscheidungsblockaden (Jann 2005a: 160 f.) sowie die Stärkung sektoraler und professioneller Interessen gegenüber der Durchsetzung allgemeiner und Querschnittsthemen (ebd.).

Wie bei der Kritik am Managementmodell gezeigt, ist davon auszugehen, dass die Einführung des Neuen Steuerungsmodells zur Fragmentierung des öffentlichen Sektors beigetragen und die skizzierten Probleme damit tendenziell verschärft hat. Es wäre allerdings irreführend anzunehmen, diese Probleme seien durch die managementorientierten Reformen überhaupt erst geschaffen worden (Schedler/Siegel 2004: 26). Vielmehr werden Koordinationsprobleme in der Literatur als eine grundsätzliche Folge von Hierarchie und Spezialisierung betrachtet. Dabei wird die „Sektoralisierung der Regierungsorganisation“ zunächst nicht per se negativ bewertet. Sie bilde vielmehr gesellschaftliche Konflikte formalorganisatorisch ab und erlaube so, „die Vielfalt gesellschaftlicher Interessen auf der Ebene der Regierung zu repräsentieren und in politische Prozesse umzusetzen“ (Hustedt/Veit 2014: 31). Gleichzeitig wird aber auf problematische Aspekte in Form organisationaler Eigeninteressen und selektiver Wahrnehmungen verwiesen, die zu Territorialdenken („agency turf“, McGuire/Agranoff 2011: 268) und „Silo-Mentalitäten“ (Christensen/Lægreid 2007: 1061), Klientelpolitik (Peters 2006: 116) und Fachkoalitionen aus Politiker/innen, Behörden und Politikadressat/innen (Jann/Wegrich 2008: 59) führten. Infolgedessen komme es zur Abschottung sektorspezifischer Ziele, Weltsichten und Wirklichkeitsinterpretationen und damit zur Vernachlässigung von ‚externen‘ Zielen und Weltsichten“ (ebd.: 64). Koordination werde dementsprechend von (geteilten) Normen und Werten sowie von Handlungsroutinen und Deutungsschemata beeinflusst. Sie erfordere einen kognitiven

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3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

Verständigungsprozess (Hustedt/Veit 2014: 26) und dürfe nicht als „objektivierbares formalorganisatorisches Vorhaben“ missverstanden werden (Hustedt/Veit 2014: 31; ähnlich auch Jennings/Krane 1994: 374, die sich gegen einen reinen „tools approach“ wenden). Darüber hinaus wird Koordination als potentiell konflikthaft eingestuft; ihr Gelingen setze politischen Einfluss voraus und sei mit nicht unerheblichen Kosten verbunden (Peters 2006: 121). In der öffentlichen Verwaltung existiert traditionell bereits eine Reihe von Koordinationsmechanismen in Form von Federführung, Mitzeichnung, Besprechung und Anhörung (Bogumil/Jann 2009: 142). Ein weiterer Ansatzpunkt für Koordination wird in der Hierarchisierung von Entscheidungsprozessen gesehen, indem etwa Verwaltungsreformen zur „Chefsache“ erklärt werden (Jann/Wegrich 2008: 67). Daneben sind umfassendere Ansätze auszumachen, die vor allem unter den Bezeichnungen „Joined-up-Government“ und „Whole-of-Government“ bekannt geworden sind (vgl. Christensen/Lægreid 2007; Pollitt 2003). Allgemein lässt sich darunter eine holistische Strategie fassen, die sich auf Einsichten aus den Sozialwissenschaften anstelle der Ökonomie stützt und als (pfadabhängige) Reaktion auf Kritik am NPM interpretiert wird. So wird davon ausgegangen, NPM habe Fragmentierung und Versäulung im öffentlichen Sektor erzeugt bzw. verstärkt. Dieser Entwicklung werden Koordination und Integration entgegengesetzt (Christensen/Lægreid 2007: 1059 f.). Das Konzept des “Joined-up Government” wurde von der Regierung Tony Blairs in Großbritannien eingeführt. Als Gegensatz zu “departmentalism“, „tunnel vision“ und “vertical silos” strebt es eine horizontale und vertikale Koordination mit dem Ziel an, Widersprüche zwischen politischen Maßnahmen zu beseitigen, knappe Ressourcen besser zu nutzen, Synergien zu schaffen und „nahtlose“ öffentliche Dienstleistungen zu erbringen (ebd.: 1060). Ähnlich ist das Konzept des „Whole-of-Government“ angelegt, wie es sich insbesondere in Australien findet. Dieser Begriff bezeichnet „public services agencies working across portfolio boundaries to achieve a shared goal and an integrated government response to particular issues. Approaches can be formal or informal. They can focus on policy development, program management, and service delivery.’” (ebd.) Dabei deckt der “Whole-of-Government”-Ansatz ein breites Spektrum unterschiedlicher Ideen und Instrumente ab, es handelt sich um einen “umbrella term”, der sich sowohl auf politische Entscheidungsprozesse (policy making) als auch auf die Implementation von Politiken bezieht, auf horizontale wie vertikale Verknüpfungen, auf Gruppen, Regionen (localities) oder Politikfelder, auf politische Spitze und Basis, auf verschiedene Ebenen der Regierung wie auf regierungsexterne Gruppen (ebd.). Gerade für die lokale Ebene wird dem Ansatz Bedeutung

3.3 Neuere Reformvorschläge in der Diskussion

141

beigemessen. Whole-of-Government „is, to a great extent, about lower-level politics and getting people on the ground in municipalities, regions, local government organizations, civil society organizations, and market-based organizations to work together.” (Christensen/Lægreid 2007: 1063) Dabei setze der Ansatz Kooperationsbereitschaft voraus und lasse sich nicht top-down verordnen (Pollitt 2003: 13). Da unterschiedliche Ansätze unter den Begriffen Joined-up-Government und Whole-of-Government zusammengefasst werden, fallen auch die Verortungen unterschiedlich aus. So sieht Wegrich den Kern derartiger Ansätze im „Aufbau von Kontroll- und Steuerungskapazitäten auf zentraler Ebene“ in Form von „strategischen Steuerungseinheiten in der Regierungszentrale“ (Wegrich 2011: 93). Damit entsprächen diese Ansätze einer partiellen Rückkehr zum traditionellen Verwaltungsmodell (ebd.). Bevir (2010: 199) rechnet Joined-up Government einer netzwerktheoretisch inspirierten „zweiten Welle“ der Verwaltungsmodernisierung zu, die auf Kooperation und Vertrauen anstelle von Markt und Wettbewerb setze. Sie stelle den Versuch dar, zugleich Flexibilität und stabile Beziehungen zu erreichen (ebd.: 201 f.) und damit sowohl die Probleme der traditionellen Bürokratie als auch die negativen Folgen der ersten Reformwelle zu bewältigen (ebd. 210 f.). Den von New Labour verfolgten Ansatz des Netzwerkmanagements charakterisiert Bevir einerseits als instrumentell: „It assumes that the center can devise and impose tools to foster integration in networks and thereby realize the objectives of the center. Measures such as the creation of action zones have a centralizing thrust. They seek to coordinate departments and local authorities by imposing a new style of management on other agencies and especially by evaluating them against criteria defined at the center. Indeed, the government openly says that while it does ‘not want to run local services from the centre’, it ‘is not afraid to take action where standards slip’. The center owns zones, and local agendas are recognized only if they conform to those of the center.” (ebd.: 215)

Andererseits setze “Joined-up Governance” aber vor allem auf Kulturveränderung durch Information und Überzeugung anstelle von Zwang und Kontrolle und auf visionäre „öffentliche Unternehmer/innen“ (civic entrepreneurs), die über die Kompetenzen verfügen, Netzwerke aufzubauen und Vertrauen zu schaffen (ebd.: 215 f.). Dennoch betont Bevir, dass diese „new governance“ nicht mit neoliberalem Marktdenken gleichzusetzen sei. Vielmehr signalisiere die Entwicklung zumindest eine Transformation des Neoliberalismus, wenn nicht gar dessen Niedergang (ebd.: 217 f.).

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3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

Betont wird in der Diskussion schließlich die Notwendigkeit, Koordinationsprozesse mit Strategieentwicklung einerseits, der gezielten Nutzung von Information und Wissen andererseits zu verbinden (Fuhr 2016). Fuhr geht in diesem Zusammenhang davon aus, dass informations-, evidenz- und wissensbezogene Konzepte der NPM-Ära nach wie vor Schlüsselkonzepte von vorrangiger Bedeutung bilden (ebd.: 104). Ansätze wie Joined-up Government und Whole-of-Government bieten demnach durchaus Ansatzpunkte für die Verknüpfung mit Instrumenten wie Performance Management (ebd.: 105). Daviter, Hustedt und Korff warnen allerdings, evidenzbasierte Strategien würden an Grenzen stoßen, wenn es sich um Probleme handele, die durch das Zusammenspiel von Unsicherheit und Wertekonflikten geprägt sind. Wenn dabei Aufgaben an wissenschaftliche oder technische Expert/innen delegiert würden, entstehe zudem die Gefahr einer Depolitisierung des Entscheidungsprozesses mit der Folge, dass es immer weniger möglich würde, konfligierende Wahrnehmungen zu reflektieren und zu überbrücken (Daviter/Hustedt/Korff 2016: 5 f.). Sie fordern dementgegen umfassendere analytische (Problemlösungs-)Ansätze. Dabei gehe es nicht mehr wie zuvor darum, die Regierungsarbeit durch Bereitstellung funktionaler Expertise und die Erhöhung instrumenteller Rationalität effektiver zu machen. Vielmehr erforderten komplexe, schwer definierbare und multidimensionale Probleme eine andere Art von Wissen, das dabei unterstützt, Probleme zu identifizieren, politische Antworten zu formulieren und die Lernfähigkeit zu erhöhen. Nicht das Schließen von Informationslücken, die Bestimmung effektiver und effizienter Lösungen bzw. Mittel für gegebene Ziele stünden dabei im Vordergrund, sondern die Fähigkeit, komplexe Probleme zu erfassen, zu analysieren, zu verstehen und zu bewältigen (ebd.: 7). 3.3.5 Regional/Local Governance Während die bisher erörterten Ansätze ihren Ausgangspunkt bei der internen Organisation der öffentlichen Verwaltung haben, thematisieren Governance-Ansätze, wie in Abschnitt 2.1. gezeigt, die externen Beziehungen öffentlicher Akteur/innen untereinander sowie mit Wirtschaft und Zivilgesellschaft. Das Interesse der Governance-Forschung richtet sich dabei nicht zuletzt auf die regionale bzw. lokale Ebene, die in ihrer Bedeutung als sozialer Raum oder Funktionsraum in den Blick rückt (Schwalb et al. 2005; Fürst 2007; Holtkamp 2007). Damit verbunden ist die Einsicht, dass die Umsetzung politischer Programme „die aktive Mitwirkung bzw. gar einen lokalen Konsens unter den Zielgruppen und den Betroffenen voraus[setzt], der vor Ort auszuhandeln ist.“ (Knoepfel/Kissling-Näf 1993: 268, Herv. i. O.) Öffentliche Politiken bedürften demzufolge einer „Verräumlichung“

3.3 Neuere Reformvorschläge in der Diskussion

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(ebd.: 269), d. h. einer Anpassung an regionale Kontextbedingungen, und die verschiedenen Maßnahmen müssten "zueinander in einen sachlichen, funktionalen oder politischen Zusammenhang gestellt werden“ (ebd.: 276). Die im vorangegangenen Abschnitt einer auf integriertes Handeln abzielenden Koordination spielt also auch bei Ansätzen regionaler bzw. lokaler Governance eine wichtige Rolle. Ähnlich wie dort wird auch hier auf die Folgen der Deregulierung und Dezentralisierung der 1980er und 1990er Jahre verwiesen. Diese hätten zu einem gestiegenen Interesse an kooperativen Gemeinwohllösungen und der Hoffnung auf eine „Koordination der Fachpolitiken von unten“ und die Realisierung von Synergieeffekten auf kommunaler Ebene geführt (Fürst 2012a, b). Betont wird dabei teilweise der zunehmende interkommunale Wettbewerb, aufgrund dessen regionale Innovationsstrategien an Bedeutung gewönnen (Fürst 2012b). Damit verschieben sich die Prioritäten von einheitlichen Wohlfahrtszielen möglichst gleich „leistungsfähiger“ Kommunen in Richtung eines flexiblen dezentralen Agierens (Haus/Kuhlmann 2012: 13). Es finden sich aber auch deutlich andere Schwerpunktsetzungen. So argumentiert Haus, die lokale Ebene biete die Möglichkeit für „eine Art reflexives Auffangen der Entmächtigung und Sinnentleerung, welche von abstrakt-universellen Institutionen ausgeht“ (Haus 2007: 73). In dieser Perspektive geht es auch darum, Ent-Solidarisierungsprozessen entgegenzuwirken und zu diesem Zwecke zivilgesellschaftliche Kräfte zu mobilisieren (Fürst 2012b). Deutlich wird damit, dass unterschiedliche Motive und Reformagenden sowie unterschiedliche Rechtfertigungsmuster für regionale und lokale Governance eine Rolle spielen (s. a. Saito 2011: 490, 495). Vereinfachend können zwei Diskussionsstränge unterschieden werden, die auch in der Governance-Debatte wiederzufinden sind: ein auf Effektivität und Effizienz des Regierens ausgerichteter Steuerungsansatz und ein auf Inklusion und Partizipation ausgerichteter normativer Ansatz – wobei Fragen der ‚effektiven‘ Steuerung und der Umsetzung bzw. Institutionalisierung spezifischer Problemlösungen in der Diskussion dominieren (Schwalb et al. 2005; Denters 2011). Stellvertretend für den Steuerungsansatz soll hier kurz die Betrachtung von Regionalisierung als Variante einer Modernisierungspolitik im öffentlichen Sektor bei Benz et al. (1999) erörtert werden. Wie die Autor/innen ausführen, wurde Regionalisierung zunächst unverbunden mit Fragen der Verwaltungsmodernisierung diskutiert (ebd.: 55 f.). Bereits in den 1970er und 1980er Jahren waren Maßnahmen zur Dezentralisierung durchgeführt worden. Diese territoriale Dezentralisierung zielte darauf, Aufgaben und Ressourcen auf dezentrale Gebietskörperschaften zu verlagern und so eine „bürgernahe“, flexiblere und leistungsfähigere Politik

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3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

zu ermöglichen (ebd.: 53). Auch die NPM bzw. NSM folgenden Reformen beinhalteten wie erläutert Dezentralisierungsmaßnahmen, allerdings in Form einer funktionalen Differenzierung, die auf die Verlagerung von Aufgaben und Ressourcen auf dezentrale Einheiten innerhalb der Verwaltung sowie die Übertragung von Aufgaben an private Leistungsanbieter/innen setzte. Auch wenn beide Formen der Dezentralisierung zunächst nicht direkt miteinander verknüpft wurden, fügten sie sich doch insofern ineinander, als das NSM zunächst auf kommunaler Ebene eingeführt wurde (ebd.). Mit dem GovernanceDiskurs entwickelte sich eine Vorstellung von „Regionalisierung“, die Möglichkeiten zur Kombination territorialer und funktionaler Dezentralisierung darin sieht, dass sich regionale Organisationen auf Kernaufgaben beschränken, materielle Aufgaben weitgehend an Dritte übertragen und regionalpolitische Ziele in Netzwerken umsetzen (ebd.: 55). Benz et al. betrachten Regionalisierung trotz dieser Ähnlichkeiten mit dem Managementmodell gleichwohl als eigenständige Modernisierungsvariante, weil die Reintegration von Aufgaben, die zuvor „organisatorisch verselbständigt“ wurden, als zentrale Aufgabe bestimmt wird (ebd.: 56). „Diese Integration erfolgt nicht, indem die Aufgaben in einer regionalen Gebietskörperschaft wieder zusammengeführt werden. Gerade dies würde die Modernisierung der Verwaltung konterkarieren, weil eine neue hierarchische, bürokratische Organisation mit allen lneffizienzen errichtet würde. Die Vorteile einer dezentralisierten und spezialisierten Aufgabenerfüllung gingen dadurch verloren. Deswegen kann Regionalisierung nur bedeuten, daß die dezentralen und sektoralisierten Verwaltungen im Raum horizontal, d. h. auf der Basis von Verhandlungsverfahren und unterstützt durch Moderation, Regionalmanagement und im ‚Schatten der Hierarchie‘ des Staates koordiniert werden. Der Querschnittscharakter regionaler Politik verwirklicht sich also nicht durch organisatorische Zusammenfassung, sondern durch Prozesse der interorganisatorischen Koordination und Kooperation.“ (ebd.)

Solche Formen der regionalen Zielverfolgung werden dabei als sinnvoll erachtet, um „die Herausforderungen der Globalisierung und Internationalisierung sowie der mit ihr verbundenen Ressourcen-, Steuerungs- und Legitimationsprobleme zu bewältigen“ (ebd.: 52). Regionalisierung wird insofern in enger Verbindung mit einer als notwendig erachteten „Standortpolitik“ gesehen. Vorteile der Regionalisierung lägen dabei in der größeren Problemnähe, der aus der Kooperation resultierenden höheren „Informationsqualität“ in Entscheidungen und der Überwindung fragmentierter Handlungsmuster. Regionalisierung, so die Hoffnung, führe daher zu einer erhöhten Effektivität (vgl. hierzu wie im Folgenden ebd.: 57). Zudem werden Effizienzgewinne erhofft, weil Mittel zielgerichteter eingesetzt, Mit-

3.3 Neuere Reformvorschläge in der Diskussion

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nahmeeffekte reduziert und Vorteile von Skalenerträgen und Spezialisierung genutzt werden könnten. Schließlich soll Regionalisierung auch als Gegenmacht zu Zentralisierungstendenzen und legitimationsförderlich wirken, weil dezentrale Interessen besser vermittelt würden und sich Chancen für neue Formen der Bürgerbeteiligung ergäben. Fragen der Inklusion und Partizipation finden in dieser Sichtweise insofern bereits eine gewisse Beachtung, spielen aber insgesamt eine eher randständige Rolle. In partizipativen und deliberativen Governance-Ansätzen stehen diese Aspekte dagegen im Zentrum. Dabei geht es sowohl darum, eine möglichst breite Partizipation zu ermöglichen („inclusiveness“) als auch einen Diskussions- und Entscheidungsprozess sicherzustellen, der hohe Qualitätsanforderungen an die Dialogführung und den gegenseitigen Umgang unter den Beteiligten erfüllt („deliberativeness“; Bingham 2011: 390). Verbunden ist damit die Hoffnung, zugleich   

die Input-Legitimität, durch bessere Repräsentation insbesondere von bislang marginalisierten Interessen, die Throughput-Legitimation, durch eine höhere Verfahrenstransparenz, also Nachvollziehbarkeit von Entscheidungsprozessen, und die Output-Legitimität, durch frühzeitige Problemerkennung, Einbeziehung zusätzlicher Informations- und Wissensressourcen und innovative, praxisorientierte Problemlösungen

zu erhöhen (Geißel 2009: 80 f.; s. a. Geißel 2012). Durch die Einbeziehung der Zivilgesellschaft bzw. von Bürger/innen soll auch Machtmissbrauch besser kontrolliert und Demokratie insgesamt gestärkt werden, weil politische Kompetenzen entwickelt, die Zufriedenheit mit der Politik erhöht und Identifikation und Legitimitätsgefühl gefördert werden (Geißel 2005: 22, 2007). Die Voraussetzungen für derartige Prozesse werden auch von ihren Verfechter/innen als hoch eingeschätzt, und es wird darauf hingewiesen, dass deliberative und partizipative Prozesse in erster Linie bei konkreten, lokal auftretenden und dort lösbaren Problemen sinnvoll seien (Geißel 2007: 26). Zudem wird geraten, deliberative Prozesse mit „facilitative leadership“ zu verbinden (Saito 2011: 497). Dabei gelte es, den Risiken einer elitären Vereinnahmung bzw. politischen Missbrauchs von Beteiligungsprozessen durch verschiedene Maßnahmen – breite Bereitstellung kritischer Informationen, erweiterter Einbezug von Akteur/innen, Institutionalisierung durch Experimente und öffentliche Diskussion – entgegenzuwirken (ebd.). Als unterstützendes Element für koordinierte regionale oder lokale Entwicklungsprozesse nennen Knoepfel/Kissling-Näf (1993: 284) zudem ein

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3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

„räumliches Policy-Monitoring“, das Aufschluss darüber gibt, welche Akteur/innen mit welchen Ergebnissen in einem bestimmten Territorium wirken. Kritik an der Governance-Perspektive kommt aus der Gouvernementalitätsforschung. Diese begreift kooperative und netzwerkförmige Governance-Arrangements als „Teil einer neuen Ordnungsstruktur“ und als „ein zentrales Element der neoliberalen Programmgestaltung“ (Raitelhuber 2006: 163). Verwiesen ist damit auf eine „Art und Weise des Regierens, die darauf zielt, das Verhalten von Individuen und Organisationen zu steuern“ (ebd.: 163 f.), so dass diese „sich reflexiv selbst organisieren und in wechselseitiger Abhängigkeit ihre komplexen Beziehungen regeln“ (ebd.: 174). So ergebe sich ein „gesellschaftliches Wettbewerbsspiel ungleicher autonomer AkteurInnen“ (ebd.). Politiknetzwerke erscheinen in dieser Perspektive als neue Formen von Autorität und Kontrolle, Herrschaft werde mit ihnen nicht abgeschafft, sondern verändert (Lemke/Krasmann/Bröckling 2012: 28). Governance wird infolgedessen betrachtet „als Teil einer historischpolitischen Konjunktur, in der die Kritik am Neoliberalismus zum Vehikel seiner Restrukturierung geworden ist“, mit der Folge, dass sich neoliberale Strategien „unter neuem Label“ durchsetzen könnten (Brand 2013: 115 f.). Governance kennzeichne insofern eine „Verschiebung innerhalb der neoliberalen Regierungstechniken“ (ebd.: 116). Dieser Einschätzung lässt sich entgegen halten, dass sich der Governance-Ansatz auch als Gegenreaktion auf den wahrgenommenen Abbau von Staatlichkeit entwickelt hat. Infolgedessen kommen darin nicht nur liberale, staatskritische Ideen zum Ausdruck, sondern auch sozialdemokratisch-etatistische (Offe 2008: 69). Governance dennoch pauschal unter ein weit gefasstes Konzept von Neoliberalismus zu fassen, dürfte daher eine angemessene Analyse eher behindern als befördern (so auch Newman 2014: 134). Ein zweiter Strang der Kritik am Governance-Leitbild verweist auf die geringen Erfolge bei der Umsetzung partizipativer Ansätze auf regionaler bzw. lokaler Ebene (u. a. Holtkamp 2007; Schwalb/Walk 2007). Beide oben skizzierten Spielarten von Governance – die steuerungsoptimistische und die emanzipatorische Variante – werden infolgedessen mitunter skeptisch bewertet. Zu diesem Strang zählt auch der im folgenden Abschnitt näher betrachtete Ansatz des „pragmatischen Managements“. 3.3.6 Pragmatisches Management in der kooperativen Demokratie Vor dem Hintergrund der bisher diskutierten Vorschläge soll nun eine Perspektive erörtert werden, die sich gleichsam als „pragmatische“ Variante versteht. Sie

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ergibt sich aus einer Reihe von Arbeiten – insbesondere von Bogumil und Holtkamp –, die sich kritisch sowohl mit dem Neuen Steuerungsmodell als auch mit dem Governance-Ansatz auseinandersetzen. Dabei werden nicht nur zentrale Annahmen und konzeptuelle Bausteine mit empirischen Befunden konfrontiert, die Autoren leiten auch Empfehlungen für die Praxis ab. Insofern haben die Ausführungen auch präskriptiven Charakter und lassen sich zu einem alternativen Vorschlag zur Ausgestaltung der öffentlichen Verwaltung zusammenfassen. Der „pragmatische“ Ansatz greift wesentliche Kritikpunkt am Neuen Steuerungsmodell auf, insbesondere die Trennung von Politik und Verwaltung sowie die rational-planerische Orientierung. Kennzeichnend ist die Auffassung, dass die bei der Einführung des NSM beobachteten Probleme nur zum Teil auf eine unzulängliche Implementation zurückzuführen seien. Vielmehr scheiterten „Versuche im Bereich der Umgestaltung des Verhältnisses von Politik und Verwaltung oder in der Schaffung eines strategischen Managements (…) an der ‚falschen‘ Theorie, in der die Rationalität politischer Prozesse vollkommen ausgespart bleibt“ (Bogumil 2014: 56). Konkret wird als problematisch bewertet, dass im Managementmodell „die politische Handlungslogik des Parteienwettbewerbs und die Machtaspekte kommunaler Entscheidungen nicht hinreichend berücksichtigt“ seien (Bogumil/Reichard 2007: 88 f.). Insbesondere die Vorstellung einer politischen Führung über vorab definierte (quantifizierte) Zielvorgaben wird in Frage gestellt. So verweist Bogumil darauf, dass sich unterschiedliche Teile der öffentlichen Verwaltung zwangsläufig mit verschiedenen, auch widersprüchlichen Zielen beschäftigten. „Mitunter haben gerade unpräzise Vorgaben ihren Sinn, weil sie den Vollzugsakteuren Handlungsspielräume einräumen, die angesichts ungesicherter Wirkungsanalysen und unvorhersehbarer Ereignisse eine größere Flexibilität ermöglichen.“ (Bogumil 2011: 120). Klare Zielvorgaben würden es hingegen erschweren, „widersprüchliche Interessen zu bündeln, mehr zu versprechen, als man leisten kann, öffentlichkeitswirksam einzugreifen, Anpassung an veränderte Problemlagen vorzunehmen oder zu versuchen, symbolische Politik zu machen“ (ebd.). Indem Politiker/innen sich öffentlich auf verbindliche Ziele festlegten, würden sie es der politischen Opposition ermöglichen, die Zielerreichung zu analysieren. Daher bestehe auch aus Machterhaltungsgründen kein Interesse an Zielvorgaben (ebd.). Zudem wird dem Managementmodell vorgeworfen, es konzentriere sich auf die Frage, wie Strategien in abgestimmtes Handeln der verschiedenen Verwaltungseinheiten überführt werden können, widme aber der Frage, wie das Gemeinwohl definiert und daraus Strategien abgeleitet würden, zu geringe Aufmerksamkeit

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3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

(ebd.). Als realistisch wird in diesem Zusammenhang das Bild einer „kooperativen Verwaltung“ eingeschätzt: „In der kooperativen Verwaltung wird die Funktion der öffentlichen Verwaltung in Richtung eines Konstrukteurs und Moderators komplexer Verhandlungssysteme zwischen öffentlichen und privaten Akteuren definiert (vgl. Benz 1994, Dose 1997). Im ausdifferenzierten, pluralistischen und korporativen Verhandlungsstaat versucht die Verwaltung gemeinsam mit der Politik gesellschaftliche Akteure in die politische Steuerung einzubeziehen, Selbststeuerungspotential kollektiver Akteure freizusetzen, aber zugleich einen Interessenausgleich in Politiknetzwerken vorzunehmen. Politikformulierung findet nicht mehr nur im Parlament statt, sondern zunehmend in Netzwerken unter Beteiligung von Verbänden, Unternehmen und Wissenschaftlern. Bei der Politikdurchführung dominiert weiterhin die Bürokratie, verfügt allerdings über erhebliche Handlungsspielräume. Der Verwaltung kommt damit insgesamt die Rolle des Partners sowohl bei der Politikformulierung als auch bei der Politikdurchführung zu.“ (Bogumil 2011: 115 f.)

Angesichts des Vorherrschens von solchen komplexen Verhandlungssystemen mit korporatistischem Charakter wird auch an der Governance-Perspektive der Verwaltungsmodernisierung Kritik geübt. Diese sei mit ihrer Konzentration auf Effektivität und Partizipation zu einseitig angelegt und vernachlässige ebenfalls zu beachtende Fragen der Effizienz (Holtkamp 2010: 171 ff.). Zudem gingen Governance-Leitbilder „häufig von einem ‚ungebrochenen Steuerungsoptimismus‘ (Brand/Fürst 2002: 98, zit. n. Holtkamp 2010: 187) aus, „nach dem es genügt, klare langfristige Ziele und Leitbilder unter Beteiligung der Bürger zu definieren, um daraus konkrete Maßnahmen zu entwickeln und zu implementieren.“ (ebd.) Schließlich wendet sich die Kritik auch gegen die in der Governance-Perspektive angelegten umfassenden Partizipationsvorstellungen, deren Implementationsbilanz „ziemlich ernüchternd“ ausfalle (ebd.: 186). So komme es häufig zu einer „Homogenisierung des Diskurses“, weil aufgrund der Exit-Option der Teilnehmenden Ziel- und Interessenkonflikte nicht thematisiert würden. Auch würden Beteiligungsergebnisse häufig kaum umgesetzt (ebd.: 186 f.). Insgesamt sei Governance als Reformalternative damit eher ein „Wunschbild“, das ins „verwaltungspolitische Abseits“ führe (ebd.: 175). Hierarchische Koordination erscheint aus Sicht des „pragmatischen“ Ansatzes zumindest verwaltungsintern als durchaus leistungsfähig. Hingegen wird „die hierarchische Koordination mit dem Ausbau von Informationsnetzwerken im Zuge rational-umfassender Planungsansätze“ als „sehr problematisch“ bewertet (Holtkamp 2010: 191 f.). Gegenüber den ausgemachten Vereinseitigungen wird betont, dass verschiedene Zielvorgaben (Effektivität, Effizienz, Legitimität, Rechtsmä-

3.3 Neuere Reformvorschläge in der Diskussion

149

ßigkeit) zu optimieren seien (Bogumil 2011: 122; Holtkamp 2010: 173). Gleichzeitig müsse von der Vorstellung eines einheitlichen Reformmodells Abschied genommen werden. Die besten Umsetzungschancen spricht Holtkamp einem Reformleitbild zu, „das inkrementalistische Routinen unter einer starken Verwaltungsführung verfeinert, die Kommunikationsangebote zwischen Bürgern und Verwaltung ausbaut und versucht, zur gemeinschaftlichen Koproduktion zu motivieren. (…) Ein solches Reformvorhaben würde sich als ‚Pragmatisches Management‘ neben der Fortschreibung inkrementalistischer Routinen darauf konzentrieren, zunächst besondere Handlungsbedarfe angesichts der Ziele und präferierten Handlungsfelder des direkt gewählten Bürgermeisters für einen überschaubaren Zeitraum grob zu identifizieren. Zugleich wären die kommunalen Handlungsspielräume inklusive zusätzlich mobilisierbarer staatlicher Fördermittel und bürgerschaftlicher Ressourcen der gemeinschaftlichen Koproduktion zu erfassen.“ (Holtkamp 2010: 193)

Bürgerbeteiligung findet in diesem Ansatz also noch immer Berücksichtigung, allerdings unter veränderten Vorzeichen. Entsprechende Überlegungen werden unter den Stichworten „Kooperative Demokratie“ (Holtkamp/Bogumil/Kißler 2006) und „Bürgerkommune“ (Bogumil/Holtkamp 2010, 2011) angestellt. Eine entscheidende Rolle für gelingende Partizipation auf kommunaler Ebene wird dabei den kommunalen Entscheidungsträger/innen zugewiesen. Diese sollten erstens „nicht nur formal, sondern auch faktisch das Letztentscheidungsrecht haben, um sozial selektive Beteiligungsergebnisse korrigieren und die Ergebnisse mit allgemeinen Stadtentwicklungszielen und übergreifenden Planungen abstimmen zu können.“ (Holtkamp/Bogumil/Kißler 2006: 20) Zweitens müssten die kommunalen Entscheidungsträger/innen ein „vorausschauendes Partizipationsmanagement“ (ebd.) betreiben, um sicherzustellen, dass die Beteiligung die Bürger/innen nicht überfordert und relevante Beschlüsse getroffen werden. Im Kern hat ein solches Partizipationsmanagement die Aufgabe, geeignete Themen für dialogorientierte Verfahren auszuwählen und sicherzustellen, dass diese an kommunale Entscheidungsprozesse angebunden sind (ebd.: 225f.). Ohne Themen vorzugeben, so das Argument, könne die kommunale Politik bzw. Verwaltung „überhaupt nicht mehr sicherstellen, dass die Bürger über Themen diskutieren, in denen überhaupt kommunale Handlungsspielräume bestehen. Deswegen sollten die kommunalen Entscheidungsträger vorab klare Empfehlungen zu konkreten Themen abgeben und dabei berücksichtigen, welche wichtigen Entscheidungen in den nächsten Jahren sowieso zu treffen sind und wie man die Bürger daran sinnvoll beteiligen kann.“ (ebd.: 226)

150

3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

Insgesamt orientiert sich diese Perspektive einer „kooperativen Demokratie“ an den Chancen ihrer Realisierbarkeit, die gegenüber partizipativen und deliberativen Ansätzen als deutlich höher eingeschätzt wird. Bürgerbeteiligung und -engagement sollen gefördert werden, „ohne damit eine Kontrolle von Herrschaft oder eine umfassende Partizipation oder gar eine ‚ideale Sprechsituation‘ gewährleisten zu können“ (Bogumil/Holtkamp 2010: 393). Die bestehenden Entscheidungsstrukturen werden als „gegeben“ angenommen, „die aus dieser geringen Gewaltenteilung resultierenden Kontrolldefizite können sicherlich nicht durch freiwillige Beteiligungsangebote kompensiert werden“ (ebd.: 400). Weiterführende Kontrollmöglichkeiten, die sich aus dem Engagement kritischer zivilgesellschaftlicher Akteur/innen ergeben könnten, bleiben in dieser Betrachtung, wie die Autoren selbst einräumen, weitgehend ausgeblendet (ebd.). 3.3.7 Postmoderne Steuerung Zum Abschluss dieses Abschnitts soll ein Ansatz erörtert werden, der auf die Grundorientierungen blickt, die hinter den operativen und normativen Ebenen verwaltungspolitischer Leitbilder liegen, und daraus Schlussfolgerungen für die Ausgestaltung eines alternativen „postmodernen“ Steuerungskonzepts zieht. Erörtert wird hier die Arbeit von Kegelmann (2007), die punktuell um Argumente von Snellen (2006) ergänzt wird. Die zentrale These Kegelmanns besteht darin, dass das Neue Steuerungsmodell „neben vielen neuen Steuerungsinstrumenten, ergänzenden Funktionslogiken wie Markt und Wettbewerb und neuen Strukturarchitekturen auf einer tiefer liegenden mentalen Ebene klassischen Steuerungsparametern und -verständnissen folgt“ (Kegelmann 2007: 16). Alte wie neue Steuerung folgen demnach „zweckrationalen, machbarkeitsorientierten Grundorientierungen“ (ebd.: 17) und vertreten einen metaphysischen Realismus, d. h. sie gehen davon aus, dass die Wirklichkeit objektiv gegeben sei und durch entsprechende Methoden und Instrumente erkannt, gewusst, gestaltet und somit kontrolliert werden könne (ebd.: 125). Konkret macht Kegelmann diese Einschätzung an vier Prämissen fest: 1.

Konzipierung des politisch-administrativen Systems als zweckrationale, instrumentelle Organisation: Diese Prämisse entspreche der Sichtweise der klassischen Organisations- und Entscheidungstheorie, der zufolge „sich die Organisation durch Zielerreichung und Zweckerfüllung auszeichnet und es primär darum geht, das planentsprechende, zielkonforme Handeln der Organisationsmitglieder sicherzustellen.“ (ebd.: 127) Unterstellt würden dabei

3.3 Neuere Reformvorschläge in der Diskussion

2.

3.

4.

151

eine klare Präferenzordnung, umfangreiche Kenntnis der Situation und des Kontextes sowie der Handlungsmöglichkeiten und Alternativen sowie die Möglichkeit zur eindeutigen Bewertung und Beurteilung (ebd.). Diese Annahmen erscheinen Kegelmann – insbesondere vor dem Hintergrund neo-institutionalistischer Überlegungen (Mülleimermodell) – fragwürdig (ebd.: 127 ff.). Glaube an die Steuerbarkeit und Machbarkeit: Kegelmann argumentiert, dass Steuerung trotz der Ablösung durch den Governance-Begriff ein zentraler Begriff in den praktisch orientierten Management- und Organisationskonzepten bleibe (ebd.: 131). „Im Kern bedeutet das klassische Machbarkeits- und Steuerbarkeitsparadigma, dass der Steuerungsakteur (Staat, Kommune, Führung usw.) mit seinem Kognitions- und Interventionsinstrumentarium (Steuerungsmitteln) in der Lage ist, soziale Probleme und Aufgaben (Steuerungsobjekte) zu lösen und die Entwicklung in die richtige Richtung zu lenken (Steuerungsziele). Planbarkeit, Entscheidbarkeit, Umsetzbarkeit und Kontrollierbarkeit werden vorausgesetzt.“ (ebd.: 132) Zwar hätte die Forschung die „Grenzen der Steuerung“ aufgezeigt, die prinzipielle Steuerbarkeit werde aber nicht in Frage gestellt, sondern vielmehr eine Optimierung angestrebt (ebd.: 133). Trennung von Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt: Kegelmann rückt hier die Annahme in den Mittelpunkt, „dass es eine ‚natürliche‘ bzw. ‚objektiv‘ gegebene, vom handelnden und erkennenden Subjekt unabhängige Wirklichkeit gibt. (…) Die Außenwelt wird gestaltbar. Über sie kann verfügt werden, und der Mensch wird zum Maß der Dinge, von denen er selbst kein Teil mehr ist. (…) Der Mensch ‚erkennt‘ die ‚realen‘ Probleme und bringt sie ‚in Ordnung‘, indem er plant, steuert und kontrolliert“ (ebd.: 134). Einheitlichkeit, Eindeutigkeit, Gewissheit und Ordnung: Zentral sei hier das Bestreben, Unsicherheit und Ambivalentes zu minimieren durch „Klassifizieren“, durch Ein- und Ausschließen, und zwar sowohl auf kognitiver Ebene als auch auf Handlungs- bzw. Umsetzungsebene. „Erkenntnisklarheit entsteht, indem alles über die Ziele, die Situation und den Kontext sowie die zur Verfügung stehenden Mittel gewusst wird. Umsetzungsklarheit ist dort vorhanden, wo über die notwendigen Mittel zur Umsetzung auch verfügt wird (‚Verhaltensklarheit‘).“ (ebd.: 135) Entscheidend werde damit erstens der Einsatz (neutraler) Wissensinstrumente, die darüber entschieden, „ob die Wirklichkeit richtig wahrgenommen wird“ (ebd.), zweitens Funktionen und Kompetenzen (Hierarchie, aber auch funktionale – vertikale und horizontale – Diffe-

152

3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung renzierung), die ermöglichen, Entscheidungen zu treffen und damit Eindeutigkeit zu schaffen und Wirklichkeiten zu definieren (ebd.: 136). Auch diese Annahme hält Kegelmann in vielerlei Hinsicht für fragwürdig (ebd.: 136 f.).

Diese Prämissen konfrontiert Kegelmann mit Argumenten postmoderner Theorietraditionen und der neueren Systemtheorie und gelangt zu der Einschätzung, sie seien „der Wirklichkeit so nicht mehr angemessen“ (ebd.: 17). So würde die instrumentelle Rationalität durch systemische Eigenrationalitäten in Frage gestellt, während postmoderne Theorien Rationalität als zentrale Metaerzählung aufdeckten und verdeutlichten, „dass der Begriff gleichzeitig ein hierarchisches Verhältnis impliziert, das andere Rationalitätsauffassungen negiert. Insofern ist er einerseits ein Mythos, der nicht objektiv gegeben sondern konstruiert ist, andererseits ist er ein subtiles Konzept von Machtausübung.“ (ebd.: 172; zum Verhältnis unterschiedlicher Rationalitäten s. a. Snellen 2006: 106) Mit Blick auf Steuerbarkeit und Machbarkeit kritisiert Kegelmann, diese Vorstellungen negierten „die prinzipielle Unberechenbarkeit, die damit verbundene Unsicherheit und Nicht-Kontrollierbarkeit“ (Kegelmann 2007: 173). Demgegenüber plädiert er dafür, Komplexität und mangelnde Veränderbarkeit ebenso wie Pluralität und Selbstreferenz der Teilsysteme anzuerkennen. Die Trennung von Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt erscheint Kegelmann vor diesem Hintergrund ebenfalls zweifelhaft, und er tritt dafür ein, sich von „Konzeptionen der ‚objektiven Erkenntnis‘ und des ‚richtigen Handelns‘ auf der Grundlage ‚neutraler Instrumente‘“ zu lösen (ebd.). Ähnliches gilt für die Prämisse der Eindeutigkeit, der er „die fehlende Möglichkeit, kausale Wirkungs- und Steuerungsbeziehungen festzustellen, sowie die selbstreferentielle, prinzipiell mehrdeutige Sicht der Subsysteme“ entgegenhält. Dementsprechend seien „Vielheit, Heterogenität und Differenz die charakteristischen Elemente von Wirklichkeit“ (ebd.: 174). Daraus schließt Kegelmann, es genüge „nicht mehr, die Steigerung der ‚modernen‘ Verwaltung mit noch moderneren und effizienteren Mitteln zu propagieren. Erforderlich ist vielmehr ein Ansatz, der sich mit den Prämissen der modernen Verwaltung kritisch auseinandersetzt.“ (ebd.: 19). Anstelle des klassischen Steuerungsanspruchs rät er zu „einem bescheidenen ‚postheroischen‘ Management, das die Begrenztheit der Rationalitäts-, Steuerungs- und Eindeutigkeitsansprüche ernst nimmt und sie in ihre Steuerungsvorstellungen integriert.“ (ebd.: 236) Ein neues, auf einem konstruktivistischen Grundverständnis aufbauendes Steuerungsverständnis müsse einen Weg zwischen Steuerungs- und Planungseuphorie einerseits und „muddling through“ andererseits finden. Die öffentliche Verwaltung dürfe nicht mehr nur darauf zielen, bestehende Tätigkeitsfelder zu ergänzen und

3.3 Neuere Reformvorschläge in der Diskussion

153

bestehende Praktiken zu verbessern, sondern bedürfe umfassenderer Lernprozesse, die es ermöglichten, „Unterschiede, Differenzen und Abweichungen wahrzunehmen, sie zu thematisieren und konstruktiv auszutragen und sie nicht durch Eindeutigkeits- und Einheitspostulate auszugrenzen.“ (ebd.) In ähnlicher Weise wendet sich Snellen gegen die „antrainierte Unfähigkeit, die Rationalität der Standpunkte seiner Partner zu erkennen“, die Grabenkämpfe und politischen Stillstand befördere (Snellen 2006: 115). Mit Blick auf den Umgang mit Zielen zieht er daraus die Konsequenz, nicht die Erreichung eines Zieles sei anzustreben, vielmehr sei darauf zu achten, „einen Satz von Grenzbedingungen“ zu befriedigen, d. h. bei der Überprüfung von Handlungsalternativen müssten immer mehrere (rechtliche, wirtschaftliche, politische sowie wissenschaftliche bzw. professionelle) Rationalitäten berücksichtigt und in eine Balance gebracht werden (ebd.). Drei Komponenten sieht Kegelmann hierfür als zentral an:   

eine „Erhöhung der Reflexivität (reflexive Steuerung), die Stärkung der Kommunikations- und Konfliktfähigkeiten (dialogische Steuerung) und die Einführung heterarchischer Strukturen (heterarchische Steuerung).“ (Kegelmann 2007: 236)

Aus diesen Überlegungen und Ausgestaltungselementen ergeben sich weitreichende Konsequenzen für den Einsatz von Steuerungsinstrumenten: „Für alle Instrumente neuer Steuerung wie Zielvereinbarungen, Produkte, Controlling und dezentrale Ressourcenverantwortung wird dadurch ein neues, ergänzendes Verständnis impliziert. Sie dienen nicht primär der Definition einer objektiven Wirklichkeit durch die Verknüpfung von eindeutigen und messbaren Input- und Outputrelationen, die zu einer verobjektivierten Planung, optimalen Entscheidungen, einer neutralen Umsetzung und eindeutigen Kontrolle führen. Vielmehr sollen die Instrumente als gemeinsame, kommunikative und reflexive Lernprozesse verstanden werden, in denen unterschiedliche Perspektiven, Ziele, Interessen und Erwartungen prozessiert und aufeinander bezogen werden. Das jeweils „Andere“ kommt strukturell und prozessual zu seinem (begrenzten) Recht und wird so in das „Eine“ integriert.“ (ebd.: 236 f.)

Auch die Vorstellung eines Managementzyklus mit klar getrennten Phasen wird in Frage gestellt. „Die Planung als objektiver, analytischer Prozess, der einen vorweggenommenen Sollzustand definiert, der durch geeignete Instrumente zur Umsetzung gebracht wird, wird ergänzt um Planung als gemeinsam, intersubjektiv konstruierter Erwartungshorizont, der im Vollzug immer wieder angepasst und verändert wird.“ (ebd. 237) Diese Sichtweise beharrt darauf, dass Entscheidungen

154

3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

„die Wirklichkeit erst konstruieren. Sie sind nicht Nachvollzug von Wirklichkeit und Analyse sondern Setzung von Wirklichkeit.“ (ebd.) Ziele werden demzufolge nicht zunächst festgelegt und anschließend umgesetzt, sondern im Handeln erst „verfertigt“ und teilweise erst hervorgebracht. „Damit ändert sich die Kontrolle im Sinne einer nachträglichen, objektiven Überprüfung der Zielerreichung von außen in Richtung eines wechselseitigen Konstruktions- und Interpretationsprozesses, der permanent mitläuft und das Handeln begleitet.“ (ebd.)

3.4 Ein alternatives Leitbild: New Public Governance In den vorangegangenen Ausführungen wurde bereits wiederholt auf Argumente und Konzepte aus dem Governance-Diskurs Bezug genommen. So setzt sich zumindest ein Teil der Vorschläge, die im Anschluss an das bzw. in Auseinandersetzung mit dem Managementmodell entwickelt wurden, mit Einsichten und Ideen aus dem Governance-Kontext auseinander. In Vorstellungen regionaler oder lokaler Governance erhält der Begriff sogar einen hervorgehobenen Platz. In der verwaltungspolitischen bzw. -wissenschaftlichen Diskussion ist Governance aber auch noch grundsätzlicher als Konzept vorgeschlagen worden, das das Managementmodell als dominierendes Leitbild ablösen könnte (Jann 2002, Jann/Wegrich 2004; Osborne 2006; Lorig 2008b). War das Managementmodell als Leitbild mit dem „schlanken Staat“ assoziiert, tritt Governance in dieser Sichtweise als Leitbild des „aktivierenden Staates“ hervor. Die Gegenüberstellung von Management und Governance blieb dabei zunächst relativ grobkörnig, und das Bild von Governance war deutlich von den steuerungstheoretischen Überlegungen geprägt, die im Zentrum der sozialwissenschaftlichen Debatte standen (vgl. Abschnitt 2.1.). Governance wurde dementsprechend mit dem Zusammenspiel von Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft, der Bewältigung von Interdependenz, Kooperation, Koordination und Netzwerken in Verbindung gebracht. Konkrete, implementierbare Empfehlungen zur Ausgestaltung waren damit – anders als beim NSM, dessen Durchsetzungskraft unter anderem genau auf seine expliziten Handlungsanweisungen zurückgeführt wird (Jann 2009: 488) – zunächst nicht verbunden (Jann/Wegrich 2004: 206). Gördel (2016b) hat indes vor kurzem eine Ausarbeitung von „New

3.4 Ein alternatives Leitbild: New Public Governance

155

Public Governance“33 als verwaltungspolitisches Leitbild vorgelegt, die ein deutlich differenzierteres und detaillierteres Verständnis bietet. Ihre Ausführungen berücksichtigen dabei auch die jüngere Diskussion. Auch wenn Gördel sich nicht systematisch mit allen in Abschnitt 3.3 behandelten Vorschlägen auseinandersetzt, reflektiert sie doch viele der darin auftauchenden Argumente und auch einige konzeptuelle Elemente. Daher soll ihre Konzeption von New Public Governance hier gewissermaßen als „Synthese“ von „Post-NPM“Konzepten verwendet werden. Dazu werden zunächst die wesentlichen Ausführungen von Gördel zusammengefasst. Die Möglichkeiten und Grenzen, die das Leitbild der New Public Governance als Heuristik für die Betrachtungen in den nachfolgenden Abschnitten mit sich bringt, werden im abschließenden Fazit dieses Kapitels thematisiert. Gördel knüpft in ihrer Betrachtung von New Public Governance explizit an einem normativen Verständnis des Governance-Begriffes an; ihr Interesse gilt den Vorstellungen einer Regierungs- und Verwaltungsführung, die über hierarchischlineare Steuerungsformen hinausgeht (ebd.: 151). Grundlegend ist eine Perspektive, deren Fokus auf den Umgang mit Interdependenz gerichtet ist. Dabei versteht Gördel das Leitbild von New Public Governance als Ansatz zur Integration und Weiterentwicklung des Neuen Steuerungsmodells, der „über das NSM hinausgeht, es korrigiert und vor allem durch eine Außenorientierung der Verwaltung zur Gesellschaft hin ergänzt“ (Gördel 2016b: 149). Die Notwendigkeit zur Korrektur des NSM bezieht sich dabei vor allem auf dessen „als überzogen angesehene intraorganisatorisch ausgerichtete, technisch-managerialistische und effizienzorientierte Verwaltungspolitik“ (ebd.). Anstelle von Effizienz, Qualität und Kundenorientierung rücken nun Effektivität, Legitimität und Legalität, anstelle von Leistungen (Outputs) richtet sich der Blick vorrangig auf Wirkungen (Outcomes), anstelle eines strategie-, ergebnis- und wettbewerbsorientierten Managements „betont (New) Public Governance inter-organisatorische, verhaltensorientierte und organisationskulturelle (institutionelle) Strukturreform im Mehrebenensystem Verwaltung und plädiert für eine institutionelle Steuerung mithilfe von Regelungsstrukturen, um das Interdependenzmanagement zwischen den verschiedenen Ebenen und den unterschiedlichen Verwaltungseinheiten effektiver zu gestalten.“ (ebd.)

                                                             33

Um zu kennzeichnen, dass sich in der Diskussion sowohl der Begriff „Public Governance“ als auch „New Public Governance“ finden, verwendet Gördel die Bezeichnung „(New) Public Governance“ (Gördel 2016b: 115, Fn 135). Davon abweichend wird das Leitbild hier durchgängig als „New Public Governance“ bezeichnet.

156

3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

In der „institutionellen Steuerung“ liegt demzufolge der zentrale Unterschied der New Public Governance zu vorherigen verwaltungspolitischen Reformleitbildern, der es rechtfertigt, von einem neuen Leitbild zu sprechen (ebd.: 151 f.). In Einklang mit der Governance-Forschung ist damit eine Steuerung durch Organisationsstrukturen bezeichnet, „unter die sowohl formale als auch informale Regelsysteme sowie soziale Institutionen im Sinne von kollektiven Sinn-, Deutungs- und Handlungsmustern als ‚cognitive maps‘ im Rahmen einer Organisationskultur fallen“ (ebd.: mit Verweis auf Jann 2005, 2006). Mit der Erweiterung der Perspektive um die Außensteuerung ist zum einen verbunden, dass die Beziehungen der Verwaltung zu ihrer gesellschaftlichen Umwelt mit in den Blick genommen werden. Zum anderen sollen aus der Gestaltung der Außenbeziehungen nun „analoge Schlussfolgerungen“ für die Binnensteuerung von Verwaltung gezogen werden (Gördel 2016b: 154). Insbesondere beinhaltet dies, dass verschiedene Governance-Modi und Mechanismen flexibel zum Einsatz kommen sollen (ebd.: 155). Als tendenziell bevorzugter Modus treten dabei die Koordination durch Netzwerke und damit Mechanismen wie Kommunikation, Verhandlung, Kooperation, Selbstregulation, Reziprozität oder Solidarität hervor (ebd.: 156). So wird vom Modus Netzwerk ein „besonderes Innovationspotenzial“ erwartet, „da er organisatorische Flexibilität zulasse und die Zusammenarbeit unterstütze, durch kommunikative, ausgleichende und selbstregulierende Mechanismen Informationsasymmetrien, Interessenkonflikte und Unsicherheiten reduziere und die Lernprozesse innerhalb der Verwaltung fördere“ (ebd.). Angestrebt wird eine netzwerkartige Organisationsstruktur, die als „zentrifugal“ und „heterarchisch“ charakterisiert ist (ebd.: 189). Gemeint ist damit eine vom Zentrum „fliehende“, d. h. dezentrale Organisation. Darin wird zwar einerseits dem Zentrum weiterhin eine wichtige Funktion zugewiesen, weil es den „einheitsstiftenden Einfluss ausstrahlenden Mittelpunkt“ bilde (ebd.: 190). Andererseits prägten aber team- und projektorientierte Strukturen den Verwaltungsaufbau. Zwischen den Organisationeinheiten bestehe „idealiter kein Verhältnis der Überoder Unterordnung (…), sondern eher das einer gleichberechtigten Beziehung mit ausgeglichenen Machtverhältnissen“ (ebd.). Kennzeichnend seien horizontale Strukturen und das Prinzip der Selbststeuerung. Anstelle eines zentralen Entscheidungszentrums gebe es mehrere „Subzentren“, die bei organisationsübergreifenden Fragen gemeinsame Entscheidungen treffen, wobei die besonders betroffenen Subzentren die Führung übernehmen. Damit sollen „pragmatische, auf möglichst hohe Rationalität ausgerichtete Entscheidungsmuster“ entstehen (ebd.). Dementsprechend

3.4 Ein alternatives Leitbild: New Public Governance

157

„ändert sich das Leitungs-, Weisungs- und Kompetenzgefüge, d. h. die Machtverhältnisse innerhalb einer heterarchischen Organisation, von Problem zu Problem. Auf diese Weise sollen gerade Mehrebenenorganisationen auf Veränderungen schnell und flexibel reagieren können und regional und lokal anpassungsfähig bleiben.“ (ebd.)

Durch die jeweilige Ausbalancierung von Dezentralisierung und Hierarchie soll die Verwaltungsorganisation zugleich „differenziert, d. h. problemorientiert und flexibel“ wie auch „integriert, d. h. auf ein gemeinsames Ziel ausgerichtet“ sein. (ebd.). Die zu bearbeitenden Probleme und die dafür erforderlichen Prozesse bestimmen also das Aufbaugefüge, wobei die netzwerkförmigen Strukturen die Funktion erfüllen sollen, „die Entscheidungen und arbeitsteiligen Prozesse der verschiedenen Einheiten und Ebenen auf die vorgegebenen Verwaltungsziele hin zu koordinieren“ (ebd.: 156). New Public Governance hält damit an der Zielorientierung des NSM fest. Allerdings verschiebt sich der Fokus in Richtung langfristiger Outcomes anstelle kurzfristiger Outputs. Dementsprechend werden auch langfristig ausgerichtete Kooperation und Vernetzung als Schlüssel betrachtet und die Bedeutung geteilter Verantwortung und gegenseitiger Verpflichtungen betont (ebd.: 157). Besonders deutlich wird dies am Konzept von Führung in New Public Governance, das sich ausdrücklich vom Führungsverständnis des NSM abgrenzt. Während Führung im NPM auf die Führungsspitze, strategie- und sachorientiert sowie auf einzelne Organisationen ausgerichtet sei, setze New Public Governance auf „Leadership“. Diese Form von Führung erstrecke sich auf alle Führungsebenen, fokussiere auf die Führung von Menschen und habe „die gesamten Entwicklungen, Probleme und Interessen innerhalb der Verwaltung als multi-organisatorisches Mehrebenensystem sowie auch diejenigen der Gesellschaft als ihr eigentlicher Bezugspunkt im Blick“ (ebd.: 158). Betont wird dabei, dass Führungspersonen sich neben formalen Führungskompetenzen auch „eher informaler Einflussressourcen“ bewusst seien und sich dabei auch „über die Grenzen ihrer Gestaltungsmöglichkeiten klar werden“ (ebd.: 158). Führung könne „daher nur Erfolg haben, wenn sie eine kooperative und lernbereite Zusammenarbeit mit den Mitarbeiter/innen sucht.“ (ebd.) Führungspersonen wird eine „wichtige Drehscheiben-, Vermittlungs- und Moderationsfunktion“ zugewiesen mit der Aufgabe, „die Ebenen und Stellen miteinander zu verbinden und trotz widerstreitender Interessen zu produktiver Kommunikation und Kooperation anzuregen. So sollen adäquatere Problemlösungen in einer Art von ‚konzertierter Aktion‘ erreicht und eine lernende Organisation entwickelt werden.“ (ebd.)

158

3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

Als zentral für den Erfolg von New Public Governance werden der Umgang mit Wissen und ein Verständnis von Governance als Kommunikationsprozess angesehen. Das Leitbild zielt dabei auf eine verständigungs- und konsensorientierte Kommunikation, wozu ein „persuasiv, reflexiv und prozedural ablaufender Dialog zur Aushandlung eines Konsenses“ (ebd.: 160) als erforderlich angesehen wird. Dahinter steht die Auffassung, soziale Ordnung müsse „unabhängig von formalen Strukturen und formaler Legitimation ständig neu rekonstruiert werden, um als handlungsleitend akzeptiert zu werden und stabil zu bleiben“ (ebd.: 159). Daher sollen „bei den Akteuren selbstregulative Reflexions-, Kommunikations- und Lernprozesse über ihre Überzeugungs-, Deutungs- und Handlungsmuster“ angeregt werden, die „im Ergebnis die bestehenden institutionellen Regeln und deren verhaltenssteuernde Wirkung festigen oder verändern“ (ebd.: 161). Dass Wissen eine „subjektive und äußerst kontingente Dimension“ hat, wird im NPG-Konzept dabei explizit reflektiert. Es gehe daher um „Aushandlungen neuer objektiver Sinnzuschreibungen“ (ebd.: 165). Indem so die „die „Anzahl der sinnhaften Entscheidungs- und Handlungsmöglichkeiten“ und damit die Komplexität von Entscheidungssituationen reduziert werde, erhofft sich New Public Governance „eine gesteigerte (rechtsstaatliche und demokratische) Rationalität von Handlungsentscheidungen in einer durch Komplexität und Undurchschaubarkeit charakterisierten Welt“ (ebd.: 161). Als zentrale Aufgabe ergibt sich daraus, „eine ausgewogene und faire ‚Wissensordnung‘“ aufzubauen. Dazu gelte es, „die verschiedenen Wissensakteure zu vernetzen, Prozesse der Wissenserzeugung und der Wissenstransformation in handlungsrelevante Wissensformen anzustoßen und zu regulieren, neue Informationsermittlungssysteme aufzubauen sowie unterstützende Informationsvermittlungssysteme zu koordinieren“ (ebd.: 166). Als wesentliche Ansatzpunkte nennt Gördel in diesem Zusammenhang, dass    

sowohl formale als auch informelle Verfahren des Wissens- und Informationsaustausches bedient werden, neues und innovatives Wissen auf allen Ebenen und aller Provenienzen berücksichtigt wird (bzw. werden kann), unterschiedliche Akteursrationalitäten besser kennengelernt und eingeschätzt werden (können), „sozial anerkanntes Wissen“ nicht mehr nur durch die Hierarchie vorgegeben wird, sondern horizontal „verhandelt“ werden kann, um allen „Wirklichkeiten der Akteure“ möglichst gerecht zu werden, und

3.4 Ein alternatives Leitbild: New Public Governance 

159

Koordinationsmodi und -mechanismen so kombiniert werden, dass einerseits qualitativ hochwertiges Wissen als Mindeststandard festgeschrieben wird, zugleich aber die Vorteile des flexibleren und anpassungsfähigeren dezentralen Wissens genutzt werden können (ebd.: 167 f.).

Voraussetzung hierfür sei „eine Vertrauenskultur, die auf methodenkritischer Reflexivität basiert und die verschiedenen Akteursrationalitäten als begründet und ‚rational‘ achtet“ (ebd.: 169). Damit wendet sich New Public Governance dagegen, das „spezifische Wirklichkeitsbild der Wissenschaft (…) mit dem Anspruch der wissenschaftlichen Gültigkeit und Objektivität“ zu forcieren. Angestrebt wird vielmehr die Gewinnung „von reliablem und validem Wissen mithilfe formaler und informaler Methoden (...). Hierzu gehört auch eine kritische Haltung gegenüber den Möglichkeiten der wissenschaftsbasierten, meist quantitativ-standardisierten Techniken und Instrumente, die unter dem Namen der evidenzbasierten Steuerung angewendet werden“ (ebd.).

Entscheidungsverfahren im Rahmen von New Public Governance seien dementsprechend „von vornherein begrenzt rational ausgelegt“ und bezögen auch implizites Wissen ein (ebd.: 165). Dabei erfordere Governance als Kommunikationsprozess ein Bewusstsein der unterschiedlichen Interessen, Erwartungen und Relevanzen der Akteur/innen sowie Strukturen zur Interessen- und Konfliktregelung (ebd.: 172). Trotz dieser weitreichenden Unterschiede zum Neuen Steuerungsmodell schließt New Public Governance den Einsatz von NSM-Instrumenten wie dem Verwaltungscontrolling oder Benchmarking nicht aus (ebd.: 173). Kritisiert wird aber deren primär auf Kontrolle und Rechenschaftslegung ausgerichtete Verwendungsweise. Erforderlich sei demgegenüber ein vertrauensbasierter, kooperativer und freiwilliger Einsatz, der auf eine „Diskussions- und Experimentierkultur“ ziele. Selbstbewertung, Selbstregulierung und Selbstverpflichtungen (wie Codes of Conduct) sollen in diesem Sinne verwendet werden. Auch organisationale Leitbilder, eine finalprogrammierte Gesetzgebung und prozedurale Ermessensspielräume bei der Umsetzung bieten in dieser Sichtweise geeignete Rahmenbedingungen (ebd.: 173 f.). Schließlich knüpft das Leitbild von New Public Governance an jüngere legitimationstheoretische Diskussionen an. So hält New Public Governance am Modus Hierarchie nicht nur zu Zwecken der Zielsteuerung und Koordination fest, sondern auch aus verfassungsrechtlichen Gründen. Zugleich richtet sich der Blick aber auch auf „ergänzende oder alternative strukturelle Formen der Absicherung von

160

3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

Rechtsstaatlichkeit und Demokratie“ (ebd.: 175) und rückt dabei vor allem die „materiale demokratische Legitimation“ (ebd.: 179) in den Vordergrund. Der Schwerpunkt liegt damit darauf, die öffentliche Verwaltung so auszurichten, dass „ihr institutionell-funktionales Wirksamkeitsniveau und ihre Funktionsgerechtigkeit“ gewährleistet sind (ebd.: 187). In diesem Zusammenhang verweist Gördel auf das Verfassungsgebot der Wirksamkeit von Verwaltungshandeln, das die parlamentarische Legitimation ergänze, und verbindet damit die Hoffnung, professionellen Handlungsrationalitäten (anstelle einer managerialistischen Rationalität) besser zu entsprechen (ebd.: 153, 164 f.). Unter anderem beinhaltet New Public Governance zu diesem Zweck die Idee einer wechselseitigen „Netzwerk-Accountability“ (Moes 2009). Diese „könnte die hierarchische Aufsicht zumindest ergänzen und den unteren Ebenen die Möglichkeit geben, Rechenschaft von übergeordneten Ebenen oder horizontal angesiedelten Kooperationspartnern einzuholen.“ (Gördel 2016b: 186 f.) Dies solle auch die „Analyse von Abhängigkeits- und Machtgefügen innerhalb von Interdependenzstrukturen“ umfassen und so negative Transintentionalitäten mindern. Voraussetzung sei allerdings, „dass auch die unteren Ebenen Zugang zu den Controlling-Ergebnissen des gesamten Ressorts haben, so dass sich auch die unteren Verwaltungsebenen über die Leistungen der übergeordneten Ebenen im Hinblick auf Sachrichtigkeit, Rationalität und Effizienz Rechenschaft verschaffen können.“ (ebd.: 187). Insgesamt stellt New Public Governance damit parlamentarisch und hierarchisch verankerte Legitimation nicht in Frage, weist aber gegenüber traditionellen Konzepten eine deutlich stärkere Betonung von (differenziert ausgearbeiteten) Elementen der Output-Legitimation auf. Mit der Betonung verständigungs- und konsensorientierter Kommunikation spielen (zumindest implizit) zudem Elemente von Throughput-Legitimation eine wichtige Rolle. Tabelle 3-6 fasst die „politische Rationalität“ von New Public Governance zusammen.

3.5 Zwischenfazit

161

Tabelle 3-6: Politische Rationalität von New Public Governance Dimensionen

Ausprägungen

Zugrunde liegendes Problem/ zentrale Aufgabe

 Skepsis gegenüber hierarchisch-linearer Steuerung  Interdependenz von Akteur/innen und Systemen  Einseitige effizienzorientierte und intra-organisatorische Ausrichtung managementorientierter Reformen

Struktureller Kontext

 Zentrifugal-heterarchische Organisation mit Subzentren und flexiblem Leitungs-, Weisungs- und Kompetenzgefüge

Positionierung/ Rollen

 Gleichberechtigte Beziehungen mit tendenziell ausgeglichenen Machtverhältnissen  Prinzip der Selbststeuerung  Führungspersonen mit Drehscheiben-, Vermittlungs- und Moderationsfunktion

Koordination/ Interaktion

 Institutionelle Steuerung  Grundsätzlich Mix verschiedener Koordinationsmodi  Fokus auf Netzwerke

Umsetzungsaktivitäten

 Team- und projektorientierte Strukturen  Kommunikation, Verhandlung, Kooperation, Selbstregulation, Reziprozität, Solidarität  Nutzung von NSM-Instrumenten unter veränderten Vorzeichen (vertrauens- und kooperationsbasiert)

Legitimation

 Grundsätzliche Betonung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit  „Materiale demokratische Legitimation“: Betonung der Funktionsgerechtigkeit von Verwaltung, Fokus auf Outcomes  Netzwerk-Accountability  Throughput-Legitimation (implizit)

Funktion und Art von Wissen

 Basis für Reflexions- und Lernprozesse (Diskussions- und Experimentierkultur)  gemeinsame Aushandlung neuer objektiver Sinnzuschreibungen

Hervorbringung und Validierung von Wissen

 Konsens- und verständigungsorientierte Kommunikation  formale und informelle Verfahren des Wissens- und Informationsaustausches

Quelle: eigene Darstellung basierend auf Gördel 2016 b

3.5 Zwischenfazit Das Leitbild der traditionellen Verwaltung mit seiner Betonung von Rechtsstaat und Demokratie sowie hierarchischer Entscheidungs- und Verantwortungsstrukturen hat die Nachkriegszeit in Deutschland zunächst dominiert. Mit der Planungs-

162

3 Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung

organisation in Verbindung mit dem „aktiven Staat“ hat die traditionelle Verwaltung zwar einige Veränderungen erfahren – Politik und Verwaltung wurden nun als funktional verschränkt angesehen und die Verwaltung sollte mithilfe wissenschaftlicher Expertise ihre Informations- und Problemverarbeitungskapazitäten erhöhen – die grundsätzliche Organisationsweise der öffentlichen Verwaltung wurde damit aber nicht in Frage gestellt. Angesichts der Enttäuschungen der Planungshoffnungen und zunehmender Probleme des Wohlfahrtsstaates änderte sich dies jedoch mit der Diskussion um den „schlanken Staat“. Infolgedessen stieg das Neue Steuerungsmodell bzw. New Public Management zum dominierenden verwaltungspolitischen Leitbild auf. Trotz seiner großer Verbreitung hat das NSM die traditionelle Verwaltung jedoch nicht ersetzt. Insbesondere hierarchische Elemente spielen – gerade auch in Verbindung mit NSM-Maßnahmen und -Instrumenten – nach wie vor eine wichtige Rolle. Gleichzeitig wird eine ganze Reihe von alternativen Reformvorschlägen diskutiert, die teilweise auf eine Weiterentwicklung, teilweise auf eine Abkehr vom NSM hinauslaufen. Neben der „Wiederentdeckung“ der traditionellen Verwaltung sind dabei auch Ansätze zu erkennen, die Vorstellungen einer rationalen und integrierten Planung und Entwicklung – etwa in Form einer strategischen Gesamtkoordination oder evidenzbasierter Politik – wiederbeleben. Eine besondere Rolle wird zunehmend Governance als verwaltungspolitischem Leitbild zugeschrieben. Osborne sieht gar das NSM bzw. NPM nur als eine Zwischenstufe auf dem Weg zu New Public Governance (Osborne 2006). Dabei blieben die Konturen eines solchen Leitbildes lange recht vage. Hier wurde vorgeschlagen, die Ausarbeitung von New Public Governance von Gördel zu nutzen, um dieses Leitbild genauer zu fassen. Gördels Ausführungen liefern zu vielen Teilaspekten ein deutlich präziseres Bild. Bemerkenswert ist dabei, dass das Leitbild der New Public Governance nicht nur die Zweifel an der Trennung von Steuerungssubjekt und -objekt und der Steuerbarkeit der Gesellschaft aufgreift, wie sie in der steuerungs- und governancetheoretischen Debatte formuliert wurden. Darüber hinaus werden die Einschränkungen bezüglich der Möglichkeit objektiver Erkenntnis der Realität, wie sie im Ansatz der postmodernen Steuerung zum Ausdruck gebracht sind, übernommen. Anzumerken ist aber auch, dass sich die Ausführungen Gördels mitunter wie eine Art Wunschkatalog lesen. New Public Governance ist in dieser Fassung zugleich zielorientiert und offen für unterschiedliche Perspektiven und Interessen, ist dezentral und verfügt doch über ein „einheitsstiftendes Zentrum“, legt Wert auf gegenseitiges Vertrauen und greift dennoch auf die Controlling-Instrumente des NSM zurück, nutzt die

3.5 Zwischenfazit

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Vorteile von Netzwerken, ohne Fragen der Netzwerk-Accountability aus den Augen zu verlieren, setzt zugleich auf Führung und Selbstregulation. Man mag sich angesichts dessen fragen, welche Realisierungschancen ein solches Leitbild hat und ob nicht doch eher das normativ weniger anspruchsvolle, auf Realisierbarkeit ausgerichtete Konzept eines „pragmatischen Managements“ gleichsam als „Nullhypothese“ beim Blick auf die Steuerungs- und Verwaltungspraxis dienen sollte. Für die empirische Analyse erscheint New Public Governance aber gerade deshalb geeignet, weil das Leitbild eine Vielzahl unterschiedlicher Anforderungen und Konzeptelemente aufgreift und damit für mögliche Variationen und Balancen zwischen diesen Aspekten sensibilisiert. Gemeinsam stecken die Leitbilder der traditionellen Verwaltung, des Managementmodells sowie von New Public Governance damit als Heuristiken den Erwartungsraum für die Analyse in den nachfolgenden Kapiteln ab.

 

4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem Im Zentrum dieses Kapitels steht die „Neue Steuerung“ im Bildungssystem. Damit ist ein Steuerungsansatz bezeichnet, der die jüngere Entwicklung maßgeblich geprägt hat und dessen Erforschung ein zentrales Anliegen der Educational Governance-Forschung darstellt. Mitunter wird auch die Regionalisierung im Bildungssystem als Teil der Neuen Steuerung verstanden. Allerdings wurde das Verhältnis von Neuer Steuerung und Regionalisierung bislang noch nicht umfassend systematisch bestimmt. Um dies zu ermöglichen, erscheint es sinnvoll, zunächst das Konzept der Neuen Steuerung näher zu betrachten. Ziel ist es, zentrale Elemente Neuer Steuerung darzulegen und die damit verbundene Steuerungslogik zu rekonstruieren. Beim Versuch, das Neue an der Steuerung im deutschen Bildungssystem zu identifizieren, ist zu berücksichtigen, dass Steuerung „stets Steuerung von bereits Gesteuertem“ darstellt (Drewek 2009: 182), das heißt vorausgegangene Steuerungsentscheidungen beeinflussen die aktuelle Steuerung. So ist davon auszugehen, dass „alte“ Steuerungselemente durch die erfolgten Reformen nicht ersetzt, sondern ergänzt werden, sodass sich neue Konfigurationen ergeben und Hybride alter und neuer Instrumente entstehen (Altrichter/Maag Merki 2010a: 36; Bellmann/Weiß 2012: 287 f.; Wacker/Maier/Wissinger 2012a: 22; Brüsemeister 2015: 221). Die folgende Betrachtung Neuer Steuerung ist vor diesem Hintergrund um eine historische Rekonstruktion bemüht und bezieht vorausgegangene Steuerungsansätze und ihre Entwicklung ein. Wenn von Neuer Steuerung die Rede ist, darf zudem nicht übersehen werden, dass es die Neue Steuerung, also ein einheitliches neues Steuerungsmodell, im deutschen Bildungssystem nicht gibt (Altrichter/Maag Merki 2010a: 34 ff.). Vielmehr ist von unterschiedlichen Entwicklungen und Strategien auf unterschiedlichen Ebenen, insbesondere in den deutschen Bundesländern, auszugehen. Dennoch sind Konvergenzen zu erkennen, und es lassen sich Kernelemente Neuer Steuerung beschreiben. Bei deren Betrachtung ist aber zu beachten, dass das Bildungssystem aus einer Reihe von Teilbereichen mit unterschiedlichen Rahmenbedingungen und Handlungslogiken besteht. „Es existiert kein Politikfeld ‚Bildungspolitik‘ in Deutschland: die Elementar-, Schul-, Berufs-, Hochschul- und Weiterbildung sind von jeweils unterschiedlichen Aufgabendefinitionen und gesetzlichen Grundlagen und unterschiedlichen Akteurskonstellationen geprägt.“ (Ratermann/Stöbe-Blossey 2012: 14) Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020  © S. Niedlich, Neue Ordnung der Bildung, Educational Governance 49, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27206-7_4

 

166

4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem

Bisherige Arbeiten zur Neuen Steuerung beziehen sich in erster Linie auf den Bereich der schulischen Bildung. Nun erstreckt sich aber die Regionalisierung – wie in Kapitel 5 noch gezeigt wird – auch auf andere Bildungsbereiche. Für diese Untersuchung ist es deshalb erforderlich, den Fokus der Analyse zu erweitern und auf mögliche Unterschiede zwischen den Bildungsbereichen in Bezug auf (neue) Steuerungsmodelle und -instrumente zu achten. Den Ausgangspunkt der Betrachtung bildet gleichwohl der Schulbereich (4.1.), weil das Konzept der Neuen Steuerung hier am umfassendsten diskutiert und ausgearbeitet ist. So lassen sich anhand des Schulbereichs zentrale Komponenten Neuer Steuerung nachvollziehen. Daher ist die Darstellung hierzu vergleichsweise ausführlich angelegt. Aufbauend auf der vorliegenden Educational Governance-Literatur werden vier Aspekte herausgestellt: Outputsteuerung, Dezentralisierung bzw. erhöhte Autonomie von Bildungsinstitutionen, Evidenzbasierung sowie Wettbewerb. Das so gewonnene Verständnis Neuer Steuerung bildet die Basis für die anschließende Betrachtung der Bereiche Hochschule (4.2), Weiterbildung (4.3), berufliche Bildung (4.4) und Elementarbildung (4.5.). Ziel ist es, Unterschiede zwischen den Bildungsbereichen zu identifizieren, aber auch einen gemeinsamen Kern von Neuer Steuerung zu bestimmen. Zu diesem Zweck werden die bereichsspezifischen Ergebnisse zum Abschluss dieses Kapitels in einem vergleichenden Resümee zusammengeführt und es wird versucht, eine bereichsübergreifende politische Rationalität Neuer Steuerung zu skizzieren (4.6). Dabei wird der in Abschnitt 2.4.4 entwickelte Analyserahmen für eine wissensorientierte GovernanceForschung genutzt, um zentrale Elemente Neuer Steuerung strukturiert festzuhalten und die Steuerung im Bildungssystem vor dem Hintergrund der in Kapitel 3 herausgearbeiteten Leitbilder der Staats- und Verwaltungsmodernisierung zu verorten. Neue Steuerung sieht sich in der wissenschaftlichen Diskussion immer wieder mit verschiedenen Kritikpunkten konfrontiert. Abschließend wird die herausgearbeitete Steuerungslogik daher im Lichte dieser Kritik reflektiert. Dabei zeigt sich einerseits eine Reihe ernst zu nehmender Risiken in Verbindung mit Neuer Steuerung, andererseits sind aber auch Entwicklungstendenzen auszumachen, die diesen Risiken entgegenwirken. Für die weitere Analyse ergibt die Auseinandersetzung mit dem Ansatz der Neuen Steuerung damit einen Orientierungsrahmen, der auch potenziell neuralgische Punkte enthält, die bei der anschließenden Analyse der Regionalisierung im Bildungssystem zu beachten sind.

4.1 Neue Steuerung im Schulsystem

167

4.1 Neue Steuerung im Schulsystem Die in Kapitel 3 dargestellten Staats- und Verwaltungsleitbilder und deren zeitliche Entwicklung spiegeln sich – in spezifischer Form – auch in der Steuerung des Schulsystems in der Bundesrepublik Deutschland wider. So folgte auch hier im Anschluss an eine Phase des Wiederaufbaus und der Konsolidierung in der Nachkriegszeit bis Mitte der 1960er Jahre eine steuerungsoptimistische Phase, in der Strukturreform und Bildungsplanung im Vordergrund standen (vgl. Wacker/Maier/Wissinger 2012a: 11 ff., ähnlich Schemmann 2014: 112 f.). Nachdem dabei zunächst noch wirtschaftspolitische Motive eine zentrale Rolle gespielt hatten, gewann mit Beginn der sozialliberalen Koalition 1969 die Idee einer grundlegenden Gesellschaftsreform („mehr Demokratie wagen“) an Bedeutung (vgl. hierzu wie im Folgenden Massing 2003: 44 ff.). Eine wichtige Funktion wurde in diesem Zusammenhang einer einheitlichen „integrierten Bildungsplanung“ für die gesamte Bundesrepublik zugewiesen. Unterstützt werden sollte dieses Vorhaben durch den 1965 eingerichteten Deutschen Bildungsrat, der neben einer „Regierungskommission“, in der die Kultusminister/innen, Bundesregierung und die kommunalen Spitzenverbände vertreten waren, eine „Bildungskommission“ mit Wissenschaftler/innen und Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens umfasste. Die Wissenschaft erhielt damit eine zentrale Rolle bei der Planung und Umsetzung von Reformen. Nicht zuletzt die Erziehungswissenschaft profitierte von der bildungspolitischen Expansion in dieser Phase (Bellmann 2015: 45). Dabei „gilt die Arbeit des Deutschen Bildungsrates vielen Beobachtern im Anschluss an Habermas (1979) als Prototyp einer ‚technokratischen‘ Reform, geprägt von einem Supremat der Wissenschaft über die Politik“ (Schrader et al. 2014: 5). Zu den Aufgaben der Bildungskommission zählte unter anderem, Bedarfs- und Entwicklungspläne sowie Vorschläge für die Struktur des deutschen Bildungswesens zu entwerfen. Bedeutsam wurde dabei insbesondere der „Strukturplan für das Bildungswesen“ (Deutscher Bildungsrat 1973), in dem eine langfristige Perspektive für die Ausgestaltung des Bildungswesens entworfen wurde und der eine Grundlage für den „Bildungsbericht 70“ der Bundesregierung (BMBW 1970) bildete (vgl. Massing 2003: 45 ff.). Diese Veröffentlichungen können als Höhepunkt der bildungspolitischen Planungseuphorie gesehen werden. Aufgrund politischer Kontroversen sowie zunehmender finanzieller Restriktionen (beginnend mit der ersten Ölkrise Ende 1973), blieb die Umsetzung dieser Vorschläge jedoch aus bzw. erfolgte in den einzelnen Bundesländern in unter-

168

4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem

schiedlichem Maße (beispielsweise im Falle der empfohlenen Einführung der Gesamtschule im Rahmen eines Schulversuchs) und die bildungspolitische Resignation nahm zu. Mit dem Regierungswechsel 1982 begann ein Rückzug aus der gesamtstaatlichen Bildungspolitik (ebd.; Wacker/Maier/Wissinger 2012a: 14). Der Deutsche Bildungsrat wurde nach seiner zweiten Arbeitsphase 1971-1975 nicht erneut eingesetzt, Bildungsplanung wurde für mehrere Jahrzehnte zu einer Aufgabe für Spezialisten (Tenorth 2014: 157). Die 1980er Jahre stellten eine „stille Zeit“ dar, die durch eine „Politik der kleinen Maßnahmen, der Harmonisierung bestehender Strukturen“ geprägt war (Fend 2006: 225). Unter Steuerungsgesichtspunkten vollzog sich ab Mitte der 1980er Jahre eine Verlagerung von der Makro- auf die Mesoebene (Wacker/Maier/Wissinger 2012a: 15). Den Hintergrund bildete dabei die zunehmende Diskussion über die Qualität von Schule und „school effectiveness“. Prägend war die Auffassung, „dass Innovationen in System- und Strukturmerkmale die Schule als zu gestaltende pädagogische Handlungseinheit zu wenig berücksichtigt hätten“ (ebd.). Demgegenüber wurde das Gestaltungspotenzial der Einzelschule betont, während der Gestaltungsanspruch der Bildungspolitik gegenüber der Schule sowie die Vorstellung, umfassende Reformen durch wissenschaftlich produziertes Know-how erzielen zu können, an Gewicht verloren und zwischen Bildungspolitik und Forschung eine zunehmende Distanz entstand (ebd.). Die Länder versuchten, durch eigene Landesinstitute und je eigens rekrutierte Begleitforschung ihre Position gegenüber gesamtstaatlicher Bildungsplanung und wissenschaftlicher Forschung zu stärken (Tenorth 2014: 158). Schließlich setzte eine weitere Phase der Schul- und Unterrichtsreformen ein, die sich kritisch mit der staatlichen Steuerung des Schulwesens auseinandersetzte und neue Steuerungsansätze befürwortete. Der Beginn dieser Phase kann Mitte der 1990 Jahre angesetzt werden (so die Phaseneinteilung bei Wacker/Maier/Wissinger 2012a). Als maßgebliches Ereignis, das der Entwicklung hin zu Neuer Steuerung den entscheidenden Schub gab, wird vielfach die Veröffentlichung der ersten PISA-Studie im Jahr 2001 und die daraus resultierende bildungspolitische Diskussion erachtet (vgl. mit unterschiedlichen Akzentuierungen Fend 2011: 14; Heinrich, M. 2007: 64; Prenzel/Baumert/Klieme 2008: 3 f.; Bellmann 2015: 45). Diese Entwicklung, die somit nicht zuletzt durch die bildungspolitischen Aktivitäten der OECD forciert wurde (vgl. Martens/Wolf 2009), liegt dabei einerseits im internationalen Trend zur Restrukturierung von Bildungssystemen (vgl. Marton 2006: 231 f.). Andererseits sind erhebliche Unterschiede in den nationalen und lokalen Ausprägungen zu beobachten (ebd.; Ball 1998, Ozya 2011; Marttila 2014: 259).

4.1 Neue Steuerung im Schulsystem

169

Um den Ansatz der Neuen Steuerung nachzuvollziehen, ist zu berücksichtigen, dass Schulen – rechtlich betrachtet – Teil der Bildungsverwaltung sind. Es handelt sich um nachgeordnete Dienststellen, die weisungsabhängig sind und der Fachund Rechtsaufsicht durch den Staat unterliegen (Koch/Gräsel 2004: 7 f.). Das klassische Modell der Steuerung im Schulsystem entspricht daher dem Leitbild der traditionellen Verwaltung und einer Konditionalprogrammierung über Regeln, Budgetierung, Lehrpläne und Professionalisierung der Lehrerschaft (vgl. ebd.: 9; Dedering 2008: 870 ff.). Zugleich setzt es aber auf eine relative Autonomie der Lehrkräfte, sodass von einer (bürokratisch-professionellen) „Doppelsteuerung“ gesprochen werden kann (Brüsemeister 2007: 116). Die Rezeption der PISA-Studie beförderte nun die Wahrnehmung, diese Steuerung des Schulsystems sei für die Zukunft nicht mehr angemessen. Da im Zuge von PISA und der nachfolgenden Schulleistungsvergleiche die unterschiedlichen Verfahren und Rahmenbedingungen in den untersuchten Ländern in den Blickpunkt gerieten, gewann die Sichtweise an Gewicht, „dass die politisch-administrativen Steuerungsformen dafür verantwortlich sein können, dass die Bildungssysteme unterschiedlich leistungsfähig sind.“ (Ackeren/Klemm 2011: 119; Herv. i. O.; vgl. auch Fend 2001: 37, 2011: 14) Gefordert wurde daher eine Abkehr vom bisherigen Steuerungsansatz. Zwar wird kritisch eingewendet, dass die hierarchisch-zentralistische Steuerung in der Vergangenheit weder ohne Probleme funktioniert hat noch frei von nicht-hierarchischen Elementen war. Demnach war der Steuerungsglaube der Vergangenheit schon immer überzogen und das System beinhaltete immer schon dezentrale Elemente, Wettbewerbsmechanismen und marktförmige Strukturen (Herrmann 2009: 58 ff.). Dennoch wurde in der jüngeren Debatte vermeintlich Altes und Neues in dichotomer Weise gegenüber gestellt (ebd.: 59; Kopp 2008: 12). Die Ergebnisse der internationalen Schulleistungsvergleiche erhöhten dabei den Druck auf Bildungsverwaltung und Schule, Mitteleinsatz und Vorgehen zu rechtfertigen (vgl. Terhart 2000: 822 f.). Die Diskussion knüpfte hierbei zum einen an der vorausgegangenen Qualitätsdiskussion in der Pädagogik an und konnte sich insbesondere auf die reformpädagogische Betonung der Schule als maßgebliche Handlungseinheit stützen, andererseits ergaben sich Anknüpfungspunkte an betriebswirtschaftliche Modelle von Qualitätsmanagement (ebd.). Konkretisieren lässt sich diese Entwicklung anhand einer Reihe von Reformen, die gemeinsam dem Leitbild einer Neuen Steuerung Kontur geben, wobei insbesondere die folgenden vier, zum Teil eng miteinander verbundenen Elemente zu nennen sind:

170 1. 2. 3. 4.

4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem Output-Steuerung Dezentralisierung/Autonomisierung Evidenzbasierung Wettbewerbsorientierung

Auf jedes dieser Elemente wird im Folgenden separat eingegangen. 4.1.1 Output-Steuerung Die Neue Steuerung rückt die kurz- und langfristigen Ergebnisse der schulischen Arbeit in den Blickpunkt (Wacker/Maier/Wissinger 2012a: 21). Damit einher geht die „Vorstellung von Bildung als eines im Prozess des Unterrichtsgeschehens produzierbaren Gutes“ (Fuchs 2009: 371). Diese verbindet sich mit der aus der „School Effectiveness“-Forschung entnommenen Idee, „dergemäß einer Schule zeitliche, finanzielle, infrastrukturelle und personelle Ressourcen zur Verfügung gestellt werden, die sie nutzt, um schließlich mess- und kontrollierbare, zumeist als Kompetenzen bezeichnete Lernergebnisse hervorzubringen. In der Analyse dieser Prozesse wird nach Kontextfaktoren sowie nach Input-, Prozess- und Outcome-Aspekten von Bildung differenziert.“ (ebd.: 371 f.)

Steuerung folgt dann einem Kreislauf aus Zielfestlegung, Erfassung von Qualität und Ergebnissen einschließlich vergleichender Analyse und Bewertung sowie darauf basierender Qualitätsentwicklung (Eckert 2017: 389). Die Idee der Output-Steuerung konkretisiert sich in einer Reihe von Instrumenten, die seit Anfang der 2000er Jahre im Schulsystem etabliert wurden (vgl. allgemein im Folgenden Fend 2011; Bellmann 2015; Böttcher 2007). Ein zentrales Instrument bilden dabei bundesweit geltende Bildungsstandards (Klieme et al. 2007), die mittlerweile für den Primarbereich, den Hauptschulabschluss, den Mittleren Schulabschluss sowie die Allgemeine Hochschulreife eingeführt sind34, sowie die Überprüfung der Bildungsstandards im Rahmen der vom Institut zur Qualitätsentwicklung im Bildungswesen (IQB) durchgeführten Ländervergleichsstudien (vgl. Maag Merki 2016). Hinzu kommen auf Landesebene die Einführung zentraler Abschlussprüfungen (vgl. Kühn 2010; Maag Merki 2012) und von Orientierungsrahmen für Schulqualität, der Abschluss von Zielvereinbarungen als Kontrakt zwischen Schulaufsicht und Schulen und als Grundlage der Personal-

                                                             34

Vgl. www.kmk.org/themen/qualitaetssicherung-in-schulen/bildungsstandards.html

4.1 Neue Steuerung im Schulsystem

171

und Organisationsentwicklung (vgl. Tarazona/Brückner 2016; Böttcher 2007) sowie die Einführung von Schulinspektionen (vgl. Böttcher/Keune 2010; Müller/Pietsch/Bos 2011; Dedering et al. 2013; Pietsch/Scholand/Schulte 2015; Arbeitsgruppe Schulinspektion 2016; Kotthoff/Böttcher/Nikel 2016). Auf Ebene der Einzelschulen sind schließlich unter anderem die Entwicklung von Schulprogrammen (vgl. Heinrich/Kussau 2016) und die Durchführung interner Evaluationen (vgl. Berkemeyer/Müller/Holt 2016) zu nennen. 4.1.2 Dezentralisierung/Autonomisierung Ein zweites zentrales Element Neuer Steuerung im Schulsystem kann in der zunehmenden Dezentralisierung in Form einer Erhöhung einzelschulischer Gestaltungsspielräume gesehen werden (Altrichter/Maag Merki 2010a: 35). Wie bereits erwähnt, rückte die Schule als Handlungseinheit bereits ab Mitte der 1980er Jahre stärker in den Blickpunkt der pädagogischen Diskussion, womit auch die Möglichkeit einer erweiterten schulischen Autonomie zunehmende Aufmerksamkeit erfuhr. Erste Modellversuche zu dieser Thematik erfolgten ab Mitte der 1990er Jahre, ab Ende des Jahrzehnts kam es dann zu einer Häufung diesbezüglicher Vorhaben (Berkemeyer 2010: 42, Fn 19). Damit verband sich auch ein Wandel in der Konzeption von Schulautonomie. So wies die Vorstellung der Einzelschule als „Motor der Entwicklung“ (Dalin/Rolff 1990), die zu Beginn der 1990er Jahre ihren „Durchbruch“ erlangte, den Lehrkräften und Schulleitungen die zentrale Verantwortung für die Schulentwicklung zu (Rolff 2010: 30). Die Entwicklung der Einzelschule erhielt hierin Priorität gegenüber der Systementwicklung; sie bildete „die eigentliche Basis (…) und nicht eine vom Gesamtsystem generierte und insofern abgeleitete Aktivität“ (ebd.). Die Rolle übergeordneter Instanzen wurde daher in erster Linie in der Unterstützung und Ressourcensicherung gesehen (ebd.: 29). Im Zentrum stand der Ansatz der Organisationsentwicklung mit dem Ziel, „eine Organisation von innen heraus weiterzuentwickeln und zwar im Wesentlichen durch deren Mitglieder selbst“ (ebd.: 30). Diese Konzeption folgte also einem „innengeleiteten Orientierungsmuster“ (Bellmann 2015: 26) und ging davon aus, dass schulische Akteur/innen sich selbst Ziele setzen, Mittel wählen und die Zielerreichung überprüfen wollen und können (ebd.: 28 f.). Dementsprechend wurden weiche Faktoren wie Schulklima und Kommunikations- und Kooperationsstrukturen betont (ebd.: 18). Ideen einer erweiterten Schulautonomie waren damit zunächst stark von einer professionstheoretischen Sichtweise geprägt, die das autonome Handeln pädagogi-

172

4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem

scher Fachkräfte und deren professionelle Selbstregulierung auf Basis selbst definierter und kontrollierter Standards hervorhebt (Thiel/Cortina/Pant 2014: 126 ff.). Dezentralisierung und Autonomie verbanden sich in dieser Perspektive somit mit der Hoffnung auf eine erweiterte Emanzipation gegenüber dem Gesamtsystem (Kopp 2008: 26). Diese Perspektive wurde in der weiteren Entwicklung zwar nicht aufgegeben, indes aber durch andere Ansätze überlagert bzw. zurückgedrängt. Wie im Konzept des New Public Management und im Neuem Steuerungsmodell spielten dabei insbesondere institutionenökonomische und agenturtheoretische Ansätze eine Rolle (Thiel/Cortina/Pant 2014: 124 ff.). Schulaufsicht, Schulleitung bzw. Eltern als „Auftraggeber“ (Prinzipale) stehen in dieser Perspektive Schulleitungen, Lehrkräfte bzw. Schulen als „Beauftragte“ (Agenten) gegenüber. Dementsprechend wird davon ausgegangen, dass größere Autonomie mit Klarheit über Kernaufgaben und längerfristige Entwicklungsziele verbunden sein muss (Koch/Gräsel 2004: 17). In Analogie zum privatwirtschaftlichen Sektor kommt es zu einer Trennung von Strategie und Operation: „Der Schwerpunkt der Führungsarbeit liegt im Bereich der Strategie: Die Unternehmensspitze ist für die Strategieformulierung zuständig. Sie hat auch die Aufgabe, die Unternehmenseinheit trotz Autonomie zu sichern.“ (Böttcher 2007: 190) Zentral organisiert werden in dieser Modellvorstellung nur noch solche Funktionen, die eine langfristig ausgerichtete, ganzheitliche Steuerung erfordern, insgesamt soll es zu einer Entlastung der Zentrale durch Entbürokratisierung und dezentrale Aufgabenwahrnehmung kommen (ebd.). Um die zentralen Zielvorgaben zu erfüllen, sollen auf der dezentralen Ebene der Einzelschulen neue flexible und ergebnisorientierte Arbeitsformen wie Team- und Projektarbeit, horizontale Kooperation und flache Hierarchien genutzt werden (Koch/ Gräsel 2004: 18). Dabei waren insbesondere auch Organisations-, Managementund Führungsmodelle aus dem privatwirtschaftlichen Sektor leitend (Wacker/Maier/Wissinger 2012a: 20), sodass diese Entwicklung auch als „Verbetrieblichung der Einzelschule“ charakterisiert wird (Altrichter/Maag Merki 2010a: 35). Ähnlich wie im verwaltungspolitischen New Public Management-Konzept ist damit unter anderem die Hoffnung auf verbesserte Arbeitsbedingungen für Lehrkräfte verbunden, weil verstärkte Kooperation der Individualisierung des Lehrerberufs entgegenwirken soll (ebd.). Damit zeigt sich ein Verständnis von Schulautonomie, das deutlich von der Idee der Schulentwicklung als Organisationsentwicklung abweicht: „Autonomie meint jetzt vor allem die Freiheit und zugleich die Verantwortung hinsichtlich des Wie der Erfüllung extern gesetzter Ergebnisstandards“ (Bellmann 2015: 20 f.)

4.1 Neue Steuerung im Schulsystem

173

Nicht die inneren Antriebe und Orientierungen von Lehrkräften und Schulleitungen stehen nun im Vordergrund, sondern außengeleitete Orientierungsmuster durch Zielvorgaben und Anreize (ebd.: 26). Anstelle von Partizipation und Emanzipation erscheinen Verantwortlichkeit und Rechenschaft maßgeblich (Böttcher 2007: 192; Wacker/Maier/ Wissinger 2012a: 20). Eng damit verbunden ist ein neues Controllingverständnis, das die Planungs-, Kontroll- und Steuerungsfunktion betont. Im Zentrum steht dabei die Vorstellung, durch einen kontinuierlichen Soll/Ist-Vergleich die Qualitätsentwicklung in den Schulen zu unterstützen. Diese Strategie setzt mit der internen Evaluation auch auf die Selbstkontrolle der Mitarbeiter (ebd.: 191; s. a. Bellmann 2015: 28 f.; Thiel/Cortina/Pant 2014: 125). Einerseits wird also die Verantwortung für die Ergebnisse der pädagogischen Arbeit an die operative Ebene der Schulen delegiert, andererseits werden „Kontroll- und Evaluationsschleifen auf allen Ebenen des Systems“ (Wacker/Maier/Wissinger 2012a: 21) eingerichtet, wie die obigen Ausführungen zu Instrumenten der Outputsteuerung (z. B. Schulinspektion, zentrale Abschlussprüfungen, Bildungsstandards, Lernstandserhebungen, Schulprogramme) belegen (vgl. auch Fuchs 2009: 372 f.). Insgesamt ergibt sich somit ein „Paradoxon einer top-down initiierten, bürokratisch überwachten Bottom-up-Strategie“ (Thiel/Cortina/Pant 2014: 134; ähnlich Kopp 2008: 24). Heinrich konstatiert vor diesem Hintergrund einen Wechsel von der „autonomiebasierten Schulreform“ in den 1990er Jahren zur „evaluationsbasierten Steuerung“ (Heinrich, M. 2007: 291). Darin werde „Evaluation zum Fundament (…), von dem aus der Sinn und Zweck von Autonomie innerhalb der Schulentwicklung bestimmt wird“ (ebd.). Insofern lässt sich fragen, inwieweit Dezentralisierung und Autonomie nicht auch als „Vorstoß in Richtung auf mehr Zentralisierung und weniger Autonomie gemeint“ sind (Kopp 2008: 24). Ähnlich gelangt Herrmann zu der Einschätzung, durch die neuen Kontrollstrukturen versuchten die verantwortlichen Akteur/innen „ein Maß an Kontrolle durchzusetzen (…), das ihnen die vermeintliche ‚Durchgriffsverwaltung‘ des alten bürokratischzentralistischen Steuerungsmodells nicht gewährte“ (Herrmann 2009: 73 f.). In jedem Fall bleibt zu konstatieren, dass Autonomie im Sinne umfassender Eigenständigkeit gegenwärtig nicht gegeben ist und die Gewährung von Handlungsspielräumen für die Schulen eng mit der Erfüllung der zentral bestimmten Aufgaben verknüpft ist (Fuchs 2009: 372). Deutschland weist nach wie vor insgesamt eher zentralisierte Entscheidungsstrukturen auf, die gewährten Handlungsspielräume lassen sich eher als „Ausführungsautonomie“ begreifen (Brauckmann 2012). Ansätze der Dezentralisierung sind zudem eng mit Ansätzen der Re-Zentralisierung verknüpft (vgl. Emmerich 2010; Brüsemeister 2012). In diesem Zusammenhang

174

4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem

wird spezifischen Formen von Wissen eine besondere Bedeutung beigemessen, wie der folgende Abschnitt zeigt. 4.1.3 Evidenzbasierung Wie die vorangegangenen Ausführungen bereits andeuten, machen die Reformen in Richtung Neuer Steuerung Daten neuer Art und Qualität erforderlich (vgl. Brückner/Tarazona 2016: 81). So brachte die Entwicklung eine Wiederbelebung von Vorstellungen einer wissens- und wissenschaftsbasierten Steuerung aus den 1970er Jahren mit sich (Dedering 2016: 55), die im Kern dem Ansatz einer evidenzbasierten Politik und Praxis (vgl. Abschnitt 3.3.2.) entspricht. Die Vorstellung der Evidenzbasierung entwickelte sich dabei in engem Wechselspiel mit der empirischen Bildungsforschung in Deutschland. So förderten die Ergebnisse der PISA-Studie das Interesse an einer evidenzbasierten Bildungspolitik, das sich wiederum in weiteren Schulleistungsvergleichen und anderen Maßnahmen der empirischen Bildungsforschung (siehe unten) niederschlug (vgl. Prenzel/Baumert/Klieme 2008: 3 f.; Tippelt/Reich-Claasen 2010: 22). Grundlegend ist ein Modell rationalen Entscheidens und Handelns: Bildungspolitik und -praxis sollen durch die Bereitstellung von „Steuerungswissen“ effektiver und effizienter werden, wobei wissenschaftlichem Wissen eine entscheidende Bedeutung beigemessen wird (vgl. Bromme/Prenzel/Jäger 2014: 9, Dedering 2010: 65; Lambrecht/Rürup 2012: 57). Indem sich Bildungspolitik auf wissenschaftlich gesichertes Wissen stützt, soll sie zusätzliche Legitimation erhalten (Criblez 2008: 159) und ein Ausweg aus den ideologischen Konflikten gewiesen werden, die bildungspolitische Reformen aus Sicht der Befürworter/innen einer evidenzbasierten Politik behindern (vgl. Fend 2011: 6; Oelkers 2004: 48). Anders als Positionen, die auf das Technologiedefizit der Erziehung (ursprünglich Luhmann/Schorr 1979) verweisen und eine instrumentelle Steuerung im Bildungssystem prinzipiell für fraglich halten (vgl. Jornitz 2009: 72; Herzog 2011: 139, Bellmann/Weiß 2012: 298; Höhne 2012: 805), geht die Produktionslogik der Neuen Steuerung von der Möglichkeit einer wissensbasierten Rationalisierung und Kontrolle aus (vgl. Radtke 2009: 159) und strebt eine „Veränderung der im Bildungssystem verfügbaren Technologiemenge“ an (Kuper 2008: 64). Die Vorstellungen darüber, welcher Art das zu generierende Steuerungswissen sein soll, gehen in der Diskussion indes auseinander (vgl. Kopp 2008: 1; Füssel 2009: 32 f.). Als paradigmatisch für eine am Leitbild der evidenzbasierten Politik und Praxis ausgerichteten Sichtweise, die sich an der internationalen Diskussion

4.1 Neue Steuerung im Schulsystem

175

(vgl. stellvertretend Slavin 2008a, b) orientiert, kann gleichwohl folgende Konzeption angesehen werden: „Die Aufgabe der empirischen Bildungsforschung kann grundsätzlich darin gesehen werden, empirisch gesichertes Wissen über ihren Gegenstandsbereich bereitzustellen (vgl. Prenzel 2012). Dieses Wissen umfasst zum Beispiel Aussagen über Voraussetzungen, Prozesse und Kontexte von Bildung sowie über deren Relationen. Dieses Wissen kann Beschreibungen enthalten (z. B. von erreichten Bildungsergebnissen), Vorhersagen erlauben (z. B. von Prozessen durch Voraussetzungen), Erklärungen gestatten (z. B. von Ergebnissen durch Prozesse, situative Bedingungen, Kontextfaktoren) oder Aussagen über Maßnahmen treffen, die bei gegebenen Voraussetzungen und Kontexten mit hoher Wahrscheinlichkeit bestimmte Ziele erreichen lassen (Veränderungswissen). Empirische Bildungsforschung kann im Übrigen Ziele beschreiben oder Relationen zwischen Zielen und Teilzielen klären oder Nebenwirkungen auf andere Ziele erfassen, aber sie setzt keine Ziele.“ (Bromme/Prenzel/Jäger 2014: 10; Herv. i. O.)

Deutlich wird in diesem Zitat eine Rollenzuweisung für die Bildungsforschung als vermeintlich neutrale Instanz. Diese soll zwar heuristische Anregungen geben, nicht aber politische bzw. normative Begründungen (ebd.: 42). Über die dafür zu produzierende „Evidenz“ bestehen ebenfalls unterschiedliche Vorstellungen. So findet sich einerseits eine engere Auslegung des Evidenzbegriffs, die einem naturwissenschaftlich-empirischen Verständnis entspricht (ebd.: 6). Dementsprechend wird auf die Notwendigkeit repräsentativer Aussagen und die üblichen Gütekriterien quantitativer Forschung Validität, Objektivität und Reliabilität verwiesen (ebd.: 7, 11). Zudem bildet die in der internationalen Debatte über evidenzbasierte Politik und Praxis gebräuchliche „Evidenzhierarchie“ einen wichtigen Orientierungspunkt für diese Perspektive. Deren auf experimentelle Verfahren und Metaanalysen bzw. Ergebnissynthesen (siehe hierzu Beelmann 2014; Pant 2014) setzende Logik wird einerseits als überzeugend eingestuft (Bromme/Prenzel/Jäger 2014: 13), andererseits wird aber auch auf Einschränkungen bei der Übertragung auf den Bildungsbereich verwiesen, die sich daraus ergeben, „dass die ‚Spitze‘ der Evidenzhierarchie im Bildungsbereich sehr viel schwächer ausgeprägt oder besetzt ist als der ‚Rumpf‘“ (ebd.: 14). Empfohlen wird daher, Möglichkeiten zu nutzen, „solide Evidenz auf etwas niedriger angesiedelten Stufen der Hierarchie beizusteuern“, und andere Formen der Evidenzsynthese und Beurteilungskriterien zu entwickeln (ebd.). Als zentrale Grundlage für eine evidenzbasierte Steuerung kann die Einführung von Bildungsstandards betrachtet werden. Aufbauend auf dem Produktionsmodell von Bildung sollen diese ermöglichen, Lehren und Lernen zu modellieren,

176

4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem

die erzielten Ergebnisse zu ermitteln und über Rückmeldeverfahren an Bildungspolitik und -praxis Qualitätsentwicklungsprozesse anzuregen (vgl. Bellmann/Waldow 2012: 139 f.). Auch Befürworter/innen von Evidenzbasierung betonen dabei indes die „begrenzte Steuerungskapazität empirischen pädagogischen Tatsachenwissens“ (Tippelt/Reich-Claassen 2010: 22 f.). Aufgrund des komplexen und dynamischen Charakters pädagogischen und bildungspolitischen Handelns stehe Steuerung „nicht für einen unmittelbaren Ableitungszusammenhang im Sinne eindeutig benennbarer und zeitlich überdauernder Ursache-Wirkung-Zusammenhänge“ (ebd.). Trotz der oben dargelegten Bezugspunkte zum idealtypischen Leitbild einer evidenzbasierten Politik und Praxis zeigt sich in Deutschland somit insgesamt eine eher weite, wenig strikte Auslegung des Paradigmas (vgl. Bellmann/Müller 2011: 21 ff.). So werden etwa sämtliche Komponenten der Gesamtstrategie der Kultusministerkonferenz zum Bildungsmonitoring (KMK 2006, 2016) als Beiträge zu einem „Datenpool“ für evidenzbasierte Entscheidungen erachtet (vgl. Dedering 2016: 54). Neben internationalen Schulleistungsuntersuchungen, der zentralen Überprüfung des Erreichens der Bildungsstandards durch das IQB sowie landesweite oder länderübergreifende Vergleichsarbeiten zählt hierzu auch die gemeinsame Bildungsberichterstattung von Bund und Ländern. Die Bildungsberichterstattung basiert auf einem „Kontext-Input-Prozess-Wirkungs-Schema“ und zielt darauf, mittels eines Sets fortschreibbarer Indikatoren in regelmäßigen Abständen alle wesentlichen Aspekte des Bildungswesens zu thematisieren und steuerungsrelevante Informationen bereitzustellen (Konsortium Bildungsberichterstattung 2007: 9 f.). Während Informationen über das Bildungswesen schon seit langem systematisch aufbereitet werden, wird die eigentliche Neuerung der Bildungsberichterstattung in der periodischen Veröffentlichung von Bildungsberichten ausgemacht, die eine „regelmäßig aktualisierte, evaluative Gesamtschau zum Bildungswesen“ bieten sollen (Rürup/Fuchs/Weishaupt 2010: 379). Bildungsberichterstattung auf der Makroebene ergänzt damit Evaluation einzelner Schulen oder Instrumente auf der Mikroebene (Kopp 2008: 21). Maßgeblich für die Bildungsberichterstattung ist eine Systemperspektive, ihr Schwerpunkt liegt auf der Schaffung von Transparenz und Rechenschaftslegung gegenüber der Gesellschaft. Zwar verbinden sich mit der Bildungsberichterstattung auch Hoffnungen auf eine effektivere Steuerung (ebd.: 385 ff.), ihr Systemfokus und die geringe Zahl von Indikatoren für die einzelnen Bildungsbereiche setzen einem direkten Steuerungsbezug der Bildungsberichte jedoch Grenzen (Niedlich/Brüsemeister 2012). Potenziale für weiterführende Ansätze werden auf dezentraler

4.1 Neue Steuerung im Schulsystem

177

Ebene gesehen, etwa in der indikatorengestützten, belastungsabhängigen Mittelzuweisung für Schulen (Bos et al. 2006; s. a. Tarazona/Brückner 2016: 87 ff.) oder in kleinräumigen Analysen von Daten aus Schulleistungserhebungen (z. B. Terpoorten 2007). Marttila (2014) erkennt angesichts dieser Entwicklungen einen Wandel hin zu einer „wissensbasierten Regierung der Bildung“. Charakteristisch sei dabei, dass „vor allem empirische Erkenntnisse das epistemologische Fundament für bildungspolitische Entscheidungen sind (…) Damit ist Bildungspolitik nicht mehr proaktiv und arbeitet Zielsetzungen heraus, sondern sie ist reaktiv, da sie sich stets am neuesten Stand der empirischen Erkenntnisse orientiert und die bisherigen Handlungsweisen entsprechend des evidenzbasierten Urteils über erreichte Ergebnisse modifiziert.“ (ebd.: 258, Herv. i. O.) Infolgedessen werde „die Sicherstellung des Zugangs zu adäquaten und fortlaufend aktualisierten Erkenntnissen über die Wirkung verschiedener Regierungspraktiken zum zentralen Problem der Regierung der Bildung“ (ebd.: 259). Mittels einer Gegenüberstellung der Entwicklung in England und Schweden zeigt Marttila, dass erhebliche Unterschiede innerhalb des neuen Paradigmas bestehen. 



Demzufolge stellt England eine „zentralistische“ Variante dar, die einer objektivistischen Epistemologie folge und davon ausgehe, es ließen sich verallgemeinerbare Erkenntnisse über die Funktionalität verschiedener Handlungsalternativen gewinnen. Bildung erscheine in dieser Sichtweise „als ein technischer und von situativen Umständen unabhängiger Eingriff“ (ebd.: 283). Lokales, situatives und erfahrungsbasiertes Wissen tritt daher gegenüber wissenschaftlich fundiertem und methodologisch verifiziertem Wissen in den Hintergrund. Dementsprechend werde „die Deutungshoheit über die wirksame Bildungspraxis den lokal operierenden Akteuren vorenthalten“ (ebd.: 282). Die Zuständigkeit für die wissensbasierte Schulentwicklungsarbeit werde vielmehr (u. a. wissenschaftlichen) Akteur/innen auf der nationalen Ebene zugeschrieben, die empirisch gestützt neue Standards für die Bildungspraxis entwickeln sollen (ebd.: 281). Die Bildungspraktiker/innen werden in dieser Variante als eigennützig motivierte Subjekte begriffen, die durch Einschränkung der autonomen Selbststeuerung dazu verpflichtet werden sollen, die nationalen Standards einzuhalten (ebd.). Die wissensbasierte Regierung der Bildung in Schweden sei demgegenüber dezentralistisch angelegt und folge einer konstruktivistischen Epistemologie, die pragmatisch auf lokale Unterrichts- und Lernprozesse ausgerichtet ist

178

4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem (ebd.: 281 ff.). Nicht verallgemeinerbare Erkenntnisse, sondern das situationsspezifische und erfahrungsbasierte Wissen stünden hier im Vordergrund. Als zentral werde daher die Professionalisierung der Lehrkräfte angesehen, was an einer reformierten Lehrerbildung abzulesen sei, die zur professionellen Selbststeuerung befähigen soll. Der dafür benötigte Handlungsspielraum solle durch eine Strategie der lokalen Autonomie geschaffen werden. So „wurden lokale Bildungspraktiker verpflichtet, auf der Grundlage ihrer neuen Professionalität erfahrungsbasierte Erkenntnisse über die Funktionalität der Bildungspraxis zu sammeln, mit diesen Ergebnissen die Schulentwicklungsund Profilierungsarbeit selbstständig voranzutreiben und ihre eigenen Unterrichtspraktiken fortlaufend weiterzuentwickeln.“ (ebd.: 281)

Eine genaue Verortung der wissensbasierten Regierung der Bildung in Deutschland würde eine nähere Betrachtung der einzelnen Instrumente und ihrer Verwendungsweise erfordern. Insbesondere die Rolle der regionalen Ebene wird in den weiteren Ausführungen noch näher zu untersuchen sein. Grundsätzlich lässt sich Deutschland wohl zwischen den beiden mit England und Schweden beschriebenen Polen ansiedeln, wobei insgesamt von einer im internationalen Vergleich eher zentralisierten Herangehensweise auszugehen ist (vgl. Thiel/Cortina/Pant 2014: 129). Im Vergleich zu England mit der engen Verknüpfung von Bildungsstandards einerseits und outputorientierten Daten andererseits sowie der damit verbundenen Tendenz zu reduktionistischen Leistungsmessungen (Heise 2009, 2010), erscheint Deutschland aber einen moderateren Weg eingeschlagen zu haben. Dies gilt auch, zumal Wettbewerbselemente im deutschen Schulsystem eine eher geringe Rolle spielen, wie im Folgenden gezeigt wird. 4.1.4 Wettbewerbsorientierung Als weiteres Element Neuer Steuerung wird von einigen Autor/innen der Versuch, mehr Wettbewerb und Marktmechanismen ins Schulsystem einzuführen, genannt. Die Grundidee besteht dabei darin, dass Schulen miteinander in Konkurrenz gesetzt werden sollen, um eine maximale Qualität zu minimalen Kosten zu erzielen (vgl. Koch/Gräsel 2004: 18 f.). Da Schulen keine privatwirtschaftlich agierenden Anbieter, sondern in erster Linie öffentliche Einrichtungen sind, bedeutet dies, eine künstliche Wettbewerbssituation (Quasi-Markt) herzustellen (ebd.; Ackeren 2006: 306). Als zentraler Baustein wird in diesem Zusammenhang die Möglichkeit zur freien Schulwahl gesehen (vgl. Koch/Gräsel 2004: 19; Ackeren 2006). Diese soll es den Eltern erlauben, konzeptionelle Schwerpunkte und die Qualität der

4.1 Neue Steuerung im Schulsystem

179

Schule bei ihrer Wahl zu berücksichtigen. Auf diese Weise sollen „gute“ Schulen gestärkt und „schlechte“ dazu gezwungen werden, ihre Arbeit zu verbessern (Ackeren 2006: 303). Vorstellungen einer erhöhten Schulautonomie sind auch in diesem Lichte zu betrachten, wobei insbesondere die stärkere Profilierung der Schulen, etwa durch die Entwicklung und Veröffentlichung von Schulprogrammen sowie Differenzierungs- und Förderkonzepten (ebd.: 301), in engem Zusammenhang mit zunehmendem Wettbewerb zwischen Schulen zu stehen scheint (vgl. Altrichter/Rürup/Schuchart 2016: 134 ff.; grundlegend zur Schulprofilierung siehe Altrichter/Heinrich/Soukoup-Altrichter 2011a). Als wichtige Voraussetzung für Wettbewerb können Informationssysteme gelten, die die Markttransparenz erhöhen (Höhne 2015: 21 ff.). In diese Richtung zielen etwa die Veröffentlichung leistungsbezogener Schuldaten und die Erstellung von Schulrankings. Diese sollen nicht nur potentiell eine qualitätsabhängige Schulwahl erlauben, sondern auch eine kompetitive Umgebung schaffen, die zu kontinuierlichen Selbstbeobachtungen, Selbstbewertungen und Selbstverbesserungsversuchen anregt (Bellmann 2015: 49; Höhne 2006: 205 f.). Allerdings ist zu konstatieren, dass derartige Ansätze bislang nur wenig verbreitet sind (Bellmann/Weiß 2012: 289) und eine gezielte Wettbewerbssteuerung bzw. Marktinstrumente in Deutschland insgesamt wenig Zuspruch finden (Tarazona/Brückner 2016: 94). So bleibt die Möglichkeit zur freien Schulwahl zumeist deutlich eingeschränkt, weil der Schulzugang durch rechtlich bestimmte Einzugsgebiete in Form von Schulsprengeln bzw. Schulbezirken begrenzt wird (Koch/Gräsel 2004: 19; Ackeren 2006: 302 f.; Altrichter/Nagy 2010: 284). Dennoch ist davon auszugehen, dass bereits der Diskurs über schulische Qualität auf einen zunehmenden Wettbewerb zwischen Schulen hingewirkt hat, weil Eltern bestehende Wahlspielräume stärker nutzen (Maroy/Zanten 2011), die Bedeutung von Wettbewerb als „überschulischer Koordinationsmechanismus“ also zunimmt (Altrichter/Rürup/Schuchart 2016: 135; Altrichter/Heinrich/ Soukoup-Altrichter 2011b: 220 ff.). Insgesamt ergibt sich mit den Elementen der Output-Steuerung, Dezentralisierung, Evidenzbasierung und Wettbewerbssteuerung ein deutliches Profil der Neuen Steuerung im Schulbereich. In den folgenden Abschnitten wird analysiert, ob und gegebenenfalls in welcher Form sich Ansätze Neuer Steuerung auch in anderen Bildungsbereichen finden.

180

4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem

4.2 Neue Steuerung in der Hochschule Im Hochschul- bzw. Wissenschaftssystem setzte bereits in den 1980er Jahren ein tiefgreifender Wandel ein (Grande et al. 2014: 17 ff.). Dementsprechend wurden Fragen der Steuerung im Hochschulsystem schon vergleichsweise früh governanceanalytisch untersucht. Ansatzpunkt dafür war insbesondere die Typologisierung verschiedener Governance-Regime anhand mehrerer zunächst von Clark vorgelegter und ergänzter Dimensionen (Clark 1979, 1983, 1998), die von Schimank (2000) nochmals erweitert und schließlich als Schieberegler („Governance-Equalizer“) gefasst wurden (Schimank 2007b). Diese umfassen fünf Dimensionen (ebd.: 241 f.; Bogumil et al. 2014: 50 ff.): 1.

2.

3.

4. 5.

Staatliche Regulierung der Hochschulen: autoritative Verhaltenssteuerung durch Konditionalprogramme, z. B. hochschul- und haushaltsrechtliche Vorschriften, Genehmigungsvorbehalte, kameralistische Input-Steuerung. Außensteuerung der Hochschulen durch den Staat: Zweckprogramme bzw. leistungsorientierte Instrumente, z. B. in Form von Zielvereinbarungen oder formelgebundener Mittelvergabe. Akademische Selbstorganisation: Steuerung der Hochschulen durch Interessenorganisation „von unten“; Selbstverwaltung der Professionsgemeinschaft der Wissenschaftler/innen mittels der Kollegialorgane (Senate, Konzile, Fakultätsräte). Hierarchische Selbststeuerung: Steuerung durch Leitungspersonen bzw. -organe (Rektoren, Kanzler, Dekane). Wettbewerb: Konkurrenz mittels der Bewertung wissenschaftlicher Leistungen und damit verknüpfter Mittelzuteilung, z. B. leistungsabhängige Vergabe von Haushaltsmitteln an oder innerhalb von Hochschulen.

Die Transformation der Hochschulen, die eng mit dem Leitbild des New Public Management assoziiert ist, lief insbesondere auf eine Neugestaltung des Verhältnisses von Autonomie der Hochschulen und staatlicher Steuerung hinaus (Grande et al. 2014: 15). Traditionell waren die Hochschulen in Deutschland durch ein Selbstverwaltungsmodell geprägt, in dem die Governance-Dimensionen der staatlichen Regulierung sowie der akademischen Selbstorganisation dominierten. Forderungen nach einer Reform der Hochschulen verwiesen nun auf gesellschaftliche und politische Entwicklungen, die eine Neubestimmung der Rolle und Organisation von Hochschulen erforderten, etwa die Finanzkrise des Staates, die Globalisierung der Wirtschaft und Europäisierung von Innovationspolitiken sowie die

4.2 Neue Steuerung in der Hochschule

181

Entstehung von Wissensgesellschaften (vgl. Grande et al. 2014: 15; Kehm 2012: 18). Die Hochschulen sollten vor diesem Hintergrund ihre Wissensproduktion stärker auf die gesellschaftlichen und ökonomischen Bedarfslagen ausrichten (Nickel 2011: 124; Kehm 2012: 17). Zu diesem Zweck wurde ein NPM-inspiriertes Managementmodell propagiert, das gerade jene Dimensionen stärken sollte, die im Selbstverwaltungsmodell schwach ausgeprägt waren (Grande et al. 2014: 26; Schimank 2007b: 238 ff.):   

Durch die Einbeziehung externer Stakeholder/innen in Form von Hochschulräten sollte eine zielbezogene Außensteuerung erfolgen. Die Leitungsorgane sollten gegenüber den Kollegialorganen gestärkt und so die hierarchisch-administrative Selbststeuerung erhöht werden. Wettbewerb, der bislang vor allem zwischen einzelnen Wissenschaftler/innen erfolgte, sollte zunehmend auch zwischen den Hochschulen eingeführt werden.

Gleichzeitig sollte die staatliche Steuerung durch Deregulierung zurückgeführt und die akademische Selbstorganisation in ihrem Einfluss reduziert werden (Grande et al. 2014: 26). Ziel war dabei nicht nur die Einführung neuer Managementinstrumente, vielmehr ging es um eine „Umstellung des gesamten hochschulinternen Koordinations- und Steuerungssystems“ (Nickel 2011: 126), im Zuge derer die Hochschulen sich „von staatlich geschützten, lose gekoppelten Expertennetzwerken mit vorwiegend kollegialen Entscheidungsabläufen zu zielgerichtet agierenden Organisationen“ wandeln sollten (ebd.: 140). Die Reformen zielten somit auf die „Organisationswerdung“ der Hochschulen (Kehm 2012: 17). So ließen sich diese zuvor vor allem als Regelsysteme mit akademischen Habitus und Normen verstehen und waren dadurch geprägt, dass die akademische Profession sich in erster Linie mit ihrer jeweiligen Disziplin identifizierte. Demgegenüber sollten Wissenschaftler/innen sich nun mit der Hochschule identifizieren und als korporative Akteure gemeinsame Ziele verfolgen (ebd.: 17 f.). Damit einher ging die Herausbildung von neuen Gruppen hochschulpolitischer Akteur/innen, indem Leitungsrollen professionalisiert und Managementrollen geschaffen sowie neue Organisationen im Umfeld der Hochschulen (z. B. Evaluations- und Akkreditierungsagenturen) eingerichtet werden sollten (Grande et al. 2014: 26). Blickt man auf die tatsächliche Umsetzung dieser Reformvorstellungen, kann Deutschland zunächst im internationalen Vergleich als Nachzügler eingestuft werden, der die Reformen mit zeitlicher Verzögerung und in geringerem Umfang um-

182

4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem

gesetzt hat (Kehm/Fuchs 2010: 79). Dabei ergibt sich ein uneinheitliches Gesamtbild unterschiedlicher Landeshochschulgesetze und -politiken bzw. -instrumente, die von den einzelnen Hochschulen zudem unterschiedlich gehandhabt werden (Grande et al. 2014: 26). Flink und Simon (2014) machen in diesem Zusammenhang drei Rezeptionstypen unter den Hochschulleitungen aus: 





Die „Traditionalisten“ legen den Schwerpunkt darauf, unterschiedliche Interessen auszutarieren, verzichten auf Top-down-Prozesse, beziehen die Organe der Selbstverwaltung weitgehend ein und beteiligen zudem leistungsstarke Professor/innen über informelle Beratungsgremien (ebd.: 41). Die „Gestalter“ konstatieren einen gewissen Veränderungsdrang, betonen die „unternehmerische“ Funktion der Organisation und erkennen die Notwendigkeit der Profilbildung. Diese Gruppe weist eine stärkere strategische Orientierung sowie eine größere Affinität zu den Zielen und Instrumenten des NPM auf, hebt aber gleichzeitig den Respekt vor den Eigenlogiken der Fakultäten hervor. Typisch ist hier, dass einerseits Standardisierungen mit dem Ziel der Rationalisierung bzw. Formalisierung eingeführt werden, andererseits aber auch auf die Grenzen von Steuerungs- und Anreizinstrumenten hingewiesen wird (ebd.: 43 f.). Die „Macher“ haben die Vorstellung, die Transformation der Universitäten sei planbar und betonen die gesellschaftliche Verantwortung und Notwendigkeit von Innovationen. Sie berücksichtigen gezielt organisationsexterne Vorgaben, planen Kooperationen strategisch und orientieren sich am Vorbild eines modernen Wirtschaftsunternehmens. Allerdings zeigt sich auch in dieser Gruppe zugleich die Tendenz, das herkömmliche Hochschulmodell zu bewahren: Forschung und Lehre werden als Kernaufgaben begriffen, andere Aufgaben gelten als Zusatzleistungen (ebd.: 45 ff.)

So gelangen Flink und Simon zu dem Fazit, dass alle drei Typen von Hochschulleitungen als „Bewahrer der Kernidee von Universitäten“ (ebd.: 48) agieren. Sie orientieren sich „an der herrschenden Reputationsordnung der wissenschaftlichen communities (…), die grundlagenorientierter Forschung den prominenten Platz einräumt.“ (ebd.: 50). Insgesamt liegen allerdings nur wenige empirische Untersuchungen vor, die verlässlich Aufschluss darüber geben, wie sich die Reformen auf die Hochschulen ausgewirkt haben (Grande et al. 2014: 27). Während Flink und Simon davon ausgehen, dass die Kernstruktur der Hochschulen konstant geblieben sei, vertreten andere Beobachter/innen die Position, dass sich die Machtbalance an den Hochschulen durch die Reformen verschoben habe. So formulieren

4.2 Neue Steuerung in der Hochschule

183

etwa Kehm und Fuchs die These, akademische Selbstverwaltungsorgane seien geschwächt worden und Themen zur Beratung in den Hochschulgremien würden zunehmend „von oben“ bzw. „von außen“ gesetzt, sodass der Rahmen für die akademische Tätigkeit zusehends „seltener von den innerwissenschaftlichen Perspektiven des akademischen Personals bestimmt“ sei (Kehm/Fuchs 2010: 89 f.). Aus Sicht von Zechlin ist mit den Hochschulreformen vor allem das Thema Führung in den Vordergrund gerückt und die hochschulinterne Hierarchie gestärkt worden (Zechlin 2014: 24). Gleichzeitig sei ein erhöhter Entscheidungsbedarf zu verzeichnen: „Berufungen, interne Mittelverteilungs- und Controllingsysteme, Personalentwicklung, Vorbereitung auf und interne Ausgestaltung von Wettbewerbsverfahren, Strategie- und Profilbildung u. a. m. erfordern Entscheidungen, und damit nimmt deren Anzahl enorm zu.“ (ebd.: 24 f.) Bogumil et al. haben Ergebnisse einer Evaluierung der hochschulischen Governance-Reformen vorgelegt, in deren Rahmen Rektor/innen, Kanzler/innen, Dekan/innen, Hochschulratsmitglieder (jeweils Vollerhebungen) und Professor/innen (Teilerhebung) befragt wurden (Bogumil et al. 2014). Die Befunde deuten darauf hin, dass die hierarchisch-administrative Selbststeuerung (Macht der Rektorate gegenüber Senaten und Fakultäten) und der Wettbewerbsmechanismus (zwischen und innerhalb der Universitäten) deutlich gestärkt wurden, während der Einfluss externer Stakeholder/innen weiterhin relativ gering ausfällt (ebd.: 66). Die Autor/innen betonen aber auch, dass der Staat nach wie vor eine starke Position innehabe, sodass hybride Governance-Strukturen zwischen den Idealtypen des Selbstverwaltungs- und Managementmodells existierten (ebd.: 66 f.). Mit Blick auf die Wirkungen dieser Veränderungen kommen Bogumil et al. zu dem Schluss, „dass die neuen Steuerungsinstrumente in der Wahrnehmung der befragten Akteure größtenteils im Sinne ihrer ursprünglichen Intentionen wirken“ (ebd.: 68). Insbesondere konstatieren sie positive Effekte auf die Forschung sowie in Bezug auf die Steuerungsmöglichkeiten von Rektoren und Kanzlern (ebd.: 64 ff.). Gleichzeitig sei allerdings auch eine Zunahme von Bürokratie in Folge der Reformen festzustellen, insbesondere durch Controlling, Qualitätssicherung und Berichtspflichten zwischen den verschiedenen Ebenen des Universitätssystems. Dabei liege der Fokus zudem eher auf der Quantität als der Qualität der Leistungen, was insbesondere die Qualitätsentwicklung in der Lehre erschwere (ebd.: 69). Insgesamt wird deutlich, dass die Steuerung an deutschen Hochschulen auf der einen Seite durch Outputorientierung, externe Zielvorgaben sowie die Stärkung der Leitungsebene geprägt ist, auf der anderen Seite aber erhebliche Spielräume und Widerstände bei der Umsetzung dieses Steuerungsansatzes in Rechnung zu stellen sind.

184

4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem

4.3 Neue Steuerung in der Weiterbildung Der Weiterbildungssektor kann einerseits als „Gegenfolie“ zu anderen Bildungsbereichen, insbesondere zum Schul- oder Hochschulwesen angesehen werden, weil er „über keine systematische Struktur verfügt“35, sondern durch die Prinzipien der Subsidiarität und des Pluralismus geprägt ist (Schemmann 2014: 117). Kennzeichnend sind heterogene Aufgaben und Teilnehmende, eine Vielfalt von Trägern und Einrichtungen, unterschiedlich qualifizierte Lehrkräfte und ein breites Spektrum von Angeboten sowie eine ausgeprägte Markt- und Netzwerkorientierung (Aust/Schmidt-Hertha 2012: 43). Im Vergleich zum Schul- und Hochschulbereich ist die Weiterbildung in deutlich geringerem Maße von staatlicher Regulierung betroffen: „Die Möglichkeiten und die Reichweite staatlicher Steuerung beschränken sich in vielen Bereichen der Erwachsenen- und Weiterbildung zunächst auf die Sicherung einer breiten Angebotspalette, die Förderung von Weiterbildungsteilnahme allgemein und bildungsferner Gruppen im Besonderen. Für berufliche Fortbildungen existieren darüber hinaus öffentlich anerkannte, mit den Sozialpartnern abgestimmte, verbindliche Curricula“ (ebd.).

Die Steuerungsmedien Macht und Geld sowie die Bereitstellung von Informationen für Weiterbildungsnachfragende über Angebote und deren Qualität sind somit traditionell zentral für den Weiterbildungsbereich (ebd.: 43 f.). Andererseits spiegeln sich die für den Schulbereich aufgezeigten Phasen der politischen Steuerung auch in der Entwicklung des Weiterbildungsbereichs wider. Dabei können die Bildungsreformen der späten 1960er Jahre als Ursprung der Steuerung der Weiterbildung gelten (Schemmann 2014: 112). Weiterbildung fügte sich dabei ein in die Vorstellung einer „sozial- und wohlfahrtsstaatlich motivierten gesellschaftlichen Modernisierung“, die „Gesellschaft, Ökonomie und Politik als relevante Umwelten der Weiterbildung“ ausmachte (Hartz/Schrader 2008: 11). Insbesondere der vom Deutschen Bildungsrat vorgelegte „Strukturplan für das Bildungswesen“ sah den Auf- und Ausbau von Weiterbildungsinfrastrukturen und eine Systematisierung des Angebots vor. „Herausgestellt wurde vor allem die Funktion von Weiterbildung für eine gesellschaftliche Modernisierung unter den Maßgaben von Demokratisierung und Ökonomisierung oder, in der Sprache der Weiterbildungspraxis, ihr Beitrag zum Abbau sozialer, curricularer und regionaler Defizite“ (ebd.). Darüber hinaus betonte der Strukturplan die Notwendigkeit, die verschiedenen Teilbereiche des Bildungssystems miteinander zu verzahnen, um „Übergänge zu

                                                             35

Zur „mittleren Systematisierung“ des Weiterbildungsbereichs s. a. Faulstich 1997: 81 f.

4.3 Neue Steuerung in der Weiterbildung

185

erleichtern und damit einerseits der Notwendigkeit des lebenslangen organisierten Lernens Rechnung zu tragen und andererseits auch Bildungslaufbahnen im Sinne der sozialen Gerechtigkeit korrigierbar zu machen“ (Schemmann 2014: 113). Hartz und Schrader sehen in dieser Phase ein „prototypisches Beispiel für eine lineare, staatszentrierte Steuerung des Bildungswesens (…), eingebettet in die Vorstellung einer möglichen Globalsteuerung gesellschaftlicher Entwicklungen: Der Bund bzw. die Länder waren die zentralen Akteure, Gesetze und finanzielle Förderung die wichtigsten Steuerungsmedien, Systembildung in öffentlicher Verantwortung durch institutionelle Förderung (Personal und Programme) das Ziel.“ (Hartz/Schrader 2008: 12)

Mit der Abkehr vom Planungsansatz und der Krise öffentlicher Haushalte schwand das bildungspolitische Interesse an der Weiterbildung in den 1970er und vor allem den 1980er Jahren indes zunehmend, der Ausbau stockte, lediglich im Bereich der innerbetrieblichen Weiterbildung und im Kontext neuer sozialer Bewegungen war eine Expansion von Weiterbildung zu beobachten (ebd.: 14; Schemmann 2014: 114). Die Weiterbildung wurde in dieser Zeit mehr und mehr zu einem Instrument der Arbeitsmarkt-, Konjunktur- und Sozialpolitik, die Bundesanstalt für Arbeit entwickelte sich zu einem zentralen Akteur (Hartz/Schrader 2008: 13) Damit hat der Bund „zwar großen strukturbildenden Einfluss auf Anbieter und Angebote der Weiterbildung genommen, ohne damit aber auf ‚Strukturbildung‘ zu zielen.“ (ebd.: 14) Insgesamt ergab sich auf diese Weise ein ungeplanter Strukturwandel, der sich in erster Linie jenseits der öffentlich anerkannten Weiterbildungsanbieter/innen vollzog. Die sogenannten Länderstudien (vgl. die Sammlung in Nuissl/Schlutz 2001), die dies in den 1990er Jahren belegten, führten indes nicht zu neuerlichen Versuchen einer gezielten Systementwicklung (Hartz/Schrader 2008: 14). So konstatieren Hartz und Schrader noch 2008, die „Bildungsreform- und Steuerungsdebatte scheint die Erwachsenenbildung allerdings noch kaum erreicht zu haben“ (ebd.: 11). Prägend habe stattdessen die Kritik an einem vermeintlichen Steuerungsdefizit in der Weiterbildung gewirkt, wobei sowohl der fehlende Steuerungswille der Politik als auch die fehlenden Steuerungsmöglichkeiten des Staates aufgrund der fragmentierten Struktur, der auf Bund, Länder und Gemeinden verteilten Zuständigkeiten und der Vielzahl der involvierten Fachministerien bemängelt wurden (ebd.: 15). Die Autor/innen führen diese Situation darauf zurück, „dass die Beobachter der Weiterbildung an überholten Vorstellungen zur Steuerung von Bildungssystemen festhalten, insbesondere an der ‚Gesetzgeberperspektive‘ der frü-

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4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem

hen Policy-Forschung“ (ebd.: 16). Verlasse man diese Perspektive, gerate hingegen „für die Weiterbildung eine Fülle von Steuerungsakteuren und Steuerungsformen in den Blick, und zwar sowohl auf der Ebene des Weiterbildungssystems insgesamt, auf der Ebene seiner Organisationen als auch auf der Ebene der LehrLern-Prozesse.“ (ebd.: 17) Interessant ist dabei, dass hierzu auch Versuche der Koordination der Weiterbildung auf lokaler und regionaler Ebene zählen. Diese werden im nächsten Kapitel eingehender erörtert. Daneben sind zwei Entwicklungen prägend: die systematische Beobachtung des Weiterbildungssystems und die damit verbundene Generierung steuerungsrelevanten Wissens sowie die Etablierung von Instrumenten des New Public Management in öffentlich getragenen Weiterbildungseinrichtungen (ebd.). Diese Entwicklung korrespondierte mit einer zunehmenden Angleichung der Politiken von internationalen Organisationen (OECD, EU) und Nationalstaaten und war programmatisch eng mit dem Begriff des Lebenslangen Lernens verknüpft (vgl. Schemmann 2014: 115, Jakobi 2007, 2009; Martens/Wolf 2009), in dessen Kontext die Weiterbildung immer häufiger gerückt wurde und mit dem diese zunehmend zu verschwimmen schien (Nuissl 2004: 179). Mit der Programmatik des lebenslangen Lernens ging dabei auch eine Erweiterung des Systembegriffs bzw. der Steuerungspraxis einher, die sich nicht mehr auf den öffentlichrechtlichen Kontext beschränkt, sondern auch Markt und Unternehmen umfasst (Schrader 2013: 190). Dabei wurden Weiterbildungseinrichtungen zunehmend nicht mehr nur als Steuerungsobjekte wahrgenommen, sondern als steuernde Akteur/innen. Im Vordergrund stand infolgedessen der Versuch, deren Fähigkeit zur Selbststeuerung zu erhöhen (Hartz/Schrader 2008: 18 f.). Eine zentrale Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang der Einführung von Qualitätsmanagementsystemen zu, wobei verschiedene Modelle und Modellversuche zu beobachten waren (vgl. ebd.; Hartz 2008, 2011; Aust/Schmidt-Hertha 2012; Schrader 2013: 190 f.) Die neue Steuerung setzt damit in erster Linie auf der Ebene der Organisation an, während Prozesse des Lehrens und Lernens eher indirekt adressiert werden (Aust/Schmidt-Hertha 2012: 52). Hinzu kommen Bemühungen, Weiterbildungseinrichtungen mithilfe von Wissensmanagementsystemen zu „lernenden Organisationen“ zu machen, sowie der Einsatz von Evaluationen mit dem Ziel, „dass das Wissen über das System der Weiterbildung ebenso erhöht wird wie das Wissen im System der Weiterbildung“ (Hartz/Schrader 2008: 19). Der Fokus liegt damit auf Organisations- und Qualitätsentwicklung sowie Management: „Qualitätsmanagement soll auf der Grundlage einer permanent evaluierenden Selbstund Fremdbeobachtung dazu beitragen, Dienstleistungen anzubieten, mit denen die ‚Kunden‘ zufrieden sind (…). Auch die Implementierung neuer Steuerungskonzepte

4.3 Neue Steuerung in der Weiterbildung

187

geht mit neuen Handlungsanforderungen einher, die ein Umlernen respektive die Aneignung neuen Wissens von Mitarbeitenden unterschiedlicher Hierarchieebenen und Funktionsbereiche erfordern.“ (ebd.: 19 f.)

So erzeugen Qualitätssicherung und Evaluation Diskurse, die die Akteur/innen zum selbständigen Lernen auffordern (Schrader 2013: 195). Aust und SchmidtHertha stellen diese Entwicklung in einen Zusammenhang mit der rückläufigen staatlichen Weiterbildungsfinanzierung. „Überspitzt formuliert trägt die mit direkter und indirekter staatlicher Steuerung unterstützte Einführung von Qualitätsmanagement im Weiterbildungssystem dazu bei, diesen Bildungsbereich bzw. die darin agierenden Organisationen strukturell auf den freien Markt vorzubereiten und so aufzustellen, dass sie sich von staatlicher Steuerung weitgehend emanzipieren können.“ (Aust/Schmidt-Hertha 2012: 53) Ergänzt wird diese Entwicklung um die Erwartung, die Wissenschaft möge Politik und Praxis steuerungsrelevantes Wissen bereitstellen. Neben der Bildungsforschung ist damit insbesondere auf die Etablierung einer Bildungsberichterstattung abgestellt (Reichart/ Mülheims 2012). Hierzu lassen sich auf internationaler Ebene die von der OECD initiierte Studie „Programme for the International Assessment of Adult Competencies“ (PIAAC) sowie der Adult Education Survey (EU-Ebene) zählen, auf nationaler Ebene die Berücksichtigung weiterbildungsbezogener Indikatoren im Nationalen Bildungsbericht. In der Bildungsberichterstattung auf Länderebene erhält die Weiterbildung hingegen zumeist keine eigenständigen Kapitel. Zunehmend sind indes Bildungsberichte auf regionaler Ebene vorzufinden, die auch Weiterbildungsfragen adressieren. Allerdings stehen nur relativ wenige regionalisierte Daten für die Weiterbildung zur Verfügung (vgl. Gnahs 2011: 291). Bildungsberichte werden auch mit Blick auf den Weiterbildungsbereich als zentrale Werkzeuge einer evidenzbasierten, outputorientierten Steuerung angeführt, die dazu beitragen soll, die individuellen Lernergebnisse zu optimieren (Reichart/Mülheims 2012: 30). „Die Ergebnisse der Bildungsberichterstattung können sowohl für die Umsetzung harter Steuerungsmaßnahmen verwendet werden, wenn z. B. staatliche Finanzierung von der Erfüllung spezifischer Zielvereinbarungen und dem Erreichen von Benchmarks abhängig gemacht wird, als auch für die Umsetzung weicher Steuerungsmaßnahmen, indem mithilfe des Vergleichs Leistungsdruck aufgebaut und mit dem Prinzip der Peinlichkeit operiert wird“ (ebd.: 32).

188

4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem

Reichart und Mülheims weisen allerdings auch auf die Grenzen der Bildungsberichterstattung in der Weiterbildung hin. Diese ergäben sich daraus, dass Leistungsentwicklung der Lernenden auf der einen Seite und Lernangebote auf der anderen Seite kaum kausal miteinander verknüpft werden könnten, da VorherNachher-Analysen in der Regel nicht möglich seien und – anders als im Schulbereich – weder Lehrplan noch Teilnahme an den Angeboten verpflichtend gemacht werden könnten (ebd.: 38).36 Trotz dieser Einschränkungen kann die zunehmende Verbreitung von Qualitätsmanagementsystemen, Evaluationen und Bildungsberichterstattung insgesamt als Beleg für die steigende Bedeutung des Steuerungsmediums Wissen in der Weiterbildung begriffen werden (Schrader 2013: 193). Wenngleich der Wissenschaft dabei durchaus eine wichtige Rolle zukommt, ist sie nicht exklusiv für die Wissensproduktion verantwortlich. Vielmehr wird Wissen „an multiplen Orten erzeugt, nicht nur in der Wissenschaft, sondern auch in der Weiterbildung selbst bzw. der sie umgebenden Beratungsinfrastruktur.“ (ebd.: 194) Gerade der Qualitätsdiskurs erweist sich nach Einschätzung von Schrader dabei anschlussfähig an Steuerung, weil er Wissen in einer standardisierten, nicht kontextspezifischen Sprache formuliere (ebd.). Im Ergebnis zeigt sich „eine intensivierte Steuerungspraxis im Hinblick auf Akteure, Ebenen, Formen und Medien der Koordination sozialer Handlungen. Dabei verlagert sich die Aufmerksamkeit von der bürokratisch reglementierten Sicherung der Strukturen eines öffentlich verantworteten, quartären Bildungssystems auf die strategische Beeinflussung und Sichtbarmachung der organisationalen Bedingungen erfolgreicher Lehr-/Lernprozesse. Staatliche Interventionen ergänzen die rechtlich basierte Reglementierung der Rahmenbedingungen und damit primär des Angebots (Organisationen, Personal, Programme), sekundär der Nutzung (Teilnahme) durch eine an Effektivität und Effizienz interessierte Kontrolle der Wirkungen von Weiterbildung.“ (ebd.: 195)

Insgesamt ergibt sich für die Weiterbildung damit ein Bild, in dem die Rolle des Staates zwar einerseits durch finanzielle Einschränkungen und Praxen der Selbststeuerung relativiert wird, der Staat aber andererseits wichtigster Akteur bleibt, der weiterhin über das Instrument der Rechtssetzung verfügt und seine Handlungsmöglichkeiten darüber hinaus sogar erweitert hat (ebd.: 185).

                                                             36

Reichart und Mülheims empfehlen daher, die Berichterstattung auf politisch steuerbare Parameter zu konzentrieren und weniger Outputs, sondern vielmehr längerfristige Wirkungen (Impacts und Outcomes wie Erwerbstätigkeit, persönliche Entfaltung, Demokratiefähigkeit u. a. m.) zu erheben.

4.4 Neue Steuerung in der beruflichen Bildung

189

4.4 Neue Steuerung in der beruflichen Bildung Die berufliche Bildung37 bildet ein heterogenes, fragmentiertes System, das durch unterschiedliche Politikbereiche beeinflusst wird (Büchter 2013: 16). Insbesondere weist sie im Vergleich zu anderen Bildungsbereichen eine größere Nähe zur Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik auf, sodass sie als „Prototyp eines Bildungssektors ‚zwischen den Systemen‘“ (Clement 2007: 208; 2015: 26) bezeichnet werden kann. Dementsprechend gibt es keine zentrale Steuerungsinstanz für die berufliche Bildung. Vielmehr sind zahlreiche Akteur/innen bzw. Zuständigkeitsbereiche auf Bundesebene (BMWi, BMAS, BMBF, BIBB), Landesebene (Kultusbzw. Schulministerien) und kommunaler Ebene (Kammern, Agenturen für Arbeit, Kommunen) sowie unterschiedliche gesetzliche Grundlagen (Berufsbildungsgesetz, Handwerksordnung, Sozialgesetzbücher II, III und VIII, Landesschulgesetze) von Bedeutung (Büchter 2013: 3; Icking 2011: 82 f.; Münch 2006: 485 f.). Insgesamt hat sich ein „kooperativer Föderalismus“ (Büchter 2013: 3) entwickelt, bei dem einerseits Steuerungsgremien mit Vertreter/innen aus Bund und Ländern eine Rolle spielen, andererseits berufsbildungspolitische Entscheidungen weitgehend den Interessenverbänden (Sozialpartnern) überlassen werden. Zudem gibt es „unterhalb der offiziellen politischen Bühne zur Bearbeitung spezifischer Frageund Problemstellungen zur Berufsbildung eine Vielzahl an Bündnissen, Ausschüssen, konzertierten Aktionen, ad-hoc-Gremien, Koordinierungsstellen“ (ebd.: 3). Bei einer historischen Betrachtung zeigt sich, dass die Berufsbildung politisch zunächst nicht systematisch in den Blick genommen wurde, sondern nur Teilaspekte jeweils eine Rolle spielten (Münch 2006: 485). Erst mit dem Erlass des Berufsbildungsgesetzes 1969 und dem bildungspolitischen Reformschub in den 1970er Jahren erfolgte der Versuch, die berufliche Bildung in das allgemeine Bildungssystem zu integrieren (vgl. Busemeyer 2009: 276). Dabei betrieb die sozialliberale Regierungskoalition zunächst die Aufwertung der schulischen Berufsbildung und rückte Fragen allgemeiner Bildung und Demokratieerziehung stärker in den Mittelpunkt. Unter dem Kanzler Schmidt richtete sich die Politik hingegen stärker auf die Sicherung eines ausreichenden Angebots an Ausbildungsplätzen, sodass die betriebliche Berufsbildung Vorrang erhielt (ebd.). Ähnlich wie etwa im Schulbereich waren die 1980er und 1990er Jahre unter den Regierungen Kohl dadurch geprägt, dass keine großen Reformprojekte durchgeführt wurden. Im Vordergrund stand, die Stärken des dualen Systems zu bewahren und die Berufsbildungspolitik stärker an den Bedürfnissen der Betriebe auszurichten (ebd.: 278 f.).

                                                             37

Die folgenden Ausführungen beziehen sich nicht auf die berufliche Weiterbildung, die bereits im Abschnitt zur Weiterbildung berücksichtigt ist.

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4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem

Diese Phase kann als „Hochzeit des Korporatismus“ (ebd.: 278) angesehen werden: von der Wirtschaft wurde erwartet, dass sie die kollektive Verantwortung für die Ausbildung anerkennt, der Staat sollte sich im Gegenzug in seiner Rolle beschränken. Erst mit dem Regierungswechsel Ende der 1990er Jahre wurde dem Staat wieder eine aktivere Rolle zugewiesen, allerdings blieb die Schwerpunktsetzung auf die duale Ausbildung und die Schaffung betrieblicher Ausbildungsplätze erhalten (ebd.: 282 f.). Impulse ergaben sich zudem aus einer im Vergleich zur Vorgängerregierung deutlich weiter reichenden Neuordnung (Modularisierung, Flexibilisierung) von Ausbildungsgängen und -berufen (ebd.). In dieser Phase wurde die Berufsbildung, vor allem mit dem Jugendsoforthilfeprogramm (JUMP) und den Hartz-Reformen, schließlich auch näher an die Arbeitsmarktpolitik herangeführt (ebd.: 283; Münch 2006: 486). Um die Entwicklung der Steuerung in der beruflichen Bildung nachzuvollziehen, ist es notwendig, zwischen unterschiedlichen Teilsektoren des Berufsbildungssystems zu differenzieren. Hierzu kann neben der dualen Ausbildung und dem Schulberufssystem auch das sogenannte Übergangssystem gezählt werden (Büchter 2013: 16). Die drei Sektoren sind mit unterschiedlichen Aufgaben und Zugangsmustern sowie mit unterschiedlichen Handlungslogiken verbunden (ebd.; Harney/Rahn 2000: 748; Kuhlee 2017: 46). Die oben beschriebene korporatistische Steuerung mit hoher Regelungskompetenz des Staates einerseits, weitgehenden, rechtlich fixierten Einflussmöglichkeiten der Sozialpartner andererseits ist dabei in erster Linie für die duale Ausbildung kennzeichnend (vgl. Kuhlee 2017: 58 f.). Ausmaß bzw. Vermögen zu einer Reform dieses Systems werden unterschiedlich eingeschätzt. So urteilt Büchter, die berufliche Bildung sei im Dualen System „relativ gut geordnet, gesteuert und transparent (…), und sie gilt trotz kontinuierlicher Krisenszenarien als anpassungs- und reformfähig“ (Büchter 2013: 8). Andere Autor/innen attestieren diesem System hingegen eine „institutionelle Trägheit“ (Baethge 2008: 595, zit. n. Icking 2011: 80) und konstatieren, es habe sich in den letzten Jahrzehnten als weitgehend reformresistent erwiesen und strukturelle Reformmaßnahmen seien unbearbeitet geblieben (Kuhlee 2017: 58 f.). Unabhängig von der Bewertung der Reformbemühungen und -erfolge lassen sich indes Veränderungen in der Akteurskonstellation feststellen in Form unerwarteter Koalitionen und einer zunehmenden Segmentierung des Ausbildungssystems mit einer stärker einzelbetrieblichen Gestaltung von Ausbildung (Busemeyer 2009; Thelen/Busemeyer 2013). Infolgedessen verloren die korporativen Akteure zunehmend an Handlungsfähigkeit und es zeigten sich stärker regionale Ausformungen (vgl. Kuhlee 2017: 63 f.).

4.4 Neue Steuerung in der beruflichen Bildung

191

Die berufsbildenden Schulen unterliegen der traditionellen staatlichen Steuerung und sind damit von den Veränderungen in der Steuerung des Schulsystems ebenfalls betroffen. Zwar greifen nicht alle Instrumente der Neuen Steuerung in gleicher Weise bei den berufsbildenden Schulen – dies gilt insbesondere für Bildungsstandards –, dennoch sind Outputorientierung, Monitoring und Rechenschaftslegung auch für die berufsbildenden Schulen zentrale Elemente der Neuausrichtung (ebd.: 54 f.). Insbesondere wurden Fragen der Qualität und Qualitätssicherung in den 1990er Jahren auch zum Thema in der beruflichen Bildung (vgl. hierzu wie im Folgenden Gonon 2006: 561 ff.). Wenngleich Qualität auch zuvor bereits Gegenstand der Diskussion war, orientierte sich das Qualitätsverständnis nun zunehmend an „von außen“ herangetragenen Gesichtspunkten und rückte Kundenzufriedenheit sowie Prozesse und Innovationen in den Mittelpunkt, während die Gestaltungsmöglichkeiten der Lehrenden und Lernenden weniger Aufmerksamkeit erhielten. Wichtige Funktionen wurden zudem einer an Erfolgskriterien und Zielgrößen ausgerichteten Evaluation, einem umfassenden Qualitätsmanagement sowie der Eigenverantwortung der Bildungseinrichtungen zugewiesen. Mit Blick auf die erweiterte Eigenständigkeit der berufsbildenden Schulen zeigt sich die Verbindung von Schulprogrammentwicklung einerseits und Qualitätssicherung durch interne und externe Evaluation als wichtiger Aspekt der Steuerung berufsbildender Schulen (Kuhlee 2017: 55). Gleichwohl ist davon auszugehen, dass Einschränkungen bezüglich der tatsächlich realisierten Eigenständigkeit, wie sie sich für die allgemein bildenden Schulen gezeigt haben (vgl. Abschnitt 4.1.2), auch für die berufsbildenden Schulen gelten (ebd.: 56). Berufsbezogener schulischer Unterricht erfolgt zum einen an den Berufsschulen als Teil der dualen Ausbildung. Zum anderen spielen vollzeitschulische Angebote im Rahmen des Schulberufssystems eine wichtige Rolle (Berufsfachschulen, Schulen des Sozial- und Gesundheitswesens). Dabei kommt dem Schulberufssystem angesichts zurückgegangener Zahlen an Ausbildungsplätzen im Dualen System und eines sinkenden Anteils an Absolvent/innen allgemein bildender Schulen, die in dieses System einmündeten, eine „kompensatorische Funktion“ zu (Clement 2010: 64). Somit ergibt sich eine Schnittmenge mit dem sogenannten Übergangssystem (vgl. Deißinger 2010: 242). Der Begriff „Übergangssystem“ ist relativ neu. Eine herausgehobene Stellung erhielt er mit dem nationalen Bildungsbericht 2006 (Konsortium Bildungsberichterstattung 2006), in dem das Übergangssystem als Sektor neben dualem System und Schulberufssystem angesprochen und analysiert wurde (vgl. Icking 2011: 82). Grundlegend für das Übergangssystem ist die Zielsetzung, Jugendlichen, die kei-

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4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem

nen Ausbildungsplatz im dualen System oder im Schulberufssystem erhalten haben, den Übergang in Ausbildung zu erleichtern (vgl. Büchter 2013: 6). Zu diesem Zweck werden verschiedene Orientierungs- und Qualifizierungsmaßnahmen angeboten, die keine berufliche Vollqualifikation vermitteln. Angebote wie das Berufsvorbereitungsjahr und das Berufsgrundbildungsjahr, die bis heute den Kern dieser „Benachteiligtenförderung“ bilden, wurden bereits in den 1960er und 1970er Jahren entwickelt (vgl. Heisler 2013: 1; Rahn 2010: 304 f.). In den 1990er Jahren kam es indes zu einer deutlichen quantitativen Ausweitung des Übergangssystems. Zudem hat die Steuerung der Benachteiligtenförderung eine kontinuierliche Neuausrichtung erfahren und wurde mit der Übernahme in das Arbeitsförderungsgesetz und das SGB III zu einer politischen Daueraufgabe (von Bothmer 2004, zit. n. Heisler 2013: 1). Aufgrund dieser rechtlichen Verankerung war die Benachteiligtenförderung deutlich durch Veränderungen der arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Steuerung geprägt (ebd.: 1 f.). Damit ist auf die Etablierung einer „Neuen Steuerung“ in der sozialen Arbeit und der Arbeitsmarktförderung verwiesen, die mit der Ausweitung betriebswirtschaftlichen Denkens und ökonomischer Instrumente verbunden ist (ebd.: 7). Kundenorientierung, Controlling, Qualitätssicherung und Kontraktmanagement stellen auch hier zentrale Konzepte dar, die insbesondere dadurch durchgesetzt wurden, dass die Maßnahmenbeauftragung nicht mehr über eine freie Vergabe erfolgt, sondern über Ausschreibungsverfahren mit standardisierten Vergabekriterien, zu denen unter anderem der Nachweis von Qualitätsmanagementsystemen und Akkreditierung zählen (ebd.: 10 ff.). Da die Finanzierung der Träger damit tendenziell prekär wurde, spielten Förder- und Sonderprogramme eine zunehmend wichtigere Rolle, die einerseits als Instrumente der Organisations- und Qualitätsentwicklung verstanden werden können, andererseits aber Fragen der Nachhaltigkeit aufwerfen (ebd.). Zudem ist die Neue Steuerung in der Benachteiligtenförderung durch Effizienzorientierung und Outputkontrolle geprägt (Eckert 2010a: 272 f.), nicht zuletzt angetrieben von der Einführung eines Europäischen Qualifikationsrahmens (vgl. Deißinger 2010; Clement 2007: 218 ff.). Ein weiterer, viel diskutierter Aspekt des Übergangssystems ist die Kritik an dessen Unübersichtlichkeit und mangelnder Systematik, die sich in Bezeichnungen wie „Maßnahmendschungel“ (z. B. ebd.:4; Büchter 2013: 6) oder „Black Box“ (Bojanowski/Eckert 2012) widerspiegeln. Die fehlende Abstimmung der Angebote führe, so die Kritik, zu Warteschleifen, fehlender Anschlussfähigkeit und mangelnder Kohärenz (Heisler 2013: 4). Zu den neueren Ansätzen der Steuerung des Übergangssystems zählen vor diesem Hintergrund auch Vorschläge, durch Netzwerkbildung auf ein kohärenteres Fördersystem hinzuwirken (vgl. Eckert

4.5 Neue Steuerung in der Elementarbildung

193

2010a: 271). Wie in Kapitel 5 zu erörtern sein wird, ruhen die Hoffnungen dabei insbesondere auf der regionalen Ebene.

4.5 Neue Steuerung in der Elementarbildung Rechtlich bzw. institutionell betrachtet ist der Bereich der Elementarbildung dem SGB VIII bzw. der Kinder- und Jugendhilfe zuzuordnen (Ratermann/StöbeBlossey 2012: 10, Stöbe-Blossey 2012: 89). Daraus resultieren erhebliche Unterschiede im Vergleich etwa zum Schulbereich (vgl. Stöbe-Blossey 2010: 107 ff.). Prägend für den Elementarbereich sind das Subsidiaritätsprinzip sowie eine korporatistische Tradition, wobei insbesondere Kirchen und Wohlfahrtsverbände eine zentrale Rolle einnehmen (vgl. hierzu wie im Folgenden ebd.: 110; Ratermann/Stöbe-Blossey 2012: 16; Diskowski 2012: 122 f.). Diesen wird eine weitreichende Mitwirkung an der Steuerung eingeräumt und großes Gewicht wird auf die Autonomie der Träger gelegt. Wichtige Akteure im Elementarbereich sind zudem die Kreise bzw. kreisfreien Städte, die die Planungsverantwortung wahrnehmen, sowie die Gemeinden als Träger von Einrichtungen (Diskowski 2012: 129 ff., Stöbe-Blossey 2010: 110). Steuerung war im System der Kindertagesbetreuung lange unterentwickelt und von dessen Fürsorgetradition geprägt: „Kindertagesbetreuung war lange Zeit einfach so, wie sie eben war; mit ihren Halbtagskindergärten, den Betreuungsgraden für Klein- und für Schulkinder im einstelligen Prozentbereich, der geringen Wertschätzung der Erziehungsarbeit etc. Sie schien nicht wirklich wichtig, weder aus sozial-, arbeitsmarkt-, bildungs- oder kinderpolitischen Erwägungen, sondern bestenfalls eine hinzunehmende Notwendigkeit, als nicht gerade wesentlicher Bestandteil des Wohlfahrtswesens und der Armenfürsorge“ (Diskowski 2012: 121 f.).

Seit einiger Zeit vollzieht sich indes ein tiefgreifender Wandel in der Kindertagesbetreuung. Dessen Ursprünge reichen bis zum Ende der 1990er Jahre und sind eng mit der internationalen Diskussion über Standards der Vorschulerziehung, Schulleistungsstudien und Qualität im Bildungsbereich verknüpft (ebd.: 125, 136). So spielte neben neueren Erkenntnissen aus Pädagogik und Psychologie sowie bereichsspezifischen Initiativen und Entwicklungen auch der „PISA-Schock“ für die Debatte im Elementarbereich eine Rolle (vgl. Esch et al. 2006: 10 f.). Dabei waren die staatlichen Steuerungsansprüche lange im Kern darauf beschränkt, die Träger bzw. Einrichtungen finanziell zu fördern und Mindeststandards zu setzen, die eine Kindeswohlgefährdung verhindern sollten (Stöbe-

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4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem

Blossey 2010: 110). Um die Qualität der Kindertagesbetreuung sicherzustellen, wurde „die normative Orientierung der Fachkräfte am Wohl des Kindes (…) lange als das entscheidende Element“ angesehen (Esch et al. 2006: 13). Eine öffentliche „Qualitätspolitik“ existierte daher lange Zeit nicht. Dass über die Kindertagesbetreuung unter bildungspolitischen Gesichtspunkten und über Qualitätsstandards diskutiert wurde, stellte eine Neuerung dar (Stöbe-Blossey 2010: 110; Ratermann/Stöbe-Blossey 2012: 10). Zwar wurde der Bildungsauftrag des Elementarbereichs schon in den Bildungsreformen der 1970er Jahr betont, anders als damals liegt der Diskussion inzwischen aber eine Reihe unterschiedlicher – nicht nur pädagogischer – Argumentationslinien zugrunde (vgl. Fthenakis 2007: 63 ff.). Als „Markstein“ für diese Entwicklung wird die Neufassung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes im Jahr 1999 gesehen, die Grundgedanken des Kontraktmanagements formulierte und Anstoß für eine zunehmende Anzahl von Veröffentlichungen zur Qualitätsentwicklung war (Esch et al. 2006: 14). Der 11. Kinder- und Jugendbericht (BMFSFJ 2002) formulierte dann das Ziel, die Wirkungsorientierung in der Kindertagesbetreuung mittels eines fachlich regulierten Qualitätswettbewerbs zu erhöhen (vgl. Esch et al. 2006: 14 f.), und die Novellierung des Kinderund Jugendhilfegesetzes im Jahr 2005 sah vor, dass der Staat Maßnahmen ergreifen sollte, um die Qualität in der Kindertagesbetreuung sicherzustellen. Diese lag damit nicht mehr allein in der Hand von Einrichtungen und Trägern (ebd.: 16). Parallel dazu und in der Folgezeit wurden verschiedene neue Steuerungsansätze und -instrumente erprobt und eingeführt (vgl. Ratermann/Stöbe-Blossey 2012: 9 ff.). Insbesondere wurden bereits seit 2003 in allen Bundesländern Bildungsleitlinien für die Kindertagesbetreuung beschlossen und damit an den internationalen Trend zur Einführung von Rahmencurricula angeknüpft (Stöbe-Blossey/Torlümke 2010: 122 f.). Dabei zeigten sich allerdings größere Unterschiede zwischen den Bundesländern, insbesondere in Hinblick auf Detaillierungsgrad und Verbindlichkeit der Vorgaben (vgl. den Überblick ebd.). Zudem entwickelte sich das Thema Qualitätsmanagement zum „Dauerbrenner“ in der pädagogischen Fachdiskussion und es entstand eine Vielzahl von Ansätzen auf unterschiedlichen Ebenen (Altgeld/Stöbe-Blossey 2009a: 7 ff.). Insbesondere entstanden auch Verfahren zur Qualitätsmessung in Kindertageseinrichtungen (vgl. Becker-Stoll/Wertfein 2013; Tietze/Lee 2009). Zu beobachten waren des Weiteren verschiedene Maßnahmen der Organisationsentwicklung sowie neue Finanzierungsformen mit dem Ziel, die Eigenverantwortung der Träger und die Nachfrageorientierung zu steigern (ebd.: 9, 12). Schließlich wurde die Steuerungsfunktion der Kommunen gestärkt und regionale Netzwerke gewannen an Bedeutung (ebd.).

4.5 Neue Steuerung in der Elementarbildung

195

Insgesamt entspricht die Entwicklung damit nicht einem Abbau staatlicher Steuerung, sondern einer Erweiterung, ohne dass es allerdings zu strukturellen Veränderungen kam (Stöbe-Blossey 2012: 90 f.). Die Reformen waren dabei keineswegs unumstritten. So kommt Stöbe-Blossey zu dem Schluss, die „tatsächliche Akzeptanz der Grundgedanken von Qualitätsmanagement ist längst nicht so weit gediehen, wie es die breite Debatte zu diesem Thema erscheinen lässt. Zum einen läuft jeglicher Versuch einer trägerübergreifenden Steuerung Gefahr, als unzulässiger Eingriff in die Trägerautonomie interpretiert zu werden. Zum anderen stößt das Prinzip einer trägerexternen, unabhängigen Prüfung auf eine weit verbreitete Ablehnung – Prüfungen werden als Ausdruck von Misstrauen gedeutet, und Bottom-up-Prozesse werden als eigentlicher Kern von Qualitätsentwicklung angesehen, die durch die Festlegung von Standards eher gestört werden.“ (ebd.: 102; s. a. Altgeld/Stöbe-Blossey 2009b: 259; Esch et al. 2006: 13)

Diese Diskussion belege einerseits, dass in der Kinder- und Jugendhilfe häufig „Trägerautonomie und Qualitätsstandards vielfach als zwei unvereinbare Welten betrachtet“ würden (Stöbe-Blossey 2012: 102). Andererseits werde aber auch „Trägerautonomie zur Abwehr von verbindlichen Standards instrumentalisiert“ (ebd.). Die starke Position der Träger wird in dieser Sichtweise zum Hindernis für weiter gehende Reformen (ebd.: 107 f.). Ähnlich diagnostiziert Diskowski fehlendes Vertrauen zwischen den Akteur/innen. Das System sei geprägt durch eine „aufmerksame Beobachtung der Machtansprüche Anderer und die rechtzeitige Zurückdrängung von fremden Einflussnahmen“ und gleiche einem „Steuerungsmobile“: „Einflussnahmen führen zwar zu Ausschlägen; neigen aber schließlich wieder dazu, in den Zustand der Stabilität – oder deutlicher: der Unbeweglichkeit – zurückzufallen.“ (Diskowski 2012: 135) Ob eine weiter gehende Einführung von Instrumenten der Qualitätssicherung bzw. Evaluation – etwa analog zur Schulinspektion – im Elementarbereich zu erwarten ist, wird vor diesem Hintergrund als fraglich eingestuft (Stöbe-Blossey 2012: 101). Jüngst scheint sich indes ein derartiger Ansatz in Hamburg abzuzeichnen. Nachdem dort die Konzipierung und Einführung einer Akkreditierungsstelle und externen Evaluation in gemeinsamer Initiative mit den Trägerverbänden und dem Landeselternausschuss gescheitert war, gab der Stadtstaat bekannt, eine „Kita-Inspektion“ einführen zu wollen (BASFI 2016). Die weitere Entwicklung bleibt abzuwarten.

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4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem

4.6 Neue Steuerung – Zusammenführung und Diskussion 4.6.1 Bereichsübergreifende Gemeinsamkeiten und Unterschiede Insgesamt ergeben die bisherigen Ausführungen ein Bild Neuer Steuerung im Bildungssystem, das deutliche Bezugspunkte zum verwaltungspolitischen Managementmodell aufweist. Die Verbindung zu New Public Management und Neuem Steuerungsmodell wird in der Literatur dabei nicht immer explizit hergestellt, zentrale Merkmale Neuer Steuerung – Output-Steuerung, Dezentralisierung und Wettbewerbsorientierung – stimmen mit diesen jedoch überein. Mit der Betonung von Evidenzbasierung beinhaltet die Neue Steuerung zudem ein Element, das in den konzeptionellen Grundlagen des Managementmodells zwar nicht explizit ausgearbeitet ist, diesem aber zumindest nahe steht und insbesondere seine rationalistischen Prämissen teilt und – im Sinne einer auf objektiven Daten basierenden Steuerung – verstärkt. Wo diese Daten zum Vergleich von Bildungseinrichtungen bzw. deren Leistungsfähigkeit herangezogen werden, wirkt Evidenzbasierung zudem auf einen erhöhten Wettbewerb hin. Wie die Betrachtung der Bildungsbereiche zudem zeigt, haben die unterschiedlichen rechtlichen Grundlagen, Akteurskonstellationen und historischen Entwicklungslinien dazu geführt, dass Elemente Neuer Steuerung in den einzelnen Bildungsbereichen in unterschiedlicher Reichweite und Ausprägung berücksichtigt und umgesetzt wurden. Als ein gemeinsamer Nenner erscheinen Evaluations- und Qualitätsmanagementverfahren, die in allen Bildungsbereichen zunehmend Verbreitung gefunden haben. Diese sind eng verknüpft mit Entwicklungen im Bereich der Autonomie von Bildungseinrichtungen. Diesbezüglich zeigt sich zunächst ein uneinheitliches Bild. Während die Erhöhung der Autonomie im Schulbereich ausdrücklich zum Reformprogramm zählt, ist die Autonomie der Träger im Bereich der Elementarbildung traditionell hoch und scheint der Reform dieses Bereichs eher entgegenzustehen. Ähnliches gilt für die Stellung und Rolle der Sozialpartner in der dualen Ausbildung. Im Hochschulbereich zielten die Reformen eher auf eine Einschränkung der professionellen Selbstverwaltung und damit auf einen Abbau von Autonomie zugunsten der Hochschulleitung. Die Verschiebungen im Verhältnis der Hochschulen zu den Landesministerien ähneln aber durchaus der Entwicklung etwa im Schulbereich. So wird von den Hochschulen eine „Organisationswerdung“ erwartet, mittels derer sie mithilfe ausgebauter Managementfunktionen und -instrumente von außen gesetzte Zielvorgaben effektiver erreichen sollen. Entwicklungen in Richtung einer zunehmenden Evidenzbasierung sind am deutlichsten im Bereich der allgemein- und berufsbildenden Schulen zu erkennen.

4.6 Neue Steuerung – Zusammenführung und Diskussion

197

Dies mag unter anderem daran liegen, dass die traditionelle hierarchisch-zentralistische Steuerung in diesem Bereich sowie die Verbindlichkeit des Schulbesuchs deutlich bessere Voraussetzungen für die gezielte und regelmäßige Erfassung von Lernstand und -entwicklung bieten, als dies etwa im fragmentierten und pluralistischen, von der freiwilligen Teilnahme an Bildungsangeboten geprägten Feld der Weiterbildung der Fall ist. Für einige Bildungsbereiche ist des Weiteren prägend, dass neben bildungspolitischen auch andere, etwa sozial-, arbeitsmarkt- oder wirtschaftspolitische Traditionen, Ziele und Akteur/innen eine wichtige Rolle spielen. Dies kann die Einführung neuer Steuerungsinstrumente und -ansätze behindern oder erleichtern. So ist die Neue Steuerung in der Elementarbildung, die rechtlich und institutionell in der korporatistisch gesteuerten Kinder- und Jugendhilfe verankert ist, bislang relativ gering ausgeprägt. Hingegen führte in der Weiterbildung, in der Anbieterkonkurrenz und Marktorientierung ohnehin traditionell ein relativ großes Gewicht zukommt, die Praxis der Bundesagentur für Arbeit, Aufträge zur Erbringung von Weiterbildungsangeboten im Rahmen öffentlicher Ausschreibungen zu vergeben, zu einer stärkeren wettbewerblichen Ausrichtung dieses Bereichs. Auf einem höheren Abstraktionsniveau wird insgesamt eine Gemeinsamkeit der Bildungsbereiche darin sichtbar, dass die Bildungseinrichtungen durch Neue Steuerung als verantwortliche Akteur/innen konstituiert werden, die in kritischer Reflexion ihres Handelns, selbstorganisiert und in unternehmerischer Weise Qualitätsentwicklungsprozesse vollziehen sollen (vgl. Marttila 2014: 281; Bellmann 2015: 48 f.; Höhne 2006: 205 f.; Schwarz/Weber 2010: 76). In dieser Sichtweise liegen die Auswirkungen der Neuen Steuerung auch oder gar vorrangig auf einer normativ-kulturellen Ebene, weil das Selbstverständnis der Akteur/innen im Bildungssystem damit in Frage gestellt bzw. verändert wird (Bellmann 2015: 14). Tabelle 4-1 fasst die zentralen Merkmale der politischen Rationalität der Neuen Steuerung im Bildungssystem zusammen.

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4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem

Tabelle 4-1: Politische Rationalität der Neuen Steuerung im Bildungssystem Dimensionen

Ausprägungen

Zugrunde liegendes Problem/ Aufgabe

 Mangelnde Leistungsfähigkeit von Bildungseinrichtungen (u. a. PISASchock)  Defizite politisch-administrativer Steuerung des Bildungssystems  Bildung als im Prozess des Unterrichts produzierbares Gut/zu steuernde Praxis  Ideologisierung von Konflikten

Struktureller Kontext

 Zugleich dezentralisierte und rezentralisierte Organisation

Positionierung/ Rollen

 Auftraggeber (Prinzipale) und Beauftragte (Agenten)  Bildungseinrichtungen als verantwortliche Akteure/Organisationen  Kritisch-selbstreflexive, selbstorganisierte Subjekte; lernende Organisationen  Bildungsforschung als neutrale, Evidenz bereitstellende Instanz

Koordination/ Interaktion

   

Hierarchisch induzierte Bottom-up-Steuerung Trennung von Strategie und Operation Außensteuerung Wechselspiel von (Ausführungs-)Autonomie und (Zielerreichungs-)Kontrolle  Kontinuierliche (gegenseitige) Beobachtung und (Selbst-)Bewertung  Output-Steuerung (Steuerungskreislauf)  Wettbewerb

Umsetzungsaktivitäten

      

Legitimation

 Output-Legitimation  Kundenorientierung  Kontrollverfahren und Evidenz als eigene Formen der Legitimation

Funktion und Art von Wissen

   

Erhöhung der verfügbaren Technologiemenge Steuerungswissen zur Beschreibung, Vorhersage, Erklärung, Veränderung Wissenschaftlich abgesichertes Wissen (Evidenzhierarchie) Standardisiertes, nicht kontextspezifisches Wissen

Hervorbringung und Validierung von Wissen

   

Wissenschaftliche Expert/innen Leistungserhebungen, -vergleiche Evaluation Bildungsberichterstattung

Bildungsstandards, Qualitätsrahmen, Bildungsleitlinien Zielvereinbarungen/Kontraktmanagement Qualitätsmanagement, Controlling, Berichtspflichten Outputkontrolle (interne und externe Evaluation) Rückmeldung von Daten an Bildungseinrichtungen Profilierung von Bildungseinrichtungen Wettbewerbliche Auftragsvergabe

Quelle: Eigene Darstellung

4.6 Neue Steuerung – Zusammenführung und Diskussion

199

4.6.2 Zur Kritik an der Neuen Steuerung im Bildungssystem Wie in den vorangegangenen Abschnitten mitunter bereits angedeutet, sind sowohl die generelle Stoßrichtung als auch die einzelnen Elemente der Neuen Steuerung in der politischen und wissenschaftlichen Diskussion auf teilweise heftige Kritik gestoßen. Grundsätzlicher Art sind dabei Einwände gegen rationalistischtechnologische Steuerungsvorstellungen. Kritisiert wird zum einen, dass damit einer instrumentellen Rationalität Vorschub geleistet werde, die in eine neue Irrationalität der umfassenden „Berechenbarkeit der Welt“ führe und den Menschen auf einzelne messbare Faktoren reduziere bzw. ausschließlich auf quantifizierbare Maßnahmen setze (Höhne 2015: 11; Zierer 2011: 21 f.; Stojanov 2009: 179). Zum anderen wird, wie bereits erwähnt, mit Verweis auf das Technologiedefizit der Erziehung die Möglichkeit, kausale Zusammenhänge in Lehr- und Lernprozessen zu ermitteln und für die Planung und Umsetzung von Maßnahmen zu nutzen, mehr oder minder grundsätzlich in Frage gestellt (Jornitz 2009: 72; Herzog 2011: 139, Bellmann/Weiß 2012: 298; Höhne 2012: 805). Als problematisch mit Blick auf die Vorstellung einer evidenzbasierten Politik und Praxis wird insbesondere die Annahme bewertet, es ließen sich allgemeingültige (feldunabhängige) Wirkungszusammenhänge identifizieren (Bellmann/Weiß 2012: 288). Spezifische Kontextfaktoren und lokale Differenzierungen würden dabei ausgeklammert. Zudem würden disziplingebundenes, wissenschaftliches Wissen sowie das erfahrungsbasierte Wissen von professionellen Akteur/innen als irrelevant ausgegrenzt (Bellmann/Müller 2011: 16, 24). Kritisiert wird auch, die Neue Steuerung treffe unrealistische Annahmen über die Nutzung wissenschaftlich produzierter Evidenz seitens Politik und Praxis. So seien unterschiedliche Logiken von Politik und Wissenschaft zu beachten (Füssel 2009: 32) und eine Vielzahl von Akteur/innen auf formaler und informeller Ebene an Informationsverarbeitung und Entscheidungsfindung beteiligt, was die unvermittelte Übernahme von wissenschaftlichen Befunden erschwere (Dedering 2016). Dabei werde die Handlungsrelevanz empirischen Wissens überschätzt (Tippelt/Reich-Claassen 2010: 23; Reichenbach 2015: 21 f.). Zudem könne der Handlungsbezug nur durch Politik und pädagogische Professionelle selbst hergestellt werden (Kuper 2008: 70 ff.). Gegenüber einem als „fundamentalistisch“ charakterisierten Wissenschaftsverständnis setzt die Kritik an der Neuen Steuerung daher auf einen kritischen, argumentativen Umgang mit verschiedenen Formen von Wissen bzw. Evidenzen (Herzog 2011: 132 ff.). Dementsprechend stellt Heinrich beispielsweise mit Blick auf die Inspektion von Schulen in Frage, ob Daten externer Gutachter in der Lage seien, die Urteile der pädagogischen Professionellen zu irritieren und diese zu Verhaltensänderungen zu motivieren (Heinrich 2017:

200

4 Neue Steuerung im deutschen Bildungssystem

180 ff.). Vielversprechender erscheinen ihm demgegenüber partizipative Entwicklungsprozesse, in denen Fragen der Effektivität und Effizienz nach pädagogischen Maßstäben bearbeitet werden können. Diese Positionierung weist auch auf innerdisziplinäre Konfliktlinien hin. So wird Evidenzbasierung „als Kampfansage gegenüber dem ‚Rest‘ der Disziplin“ interpretiert und daraus der Vorwurf abgeleitet, „dass ‚die anderen‘ keine stichhaltigen, eben evidenten Forschungsergebnisse liefern und allein die evidente Bildungsforschung als ernstzunehmende Wissenschaft auftritt.“ (Jornitz 2009: 69) Zugleich wird der Evidenzbasierung entgegengehalten, sie leiste einer Entpolitisierung Vorschub, „die die politischen Funktionszusammenhänge ihrer Evidenzproduktion nur unzureichend durchschaut“ (Bellmann 2015: 47). Gefordert sei „ein Typ Bildungsexperte, der (…) die Entscheider zuverlässig mit relevantem Wissen versorgt. Als „Vetospieler“ (Tsebelis 2002) gefürchtete Abweichler oder Opponenten, die in der alten Rolle der intellektuellen Kritik an den Universitäten verharren, werden wo möglich disziplinär als Häretiker marginalisiert und medial ignoriert.“ (Radtke 2015: 14) Andere Kommentator/innen erkennen hingegen Lerneffekte in der neuen Annäherung zwischen Politik und Wissenschaft, bei der sich beide Seiten der unterschiedlichen Handlungslogiken und unüberbrückbaren Differenzen bewusst seien, sodass ein „Prozedieren im Modus wechselseitiger Autonomiezugeständnisse und je eigener Kriterien der Steigerung der Performanz“ (Tenorth 2014: 166) als einzig praktikabler Weg erscheine. Neben solchen Einwänden, die sich vor allem auf die Wissensproduktion und -nutzung beziehen, richtet sich die Kritik auf eine mögliche Deprofessionalisierung38 im Bildungssystem. Bemängelt wird dabei, dass die Neue Steuerung zu wenig Bezug auf pädagogisches Denken nehme und Professionalität und fachliche Expertise als Bedingungsfaktoren erfolgreichen Lernens vernachlässige (Reichenbach 2008: 53; Eckert 2017: 397 f.). In den Vordergrund rückten stattdessen organisatorische bzw. unternehmerisch-manageriale Kompetenzen (Radtke 2009: 176; Höhne 2015: 29). In diesem Zusammenhang wird auf die Gefährdung professioneller Integrität und Autonomie aufmerksam gemacht. So könnten Outputsteuerung und (aufgezwungene) Evaluation Kompetenzen von Lehrkräften in Frage stellen (Berkemeyer/Müller 2010: 217) sowie erforderliche Spielräume für fallspezifisches und kreatives Handeln einschränken und Lehrkräfte sich gezwungen fühlen, gegen ihre pädagogische Überzeugung zu handeln (Bellmann/Weiß 2012: 299). Indem Neue Steuerung in erster Linie Lehrkräfte honoriere, die sich an äußerlichen Zielvorgaben und Anreizen orientierten, würden gerade jene Lehrkräfte

                                                             38

Zu einer kritischen Reflexion der Deprofessionalisierungsforschung siehe Schweizer 2017.

4.6 Neue Steuerung – Zusammenführung und Diskussion

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vernachlässigt, die einen pädagogisch sinnvollen Umgang mit der Neuen Steuerung sicherstellen könnten (Bellmann 2015: 26 ff.). In eine ähnliche Richtung zielen Hinweise auf die Vereinseitigung von Bildungszielen. Grundlegend ist hierbei die Einsicht, dass „über die Definition von Bezugsnormen bzw. Indikatoren zur Qualität von Unterricht und Schule (Qualitätsrahmen o. ä.) normative Vorstellungen über ‚guten‘ und ‚schlechten‘ Unterricht oder ‚gute‘ und ‚schlechte‘ Schulen“ transportiert würden (Kotthoff/Böttcher 2010: 320). Daraus folgen zwei Argumente: Erstens verschaffe sich die Bildungspolitik durch Bildungsstandards und Qualitätsindikatoren die Definitionsmacht über pädagogische Kernbereiche (Heinrich, M. 2007: 64). Zweitens lasse sich die Trennung der wissenschaftlichen Bereitstellung von Steuerungswissen einerseits und der Formulierung von Zielen durch die Politik andererseits kaum aufrechterhalten. Professionelle Urteile träten vielmehr als Werturteile hervor (vgl. Biesta 2011: 105). Infolgedessen rücke die Frage in den Blickpunkt, welche Aspekte mit den Vorgaben und Indikatoren der Neuen Steuerung fokussiert bzw. ausgeblendet werden. Die eher organisationstheoretische Ausrichtung von Qualitätsmanagementansätzen (ebd.: 324) erscheint in dieser Perspektive ebenso problematisch wie „eine Engführung der Leistungsdefinition auf Indikatoren, die die Qualität eines komplexen Systems beschreiben sollen“ (Böttcher 2016: 66 f.39) und die Reduktion auf ökonomisch verwertbare Kompetenzen (Tippelt/Reich-Claassen 2010: 23). Zu kurz kämen infolgedessen philosophisch geprägte Bildungsdimensionen wie Mündigkeit und Selbstbestimmung der Subjekte (Faulstich/Zeuner 2015: 29) sowie Bezüge zu einer lebensweltlichen Problembewältigung (Brüsemeister 2012: 38). Höhne konstatiert in diesem Zusammenhang „eine Hierarchisierung politischer Handlungslogiken zugunsten einer Zweckrationalität (…), die entweder als ‚Sachzwang‘ oder ‚evidenzbasierte Daten-Objektivität‘ (Ranking, Evaluation) auftritt und wertrationale Bezüge (z. B. Gleichheit, Solidarität, Kooperation) relativiert oder umwertet“ (Höhne 2015: 13 f.). Folgt man dieser Einschätzung, so ergeben sich in legitimations- bzw. demokratietheoretischer Hinsicht durchaus bedenkliche Konsequenzen in Form einer „Neudefinition des Politischen“ (Bellmann 2006: 501). Dabei werde suggeriert, es gehe bei Politik im Kern um die „technologische Problematik des Findens einer funktionierenden Lösung“ (ebd.). Die Frage, welche Ziele mit öffentlicher Bildung verfolgt werden sollten und wie

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Ebenfalls als problematisch eingeschätzt wird aber eine gegensätzliche Tendenz zur Formulierung unklarer und zugleich übermäßiger und potenziell konfliktträchtiger Ziele, wie sie in der Praxis häufig anzutreffen sei (Böttcher 2016: 59 ff.).

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unterschiedliche Problemlösungen sich auf unterschiedliche Akteur/innen auswirken und von diesen bewertet werden, rücke damit in den Hintergrund. Insofern werde das „expertokratische Moment der Legitimation von Entscheidungen“ gegenüber demokratischen Verfahren der Willensbildung gestärkt, wissenschaftliche Expertise und technische Verfahren „substituieren die Notwendigkeit politischer Begründungen für Entscheidungen, die der öffentlichen Prüfung argumentativ standhalten müssten“ (Radtke 2009: 174 f., Herv. i. O.). Dabei reduziere ein solches Vorgehen „nicht nur die Bandbreite von Entscheidungsprozessen auf Effektivitäts- und Effizienzfragen, sondern schränkt auch die Möglichkeit für eine Beteiligung an solchen Entscheidungen ein.“ (Biesta 2011: 99) Instrumente wie Evaluation und Testverfahren erzeugten dabei eine eigene Form von Legitimation, die sich auf „eine Gläubigkeit der Legitimation durch Verfahren“ stützen könne (Brüsemeister 2012: 39). Solche Verfahren schüfen selbst schon ein Moment der Steuerung, weil bereits ihr Einsatz unabhängig von den Evaluations- und Testergebnissen zu Anpassungsreaktionen bei den Kontrollierten führt (Bellmann 2006: 499; 2015: 46). Diese Kritikpunkte münden in dem Verweis auf die Risiken einer zunehmenden Ökonomisierung des Bildungssystems in Form eines Primats von Effizienz und Wettbewerb, ökonomischer anstelle pädagogischer Formen der Bestimmung von Qualität, einer an ökonomischen Kriterien ausgerichteten Performanz-Kontrolle sowie einer Operation nach Kosten-Nutzen-Kalkül und der betriebsförmigen Organisation der „Bildungsdienstleister“ (Höhne 2012: 807, 2015: 28 f.; Radtke 2003: 119; Faulstich/Zeuner 2015: 25 ff. sowie verschiedene Beiträge in Hartong/Hermstein/Höhne 2017). Einer solchen Kritik wird entgegengehalten, die Vergangenheit des Bildungssystems dürfe nicht als „heile Welt“ fingiert werden (Tenorth 2005). Dementsprechend wäre anzuerkennen, dass die Neue Steuerung auch in Reaktion auf wahrgenommene Defizite und veränderte gesellschaftliche Problemlagen entstanden ist und möglicherweise „Entwicklungspotenziale freisetzen“ könne (Eckert 2010b: 6). Auch Kritiker/innen der Ökonomisierung weisen zudem darauf hin, dass ökonomische Elemente im Bildungssystem nicht neu seien (Bellmann 2006: 156) und ökonomische Leitbilder nicht in Reinform in die Praxis transferiert würden (Höhne 2012: 798). Daher gehe es nicht darum, die Zweckgerichtetheit der Bildung grundsätzlich zu negieren, sondern darum, das Verhältnis von Ökonomie und Bildung, wie es in unterschiedlichen Steuerungsmodellen zum Ausdruck komme, zu betrachten (Heinrich/Kohlstock 2015: 2). Dabei sei mit Ambivalenzen zu rechnen (ebd.: 5). In diesem Sinne lassen sich mehrere Aspekte aufzeigen, die als Gegentendenzen zur ausgeführten Kritik an der Neuen Steuerung bzw. zur oben dargestellten idealtypischen Fassung der politischen Rationalität

4.6 Neue Steuerung – Zusammenführung und Diskussion

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Neuer Steuerung begriffen werden können. Auf zwei solche Aspekte soll an dieser Stelle kurz eingegangen werden. Ein erster Aspekt ist bereits in der Diskussion um die Autonomie von Bildungseinrichtungen angeklungen. Neben agenturtheoretischen Überlegungen spielen darin auch pädagogische Konzepte von Schul- bzw. Organisationsentwicklung, die die professionelle Selbstbestimmung betonen, eine wichtige Rolle. In ähnlicher Weise werden im Kontext Neuer Steuerung horizontale Kooperation und flache Hierarchien, etwa in Form von Team- und Projektarbeit (Koch/Gräsel 2004: 18), und eine „erweiterte Emanzipation im Sinne von mehr Partizipation und erhöhter autonomer Entscheidungsspielräume der unmittelbar Betroffenen“ (Kopp 2008: 26) hervorgehoben. Derartige Erwägungen lassen sich kaum pauschal als „diskursives Schmiermittel“, das „harte ökonomische Anforderungen in subjektnahe ‚softe‘ Ermöglichungssemantiken“ kleide (Höhne 2015: 13), qualifizieren. Vielmehr ist zunächst davon auszugehen, dass sowohl ökonomische bzw. steuerungsbezogene als auch emanzipatorische Motive eine Rolle spielen und miteinander ringen. Dies schließt nicht aus, dass erstere in der Praxis dominieren können, der empirische Blick ist aber auch für andere Ausprägungen offen zu halten. Ein zweiter Aspekt betrifft die Rolle von Evidenz. Wie Brüsemeister (2006) am Beispiel der Messung und Dokumentation schulischer Leistungen ausführt, dienen derartige Ansätze nicht nur der Rechenschaftslegung, sondern bringen auch ein „symbolisch generalisiertes Kommunikationsmedium“ hervor (ebd.: 200). War es zuvor im Erziehungssystem nicht möglich, dass sich Einheiten selbstständig vergleichen, konstruierten die Beteiligten sich nun eine „einheitliche Formsprache“: „Durch die Leistungsbeurteilungen entstehen lokale Verhandlungskonstellationen. Lehrkräfte und Eltern kommunizieren intensiver untereinander und durch den Austausch von Dokumenten wird auch der Dialog mit Schülern intensiver. Wesentlicher Gesichtspunkt ist, dass nicht auf die ‚eine große Reform‘ gewartet wird, sondern man beginnt, dringlichste Probleme zu lösen, eben z. B. bei der Leistungsbeurteilung“ (ebd.: 204).

Die Kommunikation über Leistungen erfolge damit „nicht mehr nur per Interaktion, sondern eben über Medien“ und setze Impulse für die Schule als pädagogische Handlungseinheit (ebd.: 206). Brosziewski (2007) argumentiert mit Blick auf Bildungsmonitoring, dieses unterbreche mit seinem „Referenzapparat mit Daten und Faktorenanalysen“ die politische Kommunikation „mit einer Semantik des Kognitiven, des objektiv Wahrnehmbaren“ und verhindere so, „dass Texte unmittelbar als Selbstbeschreibungen

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politischer Positionen oder als Artikulation politischer Interessen fungieren können“ (ebd.: 144). Gleichzeitig verändere die politische Beobachtung des Bildungssystems anhand von Bildungsmonitoring das Gewicht der Bildung im Verhältnis zu anderen Politikfeldern: „Bildungsmonitoring schafft aus der Sicht der Politik für die Politik einen objektiven Referenten. Das Positive für das Bildungssystem liegt dann erst einmal darin, dass das Thema Bildung auf dieser Ebene gleichzieht mit den Themen Wirtschaft, Gesundheit und Sozialpolitik, die ähnliche Indikatorenwerke aufweisen und für die Politik politisch zitierfähiges Material liefern.“ (ebd.: 146).

Diese Ausführungen belegen die Notwendigkeit, die einzelnen Instrumente, die im Kontext von Bildungsmonitoring eine Rolle spielen, differenzierter zu betrachten und die damit verbundenen Daten (Art der Daten, Gewinnungsformen), Ebenen (System, Bildungseinrichtungen) und Akteur/innen (Verantwortliche, Adressat/innen) genauer in den Blick zu nehmen (Heinrich et al. 2014: 32; Heinrich 2012). So müsste eine differenziertere Analyse bemüht sein, über diffuse Steuerungshoffnungen und allgemeine Zielkategorien hinaus den Steuerungsbeitrag eines jeweiligen Instruments zu konkretisieren (vgl. Hermstein/Manitius 2015: 276). Dabei machen Hermstein und Manitius eine „Sonderstellung von Bildungsberichterstattung innerhalb der ‚Instrumentenkonstellation‘ (…) des Monitorings“ aus (ebd.: 278). So sei Bildungsberichterstattung durch relativ hohe Kontingenz und relativ geringe Determiniertheit gekennzeichnet, da die „Rollenverteilungen und Beteiligungsverfahren bei der Erstellung von Bildungsberichten nicht grundsätzlich und den Einzelfall überdauernd vorbestimmt“ seien (ebd.: 281). Dementsprechend zeigten sich in der Praxis große Unterschiede in Bezug auf konzeptionelle Anlage, Indikatorenauswahl, Datengrundlagen sowie Verarbeitung veröffentlichter Ergebnisse (ebd.: 280 f.). Vor diesem Hintergrund seien Bildungsberichterstattungen als „soziale Arenen der Auseinandersetzungen um Wissensbedürfnisse und Deutungsweisen“ zu verstehen, die „einen ko-konstruktiven sowie prinzipiell gestaltungs- und ergebnisoffenen politischen Prozess“ beinhalteten bzw. beinhalten sollten (ebd.: 282 f.). Geht man davon aus, dass das vermehrte Wissen über Bildungssysteme genutzt werden soll, um zielgerichtetere Entscheidungen zu treffen, so könnte die Anhäufung von Wissen den „Druck auf ein koordiniertes, auf einander abgestimmtes Handeln“ durchaus erhöhen (Brüsemeister 2012: 30).

4.6 Neue Steuerung – Zusammenführung und Diskussion

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Insgesamt zeigt sich, dass horizontale Interaktionsformen, emanzipatorische Motive und diskursive Prozesse eine wichtige Rolle bei der Kritik an Neuer Steuerung im Allgemeinen und Ansätzen evidenzbasierter Steuerung im Besonderen spielen. Besondere Potenziale werden dabei häufig auf der regionalen Ebene ausgemacht. Vor diesem Hintergrund spitzt sich die Frage zu, welche Bedeutung Ansätzen zur Regionalisierung im Bildungssystem zukommt und wie diese sich im Rahmen der Neuen Steuerung bzw. verwaltungspolitischer Leitbilder verorten lassen. Diese Frage steht im Zentrum der Kapitel 5 bis 7.

 

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme Die folgenden Kapitel widmen sich der Frage nach der politischen Rationalität, die der Regionalisierung des Bildungssystems zugrunde liegt. Die Betrachtungen stützen sich auf die modernisierungstheoretischen Ausführungen aus Kapitel 3 sowie die Erörterung Neuer Steuerung im deutschen Bildungssystem in Kapitel 4. Ziel ist es, die Entwicklungen im Bildungssystem im Spannungsfeld von traditioneller hierarchischer Steuerung, Managementansatz und New Public Governance zu verorten. Die Analyse in Kapitel 5 fokussiert zunächst die Ebene der Regionalisierungsleitbilder und nimmt eine Bestandsaufnahme von Regionalisierungsinitiativen und Programmen vor. Die Kapitel 6 und 7 bieten dann eine vertiefende Analyse auf der Ebene des Programms „Lernen vor Ort“ sowie seiner Aneignung auf kommunaler Ebene. In der wissenschaftlichen Diskussion liegen verschiedene Einschätzungen zur steuerungstheoretischen Verortung der Regionalisierung vor, ohne dass sich von einer durchgängigen wechselseitigen Bezugnahme der Diskussionsbeiträge oder gar von einer kohärenten Gesamtdiskussion ausgehen ließe. Um einen Überblick zu geben, wird der Stand der Diskussion zunächst zusammenfassend erörtert (Abschnitt 5.1.). Hierzu erfolgt in einem ersten Schritt eine Klärung des Regionalisierungsbegriffs und seiner wesentlichen Inhalte (5.1.1.). Als wesentliche Merkmale von Regionalisierung treten so die grenzüberschreitende Kooperation regionaler Akteur/innen in Netzwerken sowie – zunehmend – die Generierung und Nutzung regionalspezifischen Wissens hervor. Vor diesem Hintergrund werden Versuche, Regionalisierung steuerungstheoretisch zu verorten, resümiert, wobei drei unterschiedliche Zugänge aufgezeigt werden (5.1.2.-5.1.4.): 1. Regionalisierung als Teil Neuer Steuerung, 2. Neue Steuerung als Vorbedingung von Regionalisierung sowie 3. Regionalisierung als Alternative zu Neuer Steuerung. Insgesamt zeigen sich damit ambivalente und widersprüchliche Einordnungen und Bewertungen von Regionalisierung. Abschließend werden Schlussfolgerungen daraus für die weitere Analyse erörtert (5.1.5.). Insbesondere wird die Notwendigkeit bekräftigt, bei der Analyse der Steuerungslogik von Regionalisierung im deutschen Bildungssystem nicht auf einer modelltheoretischen bzw. semantischen Ebene stehen zu bleiben, sondern die konkrete Ausprägung von Regionalisierungsansätzen sowie deren Aneignung vor Ort in den Blick zu nehmen.

Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020  © S. Niedlich, Neue Ordnung der Bildung, Educational Governance 49, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27206-7_5

 

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5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

Wie in der Literatur zur Regionalisierung verschiedentlich vermerkt wird, waren Ansätze zur Regionalisierung im deutschen Bildungssystem auch schon zu früheren Zeitpunkten zu beobachten. In diesem Zusammenhang wird insbesondere auf die 1970er Jahre verwiesen. Die meisten Diskussionsbeiträge belassen es indes bei diesem Verweis, genauere Ausführungen sind selten zu finden. Daher wird in Abschnitt 5.2. ein Rückblick unternommen, um die spätere Entwicklung einordnen und Kontinuitäten und Brüche bzw. Spezifika der heutigen Regionalisierung identifizieren zu können. Der Rückblick schließt Anfang/Mitte der 1990er Jahre. Mit diesem Zeitpunkt werden ein Aufschwung und der Beginn der aktuellen Regionalisierung im Bildungssystem verknüpft. Daher erfolgt in einem zweiten Schritt eine detailliertere Analyse der Entwicklung seit Mitte der 1990er Jahre. Während der Schwerpunkt der Educational Governance-Forschung auch bei der Auseinandersetzung mit der Regionalisierung bisher auf dem Schulbereich lag, wird hier ein bildlungsbereichsübergreifender Überblick angestrebt. Zu diesem Zweck richtet sich der Blick zunächst auf die Ebene des gesellschaftlichen Diskurses über Regionalisierung und geht den darin vorzufindenden Leitbildern nach (Abschnitt 5.3.). Hierzu werden zentrale konzeptionelle Beiträge und politische Stellungnahmen aus verschiedenen Bildungsbereichen ausgewertet. Die Analyse verdeutlicht, dass maßgebliche Impulse für die Regionalisierung nicht nur aus dem Schulbereich, sondern auch aus anderen Bildungsbereichen stammen, was sich insbesondere in der Betonung eines erweiterten Bildungsverständnisses und eines ganzheitlichen Steuerungsanspruches widerspiegelt. Insgesamt bleiben die betrachteten konzeptionellen Beiträge zum Regionalisierungsdiskurs (erwartungsgemäß) vergleichsweise abstrakt – auf konkrete Regionalisierungsinitiativen lässt sich daraus nicht unmittelbar schließen. Indes ist mittlerweile eine Vielzahl von Programmen vorzufinden, die die Regionalisierung im Bildungssystem vorantreiben sollen. Diese werden anschließend betrachtet (Abschnitt 5.4.). Dabei wird keine umfassende Bestandsaufnahme angestrebt. Die Analyse richtet sich vielmehr auf Programme, die in der einschlägigen Literatur wiederholt genannt bzw. als bedeutsam eingestuft werden. Ergänzend wurden weitere Programme recherchiert und einbezogen. Ziel war es, maßgebliche Varianten der Regionalisierung zu identifizieren, nicht aber einen vollständigen Überblick zu erstellen. Bisherige Erörterungen der Regionalisierung beschränken sich entweder auf wenige Programme oder die Diskussion der Programme ist eher kursorischer Art und damit stark reduziert. Um mit dieser Studie ein umfassenderes Verständnis zu ermöglichen, ist die Darstellung der Regionalisierungsprogramme hingegen be-

5.1 Steuerungstheoretische Zugänge zur Regionalisierung

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wusst ausführlich angelegt. Gegliedert ist die Darstellung in vier Bereiche, in denen wichtige Regionalisierungsprogramme identifiziert wurden: schulische Bildung, Elementarbildung, berufliche Bildung sowie Weiterbildung/lebenslanges Lernen. Auf der Grundlage dieses Überblicks wird der Versuch einer weiterführenden Systematisierung und steuerungstheoretischen Verortung von Regionalisierung unternommen (Abschnitt 5.5.). Mittels zweier Faktoren – Handlungsebene und Handlungsfeld – wird eine Vier-Felder-Matrix entwickelt. Ausgehend von der Verortung bildungspolitischer Regionalisierungsinitiativen werden zwei Grundvarianten der Regionalisierung im deutschen Bildungssystem – ein politisch-institutioneller Managementansatz und ein pädagogisch-emanzipatorischer Teilhabeansatz – herausgestellt und diskutiert.

5.1 Steuerungstheoretische Zugänge zur Regionalisierung Bevor in den nachfolgenden Abschnitten ein detaillierter Blick auf Regionalisierungsleitbilder und -programme geworfen wird, soll zunächst ein Überblick über theoretische Zugänge und Versuche zur Verortung dieses Phänomens gegeben werden. Hierzu erfolgt in einem ersten Schritt eine Begriffsklärung. Im Anschluss werden verschiedene steuerungstheoretische Lesarten von Regionalisierung im deutschen Bildungssystem diskutiert. Abschließend werden Konsequenzen für die weitere Analyse von Regionalisierung im deutschen Bildungswesen erörtert. 5.1.1 Regionalisierung im deutschen Bildungssystem – Begriffsklärung Dass eine zunehmende Regionalisierung einen wichtigen Entwicklungstrend im deutschen Bildungssystem darstellt, scheint mittlerweile unstrittig. So sind Regionalisierungsmaßnahmen inzwischen in allen Bundesländern vorzufinden (vgl. Manitius et al. 2015: 8), die Programme und Projekte beinhalten ein breites Spektrum an Schwerpunkten, Handlungsansätzen und beteiligten Akteur/innen (vgl. Olk/Stimpel 2011: 173 Jungermann/Manitius/Berkemeyer 2015: 17 ff.). Die diversen Stellungnahmen und Initiativen zur Regionalisierung stellen zudem eine Reihe unterschiedlicher Begriffe wie Bildungslandschaften, Bildungsregionen, Bildungsmanagement oder Bildungsnetzwerke ins Zentrum, die mit unterschiedlichen Adjektiven – zumeist regional, kommunal oder lokal – versehen werden (vgl. Emmerich 2010: 152 f.).

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5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

Diese Entwicklung findet in der wissenschaftlichen Diskussion zunehmend Beachtung, dabei ist die Lage jedoch nicht leicht zu durchschauen. Dies kann zunächst darauf zurückgeführt werden, dass der Regionenbegriff eine doppelte Bedeutung als wissenschaftliche Analyseeinheit und politische Gestaltungseinheit hat (vgl. Höhne 2010: 181). Beide Seiten verschwimmen dabei mitunter, in der vorliegenden Literatur überwogen lange Zeit „programmatisch-konzeptionelle gegenüber forschungsorientierten Beiträgen“ (Olk/Stimpel 2011: 173). Zudem sind die meisten Beiträge dadurch gekennzeichnet, dass sie sich auf einzelne Teilbereiche des Bildungssystems konzentrieren und eine spezifische fachliche (z. B. schul-, sozial- oder erwachsenenpädagogische) Perspektive einnehmen. Die verschiedenen Zugänge in Praxis wie auch Wissenschaft bedingen es, dass grundlegende Begriffe unterschiedlich verwendet und Entwicklungen in Richtung Regionalisierung mitunter deutlich unterschiedlich eingeordnet und bewertet werden. Die (bildungs-)wissenschaftliche Auseinandersetzung mit Regionalisierung ist zudem noch relativ jung, unter den vorliegenden Studien finden sich viele mit explorativem Charakter, die mit offenen Rahmen bzw. Heuristiken arbeiten (vgl. Manitius et al. 2015: 9; Jungermann/Manitius/Berkemeyer 2015: 16; 30). Dieser Umstand sowie die Komplexität des Gegenstandes und mangelnde interdisziplinäre Kooperation haben verschiedene Beobachter/innen zu der Einschätzung veranlasst, die bisherige Forschung weise eine mangelnde fachübergreifende theoretische Fundierung auf (Emmerich 2015: 297 f.; Manitius et al. 2015: 9; Jungermann/Manitius/ Berkemeyer 2015: 30). Aus dieser Diagnose resultieren Forderungen nach der Entwicklung eines übergreifenden Theoriegerüsts. Zugleich scheint aber Übereinstimmung darüber zu bestehen, dass angesichts der Vielfalt an thematischen Schwerpunkten, Akteur/innen und Strategien eine eng geführte, „allgemeingültige“ Definition von Regionalisierung nicht sinnvoll wäre (Jungermann/Manitius/Berkemeyer 2015: 17 f.). Bei der folgenden Betrachtung wird daher ein offener Begriff von Regionalisierung zugrunde gelegt. Als gleichsam kleinster gemeinsamer Nenner wird der Begriff Region dabei verwendet, um eine Gestaltungsebene unterhalb von Bund und Ländern zu bezeichnen. Damit ist auf ein Spektrum verwiesen, das von Einheiten oberhalb festgelegter Gebietskörperschaften über Kreise bzw. kreisfreie Städte bis hin zu Gemeinden oder einzelnen Stadtteilen oder Quartieren reicht (vgl. Jungermann/Manitius/ Berkemeyer 2015: 18, 21 ff.; Otto et al. 2012: 206). Mit dem Begriff Regionalisierung ist sodann bezeichnet, dass regionale, relativ unabhängige Akteur/innen grenzüberschreitend kooperieren (vgl. Altrichter 2014: 37). Regionalisierung setzt mithin zwischen den institutionellen Ebenen an und zielt auf eine „systemübergreifende Relationierung“ der Akteur/innen (Emmerich

5.1 Steuerungstheoretische Zugänge zur Regionalisierung

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2016: 389). Dieser Ansatz lässt sich als Versuch interpretieren, „Zonen unterbrochener Interdependenz“ zu adressieren und „operative Independenz“ von Bildungseinrichtungen in „kooperationsbasierte Interdependenz zu transformieren“ (ebd.: 392). Mit anderen Worten: Getrennte institutionelle Zuständigkeiten sollen überwunden werden, um Aufgaben und Probleme angemessen bearbeiten zu können. Indem die Zusammenarbeit auf regionaler Ebene erfolgt, sollen Problemlagen auf ein weniger komplexes, bearbeitbares Maß reduziert, jeweils spezifische, den Gegebenheiten vor Ort (besser) Rechnung tragende, bedarfsorientierte Herangehensweisen ermöglicht und Synergien genutzt werden (vgl. Oelkers/Reusser 2006: 364 f.; Kalisch 2011: 92; Jungermann/Manitius/Berkemeyer 2015: 15; Emmerich 2015: 299 f.). Die zentrale Form der regionalen Zusammenarbeit sind Netzwerke. Kennzeichnend ist dabei, dass die Zusammenarbeit nicht unkoordiniert erfolgen soll, sondern „systematisch Gelegenheiten der Kontaktaufnahme und Wieder-Begegnung für an Bildung beteiligte oder interessierte Akteure“ bereitgestellt werden sollen (Rürup et al. 2015: 104). Mit Blick auf Netzwerke wird der freiwillige Charakter der Zusammenarbeit betont, die somit auf der Selbstverpflichtung der Akteur/innen beruhe, während Verbindlichkeit nicht durch Hierarchie hergestellt werden könne (z. B. Altrichter 2014: 43). Netzwerke erscheinen damit als attraktiv, weil sie die bestehenden Formalstrukturen (Zuständigkeiten, Organisationsstrukturen) sowie die Entscheidungsautonomie der Akteur/innen nicht in Frage stellen (Emmerich 2015: 301; Emmerich/Maag Merki 2010: 149). Regionalisierung ist insofern immer nur „partiell“, d. h. sie umfasst die Akteur/innen und deren Tätigkeiten nicht als Ganzes und lässt ihnen Handlungsspielräume (Altrichter 2014: 37). Als wesentlich wird zudem angesehen, dass Regionalisierung ermöglichen soll, kontextspezifisches Wissen, das nur vor Ort vorliegt, für die Gestaltung des Bildungswesens zu nutzen (vgl. Gehrmann/Pelzmann/Matthes 2015: 344; Järvinen et al. 2015: 100). Regionalisierung geht daher auch mit einer zunehmenden Beachtung von Wissen als Steuerungsmedium einher (Schrader 2013: 193). So wird Bildungsmonitoring in Form von Bildungsberichterstattung gar als „eines der neuen Strukturmerkmale der Regionalisierung“ angesehen (Jungermann/Manitius/Berkemeyer 2015: 35 f.). Dabei wird geltend gemacht, dass regionales Bildungsmonitoring „besonders gute Möglichkeiten, Informationen unmittelbarer in konkretes Handeln umzusetzen“ bietet (Schrader 2013: 188; s. a. Niedlich/Brüsemeister 2012). Verschiedentlich wird in diesem Zusammenhang die Notwendigkeit datenbasierter Planung betont (ebd.: 166 f.; Gehrmann/Pelzmann/Matthes

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5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

2015: 348), die als Grundlage für die angestrebte „Kapazität für Wandel“ (Rolff 2013: 6) betrachtet wird (vgl. Rürup et al. 2015: 109). 5.1.2 Regionalisierung als Teil Neuer Steuerung In welchem Verhältnis steht diese Steuerungsstrategie nun zur Neuen Steuerung im Bildungsbereich? Unstrittig dürfte sein, dass Regionalisierung neben der Neuen Steuerung zu den Vorzeigeprojekten der Bildungspolitik zählt (so, bezogen auf den Schulbereich, Zymek et al. 2011: 499). Zugleich erscheint es plausibel, auch Regionalisierung als eingebettet in einen allgemeinen Modernisierungsprozess des Wohlfahrtsstaates und als Ansatz zur Verwaltungsmodernisierung zu begreifen (Emmerich 2010: 359 f. bzw. Manitius/Berkemeyer 2011: 55). Aber heißt dies auch, dass Regionalisierung als Element der Neuen Steuerung zu verstehen ist und letztlich deren Steuerungslogik entspricht? Einige Beobachter/innen gehen eben hiervon aus. So stellt Regionalisierung nach Einschätzung von Emmerich „ein Epiphänomen des steuerungspolitischen Paradigmenwechsels infolge der wohlfahrtsstaatlichen Steuerungskrise dar, der mit Attributen wie ‚kooperativer‘ (…) oder ‚aktivierender‘ (…) Staat gekennzeichnet wird und in Form von Deregulierungsprozessen und der Implementation von Elementen des New Public Management sowie Konzepten des Public Private Partnership im administrativen Bereich zur Entfaltung kommt. Aus dieser Zurücknahme zentralstaatlicher Interventions- bzw. Steuerungstätigkeit resultiert ein verstärktes Interesse an Potenzialen ‚gesellschaftlicher Selbstregulierung‘ (…), das unter den Vorzeichen staatlicher Deregulierungspolitiken mit dem Ziel verbunden wird, nichtstaatliche Akteure in die Politikgestaltung und in die Generierung und Realisierung von Lösungsansätzen für sozial- und wirtschaftspolitisch relevante Problemstellungen einzubeziehen.“ (Emmerich 2016: 388)

Inwieweit lassen sich die vier Elemente Neuer Steuerung – Dezentralisierung, Wettbewerbsorientierung, Output-Orientierung und Evidenzbasierung – nun aber tatsächlich mit der Regionalisierung in Verbindung bringen? Am offenkundigsten erscheint diese Verbindung bei der Dezentralisierung. So liegt es nahe, Regionalisierung als Reaktion auf das Scheitern zentralistischer Steuerung zu interpretieren (vgl. Rürup et al. 2015: 157; Rahnfeld 2014: 27). Der Trend zur Regionalisierung würde demnach bedeuten, dass das Steuerungsdefizit des Gesamtstaates akzeptiert wird (Gehrmann/Pelzmann/Matthes 2015: 344), und regionale Akteur/innen Bereiche bearbeiten sollen, die vom Zentralstaat nicht erreicht werden, bzw. Güter produzieren sollen, die der Zentralstaat allein nicht herstellen kann (vgl. Emmerich 2010: 362; Schrader 2013: 192; Manitius et al. 2015: 7). Regionalisierung schließt sich in dieser Perspektive dem „dominierenden allgemeinen Trend

5.1 Steuerungstheoretische Zugänge zur Regionalisierung

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zur Verlagerung von Steuerung(sverantwortung) auf die lokale Ebene“ an (Höhne 2010: 180). Mit diesem Befund verbinden sich unterschiedliche Einschätzungen. So wird Regionalisierung in gouvernementalitätstheoretischer Lesart so interpretiert, dass regionale Netzwerke die Selbstorganisationspotenziale von Individuen und Institutionen fördern. Sie entsprächen damit einer Strategie der „Responsibilisierung unternehmerischer Subjekte“, der Aktivierung des sozialen Kapitals und der Erweckung von ‚Community-Orientierung‘ (Schwarz/Weber 2010: 76; ähnlich Schmachtel 2017; Förschler 2017). Regionalisierung ziele somit auf „institutionelle Aktivierung“ in Form eines „strukturellen Zwangs zur permanenten ressourcensteigernden Selbstentgrenzung“ (Hermstein 2017: 141). Dieser Zwang resultiere unter anderem daraus, dass es kaum möglich sei, sich den Aufforderungen zur Beteiligung an einer regionalen Gestaltung von Bildung zu widersetzen, denn „wer sich ‚trotz‘ der ‚schwerwiegenden‘ gesellschaftlichen Probleme und Herausforderungen nicht an der Lösung ‚Ausbau von Bildungsangeboten‘ beteiligt, macht sich verdächtig, nicht mitwirken zu wollen.“ (Förschler 2017: 122; s. a. Peter 2017; Mattern/Lindner 2015: 83; Wischmann 2014: 86). Zudem sei ein „Außerhalb des Netzes (…) gar nicht mehr denkbar, weil alles vernetzt ist, und damit bedeutet ein Hinausfallen tatsächlich eine absolute Exklusion“ (Wischmann 2014: 78). Andere Beobachter/innen warnen demgegenüber davor, Regionalisierung als „heimliche Delegation der Planungspflichten von der zentralen auf dezentrale Organisationsebenen“ misszuverstehen (Rürup et al. 2015: 167) und weisen darauf hin, dass die in der Regionalisierungsdiskussion betrachteten Initiativen zumeist von einfluss-reichen Akteur/ innen initiiert und in der Regel auch finanziert werden und zeitlich befristet sind (vgl. ebd.: 111). Die damit verbundenen Konsequenzen beschreiben Rürup et al. für den Schulbereich wie folgt: „Für diese Initiativen ist eine asymmetrische Struktur grundlegend: es gibt ein Zentrum bzw. einen fokalen Akteur, den Projektträger oder das Projektbüro, und eine polyzentrische Peripherie, die eigentlichen Netzwerke, die im Rahmen der Projektvorgaben mehr oder weniger eigenständig agieren. Netzwerke im deutschen Bildungswesen sind so nicht nur als Projekte zu kennzeichnen, sondern auch als Instrumente zur Durchsetzung schulübergreifender Interessen.“ (ebd.)

Regionale Bildungsnetzwerke ließen sich somit verstehen als „steuerungsstrategisch initiierte, formal fixierte und mit bestimmten Infrastrukturen versehene Arbeitsbündnisse zur Durchsetzung zentral definierter Interessen“ (ebd.: 112). Demnach handele es sich gerade nicht, wie oft in der Netzwerkdiskussion unterstellt, um selbstorganisierte Netzwerke. Vielmehr gehe es darum, bislang

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5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

unzureichend verbundene Akteur/innen zusammenzuführen, wobei sowohl die regionale Bezugsebene und das Erfordernis der Kooperation als auch die Ziele und Arbeitsbereiche von den Initiatoren der Regionalisierungsmaßnahmen vorgegeben würden (ebd.: 163). Dies sei „(auch) unproblematisch: schließlich ist für aufmerksame Leser der entsprechenden politischen Konzepte, Einsetzungsbeschlüsse oder auch Musterverträge zwischen Land und Kommunen offensichtlich, was konkret durch die jeweiligen Initiatoren bezweckt ist.“ (ebd.: 164 f.) So lege der Charakter der Regionalisierung als (zentrales) Steuerungsinstrument nahe, dass ein „Abschied von einer zentralisiert bundes- oder auch landesweiten Planung“ nicht zu erwarten sei (ebd.: 164). Gleichwohl böten regionale Ansätze aber auch die Chance für regionale Akteur/innen, ihre Unabhängigkeit gegenüber staatlichen Akteur/innen zu erhöhen (Altrichter 2014: 43). Insgesamt beinhalte Regionalisierung somit „sowohl den top-down-gestützten Prozess, in dem Verantwortung und Entscheidungsbefugnis auf die regionale Ebene verlagert werden, sowie den umgekehrten bottom-up-Prozess, in dem die Akteure von sich aus vorhandene Gestaltungsspielräume nutzen bzw. weitere fordern.“ (Kalisch 2011: 91). Damit zeigt sich ein Spannungsverhältnis von dezentraler Autonomie und zentraler Steuerung, das sich auch in der wissenschaftlichen Diskussion über Neue Steuerung findet. Als zweites Element Neuer Steuerung wird eine zunehmende Wettbewerbsorientierung mit Regionalisierung assoziiert. So wird Regionalisierung als Resultat einer wettbewerbsstaatlichen Steuerung begriffen (Duveneck 2017). Diese zeige sich in dem Bestreben, regionale Besonderheiten zu profilieren, um sich Vorteile in der interkommunalen Standortkonkurrenz zu verschaffen (Höhne 2010: 191) und sei mit einer zunehmenden Orientierung an der Beschäftigungsfähigkeit („Employability“) der kommunalen Bevölkerung verbunden (Wischmann 2014; Mattern/Lindner 2015). Hinsichtlich ihrer Effekte wird eine solchermaßen verstandene Regionalisierung vor dem Hintergrund eines zunehmenden interkommunalen Wettbewerbs mitunter als problematisch eingeschätzt. So wird kritisiert, dass Regionalisierung den Anspruch auf eine einheitliche Gestaltung der Lebensverhältnisse aufgebe und die Gestaltung des Bildungswesens dem sozialen und politischen Kräftespiel in den Regionen überlasse (Zymek et al. 2011: 498; Weiß 2011: 169). Eine bessere Problemlösung durch regionale Akteur/innen erscheint in dieser Perspektive fraglich Drittens wird auch die Orientierung an Output-Kriterien häufig als ein kennzeichnendes Merkmal von Regionalisierung interpretiert. So findet sich eine Reihe von Beiträgen, die einen Primat von Effizienz- und Effektivität im Ansatz der Regionalisierung konstatieren (Schmachtel/Olk 2017: 25 f., 31 f.; Stolz 2017: 105;

5.1 Steuerungstheoretische Zugänge zur Regionalisierung

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Förschler 2017: 124 f.; Mattern/Lindner 2015: 92; Wischmann 2014:: 79). In dieser Interpretation „werden die für Bildung aufzuwendenden öffentlichen Ressourcen als Investitionsmittel redefiniert und mit sozialpolitischen Effizienzerwartungen verknüpft“ (Emmerich 2017: 94). Regionalisierung erscheint somit als eine managerialistische, an ökonomischen Grundsätzen ausgerichtete Form der Steuerung. Diese Einordnung verweist häufig auf Parallelen zur neoliberalen Institutionen- und Bürokratiekritik (Mattern/Lindner 2015: 87) oder zu managerialistischen Denkweisen (Schmachtel/Olk 2017: 19 f.; Stolz 2017: 105). In den meisten Beiträgen ist hingegen unklar, wie sich die so verstandene Regionalisierung konkret vollzieht, etwa wenn es beim allgemeinen Verweis auf den „Einsatz von Steuerungsinstrumenten des Managements, wie etwa Ziel- und Leistungsvereinbarungen, dezentrale Ressourcenverantwortung, Kosten- und Leistungsrechnung, Budgetierung und Rechenschaftslegung“ (Schmachtel/Olk 2017: 19 f.) bleibt. Konkreter wird demgegenüber Förschler, die die Produktion datenbasierter „Wahrheiten“ hervorhebt. Dies betrifft insbesondere Kontrolle mittels Evaluationen, Monitoring-Prozessen und Leistungserhebungen (Förschler 2017: 124 f.). Als viertes Merkmal Neuer Steuerung wird somit auch Evidenzbasierung – in Form von regionalem Bildungsmonitoring – als Element von Regionalisierung ausgemacht. So dienten Indikatoren im Bildungsmonitoring dazu, die vor Ort angestoßenen Prozesse systematisch zu erfassen und Fragen der Effizienz und Effektivität nachzugehen (Bollweg 2018: 1169). Wie Bormann ausführt, werden Indikatoren hier „als Technologien direkter und rationaler Steuerung“ und als „unhintergehbare soziale Tatsachen“ verstanden (Bormann 2008: 54). Dementsprechend konstatiert etwa Rahnfeld, regionales Bildungsmonitoring liefere eine „objektivierte Grundlage“ für bildungspolitische Entscheidungen (Rahnfeld 2014: 55 f.). Die kritischen Einwände, die im Kontext Neuer Steuerung gegenüber derartigen Vorstellungen von Evidenzbasierung vorgebracht werden (vgl. Abschnitt 4.6.2.), kommen auch mit Blick auf die Regionalisierung zum Anschlag. So wird eingewandt, datengestütztes Wissen bzw. Bildungsberichte dienten dazu, überhaupt erst Problemlagen zu konstruieren, auf die Regionalisierung eine Antwort darstelle, lancierten ein erweitertes Bildungsverständnis und konstituierten neue Verbindungen in und zwischen Bildungsnetzwerken (Stolz 2017: 104 f.). In diesem Zusammenhang wird befürchtet, Bildungsmonitoring könne eine „starke lenkende Kraft entfalten, der sich die Akteure kaum entziehen und eigene Interpretationen entgegensetzen können“ (Bormann 2008: 54). Kritisiert wird zudem, Bildungsberichterstattung sei geprägt vom Misstrauen in die Expertise professioneller (pädagogischer) Akteur/innen (vgl. Bormann 2013b: 3) und liefe Gefahr, als „Expertensystem“ den Bezug zu den lebensweltlichen Problemlagen zu verlieren

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5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

(Brüsemeister 2012: 39). So bleibe unklar, „wie die Daten in die Lebenswelt zurückfließen bzw. diese von Steuerungsmaßnahmen profitieren kann“ (ebd.). Gleichzeitig wird auch darauf verwiesen, dass Bildungsberichte „in der Regel keine ausreichend gesicherten Maßstäbe für konkrete Einschätzungen politischer Handlungsbedarfe” beinhalten (Rürup/Fuchs/Weishaupt 2010: 393). Zudem erscheine es „zweifelhaft, dass wissenschaftliche Befunde – als bloße empirisch gewonnene Kennzahlen – dauerhaft dem politischen Diskurs vorausgehen und ihn unabhängig fundieren können.“ (ebd.: 399) 5.1.3 Neue Steuerung als Vorbedingung bzw. Auslöser für Regionalisierung In der Zuordnung zur Neuen Steuerung wird der Regionalisierung eine eigenständige Steuerungslogik bzw. politische Rationalität abgesprochen, sie geht letztlich in ökonomischen und rationalistischen Modernisierungsstrategien auf. Indes finden sich auch Stimmen, die eine andere Lesart von Regionalisierung nahe legen. Dabei wird ein Zusammenhang von Neuer Steuerung und Regionalisierung anerkannt, ohne aber Regionalisierung unter Neue Steuerung zu subsumieren. Hierzu lässt sich der Hinweis von Stöbe-Blossey zählen, dass die NPM-orientierte Verwaltungsmodernisierung mit ihrem „Verständnis als Dienstleistungs- und Bürgerkommune“ die „Grundlagen dafür geschaffen hat, dass Kommunen (…) eine Funktion der Koordinierung und Steuerung wahrnehmen können und wollen“ (Stöbe-Blossey 2010: 118). In dieser Sichtweise stellt Neue Steuerung eine Vorbedingung für Regionalisierung dar. Allerdings betont Stöbe-Blossey auch, die Abkehr von einer „rein binnenstrukturell ausgerichteten Steuerungslogik“ als wichtiges Merkmal von Regionalisierung (ebd.: 118 f.). Insofern geht Regionalisierung über NPM und neue Steuerung hinaus. Ebenfalls dieser Position zuzuordnen sind Argumente, die in der Neuen Steuerung einen Auslöser für Regionalisierung sehen. Wie in den Ausführungen zur Verwaltungsmodernisierung erläutert, können Ansätze, die auf Kooperation und Koordination zielen, unter anderem als Antwort auf die durch NPM-orientierte Reformen verstärkte Segmentierung öffentlicher Verwaltung verstanden werden. In ähnlichem Sinne wurde auch für den Bildungsbereich die Frage aufgeworfen, „ob Regionalisierung als Reformansatz dazu tendiert, strukturell erzeugte Probleme sowie Steuerungslücken zu bearbeiten, die das Erziehungssystem infolge seiner aktuellen Modernisierungsanstrengungen selbst erzeugt.“ (Emmerich/Maag Merki 2010: 156) Altrichter geht dieser Frage mit Blick auf das Schulsystem nach (Altrichter 2014: 33 ff.). Er sieht Regionalisierung als Reaktion auf einen gestie-

5.1 Steuerungstheoretische Zugänge zur Regionalisierung

217

genen Koordinierungsbedarf, der aus der Gewährung erhöhter Schulautonomie resultiert. So habe die einzelschulische Autonomie sowohl eine bessere Koordinierung von Schulen in regionalen Kontexten als auch zwischen Schulen und nichtschulischen Akteur/innen in ihrem Umfeld erforderlich gemacht. Eben dieses Problem der horizontalen Koordinierung werde durch regionale Bildungslandschaften und regionales Bildungsmanagement adressiert. Netzwerke dienen demzufolge der sozialen Einbettung von (autonomeren) Schulen (Kuper 2004: 238) und sollen dazu beitragen, „selektiven Wettbewerb und die dysfunktionale Konkurrenz zwischen Schulstandorten zu vermeiden“ (Emmerich 2010: 375). Wenngleich sich diese Argumentation auf spezifische Entwicklungen im Bereich der schulischen Bildung bezieht, erscheint sie auf andere Bildungsbereiche übertragbar. Altrichter liefert einen Ansatzpunkt hierfür, indem er regionale Netzwerke mit verstärkt marktförmiger Koordination im Bildungswesen in Verbindung setzt: „Innerhalb einer dominant marktmäßigen Koordination liegt die Aufmerksamkeit auf Koordination durch Beobachtung: Akteur/innen beobachten einander zum Zwecke der Sicherung einer günstigen Marktposition. Regionale Netzwerke haben wahrscheinlich nicht selten die Funktion, den Wettbewerb zwischen den Einzelakteuren einer Region zu suspendieren oder zumindest abzudämpfen.“ (Altrichter 2014: 43 f.; Herv. i. O.; s. a. Brüsemeister 2012: 36 f.) In diesem Sinne wird für den Bereich der Weiterbildung angeführt, die zunehmende Etablierung von Marktmechanismen in den 1990er Jahren habe zur „Suche nach Organisationsformen, die eine Gleichzeitigkeit von Kooperation und Konkurrenz ermöglichen“ geführt (Schwarz/Weber 2010: 67 f.). Wenngleich das Spannungsverhältnis zwischen Konkurrenz und Kooperation durch regionale Ansätze nicht aufgehoben werden kann (Kalisch 2011: 90), bieten diese demzufolge die Möglichkeit, Konkurrenz nach außen – als Wettbewerb zwischen Bildungsstandorten – zu kanalisieren (Brüsemeister 2012: 38; Altrichter 2014: 44). In diesem Zusammenhang wird argumentiert, die Gestaltung des Bildungswesens sei auch im interregionalen Wettbewerb nicht vollständig den Regionen überlassen. Vielmehr könnten regionale Ansätze zur „Sicherstellung der zentralen Steuerungsmöglichkeit im Bildungssystem (…) beitragen. Sie arbeiten der Vereinzelung von Akteuren und ihren Interessen entgegen und wollen Bindung und Loyalität zu den allgemeinen Zielen des Bildungswesens durch ‚Nähe‘, durch Übernahme regionaler Verantwortung, erreichen.“ (Altrichter 2014: 36)

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Folgt man dieser Sichtweise, so gibt Regionalisierung den Anspruch auf eine gleichrangige Gestaltung der Lebensverhältnisse gerade nicht auf, sondern versucht diesem angesichts der zentralstaatlichen Steuerungsdefizite auf andere Weise nachzukommen (ähnlich Gehrmann/Pelzmann/ Matthes 2015: 342 f.). 5.1.4 Regionalisierung als Alternative zu Neuer Steuerung Gleichzeitig deutet sich in diesen Ausführungen bereits eine weiterführende Lesart von Regionalisierung als Alternative zu Neuer Steuerung an, die sich in verschiedenen wissenschaftlichen Beiträgen findet. So machen Manitius et al. „Regionalisierung als eine weitere reformerische Strategie“ neben Neuer Steuerung aus, die „abseits bzw. ergänzend zu staatlichen Steuerungsaktivitäten auf die lokal spezifischen Herausforderungen mit ebenso lokal spezifischen Potentialen reagieren“ soll (Manitius et al. 2015: 8). Für Otto et al. (2012: 193) erscheint Regionalisierung als Versuch, „die Steuerung des Bildungssystems neu zu justieren“ und Alternativen „zu zentralstaatlichen Initiativen wie Bildungsstandards“ – und damit zu Neuer Steuerung – zu entwickeln. In dieser Lesart geht es nicht mehr nur darum, Neue Steuerung zu ergänzen oder abzudämpfen, sondern ihr eine andere Steuerungslogik entgegenzusetzen. Ein zentrales Merkmal von Regionalisierung liegt demzufolge „in der ‚reflexiven Rationalität‘, die eindrücklich auf Lernprozesse der Akteure verweist“ (ebd.: 195). In ähnlicher Stoßrichtung entwirft Eckert „ein ganz anderes Steuerungsparadigma, das nicht mehr Fragen der Effizienz, sondern der strukturellen Entwicklung durch ‚professionelle Lerngemeinschaften‘ (...) oder professional communities in den Vordergrund stellt“ (Eckert 2017: 398 f.). Kennzeichnend für dieses dialogische „Modell der kooperativen Durchführung von Entwicklungsansätzen und -projekten“ seien wechselseitige Verantwortung und wechselseitiges „In-VerantwortungNehmen“, die Aufteilung von Zuständigkeiten und die situationsbezogene Steuerung von Prozessen durch die professionellen Expert/innen für ihre Handlungsfelder (ebd.). Ein ähnliches Verständnis findet sich in Gnahs‘ Erörterung des „Konzepts der lernenden Region“. Darin spielen zwar Selbststeuerung und Verantwortungsdelegation weiterhin eine Rolle, Regionalisierung könne aber gerade als Barriere gegen „die Gefahr der Vereinzelung, der Isolierung, der Entsolidarisierung, des Effizienzverlustes und der Orientierungslosigkeit“ wirken (Gnahs 2004: 201). Auch manche der Kritiker/innen konzedieren positive „Sekundäreffekte“ von Regionalisierung in Form eines besseren gegenseitigen Verständnisses und besserer Abstimmung unter regionalen Akteur/innen (Schmachtel/Olk 2017: 16) und erörtern Faktoren und Modelle, die derartige Aspekte stärken und Alternativen zur

5.1 Steuerungstheoretische Zugänge zur Regionalisierung

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managementorientierten Variante der Regionalisierung bieten sollen (z. B. Maykus 2017a: 141, 2017b; Duveneck 2017: 246 ff.; Wischmann 2014). Derartige Vorstellungen argumentieren zum Teil mit einem erweiterten Bildungsverständnis, das die Biografien und Bedürfnisse der Individuen in den Vordergrund rückt (vgl. Kühnlein/Klein 2011: 178). Mit dem Begriff des „lebenslangen Lernens“ findet sich dabei ein Konzept, das durch seine Vieldeutigkeit gekennzeichnet und in der bildungspolitischen Diskussion durchaus umstritten ist. So reichen die Zielsetzungen, die mit dem Konzept verbunden werden, von ökonomischen, an Produktivität und Wachstum orientierten Stoßrichtungen bis zu egalitären, partizipatorischen Vorstellungen, die soziale Gleichheit und größtmögliche Beteiligung betonen (vgl. Wolter 2012: 194). Dementsprechend wird der Begriff einerseits als „ökonomische Kolonialisierung der humanistischen Tradition der Pädagogik“ kritisiert40 und andererseits mit der „Vision eines offenen, für jeden zugänglichen Bildungssystems“ verknüpft (ebd.: 192). Hierin wie auch im alternativen Steuerungsparadigma bei Eckert scheinen positive „Aufladungen“ (wieder) aufzuleben, wie sie in den 1970er Jahren die Netzwerkdiskussion prägten, in der die „Konnotation der Horizontalität, Egalität, Informalität, Kommunikativität und Prozessorientierung“ kennzeichnend war und die sich nicht zuletzt mit „Hoffnungen auf eine breite Beteiligung der Bevölkerung in gemeinsamen Prozessen der Zukunftsgestaltung“ verband (Schwarz/Weber 2010: 66 f.). So urteilen etwa Rürup et al. mit Blick auf aktuelle Netzwerkansätze, diese seien „sehr wohl auch als Gelegenheiten einer basisdemokratischen Partizipation und Stärkung der Zivilgesellschaft aufzufassen“ (Rürup et al. 2015: 166). Mit der Betonung von Partizipation und Verständigung verbinden sich auch alternative Interpretationen regionalen Bildungsmonitorings. So wird etwa betont, gerade auf regionaler Ebene müsse die Möglichkeit genutzt werden, Kategorien der Lebenswelt für die Beschreibung von Leistungsproblemen zu verwenden (Brüsemeister 2012: 39). Zugleich wird argumentiert, dass „die sorgfältige Erhebung und Auswertung des Ist-Standes durch die Produktion und Auswertung von Daten sowohl zum Bildungsangebot (…) als auch zur Bildungsnachfrage“ eine „Voraussetzung für die zielgenaue Entwicklung von Bürgerbeteiligungsverfahren im Bildungsbereich“ sein könne (Olk/Stimpel 2011: 183). So seien die erhobenen Daten lediglich als „wertvolle Ausgangsbefunde“ zu verstehen, an die sich moderierte Diskussions- und Klärungsprozesse anschließen müssten (ebd.: 184). Freilich betonen auch jene Ansätze, die die Verwendung wissenschaftlich fundierter Indikatoren in den Vordergrund rücken, dass auf Bildungsberichten aufsetzende Entscheidungsprozesse partizipativ und diskursiv erfolgen müssten (Rahnfeld

                                                             40

Siehe etwa die Einschätzungen bei Mattern/Lindner 2015: 90 ff.; Förschler 2017: 119 f.

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2014: 55 f.; Gehrmann/Pelzmann/Matthes 2015: 348). Während dabei aber die Vorstellung eines rationalen Politikmodells auf Basis objektiver Daten, die von Seite der Wissenschaft bereitgestellt oder zumindest fundiert werden, zugrunde zu liegen scheint, käme es in einer alternativen Sichtweise darauf an, Bildungsmonitoring „hin zu einer reflexiven Praxis zu entwickeln“, bei der es vor allem darum geht, „unterschiedliche Möglichkeiten der Wirklichkeitswahrnehmung und damit alternative Deutungsmöglichkeiten aufzuzeigen“ und zwischen unterschiedlichen Positionen zu moderieren (Rürup/Fuchs/Weishaupt 2010: 398). In diesen Stellungnahmen vermischen sich Beobachtungen von Regionalisierungsansätzen und ihrer Umsetzung mit normativen (Gegen-)Entwürfen. Derartige Entwürfe bleiben allerdings nicht unwidersprochen. So lässt sich in der aktuellen Diskussion zugleich „ein Wandel vom Steuerungsoptimismus hin zu einer kritischeren Auseinandersetzung mit Netzwerken als Steuerungsinstrumente konstatieren.“ (Schwarz/Weber 2010: 75) Altrichter argumentiert beispielsweise, Netzwerke seien „durchaus partiell im Hinblick auf bestimmte Netzwerkfunktionen und -leistungen“ und würden „von ‚Schließungsprozessen‘ begleitet, mit denen sich Netzwerke von alternativen Akteuren (…) abschließen.“ (Altrichter 2014: 44). Olk und Stimpel kritisieren, die mangelnde Einbeziehung der Nutzer von Bildungsinstitutionen werde in Theorie und Praxis zu wenig beachtet und urteilen, dass der Regionalisierung41 „keine demokratiepolitische Perspektive entspricht.“ (Olk/Stimpel 2011: 182) In noch schärferer Weise hatte Claus Offe bereits 1975 Vernetzungsansätze – von ihm als Steuerungsansatz der „Integration“ gefasst – dafür kritisiert, dass „die Störeffekte ‚konkurrenz-demokratischer politischer Organisation‘ nun als das Haupthindernis politischer Rationalisierung diagnostiziert werden“ und die Politik versucht sei, „die Transmissionsriemen pluralistischer Interessenpolitik zu kappen“ (Offe 2015: 35 f.) Analog dazu werden in der aktuellen Literatur mögliche Probleme in zweierlei Richtungen ausgemacht. Erstens wird Regionalisierung als „Versuch einer partiellen Entmachtung traditioneller demokratischer Institutionen“ gewertet, der darauf ziele „neue regionale Bildungsnetzwerke professioneller Experten als Konkurrenz zu den Gemeinden als institutionalisierten politischen Akteur/innen mit einer demokratisch legitimierten Kultur der Partizipation zu etablieren“ (Zymek et al. 2011: 505; ähnlich Stolz 2017: 107). Zweitens wird davor gewarnt, dass Partizipation auf ihren Beitrag zu einer effektiven Problemlösung reduziert werden könnte (Schwarz/Weber 2010: 76; Schmachtel 2017: 200; Duveneck 2017: 233 ff.; Förschler 2017: 123). Insofern

                                                             41

Bzw. dem Konzept der kommunalen Bildungslandschaften, auf dass sich Olk und Stimpel beziehen.

5.1 Steuerungstheoretische Zugänge zur Regionalisierung

221

seien „keine bedeutsamen Partizipationsgewinne auf der Ebene der Bürgerinnen und Bürger“ zu erwarten (Stolz 2017: 121). 5.1.5 Schlussfolgerungen für die weitere Analyse Insgesamt resultiert damit ein ambivalentes bzw. widersprüchliches Bild: Regionalisierung steht „gleichermaßen für eine neue Verwaltungs- und Verteilungsstruktur und für die Bemühungen, eine Demokratisierung von Bildung jenseits traditioneller Zuständigkeiten auf den Weg zu bringen.“ (Bollweg 2018: 1170; ähnlich Schwarz/Weber 2010: 68; Stolz 2017: 120 sowie, mit kritischer Bewertung Schmachtel/Olk 2017: 31 f.; Höhne 2017: 339). Aus den unterschiedlichen theoretischen Positionen zur Regionalisierung sowie den Widersprüchen, die mit Vorstellungen von Regionalisierung verbunden sind, ergibt sich die Notwendigkeit einer differenzierten Analyse, die nicht „auf einer modelltheoretischen Ebene“ verbleibt und „die Durchdringung der operativen Ebene als empirische Tatsache begreift“ (Schweizer 2017: 164). So plädiert auch Höhne dafür, „das Risiko einer ausschließlich ideologiekritisch-subsumtiven Kritik auf der einen Seite bzw. einer rein aus dem normativen Bildungsverständnis abgeleiteten Kritik auf der anderen Seite zu vermeiden, denen die unhinterfragte Annahme gemeinsam ist, dass Bildung und Ökonomie unvereinbar und durch gänzlich unterschiedliche Logiken bestimmt seien.“ (Höhne 2017: 321) Verschiedene Autor/innen betonen dementsprechend die Notwendigkeit, die Wahrnehmung und Umsetzung „auf regionaler Ordnungsebene“ (Hermstein 2017: 148), die politische oder konzeptionelle „Ausrichtung vor Ort“ (Bollweg 2018: 1166, Herv. i. O.) bzw. konkrete „Ausprägungen von veränderten Steuerungsmechanismen“ (Schweizer 2017: 160) in den Blick zu nehmen. Allerdings ist die bisherige Auseinandersetzung mit der Regionalisierung im deutschen Bildungssystem dieser Einsicht nur zum Teil gefolgt. Gerade Beiträge mit kritischer Intention setzen sich mitunter recht oberflächlich mit der Regionalisierung auseinander und ziehen verallgemeinernde Schlüsse über Regionalisierung aus der Analyse einzelner Fälle oder programmatischer Veröffentlichungen (z. B. Förschler 2017; Wischmann 2014). Fragwürdig erscheinen dabei insbesondere zwei Ansatzpunkte zur steuerungstheoretischen Verortung von Regionalisierung, nämlich 1. aufgrund der Verwendung bestimmter Begrifflichkeiten wie Effizienz oder Effektivität sowie 2. aufgrund der inhaltlichen Zielsetzungen und Begründungszusammenhänge von Regionalisierungsprogrammatiken und -initiativen.

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5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

Zu 1. Wie die bisherigen Ausführungen verdeutlicht haben, stellen Vorstellungen von Effizienz und Effektivität wesentliche Bestandteile eines managementorientierten Paradigmas dar. Insofern ist es nachvollziehbar, von der Verwendung derartiger Begriffe auf entsprechende Orientierungen zu schließen. Tatsächlich wird auch immer wieder auf die Betonung von Effizienz und Effektivität in Regionalisierungsansätzen hingewiesen (siehe etwa die Beiträge in Olk/Schmachtel 2017). Wie von den Autor/innen teilweise selbst angemerkt, erscheint indes eine genauere Analyse angebracht. So lässt sich konstatieren, dass häufig unzureichend differenziert wird zwischen dem Begriff der Effizienz, der sich auf den Mitteleinsatz bzw. die Kosten-Nutzen-Relation bezieht, und dem Begriff der Effektivität, der sich auf die Erreichung von Zielen bezieht (vgl. Heinrich 2017: 175). Dieser Unterscheidung folgend kritisiert Schweizer, Effizienz breche gerade „das Effektivitätskriterium der Festlegung von Zielen und Wegen und wird zum leitenden Prinzip von Denken und Handeln im ökonomisierten Bildungsbereich.“ (Schweizer 2017: 158) Ob von Effizienz oder Effektivität die Rede ist, ist also keineswegs gleichgültig. Wie Heinrich weiter ausführt, ist es zudem sinnvoll, zwischen einem ökonomischen und einem pädagogischen Verständnis von Effizienz und Effektivität zu trennen. Während in der ökonomischen Perspektive die „formale Erreichung des Qualifikationsziels im Sinne volkswirtschaftlicher Verwertbarkeit“ (Effektivität) bzw. ein „möglichst geringer Ressourceneinsatz“ (Effizienz) im Vordergrund stünden, ginge es in der pädagogischen Perspektive um die „Erreichung individueller Bildungsziele, auch im Sinne der Persönlichkeitsentwicklung“ (Effektivität) sowie beispielsweise um „gute Didaktik anstatt schlechter Unterrichtsführung“ (Effizienz) (Heinrich 2017: 176). Für die Analyse von Regionalisierung folgt daraus, dass sie nicht bei bloßen Begriffsverwendungen stehen bleiben kann, sondern danach fragen muss, welches Verständnis diesen Begriffen dabei zugrunde liegt. Zu 2. Als möglicher Ansatzpunkt, um die Steuerungslogik von Regionalisierung zu bestimmen, werden des Öfteren die damit verbundenen inhaltlichen Begründungszusammenhänge und Zielsetzungen herangezogen. Insbesondere wird häufig ein Primat ökonomischer Motive konstatiert und die wachsende Bedeutung von Bildung als Standortfaktor bzw. der zunehmende Einfluss wirtschafts- und standortpolitischer Interessen bei der Begründung und Ausrichtung von Regionalisierungsinitiativen betont (neben den bereits zuvor genannten Beiträgen siehe auch Kühnlein/Klein 2011: 178; Emmerich/Maag Merki 2010: 144; Oelkers/Reusser 2006: 364; Nuissl 2004: 187). Dieser Einschätzung ließe sich zunächst entgegenhalten, dass auch andere Begründungszusammenhänge und Ziele im Kontext von Regionalisierung eine wichtige Rolle spielen. Wie Bollweg und

5.1 Steuerungstheoretische Zugänge zur Regionalisierung

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Otto (2011: 16 ff.) darlegen, umfasst das Spektrum neben standortpolitischen Motiven (Ausstattung/Verfügbarkeit von Erziehungs-, Betreuungs- und Bildungseinrichtungen als Wettbewerbsvorteil) und wirtschaftspolitischen Motiven (Fachkräftesicherung, Innovationsfähigkeit) auch die Verbesserung der Chancengleichheit bzw. der Verwirklichungschancen von Kindern und Jugendlichen, sozialpolitische Ziele und finanzielle Erwägungen (Entlastung kommunaler Haushalte durch präventive Sozial- und Bildungspolitik) sowie eine höhere Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Die verschiedenen Motive sind dabei häufig nicht klar voneinander abgegrenzt. Zugleich sind bildungsbereichsspezifische Akzentuierungen festzustellen. So spielen etwa die berufliche Verwertbarkeit von Qualifikationen in der beruflichen Bildung oder Fragen der Wirtschafts- und Regionalentwicklung in der Weiterbildung schon seit langem eine wichtige Rolle, während insbesondere im schulischen Bereich Fragen der Qualität und der Chancengleichheit im Zuge der PISA-Diskussion prägend waren (vgl. Kapitel 4). Der Versuch, Regionalisierungsansätze anhand ihrer politischen Zielsetzungen steuerungslogisch zu verorten, erscheint damit schon angesichts der Vielfalt einschlägiger Zielsetzungen als unsicheres Unterfangen. Eine solche Verknüpfung ist aber auch aus systematischen Gründen nicht sinnvoll. Um dies zu verdeutlichen, soll noch einmal auf Offes Diskussion des Steuerungsansatzes „Integration“ eingegangen werden. Hierbei geht es darum, durch „Verbundvorhaben“ (wie regionale Netzwerke) die politische Handlungskapazität und Reaktionsfähigkeit zu erhöhen oder, in Offes Worten: „möglichst viele und verschiedene Eventualitäten abpuffern zu können“ (Offe 2015: 36). Wie Offe ausführt, kann eine solche „Politik der Optionsmaximierung“ jedoch „nicht sinnvoll in bezug auf bestimmte Normen oder materiale Werte beschrieben oder kritisiert werden. Der Streit darüber, ob eine solche Politik der Durchsetzung von Chancengleichheit, der Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse oder anderen universalistischen Kriterien sozialer Gerechtigkeit diene oder ob sie nicht im Gegenteil der reibungslosen Anpassung kapitalistischer Verwertungschancen durch beständige Modernisierung, Strukturmobilisierung und Engpaß-Beseitigung zugutekomme, ist insofern müßig, als ein positiver oder negativer Bezug auf Normen und Interessen zwar in jedem Einzelfall zu konstatieren ist, insgesamt aber nicht als materiale Richtlinie der Politikentwicklung selbst wirkt und insofern ein sachfremdes Kriterium ihrer Beurteilung darstellt.“ (ebd.)

Das bedeutet selbstverständlich nicht, dass es nicht sinnvoll ist, Ziele und deren Erreichung (sowie nicht-intendierte Wirkungen) im Fall konkreter Regionalisie-

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5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

rungsinitiativen zu untersuchen. Ebenso ist die Dominanz wirtschaftlicher Interessen in spezifischen Fällen keineswegs ausgeschlossen. Nur ist Regionalisierung nicht per se mit bestimmten Zielen verbunden. Der Blick richtet sich daher im Folgenden anstelle der inhaltlichen Zielsetzungen auf die Handlungslogiken und Koordinationsmechanismen, die im Kontext von Regionalisierung – in semantischer Hinsicht wie auch mit Blick auf konkrete Praktiken – bedeutsam sind. Diesbezüglich zu einer übergreifenden Einschätzung zu gelangen, wird indes dadurch erschwert, dass die bisherige Diskussion die Vielfalt an konzeptionell-präskriptiven Beiträgen und politischen Initiativen zur Regionalisierung nur unzureichend zur Kenntnis nimmt. Neben einer Vielzahl von Beiträgen, die sich mit einzelnen Regionalisierungsansätzen oder bereichsspezifischen Entwicklungen auseinandersetzen, liegen zwar auch verschiedene Versuche vor, Regionalisierung in ihrer bisherigen Entwicklung nachzuzeichnen und einen Überblick über Konzepte und Initiativen zu geben (Luthe 2009: 41 ff.; Weiß 2011: 23 ff.; Berse 2009, 2011; Jungermann/Manitius/Berkemeyer 2015; Niedlich 2016; Olk/Schmachtel 2017; Bollweg 2018). Allerdings bleiben diese Ansätze zumeist auf ausgewählte Bildungsbereiche begrenzt, und es fehlt an einer überzeugenden Systematik. Diese Einschätzung wird zum Anlass genommen, in den folgenden Abschnitten zu versuchen, einen möglichst umfassenden, bildungsbereichsübergreifenden Überblick über konzeptionell-programmatische Beiträge (Leitbilder) und Regionalisierungsinitiativen (Programme) zu geben und auf dieser Grundlage einen Vorschlag zur Systematisierung von Regionalisierungsansätzen zu entwickeln.

5.2 Regionalisierung im Bildungsbereich bis Mitte der 1990er Jahre Wie bereits erwähnt, gehörten dezentrale Strukturen schon immer zum deutschen Bildungssystem und die Praxis staatlich-bürokratischer Steuerung war seit jeher davon geprägt, dass den dezentralen Ebenen Handlungsspielräume zugestanden wurden. Auf diese Weise ließen sich „genau jene regionalen und lokalen Differenzen in den ökonomischen, sozialen und kulturellen Rahmenbedingungen und Interessenlagen bedienen, die mit normierenden Einheitsverordnungen nicht zu bearbeiten waren.“ (Herrmann 2009: 65 f.) Steuerung auf regionaler Ebene ist insofern kein neues Phänomen (s. a. Höhne 2010: 179 f.). Gleichwohl zeigen sich bei einer historischen Betrachtung deutliche Veränderungen in Bezug auf die Rolle, die die Region in Bildungsfragen spielen soll, sowie in Bezug auf die Funktion, die Bildung auf regionaler Ebene zugewiesen wird.

5.2 Regionalisierung im Bildungsbereich bis Mitte der 1990er Jahre

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Als eine wichtige Zäsur können auch in diesem Zusammenhang die Bildungsreformen der 1960er und 1970er Jahre betrachtet werden. So konstatierte der Deutsche Bildungsrat in seinem „Bericht ´75“, dass bereits seit zehn Jahren verstärkt regionale Überlegungen in die Bildungspolitik eingebracht worden seien. „Dies geschah, weil erkannt wurde, daß ein räumliches Bildungsgefälle zu Lasten wirtschaftsschwacher Gebiete vorlag und generelle Maßnahmen in der Bildungspolitik ohne komplementäre Aktivitäten regionaler Art diese Divergenzen verstärken können. Im Rahmen der Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, die auf Startgerechtigkeit für den einzelnen Staatsbürger abhebt, ist daher auch eine regionale Bildungspolitik zu entwickeln.“ (Deutscher Bildungsrat 1975: 73).

Regionalisierung ist hier also eng mit Fragen der Egalität bzw. der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse verbunden (vgl. Höhne 2010: 179 f.; Zymek 2007: 279). Vor dem Hintergrund zunehmender sozialer und arbeitsmarktpolitischer Probleme gewannen bereits in den 1960er Jahren Fragen nach dem Ausgleich regionaler Disparitäten an politischer Aufmerksamkeit. Auch die Bildungsforschung begann, sich für räumliche Aspekte zu interessieren und rückte regionale Versorgungsdefizite und Angebotsdisparitäten in den Blickpunkt (Kalisch 2011: 68 f.). Schon in dieser Phase wurden Instrumente der regionalen Bildungsberichterstattung entwickelt, konnten allerdings nicht flächendeckend etabliert werden (ebd.: 69). Insbesondere im Bereich der Weiterbildung findet sich für die 1970er Jahre eine ganze Reihe von Ansätzen mit regionalem Bezug, etwa in Form regionaler Arbeitsgemeinschaften für berufliche Fortbildung oder kommunaler Beratungsstellen (Sauter 1995: 72). Die Steuerungsperspektive auf die Region blieb indes von der zentralstaatlichen Planung geprägt. Die Region wurde in erster Linie „als Planungsund Versorgungsraum angesehen, der ‚von außen‘ bzw. durch zentrale Maßnahmen zu steuern ist“; Bildung erschien als „eines der Güter, die es gleichmäßig zu verteilen gilt“ (Kalisch 2011: 71). Dementsprechend stießen etwa die Empfehlungen des Deutschen Bildungsrates, die Selbständigkeit von Schulen zu erhöhen, damals noch auf Unverständnis und Ablehnung (vgl. Zymek 2007: 279). Mit dem Nachlassen der Planungseuphorie sowie den zunehmenden Zweifeln an der Eignung zentral-planerischer Steuerung im Allgemeinen und dem Ende der Tätigkeit des Deutschen Bildungsrates im Besonderen verlor die regionale Perspektive in der Bildungspolitik zudem an Gewicht. In den meisten Erörterungen zur Regionalisierung im Bildungssystem setzt die Darstellung erst Mitte der 1990er Jahre (wieder) an. Dies gilt insbesondere für Erörterungen, die sich auf den Schulbereich konzentrieren. Die Fokussierung auf die 1990er Jahre ist dabei auf der einen Seite nachvollziehbar, da die Regionalisierung zu diesem Zeitpunkt

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5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

starke neue Impulse erhielt, vernachlässigt aber auf der anderen Seite Entwicklungen in verschiedenen Bildungsbereichen, die mit Blick auf Regionalisierung von Interesse sind. Auch der Schulbereich ist hiervon betroffen. So erfolgte in den 1980er Jahren mit Verweis auf die Idee der „Community Education“ eine intensive Auseinandersetzung mit „gemeinwesenbezogener Pädagogik“ (vgl. Weiß 2011: 13 f., 21; Weiß 1991; s. a. Coelen 2009: 97 ff.). Anders als bei der von Bundespolitik und Wissenschaft geprägten Diskussion der 1970er Jahre gingen derartige Initiativen zumeist von dezentralen Akteur/innen, z. B. Bürgerinitiativen, Vereinen, Lehrkräften, Kommunalpolitiker/innen, aus (Weiß 1991: 7 f.). Der Leitgedanke lag dabei darin, die Schule gegenüber Personen und Institutionen des Gemeinwesens zu öffnen, zu einer Lern- und Begegnungsstätte im Quartier zu machen und so Impulse für die soziale und ökologische Umgestaltung auf dieser Ebene zu setzen (ebd.). Zwar konnten sich diese Ansätze in Deutschland nicht in erheblichem Umfang durchsetzen (vgl. Bollweg/Otto 2011: 20, Fn 4), aus ihnen gingen aber unter anderem die „Regionalen Arbeitsstellen“ (RAA) hervor, die bis heute in mehreren Bundesländern bestehen42 (Weiß 2011: 14). Auch in der Weiterbildung wurden in den 1980er Jahren neue Handlungsfelder und Themen auf regionaler Ebene erschlossen (Sauter 1995: 73 f.). Hierzu zählen unter anderem regionale Krisenbewältigungsstrategien, Datenbanken zur Schaffung von Transparenz, Qualifizierungsberatung und Weiterbildungsmarketing, Verbundlösungen bei der individuellen Weiterbildungsberatung, regionalorientierte Landesprogramme sowie Weiterbildungsberichte mit Übersichten über Weiterbildungsangebote und -beteiligung. Die Regionalisierungsentwicklung in den 1980er Jahren verknüpft sich insbesondere mit der Struktur- bzw. Regionalpolitik, die Auswirkungen vor allem auf die berufliche Bildung und Weiterbildung hatte. Die Region wurde hierbei in erster Linie als Wirtschaftsraum betrachtet und die Regionalpolitik zielte in den frühen 1980er Jahren zunächst darauf, die regionale Infrastruktur zu verbessern (vgl. Kalisch 2011: 71 ff.; Gnahs 2004: 191). War diese „exogene“ Entwicklungsstrategie auf „externen Ansiedlungserfolg“ angelegt, fand angesichts einer zurückgehenden Wachstumsdynamik „eine Umorientierung auf ein endogenes Vorgehen statt. In diesem Kontext wurde Qualifizierung als eine zentrale politische Aufgabe zur Erhaltung und Verbesserung der Standortqualität gesehen“ (Gnahs 2004: 191). Der beruflichen Aus- und Weiterbildung kam in diesem Ansatz eine wichtige Rolle dafür zu, die Innovationsfähigkeit und Managementkompetenzen sicherzustellen, die als erforderlich angesehen wurden, um die regionale Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten (Kalisch 2011: 72). Diese Sichtweise schlug sich in einer Reihe von Modellversuchen nieder, in denen unter

                                                             42

Für eine aktuelle Übersicht siehe http://www.bag-raa.de [12.05.2018]

5.2 Regionalisierung im Bildungsbereich bis Mitte der 1990er Jahre

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anderem die Kooperation von Bildungsträgern, Bildungsberatung und Bildungsmarketing auf regionaler Ebene erprobt wurden (ebd.: 73). Systematische Verbreitung fanden in den 1980er Jahren zudem Lernortverbünde, und zwar sowohl in der Weiterbildung als auch der beruflichen Ausbildung (vgl. hierzu wie im Folgenden Dehnbostel 2004: 10 ff.). Insbesondere Ausbildungsverbünde wurden dabei ab Mitte der 1980er Jahre massiv bildungspolitisch gefördert, um der demografiebedingt steigenden Nachfrage nach Ausbildungsplätzen nachzukommen, aber auch um Ausbildungsstandards zu erhalten und zu verbessern. Dies beinhaltete sowohl Verbünde zwischen Betrieben als auch Verbünde zwischen Betrieben und außer- bzw. überbetrieblichen Bildungsstätten. Damit sollte die Ausbildung in den zunehmend verbreiterten Berufsfeldern, die einzelbetrieblich häufig nicht zu bewerkstelligen war, erhalten und vielfältiger und abwechslungsreicher gestaltet werden. Derartige Verbünde waren zumeist hochgradig reguliert und vertraglich fixiert und folgten damit der Logik traditioneller Angebote. Mitunter ergaben sich daraus aber auch weiterführende Vernetzungen, die flexibler und selbstorganisiert ausgestaltet waren. Wie Sauter mit Blick auf die Weiterbildung ausführt, fällt auf, dass die Regionalisierung in dieser Phase „einseitig auf die lokal-regionale Handlungsebene“ setzte und damit „die Aufgabenteilung und das Zusammenspiel der Handlungsebenen weitgehend ausgeblendet“ blieb (Sauter 1995: 76). Als prägend für die 1980er Jahre zeigt sich zudem eine primär ökonomische Blickrichtung, in der Bildung als Instrument der Arbeitsmarkt- und Wirtschaftspolitik erscheint und die benötigten beruflichen Qualifikationen liefern soll (Kalisch 2011: 74). Individuellemanzipatorische Motive der Bildungspolitik, so die Kritik, seien damit tendenziell in den Hintergrund getreten, überwogen habe der Trend, „Bildung auf den Aspekt der gesellschaftlich verwertbaren Qualifikationen zu reduzieren.“ (Wittwer 1995: 27, Herv. i. O.) In Einklang mit dieser Einschätzung macht Faulstich eine effizientere Ressourcennutzung als wesentliche Stoßrichtung der Regionalisierung (im Weiterbildungsbereich) aus (Faulstich 1995: 66). Einen zweiten wesentlichen Aspekt sieht er indes in der „demokratischen Prioritätensetzung“ durch regionale Entscheidungsfindung. Als Ansatzpunkt hierfür verweist er auf Diskussionen über die Einrichtung regionaler Weiterbildungsbeiräte auf der Ebene von Kreisen bzw. kreisfreien Städten, die „die Erwachsenenbildungsträger, die bisher noch getrennt operierenden Verwaltungsausschüsse der Arbeitsämter sowie die regionalen Berufsbildungsausschüsse und weitere Repräsentanz unter Einbeziehung von Förderern umfassen“ sollten (ebd.). Mit diesem Konzept verbindet sich ein ganzes Bündel von Aufgaben, die von Information und Beratung über Ent-

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wicklungs- und Qualifizierungsaufgaben und die Koordination gemeinsamer Projekte bis hin zu gemeinsamem Marketing sowie Qualitätssicherung und Anerkennungsprozessen reichen (ebd.: 67). In ähnlicher Weise erörterte Bosch die zunehmende Kooperation von Bildungsträgern vor Ort, die er als notwendigen „Unterbau einer regionalen Weiterbildungspolitik“ begriff (Bosch 1995: 103). Als Hindernis für eine verbesserte Kooperation sahen Faulstich (1995: 67) wie auch Bosch (1995: 103 f.) die Spezialinteressen und Machtstellungen der Bildungsanbieter. Anstelle träger- oder gruppenspezifischer Koordinationsversuche schlug Bosch daher eine koordinierende Rolle der Kommunen (oder auch größerer regionaler Einheiten) als „allgemeinste Repräsentanten regionaler Interessen“ vor (ebd.: 101 f.). Derartige Forderungen spielten in der damaligen politischen Diskussion indes noch keine hervorgehobene Rolle.

5.3 Regionalisierungsleitbilder ab Mitte der 1990er Jahre Wie die bisherigen Ausführungen belegen, wurden Möglichkeiten einer stärkeren Vernetzung und regionalen Koordinierung im Bereich der Weiterbildung bereits vergleichsweise frühzeitig diskutiert. Ab Mitte der 1990er Jahre lässt sich nun allgemein ein Aufschwung in der Diskussion und Förderung bildungspolitischer Konzepte, die sich auf Regionen und Netzwerke richten, konstatieren (allgemein z. B. Olk/Stimpel 2011: 169; für die berufliche Bildung Kalisch 2011: 91; für die Weiterbildung Schwarz/Weber 2010: 68; für den Schulbereich Rürup et al. 2015: 91, 156). Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, dass unter den Beiträgen, die den Regionalisierungsdiskurs geprägt haben, keine Stellungnahmen zu finden sind, die sich dem Hochschulbereich zuordnen lassen. Dies mag daran liegen, dass regionale Aspekte zwar auch im Hochschulkontext eine Rolle spielen (vgl. Webler 2014; Koschatzky et al. 2014), im Vordergrund stehen dabei seit längerem allerdings weniger Fragen der Bildung als vielmehr Fragen der technologischen Innovation (vgl. Burs 2010; Wissel 2009; Rürup et al. 2015: 105). In jüngerer Zeit wird zudem die regionale Vernetzung mit Akteur/innen aus Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft als „vierte Mission“ von Hochschulen diskutiert (vgl. grundlegend Trencher et al. 2014). Dennoch erscheint ein Regionalisierungsdiskurs in einem engeren, bildungsbezogenen Sinne mit Blick auf den Hochschulsektor kaum ausgeprägt. Dieser Bereich bleibt daher in den weiteren Ausführungen ausgeklammert.

5.3 Regionalisierungsleitbilder ab Mitte der 1990er Jahre

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Blickt man auf die anderen Bildungsbereiche, so wird als Ausgangspunkt häufig die Denkschrift der Bildungskommission NRW genannt. Wenngleich damit mehrere Bildungsbereiche angesprochen sind, liegt der Schwerpunkt der Denkschrift auf dem schulischen Bereich. Dieser wird im Folgenden daher zuerst betrachtet. Anschließend werden weitere Bereiche einbezogen. Maßgebliche Beiträge zur Regionalisierungsdebatte stammen dabei aus den Bereichen Weiterbildung/lebenslanges Lernen und berufliche Bildung/Übergang Schule – Beruf sowie aus dem Bereich der Kinder- und Jugendhilfe. Hinzu kommen bildungsbereichsübergreifende Stellungnahmen. 5.3.1 Regionalisierungsleitbilder in der schulischen Bildung Ein bildungsbereichsübergreifend immer wieder angeführter Bezugspunkt ist die Denkschrift „Zukunft der Bildung – Schule der Zukunft“ der Bildungskommission NRW (1995). Die Kommission hatte die Aufgabe, Antworten „auf einige grundlegende Fragen zu finden, die die schnellen und tiefgreifenden Veränderungen in allen Bereichen der Gesellschaft an Bildung und Schule stellen“ (ebd.: 3). Der Schwerpunkt der Betrachtung lag dabei auf dem Schulbereich, berücksichtigt wurden zudem auch berufliche Bildung, Weiterbildung sowie sonderpädagogische Förderung. Die Denkschrift ist zum einen für die Diskussion um eine erweiterte Schulautonomie bedeutend, weil sie weitreichende Empfehlungen zur Selbständigkeit von Schulen enthielt (vgl. insbesondere ebd.: 151 ff.). Zu den Empfehlungen der Kommission zählte zum anderen die Schaffung von „Bildungsregionen“ bzw. „regional gestalteter Bildungslandschaften“ (ebd.: XXII, ausführlich 284 ff.). Dabei sollten die Bildungschancen der Bürger/innen verbessert und auf die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse hingewirkt und zugleich die lokale und regionale Eigengestaltung anerkannt werden (ebd.: 289). Damit verband sich das Ziel, eine „Infrastruktur miteinander vernetzter Bildungsangebote zu entwickeln“, die „Lösungen für unterschiedliche Situationen und Bedürfnisse“ bietet (ebd.: 284 f.). Der Begriff „Bildungsregionen“ bezog sich auf die Ebene der Kreise und kreisfreien Städte; zudem rückten auch die darunter angesiedelten Gemeinden und Zweckverbände verstärkt in den Blick. Angestrebt wurde eine „Identifikation der örtlichen Gemeinschaft mit ihren Schulen“ (ebd.: XXV). In diesem Zusammenhang plädierte die Bildungskommission dafür, den kommunalen Schulträgern „erhebliche Spielräume bei ihren Entwicklungsplanungen und Organisationsentscheidungen“ einzuräumen (ebd.: XXI). Zwar betonte die Kommission das Prinzip staatlicher Gesamtverantwortung, gleichwohl sollte

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„die Regulierung durch den Staat“ nach Möglichkeit durch das Handeln „lokaler/regionaler demokratisch legitimierter Gremien ersetzt“ werden (ebd. XXIV). Als zentral für die Gestaltung regionaler Bildungslandschaften erachtete die Bildungskommission NRW eine regionale Kooperation, die die öffentlichen und privaten Träger der schulischen Bildungseinrichtungen sowie die Träger der beruflichen Bildung (einschließlich der Wirtschaft als Träger der betrieblichen Ausbildung) und der Weiterbildung umfassen sollte (ebd.: 288 f.). Um die Zusammenarbeit und Planungstätigkeit zu unterstützen empfahl die Kommission bei den Kreisen und kreisfreien Städten „Bildungskommissionen“ einzurichten, die an die Stelle der Schulausschüsse treten sollten (ebd.: XXIII, 181 f.). Zu den vom Kreistag bzw. Stadtrat zu berufenden Mitgliedern der Kommissionen sollten neben „Vertretern der kommunalen Selbstverwaltungsorgane auch sachkundige Bürgerinnen und Bürger, Vertreter der Träger der öffentlichen und privaten Bildungseinrichtungen sowie Vertreter der Träger und der Lernorte der beruflichen Bildung und der Weiterbildung“ zählen (ebd.: 181). Die Aufgaben der Bildungskommissionen sollten die regionale Schulentwicklungsplanung, die Weiterentwicklung der Trägerschaftsstruktur, die Evaluation des regionalen Angebotes sowie die Verteilung der vom Land zugewiesenen Ressourcen auf die öffentlichen Schulträger umfassen (ebd.: 182). Insgesamt plädierte die Denkschrift für eine „ganzheitliche“ Herangehensweise, die sich sowohl der Förderung der pädagogischen Entwicklung der Einzelschule als auch der Sicherung und Entwicklung des schulischen Angebots widmet (ebd.: XXV f.). 5.3.2 Regionalisierungsleitbilder im Bereich Weiterbildung/lebenslanges Lernen Der Regionalisierungsdiskurs in der Weiterbildung wurde maßgeblich durch einen Beitrag auf EU-Ebene geprägt: dem Memorandum für lebenslanges Lernen. Weitere wichtige Stellungnahmen erfolgten auf nationaler Ebene durch die Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung, das Forum Bildung sowie den Innovationskreis Weiterbildung. 5.3.2.1 Memorandum über lebenslanges Lernen Ein wichtiger Impuls zur Regionalisierung ging von der EU-Ebene aus mit dem „Memorandum über lebenslanges Lernen“, das im Jahr 2000 von der Europäischen Kommission vorgelegt wurde (Kommission der Europä-ischen Gemeinschaften 2000). Dieses entwickelte sich zu einem wichtigen Bezugspunkt, insbesondere im Bereich der Weiterbildung (vgl. Hartz/ Schrader 2008: 14 f.).

5.3 Regionalisierungsleitbilder ab Mitte der 1990er Jahre

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Ausgangspunkt des Memorandums ist die Annahme, Europa befinde sich „unbestreitbar auf dem Weg in das Zeitalter des Wissens“ (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2000: 3). Um diesen Übergang erfolgreich zu bewältigen, müssten die Bildungs- und Berufsbildungssysteme angepasst und lebenslanges Lernen zum Grundprizip gemacht werden, „an dem sich Angebot und Nachfrage in sämtlichen Lernkontexten ausrichten“ (ebd.). Als Ziel wurde formuliert, allen Menschen gleiche Chancen zu ermöglichen, „um sich an die Anforderungen des sozialen und wirtschaftlichen Wandels anzupassen und aktiv an der Gestaltung von Europas Zukunft mitzuwirken“ (ebd.). Das Memorandum proklamierte somit „zwei gleichermaßen wichtige Ziele lebenslangen Lernens: Förderung der aktiven Staatsbürgerschaft und Förderung der Beschäftigungsfähigkeit“ (ebd.: 6). Dabei wendete sich die Kommission gegen die Vernachlässigung nicht-formalen und informellen Lernens, die bislang unterbewertet bzw. überhaupt nicht wahrgenommen würden, und betonte die „Komplementarität von formalem, nicht-formalem und informellem Lernen“ (ebd.: 10). In Verbindung damit sah die Kommission die „Notwendigkeit einer Modernisierung der Entscheidungsstrukturen auf allen Ebenen“, wobei sie den Blick insbesondere auf integrierte Konzepte lenkte, „die soziale und kulturelle Zielsetzungen mit wirtschaftlichen Argumenten für lebenslanges Lernen verknüpfen“ und nicht zuletzt „mehr Bürgernähe und eine stärkere Teilhabe der Bürger-innen und Bürger bei Entscheidungsprozessen“ beinhalten sollten (ebd.). Angestrebt wurde, „dass die verschiedenen Ebenen und Bereiche der Bildungsund Ausbildungssysteme, auch der nicht-formalen Strukturen, möglichst Hand in Hand arbeiten“ (ebd.: 12). Damit verband die Kommission „die Vision einer graduellen ‚Osmose‘ zwischen Angebots-strukturen, die heute noch relativ isoliert nebeneinander bestehen“ (ebd.). Der regionalen bzw. lokalen Ebene misst das Memorandum dabei eine große Bedeutung bei: „Regionale und lokale Entscheidungsstrukturen haben in jüngster Zeit an Einfluss gewonnen, bedingt durch den erhöhten Bedarf an Entscheidungsfindung und Dienstleistungsangeboten ‚vor Ort‘. Bildung und Berufsbildung sind Politikbereiche, in denen dieser Trend zu spüren ist: die meisten Menschen, von der Kindheit bis ins höhere Alter, lernen lokal. Auch sind es die lokalen und regionalen Behörden, die die Infrastruktur für den Zugang zum lebenslangen Lernen bereitstellen, einschließlich Kinderbetreuung, Transport und Sozialleistungen. Es ist daher unerlässlich, dass die Ressourcen der regionalen und lokalen Behörden zur Unterstützung des lebenslangen Lernens mobilisiert werden. Auch die Organisationen und Verbände der Zivilgesellschaft sind lokal am stärksten verwurzelt. Naturgemäß verfügen sie über großes Wissen und große Erfahrung in Bezug auf die Gemeinwesen, denen sie angehören.“ (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2000: 22)

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Lebenslanges Lernen könne, so die Schlussfolgerung des Memorandums, im Rahmen integrativer Partnerschaften und integrierter Ansätze zur „Triebfeder für die lokale und regionale Erneuerung“ werden (ebd.). 5.3.2.2 Empfehlungen des Forums Bildung In der deutschen Diskussion wurde das Konzept des lebenslangen Lernens insbesondere im Bereich der Weiterbildung aufgegriffen. Zu nennen sind hierbei zunächst die Empfehlungen des „Forums Bildung“, das von Bund und Ländern eingesetzt wurde, um Ansatzpunkte für die Weiterentwicklung des deutschen Bildungswesens zu erarbeiten. So betonte das Forum Bildung, lebenslanges Lernen erfordere eine bessere Verzahnung von Bildungsbereichen und Bildungswegen, was insbesondere den Ausbau und neue Konzepte der Weiterbildung notwendig mache (Arbeitsstab Forum Bildung 2001: 9). Daraus wurde die Forderung abgeleitet, Bildungseinrichtungen müssten sich für das soziale, kulturelle und wirtschaftliche Umfeld öffnen, um „Lernen in Zusammenhängen“ zu ermöglichen (ebd.: 23). Dementsprechend wurden Netzwerke als „ein wesentliches Element der Entwicklung von lernenden Regionen“ erachtet: „Sie führen die Anbieter und Nachfrager von Bildung und Qualifizierung sowie die für Bildung, Kinder- und Jugendhilfe, Arbeitsmarkt und Sozialpolitik in der Region Verantwortlichen zusammen. Regionale Netzwerke können insbesondere dazu beitragen, jeder Frau und jedem Mann ein Bildungs- und Qualifizierungsangebot zu machen, das ihren Fähigkeiten und Interessen entspricht.“ (ebd.: 24). Daher empfahl das Forum Bildung, die regionalen Akteur/innen zu mobilisieren und in Netzwerken zu organisieren. 5.3.2.3 BLK-Strategie und Empfehlungen des Innovationskreises Weiterbildung Auch die „Strategie für Lebenslanges Lernen in der Bundesrepublik Deutschland“ der Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (BLK) definierte (regionale) Vernetzung als einen Entwicklungsschwerpunkt. Damit verband sich die Zielstellung, sowohl verschiedene Bildungsstufen im Lebenslauf (vertikal) als auch Einrichtungen und Institutionen auf einer Bildungsstufe (horizontal) zu vernetzen (BLK 2004: 14 f.). Der vom BMBF eingerichtete „Innovationskreis Weiterbildung“ knüpfte in seinen Empfehlungen an der BLKStrategie für lebenslanges Lernen an (vgl. BMBF 2008a: 10). Einer seiner vier Arbeitskreise widmete sich der Thematik „Lernen in der Stadt/Region“. Dabei konstatierte der Innovationskreis einen „hohen Bedarf, bildungsrelevante

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Zuständigkeiten und Aktivitäten auf regionaler Ebene zusammenzuführen und hierbei die Akteure der Zivilgesellschaft einzubeziehen“ (BMBF 2008a: 27). Als Ziel formulierte der Innovationskreis, „integrierte, regionale Bildungskonzepte zu entwickeln, die die Gesamtbiographie der Individuen und das Lernen im Lebenslauf in den Fokus nehmen“. Auf diese Weise könne „die Qualität der Bildungsangebote vor Ort gestärkt, das Erreichen von Zielgruppen verbessert und das Zusammenwirken der Akteure erleichtert werden“ (ebd.). Besondere Betonung fand in diesem Kontext ein regionales Bildungsmonitoring. Dieses sollte dazu dienen, die „erforderliche Trans-parenz zu Bildungsangeboten, Bildungsprozessen und den Effekten der Bildung“ zu schaffen, und wurde als ein Schlüssel angesehen, um die Leistungsfähigkeit des regionalen Bildungswesens zu stärken (ebd.). 5.3.3 Regionalisierungsleitbilder im Bereich Berufliche Bildung/Übergang Schule – Beruf Besondere Aufmerksamkeit fand die Region auch in verschiedenen Stellungnahmen, die sich auf den Übergang von der Schule in Ausbildung konzentrieren. Hierzu zählt insbesondere die „Weinheimer Erklärung“, die zunächst skizziert wird. Anschließend wird kurz auf weitere Beiträge eingegangen. 5.3.3.1 Weinheimer Erklärung Die „Weinheimer Erklärung“ wurde im Jahr 2007 von der „Weinheimer Initiative“ vorgelegt. Diese „auf Anregung der Freudenberg Stiftung“ und unter Mitwirkung des Bundesministeriums für Bildung und Forschung gegründete Initiative beschrieb sich selbst als „Gruppe engagierter Expertinnen und Experten aus Kommunen, Betrieben, Stiftungen, Verbänden, Instituten und zivilgesellschaftlichen Projekten“ (Arbeitsgemeinschaft Weinheimer Initiative 2007: 2). Die Weinheimer Erklärung ging davon aus, dass die „klassischen“ Wege in Ausbildung und Erwerbstätigkeit sich ausdifferenziert hätten und der Übergang einer Neugestaltung bedürfe, und betonte die öffentliche Verantwortung für diesen Bereich (ebd.: 5). Dabei forderte die Erklärung, auf zwei „Strategien“ zu setzen: kommunale Koordinierung und lokale Verantwortungsgemeinschaften. Mit dem Begriff der kommunalen Koordinierung adressierte die Erklärung Städte, Gemeinden und Kreise und forderte eine transparente und nachvollziehbare kommunale Bildungspolitik „aus einer Hand“ bzw. eine „zentrale integrative Strategie auf

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kommunaler Ebene“ (ebd.: 5 f.). Ausdrücklicher Anknüpfungspunkt der Erklärung ist das „Memorandum zur Ausbildungskrise“ des – ebenfalls von der Freudenberg Stiftung initiierten – Forums „Jugend, Bildung, Arbeit“, in dem bereits 1998 eine eigenständige kommunale Ausbildungspolitik gefordert und der Kommune die Verantwortung für die Koordinierung aller Maßnahmen vor Ort zugewiesen wurde (Flitner/Petry/Richter 1999; für eine Kurzfassung der Empfehlungen siehe IAB 1998). Dementsprechend plädierte die Weinheimer Erklärung für ein „lokales Übergangsmanagement“, das definiert wurde als „die kommunal verantwortete Bündelung und Abstimmung von Aktivitäten, die Herstellung von Transparenz und die Entwicklung und Anwendung gemeinsam vereinbarter Qualitätsstandards für den Bereich des Übergangs von der Schule in Beruf und Arbeitswelt“ (Arbeitsgemeinschaft Weinheimer Initiative 2007: 7). Ausdrücklich wurde damit mehr als ein Informationsaustausch gefordert, es gehe vielmehr um „einen gemeinsamen zielgerichteten Arbeitsprozess aller beteiligten Akteure (…). Ziele, Qualitätsstandards und Erfolgskriterien müssen gemeinsam vereinbart, überprüft und veröffentlicht werden“ (ebd.). Die kommunale Koordinierung steht somit in enger Verbindung mit der zweiten Strategie einer lokalen Verantwortungsgemeinschaft. Damit zielt die Weinheimer Erklärung darauf, alle Partner „vor Ort“ verbindlich in die kommunale Koordinierung einzuordnen. Zu den relevanten Partnern zählte die Erklärung lokale Mandatsträger, Rats- bzw. Kreistagsausschüsse, Schulen, Jugendliche und ihre Eltern, Bürger/innen, Betriebe, Arbeitsagenturen (bzw. gemeinsame oder kommunale Einrichtungen), Träger der Jugendarbeit sowie Kirchen, Migrantenorganisationen, Gewerkschaften, Verbände, Beratungseinrichtungen, Initiativen und Projekte (ebd.: 3 f.). Gefordert wurde also nicht nur die Einbindung der institutionellen Akteur/innen, sondern ausdrücklich auch der Bürgergesellschaft: „Kommunale Koordinierung kann ohne das Engagement von Organisationen und Initiativen der Bürgergesellschaft und einzelner Bürgerinnen und Bürger nur schwer die volle Integrationswirkung entfalten (…) Kommunale Daseinsvorsorge und wirtschaftliche, soziale und kulturelle Zukunftssicherung, Bindungen an den Ort, wo man zuhause ist („Heimat“), Lebensweltnähe, BürgerInnensinn und soziales Engagement gehen dabei eine enge und perspektivreiche Verbindung ein. (…) Fördereinrichtungen, insbesondere Stiftungen, sind dazu aufgefordert, gezielt das Zusammenwirken von Kommunaler Koordinierung und Lokaler Verantwortungsgemeinschaft für die berufliche und soziale Integration von Jugendlichen zu unterstützen.“ (ebd.: 10, Herv. i. O.)

Um kommunale Koordinierung und lokale Verantwortungsgemeinschaften zu verwirklichen, sah die Weinheimer Erklärung vor, eine Arbeitsgemeinschaft zu

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gründen, die „Vertreterinnen und Vertreter von koordinierungsaktiven Städten, Gemeinden und Kreisen, aus Wirtschaft und Betrieben, Expertinnen und Experten und Stiftungen, die die Förderung von Koordinierung und Verantwortung zu ihrer Sache machen“, umfassen sollte (ebd.: 13). Vorgesehen war zudem, dass die Freudenberg Stiftung „für die Initialphase“ die Federführung der Arbeitsgemeinschaft übernehmen sollte. Die Arbeitsgemeinschaft besteht bis heute, an ihr sind unter anderem 20 Städte und Landkreise beteiligt.43 5.3.3.2 Weitere Stellungnahmen zum Übergang Schule – Beruf Forderungen nach einer verbesserten Gestaltung des Übergangs von der Schule in Ausbildung finden sich auch in den Empfehlungen des Innovationskreises Berufliche Bildung. Ausgangspunkt der Argumentation war dabei die Vielzahl der Fördermaßnahmen für benachteiligte Jugendliche, insbesondere in der Berufsausbildungsvorbereitung. Vor diesem Hintergrund formulierte der Innovationskreis das Ziel „einer transparenten und abgestimmten Gesamtarchitektur der Förderinstrumente“ (Innovationskreis Berufliche Bildung 2007: 5). Besonders betont wurden dabei „koordinierte Gesamtstrategien in den Regionen“, die ermöglichen sollten, „nach örtlichen Gegebenheiten zusammenzuarbeiten“ (ebd.). Auch in der seit 2006 etablierten nationalen Bildungsberichterstattung finden diese Themen Beachtung, insbesondere im Bildungsbericht 2008 (Autorengruppe Bildungsberichterstattung 2008), der sich in einem eigenständigen Kapitel mit Bildungsübergängen im Anschluss an die allgemeinbildende Schulzeit beschäftigt. Die Autor/innen fordern darin „eine pädagogisch optimale Gestaltung der Übergänge im Bildungssystem“ und konstatieren die Notwendigkeit, bisherige – vor allem auf regionaler Ebene angesiedelte – Förderansätze „noch gezielter auf die Verlaufsmuster der Jugendlichen zuzuschneiden“ und somit die „Passung zwischen den Bereichen des deutschen Bildungs- und Ausbildungssystem und dem Beschäftigungssystem“ zu verbessern (ebd.: 197). 5.3.4 Regionalisierungsleitbilder in der Kinder- und Jugendhilfe In der Kinder- und Jugendhilfe findet sich eine Reihe von Beiträgen, die im Kontext der Regionalisierung von Interesse sind. Im Folgenden wird auf Beiträge des Bundesjugendkuratoriums, auf den zwölften Kinder- und Jugendbericht sowie auf verschiedene Stellungnahmen zur Verknüpfung von Schule und Jugendhilfe eingegangen.

                                                             43

Vgl. http://www.kommunale-koordinierung.de [12.05.2018]

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5.3.4.1 Stellungnahmen des Bundesjugendkuratoriums Das Bundesjugendkuratorium (BJK) hatte bereits 2001 Bildung als Querschnittsaufgabe definiert, die die Verknüpfung schulischer und außerschulischer Lernorte erfordere (BJK 2001). Mit den „Leipziger Thesen“ bezog das BJK dann unter der Überschrift „Bildung ist mehr als Schule“ (BJK 2002) nachhaltig Stellung in der Debatte (vgl. Stolz 2012: 23). Darin forderte das BJK eine Neujustierung der Bildungsaufgaben und eine übergreifende Verknüpfung der unterschiedlichen Bildungsinstitutionen. Bildung dürfe sich nicht nur an der Sicherung ökonomischer Perspektiven orientieren, sondern müsse auch die Lebensperspektiven und Teilhabechancen junger Menschen beachten. Für eine effektive Förderung seien neben der Schule auch Bildungsprozesse in Familien, Kindertageseinrichtungen, Jugendarbeit und der beruflichen Bildung zu berücksichtigen. Potenziale sah das BJK insbesondere in der Schaffung eines ganztägigen Bildungsangebotes „in und um Schule“. Diese Position wurde in nachfolgenden Stellungnahmen des BJK (2003; 2004; 2005a, b) erneuert und weiterentwickelt. Zunehmend gerieten dabei auch die Kommunen als Akteur in den Blickpunkt. So verwies das BJK auf bestehendes Interesse von Kommunen, „mehr Verantwortung für Bildung zu übernehmen und eine kommunale Bildungspolitik in enger Verbindung zur Familien-, Jugend- und Kinderpolitik zu realisieren“, und betonte vorhandene Spielräume für Kooperation (BJK 2004: 22). Als „wichtige Schritte zu einer kommunalen Bildungspolitik“ identifizierte das BJK: „die  Beteiligung der Kommunen bei der Schulaufsicht,  Zusammenarbeit von Jugend- und Schulamt sowie anderen Ämtern, die mit Belangen von Kindern und Jugendlichen beschäftigt sind, wie Kulturämter etc.,  gemeinsame Jugendhilfe- und Schulplanung,  Einrichtung von Kooperations- und Beratungsstellen.“ (ebd.)

Zu den vom BJK formulierten Zielen gehörte, integrierte Dienstleistungen zu erbringen, sozialräumliche Ressourcen zu nutzen und Versäulungen zu überwinden. Dazu bedürfe es „der politischen und verwaltungstechnischen Unterstützung und Umgestaltung durch die Kommune. Sie muss Leitziele mit den Akteuren vor Ort in den Stadtteilen aushandeln, Budgets zur Verfügung stellen und das Controlling auf gesamtkommunaler Ebene ausüben.“ (ebd.) Immer wieder fanden auch Fragen der beruflichen Bildung Beachtung. Die weitgehendsten Forderungen wurden hier bei der Einführung der Jobcenter erhoben, die das BJK mit der Forderung verband, die Jugendämter systematisch zu beteiligen und kommunale und regionale Netzwerke zu etablieren bzw. zu stärken (BJK 2005b).

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5.3.4.2 Zwölfter Kinder- und Jugendbericht Als weiterer grundlegender Beitrag wird in Politik und Wissenschaft häufig der zwölfte Kinder- und Jugendbericht (BMFSFJ 2005) hervorgehoben (siehe z. B. Berse 2011: 45; Böllert 2011: 118; Kessl 2011: 92; Maykus 2009: 41). Bereits im elften Kinder- und Jugendbericht (BMFSFJ 2002) hatte die Bundesregierung Schule und Jugendhilfe als zentrale öffentliche Institutionen im Bereich der Bildung, Erziehung und Betreuung benannt und die Bedeutung integrierter kommunaler Handlungskonzepte betont. Diese Position wurde nun zur Forderung weiterentwickelt, „kommunale Bildungslandschaften“ aufzubauen. Damit verbunden war die Vorstellung einer „Trias von Bildung, Betreuung und Erziehung“, die sich aber vor dem Hintergrund einer „Entgrenzung von Bildungsorten und -gelegenheiten“ gerade nicht in einer „Aufgabenzuordnung in separierte Einzelzuständigkeiten“ niederschlagen dürfe. Vielmehr müssten Bildungs-, Betreuungs- und Erziehungsangebote in einem integrierten Gesamtsystem vernetzt und aufeinander abgestimmt werden (BMFSFJ 2005: 42). Der Bericht betonte, dass die Etablierung kommunaler Bildungslandschaften „ein neues Selbstverständnis der Arbeit der einzelnen Institutionen“ erfordere: „Nicht mehr nur das eigene Organisationsziel kann ausschließlicher Bezugspunkt für die Bestimmung und Bewertung institutionellen Handelns sein, es muss auch daran gemessen werden, ob und in welcher Weise die einzelne Institution zum Aufbau und zur Gestaltung einer lokalen Bildungslandschaft beiträgt, die ein produktives Zusammenspiel unterschiedlicher Bildungsorte und Lernwelten ermöglicht.“ (ebd.: 334)

Als zentral erachtete der Bericht die Bereiche Schule und Jugendhilfe, die die „Grundversorgung“ gewährleisten und weitere Anbieter einbeziehen sollten (ebd.). Dabei entwickelte er die Vorstellung einer Arbeitsteilung zwischen Bund und Ländern auf der einen Seite und den Kommunen auf der anderen Seite. Bund und Länder sollten die Aufgabe erfüllen, „Rahmenbedingungen zu schaffen, um regionale Disparitäten auszugleichen“ (ebd.: 39). Dies beinhalte zum einen den Transfer finanzieller Ressourcen, um „Ungleichheiten im Angebot und in der Qualität der kommunalen Bildungslandschaften aufgrund der unterschiedlichen Finanzstärke von Kommunen“ entgegenzuwirken (ebd.: 348). Zum anderen gelte es, die fachlich-administrativen Zuständigkeiten der Kommunen zu stärken und ihre Gestaltungsspielräume zu erweitern (ebd.). Die Kommunen sollten eine „organisierende und gestaltende Funktion“ übernehmen (ebd.: 39) und darauf hinwirken, „vor Ort in erreichbarer Nähe ein differenziertes, quantitativ gut ausgebautes und qualitativ anspruchsvolles Angebot“ (ebd.) zu schaffen. Die verschiedenen Angebote sollten aufeinander abgestimmt und miteinander

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vernetzt sein und so die Lebens- und Lernwelten der Kinder verzahnen (ebd.: 351). Als Ziel wurde in diesem Zusammenhang insbesondere formuliert, „kumulative Benachteiligungseffekte in Bildungsprozessen zu überwinden“ (ebd.: 162). Um dies zu erreichen, bedürfe es „Entscheidungskompetenz vor Ort“ (ebd.: 351)) sowie einer „verbindlichen Koordination der Zusammenarbeit“ (ebd.: 14). Zentrale Bedeutung wies der Bericht in diesem Zusammenhang einer kommunalen Bildungsplanung zu, die insbesondere Schul- und Jugendhilfeplanung integriert und mit der Sozialplanung und Stadtentwicklungsplanung abstimmt (ebd.: 351). Dabei sollten „Leitvorstellungen in einem offenen Diskussionsprozess erarbeitet werden, Maßnahmen und Verfahren zur Erreichung der Ziele etabliert werden sowie regelmäßige und datenbasierte Formen der Überprüfung und Veränderung der gewählten Strategien durchgeführt werden.“ (ebd.: 39) So betonte der Bericht, Planung und Steuerung müssten „auf der Basis gesicherten Wissens erfolgen“. Hierzu bedürfe es „eines Systems zur Qualitätsentwicklung und -steuerung aller Angebote“ sowie einer „Systematisierung und Qualifizierung von Daten und Instrumenten einer bildungsbezogenen Sozialberichterstattung" (ebd.: 352). Die empirische Bildungsforschung sollte auf vor- und außerschulische Bereiche ausgeweitet werden, wobei quantitativen Evaluations- und experimentellen Interventionsstudien ebenso Bedeutung beigemessen wurde wie qualitativen Fallstudien zu Best-Practice-Modellen (ebd.). 5.3.4.3 Weitere Stellungnahmen zur Verknüpfung von Schule und Jugendhilfe Forderungen nach einer weitgehenden Verknüpfung von Schule und Jugendhilfe finden sich ab Mitte der 2000er Jahre auch in gemeinsamen Beschlüssen von Kultuskonferenz und Jugendministerkonferenz bzw. Jugend- und Familienministerkonferenz (KMK/JMK 2004; KMK/JFMK 2009). So plädierten JFMK und KMK etwa dafür, frühpädagogische und schulische Bildungskonzepte auf lokaler Ebene abzustimmen und durch Kooperationsvereinbarungen zwischen Schule und Jugendhilfe Verbindlichkeit herzustellen (KMK/JFMK 2009: 6). Auch die Arbeitsgemeinschaft für Jugendhilfe (AGJ) betonte, dass die Kommune eine Koordinierungsfunktion bei der Planung und Steuerung der Kooperation von Schule und Jugendhilfe übernehmen sollte. Darüber hinaus seien Orte der Kommunikation, verbindende Leitbilder und Zielvereinbarungen sowie Fortbildungs- und Vernetzungsforen auf lokaler und regionaler Ebene zu schaffen (AGJ 2006: 8-9).

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5.3.5 Bereichsübergreifende Beiträge zum Regionalisierungsdiskurs Während die bisher erörterten Beiträge zum Regionalisierungsdiskurs sich auf einzelne Bildungsbereiche bzw. spezifische Schnittstellen zwischen Bildungsbereichen konzentrierten, finden sich auch Stellungnahmen, die explizit eine bildungsbereichsübergreifende Perspektive vertreten. Als zentrale Beiträge solcher Art werden hier das Diskussionspapier des Deutschen Vereins sowie Erklärungen des Deutschen Städtetages berücksichtigt. 5.3.5.1 Diskussionspapier des Deutschen Vereins In seinem Diskussionspapier aus dem Jahr 2007 forderte der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge den Aufbau kommunaler Bildungslandschaften im Sinne eines kohärenten Gesamtsystems von Bildung, Erziehung und Betreuung (Deutscher Verein 2007). Den Kommunen wies der Deutsche Verein dabei die „Steuerungsverantwortung für die Verzahnung der Träger, Einrichtungen und Angebote“ zu (ebd.: 2). Dabei gehe es um eine „Weiterentwicklung der Kooperationskultur mit verbindlichen Kontrakten der beteiligten Organisationen unter öffentlicher Verantwortung“ mit dem Ziel, eine „tragende Struktur“ zu schaffen, die „das separierte Denken und Handeln in Einzelzuständigkeiten merklich reduziert“ und „die Abstimmung aller Prozesse der Bildung, Erziehung und Betreuung auf kommunaler Ebene ermöglicht“ (ebd.: 3) Auch der Deutsche Verein sah in diesem Zusammenhang ein integriertes Berichtswesen im Rahmen eines kommunalen Bildungsmonitorings als Basis für eine integrierte Planung und Qualitätssicherung. Im Jahr 2009 wiederholte der Deutsche Verein diese Position und forderte eine Weiterentwicklung kommunaler Bildungslandschaften, wobei insbesondere die Bedeutung von Übergangsmanagement und Bildungsberatung betont wurde (Deutscher Verein 2009). 5.3.5.2 Erklärungen des Deutschen Städtetags In den Mittelpunkt rückte die kommunale Ebene schließlich mit den Stellungnahmen des Deutschen Städtetages. Nachdem dieser bereits zu früheren Zeitpunkten Schule als kommunale Gestaltungsaufgabe definiert (DST 2002) und ein abgestimmtes System von Bildung, Erziehung und Betreuung gefordert hatte (DST 2006), legte er mit der „Aachener Erklärung“ ein Papier vor, in dem er für kommunale Bildungslandschaften im Sinne eines vernetzten Gesamtsystems als Leitbild für das Engagement der Städte eintrat. In seinem Papier beklagte der DST

240

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

Qualitätsdefizite und mangelnde Chancengleichheit im Bildungssystem und begrüßte die im Schulbereich erfolgten Reformen, warnte in diesem Zusammenhang indes davor, ein ganzheitliches Bildungsverständnis als „Grundlage aller Reformbemühungen“ aus dem Blick zu verlieren (DST 2007: 1). Dabei müssten „[i]ndividuelle Potentiale des Individuums und deren Förderung in der Lebensperspektive“ zum „Ausgangspunkt für die Organisation von Bildungs- und Lernprozessen“ werden und verbindliche Strukturen für die Zusammenarbeit von Akteur/innen aus unterschiedlichen Bereichen geschaffen werden. Dieser Prozess solle von den Städten moderiert und gesteuert werden, wobei ein „umfassendes Bildungsmonitoring als integriertes Berichtswesen von Bildungsverläufen vor Ort“ als „Grundlage für regionale Steuerung und Qualitätssicherung“ dienen solle (ebd.: 2). Den Rahmen für kommunale Bildungslandschaften müsse eine „staatlich-kommunale Verantwortungsgemeinschaft“ bilden. Ähnlich wie im Kinder- und Jugendbericht forderte der DST die Länder auf, die kommunalen Steuerungsmöglichkeiten zu erweitern und die benötigten finanziellen Rahmenbedingungen zu schaffen. In einem Positionspapier zum Übergangsmanagement Kindertageseinrichtungen – Schule bekräftigte der DST diese Position und setzte sich für die Einbindung von Schulen, Kitas und Eltern ein (DST 2009). In der „Münchener Erklärung“ vom November 2012 erneuerte der DST seine Forderung nach Unterstützung für das Ziel, ein „dauerhaftes Bildungsmanagement sowie ein Bildungsmonitoring vor Ort“ zu etablieren (DST 2012). 5.3.6 Zusammenführung Tabelle 5-1 fasst die diskutierten Beiträge zusammen. Der Überblick verdeutlicht, dass Regionalisierung seit Mitte der 1990er Jahre in verschiedenen Bereichen des Bildungswesens zu einem wichtigen Thema wurde. In den verschiedenen Stellungnahmen werden einerseits bildungsbereichsspezifische Aspekte in den Vordergrund gerückt. So bildet etwa in der Denkschrift der Bildungskommission NRW die Entwicklung von Schulqualität und deren Unterstützung den Ausgangspunkt, während andere Beiträge die institutionenübergreifende Zusammenarbeit (z. B. zwischen Schule und Jugendhilfe) thematisieren oder angesichts einer Vielzahl von Akteur/innen und Förderinstrumenten die Notwendigkeit betonen, eine bessere Übersicht zu gewinnen und aufeinander abgestimmte Angebote zu schaffen (Benachteiligtenförderung).

5.3 Regionalisierungsleitbilder ab Mitte der 1990er Jahre

241

Tabelle 5-1: Beiträge zum Regionalisierungsdiskurs Akteur

Jahr

Zentrale Inhalte

Bildungskommission NRW

1995

Forderung nach „regionalen Entwicklungsmodellen“ zur Schaffung einer vernetzten Bildungsinfrastruktur

Europäische Kommission

2000

Komplementarität von formalem, nicht-formalem und informellem Lernen; Lebenslanges Lernen als „Triebfeder“ für lokale/regionale Erneuerung; Notwendigkeit einer Modernisierung der Entscheidungsstrukturen durch integrierte Konzepte: „Osmose“ zwischen Angebotsstrukturen, Partnerschaften

Forum Bildung

2001

Bessere Verzahnung von Bildungsbereichen und Bildungswegen; Öffnung von Bildungseinrichtungen für das Umfeld; Etablierung regionaler Netzwerke

Bundesjugendkuratorium

2001

Bildung als Querschnittsaufgabe, die intensive Kooperation und Zusammenspiel formeller, nicht-formeller und informeller Bildungsorte erfordert; Forderung nach „Bildungsforen“ auf Ebene von Kommunen, Ländern und Bund

2002

„Bildung ist mehr als Schule“ und erfordert neue Formen der Vernetzung; Bildungsaufgaben müssen neu verbunden und aufeinander abgestimmt werden

2003

Ganztagsschule muss von unterschiedlichen Professionen und Institutionen der Bildung und Erziehung gestaltet und zu einem gemeinsam verantworteten Lernort werden

2004

Verknüpfung der unterschiedlichen Bildungsinstitutionen; kommunale Bildungspolitik in enger Verbindung zur Familien-, Jugend- und Kinderpolitik, Schaffung integrierter Dienstleistungen, Abbau von Versäulungen

2005a Befürchtung, dass die Kommunen bei der Gestaltung lokaler Bildungslandschaften im Geflecht von Ablehnungen mit Verweis auf fehlende Zuständigkeiten hängen bleiben 2005b Forderung nach Beteiligung der Jugendämter beim Aufbau der Jobcenter; Plädoyer für die Entwicklung kommunaler und regionaler Netzwerke für Bildung und Ausbildung Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend

2002

Schule und Jugendhilfe als zentrale öffentliche Institutionen im Bereich Bildung, Erziehung und Betreuung; Hervorhebung integrierter kommunaler Handlungskonzepte

2005

Empfehlung zum Aufbau kommunaler Bildungslandschaften: Vernetzung und Abstimmung der Bildungs-, Betreuungs- und Erziehungsangebote in einem integrierten und koordinierten Gesamtsystem

242

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

Tabelle 5-1: Beiträge zum Regionalisierungsdiskurs (Forts.) KMK/JMK bzw. 2004 KMK/JFMK

Betonung der Zusammenarbeit von Schule und Jugendhilfe (Übergang Kita – Schule, ganztägige Förderung) und im Zusammenwirken mit der Arbeitsverwaltung (Förderung benachteiligter Kinder und Jugendlicher)

2009

Ganzheitliches Bildungsverständnis; systematischere Kooperation von Kitas und Grundschulen wird als positive Entwicklung hervorgehoben

Arbeitsgemeinschaft für Jugendhilfe

2006

Forderung nach systematischer Kooperation von Jugendhilfe und Schule unter Koordinierung der Kommunen und Verbindung formeller, nonformeller und informeller Bildung

Weinheimer Initiative 2007

2007

Kommunale Koordinierung und lokale Verantwortungsgemeinschaften als zentrale Strategien zur Gestaltung des Übergangs Schule – Arbeitswelt

Innovationskreis für berufliche Bildung

2007

Forderung nach transparenter und abgestimmter Gesamtarchitektur der Instrumente der Benachteiligtenförderung; Betonung regionaler Ansätze

Innovationskreis Weiterbildung

2008

Plädoyer für Zusammenführung der bildungsrelevanten Zuständigkeiten und Vernetzung vor Ort für das Lernen im Lebenslauf; Forderung nach regionalen Bildungskonzepten, die Gesamtbiografie der Individuen in den Blick nehmen

Autorengruppe Bildungsberichterstattung

2008

Hinweis auf Segmentation des Bildungswesens und institutionelle Abschottung der Bereiche untereinander; Forderung nach Behebung von institutionellen Koordinierungsdefiziten

2010

Verweis auf verwaltungsorganisatorische Vernetzungen und Verknüpfungen in den Kommunen; Forderung nach Aufbau kommunaler Bildungslandschaften als Infrastruktur für Kinder und Jugendliche, die von allen relevanten Akteur/innen gemeinsam getragen wird

Deutscher Verein 2007 für öffentliche und private Fürsorge 2009

Forderung nach einem kohärenten Gesamtsystem von Bildung, Erziehung und Betreuung im kommunalen Raum (kommunale Bildungslandschaft) Empfehlungen zur Weiterentwicklung kommunaler Bildungslandschaften; Betonung von Übergangsmanagement und Bildungsberatung

Quelle: modifizierte und ergänzte Fassung von Niedlich 2016: 45 f.

5.3 Regionalisierungsleitbilder ab Mitte der 1990er Jahre

243

Andererseits findet sich aber auch eine Reihe bereichsübergreifender Gemeinsamkeiten. Als grundlegend ist dabei die Vorstellung zu nennen, bildungspolitische Zielstellungen durch die Mobilisierung regionaler Ressourcen, Erfahrungen und Kenntnisse besser erreichen zu können, wobei der Zusammenführung und Kooperation von Akteur/innen in Netzwerken entscheidende Bedeutung beigemessen wird. In diesem Zusammenhang wird die Notwendigkeit betont, eine Kultur der Kooperation zu etablieren und gemeinsam Verantwortung zu übernehmen. Die Akteur/innen werden somit aufgefordert, ihr pädagogisches Verständnis und ihre eigenen Rollen zu überdenken. Ein zentraler Aspekt liegt in einem erweiterten Bildungsverständnis, das sich an den individuellen Bildungsbiografien oder Verlaufsmustern bzw. Bildungsprozessen im Lebenslauf orientiert (vgl. Stolz 2012: 23; Reutlinger 2011: 56). Prägend sind in diesem Zusammenhang das Konzept einer „Trias von Bildung, Erziehung und Betreuung“ sowie das Konzept des lebenslangen Lernens. Beide Konzepte münden in der Anforderung, Lernangebote und -prozesse an den individuellen Lebensperspektiven und Bildungsbiografien der Lernenden auszurichten. Die Forderung nach einer Öffnung und Verzahnung von Bildungsangeboten ergibt sich somit nicht ausschließlich aus einer Defizitdiagnose – der Versäulung und Segmentierung –, sondern auch aus einem mit einem ganzheitlichen Bildungsverständnis verbunden Gestaltungsanspruch (vgl. zu dieser Einschätzung Rahnfeld 2014: 26 f.; Hartz/ Schrader 2008: 14 f.; Nuissl 2004: 187 f.). Die Gestaltungsaufforderung bezieht sich dabei zum einen auf die Verknüpfung von Bildungseinrichtungen, zum anderen hebt ein Teil der Stellungnahmen die organisierende Funktion der Kommunen hervor, die insbesondere in Forderungen nach „kommunaler Koordinierung“ oder „kommunalen Bildungslandschaften“ zum Ausdruck kommt. Zwei weitere Aspekte sind festzuhalten: Erstens lässt sich beobachten, dass Regionalisierung in einigen Beiträgen eng mit einer regionalen Berichterstatttung bzw. einem regionalen Monitoring verknüpft wird. Zweitens werfen einige Beiträge Fragen der Partizipation auf und weisen der Zivil- bzw. Bürgergesellschaft dabei ausdrücklich eine wichtige Rolle zu. Trotz dieser Übereinstimmungen und Ähnlichkeiten ergibt sich in der Gesamtbetrachtung ein Rahmen, der Raum für unterschiedliche Schwerpunktsetzungen und Akzentuierungen lässt. Dies zeigt sich auch in der Betrachtung konkreter Regionalisierungsinitiativen, die im nächsten Abschnitt erfolgt.

 

244

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

5.4 Regionalisierungsprogramme ab Mitte der 1990er Jahre Parallel zur beschriebenen Entwicklung der Leitbilder im Regionalisierungsdiskurs wurde ab Mitte der 1990er Jahre eine zunehmende Zahl von Initiativen zur Förderung der Regionalisierung im Bildungswesen umgesetzt (vgl. Otto et al. 2012: 193). So ist davon auszugehen, dass inzwischen in allen Bundesländern Regionalisierungsprogramme vorzufinden sind (vgl. Manitius et al. 2015: 8). Dabei kommen immer noch ergänzende oder neue Initiativen hinzu. Verschiedene wissenschaftliche Beiträge zur Regionalisierung des Bildunwesens bieten eine Übersicht über als zentral erachtete Regionalisierungsprogramme (Luthe 2009: 41 ff.; Weiß 2011: 23 ff.; Berse 2009, 2011; Jungermann/Manitius/Berkemeyer 2015; Niedlich 2016). Gleichwohl liegt bis heute keine umfassende und systematische Bestandsaufnahme von Regionalisierungsinitiativen vor. In jüngerer Zeit haben Jungermann, Manitius und Berkemeyer im Rahmen einer Literaturübersicht für den schulischen Bereich Initiativen aus allen Bundesländern unter anderem in Bezug auf Zieldimensionen, beteiligte Akteur/innen und geschaffene Strukturen untersucht. Allerdings bleibt die Bestandsaufnahme in ihrer Perspektive limitiert. So ist sie auf Initiativen beschränkt, die allgemeinbildende Schulen einbeziehen (Jungermann/Manitius/ Berkemeyer 2015: 20). Dies führt einerseits dazu, dass andere Bildungsbereiche bzw. Handlungsfelder nicht systematisch berücksichtigt sind. Andererseits sind diese aber auch nicht klar ausgeschlossen. So finden sich unter den einbezogenen Initiativen auch Programme, die gemessen an den Mittelgebern und Inhalten zumindest schwerpunktmäßig eher anderen Bildungsbereichen bzw. Handlungsfeldern zuzuordnen wären. Dies erscheint insofern problematisch, als die Spezifika dieser Programme in der Übersicht aus dem Blick geraten. Insbesondere die unterschiedlichen Steuerungslogiken sowie die Rolle (administrativer) regionaler Einheiten bleiben infolgedessen unterbeleuchtet. Eine differenziertere Auseinandersetzung mit bildungspolitischen Regionalisierungsansätzen findet sich bei Berse (2009, 2011). Dieser liefert eine eingehende qualitative Analyse verschiedener Programme und entwirft eine Typologie regionaler Bildungslandschaften, die vier Typen umfasst (Berse 2009: 197 ff.; 2011: 41 ff.): 1. Kooperation von Jugendhilfe und Schule, 2. Schule und Gestaltung von Schulentwicklung, 3. Lebenslanges Lernen, Weiterbildung, Wirtschaft, 4. Sozialer Raum als Bildungsraum. Berses Typologisierung basiert auf der Berücksichtigung von vier Merkmalen: 1. verwendeter Raumbegriff, 2. verwendeter Bildungsbegriff, 3. Platzierung des Themas Kooperation von Jugendhilfe und Schule sowie

5.4 Regionalisierungsprogramme ab Mitte der 1990er Jahre

245

4. zugrundeliegende Vorstellung von Steuerung und Management der Bildungslandschaft (Berse 2009: 185). Somit bleibt auch die Reichweite dieser Analyse durch ihre Verankerung im Kontext von Schule und Jugendhilfe eingeschränkt. Zudem erscheint die Verortung einzelner Programme bei Berse nicht schlüssig. An anderer Stelle wurde daher eine Erweiterung dieser Typologie um zwei zusätzliche Typen (Übergang Schule – Ausbildung/Benachteiligtenförderung; Kommunales Bildungsmanagement) vorgeschlagen (Niedlich 2016: 29). Damit wird die Perspektive auf weitere Bildungsbereiche ausgedehnt. Dennoch wird die Steuerungslogik auch in dieser Betrachtung nicht hinreichend deutlich. So arbeitet schon Berse die Ausprägungen von Steuerung und Management der Bildungslandschaft (viertes Merkmal) bei der Beschreibung der vier Typen nicht systematisch aus. Dieses Defizit wurde auch bei der Weiterentwicklung der Typologie nicht behoben. Die folgende Darstellung verzichtet in einem ersten Schritt darauf, Regionalisierungsinitiativen kriteriengestützt zu systematisieren und vorab zu sortieren. Stattdessen werden zur Untergliederung lediglich verschiedene Bildungsbereiche und Handlungsfelder genutzt, in denen sich Schwerpunkte der Regionalisierung entwickelt haben:    

Schulische Bildung Frühe Bildung, Betreuung, Erziehung Übergang Schule – Beruf Weiterbildung/Lebenslanges Lernen

Die Darstellung der Regionalisierungsinitiativen zielt nicht auf Vollständigkeit. Dies erscheint angesichts der Vielfalt von Initiativen auf Bundes-, Länder- und kommunaler Ebene zum einen kaum möglich, zum anderen ist eine Erfassung sämtlicher Regionalisierungsinitiativen zum Zwecke dieser Arbeit auch nicht erforderlich. Gewinnbringender erscheint es vielmehr, die zentralen Entwicklungslinien sowie Unterschiede und Gemeinsamkeiten herauszuarbeiten, um auf dieser Weise eine Annäherung an die Steuerungslogik(en) der Regionalisierung zu erzielen. Um dies zu erreichen orientierte sich die Auswahl der Regionalisierungsinitiativen am Prinzip der „theoretischen Sättigung“ (Strauss 1998). Das heißt es wurden solange weitere Regionalisierungsinitiativen recherchiert und analysiert, bis sich keine neuartigen (kontrastierenden) Regionalisierungsansätze mehr finden ließen. Die Betrachtung konzentrierte sich auf Initiativen auf Bundesebene sowie

 

246

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

in einigen Fällen – vor allem im Bereich der schulischen Bildung – auf Länderebene. Den Ausgangspunkt der Recherche und Analyse bildeten jene Initiativen, denen in der einschlägigen Literatur eine zentrale Bedeutung zugewiesen wird. Anschließend wurden weitere Initiativen einbezogen. Als Grundlage der Analyse wurden folgende Quellen genutzt: 



 

Dokumente, die unmittelbar aus dem Programmkontext stammen, insbesondere Förderrichtlinien sowie Beschreibungen der Programme in Broschüren und auf Websites, weiterführende Ausführungen zu den konzeptionellen Grundlagen der Programme wie etwa Modellbeschreibungen, Leitfäden oder Praxishandreichungen, Veröffentlichungen der wissenschaftlichen Begleitungen oder Evaluationen der Programme sowie wissenschaftliche Veröffentlichungen, in denen die Programme dargestellt und diskutiert werden.

Welche Quellen für die einzelnen Programme herangezogen wurden, richtete sich auf der einen Seite nach der jeweiligen Verfügbarkeit. Insbesondere Förderrichtlinien waren nicht mehr für alle Programme auffindbar. Zudem wurden nicht in allen Programmen wissenschaftliche Begleitungen oder Evaluationen durchgeführt bzw. deren Ergebnisse veröffentlicht. Zum anderen spielte mit Blick auf die genutzten Quellen eine Rolle, wie bedeutsam die untersuchten Programme dafür erschienen, die Entwicklung der Regionalisierung nachzuvollziehen. So sind manche Programme in erster Linie als Vorläufer wichtiger Regionalisierungsprogramme von Interesse, andere bekräftigen lediglich identifizierte Entwicklungstrends, die von anderen Programmen geprägt wurden. Die Darstellung bleibt in solchen Fällen kursorisch und stützt sich zumeist ausschließlich auf wissenschaftliche Sekundärliteratur. 5.4.1 Regionalisierungsprogramme im Bereich der schulischen Bildung Der Schwerpunkt im Bereich der schulischen Bildung wird im Folgenden auf Programme des Landes Nordrhein-Westfalen gelegt. Dies erscheint insofern sinnvoll, als den dort durchgeführten Programmen „Schule & Co.“ und „Selbständige Schule“ sowie „Regionale Bildungsnetzwerke“ eine Vorreiterrolle zukommt. So etablierte das Land damit relativ frühzeitig einen Regionalisierungsansatz, an dem

5.4 Regionalisierungsprogramme ab Mitte der 1990er Jahre

247

sich spätere Initiativen in anderen Bundesländern orientierten. Die drei Programme werden daher zunächst ausführlich erörtert. Zum Abschluss dieses Abschnitts wird kurz auf weitere Programme im Schulbereich eingegangen. 5.4.1.1 „Schule & Co.“ und „Selbständige Schule“ Der Denkschrift der Bildungskommission NRW (vgl. Abschnitt 5.3.1) folgten die Programme „Schule & Co.“ (1997-2002) und „Selbstständige Schule“ (20022008). Sie wurden vom Schulministerium des Landes NRW und der Bertelsmann Stiftung, die gemeinsam die sogenannten „Projektträger“ bildeten, entwickelt und umgesetzt.44 Die beiden Programme werden in der Literatur als wesentliche Beiträge zur Regionalisierung des Bildungswesens eingeschätzt und sogar als „eigentlicher Beginn bildungs- und schulbezogener Netzwerkgestaltung in Deutschland“ (Rürup et al. 2015: 91) bezeichnet. Daher wird auf diese Programme im Folgenden vergleichsweise ausführlich eingegangen. Dabei ist zunächst festzustellen, dass die beiden Programme auch als wichtige Schritte im Kontext von Bestrebungen, die einzelschulische Autonomie zu erhöhen, gelten (vgl. Berkemeyer 2010: Kap. 4). So zielte „Schule & Co.“ auf eine „qualitätsorientierte Selbststeuerung an Schule“ („Schule & Co.“ 2001: 3). Ziel von „Selbstständige Schule“ waren „die Verbesserung der schulischen Arbeit und ein effizienter Einsatz der dafür notwendigen Ressourcen durch eine weitestgehende Selbständigkeit der Schule bei der Verfügung über Personal- und Sachmittel“ (MSWF 2001: 2). Darüber hinaus stellte in beiden Programmen die Entwicklung regionaler Bildungslandschaften ein zentrales Element dar. Dabei war vorgesehen, von der Stärkung der Einzelschule sukzessive zur Entwicklung regionaler Schullandschaften und schließlich regionaler Bildungslandschaften fortzuschreiten. Bei diesem „Phasenmodell“ wurde „von der Annahme ausgegangen, dass eine regionale Bildungslandschaft vor dem Hintergrund einer entwickelten Schullandschaft systematisch und erfolgreich entstehen kann“ (Becker/Lohre 2011: 293). Regionale Bildungslandschaften sollten dazu dienen, die Schulen „wirksamer zu unterstützen und das Zusammenwirken von Land und Kommune bei Wahrung der jeweiligen Verantwortlichkeiten in diesem Aufgabenfeld zu optimieren“ (MSWF 2001: 3). Es ging

                                                             44

 

 

„Schule & Co.“ umfasste insgesamt 54 Schulen im Kreis Herford und in der Stadt Leverkusen (vgl. MSWF 2001: 2). An „Selbständige Schule“ nahmen insgesamt 278 Schulen aus 19 Regionen NRWs teil (vgl. Becker/Lohre 2011: 291).

248

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

damit in erster Linie um die Bereitstellung von „konzertierten Unterstützungsleistungen“ für die Schulen („Schule & Co.“ 2001: 4), die als erforderlich für eine qualitätsorientierte Selbststeuerung von Schulen erachtet wurde (Lohre et al. 2008: 23). Gleichwohl wurde betont, dass die Einzelschule nicht isoliert zu betrachten sei, sondern es darum gehe, „das Schulangebot vor Ort zu einem inhaltlich-pädagogischen Ganzen auszubauen“, das der „optimalen Entfaltung der Kinder und Jugendlichen“ zu dienen habe (ebd.: 24). Aus dieser Zielstellung leiteten sich die regionalen Gestaltungsaufgaben ab: „Die Projektaufgabe der Regionen sollte im Aufbau der regionalen Beratungs- und Unterstützungsstrukturen bestehen. Diese sollten die qualitative Entwicklung der Schulen durch organisierte Kooperation und Partizipation der wesentlichen Akteure sowie ein System der regionalen Qualitätsentwicklung, Qualitätssicherung und Rechenschaftslegung voranbringen. Strukturen, Kooperationsformen und Systematiken sollten sich vor Ort entwickeln und den regionalen Bedürfnissen entsprechen.“ (ebd.)

Mit den Programmen „Schule & Co.“ und „Selbstständige Schule“ verband sich ausdrücklich „keine verwaltungstechnische Neugestaltung der Zuständigkeiten und ebenso wenig eine Neudefinition des Verhältnisses zwischen staatlichen und kommunalen Aufgaben“ (Becker/Lohre 2011: 292). Um regionale Unterstützungsaktivitäten planen und durchführen zu können, sollte indes eine „funktionierende Steuerungseinheit“ geschaffen werden. Dabei wurde davon ausgegangen, dass diese Leistung weder von der staatlichen Schulaufsicht noch vom Schulträger allein erbracht werden könne. Daher wurde der Aufbau einer „staatlich-kommunalen Verantwortungsgemeinschaft“ angestrebt: „Im Vordergrund sollte nicht mehr die Frage stehen: ‚Wer ist zuständig?‘ Am Anfang des Prozesses musste vielmehr die gemeinsame Überzeugung stehen: ‚Wir sind gemeinsam verantwortlich!‘“ (Lohre et al. 2008: 25). Organisiert werden sollten diese Verantwortungsgemeinschaften in „regionalen Steuergruppen“ mit Vertreter/innen der Schulen, der Schulaufsicht und der Schulträger. Aufgabe der Steuergruppen war, die Schulen in ihrer Arbeit zu unterstützen und die Arbeit in den Regionen zu koordinieren (ebd.). Als mögliche Unterstützungsstruktur für die Schulen rückten zudem regionale „Bildungsbüros“ als „Geschäftsstellen“ der regionalen Steuerungsgruppen in den Blickpunkt. Interessant ist, dass in diesem Kontext die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), die bei der Entwicklung und Einführung des Neuen Steuerungsmodells eine so zentrale Rolle gespielt hatte (vgl. Abschnitt 3.2.2.), eingebunden wurde. Um mögliche Aufgaben und Funktionsweise der regionalen Bildungsbüros zu klären, beauftragten Schulministerium

5.4 Regionalisierungsprogramme ab Mitte der 1990er Jahre

249

und Bertelsmann Stiftung die KGSt mit der Erstellung eines Gutachtens. Eine wichtige Rolle spielte darin das Verhältnis von Regionalen Steuergruppen (RSG) und Regionalen Bildungsbüros (RBB). RSG fungieren in der Konzeption der KGSt als „Auftraggeber“ auf strategischer Ebene, RBB als „Auftragnehmer“, die auf operativer Ebene aktiv sind (KGSt 2003: 20 f. 25). Das Spektrum der sowohl verwaltungsfachlichen als auch pädagogisch-didaktischen Aufgaben, die die RBB übernehmen sollten, reichte dabei von der Geschäftsführung für die RSG, über Koordination und Vernetzung, die Sammlung, Auswertung und Weitergabe von Informationen, die Organisation und Koordination der Kommunikation bis zum Organisieren von Dienstleistungen Dritter und dem Erbringen eigener Unterstützungsleistungen (ebd.: 26 ff.). Die RBB sollten in den Kommunen und dadurch in örtlicher Nähe zu den Beteiligten angesiedelt werden (ebd.: 54). Über die konkreten Strukturen der RBB sollten die RSG gemeinsam mit der jeweiligen Kommune entscheiden. Dabei wurde sowohl eine Organisationseinheit als Stabsstelle als auch in der Linienorganisation als denkbar angesehen. Die Erwartungen an das RBB sollten in messbarer Form definiert werden und Gegenstand einer jährlichen Leistungs- bzw. Qualitätsmessung sein (ebd.: 58). Als Voraussetzung für eine effektive Arbeit der RBB sah die KGSt dementsprechend an, dass die RSG „qualifiziert und zeitnah“ über deren Aufträge entscheide (ebd.: 26). In diesem Zusammenhang betonte die KGSt die Notwendigkeit, dass „regional ein Verständnis entwickelt wird, was unter der ‚Entwicklung regionaler Bildungslandschaften‘ verstanden wird und welche Zielsetzungen regional mit den Aktivitäten verfolgt werden sollen.“ (ebd.: 34). Zu diesem Zweck empfahl die KGSt – mit Verweis auf die Denkschrift der Bildungskommission NRW – insbesondere die Entwicklung eines gemeinsam getragenen Leitbildes als Grundlage, darüber zu entscheiden, welche Aktivitäten, Prozesse, Organisationsstrukturen und Ressourcen erforderlich seien (ebd.: 34 f.). Zudem äußerte die KGSt Zweifel, „dass die RSG’s zur Steuerung und zur Ausgestaltung der inhaltlichen Arbeiten bezogen auf die Schaffung von regionalen Bildungslandschaften (alleine) das richtige Gremium sind.“ (ebd.: 35). Insbesondere müsse sichergestellt werden, dass sich die regionalen Aktivitäten nicht auf den Schulbereich beschränkten (ebd.: 36). Dies sollte zum einen durch die „verantwortliche Führungskraft innerhalb der Kommunalverwaltung“ gewährleistet werden (ebd.: 58). Zum anderen empfahl die KGSt die Einrichtung eines begleitenden Gremiums, etwa einer Bildungskommission oder eines Bildungsbeirates, mit Vertreter/innen verschiedener gesellschaftlicher Bereiche, das „strategische Aufgabenstellungen“ wahrnehmen, Ergebnisse mit empfehlenden Charakter erar-

 

250

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

beiten und damit gewährleisten sollte, „dass entwicklungsrelevante Aspekte frühzeitig mitgedacht werden“ und „die erforderlichen Kooperationen und Absprachen rechtzeitig und umfassend vorgenommen werden“ (ebd.: 37). Schließlich fragte die KGSt nach der Perspektive der RBB über den Programmzeitraum hinaus und empfahl (als eine sinnvolle Option) die Ansiedelung der RBB bei den staatlichen Schulämtern, um Doppel- und Parallelstrukturen zu vermeiden, inhaltliche Schnittstellen in einer Organisationseinheit zu gestalten und zu koordinieren und durch eine hinreichend große Stellenzahl eine qualitativ hochwertige Leistungserbringung zu ermöglichen (ebd.: 67). 5.4.1.2 „Regionale Bildungsnetzwerke“ NRW Nach dem Ende von „Selbstständige Schule“ zogen die Beteiligten grundsätzlich eine positive Bilanz, räumten aber auch fortwährenden Entwicklungsbedarf ein. Dies betraf insbesondere die Entwicklung hin zu regionalen Bildungslandschaften. So habe anstelle der Lern- und Lebenschancen der Jugendlichen anfänglich die Institution der Einzelschule bei vielen Akteur/innen im Vordergrund gestanden und sich nur langsam eine Veränderung ergeben (Becker/Lohre 2011: 293). Daher blieb zu konstatieren, dass „die Aktivitäten und strukturellen Absicherungen über die Schullandschaft hinaus noch nicht weit entfaltet sind und mit Sicherheit noch ausgebaut werden müssen“. Dennoch sei „der Grundstein gelegt für eine Steuerung, in die nach und nach auch andere Verantwortliche integriert werden können“ (ebd.). Eine Fortführung und Weiterentwicklung erfolgte mittels der Förderung Regionaler Bildungsnetzwerke (RBN). Grundlage sind hierbei Kooperationsvereinbarungen zwischen dem Ministerium für Schule und Weiterbildung (MSW) NRW und den Kreisen bzw. kreisfreien Städten (vgl. Rolff 2014: 4). Bereits vor dem Ende von „Selbstständige Schule“ schloss das MSW erste Kooperationsvereinbarungen (vgl. Becker/Lohre 2011: 288), im Frühjahr 2018 bestanden Vereinbarungen mit 50 der 53 Kreise bzw. kreisfreien Städte.45 Im Muster-Kooperationsvertrag werden die Ziele der RBN wie folgt definiert: „Das gemeinsame Anliegen der Vertragsparteien liegt in dem Auf- und Ausbau regionaler Bildungsnetzwerke, um die Unterstützungs- und Beratungssysteme vor Ort effizient und nachhaltig zum Wohl der Kinder und Jugendlichen nutzen zu können. Die Regionalen Bildungsnetzwerke werden als institutionell übergreifende Organisations-

                                                             45

Vgl. https://www.schulministerium.nrw.de/docs/Schulentwicklung/RegionaleBildNetzwerke/index.html [12.05.2018]

5.4 Regionalisierungsprogramme ab Mitte der 1990er Jahre

251

formen von Schulträgern, Schulen, Schulaufsicht und weiteren Institutionen verstanden, die sich mit schulischer und beruflicher Bildung befassen bzw. einen Bildungsauftrag haben. Sie ermöglichen Lernortkooperationen und unterstützen zahlreiche Funktionen in Bezug auf bildungspolitische, arbeitsmarktpolitische und sozialpolitische Frage- und Problemstellungen, wie z. B. Ermittlung der regionalen schulischen und außerschulischen Aus- und Weiterbildungsbedarfe, Förderung der Zusammenarbeit der verschiedenen Bildungsträger der Region, Verbesserung der Transparenz des Bildungsangebots in der Region, Entwicklung innovativer und nachhaltiger Förder- und Bildungskonzepte in der Region u. v. a.“46

Wie dieses Zitat verdeutlicht, liegt auch der Schwerpunkt der RBN im Schulbereich. Dies zeigt sich auch in ihren prioritären Handlungsfeldern (vgl. hierzu Rolff 2014: 11 f.). Darüber hinaus umfassen die RBN drei verbindliche Strukturelemente (vgl. Manitius/Berkemeyer 2011: 56), die zentrale Konzepte aus den Vorgängerprogrammen bzw. dem Gutachten der KGSt aufgreifen: 1.

2.

3.

die regionale Bildungskonferenz, die alle bildungspolitischen Akteur/innen versammelt, um Absprachen zu treffen, Empfehlungen auszusprechen und Konzepte zu erörtern, den Lenkungskreis, in dem Land, Kommune und die verschiedenen Schulformen repräsentiert sind und der sich der Umsetzung der von der Bildungskonferenz ausgesprochenen Empfehlungen widmet, sowie die regionale Geschäftsstelle, die als Unterstützungssystem bei der Umsetzung fungieren soll.

Zu den Aufgaben der Geschäftsstellen, die zumeist als „Bildungsbüros“ bezeichnet werden, gehören insbesondere die Vor- und Nachbereitung von Sitzungen, die Planung, Organisation und Durchführung von Maßnahmen, die Unterstützung und Beratung von Schulen, die Entwicklung von Konzepten, die Mitarbeit bei der Erarbeitung von regionalen Bildungsberichten und die Sicherstellung der Vernetzung der Institutionen und Partner/innen (vgl. Rolff 2014: 12 f.). Die Evaluation der Regionalen Bildungsnetzwerke kommt zu einem grundsätzlich positiven Fazit, erkennt aber auch Schwachstellen. Zu diesen zählt unter anderem, dass

                                                             46

 

http://www.regionale.bildungsnetzwerke.nrw.de/Regionale-Bildungsnetzwerke/Materialien/rbnkooperationsvertragstadt.pdf [12.05.2018]

252    



5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme Aufträge, Zusammensetzung, Rollen und Kompetenzen der Bildungskonferenzen nicht hinreichend geklärt seien, bislang nur wenige Regionen einen regionalen Bildungsbericht erstellt hätten, nur wenige Regionen ein Leitbild bzw. Zielsystem etabliert hätten, das Verhältnis der RBN zur Regional- und Kommunalpolitik häufig als distanziert einzustufen sei und die Politik zu wenig informiert sei und sich zu wenig beteilige, keine gemeinsame Plattform mit anderen Landesprogrammen in Handlungsbereich der RBN bestehe (Rolff 2013: 47 ff.; 2014: 53 ff.).

Zudem kommt die Evaluation zu dem Schluss, dass es zwar zunehmend gelinge, den Fokus der RBN über regionale Schullandschaften hinaus auszuweiten, zugleich weist sie aber auch auf Probleme in der Zusammenarbeit mit anderen Bereichen (Jugendhilfe, Weiterbildung, Hochschule) hin (Rolff 2013: 50 f.; 2014 56 f.). Wie Zymek et al. betonen, erreichen die RBN gemessen am Vorschlag der Bildungskommission NRW, regionale Bildungskommissionen mit starken Zuständigkeiten zu etablieren, einen geringen Grad an verbindlicher, strategischer Steuerung. So setzten die RBN in erster Linie auf Konsens, was ihre Fähigkeit zur grenzüberschreitenden Koordination bei kontroversen Themen und widerstreitenden Interessen einschränke (Zymek et al. 2011: 507). 5.4.1.3 Weitere schulische Regionalisierungsinitiativen Auch in anderen Bundesländern wurden Regionalisierungsprogramme durchgeführt, bei denen die Institution Schule eine vorrangige Bedeutung hatte. Vergleichsweise häufig erwähnt wird in der Literatur (z. B. Emmerich 2010: 355, 2016: 386; Emmerich/Maag Merki 2010: 153; Höhne 2010: 186; Manitius/Berkemeyer 2011: 55) dabei das „Impulsprogramm Bildungsregionen“ in BadenWürttemberg, das auf der Ebene von Landkreisen und kreisfreien Städten ansetzte, um regionale Netzwerke zur Unterstützung der Qualitätsentwicklung von Schule und Bildung aufzubauen (vgl. zur Umsetzung des Programms Landesinstitut für Schulentwicklung 2010; Maag Merki/Emmerich/Kotthoff 2008). Weitere „Bildungsregionen“ wurden in Niedersachsen gefördert. In beiden Fällen erfolgte eine Zusammenarbeit des Landes mit der Bertelsmann Stiftung und das Programm „Selbstständige Schule“ diente als Vorbild (vgl. Emmerich/Maag Merki 2010: 153). In Niedersachsen wurde diese Initiative inzwischen auf 32 Landkreise und

5.4 Regionalisierungsprogramme ab Mitte der 1990er Jahre

253

kreisfreie Städte ausgedehnt47, wobei auch hier (wie in NRW) ein Kooperationsvertrag zwischen Land und Region die Grundlage bildet48 (zur Konzeption vgl. Niedersächsisches Kultusministerium 2014). Auch in Baden-Württemberg wurde die Förderung mit dem „Landesprogramm Bildungsregionen“ fortgesetzt (vgl. Landesinstitut für Schulentwicklung/Ministerium für Kultus, Jugend und Sport Baden-Württemberg 2016), bislang haben sich 28 der 44 Stadt- und Landkreise in Baden-Württemberg zur Teilnahme entschieden.49 Eine andere Schwerpunktsetzung, die mit Blick auf die Regionalisierung von Interesse ist, findet sich im Zusammenhang mit dem Ausbau der Ganztagsschule in Deutschland. So wurde in Verbindung mit dem Investitionsprogramm „Zukunft Bildung und Betreuung“, mit dem der Bund den Ausbau finanziell unterstützte, gemeinsam vom Bundesministerium für Bildung und Forschung und der Deutschen Kinder- und Jugendstiftung (DKJS) das bundesweite Programm „Ideen für mehr! Ganztägig lernen“ geschaffen. Im Handlungsschwerpunkt „Kooperation entwickeln“ unterstützt das Programm die Öffnung der Schulen für außerschulische Partner/innen und strebt dabei die Entwicklung „lokaler Bildungslandschaften“ an. In diesem Zusammenhang gewann – nicht zuletzt vor dem Hintergrund eines erweiterten Bildungsverständnisses – die Kooperation zwischen Schule und Jugendhilfe an Bedeutung (vgl. Stolz 2012; Berse 2009, 2011; Baumheier/Fortmann/Warsewa 2013). Die Deutsche Kinder- und Jugendstiftung führt(e) darüber hinaus eine Reihe weiterer Programme mit ähnlicher Ausrichtung durch, die die Regionalisierung unterstützen sollten. Hierzu zählt insbesondere „Lebenswelt Schule“, das der Schaffung lokaler Netzwerke in vier Modellkommunen in unterschiedlichen Bundesländern diente. Anders als bei den zuvor diskutierten schulischen Regionalisierungsprogrammen stand bei diesen Initiativen nicht die Qualitätsentwicklung im Vordergrund, sondern die Herstellung einer kooperativen Kultur zwischen verschiedenen Institutionen und das Ziel, Angebote miteinander zu verknüpfen, um den Lern- und Lebenswelten von Kindern und Jugendlichen besser Rechnung zu tragen (vgl. Berse 2009: 198 f.). Somit spielten „subjektiv-emanzipatorische“ Bildungsvorstellungen und sozialpräventive Interessen hier eine stärkere Rolle (ebd.: 199 bzw. Emmerich/Maag Merki 2010: 148).

                                                             47

48

49

 

Vgl. http://www.mk.niedersachsen.de/startseite/schule/bildungsregionen_niedersachsen/ uebersicht_bildungsregionen/uebersicht-der-bildungsregionen-150518.html [12.05.2018] Der Kooperationsvertrag steht zum Download bereit unter http://www.mk.niedersachsen.de/startseite/schule/bildungsregionen_niedersachsen/allgemeine_informationen_zu_bildungsregionen/bildungsregionen-in-niedersachsen--150302.html [12.05.2018] Vgl. https://ls-bw.de/landesprogramm-bildungsregionen [12.05.2018]

254

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

5.4.2 Regionalisierungsprogramme im Bereich der Elementarbildung Wie im Abschnitt 4.5 erläutert, war der Bereich der Elementarbildung erst relativ spät und weniger stark von Veränderungen in der Steuerung betroffen. Dies trifft auch für die Regionalisierung in diesem Bereich zu. Gleichwohl spielte gerade auch die Elementarbildung (bzw. die „frühe Bildung, Betreuung und Erziehung“) im Diskurs über regionale Bildungslandschaften eine wichtige Rolle. Dementsprechend heben viele Gesetze (auf Landesebene) im Bereich der Kindertagesbetreuung die Verantwortung der Jugendhilfe hervor, weisen den Kommunen eine wichtige Rolle im Bereich der Elementarbildung zu und betonen die Notwendigkeit von Kooperation (vgl. Ratermann/Stöbe-Blossey 2012: 18; Rahnfeld 2014: 51). Konkrete Regionalisierungsansätze wurden vor allem in Form regionaler Netzwerke am Übergang vom Kindergarten zur Grundschule umgesetzt. Diese zielen darauf, zwischen Curricula der Schulen und Bildungsverständnis im Kindergarten zu vermitteln und kontinuierliche Bildungsbiografien zu fördern (vgl. Ratermann/Stöbe-Blossey 2012: 17). Tatsächlich sind entsprechende Programme schon seit geraumer Zeit zu beobachten. 5.4.2.1 Projekte zum Übergang Kita – Schule im Programm „Lernende Regionen“ Eine Vorreiterrolle spielte dabei das Programm „Lernende Regionen – Förderung von Netzwerken“ (vgl. auch Abschnitt 5.4.4.1), im Rahmen dessen sich ab 2001 mehrere Projekte dem Übergang Kita – Schule widmeten (vgl. im Folgenden Klaudy/Torlümke 2010: 73 ff.). Die in diesen Projekten verfolgten Ansätze richteten sich erstens an Erzieher/innen und Lehrkräfte. Neben Handreichungen für diese Fachkräfte umfassten die erprobten Ansätze etwa individuelle Bildungsdokumentationen und Bildungs- und Entwicklungspläne für die Kinder, gemeinsam geplante und durchgeführte Veranstaltungen für Eltern seitens Kitas und Schulen und gemeinsame Fortbildungen für Erzieher/innen und Lehrkräfte. Zweitens zielten Projektmaßnahmen darauf, Eltern zu befähigen, ihre Kinder beim Übergang in die Schule zu unterstützen. Neben Angeboten zur Elternbildung (und der Ausbildung von Kursleiter/innen für derartige Angebote) wurden zu diesem Zweck externe Moderator/innen bzw. „Übergangsmanager/innen“ erprobt, die zwischen den Bildungseinrichtungen sowie den Familien und ihrem sozialen Umfeld vermitteln sollten. Als verbindendes Element der verfolgten Ansätze machen Klaudy und Torlümke den Versuch aus, ein gemeinsames Bildungs- und Lernverständnis sowie Formen der Bildung zu etablieren, „die die individuelle Entwicklungsförderung jedes Kindes stärken und die Eltern in die Bildungsbegleitung ihrer Kinder

5.4 Regionalisierungsprogramme ab Mitte der 1990er Jahre

255

einbeziehen“ (ebd.: 76). Programmatisch auf den Punkt gebracht wird diese Stoßrichtung durch die Formulierung, beim Übergang Kindergarten – Schule gehe es „primär nicht um die Herstellung der Schulfähigkeit von Kindern, sondern um die ‚Kindfähigkeit‘ der Institutionen“ (ebd.). 5.4.2.2 Projekte auf Ebene der Länder In eine ähnliche Richtung zielte das länderübergreifende Projekt „TransKiGs“ (2005-2009), das von der Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (BLK) initiiert wurde und an dem sich die Länder Berlin, Brandenburg, Bremen, Nordrhein-Westfalen und Thüringen beteiligten (vgl. Lenkungsgruppe TransKiGs/Hofmann 2009: 5). „TransKiGs“ strebte an, „die Bildungs- und Erziehungsqualität in Kindertageseinrichtungen und Grundschulen zu stärken und den Übergang zwischen den beiden Bildungseinrichtungen zu verbessern, indem das Kind in den Mittelpunkt gerückt wird“ (ebd.). Insbesondere sollten dabei gemeinsame Elemente einer Bildungskonzeption von Kita und Grundschule entwickelt, die Kooperation auch mit den Eltern erweitert und wechselseitige Lernprozesse ermöglicht werden.50 In einzelnen Bundesländern erfolgten zudem weitere Initiativen, die auf die Vernetzung und Integration von Kindergarten und Grundschule zielen (vgl. im Folgenden Klaudy/Torlümke 2010: 83 ff.). Hierzu zählen etwa ein gemeinsamer Orientierungsrahmen für Kindergarten und Grundschule in Brandenburg, Bildungspläne in Hessen und Thüringen, die sich auf die Bildung und Erziehung von Kindern im Alter von 1-10 erstrecken und Prinzipien für die Bildungsarbeit formulieren, die institutionenübergreifend angewendet werden sollen, sowie seit 2007 die Zusammenführung von Kindergarten und Schule in Baden-Württemberg im „Bildungshaus 3-10“, in dem institutionenübergreifend ein gemeinsames Angebot erbracht wird (vgl. hierzu auch Faust/Wehner/Kratzmann 2011; Drexl et al. 2012; Höke/Arndt 2015). 5.4.2.3 „Anschwung für frühe Chancen“ und „Qualität vor Ort“ Bundesweit wurden in jüngerer Zeit zwei weitere Regionalisierungsinitiativen im Bereich der Elementarbildung umgesetzt: die Programme „Anschwung für frühe Chancen“ (2011-2014) sowie „Qualität vor Ort“ (2015-2018). Beide Programme wurden vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend

                                                             50

 

Vgl. https://bildungsserver.berlin-brandenburg.de/index.php?id=148 [12.05.2018]

256

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

(BMFSFJ) gemeinsam mit der Deutschen Kinder- und Jugendstiftung durchgeführt. Am Programm „Qualität vor Ort“ war zudem die Jacobs Foundation beteiligt. Allgemeines Ziel von „Anschwung für frühe Chancen“ war, die frühkindliche Bildung, Betreuung und Erziehung vor Ort auszubauen und zu verbessern. Zu den verfolgten Schwerpunkten zählten unter anderem die Verbesserung des Übergangs vom Kindergarten in die Grundschule, der Aufbau von Familienzentren sowie die bessere Vernetzung der Akteur/innen vor Ort.51 Zu diesem Zweck richtete sich das Programm an „lokale Initiativen“ auf der Ebene von Kommunen, Städten und Gemeinden, wobei ausdrücklich eine Vielfalt von Akteur/innen angesprochen wurde: „Mitmachen können Menschen aus ganz Deutschland, die sich engagieren möchten: von der Kita-Erzieherin, dem Lehrer und den Tageseltern über Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aus Politik und Verwaltung bis hin zur Logopädin.“ (DKJS o. J. a: 2) Wesentliche Maßnahmen des Programms bestanden in der Bereitstellung von Prozessbegleiter/innen, die dazu beitragen sollten, „dass die richtigen Leute an einem Tisch zusammen kommen“ und „aus einem losen Gesprächskreis eine zielorientiert arbeitende Initiative" wird, sowie regionale Servicebüros an sechs Standorten, die die Netzwerke durch Hospitationen, Fortbildungen und Fachtagungen unterstützen sollten.52 Insgesamt wurden 600 Initiativen in 422 Kommunen gegründet bzw. unterstützt.53 Zielte „Anschwung für frühe Chancen“ vergleichsweise offen darauf, lokale Initiativen dabei zu unterstützen, „Antworten auf ihre individuellen Fragen zur Verbesserung der frühen Bildung, Betreuung und Erziehung zu finden“ (DKJS o. J. a: 3), verfolgte das Programm „Qualität vor Ort“ einen stärker vorstrukturierten Ansatz. Dabei diente das Modell „Primokiz“ der Jacobs Foundation (2012) als Vorbild des Programms (vgl. Qualität vor Ort o. J.: 1). Das Modell hatte die Jacobs Foundation zunächst eingesetzt, um „die vernetzte frühkindliche Bildung, Betreuung und Erziehung in kleineren und mittleren Städten der Schweiz“ zu fördern (Jacobs Foundation 2012: 4). Angestrebt wird damit, jedem Kind gleiche Chancen zu eröffnen, die gelingende Entwicklung von Kindern zu unterstützen und Fehlentwicklungen zu verhindern (ebd.: 5 f.) Zu diesem Zweck rückt das Modell eine „kommunale Politik der frühen Kindheit“, die sich an den Bedürfnissen und Rechten des Kindes orientiert, ins Zentrum. Als entscheidend weist das Modell aus, Kohärenz in zweierlei Hinsicht herzustellen. Dies umfasst

                                                             51

52

53

https://www.bmfsfj.de/bmfsfj/aktuelles/alle-meldungen/ein-jahr-anschwung-fuer-fruehe-chancen--126-initiativen-fuer-fruehkindliche-entwicklung-gegruendet/88326 [12.05.2018] http://www.lokale-bildungslandschaften.de/programme/dkjs-programme/anschwung-fuerfruehe-chancen/programmbeschreibung.html#c1533. [12.05.2018] http://www.lokale-bildungslandschaften.de/programme/dkjs-programme/anschwung-fuerfruehe-chancen/programmabschluss.html. [12.05.2018]

5.4 Regionalisierungsprogramme ab Mitte der 1990er Jahre 1.

2.

257

„die horizontale Kohärenz, d. h. die Abstimmung und Vernetzung von Angeboten und Strukturen im Frühbereich und mit angrenzenden Akteuren“ (ebd.: 6), wobei insbesondere die Notwendigkeit betont wird, eine „gemeinsame pädagogische Haltung“ zu erzielen, und „vertikale Kohärenz, d. h. die Anschlussfähigkeit von Strukturen und Angeboten im Entwicklungsverlauf oder der Bildungsbiografie des Kindes“ (ebd.). Verwiesen wird in diesem Zusammenhang auf die Notwendigkeit eines Übergangsmanagements.

Eine „kommunale Politik der frühen Kindheit“ wird in erster Linie als Aufgabe von Bildungs-, Gesundheits- und Sozialwesen gefasst, zudem seien aber auch weitere, „transversale“ Politikfelder einzubeziehen: „Familien- und Generationenpolitik, Bemühungen um die Integration aller Einwohnerinnen und Einwohner und um Chancengleichheit für alle Kinder und Jugendlichen sowie die Raumplanung und die Quartier- und Stadtentwicklung“ (ebd.: 10). Das Modell lässt Raum für unterschiedliche Wege zu einer solchen Politik. Ansatzpunkt könnten sowohl bestimmte Angebote als auch deren Vernetzung sein, und die Initiative „kann von Einzelnen oder einer Gruppe von Fachpersonen, von einer kommunalen Stelle, von einer zivilgesellschaftlichen Institution, von der Wirtschaft oder von der Politik ausgehen“ (ebd. 15). Eine wichtige Rolle wird dem „Vergleich von Ist- und Soll-Zustand“ zugeschrieben, der dazu dienen soll, Lücken und Entwicklungsmöglichkeiten zu identifizieren. „Dabei werden Strukturen und Prozesse quantitativ und qualitativ untersucht und es findet eine Auseinandersetzung mit Wertvorstellungen in Bezug auf die frühkindliche Bildung, Betreuung und Erziehung statt. Politische und konkrete strategische Überlegungen führen zur Weiterentwicklung einer vernetzten, quantitativ ausreichenden und qualitativ guten frühkindlichen Bildung, Betreuung und Erziehung, die alle Kinder im Blick hat und allenfalls aus politischen oder inhaltlichen Gründen bestimmte Elemente oder spezifische Zielgruppen in den Vordergrund rückt und prioritär behandelt. Dokumentation und Evaluation ermöglichen es, den Prozess, die Veränderungen und die Zielsetzungen zu reflektieren und anzupassen sowie die nächsten Schritte zu planen. Analysen zu verschiedenen Zeitpunkten erlauben es, Entwicklungen der Angebotslandschaft zu illustrieren.“ (ebd.)

Im Programm „Qualität vor Ort“ spiegelt sich dieses Modell in der Vorstellung wider, Kommunen sollten einen „Masterplan“ bzw. eine „Gesamtstrategie für eine ‚Politik der frühen Kindheit‘“ entwickeln, die alle Unterstützungsmöglichkeiten

 

258

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

für Familien und Kinder vor Ort berücksichtigt (Qualität vor Ort o. J.: 1). Diesbezügliche Leistungen und Strukturen seien aufeinander abzustimmen und Übergänge „von der Geburt bis zum Schuleintritt“ zu gestalten. Damit seien auch andere Bereiche wie Sozialhilfe oder Schulen betroffen (ebd. 2). Eine zentrale Rolle weist das Programm der kommunalen Verwaltung zu, die in Zusammenarbeit mit anderen Akteur/innen die „Politik der frühen Kindheit“ etablieren soll. Wie im Primokiz-Modell sieht „Qualität vor Ort“ einen wichtigen Ansatzpunkt in der Analyse der Ausgangslage, aus der Visionen und Ziele sowie ein Maßnahmenplan abgeleitet werden sollen (ebd.). Die Förderung bezieht sich dabei auf 20 Modellkommunen, für die das Programm eine Unterstützung in Form von Prozessbegleitung, Fortbildung und Fachtagungen zur Verfügung stellt. Das Programm wendet sich in erster Linie an kreisangehörige Städte und Gemeinden mit 20.000 – 100.000 Einwohnern, steht in Ausnahmefällen aber auch größeren oder kleineren Kommunen offen (ebd.: 3). Voraussetzung für die Teilnahme ist „die politische Unterstützung des Vorhabens, unter anderem durch mindestens zwei Amtsinhaber oder Amtsinhaberinnen der Fachbereiche Soziales/Jugend, Gesundheit oder Bildung. Außerdem sollten die für Kindertagesbetreuung zuständigen Dienste beteiligt sein.“ (ebd.). Gewährleistet sein muss zudem, dass ein/e Mitarbeiter/in der Kommune mit einem Umfang von 20-40 Stellenprozent für das Vorhaben eingesetzt wird. Schließlich empfiehlt das Programm die Einbindung von Trägern, Eltern und Kindertagespflege sowie die Einrichtung einer „Steuerungsgruppe mit einem Mandat für die ressortübergreifende Zusammenarbeit“ (ebd.). 5.4.3 Regionalisierungsprogramme im Bereich der beruflichen Bildung Wie bei der Diskussion Neuer Steuerung erwähnt, wurden regionale Kooperationen in der beruflichen Bildung bereits relativ frühzeitig erprobt, etwa in Form von Ausbildungsverbünden und -netzwerken. In diese Richtung zielende Bemühungen spielten auch nach der Jahrtausendwende weiter eine Rolle, insbesondere im ab 2006 vom BMBF geförderten Programm „JOBSTARTER“. Wichtig mit Blick auf die Regionalisierung in der beruflichen Bildung waren aber insbesondere Programme im Bereich der Benachteiligtenförderung am Übergang von der Schule in die Berufsausbildung. Die folgende Erörterung konzentriert sich auf diesen Bereich.

5.4 Regionalisierungsprogramme ab Mitte der 1990er Jahre

259

5.4.3.1 „Arbeitsweltbezogene Jugendsozialarbeit“ und „Kompetenzagenturen“ Netzwerkansätze gewannen hier an Beachtung, weil misslingende Übergänge Jugendlicher in Ausbildung bzw. Arbeit als Problem definiert wurden, „das weder hinsichtlich der Ursachenzuschreibungen noch der denkbaren Lösungsstrategien eindeutig an ein Funktionssystem, geschweige denn an einen bestimmten Akteur adressierbar gewesen wäre“ (Kuper 2004: 245). Daher wurde etwa mit dem Programm „Arbeitsweltbezogene Jugendsozialarbeit“ (1998-2001) darauf gesetzt, Akteur/innen aus unterschiedlichen Bereichen dazu zu veranlassen, Maßnahmen gegen Jugendarbeitslosigkeit zu entwickeln. Die Zusammenarbeit in Netzwerken diente somit der „Erprobung der Innovationspotentiale von Institutionen, die bereits im Bereich der Jugendberufshilfe aktiv sind“ (ebd.). Das Programm fand seine Fortsetzung in der Modellphase „Kompetenzagenturen“ (2002-2006). Ausgangspunkt war dabei die Zielsetzung, durch einen kompetenz- und ressourcenorientierten Ansatz und individuelle Planung Schulmüdigkeit und Schulverweigerung präventiv zu begegnen, um „Maßnahmekarrieren“ benachteiligter Jugendlicher am Übergang Schule – Berufsausbildung zu vermeiden (BMFSFJ 2001: 4). Zu diesem Zweck wurde eine enge Zusammenarbeit von Schule sowie Jugend-, Sozial- und Arbeitsämtern angestrebt. Mit den „Kompetenzagenturen“ sollten dabei „neutrale Institutionen der Beratung und der Organisation beruflicher Laufbahnen geschaffen werden. Kompetenzagenturen können durch frühzeitig ansetzende, langfristige Strategien der individuellen Hilfeplanung über mehrere Jahre für die benachteiligten Jugendlichen eine Coaching- und Managementfunktion einnehmen. Kompetenzagenturen fungieren dabei auch als Mittler zwischen Jugendlichen und Jugend-(berufs-) hilfeträgern und schaffen als Modellinstanz eine Brücke der Vermittlung zwischen Individuum und Institutionen der Jugendberufshilfe bzw. deren Fachvertretern.“ (ebd.: 10)

Die Aufgaben, die die „Kompetenzagenturen“ übernehmen sollten, umfassten aufsuchende Arbeit, Assessment, Case Management und Coaching. Darüber hinaus sollten die Kompetenzagenturen den regionalen Bedarf analysieren und auf dieser Grundlage Lücken im Angebot identifizieren und Initiativen zu deren Beseitigung – etwa in Form ergänzender Verfahren, Beratungs- und Unterstützungsangebote – einleiten (ebd.: 13 f.). Nach Ablauf des Programms „Arbeitsweltbezogene Jugendsozialarbeit“ wurden die „Kompetenzagenturen“ bis 2014 vom BMFSFJ weitergefördert.

 

260

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

Neben dem auf individuelle Unterstützung und Begleitung zielenden Ansatz der „Kompetenzagenturen“ erwies sich in der Benachteiligtenförderung zunehmend eine Sichtweise als prägend, die die mangelnde Transparenz und Kohärenz des Übergangssystems, die aus der Vielzahl unzureichend abgestimmter Maßnahmen resultierte, betonte und dem „Labyrinth Übergangssystem“ (Münk 2008, zit. n. Eckert 2010a: 278) die Forderung nach einer „Förderung aus einem Guss“ entgegensetzte (vgl. Eckert 2010a). Als zentral können in diesem Kontext zwei Programme angesehen werden: das Programm „Kompetenzen fördern – Berufliche Qualifizierung für Zielgruppen mit besonderem Förderbedarf“ (BQF-Programm) sowie das Programm „Perspektive Berufsabschluss“, im Rahmen dessen die Förderinitiative „Regionales Übergangsmanagement“ umgesetzt wurde. 5.4.3.2 „Kompetenzen fördern“ (BQF) Hintergrund des vom Bundesministerium für Bildung und Forschung verantworteten BQF-Programms (2001-2006) war die große Anzahl junger Menschen ohne abgeschlossene Berufsausbildung, zu der insbesondere „Jugendliche mit schlechteren Startchancen“ zählen (BMBF 2006a: 8). Zentral für das Programm war die Annahme, es komme bei der Unterstützung dieser Zielgruppe „nicht in erster Linie darauf an, Förderangebote quantitativ auszubauen. Vielmehr müssen die vorhandenen vielfältigen Fördermaßnahmen effektiver und effizienter eingesetzt und besser miteinander verknüpft werden.“ (ebd.) Als Ziel des BQF-Programms wurde daher die „strukturelle und qualitativ-inhaltliche Modernisierung der beruflichen Benachteiligtenförderung“ ausgegeben. Unter anderem sollten die Effizienz vorhandener Fördermaßnahmen erhöht und Lücken im Angebot erkannt und geschlossen werden (ebd.). Zu diesem Zweck wurden vier Innovationsbereiche festgelegt. Mit Blick auf die Regionalisierung des Bildungswesens sind Ansätze in zwei dieser Innovationsbereiche von Interesse. Erstens wurden im Innovationsbereich „Initiativen im Bereich der Prävention“ verschiedene Kooperationen (Schule – Betrieb sowie Schule, Jugendberufshilfe, Jugendhilfe) gefördert (ebd.: 11). Zweitens umfasste der Innovationsbereich „Strukturverbesserungen“ zwei Ansätze: 1.

2.

Entwicklung einer durchgängigen, kohärenten, auf den individuellen Bedarf zugeschnittenen und praxisnahen Förderstruktur mit flexiblen Übergängen in die betriebliche Ausbildung; Auf- und Ausbau von Kooperationsnetzen unter Beteiligung aller relevanten Akteur/innen (BMBF 2006 a: 11).

5.4 Regionalisierungsprogramme ab Mitte der 1990er Jahre

261

Von Netzwerken, die vor allem auf lokaler Ebene aktiv werden sollten, wurde dabei ein wichtiger Beitrag zum Abbau von Benachteiligung erwartet, indem sie die Rahmenbedingungen für die berufliche Integration der Zielgruppe verbessern: „Vorhandene Ressourcen sollen gebündelt werden, um Synergieeffekte zu erzielen, Planungen koordiniert und Förderketten aufgebaut werden, die in einer gemeinsamen Strategie unterschiedlicher Akteure münden“ (ebd.: 38). Insgesamt wurden 30 Vorhaben gefördert, die sich diesem Bereich zuordnen lassen. Neben zehn Netzwerken, die sich der Förderung der beruflichen Qualifizierung von Jugendlichen mit Migrationshintergrund widmeten, umfasste die Arbeit der Netzwerke unter anderem den Aufbau von Kooperationen zwischen verschiedenen Institutionen der Benachteiligtenförderung, die Etablierung von Koordinierungsstellen für die regionale Netzwerkarbeit sowie die Installierung zentraler Beratungsund Fördersysteme (ebd.: 38 f.). Vernetzung im BQF-Programm beinhaltete also einerseits die Kooperation zwischen verschiedenen Lernorten mit dem Ziel, die Angebote am Bedarf der Jugendlichen auszurichten und fehlende Angebote zu ergänzen (BMBF 2006b: 19). Andererseits zeigten die im Programm gemachten Erfahrungen aus Sicht der Beteiligten54, dass solche Kooperationen weitergehende Aktivitäten erforderlich machen, die eine Koordination der Netzwerkaktivitäten ermöglichen (ebd.: 20, 23). Dementsprechend wurde empfohlen, eine Koordinierungsstelle einzurichten, die unter anderem eine Teamfindungs-, Supervisions- und Mediationsfunktion übernehmen sollte (ebd.: 87, 93). Betont wurde dabei, dass diese Stelle eine „neutrale Instanz“ darstellen müsse und nicht in Konkurrenz zu den Bildungsträgern aus dem Netzwerk stehen dürfe. Eine zentrale Frage bestand zudem darin, wie die Netzwerkarbeit nach Ablauf der Förderung verstetigt werden könnte. In diesem Zusammenhang empfahlen die Beteiligten insbesondere, politisch Verantwortliche aus der Region einzubeziehen und das Netzwerk unter Verantwortung behördlicher Vertreter/innen in die regionale Regelstruktur zu integrieren (ebd.: 91 f.). Als erstrebenswert wurde zudem angesehen, ein regionales „Kooperationsforum“ zu schaffen. Dieses Gremium, dem Praktiker/innen aus unterschiedlichen Bereichen (u. a. Schule, Wirtschaft, Arbeit, Jugendhilfe, Migrantenselbstorganisationen, Elternvertretung) angehören sollten, „identifiziert aktuelle und längerfristige Handlungsbedarfe und formuliert

                                                             54

 

 

Um die Erfahrungen der Netzwerkprojekte zu sammeln und für den Transfer aufzuarbeiten, wurde im BQF-Programm eine Entwicklungsplattform „Netzwerkbildung“ eingerichtet, auf deren Ergebnisse (BMBF 2006b) hier Bezug genommen wird.

262

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

die notwendigen Ziele und Schritte innerhalb der vorhandenen Rahmenbedingungen.“ (ebd.: 94) Teilaufgaben könnten von temporär gebildeten „Fachforen“ erfüllt werden. Der Koordinierungsstelle, die „nach Möglichkeit als Stabsstelle bei der politischen Führung der zuständigen Gebietskörperschaft angesiedelt sein“ sollte, wird die Rolle als Geschäftsstelle zugewiesen, die „ein übergreifendes Management“ sowie „eine Ressort übergreifende Abstimmung“ ermöglicht. Insgesamt solle so dauerhaft ein regional abgestimmtes Übergangssystem entstehen, „um konkrete Bedarfe frühzeitig zu erkennen und darauf adäquat zu reagieren, präventiv tätig zu werden und besonders um Doppelstrukturen sowie Doppelfinanzierungen zu vermeiden.“ (ebd.) 5.4.3.3 „Perspektive Berufsabschluss“ Die Erfahrungen und Empfehlungen aus dem BQF-Programm bildeten ausdrücklich einen wichtigen Bezugspunkt für das Programm „Perspektive Berufsabschluss“, das ebenfalls vom BMBF in den Jahren 2008 bis 2012 umgesetzt wurde. So sollten die Ansätze aus dem BQF-Programm als „Standards“ berücksichtigt werden (BMBF 2008b). Mit „Perspektive Berufsabschluss“ griff das BMBF zugleich die Empfehlungen des Innovationskreises Berufliche Bildung zur strukturellen Weiterentwicklung und Verbesserung der beruflichen Integrationsförderung auf. Ziel des Programms war insbesondere das „Verhindern von Brüchen im Bereich der Systemübergänge“ (ebd.). So sollten die Effektivität und Kohärenz der Förderung verbessert sowie die Transparenz der regionalen Beratungs- und Angebotsstruktur erhöht werden. Zu diesem Zweck sollten im Rahmen der Förderinitiative „Regionales Übergangsmanagement“ vorhandene Strukturen auf kommunaler Ebene optimiert werden. Mit Verweis auf das BQF-Programm wurde dabei die „Wahrnehmung der koordinierenden Verantwortung vor Ort durch die kommunalen Entscheidungsträger“ als besonders wichtig hervorgehoben (ebd.). Diese Position wurde auch von der wissenschaftlichen Begleitung des Programms bekräftigt. So habe sich gezeigt, „dass insbesondere kreisfreie Städte und Landkreise über gute Voraussetzungen für die Erfüllung von Koordinationsaufgaben verfügen: Sie haben die dafür notwendigen politischen und administrativen Strukturen. Solche Strukturen sind notwendig aber nicht hinreichend: Erst ein eindeutiges Engagement von politischen Gremien und der Spitze der Verwaltung versetzt die Kommune in die Lage, unter den Akteuren des Übergangssystems die Rolle eines neutralen aber auch engagierten Mittlers auszufüllen.“ (Braun/Reißig/Richter 2011: 37)

5.4 Regionalisierungsprogramme ab Mitte der 1990er Jahre

263

Für das von der Förderinitiative vertretene regionale Übergangsmanagement können drei Diagnosen als grundlegend gelten. Erstens wurde betont, dass ein regionales Übergangsmanagement aufgrund der Vielfalt von Akteur/innen und Zuständigkeiten notwendig sei. So fehle es nicht an Unterstützungsmaßnahmen, „sondern an einer wirksamen Abstimmung zwischen Programmen, Projekten und Angeboten und zwischen den für deren Initiierung und Umsetzung Verantwortlichen“ (Braun/Reißig 2011: 17). Zweitens wurden die großen regionalen Unterschiede hervorgehoben. Voraussetzung für das Übergangsmanagement sei daher die Analyse von Verlaufsdaten, „die es erlauben, Wege zu identifizieren, die sich als erfolgreich erweisen“ (ebd.: 33). Drittens wurde ein Mangel an Transparenz konstatiert. Übergangsmanagement und Fachkräften mangele es „an Wissen über das Spektrum von Angeboten, deren Verteilung (z. B. auf Schulen), deren Zielgruppenerreichung und deren Qualität bzw. Wirksamkeit“ (ebd.: 43). Aus diesen Diagnosen ergaben sich Empfehlungen für drei Arbeitsschritte: 1.

2.

3.

 

Schaffung einer Datengrundlage für das regionale Übergangsmanagement. Als wichtiger, in der Förderinitiative erprobter Ansatz wurde hier eine periodische Berichterstattung empfohlen, die das Übergangsgeschehen „über die Zuständigkeitsbereiche der verschiedenen Akteure des Übergangssystems hinweg“ abbildet und Entwicklungen (Verbesserungen, Handlungsbedarf) sichtbar macht (Braun/Reißig/Richter 2011: 17). Eine solche Berichterstattung könne sich auf Indikatorensysteme aus dem nationalen Bildungsbericht sowie aus dem Programm „Lernen vor Ort“ (s.u.) stützen (ebd.: 18). Weitere empfohlene Verfahren umfassen die Nutzung von Planungs- und Strukturdaten aus Schülerbefragungen sowie Prozessdaten aus Anmelde- und Dokumentationssystemen (ebd.: 18 ff.). Herstellung von Transparenz der Angebotsstrukturen. Empfohlen werden hier zunächst Bestandsaufnahmen, die einen Überblick über Institutionen und pädagogische Angebote liefern (ebd.: 23). Diese sollen als Grundlage dienen, um konsensual Qualitätsstandards (Mindestanforderungen) für Angebote des Übergangssystems zu entwickeln. Diese Standards sollten zunächst Inputund Prozesskriterien umfassen und in einem zweiten Schritt um Output-Kriterien erweitert werden, sofern für diese bewährte Messverfahren vorliegen (ebd.: 24). Schließlich soll die Wirkung der Angebote anhand vergleichender Evaluationen eingeschätzt werden, um eine bessere Basis für regionale Angebotsplanung zu schaffen (ebd.: 24, 37). Verbesserung der Angebotsstruktur. Drei Elemente stehen hier im Vordergrund: erstens die organisatorische und räumliche Bündelung von Beratungs-

264

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme und Vermittlungsleistungen, zweitens die Abstimmung von Angeboten der Berufsorientierung und Berufswegebegleitung sowie drittens die Verbindung schulischer Förderstrategien mit Leistungen von Kooperationspartnern (ebd.: 27).

Erklärtes Anliegen war es, „der bestehenden Vielfalt von Maßnahmen, Angeboten, Initiativen und Programmen im Übergang Schule – Berufsausbildung nicht einen weiteren Baustein hinzuzufügen, sondern Strukturen zu schaffen, um diese Vielfalt zu ordnen und zu systematisieren und dadurch insgesamt die Wirksamkeit der vorhandenen Interventionsansätze verbessern zu können.“ (ebd.: 36) Ähnliche Ansätze finden sich auch in verschiedenen weiteren Maßnahmen, etwa seitens des Bundesministeriums für Familien, Senioren, Frauen und Jugend (Programm „Jugend stärken – Aktiv in der Region“55 mit den kommunalen Jugendämtern als zentralen Akteuren) oder der Bundesagentur für Arbeit (Arbeitsbündnis „Jugend und Beruf“ mit zentraler Rolle der Grundsicherungsstellen, das Vorläufer der heutigen Jugendberufsagenturen war). In beiden Fällen steht die rechtskreisübergreifende (SGB II, III, VIII) Koordination und Kooperation im Zentrum. Auch auf Länderebene finden sich weitreichende Ansätze, etwa in Form der Neugestaltung des Übergangssystems Schule – Beruf in Nordrhein-Westfalen (vgl. MAIS 2012) sowie das daran anknüpfende Landesvorhaben „Kein Abschluss ohne Anschluss“ (MAIS 2016), bei dem den Kommunen ebenfalls eine zentrale Rolle zugewiesen wird. 5.4.4 Regionalisierungsprogramme im Bereich Weiterbildung/Lebenslanges Lernen Der Weiterbildung kann in der jüngeren Regionalisierung des Bildungswesens eine Vorreiterrolle zugesprochen werden (Gnahs 2004: 194 f.).56 Die Darstellung in diesem Abschnitt ist daher vergleichsweise ausführlich angelegt. Wie gezeigt, war bereits in den 1980er und 1990er Jahren im Zusammenhang mit einer endogenen regionalen Entwicklungsstrategie eine Reihe von Modellversuchen durchgeführt worden. Im Jahr 2001 wurde eine vom BMBF beauftragte Studie vorgelegt (Faulstich/Vespermann/Zeuner 2001), die eine bundesweite Bestandsaufnahme

                                                             55

56

Das Programm wurde auf der Grundlage der Umsetzungsergebnisse aus den Programmen Schulverweigerung – Die 2. Chance, Kompetenzagenturen und Jugendmigrationsdienste entwickelt (BMFSFJ 2011) Gnahs führt die Vorreiterrolle der Weiterbildung auf die vergleichsweise geringe Regulierung in diesem Bereich zurück (ebd.).

5.4 Regionalisierungsprogramme ab Mitte der 1990er Jahre

265

von Kooperationsverbünden im Bereich der Weiterbildung beinhaltete. Als „Kooperationsverbünde“ verstanden die Autor/innen „regional bezogene, kontinuierliche Beziehungen zwischen institutionellen Aus- und Weiterbildungsanbietern und anderen kollektiven Akteuren im Feld lebensbegleitenden Lernens, welche dazu dienen, Lernmöglichkeiten gemeinsam und übergreifend zugänglicher zu machen, zu erweitern und zu verbessern.“ (ebd.: 5) Im Rahmen der Studie wurden zunächst 146 „Kompetenznetzwerke“ erfasst und befragt. Auf Basis der Befragung wurden 72 der Netzwerke als „Kooperationsverbünde“ identifiziert (ebd.: 27). Dabei zeigte sich eine deutliche Variation bezüglich der Spannbreite der einbezogenen Akteur/innen, der Leistungsbreite sowie der Verbindlichkeit der Zusammenarbeit (ebd.: 49). Auffällig war zudem, dass der langfristige Erhalt der Verbünde oftmals nicht gesichert schien, wobei auf unterschiedliche Strategien der Fortführung gesetzt wurde: „Auf weitere Fördermittel von Land, Bund oder EU, auf Zuschüsse der Träger, auf Finanzierung durch beteiligte Unternehmen, auf Akquisition weiterer Projekte oder auf eigene Einnahmen.“ (ebd.) 5.4.4.1 „Lernende Regionen“ Die Bestandsaufnahme ist auch deshalb von Bedeutung, weil ihre Ergebnisse für das Programm „Lernende Regionen – Förderung von Netzwerken“, das das BMBF – inklusive zweier Programmvertiefungen – von 2001-2008 förderte, als Grundlage dienten (Schwarz/Weber 2010: 71). „Lernende Regionen“ kann als eines „der wichtigsten bildungspolitischen Programme der letzten Jahre“ (Hartz/Schrader 2008: 23 f.) gelten. Das Programm wird als wichtiger Beitrag zur Vernetzung in der Weiterbildungspraxis gesehen (Schwarz/Weber 2010:71) sowie als „erster Schritt in Richtung Bildungslandschaft“ (Otto et al. 2012: 203). Ausgangspunkt von „Lernende Regionen“ war die Diagnose, dass lebenslanges Lernen, Qualifikationserwerb und Kompetenzentwicklung eine immer größere Bedeutung sowohl für die Zukunft der Gesellschaft bzw. der sozialen Demokratie als auch für die persönliche Lebensgestaltung zukomme (BMBF 2000: 1). Als erforderlich wurde daher angesehen, eine „neue kulturelle Haltung“ und „ein neues Lernprinzip zu entwickeln, Eigenverantwortung und Selbststeuerung zum Grundprinzip des Lernens zu machen“ (ebd.). Um bildungsbezogene Benachteiligungen abzubauen und zu vermeiden, bedürfe es dabei „einer vorausschauenden Orientierung des Bildungsangebotes am wirtschaftlichen, kulturellen und gesellschaftlichen Wandel und zugleich einer stärkeren Orientierung der Angebote an den Bedürfnissen jedes Individuums“ (ebd.: 2). Dementsprechend müssten „sich auch die Aufgaben und Strukturen der klassischen Bildungsträger verändern. Eine

 

266

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

zeitgemäße Lernkultur erfordert u. a. neue und mehr Beratungs- und Serviceangebote, aber auch mehr Flexibilität, Eigenverantwortung und Kommunikation aller Akteure, die auch neue Formen partnerschaftlicher Zusammenarbeit, insbesondere mit den Nachfragern und Nutzern selbst, erfordern.“ (ebd.) Die regionale Ebene wurde hierfür als besonders geeignet angesehen, denn „[m]it der räumlichen Nähe der Akteure und Institutionen ist es möglich, einen umfassenden lebensbegleitenden Lernprozess zu realisieren, die Verzahnung der Bildungsangebote zu organisieren und Bildungsprozesse im Hinblick auf gesellschaftliche, kulturelle und wirtschaftliche Entwicklungen besser zwischen den Akteuren abzustimmen, den schnellen und effektiven Austausch der Akteure zu nutzen, die Vorzüge des virtuellen Lernens mit der weiterhin unerlässlichen Kommunikation im Klassenraum, an der Werkbank und im Hörsaal zu verknüpfen und bisher bildungsferne Gruppen zu erreichen. „Lernende Regionen“ können so auch zur regionalen Identität beitragen.“ (ebd.: 3)

Gefördert wurden vor diesem Hintergrund der Aufbau bildungsbereichs- und trägerübergreifender Netzwerke – verstanden als dauerhafte Beziehungen zwischen den regionalen Akteur/innen – sowie die Weiterentwicklung bestehender Kooperationen in und die Ergänzung des Aufgabenspektrums von bestehenden Netzwerken (ebd.: 5). Einbezogen werden sollten neben Bildungsanbietern und Bildungsnachfragern (Individuen, Betriebe) auch weitere Akteur/innen, insbesondere aus der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik sowie der Wirtschaftsförderung (ebd.: 6). Während in den ersten Förderrichtlinien zwar verschiedene kommunale Ämter exemplarisch aufgeführt waren (ebd.: 8), wurde den Kommunen darin zunächst keine herausgehobene Rolle zugewiesen. Die regionale Vernetzung sollte dazu dienen, zum einen Motivation und Befähigung zum selbstgesteuerten Lernen zu fördern und zum anderen das Bildungsangebot in quantitativer und qualitativer Hinsicht zu verbessern und insbesondere die Nutzerorientierung zu erhöhen (ebd.: 5). So sollten die Netzwerke die Durchlässigkeit der Bildungsbereiche fördern, Verzahnung und Transparenz sowie die Qualität und Verwertbarkeit der Bildungsangebote steigern, Ansätze zur Fortbildung des pädagogischen Personals entwickeln, neue Lernarrangements schaffen und die Kompetenz im Umgang damit (v.a. im Kontext neuer Medien) fördern sowie Verfahren der Zertifizierung des Lernerfolgs entwickeln (ebd.: 6 f.). Die geförderten Netzwerke sollten auf Dauer angelegt sein. Um den Fortbestand der Netzwerke nach Auslaufen des Programms zu unterstützen, war die Förderung degressiv angelegt (abnehmender Förderanteil an der Finanzierung im Programmverlauf) (ebd.: 8; s. a. Dobischat/Stuhldreier/Düsseldorff 2006: 83).

5.4 Regionalisierungsprogramme ab Mitte der 1990er Jahre

267

Gefördert wurden zunächst 40 Netzwerke, einschließlich der Programmvertiefungen wurden im Programmzeitraum 76 Netzwerke unterstützt (vgl. Tippelt/Strobel et al. 2009: 31). Die beteiligten Netzwerkpartner/innen stammten aus unterschiedlichsten Bereichen, indes zeigte sich eine „Dominanz der Weiterbildungseinrichtungen“ (Forschungskonsortium 2004: 5)57, was seitens der wissenschaftlichen Begleitung als „erwartbar“ eingestuft wurde, denn Weiterbildungseinrichtungen „arbeiten schon eher länger als andere Einrichtungstypen im Netz und sind bei dem Ziel der Umsetzung des ‚Lebenslangen Lernens‘ am direktesten angesprochen. ‚Networking‘ ist auch ein Teil des Selbstverständnisses von Weiterbildung.“ (ebd.) Gleichwohl spielten insbesondere auf der Ebene einzelner Teilprojekte auch andere Einrichtungstypen eine wichtige Rolle (ebd.). Eine zentrale Bedeutung wurde dem Netzwerkmanagement zugesprochen – und zwar sowohl von den Netzwerkbeteiligten selbst als auch von der wissenschaftlichen Begleitung (ebd.: 9; Dobischat/Stuhldreier/Düsseldorff 2006: 70). So wurde Netzwerkmanagement mit „Lernende Regionen“ zur professionellen Aufgabe von Weiterbildungseinrichtungen (Schwarz/ Weber 2010: 71). In diesem Zusammenhang rückten insbesondere die Volkshochschulen in den Blickpunkt. Diese erschienen einerseits als besonders geeignete Koordinationsinstanz, andererseits wurde das Programm als Möglichkeit begriffen, den VHS-Bereich zu modernisieren (Gnahs/Dollhausen 2006: 15 f.) Tatsächlich bildeten Volkshochschulen bzw. Weiterbildungseinrichtungen häufig die „Netzwerkknoten“, in denen Informationen zusammenliefen und Koordinierungsleistungen erfolgten (Tippelt 2011: 246). Die Handlungskoordination in den Netzwerken der „Lernenden Regionen“ war unterschiedlich ausgestaltet, sie umfasste zentrale wie dezentrale Ansätze ebenso wie hierarchische Anweisungen, Verhandlungen oder gegenseitige Beobachtung und Anpassung (vgl. Schrader 2013: 192). Auch die strategische Ausrichtung der Netzwerke variierte und reichte von eher produktorientierten Entwicklungen bis zu vorrangig auf die Erneuerung oder Ergänzung von Strukturen und Prozessen bezogenen Ansätzen (vgl. hierzu sowie zu einer Typologie der regionalen Netzwerke Tippelt/Emminghaus et al. 2009: 185 ff.). Für die erste Phase

                                                             57

 

 

Laut 2006 veröffentlichten Ergebnissen der wissenschaftlichen Begleitung stammte gut ein Drittel (34 Prozent) der Netzwerkpartner aus dem Bereich der Erwachsenen-/Weiterbildung, Gebietskörperschaften inkl. Arbeitsamt/-verwaltung machten mit einen Anteil von 11,5 Prozent die zweitgrößte Gruppe aus (vgl. Nuissl et al. 2006: 61).

268

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

der Förderung lässt sich festhalten, dass die inhaltliche Schwerpunktsetzung vergleichsweise stark den Netzwerken überlassen blieb. Dies änderte sich mit den beiden Programmvertiefungen, in denen seitens des BMBF konkrete Gestaltungsbereiche zur Bearbeitung vorgegeben wurden. Dies umfasste zunächst die drei Bereiche Bildungsberatungsagenturen, Lernzentren sowie Übergangsmanagement, hinzu kamen in der zweiten Vertiefung die Bereiche Aus- und Weiterbildung in kleinen und mittleren Unternehmen sowie Kommunale Kooperation mit Lernenden Regionen. Mit Blick auf die bisherige Diskussion erscheinen die Bereiche Übergangsmanagement sowie Kommunale Kooperation von besonderem Interesse. Sie werden daher im Folgenden näher betrachtet. Im Bereich Übergangsmanagement sollten für bis zu zwei Übergangsbereiche „Dienstleistungspakete“ bereitgestellt werden, um insbesondere Bildungsabbruchquoten zu senken, Bildungsabbrüche zu bewältigen und die Bildungsbeteiligung zu erhöhen (BMBF 2006: 5). Die Arbeit in den Netzwerken bezog sich also zunächst auf ausgewählte Bildungsübergänge. Parallel dazu beinhalteten die Programmvertiefungen die Zusammenarbeit in programmweiten „Themennetzen“ (vgl. Wolf/Matalik 2006). So wurde im Themennetz „Neue Übergänge“ ein „Referenzmodell“ für das Regionale Übergangsmanagement entwickelt. Dabei rückte eine übergeordnete Perspektive in den Vordergrund, denn es „fehlte bislang weitestgehend eine integrierte Sichtweise, die sich umfassend um die Strukturierung der verschiedenen Projekte und Unterstützungsangebote hin zu einer auf den Bedarf abgestimmten ‚Angebotslandschaft‘ bemüht und die sich darüber hinaus mit der gesamten Kette lebenslangen Lernens und den damit verbundenen Schnittstellen befasst.“ (Brandel/Gottwald/Oehme 2010: 10) Dementsprechend sollten „Handlungsanleitungen und Gestaltungsfelder für ein umfassendes regionales Übergangsmanagement“ aufgezeigt werden (ebd.: 11). Gleichwohl sollte das Referenzmodell auch für die Gestaltung einzelner Übergänge nutzbar sein (Muche et al. 2010: 37). Das Referenzmodell beruft sich ausdrücklich auf die sozialwissenschaftliche Governance-Perspektive und zielt auf „mehr Beteiligung der Bürger sowie deren Einbindung über eine Belebung demokratischer Strukturen“, was zugleich dazu dienen sollte, die Gestaltung der Übergänge stärker am Bedarf der Region und der Bürger/innen auszurichten (ebd.: 37 f.). Das Modell basiert auf vier normativen Leitlinien: Dienstleistungs- und Bedarfsorientierung, Beteiligung, Vernetzung sowie Orientierung an regionalen Entwicklungsprozessen. Die Beachtung dieser Leitlinien soll dazu führen, die „Diskrepanzen zwischen den institutionellen Vermittlungslogiken und den Bedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger“ (ebd.: 40)

5.4 Regionalisierungsprogramme ab Mitte der 1990er Jahre

269

abzubauen und die Bildungsangebote biografisch „passend“ in einer „Gesamtperspektive der verschiedenen Lebensalter“ zu integrieren und abzustimmen (ebd.: 38, 41). Mit Blick auf die konkrete Ausgestaltung des Übergangsmanagements unterscheidet das Modell neben der normativen zwei weitere Ebenen: eine strategische, auf der das eigentliche „Management“ erfolgt, sowie eine operative Ebene, auf der die einzelnen Instrumente zur Anwendung kommen (ebd.: 38). Die strategische Ebene umfasst vier Module: 







 

Bedarfsanalyse und Bestandsaufnahme. Das Modell wendet sich hier gegen die bisherige Praxis, die sich im Wesentlichen auf eine Bedarfsermittlung „aus der täglichen Arbeit heraus“ und zum Teil eigene Erhebungen sowie auf „Bedarfserkundungen und -feststellungen seitens der Netzwerkakteure“ stütze (ebd. 45). Dieser Praxis setzt das Modell ein systematisches, bedürfnisorientiertes und demokratisches Verfahren entgegen. Durch eine gleichzeitige Analyse des Angebotsbestandes sollen Lücken und Defizite erkannt werden (ebd.: 45 f.). Bildungsmarketing/Bedarfsweckung. Hier geht es darum, verschiedene Zielgruppen zu sensibilisieren und zu informieren, Entscheidungsträger/innen und Schlüsselpersonen einzubinden, das Übergangsmanagement mit anderen Entwicklungslinien in der Region zu verknüpfen und positive Effekte sichtbar zu machen (ebd.: 49 f.). Regionale Institutionalisierung. Dieses Modul zielt auf die Auseinandersetzung mit Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten, die Anerkennung von Übergangsmanagement als sozialpolitische Aufgabe und deren nachhaltige Finanzierung (ebd.: 53 ff.) Qualitätssicherung/Professionalisierung. Im Zentrum stehen hier die „fortlaufende Kontrolle und Sicherung der Qualität der einzelnen Unterstützungsangebote ebenso wie die des Übergangsmanagements im Ganzen“ sowie die „Sicherung und Erweiterung des Fachwissens zum Themenfeld Übergänge in der Region“ (ebd.: 57). Das Modell grenzt sich dabei von einem eng gefassten Evaluationsverständnis ab und betont die Notwendigkeit von „Aushandlungsprozessen über Verständnis, Kriterien und Standards von Qualität (…) mit sämtlichen beteiligten Gruppen oder zumindest mit dem Blick auf diese“ (ebd.: 60).

270

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

Der zweite Förderbereich der Programmvertiefung von „Lernende Regionen“, der hier näher betrachtet werden soll, betrifft die kommunale Kooperation. Wie erwähnt wurde den Kommunen in den ursprünglichen Förderrichtlinien des Programms keine explizite Rolle zugewiesen (vgl. auch Reupold et al. 2009: 53). Ziel der Vertiefung war nun die Entwicklung und Erprobung kommunaler Handlungskonzepte, die kommunale Strategien mit dem Lebenslangen Lernen verknüpfen (BMBF 2007: 4). Konkret sollten die Zusammenarbeit der Kommunen bzw. kommunaler Einrichtungen mit den Lernenden Regionen verbessert, ressortübergreifende kommunale Initiativen angestoßen und damit verbundene Maßnahmen unterstützt werden. Förderfähig waren zudem die Einbindung kommunaler Ressorts in Veranstaltungen und Projekte (z. B. Bürgerforen, Kinder- und Jugendkonferenzen, Bildungswettbewerbe) sowie die Evaluierung der Wirkungen und Überarbeitung des kommunalen Gesamtkonzepts (ebd. 4 f.). Bestehende Kooperationen zwischen den Lernenden Regionen und den Kommunen sollten somit auf eine breitere Basis gestellt werden (vgl. Reupold et al. 2009: 57). Indes bewertete die wissenschaftliche Begleitung die einjährige Förderung für eine nachhaltige Kooperation zwischen Netzwerken und Kommunen als zu kurz und kam zu dem Schluss, „dass im Rahmen der Vertiefung die Kooperationspotenziale trotz der bisher erreichten Fortschritte hier noch nicht annähernd ausgeschöpft sind.“ (ebd.: 59) Als kritisch wurde insbesondere eingeschätzt, dass die Zusammenarbeit häufig auf dem individuellen Engagement einzelner Schlüsselpersonen basiere, und die Handlungslogiken in den Kommunen häufig durch geringe Flexibilität, limitierte Entscheidungsspielräume und starke Hierarchisierung geprägt seien (ebd.: 60 f.). Davon unbenommen wurde der Einbindung der Kommunen von der wissenschaftlichen Begleitung eine hohe Bedeutung beigemessen. Dies betraf zunächst die Bereitstellung verschiedener Formen von Unterstützung seitens der Kommunen, etwa die Bereitstellung von Räumlichkeiten, die Übernahme von Sach-, Personal- oder sonstiger Projektkosten, Marketing und Öffentlichkeitsarbeit oder die Einbeziehung der Netzwerke in kommunale Gremien (ebd.: 69 f.). Vor allem aber wurden die Kommunen als wichtig für die Nachhaltigkeit der Netzwerke angesehen.58 Wenngleich eine längerfristige finanzielle Unterstützung der Netzwerke nach dem Ende von „Lernende Regionen“ nur in wenigen Fällen gesichert erschien (ebd.: 70), wurden in einem weitergehenden Engagement der Kommunen Potenziale ausgemacht (s. a. Tippelt 2011: 248). Neben der nachhaltigen Finanzierung bezogen sich diese Hoffnungen insbesondere auf veränderte Kommunikations- und Kooperationsstrukturen, die es den Kommunen ermöglichen sollten,

                                                             58

Dies gilt auch für andere Beobachter/innen. Siehe beispielsweise Stöbe-Blossey 2010: 116 f.

5.4 Regionalisierungsprogramme ab Mitte der 1990er Jahre

271

eine „Orientierungs- und Steuerungsfunktion“ bei der Gestaltung von Bildungslandschaften zu übernehmen (Reupold et al. 2009: 76 f.). Als eine wichtige Grundlage für ein solches regionales Bildungsmanagement wurde ein regionales Bildungsmonitoring, das indikatorbasiertes Wissen zur Verfügung stellt, empfohlen (Emminghaus/Tippelt 2009: 18 f.; Emminghaus et al. 2009). Das regionale Bildungsmonitoring sollte sich an der Konzeption des Nationalen Bildungsberichts, insbesondere an dessen Zieldimensionen, orientieren und zwei Zwecken dienen. Erstens sollte durch die „regelmäßige Information über die Dynamik des Bildungssystems auf regionaler Ebene“ zu einer „kritischen Aufklärung der pädagogisch interessierten Öffentlichkeit“ beigetragen werden (Emminghaus et al. 2009: 171). Zweitens sollte Orientierungswissen für die Bildungsplanung zur Verfügung gestellt und dadurch „letztlich rationales steuerndes Handeln“ ermöglicht werden (ebd.). 5.4.4.2 „Lernen vor Ort“ Eine weitergehende Rolle erhielten die Kommunen im Rahmen des Programms „Lernen vor Ort“, das vom BMBF initiiert und in den Jahren 2009 bis 2014 umgesetzt wurde. Mit dem Programm, das u. a. die Empfehlungen des Innovationskreises Weiterbildung aufgriff, sollte „ein Beitrag geleistet werden, die Bildungsbeteiligung in Deutschland insgesamt zu erhöhen, die Motivation für das Lernen im Lebenslauf langfristig zu stärken und qualitative und quantitative Verbesserungen der Angebotsstrukturen, im Sinne einer stärkeren Ausrichtung auf die Nutzerinnen und Nutzer, zu erreichen“ (BMBF 2008c: 5, Aufzählung weggelassen). Zu diesem Zweck sollte im Programm ausdrücklich an die Erfahrungen aus den „Lernenden Regionen“ im Allgemeinen und aus der „Kommunalen Kooperation“ im Besonderen angeknüpft werden (vgl. ebd.: 4). Das Programm richtete sich an Kreise und kreisfreie Städte (die im Programmkontext als „Kommunen“ bezeichnet wurden) und sollte diese „auf ihrem Weg zu einem ganzheitlichen Bildungswesen unterstützen, in dessen Mittelpunkt die Menschen und deren Bildungsbiographien stehen“ (ebd.). Ausgangspunkt war dabei die Feststellung, dass Bildungsbiografien „vor Ort“ durchlaufen würden und die Kommunen daher den unmittelbaren Bezugsrahmen für jede Bildungsbiografie bildeten (ebd.). Gleichzeitig wurde Bildung – verstanden als Erwerb und Ausbau personaler, sozialer und fachlicher Kompetenzen – aus verschiedenen Gründen als wichtiger Faktor für die Kommunen angesehen: als Beitrag für die Gestaltung des Gemeinwesens, für die Bewältigung des demografischen Wandels und für die

 

272

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

Stärkung einer demokratischen Kultur ebenso wie für die Entwicklung als Wirtschaftsstandort (ebd.). „Kommunen haben daher ein starkes Interesse an einem bestmöglichen und aufeinander abgestimmten Bildungsangebot, das erfolgreiche Bildungsbiographien ermöglicht. Die Bildungssysteme vor Ort legen mit ihren Zielen, Inhalten, Arbeitsformen und Strukturen die Grundlage hierfür. Eine gute Bildungsorganisation erhöht die Bildungsbeteiligung vor Ort und verbessert die Angebote.“ (ebd.) Allerdings seien die Bildungsstationen und -angebote in den Kommunen oft „zersplittert und fragmentiert“ (ebd.). „Lernen vor Ort“ verfolgte daher das Ziel, „bestehende Ansätze zur Entwicklung ressortübergreifender kommunaler Initiativen zur Umsetzung des Lebenslangen Lernens im Sinne eines kohärenten Bildungswesens vor Ort zu stärken“ (ebd.). Konkret diente das Programm der „Entwicklung und Umsetzung von ganzheitlichen Konzepten zum Lernen im Lebenslauf, bei denen alle Lernphasen der Bildungsbiographie Berücksichtigung finden“ (ebd.). Solch integrierte Konzepte sollten insbesondere auf eine bessere Verzahnung und Durchlässigkeit der Bildungsbereiche ausgerichtet sein. Zu diesem Zweck sollten die auf verschiedene Zuständigkeitsebenen und -bereiche verteilten Akteur/innen gebündelt, Ansprechpartner/innen in Bildungsfragen etabliert und eine bildungsbezogene Zukunftsvision für die Kommune entwickelt werden (ebd.). Die Förderung im Rahmen von „Lernen vor Ort“ war zunächst auf drei Jahre begrenzt, eine Verlängerung um zwei weitere Jahre war möglich (ebd.: 8). In den ersten drei Jahren wurden 40 Kommunen gefördert, von denen sich 35 zwei weitere Jahre am Programm beteiligten. Für die erste, dreijährige Förderphase war das Programm in vier „grundlegende Aktionsfelder“ sowie fünf „weitere Aktionsfelder“ untergliedert (ebd.: 6 f.; vgl. Tabelle 5-2). Die Aktionsfelder von „Lernen vor Ort“ werden im Folgenden kurz näher betrachtet. Tabelle 5-2: Aktionsfelder im Programm „Lernen vor Ort“

Grundlegende Aktionsfelder    

Bildungsmanagement Bildungsmonitoring Bildungsberatung Bildungsübergänge

Weitere Aktionsfelder     

Quelle: eigene Darstellung nach BMBF 2008c

Demografischer Wandel Integration und Diversitätsmanagement Familienbildung/Elternarbeit Demokratie und Kultur Wirtschaft, Technik, Umwelt und Wissenschaft

5.4 Regionalisierungsprogramme ab Mitte der 1990er Jahre

273

Bildungsmanagement: Die Förderrichtlinien des Programms sehen die Kernaufgaben des Bildungsmanagements „darin  „eine Bestandsaufnahme der Bildungsaktivitäten auf kommunaler Ebene zusammenzustellen,  die auf verschiedene Ressorts verteilten Bildungszuständigkeiten und -aktivitäten vor Ort zu bündeln und in einem gemeinsam verantworteten Bildungsmanagement zusammenzuführen,  Informationen für die Bürgerinnen und Bürger sowie für Bildungsträger, Bildungsinstitutionen und die Wirtschaft in allen Bildungsfragen bereitzuhalten,  die verschiedenen Schlüsselakteure der Bildung (Kindertageseinrichtungen, Jugendhilfe, Schulen, Volkshochschulen, weitere Weiterbildungseinrichtungen, die Bundesagentur für Arbeit, Kammern, Unternehmen und, sofern vorhanden, Hochschulen) in der Kommune einzubinden und  ein Gesamtkonzept mit einer Zukunftsvision einer kommunalen Strategie für ein vor Ort gelingendes Lernen im Lebenslauf für die folgenden Jahre zu entwickeln.“ (ebd.: 6)

Weitere Vorgaben zur Ausgestaltung des Bildungsmanagements enthielten die Förderrichtlinien nicht. Interessierte Kommunen waren aufgefordert im Rahmen der Antragstellung Entwicklungsbedarf und Innovationsfelder im Hinblick auf ein kohärentes kommunales Konzept zu definieren (ebd.: 11). Grundsätzlich bestand damit eine große Offenheit bezüglich der Ausgestaltung des kommunalen Bildungsmanagements seitens der Kommunen (vgl. Arbeitsgruppe Lernen vor Ort 2016: 2). Im Verlauf der Programmumsetzung wurden in den Fachforen des Programms (s.u.) indes weitergehende Konzepte für das Bildungsmanagement und das Bildungsmonitoring (sowie weitere Aktionsfelder) entwickelt.59 Bildungsmonitoring: Zentrale Aufgabe des Bildungsmonitorings war es, die Datengrundlage für die Gestaltung des Bildungswesens in den Kommunen bereitzustellen (ebd.). Neben Rahmenbedingungen und Grundinformationen über Bildung in der Kommune sollte dies Informationen zu den verschiedenen Bildungsbereichen (frühkindliche Bildung, Erziehung und Betreuung, Schule, berufliche Ausbildung, Hochschule, Weiterbildung) einschließlich von Aspekten non-formalen Lernens, zu den Bildungsübergängen sowie zu den Wirkungen und Erträgen von

                                                             59

 

An dieser Stelle wird von einer vertiefenden Betrachtung dieser Konzepte abgesehen und zunächst ein Gesamtüberblick über das Programm angestrebt. Eine genauere Analyse erfolgt in den Teilen 6 und 7.

274

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

Bildung beinhalten (ebd.). Die Konzeption des Bildungsmonitorings fußte auf einer „Machbarkeitsstudie zur Entwicklung und Erprobung eines regionalen Bildungsmonitorings als Serviceleistung für die Kreise und kreisfreien Städte“, die das Statistische Bundesamt gemeinsam mit dem Statistischen Landesamt BadenWürttemberg sowie dem Deutschen Institut für Erwachsenenbildung (DIE) zuvor im Auftrag des BMBF erstellt hatte (vgl. Schneider/Klostermann 2015: 156; John/Büchner 2015: 143). Aus dieser Studie resultierte ein „Anwendungsleitfaden zum Aufbau eines kommunalen Bildungsmonitorings“ (Hetmeier et al. 2014). Der Anwendungsleitfaden enthält neben Erläuterungen zu Anforderungen an ein kommunales Bildungsmonitoring, einführenden Ausführungen zu den verschiedenen Bildungsbereichen und methodischen und erhebungspraktischen Hinweisen eine detaillierte Beschreibung von Kennzahlen, die als Indikatoren für das Bildungsmonitoring genutzt werden können. Hintergrund des Anwendungsleitfadens ist die Überlegung, „dass die allgemeinen konzeptionellen Grundlagen für ein kommunales Bildungsmonitoring nicht kommunalspezifisch zu erarbeiten sind“, sondern sich auf bestehende theoretische Grundlagen und Konzepte stützen könnten (Schneider/Klostermann 2015: 155). Insbesondere verweist der Anwendungsleitfaden auf die bestehende Bildungsberichterstattung auf Bundes- und Länderebene und orientiert sich am Kontext-Input-Prozess-Output-Modell der nationalen Gesamtstrategie zum Bildungsmonitoring. Weitere theoretische Grundlagen, die der Anwendungsleitfaden mit der Gesamtstrategie teilt, beinhalten 

 

einen Bildungsbegriff, der sich an individueller Regulationsfähigkeit, Sicherung der Humanressourcen und Förderung der gesellschaftlichen Teilhabe und Chancengleichheit orientiert, die Perspektive von „Bildung im Lebensverlauf“ sowie die Indikatoren- und Datenbasierung (Hetmeier et al. 2014: 11 ff.).

Der Anwendungsleitfaden versteht sich als „Instrument zur Unterstützung der Entscheidungsfindung in bildungspolitischen Fragestellungen“ und nimmt für sich in Anspruch, „vorwiegend auf die Perspektive der Entscheidungsträger in Politik und Verwaltung bezogen“ zu sein (ebd.: 12). Dabei soll er als „Orientierungsrahmen“ dienen, der es den Kommunen ermöglicht, die aktuell relevanten Handlungsfelder gezielt zu berücksichtigen (ebd.: 13). Bildungsberatung: Das Aktionsfeld Bildungsberatung zielte darauf, „Transparenz und Orientierung für den Einzelnen zu ermöglichen“. Zu diesem Zweck sollte von

5.4 Regionalisierungsprogramme ab Mitte der 1990er Jahre

275

den Kommunen ein „neutrales, bildungsbereichs- und trägerübergreifendes Beratungsangebot“, das sich an der Biografie der einzelnen Menschen und am Lernen im Lebenslauf orientiert, bereitgestellt werden (BMBF 2008c: 6) Hierzu zählten die Einführung eines Qualitätsmanagementsystems für die Bildungsberatung, die Durchführung von Orientierungs-, fachspezifischer sowie Qualifizierungs- und Berufsberatung, den Einsatz von Verfahren zur Kompetenzfeststellung sowie die Beratung für Fragen bei Bildungsübergängen (ebd.). Bildungsübergänge: Das Aktionsfeld Bildungsübergänge sollte sich der Zielsetzung widmen, Bildungsabbrüchen vorzubeugen und diese zu bewältigen, Abbruchquoten zu senken und Bildungsbeteiligung zu erhöhen (ebd.). Zu diesem Zwecke sollten Modelle des Übergangsmanagements entwickelt werden, die eine an der Biografie orientierte Begleitung der Lernenden über einzelne Bildungsabschnitte hinaus beinhalten. In Zusammenarbeit der Institutionen und Einrichtungen an den Schnittstellen der Bildungsbereiche sollten Angebote systematisiert und besser verzahnt, Standards im Management spezifischer Übergänge entwickelt und so die Durchlässigkeit der Bildungsbereiche erhöht werden (ebd.).60 Weitere Aktionsfelder: Mit den weiteren Aktionsfeldern sollte den Kommunen die Möglichkeit eingeräumt werden, Lösungsansätze für Bereiche von besonderer Relevanz zu entwickeln und für den anschließenden Transfer in andere Kommunen bereitzustellen. Auf diese Weise sollte das Programm „Leuchtturmcharakter“ entfalten (ebd.: 7). Die weiteren Aktionsfelder sollten dabei nicht isoliert gefördert werden, sondern „nur als integrierter Bestandteil eines übergreifenden kommunalen Bildungskonzepts“ (ebd.). Die Kommunen sollten dabei jeweils zwei der weiteren Aktionsfelder bearbeiten. Um den fachlichen Austausch zwischen den geförderten Kommunen und die Entwicklung transferfähiger Modelle zu unterstützen, wurden begleitend zur Programmumsetzung sogenannte Fachforen für jedes Aktionsfeld eingerichtet.61 Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass die Moderation des Fachforums Bildungsmanagement der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsma-

                                                             60

61

 

Voraussetzung für die Förderung in diesem Bereich war, dass nicht bereits eine Förderung im Rahmen von „Perspektive Berufsabschluss“ (s. o.) erfolgte, sodass eine Doppelförderung ausgeschlossen war. In der zweiten Förderphase wurden die Fachforen durch sogenannte Clusterveranstaltungen ersetzt.

276

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

nagement (KGSt) übertragen wurde. Die Moderation des Fachforums Bildungsmonitoring übernahm das Deutsche Institut für Internationale Pädagogische Forschung (DIPF). Damit waren zwei Akteure unmittelbar an der Programmumsetzung beteiligt, die eine zentrale Rolle im Kontext der Verwaltungsmodernisierung in Deutschland bzw. der Neuen Steuerung im Bildungswesen spiel(t)en. Eine Besonderheit von „Lernen vor Ort“ lag in der systematischen Einbindung von Stiftungen, die als „struktureller Ansatz einer öffentlich-rechtlichen Partnerschaft“ verfolgt wurde (ebd.: 4). Die Stiftungen wurden dabei einerseits als Vertretung der Zivilgesellschaft betrachtet und sollten unter anderem dazu beitragen, weitere zivilgesellschaftliche Akteur/innen als Partner der Kommunen zu gewinnen. Andererseits sollten die Kommunen von den regionalen Kenntnissen und der fachlichen und überfachlichen Expertise (z. B. Moderation) profitieren und die Stiftungen einen „Schub für Innovationen“ erzeugen (ebd.: 4 f.). Zur Beteiligung der Stiftungen waren zwei unterschiedliche „Patenschaften“ möglich: „Grundpatenschaften“, bei denen Stiftungen die Gesamtkonzeption und -umsetzung von „Lernen vor Ort“ in einer oder mehreren Kommunen unterstützen sowie „Themenpatenschaften“, bei denen Stiftungen die Arbeit in den weiteren Aktionsfeldern unterstützen (ebd.). Für die Umsetzung des Programms wurde ein nationaler Stiftungsverbund "Lernen vor Ort" gegründet.62 )Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass die Geschäftsführung des Verbundes mit dem ehemaligen Projektleiter der nordrhein-westfälischen Initiative „Selbständige Schule“ besetzt wurde. In der zweiten Förderphase wurde grundsätzlich an der Programmkonzeption festgehalten. Die Orientierung an den weiteren Aktionsfeldern wurde jedoch fallengelassen, der Schwerpunkt wurde somit vollends auf die Umsetzung eines datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements gelegt. Konkret sollten die Kommunen in der zweiten Förderphase      

an die Vorentwicklungen aus der ersten Förderphase anknüpfen, das Bildungsmanagement im Sinne eines integrierten Modells weiterentwickeln, Instrumente der sozialräumlichen Planung und Steuerung entwickeln und implementieren, den innerkommunalen Transfer erproben, den Transfer der entwickelten Ansätze in andere Kommunen vorbereiten und die Modellansätze in der eigenen Kommune verstetigen (Nachhaltigkeit).

                                                             62

Nach dem Abschluss von „Lernen vor Ort“ ging der Stiftungsverbund in das Netzwerk Stiftungen und Bildung im Bundesverband Deutscher Stiftungen über.

5.5 Steuerungstheoretische Verortung der Regionalisierung

277

Im Anschluss an „Lernen vor Ort“ startete das BMBF die "Transferinitiative Kommunales Bildungsmanagement". In diesem Rahmen wurden insgesamt acht „Transferagenturen“ eingerichtet.63 Aufgabe der Transferagenturen ist es, bereits erprobte Konzepte für ein erfolgreiches Bildungsmanagement in die Fläche zu tragen. Die Transferinitiative umfasst auch das Programm „Bildung integriert“, das Kommunen dabei unterstützen soll, ein datenbasiertes Bildungsmanagement einschließlich einer Bildungsberichterstattung aufzubauen. Zu diesem Zweck werden Personalmittel für eine/n Bildungsmanager/in und eine/n Bildungsmonitorer/in zur Verfügung gestellt (vgl. BMBF 2015). Mit diesen Ausführungen sind das Programm „Lernen vor Ort“ und die daran anschließende Transferinitiative erst in seinen Grundzügen beschrieben. Dennoch soll nun zunächst die Entwicklung der Regionalisierung im deutschen Bildungswesen resümiert und unter steuerungstheoretischen Gesichtspunkten reflektiert werden. Dabei soll unter anderem herausgearbeitet werden, dass sich das Programm „Lernen vor Ort“ als paradigmatisch für den jüngeren Entwicklungstrend der Regionalisierung begreifen lässt. Im Anschluss an die steuerungstheoretische Verortung erfolgt daher eine weitergehende Betrachtung dieses Programms.

5.5 Steuerungstheoretische Verortung der Regionalisierung Um die Steuerungslogik der Regionalisierung zu verorten, wird im Folgenden zunächst eine Systematisierung von Regionalisierungsansätzen vorgeschlagen, die sich auf zwei zentrale Kriterien – Handlungsebene und Handlungsfeld – stützt. Aufbauend auf diese Systematik werden zwei Grundvarianten von Regionalisierung herausgearbeitet: eine politisch-institutionelle Variante mit Fokus auf die Systemebene sowie eine pädagogisch-emanzipatorische Variante mit Fokus auf individuelle Bildungsprozesse und Teilhabe. Abschließend wird dafür argumentiert, diese Ansätze nicht als unvereinbare Gegensätze zu betrachten, sondern vielmehr den Blick auf ihr tatsächliches Mischungsverhältnis zu richten. 5.5.1 Systematisierung der Regionalisierungsansätze Tabelle 5-3 fasst die betrachteten Regionalisierungsinitiativen noch einmal überblicksartig zusammen.

                                                             63

 

Acht dieser Transferagenturen sind regional ausgerichtet. Hinzu kommt die überregionale Transferagentur Großstädte. Vgl. http://www.transferinitiative.de/Transferagenturen.php [12.05.2018]

Seit 2007

Anschwung für frühe Chancen

Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend/ Deutsche Kinder- und Jugendstiftung 2011Frühe Bil2014 dung, Betreuung, Erziehung

Schule – Jugendhilfe

Lebenswelt Schule

20092012

Deutsche Kinder- und Jugendstiftung/Jacobs Foundation

Schule

Ministerium für Kultus, ImpulsproJugend und Sport Baden- gramm BildungsregioWürttemberg nen

20022008

Seit 2004

Schule

Selbständige Schule

Ministerium für Schule, Wissenschaft und Forschung NRW/Bertelsmann Stiftung

19972002

Zeitraum

Schule/ Ideen für Bundesministerium für mehr! Ganztä- Schule – Bildung und ForJugendhilfe schung/Deutsche Kinder- gig lernen und Jugendstiftung

Schule

Schule & Co.

Ministerium für Schule, Wissenschaft und Forschung NRW/ Bertelsmann Stiftung

Handlungsfeld

Programm

Förderer Schulen unter Beteiligung kommunaler Ämter und Einrichtungen

Umsetzende Akteur/innen

Qualitative und quantitative Weiterentwicklung der frühkindlichen Bildung, Betreuung und Erziehung

Handlungsschwerpunkt „Kooperation entwickeln“: Öffnung der Schulen für außerschulische Partner, den Stadtteil und die Kommune, Gestaltung von Bildungslandschaften Aufbau lokaler Bildungslandschaften zur bestmöglichen Förderung von Kindern und Jugendlichen durch Vernetzung von Bildungsangeboten

Lokale Initiativen mit Eltern, kommunale Ämter, Fachkräfte aus Kindergärten, Grundschulen und anderen sozialen Einrichtungen

Lokale Netzwerke aus Schulen, Kitas, Jugendhilfe, Kommunalverwaltung, Zivilgesellschaft, Wirtschaft

Serviceagenturen auf Länderebene, Schulen

Aufbau regionaler Netzwerke zur Unter- Landkreise und kreisfreie stützung der Qualitätsentwicklung von Städte Schule und Bildung

Verbesserung der UnterrichtsentwickSchulträger, Schulen lung, Aufbau von regionalen Schullandschaften, langfristig: Aufbau regionaler Bildungslandschaften

Qualitätsorientierte Selbststeuerung an Schulen, Entwicklung regionaler Bildungslandschaften

Ziele

278 5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

Tabelle 5-3: Zentrale Programme der Regionalisierung im Bildungswesen

  20082014

20012006

seit 2006

BQF – Kompe- Übergang tenzen fördern Schule – Beruf

JOBSTARTER Übergang Schule – Beruf

Bundesministerium für Bildung und Forschung

Bundesministerium für Bildung und Forschung

20022006

Übergang Schule – Beruf

Bundesministerium für Fami- Kompetenzalie, Senioren, Frauen und Ju- genturen gend

AJS – Modell- Übergang phase: Kompe- Schule – tenzagenturen Beruf

Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend

Verbesserung der regionalen Ausbildungsstrukturen (thematische bzw. strategische Ausbildungsverbünde, Ausbildungsnetzwerke)

Entwicklung einer durchgängigen Förderstruktur für benachteiligte Jugendliche, Auf- und Ausbau von Kooperationsnetzwerken auf regionaler bzw. lokaler Ebene

Anlaufstellen (Case Management) für benachteiligte Jugendliche, die vom bestehenden System nicht mehr erreicht werden

Arbeitsagenturen, Sozialpartner, Kammern, Betriebe, Bildungseinrichtungen

Freie Bildungsträger, kirchliche und gewerkschaftliche Institutionen, Wohlfahrtsverbände

Schulen, Arbeitsagenturen, Sozialämter, Jugendämter, soziale Einrichtungen, Ausbildungsbetriebe

Case Management mit dem Ziel, be- Schulen, Arbeitsagenturen, nachteiligte Jugendliche durch das zer- Sozialämter, Jugendämter, splitterte Maßnahmensystem zu lotsen soziale Einrichtungen, Ausbildungsbetriebe

Schulen, Jugendhilfe, Betriebe

Neue Konzeptionen zur beruflichen und sozialen Integration von benachteiligten Jugendlichen

Arbeitsweltbe- Übergang zogene Jugend- Schule – sozialarbeit Beruf (AJS)

Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend

19982001

Kommunale Netzwerke; interessierte Akteur/innen (Eltern, Fachkräfte, Verwaltung, Wissenschaft, Wirtschaft, Politik)

Umsetzende Akteur/innen

Qualitätsentwicklung in der frühen Bildung, Betreuung und Erziehung; Entwicklung einer Gesamtstrategie für eine „Politik der frühen Kindheit; Dialogkonferenzen

Ziele

Qualität vor Ort Frühe Bil- 2015dung, Be- 2018 treuung, Erziehung

Zeitraum

Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend/ Deutsche Kinder- und Jugendstiftung/Jacobs Foundation

Handlungsfeld

Programm

Förderer

5.5 Steuerungstheoretische Verortung der Regionalisierung 279

Tabelle 5-3: Zentrale Programme der Regionalisierung im Bildungswesen (Forts.)

Ganzheitliches kohärentes Bildungsma- Kreise und kreisnagement inkl. Bildungsmonitoring freie Städte Unterstützung beim Auf- und Ausbau kommunaler Bildungslandschaften

seit 2010

20012007

Bundesagentur für Arbeitsbündnis JuÜbergang Arbeit Schule – Beruf gend und Beruf (heute Jugendberufsagenturen)

Lernende Regionen – Weiterbildung/ Förderung von Netz- Lebenslanges Lernen werken (LR)

Weiterbildung/ Integrierte Dienstleistungen regionaler Lebenslanges Netzwerke für LeLernen benslanges Lernen (Programmvertiefung Kommunale 2009Bildungspolitik 2014 Kommunale seit Bildungspolitik 2015

Lernen vor Ort (LvO)

Bildung integriert

Bundesministerium für Bildung und Forschung

Bundesministerium für Bildung und Forschung

Bundesministerium für Bildung und Forschung

Bundesministerium für Bildung und Forschung

20062008

20102013

Übergang Schule – Beruf

Jugend Stärken – Aktiv in der Region

Quelle: modifizierte und erweiterte Fassung von Niedlich 2015: 27 f. Kreise und kreisfreie Städte

Entwicklung von Modelllösungen u. a. Netzwerke; Komin Bezug auf: Bildungsberatungsagentu- munale Kooperatiren, Übergangsmanagement und Kom- onen: Kommunen munale Kooperationen mit Lernenden Regionen

Aufbau bzw. Weiterentwicklung von re- Netzwerke (in gionalen Netzwerken zur Förderung le- Form juristischer benslangen Lernens Personen)

Verzahnte Betreuung von Jugendlichen Grundsicherungsstellen hinsichtlich einer Integration in den Ausbildungs- und Arbeitsmarkt an der Schnittstelle von SBG II, III und VIII

Durchgängiges Fördersystem für beJugendämter nachteiligte junge Menschen am Übergang von der Schule in Ausbildung und Beschäftigung an der Schnittstelle von Schule, Arbeitsförderung & Jugendhilfe

Gemeinden, kreisfreie Städte, Kreise und kommunale Einrichtungen

Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend

Regionale Kooperation und Stärkung von Netzwerken zur Verbesserung des Übergangs von Schule in Ausbildung

20082012

Umsetzende Akteur/innen

Regionales ÜberÜbergang gangsmanagement Schule – Beruf (Perspektive Berufsabschluss)

Ziele

Bundesministerium für Bildung und Forschung

Handlungsfeld Zeitraum

Programm

Förderer

280 5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

Tabelle 5-3: Zentrale Programme der Regionalisierung im Bildungswesen (Forts.)

5.5 Steuerungstheoretische Verortung der Regionalisierung

281

Wie die Übersicht verdeutlicht, ist es kaum sinnvoll, im Hinblick auf das deutsche Bildungssystem von der Regionalisierung zu sprechen. Vielmehr ist eine differenzierte Betrachtung notwendig, die den unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen und Handlungsansätzen Rechnung trägt. Um die verschiedenen Ansätze zu systematisieren, wird vorgeschlagen, zwei Dimensionen in den Mittelpunkt zu stellen: die Handlungsebene sowie die Eingrenzung des Handlungsfeldes, d. h. das Ausmaß, in dem verschiedene Bildungsbereiche bzw. Bildungsübergänge dabei einbezogen werden. Mit Blick auf die Handlungsebene lässt sich an eine Einteilung von Regionalisierungsinitiativen bei Jungermann, Manitius und Berkemeyer (2015: 28) anknüpfen, die zwei grundsätzliche Kategorien unterscheiden: 1.

2.

Vernetzung innerhalb einer bestimmten Akteurskonstellation, z. B. sozialräumliche Öffnung einzelner Schulen, Schaffung von Schulverbünden oder von der Jugendhilfe initiierte Netzwerke. Vernetzung von Bildungsakteuren innerhalb einer konkreten administrativen Einheit, z. B. Stadtteile bzw. Quartiere, Kreise, Städte und Gemeinden oder überregionale Initiativen.

Dieser Unterscheidung folgend soll hier zwischen der Ebene der Bildungseinrichtungen und Fachkräfte einerseits und der übergeordneten institutionellen Ebene andererseits differenziert werden. Die zweite Dimension der Eingrenzung des Handlungsfeldes betrifft die Frage, welche Bildungsbereiche bzw. Handlungsfelder Gegenstand der Regionalisierungsansätze sind. Grundsätzlich wird mit Blick auf die regionale Vernetzung im Bildungswesen geltend gemacht, es gehe dabei um eine „issueorientierte“ Kooperation mit dem „Fokus auf spezifizierte Problembezüge“ (Emmerich 2010: 359). In ähnlicher Weise argumentieren Rürup et al., Bildungsnetzwerke folgten „eine[m] – lokal-situativ evidenten – Sachzwang: eine gemeinsam zu bearbeitende Aufgabe.“ (Rürup et al. 2015: 161). Im Vordergrund steht in dieser Sichtweise also die Bearbeitung konkreter Themen bzw. Probleme. Diesbezügliche Aktivitäten dürften sich zumeist jeweils an einzelnen, spezifischen Bildungsbereichen oder Handlungsfeldern, z. B. bestimmten Übergängen, festmachen. Neben solchen Ansätzen hat der Überblick über bestehende Regionalisierungsinitiativen indes verdeutlicht, dass sich darunter auch Ansätze befinden, denen es nicht vorrangig um konkret zu lösende Probleme geht. Sie konzentrieren sich vielmehr auf die Schaffung bildungsbereichsübergreifender regionaler Koordinations- und Kooperationsstrukturen, die dazu dienen sollen, die generelle Fähigkeit, auf Probleme und Handlungserfordernisse zu reagieren,

 

282

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

zu verbessern. Als zweite wichtige Unterscheidung wird hier daher differenziert zwischen Regionalisierungsansätzen, die sich auf einen einzelnen Bildungsbereich oder einen einzelnen Bildungsübergang richten, und solchen Ansätzen, die sich auf den gesamten Bildungsbereich beziehen. Beide Dimensionen – die Ebene der Handlungskoordination sowie die Eingrenzung des Handlungsfeldes – lassen sich nun miteinander verknüpfen, sodass sich vier Felder ergeben, die mögliche Stoßrichtungen von Regionalisierung abbilden (Tabelle 5-4). Tabelle 5-4: Vier-Felder-Matrix: Handlungsebenen und -felder der Regionalisierung

Handlungsfeld Handlungsebene Ebene von Bildungseinrichtungen/Fachkräften

Übergeordnete institutionelle Ebene

Einzelner Bildungsbereich bzw. einzelner Übergang

Gesamter Bildungsbereich

I

II

III

IV

Quelle: Eigene Darstellung

Mittels dieser Vier-Felder-Matrix können die verschiedenen Regionalisierungsinitiativen verortet werden. 

Feld I beinhaltet Regionalisierungsansätze, in deren Mittelpunkt die Vernetzung pädagogischer Fachkräfte und Einrichtungen in einem Bildungsbereich bzw. an einem Bildungsübergang steht. Eine Reihe derjenigen Ansätze, die relativ früh im Zuge des Regionalisierungsaufschwungs ab Mitte/ Ende der 1990er Jahre initiiert wurden, lassen sich hier zuordnen. Dies gilt etwa für Programme im Bereich der Benachteiligtenförderung (z. B. Arbeitsweltbezogene Jugendsozialarbeit/ Kompetenzagenturen, präventive Maßnahmen im BQF-Programm), aber auch für die Vernetzung von Schulen mit außerschulischen Akteur/innen im Kontext von Ganztagsbildung oder im Rahmen von „Selbstständige Schule“ (regionale Schullandschaften). Auch Ansätze zur

5.5 Steuerungstheoretische Verortung der Regionalisierung







283

Gestaltung des Übergangs vom Kindergarten in die Schule bzw. zur Zusammenarbeit beider Institutionen sind hier zu nennen. Feld II umfasst Initiativen, die ebenfalls auf der Ebene von Bildungseinrichtungen bzw. Fachkräften ansetzen, jedoch bildungsbereichsübergreifend angelegt sind. Hier lässt sich in erster Linie das Programm „Lernende Region“ einordnen, in dem die Netzwerke zur Förderung lebenslangen Lernens häufig von Bildungseinrichtungen selbst (z. B. Volkshochschulen) initiiert, betrieben und gemanagt und eine Vielzahl von Produkten, Dienstleistungen und Handlungsansätzen für verschiedene Bildungsbereiche entwickelt wurden. Initiativen in Feld III richten sich auf einzelne Bereiche oder Übergänge und setzen dabei auf institutioneller Ebene an. In diese Kategorie fallen etwa Bemühungen, eine Gesamtstrategie für eine ‚Politik der frühen Kindheit‘ zu entwickeln (Programm Qualität vor Ort64), lokale Netzwerke zu unterstützen, Planungsprozesse zu koordinieren und Förderketten für benachteiligte Jugendliche zu etablieren (BQF-Programm) oder am Übergang Schule – Beruf systematisch Daten zu analysieren, Transparenz über Angebotsstrukturen herzustellen und die Angebotsstrukturen zu verbessern (Perspektive Berufsabschluss). Auch das Management einzelner Bildungsübergänge im Rahmen der Programmvertiefung von „Lernende Regionen“ lässt sich hier einordnen. Im Gegensatz zu solchen übergangsspezifischen Initiativen zielte bereits das im Programm „Lernende Regionen“ entwickelte „Referenzmodell Übergangsmanagement“ auf einen umfassenden Ansatz, der die gesamte Kette des lebenslangen Lernens abdecken sollte. Das Modell ist somit ein Beispiel für Initiativen in Feld IV, die darauf ausgerichtet sind, auf institutioneller Ebene für den gesamten Bildungsbereich wirksam zu werden. Auch die ebenfalls in „Lernende Regionen“ geförderte Bildungsberatung sowie insbesondere die „Kommunale Kooperation“ lassen sich diesem Typ zuordnen. Am weitesten reichen hier diejenigen Ansätze, die auf eine strategisch angelegte Gesamtsteuerung auf regionaler Ebene abzielen, wie in den Regionalen Bildungsnetzwerken in NRW sowie im kommunalen Bildungsmanagement im Programm „Lernen vor Ort“ (LvO). Während die RBN dabei indes noch häufig von ihrem Entstehungskontext des schulischen Bereiches geprägt sind, war

                                                             64

 

Wie gezeigt setzt „Qualität vor Ort“ darauf, eine Reihe weiterer Politikfelder systematisch einzubeziehen. Aufgrund dieser grenzübergreifenden Anlage ist dieses Programm an der Grenze zu Typ IV anzusiedeln. Es wird hier dennoch Typ III zugeordnet, weil letztlich ein einzelner Bildungsbereich – die frühkindliche Bildung – fokussiert wird.

284

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme das kommunale Bildungsmanagement in LvO von Beginn an bereichsübergreifend angelegt.

Tabelle 5-5 gibt einen Überblick über die Verortung verschiedener Regionalisierungsansätze. Tabelle 5-5: Verortung der Regionalisierungsansätze in der Vier-Felder-Matrix

Handlungsfeld

Einzelner Bildungsbereich bzw. einzelner Übergang

Gesamter Bildungsbereich

Ebene von Bildungseinrichtungen/ Fachkräften

Regionale Schullandschaften, Netzwerke Schule – Jugendhilfe, Programme am Übergang Kita - Schule

Netzwerke zur Förderung lebenslangen Lernens

Übergeordnete institutionelle Ebene

Übergangsmanage-ment, lokale Netze zur Benachteiligtenförderung, Kommunale Politik der frühen Kindheit

Regionales Übergangsmanagement, Bildungsberatung, Regionale Bildungsnetzwerke, Kommunales Bildungsmanagement

Handlungsebene

Quelle: Eigene Darstellung

Blickt man auf den Verlauf der Regionalisierung seit Mitte/Ende der 1990er Jahre, so lässt sich eine sukzessive Schwerpunktverschiebung in den betrachteten Förderinitiativen erkennen: Während die meisten Programme zunächst auf der Ebene von Bildungseinrichtungen und Fachkräften ansetzten und zudem zumeist einzelne Bildungsbereiche bzw. Übergänge fokussierten, verschiebt sich der Fokus mit der Zeit auf die übergeordnete institutionelle Ebene. Zudem erfahren insbesondere bildungsbereichsübergreifende Ansätze zunehmende Beachtung, wenngleich auch bereichs- bzw. übergangsspezifische Ansätze weiterhin zu beobachten sind. Mit der Förderung kommunalen Bildungsmanagements im Rahmen von „Lernen vor Ort“ erfährt diese Entwicklung eine Zuspitzung. So bedeutet die Regionalisierung hier nicht nur, wie mitunter geäußert (z. B. Höhne 2010: 180), eine Verlagerung des Handelns auf die regionale Ebene, vielmehr wird die Region – d.

5.5 Steuerungstheoretische Verortung der Regionalisierung

285

h. die Kommune als politisch-administrative Einheit – zum zentralen Akteur (vgl. Niedlich 2016). Während selbst im Kontext der Regionalen Bildungsnetzwerke noch die Rolle der Kommune (des Bildungsbüros) als Unterstützungsstruktur für Bildungseinrichtungen betont wird, wird ihr im kommunalen Bildungsmanagement die Aufgabe der strategischen Gesamtsteuerung zugewiesen. Das kommunale Bildungsmanagement unterscheidet sich zudem von anderen Ansätzen durch die Integration eines regionalen Bildungsmonitorings und die gezielte Einbindung von Stiftungen. Dieser Perspektiv- und Rollenwechsel bedeutet indes nicht, dass die regionale Vernetzung auf der Ebene von Einrichtungen und Fachkräften obsolet geworden wäre. Diese wird aber ergänzt und gerahmt durch ganzheitlich-institutionelle Ansätze. Das Programm „Lernen vor Ort“ bzw. der Ansatz des datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements kann als Prototyp dieses Entwicklungstrends gesehen werden. 5.5.2 Zwei Grundvarianten von Regionalisierung Als Zwischenfazit lässt sich somit festhalten, dass sich die Entwicklung der Regionalisierung im deutschen Bildungssystem tendenziell von Feld I zu Feld IV bewegt. Allerdings ist das Verhältnis dieser beiden Varianten von Regionalisierung noch genauer zu klären. Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass sich in der wissenschaftlichen Literatur zur Regionalisierung verschiedene Beiträge finden, die ähnliche Begriffspaare bzw. Konzepte gegenüberstellen (allerdings ohne diese systematisch auf die bestehende Programmvielfalt anzuwenden): 

 

Emmerich nimmt in seiner Auseinandersetzung mit Regionalisierung auf Lockwoods (1970) Unterscheidung zwischen Sozialintegration und Systemintegration Bezug. Im Fall der Systemintegration geht es darum, gesellschaftliche Teilsysteme zu überbrücken, bei der Sozialintegration um die Einbindung des Individuums in die gesellschaftlichen Systeme (Emmerich 2015: 299). Einfacher ausgedrückt: Systemintegration zielt darauf, „wie Organisationen sich austauschen oder sich voneinander abgrenzen“, Sozialintegration darauf, „welche Leistungen denn nun die Organisationen für die Gesellschaftsmitglieder erbringen“ (Brüsemeister 2015: 215). Damit ist zugleich die governancetheoretische Unterscheidung zwischen Regelungs- und Leistungsstrukturen angesprochen (ebd.).

286 





5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme Stolz (2012: 22 f.) trennt zwischen einer „infrastrukturell ausgerichteten, politischen Regulationsperspektive“ einerseits und einer bildungstheoretisch inspirierten und an pädagogischen Leitzielen orientierten Perspektive andererseits. Für die politische Regulationsperspektive seien „an der Bildungspraxis vor allem zwei Aspekte interessant: der Bildungsertrag sowie die bruchlose Gestaltung von Bildungsanschlüssen im Kontext lebenslangen Lernens“ (ebd.). Die pädagogische Perspektive betone demgegenüber die Bedeutung eines umfassenden Bildungsverständnisses und die Dimensionen der non-formalen Bildung und des informellen Lernens. Olk und Stimpel (2011: 171 f.) unterscheiden mit Blick auf kommunale Bildungslandschaften zwei Varianten: erstens eine „managerielle Perspektive“, die „top-down“ und expertendominiert vorgehe, vorrangig auf ein besseres ‚Matching‘ zwischen regionaler Bildungsnachfrage und Bildungsangebot, die Optimierung formaler Bildungsprozesse und den effizienten Umgang mit knappen Ressourcen ziele, sowie zweitens einen „Teilhabeansatz im Sozialraum“, der „bottom-up“ und bedürfnisorientiert vorgehe, das Quartier als Ausgangspunkt nehme, eine bildungsbiografische Perspektive vertrete und primär auf die Stärkung der Lebensweltorientierung von Bildungsinstitutionen und -angeboten ziele. Eckert differenziert (neben einer effizienz- und outputorientierten Variante) zwischen zwei Steuerungsstrategien. Die erste Strategie folge dem „Ideal eines kohärenten Fördersystems“, das durch „Vernetzung der Akteure im regionalen Raum“ erreicht werden soll: „Durch intensivierte Kommunikation entsteht eine gemeinsam geteilte, auf die Region bezogene Systemumwelt. Sie entsteht durch Transparenz und Information (…). Daraus können sich funktionale und leistungsmäßige Abstimmungen zwischen den Akteuren ergeben und Betreuungsdefizite sichtbar und behebbar werden.“ (Eckert 2010a: 270 f.) Der zweite Ansatz, für den Eckert den Begriff der „personenzentrierten Netzwerkbildung“ wählt, setzt auf die Individualisierung des Förderkonzepts. Diese Strategie rücke „den einzelnen Menschen“ ins Zentrum und ziele auf die „individuelle Vernetzung von Teilsystemen“, ohne aber eine Vernetzung auch auf der institutionellen Systemebene anzustreben (ebd.: 271 f.)

Beschränkt sich die Systematisierung der Regionalisierungsansätze mittels der Vier-Felder-Matrix noch auf die Kriterien Handlungsfeld und Handlungsebene, zeichnet sich in diesen Beiträgen eine weiter reichende Charakterisierung ab. Demnach ergibt sich eine Dichotomie zweier gegensätzlicher Regionalisierungsansätze (Tabelle 5-6).

5.5 Steuerungstheoretische Verortung der Regionalisierung

287

Tabelle 5-6: Politische Rationalitäten der zwei Grundvarianten von Regionalisierung Dimensionen

Management-Ansatz

Teilhabe-Ansatz

Zugrunde liegendes Problem/Aufgabe

 Mangelnde „Passung“ von Bildungsangebot und -nachfrage  Mangelnde Aufgabenwahrnehmung an institutionellen Schnittstellen

 Notwendigkeit der Verknüpfung von Lernprozessen, Lernen im Lebenslauf  Mangelnde Ausrichtung von Bildungsangeboten an Lebenswelt und individuellem Bedarf

Struktureller Kontext

 Hierarchisch organisierte Verwaltung  Vielfalt zu koordinierender Bildungsanbieter

 Lokale Akteurskonstellationen im Sozialraum

Positionierung/ Rollen

 Kommunen als koordinierende und strategisch steuernde Akteur/innen  Wissenschaft als Ratgeber und Konzeptstifter

 Gemeinsame Verantwortung aller relevanten Akteur/innen  Bürger/innen als aktiv zu Beteiligende

Koordination/ Interaktion

 Netzwerkförmig  Vorrangig top-down  Strategisches Management

 Netzwerkförmig  Vorrangig bottom-up  Partizipationsmanagement

Umsetzungsaktivitäten

 Strategisches Gesamtkonzept inkl. Bestimmung von Prioritäten und Zielen  Bildungsberichterstattung  Strategisches Controlling

 Beteiligungsverfahren  Bildungsberichterstattung  Diskursive Praktiken

Legitimation

 Input-Legitimation: Demokratisch legitimierte kommunale Akteur/innen  Output-Legitimation: Bessere und effizientere Problemlösung

 Input-Legitimation: breite Partizipation, v. a. Zivilgesellschaft, Bürger/innen  Throughput-Legitimation: Diskursive Verständigungsprozesse

Funktion und Art von Wissen

 Steuerungswissen  Wissenschaftlich abgesichertes Wissen (Indikatoren)

 Wissen als Ausgangspunkt für Verständigungsprozess  Wissen über lebensweltliche Problemlagen

Hervorbringung und Validierung von Wissen

 Bildungsberichterstattung  Controlling

 Bildungsberichterstattung  Gemeinsame Austausch- und Diskussionsprozesse

Quelle: eigene Darstellung

Auf der einen Seite steht eine politisch-institutionell geprägte Herangehensweise, die Bildungsfragen aus einer Systemperspektive betrachtet, eine Optimierung im Sinne eines kohärenten und effizienten Gesamtsystems anstrebt und auf Top-

 

288

5 Regionalisierung im Bildungssystem: Leitbilder und Programme

down-Steuerung und Expertenwissen setzt. Auf der anderen Seite steht eine pädagogisch-emanzipatorische Herangehensweise mit einem umfassenden Bildungsverständnis, die sich an Lebenswelt, Bildungsbiografie und individuellen Bedürfnissen orientiert und auf die fallbezogene Vernetzung von Leistungen im Sozialraum setzt sowie die Teilhabe der Bildungsadressat/innen betont. Die Darstellung in Tabelle 5-6 ist bewusst zugespitzt. In dieser polarisierenden Gegenüberstellung ließe sich der Management-Ansatz in der Nähe der Neuen Steuerung im Bildungswesen verorten, während der Teilhabe-Ansatz sich deutlich davon abgrenzt und als eine partizipationsorientierte Variante von New Public Governance gewertet werden kann. Es fragt sich allerdings, inwieweit eine solch dichotome Sichtweise geeignet ist, die tatsächlichen Regionalisierungsansätze angemessen einzuordnen. Denn es droht damit aus dem Blick zu geraten, dass die beiden Varianten der Regionalisierung nicht unabhängig voneinander sind. Vielmehr lässt sich der Trend zu Regionalisierungsansätzen auf der politisch-institutionellen Ebene auch so interpretieren, dass „Koordinationsstrukturen neben den eigentlichen Kooperationsstrukturen“ (Jungermann/Manitius/Berkemeyer 2015: 40) etabliert werden. Derartige Ansätze wären dann darauf zurückzuführen, dass es Formen der Institutionalisierung bedarf, die Vernetzung dauerhaft ermöglichen (vgl. Altrichter 2014: 37; Schwarz/Weber 2010: 69). Infolgedessen werden Netzwerke mit eigener Infrastruktur aufgebaut (Rürup et al. 2015: 106 f.). Die Entwicklung der Regionalisierungsprogramme stützt diese Einschätzungen. So ging ein wichtiger Impuls für das Programm „Lernen vor Ort“ wie gezeigt von der Erfahrung aus, dass sich die zumeist von Leistungsanbietern selbst organisierten Netzwerke im Programm „Lernende Regionen“ nur selten nachhaltig etablieren konnten. Die Einbindung der politisch-institutionellen Ebene sollte vor diesem Hintergrund auf eine dauerhafte kommunale Verankerung hinwirken. Zudem ist von Wechselwirkungen zwischen den „Regelungsstrukturen“ und „Leistungsstrukturen“ auszugehen. Dies lässt sich am Beispiel des regionalen Übergangsmanagements veranschaulichen. Wie Rahnfeld argumentiert, geht es dabei „sowohl um die Schnittstellen zwischen den verschiedenen Lebens- und Bildungsphasen sowie den Institutionen, die die Menschen hierbei durchlaufen, als auch um die Abstimmung der jeweiligen Bildungsangebote, die von den Institutionen angeboten werden. Diese Aufgaben werden innerhalb eines Bildungsmanagements auf kommunaler Ebene von dem Übergangsmanagement übernommen. Während das Bildungsmanagement auf die strategisch handelnden Akteure im kommunalen Raum ausgerichtet ist (…), sind die Handlungsebenen im Übergangsmanagement auf organisa-

5.5 Steuerungstheoretische Verortung der Regionalisierung

289

tionaler Ebene anzusiedeln (…) und weisen hierbei strategische Schnittstellen zum Bildungsmanagement auf.“ (Rahnfeld 2014: 56 f.)

Auch Olk und Stimpel gestehen zu, dass die managerielle Perspektive und der Teilhabeansatz zwar in Widerspruch zu einander stünden, aber keineswegs strukturell unvereinbar seien (Olk/Stimpel 2011: 171). Vielmehr lässt sich geltend machen, „dass die vielfältigen institutionellen Probleme bei derart weitreichenden Umgestaltungen des Bildungssystems weder durch einen Bottom-up-Ansatz noch durch eine Top-down-Strategie allein befriedigend zu lösen sind“ (Baumheier/ Warsewa 2009: 32). Als erforderlich könne daher die „ständige Organisation und Moderation von Aushandlungs- und Verständigungsprozessen zwischen einer politisch-administrativen ‚Institutionenlogik‘ und einer persönlich-inhaltlichen ‚Vor-Ort-Logik‘“ (ebd.) angesehen werden. Tatsächlich finden sich Elemente beider Logiken in einer Reihe der betrachteten Regionalisie-rungsprogramme. Augenfällig ist dies beispielsweise im „Referenzmodell Übergangsmanagement“, das ausdrücklich Bürgerbeteiligung und die Belebung demokratischer Strukturen sowie die Orientierung an Bildungsbiografien und Lernen im Lebenslauf mit regionalen Entwicklungsprozessen und strategischem Management verknüpft. Die beiden Grundvarianten können vor diesem Hintergrund vor allem als Idealtypen, die die beiden Enden des Spektrums von Regionalisierungs-ansätzen markieren, von Nutzen sein. Anstelle einer dichotomen Einordnung von Regionalisierungsinitiativen erscheint für die empirische Analyse gerade das Mischungsverhältnis beider Grundvarianten interessant. Die jüngere Entwicklung der Regionalisierung im Bildungswesen kann als Verschiebung dieses Mischungsverhältnisses in Richtung der politisch-institutionellen Variante verstanden werden. Exemplarisch für die Verschiebung steht das Programm „Lernen vor Ort“, das in den Kapiteln 6 und 7 genauer analysiert wird.

 

 

6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“ In diesem Abschnitt wird die Steuerungslogik von „Lernen vor Ort“ genauer betrachtet, und zwar zunächst auf der konzeptionellen bzw. programmatischen Ebene. Dabei wird nicht das gesamte Programm in den Blick genommen, vielmehr liegt der Schwerpunkt auf den beiden Aktionsfeldern Bildungsmanagement und Bildungsmonitoring und deren Zusammenspiel. Diese Schwerpunktsetzung erscheint gerechtfertigt, weil die beiden Aktionsfelder den Kern dessen beinhalten, was im vorangegangenen Abschnitt als zentraler Entwicklungstrend der Regionalisierung im Bildungswesen identifiziert wurde: eine integrierende, bildungsbereichsübergreifende Koordinierung auf politisch-institutioneller Ebene. Um die Steuerungslogik von „Lernen vor Ort“ herauszuarbeiten, wird eine Reihe von Dokumenten in die Analyse einbezogen, die entweder im engeren Kontext des Programms entstanden sind oder die zwar über das Programm im engeren Sinne hinaus verweisen, jedoch von wichtigen Programmakteur/innen auf der Grundlage ihrer Erfahrungen aus „Lernen vor Ort“ verfasst wurden. Konkret wurden für die im Folgenden dargelegte Analyse folgende Dokumente genutzt:      





der „Werkstattbericht Kommunales Bildungsmanagement“ (Greskowiak/Stefan 2011), der KGSt-Bericht „Kommunales Bildungsmanagement. Strategische Steuerung und Organisation“ (KGSt 2014), der „Anwendungsleitfaden zum Aufbau eines kommunalen Bildungsmonitorings“ (Hetmeier et al. 2014), der „Werkstattbericht Einbettung des Bildungsmonitorings in das kommunale Bildungsmanagement“ (Gnahs et al. 2011), die Handreichung „Wie erstellt man einen kommunalen Bildungsbericht?“ (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011), die Handreichung „Die Erfassung des lebenslangen Lernens in einem kommunalen Bildungsmonitoring“ (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2012), verschiedene Beiträge aus dem Handbuch „Bildungsmonitoring, Bildungsmanagement und Bildungssteuerung in Kommunen“ (Döbert/Weishaupt 2015a) sowie weitere Veröffentlichungen aus dem Kreis der Autor/innen der genannten Dokumente.

Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020  © S. Niedlich, Neue Ordnung der Bildung, Educational Governance 49, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27206-7_6

 

292

6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“

Gemeinsam ist diesen Dokumenten, dass sie (zumeist) zwar einen gewissen wissenschaftlichen Anspruch erheben, gleichwohl ist ihre Ausrichtung eher als programmatisch denn analytisch einzuschätzen. Der folgenden Darstellung liegt eine inhaltsanalytische Auswertung dieser Dokumente zugrunde. Dabei wurde das Verfahren der inhaltlich strukturierenden qualitativen Inhaltsanalyse genutzt (vgl. Kuckartz 2016). Die Kategorienbildung erfolgte im Wesentlichen induktiv aus dem Material heraus, wobei folgende sechs Oberkategorien bestimmt wurden:      

Grundlegendes Konzeptionelle Eckpunkte des Bildungsmanagements Strukturen und Prozesse des Bildungsmanagements Konzeptionelle Eckpunkte des Bildungsmonitorings Steuerungswissen Koordination und Vernetzung im Bildungsmonitoring

Diese Oberkategorien wurden in 36 Subkategorien (mit insgesamt 130 weiteren Subkategorien) differenziert. Das vollständige Kategoriensystem findet sich im Anhang. Anders als bei qualitativen Inhaltsanalysen üblich zielte die Auswertung der Dokumente nicht auf eine fallbezogene Betrachtung. Auf die Erstellung von Fallzusammenfassungen wurde daher verzichtet. Auch in der folgenden Darstellung geht es nicht darum, die Positionen der einzelnen Autor/innen separat herauszuarbeiten und gegenüberzustellen. Dies erscheint schon deshalb nicht sinnvoll, weil nicht alle Beiträge einen Gesamtentwurf für die Konzeption datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements (DKBM) beinhalten, vielmehr werden zumeist nur Teilaspekte thematisiert. Ziel ist es aber, ein Gesamtbild des in „Lernen vor Ort“ vertretenen Handlungsansatzes zu zeichnen. Daraus folgt, dass die dargelegte Steuerungslogik nicht mit der Position einzelner Autor/innen identisch sein kann. Vielmehr wird die Steuerungslogik aus Beiträgen unterschiedlicher Autor/innen zu einer Modellbeschreibung zusammengefügt. Allerdings finden sich bei den verschiedenen Autor/innen auch widersprüchliche Aussagen zu Aspekten des DKBM. Dies wird so interpretiert, dass darin dem DKBM inhärente Spannungsfelder und Fragen zum Ausdruck kommen, mit denen die Akteur/innen in den Kommunen bei der Umsetzung des DKBM konfrontiert werden. Anstatt verschiedene Gesamtmodelle gegenüberzustellen, werden solch divergierende Ansätze daher innerhalb der übergeordneten Steuerungslogik des DKBM verortet. Sie dienen

6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“

293

somit als „Gegenhorizonte“, die ermöglichen, einerseits unterschiedliche Interpretationen und andererseits den gemeinsamen konzeptionellen Kern des DKBM herauszustellen. Die Darstellung beginnt mit dem Problemverständnis, das dem DKBM zugrunde liegt, und den Anforderungen, die daraus für das DKBM abgeleitet werden (Abschnitt 6.1.). Vor diesem Hintergrund wird sodann auf das kommunale Bildungsmanagement eingegangen (Abschnitt 6.2.). Im Fokus stehen zunächst die Ziele und Anforderungen, die mit dem Bildungsmanagement verbunden werden. Anschließend richtet sich der Blick auf die Gremien und Organisationseinheiten, die auf unterschiedlichen Ebenen für dessen Umsetzung vorgesehen sind. Besonderes Augenmerk liegt dabei auf den jeweiligen Funktionen und Aufgaben sowie beteiligten Akteur/innen. Zudem wird die Rolle zentraler Entscheidungsträger/innen im DKBM erörtert. Anschließend wendet sich die Darstellung dem Bildungsmonitoring zu (Abschnitt 6.3.). Dieses Element datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements erscheint aus zwei Gründen unter steuerungstheoretischen Gesichtspunkten von besonderem Interesse: Erstens stellt Bildungsmonitoring auch eine wichtige Komponente der Neuen Steuerung im Bildungssystem dar. Zweitens spielte diese Komponente in den meisten vorherigen Regionalisierungsinitiativen kaum eine Rolle. Daher wird auf diese Neuerung vergleichsweise ausführlich eingegangen. Nachdem zunächst zentrale Eckpunkte dargelegt wurden, rückt die Frage in den Vordergrund, worauf sich die beabsichtigte Steuerungsrelevanz des Bildungsmonitorings gründet. Bei der Antwort auf diese Frage werden drei Argumentationsstränge unterschieden, die sich auf die funktionalen Beiträge des Monitorings zum Bildungsmanagement, die Qualität der genutzten bzw. generierten Daten sowie die prozessuale und kommunikative Einbettung des Monitorings beziehen. Die zentralen Punkte der Analyse werden anschließend zusammengeführt und diskutiert (Abschnitt 6.4.). Dabei wird der Steuerungsansatz, der sich aus den berücksichtigten konzeptionellen Beiträgen ergibt, einer alternativen Sichtweise kommunalen Bildungsmanagements bei Brüsemeister (2015) gegenübergestellt. Diese Kontrastierung dient dazu, für weitere denkbare Möglichkeiten zur Ausgestaltung des DKBM in der Praxis zu sensibilisieren. Auf dieser Grundlage wird die politische Rationalität datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements abschließend präzisiert.

 

294

6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“

6.1 Annahmen des Programms über Problemlagen und Anforderungen Dem Konzept des datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements liegt eine Reihe von Annahmen über einschlägige Problemlagen und Anforderungen zugrunde. Einen wichtigen Bezugspunkt bildet dabei die Debatte über die mangelnde Leistungsfähigkeit des Bildungswesens. So wird argumentiert, die Kommunen stünden vor dem Hintergrund dieser Debatte unter Erfolgsdruck (Siepke/Pohl 2012: 27) und sähen sich mit der Erwartung konfrontiert, zentral verankerte Standards bzw. Leistungserwartungen zu erfüllen (Tegge 2015a: 29). Dementsprechend soll Bildungsmanagement verschiedene Handlungsfelder der „Effektivitätsdebatte“ adressieren und zu einer Effektivitätssteigerung, vor allem im Hinblick auf Bildungsungleichheiten, beitragen (Siepke/Pohl 2012: 25 ff.; Döbert/Weishaupt 2015b: 18). Gleichzeitig wird die kommunale Handlungsebene als besonders geeignet dafür angesehen, bildungspolitische Probleme zu bearbeiten. Ausschlaggebend ist hierfür zum einen die Ansicht, „dass Innovationen nicht auf breiter Fläche durchgeführt werden können, sondern die Komplexität und Vielgestalt der Implementationsorte berücksichtigen müssen“. Somit könne dieser Komplexität bei der Gestaltung von Bildungsprozessen „ohnehin nur auf der operativen Ebene begegnet werden“ (Siepke/Pohl 2012: 26 f.). Zum anderen sei „die kommunale Ebene Ausgangspunkt für Bildungsprozesse in den verschiedenen Lebensphasen. Hier entscheidet sich Erfolg oder Misserfolg von Bildung, werden die Grundlagen für berufliche Perspektiven, gesellschaftliche Teilhabe und gleichzeitig die Zukunftsfähigkeit einer Region gelegt.“ (Döbert 2010: 162) Die Überzeugung, es bedürfe eines kommunalen Bildungsmanagements, steht dabei in enger Verbindung mit dem zugrunde liegenden Verständnis von lebenslangem Lernen. Dies beinhaltet nicht nur den Blick auf die gesamte Lebensspanne mit allen Themen- und Lebensbereichen (Greskowiak/Stefan 2011: 4 f.), betont wird auch eine weite Interpretation lebenslangen Lernens, das auf kulturelle, soziale und politische Teilhabe, Persönlichkeitsentwicklung und eigenverantwortliche Lebensgestaltung zielt (Döbert 2010: 173; Projektteam Bildungsmonitoring 2012: 16). Dabei wird davon ausgegangen, dass die Förderung lebenslangen Lernens im Interesse der Kommunen sei, weil damit Phänomene wie der Qualifikationsstrukturwandel, Bildungsbenachteiligungen, wachsende Unübersichtlichkeiten, der demografische Wandel und Folgen der Globalisierung adressiert werden könnten (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2012: 17). Bildung erscheint so als „Deutschlands wichtigster Rohstoff“ (KGSt 2014: 3) und das bildungspolitische Engagement der Kommunen als „Investition in die Zukunft“ (ebd.: 14).

6.1 Annahmen des Programms über Problemlagen und Anforderungen

295

Vor diesem Hintergrund werde lebenslanges Lernen „zu einer Art Querschnittsaufgabe. Mit einem solchen Verständnis des lebenslangen Lernens ist unmittelbar die Vision eines relativ offenen, flexiblen und transparenten Lern- und Bildungssystems mit hoher Durchlässigkeit und ohne Sackgassen verbunden.“ (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2012: 16). Daraus ergibt sich der Bedarf, die vorhandenen Bildungsangebote „so zu verzahnen und aufeinander abzustimmen, dass die Leistungsangebote innerhalb der lebenslangen Bildungskette passgenau aufeinander aufbauen können. Ziel ist also, eine hohe Kohärenz zwischen den Angeboten (…) herzustellen.“ (Greskowiak/Stefan 2011: 5) Allerdings, so die Diagnose, sei die bisherige Steuerung auf kommunaler Ebene auf diese Aufgabe bislang nicht eingestellt. Als kritisch wird insbesondere die „Versäulung“ in der Verwaltung bewertet (Döbert/Weishaupt 2015c: 16 f.). So stünden die „verschiedenen Verwaltungs- und Steuerungsinstanzen in gewisser Weise relativ isoliert nebeneinander“, was die als erforderlich erachtete „stärkere strategisch-konzeptionelle Linienführung und Konzentration der Steuerungsaktivitäten auf zentrale, übergreifende Entwicklungsschwerpunkte“ erschwere (ebd.). Hinzu komme ein „Geflecht aus Entscheidungsstrukturen und Gremien auf kommunaler Ebene“, wobei diese Gremien „stets aus dem Fokus des eigenen Arbeits- und Erfahrungskontextes heraus“ argumentierten, übergreifende Zusammenhänge so aus dem Blick gerieten und abgestimmte Entscheidungen und damit verbundene konkrete Maßnahmen ausblieben (ebd.). Für das kommunale Bildungsmanagement wird demgegenüber eine „Gesamtsteuerungsleistung“ eingefordert, bei der „qualifizierte Planungs- und Umsetzungsprozesse strategisch angelegt und gesteuert werden“ (KGSt 2014: 12). Voraussetzung dafür sei ein grundlegender Veränderungsprozess, „der anstelle von Kirchturm-, Ressort- und Zuständigkeitsdenken Vernetzung, Kooperation und Arbeitsteilung nach innen und außen in den Vordergrund rückt.“ (KGSt 2014: 30; s. a. Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2012: 16; Greskowiak/Stefan 2011: 5). Ziel sei „ein stimmiges, aufeinander bezogenes System von Bildungsstationen und Bildungsangeboten vor Ort“ (Siepke/Pohl 2012: 33). Davon wird nicht zuletzt eine „optimierte Kosten-/Nutzen-Relation“ erwartet, womit der verstärkten Kostenorientierung der Kommunen entsprochen werde (KGSt 2014: 11 f.). Einen weiteren wichtigen Aspekt, der mit der träger- und angebotsübergreifenden Abstimmung verbunden ist, bildet das „Prinzip der Nachfrage- und Teilnehmerorientierung“:

 

296

6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“

„Anders als bei der gerade im deutschen Bildungssystem ausgeprägten Angebotsorientierung geht es beim lebenslangen Lernen vor allem um die Nutzungsperspektive von Bildung und Lernen. Das Zentrum bilden nicht mehr oder weniger (fächer-)kanonisierte Angebote und Anforderungen in Bildungsinstitutionen, sondern die individuelle Nachfrage nach Bildung und Lernen.“ (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2012: 16).

Dieses Prinzip wird konzeptionell eng mit dem Kompetenzbegriff verknüpft. Damit wird auf „eine stärkere Berücksichtigung kurz- wie längerfristiger Lernergebnisse („outputs“ und „outcomes“) bzw. der tatsächlich erworbenen Kompetenzen“ gezielt, wobei eine bewusste Abgrenzung von einem kognitionstheoretisch geprägten Kompetenzbegriff vorgenommen und stattdessen ein weites Verständnis zugrunde gelegt wird, das die „Vielfalt anderer Kompetenzen (wie z. B. Schlüssel-, Sozial-, Methoden-, Sach- und Handlungskompetenzen)“ einbeziehe (ebd.). Während in dieser Argumentation die Orientierung an Lernergebnissen im Vordergrund steht, findet sich auch eine Perspektive, die die Notwendigkeit der Auseinandersetzung mit den Bedürfnissen der Bürger/innen betont (KGSt 2014: 43 f.). Demnach sollen sowohl die Interessen von Bürger/innen an der kommunalen bzw. sektoralen Gesamtentwicklung als auch an spezifisch sie betreffenden Leistungen bzw. Bildungsangeboten berücksichtigt werden. Neben Versäulung, Entscheidungsgeflecht und Angebotsorientierung wird ein weiteres als zentral erachtetes Problemfeld bisheriger Steuerung im Mangel an differenzierten, wissenschaftlich fundierten Informationen über wichtige Zusammenhänge gesehen: „Generell fehlen differenzierte Informationen und Daten zu Prozessen und Ergebnissen von Bildung. Ebenso fehlen wissenschaftlich fundierte Zugänge, um sozial-strukturelle Benachteiligungen systematisch im Lebenslauf zu betrachten und schließlich gibt es kaum Prozessinformationen zur Erreichung von mehr Qualität im Bildungsbereich und zur Wirksamkeit von Steuerungs-maßnahmen.“ (Döbert/Weishaupt 2015c: 17).

Die (neuen) Steuerungsaufgaben der Kommunen erforderten indes belastbare Informationen und eine „evidenzbasierte Entscheidungsfindung“ (Siepke/Tegge/Egger 2014: 172; s. a. Döbert 2010: 161; Greskowiak/Stefan 2011: 19; Egger 2015a: 198; Döbert/Weishaupt 2015c: 15). Evidenzbasierung wird dabei an den Gedanken der Rechenschaftslegung gekoppelt. Die Argumentation knüpft hierbei an die von der nationalen Ebene bekannte Entwicklung von erhöhter Autonomie von Bildungseinrichtungen einerseits und zentral organisierter Überprüfung der Zielerreichung andererseits an (z. B. Siepke/Pohl 2012. 37). Vor diesem Hintergrund erscheine es „geradezu folgerichtig, dass sich auch Kommunen Gedanken über ein

6.2 Kommunales Bildungsmanagement

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spezifisches kommunales System des Bildungsmonitorings machen.“ (Projektteam „Kommunales Bildungsmonitoring“ 2011: 10) Ein evidenzbasiertes Bildungsmanagement wird mitunter auch explizit in Bezug zu Neuer Steuerung gesetzt. So wird zunächst die stärkere bildungspolitische Rolle der Kommunen ausdrücklich im „internationalen Trend zur Dezentralisierung“ verortet, weil Entscheidungskompetenzen auf örtliche Ebenen verlagert würden (Döbert 2010: 162). Zudem etabliere sich das Konzept des Bildungsmanagements „vor dem Hintergrund der Umsetzung des neuen Steuerungsmodells und kann als eine konkrete Ausgestaltung dessen betrachtet werden.“ (Wagner/Weishaupt 2015: 301) Allerdings lasse sich dieses Modell nicht ohne weiteres auf den Bildungsbereich übertragen. Vielmehr sei das Bildungsmonitoring mit der komplexen Aufgabe konfrontiert, eine Balance zwischen betriebswirtschaftlichen Prinzipien und sozialstaatlichen Postulaten zu finden (ebd.: 301 f.). Elemente Neuer Steuerung bilden gleichwohl einen wichtigen Bezugspunkt für die Ausgestaltung des DKBM. Dies wird nicht zuletzt an der auf rationaler Steuerung und Rechenschaftslegung ausgerichteten Funktion des Bildungsmonitorings deutlich. Damit verbindet sich in erster Linie das Ziel der Effektivitätssteigerung (Siepke/Pohl 2012: 26). Verschiedentlich wird zudem darauf hingewiesen, dass Evidenzbasierung „ein transparenteres und damit für demokratische Partizipation zugänglicheres“ Bildungswesen befördern könne (ebd.). So trage die Veröffentlichung des gesammelten Wissens der Tatsache Rechnung, „dass die politisch-administrative Steuerung in die demokratische Willensbildung eingebunden ist.“ (Döbert 2010: 161; Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 8 f.; Döbert/Weishaupt 2015c: 14). In diesem Zusammenhang wird auch explizit auf die sozialwissenschaftliche Governance-Diskussion Bezug genommen, für eine Abkehr von hierarchischer Steuerung plädiert und die Bedeutung von Aushandlungsprozessen betont (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 10; Tegge 2015b: 91). In dieser Perspektive erscheint kommunales Bildungsmanagement gar (auch) als „Realisierung einer grundsätzlich demokratischen Idee, der Partizipation der Zivilgesellschaft“ (Siepke/Pohl 2012: 27).

6.2 Kommunales Bildungsmanagement Im folgenden Abschnitt wird betrachtet, wie sich diese unterschiedlichen Anforderungen und Zielsetzungen in der Konzeption von kommunalem Bildungsmanagement und Bildungsmonitoring niederschlagen. Dabei werden zunächst die Eckpunkte – Ziele und Kernelemente – des Bildungsmanagements skizziert. Im

 

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6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“

Anschluss richtet sich der Blick auf die dafür vorgesehenen Gremien und Organisationseinheiten. 6.2.1 Ziele und Anforderungen des Bildungsmanagements Vor dem Hintergrund der bisherigen Ausführungen kann die folgende Definition als paradigmatisch für das Verständnis kommunalen Bildungsmanagements gelten. Demnach handelt es sich um „die Koordinierung und Steuerung abgestimmter Bildungsangebote im kommunalen Raum im Rahmen der lebenslangen Bildungskette unter effektivem und effizientem Einsatz der vorhandenen Ressourcen und umfassender Partizipation aller gesellschaftlichen Kräfte zur Herstellung von Bildungsgerechtigkeit auf der Grundlage von datenbasierten strategischen Entscheidungen zur Verbesserung der Bildungsangebotsstruktur für Bürgerinnen und Bürger.“ (Greskowiak/Stefan 2011: 4)

Der zentrale Unterschied zur „klassischen“ Verwaltung wird dabei in zwei Merkmalen des kommunalen Bildungsmanagements gesehen: der strategischen Abstimmung sowie der dauerhaften Vernetzung (Döbert/Weishaupt 2015c: 15). Entscheidend sei hierfür, „ein grundlegend neues Verständnis der Kommune als lokaler Bildungsraum auszubilden, der sich geschlossen entwickeln muss. Es geht also nicht in erster Linie um einzelne Projekte, Aktivitäten oder Bildungseinrichtungen in einer Kommune, so wichtig diese auch sind und bleiben“ (ebd.). Ebenso adressiere das Bildungsmanagement „nicht die unmittelbar in den Personen stattfindenden Bildungsprozesse selbst“, vielmehr sollen individuelle Bildungsprozesse durch die „Gestaltung von Gelegenheitsstrukturen“ unterstützt werden (Wagner/ Weishaupt 2015: 294). In den Blickpunkt rücken dementsprechend die „die Bildungsbiografie der Individuen begleitenden Institutionen“ (Siepke/Pohl 2012: 38). Damit ist auch eine bildungstheoretische Positionierung verbunden. Anstatt Bildung vorrangig aus der Perspektive des Individuums zu denken, stehen die „gesellschaftliche Funktion von Bildung“ und damit die Gestaltung des Bildungssystems sowie dessen Qualitätssicherung und -entwicklung im Vordergrund (Tegge 2015a: 24). Die formale Verteilung der Zuständigkeiten auf kommunaler Ebene wie auch zwischen kommunaler und anderen Ebenen wird dabei nicht in Frage gestellt, neue Entscheidungskompetenzen ergeben sich nicht (KGSt 2014: 32). Es sollen aber vorhandene Handlungsspielräume genutzt werden, um eine „grundsätzliche Strukturverantwortung in Bildungsfragen zu verwirklichen“

6.2 Kommunales Bildungsmanagement

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(Siepke/Pohl 2012: 28). Als Bezugspunkt dienen dabei nicht nur die eigenen Bildungsangebote der kommunalen Akteur/innen, vielmehr geht es um den territorialen Einzugsbereich insgesamt (Greskowiak/Stefan 2011: 15; KGSt 2014: 16). Als zentral für diese Aufgabe wird eine „zielorientierte“ bzw. „zielgerichtete“ Gestaltung und Steuerung angesehen (Wagner/Weishaupt 2015: 293 bzw. KGSt 2014: 13). Dementsprechend wird die Formulierung klarer und realisierbarer Ziele als wichtige Anforderung an das Bildungsmanagement bestimmt (Döbert/Weishaupt 2015c: 15 f.; KGSt 2014: 16 f.). Die Zielformulierung soll eingebettet werden in die Entwicklung eines „strategischen Handlungskonzeptes“ bzw. eines „strategischen Zukunftskonzeptes Bildung“, das Gestaltungsfelder bestimmt, „die für das Ziel der Schaffung und Ausgestaltung von kohärenten Bildungsangeboten von besonderer Bedeutung sind“ (Greskowiak/Stefan 2011: 6), und das Leitlinien, Ziele und Verfahren für das kommunale Bildungsmanagement enthält (KGSt 2014: 16). Das Konzept soll Transparenz für alle Akteur/innen einschließlich der Bürger/innen schaffen und Ausführungen zu vier Feldern beinhalten (ebd.: 17 f.): 1. 2. 3. 4.

Ergebnisse/Wirkungen („Was wollen wir bewirken?“) Programme/Produkte („Was müssen wir dafür tun?“) Prozesse/Strukturen („Wie müssen wir es tun?“) Ressourcen („Welche Ressourcen sind notwendig?“)

Die Formulierung des Handlungskonzepts liegt in der Verantwortung der Verwaltung, die es „der Politik als Diskussionsgrundlage zur Beschlussfassung vorlegt“ (Greskowiak/Stefan 2011: 7). Die Entwicklung des Konzepts soll „in einem diskursiven und partizipativen Planungsprozess“ erfolgen, „bei dem die bildungsrelevanten Institutionen beteiligt und deren Interessen berücksichtigt werden“ und nicht zuletzt Erkenntnisse aus dem Bildungsmonitoring nutzen (ebd.). Betont wird die Notwendigkeit, das Konzept regelmäßig (jährlich) anzupassen, um veränderten Rahmenbedingungen, Erwartungen und Bedarfen Rechnung zu tragen. So ergibt sich die Vorstellung eines strategischen Prozesses in Form eines Steuerungskreislaufes beginnend mit der Situationsanalyse über die Bestimmung von Zielen und Maßnahmen, deren Durchführung und der Überprüfung der Zielerreichung (Controlling, Evaluation) bis hin zur Revision und Fortführung der Maßnahmen (KGSt 2014: 15 f.; Greskowiak/Stefan 2011: 9; Wagner/Weishaupt 2015: 295 ff.). Als notwendig wird ebenso eingeschätzt, das strategische Handlungskonzept mit der Haushaltsplanung zu verknüpfen und bis auf Produktebene herunterzubrechen.

 

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6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“

„Dabei gilt es, die Produkte zu identifizieren, die einen Beitrag zur Zielerreichung leisten bzw. – und das wird die Ausnahme sein – neue Produkte dafür [zu] generieren. Auf Produkt- bzw. Leistungsebene muss darüber entschieden werden, welche (Wirkungs)Beiträge das einzelne Produkt zur gesamten strategischen Zielplanung im Bildungsbereich leiste[t] welche Kennzahlen steuernd gelten (verknüpft mit den Daten aus einem Bildungsmonitoring) und welche Ressourcen in welchem Umfang dafür zur Verfügung stehen.“ (KGSt 2014: 18)

Gleichzeitig müssten auch Handlungserfordernisse in anderen Handlungsfeldern berücksichtigt werden. Die Planungsdiskussion müsse daher auf gesamtkommunaler Ebene ansetzen und aus den übergeordneten Zielen der Kommune Leitlinien für eine integrierte Fachplanung ableiten, die ein „aufeinander abgestimmtes, dann aber durchaus spezifisches Planen und Handeln der betroffenen Fachämter“ unterstützen. „Umgekehrt können die Fachplanungen wichtige Impulse für die Erarbeitung der gesamtkommunalen strategischen Zielplanung liefern.“ (Greskowiak/Stefan 2011: 11)65 Einen weiteren zentralen Erfolgsfaktor in dieser Konzeption bildet die Organisation von Netzwerken, die sowohl Akteur/innen aus der kommunalen Verwaltung als auch außerhalb davon umfassen (KGSt 2014: 12 f.). Maßgeblich ist in diesem Zusammenhang die Feststellung, dass die Kooperation im Rahmen kommunalen Bildungsmanagements nur auf freiwilliger Basis erfolgen könne. Während die Steuerung in den eigenen Zuständigkeitsbereichen verbindlichen Charakter habe, könne „die Kommune die Bildungsangebote der anderen relevanten Bildungsakteure weder quantitativ noch qualitativ steuern“ (Greskowiak/Stefan 2011: 6). Entscheidend seien daher eine regionale Konsensfindung „im Interesse der Bevölkerung und der Unternehmen“ (ebd.: 4) sowie die „Entwicklung einer wirklichen Kooperationskultur mit einer hohen Beteiligungsorientierung“ (ebd.: 11). Zugleich wird darauf hingewiesen, dass eine federführende Instanz als „Scharnier“ zwischen den Akteur/innen sinnvoll sei (KGSt 2014: 3). Die Verantwortung für diese Koordinierungsaufgabe wird dabei der Kommune zugewiesen. Dementsprechend komme es „darauf an, dass eine Verwaltung Strukturen aufbaut, die sie befähigen, Netzwerke aufzubauen, zu fördern und zu koordinieren.“ (ebd.: 30) Die „Netzwerkfähigkeit einer Kommune“ werde somit „zur entscheidenden strategischen Ressource“ (ebd.66).

                                                             65

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Allerdings wird davon ausgegangen, der strategische Prozess lasse sich nicht auf einen Schlag in der gesamten Kommune umsetzen. Empfohlen wird daher eine „Drei-Stufen-Strategie“, bei der zunächst die Bereiche Schule und Jugendhilfe einbezogen werden, der Prozess dann auf „weitere bildungsrelevante Fachthemen“ ausgeweitet wird und schließlich in einem integrierten Handlungskonzept mündet (KGSt 2014: 18). Die Argumentation stützt sich hier auf Kruschke/Baecker 2011.

6.2 Kommunales Bildungsmanagement

301

Mit Blick auf die Organisation des kommunalen Bildungsmanagements wird dementsprechend die Anforderung betont, „die unterschiedlichen Akteure mit ihren jeweiligen Fähigkeiten, Profilen, Selbstverständnissen, Erfahrungen, Erwartungen, Handlungserfordernissen, Rationalitäten und Branchenkenntnissen zugunsten der Entwicklung eines optimierten Prozesses (…) zusammenzuführen.“ (Greskowiak/Stefan 2011: 5) Als ein wichtiger Faktor hierfür wird wiederholt genannt, „Transparenz“ in Bezug auf Problemlagen, Handlungsnotwendigkeiten sowie Zielvorgaben, Planungen und Maßnahmen herzustellen. Transparenz wird dabei einerseits als Voraussetzung von Kooperation begriffen. In diesem Sinne wird etwa auf die Bedeutung von Strategiekonzepten (KGSt 2014: 16 f.) und Leitbildern (Tegge 2015b: 92) sowie des Bildungsmonitorings (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 7) verwiesen. Andererseits soll Kooperation selbst zu erhöhter Transparenz beitragen, sodass Schnittstellen und Gemeinsamkeiten erkannt und gestaltet werden können (Greskowiak/Stefan 2011: 12; Egger/Tegge 2014: 77). 6.2.2 Gremien und Organisationseinheiten für das Bildungsmanagement Als zentral rückt daher die Frage in den Blickpunkt, wie das Bildungshandeln innerhalb der kommunalen Verwaltung sowie mit und zwischen außenstehenden Akteur/innen zu organisieren ist. Ganz allgemein lässt sich die Antwort auf diese Frage wie folgt zusammenfassen: „Bildungsmanagement auf kommunaler Ebene braucht Steuergremien, die die identifizierten Aufgabenstellungen für die Kommune bewerten und in eine strategische Konzeption einpassen, die dazu beiträgt, die formulierten Ziele zu erreichen.“ (Greskowiak/Stefan 2011: 8) Um diesen Anforderungen gerecht zu werden, beinhaltet das Konzept des datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements eine komplexe Struktur von Gremien und Organisationseinheiten, in denen verschiedene Akteur/innen auf unterschiedlichen Ebenen aktiv werden sollen. Eine Übersicht über diese Struktur gibt Tabelle 6-1.

 

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6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“

Tabelle 6-1: Gremien und Organisationseinheiten für die kommunale Koordinierung Funktion

Aufgaben/Leistungen

Akteur/innen

Koordinierungsstab (+ themenspezifische Koordinierungsgruppen)  Verwaltungsinterne Koor-  Informationsaustausch, Ab Leitungen aller relevanten Ordination und Vernetzung stimmung ganisationseinheiten der kommunalen Verwaltung  Abgestimmtes Auftreten  Kommunikation und Vorbe Koordinierungsgruppen: Vernach außen reitung von Entscheidungen von Verwaltungsvorstand und antwortliche der jeweils bePolitik troffenen Fachbereiche Bildungsbeirat/Lenkungskreis (+ themenspezifische Beiräte)  Einbezug von Bildungsakteur/innen außerhalb der Verwaltung und Koordination der Aktivitäten  Symbolische Beschlüsse (keine formalen Entscheidungs-befugnisse)

 Planung von Bildungsaktivitäten  Festlegung von Prioritäten  Zentrales Controlling  Vorbereitung der Sitzungen der Bildungskonferenz

 Staatliche Schulaufsicht, Vertretung der Schulleitungen, Jobcenter, Agentur für Arbeit, freie Träger der Kinder- und Jugendhilfe, Stadtelternrat, Jugendparlament, Gesamtelternbeirat der Tageseinrichtungen  evtl. weitere Mitglieder: nichtkommunale Schulträger, IHK, Hochschulen, Handwerkskammer, kirchliche und karitative Organisationen und Stiftungsvertreter/innen, ggf. Vertreter/innen bzw. Sprecher/innen der kreisangehörigen Kommunen, Gemeinderats-, Stadtratsmitglieder/ Kommunalpolitiker/innen  Abhängig vom Gegenstand unterschiedliche personelle Konstellationen

Bildungskonferenz (+ themenspezifische sowie sozialräumliche Konferenzen)  Bündelung von Expertise  Beratung bei Strategieentund Kompetenz wicklung  Institutionell übergrei Begleitung des Bildungsmafende Information und nagements Planung, Impulsgeber von  Gesamtkonferenz: Beratung Initiativen und Verabschiedung der Ergebnisse aus den Teilkonferenzen

 Kommune, Land, relevante Bildungsanbieter, Zivilgesellschaft; Bürger/innen  Grundsätzliche Offenheit für Beteiligung

6.2 Kommunales Bildungsmanagement

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Tabelle 6-1: Gremien und Organisationseinheiten für die kommunale Koordinierung (Forts.) Funktion

Aufgaben/Leistungen

Akteur/innen

Interfraktionelle Arbeitsgruppe  Abstimmung bildungsrelevanter Fragestellungen mit anderen kommunalen Fachthemen

 Vorbereitung der Entscheidungen der Fachausschüsse

 Vertreter/innen (der Fachausschüsse) des Rates/Kreistages

Bildungsbüro  Qualifizierter Support für Bildungsmanagement, Steuergremien, externe Partner

 Datenerfassung, -analyse und  Mitarbeiter/innen der Kommu-bewertung nalverwaltung, evtl. in eigener Organisationseinheit  Controlling & Qualitätsmanagement  Bildungsmonitoring  Adressatengerechte Kommunikation, Öffentlichkeitsarbeit, Bildungsmarketing  Unterstützung Bildungsdezernent  Versorgung aller Bildungsakteur/innen mit Informationen  Einbindung kreisangehöriger Kommunen, relevanter Bildungsakteur/innen, Land  Geschäftsführung Bildungsbeirat, -konferenz  Begleitung von Fachbereichen, Übergangsmanagement, Bildungsberatung  Federführung für strategisches Handlungskonzept  Koordination bei Entwicklungsprojekten  Erarbeitung von Entscheidungsvorlagen für Steuergremien  Koordination von Professionalisierung und Qualitätsentwicklung

Quelle: Eigene Darstellung auf Basis von Greskowiak/Stefan 2011; KGSt 2014;

 

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6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“

Allgemein können folgende Merkmale als kennzeichnend begriffen werden: 









Es finden sich sowohl Gremien, die der verwaltungsinternen Organisation und Koordination dienen (Kooperationsstab und -gruppen), als auch Gremien, die weitere Akteur/innen, die sich nicht der kommunalen Verwaltung zuordnen lassen, einbeziehen (Bildungsbeirat, Bildungskonferenz). Es finden sich sowohl Gremien, die themenübergreifend angelegt sind und damit auf die Gesamtsteuerung des Bildungshandelns zielen (Koordinierungsstab, Bildungsbeirat, Bildungskonferenz), als auch Gremien, die sich spezifischen Themen widmen (Koordinierungsgruppen, themenspezifische Beiräte, Teilkonferenzen). Dieser Differenzierung entspricht die Unterscheidung von „normativer“ und „strategischer“ (KGSt 2014: 29) bzw. „strategischer“ und „operativer“ Ebene (Tegge 2015b: 95 f.).67 Einige Beiträge betonen, es bedürfe zudem eines „demokratischen Legitimationsgremiums“, das Transparenz schaffen und Anregungen für die Steuergremien sammeln soll. Diese Funktion soll die Bildungskonferenz erfüllen (Tegge 2015b: 96). Auch andere Beiträge empfehlen mit Blick auf die Bildungskonferenz eine „breit-partizipatorische Einbindung“, legen das Gewicht dabei indes eher darauf, vorhandene Expertise zu bündeln und eine „Verantwortungsgemeinschaft auf kommunaler Ebene“ anzustoßen, deren Mitglieder „eine gemeinsame Identität für den zu betrachtenden Bildungsraum“ entwickeln sollen (KGSt 2014: 39). Mit Blick auf das Zusammenspiel von Bildungsmanagement und Kommunalpolitik wird die Vielfalt der Wechselwirkungen von Bildungsfragen und anderen kommunalen Themenfeldern als Herausforderung benannt. Es wird daher empfohlen, die Struktur bzw. Zuständigkeitsverteilung zwischen den Ausschüssen von Rat bzw. Kreistag anzupassen oder durch eine übergreifende Abstimmung der Fraktionen zu ergänzen (Greskowiak/Stefan 2011: 12; KGSt 2014: 33). Schließlich wird häufig die Notwendigkeit hervorgehoben, eine operative Unterstützung für das Bildungsmanagement sicherzustellen und dafür möglicherweise eine eigene Organisationseinheit einzurichten. Ein wichtiges Struktu-

                                                             67

Auch die KGSt identifiziert eine „operative“ Ebene, bezeichnet damit aber die Produkt- und Ressourcensteuerung, die Qualitätsentwicklung sowie den Abschluss von Leistungsverträgen auf der Ebene der einzelnen kommunalen Fachbereiche. Mit Blick auf die Steuergremien interessiert hier in erster Linie die Unterscheidung zwischen Gesamtsteuerung und themenspezifischer Steuerung.

6.2 Kommunales Bildungsmanagement

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relement in der Konzeption des DKBM bildet daher das kommunale Bildungsbüro (KGSt 2014: 33 f.; Greskowiak/Stefan 2011: 17 f.). Das Bildungsbüro soll einen umfassenden Katalog an Aufgaben übernehmen, der neben der Federführung für die Strategieentwicklung sowie der Geschäftsführung für wichtige Gremien unter anderem auch übergreifende Koordinierungsaufgaben für die Aktionsfelder Bildungsmonitoring, Übergangsmanagement und Bildungsberatung umfasst (zum Verhältnis von Bildungsmanagement und Bildungsmonitoring siehe auch unten). Bei der Ansiedelung des Bildungsbüros in der kommunalen Verwaltungsstruktur sei darauf zu achten, dass „die Funktion nicht in der Linie ‚untergeht‘ und der strukturierte Zugang zu den Entscheidungsträgern gesichert ist“ (Greskowiak/Stefan 2011: 17). Mit dem Verweis auf Entscheidungsträger/innen ist ein weiteres kennzeichnendes Element des DKBM angesprochen. So plädieren insbesondere die Beiträge der KGSt dafür, die gesamtstrategische Steuerungskompetenz auf der obersten Ebene der Kommune anzusiedeln (ebd.: 10 f.). Insbesondere sei es Führungsaufgabe, die Festlegungen im Rahmen des strategischen Handlungskonzeptes zu treffen. „Daher ist es besonders wichtig, dass die jeweilige Hauptverwaltungsbeamtin bzw. der jeweilige Hauptverwaltungsbeamte (HVB), also Ober-/Bürgermeisterin oder Ober/Bürgermeister, Landrätin/Landrat und die gesamte Verwaltungsspitze (HVB, Dezernentinnen/Dezernenten bzw. Referentinnen/Referenten oder Beigeordnete) von der Notwendigkeit der zu leistenden Arbeiten überzeugt sind und die Realisierung unterstützen. Nur dann erhalten die Arbeiten die notwendige Legitimation gegenüber allen Organisationseinheiten.“ (ebd.: 10 f.)

Der kommunalen Verwaltungsspitze sowie den Leitungskräften der weiteren beteiligten Organisationen kommt dabei die Funktion zu, für die notwendige Verbindlichkeit des kommunalen Bildungsmanagements zu sorgen. Die „Bindungskraft“ entsprechender Beschlüsse könne dabei bereits dadurch gesteigert werden, dass die Leitungskräfte selbst Mitglieder der Steuergremien sind (ebd.: 16). Zugleich obliege ihnen „die Verantwortung, für die ggf. erforderliche Abstimmung bzw. die Herbeiführung von Beschlüssen innerhalb ihrer formalen oder informellen Vertretungsorgane Sorge zu tragen. Die Praxis zeigt, dass ein hoher Verbindlichkeitsgrad erreicht wird, wenn diese entscheidungsbefugten Führungskräfte ein Votum zu einem gemeinsamen Handeln abgeben.“ (ebd.: 16 f.) Es ergibt sich die Vorstellung eines komplexen Wechselspiels mit den untergeordneten Ebenen. So könne aufgrund der Vielfalt von Inhalten und Akteur/innen

 

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6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“

„in vielen Fällen nur auf der Ebene der Verwaltungsführung oder Dezernenten über die wichtigsten strategischen und im Einzelfall wichtigen operativen Entscheidungen befunden werden. Wichtig und zielführend stellt sich in der Praxis heraus, dass sich ein Dezernent bzw. die Verwaltungsführung selbst federführend verantwortlich für das Bildungshandeln insgesamt fühlt. Damit sind i.d.R. keine (zusätzlichen) umfassenden Entscheidungskompetenzen verbunden, diese obliegen zunächst vorrangig im Rahmen einer dezentralisierten Verantwortung den jeweiligen Produktverantwortlichen bei einer nach wie vor geltenden Gesamtverantwortung durch die Verwaltungsführung.“ (KGSt 2014: 32)

Strategische Festlegungen bleiben also gleichwohl Aufgabe einer „fachlich-thematischen Federführung“, die neben der Koordinierung der Aktivitäten innerhalb der Verwaltung auch die Funktion beinhaltet, gegenüber politischen Gremienvertreter/innen und externen Bildungsakteur/innen als Ansprechpartner aufzutreten (ebd.). Darüber hinaus wird den Hauptverwaltungsbeamten im Falle von Kreisen eine entscheidende Bedeutung für die Einbindung kreisangehöriger Städte und Gemeinden zugesprochen (ebd.: 4). Mit Blick auf die Rolle der kommunalen Politik ergibt sich ein ambivalentes Bild. So wird einerseits wiederholt darauf hingewiesen, dass das DKBM eines politisches Auftrags bzw. der politischen Legitimierung bedürfe (Pohl/Schwarz 2015: 129, Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 6, 25). Angestrebt wird ein möglichst breiter politischer Konsens (Greskowiak/Stefan 2011: 8). Dementsprechend sei die Politik „von Beginn an in geeigneter Weise einzubeziehen“ (ebd.: 12). Andererseits richtet sich etwa der Bericht der KGSt zum Bildungsmanagement in erster Linie an Verwaltungschef/innen, Dezernent/innen und Fachbereichsleitungen (KGSt 2014: 4). Das Verständnis von DKBM bleibt insofern verwaltungszentriert. Vorschläge zur Etablierung einer interfraktionellen Arbeitsgruppe und das Streben nach einem breiten politischen Konsens gehen in dieser Perspektive nicht zuletzt aus dem Wunsch hervor, das DKBM unabhängig von wechselnden politischen Mehrheiten zu machen (Egger 2015a: 200; Greskowiak/Stefan 2011: 8). Gleichwohl werden auch die „Rolle des Rates/Kreistages im Rahmen der repräsentativen Demokratie“ und die Notwendigkeit betont, über die politischen Gremien „den Fragen, den Anregungen, der Kritik und dem Knowhow der Bürger sowie der Bildungsakteure eine Artikulationsmöglichkeit und ein[en] Diskussionsplatz zur Verfügung zu stellen“ (KGSt 2014: 44), um die Leistungsqualität und Bedürfnisorientierung der Bildungsangebote zu sichern. Unter anderem sollten Kommunikationsprozesse genutzt werden, um Gremienentscheidungen vorzubereiten und Entscheidungsprozesse offenzulegen.

6.3 Kommunales Bildungsmonitoring

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6.3 Kommunales Bildungsmonitoring Wie im Folgenden gezeigt wird, sind die zuvor skizzierte strategische Steuerung ebenso wie die damit einhergehenden Koordinations- und Kommunikationsstrukturen und -prozesse eng mit dem kommunalen Bildungsmonitoring verknüpft. Um diese Zusammenhänge nachzuvollziehen, werden zunächst die Grundzüge des kommunalen Bildungsmonitorings dargelegt. Anschließend wird vertiefend der Frage nachgegangen, was die Steuerungsrelevanz des Bildungsmonitorings begründet. 6.3.1 Ziele und Anforderungen des Bildungsmonitorings In der Konzeption des DKBM „ist ein wissenschaftlich fundiertes Bildungsmonitoring eine unverzichtbare Grundlage für ein modernes Bildungsmanagement und eine erfolgreiche Bildungssteuerung in einer Kommune.“ (Döbert/Weishaupt 2015c: 20). Dahinter steht die Überzeugung, kommunales Bildungsmanagement sei „nur dann zielführend, wenn es auf der Grundlage aussagekräftiger Strukturund Entwicklungsdaten erfolgt.“ (Gnahs et al. 2011: 4; s. a. Greskowiak/Stefan 2011: 6) So müsse die Strategieentwicklung und -umsetzung auf der „Diagnose“ des Bildungsmonitorings über die Bildungssituation vor Ort aufsetzen (Döbert/ Weishaupt 2015c: 17 f.). Das „Wissen über Bildung“ soll dadurch empirisch fundiert werden: „Bislang nur auf Erfahrungen und Vermutungen gründende Annahmen bekommen so eine datengestützte Absicherung oder müssen gegebenenfalls auch korrigiert werden.“ (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 8 f.) Das Bildungsmonitoring zielt damit darauf, „das vor Ort verfügbare Wissen qualitätsorientiert aufzuarbeiten und für passgenaue Bildungsleistungen bildungspolitisch nutzbar zu machen.“ (Egger 2015a: 198 f.) Es soll somit „Daten für Taten“ (Weishaupt/Wagner 2015: 312) liefern, „Wissen, das benötigt wird, um politisch-administrative Steuerungsmaßnahmen zu entwickeln, zu begründen und gegebenenfalls zu revidieren.“ (Döbert 2010: 161). Kurz: Es geht um die Bereitstellung von „Steuerungswissen“ (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 20; s. a. Siepke/Pohl 2012: 33; Egger 2015a: 198 f.; John 2015a: 118; Siepke/Tegge/Egger 2014: 155; Tegge 2015a: 41). Durch seine strategische Ausrichtung sorge das Bildungsmonitoring dabei für eine „neue Qualität der Steuerung“ (Döbert/Weishaupt 2015b: 9). Als wesentlicher „Bestandteil und wichtigstes Ergebnis eines kommunalen Bildungsmonitorings“ wird ein kommunaler Bildungsbericht erachtet (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 7). Neben der Berichterstattung

 

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könne das Bildungsmonitoring weitere „Produkte“ beinhalten, wie vertiefende thematische Analysen, politische Entscheidungspapiere oder einen „Bildungsatlas“ (ebd.: 12). Insbesondere für die Bildungsberichterstattung wird betont, dass diese nicht personen-, sondern systembezogen angelegt sein solle (Döbert 2010: 174; Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 7 f.). Kennzeichnend für diese Systemperspektive ist die Orientierung am Kontext-Input-Prozess-Output-Modell, das auch der nationalen Bildungsberichterstattung zugrunde liegt (John 2015c: 231 f.; John/Büchner 2015: 144; Siepke/Tegge/Egger 2014: 173). Eine personenbezogene Perspektive beinhaltet die Bildungsberichterstattung gleichwohl insofern, als davon ausgegangen wird, dass sich Systemleistungen „nur anhand individueller Bildungsverläufe, Kompetenzfortschritte und Bildungserträge untersuchen“ ließen (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 7 f.). Dieser Einsicht wird mit der Leitidee der „Bildung im Lebenslauf“ Rechnung getragen (ebd.; Siepke/Tegge/Egger 2014: 173). Damit ist aber keine Orientierung am einzelnen Lernenden intendiert. Vielmehr werden alternative Ansätze, die das lernende Individuum sowie Angebote und Zugänge für Lerngelegenheiten in den Mittelpunkt rücken, als „als Steuerungsinstrument nur bedingt geeignet“ eingeschätzt (John/Büchner 2015: 152). Demgegenüber soll das kommunale Bildungsmonitoring Systembeobachtung, Systemkontrolle und Systemdiagnostik ermöglichen (Döbert/Weishaupt 2015c: 14) und bei „Systemintervention und -optimierung“ unterstützen (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 7 f.). Im Vergleich zur nationalen Ebene wird in diesem Zusammenhang angeführt, das kommunale Bildungsmonitoring erfülle „viel spezifischere Anforderungen“ (Projektteam Bildungsmonitoring 2011: 12). Hierzu zähle insbesondere die Möglichkeit, kleinräumige Daten zu Bildungsangeboten und deren Nutzung heranzuziehen und dadurch besonders steuerungsrelevante Informationen zu generieren (ebd.: 20; Schneider 2015). Zugleich sei das kommunale Bildungsmonitoring flexibler in Konstruktion und Umsetzung und könne kommunalspezifische Ziele und Rahmenbedingungen sowie Analyse-, Entscheidungs- und Finanzierungserfordernisse berücksichtigen (ebd.; Siepke/Tegge/Egger 2014: 155; John 2015a: 122; John/Büchner 2015: 145 f.). Schließlich wird die ganzheitliche Perspektive als Vorzug kommunalen Bildungsmonitorings genannt. So erlaube es, die vorhandenen Planungs- und Steuerungsinstrumente aufeinander zu beziehen, „um so eine bildungsbereichsübergreifende Problemanalyse und ein integriertes Berichtswesen zu ermöglichen“ (John 2015a: 122). Damit gehe das Bildungsmonitoring über eine Verknüpfung der einzelnen Fachplanungen hinaus (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 19 f.).

6.3 Kommunales Bildungsmonitoring

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Zu der Frage, worin die Steuerungsrelevanz des Bildungsmonitorings nun genau besteht und wie diese am besten sicherzustellen ist, findet sich eine Reihe von Positionen und Vorschlägen. Dabei lassen sich drei Argumentationsstränge unterscheiden: 1. 2. 3.

Argumente, die die Steuerungsrelevanz mit den funktionalen Beiträgen, die vom Monitoring erwartet werden, begründen, Argumente, die die Steuerungsrelevanz des Bildungsmonitorings aus einer bestimmten Qualität der zugrunde liegenden Daten ableiten, Argumente, die auf die prozessuale und kommunikative Einbettung des Bildungsmonitorings abstellen.

Diesen drei Argumentationssträngen wird im Folgenden nachgegangen. 6.3.2 Funktionale Beiträge des Bildungsmonitorings Allgemein geteilt ist die Vorstellung, das Bildungsmonitoring solle eine Situationsanalyse vornehmen. So sei das Bildungsmonitoring „vor allem im Rahmen der Analyse der Ausgangssituation von Bedeutung, um den beteiligten (Bildungs-) Akteuren alle bedeutsamen Daten und Fakten zur Verfügung zu stellen“ (Wagner/Weishaupt 2015: 297). Die Situationsanalyse wird dabei sowohl auf die Trägerkonstellationen und Bildungsangebote als auch auf deren Nutzung bezogen (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 6, 19; Siepke/Tegge/Egger 2014: 157; KGSt 2014: 29). Damit soll das Bildungsmonitoring „Klarheit über die eigentlichen Probleme im Bildungsbereich einer Kommune“ schaffen (Pohl/ Schwarz 2015: 129) und „ein tieferes Verständnis der Faktoren, die Einfluss auf die Qualität der Bildung haben“ vermitteln (Döbert/Weishaupt 2015c: 14). Es liefere damit Aufschlüsse über „die Bildungsvoraussetzungen, Bildungswege und Bildungsergebnisse von Individuen. Diese Informationen werden mit Qualitätsmerkmalen von Institutionen zusammengebracht, um das Zusammenwirken bildungsorganisatorischer und lebensweltlicher Faktoren zu erschließen.“ (Döbert 2010: 174) Daraus wird eine unmittelbare Relevanz für bildungspolitisches Handeln bzw. Strategieentwicklung abgeleitet, weil Handlungsbedarf und Ansatzpunkte zur Verbesserung aufgezeigt (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 5) und „eine größere Bandbreite politischer Handlungsalternativen“ eröffnet (Döbert/Weishaupt 2015c: 14) würden. Dementsprechend soll das Wissen aus dem

 

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6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“

Bildungsmonitoring genutzt werden, um Leitbilder, strategische Ziele und integrierte Handlungskonzepte sowie politisch-administrative Steuerungsmaßnahmen und passgenaue Bildungsleistungen zu entwickeln, zu begründen und umzusetzen (Wagner/Weishaupt 2015: 297, Döbert 2010: 161; Egger 2015a: 198 f.). Mit der Situationsanalyse sei das Bildungsmonitoring zunächst also „Impulsgeber für die Weiterentwicklung der kommunalen Bildungslandschaft“ (Egger/Tegge 2014: 77). Es erfülle eine Sensibilisierungsfunktion, indem es frühzeitig Handlungsbedarf aufzeige, sowie eine Informations- und Steuerungsfunktion, indem es steuerungsrelevante Informationen für Entscheidungsträger/innen bereitstelle (KGSt 214: 21). Dem erwähnten Verständnis des strategischen Prozesses als Steuerungskreislauf folgend, beinhaltet die Konzeption des Bildungsmonitorings aber noch weitere Funktionen, nämlich die des Controllings und der Evaluation (ebd.; Weishaupt/Wagner 2015: 312 f.). Mit dem Controlling ist zunächst die laufende Kontrolle der Zielerreichung angesprochen. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass Fehlentwicklungen frühzeitig erkannt und ggf. Korrekturmaßnahmen eingeleitet werden können (Greskowiak/Stefan 2011: 9 f.; KGSt 2014: 15 f.). Das Controlling zielt also zunächst auf die Zweckmäßigkeit der initiierten Prozesse und die Handlungsfähigkeit der Akteur/innen (Greskowiak/Stefan 2011: 9 f.). Mit dem Stichwort Evaluation wird die Aufgabe des Controllings um die „rückwirkende Wirkungskontrolle“ (KGSt 2014: 21) erweitert und auf die Frage bezogen, „ob die intendierten Wirkungen mit der Maßnahme auch in dem gewünschten Umfang erreicht wurden.“ (Weishaupt/Wagner 2015: 311) Im Hinblick auf diese Funktion des Bildungsmonitorings finden sich indes widersprüchliche Aussagen. Einerseits wird argumentiert, das Bildungsmonitoring gewährleiste „die systematische Information über das Erreichen und Verfehlen politisch gesetzter und gesellschaftlich getragener Ziele von Bildung“ (Siepke 2014, zit. n. Siepke/Tegge/Egger 2014: 157). Eine „Wirkungskontrolle“ ergebe sich daraus insofern, als diese Informationen „Aufschluss über Veränderungen geben, die nach bestimmten bildungspolitischen Entscheidungen und Maßnahmen zur Verbesserung der Qualität der Bildungseinrichtungen eintreten.“ (Döbert/Weishaupt 2015c: 14) Verschiedentlich wird daraus geschlussfolgert, das Bildungsmonitoring sei in der Lage, intendierte und nicht-intendierte Folgen von ergriffenen oder unterlassenen Steuerungsmaßnahmen darzustellen (Projektteam Kommunales Bildungsmanagement 2011: 9; Döbert/Weishaupt 2015c: 19; John 2015a: 121; Tegge 2015b: 92; Weishaupt/Wagner 2015: 312) und könne sogar „einer Bewertung effizienter Steuerungsstrategien Vorschub leisten“ (Siepke 2014, zit. n. Siepke/Tegge/Egger 2014: 157).

6.3 Kommunales Bildungsmonitoring

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Andererseits wird wiederholt eingeräumt, beobachtete Veränderungen könnten „nicht mit Sicherheit auf bestimmte Ursachen zurückgeführt werden“ (Döbert/Weishaupt 2015c: 14). Die Bildungsberichterstattung liefere zwar vielseitige Vergleichs- und Bewertungsmöglichkeiten, könne aber keine kausalen Zusammenhänge abbilden (Döbert 2010: 171; Siepke/Pohl 2012: 38 f.; Tegge 2015a: 34 f.). Dieses Problem wird so aufgelöst, dass die Bildungsberichterstattung als Ausgangspunkt für eingehendere Analysen fungieren soll (Döbert/Weishaupt 2015c: 14). Dementsprechend wird mitunter die Bedeutung vertiefender Studien bzw. thematischer Analysen betont (z. B. Döbert 2010: 172; Siepke/Pohl 2012: 38 f.). Gleichwohl wird der Einwand aufrechterhalten, „dass auch unter Berücksichtigung ergänzender Datengrundlagen (…) ein kommunales Bildungsmonitoring einer umfassenden Information über Kontextbedingungen, Inputmerkmale, Bildungsverläufe, Bildungseffekte und -erträge und der Zusammenhänge zwischen diesen Analysedimensionen nicht gerecht werden kann.“ (Siepke 2015a: 169) Dies gelte insbesondere für Fragen des Kompetenzerwerbs sowie damit verbundener Einflussfaktoren. Ein zweiter offener Punkt in der Konzeption des Bildungsmonitorings betrifft die Bedeutung von Handlungsempfehlungen seitens Bildungsmonitoring bzw. berichterstattung. Auf der einen Seite findet sich in diesem Zusammenhang die Position, die Bildungsberichterstattung solle „den Verantwortlichen vor Ort nicht ‚diktieren‘ (…), was sie zu tun haben.“ (Döbert 2010: 175). Vielmehr gehe es darum, „für Politik und Öffentlichkeit sensible Stellen im Bildungssystem transparent zu machen, Problemlagen und Herausforderungen aufzuzeigen (…). Ein Bildungsbericht sollte mit Bewertungen der beschriebenen Probleme sehr sorgsam umgehen.“ (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 9). Insbesondere solle die Interpretation der Monitoringergebnisse „keine Handlungsempfehlungen oder gar Spekulationen über mögliche Ursachen enthalten.“ (ebd.: 23) Auch andere Beiträge betonen, dass es darum gehe, Politik, Verwaltung und Öffentlichkeit zu informieren und damit einen Ausgangspunkt für gemeinsames Handeln und öffentliche Diskussion zu setzen (z. B. Döbert 2010: 175; Egger/Tegge 2014: 78 f.; John 2015a: 121). Dabei wird mitunter das Erfordernis einer adressatengerechten Aufbereitung sowie bestimmter Voraussetzungen auf Seiten der Informationsempfänger/innen hervorgehoben (Tegge 2015a: 39). In dieser Sichtweise bleibt offen, „wann das bereitgestellte Wissen handlungsleitend wird“ (ebd.: 42). Auf der anderen Seite finden sich Positionsnahmen – teilweise ein und derselben Autor/innen – für eine aktivere Rolle der Bildungsberichterstattung. Noch

 

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relativ gemäßigt fällt dabei der Verweis darauf aus, kommunale Bildungsberichte sollten, um steuerungsrelevant zu sein, „klare Botschaften enthalten: Die Themen (Indikatoren) eines Bildungsberichts sollten stets so ausgewählt werden, dass sie ‚öffentliche Aufgeregtheiten‘, vorrangig zu realisierende Ziele und zu lösende Probleme behandeln. Dazu muss im Bericht jeder Indikator gewissermaßen eine ‚Geschichte erzählen‘. Das (…) schließt stets mit einer oder mehreren fundierten Botschaften: was ist gut, wo ist das Problem und was sollte im künftigen Handeln unbedingt Beachtung finden.“ (Döbert 2015: 288 f.; s. a. Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 8)

Freilich heißt es direkt im Anschluss: „Explizite politische und administrative Handlungsempfehlungen sollten nur nach unmittelbarer Aufforderung durch die politisch Verantwortlichen dargestellt werden.“ (ebd.) Wäre hier möglicherweise noch eine, wenn auch durchlässige, Trennlinie zwischen „Botschaften“ und „Handlungsempfehlungen“ auszumachen, wird an anderer Stelle ausdrücklich argumentiert, Bildungsmonitoring könne die kommunale Steuerung im Bildungswesen „vor allem durch (…) die Darstellung von impliziten und expliziten Handlungsempfehlungen“ erleichtern (Döbert/Weishaupt 2015c: 19). Die Frage der Handlungsempfehlungen ebenso wie die der Wirkungskontrolle bleibt in der Konzeption des DKBM damit letztlich ungeklärt bzw. widersprüchlich. Wie im folgenden Abschnitt deutlich wird, hängen beide Fragen nicht zuletzt von den Vorstellungen über die zugrundeliegenden Daten und den damit verbundenen Anforderungen ab. 6.3.3 Anforderungen an die Qualität der Monitoringdaten Als grundlegend für die Konzeption des Bildungsmonitorings und für dessen Steuerungsrelevanz kann folgende Aussage gelten: „Ein Bildungsbericht ist ein wissenschaftlich fundiertes Produkt und muss daher auch wissenschaftlichen Kriterien genügen.“ (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 8) Hierzu soll insbesondere der indikatorengestützte Aufbau des Bildungsberichts beitragen. Die theoretisch-konzeptionelle Fundierung hierfür liefern der nationale Bildungsbericht bzw. das Kontext-Input-Prozess-Output-Modell sowie das Leitbild „Bildung im Lebenslauf“, die als Orientierungsrahmen dienen sollen, indem sie die zentralen Zusammenhänge im Bildungswesen verdeutlichen (Hetmeier et al. 2014: 16; Siepke/Tegge/Egger 2014: 173). Zugleich wird betont, dass die verwendeten Indikatoren wissenschaftlichen Gütekriterien genügen müssten, wobei auf die üblichen Kriterien quantitativer Forschung – Repräsentativität, Validität, Objektivität, Reliabilität – verwiesen wird (Projektteam Bildungsmonitoring 2011:

6.3 Kommunales Bildungsmonitoring

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13; Pohl/Schwarz 2015: 139). Damit sei eine wesentliche Voraussetzung für die Steuerungsrelevanz der Bildungsberichterstattung erfüllt: „Nur so berechnet sind Indikatoren als Grundlage politischer Entscheidungen belastbar.“ (Pohl/Schwarz 2015: 139) Als zentrale Datenquelle der indikatorengestützten Bildungsberichterstattung wird die amtliche Statistik ausgemacht (Siepke 2015b; Siepke/Tegge/Egger 2014: 174). Bei der Datenauswertung seien anerkannte Methoden zu verwenden (Pohl/Schwarz 2015: 130). Jenseits dieser Gemeinsamkeiten sind beobachtbare Divergenzen im Verständnis des Begriffs „Indikator“ unter Steuerungsgesichtspunkten von Interesse. So grenzen sich einige Beiträge explizit von einem Verständnis ab, das Indikatoren mit Kennzahlen gleichsetzt. Als Kennzahl wird dabei eine statistische Angabe bezeichnet, „die in der Regel als ‚Zahl der...‘, ‚Quote der...‘, ‚Anteil von ...‘ oder ähnlich berechnet wird. Eine solche Angabe ermöglicht meist nur partielle und situative Aussagen zu Quantitäten und vor allem aber zu Qualitäten.“ (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 13 f.; s. a. Döbert 2007: 9 ff.) Die Gleichsetzung von Kennzahlen und Indikatoren sei umgangssprachlich wie auch in der amtlichen Statistik verbreitet und liege auch dem Anwendungsleitfaden zum Aufbau eines kommunalen Bildungsmonitorings zugrunde (Kann/Tegge 2015: 236). Dementgegen wird vorgeschlagen, mit Indikatoren „komplexere Zusammenhänge im Bildungsgeschehen (z. B. die Gesamtsituation der Übergänge im Bildungswesen) durch eine sinnvolle, theoretisch begründete Kombination relevanter statistischer Kennzahlen“ zu beschreiben (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 13 f.) Indikatoren bündeln demnach Informationen und Daten auf der Ebene des Bildungswesens bzw. einzelner Bildungsbereiche (ebd.: 7 f.; Döbert 2010: 174), sie stellen „Stellvertretergrößen für komplexere Zusammenhänge“ dar (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 13). Während dem engen Indikatorenverständnis des Anwendungsleitfadens attestiert wird, daran orientierte Bildungsberichte seien mit einer „sehr technisch erscheinenden Darstellung der Kennzahlen“ verbunden und wiesen „insgesamt einen stärker deskriptiven als analytischen Charakter“ auf, was deren Steuerungsrelevanz zumindest offen lasse (Kann/Tegge 2015: 236), wird vom komplexen Indikatorenansatz ein hohes Steuerungspotenzial erwartet (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 9). Dabei sollen die Indikatoren so angelegt sein, dass kein fachwissenschaftliches Expertenwissen zu ihrem Verständnis erforderlich ist (Pohl/Schwarz 2015: 139). So soll Steuerungswissen unter anderem durch die „vergleichende Komponente“ (John 2015a: 118) des Bildungsmonitorings generiert werden, wobei steuerungsrelevante Aufschlüsse vor allem dadurch erwar-

 

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tet werden, dass Vergleiche mit Entwicklungen auf Länderebene angestellt, Unterschiede und Besonderheiten identifiziert und so Bewertungsmöglichkeiten eröffnet werden (ebd.: 121; Tegge 2015a: 34 f.; Siepke/ Tegge/Egger 2014: 157; Döbert 2010: 171). Wichtiger noch erscheint in der Konzeption des Bildungsmonitoring die wiederholte Erhebung und Aufbereitung der Indikatoren. „In einer solchen Darstellung in Zeitreihe liegt letztlich der entscheidende Ansatzpunkt für Interpretation, Analyse und für die politische Bewertung der dargestellten Informationen. Vor allem auf diese Weise werden systematische Erkenntnisse über die Wirksamkeit von Steuerungsmaßnahmen bei der Verbesserung der Qualität in Bildungseinrichtungen erreicht.“ (Projektteam „Kommunales Bildungsmonitoring“ 2011: 8) Dementsprechend wird argumentiert, „dass die konkreten Steuerungserwartungen mittel- bis langfristig angelegt sind“ (Pohl/ Schwarz 2015: 129), weil Zielvorgaben für die weitere Entwicklung der Kommune und inhaltliche Schwerpunktsetzungen getroffen, somit Orientierung für Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft geschaffen und Handlungsalternativen für dringliche Problemlagen im kommunalen Haushalt verankert werden (s. a. Tegge 2015b: 92). Damit biete das Bildungsmonitoring „den strategischen Vorteil, die Kluft zwischen der Reaktion auf unmittelbare Informationsbedürfnisse und der Klärung langfristig relevanter bildungspolitischer Fragen, die sich in der Regel einer routinemäßigen Messung und Beantwortung eher verschließen, zu überbrücken.“ (Döbert/Weishaupt 2015c: 18) Freilich ist hier hinzuzufügen, dass das Steuerungspotenzial in der Konzeption des Bildungsmonitorings sich nicht allein aus der wissenschaftlichen Qualität der Daten und der Bündelung komplexer Zusammenhänge in Indikatoren ergeben soll. Vielmehr weisen verschiedene Beiträge darauf hin, dass das Bildungsmonitoring, um seine funktionalen Beiträge zu erfüllen und steuerungsrelevant zu sein, an verschiedenen Punkten mit dem kommunalen Bildungsmanagement bzw. kommunalen Entscheidungsprozessen verbunden sein muss. So wird etwa betont, „dass sich für die Umsetzung der Ergebnisse eines kommunalen Bildungsmonitorings in Handlungsempfehlungen diskursiv-partizipative Prozesse empfehlen. Dies wird insbesondere der Tatsache gerecht, dass das Bildungsmonitoring in seiner Funktion als Politikberatungsinstrument nur Teilergebnisse liefern kann. Bildungsfragen stellen dabei in erster Linie Probleme dar, die es durch kommunalpolitische Maßnahmen und Entscheidungen zu lösen gilt. So stehen Indikatorenwahl, Bewertungen von Problemlagen, Zieldefinitionen und Mittelverteilung meist am Ende eines Diskussions- und Aushandlungsprozesses, der nicht vom Bildungsmonitoring allein geführt werden kann.“ (Hetmeier et al. 2014: 47)

6.3 Kommunales Bildungsmonitoring

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Als letztem der drei oben aufgeworfenen Argumentationsstränge rückt damit die prozessuale und kommunikative Einbettung des Bildungsmonitorings in den Blickpunkt. Diese ist Gegenstand des folgenden Abschnitts. 6.3.4 Prozessuale und kommunikative Einbettung des Bildungsmonitorings Die prozessuale Anlage des Bildungsmonitorings im DKBM lässt sich mittels der Unterscheidung von drei Phasen nachvollziehen: einer Konzipierungsphase, einer Realisierungsphase sowie einer Präsentations- und Nutzungsphase (Projektteam „Kommunales Bildungsmonitoring“ 2011: 25; Egger/Tegge 2014: 80), die im Folgenden nacheinander erörtert werden. Konzipierungsphase: Laut Egger und Tegge lässt sich die Konzipierungsphase des Bildungsmonitorings „als politisch-administrativer Abstimmungsprozess kennzeichnen, der ausgehend von bestehenden Problemen ressort- und akteursübergreifend grundlegende Fragen an die Zielsetzung, Herangehensweise und Umsetzung des Bildungsberichts klärt. In diese Phase wird eine breite Basis an Akteuren einbezogen, um thematische Schwerpunkte zu identifizieren und die Zielsetzung der Berichterstattung zu umreißen.“ (Egger/Tegge 2014: 80)

Ein derartiges Verständnis findet sich in einer Reihe weiterer Beiträge (Döbert 2010: 173; Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 24; Pohl/ Schwarz 2015: 128). Konkret werden für diese Phase folgende Prozessschritte vorgeschlagen (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 25):    

Verständigung über Ziele, Auftragseinholung und Klärung der Erwartungen, Verständigung über thematische Schwerpunkte, Erarbeitung eines langfristigen Konzepts sowie Indikatorenauswahl.

In vielen Beiträgen zum Bildungsmonitoring wird die Notwendigkeit betont, das Bildungsmonitoring an den bildungspolitischen Zielen der Kommune bzw. der kommunalen Gesamtstrategie auszurichten (Egger 2015a: 200; Siepke/Pohl 2012: 41; Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 20 ff.; Döbert 2010: 168; 2015: 288 f.). Insbesondere soll das Bildungsmonitoring eng an die politische

 

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6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“

Spitze der Verwaltung (Weishaupt/Wagner 2015: 313) bzw. den „Informationsbedarf der Adressaten, in erster Linie der kommunalen Entscheidungsträger“ (Siepke/Tegge/Egger 2014: 173) gekoppelt werden. Hingegen zeigt sich mit Blick auf die Rolle der Kommunalpolitik erneut ein ambivalentes Bild. So wird einerseits „davon ausgegangen, dass die Leitfragen im Vorfeld der Datenproduktion von der Politik gestellt werden und so die Besonderheit darin besteht, dass die bereitgestellten Informationen den Anforderungen politischer Delegationseliten entsprechen und bereits bekannte Herausforderungen bzw. zentrale Problemlagen aufgegriffen werden.“ (Tegge 2015a: 41) Andererseits werden aber auch Bedenken geäußert, die Politik könne den Nutzen der Bildungsberichterstattung kritisch sehen, denn „die Ergebnisse der Bildungsberichterstattung, die öffentlich gemacht werden, können eine politische Kraft entwickeln und die Politik dazu zwingen, sich mit identifizierten Lücken und Handlungsnotwendigkeiten zu beschäftigen.“ (Egger/Tegge 2014: 92 f.) Wird die Bedeutung der Kommunalpolitik somit teilweise in Frage gestellt, sind zugleich auch bei der strategischen Anbindung des Bildungsmonitorings an kommunale Ziele und administrative Entscheidungsträger/innen gewisse Einschränkungen zu konstatieren. Diese ergeben sich aus der theoretisch-konzeptionellen Fundierung des Bildungsmonitorings. So heißt es: „Idealtypisch sind die steuernden Akteure an der Definition des Steuerungswissens, im Detail der Festlegung thematischer Schwerpunkte und der Art der Aufbereitung, beteiligt. Als Standard lässt sich dabei die konzeptionelle Orientierung an der Kontext-InputProzess-Output-Kategorisierungssystematik (KIPO) formulieren.“ (ebd.) Mit anderen Worten wird der Rahmen dessen, was im Bildungsmonitoring erfasst werden soll, konzeptionell vorgegeben – die kommunalen Entscheidungsträger/innen sollen dann lediglich noch innerhalb dieses Rahmens die für sie besonders relevanten Themen bzw. Indikatoren auswählen. Um bildungspolitisch relevante Steuerungsfragen zu identifizieren, wird zudem neben Reformthemen einer Region auf „Forschungsbefunde über kritische Aspekte der Gestaltung von Bildung“ sowie auf „die laufenden Debatten zu Fragen der Bildungsqualität“ verwiesen (Döbert 2010: 168). Auch insofern werden also kommunalspezifische Erwägungen durch übergeordnete wissenschaftliche Bezugspunkte überlagert. Relativiert wird diese Position allerdings insoweit, als zugleich anerkannt wird, dass „Indikatoren in einem Bildungsbericht immer nur einen Ausschnitt des Bildungsprozesses und nur Teile der relevanten Einflussfaktoren auf die individuelle Bildungsbiografie darstellen und diskutieren“ können (Pohl/Schwarz 2015: 140). Zugleich seien „Bildungsziele und entsprechende Aktivitäten, die sich nicht unmittelbar messen lassen, ebenso wichtig für eine umfassende Einschätzung des

6.3 Kommunales Bildungsmonitoring

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Bildungssystems.“ (Döbert/Weishaupt 2015c: 14) Dementsprechend werden wie erwähnt weitere, auch nicht indikatorengestützte bzw. qualitative Erhebungen der Kommunen im Rahmen des Bildungsmonitorings als sinnvoll angesehen (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 12) und dabei sogar zugestanden, dass diese besonders steuerungsrelevant sein könnten (John 2015a: 123; 2015b: 219 f.). Insbesondere sei es mit Hilfe von „Ergänzungsindikatoren“ (Tegge 2015c: 245) sowie weiteren Erhebungen durch die Kommunen möglich, thematisch zugespitzten Fragestellungen und differenzierteren Erkenntnisinteressen nachzugehen (John/Büchner 2015: 149) und Aspekte der Nutzung und Wirkungen von Angeboten zu erfassen (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 25). Allerdings werden auch erneut wissenschaftliche Qualitätsansprüche (ebd.) betont und es wird auf Aufwand und Kosten (Schneider/Klostermann 2015: 163) sowie erforderliche Methodenkenntnisse (Egger 2015b: 270) hingewiesen. Daraus resultieren auch Zweifel an einer Art der Erhebung, bei der die Kommune „im Sinne einer Selbstberichterstattung vor allem auf kommunal verfügbare Daten der Fachämter zurück[greift], die ohne weitere Überprüfung durch offizielle statistische Ämter den Kommunen unmittelbar zur Verfügung gestellt werden sollen. Vorteil dieses Verfahrens sollen durch den schnellen Datenzugriff zeitlich aktuellere Analysemöglichkeiten in einer Kommune sein. Fraglich ist jedoch, ob eine Auswertung der Daten ohne eine vorhergehende externe Überprüfung die Qualität und Reliabilität der statistischen Kennzahlen gewährleisten kann und ob alle Fachämter sich als kooperative Akteure bei der Datenbereitstellung erweisen.“ (John/Büchner 2015: 152)

Insgesamt erscheint es somit fraglich, inwieweit den Kommunen tatsächlich zugestanden wird, das Bildungsmonitoring an den spezifischen kommunalen Zielen auszurichten. Deutlich wird dies im Vergleich zu den Vorstellungen der KGSt, die mit Blick auf das Bildungsmanagement fordert: „Ziele sind zu benennen, zu präzisieren, zu priorisieren und mit Indikatoren/Kennzahlen zu hinterlegen, da sonst eine Überprüfung der Zielerreichung unmöglich oder die Entscheidung zwischen alternativen Maßnahmen zur Zielerreichung willkürlich wäre. Vor allem sind diese verbindlich zu vereinbaren!“ (KGSt 2014: 15 f.) Die Ziele der Kommune bilden in dieser Perspektive den Ausgangspunkt der Indikatorenentwicklung, ihre Konzeption ergibt sich aus den Zielen, anstatt Indikatoren aus einem vorgegebenen, theoretisch-konzeptionell abgeleiteten Set auszuwählen. Realisierungsphase: Die Realisierungsphase umfasst folgende Prozessschritte (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 25):

 

318    

6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“ Sondierung der Datenquellen und Datengewinnung, Darstellung von Indikatoren, Gestaltung des Bildungsberichts sowie Durchführung eigener Qualitätskontrolle.

Im Wesentlichen geht es in dieser Phase damit darum, die oben erörterten wissenschaftlichen Gütekriterien bei der Generierung der Monitoringdaten und der Erstellung der entsprechenden Produkte zu gewährleisten. Zumeist konzentrieren sich die konzeptionellen Beiträge dabei darauf, den wissenschaftlichen Anspruch an Bildungsberichterstattung bzw. -monitoring herauszustellen und die daraus resultierenden Anforderungen zu erörtern. In einzelnen Beiträgen wird darüber hinaus betont, dass die Umsetzung des Bildungsmonitorings bereits eine „Kooperationsleistung im Sinne von Vernetzungsprozessen in einer Bildungslandschaft“ darstelle (ebd.: 81). Die Notwendigkeit zur Einbeziehung verschiedener relevanter Akteur/innen (kommunale Verwaltung, statistische Ämter) wird dabei sowohl bei der Datensondierung und -sammlung als auch bei der Aufbereitung der Daten gesehen (ebd.: 80; Hetmeier et al. 2014: 46). Insgesamt stehen in der Realisierungsphase zumeist indes methodisch-theoretische Anforderungen im Vordergrund der konzeptionellen Beiträge. Fragen der prozessualen und kommunikativen Einbettung erfahren hingegen relativ geringe Aufmerksamkeit. Dies ändert sich bei der Präsentations- und Nutzungsphase. Präsentations- und Nutzungsphase: Egger und Tegge beschreiben diese Phase wie folgt: „Die Präsentations- und Nutzungsphase ist zunächst durch die Kommunikation und kritische Reflexion der Befunde in einem breiten Kreis von Beteiligten und an Bildung Interessierten gekennzeichnet. Die Veröffentlichung des Berichts und die Diskussion der Befunde in politischen Gremien und auch unter Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure, bietet nicht nur die Möglichkeit, die Informationen der Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen, vielmehr dient diese Phase auch der Erarbeitung von Empfehlungen und Schlussfolgerungen, an der die Bildungsakteure beteiligt werden“ (Egger/Tegge 2014: 80).

Zu diesem Zweck sieht die Konzeption des Bildungsmonitorings folgende Prozessschritte vor (Projektteam Bildungsmonitoring 2011: 25):  

Kritische Reflexion des Bildungsberichts, Veröffentlichung des Bildungsberichts und Information über die Befunde,

6.3 Kommunales Bildungsmonitoring    

319

Entscheidung über die Präsentation, Präsentation und Diskussion der Befunde, Arbeit mit den Ergebnissen sowie Ausarbeitung von Schlussfolgerungen und Empfehlungen.

Wie in dem obigen Zitat angedeutet, geht es bei der Präsentations- und Nutzungsphase sowohl um die breite Öffentlichkeit als auch um verschiedene bildungsrelevante Akteur/innen innerhalb sowie außerhalb der kommunalen Verwaltung. Mit Blick auf die Öffentlichkeit wird dabei zunächst das Ziel hervorgehoben, über Bildung in der Region, Erreichtes und Problemlagen zu informieren (ebd.; John 2015a: 121, 123), um so Transparenz herzustellen und Rechenschaft abzulegen (Tegge 2015a: 41). Die Öffentlichkeit erscheint hier, gemeinsam mit den Medien, als Teil des „Legitimationssystems“, das den Auftraggeber des „Evidenzsystems“ darstellt (ebd.: 40 f.). Die Präsentation der Monitoringergebnisse dient insbesondere dazu, die Notwendigkeit gemeinsamen Handelns zu demonstrieren und öffentliche Diskussionen einzuleiten (Egger/Tegge 2014: 78 f.). „Die zentrale Funktion dieses Systems ist Handlungsveranlassung und Handlungsrechtfertigung.“ (Eder/Döbert/Seeber 2012: 6, zit. n. Tegge 2015a: 41). Während das „Evidenzsystem“ mit der Vorstellung einer rationalen Politikgestaltung assoziiert wird (Tegge 2015a: 41), zeigt sich eine gewisse Skepsis, inwieweit das Legitimationssystem dabei unterstützend wirken kann. So wird zu bedenken gegeben, es sei weitgehend ungeklärt, „welche inhaltlichen Transformationen und Reduktionen auf dem Weg vom Evidenzsystem zum Legitimationssystem eintreten“ (Eder/Döbert/Seeber 2012: 6, zit. n. Tegge 2015a: 41). Jenseits der allgemeinen, massenmedial vermittelten Öffentlichkeit beinhaltet die Konzeption des Bildungsmonitorings ein breites Spektrum von Ansätzen, die die Arbeit mit den Ergebnissen des Bildungsberichts befördern sollen. Als zweckmäßig werden dabei insbesondere die Durchführung von Auswertungskonferenzen, thematische Auswertungen mit den Verantwortlichen aus einzelnen Bildungsbereichen sowie regionale Auswertungen mit breiten Netzwerken „aussagefähiger“ Akteur/innen eingeschätzt (Döbert 2010: 174). Die Präsentations- und Nutzungsphase umfasst damit Kooperationsprozesse mit unterschiedlichen Akteur/innen (Verwaltung, Zivilgesellschaft, Entscheidungsträger/innen) und Akteurskonstellationen (verwaltungsinterne Kooperation, Kooperation einzelner Institutionen, Kooperation von Politik und Verwaltung, Kooperation von Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft) (Gnahs et al. 2011: 14 f.; Egger/Tegge 2014: 83). In den konzeptionell-programmatischen Beiträgen zum Bildungsmonitoring

 

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6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“

finden sich in diesem Zusammenhang unterschiedliche Akzentuierungen. Auf der einen Seite werden die demokratiepolitischen Potenziale des Bildungsmonitorings betont. So greife der ganzheitliche Ansatz der Bildungsberichterstattung den Grundgedanken der kooperativen Bildungslandschaft auf, was sich insbesondere in der Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Akteur/innen und der Erweiterung partizipativer Strukturen niederschlagen solle (Egger/Tegge 2014: 79, 82). Die Bildungsberichterstattung bietet in dieser Perspektive die Möglichkeit zur gesellschaftlichen Auseinandersetzung mit Bildungsfragen (ebd.: 92). Ein dementsprechender Monitoringprozess solle versuchen, „im Sinne einer partizipatorischen Demokratie möglichst viele Bürger am politischen Entscheidungsprozess und an der Ausgestaltung der kommunalen Bildungsprozesse teilhaben zu lassen, um eine möglichst umfängliche Legitimation und Unterstützung für die Gesamtstrategie des kommunalen Bildungsmonitorings zu erhalten.“ (Pohl/Schwarz 2015: 139) Gerade in der Präsentations- und Nutzungsphase (neben der Konzipierungsphase) werden diesbezüglich Potenziale erwartet. So könnten durch die Diskussion der Monitoringergebnisse im Rahmen von Bildungskonferenzen und ähnlichen Kommunikationsformaten unter breiter Beteiligung Schlussfolgerungen und Empfehlungen erarbeitet werden (Egger/Tegge 2014: 80). Allerdings werden auch Grenzen der Partizipation thematisiert. So könne eine Beteiligung von Bürger/innen vor allem für entscheidungsvorbereitende und unterstützende Aufgaben genutzt werden und damit zur Entlastung steuernder Gremien beitragen. Größere Entscheidungs- und Handlungsspielräume von Mitwirkenden könnten hingegen vor allem „spezifisch qualifizierten gesellschaftlichen Gruppen“ eingeräumt werden, „um deren Potenzial für die Bildungslandschaft optimal zu nutzen (ebd.: 92; s. a. Tegge 2015b: 94). Allerdings sei auch nicht auszuschließen, „dass für die einzelnen Kommunen die Präsentation ihrer Handlungsfähigkeit (anhand diverser Kommunikationsformate) teilweise vorrangiger ist als die Erweiterung ihrer Problemlösungsmöglichkeiten (durch mehr Kooperation und Mitbeteiligung).“ (Egger/Tegge 2014: 92) Jenseits einer solchen Instrumentalisierung des Bildungsmonitorings in der Präsentations- und Nutzungsphase erscheint aber für die Beteiligung bei der Auswertung von Monitoringergebnissen entscheidend, welchen funktionalen Problemlösungsbeitrag die Akteur/innen leisten können. Als Gegenhorizont zur verstärkten Partizipation von Bürger/innen bzw. der Zivilgesellschaft lassen sich dementsprechend Positionen fassen, die die Kommunalverwaltung sowie Bildungsakteur/innen in Praxis und Politik als Adressat/innen des Bildungsmonitorings in den Vordergrund rücken. Dabei geht es in erster Linie darum, dass diese Akteur/innen Informationen für die Weiterentwicklung ihrer Bildungsangebote erhalten (John 2015a: 121). Dementsprechend

6.3 Kommunales Bildungsmonitoring

321

sollten die Produkte des Bildungsmonitorings dazu dienen, die generierten Informationen in das Bildungsmanagement zu integrieren und in Planungsprozesse einzuspeisen (Pohl/Schwarz 2015: 130). Zwar wird auch in diesem Zusammenhang darauf verwiesen, „dass die politisch-administrative Steuerung in die demokratische Willensbildung eingebunden ist“ (Projektteam Kommunales Bildungsmonitoring 2011: 8 f.), im Vordergrund steht indes die Ableitung von Maßnahmen der Qualitätsentwicklung und -sicherung. Rechenschaftslegung bezieht sich dementsprechend vor allem auf die „verabredeten Leistungskategorien“ sowie auf die systematische Überprüfung ihrer Umsetzung (Siepke/Pohl 2012: 37). Die Ergebnisse des Auswertungsprozesses sollen dabei im Sinne eines Qualitätsmanagements zur Entwicklung einer neuen Managementstrategie zusammengeführt werden (Döbert 2010: 174). Vor diesem Hintergrund wird ein reibungsloses Zusammenspiel von Bildungsmanagement und Bildungsmonitoring als eine wichtige Erfolgsbedingung angesehen (Gnahs et al. 2011: 4). Über das genaue Verhältnis von Bildungsmanagement und Bildungsmonitoring finden sich allerdings unterschiedliche Aussagen. Auf der einen Seite steht dabei die Position, das Bildungsmonitoring habe „in erster Linie dienenden Charakter für eine effiziente und effektive Steuerung des Bildungshandelns.“ (KGSt 2014: 21) Seine Funktion bestünde demnach vor allem darin, das Bildungsmanagement zu unterstützen, indem es die erforderlichen Informationen liefert (Siepke/Pohl 2012: 36). Dem wird entgegengehalten, „dass das Bildungsmonitoring nicht in einer dienenden Funktion als zuverlässiger Erfüllungsgehilfe des Bildungsmanagements verharrt, sondern durchaus eigene Initiative entfaltet und das Bildungsmanagement seinerseits mit Befunden und Vorschlägen konfrontiert.“ (Gnahs et al. 2011: 14) Demnach durchdringen sich Bildungsmanagement und Bildungsmonitoring gegenseitig: „Die Funktion ‚Bildungsmonitoring‘ beinhaltet auch Funktionselemente des Bildungsmanagements und umgekehrt.“ (ebd.) Auffällig ist schließlich, dass die Umsetzung der Strategien und Maßnahmen, die aus der Auswertung des Bildungsmonitorings resultieren, nur wenig Aufmerksamkeit erfährt. Wo die Umsetzung Erwähnung findet, wird etwa schlicht konstatiert, diese müsse „in der täglichen Beschäftigung mit Bildungsfragen“ erfolgen (ebd.). Tegge führt dazu aus, das „Umsetzungssystem“, zu dem sie pädagogische Fachkräfte und Fachverbände, Lernende und ihre Familien zählt, sei gefordert, die Ergebnisse aus Evidenz- und Legitimationssystem „zu operationalisieren bzw. kontextbezogen zu adaptieren und konkrete Handlungsprozesse zu initiieren“ (Tegge 2015a: 41 f.). Anders als die sonstigen Beiträge verweist Tegge in diesem Zusammenhang darauf, dass Kontextualisierungsleistungen der umsetzenden (wie

 

322

6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“

auch der politischen) Akteur/innen Voraussetzung für die Umsetzung seien (ebd.: 39). Solche Kontextualisierungsleistungen markieren in dieser Sichtweise die „Grenzen von Steuerungsintentionen und Steuerungshandeln“ (ebd.: 41).

6.4 Zusammenführung: Steuerungslogik von DKBM Zusammenfassend lässt sich die Steuerungslogik datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements wie folgt beschreiben. Ausgangspunkt ist die Annahme, die kommunale Ebene sei besonders geeignet, um drängende bildungspolitische Probleme zu adressieren, weil sich Bildungsprozesse „vor Ort“ vollzögen und nur dort der Komplexität der Implementationsstandorte ausreichend Rechnung getragen werden könne. Vor dem Hintergrund eines weit gefassten Verständnisses lebenslangen Lernens geht es insbesondere darum, Kohärenz und Durchlässigkeit von Bildungsinstitutionen und -angeboten zu verbessern und anstelle der vorherrschenden Angebotsorientierung die Bedürfnisse der Teilnehmenden in den Vordergrund zu rücken. Dabei wird gleichwohl eine Systemperspektive verfolgt, die darauf zielt, „Gelegenheitsstrukturen“ für individuelle Lernprozesse zu gestalten. Zu diesem Zweck gelte es, bestehende „Versäulungen“ und Entscheidungsgeflechte zu überwinden. Allerdings werden gegebene Zuständigkeiten nicht in Frage gestellt, vielmehr sollen die relevanten Akteur/innen „Verantwortungsgemeinschaften“ bilden, die vorhandene Handlungsspielräume nutzen. Der Kommune kommt in diesem Zusammenhang eine zentrale Rolle als koordinierende Instanz zu. Den Rahmen für das bildungspolitische Handeln bildet ein gemeinsam zu entwickelndes Strategiekonzept, das eine bereichsübergreifende Gesamtsteuerung ermöglichen soll. Zwar soll eine Vielfalt von Akteur/innen auf unterschiedlichen Ebenen, die in einer komplexen Gremienstruktur miteinander interagieren, zur Steuerung beitragen. Als entscheidend wird gleichwohl ausgemacht, dass die Leitungskräfte der beteiligten Organisationen die „fachlich-thematische Federführung“ übernehmen und der Strategie durch ein entsprechendes Votum die notwendige „Bindungskraft“ verleihen. Zugleich soll eine zentral verankerte Koordinierungsstruktur als „Scharnier“ fungieren und die notwendige Unterstützung für die Entscheidungs- und Umsetzungsprozesse gewährleisten. Der Steuerungsprozess soll sich dabei in Form eines strategischen Kreislaufes vollziehen. Neben strategischer Planung und Vernetzung der Akteur/innen tritt damit das Bildungsmonitoring als zentrales Element des DKBM hervor. Dem Monitoring kommt die Aufgabe zu, durch Systembeobachtung, -diagnose und -kontrolle das

6.4 Zusammenführung: Steuerungslogik von DKBM

323

erforderliche „Steuerungswissen“ zu generieren. Auf Erfahrungen und Vermutungen gründende Annahmen sollen dadurch abgesichert und gegebenenfalls korrigiert werden. Neben Situationsanalyse und Strategieentwicklung liefert das Monitoring auch die Basis für Controlling, Evaluation (Wirkungskontrolle) und die Formulierung von Handlungsempfehlungen. Zentrales Produkt des Bildungsmonitorings ist der auf Indikatoren und wissenschaftliche Gütekriterien gestützte Bildungsbericht, der durch weitere Erhebungen der Kommunen ergänzt werden kann. Der Bildungsbericht orientiert sich einerseits am theoretisch-konzeptionellen Fundament der nationalen Bildungsberichterstattung, andererseits soll er möglichst eng mit der kommunalen Gesamtstrategie sowie dem Informationsbedarf der kommunalen Entscheidungsträger/innen verknüpft werden. Bildungsmanagement und Bildungsmonitoring gehen mit umfassenden diskursiv-partizipativen Prozessen einher. Primär dienen diese dem Zweck, effektivere Problemlösungen zu ermöglichen, indem Akteur/innen und ihr Wissen funktional eingebunden werden. Insofern bezieht das DKBM seine Legitimation in erster Linie aus den erzielten Ergebnissen (Output-Legitimation). Rechenschaftslegung, wie sie vor allem mit dem Bildungsmonitoring angestrebt wird, zielt dementsprechend vor allem auf Auskunft darüber, inwieweit die zuvor formulierten Ziele tatsächlich erreicht wurden. Gleichwohl spielen auch demokratiepolitische Motive bzw. Fragen der Input-Legitimation eine Rolle in der DKBM-Konzeption. So wird zum einen auf die repräsentativ-demokratische Rolle des Rates bzw. Kreistags verwiesen und zum anderen das Ziel formuliert, im Zuge des DKBM die Beteiligung von Zivilgesellschaft und Bürger/innen zu stärken. Tabelle 6-2 gibt einen Überblick über die wesentlichen Merkmale des DKBM, wie sie in der Programmatik von „Lernen vor Ort“ zum Ausdruck kommen.

 

324

6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“

Tabelle 6-2: Politische Rationalität datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements Dimensionen

Ausprägungen

Zugrunde liegendes Phänomen

 Mangelnde Leistungsfähigkeit des Bildungssystems, Bildungsungleichheiten  Versäulung bildungsrelevanter Zuständigkeiten auf kommunaler Ebene  Mangel steuerungsrelevanter Informationen auf kommunaler Ebene  Angebotsorientierung bildungspolitischer Steuerung  Vernachlässigung von Bildungsergebnissen, Interessen der Bürger/innen

Struktureller Kontext

 Gegebene Zuständigkeiten zwischen und innerhalb administrativer Ebenen  Komplexität der Implementationsorte  (Erweiterte) Handlungsspielräume von Bildungseinrichtungen  Kommunale Ebene als Ausgangspunkt für Bildungsprozesse

Positionierung/ Rollen

 Integrierende, koordinierende Funktion der Kommunen  Herausgehobene Rolle von kommunaler Spitze, Führungskräften  Gemeinsame Verantwortungsübernahme, Konsensorientierung, funktionale Beiträge der relevanten Akteur/innen  Bildungsmonitoring als unterstützender Dienstleister oder eigenständiger Akteur  Bildungsbüro als operativer Support

Koordination/ Interaktion

    

Strategische Gesamtsteuerung Votum der Leitungskräfte Zentral verankerte Koordinierung (Koordinierungsstelle, Bildungsbüro) Dezentrale Verantwortungswahrnehmung Komplexe Gremienstruktur (auf mehreren Ebenen, verwaltungsintern und -extern)  Akteurs- und phasenabhängige Partizipation

Umsetzungsaktivitäten

 Strategisches Handlungskonzept, Leitbild, Zielvorgaben  Steuerungszyklus auf Grundlage des Bildungsmonitorings  Situationsanalyse, Strategieentwicklung, Controlling, Evaluation, Ableitung von Handlungsempfehlungen  Bildungsbericht und ggf. weitere „Produkte“ des Bildungsmonitorings  Auswertungskonferenzen

Legitimation

 Output-Legitimation: Effektivere und effizientere Bildungsangebote  Rechenschaftslegung durch Bildungsberichterstattung  Input-Legitimation: politisch-administrative Zuständigkeit, Partizipation von zivilgesellschaftlichen Akteur/innen

6.4 Zusammenführung: Steuerungslogik von DKBM

325

Tabelle 6 2: Politische Rationalität datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements (Forts.) Funktion und Art von Wissen

    

Hervorbringung und Validierung von Wissen

 Bildungsberichterstattung  Ergänzende eigene Erhebungen der Kommunen (weitere Indikatoren oder qualitativ)  Indikatoren (konzeptionell-theoretische Fundierung vs. technische Kennzahlen vs. Messgrößen für Zielerreichung)  Externe Bereitstellung/Prüfung von Indikatoren/Daten  Wissenschaftliche Gütekriterien  Anbindung an politische Beschlüsse, kommunale Strategien, Ziele und Erkenntnisinteressen  Diskursiv-partizipative Prozesse

Steuerungswissen Absicherung und Korrektur von Erfahrungen und Vermutungen Systembeobachtung, -diagnose, -kontrolle Transparenz (über Bildungsakteur/innen, -verläufe, -angebote) Rechenschaftslegung (Zielerreichung)

Quelle: eigene Darstellung

Die in der Tabelle aufgeführten Merkmale beschreiben einerseits einen weithin geteilten Kern datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements. Wie die Analyse verdeutlicht hat, bestehen innerhalb dieses Rahmens andererseits indes durchaus unterschiedliche und zum Teil auch widersprüchliche Positionen. Neben der genannten Frage nach Zielen und Ausmaß von Partizipation betrifft dies insbesondere die Rolle des Bildungsmonitorings und dessen Verhältnis zum Bildungsmanagement sowie die Bedeutung eigener Erhebungen der Kommunen bzw. die Art des genutzten Wissens. Zugespitzt lassen sich mit Blick auf diese Punkte zwei Positionen unterscheiden: 



 

Auf der einen Seite steht eine Position, die im Rahmen eines strategischen Managementansatzes zwar durchaus auf die Nutzung von Daten setzt, die erforderlichen Daten und Erhebungen aber letztlich aus den strategischen Zielen und Controllinganforderungen ableitet. Das Bildungsmonitoring erscheint in dieser Perspektive als Werkzeug und Dienstleister des Bildungsmanagements. Im Duktus des DKBM ließe sich sagen, die (geplanten) Taten bestimmen hier die Daten. Auf der anderen Seite findet sich eine Position, bei der die Notwendigkeit der Evidenzbasierung den Ausgangspunkt bildet. Das theoretisch-konzeptionelle Fundament und wissenschaftliche Kriterien setzen in dieser Perspektive den Rahmen, in dem sich Strategieentwicklung und Steuerung vollziehen. Auch

326

6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“ eigene Erhebungen der Kommunen müssen zuallererst wissenschaftlichen Standards genügen. Das Bildungsmonitoring nimmt hier eine initiierende Rolle ein. Die Daten treiben somit die Taten an

Beide Perspektiven bewegen sich indes innerhalb eines gemeinsamen konzeptionellen Bezugsrahmens. Sie stellen weniger alternative Herangehensweisen als unterschiedliche Akzentuierungen dar. Dies wird deutlich, wenn man die bisherigen konzeptionellen Vorschläge einer alternativen, von Brüsemeister (2015) vorgeschlagenen Sichtweise kommunalen Bildungsmanagements gegenüberstellt. Brüsemeister entwickelt diese Sichtweise mittels einer vergleichenden Analyse von kommunalem Bildungsmanagement und New Public Management (NPM). Im Vergleich beider Ansätze hebt er folgende Charakteristika hervor: 



NPM stelle eine Modernisierungsmaßnahme für den administrativen Bereich dar, d. h. es ziele auf die staatliche bzw. verwaltungsmäßige Binnenmodernisierung (ebd.: 215 f., 223). Demgegenüber setze das kommunale Bildungsmanagement auf den Weg einer horizontalen Vernetzung unter Einbeziehung vieler Akteur/innen auch außerhalb der Verwaltung (ebd.: 215 f.; 223). Kennzeichnend sei die Betonung von Verständigung und Zusammenarbeit zwischen Professionen und über Hierarchiegrenzen hinweg. „Diese Kultur erkennt an, dass eine Profession allein die Probleme nicht mehr lösen kann; die Folge ist die Ausweitung des Blicks“ (ebd.: 230). NPM schaffe „Modernisierungsverlierer“. Dies beginne schon auf der legitimatorischen Ebene, denn das NPM habe darauf gezielt, „einen Gegner als solchen zu stilisieren, um ihm gegenüber das ganz Andere der eigenen Strategien zu zeigen und zu legitimieren. Dieser Gegner war die Bürokratie, der auf der ganzen Linie Steuerungsversagen vorgeworfen wurde.“ Infolgedessen habe NPM zu Ängsten in der öffentlichen Verwaltung, politischem Widerstand und Versuchen, die Reform zu verzögern, geführt. (ebd.: 224) Kommunales Bildungsmanagement sei hingegen durch den „Verzicht auf De-Legitimierung“ (ebd.) gekennzeichnet. Es handele sich vielmehr um ein „Positivspiel“, in dem die Akteur/innen mit der Zeit erkennten, „dass sie in einem netzwerkartigen Austausch (…) nur gewinnen“ und keine Sanktionen befürchten müssten, „weil es keine herausragenden Akteure und keine Ressourcen für Sanktionen gibt“ (ebd.: 224). Statt auf Fügsamkeit basiere die Zusammenarbeit daher auf Überzeugungsarbeit (ebd.: 225). Infolgedessen sei das Bildungsmanagement in der Lage, mehr Akteur/innen zu mobilisieren und ein System zu schaffen, das offener für Veränderungen sei (ebd.: 230). Dies gelte

6.4 Zusammenführung: Steuerungslogik von DKBM





 

327

insbesondere für die Politik, die einerseits zu einem von mehreren Akteur/innen degradiert, andererseits aber auch aufgewertet und zum Partner gemacht würde (ebd.: 225, 229 f.). NPM betreibe eine „Glorifizierung der Entscheidungsmächtigkeit Einzelner“: Ein wesentliches Merkmal von NPM bestehe darin, „einzelne Akteure, konkret: Manager, herauszuheben (…), von denen dann die Lösung jeglicher Miseren erwartet wird.“ Trotz der Dezentralisierung im NPM würden hierarchische Muster „nur neu reproduziert, da letztlich nur einer einzigen Instanz strategische Entscheide zugesprochen werden.“ (ebd.: 226). Aus der herausgehobenen Stellung von Entscheidungsträger/innen folge, dass Abstimmungsverfahren und Partizipation in Opposition zum NPM stünden, denn „die Entscheidungen brauchen sie nicht oder behindern sie sogar in ihrer Durchschlagskraft“ (ebd.: 225). Hingegen spiele zentrale Führung im kommunalen Bildungsmanagement nur eine untergeordnete Rolle, im Kern gehe es um die Auseinandersetzung zwischen differenten Akteur/innen (ebd.: 217). Neben zentralen Entscheidungen bildeten auch Abstimmungsverfahren und Partizipation wichtige Elemente. Dabei seien die beteiligten Akteur/innen „zu Bewährungshandlungen herausgefordert. Diese Handlungen zeigen sich in den zahlreichen Gremien, die teils mehr Entscheidungs-, teils mehr Entwicklungs, teils mehr partizipative Funktionen haben.“ (ebd.: 229 f.) So vermischten sich Entscheidung, Verfahren und Partizipation idealerweise „im Sinne einer Gewaltenteilung“, die organisationalen Stillstand verhindere (ebd.: 231 f.). Eng verbunden mit der Hervorhebung von Entscheidungsträger/innen sei die Installation eines zentralen Managements, das kennzahlenbasierte Entscheidungen trifft (ebd.: 217). Die Nutzung von Kennzahlen stehe dabei für eine Auffassung der „Wissenshandhabung“, die in erster Linie auf Controlling ziele und durch „ein eher geschlossenes Verständnis von Wissen“ geprägt sei (ebd.: 227, 230). Kennzeichnend für kommunales Bildungsmanagement sei hingegen eine grenzüberschreitende Koordination, „die vermeidet, sich als Anwältin absoluten Wissens darzustellen“ (ebd.: 225 f.). Stattdessen setze Bildungsmanagement auf eine „breitere Wissenserschließung“. Dabei sei Wissensmanagement „kein bloßer technischer Prozess, sondern auch ein sozialer Aushandlungsprozess, der durch unterschiedliche Interessen, Professions- und Wissens-Verständnisse motiviert und auch begrenzt wird“ (ebd.: 227). Im Zentrum stehe daher das gemeinsame Ringen um eine wissensbasierte Steuerung, Bildungsmanagement beinhalte „umfassende Auseinandersetzungen um die benötigten Arten von Wissen und wie sie sich – in welchen

328



6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“ Gremien – organisieren lassen“ (ebd.). Dies sei einerseits ein fortlaufender Prozess, andererseits könne sich mit der Zeit ein Fundament für die Wissensorganisation bilden, wobei die Erstellung eines ersten Bildungsberichts häufig einen Durchbruch darstelle. Schließlich setze NPM auf einen „anonymen Konkurrenzdruck“, der darauf ziele, „dass handelnde Einheiten letztlich zu Entscheidungen befähigt werden sollen, ihre Organisationseinheit im Unterschied zu anderen zu profilieren.“ (ebd.: 228) Profilierungsbestrebungen spielten im kommunalen Bildungsmanagement hingegen zwar auch eine Rolle, bildeten aber keinen dominierenden Handlungsantrieb. Im Vordergrund stehe vielmehr „eine Selbstvergegenwärtigung der kommunalen Akteure über das Machbare einer Wissenserschließung“ (ebd.). Indem Leistungsangebote durch Bildungsberichte und Bildungsmarketing öffentlich sichtbar gemacht würden, erzeugten die Akteur/innen selbst Handlungsdruck, der für die Qualität der Angebote wie auch die Organisationsentwicklung des Bildungsmanagements genutzt werden könne.

Gleicht man diese Beschreibung kommunalen Bildungsmanagements mit den zuvor erörterten konzeptionellen Beiträgen zum DKBM ab, zeigen sich sowohl Übereinstimmungen als auch deutliche Unterschiede. Übereinstimmungen zeigen sich am deutlichsten bei der Abkehr von der Binnenmodernisierung der Verwaltung. So ist die Bedeutung, die verwaltungsexternen Akteur/innen und deren Einbindung in das kommunale Bildungsmanagement beigemessen wird, durchweg auch in den konzeptionellen Beiträgen zum DKBM zu finden. Gleichwohl legt ein Teil der Beiträge durchaus ein großes Gewicht auf die Verwaltungsseite. Deutlich wird dies in der Kritik an Versäulung und institutionellem Entscheidungsgeflecht, die durchaus an Argumente der Bürokratiekritik anknüpft. Die Einführung kommunalen Bildungsmanagements ließe sich in dieser Perspektive vor allem als Schritt zur Verwaltungsmodernisierung begreifen. Andere Argumente, etwa solche, die die Notwendigkeit lebenslangen Lernens betonen, beziehen sich demgegenüber stärker auf Entwicklungen in der Umwelt der Verwaltung und leiten den Handlungsbedarf daraus ab. Derartige Rahmungen dürften auch dafür relevant sein, ob die Einführung kommunalen Bildungsmanagements als Positivspiel verstanden wird. Insgesamt scheint in der Konzeption des DKBM dabei allerdings eine Sichtweise zu überwiegen, die positive Gestaltungspotenziale gemeinsamen Handelns betont. Dementsprechend spielt Konkurrenz als Antriebsfaktor kaum eine Rolle. Allenfalls die Empfehlung, das Bildungsmonitoring zu überregionalen Vergleichen zu nutzen,

6.4 Zusammenführung: Steuerungslogik von DKBM

329

ließe sich in dieser Richtung interpretieren. Allerdings sind solche Vergleichsmöglichkeiten zumindest nicht explizit als wettbewerbsorientierte Verfahren, etwa im Sinne eines Rankings, konzipiert. Auffällig ist hingegen, dass die Konzeption des DKBM den Entscheidungsträger/innen auf kommunaler Ebene eine zentrale Rolle zuweist und damit dem NPM ähnelt. Zwar bilden auch Abstimmungsverfahren und Partizipation wichtige Elemente des DKBM, zumindest in einigen Beiträgen erscheint indes die zentrale strategische Steuerung einen dominierenden Platz einzunehmen. Dies scheint unabhängig davon zu gelten, ob eher ein strategischer Managementansatz oder evidenzbasierte Steuerung vertreten wird: In beiden Fällen wird die zentrale strategische Verankerung als ein Schlüssel zur erfolgreichen Gestaltung des Bildungsmanagements betrachtet. Beiden Varianten liegt zudem ein relativ enges Verständnis der Wissenshandhabung zugrunde. Das als erforderlich bzw. geeignet erachtete Wissen wird dabei im einen Fall tendenziell auf steuerungsrelevante Kennzahlen reduziert, im anderen Fall dominieren wissenschaftliche Fundamente und Qualitätsmaßstäbe, was sich etwa in den Bedenken gegenüber einer kommunalen „Selbstberichterstattung“ sowie auf Erfahrung und Vermutungen gründenden Annahmen niederschlägt. Damit soll nicht negiert werden, dass diskursive und partizipative Prozesse in den konzeptionellen Beiträgen zum DKBM durchaus einen gewissen Stellenwert erhalten. Gleichwohl lässt sich eine Schlagseite erkennen zugunsten einer zentralen strategischen Steuerung, in der Wissen der Kommune vorrangig unter instrumentellen Gesichtspunkten thematisiert wird. Der Vergleich mit der Konzeption von Brüsemeister verdeutlicht somit eine Leerstelle im DKBM: Trotz aller Betonung lebenslangen Lernens werden gemeinsame, reflexive Lernprozesse der am Bildungsmanagement beteiligten Akteur/innen verblüffender Weise kaum thematisiert. So findet sich lediglich an einer Stelle die Sichtweise, das Bildungsmonitoring liefere „Lernimpulse in die Fachebene, bekommt auch Lernimpulse in Form von Kritik und Anregung zurück“ (Gnahs et al. 2011: 14). Wie „alte“ und „neue“ Steuerung auch scheint die Konzeption des DKBM einem klassischen, zweckrationalen und machbarkeitsorientierten Steuerungsverständnis zu folgen, dass von einer objektiv gegebenen, durch geeignete Instrumente zu erfassenden und kontrollierenden Wirklichkeit ausgeht (vgl. Kegelmann 2007: 16 bzw. Abschnitt 3.3.7.). Damit bleibt eine Perspektive, die darauf abzielt, unterschiedliche Rationalitäten anzuerkennen, und gemeinsame Konstruktionsund Interpretationsleistungen in den Mittelpunkt rückt, ausgeblendet. Wie Kegelmanns Skizze eines „postheroischen“ Managements sowie der bedeutungsorientierte Diskurstyp bei Bormann (2011; vgl. Abschnitt 2.4.3) zeigen, ginge es dabei

 

330

6 Vertiefende Analyse I: Programm „Lernen vor Ort“

nicht um postmoderne Beliebigkeit, sondern um eine suchende Wissensgenerierung, die nicht zielorientiert, sondern ergebnisoffen ausgerichtet ist. Dass das DKBM-Konzept eine solche Perspektive nicht vorsieht, heißt indes nicht, dass sie damit ausgeschlossen ist. Vielmehr bleibt – im oben skizzierten Rahmen – konzeptionell offen, wie die diskursiv-partizipativen Prozesse im DKBM ausgestaltet werden sollten. Inwieweit gemeinsame Lernprozesse dabei von Bedeutung sind, bleibt damit der Umsetzung vor Ort überlassen. Damit ist die Betrachtung der Steuerungslogik auf der Programmebene abgeschlossen und es liegt ein präziseres Bild der Steuerungslogik datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements vor. Zugleich stellt sich mit Blick auf die praktische Umsetzung von DKBM die Frage, wie die verschiedenen Merkmale von DKBM in der Praxis ausbalanciert werden bzw. inwieweit Zielkonflikte zwischen diesen zu beobachten sind. Aufschluss hierzu soll der zweite Teil der Analyse von „Lernen vor Ort“ im folgenden Kapitel bieten, der die dezentrale Aneignung des Programms betrachtet.

 

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“ Wie in Kapitel 2 erläutert, geht diese Arbeit davon aus, dass sich „Institutionenpolitik“ auf unterschiedlichen Ebenen vollzieht. Neben der Ebene übergeordneter (politikfeldübergreifender und -spezifischer) Leitbilder und Diskurse sowie der Ebene politischer Programme beinhaltet dies die Ebene der dezentralen Aneignung solcher Konzepte bzw. „Innovationsaufforderungen“. Die vorangegangenen Kapitel widmeten sich den Steuerungs- und Regionalisierungsleitbildern, lieferten einen Überblick über bisherige Regionalisierungsprogramme und entwickelten einen Vorschlag zu deren Systematisierung. Anschließend wurde das Regionalisierungsprogramm „Lernen vor Ort“ einer genaueren Betrachtung unterzogen und dessen Steuerungslogik herausgearbeitet. Ziel dieses Kapitels ist es nun, die dezentrale Aneignung von „Lernen vor Ort“ anhand von Fallstudien in ausgewählten Kommunen in den Blick zu nehmen. In einem ersten Schritt wird die zugrundeliegende Methodik erläutert (Abschnitt 7.1.). In Abschnitt 7.2 werden die Ergebnisse der qualitativen Inhaltsanalyse werden zunächst themenorientiert, d. h. bezogen auf die zentralen Analysekategorien vorgestellt. Am Ende jedes Abschnitts findet sich dabei bereits ein kurzes Fazit. In Abschnitt 7.3 werden wichtige Gemeinsamkeiten und Gegensätze zwischen den untersuchten Kommunen noch einmal gebündelt zusammengefasst. Auf dieser Grundlage wird sodann ein „Merkmalsraum“ – bestehend aus zwei Polen – abgeleitet, und die untersuchten Kommunen werden darin verortet (Abschnitt 7.4.). Aus dieser Verortung ergeben sich drei Fallgruppen: zwei Gruppen, die sich je einem der beiden Pole zuordnen lassen, sowie eine Gruppe, bei der keine eindeutige Zuordnung möglich ist. Diese drei Gruppen bzw. die darin enthaltenen Fälle werden anschließend einer vertiefenden Betrachtung unterzogen (Abschnitt 7.5.). Die Analyse mündet in der Beschreibung und Diskussion von zwei Idealtypen datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements und der damit verbundenen Steuerungslogiken (Abschnitt 7.6.). Während die Diskussion sich bis zu diesem Punkt an Analysekategorien orientiert, die aus der Auseinandersetzung mit dem DKBM selbst gewonnen wurden, wird sie mit den Idealtypen auf das Analyseraster zurückgeführt, das in Abschnitt. 2.4.4 entwickelt wurde und auch bereits in den vorangegangenen Kapiteln zur Anwendung kam.

Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020  © S. Niedlich, Neue Ordnung der Bildung, Educational Governance 49, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27206-7_7

 

332

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

7.1 Methodik Im Folgenden wird zunächst die Datengrundlage der Analyse erläutert. Anschließend wird dargestellt, wie das Verfahren der qualitativen Inhaltsanalyse nach Kuckartz auf den Untersuchungsgegenstand angewendet wurde. Neben der strukturierenden Inhaltsanalyse beinhaltet dies auch Ansätze einer evaluativen Inhaltsanalyse sowie eine typenbildende Analyse. 7.1.1 Datengrundlage Die Analyse basiert auf der Auswertung qualitativer Interviews, die im Rahmen der wissenschaftlichen Begleitung von „Lernen vor Ort“ geführt wurden (vgl. im Folgenden Arbeitsgruppe Lernen vor Ort 2016: 5 ff.). Die Interviews waren längsschnittlich angelegt: Während der ersten Phase der wissenschaftlichen Begleitung wurde zu zwei Zeitpunkten (2011, 2012) jeweils ein breites Spektrum von Akteur/innen, das sowohl die grundlegenden Aktionsfelder (Bildungsmanagement, Bildungsmonitoring, Bildungsübergänge, Bildungsberatung) als auch die weiteren Aktionsfelder umfasste, vor Ort interviewt. Einbezogen wurden 14 der 40 Standorte von „Lernen vor Ort“. Die Auswahl der Standorte stützte sich auf drei Kriterien: die regionale Verteilung, die Gebietskörperschaft sowie bestehende Strukturen und Vorerfahrungen der Kommunen (ebd.: 7). Die zweite Phase der wissenschaftlichen Begleitung beinhaltete telefonische Interviews mit den Projektleitungen zu zwei weiteren Zeitpunkten (2013, 2014). Die Analyse im Rahmen dieser Arbeit konzentriert sich auf acht der 14 Standorte. Maßgeblich für diese Auswahl war, dass die Transkripte68 der Interviews mit den genannten Akteur/innen für alle vier Erhebungsrunden zur Verfügung standen. Der Auswahl lag also zunächst ein pragmatisches Kriterium zugrunde. Gleichwohl sind auch die acht ausgewählten Fälle regional verteilt (Nord, Süd, Ost, West) und beinhalten sowohl Landkreise als auch kreisfreie Städte. Die Auswertung der Interviews im Rahmen dieser Arbeit beschränkt sich auf die Aktionsfelder Bildungsmanagement und Bildungsmonitoring, da diese (wie im vorangegangenen Kapitel dargelegt) als Kern datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements verstanden werden können. Dementsprechend wurden alle Interviews mit Vertreter/innen dieser beiden Aktionsfelder einbezogen. Zudem wurden auch Interviews mit Personen in übergeordneter Funktion berücksichtigt. Dies beinhaltet zum einen diejenigen, die in der kommunalen Verwaltung die (politi-

                                                             68

Die Interviews wurden nach einfachen Regeln (vgl. Dresing/Pehl 2013) transkribiert.

7.1 Methodik

333

sche) Gesamtverantwortung für das Projekt „Lernen vor Ort“ innehatten (Hauptverwaltungsbeamte oder Leitungen von Dezernaten oder äquivalenten Organisationseinheiten), zum anderen die Projektleitungen69. Insgesamt wurden 64 Interviews ausgewertet. Tabelle 7-1 gibt einen Überblick, wie sich diese Interviews auf die acht Standorte und vier Erhebungsrunden verteilen. Dabei ist zu beachten, dass es in einigen Kommunen im Laufe von „Lernen vor Ort“ zu Personalwechseln kam. Daher handelte es sich bei den aufgeführten Funktionsträgern nicht in allen Fällen durchgängig um die identischen Personen. Schon deshalb liefern die erhobenen Daten keinen Längsschnitt im engeren Sinne. Gleichwohl bieten sie ein Bild des Umsetzungsverlaufs von „Lernen vor Ort“ in den acht Kommunen. Die Aussagen der Akteur/innen des jeweiligen Standortes sind dabei in erster Linie als einander ergänzend zu verstehen. Bei der Analyse geht es also nicht primär um Triangulation, also darum durch die Gegenüberstellung der Aussagen verschiedener Akteur/innen deren Validität zu prüfen. Vielmehr soll, indem Interviews mit verschiedenen Akteursgruppen einbezogen werden, ein möglichst dichtes Gesamtbild der jeweiligen Kommune erzielt werden. Nichtsdestotrotz können selbstverständlich auch Widersprüche zwischen Aussagen verschiedener Akteur/innen auftreten, die in der Analyse zu berücksichtigen sind. 7.1.2 Vorgehen bei der Datenanalyse Die Auswertung der Interviews erfolgte mittels des Verfahrens der qualitativen Inhaltsanalyse. Die Wahl dieses analytischen Zugangs gründet sowohl im Forschungsgegenstand als auch in der Art der genutzten Daten. So konzentriert sich die Untersuchung auf die Frage, wie die Programmatiken des Regionalisierungsdiskurses und des Programms „Lernen vor Ort“ in den Kommunen rezipiert werden und sich in der Praxis niederschlagen. Im interkommunalen Vergleich sollen hierzu Aussagen über wahrgenommene Probleme und deren Ursachen, konzeptionelle Schwerpunktsetzungen und normative Bezugspunkte sowie Schilderungen konkreter Praktiken datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements erfasst werden.

                                                             69

 

Während die Leitung von „Lernen vor Ort“ in einem Teil der Kommunen mit der Leitung des Bildungsmanagements überein fiel, wurde diese Funktion in anderen Kommunen separat gefasst und lag etwa bei der Leitung eines Amtes oder einer Stabsstelle. Sofern dies der Fall war, wurden die entsprechenden Personen zusätzlich interviewt.

334

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

Tabelle 7-1: Berücksichtigte Interviews im Rahmen der vertiefenden Analyse Standort

1. Runde

2. Runde

3. Runde

4. Runde

-

- PL/BiMa - BiMo

BiMa/PL

BiMa/PL

A

- GV - PL + BiMa - Bildungsmonitoring

- PL + BiMa - BiMo

BiMa/PL

B

- GV - BiMa - BiMo

- BiMa - BiMo

BiMa/PL

C

- GV - BiMa - BiMo

- GV - BiMa - BiMo

BiMa/PL

D

-

GV PL BiMa BiMo

BiMa/PL

E

-

- GV - BiMa - BiMo

- GV - BiMa - BiMo

BiMa/PL

F

- GV - BiMa - BiMo

- GV - BiMa - BiMo

BiMa/PL

G

- GV - BiMa - BiMo

- GV - BiMa - BiMo

BiMa/PL

H Anzahl

GV PL BiMa BiMo

GV PL BiMa BiMo

26

22

Anzahl

8

BiMa/PL 7

BiMa/PL 7 BiMa/PL 8 BiMa/PL 10

BiMa/PL 8 BiMa/PL 8 BiMa/PL 8

8

8

64

GV = Gesamtverantwortliche/r; BiMa = Bildungsmanagement; BiMo = Bildungsmonitoring; PL = Projektleitung Quelle: eigene Darstellung

Dabei scheint es plausibel davon auszugehen, dass diese Aspekte der bewussten Reflexion der Akteur/innen zugänglich sind und insofern von diesen auch in den Interviews zum Ausdruck gebracht werden können. Zugleich lassen sich die Interviews der wissenschaftlichen Begleitung als „Experteninterviews“ charakterisieren, d. h. es wurde davon ausgegangen, dass die Interviewten aufgrund ihrer

7.1 Methodik

335

Rolle im DKBM über „Spezialwissen“ verfügen (vgl. Gläser/Laudel 2010). Dementsprechend ging es in den Interviews darum, „das aus der Praxis gewonnene, reflexiv verfügbare und spontan kommunizierbare Handlungs- und Erfahrungswissen“ (Bogner/Menz 2005: 37) der Interviewten zu explizieren.70 Ein informationsorientiertes Analyseverfahren wie die qualitative Inhaltsanalyse erscheint für die Auswertung der Interviews vor diesem Hintergrund angemessen. Ein verbreitetes Verfahren zur Auswertung qualitativer Daten stellt die qualitative Inhaltsanalyse nach Mayring (2015) dar. Allerdings wird an Mayrings Ansatz kritisiert, er laufe Gefahr, dass schon vor der Analyse bestehende Theorien, Konzepte oder Kategorien in das Material „hineingetragen“ werden (Kruse 2014: 416; s. a. Kleemann/Krähnke/Matuschek 2009: 209). Zudem bleibt in Mayrings Ansatz unklar, wie widersprüchliche Aussagen im Material sowie komplexe Zusammenhänge angemessen berücksichtigt werden können (Kuckartz 2016: 74 ff.). Die Analyse in dieser Arbeit orientiert sich daher stattdessen am Ansatz von Kuckartz (2016), der sich von Mayring unter anderem dadurch abgrenzt, dass neben einer themenorientierten auch eine fallorientierte Perspektive eingenommen wird (ebd.: 48 f.). Damit erscheint sein Ansatz besser geeignet, den Relevanzen und Bedeutungen, die von den Interviewten gesetzt werden, in der Auswertung hinreichend Rechnung zu tragen. Zentral für die folgende Analyse ist die „inhaltlich strukturierende“ Inhaltsanalyse (ebd.: 97 ff.). Dabei werden zunächst thematische Hauptkategorien für die Analyse entwickelt und das gesamte Material mittels dieser Hauptkategorien codiert. Anschließend werden induktiv am Material Subkategorien entwickelt, die dann auf das komplette Material angewendet werden. Eine ausführlichere allgemeine Darlegung der inhaltlich strukturierenden Inhaltsanalyse bei Kuckartz erscheint an dieser Stelle verzichtbar. Stattdessen werden im Folgenden die konkreten Analyseschritte, die im Rahmen dieser Arbeit vollzogen wurden, erläutert. Dabei geht es um 1. 2. 3. 4.

die deduktive Bestimmung der thematischen Hauptkategorien, die induktive Entwicklung von Subkategorien, die Erstellung verdichteter Standortprofile sowie die inhaltliche Analyse und anschließende Typenbildung.

                                                             70

 

Die Interviews waren zu diesem Zweck vor allem in der ersten Erhebungsrunde stark explorierend angelegt, in den späteren Runden stärker systematisierend. Zu unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen von Experteninterviews vgl. Bogner/Menz 2005; zusammenfassend auch Kruse 2014: 168 ff..

336

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

7.1.2.1 Thematische Hauptkategorien Wie erläutert diente die Analyse dazu, die Aneignung und Umsetzung datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements in der Praxis zu untersuchen und damit die Betrachtungen zur Regionalisierung auf den Ebenen von Diskurs und Programm zu komplementieren. Aus den vorangegangenen Kapiteln steht dafür bereits ein umfangreicher, theoretisch und empirisch unterfütterter Rahmen zur Verfügung. Dieser kann einerseits als heuristisches Konzept (vgl. Kelle/Kluge 2010: Kap. 2) dienen, andererseits gilt es, die Analyse für Perspektiven und Aussagen offen zu halten, die von diesem Rahmen abweichen. Eine Möglichkeit für die deduktive Bestimmung von Analysekategorien hätte darin bestanden, diese aus dem in Abschnitt 2.4.4 entwickelten Analyserahmen zu übernehmen. Wie indes bereits bei der Analyse auf Programmebene deutlich wurde, lassen sich die darin enthaltenen Kategorien allerdings kaum unmittelbar auf die Praxis übertragen, weil dafür bereits weitreichende Analyse- und Interpretationsschritte erforderlich sind. Demgegenüber wurde angestrebt, das Kategoriensystem für die Datenanalyse enger an Konzept und Begrifflichkeiten des DKBM auszurichten.71 Zu diesem Zweck wurde der Struktur der Betrachtung in Kapitel 6 gefolgt, d. h. es wurden die drei zentralen Aspekte „Ausgangslage“, „Bildungsmanagement“ und „Bildungsmonitoring“ als Hauptthemen bzw. Oberkategorien festgelegt. Da in Kapitel 6 zudem die Frage der Lernorientierung im DKBM als bedeutend identifiziert wurde, wurde als viertes Hauptthema „Hinweise auf Lernprozesse“ aufgenommen. Die Auseinandersetzung mit den konzeptionell-programmatischen Grundlagen von „Lernen vor Ort“ hätte die Möglichkeit geboten, auch Subkategorien für die Analyse bereits vorab (deduktiv) zu bilden. Eine erste Durchsicht der Interviews legte aber nahe, hierauf zu verzichten und die Subkategorien induktiv am Material zu entwickeln. So erfolgte zunächst eine Codierung der ersten zwei Fälle. Als „Fälle“ wurden dabei die acht „Lernen vor Ort“-Kommunen gefasst. Diese bildeten zugleich die „Kontexteinheiten“, d. h. jene Einheiten, die herangezogen werden dürfen, um ein fragliches Textsegment zu verstehen und zu kategorisieren (vgl. Kuckartz 2016: 44). Somit standen bei der Analyse nicht die einzelnen Interviews bzw. einzelne, mehrmals Interviewte Personen im Vordergrund, sondern die jeweilige Kommune insgesamt. Ziel war es, ein möglichst umfassendes Bild der

                                                             71

Dieses Kriterium wäre grundsätzlich durch die Interviewleitfäden, die im Rahmen der wissenschaftlichen Begleitung verwendet wurden, erfüllt. Allerdings folgte diese anderen als den hier im Blickpunkt stehenden Fragestellungen. Der häufige verwendet Ansatz, die Themen des Leitfadens für die deduktive Kategorienbildung heranzuziehen, kam daher nicht in Frage.

7.1 Methodik

337

dortigen Umsetzung von „Lernen vor Ort“ zu erhalten. Die Aussagen der interviewten Akteur/innen sollten dazu gewissermaßen zu einem „Gesamtbild“ zusammengefügt werden. 7.1.2.2 Bildung von Subkategorien Die Codierung erfolgte mithilfe der Software MaxQDA. Bereits während der Codierung der ersten beiden Fälle wurden mögliche Subkategorien gesammelt. Anschließend wurden diese systematisiert und als Codes in MaxQDA angelegt. Anschließend wurden die Kategorien auf das gesamte Material angewendet, wobei das Kategoriensystem noch mehrmals überprüft wurde und ergänzende Kategorien definiert und ebenfalls aufs Material angewendet wurden. Insgesamt wurden auf diese Weise 20 Subkategorien definiert. Bei der Codierung von Textsegmenten wurde dem Kriterium gefolgt, „dass die Segmente auch außerhalb ihres Textes verständlich sein sollen.“ (ebd.: 43) Dies hatte zur Folge, dass teilweise recht umfangreiche Textsegmente, die mitunter mehreren Kategorien zugeordnet sind, codiert wurden. Daraus resultierte eine hohe Anzahl codierter Textsegmente von durchschnittlich 275 pro Kommune. Um diese Menge analytisch bewältigen zu können, wurden Unterkategorien innerhalb der bestehenden Subkategorien (also Sub-Subkategorien) entwickelt. Das Vorgehen orientierte sich dabei am Ansatz der „fokussierten Zusammenfassung“ (ebd.: 86 ff.). So wurden zunächst für sämtliche Textsegmente inhaltliche Zusammenfassungen erstellt. Um möglichst zu vermeiden, das Material einem „Verallgemeinerungszwang“ zu unterwerfen und eigene Kategorien und Theorien hinein zu interpretieren, wurden die Zusammenfassungen nach folgenden Prinzipien verfasst: 





 

Die Zusammenfassungen orientierten sich möglichst eng an der Wortwahl und Sprache der Interviewten, interessante Formulierungen und Metaphern wurden wortwörtlich übernommen. Die Reihenfolge und Zusammenhänge zwischen verschiedenen Textsegmenten wurden beachtet. Die Zusammenfassungen wurden im Lichte vorangegangener und nachfolgender Textsegmente auf ihre Plausibilität und Konsistenz überprüft. Differenzierungen und Widersprüche wurden nicht zugunsten allgemeinerer Formulierungen aufgegeben. Vielmehr wurde darauf geachtet, diese in den Zusammenfassungen zu bewahren.

338

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

Um stets die Möglichkeit einer fallbezogenen Betrachtung zu haben, wurden die Zusammenfassungen anschließend für jede Kommune in eine tabellarische Übersicht überführt, die alle Kategorien und Subkategorien enthielt. Anhand dieser ausführlichen Standortprofile wurde auch nochmals die konsistente Zuordnung von Textsegmenten zu den Kategorien und Subkategorien geprüft. Anschließend erfolgte eine fallübergreifende Betrachtung der einzelnen Subkategorien, und Zusammenfassungen identischen oder ähnlichen Inhaltes wurden gruppiert. Die Labels dieser Gruppen ergaben dann die zusätzlichen Kategorien. Insgesamt wurden auf diese Weise 66 weitere Kategorien unterhalb der Ober- und Subkategorien definiert und in die acht Standortprofile eingearbeitet. Eine Übersicht dieses Kategoriensystems findet sich im Anhang. 7.1.2.3 Erstellung verdichteter Standortprofile Die Bildung von Kategorien und Subkategorien bietet einen differenzierten Zugang zum Material, reduziert dessen Komplexität aber nur in eingeschränktem Maße. Einerseits liegt hierin ein Vorteil, insoweit voreilige Schlüsse damit vermieden und die Interpretation auch zu einem späteren Zeitpunkt noch nachvollzogen werden kann. Andererseits war es notwendig, das Material weiter zu verdichten und die Anzahl der Subkategorien wieder zu reduzieren, um das Material handhabbar zu machen (vgl. zu diesem Ansatz Kelle/Kluge 2010: 80). Zu diesem Zweck wurden im nächsten Schritt Dopplungen in den Standortprofilen gestrichen und Aussagen in Form allgemeinerer Formulierungen generalisiert. Soweit möglich wurden die zuvor gebildeten Subkategorien wieder aufgelöst und durch zusammenfassende Statements zur jeweiligen Kategorie ersetzt. Anschließend wurden die Standortprofile zu einem Vergleichsraster (Themenmatrix, vgl. Kuckartz 2016: 111 f.) zusammengeführt, das für einen erneuten fallübergreifenden Vergleich genutzt wurde. Dieser Schritt verdeutlicht den grundsätzlich zirkulären Charakter qualitativer Analysen: So diente die vergleichende Analyse einerseits bereits dazu, durch die kontrastierende Fallbetrachtung interessante Befunde herauszuarbeiten, andererseits konnten dadurch auch nochmals die Analysekategorien geschärft und genauer bestimmt werden, welche Aspekte für die Analyse besonders vielversprechend erschienen. Infolgedessen war es möglich, einzelne Subkategorien zu verwerfen bzw. die damit thematisierten Inhalte als Teilaspekte anderer Kategorien zu definieren. Insgesamt wurde so ein Set von zehn Kategorien (untergliedert in die vier Themenbereiche Ausgangslage, Bildungsmanagement, Bildungsmonitoring, Bedeutung von Lernen) entwickelt, zu denen auf ca. zwei Seiten komprimierte Standortprofile erstellt wurden. Tabelle

7.1 Methodik

339

7-2 gibt einen Überblick über die zehn Kategorien und ihren jeweiligen inhaltlichen Kern sowie Beispiele für jeweils relevante Unteraspekte. Tabelle 7-2: Endgültige Kategorien der qualitativen Datenanalyse Kategorie Ausgangslage Ausgangslage

Inhalt

Probleme und Voraussetzungen, mit denen die Kommune im Bildungsbereich konfrontiert ist und die den Anlass bzw. die Begründung für die Beteiligung an „Lernen vor Ort“ bilden Bildungsmanagement Funktion und Anforderungen und Prinzipien, die Grundsätze des – vor dem Hintergrund der AusBildungsmanagegangslage – für kommunales Bilments dungsmanagement formuliert werden

Bedeutung zentraler Entscheidungsträger/innen Bedeutung von Partizipation im Bildungsmanagement

 

Bedeutung, die Leitungs- bzw. Führungskräften bei der Einführung und Umsetzung kommunalen Bildungsmanagements zugewiesen wird bzw. die ihnen in der Praxis zukommt Motive, Umfang und Formen der Einbindung verschiedener Akteur/innen in das Bildungsmanagement und der Ansprache von Bürger/innen und Öffentlichkeit

Legitimation des Bildungsmanagements

Argumente, die der Begründung und Rechtfertigung des Bildungsmanagements dienen

Organisation des Bildungsmanagements

Integration des Bildungsmanagements in die kommunale Verwaltung und Akteurskonstellationen in der Kommune

Beispiele    

Problembeschreibung Kommunale Voraussetzungen Vorgeschichte Kommunale Ziele

   

Bildungsverständnis Wirkungsorientierung Verantwortungsgemeinschaft Ganzheitlicher, struktureller Ansatz  Zweck, Aufgaben des Bildungsmanagements  Relevante Entscheidungsträger/innen  Funktion/Rolle relevanter Entscheidungsträger/innen  Gründe für/gegen Beteiligung  Akteur/innen und Handlungsebenen  Gremien/Formate  Prinzipien der Interaktionsgestaltung  Bürgerbeteiligung  Bildungsmarketing  Demokratische Kontrolle/Rechenschaftslegung  Demokratiepolitische Erwägungen  Problemlösungsorientierung  Ansiedelung in der Verwaltungsorganisation  Kommunikations- und Informationsprozesse  Herangehensweisen zur Schaffung von Akzeptanz

340

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

Tabelle 7 2: Endgültige Kategorien der qualitativen Datenanalyse (Forts.) Kategorie Inhalt Bildungsmonitoring Funktion und Rolle und Bedeutung, die dem BilNutzen des Bildungsmonitoring für kommunale dungsmonitorings Steuerung sowie für das Selbstverständnis und Miteinander der Akteur/innen zugesprochen werden Organisation des Bildungsmonitorings

Organisatorische Eingliederung des Bildungsmonitorings in die kommunale Verwaltung

Elemente des Bildungsmonitorings

Ansätze zur Erhebung, Analyse und Aufbereitung von Daten im Rahmen des Monitorings

Bedeutung von Lernen Bedeutung von Lernprozesse, die mit der EinfühLernen rung und der Umsetzung kommunalen Bildungsmanagements verbunden sind, sowie die Bedeutung, die Lernen im Kontext kommunalen Bildungsmanagements zugewiesen wird

Beispiele  Steuerungsfunktion des Bildungsmonitorings  Voraussetzungen für Steuerungsrelevanz  Weitere Funktionen des Bildungsmonitorings  Anbindung an und Unterstützung durch Bildungsmanagement und Entscheidungsträger/innen  Herausforderungen und Herangehensweisen bei der Zusammenarbeit mit anderen Akteur/innen  Konzeption, Erstellung und Rezeption des Bildungsberichts  Bedeutung von Evaluation für das DKBM  Kleinräumige Erhebungen/Analysen  Weitere Ansätze  Lernanlässe und -erfahrungen im Projektverlauf  Lernen als systematischer Bestandteil von DKBM

Quelle: eigene Darstellung

7.1.2.4 Inhaltliche Analyse und Typenbildung Auf Basis dieser Vorarbeiten erfolgte die eigentliche inhaltliche Analyse. Dabei wurde zunächst fallvergleichend vorgegangen. So wurden für jede der zehn Analysekategorien grundlegende Bestandteile, fallübergreifende Gemeinsamkeiten sowie Unterschiede und fallspezifische Besonderheiten identifiziert. Diese Analyse mündete in der zuspitzenden Beschreibung eines gemeinsamen Kerns sowie gegensätzlicher Stoßrichtungen bei der Aneignung von DKBM seitens der Kommunen.

7.1 Methodik

341

Die einzelnen Analysekategorien wurden zunächst isoliert voneinander betrachtet. Indes ist davon auszugehen, dass sich die erfassten Merkmale des DKBM nicht unabhängig voneinander ergeben. Daher wurde anschließend versucht, die Analysekategorien miteinander in Verbindung zu setzen, um mehrdimensionale Muster zu identifizieren und so ein genaueres Verständnis des DKBM zu erlangen. Ziel war es, Typen datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements zu entwickeln, und zwar auf Basis der empirischen Daten („natürliche Typologie“). Das Vorgehen orientierte sich dabei grob an Kuckartz (2016: 143 ff.). So wurden in einem ersten Schritt die identifizierten Gegensätze als Merkmale herangezogen, die der Typenbildung zugrunde liegen und so der „Merkmalsraum“ bestimmt. Dabei war es möglich, aus der Kombination von Gegensätzen zwei Pole (A und B) abzuleiten und somit ein Kontinuum abzustecken, innerhalb dessen sich die untersuchten Fälle (Kommunen) verorten ließen. Um die Fälle zuzuordnen, wurde der Ansatz der evaluativen qualitativen Inhaltsanalyse (ebd.: 123 ff.) genutzt. Das heißt es wurde versucht, die Merkmalsausprägungen der Fälle in Bezug darauf einzuschätzen, wo sie zwischen den Polen anzusiedeln sind. Zu diesem Zweck wurde folgende Skala entwickelt (Tabelle 7-3). Tabelle 7-3: Skala zur Bewertung der Ausprägungen der Analysekategorien

A II Ausprägungen entsprechen weitgehend Pol A

AI Ausprägungen gemäß Pol A überwiegen

0 Merkmale beider Pole zu finden, ohne das einer überwiegt

BI Ausprägungen gemäß Pol B überwiegen

B II Ausprägungen entsprechen weitgehend Pol B

Quelle: eigene Darstellung

Anschließend wurde fallbezogen die Ausprägung der einzelnen in Tabelle 7-2 aufgeführten zehn Analysekategorien bewertet. Dabei konnte weitgehend auf die vorliegenden Codings zurückgegriffen werden, sodass es nicht erforderlich war, die Interviews erneut zu codieren. So wurde für jede Analysekategorie geprüft, welche Codings Aufschluss für die Zuordnung zu den Polen bieten, aussagekräftige Codings wurden zusammengefasst und das Ergebnis auf der Skala verortet. Wo Zweifel oder Unklarheiten bei der Bewertung entstanden, wurde nochmals das Interviewmaterial herangezogen, um eine verlässliche Zuordnung zu ermöglichen.

 

342

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

Neben der Bewertung der einzelnen Analysekategorien wurde für jeden Fall auch eine Gesamteinschätzung vorgenommen. Diese ergab sich, indem die Bewertungen zugunsten eines jeweiligen Pols (Wert I oder II für A bzw. B) summiert wurden und der „Saldo“ aus den Summen für Pol A und B gebildet wurde. Dieser Saldo wurde schließlich durch die Anzahl der Analysekategorien dividiert, um eine durchschnittliche Bewertung für den jeweiligen Standort zu erhalten. Beispiel: Standort E enthält sowohl Analysekategorien, deren Ausprägung dem Pol A zuzuordnen sind, als auch solche, die Pol B entsprechen. Für Zuordnungen zum Pol A ergibt sich eine Summe von 2 (A I + A I), für Pol B von 7 (B I + B II + B II + B I + B I). Drei Analysekategorien wurden mit 0 bewertet. Als Saldo ergibt sich damit ein Wert von 5 bzw. ein Mittelwert dieses Standorts von 0,5 zugunsten des Pols B.

Die Werte für die einzelnen Analysekategorien sowie für den jeweiligen Fall insgesamt erlauben, von der Komplexität des Falls weitgehend zu abstrahieren, die Fälle miteinander zu vergleichen und Muster zu identifizieren. Im Ergebnis konnten die acht untersuchten Fälle in drei Gruppen untergliedert werden: jeweils drei Fälle, die sich Pol A bzw. Pol B zuordnen lassen, sowie zwei „hybride“ Fälle, die Merkmale beider Pole kombinieren, ohne dass dabei einer der beiden Pole deutlich überwiegt. Die drei Gruppen wurden anschließend einer vertiefenden Analyse unterzogen und Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen den Fällen einer Gruppe betrachtet. Ziel war es, der Komplexität des Einzelfalls wieder stärker Rechnung zu tragen, die Gruppierung zu überprüfen und den inhaltlichen Kern der jeweiligen Gruppe näher zu beschreiben. Soweit sich entsprechende Hinweise in den Interviews fanden, wurde in diesem Schritt auch berücksichtigt, ob die Herangehensweisen der Kommunen an das DKBM, die in den Typen zum Ausdruck kommen, sich im Verlaufe der Umsetzung von „Lernen vor Ort“ verändert haben.

7.2 Themenorientierte Darstellung der Ergebnisse In diesem Abschnitt werden die Ergebnisse der qualitativen Inhaltsanalyse zunächst themenbezogen, d. h. entlang der analytischen Oberkategorien, dargestellt.

7.2 Themenorientierte Darstellung der Ergebnisse

343

Ausführlichere sowie besonders prägnante Zitate werden dabei mit Quellenangaben belegt, ansonsten wird zugunsten der Lesbarkeit darauf verzichtet.72 7.2.1 Ausgangslagen der Kommunen Selbstverständlich weisen die acht Kommunen unterschiedliche soziodemografische und -ökonomische Rahmenbedingungen auf und unterscheiden sich in Bezug auf Bildungsbeteiligung, -verläufe und -ergebnisse. Diesen Aspekten soll hier indes nicht nachgegangen werden. Der Fokus liegt vielmehr auf der Frage, welche Problem- und Situationswahrnehmungen ausschlaggebend für die Entscheidung waren, ein datenbasiertes kommunales Bildungsmanagement einzuführen. Dabei zeigt sich eine Gemeinsamkeit aller acht Standorte darin, dass diese die Vielzahl von Akteur/innen, Zuständigkeiten und Schnittstellen im Bildungswesen sowie den Mangel an Abstimmung und Kooperation problematisieren. In Zusammenhang damit werden unterschiedliche Folgeprobleme thematisiert, etwa Konflikte zwischen Akteur/innen, eine unsystematische Förderung im Bildungsbereich, die durch Dopplungen und Lücken bzw. „weiße Flecken“ gekennzeichnet ist, und damit verbundene Ineffizienzen. Mehrere Kommunen betonen, die Orientierung an institutionellen Zuständigkeiten führe dazu, dass die Bedürfnisse der Bürger/innen, Eltern bzw. „Kund/innen“ von Bildungsangeboten zu wenig berücksichtigt würden. Kritisiert wird auch, dass Bildungsverläufe und -ergebnisse durch Defizite in der Elementar- und schulischen Bildung beeinträchtigt würden und dadurch insbesondere am Übergang von der Schule in die berufliche Ausbildung eine „Reparaturstelle“ entstehe, um diese institutionellen Defizite zu kompensieren. Durch die Vielzahl von Programmen und Projekten („Projektitis“) seien die Wirksamkeit und Nachhaltigkeit der Förderung indes fraglich. Unterschiedliche Einschätzungen finden sich mit Blick auf das vorhandene Wissen über die bestehenden Problemlagen und Strukturen. Auf der einen Seite steht dabei die Feststellung, es bestehe ein „unglaubliches Informationsdefizit“ über die Bildungssituation in der Kommune. Auf der anderen Seite wird konstatiert, Probleme und vorhandene Handlungsansätze seien weitestgehend bekannt. Auch Evaluationen erscheinen in dieser Perspektive kritisch, weil sie keine neuen Erkenntnisse hervorbrächten und in erster Linie dazu dienten, isoliert durchge-

                                                             72

 

Anhand der tabellarischen Übersicht über die fallbezogene Ausprägung der einzelnen Analysekategorien sowie der Beschreibung der einzelnen Standorte in Abschnitt 7.5. ist es aber gleichwohl möglich, auch den Ursprung der weiteren Zitate nachzuvollziehen.

344

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

führte Fördermaßnahmen zu rechtfertigen. Weitere Projekte böten indes keine Lösung. Notwendig sei es vielmehr, funktionierende Modelle aufzugreifen und flächendeckend zu verbreiten, denn: „Wir haben ja in den allerwenigsten Dingen Erkenntnisprobleme, wir haben ja Umsetzungsprobleme.“ (Gesamtverantwortlicher Kommune H, 2. Runde). Durchgängig (und angesichts der Beteiligung an „Lernen vor Ort“ erwartungsgemäß) wird die große Bedeutung von Bildung für die Kommune hervorgehoben. Teilweise wird dies ausdrücklich mit der Vorstellung von Bildung als Standortfaktor verknüpft, in einem Fall wird hervorgehoben, dass Bildung Voraussetzung für soziale und politische Teilhabe sei. Die große Bedeutung von Bildung schlug sich in den acht Kommunen vor Beginn von „Lernen vor Ort“ indes in unterschiedlichem Maße im bildungspolitischen Handeln nieder. Der Großteil der Kommunen berichtet über vorangegangenes Engagement und davon, dass Bildung bereits als Ziel der Kommune verankert und in einigen Fällen auch bereits in Strategien oder Leitbildern fixiert gewesen sei. Teilweise bestanden zudem bereits Ansätze der Koordination (Bildungsbüro) und in einem Fall der Bildungsberichterstattung. Am entgegengesetzten Ende des Spektrums steht der Befund eher zufälliger Kooperation und eines konzeptuellen „Vakuums“ in einer Kommune. Fazit: Die Segmentierung bzw. Fragmentierung des Bildungssystems bildet ein zentrales Motiv in allen Kommunen. Wichtige Unterschiede bestehen hingegen im Hinblick darauf, wie die Akteur/innen das vorhandene bildungsbezogene Wissen bewerten und ob die Gestaltung des Bildungswesens eher als Erkenntnis- oder als Umsetzungsproblem gefasst wird. 7.2.2 Bildungsmanagement Die Ergebnisse zum Bildungsmanagement werden im Folgenden unter fünf wesentlichen Gesichtspunkten zusammengefasst: 1. 2. 3. 4. 5.

Funktion und Grundsätze des Bildungsmanagements Bedeutung zentraler Entscheidungsträger/innen Bedeutung von Partizipation im Bildungsmanagement Legitimation des Bildungsmanagements Organisation des Bildungsmanagements

7.2 Themenorientierte Darstellung der Ergebnisse

345

7.2.2.1 Funktion und Grundsätze des Bildungsmanagements Ausgehend von der geteilten Diagnose einer Fragmentierung des Bildungssystems wird die Funktion des Bildungsmanagements fallübergreifend darin gesehen, auf eine Öffnung der Bildungsbereiche hinzuwirken, fachübergreifende Abstimmungs- und Planungsprozesse zu ermöglichen und dazu beizutragen, bestehende Angebote zu systematisieren, Angebotslücken zu schließen und Bildungsangebote bedarfsgerecht auszugestalten. Häufig wird betont, das Bildungsmanagement stelle keine Konkurrenz zu bestehenden Strukturen dar, es solle keine neuen bzw. zusätzlichen Angebote erbringen, sondern die bestehenden Strukturen bei der Weiterentwicklung unterstützen und eine neutrale Gesamtsteuerung ermöglichen. Ebenfalls verbreitet ist die Vorstellung, die bildungsrelevanten Akteur/innen sollten gemeinsam Verantwortung für die Gestaltung des Bildungswesens übernehmen. Programmatisch kommt diese Perspektive in der Aussage „Wir denken in Aufgaben, nicht in Zuständigkeiten." (Projektleitung Kommune G, 2. Runde) zum Ausdruck. Bildungsmanagement erscheint somit als eine Querschnittsaufgabe. Begründet wird diese in vielen Kommunen auch mit einem subjektorientierten Bildungsverständnis, das sich an den Lebensphasen bzw. Biografien der Menschen in der Kommune orientiert. Indem das Bildungsmanagement eine solche Gesamtperspektive einnehme, wirke es „aufklärerisch“. Mehrere Kommunen verknüpfen dieses Verständnis mit dem Anspruch, die Gestaltung des Bildungswesens stärker wirkungsorientiert auszurichten. In einem Fall geschieht dies in ausdrücklicher Abgrenzung zu bisherigen Modellen wirkungsorientierter Steuerung, die häufig rein „mechanistisch“ bzw. „technisch“ umgesetzt worden seien und auf der rhetorischen Ebene verblieben. Im Bildungsmanagement wird dementgegen das Potenzial gesehen, eine „wirkliche Wirkungsorientierung“ zu erreichen. Eine andere Position betont die Notwendigkeit, die „ganz normalen Regelangebote“ zu stärken und pädagogische Fachkräfte zu entlasten. So müsse es darum gehen, funktionierende Modelle flächendeckend zu verbreiten, um die Qualität der Angebote sicherzustellen. Erst im Anschluss ließe sich die Frage nach der Gesamtstruktur des Angebots stellen. Weiterreichende Unterschiede zeigen sich im Hinblick darauf, welche Rolle dem Bildungsmanagement bei der Formulierung und Umsetzung der bildungspolitischen Zielsetzungen in den Kommunen zukommt. Allgemein geteilt ist dabei die Idee, das Bildungsmanagement solle darauf hinwirken, dass die Akteur/innen in der Kommune gemeinsame Ziele verfolgen. Wo die Kommunen bereits zuvor Bildung als ein wichtiges Themenfeld identifiziert hatten, bildete diese Setzung

 

346

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

einen wichtigen Bezugspunkt für die Arbeit des DKBM. Zumeist waren bildungspolitische Ziele dabei lediglich in allgemeiner Form, wie etwa der Erhöhung von Bildungsgerechtigkeit, bestimmt. Mehrere Standorte geben daher als Aufgabe des Bildungsmanagements an, die Zielsetzungen zu konkretisieren. Insbesondere in einzelnen Teilbereichen, z. B. der Ganztagsbildung oder der Familienbildung, sollten die Ziele gemeinsam mit den dortigen Akteur/innen näher definiert und Handlungskonzepte entwickelt werden. Dem Bildungsmanagement wird zudem die Verantwortung zugewiesen, einmal formulierte Ziele im Blick zu behalten und die Akteur/innen in der Kommune immer wieder darauf hinzulenken. Teilweise dominiert diese Funktion gegenüber der gemeinsamen Zielformulierung mit anderen Akteur/innen. So sind die kommunalen Ziele in einem Fall weitgehend gesetzt, als vorrangige Aufgabe des Bildungsmanagements wird angesehen, konkrete qualitätssteigernde Maßnahmen zu entwickeln und umzusetzen. Diese Herangehensweise kontrastiert stark mit der mehrerer anderer Kommunen, in denen bildungspolitische Leitlinien bzw. Strategien erst noch entwickelt werden sollten. Bildungsmanagement wird hier verstanden als „eine bestimmte Arbeitsweise, die sozusagen von der Bestandsaufnahme ausgeht, guckt, welche Ziele man hat und was man erreichen will und wen ich dafür brauche und was muss ich dafür machen.“ (Projektleitung Kommune D, 1. Runde) Fazit: Mit der Idee einer ganzheitlichen, strukturell angelegten und am Lebenslauf orientierten Koordination im Bildungssystem zeigen die Interviews eine weitgehend geteilte Vorstellung von den Funktionen und Grundsätzen des Bildungsmanagements. Die Betonung wirkungsorientierter Ansätze oder die Fokussierung auf Regelangebote sind zwar nicht in allen Fällen vorzufinden, stehen aber auch nicht im Widerspruch zu dieser Ausrichtung, sondern lassen sich eher als spezifische Akzentuierungen begreifen. Deutliche Unterschiede sind indes im Umgang mit kommunalen Zielen und Strategien zu erkennen. Hier reicht die Rolle des Bildungsmanagements von der Vermittlung und Umsetzung konkreter Maßnahmen, die zur Verwirklichung feststehender Ziele beitragen sollen, bis hin zur grundlegenden Entwicklung von gemeinsamen Zielen mit den Bildungsakteur/innen in der Kommune. 7.2.2.2 Bedeutung zentraler Entscheidungsträger/innen Mit den Funktionen und Grundsätzen sind programmatische Grundlagen des Bildungsmanagements angesprochen. Offen bleibt dabei noch, wie diese umzusetzen

7.2 Themenorientierte Darstellung der Ergebnisse

347

sind. Ein wichtiger Teilaspekt der Umsetzung liegt in der Frage, welche Bedeutung dafür den zentralen Entscheidungsträger/innen in der Kommune zukommt. In den Interviews werden als solche die Hauptverwaltungsbeamten (Oberbürgermeister/in bzw. Landrat/Landrätin) und weitere Führungskräfte an der Spitze der kommunalen Verwaltung (Leitungen von Fachbereichen/Dezernaten, fortan: Bereichsleitungen) sowie Führungskräfte (z. B. Geschäftsführung) externer Institutionen genannt. Zumeist wird von den Kommunen berichtet, dass wichtige Entscheidungsträger/innen das Bildungsmanagement unterstützen, sich selbst aktiv engagieren, in Gremien mitwirken und in Austausch mit dem Bildungsmanagement stehen. In einem Fall wird indes angegeben, die Verwaltungsspitze sei erst spät von Sinn und Nutzen des DKBM überzeugt worden. Besondere Bedeutung wird häufig dem Hauptverwaltungsbeamten (HVB) beigemessen sowie der unmittelbar für das DKBM zuständigen Bereichs- und Amtsleitung. In dieser Perspektive wird Bildung mit dem DKBM zur „Chefsache“. Dabei wird argumentiert, die Unterstützung des HVB und anderer herausgehobener Entscheidungsträger/innen könne dazu beitragen,        

für die Wahrnehmung des DKBM innerhalb und außerhalb der Verwaltung zu sorgen, die Unterstützung der Kommunalvertretung zu sichern, das kommunale Bildungsmanagement zu legitimieren und dessen Glaubwürdigkeit zu sichern, die Bedeutung von Bildung als Querschnittsaufgabe sowie die Notwendigkeit der Zusammenarbeit zu verdeutlichen, dem Bildungsmanagement eine neutrale Position zu verleihen und einen Ausweg „aus den Grabenkämpen der Instanzen“ zu finden, die Dauerhaftigkeit des kommunalen Bildungsmanagements zu signalisieren, durch „hierarchiegetriebene“ Kontakte Zugang zu Verwaltung und externen Akteur/innen zu erlangen, Anliegen des Bildungsmanagements durchzusetzen und Abläufe zu beschleunigen.

Insbesondere die beiden letztgenannten Punkte verbinden sich mit einem hierarchischen Verständnis von Steuerung. Dies kommt etwa in Vorstellungen zum Ausdruck, Prozesse auf der Arbeitsebene ließen sich durch Intervention auf der Ebene der Führungskräfte beschleunigen, Beschlüsse auf Führungsebene verteil-

 

348

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

ten sich anschließend „auch wieder entsprechend über die Hierarchiestruktur“ oder es gehöre zur Führungsverantwortung, „Mühen der Ebene“ durch Gespräche auf der Leitungsebene zu beheben. Eine zentrale Erfolgsbedingung liegt in dieser Perspektive darin, über die Führungskräfte die Bedeutung des DKBM in die relevanten Institutionen zu vermitteln: „Von dem Moment an, wo es gelungen war, die entsprechenden Gremien zu installieren und in den Institutionen, die in den Gremien vertreten sind, durch die jeweilige Führung des Hauses, die ja zum Beispiel [im Steuerungsgremium73] sitzen, durchzustellen, dass [das Bildungsmanagement] eine prioritäre Aufgabe ist, von dem Moment an funktionierte es auf dieser Schiene gut.“ (Gesamtverantwortlicher Kommune H, 2. Runde)

In diesem Sinne wurde beispielsweise eine Vorgabe an die Ämter der kommunalen Verwaltung gemacht, alle bildungsrelevanten Themen durch das Bildungsmanagement laufen zu lassen. Erkennbar wird damit ein Muster, demzufolge die Leitungsebene normative und strategische Grundsätze abstimmt und Aufträge formuliert, die von „operativen“ Einheiten umgesetzt werden. Dabei übernimmt das Bildungsmanagement, teilweise im Zusammenspiel mit den zuständigen Bereichsund Amtsleitungen, die „Kernsteuerung“. Andere Aussagen, teilweise derselben Akteur/innen, relativieren derartige Positionen indes. Dabei wird zunächst die Vorstellung einer einheitlichen zentralen Steuerung in Frage gestellt. So müsse das Bildungsmanagement zwischen den Positionen und Interessen unterschiedlicher Entscheidungsträger/innen – selbst derjenigen, mit denen es unmittelbar verknüpft ist – abwägen und vermitteln. Zudem gebe es keinen Kreis von Akteur/innen, die zentral Steuerungsentscheidungen träfen, vielmehr sei stets von „Teilinstitutionen“ auszugehen. Auch die Vorstellung, Steuerung verlaufe ausschließlich top-down wird zurückgewiesen. Zwar würden Ziele und Aufträge vorgegeben, zugleich existiere aber ein „Gegenstromverfahren“ bzw. eine „Gegenbewegung“, bei der Akteur/innen untergeordneter Ebenen Handlungsbedarf aufzeigten, Konzepte einbrächten und Positionen mit zentralen Entscheidungsträger/innen aushandelten. Entscheidungsträger/innen müssen in dieser Sichtweise erst mit Informationen und Ideen versorgt und zu Positionierung und Engagement bewegt werden. Schließlich wird betont, dass es bei der Zusammenarbeit unterschiedlicher Akteur/innen zu einem „Clash der Kulturen“ komme, der nicht durch hierarchische Intervention gelöst werden könne, sondern ein behutsames Vorgehen erforderlich mache. Daraus ergibt sich ein deutlich anderes Bild von der Rolle zentraler Entscheidungsträger/innen, deren Aufgabe nicht darin

                                                             73

Die spezifischen Bezeichnungen des Bildungsmanagements und der Steuerungsgremien werden zum Zweck der Anonymisierung im Folgenden durch allgemeine Begriffe ersetzt.

7.2 Themenorientierte Darstellung der Ergebnisse

349

gesehen wird, „inhaltlich zu administrieren“, sondern die sich vielmehr als „Teil der Bewegung“ begreifen (Projektleitung Kommune B, 2. Runde). Eine wichtige Rolle von Entscheidungsträger/innen liegt in dieser Perspektive unter anderem darin, dem Bildungsmanagement Wissen über die kommunale Verwaltung, etwa in Bezug auf wichtige Akteur/innen, Verfahrensabläufe oder Konventionen, zur Verfügung zu stellen. Fazit: Dass die Unterstützung zentraler Entscheidungsträger/innen, vor allem aus der kommunalen Verwaltung, ein wichtiger Erfolgsfaktor für das DKBM ist, wird von allen Kommunen geteilt. Es werden allerdings unterschiedliche Funktionen der Entscheidungsträger/innen betont, mit denen sich unterschiedliche Steuerungsvorstellungen verbinden. Am einen Ende des Spektrums steht dabei die Auffassung, zentrale Entscheidungsträger/innen seien maßgeblich, um Ziele und Strategie des DKBM „durchzustellen“ und ggf. auch durchzusetzen. Konträr hierzu findet sich eine Sichtweise, die angesichts unterschiedlicher Teilinstitutionen die Bedeutung dezentraler Abstimmungs- und Austauschprozesse betont und Entscheidungsträger/innen als „Teil der Bewegung“ begreift, die wichtiges Wissen und Unterstützung für das Bildungsmanagement bereitstellen. 7.2.2.3 Bedeutung von Partizipation im Bildungsmanagement Analog zur Formulierung von Zielen und zur Bedeutung zentraler bzw. dezentraler Steuerung finden sich auch Gemeinsamkeiten und Unterschiede im Hinblick auf die Einbindung von Akteur/innen aus der kommunalen Verwaltung sowie verwaltungsexterner Akteur/innen in das kommunale Bildungsmanagement. Der programmatische Ansatz von „Lernen vor Ort“, der Kooperation und Koordination einen hohen Stellenwert zuweist, spiegelt sich dabei insofern wider, als alle Kommunen die Ansicht vertreten, Bildungsmanagement erfordere aufgrund verteilter Zuständigkeiten und dadurch eingeschränkter Steuerungsmöglichkeiten, andere Akteur/innen zu beteiligen. In allen Kommunen wurden sowohl verwaltungsinterne als auch -externe Akteur/innen eingebunden, wenn auch mit unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen. Zumeist wird dabei die Notwendigkeit betont, bestehende Strukturen soweit wie möglich für Beteiligungsprozesse zu nutzen und die Beteiligung themenspezifisch und flexibel zu organisieren. In allen Kommunen wurden zu diesem Zweck Gremien auf verschiedenen Ebenen eingerichtet. Wenngleich sich die Bezeichnungen wie auch die Zusammensetzung und konkreten Aufgaben dieser Gremien zwischen den Kommunen unterscheiden, ist doch fallübergreifend ein weit verbreitetes Muster zu beobachten:

 

350 





7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“ Auf übergeordneter Ebene wurden in allen Kommunen Gremien geschaffen, in denen Leitungspersonen aus der kommunalen Verwaltung sowie von externen Institutionen die gesamtstrategische Ausrichtung erörtern. In den meisten Kommunen wurden zudem verwaltungsinterne Gremien eingerichtet, die dazu dienen, strategische Vorgaben zu konkretisieren und deren Umsetzung abzustimmen. Zudem wurden für spezifische Themenfelder und Anlässe weitere Gremien (z. B. Arbeitsgruppen, Netzwerke) und Foren (z. B. Bildungsgespräche) etabliert, in denen die jeweiligen Beteiligten Fachthemen erörtern, Konzepte entwickeln und gemeinsame Aktivitäten planen und umsetzen sollen.

Exemplarisch verdeutlicht wird diese Vorstellung einer Arbeitsteilung zwischen den Ebenen in der folgenden Aussage: „Von den Funktionen her geschieht hier [im übergeordneten Steuerungsgremium] die Großwetterlagenausrichtung. Also wirklich nur die Gesamtausrichtung, was im kommunalen Raum bildungsmäßig in Ordnung ist, wichtig ist, zu verfolgen sei. Die strategisch-konzeptionelle Ausgestaltung passiert (…) auf Amtsleitungsebene, dort wird konzeptionell-strategisch der Auftrag ausgestaltet, den es von oben gibt. Dann brauchen aber diese strategisch-konzeptionellen Gedanken Fachkompetenzen, und deshalb muss es dann in die Fachabteilungen der Ämter hinein und mit Menschen besetzt werden, die die entsprechende Sach- und Fachlichkeit mitbringen, und das findet dann in den Entwicklungsgruppen oder den AG‘en statt.“ (Projektleitung Kommune C, 2. Runde)

Ebenfalls häufig vorzufinden sind Bildungskonferenzen, mittels derer eine breitere Öffentlichkeit – Fachpublikum und/oder Bürger/innen – eingebunden werden sollen. Die Bildungskonferenzen besitzen keine Entscheidungsbefugnisse und sind mit unterschiedlichen Funktionen (Heranführung an Bildungsthema, Diskussion spezifischer Themen, Planung, Erörterung grundlegender Fragen) verbunden. Trotz dieser Ansätze spielt die Beteiligung von Bürger/innen in den meisten Kommunen eine nachrangige Rolle. Allerdings geben auch zwei Kommunen an, dass Bürgerbeteiligung explizit in den bildungspolitischen Zielen enthalten sei. Zugleich wird aber in diesen Kommunen berichtet, dass zumeist nur bereits gut informierte und interessierte Bürger/innen mit den durchgeführten Beteiligungsansätzen erreicht würden und der strukturelle Ansatz des DKBM zudem schwer zu vermitteln sei. Insgesamt liegt der Schwerpunkt in den Kommunen damit deutlich auf der Einbindung institutioneller Akteure. Trotz der oben beschriebenen Ähnlichkeiten in der Gremienstruktur sind indes deutliche Unterschiede zwischen den Kommunen festzustellen. Markiert wird das Spektrum am einen Ende von einem Ansatz,

7.2 Themenorientierte Darstellung der Ergebnisse

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der den politischen Zielen der Kommune deutliche Priorität gegenüber einer partizipativen Herangehensweise einräumt. So sei es wichtig, die bestehenden Ziele nicht „zerreden“ zu lassen. Die Einbindung von Bildungsakteur/innen erfolge nicht „im urdemokratischen Prozess“, sondern nach dem Motto: „Das sind die Zielstellungen. Guckt mal, ob das auch eure Ziele sind und wenn ja, laden wir euch herzlich ein, mit dabei zu sein und wenn nein, ist auch in Ordnung, aber wir ändern deswegen jetzt unsere Ziele nicht.“ (Projektleitung Kommune H, 2. Runde) Es wird betont, dass die Umsetzung gegebenenfalls auch ohne Partner/innen erfolgen könne. Kooperationen werden nach Möglichkeit durch schriftliche Vereinbarungen abgesichert. Neben der Abstimmung auf der Führungsebene liegt der Schwerpunkt der Beteiligung auf der Ebene der „fachlich-inhaltlichen Prozesse“ von Arbeitsgruppen. Zudem spielt die Einbindung von Praktiker/innen mit dem Ziel, Materialien und Handlungsansätze für den Einsatz in Bildungseinrichtungen zu entwickeln und zu erproben, hier eine relativ große Rolle. Die Priorität liegt insgesamt auf der verwaltungsinternen Abstimmung, während verwaltungsexterne Akteur/innen in erster Linie einbezogen werden, um über Zielsetzungen und Vorgehen zu informieren und den Weg für die Umsetzung zu ebnen. Am anderen Ende des Spektrums wird betont, das Bildungsmanagement sei „ohne die anderen nichts“. Hierarchische Interventionen seien zwar möglich, langfristige Wirksamkeit könne aber nur im Konsens erzielt werden. Das Bildungsmanagement dürfe daher „nicht zu viel vordenken“, sondern müsse frühzeitig „Schlüsselspieler“ einbeziehen und diesen „auf Augenhöhe“ begegnen. Zwar werden auch hier Akteur/innen auf der Führungsebene einbezogen, zugleich bilden aber auch fachliche Kompetenz und Betroffenheit wichtige Kriterien für die Auswahl zu beteiligender Akteur/innen. Wichtig sei, ohne ständigen Bezug auf Hierarchien zusammenzuarbeiten und die Partner/innen „auf der inhaltlichen Schiene“ und „bottom-up“ zu überzeugen. Anstatt die Zusammenarbeit gleich auf bestimmte Ergebnisse auszurichten, solle Zeit für freie Kommunikation, offene Diskussion und Dialog zur Verfügung stehen. „Machtpolitische Entscheidungen“ bzw. „Kampfabstimmungen“ in den Gremien werden vermieden. Stattdessen wird in einer Kommune berichtet, im Steuerungsgremium sei ein „quasi-parlamentarisches Verfahren“ etabliert worden, bei dem nach dem Vorbild politischer Ausschüsse Beschlussvorlagen erstellt werden, die das Gremium dann diskutiert, abändert und beschließt. Zwar verfüge das Gremium nicht über ein formales Mandat, dennoch seien mithilfe dieses Verfahrens bildungspolitische Leitlinien für die Kommune entwickelt worden.

 

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7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

Derartige Ansätze beziehen sich zumeist auf die verwaltungsinterne Abstimmung, es finden sich aber auch Fälle mit einer ausgeprägten Beteiligung verwaltungsexterner Akteur/innen. In einem Fall wurde gar (schon vor dem Beginn von „Lernen vor Ort“) ein gemeinsamer Verbund von Akteur/innen der kommunalen Verwaltung, Vertreter/innen des Landes und zivilgesellschaftlichen Akteur/innen etabliert, der (soweit rechtlich möglich) eine formale Mitgliedschaft und eine eigene Gremienstruktur beinhaltet. Der Verbund soll ermöglichen, gemeinsame Ziele zu setzen, weitgehenden „Zugriff“ auf Förderprojekte in der Kommune zu erhalten und das Vorgehen abzustimmen. Parallel zur Zusammenarbeit „auf Augenhöhe“ wird von mehreren Kommunen indes auch betont, dass die Gremienarbeit einer gezielten Organisation bedürfe. Dies betrifft zum einen, die Sitzungen der Gremien vorzubereiten, die Gremien inhaltlich zu „füttern“, die Sitzungen zu moderieren und Entscheidungen herbeizuführen. Zum anderen sei sicherzustellen, dass der Prozess auch im Anschluss weiterlaufe und die behandelten Themen „kleingearbeitet“ werden. Das Bildungsmanagement müsse daher als „Geschäftsstelle für die Struktur“ fungieren. Gleichwohl zeigen sich insgesamt deutliche Gegensätze in Bezug auf Partizipationsverständnis und -ansätze. Die Interviews bieten indes Hinweise, dass sich diese Gegensätze mit zunehmender Erfahrung möglicherweise abschwächen. So werden im Falle einer Kommune, die stark von den eigenen Zielsetzungen ausgeht, Schwierigkeiten ausgemacht, die aus dem wenig partizipativen Vorgehen resultieren, und die Notwendigkeit reflektiert, eine Mischung aus Beteiligung und Vorgaben seitens der Kommune zu finden. Umgekehrt werden im Falle einer Kommune mit weitreichender Partizipation Grenzen dieses Ansatzes ausgemacht: „Wir haben Leute zu früh in Gedankengänge und Überlegungen einbezogen und (…) Sie müssen sich das vorstellen wie Wellen zum Ziel, und (…) das mittlere Management steigt gerne und mit Begeisterung vor der Welle und dann bei der drittletzten Welle ein, aber es schwimmt nicht jede Welle mit, weil wir die Zeit nicht haben (…). Da haben wir den Leuten zu viele Wellen und Schlaufen zugemutet, weil wir gedacht haben, (…) man muss Leute so früh wie möglich und permanent einbinden. Relativiere ich: Einbinden ja, aber mit Bedacht.“ (Projektleitung Kommune C, 3. Runde)

Zugleich wird in dieser Kommune auch von Herausforderungen dabei berichtet, ein bestehendes Gremium weiterzuentwickeln. So sei die gemeinsame Arbeit an Strategiefragen aufgrund der großen Anzahl von Akteur/innen in dem Gremium kaum möglich, sodass das Gremium in erster Linie eine „Resonanzgruppe“ darstelle. Bisherige Versuche, daraus eine „Strategiegruppe“ zu bilden, seien aber daran gescheitert, dass „alle alles wissen wollten“. Die Kommune äußert aber die

7.2 Themenorientierte Darstellung der Ergebnisse

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Hoffnung, dass Akteur/innen zunehmend Vertrauen in die Arbeit des DKBM setzen und infolgedessen die Arbeit an strategischen Fragen zukünftig einer kleineren Gruppe überlassen würden. Fazit: Gezielte Beteiligung spielt in allen Kommunen eine wesentliche Rolle, wobei der Schwerpunkt auf institutionellen Akteur/innen liegt, während die Einbindung von Bürger/innen zumeist keine herausgehobene Bedeutung hat. Es finden sich weitgehend ähnliche Gremienstrukturen, bei deren Arbeit sich aber deutliche Divergenzen zeigen. Auf der einen Seite stehen dabei „Resonanzgruppen“, die der Information und Diskussion dienen und dazu beitragen sollen, kommunale Zielsetzungen zu vermitteln, sodass diese in die beteiligten Einrichtungen weitergetragen werden und die Umsetzung unterstützt wird. Auf der anderen Seite finden sich „Strategiegruppen“, die sich der gemeinsamen Formulierung von Zielen und Grundsätzen widmen und in denen die Akteur/innen „auf Augenhöhe“ interagieren. 7.2.2.4 Legitimation des Bildungsmanagements Fragen der Legitimation spielen in den Interviews nur teilweise explizit eine Rolle. Die Begründung bzw. Rechtfertigung des DKBM ergibt sich vielmehr zumeist aus dem konstatierten Koordinationsbedarf im Bildungsbereich. Das kommunale Bildungsmanagement wird insofern (implizit) durch die erwarteten Ergebnisse sowie die Akzeptanz und Kooperationsbereitschaft der Bildungsakteur/innen legitimiert. Ein Teil der Kommunen legt dabei einen Akzent darauf, den Erfolg konkreter Projekte und die Qualität bestehender Angebote zu steigern. Andere Kommunen thematisieren hingegen, dass durch das DKBM grundsätzlich erweiterte Handlungsspielräume und eine bessere Fähigkeit zur Lösung von Problemen geschaffen werden sollen. Des Weiteren spielt in einem Teil der Kommunen der Prozess der Beteiligung eine wichtige Rolle. Hierzu zählen etwa Verweise auf „Beziehungsarbeit“, „Diskursgemeinschaften“ oder „quasi-parlamentarische“ Entscheidungsverfahren. Zwar wird das damit angesprochene Vorgehen auch deshalb gewählt, weil die Akzeptanz der beteiligten Akteur/innen als Voraussetzung für effektivere Steuerung gesehen wird. Gleichwohl findet sich die „Qualität der Partnerschaft“ in einigen Kommunen auch als ein Motiv, das dem DKBM Legitimation verleihen soll. Zugleich wird in den Interviews häufig darauf hingewiesen, dass das DKBM einem politischen Auftrag folge. Bereits die Antragstellung zur Förderung im Rah-

 

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7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

men von „Lernen vor Ort“ war an die Zustimmung der Kommunalvertretung gebunden. Eine weitergehende politische Verankerung ergibt sich zudem, wo bildungspolitische Ziele oder Leitbilder bzw. -linien von der Kommunalvertretung verabschiedet wurden. Zudem berichten mehrere Kommunen davon, dass die Kommunalvertretung regelmäßig über die Umsetzung des DKBM informiert werde. In einem Fall wurde in diesem Zusammenhang berichtet, dass die Kommunalvertretung sich infolge von Bildungsmanagement und -berichterstattung einmal jährlich in einer Sitzung ausschließlich mit bildungspolitischen Fragestellungen beschäftigt und bildungspolitische Sprecher in den Fraktionen der Kommunalvertretung etabliert worden seien. Spezifische Zuspitzungen erfährt die Frage der Legitimation in einzelnen Kommunen: 

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In zwei Kommunen gilt wie erwähnt die Beteiligung von Bürger/innen und Zivilgesellschaft selbst als wichtiges Ziel. Eine Kommune betont in diesem Zusammenhang, dass Bildung eine wichtige Voraussetzung für soziale und politische Teilhabe sei. Zugleich solle die Beteiligung am DKBM die Rolle als Staatsbürger/innen stärken. Das DKBM verfolgt hier also ausdrücklich auch eine demokratiepolitische Stoßrichtung. Zugleich wird darauf verwiesen, dass Partizipationsgremien keine Entscheidungsbefugnisse innehätten, sodass die demokratische Verantwortlichkeit gewahrt bleibe. Im Fall der Kommune, in der ein formaler Verbund von Verwaltungsakteur/innen und Zivilgesellschaft geschaffen wurde, werden zwei Aspekte hervorgehoben: Erstens stelle dieser Verbund kein Outsourcing kommunaler Aktivitäten dar, sondern diene dazu, zusätzliche Aktivitäten zu ermöglichen und Bildung aus der Sicht der „Kund/innen“ zu gestalten. Insofern rechtfertigt sich dieser Ansatz durch den erwarteten Nutzen. Zweitens wird betont, dass der Verbund an die kommunalen Verwaltungsstrukturen angeschlossen bleibe und die Kommune über eine Mehrheit in den Entscheidungsgremien verfüge. Zudem müsse sich der Verbund in deutlich stärkerem Maße rechtfertigen als verwaltungsinterne Einheiten mit vergleichbaren Aufgaben, sodass sogar eine stärkere Kontrolle durch demokratisch legitimierte Organe erfolge. In umgekehrter Weise wird in einer Kommune das geringe Maß an Partizipation und die Konzentration auf die kommunalen Ziele mit der demokratischen Verantwortung der Kommune begründet: „Hier gibt es eine Verwaltung und es gibt gewählte Abgeordnete.“ (Bildungsmanagement Kommune H, 1. Runde) Klare Verantwortungsstrukturen seien wichtig, weil das Bildungsmanagement letztlich seine Aktivitäten gegenüber der Kommunalvertretung

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rechtfertigen müsse. Hingegen komme es „schnell zur allgemeinen Verantwortungslosigkeit“, wenn eine „allgemeine Zuständigkeit“ für das DKBM geschaffen würde. Fazit: Die zuständigkeitsübergreifende Gestaltung des Bildungswesens wird in allen Kommunen mit dem erwarteten Nutzen gerechtfertigt. Unterschiede bestehen dabei in Bezug darauf, ob konkrete Maßnahmen bzw. Angebote oder die prinzipiell verbesserte Fähigkeit zur Lösung von Problemen in den Vordergrund gerückt werden. Ein Teil der Kommunen betont zudem die Qualität des Beteiligungsprozesses als legitimitätsstiftendes Moment, während in anderen Kommunen Verweise auf den politischen Auftrag des DKBM, die Einbindung der Kommunalvertretung und demokratische Kontrolle ausgeprägt sind. Die demokratische Kontrolle bzw. Verantwortung der Kommune wird dabei sowohl als Argument für als auch gegen eine partizipative Ausgestaltung des DKBM angeführt. Eine weitere Schwerpunktsetzung liegt in der Betonung von Bürgerbeteiligung als demokratiepolitische Zielsetzung. 7.2.2.5 Organisation des Bildungsmanagements Mit der Einführung des DKBM stellt sich die Frage, wie dieses am besten in die kommunale Verwaltung zu integrieren ist. Dies umfasst zunächst die organisatorische Eingliederung des Personals bzw. des DKBM als Organisationseinheit. Darüber hinaus war Anschluss an die Informations- und Kommunikationsprozesse in der kommunalen Verwaltung herzustellen und die Zusammenarbeit mit Verwaltungsmitarbeiter/innen auf unterschiedlichen Ebenen zu etablieren. Mit Blick auf die organisatorische Eingliederung des DKBM dominieren zwei alternative Lösungen in den untersuchten Kommunen. Auf der einen Seite steht dabei die Ansiedelung als Stabsstelle bei einem/r hochrangigen Entscheidungsträger/in (HVB oder Bereichsleitung). Kommunen, die diese Lösung wählten, betonen, damit den fachübergreifenden Charakter des DKBM und seinen Stellenwert in der Kommune verdeutlichen zu wollen. Zudem soll durch die Stabsstelle der Zugang zu zentralen Entscheidungsträger/innen erleichtert und verhindert werden, dass das DKBM durch einzelne, dezentrale Organisationseinheiten für deren Aufgaben vereinnahmt wird. Auf der anderen Seite steht die Ansiedelung des DKBM „in Linie“ als Sachgebiet oder bei einer Amtsleitung. Als Vorteil dieser Lösung nennen die Kommunen den direkten Zugang zu den Personen, Strukturen, Prozessen und Ressourcen der kommunalen Verwaltung. Zugleich werde vermieden,

 

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dass das DKBM als „Fremdkörper“ und als zeitlich begrenztes Projekt wahrgenommen wird. Anders als eine hochrangige Stabsstelle werde mit der Ansiedelung in Linie zudem kein überlegener Status gegenüber anderen Verwaltungseinheiten signalisiert. In einem Fall wurde vor diesem Hintergrund am Ende der ersten Phase von „Lernen vor Ort“ entschieden, das DKBM von einer Stabsstelle in die Linie zu überführen. Gleichwohl ist die Frage der Ansiedelung nicht unabhängig von weiteren Ansätzen zur Integration des DKBM zu betrachten. So besitzt das Bildungsmanagement bei Ansiedelung in Linie häufig dennoch eine direkte Verbindung zu zentralen Entscheidungsträger/innen, etwa im Rahmen regelmäßiger Abstimmungsgespräche mit Amts- und Bereichsleitung sowie HVB. Umgekehrt stehen auch Stabsstellen auf verschiedenen formellen und informellen Wegen im Kontakt mit anderen Teilen der kommunalen Verwaltung. In diesem Zusammenhang wird die Notwendigkeit betont, „regelhaft ritualisiert“ bestehende Strukturen in der Kommunalverwaltung (z. B. Dienstbesprechungen, Leitungsrunden) sowie in der Kommunalvertretung und deren Ausschüssen zu nutzen. In einigen Kommunen wurden zudem weitreichende informelle Vernetzungsstrukturen innerhalb der Kommunalverwaltung geschaffen, indem „Tandems“ zwischen Mitarbeiter/innen des DKBM auf der einen und der fachlich relevanten kommunalen Ämter auf der anderen Seite gebildet wurden. Später wurden die Arbeitsplätze der DKBM-Mitarbeiter/innen teilweise sogar in die Tandemämter verlagert, sodass die Möglichkeit bestand, an Dienstbesprechungen und Informationsumläufen im jeweiligen Amt teilzuhaben. Schließlich wurden in einem Teil der Kommunen in Verbindung mit der Einführung des DKBM die Zuständigkeiten in der Kommunalverwaltung neu organisiert und bildungsrelevante Aufgaben zusammengeführt. Andere Kommune sahen hingegen von strukturellen Veränderungen ab und betonten, es könnten ohnehin nicht alle relevanten Zuständigkeiten gebündelt werden. Die maßgeblichen Veränderungen müssen sich in dieser Sichtweise in der Art und Qualität der Zusammenarbeit ergeben. Diesbezüglich nennen die Kommunen verschiedene Herausforderungen, wobei zwei Aspekte dominieren: Erstens wird von vielen Kommunen eine „Verwaltungsurangst“ vor Bevormundung und dem Verlust von Kompetenzen beschrieben und betont, das DKBM müsse dem Eindruck entgegenwirken, anderen etwas wegnehmen zu wollen. Zweitens berichten mehrere Kommunen von Schwierigkeiten, den strukturellen Ansatz des DKBM zu vermitteln, von der Notwendigkeit der Kooperation zu überzeugen und dafür zu sorgen, dass das DKBM in der kom-

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munalen Verwaltung überhaupt wahrgenommen wird. Aus diesen Herausforderungen ziehen die Kommunen unterschiedliche Konsequenzen. Allgemein verbreitet sind dabei noch Hinweise auf das Erfordernis, gemeinsame Ziele und angestrebte Wirkungen in den Vordergrund zu rücken und durch Erfolgsprojekte und einen konkreten Nutzen für andere Akteur/innen zu überzeugen. Hierzu gehört auch, Dienstleistungen bzw. Unterstützungsangebote für andere Akteur/innen in der Verwaltung zu erbringen, um die Akzeptanz des DKBM zu erhöhen. Eine zugespitzte Sichtweise besteht darin, das Bildungsmanagement solle darauf setzen, dass die Akteur/innen mit der Zeit die Notwendigkeit einer koordinierten Vorgehensweise sowie die Qualität der vom Bildungsmanagement geleisteten Arbeit erkennen. Gleichzeitig bleibt der „Bypass“ über hierarchische Weisungen in diesem Ansatz ebenso eine Option wie die alleinige Umsetzung bildungspolitischer Aktivitäten, sollten andere Akteur/innen sich nicht beteiligen wollen. In einem Fall wurden Akteur/innen in der Verwaltung durch eine Vereinbarung zwischen den Bereichsleitungen dazu verpflichtet, bildungsrelevante Informationen an das DKBM weiter zu geben. In Kontrast hierzu stehen Positionen, die „Beziehungsarbeit“ als Hauptaufgabenfeld des DKBM begreifen. Aussagen, die diesem Verständnis zuzuordnen sind, finden sich in der Mehrheit der Kommunen. Betont wird etwa, sensibel vorzugehen, Interessen der Akteur/innen zu berücksichtigen und Wertschätzung für das Alltagsgeschäft, für bestehende Strukturen und Routinen sowie für Eigenlogiken der Akteur/innen zu vermitteln. Als kennzeichnend für eine entsprechende Vorgehensweise wird beschrieben, dialogisch, auch informell und ohne „Rangordnung“ vorzugehen, um das Vorhaben des DKBM zu erläutern und sich mit den Akteur/innen über wichtige Themen und Ziele zu verständigen. Konkrete Projekte und gemeinsame Aktivitäten mit wechselnder Federführung sollten dazu genutzt werden, die Zusammenarbeit zu erproben und Vertrauen zu schaffen. Auf diese Weise könne es gelingen, „von einer Beziehungsebene auf eine Sachebene“ zu kommen und Ziele und Aktivitäten des DKBM in den Verwaltungsroutinen zu verankern. Das DKBM fungiert in dieser Perspektive zunehmend als Anlaufstelle bei bildungsrelevanten Themen und als „Nabel der Kommunikation“ mit der Funktion, Informationsflüsse zu strukturieren und dadurch „kurze Wege“ zwischen den Akteur/innen zu schaffen. Fazit: Die Kommunen beschreiben eine Reihe unterschiedlicher Abwägungen, die bei der Entscheidung über die Organisation des DKBM eine Rolle spielen. Dabei zeigt sich das Bemühen, sowohl einen möglichst engen Kontakt zu zentralen Ent-

 

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scheidungsträger/innen sicherzustellen als auch Zugang zu den fachlich relevanten Organisationseinheiten in der kommunalen Verwaltung zu erlangen. Diese beiden Aspekte werden von den untersuchten Kommunen unterschiedlich gewichtet, deutlich wird aber durchgängig, dass neben der Frage der organisatorischen Ansiedelung dem Anschluss an bestehende Abstimmungsprozesse in der Verwaltung eine hohe Bedeutung beigemessen wird. Parallel dazu nutzt das DKBM in einigen Kommunen weitreichende informelle Formen des Austausches mit anderen Verwaltungsakteur/innen. Gegensätze zeigen sich vor allem bei der Frage, wie Informationsfluss und Akzeptanz des DKBM sichergestellt werden sollen. Auf der einen Seite setzt das Bildungsmanagement hierzu auf die Einsicht der Akteur/innen in die Notwendigkeit der Kooperation und versucht durch Erfolgsprojekte und nützliche Dienstleistungen zu überzeugen. Abgesichert wird diese Interaktionsstrategie durch verpflichtende Vereinbarungen und hierarchische Interventionen als „Bypass“-Option. Auf der anderen Seite steht ein Verständnis von Bildungsmanagement als „Beziehungsarbeit“ und „Nabel“ der Kommunikation. 7.2.3 Bildungsmonitoring Die Ergebnisse zum Bildungsmonitoring werden im Folgenden unter drei wesentlichen Gesichtspunkten zusammengefasst: 1. 2. 3.

Funktion des Bildungsmonitorings Bestandteile des Bildungsmonitorings Organisation und Umsetzung des Bildungsmonitorings

7.2.3.1 Funktion und Grundsätze des Bildungsmonitorings Dass Kommunen Bildungsmonitoring als wichtigen Bestandteil von Bildungsmanagement begreifen, ist nicht selbstverständlich, wie das folgende Zitat belegt: „Bildungsbericht, Bildungsmonitoring, das kann man schon machen, aber wenn nicht, ist es auch nicht so schlimm. Das ist natürlich zum einen für die Bewertung der Ergebnisse und für die Problematik, ob die strategische Ausrichtung richtig ist, wirklich wichtig, aber auch für Öffentlichkeitsarbeit, für das Gewinnen von Mitstreitern, für die Schaffung eines positiven Klimas mindestens genauso wichtig, weil sie einem eine Vielzahl von Informationsaktivitäten, die ich ansonsten begleitend mitmachen müsste, ersparen. Deshalb habe ich also von vornherein immer gesagt, dass das mit der gleichen Vehemenz bearbeitet wird wie alle anderen auch. Am Anfang allerdings aus einem Gehorsamsgedanken heraus. Ganz nach dem Motto: Wessen Geld ich kriege, dessen Aufgaben arbeite ich auch ab. Mittlerweile aber auch unter dem Gesichtspunkt, dass es in

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der zukünftigen Arbeit Nutzen bringt.“ (Gesamtverantwortlicher Kommune H, 2. Runde)

In der Mehrheit der Fälle wurde dem Bildungsmonitoring indes von Beginn an eine hohe Bedeutung beigemessen. Gleichwohl verbinden sich damit unterschiedliche Funktionszuweisungen. Eine allgemein geteilte Vorstellung lässt sich darin sehen, das Bildungsmonitoring solle das Bildungsmanagement unterstützen, indem es steuerungsrelevante Informationen für Verwaltung und Politik bereitstellt und dadurch Entscheidungen befördert und hilft, diese zu begründen und zu legitimieren sowie die Finanzierung bildungsbezogener Aktivitäten zu sichern. Mitunter verbindet sich diese Vorstellung mit der Idee, mithilfe des Bildungsmonitorings ließe sich zur „Entemotionalisierung von Debatten“ beitragen. Diese sollten nun „weg von den gefühlten Problemlagen“ und vom „Bauchgefühl“ geführt werden. Ein „an nüchternen Zahlen ausgerichtetes Monitoring“ helfe, „überhaupt einmal die Dinge zu sehen, wie sie sind“, und versachliche dadurch die Diskussion. Daten, Zahlen und Fakten bilden demnach die Grundlage für das Bildungsmanagement, bestätigen und unterfüttern vorangegangene Entscheidungen und ermöglichen eine objektivere Diskussion. Zwar lasse sich die subjektive Betroffenheit der Akteur/innen nicht komplett ausblenden, das Monitoring könne aber „schon manchmal die Augen öffnen“, sodass „jemand sieht und sagt: ‚Aha, so sieht das also aus, das hätte ich nicht gedacht‘“ (Projektleitung Kommune E, 1. Runde). Vor diesem Hintergrund wird die Notwendigkeit betont, das Bildungsmonitoring wissenschaftlich zu fundieren. In einem Fall wurde sogar in den bildungspolitischen Leitlinien festgeschrieben, dass Steuerungsentscheidungen auf einer regelmäßig zu erneuernden wissenschaftlichen Basis getroffen werden sollten. Hier legt das Monitoring Wert auf eine „gewisse Neutralität“. So dürften nicht die Interessen einzelner Akteur/innen (z. B. eines kommunalen Amtes, der Kammern oder einer beteiligten Stiftung) ausschlaggebend dafür sein, welche Bildungsbereiche in der Bildungsberichterstattung berücksichtigt werden, sondern es müsse der gesamte Bildungsbereich einbezogen werden. Indes findet sich auch eine Position, die die begrenzte Verfügbarkeit und Aussagekraft statistischer Daten betont. Zwar wird auch hier den Monitoringdaten grundsätzlich eine wichtige Rolle zugesprochen. Diese müssten aber mit „dem Wissen derer, die daran pädagogisch arbeiten“ kombiniert werden. Dieses Wissen bilde „die entscheidende Grenze der Qualität von Datenbasierung“. Zwar könne „man Daten nicht wegdiskutieren (…), die sind zunächst objektiv da“, es müsse aber „das Quantitative mit dem Qualitativen ergänzt“ werden (Projektleitung

 

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Kommune A, 4. Runde). Monitoringdaten bzw. -ergebnisse reichen in dieser Perspektive allein nicht aus, um Handlungsfelder und -bedarf zu bestimmen. Benötigt werden auch Fach- und Erfahrungswissen. In diesem Sinne wird auch in anderen Kommunen betont, dass etwa Lücken im Bildungsangebot im Dialog mit Bildungsakteur/innen festgestellt worden seien. Zudem wird argumentiert, Wissenschaftlichkeit alleine könne nicht die notwendige Akzeptanz des Monitorings erzeugen. Vielmehr müsse deutlich werden, „dass es sich hier nicht um irgendeinen akademischen Nebenkriegsschauplatz handelt, da sind so ein paar Akademiker, die einfach mal ein bisschen rumspinnen, sondern es ist irgendwas sehr Handfestes und Praktisches.“ (Projektleitung Kommune E, 2. Runde) Deutlich wird diese Sichtweise auch in folgender Aussage: „Monitoring, Bildungsbericht sind an sich genommen auch nichts anderes als eine Statistik. Und wenn mit der nicht gearbeitet wird, dann können daraus keine Schlussfolgerungen gezogen werden, dann ist es hübsch. Kann man machen, muss man aber nicht machen. Dann weiß ich auch nicht, ob es sinnvoll ist, dafür zig Ressourcen zur Verfügung zu stellen. Es ist nur sinnvoll wenn es ein Hilfsinstrument, ein Arbeitsinstrument für das Arbeiten an Bildung ist, sonst ist es einfach nur eine zusätzliche Beschäftigung.“ (Gesamtverantwortlicher Kommune H, 2. Runde)

In ähnlichem Sinne äußert sich die Projektleitung einer anderen Kommune, die die wissenschaftliche Diskussion zum Monitoring als nachrangig ansieht und betont, entscheidend mit Blick auf das Monitoring sei, „was ich da raushole bzw. was ich da als Grundlage rausholen will.“ (Projektleitung Kommune A, 1. Runde) Betont wird auch, das Bildungsmonitoring benötige die Fähigkeit, den Informationsbedarf der Akteur/innen zu erkennen, und müsse Dienstleistungen für die Kommune erbringen, um akzeptiert zu werden und dauerhaft bestehen zu können. Divergierende Aussagen finden sich in diesem Zusammenhang zu der Frage, ob das Bildungsmonitoring Schlussfolgerungen aus den Monitoringergebnissen ableiten und Handlungsempfehlungen formulieren sollte. Auf der einen Seite stehen dabei Kommunen, in denen das Monitoring sich darauf beschränken soll, Monitoringdaten auszuwerten und aufzubereiten. Allenfalls ist in dieser Perspektive denkbar, dass das Monitoring Schlussfolgerungen im Sinne einer Dateninterpretation liefert, konkrete Handlungsvorschläge sind hingegen nicht erwünscht. Auf der anderen Seite ist das Bildungsmonitoring in einigen Fällen hingegen ausdrücklich damit verbunden, Handlungsempfehlungen zu entwickeln. Mehrere Kommunen berichten in diesem Zusammenhang, dass sie die Formulierung von Handlungsempfehlungen zunächst anderen Akteur/innen überlassen wollten, von diesen dann aber Empfehlungen seitens des Monitorings bzw. DKBM eingefordert wurden. Gleichwohl werden Handlungsempfehlungen in diesen Kommunen als

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Grundlage und Anstoß zur Diskussion begriffen, nicht als Vorwegnahme politischer Entscheidungen. Dennoch werden politische Implikationen des Monitorings in verschiedener Hinsicht thematisiert. So schildert eine Kommune die Formulierung von Handlungsempfehlungen als „Gratwanderung“, bei der es darauf zu achten gelte, niemandem „auf den Schlips“ zu treten (Bildungsmonitoring Kommune F, 2. Runde). Mehrere Kommunen berichten zudem von der Befürchtung zentraler Entscheidungsträger/innen, die Monitoringergebnisse könnten den politischen Zielsetzungen widersprechen und damit bestehende Positionen in Frage stellen. Betont wird außerdem, es müsse gelingen, Akteur/innen wie Vertreter/innen der Fraktionen der Kommunalvertretung, die über die Vergabe von Mitteln entscheiden, einzubinden und die Monitoringergebnisse zu vermitteln, denn „es existiert eigentlich nur, was in deren Köpfen auch verankert ist“ (Projektleitung Kommune G, 2. Runde). Ein ähnliches Verständnis findet sich auch in anderen Kommunen, in denen gezielt auf Monitoringergebnissen basierende Informationen und Beschlussvorlagen in Kommunalvertretung und Gremien gegeben werden. Durch das Bildungsmonitoring erhält das Bildungsmanagement hier die Funktion des Agenda Setting, und es erscheint „als Spieler, der auch vielleicht schon mal den Kopf ein bisschen weiter rausstreckt“ (Bildungsmanagement Kommune A, 2. Runde). Fazit: Ähnliche Vorstellungen von der Funktion des Bildungsmonitorings bestehen darin, dass es einen praktischen Nutzen erzeugen und dazu beitragen soll, die Debatte zu versachlichen und die Steuerung im Bildungsbereich zu unterstützen. Unterschiede zeigen sich darin, welche methodischen und Datengrundlagen hierfür als erforderlich angesehen werden. Zwar wird die wissenschaftliche Fundierung nicht grundsätzlich in Frage gestellt. Während auf der einen Seite die objektivierende Funktion statistischer Daten hervorgehoben wird, wird auf der anderen Seite aber die Notwendigkeit betont, quantitative Daten mit qualitativem Fachund Erfahrungswissen zu verbinden. Unterschiedliche Herangehensweisen finden sich zudem bezüglich der Frage, inwieweit das Bildungsmonitoring Empfehlungen aussprechen und zum Agenda Setting beitragen sollte. 7.2.3.2 Bestandteile des Bildungsmonitorings Die Bestandteile des Bildungsmonitorings stehen in engem Zusammenhang mit den Vorstellungen über dessen Funktion und Nutzen. Ein zentrales Element des Bildungsmonitorings bildet die Bildungsberichterstattung. Allgemein formuliert verbinden die Kommunen damit das Ziel, Überblickswissen zu generieren und so

 

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die Transparenz über das Bildungssystem zu erhöhen. Indem bildungsbereichsübergreifend Informationen über Bedarf, Angebote, Lücken und Stärken bereitgestellt werden, soll es gelingen, die Situation im Bildungsbereich bzw. die Angemessenheit des bestehenden Angebots zu bewerten und Ansatzpunkte für die Weiterentwicklung und Verknüpfung von Angeboten zu identifizieren. Alle untersuchten Kommunen haben im Zeitraum der Förderung durch „Lernen vor Ort“ mindestens einen Bildungsbericht veröffentlicht, wobei sich aber deutliche Unterschiede zeigen: 

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Während ein Teil der Kommunen angibt, mit ihren Berichten alle Bildungsbereiche bzw. den gesamten Lebenslauf abzudecken, richten sich andere auf ausgewählte Bereiche, denen eine besondere Bedeutung beigemessen wird. Diese selektiven Ansätze wurden teilweise später erweitert. Während zumeist alle berücksichtigten Bildungsbereiche in einem Gesamtbericht erörtert wurden, veröffentlichte eine Kommune in zeitlichem Abstand separate Teilberichte mit jeweils spezifischer Schwerpunktsetzung. Alle Berichte stützen sich auf quantitative Daten, wobei häufig explizit auf den Anwendungsleitfaden zum Bildungsmonitoring als Referenzpunkt verwiesen wird, in einem Fall wird indes berichtet, dass für den Bildungsbericht auch qualitative Methoden (biografische Interviews, Experteninterviews) eingesetzt wurden. Der Zeitpunkt der Veröffentlichung variiert deutlich. Während in einem Fall bereits im ersten Projektjahr ein Bildungsbericht erschien, geschah dies in einem anderen Fall erst kurz vor Ende der Förderung.

Vor allem aber unterscheidet sich das Ausmaß, in dem die Bildungsberichterstattung von den Kommunen genutzt wurde, um die bildungspolitische Ausrichtung zu bestimmen. Auf der einen Seite steht dabei eine Kommune, in der der frühzeitig veröffentlichte Bericht als Grundlage diente, um bildungspolitische Schwerpunkte der Kommune festzulegen und bildungspolitische Leitlinien zu entwickeln. „Uns war auch von Anfang an klar, (…) dass wir die Legitimation bieten dafür, dass man in bestimmte Bereiche genauer hineinschaut als in andere. Und das hat sich letztendlich nach der ersten Bildungskonferenz und nach all den Schritten, die danach passiert sind, auch so bewahrheitet. Es war wirklich so, dass die Schwerpunkte, die wir aus unserem Bericht definieren konnten, aufgrund der Brisanz, die die Daten hergegeben haben, dass die jetzt auch als unsere Hauptaufträge an "Lernen vor Ort" formuliert worden sind.“ (Bildungsmonitoring Kommune B, 1. Runde)

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Auf der anderen Seite berichtet eine Kommune, dass der Bildungsbericht nicht „als ursprünglichste Basis der Ausrichtung“ (Bildungsmonitoring Kommune H, 2. Runde) verwendet worden sei. Begründet wird dies erstens damit, dass die bildungspolitischen Ziele der Kommune bereits vor Projektbeginn definiert worden und auch bereits Daten vorhanden gewesen seien, die hierfür genutzt werden konnten. Betont wird zweitens, dass „nicht alle neu hier in diesem Geschäft“ seien und sich die bildungspolitische Ausrichtung auch auf die Erfahrungen der Akteur/innen gestützt habe (Bildungsmanagement Kommune H, 3. Runde). Dem Monitoring wurde infolgedessen vor allem die Rolle zugewiesen, „das Vorankommen, die Erkenntnisse, die Bewegung von A nach B mit Zahlen zu belegen“ (Bildungsmonitoring Kommune H, 2. Runde). Wie hier bereits angedeutet, berichten die Kommunen neben der Bereitstellung von Überblickswissen durch Bildungsberichte von weiteren Ansätzen des Bildungsmonitorings und damit verbundenen spezifischen Funktionen. Erstens findet sich (ähnlich wie im obigen Zitat) die Vorstellung, das Bildungsmanagement bedürfe eines Kennzahlensystems, um zu funktionieren, denn „sonst weiß ich überhaupt nicht, wohin das Management geht“ (Projektleitung Kommune A, 1. Runde). Die zitierte Kommune zieht hierzu einerseits verschiedene Kennzahlen aus dem Bildungsmonitoring heran, etwa Quoten der Beteiligung an Bildungsgängen, Abschlussquoten oder Übergangsquoten, um die Bildungsziele der Kommune „ein bisschen zu operationalisieren“. Zwar seien damit keine Zielvorgaben, deren Erreichung zu messen wäre, verbunden, es werde aber eingeschätzt, was erreicht worden sei und „wo es noch Engpässe gibt“. Zudem sei das Bildungsmanagement bestrebt, die Bildungsberichterstattung mit Meilensteinplänen und Prozessoptimierung zu verbinden, indem auf der Output-Ebene beispielsweise erfasst werde, wie viele Anträge gestellt oder wie viele Vorträge gehalten worden seien. In einer anderen Kommune wird ebenfalls angestrebt, mithilfe von Kennziffern zu messen, inwieweit die bildungspolitischen Ziele erreicht werden. Dazu wurde (gegen Ende der Programmförderung) ein Kennziffernkatalog erstellt und mit anderen Bildungsakteur/innen abgestimmt, um eine möglichst kleinräumige Analyse zu ermöglichen. Andere Kommunen äußern die grundsätzliche Erwartung, bei wiederholter Erhebung mittels Zeitreihen Entwicklungen aufzeigen und einschätzen zu können, ob bildungspolitische Zielsetzungen erreicht wurden. Im Untersuchungszeitraum lassen sich aber kaum systematische Ansätze in dieser Hinsicht berichten. Zweitens spielen kleinräumige Daten in den untersuchten Kommunen eine zunehmende Rolle. Allgemein wird damit die Hoffnung verbunden, Entwicklungen und die Eignung von Bildungsangeboten besser einschätzen und gezielter fördern

 

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zu können. Insbesondere Landkreise berichten indes, dass kleinräumige Analysen auf Bedenken stießen, weil befürchtet werde, es könne zu Rankings zwischen den kreisangehörigen Gemeinden kommen. Dennoch schildern alle Kommunen Bemühungen, Daten sozialräumlich zu erheben und auszuwerten, und es wird verschiedentlich betont, das Bildungsmonitoring habe das Bewusstsein für die Bedeutung einer sozialräumlichen Perspektive gesteigert. Zwar befanden sich auf kleinräumigen Daten basierende Steuerungsansätze am Ende der Förderung zumeist noch in der Entwicklung, es werden aber auch weitreichende Ansätze erwähnt, mithilfe des Bildungsmonitorings einen gezielteren Einsatz von Mitteln zu erreichen. So wird in einem Fall berichtet, dass im Rahmen von Sonderauswertungen des Bildungsmonitorings ein Sozialindex angewandt worden sei, um problematische Gebiete in der Kommune zu identifizieren und dort eine Schwerpunktförderung zu entwickeln. Später sei zudem mittels sozialräumlicher Analysen eine Grundlage geschaffen worden, um benachteiligten Schulen zusätzliche Mittel zuzuweisen. Diese Entwicklung wird als wesentliche Veränderung der Entscheidungskultur in der Kommune bewertet. So seien Schulen vorher dort gebaut worden, „wo das Bildungsbürgertum lebt und die beste Lobby war. Und das hat sich jetzt mit der Datenbasierung verändert.“ (Projektleitung Kommune E, 3. Runde) Auch in zwei anderen Kommunen wird berichtet, dass das Monitoring genutzt worden sei, um darüber zu entscheiden, in welchen Gebieten Sondermittel zur Sprachförderung eingesetzt und Schulen zusätzliche Mittel erhalten sollten, bzw. um Ressourcen für die Schulsozialarbeit sowie für die Arbeit von Integrationshelfer/innen zu verteilen. Drittens wird die Notwendigkeit der Qualitätssicherung auf Maßnahmenebene betont: „Das ist für mich tatsächlich der Zyklus, weil wir ja auf politischer Ebene Ziele formulieren und Aufträge bekommen. Und die werden hier herunter gebrochen, bis es irgendwann dann Projekte sind, oder Teilprojekte, Maßnahmen. Und auf der Maßnahmenebene kann man die Wirkungsfrage stellen.“ (Projektleitung Kommune C, 1. Runde) Das Bildungsmonitoring ist hier eingebettet in die Idee einer wirkungsorientierten Steuerung. Bildungsberichterstattung alleine erscheint in dieser Sichtweise nicht ausreichend. Vielmehr soll auch die Betrachtung von Wirkungen (Outcomes) Aufgabe des Monitorings werden. Hervorgehoben wird zugleich die Bedeutung eines partizipativen Vorgehens bei der wirkungsorientierten Steuerung, um gemeinsam Ziele zu bestimmen, angestrebte Wirkungen zu beschreiben, Meilensteine zu setzen, die Ergebnisse zu bewerten und über die nächsten Schritte zu beraten. Deutlich wird hier ein formatives Verständnis von Evaluation, das die begleitende Analyse und Optimierung betont. Während dies auch in

7.2 Themenorientierte Darstellung der Ergebnisse

365

Aussagen weiterer Kommunen zum Ausdruck kommt, betonen andere Kommunen die Bedeutung von Zielerreichungskontrolle und Wirkungsmessung und zielen damit eher auf die abschließende Bewertung (summative Evaluation). Insgesamt ist allerdings festzustellen, dass in keiner der untersuchten Kommunen eine durchgängige Evaluation auf Maßnahmenebene stattfindet, wenngleich mehrere Kommunen angeben, einzelne Projekte evaluiert zu haben. Viertens finden sich verschiedene weitere Ansätze der Erhebung und Analyse von Daten, wobei sowohl quantitative als auch qualitative Methoden zum Einsatz kommen. So werden erstens von mehreren Kommunen Bemühungen geschildert, einen genaueren Überblick über bestehende Bildungsangebote (in spezifischen Bereichen) zu erlangen, um Angebotsinformationen für Bildungsakteur/innen und/oder Nutzer/innen aufzubereiten, etwa in Form von Broschüren oder in einer Datenbank. Zu diesem Zweck werden z. B. Angebotsrecherchen oder Befragungen von Netzwerkakteur/innen durchgeführt. Zweitens führen mehrere Kommunen vertiefende Erhebungen zu Fragen von besonderem Interesse durch, etwa in Form von Schulabgängerbefragungen, Elternbefragungen oder Sprachstandsfeststellungen. In zwei Kommunen wird dabei betont, dass auch qualitative Erhebungen nützlich sein könnten, wenn diese ein systematisches Vorgehen aufwiesen und mit anderen Erkenntnissen verknüpft würden. Schließlich geben mehrere Kommunen an, Monitoringdaten für integrierte Planungen (z. B. Kitabedarfs- und Schulentwicklungsplanung) heranzuziehen. In einer Kommune wurden hingegen bewusst keine weitergehenden Monitoringaktivitäten durchgeführt, da davon ausgegangen wird, dass diese nach Ende der Förderung nicht aufrechterhalten werden könnten, und das Monitoring nur dauerhaft zu leistende Bestandteile beinhalten sollte. Fazit: Eine Bildungsberichterstattung, die Überblickwissen über die Bildungssituation in der Kommune bietet, bildet einen Bestandteil des Bildungsmonitorings, der in allen untersuchten Kommunen zu finden ist. Gleichwohl unterscheiden sich die Kommunen im Hinblick auf die konkrete Ausgestaltung des Bildungsberichts sowie auf dessen Bedeutung und Funktion. Während der Bildungsbericht auf der einen Seite eher als Pflichtaufgabe wahrgenommen wird, bildet er auf der anderen Seite die Basis für die strategische Ausrichtung der Kommune. Der Bildungsbericht liefert dabei nicht nur eine sachliche Grundlage, sondern auch politische Legitimation. Mit Blick auf die weiteren Bestandteile des Monitorings zeigt sich eine Gemeinsamkeit darin, dass diese dazu dienen, konkretere Ansatzpunkte für die Steuerung im Bildungssystem zu finden. Dabei geht es einerseits darum, genauere Informationen über spezifische Bildungsbereiche oder Fragestellungen zu

 

366

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

erhalten, um daraus Anhaltspunkte für die (Weiter-) Entwicklung von Bildungsangeboten und Fördermaßnahmen zu gewinnen oder Informationen für bestimmte Zielgruppen aufzubereiten (Angebotsanalyse, vertiefende Studien). Andererseits finden sich verschiedene Ansätze, die die Umsetzung und Wirkung von Bildungsaktivitäten unterstützen sollen (Kennzahlen, Qualitätssicherung bzw. Evaluation). Dabei kann die Kontrolle der Zielerreichung oder die begleitende Reflexion und Optimierung im Vordergrund stehen. 7.2.3.3 Organisation des Bildungsmonitorings Als grundlegendes Aktionsfeld von „Lernen vor Ort“ wird das Bildungsmonitoring von allen Kommunen bearbeitet. Die entsprechenden Mitarbeiter/innen sind in die jeweiligen Strukturen der DKBM-Teams integriert. Jenseits dieser formalen Verortung zeigen sich indes Unterschiede in der Organisation des Bildungsmonitorings. Dies betrifft zunächst das Verhältnis des Bildungsmonitorings zum Management. In mehreren Kommunen wird diesbezüglich berichtet, dass die Einbindung seitens des Managements eher gering sei, das Monitoring arbeite als „Einzelkämpfer“ bzw. „im stillen Kämmerlein“. Teilweise wird die Rolle des Monitorings in diesen Fällen ausdrücklich darin gesehen, dem Bildungsmanagement und auch Akteur/innen aus anderen Aktionsfeldern zuzuarbeiten. Das Bildungsmonitoring übe keine eigene Managementfunktion aus und stelle ein „eher technisches Verfahren“ und „reines Dienstleistungsunternehmen“ dar, das selbst nicht über Feld- und Fachkenntnisse verfügen müsse, „wenn es einen funktionierenden Stab von Bildungsmanagern gibt, die sagen welche Daten sie brauchen, und auch bei der Bewertung der Daten eben helfen.“ (Bildungsmonitoring Kommune D, 1. Runde) In anderen Fällen wird hingegen eine engere Verknüpfung von Bildungsmonitoring und Bildungsmanagement geschildert. Dies beinhaltet, dass diese beiden Aktionsfelder als Rahmen für die kommunale Umsetzung von „Lernen vor Ort“ begriffen werden und das Bildungsmonitoring in engem Austausch mit dem Bildungsmanagement steht. Mit Blick auf die Umsetzung des Monitorings beschreiben alle Kommunen die Beschaffung und Aufbereitung von Daten für das Bildungsmonitoring, v.a. für die Bildungsberichterstattung, als aufwendig und langwierig. Der Großteil der Kommunen erwähnt in diesem Zusammenhang Herausforderungen bei der Zusammenarbeit mit anderen Akteur/innen. Mehrere Kommunen betonen die Notwendigkeit, überhaupt erst zu klären, welche Akteur/innen welche Daten zu welchem Zweck sammeln, was sich mit diesen Daten abbilden lässt und welche Auswertungen von Interesse sind. So habe sich gezeigt, dass es in diesem Sinne erforderlich sei, „fünf

7.2 Themenorientierte Darstellung der Ergebnisse

367

Schritte zurück“ zu gehen und „echte Basisarbeit“ zu leisten. Eine Kommune hebt zudem das Erfordernis hervor, schon bei der Konzeption des Monitorings „von denjenigen Meinungen einzuholen, die dann mit den Ergebnissen weiterarbeiten müssen“ (Bildungsmonitoring Kommune A, 2. Runde). Eine zweite wesentliche Herausforderung betrifft die Bereitschaft anderer Akteur/innen, Daten für das Bildungsmonitoring zur Verfügung zu stellen. So berichten viele Kommunen von Zurückhaltung, Widerständen und Konkurrenzdenken seitens anderer kommunaler Akteur/innen und von Landesstatistikämtern. Die Strukturen und Prozesse, die vor diesem Hintergrund für das Bildungsmonitoring genutzt werden, divergieren deutlich zwischen den Standorten. Eine Kommune konstatiert, dass eine Abstimmung über das Monitoring mit anderen Akteur/innen aufgrund der hierarchischen Organisation des DKBM und der relativ isolierten Position des Bildungsmonitorings kaum möglich gewesen sei. In den anderen Kommunen finden sich Kommunikationsansätze unterschiedlicher Intensität und Reichweite. Hierzu zählen explorative Gespräche mit als relevant erachteten Akteur/innen und die Nutzung von „Mentor/innen“ in anderen Ämtern, um die Kontaktaufnahme zu erleichtern und die Bereitstellung von Daten zu unterstützen. In zwei Kommunen wurden ämterübergreifende Arbeitsgruppen für die Umsetzung des Monitorings bzw. der Berichterstattung eingerichtet. Fragen der Abstimmung mit anderen Akteur/innen werden zudem im Kontext des Umgangs mit Ergebnissen aus dem Bildungsmonitoring thematisiert. Allgemein wird dabei das Erfordernis betont, Befunde zur Bildungssituation und deren Entwicklung zu verstehen, zu bewerten und Schlüsse daraus zu ziehen. Auch in diesem Zusammenhang findet sich ein breites Spektrum unterschiedlicher Ansätze in den Kommunen. Dies betrifft zum einen die Einbindung von Akteur/innen außerhalb der kommunalen Verwaltung. So werden Monitoringergebnisse im Rahmen von Bildungskonferenzen der (Fach-)Öffentlichkeit vorgestellt und diskutiert, Informationsveranstaltungen zum Bildungsbericht durchgeführt und Vorträge bei verschiedenen Organisationen und Institutionen (z. B. Parteien, Verbänden, Schulleiterkonferenzen, Jobcenter) gehalten. In einer weitreichenden Variante wird davon ausgegangen, es sei „besser, wenn man das, was man aus den Daten erhebt, mit denen bespricht, die konkret dort arbeiten“. Zu diesem Zweck wurden „Seismographen-Treffen“ eingeführt mit dem Ziel, „dass man die Leute in den [Sozialräumen], in Kitas, in den Schulen, in den Sozialdiensten zusammenholt und sagt: Hat sich was verändert bei euch im [Sozialraum], fällt euch was auf? Wo sind die Probleme? Wir haben die und die Daten, wie erklärt ihr euch das? Was sind die Hintergründe?“ (Projektleitung Kommune A, 4. Runde)

 

368

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

Neben derartigen, über die kommunale Verwaltung hinausgehenden Ansätzen zur Auseinandersetzung mit Monitoringergebnissen spielt die Diskussion innerhalb der kommunalen Verwaltung sowie mit der Kommunalvertretung in den meisten Kommunen eine wichtige Rolle. Die Interviews verweisen dabei sowohl auf die im Rahmen des DKBM etablierten bzw. genutzten Gremien als auch auf traditionelle Strukturen und Verfahren (z. B. Leitungsrunden in der Verwaltung, Ausschüsse der Kommunalvertretung). Eine Kommune verfolgt dabei ausdrücklich das Ziel, mit den Monitoringergebnissen in „Regelungskreisläufe oder Steuerungskreisläufe“ hineinzugelangen. Dieses Anliegen geht auf Erfahrungen mit früheren Berichten zurück, denn nachdem diese vorgestellt worden seien, „lehnten sich erstmal alle zurück. Es ist eigentlich der Auftakt, weil wenn der Bericht vorliegt, geht die Arbeit erst los.“ (Projektleitung Kommune G, 3. Runde) Insgesamt zeigen sich beim Umgang mit Monitoringergebnissen deutliche Unterschiede zwischen den untersuchten Kommunen. So reicht das Spektrum von einem Fall, in dem die Diskussion von Monitoringergebnissen auf wenige Steuerungsrunden und -gremien beschränkt ist, bis zu Kommunen die vielfältige Ansätze zur Verbreitung und Diskussion auf unterschiedlichen Ebenen innerhalb und außerhalb der Verwaltung nutzen. Wie die bisherigen Ausführungen gezeigt haben, verfolgen die Kommunen mit der Einbindung bestimmter Akteur/innen die unmittelbare Absicht, das Monitoring effektiv umzusetzen und dessen Ergebnisse zu interpretieren und zu verbreiten. Mehrere Kommunen weisen indes darauf hin, dass diese Einbindungsprozesse weiterführende Auswirkungen hätten, indem sie den Umgang mit Daten seitens der Beteiligten, vor allem innerhalb der kommunalen Verwaltung, beeinflussten. So würden die vorhandenen Daten und die Möglichkeiten zu deren Nutzung reflektiert und der Ansatz der „Datensteuerung“ positioniert. Berichtet wird etwa, dass in Folge des Bildungsmonitorings Daten in der kommunalen Verwaltung „auf einer Basis“ genutzt würden und Akteur/innen sich nicht mehr „mit einer Vorlage, die nicht zahlenmäßig unterlegt ist“, zufrieden gäben. Zudem führen mehrere Kommunen aus, dass durch die Prozesse der Datenbeschaffung und -interpretation, neue Kontakte und Kooperationen innerhalb der kommunalen Verwaltung entstanden seien. Fazit: Interviewte in allen untersuchten Kommunen betonen, dass die Erhebung, Bündelung und Aufbereitung von Daten im Rahmen des Monitorings mit erheblichem Aufwand verbunden ist und dem Austausch mit anderen Akteur/innen, die über Daten und Kontextwissen verfügen, eine große Bedeutung zukommt. Nichts-

7.2 Themenorientierte Darstellung der Ergebnisse

369

destotrotz zeigen sich wichtige Unterschiede darin, welcher Stellenwert dem Bildungsmonitoring im DKBM beigemessen und wie es organisiert und umgesetzt wird. Am einen Ende des Spektrums ist das Bildungsmonitoring weitgehend isolierter „Einzelkämpfer“ und die Diskussion von Monitoringergebnissen auf wenige Steuerungsakteur/innen und -gremien begrenzt, am anderen Ende ist das Bildungsmonitoring eng an das Bildungsmanagement angebunden und kooperiert intensiv im Rahmen ämterübergreifender Arbeitsgruppen und mit pädagogischen Fachkräften. 7.2.3.4 Bedeutung von Lernen Wie in Kapitel 6 herausgearbeitet, ist der Stellenwert von Lernen im Konzept datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements klärungsbedürftig. Abschließend werden daher die Ergebnisse der qualitativen Datenanalyse im Hinblick auf diesen Aspekt erörtert. Dabei lässt sich zunächst feststellen, dass alle untersuchten Kommunen von Situationen berichten, in denen Lernprozesse stattgefunden haben. Dies beinhaltet etwa, dass 

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



Mitarbeiter/innen des DKBM, die zuvor nicht in der Verwaltung der Kommune tätig waren, zu Beginn die Organisation, Abläufe, Konventionen und „Sprache“ der Verwaltung nicht kannten und längere Zeit benötigten, um damit vertraut zu werden, den Verantwortlichen die zentrale Bedeutung des Bildungsmonitorings für das Bildungsmanagement nach eigener Angabe erst im Projektverlauf deutlich wurde, das Bildungsmanagement als notwendig erkannte, auf die Vorstellungen, Ziele und Interessen anderer Akteur/innen innerhalb und außerhalb der Verwaltung einzugehen, die Verantwortlichen zu dem Schluss kamen, sie müssten anders an das DKBM herangehen als über die üblichen Prozesse und Strukturen in der Kommunalverwaltung.

Neben solchen Lernerfahrungen wiesen mehrere Kommunen in den Interviews darauf hin, dass es für das DKBM kein Standardmodell gebe. So habe die Konzeption des Projekts im Förderantrag lediglich die Richtung gewiesen, es seien aber weder die Inhalte, die Anforderungen, das Vorgehen, die relevanten Ak-

 

370

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

teur/innen noch geeignete Gremienstrukturen zu Beginn klar gewesen. Die Organisation des DKBM sei nicht am Reißbrett entwickelt worden, sie habe sich nach und nach „im Tun“ entwickelt, und die Erstellung des Bildungsberichts habe eine „Pionieraufgabe“ dargestellt. Dementsprechend wird die Einführung des DKBM als „Neuland“ beschrieben. Diese Befunde verweisen darauf, dass das Konzept des DKBM von den Kommunen erst noch interpretiert und auf ihren spezifischen Kontext übertragen werden musste. Dies gilt umso mehr, als zuvor kaum Erfahrungen mit dem Konzept vorlagen. In den Interviews findet sich indes noch eine weitergehende Sichtweise, in der Lernen als ein systematischer Bestandteil von DKBM erscheint. Im Zentrum steht dabei die Auffassung, die Zusammenarbeit unterschiedlicher Akteur/innen und unterschiedlicher Ebenen sei als „permanenter Lernprozess“ zu verstehen. Dabei gehe es um eine Verständigung zwischen unterschiedlichen Kulturen und damit darum, den bisherigen Denkrahmen zu verlassen und eine übergreifende Denkweise bzw. eine bestimmte Haltung zu entwickeln. Indem die beteiligten Akteur/innen ein gemeinsames Bildungsverständnis entwickelten, erfolge ein „erster Schritt aus der Sprachlosigkeit und dem Nebeneinander“ und es würden Transparenz und Wissen über einander geschaffen. Die Akteur/innen bildeten eine „Diskursgemeinschaft“, deren Gewinn insbesondere in der gemeinsamen Reflexionsarbeit gesehen wird. Dabei müssten die Akteur/innen das Miteinander so lernen, „dass ich dann auch schwere Prüfungen bestehe“. Das DKBM bzw. dessen Mitarbeiter/innen bilden in diesem Verständnis die „Hefe im Teig“, die dafür sorgt, „dass der Teig gärt“. Die Arbeit des DKBM erscheint zugleich „wie im Labor“, die Schaffung neuer Strukturen wird als „Versuchsanordnung“ beschrieben. Lernen findet demnach nicht nur in der Phase der Aneignung oder Einführung des DKBM statt, sondern stellt ein dauerhaftes Moment dieses Ansatzes dar. Die Analyseergebnisse weisen schließlich auf eine besondere Bedeutung des Bildungsmonitorings für Lernprozesse in Verbindung mit dem DKBM hin. Ansätze der Zielerreichungskontrolle mittels Kennzahlen oder Wirkungsanalysen erscheinen dabei instrumentell, d. h. auf ein bestimmtes Lernziel ausgerichtet zu sein. Andere Ansätze wie die Nutzung der Bildungsberichterstattung für die Strategieentwicklung oder vertiefende Studien wirken hingegen offener. Zudem setzt ein Teil der Kommunen eher darauf, bestehendes Wissen zu bündeln und zu nutzen, während andere Kommunen stärker versuchen, neues Wissen zu generieren, indem sie unterschiedliche Datenquellen und die Perspektiven und Interpretationen verschiedener Akteur/innen einbeziehen.

7.3 Zusammenfassung von Gemeinsamkeiten und Gegensätzen

371

Fazit: Fragen des Lernens werden in den Interviews unterschiedlich thematisiert. Alle Kommunen berichten von Lernerfahrungen, die im Rahmen von „Lernen vor Ort“ gemacht wurden. Teilweise werden diese Erfahrungen damit in Verbindung gebracht, dass mit dem DKBM „Neuland“ betreten werde. In einer weitergehenden Perspektive erscheint Lernen hingegen als ein zwangsläufiger Bestandteil des DKBM, weil dieses immer wieder Verständigungsprozesse zwischen den Akteur/innen sowie die Infragestellung des Bestehenden und die Erprobung neuer Strukturen und Handlungsansätze erfordert. Unterschiede bestehen zudem zwischen einem instrumentellen, auf die Nutzung vorhandenen Wissens ausgerichteten Lernen und einem offenen, auf die Generierung neuen Wissens ausgerichteten Lernen.

7.3 Zusammenfassung von Gemeinsamkeiten und Gegensätzen Die vorangegangene themenorientierte Darstellung entlang der übergeordneten Analysekategorien beinhaltet bereits kurze Fazits. Diese sollen hier nicht wiederholt, aber gleichwohl nochmals zusammenfassend in einer übergreifenden Perspektive aufgegriffen werden. Dabei werden zunächst Gemeinsamkeiten, die sich beim Vergleich der acht Standorte zeigen, thematisiert. Anschließend werden gegensätzliche Muster bei der Aneignung datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements seitens der Kommunen erörtert. Der Vergleich der acht Fallstudienkommunen zeigt folgende Gemeinsamkeiten auf: 



 

Die Segmentierung des Bildungssystems wird in allen acht Kommunen als zentrales Problem thematisiert, das mit der Einführung des DKBM adressiert werden soll. So findet sich regelmäßig der Verweis auf die Vielzahl von Akteur/innen, Zuständigkeiten und Schnittstellen, der durch eine gezielte Abstimmung unter den Akteur/innen und die Koordination bildungsbezogener Aktivitäten begegnet werden soll. Diese Koordination soll ganzheitlich und am Lebenslauf bzw. den Bedürfnissen der Bürger/innen orientiert und strukturell angelegt sein, d. h. nicht lediglich auf einer ad hoc-Basis erfolgen. Grundsätzlich bildet die Partizipation weiterer Akteur/innen in allen Kommunen ein wichtiges Element des DKBM. Der Schwerpunkt liegt dabei deutlich auf der Einbindung institutioneller Akteur/innen, während Bürgerbeteiligung zumeist nachrangig erscheint und, wo sie stattfindet, auf öffentliche Veran-

372

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7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“ staltungen wie Bildungskonferenzen konzentriert ist. Weitgehende Ähnlichkeiten zeigen sich auch bei den Gremienstrukturen. So finden sich in allen Kommunen Gremien auf unterschiedlichen Ebenen, die von Zusammenkünften hochrangiger Entscheidungsträger/innen bis hin zu Fach- bzw. Arbeitsgruppen auf „operativer“ Ebene reichen. Ebenfalls weit verbreitet ist die Einschätzung, dass zentrale Entscheidungsträger/innen in der kommunalen Verwaltung eine wichtige Rolle für den Erfolg des DKBM spielen. Insbesondere wird immer wieder auf die Notwendigkeit der Unterstützung durch Hauptverwaltungsbeamte und Bereichsleitungen hingewiesen. Das heißt aber nicht, dass dieser Akteursgruppe stets die zentrale Rolle im DKBM zugewiesen wird (siehe Gegensätze). So stellt auch bei der Organisation des DKBM der Zugang zu zentralen Entscheidungsträger/innen eine wichtige Erwägung dar, zugleich wird immer wieder deutlich, dass die Kommunen auch dem Anschluss an fachlich relevante Organisationseinheiten und an bestehende Kommunikations- und Abstimmungsverfahren in der Verwaltung eine große Bedeutung beimessen. Fragen der Legitimation des DKBM werden nicht in allen Kommunen explizit thematisiert. Dennoch zeigt sich, dass der erwartete Nutzen einer zuständigkeitsübergreifenden Gestaltung des Bildungswesens ein Motiv bildet, das zur Rechtfertigung des DKBM dient bzw. als wichtig für dessen Akzeptanz angeführt wird. Insofern beinhaltet das DKBM eine ergebnisorientierte Komponente. Diese steht aber nicht durchgängig im Vordergrund. Vielmehr finden sich weitere Motive, die für die Legitimation des DKBM eine Rolle spielen (siehe unten). Mehrere Gemeinsamkeiten zwischen den acht Kommunen zeigen sich auch in Bezug auf das Bildungsmonitoring. Hierzu zählt erstens die Absicht, mit dem Monitoring einen praktischen Nutzen zu erzeugen und die bildungspolitische Steuerung zu unterstützen. Die Kommunen setzen dabei zweitens darauf, durch Bildungsberichterstattung Überblickswissen hervorzubringen und durch zusätzliche Analysen und Erhebungen weitere Informationen zu spezifischen Bereichen und Fragestellungen zu produzieren. Drittens betonen die Kommunen häufig die Bedeutung des (mit erheblichem Aufwand verbundenen) Austausches mit anderen Akteur/innen für das Bildungsmonitoring. Dieser Austausch wird dabei sowohl als notwendige Voraussetzung als auch als Folge des Bildungsmonitorings verstanden. Schließlich schildern alle Kommunen Lernerfahrungen, die bei der Einführung des DKBM gemacht wurden. Diese werden häufig damit in Verbindung gebracht, dass mit „Lernen vor Ort“ Neuland betreten worden sei. Lernen im

7.3 Zusammenfassung von Gemeinsamkeiten und Gegensätzen

373

DKBM erscheint somit zunächst auf den Modellcharakter des Programms zurückzuführen zu sein. In einigen Kommunen findet sich aber auch eine weitergehende Sichtweise (siehe Gegensätze). Diese Gemeinsamkeiten der acht Standorte bilden eine Art Kern datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements. Dieser Kern weist weitgehende Übereinstimmungen mit der Konzeption des DKBM auf, wie sie sich in den Förderrichtlinien von „Lernen vor Ort“ und konzeptionellen Handreichungen zum Programm findet. Insofern lässt sich feststellen, dass die untersuchten Kommunen sich innerhalb eines geteilten Rahmens bewegen, wozu neben den Vorgaben der Förderrichtlinien von „Lernen vor Ort“ und den konzeptionellen Handreichungen auch der regelmäßige Austausch unter den geförderten Kommunen im Rahmen der Fachforen und Jahreskonferenzen beigetragen haben dürfte. Zugleich bleibt das DKBM mit diesem Kern aber noch unzureichend bestimmt, weil die spezifischen kommunalen Aneignungs- und Umsetzungsformen darin noch nicht zum Ausdruck kommen. So lässt sich zusammenfassend auch eine Reihe von Unterschieden bzw. Gegensätzen zwischen den Kommunen festhalten, und zwar für alle zehn erörterten Analysekategorien: 1.

2.

3.

4.

 

Die Ausgangslage wird auf der einen Seite so beschrieben, dass Probleme und erforderliche Maßnahmen eigentlich bekannt seien, aber nicht verwirklicht würden. Die Erreichung kommunaler Ziele erscheint somit als „Umsetzungsproblem“. Auf der anderen Seite wird ein Mangel an Informationen und Konzepten konstatiert, sodass sich ein „Erkenntnisproblem“ ergibt. Bei der Funktion des Bildungsmanagements geht es auf der einen Seite darum, dafür zu sorgen, dass andere Akteur/innen sich den kommunalen Zielen und damit verbundenen Aktivitäten anschließen. Auf der anderen Seite steht die gemeinsame Entwicklung von Zielen, an die weitere Planungs- und Umsetzungsaktivitäten anschließen, im Vordergrund. Zentrale Entscheidungsträger/innen sollen auf der einen Seite dafür sorgen, dass „oben“ vereinbarte Ziele in ihren Organisationen „durchgestellt“ werden. Auf der anderen Seite werden gegenläufige Informationsströme und Entscheidungsprozesse geschildert und Entscheidungsträger/innen als „Teil der Bewegung“ verstanden. Die Beteiligung am DKBM ist auf der einen Seite vergleichsweise eng gefasst und erfolgt in „Resonanzgruppen“, die der Information und Konsultation dienen. Auf der anderen Seite finden sich weitergehende Formen der Beteiligung mit „Strategiegruppen“, in denen gemeinsame Positionen erarbeitet werden.

374

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

5.

Bei der Legitimation des DKBM wird auf der einen Seite auf die demokratische Verantwortlichkeit von kommunaler Verwaltung und Politik sowie auf einen unmittelbaren Beitrag Beteiligter zu kommunalen Zielen verwiesen. Auf der anderen Seite stehen die generelle Problemlösungsfähigkeit sowie die Qualität der Beteiligungsprozesse im Vordergrund. 6. Die Organisation des DKBM stützt sich auf der einen Seite vorwiegend auf formale Strukturen und Verfahren und setzt darauf, dass die Einsicht in Notwendigkeit und Nutzen zur gewünschten Kooperationsbereitschaft führen. Auf der anderen Seite findet sich eine vergleichsweise starke Betonung von informellen Verfahren, Beziehungsarbeit und Kommunikation. 7. Die Funktion des Bildungsmonitorings wird auf der einen Seite vor allem darin gesehen, eine objektive Datengrundlage zu liefern, wobei auf quantitative Daten gesetzt wird. Auf der anderen Seite wird das Monitoring stärker als Diskussionsgrundlage verstanden. Qualitative Daten in Form von Fach- und Erfahrungswissen spielen hier eine größere Rolle. 8. Als wesentliche Bestandteile des Bildungsmonitorings erscheinen auf der einen Seite insbesondere Ansätze zur Zielerreichungskontrolle und Wirkungsanalyse, während der Bildungsbericht hier eher als Pflichtaufgabe begriffen wird. Auf der anderen Seite liefert der Bildungsbericht die Basis für die bildungspolitische Ausrichtung. Er wird ergänzt durch vertiefende Analysen und die Begleitung von Maßnahmen durch Analysen und Reflexion. 9. Die Organisation des Bildungsmonitorings ist auf der einen Seite dadurch gekennzeichnet, dass das Monitoring relativ isoliert agiert und Monitoringergebnisse im kleinen Kreis von Fachleuten bzw. Entscheidungsträger/innen diskutiert werden. Auf der anderen Seite ist das Monitoring eng mit dem Bildungsmanagement verknüpft und in umfassendere Kommunikationsprozesse eingebettet. 10. Lernen erfolgt auf der einen Seite vor allem anlassbezogen in Verbindung mit der Überprüfung und Anpassung einzelner Maßnahmen. Auf der anderen Seite beinhaltet Lernen, auch bestehende Strukturen und Praktiken im Bildungssystem in Frage zu stellen, kontinuierlich zu überprüfen und anzupassen. Je für sich genommen lassen sich diese Gegensätze so verstehen, dass darin Spannungsfelder datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements zum Ausdruck kommen, in denen sich die untersuchten Kommunen unterschiedlich positionieren. Zugleich ist davon auszugehen, dass Wechselwirkungen und Zusammen-

7.3 Zusammenfassung von Gemeinsamkeiten und Gegensätzen

375

hänge zwischen diesen Spannungsfeldern bestehen. So leiten sich etwa die Funktionen des Bildungsmanagements und des Bildungsmonitorings aus der zugrundeliegenden Wahrnehmung der Ausgangslage ab. Die Funktion des Bildungsmanagements beeinflusst wiederum, wie die Beteiligung ausgestaltet wird, welche Rolle Entscheidungsträger/innen einnehmen und wie das DKBM legitimiert wird. Zugleich fließen aber auch bestehende Vorstellungen von Aufgaben und Rolle kommunaler Verwaltung und Politik in die Funktion des DKBM ein. Fragen der Organisation, Steuerung und Beteiligung sind schließlich eng damit verbunden, welche Funktionen und Elemente als zentral für das Bildungsmonitoring wahrgenommen werden und welche Bedeutung Lernen im Kontext des DKBM zukommt. Somit lassen sich zwei Pole bilden, die gegensätzliche Herangehensweisen an DKBM markieren (Tabelle 7-4).

 

376

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

Tabelle 7-4: Zwei Pole datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements Merkmale

Pol A

Pol B

Ausgangslage

Umsetzungsproblem: Kompensation institutioneller, „Projektitis“, Evaluation zur Legitimation von Einzelprojekten, Ziele gesetzt

Erkenntnisproblem: Informationsdefizit, konzeptuelles Vakuum, Ziele noch zu formulieren

Funktion & Grundsätze des Bildungsmanagements

Akteur/innen auf Ziele zu verpflichten, regelmäßig darauf hinzulenken; Entwicklung und Umsetzung qualitätssteigernder Maßnahmen

Koordination der gemeinsamen Zielformulierung, Planung und Umsetzung

Bedeutung zentraler Entscheidungsträger/innen

„Durchstellen“: Aufträge, Grundsätze „oben“ formuliert, „unten“ auszuführen, strategisches Administrieren, Kernsteuerung durch DKBM

Teilinstitutionen, Clash der Kulturen, Gegenstromverfahren, Entscheidungsträger/innen als „Teil der Bewegung“, die Wissen bereitstellen und benötigen

Beteiligung

„Resonanzgruppen“; Ziele nicht zerreden lassen, Umsetzung ggf. auch ohne Partner/innen; Fokus auf Schlüsselakteur/innen und Praktiker/innen

„Strategiegruppen“, Interaktion „auf Augenhöhe“; Auswahl (auch) anhand fachlicher Kompetenz, Betroffenheit; Fokus auf die „inhaltliche Schiene“

Legitimation

Demokratische Verantwortung, klare Zuständigkeiten, Beiträge zu kommunalen Zielen

Problemlösungsfähigkeit, prozessuale Legitimation (Beteiligung)

Organisation des Bildungsmanagements

Fokus auf formale Anbindung; Absicherung durch Vereinbarungen, Hierarchie; Einsicht in Kooperationsnotwendigkeit, Nutzen

Informelle Verfahren; Beziehungsarbeit; Nabel der Kommunikation

Funktion & Grundsätze Monitoring

Objektivität; quantitative Daten, Indikatoren

Quantitative und qualitative Daten; Erfahrungs- und Fachwissen

Bestandteile des Bildungsmonitorings

Bericht als Pflichtaufgabe; Zielerreichungskontrolle; Wirkungsanalysen

Bericht als Basis der Ausrichtung; Vertiefende Analysen zu Angeboten, Problemlagen; begleitende Reflexion, Optimierung

Organisation des Bildungsmonitorings

Bildungsmonitoring ist „Einzelkämpfer“, Diskussion von Monitoringergebnissen im kleinen Kreis

Enge Anbindung an das Bildungsmanagement; ämterübergreifende Diskussion, Austausch mit pädagogischen Fachkräften

Lernprozesse

Anlassbezogenes Lernen

Kontinuierliche Überprüfung, Anpassung des Bestehenden

Quelle: Eigene Darstellung

7.4 Verortung der Kommunen im Merkmalsraum

377

7.4 Verortung der Kommunen im Merkmalsraum Die beiden Pole lassen sich als erste Hinweise darauf lesen, von welchen Merkmalen des DKBM zu erwarten ist, dass sie häufig gemeinsam auftreten. Um dieser Frage weiter nachzugehen, wird im Folgenden betrachtet, wie sich die acht untersuchten Kommunen auf den durch die beiden Pole aufgespannten Merkmalsraum verteilen. Zur Verortung der Kommunen wurde, wie in 7.1.2.4 beschrieben, für jede Analysekategorie geprüft, welche Codings diesbezüglich Aufschluss bieten, aussagekräftige Codings wurden zusammengefasst und skalenbasiert bewertet. Die skalenbasierte Bewertung der Kommunen ist in Tabelle 7-5 dargestellt. Die Spalten enthalten die Befunde für die Standorte A bis H für die einzelnen Analysekategorien. Hinter dem Befund für die jeweilige Analysekategorie ist die Bewertung auf der Skala angegeben.

 

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7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

Tabelle 7-5: Merkmalsbezogene Einschätzung der Kommunen Fall

Ausgangslage

Funktion & Grundsätze des Bildungsmanagements

A

Bildung als politischer Schwerpunkt, aber inhaltlich offen: „von der Erkenntnis zum Handeln“ (B I)

DKBM soll Kulturgrenzen aufweichen, gemeinsame Maßnahmen, Lernen ermöglichen (B II)

B

Lücken, Bedarf nicht bekannt, daher keine Ziele gesetzt (B II)

Bestandsaufnahme, Denk- und Handlungsmuster aufbrechen, Wissen in die Strukturen geben, Entscheidungen ermöglichen (B II)

C

Bestehende Ansätze sind auszuweiten; Strukturprojekt erfordert, zunächst Bestehendes zu erfassen (B I)

DKBM soll Vernetzung zu Entwicklung und (themenspezifische) Umsetzung von Leitzielen koordinieren, mit Qualitätssicherung verbinden (B I)

D

„Informationsdefizit“ über Bildungsbereich, Strategie nicht definiert/nur Leitlinien für Übergang, aber: keine Zeit, erst Ziele, Maßnahmen zu bestimmen; keine klare Prozessvorstellung (0)

Einbindung aller Bereiche in Strategieentwicklung, Verknüpfung mit strategischen Zielen der Region angestrebt, aber: Entwicklung von Strategie, Handlungskonzept erst spät mit externer Begleitung (A I)

E

Bisherige Kooperation eher zufällig, Bedarf an Strukturbildung; „konzeptuelles Vakuum“ (B I)

Formulierung langfristiger Ziele (Leitlinien), Gesamtkonzept sicherstellen, wichtige Themen verfolgen (B II)

F

Bekannt, was gebraucht wird, kein Bedarf an neuen Projekten: Abbau von Parallelstrukturen, Einzelprojekten; Grundsätze zuvor vereinbart, nun Identifizierung & Bearbeitung einzelner Felder notwendig (A I)

Systematisieren und optimieren: gute Ansätze („Schätze“) erfassen, neue Wege finden, Ideen umsetzen, schlankere Strukturen schaffen; Strukturen für Austausch, Verbindlichkeit schaffen (A I)

G

Bildung war bereits strategischer Schwerpunkt, (themenfeldspezifische) Ziele sind zu formulieren; Koordinationsbedarf, um Sicht der „Kund/innen“ besser zu entsprechen (0)

Nicht Bildungsmanagement, sondern regionales Netzwerk: vorhandene Strukturen neu aufstellen, stärken; DKBM stellt themenbezogene Zielformulierung, Kooperation sicher (B I)

H

Kommunale Ziele gesetzt, kein Erkenntnis-, sondern Umsetzungsproblem: Vielzahl unkoordinierter Projekte, mangelnde Qualität im Bildungswesen (A II)

Bessere Bildungsqualität, -ergebnisse mit vorhandenen Ressourcen und unter Nutzung vorhandener Strukturen durch fachübergreifende Steuerung (A I)

7.4 Verortung der Kommunen im Merkmalsraum

379

Tabelle 7-5: Merkmalsbezogene Einschätzung der Kommunen (Forts.) Fall

 

Bedeutung zentraler Entscheidungsträger/innen

Beteiligung

A

HVB wichtig für Erfolg der Gremien, aber auch Dialog als Prinzip (B I)

DKBM „ohne die anderen nichts“; Betonung von Bürgerbeteiligung, Überzeugungsarbeit, Verhandlungen (B II)

B

Bereichsleitungen zentral, um Arbeitsebene zu „beschleunigen“; Amtsleitung als Schlüsselakteur, aber auch "Teil der Bewegung" (B I)

Qualität der Partnerschaft entscheidend; „quasiparlamentarisches“ Entscheidungsverfahren (B II)

C

Gesamtstrategie auf Leitungsebene (inkl. Externe); Vermittlung an Amtsleitungsebene, aber auch: "Clash der Kulturen" zu bewältigen (0)

Neue Konstellationen: Einbindung betroffener, fachlich kompetenter Akteur/innen; "Beziehungsstiftungsprojekt“, Überzeugungsarbeit auf „inhaltlicher Schiene“, „bottom-up“; (B II)

D

Bildung Thema der Verwaltungsspitze; „hierarchiegestützte Kontakte“ des HVB, um „Kommunikationsnotwendigkeiten“ zu reduzieren, erst später tlw. Abkehr (A I)

Zentrales Gremium zwischen gemeinsamer Planung und Wahrung von Einzelinteressen; Fokus auf Externe, kommunale Ämter zunächst tlw. nicht eingebunden; Einsatz externer Moderation (A I)

E

Zentrale Entscheidungsträger/innen sollen Zugänge im operativen Geschäft ermöglichen, Verwaltungsspitze als „Bypass-Option“, aber auch „Gegenstrom-modell“ mit DKBM als Bindeglied (0)

Ziel der größtmöglichen Beteiligung; Konsens/gemeinsame Basis angestrebt; thematische Verbünde; Ziele zunehmend von beteiligten Akteur/innen formuliert (B II)

F

HVB, Bereichsleitungen zentral: Willen der Führung „verteilt sich auf die Hierarchiestruktur“; direkte Interventionen möglich, aber langfristige Wirkungen erfordern Konsens (A I)

Steuerungsgremium, zu Informationsrunde geworden; Aufgabenformulierung in kleiner Runde; themenbezogene Zusammenarbeit mit sinkendem Bezug auf Hierarchien (A I)

G

Verwaltungsspitze schafft Zugriff; operative Einheiten setzen Vorgaben um, aber auch stets „Teilinstitutionen“, "Gegenstromverfahren": dezentrale Fachleute werfen Themen auf (0)

Zielformulierung, Entwicklungsarbeit gemeinsam mit (auch externen) Partner/innen "auf Augenhöhe"; „operativer Kern" gibt Anstöße, sorgt für Thematisierung und Entscheidungen in Gremien (B I)

H

Hierachieorientiert: starke Rolle der Verwaltungsspitze, Entscheidungsträger/innen in Gremien sollen "durchstellen" (A II)

Abstimmung der gemeinsamen Linie, aber Vorrang kommunaler Ziele; Beteiligung, Kommunikation v.a. bei Umsetzung als erforderlich angesehen (A II, Tendenz zu Abschwächung)

380

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

Tabelle 7-5: Merkmalsbezogene Einschätzung der Kommunen (Forts.) Organisation des Bildungsmanagements

Fall

Legitimation

A

frühzeitige Einbindung, Information, Beteiligung; Miteinander arbeiten lernen, um gemeinsam „auch schwierige Prüfungen zu bestehen“ (B II)

Vertrauen durch gemeinsame Projekte, „Transmission“ zw. Ebenen durch Erfahrungen, Kontakte des DKBM; Akzeptanz durch Kommunikation, Moderation, Service, Expertise (B I)

B

Politischer Auftrag, regelmäßiger Einbezug der Kommunalvertretung; „wertschöpfende“ Arbeit des DKBM (A I)

Fokus auf Kommunikation: Anknüpfen an bestehende Verfahren "regelhaft ritualisiert" & informelle Arrangements (Tandems) (B II)

C

Problemlösungsfähigkeit: Gemeinsame Arbeit an "Wirkzielen", "partizipative Qualitätssicherung" (B II)

Verankerung in Routinen über Wertschätzung, erfolgreiche Projekte, Tandems, Anstoßen und Übergabe von Aktivitäten (B II)

D

Wahrung von Zuständigkeiten (aber abgestimmt), Entscheidungskompetenzen (A I)

Anschluss an Kommunikations- und Informationsprozesse durch Ansiedelung in Linie, „Durchschlagskraft“ durch Bereichsleitung; Kontakt, Austausch durch gemeinsame Aktivitäten (A I)

E

Schaffung geeigneter Strukturen für Steuerung; Konsens, „Verantwortungsgemeinschaften“ (B I)

Nutzung bestehender Strukturen & Verfahren in Verwaltung, Politik; Sichtbarkeit, Akzeptanz durch konkrete Projekte (A I)

F

Überzeugung von Entscheidungsträger/innen, Politik; Beteiligung bei konkreten Themen; Effizienz, Nutzen für Bürger/innen (A I)

Nutzung bestehender Strukturen, Verzicht auf strukturelle Änderungen; DKBM mit etablierten „Weltbildern“ konfrontiert – Kommunikation, Überzeugungs-, Beziehungsarbeit erforderlich (0)

G

Rechenschaftslegung in Verwaltung, Kommunalvertretung, verstärkt bei Kooperation mit Externen; mehr Projekte, Handlungsoptionen (0)

Schaffung formaler Strukturen in und außerhalb der Verwaltung; sensibles Vorgehen, Bewusstseinsschaffung für Kooperation; Bildungsmanagement eher Idee als Akteur (0)

H

Verantwortung von Verwaltung, gewählten Abgeordneten; politischer Auftrag; Beteiligung, wo nützlich und notwendig (A II)

Anschluss an Abstimmungsprozesse über Hierarchie; Absicherung von Kooperation durch Vereinbarung, Vorgabe zur Abstimmung mit DKBM, aber auch Unterstützungsangebote des DKBM (A II)

7.4 Verortung der Kommunen im Merkmalsraum

381

Tabelle 7-5: Merkmalsbezogene Einschätzung der Kommunen (Forts.)

 

Fall

Funktion & Grundsätze des Bildungsmonitorings

Bestandteile des Bildungsmonitorings

A

Monitoring als Basis für Entwicklungsgespräche, Management; quantitative und qualitative Daten; Wissen der Praktiker/innen als Grenze der Datenbasierung (B II)

Bildungsbericht als Basis, Zeitreihen als Zielerreichungskontrolle, vertiefende Betrachtungen, Einholen von qualitativen Feedbacks (B I)

B

„Türöffner“/Grundlage für Strategie, Management, Angebotsentwicklung, Beiträge zu Fachkonzept, Schulentwicklungsbericht (B II)

Fokus auf Bericht mit Indikatoren, „Strukturbeschreibungen“, aber auch Sonderstudien mit qualitativen Teilen (Angebotserfassung) (B I)

C

Basis für Gesamtstrategie, bedarfsorientierten Ressourceneinsatz, Wirkungsorientierung; quantitative, aber auch in größerem Umfang qualitative Daten (B II)

Bildungsbericht, Tiefenanalyse, formative Evaluation, sozialräumliche Daten für Mittelzuweisung (B II)

D

Sammlung, Analyse, Aufbereitung steuerungsrelevanter Daten für Politik, Verwaltung; Basis für Bildungsplanung, Entscheidungen, vorwiegend quantitative Daten (0)

Bildungsbericht, Bedarfsanalysen, Evaluation (Expertengespräche) (A I)

E

Dinge „sehen, wie sie sind“, Entemotionalisierung von Debatten, belastungsabhängiger Mitteleinsatz; Fokus auf zahlenmäßige Fundierung, aber „kein akademisches Ergebnis“ (A I)

Bildungsbericht (neutraler Überblick), Dienstleistungen auf Anfrage anderer Ämter, Befragungen, Sonderauswertungen (0)

F

Sachbasis für Entscheidungen; Skepsis bzgl. Wirkungsmessung („großspurig“); Befürchtung kritischer Befunde; erst spät mit strategischer Planung verknüpft; Fokus auf vorhandene (quantitative) Daten (A I)

Bildungsbericht, Zuarbeiten „auf Zuruf“, einzelne Evaluationen, aber keine eigenen Erhebungen, da nicht dauerhaft zu leisten (A I)

G

Ist-Situation, Wirkungen aufzeigen, Maßnahmen legitimieren, „gefühlt geführte“ Diskussion mit Zahlen unterlegen, aber: auch andere Motive für Management wichtig; quantitative Daten (0)

Bildungsbericht, vertiefende Analysen, zunehmend mit Steuerungskreislauf verbunden (0)

H

Monitoring nicht als Basis der Ausrichtung, keine Grundsatzdiskussion gewünscht; Zulieferung an Bildungsmanagement; Fortschritte bei Zielerreichung aufzeigen (A II)

Bildungsbericht (erst spät vorgelegt); Kennzahlenkatalog für Steuerung entwickelt (A I)

382

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

Tabelle 7-5: Merkmalsbezogene Einschätzung der Kommunen (Forts.) Fall

Organisation des Bildungsmonitorings

Bedeutung von Lernen

A

Erklärungen, Schlussfolgerungen durch iterativen Prozess aus Datenanalyse und Diskussion mit Verwaltungsakteur/innen, Gremien; AG Bildungsbericht, „Seismographen-Treffen“ mit Praktiker/innen (B II)

DKBM als "Schritt aus der Sprachlosigkeit und dem Nebeneinander"; "Übersetzungsleistung" gemeinsames Verständnis durch „Diskursgemeinschaft (B II)

B

Anbindung über Leitung DKBM, Mentor; Erstellung in enger Kooperation mit Ämtern; Ergebnisdiskussion über Amtsleitung, Bildungskonferenz; Vorstellung in Kommunalvertretung (B I)

DKBM erfordert, Verwaltung, Denkmuster, Routinen zu verändern, bietet Möglichkeit zum "Rumrangieren" (B II)

C

Starker Fokus auf Kommunikationsprozess bei Sammlung von Daten und Ergebnisdiskussion; gemeinsame Entwicklung von Ideen, Empfehlungen (B II)

DKBM erfordert interdisziplinäre und amtsübergreifende Arbeits- und Denkweise, neue Denkrahmen, beinhaltet Korrekturen, Überraschungen (B II)

D

Monitoring als Dienstleister für das Management: Auftrag durch Projektleitung – Konzeption, Erarbeitung in Abstimmung mit Fachplaner/innen – Ergebnisdiskussion in Steuerungsgremium (A I)

DKBM als "Neuland", "Experiment"; "permanenter Lernprozess", aber: fehlendes Wissen über einander wird erst im Prozess deutlich (0)

E

„Beauftragung“, aber auch „Gegenstrombewegung“: Monitoring speist Daten in Entscheidungen ein; Bemühen, Erkenntnisinteresse der Akteur/innen zu erfahren (B I)

Flexible Ziele; Gremienstrukturen nach und nach entwickelt, tlw. wieder aufgelöst; bedarfsorientierte Mittelverwendung (0, Entwicklungstendenz zu B)

F

Geringes Interesse der Leitung an Monitoring, konkrete Beschreibung der Aufgaben fehlt; 1. Bericht "im stillen Kämmerlein", 2. Bericht stärker vernetzt (A II, aber tendenzielle Öffnung)

DKBM als "lernendes Projekt", "Hefe im Teig"; Fokus auf Haltung; aber auch: wenig Kommunikation, bestehende Strukturen erst spät zur Kenntnis genommen (0)

G

Anbindung an Management, enge Kooperation mit versch. Ämtern, ext. Akteur/innen; Fokus auf Ergebnisverbreitung, kritischer Punkt: Aufbereitung für Politik (B I)

Vorstellung eines Kreislaufs (Analyse, Ziele, Maßnahmen, Überprüfung, Reflexion); aber: erst Strukturen, Wissen aufbauen (0)

H

Ansiedelung im DKBM, aber relativ isoliert vom Management; späte Einbindung anderer Ämter, langwierige Auseinandersetzung über Zielgruppen, Darstellung u. a. (A II)

Individuelle Lernerfahrungen DKBM-Verantwortlicher, Fokus auf Maßnahmenoptimierung (A II)

Quelle: eigene Darstellung; Zuordnung anhand einer Skala von A II (entspricht weitgehend Pol A) über A I (Ausprägungen des Pols A überwiegen), 0 (keiner der Pole überwiegt), B I (Ausprägungen des Pols B überwiegen) bis B II (entspricht weitgehend Pol B).

7.4 Verortung der Kommunen im Merkmalsraum

383

Indem in Tabelle 7-6 die zusammengefassten Befunde aufgeführt sind, sollen Bewertungen der einzelnen Analysekategorien nachvollziehbar werden. Diese Form der Darstellung ist allerdings mit einer gewissen Unübersichtlichkeit verbunden. Um Unterschiede und Muster zu verdeutlichen, ist die Übersicht auf die Skalenwerte für jede Zelle reduziert. Tabelle 7-6: Skalenbasierte Bewertung der Kommunen Standort

A

B

C

D

E

F

G

H

Ausgangslage

BI

B II

BI

0

BI

AI

0

A II

B II

B II

BI

AI

B II

AI

BI

AI

BI

BI

0

AI

0

AI

0

A II

Beteiligung

B II

B II

B II

AI

B II

AI

BI

A II

Legitimation

B II

AI

B II

AI

BI

AI

0

A II

BI

B II

B II

AI

AI

0

0

A II

B II

B II

B II

0

AI

AI

0

A II

BI

BI

B II

AI

0

AI

0

AI

B II

BI

B II

AI

BI

A II

BI

A II

Bedeutung von Lernen

B II

B II

B II

0

0

0

0

A II

Gesamtverortung

B II (1,6)

B II (1,4)

B II (1,6)

AI (0,7)

BI (0,5)

AI (0,9)

BI (0,3)

A II (1,8)

Funktion & Grundsätze des Bildungsmanagements Bedeutung zentraler Entscheidungsträger

Organisation des Bildungsmanagements Funktion & Grundsätze des Bildungsmonitorings Bestandteile des Bildungsmonitorings Organisation des Bildungsmonitorings

Quelle: Eigene Darstellung

Die Übersicht zeigt deutliche Unterschiede zwischen den Standorten auf. So entsprechen die Ausprägungen der Merkmale bei den Standorten A, B und C nahezu durchgängig (mit Ausnahme des Merkmals Legitimation) dem Pol B, während sie bei den Standorten D, F und H zumeist dem Pol A zugeordnet werden können. Weniger eindeutig ist das Bild bei den beiden verbleibenden Standorten. Während bei Standort G häufig keiner der beiden Pole in den Ausprägungen überwiegt (Wert 0), finden sich bei Standort E Ausschläge in beide Richtungen. Eine eindeu-

 

384

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

tige Zuordnung zu einem der beiden Pole fällt daher schwer. Diese Eindrücke spiegeln sich auch in den Mittelwerten der acht Standorte nieder. Abbildung 7-1 verortet die Standorte anhand der Mittelwerte entlang eines Kontinuums zwischen den beiden Polen (A II bzw. B II): Abbildung 7-1: Verortung der untersuchten Kommunen zwischen den beiden Polen

F

H A II

D

AI

G 0

E

B BI

A C B II

  Quelle: eigene Darstellung

Wie der Überblick zeigt, lassen sich drei Standorte – D, F, H – dem Pol A zuordnen. Am deutlichsten gilt dies für Standort H, während die Standorte F und D schwächer in Richtung Pol A ausgeprägt sind. Die drei Standorte A, B, und C lassen sich eindeutig dem Pol B zuordnen. Die Standorte E und G tendieren hingegen nur leicht in Richtung von Pol B.

7.5 Vertiefende Betrachtung der gebildeten Fallgruppen Die Werte für die einzelnen Merkmale sowie die Mittelwerte für die Standorte insgesamt liefern selbstverständlich nur eine grobe Annäherung an die Aneignung des DKBM in den Kommunen, weil die Komplexität des Einzelfalls damit in erheblichem Maße reduziert und zahlreiche Details vernachlässigt werden. Die drei Gruppen von Standorten aus Abbildung 7-1 werden daher im Folgenden noch einmal näher erörtert. 7.5.1 Gruppe 1: Zuordnung zu Pol A Am eindeutigsten lässt sich wie erwähnt Kommune H Pol A zuordnen. Die Gestaltung des Bildungswesens gilt hier als Umsetzungsproblem, für dessen Bewältigung vor allem Kommunalvertretung und -verwaltung in der Verantwortung gesehen werden. In einem hierarchisch geprägten Prozess sollen die kommunalen Ziele verwirklicht werden. Die Kooperation mit anderen Akteur/innen erscheint

7.5 Vertiefende Betrachtung der gebildeten Fallgruppen

385

zwar wünschenswert, die Bereitschaft dafür Kompromisse einzugehen bzw. von den eigenen Zielen abzurücken, ist aber gering. Vielmehr sollen die Kooperationspartner/innen die kommunalen Ziele in ihren Organisationen vermitteln. Zudem liegt ein Schwerpunkt der Kooperation auf der Umsetzung von qualitätsverbessernden Maßnahmen gemeinsam mit Bildungspraktiker/innen. Das Monitoring spielt in dieser Kommune eine nachrangige Rolle, Interesse besteht vor allem an der Entwicklung von Steuerungskennzahlen, die dabei helfen, die kommunalen Ziele zu erreichen (und diese nicht in Frage stellen). Lernen wird in Kommune H in erster Linie im Kontext konkreter Maßnahmen und individueller Erfahrungen bei der Umsetzung des DKBM thematisiert. Einschränkend ist festzuhalten, dass in den späteren Interviews in Kommune H Fragen der Beteiligung und Kommunikation eine größere Bedeutung zugemessen und die Notwendigkeit eingeräumt wurde, die Interessen und Perspektiven anderer Akteur/innen stärker zu berücksichtigen. Insofern deutet sich an, dass sich die Ausrichtung entsprechend Pol A möglicherweise verringert. In Kommune D wurde bereits vor Beginn von „Lernen vor Ort“ eine Bildungskonferenz eingerichtet, und den Zielen von Transparenz und gemeinsamer Verantwortung wird eine hohe Bedeutung beigemessen. Der Fokus liegt dabei indes auf jenen Bereichen, in denen die Kommune über eigene Zuständigkeiten verfügt. Übergeordnete Ziele in Form von Leitlinien sind nur für den Übergang Schule – Beruf formuliert. Dennoch wird – mit Verweis auf mangelnde Zeit – darauf verzichtet, eine umfassende Bestandsaufnahme durchzuführen und daraus Strategien und Maßnahmen abzuleiten. Kooperations- und Abstimmungsbemühungen zielen vor allem darauf, verwaltungsexterne Akteur/innen einzubinden, während zunächst nicht alle bildungsrelevanten Ämter einbezogen sind. Bestehende Zuständigkeiten werden nicht in Frage gestellt, sollen aber nun verschränkt werden. Damit soll eine ergebnisorientierte Steuerung erreicht werden. In diesem Zusammenhang grenzt sich die Kommune explizit vom Neuen Steuerungsmodell ab, deren Produktorientierung als „technisch“ wahrgenommen wird. Demgegenüber solle das DKBM inhaltlich getrieben sein und Produkte sollten nicht bloß rhetorisch kommuniziert werden. Um andere Akteur/innen einzubinden, wird primär auf zentrale Entscheidungsträger/innen gesetzt. Diese sollen, in enger Abstimmung mit dem Hauptverwaltungsbeamten, „hierarchiegetriebene Kontakte“ nutzen, als Ansprechpartner/innen dienen und bei Bedarf sowohl gegenüber externen Partner/innen als auch innerhalb der Verwaltung nachsteuern. Diese top-down-Strategie wird damit begründet, dass eine Steuerung durch die DKBM-Leitung selbst „ganz andere Kommunikationsnotwendigkeiten“ hätte und weniger effektiv wäre.

 

386

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

Das DKBM ist zwar in Linie angebunden, um Anschluss an die verwaltungsinternen Informations- und Kommunikationsprozesse zu erlangen, gleichzeitig sollen aber durch die enge Anbindung an zentrale Entscheidungsträger/innen „Durchschlagskraft“ und ein enger Rückfluss von Arbeitsergebnissen in die Gesamtsteuerung erreicht werden. Der Bildungsbericht sowie weiterführende Analysen sind auf jene Handlungsfelder begrenzt, die für das DKBM definiert wurden. Leitend ist die Absicht, steuerungsrelevante Daten für Politik und Verwaltung (Bildungsplanung, Managemententscheidungen) zu liefern, wobei durchaus auch qualitative Daten, etwa aus Expertenrunden, genutzt werden. Das Monitoring wird dabei als reiner Dienstleister für das Bildungsmanagement angesehen. Die Abfrage von Daten bei anderen Ämtern erweist sich zunächst als schwierig, erst später werden „bilaterale Kontakte“ etabliert. Dabei kooperiert das Monitoring in erster Linie mit anderen Fachplaner/innen, während Gremien und Entscheidungsträger/innen relativ spät am Berichtserstattungsprozess teilhaben. Im Rückblick wird das eigene Vorgehen in den Interviews kritisch bewertet. So habe eine „klare Prozessvorstellung“ gefehlt und erst im Verlauf sei deutlich geworden, dass es den Akteur/innen an Wissen übereinander mangele. Das DKBM wird nun als „permanenter Lernprozess“ reflektiert. Kommunale Ämter sollen enger beteiligt werden, und es wird eine gemeinsame Strategieentwicklung angestrebt, die mithilfe einer externen Moderation erfolgen soll. Ausgangspunkt in Kommune F ist die Kritik an bestehenden Systemen der Bildungsförderung in Form von Programmen bzw. Projekten, die der Kommune Förderansätze vorgäben und zu Evaluationen verpflichteten, obwohl „wir eigentlich wissen, was wir brauchen“, und die zu hohem Aufwand und Parallelstrukturen führten, anstatt sich in das bestehende System in der Kommune einzugliedern. Zudem wird davon ausgegangen, dass bereits Einigkeit über „essentials“ der Bildungslandschaft bestehe. Beim DKBM geht es daher um die „feinere Justierung“, d. h. Bestehendes („Schätze“) zu sammeln, bekanntzumachen, zu systematisieren und zu optimieren. So wird der Auftrag der kommunalen Verwaltung darin gesehen, aktiv (statt reaktiv) zu handeln, das in sie gesetzte Vertrauen zu bestätigen, indem schlanke Verwaltungsstrukturen geschaffen und das Beste für die Bürger/innen erreicht werde. Der Unterstützung durch die Führungskräfte in der Verwaltung wird in diesem Zusammenhang eine entscheidende Bedeutung beigemessen, denn „dann verteilt sich das auch wieder entsprechend über die Hierarchiestruktur“. Dabei seien direkte Eingriffe seitens der Führungskräfte zwar prinzipiell möglich, allerdings wird auch konstatiert, dass langfristige Wirkungen sich nur im Konsens erzielen ließen. Das DKBM müsse dabei mit verfestigten „Welt-

7.5 Vertiefende Betrachtung der gebildeten Fallgruppen

387

bildern“ umgehen und daher auf Kommunikation und Überzeugungs- bzw. Beziehungsarbeit setzen. Damit geht einher, dass bestehende Strukturen nicht in Frage gestellt werden. Ein auf übergeordneter Ebene geschaffenes Koordinationsgremium mit Entscheidungsträger/innen aus der Verwaltung und von externen Akteur/innen konnte allerdings nicht zum Dialog genutzt werden, sondern entwickelte sich zu einer „Informationsrunde“. Infolgedessen wurde beschlossen, eine kleinere Leitungsrunde zu schaffen, in der strategische Fragen verwaltungsintern abgestimmt und dann über die Verwaltungsspitze an externe Akteur/innen herangetragen werden. Das Bildungsmonitoring spielt eine untergeordnete Rolle. Zwar soll es die Grundlage für sachliche Entscheidungen liefern, weiterführende Ansprüche einer Wirkungsmessung werden aber zurückgewiesen. Zudem soll das Monitoring während „Lernen vor Ort“ nur Aufgaben erfüllen, die auch nach Ende der Förderung noch zu leisten sind. Eine konkrete Aufgabenbeschreibung besteht zunächst nicht. Der erste Bildungsbericht wird „im stillen Kämmerlein“ erstellt, dessen Ergebnisse werden von anderen Ämtern als weitgehend bereits bekannt eingestuft. Dennoch erfolgt eine gewisse Öffnung getragen von der Einsicht, "dass der wesentliche Schritt erst mal ist darzustellen, wo wer eigentlich welche Daten zu welchem Zweck sammelt“ und zu klären, „was will man eigentlich womit verknüpfen und wer soll damit eigentlich nachher was mit anfangen können." Der zweite Bericht wird infolgedessen stärker vernetzt erarbeitet. Am Ende von „Lernen vor Ort“ ist beabsichtigt, die Bildungsplanung für die nächsten Jahre auf Basis des Bildungsmonitorings zu entwickeln. Rückblickend wird die Einführung des DKBM als „lernendes Projekt“ beschrieben, bei dem es darum gegangen sei, zunächst eine bestimmte Haltung (das Bildungsangebot an den Bürger/innen auszurichten) zu entwickeln. Allerdings wird eingeräumt, dass im Projekt zu wenig kommuniziert und bestehende Strukturen erst zu spät zur Kenntnis genommen worden seien. Insgesamt weisen auch die Kommunen D und F damit deutliche Merkmale des Pols A auf. Diese zeigen sich vor allem in der ausgeprägten Hierarchieorientierung sowie in der nachgeordneten Bedeutung des Bildungsmonitorings bzw. dessen vorrangiger Funktion der Steuerungsunterstützung. Es zeigen sich aber auch mehrere Abweichungen von Pol A. So verzichten zwar beide Kommunen auf eine umfassende Bestandsaufnahme und Strategieentwicklung zu Beginn, gewisse Grundlagen wurden aber bereits vor Beginn von „Lernen vor Ort“ geschaffen, sodass dieser Schritt nicht gänzlich ausgespart wurde. Kommune F betont zudem die Notwendigkeit von Kommunikation sowie Überzeugungs- und Beziehungsarbeit, sodass die Bedeutung zentral-hierarchischer Steuerung teilweise relativiert wird.

 

388

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

Das Monitoring in Kommune F erfährt im Laufe von „Lernen vor Ort“ eine stärkere kommunikative und kooperative Anbindung, in Kommune D spielt neben quantitativen Daten auch qualitatives Expertenwissen explizit eine Rolle. Auffällig ist darüber hinaus, dass Lernen in beiden Kommunen als Bestandteil von DKBM thematisiert wird. Allerdings ergibt sich diese Sichtweise erst im Rückblick auf die gemachten Erfahrungen. Stärker noch als in Kommune H scheinen die Konsequenzen, die hieraus gezogen werden, darauf hinauszulaufen, Aspekte stärker im DKBM zu berücksichtigen, die sich Pol B zuordnen lassen. 7.5.2 Gruppe 2: Zuordnung zu Pol B In Kommune A ist Bildung schon seit längerem ein Schwerpunkt der kommunalen Politik, inhaltlich ist das DKBM dennoch zu Beginn offen; es soll „von der Erkenntnis zum Handeln“ gelangen, d. h. aus der Analyse bestehender Probleme sollen Handlungsansätze abgeleitet werden. Dies erfordere, Kulturgrenzen, die sich entlang formaler Zuständigkeiten etabliert haben, aufzuweichen und gemeinsam nach Lösungen zu suchen. Zentrale Entscheidungsträger/innen spielen in diesem Zusammenhang zwar durchaus eine Rolle, zugleich wird aber Dialog als leitendes Prinzip betont und argumentiert, das DKBM sei „ohne die anderen nichts“. Dementsprechend nehmen die frühzeitige Einbindung, Information, Beteiligung von Bildungsakteur/innen und auch Bürger/innen sowie Verhandlungen und Überzeugungsarbeit von Beginn an einen hohen Stellenwert im DKBM ein. Ziel sei es, auch bei schwierigen Interessenkonstellationen zu kooperieren, durch gemeinsame Projekte gegenseitiges Vertrauen zu schaffen und miteinander zu lernen, um „auch schwierige Prüfungen zu bestehen“. Das DKBM soll durch Kommunikation, Moderation, Service und Expertise Akzeptanz gewinnen. Das Monitoring soll als Basis für Dialog und Entwicklungsarbeit dienen. Dabei spielen einerseits quantitative Daten eine wichtige Rolle, insbesondere in Form von Zeitreihen, die eine Zielerreichungskontrolle ermöglichen sollen. Andererseits wird im Wissen der Bildungspraktiker/innen die „Grenze der Datenbasierung“ gesehen. Qualitative Feedbacks sowie iterative Prozesse aus Datenanalyse und Diskussion, die u. a. über eine Arbeitsgruppe zur Bildungsberichterstattung sowie „SeismographenTreffen“ organisiert sind, bilden die Grundlage für die Entwicklung von Erklärungen und Schlussfolgerungen. Lernen nimmt im DKBM dieser Kommune einen hohen Stellenwert ein. Die Kooperation zwischen den Bildungsakteur/innen wird als erster „Schritt aus der Sprachlosigkeit und dem Nebeneinander“ begriffen, die Akteur/innen sollen eine „Diskursgemeinschaft“ bilden und ein gemeinsames Bil-

7.5 Vertiefende Betrachtung der gebildeten Fallgruppen

389

dungsverständnis entwickeln. Dem DKBM kommt dabei die Aufgabe einer Übersetzungsleistung zwischen verschiedenen Ebenen sowie zwischen der Kommunalverwaltung und ihrer Umwelt zu. Die Herangehensweise in Kommune B ist maßgeblich von der Absicht beeinflusst, mit dem DKBM Lücken in der Bildungslandschaft, d. h. Bedarfslagen, für die es noch keine (ausreichenden) Angebote gibt, zu adressieren. Daher wird eine Bestandsaufnahme als notwendiger Ausgangspunkt für einen Prozess angesehen, der zu konkreten Zielen und Handlungsansätzen führen soll: „Transparenz herstellen, Strukturen aufbauen, gucken, wo ist Bedarf, wo sind Lücken, wie wir sie schließen – und dann kann daraus erst ein Konzept kommen.“ So wird schon bei der Erstellung des Förderantrags für „Lernen vor Ort“ eng mit einer Reihe kommunaler Ämter kooperiert und ein gemeinsamer Überblick über bestehende Projekte erarbeitet. Nach Beginn von „Lernen vor Ort“ wird bereits im ersten Jahr ein Bildungsbericht erstellt und eine Bildungskonferenz durchgeführt. Auf dieser Basis werden bildungspolitische Schwerpunkte bestimmt. Sonderstudien (mit qualitativen Komponenten) sowie Gespräche mit Vertreter/innen relevanter Ämter werden dazu genutzt, um diese Zielstellungen weiter zu untersetzen, Lücken und Handlungsbedarf zu präzisieren und Informationen über Bildungsangebote für deren Adressat/innen aufzubereiten. Das Bildungsmonitoring wird als „Türöffner für das Gesamtprojekt“ verstanden – auch, weil im Zuge der Datensammlung in den Ämtern Kooperationsbeziehungen zum DKBM entstünden und die vorhandene Datenbasis in den Ämtern reflektiert werde. Wie hierin bereits angedeutet, wird der Einbindung von anderen Bildungsakteur/innen ein hoher Stellenwert beigemessen. Die Einbindung umfasst Akteur/innen in der Verwaltung wie auch externe Akteure, wobei die Kooperation innerhalb der Verwaltung (sowie mit dem staatlichen Schulamt) besonders intensiv verfolgt wird. Einerseits wird dabei die „Qualität der Partnerschaft“ als entscheidend postuliert und ein „quasi-parlamentarisches Verfahren“ etabliert, indem im verwaltungsinternen Abstimmungsgremium, das im Zuge des DKBM eingerichtet wurde, Beschlussvorlagen eingeführt werden und dem Gremium damit „eine Art Mandat“ (ohne formale Entscheidungskompetenz) erteilt wird. Zugleich liegt ein Fokus auf der kommunikativen Anbindung des DKBM. Dazu werden informelle Arrangements, insbesondere Tandempartnerschaften zwischen dem DKBM und verschiedenen Fachämtern, genutzt. Andererseits spielen auch traditionelle (hierarchische) Handlungsmuster und Abstimmungsmechanismen eine wichtige Rolle in Kommune B. So wird „regelhaft ritualisiert“ an bestehende Abstimmungsverfahren in der Kommunalverwaltung angeknüpft, um Wissen „in die Strukturen“ zu geben und Entscheidungen

 

390

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

herbeizuführen. Die Abstimmung zwischen den Bereichsleitungen gilt als zentral, um „die Arbeitsebene quasi zu beschleunigen“ und Widerstände, etwa bei der Bereitstellung von Daten, nach dem Prinzip „die Treppe von oben kehren“ zu lösen. Die Amtsleitung, bei der das DKBM zunächst als Stabsstelle angesiedelt ist, übernimmt eine aktive Führungsrolle, betont allerdings zugleich, sich als „Teil der Bewegung“ zu verstehen. Deutlich wird indes eine gewisse Abhängigkeit von der Amtsleitung: So wird das DKBM gegen Ende der Programmförderung als Sachgebiet eingerichtet. Ohne die direkte Anbindung an die Amtsleitung wird es Teil „einer Abteilung mit diesen ganzen Ebenen, durch die man sich dann durchhangeln muss, bis man bestimmte Gedanken nach oben zur Entscheidungsebene trägt. Und auf jeder dieser Etagen werden Gedanken eben verändert oder abgeschwächt.“ Für die Legitimation des DKBM spielen die Berufung auf dessen politischen Auftrag sowie der regelmäßige Einbezug der Kommunalvertretung eine wichtige Rolle. Neben der Rechenschaftslegung geht es dabei indes auch darum, die Aufmerksamkeit für Bildungsthemen in Politik und Öffentlichkeit zu erhöhen und Unterstützung für Vorhaben des DKBM zu schaffen. Schließlich bildet Lernen einen systematischen Bestandteil des DKBM, wie die „Türöffnerfunktion“ des Monitorings verdeutlicht. Betont wird zudem, dass es „viel darum geht, Verwaltungsstrukturen zu verändern“ und „bestimmte Denkmuster und Arbeitshandlungsmuster aufzubrechen“. Eine Chance des DKBM wird in diesem Zusammenhang darin gesehen, „dass man auch rumrangieren und ändern kann, wenn man merkt, da ist eine Lücke.“ Kommune C hebt die Notwendigkeit hervor, als „Strukturprojekt“ zunächst „hinzugucken, was wir alles vorfinden“ und weist auf die Vielzahl von Institutionen und Projekten, die schon vor „Lernen vor Ort“ in der Kommune existierten, hin. Inhaltlich orientiert sich das DKBM an einem Leitbild, das schon vor „Lernen vor Ort“ entwickelt wurde. Die zentrale Aufgabe des DKBM wird daher darin gesehen, Akteur/innen und Aktivitäten systematisch zusammenzuführen und die themenspezifische Entwicklung und Umsetzung von Leitzielen zu koordinieren. Leitziele sollen zudem mit Maßnahmen der Qualitätssicherung verknüpft werden, indem nicht nur Outputs, sondern auch Outcomes (Wirkungen) erfasst werden. Die Festlegung der übergeordneten Ziele erfolgt auf der Führungsebene der beteiligten Bildungsakteure. Dieser „Auftrag“ wird auf der Amtsleiterebene „strategisch-konzeptionell“ ausgestaltet. Zugleich wird es als notwendig angesehen, auch die Fachabteilungen in den Ämtern (über Arbeitsgruppen) einzubinden, weil diese „die entsprechende Sach- und Fachlichkeit mitbringen“. Bei der Zusammenarbeit verschiedener Akteur/innen wird ein „Clash der Kulturen“ erwartet, der

7.5 Vertiefende Betrachtung der gebildeten Fallgruppen

391

vom DKBM „diplomatisch behutsam“ bewältigt werden soll. Auch die Unterstützung der Verwaltungsspitze wird in diesem Zusammenhang als bedeutsam eingeschätzt, allerdings nicht, um Entscheidungen hierarchisch durchzusetzen, sondern aufgrund ihres Wissens, „wie der Weg laufen muss, wenn wir bestimmte Dinge verfolgen“. Vor allem aber wird das DKBM als „Beziehungsstiftungsprojekt“ begriffen, das „bottom-up“ vorgehen, das bestehende Alltagsgeschäft und Routinen wertschätzen und „auf der inhaltlichen Schiene“ überzeugen muss. Hierzu sollen unter anderem Tandems zwischen dem DKBM und Fachämtern sowie erfolgreiche gemeinsame Projekte beitragen. Angestrebt wird so eine gemeinsame Arbeit an den „Wirkzielen“ der Kommune und eine „partizipative Qualitätssicherung“. Die Qualitätssicherung setzt zwar auf der Ebene einzelner Maßnahmen an, diese sind indes exemplarisch ausgewählt, um den Ansatz, Zielvorstellungen abzuleiten, kleinteilig herunter zu brechen und zu überprüfen, gemeinsam zu durchdenken. Insofern wird die grundsätzliche Problemlösungsfähigkeit bzw. Wirkungsorientierung betont. Ansätze zum Bildungsmonitoring waren in der Kommune bereits vor Beginn von „Lernen vor Ort“ etabliert. Der Schwerpunkt des Monitorings wird daher darauf gesetzt, eine kleinräumliche Tiefenanalyse in einem als prioritär eingestuften Themenbereich durchzuführen. Zudem wird das Monitoring eng mit Leitbild und -zielen verknüpft, indem es Indikatoren für einzelne Teilprojekte bestimmt und entsprechende Erhebungen und Analysen durchführt. Hierbei wie auch beim Monitoring insgesamt wird die Bedeutung des Kommunikationsprozesses betont. Diese schlägt sich zum einen darin nieder, dass eine Arbeitsgruppe für das Bildungsmonitoring gebildet wird, die die Erstellung von Analysen begleitet. Zum anderen werden Monitoringergebnisse in Gremien und Bildungskonferenz eingebracht und somit „eine Diskussionsgrundlage geschaffen und der Diskussionsprozess dann auch angeschoben.“ Lernen erscheint vor diesem Hintergrund als systematisches Element des DKBM in Kommune C. Dabei geht es zum einen darum, bildungsbezogene Fragen zu bearbeiten und neue, innovative Lösungen zu entwickeln. Zum anderen soll aber auch die interdisziplinäre und ämterübergreifende Arbeit als selbstverständlich etabliert werden. Daraus wird insgesamt die Notwendigkeit abgeleitet, nicht ausschließlich „in alten Besetzungen“ zu agieren und den bisherigen „Denkrahmen“ zu verändern. Das DKBM müsse daher zwangsläufig mit Überraschungen und Korrekturbedarf rechnen. Rückblickend wird die partizipations- und inhaltsoffene Herangehensweise der Kommune indes teilweise relativiert. So habe das DKBM den Beteiligten mitunter „zu viele Wellen und Schlaufen zugemutet“. Einbindung müsse indes mit Bedacht erfolgen. Auch die gemeinsame Analyse- und Leitbildarbeit wird nicht mehr uneingeschränkt befürwortet.

 

392

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

Stattdessen soll das Monitoring unmittelbarer Empfehlungen formulieren, denn „wenn es sehr viel diagnostische Arbeit schon gegeben hat, kann man aus den diagnostischen Ergebnissen Richtungen herausanalysieren und daraus Vorschläge entwickeln“. Insgesamt sind damit die drei Standorte im Vergleich zu Gruppe 1 durch eine größere Homogenität gekennzeichnet. Deutlich wurden aber auch Unterschiede zwischen den drei Kommunen. 







Mit Blick auf die Ausgangslage zeigen alle drei Standorte eine grundsätzliche Offenheit bzw. betonen die Notwendigkeit, sich zunächst ein Bild der Lage zu machen, um das weitere Vorgehen zu bestimmen. Teilweise sind bildungspolitische Ziele und Schwerpunkte dabei aber in gewissem Maße bereits vorgegeben, vor allem in Kommune C, die bereits zu Beginn über ein Leitbild für den Bildungsbereich verfügt. Dennoch lässt sich das DKBM in keiner dieser Kommunen auf ein „Umsetzungsproblem“ reduzieren. Vielmehr stellt die gemeinsame Suche nach den geeigneten Strategien und Maßnahmen ein wesentliches Element dar. In Kommune B fällt eine herausgehobene Rolle zentraler Entscheidungsträger/innen auf. Diese verbindet sich mit einer relativ starken Orientierung an traditionellen Wegen der Abstimmung und Durchsetzung von Entscheidungen in der kommunalen Verwaltung und der Betonung demokratischer Rechenschaftslegung. Zugleich sind aber auch weitreichende informelle Strukturen und Prozesse der Abstimmung und Kooperation festzuhalten. Die Kommunen A und C legen beim Bildungsmonitoring ein relativ großes Gewicht auf dessen Beitrag zur Zielerreichungskontrolle bzw. Qualitätssicherung. Insofern weisen sie Merkmale eines managementorientierten Ansatzes auf. Gleichwohl sind diese in beiden Fällen in umfassende Diskussionsprozesse eingebunden, in denen – ebenso wie in Kommune B – das Fach- und Erfahrungswissen der Bildungsakteur/innen zum Tragen kommt. Interessanterweise lassen sich in Gruppe 2 schließlich, ähnlich wie in Gruppe 1, Hinweise feststellen, dass sich die Ausgestaltung des DKBM möglicherweise mit der Zeit verändert. So deutet sich in Kommune C eine Abschwächung partizipativer und explorativer Elemente an. Allerdings muss auf Basis der Interviews offen bleiben, inwieweit diese Überlegungen tatsächlich zu Änderungen in der Praxis geführt haben.

7.5 Vertiefende Betrachtung der gebildeten Fallgruppen

393

7.5.3 Gruppe 3: Keine eindeutige Zuordnung Kommune E verweist auf Erfahrungen aus vorangegangenen Vernetzungsinitiativen, in denen beteiligte Akteur/innen und Kooperationen eher zufällig bestimmt worden seien. Zudem fehle es an einem Konzept für die Gestaltung des Bildungssystems in der Kommune. Dieses „Vakuum“ soll die Kommune aktiv füllen. So soll das Bildungsmanagement Regeln und Strukturen schaffen und die bestehende Segmentierung überwinden, sodass strategische Fragen im Bildungsbereich fortan dauerhaft gelöst werden können. Hierbei sei nicht entscheidend, bestimmte Gremien zu schaffen, vielmehr müssten sich die Bildungsakteur/innen auf einen gemeinsamen Grundkonsens verständigen, der die Basis für bildungspolitische Entscheidungen bietet. Einen wichtigen Schritt zu Beginn von „Lernen vor Ort“ bildet daher die Entwicklung bildungspolitischer Leitlinien. Mit Blick auf Abstimmung und Entscheidungsfindung lassen sich zwei parallel verfolgte Herangehensweisen feststellen. Erstens wird ein „Top-down-Weg“ verfolgt, der die Entscheidungsträger/innen in Kommunalverwaltung und Politik in den Vordergrund rückt. So wird das DKBM beim HVB angesiedelt und im obersten Abstimmungsgremium der Verwaltung vorgestellt, um die Bereichsleitungen zu überzeugen und zugleich zu klären, welche Personen in den Verwaltungsbereichen als Kooperationspartner/innen für das DKBM agieren können. Über den HVB besteht auch in der Folge weiter Zugang zu diesem Gremium, das als „Bypass“ genutzt werden soll, wenn sich Widerstand oder Konflikte ergeben. Wichtige Entscheidungen werden zudem mit HVB und Bereichsleitungen abgestimmt, bevor sie in gemeinsamer Runde mit externen Partner/innen und in den Ausschüssen der Kommunalvertretung diskutiert werden. Die regelmäßige Abstimmung mit externen Partner/innen setzt ebenfalls auf Leitungsebene an, um „etwas bewegen“ zu können. Zugleich dient sie als „Projektiv“, d. h. als Möglichkeit zu ermitteln, welche Ideen und Ansätze auf Akzeptanz stoßen. Aus den Beschlüssen von Verwaltungsspitze bzw. Politik leiten sich die „Aufträge“ für das DKBM ab. Zweitens wird aber auch ein „Gegenstrommodell“ praktiziert, das mehrere Ebenen und Wege beinhaltet. Zunächst bringen die externen Partner/innen über das gemeinsame Abstimmungsgremium ihrerseits Ideen und Themen ein, wobei das DKBM als Bindeglied fungiert. Darüber hinaus schlägt das DKBM zunehmend selbst Themen und Aktivitäten vor und speist Ergebnisse aus dem Monitoring ein, die dann von den Entscheidungsträger/innen aufgegriffen werden. Jenseits der Abstimmung übergeordneter Grundsätze wird zudem eine größtmögliche Beteiligung angestrebt, die aber nicht um „des Treffens willen“ erfolgt. Vielmehr sollen „Verantwortungsgemeinschaften“ entstehen, die

 

394

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

sich bestimmten Themen widmen. Dem Monitoring wird eine wichtige Rolle für das DKBM zugeschrieben. Es soll helfen, Dinge zu „sehen, wie sie sind“ und dadurch zur Entemotionalisierung von Debatten beitragen. Besonderer Fokus liegt dabei darauf, „kein akademisches Ergebnis“, sondern eine Datenbasis für Entscheidungen bereitzustellen. Diese Herangehensweise kommt vor allem darin zum Ausdruck, dass für die Bildungsberichterstattung sowie weiterführende Analysen ein Index verwendet wird, der sozialräumliche Aussagen zur sozialen „Belastung“ ermöglicht. Diesbezügliche Ergebnisse werden genutzt, um über Schulstandortfragen, Schulbudgets oder die Vergabe von Stellen der Schulsozialarbeit zu entscheiden – anstatt die Mittel an „die Lobby, die sozusagen am lautesten ruft“, zu verteilen. Lernen spielt in Kommune E damit insofern eine Rolle, als der Anspruch formuliert wird, Entscheidungen flexibel, sachbezogen und bedarfsorientiert zu treffen. Dies schlägt sich nieder in der Einschätzung, das Bildungsmonitoring habe zu einer Kultur beigetragen, „dass man nicht mehr zufrieden ist mit einer Vorlage, die nicht zahlenmäßig fundiert“ ist. Neben konkreten Förderansätzen bezieht sich Lernen zudem auch auf strukturelle Arrangements. So wird mit Blick auf die Beteiligungsgremien betont, diese seien nach und nach entwickelt und teilweise auch wieder aufgelöst worden. In Kommune G ist Bildung bereits vor Beginn von „Lernen vor Ort“ als strategischer Schwerpunkt festgelegt. Das DKBM soll daher vor allem dazu dienen, spezifische Ziele für die einzelnen Themenfelder zu formulieren, vorhandene Strukturen neu aufzustellen und zu stärken sowie Bildungsaktivitäten so zu koordinieren, dass der Sicht von Eltern bzw. „Kund/innen“ besser entsprochen wird. Das DKBM wird dabei nicht vorrangig als Bildungsmanagement der Kommune verstanden, sondern als regionales Bildungsnetzwerk, das auch verwaltungsexterne Akteur/innen beinhaltet. Die gemeinsame Entwicklungsarbeit soll „auf Augenhöhe“ erfolgen. Hierfür hat sich die Kommune mit externen Partner/innen zu einem förmlichen Verbund zusammengeschlossen, der über eigene Organisationsstrukturen und Entscheidungsgremien verfügt. Das DKBM, das organisatorisch sowohl in der Kommunalverwaltung als auch im Verbund integriert ist, soll in dieser Konstellation einen „operativen Kern“ bilden bzw. gewährleisten, der Anstöße gibt, Themen setzt und für Entscheidungen sorgt. Darüber hinaus wird das kommunale Bildungsmanagement als „Dachmarke“ begriffen, unter der verschiedene Handlungsfelder von unterschiedlichen Akteurskonstellationen bearbeitet werden. Es sei „eher eine Art Idee und weniger ein Akteur“. Die Vorstellung eines Kreises von Akteur/innen, der zentral über Ziele und Aktivitäten entscheidet, wird insofern zurückgewiesen. Vielmehr gebe es „immer Teilinstitutionen“, sodass sich

7.5 Vertiefende Betrachtung der gebildeten Fallgruppen

395

Kooperation „nicht erzwingen oder überstülpen“ lasse, sondern ein sensibles Vorgehen erforderlich sei. Zugleich besteht aber die Vorstellung, über die Entscheidungsträger/innen der beteiligten Organisationen „Zugriff auf (…) das, was innerhalb der Verwaltung und außerhalb der Verwaltung sich mit Bildung beschäftigt“, zu erhalten. „Operative Einheiten“ in den Handlungsfeldern sollen dann umsetzen, „was aus den entsprechenden Lenkungsgremien eigentlich runter kommt“. Zugleich wird aber auch von einem „Gegenstromverfahren“ berichtet. Im Zentrum stehen dabei Fachgruppen mit Personen, die einerseits „operativ mit eingebunden sind, die also wissen worum es geht“, andererseits aber auch „in ihren Häusern durchaus sprechfähig“ sind. Diese Gruppen entwickeln Ideen und Modelle, die dann in die übergeordneten Gremien zur Abstimmung und Entscheidung gegeben werden. Die enge Einbindung verwaltungsexterner Akteur/innen wird damit gerechtfertigt, dass es auf diese Weise möglich werde, eine größere Zahl von Projekten in die Koordination einzubeziehen und zusätzliche Handlungsoptionen zu erschließen. Zugleich wird betont, dass das DKBM sich gegenüber der Kommunalvertretung verantworten müsse, wobei im Falle des Verbunds besonders intensiv Rechenschaft abgelegt werde. Zudem verfüge die Kommune in den Entscheidungsgremien über die Stimmenmehrheit. Insgesamt gebe sie somit zwar Steuerung ab, "aber in einem sehr klar definierten Rahmen und Umfeld mit einem sehr direkten Steuerungseingriff“. Das Bildungsmonitoring dient in Kommune G dazu, die Ist-Situation und Wirkungen aufzuzeigen, Maßnahmen zu legitimieren und deren Finanzierung zu sichern. Einerseits soll es dazu die „gefühlt geführte“ Diskussion mit Zahlen unterlegen. Andererseits wird aber betont, dass auch andere Motive und Interessen im Bildungsmanagement zu berücksichtigen seien. Dabei wird berichtet, dass es zunehmend gelungen sei, das Monitoring mit einem Steuerungskreislauf zu verknüpfen. So wurden konkrete Handlungsaufträge aus den Daten abgeleitet mit der Absicht, „im nächsten oder übernächsten Jahr zu sehen, ob da jetzt etwas passiert“. Das Monitoring ist dementsprechend direkt an das Management angebunden und kooperiert eng mit verschiedenen Ämtern und externen Akteur/innen. Es strebt dabei an, seine Ergebnisse so aufzubereiten, dass sie von Verwaltung und Politik „dann bewertet werden können und daraus dann auch die möglichst richtigen Handlungsvorschläge erarbeitet werden“. Diese Aufgabe wird aufgrund der Komplexität der Sachverhalte und Daten indes als schwierig eingeschätzt. Wie diese Ausführungen zeigen, ist Lernen in Kommune G eng mit der (teilweise impliziten) Vorstellung eines Steuerungskreislaufs aus Analyse, Zielbestimmung, Maßnahmenentwicklung und -umsetzung, Überprüfung der Zielerreichung und gemeinsamer Reflexion der Ergebnisse verknüpft. Allerdings deutet

 

396

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

sich auch ein weiter gefasstes Verständnis an. So wird als Lehre aus der ersten Förderphase die Notwendigkeit hervorgehoben, „nicht immer nur über das Ziel direkt zu sprechen, sondern sich auch diese Strukturfrage zu stellen“, d. h. sich darüber auseinanderzusetzen, wie Themenfindung, Kooperation und Kommunikation am besten zu organisieren sind. In der Gesamtbetrachtung fällt bei beiden Kommunen dieser Gruppe auf, dass sie sowohl Elemente von Pol A als auch von Pol B beinhalten: 



Zu den Merkmalen, die sich Pol A zuordnen lassen, zählt die Betonung von Top-down-Prozessen und die Vorstellung, durch zentrale Vorgaben und Einflussnahme maßgeblich auf effektive und effiziente Umsetzungsprozesse hinwirken zu können. Formale Organisationsstrukturen und Abstimmungsverfahren haben dabei einen hohen Stellenwert. Beide Kommunen stimmen zudem darin überein, dass sie dem Bildungsmonitoring eine objektivierende Funktion zuweisen und dessen Nutzen insbesondere in der Unterstützung von Managemententscheidungen sehen. Lernen ist dabei zwar nicht auf einzelne Maßnahmen beschränkt, findet aber in erster Linie in dem durch die gesetzten Ziele definierten Rahmen statt. Merkmale, die sich Pol B zuordnen lassen, umfassen zunächst die starke Partizipations- und Konsensorientierung. In beiden Kommunen spielen dabei auch verwaltungsexterne Akteur/innen eine wichtige Rolle. Parallel zur ausgeprägten Hierarchieorientierung betonen beide Kommunen zudem gegenläufige Mechanismen, bei denen Ideen und Konzepte dezentral entwickelt und von dort aus in Entscheidungsprozesse eingespeist werden. Schließlich stimmen beide Kommunen darin überein, dass sie das DKBM durch die gemeinsame Verantwortungsübernahme sowie durch die Erwartung erweiterter Handlungsmöglichkeiten legitimieren.

Zu erkennen sind zudem auch Unterschiede bzw. Spezifika der beiden Kommunen. So betont Kommune E die Notwendigkeit, überhaupt erst ein kommunales Konzept für den Bildungsbereich zu entwickeln, während es in Kommune G darum geht, bestehende Zielsetzungen zu konkretisieren und die Durchführung von Maßnahmen zu koordinieren. Auffällig ist zudem, dass zur Legitimation in Kommune G stark auf demokratische Verantwortung und bürokratische Kontrolle verwiesen wird. Insgesamt überwiegen jedoch die Gemeinsamkeiten beider Kommunen. Deren Profil lässt sich als Hybrid der Pole A und B begreifen, bei dem sich

7.6 Zwei Idealtypen kommunalen Bildungsmanagements

397

top-down-Prozesse und eine objektivistische und managementorientierte Konzeption des Monitorings mit ausgeprägten partizipativen Elementen, Konsensorientierung und bottom-up verlaufenden Entwicklungsprozessen verbinden.

7.6 Zwei Idealtypen kommunalen Bildungsmanagements In Anbetracht der bisherigen Analysen erscheint es insgesamt sinnvoll, datenbasiertes kommunales Bildungsmanagement anhand eines mehrdimensionalen, bipolaren Merkmalsraums zu betrachten. Zwar hat sich neben den beiden Fallgruppen, die sich jeweils einem der beiden Pole zuordnen lassen, eine dritte Gruppe ergeben. Diese stellt die gewählte Systematik nicht infrage, da sich die beiden Fälle, die der dritten Gruppe zugeordnet wurden, als „Hybride“ fassen lassen, die Merkmale beider Pole kombinieren. Abschließend wird daher an die beiden Pole angeknüpft, um zwei Idealtypen datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements zu skizzieren (Tabelle 7-7).

 

398

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

Tabelle 7-7: Zwei Idealtypen datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements Dimensionen

Typ 1: Instrumentelles Bildungsmanagement gestaltungs-, management-, ergebnis-, maßnahmenorientiert

Typ 2: Reflexives Bildungsmanagement potenzial-, partizipations-, lern-, strukturorientiert

Zugrunde liegendes Phänomen

 Qualitätsmängel des Regelsystems  Vielzahl unkoordinierter Einzelprojekte und -initiativen verhindert Erreichen kommunaler Zielsetzungen  Gestaltung des Bildungswesens als „Umsetzungsproblem“

 Mangelnde Informationen über das Bildungswesen  Bedarf an Konzeptentwicklung und Zielformulierung  Gestaltung des Bildungswesens als „Erkenntnisproblem“

Struktureller Kontext

 Kommunale Verwaltung, Entscheidungsträger/innen als maßgebliche Akteur/innen  Fokus auf formale Zuständigkeiten, Strukturen, Verfahren

 „Teilinstitutionen“ mit unterschiedlichen Kulturen und Interessen  Kein hierarchisches Zentrum, aber Koordinationsbedarf  Hohe Bedeutung informeller Strukturen, Verfahren

Positionierung/ Rollen

 Federführende Rolle der Kommune (Verwaltung, zentrale Entscheidungsträger/innen)  Schlüsselakteur/innen einzubinden, auf kommunale Ziele zu verpflichten  Strategisches Administrieren seitens zentraler Entscheidungsträger/innen  Kernsteuerung durch DKBM/kleinen Kreis in der kommunalen Verwaltung  Bildungsmonitoring als „Einzelkämpfer“  Entwicklung von Maßnahmen durch Bildungspraktiker/innen

 Entscheidungsträger/innen als „Teil der Bewegung“  Fachkompetenz, Betroffenheit maßgeblich für Einbindung  DKBM als „Nabel der Kommunikation“  Mitbestimmung anderer (auch verwaltungsexterner) Akteur/innen  Enge Anbindung des Monitorings an das Bildungsmanagement

Koordination/ Interaktion

 Information, Beratung in „Resonanzgruppen“  Ziele stehen nicht zur Disposition  Kooperationsbereitschaft fußt auf Einsicht in Notwendigkeit, Nutzen  Absicherung durch Vereinbarungen  „Durchstellen“ gemeinsamer Verabredungen, Beschlüsse

 Entwicklung gemeinsamer Positionen in „Strategiegruppen“  Interaktion auf „Augenhöhe“  „Beziehungsarbeit“  „Gegenstromverfahren“: fachliche Impulse durch operative AGs/Akteur/innen

7.6 Zwei Idealtypen kommunalen Bildungsmanagements

399

Tabelle 7-7: Zwei Idealtypen datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements Dimensionen

Typ 1: Instrumentelles Bildungsmanagement

Typ 2: Reflexives Bildungsmanagement

Umsetzungsaktivitäten

 Fokus auf Entwicklung, Umsetzung qualitätssteigernder Maßnahmen

 Koordination gemeinsamer Zielformulierung, Planung, Umsetzung

Legitimation

 Demokratische Verantwortung, klare Zuständigkeiten  Beiträge zu kommunalen Zielen

 Erhöhte Problemlösungsfähigkeit  Qualität des Beteiligungsprozesses (Throughput-Legitimität)

Funktion und Art von Wissen

 Bekräftigung bestehender Ziele, Zielerreichungskontrolle  Instrumentelles, anlassbezogenes Lernen (Verbesserungslernen)  Quantitative Daten

 Grundlage für Strategieentwicklung und -umsetzung  Kollektive, gezielte Lernprozesse (Veränderungslernen)  Kombination quantitativer und qualitativer Daten

Hervorbringung und Validierung von Wissen

 Nutzung vorhandenen Wissens  Verknüpfung mit strategischen Steuerungskennzahlen  Dateninterpretation, Bewertung durch Planer/innen, Entscheidungsträger/innen  Summative Evaluation

 Generierung neuen Wissens  Professionelles Fach- und Erfahrungswissen als Grenze der Datenbasierung  Enge Kooperation und Austausch bei Dateninterpretation und Bewertung  Formative Evaluation, begleitende Reflexion

Quelle: eigene Darstellung

In Anlehnung an Heinelts Charakterisierung von Wissenspolitik lassen sich die beiden Idealtypen als 1. 2.

instrumentelles Bildungsmanagement sowie reflexives Bildungsmanagement

bezeichnen. Die dritte, „hybride“ Gruppe wird hier nicht als eigenständiger Typ des DKBM gefasst. Sie wird stattdessen als Hinweis verstanden, dass sich reale Fälle von DKBM auf einem Kontinuum zwischen den beiden Idealtypen verorten lassen und dabei auch „ausgewogene“ Mischformen möglich sind. Die Idealtypen sollen eine Heuristik bieten, die ermöglicht, reale Ausprägungen und Abweichungen zu identifizieren. Um die Idealtypen zu beschreiben, wird

 

400

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

hier erneut der in Abschnitt 2.4.4 entwickelte Analyserahmen mit den drei Bereichen Rezeption, Praktiken der Aneignung und Wissensordnung herangezogen. Die Erörterung der Idealtypen knüpft damit auch wieder an die Diskussionen in den vorangegangenen Kapiteln dieser Arbeit an. 7.6.1 Instrumentelles Bildungsmanagement In diesem Typ wird die Gestaltung des Bildungswesens als „Umsetzungsproblem“ wahrgenommen, d. h. es wird davon ausgegangen, dass Problemlagen und notwendige Handlungsansätze grundsätzlich bekannt sind, aufgrund institutioneller Segmentierung und unzureichend abgestimmter Projektförderung aber keine effektiven Lösungen implementiert werden. Dieser Situation setzt die Kommune ihre eigenen Zielsetzungen entgegen. Im Vordergrund steht dabei, die Qualität bestehender Bildungsangebote zu erhöhen, wobei vor allem Bildungseinrichtungen des Regelsystems gestärkt werden sollen. Andere Akteur/innen sollen im Rahmen des Bildungsmanagements dazu gebracht werden, sich diesen Zielsetzungen anzuschließen und ihr Handeln daran zu orientieren. Als Schlüsselakteur/innen werden dabei die obersten Entscheidungsträger/innen begriffen, die Aufträge, die sich aus den gemeinsam vereinbarten Zielen und Grundsätzen ergeben, in ihren Organisationen „durchstellen“ sollen. Daneben werden vor allem Bildungspraktiker/innen, also Leitungspersonal und Fachkräfte aus Bildungseinrichtungen, mit dem Ziel eingebunden, qualitätssichernde Ansätze zu entwickeln und zu erproben. Die Gesamtsteuerung wird von DKBM übernommen, das gewissermaßen den verlängerten Arm zentraler Entscheidungsträger/innen in der kommunalen Verwaltung bildet. Bei der Integration des DKBM in die kommunale Verwaltung steht die formale Eingliederung in die Organisationsstrukturen im Vordergrund, informelle Verfahren und Beziehungen werden als weniger wichtig angesehen. Auch die Abstimmung mit den beteiligten Akteur/innen stützt sich in erster Linie auf formale Strukturen. Die Gremien, die für die Zusammenarbeit genutzt werden, haben den Charakter von „Resonanzgruppen“, d. h. es geht darum, über Ziele und Entwicklungen zu informieren, den Akteur/innen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben und dafür zu sorgen, dass die Gremienvertreter/innen im Bedarfsfall im Sinne der kommunalen Ziele Einfluss nehmen. Die kommunalen Ziele selbst werden indes nicht zur Disposition gestellt. Kooperationsbereitschaft soll vielmehr dadurch entstehen, dass die Beteiligten die Notwendigkeit und den Nutzen des DKBM erkennen. Kooperationen werden zudem durch förmliche Vereinbarungen und – soweit möglich – durch hierarchische Weisung abgesichert.

7.6 Zwei Idealtypen kommunalen Bildungsmanagements

401

Die Dominanz der kommunalen Ziele wird mit der demokratischen Rechenschaftspflicht der kommunalen Verwaltung begründet. Indem die kommunalen Zuständigkeiten gewahrt bleiben, soll der Diffusion von Verantwortung vorgebeugt werden; die Beteiligung von anderen, insbesondere verwaltungsexternen Akteur/innen muss sich durch Beiträge zu den kommunalen Zielen rechtfertigen. Das Monitoring nimmt eine ambivalente Stellung ein. Einerseits erscheint die Bildungsberichterstattung eher als eine Pflichtaufgabe, der aufgrund der Vorgaben des Programms nachgekommen wird. Andererseits wird in das Monitoring die Hoffnung gesetzt, mittels Steuerungskennzahlen zur Kontrolle von Wirkungen und Zielerreichung beizutragen und somit die Bildungssteuerung zu unterstützen. Beim Monitoring wird vor allem auf quantitative Daten, die ein objektives Bild liefern sollen, gesetzt. Die Analyse und Interpretation der Daten erscheint in erster Linie als technischer Prozess, der von Fachleuten erledigt wird; die Diskussion und Bewertung der Monitoringergebnisse erfolgt in einem kleinen Kreis zentraler Entscheidungsträger/innen. Lernen ist in diesem Typ des DKBM in erster Linie instrumentell angelegt. Es erfolgt anlassbezogen und dient vor allem der Erprobung qualitätssichernder Maßnahmen. Es stützt sich in erster Linie auf bestehendes Wissen von Kommunalverwaltung und Bildungseinrichtungen, das gesammelt und genutzt werden soll, um bestehende Ziele zu bekräftigen, während zugrunde liegende Problemwahrnehmungen nicht in Frage gestellt werden. Lernen in diesem Typus lässt sich somit als „Verbesserungslernen“ (vgl. Abschnitt 2.3.3) charakterisieren. Zusammenfassend lässt sich dieses Muster als gestaltungs-, management-, ergebnis- und maßnahmenorientiert beschreiben. 7.6.2 Reflexives Bildungsmanagement Bei Typ B bildet ein „Erkenntnisproblem“ den Ausgangspunkt des DKBM. Eine effektive Problembearbeitung scheitert hier daran, dass keine ausreichenden Informationen zum Bildungswesen vorliegen und Ziele und Konzepte noch nicht ausreichend bestimmt sind. Prägend ist zudem die Sichtweise, das Bildungssystem bestehe aus „Teilinstitutionen“ mit unterschiedlichen Kulturen, von denen keine Dominanz beanspruchen kann. Dementsprechend geht es beim DKBM darum, die Formulierung gemeinsamer Ziele sowie die Planung und Umsetzung daraus abgeleiteter Aktivitäten in gemeinsamen „Strategiegruppen“ zu koordinieren. Anderen Akteur/innen werden substantielle Mitbestimmungsmöglichkeiten eingeräumt. Die Beteiligung ist von

 

402

7 Vertiefende Analyse II: Fallstudien in „Lernen vor Ort“

inhaltlichen Erwägungen bestimmt, sie richtet sich vor allem nach Betroffenheit und fachlicher Kompetenz. Hochrangige Entscheidungsträger/innen sind zwar von Bedeutung, sie erscheinen aber eher als „Teil der Bewegung“ und stellen ihr Wissen zur Verfügung. Bei der Interaktion zwischen den Akteur/innen wird auf „Augenhöhe“ Wert gelegt. Kennzeichnend ist eine intensive Beziehungsarbeit und Kommunikation – auch und gerade auf informellem Wege – unter den Beteiligten, wobei die Verantwortlichen und Mitarbeiter/innen des DKBM einen wichtigen Knotenpunkt bilden. Informationen und Entscheidungen verlaufen dabei nicht nur von „oben“ nach „unten“. Vielmehr werden Entscheidungsträger/innen auch im „Gegenstromverfahren“ mit Informationen und Ideen versorgt, aus denen Konzepte hervorgehen und die in Entscheidungen einfließen. Wenngleich die Zusammenarbeit der verschiedenen Akteur/innen auch hier nicht zweckfrei erfolgt, liegt der Fokus doch weniger auf konkreten Maßnahmen oder Aktivitäten. Stattdessen geht es vor allem darum, grundsätzlich besser in der Lage zu sein, bildungspolitische Herausforderungen und Aufgaben bewältigen zu können. Insofern legitimiert sich das DKBM nicht in erster Linie dadurch, dass es konkrete Probleme löst (wenngleich der Nachweis eines konkreten Nutzens auch hier eine Rolle spielt), sondern durch eine generell erhöhte Problemlösungsfähigkeit. Zudem spielen Dialog und Konsensorientierung und damit die Qualität des Beteiligungsprozesses eine wichtige Rolle für die Legitimation des DKBM. Das Bildungsmonitoring wird als eine zentrale Grundlage für die Gestaltung des Bildungswesens begriffen. Insbesondere wird die Bildungsberichterstattung herangezogen, um die bildungspolitische Ausrichtung in der Kommune zu bestimmen. Mittels vertiefender Analysen zu Angeboten bzw. Problemlagen in bestimmten Bereichen werden weitere Informationen generiert, die konkretere Ansatzpunkte liefern sollen. Projekte und Aktivitäten werden bereits während der Umsetzung gemeinsam von den Akteur/innen reflektiert und ggf. angepasst. Bei alledem spielen neben quantitativen Daten auch qualitative Daten in Form von Erfahrungs- und Fachwissen eine wichtige Rolle. Die Monitorer/innen arbeiten eng mit den Bildungsmanager/innen zusammen, und Monitoringergebnisse werden in einem vergleichsweise großen, ämterübergreifenden Kreis gemeinsam interpretiert und bewertet. Lernen erweist somit als systematischer Bestandteil des DKBM. Das DKBM zielt nicht nur darauf, bestehendes Wissen zusammenzuführen, sondern auch neues Wissen über das Bildungswesen und dessen Steuerung zu generieren. Es erstreckt sich auch auf zugrunde liegende Problemwahrnehmungen sowie auf institutionelle Strukturen, die als grundsätzlich veränderbar angesehen werden. Lernen in diesem Typus lässt sich somit als „Veränderungslernen“ kennzeichnen.

7.6 Zwei Idealtypen kommunalen Bildungsmanagements

403

Zusammenfassend lässt sich dieses Muster damit als potenzial-, partizipations-, lern- und strukturorientiert charakterisieren. Die Analyse der programmatischen Grundlagen von „Lernen vor Ort“ in Kapitel 6 verdeutlichte, dass dessen Konzeption eine Reihe divergierender, mitunter auch gegensätzlicher Ansätze beinhaltet, und warf die Frage auf, wie diese in der Praxis ausbalanciert werden. Die in diesem Kapitel ausgewerteten Fallstudien belegen, dass sich in der Praxis höchst unterschiedliche Formen der Aneignung von DKBM ergeben. Das Spannungsfeld, in dem diese zu verorten sind, wird durch die zwei Idealtypen markiert. Diese Befunde werden im Schlusskapitel weitergehend reflektiert.

 

 

8 Schluss Die zentrale Frage dieser Arbeit war, welcher Steuerungslogik die Regionalisierung im deutschen Bildungssystem folgt. Um diese Frage zu beantworten, wurde ein governance-analytischer Zugang gewählt, wobei gängige Konzepte der Governance-Forschung um eine wissensorientierte Perspektive erweitert wurden. Die Steuerungslogik der Regionalisierung zu untersuchen, heißt demnach, deren „politische Rationalität“ und die Auswirkungen auf regionale Akteurskonstellationen in den Blick zu nehmen. Zu diesem Zweck verfolgte diese Arbeit einen umfassenden Analyseansatz, der von bildungspolitischen Leitbildern über bildungspolitische Regionalisierungsprogramme bis hin zur dezentralen Aneignung der Aufforderung zur Regionalisierung reichte. Um diesen Ansatz zu entwickeln, wurden nicht zuletzt politikwissenschaftliche Analysekategorien und Konzepte genutzt. Wie eingangs erwähnt, bildete der politikwissenschaftliche Diskurs zwar eine wichtige Grundlage für die Entwicklung der Educational Governance-Perspektive, gleichwohl sind politikwissenschaftlich ausgerichtete Arbeiten in den Veröffentlichungen dieses Forschungsansatzes nur selten zu finden. Der Rückgriff auf aktuelle politikwissenschaftliche Arbeiten folgte daher auch dem Anliegen, die Educational Governance-Forschung durch eine interdisziplinäre Perspektive zu bereichern (vgl. Maag Merki/Langer/Altrichter 2014: 12). Nicht zuletzt konnten grundlegende Fragen von Macht und Legitimität fokussiert und diese mit wissenstheoretischen Perspektiven verknüpft werden. Mit dem gewählten Ansatz wurde des Weiteren der Forderung Rechnung getragen, Fragen der Steuerung nicht auf Einzelaspekte zu begrenzen, sondern „die Funktionalität der Elemente in einem größeren Steuerungskontext“ zu verorten (ebd.: 11) und die Vielfalt der Akteurskonstellationen in der Untersuchung zu berücksichtigen (ebd.; Schrader et al. 2014: 16 f.). Indem Leitbilder, Programme und deren Aneignung in die Betrachtung einbezogen wurden, liefert die Analyse zudem Ansatzpunkte, um „Mikro-Meso-Makroverbindungen“ (Langer 2015: 54) in den Blick zu bekommen. Im Folgenden werden zunächst die wichtigsten Befunde der Untersuchung in einem Fazit resümiert (8.1.). Anschließend wird kurz auf Implikationen der Untersuchung für Kommunen (8.2.) eingegangen, bevor ihre Implikationen für die Educational Governance-Forschung reflektiert werden (8.3.). Schließlich werden

Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020  © S. Niedlich, Neue Ordnung der Bildung, Educational Governance 49, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27206-7_8

 

406

8 Schluss

Limitierungen der Arbeit sowie Forschungsdesiderata, die sich im Anschluss an die Arbeit ergeben, diskutiert (8.4.).

8.1 Fazit Bereits der Vergleich von Leitbildern und Programmen hat die Erwartung bestätigt, dass es die Regionalisierung im deutschen Bildungssystem nicht gibt. Vielmehr sind deutliche Unterschiede zwischen den untersuchten Regionalisierungsinitiativen festzustellen. Es zeigt sich, dass in der Entwicklung seit Mitte der 1990er Jahre zunächst Ansätze im Vordergrund standen, die die Vernetzung von Bildungseinrichtungen in spezifischen Bildungsbereichen bzw. Bildungsübergängen fokussierten. Die jüngere Entwicklung ist hingegen von Ansätzen geprägt, bei denen die bildungsbereichsübergreifende Koordination auf politisch-institutioneller Ebene im Vordergrund steht. Unterscheidungskriterien aus der Regionalisierungsliteratur aufgreifend kann somit zwischen einem pädagogisch-emanzipatorischen Teilhabeansatz einerseits und einem politisch-institutionellen Managementansatz andererseits getrennt werden. Allerdings sollte diese Unterscheidung nicht dazu führen, von einem antagonistischen Verhältnis beider Ansätze auszugehen. Plausibel erscheint vielmehr, dass sich Management- und Teilhabeansatz in der Praxis erstens gegenseitig bedingen bzw. stützen können und sich zweitens miteinander vermischen. Solch hybride Formen der Regionalisierung sind aus theoretischer Sicht nicht überraschend. Interessant ist nun aber, dass sich die Balance von Teilhabe- und Managementansatz in jüngerer Zeit in Richtung des letzteren verschoben hat. In der vertiefenden Analyse des Programms „Lernen vor Ort“ wurde gezeigt, dass das politisch-institutionell orientierte datenbasierte kommunale Bildungsmanagement durchaus einem managementorientierten Steuerungsverständnis folgt, in dem ein auf wissenschaftlichen Kriterien fußendes Bildungsmonitoring eine wichtige Rolle einnimmt. Eine solche Orientierung kommt insbesondere in den analysierten Programmdokumenten zum Ausdruck. Hingegen ergeben die Fallstudien in acht der geförderten Kommunen ein anderes Bild. Neben traditionellen hierarchischen sowie managementorientierten Koordinations- und Interaktionsformen spielen hier partizipative und verständigungsorientierte Ansätze eine wichtige Rolle. Allerdings bestehen auch deutliche Unterschiede zwischen den untersuchten Kommunen, die zur Bildung von zwei Idealtypen – einem „instrumentellen“ und einem „reflexiven“ datenbasierten kommunalen Bildungsmanagement – geführt haben.

8.1 Fazit

407

Bei aller Unterschiedlichkeit der beiden Idealtypen verdeutlicht deren Betrachtung indes auch einen wesentlichen gemeinsamen Aspekt in den untersuchten Kommunen: Die Einführung datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements hat weitreichende Auswirkungen auf die bildungspolitischen Akteurskonstellationen in den Kommunen. Diese verändern sich schon deshalb, weil mit dem DKBM ein neuer Akteur auftritt. Wie dieser Akteur zu organisieren ist und welche Rolle er einnehmen sollte, lässt sich dabei weder einfach den konzeptionellen Vorgaben von „Lernen vor Ort“ entnehmen, noch haben die Kommunen zu Beginn des Prozesses eine klare Vorstellung davon. Die Einführung des DKBM ist daher nicht zuletzt davon geprägt, diesen neuen Akteur überhaupt erst zu konstituieren. Dabei werden dem DKBM ganz unterschiedliche Funktionen – Dienstleister, Kommunikator, Agenda-Setter oder Steuerungseinheit – zugewiesen. Zugleich kommen unterschiedliche Rollenverständnisse sowie Steuerungs- und Führungsansprüche der Kommunen zum Tragen, aus denen sich unterschiedliche Positions- und Rollenzuweisungen für die Bildungsakteure ergeben. Sowohl im Verhältnis zu Akteur/innen der kommunalen Verwaltung als auch gegenüber verwaltungsexternen Akteur/innen ist die Einführung von DKBM infolgedessen mit kontinuierlichen Aushandlungs- und Verständigungsprozessen verbunden. Die Kommunen verfahren dabei unterschiedlich inklusiv. So fokussieren die kommunalen Partizipationsbemühungen auf der einen Seite ressourcenstarke Akteur/innen und weisen hochrangigen Entscheidungsträger/innen die zentrale Verantwortung zu. Auf der anderen Seite finden sich breit angelegte Beteiligungsprozesse und eine Hervorhebung des mittleren Managements sowie pädagogischer Fachleute, die Ideen generieren und deren Umsetzung vorantreiben. So oder so kann die Beteiligung als relevant erachteter Akteur/innen am kommunalen Bildungsmanagement keineswegs vorausgesetzt werden. Zwar wird vielerorts die Kooperation als notwendig beschworen, um bildungspolitische Ziele zu erreichen, und an die Akteur/innen appelliert, sich den „Verantwortungsgemeinschaften“ anzuschließen. Insofern entsteht in der Tat ein Druck zur Mitwirkung. Die Analyse zeigt aber auch, dass die Akteur/innen durchaus über Möglichkeiten verfügen, sich der Kooperation zu widersetzen oder diese im Arbeitsalltag, etwa bei der Bereitstellung von Daten, zu unterwandern. Aus Sicht derjenigen, die die Einführung des DKBM verantworten, erscheint die Bereitschaft kommunaler Akteur/innen, sich daran zu beteiligen, keineswegs gesichert, sondern vielmehr als große Herausforderung, deren Bewältigung offen ist.

 

408

8 Schluss

Damit wird deutlich, dass die Einführung von DKBM nicht nur als Versuch zu begreifen ist, den Bildungsbereich in den Kommunen besser zu gestalten. Zugleich werden auch die Einflussmöglichkeiten einzelner Entscheidungsträger/innen oder Verwaltungsbereiche gegenüber anderen Akteur/innen in oder außerhalb der Kommunalvertretung neu bestimmt. Dies beinhaltet zum einen strategisches Handeln kommunaler Akteur/innen mit dem Ziel, die Konstruktion des DKBM im eigenen Sinne zu beeinflussen. Zum anderen ist die Entwicklung eines geteilten Verständnisses der Anforderungen und Prinzipien des DKBM unter den Akteur/innen eine Voraussetzung dafür, dass das DKBM überhaupt Gestalt annehmen kann. Hier zeigt sich die inhärente Verwicklung von Steuerungs- und Machtfragen. Des Weiteren verdeutlichen die Analysen, dass die Einführung des Bildungsmanagements auf eine Veränderung kommunaler Wissensordnungen hinausläuft. In allen Kommunen sind Auseinandersetzungen mit der Frage zu beobachten, auf welcher Wissensbasis und mittels welcher kommunikativen Prozesse bildungspolitische Steuerung erfolgen soll. Ein zentraler Impuls hierzu geht vom kommunalen Bildungsmonitoring aus. Allerdings finden sich ganz unterschiedliche Formen der Aneignung, die von einem engen, auf Kennzahlen oder Indikatoren fokussierten Umgang mit Wissen bis zu einem weiten, unterschiedliche Formen von Daten und Wissen einbeziehenden Umgang reichen. Hieraus ergeben sich Konsequenzen für die Bedeutung von Lernprozessen bzw. für die gezielte Gestaltung kommunaler Wissensordnungen. Liegt der Fokus auf der einen Seite auf Verbesserungslernen bzw. einer instrumentellen, an konkreten bildungspolitischen Zielsetzungen orientierten Wissenspolitik, stehen auf der anderen Seite Veränderungslernen bzw. eine reflexive Wissenspolitik im Vordergrund. Schließlich werden auch Fragen der Legitimität in den Kommunen unterschiedlich adressiert. In diesem Kontext lässt sich zunächst festhalten, dass die Hoffnung auf eine effektivere Bildungspolitik ein wichtiges Motiv in allen Kommunen darstellt. Insofern legitimiert sich das DKBM stets auch über seinen Output. Indes findet sich in den Kommunen aber kaum eine konsequente Messung und Bewertung von Outputs (bzw. Outcomes) – diese (mögliche) Komponente des Bildungsmonitorings ist nur schwach ausgeprägt. Festzustellen ist zudem, dass die gegenüber Governance-Ansätzen vorgebrachte Kritik mangelnder Input-Legitimität insoweit zu relativieren ist, als das DKBM in erster Linie die Kooperation von öffentlichen Akteur/innen (Kommunalverwaltung und externe Partner/innen wie etwa Jobcentern) beinhaltet. Diese Institutionen sind prinzipiell demokratisch legitimiert. Zudem basiert die Beteiligung der Kommunen an „Lernen vor Ort“ auf einem Mandat der jeweiligen Kommunalvertretung. Die befürchtete „Entmach-

8.1 Fazit

409

tung traditioneller demokratischer Institutionen“ (Zymek et al. 2011: 505; vgl. Abschnitt 4.1.4.) lässt sich somit nicht konstatieren – vielmehr werden die Kommunen als Akteure gestärkt. Es ließe sich aber fragen, inwieweit DKBM zu einer Stärkung der kommunalen Verwaltung(sspitze) gegenüber der Kommunalvertretung führt. Die Hinweise, die sich diesbezüglich aus der Untersuchung ziehen lassen, sind ambivalent. Einerseits erhält die Kommunalverwaltung über das Monitoring einen Informationsvorsprung gegenüber der Kommunalvertretung und kann Monitoringergebnisse zum bildungspolitischen Agenda Setting nutzen. Andererseits erfährt Bildung durch das Bildungsmonitoring tendenziell höhere öffentliche Aufmerksamkeit und bietet somit Möglichkeiten, bildungspolitische Themen in der Kommunalvertretung zu forcieren. Mit der Bildungsberichterstattung entsteht dabei auch ein Referenzpunkt, um die Entwicklung im Bildungsbereich und die Erreichung bildungspolitischer Ziele (wenn auch nicht im Sinne einer Wirkungskontrolle) einzuschätzen. Insofern ergeben sich auch Ansatzpunkte für die Kommunalvertretung, Einfluss auf das Handeln der Kommunalverwaltung zu nehmen. Kritisch ließe sich einwenden, dass kooperative Arrangements wie im DKBM die Transparenz politischer Entscheidungsprozesse und die Zurechnung von Verantwortung erschweren. Allerdings ist zu bedenken, dass DKBM gerade eine Antwort auf die bestehende Intransparenz von Fördermaßnahmen und unklare Zuständigkeiten bieten soll. Dennoch wirft die Kooperation im DKBM Fragen der Verantwortlichkeit auf, mit denen die Kommunen unterschiedlich umgehen: Ein Teil der Kommunen betont die eigene demokratische Legitimation und leitet daraus eine federführende Rolle für sich ab. Mitunter wird diese Position mit einer verstärkten Rechenschaftslegung gegenüber der Kommunalvertretung kombiniert. Ein anderer Teil rückt die Qualität der Interaktionsprozesse in den Vordergrund und betont die Auseinandersetzung „auf Augenhöhe“. Im Vordergrund steht mithin die Throughput-Legitimität. In beiden Fällen scheinen sich die verschiedenen Formen von Legitimität in den untersuchten Kommunen eher zu ergänzen, als dass von einem Widerspruch auszugehen wäre. Trotz dieser positiven Einschätzung bezüglich der demokratischen Legitimität bleibt indes auch zu konstatieren, dass vom DKBM kaum demokratiepolitische Impulse ausgehen. Der Zugewinn an Partizipation auf der Ebene der Bürger/innen fällt allenfalls gering aus, auch wenn die Kommunen zum Teil um Bürgerbeteiligung bemüht sind. Weitergehende Ansatzpunkte könnten sich möglicherweise aus einer verstärkten Sozialraumorientierung des DKBM ergeben, wie sie in der zweiten Förderphase von „Lernen vor Ort“ angestoßen wurde. Diese Entwicklung

 

410

8 Schluss

stand zum Zeitpunkt, an dem die ausgewerteten Interviews geführt wurden, allerdings noch am Anfang.

8.2 Implikationen für Kommunen Obwohl es nicht das eigentliche Anliegen dieser Untersuchung war, lassen sich aus den Befunden – vor allem der vertiefenden Analyse von DKBM – schließlich auch Implikationen für Kommunen ableiten, auf die hier zumindest kurz eingegangen werden soll. Von grundlegender Bedeutung ist in diesem Zusammenhang die Unterscheidung der zwei Idealtypen von datenbasiertem kommunalem Bildungsmanagement. Zwar ist davon auszugehen, dass diesen zuordenbare Herangehensweisen erst im Prozess der Einführung des DKBM emergiert sind, sie also von den Kommunen nicht bereits im Vorhinein in der beobachteten Form angelegt waren. Dennoch erscheinen sie einer strategischen Reflexion grundsätzlich zugänglich. Für Kommunen, die DKBM einführen, ist damit insbesondere die Frage aufgeworfen, welche Balance zwischen der unmittelbaren Verfolgung bildungspolitischer Ziele einerseits und der zielungebundenen Erhöhung der Handlungskapazität im Bildungsbereich andererseits sie anstreben wollen. Die Fallstudien legen nahe, dass die Antwort auf diese Frage in Teilen davon abhängt, inwieweit vor Beginn der Einführung bereits Problemlagen bekannt sind, Ziele formuliert und Maßnahmen bestimmt wurden. Daneben ist aber auch von Bedeutung, in welcher Beziehung die Akteur/innen vor Ort zueinander stehen und welche Führungsund Kooperationskultur vorherrscht. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass weder ein einseitiges hierarchisches „Durchregieren“ noch extensive Partizipationsprozesse allein sinnvoll sind. Eine Konsequenz hieraus besteht darin, dass die Koordination der Zusammenarbeit im DKBM, die ein Bindeglied zwischen verschiedenen Akteur/innen, Ebenen und Aktivitäten bildet, eine ernst zu nehmende Daueraufgabe darstellt, für die entsprechende Ressourcen bereitgestellt werden müssen. Soll die Vorstellung einer wissensbasierten Steuerung ernst genommen werden, erscheint zudem eine gemeinsame Wissensarbeit auf verschiedenen Ebenen als Bestandteil des DKBM unausweichlich. Diese ist jenseits normativer Argumente für deliberative Prozesse aus funktionalen Gründen erforderlich, weil nur so sichergestellt werden kann, dass Steuerungsdaten an die Handlungskontexte und Erfahrungen der Akteur/innen gekoppelt werden und dadurch Wirkung entfalten. Die Erfahrungen aus den untersuchten Kommunen deuten dabei darauf hin, dass es so trotz der Eigeninteressen

8.3 Implikationen für die Educational Governance-Forschung

411

der Akteur/innen gelingen kann, über eine rein inkrementalistische Steuerung hinauszugelangen und den kommunalen Stellenwert von Bildung zu erhöhen. Kritische Implikationen ergeben sich indes mit Blick auf die interkommunalen Beziehungen. So wird zwar innerhalb der Kommunen die Konkurrenz der Akteur/innen suspendiert, zugleich wird Bildung aber zunehmend als Standortfaktor im interkommunalen Wettbewerb betrachtet. Geht man davon aus, dass kommunales Bildungsmanagement tatsächlich vermag, bildungspolitische Probleme besser zu lösen, ergibt sich hier eine potenzielle „Achillesferse“ von Regionalisierung. Denn wenn die Koordinierung kommunaler Bildungsaktivitäten den dauerhaften Einsatz von Ressourcen erfordert, ist zu befürchten, dass kommunales Bildungsmanagement eher finanzstarken Kommunen zugutekommen wird, die diese freiwillige Aufgabe dauerhaft zu finanzieren in der Lage sind – mit der Konsequenz, dass sich regionale Disparitäten verstärken.

8.3 Implikationen für die Educational Governance-Forschung Insgesamt liefert die Untersuchung zunächst Beiträge zur Auseinandersetzung der Educational Governance-Forschung mit der Regionalisierung im deutschen Bildungssystem. Dabei konnte ein differenziertes Verständnis von deren Steuerungslogik erzielt werden. Die Basis dafür bildet die Systematisierung von Regionalisierungsansätzen anhand der Kriterien Handlungsfeld und Handlungsebene (VierFelder-Matrix). Trotz bzw. gerade wegen ihrer Einfachheit ermöglicht diese Systematisierung, Regionalisierungsansätze bildungsbereichsübergreifend einzuordnen. Sie bietet damit eine Grundlage, um Regionalisierungsansätze zukünftig gezielt vergleichend zu analysieren. Wie die Untersuchung verdeutlicht hat, sind dabei auch die Spezifika der verschiedenen Bildungsbereiche zu berücksichtigen. Gestützt auf die Vier-Felder-Matrix lassen sich dann sowohl Unterschiede und Gemeinsamkeiten verschiedener Formen von Regionalisierungsansätzen als auch bildungsbereichsspezifische Ausprägungen bestimmter Regionalisierungsansätze in den Blick nehmen. Im Rahmen dieser Untersuchung ermöglichte die Vier-Felder-Matrix zudem, einen längerfristigen Entwicklungstrend in der Regionalisierung aufzuzeigen und einen Management- und einen Teilhabeansatz als zwei Grundvarianten der Regionalisierung abzuleiten. Die vertiefende Analyse datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements im Programm „Lernen vor Ort“ belegt, dass es sinnvoll ist,

 

412

8 Schluss

die empirische Untersuchung auf das Mischungsverhältnis beider Varianten zu legen. Die erzielten Ergebnisse widersprechen dabei der Einschätzung mancher Kommentator/innen, die Regionalisierung im Bildungssystem sei im Wesentlichen als Fortführung bzw. Epiphänomen Neuer Steuerung zu begreifen. So erscheint eine Kooperations- und Verständigungsorientierung grundlegend für die Regionalisierung insgesamt, die somit über Neue Steuerung hinausweist. Dennoch lässt sich Regionalisierung nicht per se als Gegenentwurf zu Neuer Steuerung begreifen – sie ist mit Elementen Neuer Steuerung durchaus kombinierbar. Das Konzept datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements etwa erweist sich als konzeptionell offen, sodass seine konkrete Steuerungslogik maßgeblich von den kommunalen Akteur/innen geprägt wird. Die „instrumentelle“ Variante von DKBM zeigt dabei eine deutliche Nähe zu managementorientierten und evidenzbasierten Steuerungsansätzen, während die „reflexive“ Variante einer deliberativ ausgerichteten Form von New Public Governance entspricht. Darüber hinaus erscheint die Analyse der politisch-institutionellen Regionalisierungsvariante besonders interessant, um Steuerungsinstrumente in einem größeren Steuerungskontext zu betrachten. Denn das Zusammenspiel unterschiedlicher Instrumente wird im politisch-institutionellen Ansatz selbst zum Gegenstand der Steuerungsbemühungen. Dies betrifft auch und insbesondere Instrumente einer wissensbasierten Steuerung. Mit Bildungsmonitoring auf kommunaler Ebene nahm die Analyse dabei ein bislang wenig untersuchtes Anwendungsfeld wissensbasierter Steuerung in den Blick (vgl. Wacker/Maier/Wissinger 2012: 305). Die Analyse hat die Bandbreite der Instrumente sowie die unterschiedlichen kommunikativen Prozesse verdeutlicht, die sich in den Kommunen bei der Entwicklung des Bildungsmonitorings sowie bei der Generierung und Nutzung von Daten zeigen. So lassen sich die Idealtypen von DKBM als Antwort auf die Frage lesen, wie zu Steuerungszwecken erhobene Daten so übersetzt werden, dass „die empirischen Befunde auch als verwertbare Ergebnisse gesehen werden können“ (Heinrich 2017: 181). Die diesbezüglichen Muster beschränken sich nicht auf einzelne Instrumente, sondern beschreiben eine grundsätzliche Herangehensweise an wissensbasierte Steuerung – und helfen somit zu verstehen, welche Instrumentenkombinationen zum Einsatz kommen und welche Funktionen und Bedeutungen sich damit verbinden. Dabei ergeben sich interessante Parallelen zu den zwei von Bormann (2011, 2013a, 2014) identifizierten Diskurstypen im Kontext der UN-Dekade Bildung für nachhaltige Entwicklung. In der Unterscheidung von instrumentellen und reflexiven bzw. geltungs- und verständigungsorientierten Herangehensweisen zeichnen

8.3 Implikationen für die Educational Governance-Forschung

413

sich somit möglicherweise Muster ab, die auch im Kontext anderer GovernanceReformen bzw. Steuerungsinstrumente von Bedeutung sein könnten. Dies gilt auch für das Analyseraster selbst, mittels dessen die Idealtypen gebildet wurden. Die im Analyseraster enthaltenen Analysekategorien greifen zentrale Kritikpunkte an der Governance-Perspektive auf und lenken die Aufmerksamkeit unter anderem auf verschiedene Funktionen von Macht sowie auf Fragen der Legitimität. Da das Analyseraster unabhängig vom Gegenstand der Regionalisierung entwickelt wurde, erscheint es prinzipiell geeignet, um den Einsatz bzw. die Einführung von umfassenden Steuerungsansätzen ebenso wie von einzelnen Steuerungsinstrumenten jenseits der Regionalisierung zu untersuchen. Die Anwendung des Analyserasters in dieser Arbeit belegt dabei die Notwendigkeit, nicht auf der Ebene abstrakter Leitbilder zu verharren. So hat sich der hier verfolgte Ansatz, dem Zusammenspiel von Leitbildern, Programmen und deren Aneignung nachzugehen, als gewinnbringend erwiesen. Insbesondere lässt sich damit vermeiden, vorschnelle Schlüsse über die zugrunde liegende Steuerungslogik zu ziehen, und den vielfach in der Educational Governance-Perspektive thematisierten Prozessen der Rekontextualisierung bzw. des Nacherfindens Rechnung zu tragen. Die Auseinandersetzung mit verschiedenen Staats- und Verwaltungsleitbildern sowie mit der Neuen Steuerung im Bildungssystem hat hierfür einen systematischen Bezugsrahmen geschaffen, der Regionalisierung im Kontext gesellschaftlicher bzw. politischer Modernisierungsprozesse nachzuvollziehen erlaubte. Dieser Bezugsrahmen war in der Educational Governance-Literatur zwar bereits zuvor geläufig. Diese Arbeit knüpft indes an neuere Bemühungen an, die konzeptionellpräskriptiven Grundlagen genauer zu bestimmen und dabei insbesondere auch die normative Seite von (New Public) Governance als Alternative zum Managementmodell bzw. zu Neuer Steuerung herauszuarbeiten. Zudem hat die Betrachtung der Steuerung in den verschiedenen Bereichen des Bildungssystems gezeigt, dass sich zwar überall ähnliche Entwicklungen beobachten lassen. Gleichzeitig wurde aber auch sichtbar, dass unterschiedliche Traditionen und Akteurskonstellationen die Steuerung erheblich beeinflussen und zu unterschiedlichen Ausprägungen führen. Wenngleich diese hier nur relativ oberflächlich skizziert werden konnten, bietet die Untersuchung dennoch wichtige Klärungen, die sich als Grundlage für die weitere Educational Governance-Forschung nutzen lassen.

 

414

8 Schluss

8.4 Limitierungen und Desiderata Die obigen Ausführungen beinhalten bereits verschiedene Hinweise auf die Grenzen dieser Untersuchung und mögliche Desiderata für weiterführende Forschungsansätze. Beide Aspekte werden im Folgenden genauer erörtert. In erster Linie wird dabei auf Limitierungen in Verbindung mit der vertiefenden Analyse dezentraler Aneignungsprozesse eingegangen. Diese Limitierungen resultieren aus 1. 2. 3. 4. 5.

der Begrenzung der vertiefenden Analyse auf das Programm „Lernen vor Ort“, der Beschränkung auf ausgewählte „Lernen vor Ort“-Kommunen im Rahmen der Fallstudien, der fallvergleichenden Anlage der Fallstudien und der damit verbundenen eingeschränkten Berücksichtigung des Einzelfalls, dem gewählten Verfahren der qualitativen Inhaltsanalyse sowie aus dem Betrachtungszeitraum der vertiefenden Analyse, der mit dem Ende der Förderung im Rahmen von „Lernen vor Ort“ abschließt.

Hinzu kommt eine weitere Limitierung. Diese resultiert aus 6.

dem Verzicht auf eine Analyse von Prozessen der Ideendiffusion bezüglich der Entwicklung des Regionalisierungsansatzes.

Im Folgenden werden diese Limitierungen genauer erörtert. Neben den Konsequenzen, die sich daraus für die Aussagekraft der Untersuchung ergeben, werden dabei jeweils auch Ansatzpunkte bzw. Desiderata für weiterführende Forschungsansätze aufgezeigt. Erstens ist einschränkend zu nennen, dass das Programm „Lernen vor Ort“ nur einen Ausschnitt der Regionalisierung im deutschen Bildungssystem darstellt. Wie gezeigt kann „Lernen vor Ort“ auf der einen Seite als exemplarisch für die jüngere Stoßrichtung der Regionalisierung angesehen werden. Auf der anderen Seite beinhaltet das Programm mit dem Bildungsmanagement und Bildungsmonitoring zwei sehr spezifische Komponenten, die in anderen Programmen in dieser Form bislang nicht vorzufinden sind. Es scheint gleichwohl plausibel anzunehmen, dass sich auch etwa im Zusammenhang mit regionalen Bildungsbüros bzw. mit Bildungsnetzwerken unter Einbindung der Kommunen ähnliche Fragen wie im Kontext von DKBM stellen und sich ähnliche Steuerungslogiken zeigen. Eine eingehende vergleichende Analyse mit ähnlichen, d. h. politisch-institutionell und

8.4 Limitierungen und Desiderata

415

bildungsbereichsübergreifend ausgerichteten Programmen bzw. regionalen Initiativen könnte hierzu interessante Aufschlüsse liefern. Zweitens ist die Analyse von „Lernen vor Ort“ dadurch limitiert, dass nur ein Teil der geförderten Kommunen betrachtet wurde. Wie erläutert lagen der Auswahl dieser Kommunen auch pragmatische Erwägungen zugrunde, gleichwohl konnten unterschiedliche Regionen Deutschlands berücksichtigt und sowohl Kreise als auch kreisfreie Städte einbezogen werden. Die Ergebnisse der Analyse erheben somit nicht den Anspruch auf Repräsentativität – diese ist von qualitativer Forschung in der Regel ohnehin nicht zu erwarten –, dennoch konnte ein Bild von DKBM unter unterschiedlichen Voraussetzungen und Rahmenbedingungen gewonnen werden. Wie diese Faktoren sich auf das Verständnis und die Umsetzung von DKBM auswirken, wurde allerdings nicht systematisch untersucht (siehe hierzu auch den nachfolgenden Punkt). Auch wenn sich sicherlich keine einfachen Verbindungen zwischen Merkmalen von Kommunen und der Ausrichtung und Entwicklung von DKBM ziehen lassen, wären weiterführende Analysen in dieser Richtung von Interesse. Im Zusammenspiel mit vergleichenden Analysen politisch-institutioneller Regionalisierungsansätze könnten somit Beiträge zu einer „qualitativ-theoretischen Faktorenanalyse“ (Langer 2015: 51 ff.) geleistet werden, die begünstigende und beeinträchtigende Faktoren aufzeigt und Ansatzpunkte für eine weitergehende Theoriebildung bietet. Drittens scheinen Einschränkungen insofern angebracht, als die Analyse von „Lernen vor Ort“ vorrangig in vergleichender Absicht erfolgte und dazu diente, Unterschiede in der Rezeption und Aneignung von DKBM herauszuarbeiten. Es ging aber nicht darum, den spezifischen Hintergründen und dem Verlauf an den einzelnen Standorten umfassend Rechnung zu tragen. Aus dieser Zielsetzung der Analyse resultieren weitere Limitierungen: So wurden lediglich Interviews mit Vertreter/innen des DKBM sowie mit den gesamtverantwortlichen Personen in die Auswertung einbezogen und es wurde darauf verzichtet, weitere Datenquellen (z. B. Bildungsberichte, Beschlüsse der Kommunalvertretung) oder Erhebungsmethoden (z. B. Beobachtungen, Gruppendiskussionen) zu nutzen. Das Bild der Umsetzung in den untersuchten Kommunen bleibt somit zwangsläufig unvollständig. Eine umfassendere Betrachtung auf der Ebene einzelner Kommunen könnte daher interessante weiterführende Aufschlüsse erbringen, unter anderem dadurch, dass Handlungs- und Verhaltensweisen nicht nur von Interviewten berichtet werden, sondern auch beobachtet werden können. Insbesondere ließen sich folgende Aspekte genauer betrachten:

 

416 







8 Schluss Perspektiven unterschiedlicher Akteur/innen bzw. Akteursgruppen vor Ort: In den ausgewerteten Interviews wurde verschiedentlich auf Widerstände und Konflikte hingewiesen, dabei fanden sich auch widersprüchliche Einschätzungen. Eine weiterführende Analyse könnte systematisch die Sichtweisen verschiedener kommunaler Ämter und verwaltungsexterner Akteur/innen einbeziehen. Von Interesse wäre hier etwa, wie Vertreter/innen der regionalen Schulaufsicht das DKBM wahrnehmen und ob sich darin Tendenzen einer Konkurrenz von Landes- und kommunaler Politik zeigen (vgl. Wacker/Maier/Wissinger 2012: 304 f.; Zymek et al. 2011: 506). Ähnliche Fragen stellen sich mit Blick auf das Verhältnis von Schule und Jugendhilfe oder auf die Beziehungen zwischen kommunalen Ämtern und Jobcentern. Einsatz kommunikativer Mechanismen bzw. weicher Formen der Steuerung: Auch hierzu ergaben die ausgewerteten Interviews zwar Hinweise, eine tiefer gehende Analyse könnte indes differenziert beleuchten, welche Mechanismen in welchen Situationen wozu und mit welchen Konsequenzen Anwendung finden. Somit würden kommunikative Mechanismen nicht nur als prägendes Element von DKBM deutlich, sondern auch ihre Wirkungsweise besser nachvollziehbar. Für die Educational Governance-Forschung böten sich damit auch interessante Anknüpfungspunkte an die sozialwissenschaftliche Diskussion über „soziale Mechanismen“ (vgl. Heinelt 2016: 71 ff.; grundlegend Hedberg/Swedström 1998; Mayntz 2004). Mikropolitische Prozesse und Dynamiken: Dass neben kommunikativen Mechanismen auch politische und soziale Aushandlungen auf unterschiedlichen Ebene eine maßgebliche Rolle spielen, wurde bereits mehrfach betont. Die damit verbundenen mikropolitischen Machtspiele und Prozesse erfahren aber bislang relativ wenig Aufmerksamkeit (vgl. Schrader et al. 2014: 16 f.; Bogumil/Jann 2009: 259; Klenk/Nullmeier 2004). Wie Schmachtel (2017) am Beispiel eines Bildungslandschaftsprojekts in einem sozial benachteiligten Stadtteil gezeigt hat, lohnt es indes, genauer zu betrachten, wie sich bestimmte Sichtweisen durchsetzen und andere an Bedeutung verlieren. Interessant wäre dabei auch, welche Machtbalancen sich bei wechselnden Akteurskonstellation zeigen und ob sich diese im Zeitverlauf verändern. Wissensproduktion: Die vorliegende Arbeit konzentrierte sich darauf, unterschiedliche Formen von Wissen, deren Hervorbringung, Validierung und Nutzung aufzuzeigen und im jeweiligen Gesamtzusammenhang der Aneignung von DKBM zu verorten. Eine genauere Betrachtung könnte insbesondere spezifischen „Vermessungslogiken“ sowie den damit verbundenen Ak-

8.4 Limitierungen und Desiderata

417

teur/innen, Interaktionsprozessen, Formen von Evidenz und ihrer Verwendung nachgehen (vgl. Heinrich 2012; Heinrich et al. 2014; Hermstein/Manitius 2015). Viertens sind Einschränkungen zu nennen, die sich aus dem gewählten Analyseverfahren ergeben. So ist das Verfahren der qualitativen Inhaltsanalyse geeignet, um solches Wissen zu erfassen, dass von den Interviewten reflektiert und explizit formuliert werden kann. Nicht im Blick ist damit implizites, präreflexives Wissen – latente Sinnstrukturen, Orientierungsrahmen oder Deutungsmuster – wie es sich mit rekonstruktiven Verfahren analysieren lässt.74 Dementsprechend wird hier nicht behauptet, dass die Muster bei der Einführung von DKBM, die aus den Schilderungen der interviewten Personen abgeleitet wurden, den individuellen oder kollektiven Handlungsorientierungen dieser Personen entsprechen. Vielmehr wurden die Interviewten als Expert/innen begriffen, deren „Spezialwissen“ über das kommunale Bildungsmanagement und -monitoring für die Analyse nutzbar gemacht wird (vgl. Abschnitt 7.1). Eine weiterführende rekonstruktive Analyse wäre nun in zweierlei Hinsicht von Interesse. Erstens ließe sich damit untersuchen, inwieweit tatsächlich kollektiv geteilte Überzeugungen (normative Standards, Kausalannahmen) der Handlungskoordination im DKBM zugrunde liegen bzw. entstehen. Zweitens würde eine solche Analyse genauere Aufschlüsse über Subjektivierungseffekte des DKBM geben. So konnte in dieser Arbeit lediglich herausgearbeitet werden, welche Rollenzuweisungen mit dem DKBM verbunden sind, inwieweit die Akteur/innen sich diese auch zu eigen machen, wäre aber erst noch zu klären. Fünftens sind zwei Einschränkungen zu nennen, die sich aus dem Betrachtungszeitraum der Fallstudien ergeben. Dies betrifft zum einen die Frage nach der langfristigen Entwicklung des DKBM in den geförderten Kommunen. Allgemein wird konstatiert, dass die Educational Governance-Forschung überwiegend auf Querschnittsanalysen setzt (Maag Merki/Langer/Altrichter 2014: 11) und sich mehr für das „Interrelationsgefüge“ als für die Analyse von „Entwicklungspfaden“ interessiert (Schrader et al. 2014: 17). Die Analyse der kommunalen Aneignung von DKBM konnte zwar Interviews nutzen, die zu mehreren Erhebungszeitpunk-

                                                             74

 

Zur Unterscheidung rekonstruktiver von anderen qualitativen Analyseverfahren vgl. Kruse 2014: 24 ff. Zu rekonstruktiven Ansätzen im Kontext von Educational Governance vgl. u.a. Asbrand 2014; Dietrich 2014.

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8 Schluss

ten in den Kommunen geführt wurden. Insofern beinhalteten diese zwar einen gewissen Längsschnitt und teilweise konnten auch interessante Veränderungen im Umsetzungsverlauf identifiziert werden. Jedoch beschränkten sich die Erhebungen auf den Zeitraum während der Förderung durch „Lernen vor Ort“. Indes sind mit dem Ende der Förderung erhebliche finanzielle bzw. personelle Ressourcen für das DKBM entfallen. Es fragt sich daher, inwieweit und in welcher Form das DKBM in den Kommune fortgeführt wird und welche der angestoßenen Entwicklungen sich fortsetzen (vgl. Niedlich/Klausing/Rädler 2016). Aus einer wissensorientierten Governance-Perspektive wäre dabei insbesondere von Interesse, inwieweit sich Veränderungen im Bereich des „Nichtformalisierbaren“ verfestigt bzw. weitere Veränderungen ergeben haben. Auch die Frage, inwieweit sich das eingesetzte Monitoringinstrumentarium verändert und beispielsweise wirkungsorientierte Instrumente längerfristig stärker eingesetzt werden, wäre von Interesse. Die Fallstudien deuteten zudem darauf hin, dass sich die Differenzen zwischen den untersuchten Kommunen möglicherweise mit zunehmender Entwicklungsdauer abschwächen. Erneute Erhebungen in diesen Kommunen könnte daher auch Aufschlüsse über eine etwaige Konvergenz geben. Zum anderen stellt sich die Frage nach den längerfristigen Wirkungen des DKBM, insbesondere auf der Ebene von Bildungsbeteiligung und -ergebnissen. Diese Frage wurde in dieser Untersuchung bewusst nicht in den Blick genommen. Indes wird in der Educational Governance-Forschung verschiedentlich gefordert, diese dürfe sich nicht nur den „Regelungsstrukturen“ widmen, sondern müsse auch die Leistungsstrukturen untersuchen (Schimank 2007b: 253 ff.; Langer 2015: 49). Zugleich wird auf die besonderen Schwierigkeiten hingewiesen, die Wirkungen komplexer Steuerungsinstrumente und Governance-Reformen mit „langen Wirkungsketten“, multiplen Kausalsträngen, Rückkopplungsschleifen und emergenten Zielsetzungen zu erfassen (Fend 2011; Maag Merki 2014; allgemein mit Blick auf Governance Grande 2012: 582 f. sowie aus evaluationstheoretischer Perspektive Rogers 2008). Zu der Frage, inwieweit diesen Problemen durch die Entwicklung komplexerer Forschungsdesigns begegnet werden kann, finden sich unterschiedliche Positionen (tendenziell bejahend: Maag Merki/Altrichter 2016: 483 ff.; skeptisch: Wacker/Maier/Wissinger 2012; Langer 2015: 47). Einen Ansatzpunkt, um den Wirkungen von DKBM nachzuspüren, könnte die „Contribution Analysis“ (Mayne 2001, 2008, 2011, 2012) bieten. Den Ausgangspunkt bilden hier die Wirkungs- bzw. Kausalannahmen der kommunalen Akteur/innen selbst, die dann schrittweise entlang der Wirkungskette überprüft werden (vgl. Niedlich/Lindner/Brüsemeister 2014). Somit würde der „Beobachtungsfokus von

8.4 Limitierungen und Desiderata

419

Wirkungsevidenz und Kausalität auf handlungspraktische Plausibilität“ umgestellt (Emmerich 2017: 82, Fn 2). Sechstens blickte die Untersuchung zwar über den Ansatz des DKBM hinaus auf die jüngere Entstehungsgeschichte der Regionalisierung im Bildungssystem und identifizierte verschiedene Bezugspunkte dieser Entwicklung. Nicht berücksichtigt wurde dabei indes die Frage, wie es zur Verbreitung dieser Ideen kam. Hier wäre eine rückblickende Analyse wünschenswert, die Verbindungslinien und Wechselbeziehungen zwischen unterschiedlichen Akteur/innen und Initiativen genauer in den Blick nimmt. Eine derartige Untersuchung würde auch der Forderung an die Educational Governance-Forschung Rechnung tragen, sich stärker der Ursachen- bzw. „Erzeugungsforschung“ zu widmen, die „danach fragt, wie Umsteuerungen, die Veränderungen von Governance-Strukturen und -Regimen und neue Steuerungsinstrumente erzeugt bzw. verursacht werden“ (Langer 2015: 49, Herv. i. O.; s. a. Schrader 2014: 17 f.). Neben verschiedenen Bundesministerien sowie landespolitischen Akteur/innen treten dabei auch die Bertelsmann Stiftung, die kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement oder das Deutsche Institut für Internationale Pädagogische Forschung im Prozess der Regionalisierung (und auch der Neuen Steuerung) wiederholt in Erscheinung. Mit dem letztgenannten Akteur ist dabei die Notwendigkeit bestärkt, die Rolle der Wissenschaft in gesellschaftlichen Transformationsprozessen zu reflektieren (vgl. Schrader et al. 2014: 6). Diesbezüglich wie auch insgesamt ist zwar nicht davon auszugehen, dass einzelne Akteur/innen allein maßgeblich für die Entwicklung der Regionalisierung waren. Vielmehr sind die Regionalisierung und ihre Leitbilder wie mehrfach betont als Ergebnis komplexer Aushandlungsprozesse sowie transintentionaler Entwicklungen zu verstehen. Dennoch, so die Position, die dieser Arbeit zugrunde lag, sollte sie nicht auf das Resultat anonymer Diskurse oder einer auf ungeklärte Weise um sich greifenden „Weltkultur“ reduziert werden. Eine Analyse, die die Beiträge unterschiedlicher Akteur/innen im Entwicklungsverlauf in den Blick nimmt, wäre demgegenüber besser in der Lage aufzuzeigen, wie aus der Regionalisierung des deutschen Bildungssystems eines der bildungspolitischen „Vorzeigeprojekte“ wurde.

 

 

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Anhang Anhang 1: Kategoriensystem für die Analyse programmatisch-konzeptioneller Beiträge zum datenbasierten kommunalen Bildungsmanagement Grundlegendes

Steuerungstheoretische Verortung

Dezentralisierung Rechenschaftslegung NSM/NPM Governance Legitimation

Ausgangssituation/ zugrundeliegendes Problem

Bildung als Standortfaktor/Zukunftsinvestition Effizienzsteigerung Effektivitätsdebatte Kommune als adäquate Gestaltungsebene Steuerungsdefizite Demokratische Idee

Erweitertes Bildungsverständnis

Evidenzbasierung

Konzeptionelle Eckpunkte des Bildungsmanagements

Definition/Verständnis Bildungsmanagement

Strategische Steuerung

Weites Verständnis von lebenslangem Lernen Querschnittsaufgabe/Notwendigkeit eines kohärenten Gesamtsystems Nachfrage-/Teilnehmerorientierung Bedarf an belastbaren Informationen Neuerung: Gemeinsame, übergreifende Datengrundlage Zielorientierte Gestaltung Grundsätzliche, gemeinsame Strukturverantwortung Allgemeine Anforderungen an kommunales Bildungsmanagement Übertragbarkeit Management-Logik auf Bildungsbereich Fehlertolerierende Verwaltungskultur Erfolgsfaktor Strategische Steuerung Integrierte Fachplanungen Drei-Stufen-Strategie

Strategisches Zukunftskonzept

Zweck und Inhalte Ausgestaltungsprozess und -kriterien Aufgaben- und Produktzuordnung

Steuerungsprozess/-zyklus

Handlungsschritte

Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020  © S. Niedlich, Neue Ordnung der Bildung, Educational Governance 49, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27206-7

 

490

Anhang Steuerungskreislauf Bedeutung von Koordination und Vernetzung im Bildungsmanagement Allgemeine Anforderungen an Steuerungsstrukturen und -prozesse

Strukturen und Prozesse des Bildungsmanagements

Regionale Konsensfindung Kommunale Koordinierung freiwilliger Kooperation Kommunale Organisation/Netzwerkfähigkeit Gremien für strategische Konzeption Vielfalt + Arbeitsfähigkeit Breiter politischer Konsens

Rolle der politischen/Verwaltungsführung

Keine zusätzlichen Entscheidungskompetenzen

Fachlich-thematische Federführung

Koordinierungsstab und gruppen

Mitglieder

Funktion Thematisch orientierte Koordinierungsgruppen

Bildungskonferenz

Funktion Mitglieder Arbeitsweise Themenspezifische/sozialräumliche Arbeitskreise

Lenkungskreis

Funktion Mitglieder/Bedeutung Führungskräfte

Bildungsbeirat

Funktion Mitglieder Themenspezifische Bildungsbeiräte

Bildungsbüro

Funktion Organisatorische Anbindung

Politische Gremien

Fachausschüsse Interfraktionelle Arbeitsgruppe

Konzeptionelle Eckpunkte des Bildungsmonitorings

Kreisangehörige Kommunen

Hauptverwaltungsbeamte als Erfolgsfaktor

Kommunikation mit den Bürger/innen

Instrumente

Bildungsmonitoring als Grundlage für das Bildungsmanagement

Systemperspektive des Bildungsmonitorings

Kreis als „Dienstleister mit Servicefunktion“ Bedürfnisorientierung Monitoring als (unverzichtbare) Grundlage „Daten für Taten“ Bildungsmonitoring nicht als Erfüllungsgehilfe, sondern wechselseitige Durchdringung Unterstützende Funktion des Bildungsmonitorings Unterscheidung zwischen individueller und gesellschaftlicher Ebene Bildungsmanagement als Gestaltung von Gelegenheitsstrukturen

Anhang

491 Systembezogene Bildungsberichterstattung Leitidee der „Bildung im Lebenslauf“ Modell Systemmonitoring als gesellschaftlicher Kommunikationsprozess Kontext-Input-Prozess-Output-Modell

Beiträge/Funktionen/Nutzen des Bildungsmonitorings

Zurückweisung alternativer, stärker am Individuum orientierter Ansätze Handlungsbedarfe und -strategien Analyse der Ausgangssituation Nutzerorientierte Bedarfsanalyse Grundlage für öffentliche Diskussion, politische Entscheidungen Wirkungskontrolle und Controlling

Besonderheiten kommunalen Bildungsmonitorings

Anpassung an kommunale Spezifika Indikatorengestützte, problemorientierte, verlaufsbezogene Darstellung Integriertes Berichtswesen Veränderte Steuerung

Steuerungswissen

Steuerungsanspruch und Notwendigkeit der Datenbasierung

Wissen über und Wissen für

Steuerung mit gesicherter Datenbasis Mittel- bis langfristig angelegte Steuerungserwartungen Kluft zwischen kurz- und langfristigen Informationsbedürfnissen überbrücken Bildungsbericht als Entscheidungshilfe Klarheit über „die eigentlichen Probleme“/Wissen über Problemlagen Wissen über Qualitätsfaktoren Wissen über Bildungsanbieter, Bildungsangebote und deren Nutzung Wissen über Zusammenwirken bildungsorganisatorischer und lebensweltlicher Faktoren Wissen für Steuerungsmaßnahmen/Qualitätsentwicklung Wissen über Zielerreichung/Folgen

Anforderungen an steuerungsrelevante Daten/Berichterstattung

Allgemeine Anforderungen an steuerungsrelevante kommunale Bildungsberichte Steuerungsrelevanz durch Verknüpfung mit kommunalen Zielen Steuerungsrelevanz durch Lebenslaufperspektive Steuerungsrelevanz durch wissenschaftliche Referenzpunkte Steuerungsrelevanz durch problemorientierte Aufbereitung

 

492

Anhang Steuerungsrelevanz durch Zeitreihen Steuerungsrelevanz durch Vergleich Anforderungen/Qualitätskriterien für kommunale Bildungsberichterstattung

Kriterien für Erstellung und Auswahl der Inhalte Anspruch der Wissenschaftlichkeit Methodische Anforderungen Indikatoren „Das Richtige messen“ Bedeutung nicht messbarer Ziele

Kausalanalysen

Bildungsberichterstattung nicht kausalanalytisch Notwendigkeit der Ergänzung durch weitere Instrumente Grenzen auch bei Ergänzung

Weitere, insbesondere auch nicht indikatorengestützte Analysen

Rolle von Handlungsempfehlungen

Vorhandene Erhebungen und Statistiken als Grundlage Notwendigkeit weiterer Erhebungen Besondere Steuerungsrelevanz weiterer Erhebungen Wissenschaftliche Anforderungen an weitere Erhebungen Handlungsempfehlungen nicht als Aufgabe des Bildungsmonitoring Information der Öffentlichkeit Fundierte „Botschaften“

Ergebnisdiskussion/-nutzung

Politische/öffentliche Diskussion Informationstransfer in das Bildungsmanagement Voraussetzungen der Informationsempfänger/innen

Koordination und Vernetzung im Bildungsmonitoring

Prozess des Bildungsmonitorings

Politischer Auftrag Zyklus der Berichterstattung Zielklärung Arbeit mit dem Bildungsbericht

Bildungsmonitoring und Partizipation

Kritische Aspekte des Bildungsmonitorings Koordination im Kontext von Bildungsmonitoring

Bildungsmonitoring als Kooperationsanlass Kooperation nicht top-down/Partizipation der Zivilgesellschaft Akteure, Diskursebenen, Mitwirkungsmöglichkeiten Phasen der Berichterstattung und Partizipation Strategische/instrumentelle Nutzung des Bildungsmonitorings Kein Interesse der Politik an Transparenz Notwendigkeit der Anbindung an Gesamtstrategie Notwendigkeit der Anbindung an politische Spitze

Anhang

493 Eigene Koordinierungsstelle/-struktur erforderlich Bildungsmonitoring und Legitimation

Legitimation durch Bürgerbeteiligung Demokratische Willensbildung erfordert Veröffentlichung des Wissens aus dem Monitoring Berichtslegung als Form der Rechenschaftslegung Bildungskonferenz als demokratisches Legitimationsgremium

 

494

Anhang

Anhang 2: Kategoriensystem der strukturierenden Inhaltsanalyse (Detailfassung) Themenbereich Ausgangslage

Bildungsmanagement

Analysekategorien

Subkategorien

Bestehende Strukturen und vorangegangene Aktivitäten Institutionelle Rahmenbedingungen und Probleme Antragsprozess Kollektiv regelungsbedürftige Problemlagen/Ziele Verständnis Bildungsmanagement

-

Zentrale Entscheidungsträger/innen

Strategische Steuerung

Beteiligung

Informationsfluss

Legitimation

Organisation des Bildungsmanagements

Verankerung in Verwaltung, Politik,

                               

Gemeinsame Verantwortung Ergebnisorientierung Stärkung von Regelangeboten Struktureller, ganzheitlicher Ansatz Aufgaben/Elemente von DKBM Top-down vs. bottom-up Beziehungsarbeit Rolle kommunale Spitze, Dezernatsleitung Verhältnis Leitung – DKBM Bedeutung (de-)zentraler Abstimmung/Entscheidungen (Strategische) Bedeutung Bildung für Kommune Leitungs-/Steuerungsgremien Zielformulierung Datenbasierung, Wissen Schwerpunkte/Prinzipien Durch- und Umsetzung strategischer Ziele Bedeutung des Sozialraums Partizipationsverständnis Beteiligungsstrukturen Interaktionsgestaltung Informations- und Kommunikationsanforderungen DKBM als Anlaufstelle Verwaltungsinterne Kommunikation Kommunikation mit externen Partnern Demokratische Kontrolle/Rechenschaftslegung Funktionale/pragmatische Beteiligung/Delegation Team DKBM Ansiedelung DKBM Anbindung an Abstimmungs- und Entscheidungsprozesse (Neu-)Ordnung von Zuständigkeiten Übergreifende Aspekte Kommunale Verwaltung

Anhang

495 Fachöffentlichkeit

Bildungsmonitoring

Bildungsmonitoring – Grundlegendes Rolle des Bildungsmonitorings Bildungsmonitoring & Steuerung Bildungsbericht

Evaluation

Eigene Erhebungen/ Auswertungen Kleinräumige Analyse Externe Expertise Diskussion Monitoringergebnisse

Öffentlichkeit

Hinweise auf Lernprozesse

 

Lehren aus LvO DKBM als Lernprozess Organisation von Lernprozessen

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Verwaltungsexterne Akteure Bildungseinrichtungen bzw. -praktiker/innen Kommunalvertretung Kreisangehörige Gemeinden Verständnis von Sinn und Nutzen (Strategische) Anbindung Monitoring Akteure und Prozesse Verhältnis zum Bildungsmanagement Datenbasierte Steuerung Organisation des Bildungsmonitorings Steuerungsrelevanz Konzeptionelle Ausrichtung Entwicklung und Umsetzung Bildungsbericht Umgang mit Berichtsergebnissen/Monitoringdaten Verständnis von Sinn, Funktionsweise, Nutzen von Evaluation im Kontext von DKBM Konkrete Evaluationsansätze Zweck/Hintergrund weiterer Erhebungen Weitere Erhebungsansätze Sinn/Nutzen kleinräumiger Daten Ansatzpunkte für kleinräumige Betrachtungen Grundlagen/Qualität Monitoring sicherstellen Schlussfolgerungen/Empfehlungen Foren, Aktivitäten zur Ergebnisverbreitung und diskussion Ergebnisrezeption Öffentlichkeitsarbeit Öffentliche Reaktionen auf DKBM Bildungspolitische Diskussionen/Themen