Internationales Bankgeschäft [1 ed.] 9783428457908, 9783428057900

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Beihefte zu / Supplements to

Heft 8

Internationales Bankgeschäft Herausgegeben und eingeleitet von Hans-Jacob Krümmel

Duncker & Humblot · Berlin

Internationales Bankgeschäft

Beihefte zu Kredit und Kapital Heft 8

Internationales Bankgeschäft

Herausgegeben und eingeleitet von Hans-Jacob Krümmel

DUNCKER

&

HUMBLOT

·

BERLIN

Redaktion : Dipl.-Vw. Horst Reinhardt, Bonn

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Internationales Bankgeschäft / hrsg. u. eingel. von Hans-Jacob Krümmel. — Berlin: Duncker und Humblot, 1985. (Beihefte zu Kredit und Kapital; H. 8) ISBN 3-428-05790-2 NE: Krümmel, Hans-Jacob [Hrsg.] ; Kredit und Kapital / Beihefte

Alle Rechte, audi die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 1985 Duncker & Humblot, Berlin 41 Satz: Werksatz Marschall, Berlin 45; Druck: Werner Hildebrand, Berlin 65 Printed in Germany I S B N 3-428-05790-2

Inhaltsverzeichnis Hans-Jacob Krümmel, Bonn: Einführung

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Introduction

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I. Aspekte der Praxis des internationalen Bankgeschäftes Gunter D. Baer, Basel: Die längerfristige Bewältigung der Verschuldungsprobleme: planmäßige Lösungswege als Alternative zu pragmatischem Handeln?

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Chandra Hardy, Washington: Techniques and Experience with International Reschedulings

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Inge Lore Bähre, Berlin: Probleme der Bankenaufsicht internationaler Finanzmärkte

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Harold Cataquet, Oxford: Country Risk Analysis: Art, Science, and Sorcery?

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Ulrich Bosch, Frankfurt am Main: Vertragliche Regelungen in internationalen Kreditverträgen als risikopolitisches Instrument

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II. Zur Theorie des internationalen Bankgeschäftes Ingo Walter, New York: Erklärungskonzepte zum Internationalisierungsprozeß der Banken

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Inhaltsverzeichnis

Ian H. Giddy, New York: Domestic Regulation versus International Competition in Banking

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Jeffrey Sachs, Cambridge, and Daniel Cohen, Paris: L D C Borrowing with Default Risk

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Kengo Inoue and Makoto Nukaga, Tokyo: Determinants of Conditions in the International Bank Lending Market

Verzeichnis der Autoren

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Einführung Die Moratoriumserklärung Mexikos von August 1982 beendet für viele Länder und auch für die internationalen Banken eine stürmische Entwicklungsphase der internationalen Kredit vergäbe. Gleichzeitig beginnt eine Ära bisher nicht gekannter Zusammenarbeit zwischen Geschäftsbanken, Schuldnerländern, Internationaler Währungsfonds, Bank für Internationalen Zahlungsausgleich sowie nationalen Notenbanken und Regierungen, die den internationalen Kreditbeziehungen eine neue Qualität verleiht. Dieser Bruch in der Struktur des internationalen Bankkredits veranlaßte den Herausgeber, die notwendige strategische Umorientierung der Beteiligten zur Diskussion zu stellen. Veröffentlichungen aus der Bankenwelt stellen sich meistens nur die Aufgabe, über aktuelle Entwicklungen des internationalen Bankkredits zu berichten. In der Regel stellen sie die jeweils gegenwärtig brennenden Fragen nicht in den Gesamtzusammenhang. Ziel dieses Beiheftes ist es, über die Tagesfragen hinaus, Konzepte der Erfassung und Bewältigung der Probleme des internationalen Bankkredits zu diskutieren. Das Beiheft hat zwei Teile. Der erste Teil richtet sich auf Aspekte der Praxis des internationalen Bankgeschäfts, der zweite enthält Beiträge zur Theorie des internationalen Bankgeschäfts. Dies hat auch den Kreis der Autoren bestimmt. Neben Bankpraktikern schreiben Vertreter internationaler Organisationen und Zentralbanken als auch Wissenschaftler.

I. Aspekte der Praxis des internationalen Bankgeschäfts Im Mittelpunkt der Untersuchung von Gunter D. Baer „Die längerfristige Bewältigung der Verschuldungsprobleme: Planmäßige Lösungswege als Alternative zu pragmatischem Handeln?" stehen die Lösungsmöglichkeiten der internationalen Verschuldungsprobleme. Nach differenzierter Darstellung und Analyse der Hintergründe und Ursachen der Krise kommt der Autor zu einer kritischen Betrachtung des Krisenmanagements. Anschließend diskutiert er Strategien und Lösungskonzepte der Verschuldungsproblematik und erarbeitet Leitlinien für praktisches Handeln. Nach Baer hat die Fortdauer der Verschuldungskrise mit ihren Risiken und Belastungen, denen sich die Schuldnerländer und ihre Gläubiger in den

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Einführung

Industrieländern gleichermaßen ausgesetzt sehen, Praktiker und Wissenschaftler veranlaßt, eine Reihe von Vorschlägen zur möglichst schnellen und endgültigen Lösung der Schuldenprobleme zu unterbreiten. Die bisherigen Pläne werden jedoch der komplexen Schuldensituation nicht gerecht; sie bergen vielmehr die Gefahr, eher zu einer Ausweitung der Verschuldungsprobleme als zu ihrer Bewältigung beizutragen. Das gilt für die zahlreichen Vorschläge, die mehr oder weniger direkt eine Entlastung der privaten Gläubiger und der Schuldnerländer anstreben. Danach wäre ein Teil des Bankenengagements auf öffentliche Kreditgeber zu verlagern und bei der Vergabe neuer Kredite im wesentlichen auf öffentliche Mittel zurückzugreifen. Alle damit verbundenen Kosten und Risiken würden letztlich dem Steuerzahler in den Industrieländern angelastet werden müssen. Pläne dieser Art müßten überdies den Schuldnerländern Gleichbehandlung zusichern. Sie verleiteten aber dazu, auch dort Vergünstigungen zu gewähren, wo Zahlungsschwierigkeiten sich durch Eigenanstrengungen überwinden ließen. Auch die besonders von wissenschaftlicher Seite vertretene Ansicht, es sei weniger auf das Eingreifen staatlicher Stellen zu setzen als vielmehr den Marktkräften größeres Gewicht zu verleihen, ist von praktischer Bedeutung in einer Situation, in der es gerade darum geht, Überreaktionen von Schuldnern und Gläubigern mit unwägbaren Risiken für finanzielle und wirtschaftliche Entwicklungen zu verhindern. Baer sieht die Rückgewinnung der Kreditwürdigkeit der Schuldnerländer als einzigen realistischen Weg zur Bewältigung der Schuldenprobleme. Hierzu bedarf es neben erheblichen wirtschaftspolitischen Anpassungsmaßnahmen in den betroffenen Ländern aber auch des unterstützenden konjunkturellen Aufschwungs in den Industrieländern, der Öffnung ihrer Märkte und der Normalisierung des internationalen Zinsniveaus. Selbst wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, wird die „autonome" Finanzierung der Leistungsbilanzdefizite von Nicht-Öl-Entwicklungsländern erst in einigen Jahren gewährleistet sein. Bis dahin dürfte aber ein pragmatisches Vorgehen — etwa wie in den vergangenen zwei Jahren — unter Beteiligung privater Kreditgeber an gelenkten Finanzierungsaktionen und erforderlichenfalls ein auf den Einzelfall ausgerichtetes Krisenmanagement unumgänglich sein. In ihrem Aufsatz zu den Techniken von und Erfahrungen mit internationalen Umschuldungen stellt Chandra Hardy fest, daß diese in den vergangenen Jahren zunehmend häufiger und kostspieliger geworden sind bei zunehmender Ausweitung des Kreises der unmittelbar und mittelbar in die Umschuldungsfälle hineingezogenen Instanzen. Die Methoden zur Problemlösung sind vervollkommnet worden und lassen sich relativ leicht anwenden. Die Liquiditätsprobleme der größeren Schuldnerländer haben sich zwar zeitweilig abgeschwächt; es ist jedoch bisher nicht gelungen, die Schuldenlasten zu verringern oder gar die Risiken für die Stabilität des internationalen Finanzsystems zu bannen.

Einführung

Die Umschuldungen werden nach wie vor fallweise und im Rahmen kurzfristiger Stabilisierungsprogramme gemanagt, die den Schuldnerländern äußerst drastische Leistungsanpassungen abverlangen. Wenn Entwicklungsländer Handelsüberschüsse erwirtschaften sollen, um mit konvertiblen Deviseneriösen Zinszahlungen leisten zu können, müßten diese gegenüber Industrieländern erwirtschaftet werden. Da die Entwicklungsländer jedoch insgesamt ca. 40 % der Exporte der Industrieländer absorbieren, erscheint ein derartiges Szenario nicht vereinbar mit einer nachhaltigen Erholung des weltwirtschaftlichen Wachstums, die als wesentliche Voraussetzung der Stabilisierung der Verschuldungssituation genannt wird. Erfolgversprechende Lösungsansätze für das Verschuldungsproblem müßten daher Entwicklungsländern ein rapides Wachstum bei gleichzeitiger Exportausweitung und Schuldenbedienung ermöglichen. Eine gewichtige Schwäche der bisherigen Arrangements ist das Ausbleiben „freiwilliger" Kredite nach den Umschuldungen. Dieser Mangel an Krediten erzwingt Ausgabenkürzungen, die nicht nur politisch unpopulär sind. Sie verhindern Investitionen und OutputWachstum und schwächen überdies die Fähigkeit der Schuldnerländer, in der Zukunft ihre Kredite bedienen zu können. Inge Lore Bähre formuliert zum Thema „Probleme der Bankenaufsicht internationaler Finanzmärkte" eingangs drei Thesen: — Bankenaufsicht ist auch international auf das einzelne Kreditinstitut gerichtet und nicht auf Finanzmärkte. — Die Probleme internationaler Finanzmärkte liegen schwergewichtig im Bereich der Währungs- und Notenbankpolitik. — Nationale Bankenaufsicht und internationales Bankgeschäft schließen sich im Grunde begrifflich aus. Die Hilfskonstruktion einer Aufteilung bankaufsichtlicher Zuständigkeiten auf nationale Behörden muß unbefriedigend bleiben, solange deren Aufsichtspraxis nicht koordiniert, ihre Aufsichtsinstrumente nicht harmonisiert sind. Frau Bähre sieht in der Bankenaufsicht eine ordnungspolitisch relevante Staatsaufgabe. Trotz ihrer Ausrichtung auf das Einzelinstitut sind der Markt, seine Struktur und deren Veränderung bankenaufsichtlich von Interesse. Dazu ist Transparenz vorauszusetzen, die international jedoch nur unzureichend besteht. Frau Bähre kritisiert die begrenzten Möglichkeiten eurobankspezifischer Aufsicht aufgrund der Ausweichmöglichkeiten der Banken auf Plätze mit weniger strikten Bankenaufsichtsnormen. Deshalb ist der Erwartungshorizont dessen, was die Bankenaufsicht in bezug auf internationale Finanzmärkte zu leisten vermag, nicht zu hoch anzusetzen. Insbesondere kann sie nicht das ersetzen, was währungspolitisch wohl spätestens zu dem Zeitpunkt

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hätte durchgesetzt werden müssen, als erkennbar wurde, daß die Kreditgewährung über die Euro- und Off-shore-Märkte in enormen Kreditpyramiden bereits ein Mehrfaches der dort anlagesuchenden Überschüsse ausmachte. Zu den bisher schon unterschiedlichen Aufsichtsnormen zur Regelung der Solvenz von Kreditinstituten, werden mit großer Wahrscheinlichkeit in der Zukunft national unterschiedliche Konsolidierungsregeln treten. Je nach der nationalen Provenienz der einzelnen Wettbewerber ergeben sich hieraus unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen. Unter anderem daraus wird auf die Notwendigkeit geschlossen, die nationalen Bankaufsichtsnormen zu koordinieren. Die Perspektiven der deutschen Bankenaufsicht über Eurobanken spiegeln sich in den aufsichtlichen Problemen bei Inkrafttreten der K W G Novelle wider. Die Novelle sieht vor, an den internationalen Finanzmärkten tätige Tochtergesellschaften deutscher Kreditinstitute in die heimische Bankenaufsicht einzubeziehen. Aufsichtliches Hauptproblem ist dabei die mangelnde Transparenz der internationalen Finanzmärkte. Sie könnte am besten durch Einbeziehung der internationalen Aktivitäten der EuroTochterbanken in das Meldewesen der Deutschen Bundesbank und die Evidenzzentrale nach § 14 K W G verbessert werden. Dazu müßten die Begrenzung des Gesamtkreditvolumens über Grundsatz I, die Kreditstreuung über eine etwas modifizierte Einbeziehung in die Streuungsregeln gemäß § 13 Abs. 3 und 4 K W G und die Einbeziehung der in § 11 K W G verankerten Liquiditätsregeln treten. Harold Cataquet gibt in seinem Beitrag „Country Risk Analysis: Art, Science and Sorcery" einen Überblick über die unterschiedlichen von Banken verwandten Methodologien der Länderrisikobewertung. Zu Beginn setzt er sich zunächst mit dem Begriff des Länderrisikos auseinander und prüft dann darauf aufbauend die Effizienz dieser Ansätze hinsichtlich Identifikation und Prognose der relevanten Risiken. Hieraus leitet der Autor dann eine Reihe von Empfehlungen ab, mit denen sich das Länderrisikomanagement der Banken verbessern ließe. Eingangs weist Cataquet auf ein vielfach vernachlässigtes Phänomen des Länderrisikos hin, nämlich den „Ansteckungseffekt", der einmal über die Leistungs- und Kapitalverkehrsbilanz wirkt und sich zum anderen im Verhalten der Kreditgeber zeigt. Nachdem der Autor dann die unterschiedlichen Länderrisikoperspektiven von multinationalen Unternehmen und Banken herausgearbeitet hat, grenzt er im weiteren einige in der Literatur oft nur verschwommen verwandte Begriffe im Zusammenhang mit der Länderrisikoanalyse ab. Dies sind: Risiko und Unsicherheit, Länderrisiko und souveränes Risiko, Länderrisiko und Kreditrisiko, Länderrisiko und Länderexposure, Länderexposure und Länderverschuldung sowie Instabilität und Risiko. Hieran schließt sich ein Katalog der Ziele der Länderrisikoanalyse.

Einführung

Cataquet wendet sich dann den bankinternen Problemen des Länderrisikomanagements zu. Er behandelt insbesondere die zwischen Vertretern von Linie und Stab auftretenden Konflikte. Deren Ursachen liegen seines Erachtens in den Zielsetzungen beider Gruppen, in ihrer Ausbildung sowie ihren verschiedenen Blickwinkeln des Bankgeschäfts; hiermit meint er insbesondere die unterschiedliche Betonung des Zusammenhangs von internationalem und inländischem Geschäft. Eine Untersuchung der Rentabilität des internationalen Geschäfts und der Auswirkung möglicher Zahlungsverzögerungen oder Zahlungseinstellungen auf die Erträge und die Aktienkurse amerikanischer Banken folgt. Cataquet unterscheidet vier Komponenten des Länderrisikos: ökonomisches Risiko, Schuldenmanagement, politisches und anthropologisches, d.h. von kulturellen und sozialen Faktoren bestimmtes Risiko. Einer Kritik der quantitativen Modelle zur Analyse der Schuldendienstfähigkeit von Ländern folgt der Hinweis auf die Probleme des Schuldenmanagements, insbesondere die schwierige Einschätzung der Kreditvergabebereitschaft internationaler Banken. Interessant erscheint die Abgrenzung zwischen politischem und anthropologischem Risiko, das auf sozialen oder kulturellen Faktoren beruht. Hierbei sei insbesondere zu prüfen, ob es Differenzen rassischer, religiöser, sprachlicher, historischer oder anderer Art zwischen den Einwohnern eines bestimmten Landes oder diesen und den Einwohnern eines Nachbarlandes gibt, die sich in einer Weise entwickeln könnten, die die vertragliche Erfüllung der Vereinbarungen dieses Landes mit den Banken gefährden würden. Schließlich untersucht Cataquet die Gewichte dieser Komponenten des Länderrisikos in der Praxis in Abhängigkeit von der Größe der Banken. Die Untersuchung der von internationalen Banken verwandten Methodologien des Länderrisikomanagements beginnt Cataquet mit einer statistischen Übersicht der unterschiedlichen Arten von Bewertungssystemen der Banken und weist dann auf die unterschiedlichen Nutzungen der Länderrisikoanalysesysteme hin. Die Unzulänglichkeiten der Länderrisikoanalysesysteme internationaler Banken weist er in plastischer Weise an der Gegenüberstellung von Minimalanforderungen des Foreign Public Sector Credit Review Committee (FPSCRC) und den in der Praxis verwandten Methoden nach. Der Autor widmet dann einen Teil seiner Ausführungen den Unterschieden in der Länderrisikobewertung von europäischen, japanischen und US-amerikanischen Banken. Im Anschluß präsentiert er vier Fallstudien von Länderrisikomanagementsystemen (Citibank, Chase Manhattan, Bankers Trust, Bank of America). Cataquets Empfehlungen hinsichtlich der Verbesserung des Länderrisikomanagements internationaler Banken sind zum einen auf die bessere Abstimmung zwischen Linie und Stab gerichtet, zum anderen auf die Aktua-

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lität der Daten zur Länderrisikoanalyse. Hier weist er auf die besondere Bedeutung von Informationen hinsichtlich der Zahlungsrückstände eines Landes im Hinblick auf die Bewertung kurzfristiger Länderrisiken hin. Der Autor vertritt die Auffassung, daß eine verstärkte Quantifizierung der Länderrisikoanalyse deren Aussagefähigkeit, insbesondere durch Verringerung subjektiver Einflußmöglichkeiten, erhöhen würde. Er bemerkt, daß die Nutzung von Länderrisikobewertungssystemen in der Vergangenheit nur in begrenztem Maße gegeben war. Stattdessen wurden Besuche „vor Ort" überbewertet. Die Etablierung des Institute of International Finance ( I I F ) sieht der Autor schließlich als zunächst noch kostspieligen, im Grundsatz aber richtigen Schritt zur Verbesserung der Länderrisikoanalyse durch internationale Banken. In seinem Aufsatz über „Vertragliche Regelungen in internationalen Kreditverträgen als risikopolitisches Instrument" bemerkt Ulrich Bosch, daß bei Betrachtung der akuten Verschuldungsprobleme zahlreicher Länder hinsichtlich der Frage, ob vertragliche Regelungen die speziellen Risiken internationaler Kreditgewährungen reduzieren können, auf den ersten Blick Skepsis angebracht sei. Auch perfektionierte Vertragsbestimmungen haben weder die bestehende Schuldenkrise zu lösen vermocht (was indes auch nicht ihre Aufgabe sein kann), noch zur bevorzugten Befriedigung einzelner Kreditgeber geführt. Gläubigerkündigungen ausstehender Länderkredite und sich anschließende Vollstreckungsmaßnahmen sind bisher kaum vorgekommen. Sie versprechen im übrigen allenfalls ausnahmsweise einen unmittelbaren wirtschaftlichen Erfolg — dies vor allem, soweit sie sich gegen Staaten als Schuldner richten. Die Einleitung solcher Maßnahmen können aber in Extremfällen, wenn andere Mittel versagen, ein Schuldnerland wieder an den Verhandlungstisch bringen. Bei der Beurteilung des Wertes vertraglicher Regelungen sollte nicht die vorzeitige Fälligstellung und Vollstreckung im Vordergrund stehen. Eine risikopolitisch sachgerechte Vertragsgestaltung trägt dazu bei, bei Verhandlungen zur Bewältigung der Verschuldungskrise die Interessen der internationalen Kreditgeber in vertretbarer Weise zu berücksichtigen. Davon abgesehen gibt es Fälle, in denen sich eine risikogerechte Vertragsgestaltung oder deren Unterlassung kurzfristig sichtbar in der Ertragsrechnung von Kreditgebern niederschlägt. Risikopolitisch wichtige Vertragsbestimmungen, deren Bedeutung sich in der Praxis erwiesen hat, sind außer den Kündigungsklauseln Regelungen über Rechtswahl, Gerichtsstand und Immunitätsverzicht, Vertragsgewährung und Erfüllungsort, Gleichbehandlungen aller Kreditgeber im Konsortium (insbesondere die „sharing-clause") und Informationsverpflichtungen des Kreditnehmers.

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II. Zur Theorie des internationalen Bankgeschäfts Ingo Walter beginnt seinen Beitrag „Erklärungskonzepte zum Internationalisierungsprozeß der Banken" mit dem Hinweis, dieser Prozeß veranschauliche — wie auch andere Teilbereiche des internationalen Handels in Dienstleistungen —, die Notwendigkeit, den Kunden im Ausland Dienstleistungen durch die eine oder andere Form einer direkten Niederlassung im betreffenden Gastland anzubieten. Die Möglichkeit, sich in Form einer Direktniederlassung auf einem Markt zu etablieren und diese gewinnbringend zu betreiben, hängt von Wettbewerbsvorteilen ab, die zumindest teilweise von der multinationalen Ausrichtung der Bank selbst herrühren. Diese Wettbewerbsmacht zeigt sich bei einigen internationalen Bankdienstleistungen mehr als bei anderen; sie scheint sich aber gerade dann am stärksten auszuwirken, wenn in einem bestimmten Umfeld eine breite Palette von Dienstleistungen angeboten wird. Ob das Niederlassungsland ein solches breites Angebot zuläßt, hängt von seiner Handelspolitik ab, die wiederum die Wettbewerbsvorteile der eigenen Banken im internationalen Geschäft beeinflußt. Walters Untersuchung beschäftigt sich hauptsächlich mit dem Absatz von Bankleistungen an ausländischen Märkten. Er verweist auf die erheblich unterschiedliche Wettbewerbssituation auf den nationalen Märkten. Völlig anders als die nationale Wettbewerbssituation ist die an den Euromärkten, auf denen nur wenige Regelungen den Wettbewerb einschränken und der Erfolg oder Mißerfolg einer Bank letztlich nur vom sachgerechten Einsatz ihrer eigenen Ressourcen abhängt. Die Euromärkte sind insoweit ein Maßstab dafür, wie sich bestimmte einschränkende Maßnahmen verschiedener Länder auf den Wettbewerb auswirken. Das internationale Bankgeschäft bildet nach Waltereine komplexe Matrix aus den Wettbewerbsbedingungen der jeweiligen Bankleistungsmärkte sowie der nationalen und Off-shore-Finanzmärkte. A u f jedem dieser Märkte können Banken ihre Wettbewerbsvorteile zur Geltung bringen. Zwischen den Aktivitäten in den verschiedenen Segmenten des Gesamtmarktes bestehen beachtliche Synergieeffekte. Wie bedeutend diese Wettbewerbsvorteile sein können, belegt am besten das schnelle Wachstum des internationalen Bankgeschäftes. Kengo Inoue und Makutu Nukaga entwickeln in ihrem Beitrag „Determinants of Conditions in the International Bank Lending Market" ein Modell, mit dem sie den Gesamteffekt verschiedener Einflußfaktoren der Marktbedingungen für langfristige Eurokredite in qualitativer Argumentation untersuchen. Zwar prüfen sie ihr Modell nicht in streng quantitativ empirischem Sinne; trotzdem erklärt es die Marktentwicklungen in jüngster Zeit hinreichend zuverlässig. Mit ihrer Auffassung, daß die Marktbedingungen sowohl

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von endogenen als auch exogenen Faktoren bestimmt werden, beziehen sie die Position zwischen diesen beiden extremen Entwicklungstheorien der Euromärkte. Sie lehnen die auf endogenen Faktoren basierenden Erklärungsansätze ab, die das Marktwachstum unabhängig von Außenfaktoren aufgrund weitgehend fehlender Beschränkungen sehen, und die weiterhin meinen, daß es mit einem gestiegenen Wettbewerb zwischen den Banken zu einer exzessiven Kreditvergabe zu unzureichenden Margen komme. Ebenfalls als unzutreffend bezeichnen die Autoren Ansätze, die exogenen Faktoren — wie ζ. B. Zahlungsbilanzungleichgewichten und nationaler Währungspolitik — wesentlichen Einfluß zuschreiben und Banken als bloße „Boten" (messengers) zwischen Anbietern und Nachfragern an Finanzmärkten interpretieren. Eine sorgfältige Analyse der Änderungen solcher Faktoren sei notwendig. Es sei zu prüfen, ob die Änderung von Marktbedingungen zu einer Verschiebung der Angebots- und Nachfragefunktionen oder zu Bewegungen entlang dieser Funktionen führt. Aus der Untersuchung der Auswirkungen jüngster Entwicklungen auf die Wirkung exogener Faktoren folgern die Autoren, der Hauptgrund für die momentane Marktsituation sei die starke Verringerung der Leistungsbilanzdefizite der Defizitländer mit Ausnahme der USA. Obgleich die Einstellung der Banken zu neuer internationaler Kreditvergabe vorsichtig zurückhaltend bleibt, ist der Vertrauensschwund gleichwohl zum Halten gekommen. Seit der zweiten Hälfte des Jahres 1983 erscheinen die Auswirkungen exogener Faktoren von größerer Bedeutung zu sein als die der endogenen. Das Modell von Inoue und Nukaga kann zur Vorhersage zukünftiger Entwicklungen genutzt werden. So werden unter Voraussetzung der Konstanz des US-Leistungsbilanzdefizits die Margen an den internationalen Finanzmärkten unter der Annahme niedrig bleiben, daß das Bankenverhalten nicht signifikant zurückhaltender werden wird. Ian Giddy geht in seinem Beitrag „Domestic Regulation versus International Competition in Banking" davon aus, daß der wechselseitige Nutzen durch Handel mit internationalen Dienstleistungen grundsätzlich auf komparativen Vorteilen basiere. Er untersucht, inwieweit regulierende Eingriffe diesen Handel verzerren. Danach beeinflussen alle bedeutenderen bankregulierenden inländischen Maßnahmen — abgesehen von denen im Konsumentenbereich — den Fluß des internationalen Bankgeschäfts. Mindestreserveanforderungen, Eigenkapitalnormen, Aktivitätsbeschränkungen und sogar Veröffentlichungsbestimmungen können dann nämlich nur noch im internationalen Zusammenhang geändert werden. Da ein Großteil des vom Verfasser sogenannten „globalen Wettbewerbszusammenhangs" nur gering reguliert ist, könnten zusammenwachsende inländische und internationale Bankgeschäfte eine Erosion inländischer Bankenregulierungen signalisieren. Daraus folgert Giddy, daß Bankenregulierungen nicht länger angebots-,

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sondern — wegen der gegebenen Ausweichmöglichkeiten — in zunehmendem Maße nachfragebestimmt sein werden. Regulierende Eingriffe sind im übrigen in der Erreichung der gewünschten Ziele oft ineffektiv und möglicherweise sogar von negativen externen Effekten begleitet. Einer dieser externen Effekte könnte ein Übermaß, ein anderer ein zu wenig an internationalem Bankgeschäft sein. Wettbewerb im internationalen Bankgeschäft führt auch zum Wettbewerb zwischen den regulierenden Instanzen um den Marktanteil der von ihnen beaufsichtigten Institute am internationalen Bankgeschäft. Dies braucht nach Giddy jedoch nicht in einen Wettbewerb um bankaufsichtliche Minimalanforderungen zu münden. Er will damit sagen, daß bankregulierende Interventionen offizieller Stellen sich nicht an den Ergebnissen ökonomischer Analysen orientieren. Maßnahmen der Bankaufsichtsbehörden werden sich vielmehr an deren Eigeninteresse orientieren, so als ob sie durch eine „unsichtbare Hand" begrenzt wären. Giddy sieht in einer derartigen Welt der von ihrem Eigeninteresse geleiteten Regulatoren geradezu einen Anreiz zur Deregulation. Funktioniert ein Bankmarkt nicht und sind Anleger nicht in der Lage, solvenzbedrohte von nichtsolvenzbedrohten Banken zu unterscheiden, dann ist ein Ersatz des Kreditfähigkeitsurteils durch Einlagenversicherungen oder durch lender-of-last-resort-Zusagen möglich. Statt solcher Ersatzmaßnahmen sind — weil wirksamer und billiger — gegen das Marktversagen und die dies kennzeichnende Informationsschwäche der Gläubiger gerichtete Regierungsstrategien zu empfehlen. Jeffrey Sachs und Daniel Cohen entwickeln in ihrem Aufsatz "The Effect of Country Risk on the International Loan Decision" ein theoretisches Modell, mit dem sie die Wirkungen des Länderrisikos auf die internationale Kreditvergabe an souveräne Schuldner beschreiben. Sie erweitern damit die Arbeiten von Eaton und Gersovitz über eine erste formale Analyse internationaler Kreditvergabe unter Berücksichtigung des Risikos der Zahlungseinstellung souveräner Schuldner. Die Autoren weisen nach, daß drohende Zahlungseinstellung bankseitige Kreditrationierung und eine ihre Kreditwürdigkeit verbessernde Wirtschaftspolitik der Entwicklungsländer zum Ergebnis hat. Dabei ergeben sich Minderkonsum und Unterinvestition. Die Existenz dieses Risikos spricht für eine positiv geneigte Kreditangebotsfunktion bis zur Erreichung einer Kreditgrenze. Weiterhin läßt sich mit diesem Modell die seit 1945 relativ geringe Anzahl von Schuldenrepudiationen im Vergleich zur relativ hohen Anzahl im Zeitraum von 1820 bis zum zweiten Weltkrieg erklären. Dieses interessante Phänomen internationaler Kreditvergabe führen Sachs und Cohen auf die

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Verschiebung von der Anleihe- zur Kreditfinanzierung der Länder zurück. Im Gegensatz zur Alternative der Zahlungseinstellung bei Anleihefinanzierung ermöglicht diese nämlich Umschuldungen und Schuldenerleichterungen durch Verhandlungen zwischen Kreditgebern und Kreditnehmern. Dieser wesentliche Anreiz zu ex post-Verhandlungen zwischen Gläubigern und Schuldnern bewirkt in vielen Fällen die gegenüber der Anleihefinanzierung verstärkte Kreditfinanzierung. Die Ansätze von Sachs und Cohen ließen sich auf mehrperiodige Analysen oder unendliche Zeithorizonte ausweiten. So könnte der Anreiz für ein Land untersucht werden, seine Reputation aufrechtzuerhalten, auch wenn sich kurzfristige Vorteile aus der Drohung mit der Zahlungseinstellung oder der tatsächlichen Zahlungseinstellung ergäben. Weiterhin wäre von Interesse, in welcher Weise verschiedene Grade der Risikoaversion von Kreditgebern und Kreditnehmern das Kapitalmarktgleichgewicht beeinflussen. Mit der modelltheoretischen Berücksichtigung der Interpendenz von Kreditnehmer- und Kreditgeberverhalten auf internationalen Kreditmärkten leisten die Autoren parallele Arbeiten zu vergleichbaren, auf inländische Märkte zugeschnittenen Kreditvergabemodellen. Sie berücksichtigen dabei die besonderen Beziehungen privater Banken zu souveränen Schuldnern, die insbesondere durch mangelnden Einfluß und Kontrolle der Banken charakterisiert sind. Der Herausgeber dankt Horst Reinhardt für seine wertvolle Mitarbeit. Ohne sie wäre dieses Beiheft nicht zustandegekommen. Im Januar 1985

Hans-Jacob Krümmel, Bonn

Introduction Mexico's moratorium declaration of August 1982 terminates for many countries and also for the international banks a stormy development phase in international lending. At the same time, it marks the beginning of an era of hitherto unknown co-operation between commercial banks, debtor countries, the International Monetary Fund, the Bank for International Settlements, and national central banks and governments, which lends a new quality to international credit relationships. This radical change in the structure of international bankcredits induced the editor to invite debate on the necessary strategic reorientation of those concerned. Publications from the banking world mostly assume solely the function of reporting on current developments in international bank credits. As a rule, they do not present the burning questions of the day in their overall context. The object of this supplement is to go beyond day-to-day issues and discuss concepts for the apprehension and mastery of the problems of international bank credits. This supplement is divided into two parts. The first deals with aspects of international banking practice, while the second contains essays on the theory of international banking. This, of course, determined the circle of authors. It comprises bank practitioners, representatives of international organizations and central banks, and academics.

I. Aspects of International Banking Practice The study by Gunter D. Baer , „Die längerfristige Bewältigung der Verschuldungsprobleme: Planmäßige Lösungswege als Alternative zu pragmatischem Handeln?" (The Long-term Management of Debt Problems: Planned Problem-Solving Methods as an Alternative to Pragmatic Action?), focuses on the possibilities of solving the international debt problems. Following a differentiated description and analysis of the background and causes of the crisis, the author turns to a critical consideration of crisis management. He then ventilates strategies and concepts for solving debt problems and works out guidelines for practical action. According to Baer, the persistence of the debt crisis with its risks and burdens, to which the debtor countries and their creditors in the industrial countries are

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equally subjected, has induced bank practitioners and academics to submit a series of proposals for the fastest possible and definitive solution of debt problems. The plans presented so far, however, do not cope adequately with the complex debt situation; indeed, they harbour the danger that they will more likely contribute to an aggravation of the debt problems rather than to their solution. This is true of the numerous proposals that aim more or less directly at reducing the burden on private creditors and the debtor countries. They provide for transfer of part of the banks' commitments to public lenders and for resorting mainly to public funds when granting new credits. A l l the costs and risks involved would have to be imposed, in the final analysis, on the taxpayers in the industrial countries. Furthermore, plans of this nature would have to guarantee equal treatment to the debtor countries. But they would also mislead people into granting concessions where payment difficulties could be overcome by the debtors' own efforts. The view supported particularly by academics that less reliance should be placed on the intervention of government agencies and rather more weight should be attached to market forces is of practical significance in a situation in which the vital issue is to prevent over-reaction by debtors and creditors, which would involve imponderable risks for financial and economic development. Baer sees the recovery of creditworthiness by the debtor countries as the only realistic way to overcome debt problems. To this end, in addition to considerable economic policy adjustments in the affected countries, the supporting economic upswing in the industrial countries is also necessary, in conjunction with the opening of their markets and the normalization of the international interest rate level. Even if these conditions are fulfilled, the "autonomous" financing of the balance-of-payments deficits of non-oil developing countries will be ensured only in some years time. Until that time, however, pragmatic action — for instance, as in the past two years — with participation of private lenders in controlled financing programmes and, where necessary, crisis management geared to the individual case, will probably prove unavoidable. In her essay on the techniques of and experience with international debt reschedulings, Chandra Hardy finds that these have become increasingly more frequent and more expensive in recent years, and the circle of bodies directly and indirectly drawn into such rescheduling cases has been extended more and more. The problem-solving methods have been perfected and are relatively easy to apply. True, the liquidity problems of the bigger debtor countries have diminished temporarily, but so far it has not been possible to reduce the debt burdens or even the risks for the stability of the international financial system. Debt reschedulings are still managed from case to case and within the framework of short-term stabilization programmes, which demand extre-

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mely drastic performance adjustments by the debtor countries. I f developing countries are to earn trade surpluses in order to be able to make interest payments with convertible foreign exchange revenue, such surpluses would have to be earned in trade with industrial countries. But since the developing countries absorb a total of roughly 40 percent of the exports of the industrial countries, this sort of scenario would hardly seem compatible with an enduring rally of world economic growth, which is cited as an essential prerequisite for stabilization of the debt situation. Therefore, promising approaches to a solution of the debt problem would have to make rapid growth coupled with simultaneous export expansion and debt servicing possible for developing countries. A serious weakness of the arrangements up to the present is the lack of „voluntary" credits following debt rescheduling. This lack of credits compels expenditure reductions, which are not only politically unpopular. They prevent investments and output growth and, in addition, weaken the ability of the debtor countries to service their debt in the future. Inge Lore Bähre begins her article on "Probleme der Bankenaufsicht internationaler Finanzmärkte" (Problems of Bank Supervision on International Financial Markets) with the formulation of three theses: — Bank supervision is focused also at international level on the individual bank and not on financial markets. — The problems of international financial markets lie primarily in the sphere of monetary and central bank policy. — National bank supervision and international banking are basically a contradiction in terms. The expedient of dividing competence for bank supervision among national authorities must necessarily remain unsatisfactory as long as their supervisory practice is not co-ordinated and their supervisory instruments are not harmonized. Mrs. Bähre regards bank supervision as a government task relevant to regulatory policy. Despite its concentration on the individual institution, the market, its structure and changes in the latter are of interest for the purposes of bank supervision. A requirement for this is transparency, but internationally that is inadequate. Mrs. Bähre criticizes the limited possibilities of Eurobank-specific supervision on account of the banks' possibility of escaping to places with less strict bank supervision norms. Consequently, the expectation horizon of what bank supervision is capable of achieving with respect to international financial markets should not be set too high. In particular, it cannot make up for what ought to have been enforced via monetary policy at the latest by the

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time it became evident that the granting of credits via the Euro and offshore markets in enormous credit pyramids already amounted to a multiple of the respective investment-seeking surpluses. The already disparate supervisory norms for regulating the solvency of banks will very probably be augmented in the future by nationally differing consolidation rules. Depending on the national origin of the various competitors, this will result in varying competitive conditions. From this, among other things, it is concluded that it is necessary to co-ordinate national bank supervision norms. The perspectives of German bank supervision of Eurobanks are reflected in the supervisory problems following the coming into effect of the amendment to the Banking Act. The amendment provides for extension of domestic bank supervision to German bank subsidiaries which do business on the international financial markets. In this connection, the chief supervisory problem is the lack of transparency of the international financial markets. It could best be improved by including the international activities of the Euro subsidiary banks in the reporting system of the German Bundesbank and the Central Risk Office in accordance with Art. 14, Banking Act. This would have to be supplemented by limitation of the total credit volume under Grundsatz I, loan diversification via a slightly modified inclusion in the diversification rules in accordance with Art. 13, para. 3 and 4, of the Banking Act, and inclusion of the liquidity rules laid down in Art. 11, Banking Act. In his contribution „Country Risk Analysis: Art, Science and Sorcery", Harold Cataquet surveys the varying methods employed by banks in evaluating country risk. A n initial discussion of the concept of country risk provides the basis on which the efficiency of methods of evaluating country risk in identifying and predicting the relevant risks is investigated. From this appraisal the author derives a series of recommendations aimed at improving banks' current management of country risk. To begin with, Cataquet considers a commonly neglected aspect of country risk, namely its contagiousness, which is transmitted via trade and capital accounts and is reflected in the behaviour of the creditors themselves. Having elucidated the differing perceptions of country risk of multinational corporations and banks, he draws the distinction between often loosely defined terms used in the context of country risk. These are: risk and uncertainty, country risk and sovereign risk, country risk and credit risk, country risk and country exposure, country exposure and country debt, and instability and risk. Subsequently the goals of country risk analysis are catalogued. Cataquet then considers the banks' internal problems of country risk management. In particular, the conflicts arising between line and staff functions are studied, which he sees as arising from the differing aims of the

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two groups, their training and perspective of the banks' business, with which primarily the differing emphasis placed on the interdependence of international and domestic banking activities is meant. An examination of the profitability of international banking and the possible effects of payment arrears or cessation of debt repayments on the returns to and on the share performance of American banks follows. Cataquet differentiates four components of country risk: economic risk, debt management, political and anthropological risk, the latter determined by cultural and social factors. After a critique of quantitative models aiming at analysing a country's debt repayment capabilities, the difficulties of debt management are indicated with particular reference to the problem of assessing the international banks' willingness to extend loans. The distinction between political and anthropological risk, which is based on social and cultural factors, is of interest and requires an examination whether rational, religious, lingual, historical or other differences exist within the populace of a country or between that of one country and its neighbours, which could develop in such a way as to imperil the fulfillment of that country's obligations vis-à-vis the banking community. Finally, Cataquet examines the relationship between the size of a bank and the effective weight of these components of country risk. Beginning his examiniation of the methods of country risk management employed by international banks with a statistical survey of their various evaluation procedures, Cataquet then illuminates the various uses which systems of country risk analysis can serve. The inadequacy of international banks' country risk evaluation procedures as used in practice is perspicuously demonstrated using a comparison to the minimum requirements of such systems as called for by the Foreign Public Sector Credit Review Committee (FPSCRC). The author then devotes his attention to the differences in country risk analysis as practised by European, Japanese and USBanks. Four case studies of country risk management systems (those of Citibank, Chase Manhattan, Bankers' Trust, and Bank of America) are subsequently depicted. Cataquet's recommendations towards improving the management of country risk by international banks aim firstly at improving the coordination between line and staff officers, and secondly at improving the actuality of the data-base used in country risk assessment, whereby the particular relevance of data concerning debt arrears of a country in evaluating its short-term country risk is specified. The author postulates that increasing quantification within country risk assessment systems will, chiefly by virtue of the reduction of elements susceptible to subjective discretion, improve their reliability. He observes that while the use of country risk evaluation systems has, in the past, been limited, the value of on-site field

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studies has generally been overrated. The establishment of the Institute of International Finance (IIF) is seen by the author as a step, albeit an initially costly one, in the right direction in improving the country risk analysis of international banks. In his essay on „Vertragliche Regelungen in internationalen Kreditverträgen als risikopolitisches Instrument" (Contractual Arrangements in International Credit Agreements as Instruments of Risk Policy), Ulrich Bosch remarks that, when considering the acute debt problems of numerous countries, at first glance scepticism would seem advisable regarding the question of whether contractual arrangements can reduce the special risks of international credit-granting. Even perfected contractual provisions have neither succeeded in resolving the existing debt crisis (which in any case cannot be their purpose), nor resulted in preferential satisfaction of individual lenders. Cases of notice served by creditors of the termination of outstanding loans to countries and subsequent enforcement measures have hardly occured up to the present. Moreover, they hold out promise of direct economic success at most in exceptional cases — particularly if action is taken against countries as debtors. In extreme cases, however, when other means fail, the institution of such measures may bring a debtor country back to the bargaining table. In assessing the value of contractual arrangements, acceleration of due dates and enforcement should not be ranked high. Contract formulation in due consonance with the risks contributes towards taking account of the interests of international lenders in a justifiable manner in negotiations aimed at overcoming the debt crisis. Quite apart from that, there are cases in which risk-consonant contract formulation, or a lack thereof, becomes evident in a short time in the income statements of lenders. Important risk provisions in agreements, the significance of which has been demonstrated in practice, are not only unilateral termination clauses, but also arrangements concerning the choice of law, venue and waiver of immunity, contractual warranty and place of performance, equal treatment of all lenders in the consortium (particularly the "sharing clause") and information obligations of the borrower.

II. On the Theory of International Banking Ingo Walter begins his essay, „Erklärungskonzepte zum Internationalisierungsprozeß der Banken" (Explanatory Concepts relating to the Bank Internationalization Process) with the observation that this process illustrates, like other sectors of international trade in services, the necessity of offering services to clients abroad through some form of direct representation in the host country concerned. The possibility of establishing oneself in a market by

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setting up a direct branch and operating the latter at a profit depends on competitive advantages which derive at least in part from the multinational orientation of the bank. Such competitive power manifests itself more in some bank services than in others; it appears to have the strongest effect, however, precisely where, in a given field, a broad range of services is offered. Whether the country of establishment permits such a broad range depends on its trade policy, which, in turn, influences the competitive advantages of its domestic banks in international business. Walter's study deals chiefly with the sale of bank services on foreign markets. He draws attention to the substantially different competitive situation on the national markets. There is a marked contrast between the national competitive situation and that on the Euromarkets, where only a few regulations restrict competition and where the success or failure of a bank depends in the final analysis on the proper employment of its own resources. To this extent, the Euromarkets are a yardstick for the impact of certain restrictive measures of various countries on competition. According to Walter, international banking comprises a complex matrix of the competitive conditions on respective bank services markets, and on the national and offshore financial markets. On each of these markets, banks can bring their competitive advantages to bear. Hence there are considerable synergetic effects among the activities in the various segments of the overall market. How important such competitive advantages can be is best demonstrated by the rapid growth of international banking. In their contribution, "Determinants of Conditions in the International Bank Lending Market", Kengo Inoue and Makutu Nukaga develop a model with which they examine the overall effect of various determinants of market conditions on long-term Eurocredits, applying qualitative arguments. Although they do not test their model in a strictly quantitative, empirical sense, it nevertheless explains market developments in the recent past with adequate reliability. In adopting the view that market conditions are determined by both endogenous and exogenous factors, they take up a position between the two extreme theories of Euromarket development. They reject the explanatory approaches based on endogenous factors, which regard market growth as independent of external factors on account of largely lacking restrictions and state that together with keener competition among the banks, this leads to excessive lending at too low margins. The authors similarly describe as inaccurate the approaches which assign considerable influence to the exogenous factors — e. g. balance-of-payments disequilibria and national monetary policy — and interpret banks as mere "messengers" between suppliers and demanders on the financial markets. They assert that a careful analysis of the changes in such factors is necessary. It should be investigated whether a change in market conditions results in a shift in supply and demand functions or in movements along those functions.

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From the examination of the effects of recent developments on the impact of exogenous factors the authors conclude that the main reason for the present market situation is the marked reduction of the current account deficits of the deficit countries, with the exception of the USA. Although the attitude of the banks to new international lending remains cautiously reticent, the decline in confidence has nevertheless been brought to a stop. Since the second half of 1983, the impact of exogenous factors appears to be more significant than that of the endogenous factors. The model of Inoue and Nukaga can be used to forecast future developments. For example, assuming constancy of the US current account deficit, margins on the international financial markets will remain low, providing that the attitude of the banks does not become significantly more reticent. In his essay, "Domestic Regulation versus International Competition in Banking", Ian Giddy proceeds from the assumption that, in principle, mutual benefits through trade in international services is based on comparative advantages. He investigates the extent to which regulatory intervention distorts that trade. He concludes that all domestic bank-regulating measures — apart from those in the consumption sphere — influence the flows in international banking. Minimum reserve requirements, capital requirements, activity restrictions and even disclosure regulations can then only be changed in the international context. Since a large part of what the author calls the "global competition context" is regulated only to a small degree, intermeshing domestic and international banking transactions could signalize an erosion of domestic bank regulations. From this Giddy deduces that bank regulation will no longer be governed by supply, but to an increasing extent — on account of the given possibilités of evasion — by demand. Moreover, regulatory intervention is often ineffective in achieving the desired objectives and possibly even accompanied by negative external effects. One such external effect could be an excess, and another a lack of international banking business. Competition in international banking also leads to competition among the regulatory bodies for the market share in international banking of the banks they supervise. According to Giddy, however, this need not lead to competition for minimal bank supervision requirements. What he means by this is that bank-regulating intervention by official agencies is not oriented to the results of economic analyses. Measures taken by bank supervisory authorities will rather be oriented to their own interests, as if they were constrained by an "invisible hand". Giddy sees in such a world of regia tors guided by their own interests a downright incentive to deregulate. I f a bank market does not function and if investors are not in a position to distinguish between potentially solvent and potentially insolvent banks, then a substitute for a creditability assessment by way of deposit insurance or

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lender-of-last-resort assurances is possible. Instead of such substitute measures, government strategies directed against failure of the market and the characterizing paucity of information for creditors are to be recommended — because they are more effective and cheaper. Jeffrey Sachs and Daniel Cohen develop a theoretical model in their article, "The Effect of Country Risk on the International Loan Decision", in which they describe the impact of the country risk on international lending to sovereign borrowers. They expand the studies by Eaton and Gersovitz on a first formal analysis of international lending, taking into account the risk of default by sovereign debtors. The authors demonstrate that impending default results in credit rationing by banks and an economic policy in developing countries which improves their creditworthiness. The outcome is reduced consumption and underinvestment. The existence of this risk speaks in favour of a positively sloped credit supply function up to a credit limit. Furthermore, with this model it is possible to explain the relatively small number of debt repudiations since 1945 as compared to the relatively high number in the period from 1820 up to World War II. This interesting phenomenon of international lending is ascribed by Sachs and Cohen to countries switching from bond to credit financing. In contrast to the alternative of suspending payments in the case of bond financing, credit financing permits debt rescheduling and debt relief by way of renegotiation between lenders and borrowers. This important incentive for ex post bargaining between creditors and debtors results in many cases in increased credit financing as compared to bond financing. The approaches of Sachs and Cohen could be extended to multiperiod analyses or infinite time horizons. For instance, it would be possible to examine the incentive for a country to uphold its reputation even though short-term advantages were brought by threatened or actual suspension of payments. Furthermore, it would be of interest to determine in what way various degrees of risk aversion on the part of lenders and borrowers influence capital market equilibrium. By giving consideration in the model to the interdependence of borrower and lender behaviour on international credit markets, the authors have made contributions parallel to comparable lending models geared to domestic markets. They take into account the special relations between private banks and sovereign debtors, which are characterized in particular by lacking influence and control of the banks. The Editor thanks Horst Reinhardt for his valuable contributions, which made this supplement possible at all. January 1985

Hans-Jacob Krümmel, Bonn

I. Aspekte der Praxis des internationalen Bankgeschäftes

Die längerfristige Bewältigung der Verschuldungsprobleme: planmäßige Lösungswege als Alternative zu pragmatischem Handeln? Von Gunter D. Baer, Basel*

Zwei Entwicklungen sind dafür verantwortlich, daß die Befürchtungen einer weltweiten Wirtschafts- und Finanzkrise als Folge der Zahlungsschwierigkeiten einiger hochverschuldeter Entwicklungsländer inzwischen einer etwas gelasseneren Lagebeurteilung Platz gemacht haben. Zum einen hat das Zusammenwirken nationaler und internationaler Währungsbehörden und privater Kreditgeber entscheidend dazu beigetragen, die Gefahr eines Zusammenbruchs der internationalen Gläubiger-Schuldnerbeziehungen zu mindern und einen Anpassungsprozeß in den betroffenen Ländern einzuleiten. Zum anderen hat sich seit Ausbruch der Krise im Sommer 1982 der konjunkturelle Ausblick in den wichtigsten Industrieländern deutlich verbessert und verspricht, den Anpassungsprozeß in den Schuldnerländern zu unterstützen. Dennoch können diese Anfangserfolge nicht darüber hinwegtäuschen, daß die Nichtölentwicklungsländer insgesamt — aber insbesondere einzelne Länder — noch weit davon entfernt sind, ihre Leistungsbilanzdefizite „autonom", d. h. ohne Zuhilfenahme gelenkter bzw. organisierter Kapitalzuflüsse, finanzieren zu können. Dazu wird es notwendig sein, die Verschuldung relativ zu Volkseinkommen und zu Deviseneriösen auf jenes Maß zurückzuführen, das Kreditgeber als Zeichen der Fähigkeit, verläßlich Schuldendienst leisten zu können, akzeptieren. Dieses Ziel zu erreichen wird zweifelsohne Zeit in Anspruch nehmen, und internationale Schuldenprobleme werden deshalb auch in den nächsten Jahren die weltwirtschaftliche Entwicklung belasten. Es ist wahrscheinlich in Erkenntnis dieses langwierigen Prozesses und aus Furcht vor neuen akuten Krisensituationen, daß eine wachsende Zahl von Vorschlägen zur Bewältigung der Verschuldungsprobleme entwickelt wird. Diese Pläne spannen sich von einfachen Modellen zur Umverteilung des Risikos bestehender Auslandsforderungen bis hin zum Ruf nach einer Neuordnung des Weltwährungssystems. •Der Autor ist Vizedirektor in der Wirtschafts- und Währungsabteilung der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ). Er vertritt hier seine persönliche Auffassung.

Gunter D. Baer

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Das Anliegen dieses Beitrags ist es, auf der Grundlage der Analyse der Ursachen der Verschuldungsprobleme zwei Hauptrichtungen dieser Vorschläge auf ihre Nützlichkeit zu prüfen und sie dem von offizieller Seite bevorzugten pragmatischen Vorgehen gegenüberzustellen. Zu diesem Zweck werden in den ersten beiden Abschnitten die Hintergründe und Ursachen der internationalen Schuldenkrise und das in der ersten Phase praktizierte Krisenmanagement beschrieben. Der dritte Abschnitt stellt einige der Vorschläge und Strategien zur Überwindung der Verschuldungsprobleme vor und nimmt kritisch Stellung, während im darauffolgenden Abschnitt die Leitlinien eines pragmatischen Ansatzes zur längerfristigen Lösung der Schuldenkrise skizziert werden. Die Schlußbetrachtung besteht aus einer kurzen, zusammenfassenden Wertung.

I. Hintergründe und Ursachen der internationalen Schuldenkrise1 Die Besorgnis, daß Mexikos Zahlungsschwierigkeiten im Sommer 1982 in eine weltweite Finanz- und Wirtschaftskrise ausarten könnten, begründete sich auf die enge Verflechtung nationaler Volkswirtschaften, die sich aus dem beispielslosen Integrationsprozeß der Weltwirtschaft in den vorausgegangenen zehn Jahren ergeben hatte. Seit 1972 war der Welthandel mengenmäßig um rund 50 % gestiegen, sein Wert, ausgedrückt in laufenden Dollarpreisen, hatte sich verdreieinhalbfacht, und alle Länder hatten eine deutliche Zunahme des Anteils exportierter Güter und Dienstleistungen am Sozialprodukt verzeichnet. Allerdings verlief diese Entwicklung nicht gleichförmig, sondern wurde zunehmend von Leistungsbilanzungleichgewichten begleitet, die in einem immer labileren Bestandsgleichgewicht von akkumulierten Forderungen und Verpflichtungen resultierte. Gemessen anhand kumulativer Leistungsbilanzsalden baute die Gruppe der ölexportierenden Länder zwischen 1973 und 1982 Nettoauslandsforderungen von rund $ 400 Mrd. auf; während sich die aggregierte Nettoauslandsposition der sieben größten Industrieländer nur geringfügig änderte, verschlechterte sich die der kleineren Industrieländer um $ 120 Mrd. und die der Nichtölentwicklungsländer gar um $ 420 Mrd. 2 . Hinter den aggregierten Nettoauslandspositio1

Der erste und zweite Abschnitt lehnen sich teilweise an ein Referat des Autors zum Thema „Die Rolle staatlicher und zwischenstaatlicher Institutionen im Bereich von Finanzierung und Anpassung " an, das anläßlich eines Seminars des Internationalen Währungsfonds (IWF) in Zusammenarbeit mit der österreichischen Nationalbank über „Geldwertstabilität und Wirtschaftswachstum" gehalten wurde. Die Seminarergebnisse werden demnächst vom IWF als Buch veröffentlicht. 2 Die Ländergruppen entsprechen der vom Internationalen Währungsfonds angewandten Gliederung; die Zahlenangaben stützen sich auf „World Economic Outlook", Occasional Paper No. 21, International Monetary Fund, Washington D. C , 1983, wobei allerdings Leistungsbilanzsalden einseitige offizielle Übertragungen miteinschließen.

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nen verbargen sich allerdings vielschichtige, wechselseitige Kapitalbewegungen zwischen verschiedenen Sektoren einzelner Länder, mit der Folge, daß die Bruttoforderungen und -Verpflichtungen privater und öffentlicher Stellen oft die Veränderung der Nettoauslandsposition weit übertrafen. Während beispielsweise der öffentliche Sektor der ölexportierenden Länder Forderungen gegenüber den Banken der wichtigsten Industrieländer ansammelte, bestanden die Bruttoauslandsaktiva der Industrie-länder (abgesehen von sehr großen gegenseitigen Forderungen) zu einem erheblichen Teil aus Krediten ihrer Banken an den öffentlichen Sektor in den Nichtölentwicklungsländern. Diese neuen Gläubiger-Schuldnerbeziehun-gen waren teilweise das Ergebnis der Ölkrisen von 1973/74 und 1980/81, da die zur Rückschleusung der ölpreisinduzierten Ersparnisse der ölländer in die Defizitländer notwendige Vermittlertätigkeit und Fristentransformation größtenteils von dem Bankenapparat der Industrieländer ausgeübt wurden. Während jedoch die Leistungsbilanzüberschüsse der ölländer nur kurzlebig waren, erwiesen sich die Defizite der Nichtölentwicklungsländer als besonders hartnäckig: zwischen 1968-73 betrugen sie durchschnittlich nur knapp $ 5 Mrd. p. a., in den Jahren 1974-78 war das durchschnittliche jährliche Defizit schon auf $ 29 Mrd. und in den darauffolgenden Jahren sogar auf $ 73 Mrd. gestiegen. Auch wenn die direkten Zahlungsbilanzeffekte der höheren ölrechnungen durch geringeren Ölverbrauch, Exporte in die OPEC-Länder und wachsende inländische ölproduktion in einigen Ländern, die traditionellerweise den Nichtölentwicklungsländern zugerechnet werden, rasch abgebaut wurden 3 , so machten sich verstärkt indirekte Rückwirkungen der Ölkrise auf die außenwirtschaftliche Position dieser Länder bemerkbar. Mindestens drei Faktoren, die das 1982er Leistungsbilanzergebnis entscheidend mitbeeinflußt haben, lassen sich indirekt mit der zweiten Ölkrise in Verbindung bringen. Erstens trugen die deflatorische Wirkung höherer ölpreise und das Bemühen, keine übergreifenden Preisauftriebskräfte aufkommen zu lassen, zu einer deutlichen wirtschaftlichen Abschwächung in den Industrieländern, den Hauptabsatzmärkten der Nichtölentwicklungsländer, bei. So fiel das mengenmäßige Wachstum der Exporte der Nichtölentwicklungsländer auf 6 1/2 und 1 % in den Jahren 1981 und 1982, verglichen mit durchschnittlichen Steigerungsraten von rund 9% p.a. in den vier vorangegangenen Jahren. Die durch das langsamere Exportvolumenwachstum hervorgerufene Einbuße an 3 Wie stark der positive Einfluß höherer ölpreise auf die Leistungsbilanz der 21 größten Schuldnerländer (die allerdings neben bedeutsamen Nicht-OPEC-Ölproduzenten auch einige OPEC-Länder miteinschließen) ist, zeigt eine Simulationsstudie der Morgan Guaranty Trust Company. Während — bei gegebenen anderen Annahmen — eine 20prozentige Ölpreiserhöhung ab 1984 das Leistungsbilanzdefizit dieser Länder bis 1990 praktisch eliminieren würde, hätte eine 20prozentige ölpreissenkung nahezu eine Verdoppelung des Defizits auf $ 65 Mrd. zur Folge. Siehe „World Financial Markets", Morgan Guaranty Trust Company, New York, Juni 1983.

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Exporterlösen in 1982 läßt sich allein auf $ 35 Mrd. beziffern. Zweitens bewirkte die Nachfrageschwäche einen Preisverfall bei den Rohstoffen (ohne ö l ) — sie lagen im Durchschnitt 1982 um 25 % unter denen des Vorjahres — und war mitverantwortlich für eine kumulative Verschlechterung des realen Austauschverhältnisses der Nichtölentwicklungsländer in 1981-82 um 6 1/2 %. Wären die Terms-of-trade konstant geblieben, hätte die Leistungsbilanz dieser Ländergruppe ein um $ 24 Mrd. besseres Ergebnis ausgewiesen. Zieht man außerdem noch in Betracht, daß die durch schwaches Exportwachstum und Terms-of-trade-Verluste verursachten Defizite sich in einer höheren Auslandsverschuldung niederschlugen und somit — bei gegebenen Zinssätzen — 1982 eine um $ 5 Mrd. höhere Zinslast bedingten, dann läßt sich die negative Leistungsbilanzwirkung der Rezession in den Industrieländern auf nicht weniger als $ 64 Mrd. oder 85 % des tatsächlichen Defizits der Nichtölentwicklungsländer schätzen. Hinzu kommt als dritter Faktor für das prekäre 1982er Leistungsbilanzergebnis das Ansteigen des Dollarzinsniveaus als Ergebnis der Änderung der amerikanischen Geldpolitik im Oktober 1979 und der expansiven Haushaltspolitik in den folgenden Jahren. Wären die Zinsen auf dem — bereits erhöhten — Niveau von 1979 geblieben (die Nichtölentwicklungsländer zahlten dann im Durchschnitt 7,6% anstelle von weit über 10 % in den Jahren 1981-82), dann hätte unter Berücksichtigung geringerer Schuldenbestände das 1982er Defizit in der Kapitalertragsbilanz um $ 15 Mrd. niedriger gelegen. Mit anderen Worten, unter günstigeren exogenen Umständen hätte die Leistungsbilanz der Nichtölentwicklungsländer anstelle des Defizits von $ 73 Mrd. einen Überschuß von $ 8 Mrd. ausweisen können. Es wäre jedoch vollkommen verfehlt, mit diesen Simulationsrechnungen die Höhe des Leistungsbilanzdefizits und die daraus erwachsenen Verschuldungsprobleme der Nichtölentwicklungsländer als eine temporäre konjunkturelle Erscheinung abzutun, die automatisch mit Rückkehr höherer Wachstumsraten und einer Normalisierung des internationalen Zinsniveaus beseitigt wird. Zu einem wesentlichen Teil waren nämlich die außenwirtschaftlichen Schwierigkeiten das Ergebnis einer sehr expansiven Finanzund Geldpolitik, die erst unter dem Zwang des Desinflationsprozesses in den industrialisierten Ländern und hoher Realzinsen korrigiert wurde. Wie expansiv die Wirtschaftspolitik der Nichtölentwicklungsländer war, kann an jährlichen Zunahmen des Importvolumens um rund 8 % in den Jahren 1977-79 ermessen werden. Hätte dieser Trend auch im Zeitraum 1980-82 angehalten, wäre der Importwert 1982 um annähernd $ 120 Mrd. höher gewesen und hätte so selbst unter der Annahme eines vorteilhafteren weltwirtschaftlichen Umfeldes zu einem noch höheren als dem tatsächlichen Leistungsbilanzdefizit geführt. Der Zwang zu binnenwirtschaftlichen Anpassungen wäre so auf jeden Fall erwachsen.

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Die hartnäckigen Leistungsbilanzdefizite und die wachsende Auslandsverschuldung — von $ 130 Mrd. Ende 1973 auf $ 612 Mrd. Ende 1982 — wären jedoch kaum möglich gewesen, hätte sich in den rasch expandierenden internationalen Finanzmärkten, insbesondere dem Bankensektor, nicht eine neue Finanzierungsquelle eröffnet. Während in der Zeit von 1968 bis 1972 der gesamte Finanzierungsbedarf der Nichtölentwicklungsländer zu zwei Dritteln aus langfristigen Krediten öffentlicher Stellen und Direktinvestitionen gedeckt wurde, sank der entsprechende Anteil im vergangenen Zehnjahreszeitraum auf 40 %. Die Lücke wurde vornehmlich durch eine überproportionale Erhöhung der Kreditaufnahme beim Bankensektor gefüllt. Damit kam es zu einer deutlichen Verschiebung der Schuldenstruktur der Nichtölentwicklungsländer: 1973 beliefen sich die ausstehenden längerfristigen Verpflichtungen gegenüber Banken auf knapp 36 % der längerfristigen Gesamtschulden; 1981 betrug der Anteil dagegen mehr als 43 %. Die Zunahme war noch markanter — vor allem unter Berücksichtigung kurzfristiger Verpflichtungen, die hauptsächlich gegenüber den Banken eingegangen wurden — in jenen Ländern von Lateinamerika und Asien, die ein fortgeschrittenes Entwicklungsstadium erreicht hatten. In der Bilanz der Banken in den OECD-Ländern hinterließ das wachsende internationale Engagement deutliche Spuren: Zum einen verdoppelte sich zwischen 1970 und 1981 auf Aktiv- und Passivseite der Anteil der Auslandspositionen auf über 23 %, zum anderen erhöhten sich die Forderungen an Nichtölentwicklungsländer im Verhältnis zu den gesamten Auslandsforderungen von 11 auf 15 %, während sich der entsprechende Anteil der Verpflichtungen auf 6 % halbierte 4 . Das Engagement der der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich berichtenden Banken 5 gegenüber den Nichtölentwicklungsländern näherte sich Ende 1981 praktisch ihrem aggregierten Eigenkapital, und die konsolidierten Forderungen aller amerikanischen Banken beliefen sich allein gegenüber Mexiko und Brasilien auf 34 bzw. 28 % ihres Eigenkapitals 6 . In einzelnen Banken überstiegen die Forderungen an diese Länder beträchtlich diese Durchschnittswerte. Selbst diese Zahlen vermitteln nur einen ungenauen Eindruck von der engen Abhängigkeit des gesamten Bankensystems von der Zahlungsfähigkeit eines einzelnen Schuldnerlandes. Erstens ist die Qualität der Bankforderung, auch wenn sie sich an einen einzelnen Kreditnehmer in einem Nichtölentwicklungsland richtet, entscheidend von der Wirtschaftspolitik dieses Landes bestimmt. Beispielsweise muß sie die Voraussetzung dafür schaffen, daß dem in inländischer Währung erwirtschafteten Schuldendienst * Pecchioli (1983) 5 Banken der Zehnergruppenländer, der Schweiz, Österreichs, Dänemarks und Irlands sowie einige von deren ausländischen Niederlassungen. 6 Johnson (1983).

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vermehrte Deviseneinnahmen gegenüberstehen. Die Bedeutung der Wirtschaftspolitik für die Kreditgewährung kommt auch darin zum Ausdruck, daß nicht weniger als 75 % aller ausstehenden Bankkredite entweder direkt an den öffentlichen Sektor vergeben oder durch Regierungsgarantie abgesichert wurden. Zweitens sind als Folge der Konsortialkredittechnik meistens eine ganze Reihe von Banken an Kreditoperationen zugunsten eines Landes beteiligt, so daß Zahlungsschwierigkeiten des Kreditnehmers sofort die Bilanz von vielen Banken berühren. Drittens haben Banken durch enge Interbankverflechtungen ihre Abhängigkeit voneinander erhöht; gegenseitige Bankpositionen machen zwischen 70 und 80 % des gesamten Volumens des internationalen Bankgeschäfts aus7. Im Rückblick erhebt sich natürlich die Frage, wie es dazu kommen konnte, daß Banken Engagements aufbauten, die aus heutiger Sicht kaum mit den Grundsätzen vorsichtiger Geschäftsführung vereinbar scheinen. Grundsätzlich bestehen gegen ein Mitwirken der Banken bei der Verteilung von Ersparnissen gemäß internationaler Investitionsmöglichkeiten keine Einwände, vorausgesetzt, daß Auslandsersparnis zur Finanzierung inländischer Investitionsvorhaben verwendet wird, deren Ertrag die Rückzahlung und Verzinsung der bereitgestellten Mittel sicherstellt. Dieses Erfordernis ist nicht nur dann erfüllt, wenn Auslandskredite direkt für die Einfuhr von Kapitalgütern eingesetzt werden, sondern auch, wenn diese Mittel dazu benutzt werden, heimische Ressourcen aus der Produktion von Konsumgütern in die Produktion von Investitionsgütern umzuleiten und Konsumanstelle von Investitionsgütern zu importieren. Die Schwierigkeit liegt in der Einhaltung dieser Prinzipien in der Praxis. Einmal lassen sich die das inländische Kreditgeschäft bestimmenden Vorsichtsmaßnahmen, wie beispielsweise verbindliche Verschuldungslimite und andere die Geschäftspolitik des Kreditnehmers betreffende Auflagen oder Absicherung des Kredits durch Übertragung von Sicherheiten, nur schwerlich oder gar nicht auf das internationale Bankgeschäft übertragen. Zum anderen ist die Einschätzung der gesamtwirtschaftlichen Fähigkeit eines Landes, Amortisations- und Zinszahlungen zu tätigen, wesentlich schwieriger als bei einem inländischen Kunden und — wie der Einfluß exogener Entwicklungen auf die Leistungsbilanz der Nichtölentwicklungsländer gezeigt hat — mit erheblichen Unsicherheiten behaftet. Die Banken ergriffen angesichts der größeren Wagnisse im internationalen Geschäft eine Reihe von Maßnahmen zur Minderung des Risikos. So half erstens die Entwicklung des Konsortialkredits, die Last auf viele Schultern zu verteilen und das bei jeder einzelnen Kreditvergabe eingegangene Engagement im Verhältnis zum Eigenkapital zu begrenzen. Diese Technik brachte außerdem Kostenvorteile und zumindest den Anschein eines dem gemeinsa7

BIS (1983).

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men Handeln innewohnenden „Schutzes". Ähnliche Gesichtspunkte dürften auch bei der zunehmenden Anwendung von übergreifenden Verfallsklauseln („cross default clauses") eine Rolle gespielt haben, die den Forderungen aller Banken eine Gleichbehandlung zusicherte. Zweitens trug die regelmäßige Anpassung der Schuldenzinsen an die Marktentwicklung dazu bei, das Zinsrisiko zu reduzieren, und erlaubte, zusammen mit der Möglichkeit kurzfristiger und flexibler Mittelbeschaffung auf dem Interbankmarkt, die gewünschte Fristentransformation problemlos zu handhaben. Ein dritter wichtiger Aspekt war, wie bereits erwähnt, das Beharren auf staatlichen Garantien zur Absicherung des Kredits an private Kreditnehmer. Während alle diese Vorkehrungen im internationalen Geschäft aus der Sicht eines einzelnen Instituts sinnvoll zur Risikostreuung beitragen können, verlieren sie bei Anwendung durch den gesamten Bankenapparat stark von ihrer schützenden Wirkung. Mehr noch, da sie in erster Instanz kräftige Impulse für eine zusätzliche Kreditexpansion geben, führen sie zwangsläufig zu einer wachsenden finanziellen Verflechtung sowohl zwischen einzelnen Instituten als auch zwischen den Banken und den Schuldnerländern, und die Störanfälligkeit der Finanzbeziehungen wird gefährlich erhöht. Das wird um so mehr der Fall sein, wenn die Einschätzung der Kreditwürdigkeit des ausländischen Kreditnehmers wegen der ungeheuren Schwierigkeit, Länderrisiken zu beurteilen, vornehmlich auf der Regelmäßigkeit und Pünktlichkeit des Schuldendienstes in der Vergangenheit fußt. Die Kreditvergabe, die hilft, den Schuldendienst mitzutragen, wird dann selbst zur entscheidenden Bestimmungsgröße der Kreditwürdigkeit. Wenn in einer solchen Situation die Banken als Reaktion auf das wachsende Engagement und aus dem Wunsch, das Länderrisiko zu vermindern 8 , damit beginnen, die Laufzeit von Krediten zurückzuschrauben, können schon geringfügige Störungen die Kreditbeziehungen gefährlich erschüttern. Ohne Zweifel war es die besonders starke Zunahme der kurzfristigen Verschuldung von $ 8,3 Mrd. in 1977 auf rund $32 Mrd. 1982, die Mexiko besonders anfällig machte und jene Refinanzierungsschwierigkeiten mitverursachte, die die Schuldenkrise im Sommer 1982 auslöste9.

II. Die erste Phase der Konsolidierung: das Krisenmanagement Als Mexikos Zahlungsschwierigkeiten offenbar wurden, galt es als erstes, ein Übergreifen dieser Entwicklung auf andere Schuldnerländer soweit wie möglich einzudämmen, um die Stabilität der nationalen und internationalen Finanzmärkte nicht zu gefährden. Diese Aufgabe erforderte einerseits die » Guttentag/ Herring (1983). 9 Dale/Mattiane (1983).

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Bereitstellung von Liquiditätshilfen, andererseits die Einführung von wirtschaftlichen Stabilisierungsprogrammen in den betroffenen Schuldnerländern. Hierbei waren zwei besondere Schwierigkeiten zu überwinden. Erstens konnten Liquiditätshilfen, die innerhalb kürzester Fristen arrangiert und ausgezahlt werden mußten, nicht mit wirtschaftspolitischen Auflagen verknüpft werden. Um dennoch eine wenigstens lockere Verbindung von Finanzierung und Anpassung herzustellen, mußten die die Liquiditätshilfen in Anspruch nehmenden Länder sofort mit dem Internationalen Währungsfonds (IWF) Verhandlungen über Beistandskredite aufnehmen. Zweitens gibt es auf internationaler Ebene keinen Apparat, der für derartige Krisensituationen zuständig wäre. Der I W F und, mit Einschränkung, auch die Weltbank und einige andere internationale Entwicklungshilfeorganisationen sind zwar in der Lage, bei außenwirtschaftlichen Schwierigkeiten helfend einzuschreiten, aber sie besitzen nicht die Flexibilität, Mittel kurzfristig und ohne wirtschaftspolitische Auflagen bereitzustellen. Hinzu kommt, daß die Mittel dieser Institutionen begrenzt sind und nicht ausreichen, die beinahe schlagartig auftretenden, massiven Finanzierungsbedürfnisse hochverschuldeter Länder in Zahlungsschwierigkeiten zu befriedigen. Die Hauptlast der Liquiditätsbereitstellung mußte somit von den nationalen Währungsbehörden der wichtigsten Gläubigerländer getragen werden, die auf zweierlei Art die Zahlungsfähigkeit der Schuldnerländer aufrechtzuerhalten suchten. Zum einen bemühten sich einige der wichtigsten Notenbanken, direkt auf Kreditinstitute in ihrem Zuständigkeitsbereich einzuwirken, um eine die Lage nur verschärfende undifferenzierte Kürzung des Engagements der Banken in den Nichtölentwicklungsländern zu verhindern. Dabei ging es insbesondere um die Aufrechterhaltung von Kreditlinien, welche die ausländischen Filialen der Banken der Schuldnerländer in der Vergangenheit in internationalen Geldmärkten beansprucht hatten. In einigen Fällen wurde sogar Druck von offizieller Seite auf die Banken ausgeübt, bereits verringerte Interbankkreditlinien wieder aufzustocken. Zum anderen schalteten sich die Notenbanken unter Zuhilfenahme „ihres" Instituts, der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ), und in Zusammenarbeit mit anderen öffentlichen Stellen direkt in Ad-hocStützungsoperationen ein, die sich vor allem zum Ziel setzten, die Zeit bis zum Abschluß eines IWF-Beistandskredits in Unterstützung eines Anpassungsprogramms zu überbrücken. Diese Überbrückungsfinanzierung variierte mit den Umständen der betroffenen Länder 10 . So folgte ζ. B. im Fall Mexikos einem Bündel von Sofortmaßnahmen der US-Behörden ein zusätzliches Finanzierungspaket in Höhe von $ 1,85 Mrd., das sich zu gleichen Teilen aus einem Direktkredit der Federal Reserve und des US-Schatzministeriums und einem Kredit der BIZ 10

Baer (vgl. Fußnote 1).

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(in Zusammenarbeit mit anderen führenden Notenbanken) zusammensetzte. Die Verbindung dieses Überbrückungskredits zu Anpassungsmaßnahmen wurde durch einen gestaffelten Auszahlungsmodus hergestellt. Die erste Tranche wurde sofort nach Abschluß der Kreditvereinbarung ausgezahlt, eine zweite, als feststand, daß die Verhandlungen mit dem I W F zügig vorankamen, und die letzte, als der I W F den Kredit an Mexiko genehmigte. I m Fall Brasiliens, das im Herbst 1982 Verhandlungen mit dem I W F aufnahm, hatte der von den Währungsbehörden über die BIZ gewährte Überbrückungskredit von $ 1,45 Mrd. die Funktion, spätere Ziehungen Brasiliens auf den I W F vorzufinanzieren, was auch darin zum Ausdruck kam, daß die Fälligkeiten des Kredits den erwarteten Auszahlungen der Teilbeträge des IWF-Kredits angepaßt wurden. In diesem Zusammenhang sei kurz auf die Rolle der BIZ eingegangen, die neben den beiden erwähnten Fällen auch an den Überbrückungskrediten zugunsten von Ungarn, Argentinien und Jugoslawien beteiligt war. Die Kreditvergabe an Notenbanken zählt schon seit ihrer Gründung zu den wichtigsten Aufgaben der BIZ. Allerdings handelt es sich hierbei ausschließlich um die Bereitstellung kurzfristiger Mittel, die dazu dient, Notenbanken bei der Bewältigung temporärer Liquiditätsprobleme zu unterstützen. Die Beteiligung der BIZ an den großen Stützungsaktionen der jüngsten Vergangenheit war dagegen nur unter gewissen Voraussetzungen und mit Einschränkungen möglich. Erstens sind die Kredite im Rahmen von Stützungsaktionen nur dazu bestimmt, kurzfristig solche außergewöhnlichen Zahlungsschwierigkeiten zu überbrücken, die gefahrliche Rückwirkungen weit über die Grenzen des betroffenen Landes hinaus haben könnten. Zweitens sind die Mittel der BIZ beschränkt, und Kreditaktionen konnten deshalb nur in wenigen besonderen Fällen durchgeführt werden. Drittens stellen die Verbindlichkeiten der BIZ im wesentlichen die Währungsreserven von Notenbanken dar, deren kurzfristige Mobilisierung gewährleistet sein muß. Aus diesem Grund können BIZ-Kredite auch nur kurzfristig sein, und es muß im Augenblick der Kreditvergabe deutlich hervorgehen, aus welchen Mitteln die Rückzahlung erfolgen wird. In der Regel geschieht das durch Leistung angemessener Sicherheiten, und es unterstreicht nur den Ausnahmecharakter einiger Überbrückungskredite, daß sie unter anderem indirekt auch durch an Auflagen geknüpfte IWF-Kredite abgesichert wurden. In der Tat, wie mehrmals vom Präsidenten der BIZ öffentlich betont, betrachtet die BIZ nach Abschluß der Zwischenfinanzierungsoperationen ihre Rolle im Krisenmanagement als beendet 11 . Das Krisenmanagement verhalf, Zeit zu gewinnen und geordnete Anpassungsprozesse unter Einschaltung des I W F in Gang zu bringen. Aber auch wenn damit die unmittelbare Gefahr eines Zusammenbruchs internationaler " Leutwiler (1983).

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Gläubiger- und Schuldnerbeziehungen abgewendet wurde, wird die Wiederherstellung der Kreditwürdigkeit der betroffenen Schuldnerländer noch geraume Zeit in Anspruch nehmen. Trotz Streckung der Rückzahlungsfristen im Rahmen umfassender Umschuldungsaktionen haben gegenwärtig eine Reihe von Schuldnerländern, insbesondere in Lateinamerika, Mühe, selbst die Anschluß- oder Refinanzierung fällig werdender Rückzahlungen sicherzustellen. Wie langwierig der Prozeß der Rückgewinnung der Kreditwürdigkeit sein kann, haben verschiedene Modellrechnungen gezeigt 12 . Offensichtlich gibt es keine allgemein gültigen Kriterien, die eindeutig die Fähigkeit eines Landes, Schuldendienst zu leisten, festlegen, und die Entscheidung ausländischer Investoren, durch freiwillige Kapitalexporte sich an der Finanzierung der Zahlungsbilanzlücke zu beteiligen, wird von der Beurteilung der ökonomischen und politischen Lage jedes einzelnen Schuldnerlandes abhängen. Eine wesentliche Voraussetzung wird jedoch in allen Fällen eine Verbesserung der Schuldendienstindikatoren (das Verhältnis von Auslandsverschuldung zu Brutto-sozialprodukt bzw. Exporterlöse, von gesamtem Schuldendienst bzw. Zinszahlungen zu Deviseneinnahmen oder von Leistungsbilanzdefizit zu Volkseinkommen) sein. Wieviel Zeit Fortschritte in dieser Richtung selbst unter günstigen Umständen beanspruchen, mag folgendes vereinfachende Beispiel für die Gruppe der Nichtölentwicklungsländer illustrieren. Würde der Exportwert der Nichtölentwicklungsländer stetig um 10 % zunehmen, ihr Importwachstum im Rahmen von Anpassungsprogrammen auf 5 % beschränkt bleiben und wäre das internationale Zinsniveau um zwei Prozentpunkte geringer als 1982, dann würde es nicht weniger als sechs Jahre dauern, bis das Verhältnis von Auslandsschulden zu Exporterlösen auf das Niveau von 1974 zurückfallen würde. Dieses hypothetische Zahlenbeispiel zeigt, daß weltwirtschaftliche Erholung, Anpassungspolitik in den Schuldnerländern und niedrigeres Zinsniveau —also die Umkehrung jener ungünstigen exogenen Faktoren, die die Schuldenkrise brisant verschärften — zwar notwendige, jedoch keine hinreichenden Bedingungen für die Bewältigung des Schuldenproblems darstellen. Der simulierte Anpassungsverlauf ist nur dann möglich, wenn die innerhalb des Sechsjahreszeitraums anfallenden Leistungsbilanzdefizite (von rund $ 100 Mrd.) auch finanziert werden. Die Größenordnung dieser Nettokapitalzuflüsse —die zusätzlich zur Refinanzierung der fällig werdenden Schulden erforderlich sind — übersteigt bei weitem jene Mittel, die von öffentlichen Stellen vernünftigerweise erwartet werden können und müssen durch Nettokredite privater Kreditgeber, d. h. vor allem Banken, ergänzt werden. Solange diese Mittel nicht freiwillig bereitgestellt werden, werden wie in der ersten

12

Morgan Guaranty Trust Company (1983); Cline (1983).

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Phase des Krisenmanagements auch weiterhin erhebliche „unfreiwillige" Bankkredite organisiert werden müssen 13 .

I I I . Pläne und Strategien zur Lösung der Schuldenprobleme Die Erkenntnis, daß die Schuldenprobleme wahrscheinlich noch Jahre anhalten werden, hat möglicherweise ein gewisses Unbehagen über die Fortführung des pragmatischen Krisenmanagements geschürt und eine wachsende Zahl von Plänen zur Konsolidierung der Lage der Schuldnerländer entstehen lassen. Die Palette der Vorschläge reicht von skizzenhaften Aufstellungen von Grundsätzen bis hin zu ausgeklügelten detaillierten Plänen und Strategien. Vereinfachend seien hier zwei in den Grundauffassungen stark kontrastierende Vorstellungen gegenübergestellt. Die eine ist von dem Vertrauen in die Marktkräfte geprägt und wird vornehmlich von akademischer Seite vertreten; die andere spiegelt dagegen hauptsächlich die Ansichten von Praktikern aus Bankkreisen wider und legt größeres Gewicht auf ein ordnendes Eingreifen der Behörden. Die „akademische" Richtung, die insbesondere von einer Gruppe von Nationalökonomen um Karl Brunner 14 vertreten wird, kritisiert, daß das bisherige Stückwerk des Krisenmanagements wenig Gewißheit für eine dauerhafte Lösung des Schuldenproblems verspricht. Mehr noch, es wird befürchtet, daß die Ad-hoc-Maßnahmen die Zahlungsunfähigkeit eines Schuldnerlandes verdecken und daß sie, indem sie deflatorische Entwicklungen zu vermeiden suchen, eine neue weltweite Inflationsrunde einleiten. Eine langfristige Strategie wird deshalb als dringend erforderlich angesehen, die sicherstellt, daß die Wirtschaftspolitik weder Deflation noch Inflation noch Schuldenerlasse auf Kosten der Allgemeinheit zuläßt. Die Befürworter dieser Strategie stimmen im Grundsatz der im ersten Abschnitt dieses Beitrags vorgenommenen Ursachenanalyse zu, messen jedoch den wirtschaftspolitischen Fehlern der Schuldnerländer (übermäßig expansive Geld- und Fiskalpolitik, falsche Wechselkurspolitik) die entscheidende Bedeutung bei. Aus diesem Grund soll zwischen Ländern mit permanenten und transitorischen Schwierigkeiten unterschieden werden, wobei in die letztere Kategorie nur jene Länder fallen, die bereit sind, ihre Wirtschaftspolitik zu ändern, um die selbst verursachten Schuldenprobleme zu beheben. In diesen Fällen werden zusätzliche, den Anpassungsprozeß unterstützende Kredite befürwortet. Hat dagegen ein Land anhaltend Auslandsersparnis zur Finanzierung eines »3 Bank of England (1983). Brunner u. a. (1983); Schildknecht (1983); Fels (1983).

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überhöhten Konsumniveaus eingesetzt, und ist es auch nicht bereit, von dieser Politik abzugehen, dann liegt ein dauerhaftes Schuldenproblem vor. In diesem Fall wird empfohlen, im Sinne der Verlustminimierung die Konsequenzen zu ziehen und von weiteren Krediten abzusehen. Die anfallenden Verluste der privaten Gläubiger sollen nicht der Allgemeinheit in den Gläubigerländern angelastet („sozialisiert") werden, sondern müssen von den für die Kreditvergabe Verantwortlichen selbst getragen werden. Bezüglich der Bankkredite bedeutet das, daß Aktionäre, Management und Einleger der Banken die Konsequenzen und die Verluste zu übernehmen haben. Sollte dies Liquiditätsschwierigkeiten bei den Banken hervorrufen, die das Vertrauen zu erschüttern drohen, wird der Notenbank geraten, als „lender of last resort" einzuschreiten. Als weiterer Bestandteil dieser Strategie sollen die Schuldnerländer zusichern, Auslandskredite zukünftig nur zur Finanzierung von Investitionen zu verwenden, während die Gläubigerländer sich verpflichten sollen, keine deflatorische oder inflatorische Wirtschaftspolitik zu betreiben und von protektionistischen Maßnahmen Abstand zu nehmen. Werden diese Grundsätze eingehalten, wird die Vermittlung von Ersparnissen der Industrieländer in die Nichtölentwicklungsländer über die Märkte unter größerer Beachtung des Risikos stattfinden und sich so längerfristig die Gefahr einer Wiederholung der Schuldenkrise vermindern. Auch die Pläne und Vorschläge, die weniger den Marktkräften, sondern vor allem den öffentlichen Eingriffen eine größere Rolle beimessen, gehen davon aus, daß ein pragmatisches Krisenmanagement nicht ausreicht, um das Schuldenproblem längerfristig in den Griff zu bekommen. Insbesondere werden die Anpassungslasten der Nichtölentwicklungsländer angesichts der beschränkten Finanzierungsmittel für nicht tragbar gehalten, und eine mit öffentlicher Hilfe durchzuführende Umstrukturierung der Schulden dieser Länder wird als unabdingbar angesehen, um der Zahlungsunfähigkeit der Nichtölentwicklungsländer zu begegnen15. Ohne der Vielfalt der Vorschläge voll gerecht zu werden, lassen sich zwei Ansätze unterscheiden: einige Vorschläge widmen sich insbesondere dem Problem der Altschulden, während andere vor allem auf die Versorgung der Schuldnerländer mit zusätzlichen Krediten abstellen. Der entscheidende Ansatzpunkt zur Konsolidierung der Altschulden besteht darin, den Banken „sichere" Aktiva anstelle der dubiosen Forderungen an die Nichtölentwicklungsländer zu beschaffen und im Austausch dafür die Laufzeit der ausstehenden Schulden zu strecken. So soll den betroffenen Ländern genügend Zeit für die Erfüllung ihrer Verpflichtungen eingeräumt werden. Zu diesem Zweck sehen die meisten Vorschläge vor, einen Teil der Altschulden entweder direkt (oder indirekt durch Garantien) von einer 15

Zombanakis (1983).

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öffentlichen Stelle übernehmen zu lassen. Bei Kenen 16 soll diese Umwandlung dadurch erfolgen, daß eine „International Debt Discount Corporation" errichtet wird, die in einer einmaligen Aktion einen im voraus bestimmten Teil der Altforderungen der Banken an die Schuldnerländer mit einem lOprozentigen Abschlag gegen Ausgabe langfristiger Anleihen übernehmen würde. Entsprechend der Laufzeit der Anleihen könnten die Verpflichtungen der Schuldnerländer zeitlich gestaffelt werden, und der lOprozentige Abschlag könnte entweder in der Form von Zinssubventionen oder als Schuldenerlaß an die Schuldnerländer weitergegeben werden. I m Kern sehr ähnliche Vorschläge wurden von einer Reihe anderer Autoren 1 7 unterbreitet, die sich im wesentlichen nur in der Art der die Bankforderungen übernehmenden Institutionen, in den Laufzeit- und Rückzahlungsmodalitäten der umgeschuldeten Verpflichtungen der Nichtölentwicklungsländer, in der Höhe der Zinsen und letztlich in der Form der Verlustaufteilung zwischen Banken und Steuerzahler unterscheiden. Vorschläge, die vor allem auf einen stetigen und kontrollierten Zufluß zusätzlicher Mittel in die Nichtölentwicklungsländer abzielen, haben alle ein deutlich größeres Engagement öffentlicher Kapitalgeber im Auge. Das kann nach Ansicht einiger Autoren 1 8 durch Garantieerklärungen staatlicher Stellen erfolgen, die es erlauben, offiziellen Exportkreditversicherern zusätzliche Mittel in die Schuldnerländer zu leiten, wobei die Kreditflüsse von einer neuen internationalen Dachorganisation und im Einvernehmen mit dem I W F und der Weltbank gesteuert werden sollen. Andere in diese Richtung gehende Pläne sehen eine stärkere Einschaltung des I W F in Stützungsaktionen vor 1 9 , indem ihm eine maßgebende Koordinatorfunktion übertragen werden soll, die verbindliche Vorgaben für Laufzeit und Zinsen der bereitzustellenden Kredite miteinschließt. Bankausleihungen sollen durch größere IWF-Kredite ergänzt werden, und unter Umständen sollen neue Mittel auch durch Kofinanzierungsvereinbarungen, staatliche Garantien oder neue Formen der Risikoteilung verfügbar gemacht werden. Einen erheblichen Schritt weiter gehen Vertreter des bei den Nichtölentwicklungsländern besonders beliebten Gedankens, mittels neuer SDR-Zuteilungen den Schuldnerländern neue Liquidität zuzuführen, um sie vom übermäßigen Anpassungsdruck zu befreien 20 . Variationen dieses Vorschlags beinhalteten die Forderung einer besonderen Zuteilung von SDR an Entwicklungsländer, die Ausgabe konditionierter SDR, die an den Abschluß eines Stabilisierungsprogramms mit dem I W F gebunden ist, oder die Einführung rückzahlbarer SDR. '6 Kenen (1983). 17 Siehe ζ. B. Zombanakis (1983); Rohatyn (1983). •8 Lever (1983); Bolin/Del Canto (1983). 19 Mentré (1983). 20 Avramovic (1983).

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Alle Pläne, die für ein Eingreifen öffentlicher Stellen plädieren, haben zwei schwerwiegende Nachteile, die ihre Anwendung nicht ratsam erscheinen lassen. Erstens differenzieren sie nicht zwischen einzelnen Schuldnerländern und erhöhen somit die Gefahr jener allgemeinen Schuldenkrise, die abzuwehren sie sich als Ziel setzen. Eine Strategie, die notwendigerweise Zugeständnisse in Form von Fristenverlängerungen, teilweisem Schuldenerlaß oder Zinssubventionen machen muß, wird Zahlungsschwierigkeiten auch jenen Ländern attraktiv erscheinen lassen, die eigentlich in der Lage sind, Schuldendienst zu leisten. Zweitens sehen alle Pläne in offenerer oder versteckter Form eine Verlagerung zumindest eines Teils des bestehenden Kreditrisikos von privaten auf offizielle Kreditgeber vor und streben somit eine Entlastung der Banken auf Kosten des Steuerzahlers an. Das ist natürlich auch dann der Fall, wenn Bereitschaft bekundet wird, mit Altschulden selbst fertig zu werden, vorausgesetzt, daß öffentliche Stellen sich stärker bei Neukrediten engagieren 21. Eine generelle Entlastung der Banken würde zudem einen Präzedenzfall schaffen, der Nachahmung in anderen Bereichen fördern würde und schwerwiegende ordnungspolitische Konsequenzen haben müßte. Auch in anderen Beziehungen erweisen sich diese Vorschläge als realitätsfremd. Solange beispielsweise die betroffenen Länder nicht kreditwürdig sind, wird eine größere Absicherung ihrer Altforderungen die Banken kaum zu Neuausleihungen animieren 22 . Auch die in einigen Fällen propagierte Streckung der Fälligkeiten bestehender Schulden über längere Zeiträume schafft zwar entsprechende „Atempausen", mindert aber auch gleichzeitig den Anpassungsdruck mit der Gefahr, daß Ungleichgewichte nicht abgebaut werden. Außerdem gibt man damit die Möglichkeit preis, flexibel auf sich ändernde Umstände reagieren zu können. Vorschläge, die Schuldenprobleme mittels SDR-Zuteilungen zu lösen versuchen, könnten inflatorische Wirkungen haben und den unumgänglichen Anpassungsvorgang nur vorübergehend aufschieben. Die von Brunner und anderen empfohlene Strategie ist zwar darauf ausgerichtet, keine Gleichbehandlung der Schuldnerländer oder eine Entlastung der Banken auf Kosten der Steuerzahler zuzulassen. Ihrem Anspruch, eine praktische Verhaltensregel zur Überwindung des Schuldenproblems anzubieten, wird sie jedoch kaum gerecht, da die Entscheidung, Anpassungskredite zu gewähren, im wesentlichen von der Unterscheidung zwischen vorübergehenden und dauerhaften Zahlungsschwierigkeiten abhängig gemacht wird. Diese aus der Lender-of-last-resort-Diskussion bekannte Unterscheidung zwischen illiquiden und insolventen Unternehmungen 23 hat, auf Länder bezogen, bestenfalls einen theoretischen, aber sicherlich keinen 21

Guth (1983a); Guth (1983b). Zombanakis (1983). 2 3 Shafer (1982). 22

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praktischen Wert. Länder können nur illiquide werden, also vorübergehenden Zahlungsschwierigkeiten ausgesetzt sein, da mit einer angemessenen Wirtschaftspolitik ihre externe Zahlungsfähigkeit immer wiederhergestellt werden kann. Natürlich kann das unter Umständen längere Zeit dauern, und die vorübergehende Zahlungsschwierigkeit eines Landes kann bei dessen Gläubigern zur Insolvenz führen 24 . Das Konzept der Insolvenz — also des dauerhaften Zustands, der durch einen Überschuß der Passiva über die Aktiva („negative net worth") bestimmt ist — läßt sich nicht sinnvoll auf Länder übertragen, ganz abgesehen davon, daß wohl auch die am höchsten verschuldeten Länder einen positiven „net worth" aufweisen. Vorausgesetzt, Gläubiger sind bereit, ausreichend Zahlungsaufschub zu gewähren (und unter der Annahme einer befriedigenden weltwirtschaftlichen Entwicklung und unter Aufrechterhaltung des Freihandels), ist Wiedergewinnung der Zahlungsfähigkeit eine Frage des Willens und der politischen Möglichkeiten der Regierung eines Landes. Die Notwendigkeit zur Korrektur der Wirtschaftspolitik ergibt sich schon deshalb, weil die von Brunner für den Fall der permanenten Probleme empfohlenen Wertberichtigungen in den Bilanzen der Banken — und, wo erforderlich, Liquiditätshilfen der Notenbank — in der Praxis leicht kaum zu handhabende Größenordnungen annehmen können. Cline 2 5 hat in einem hypothetischen Beispiel illustriert, welche Rückwirkungen aus einer auf ein Jahr beschränkten Einstellung der Amortisations- und Zinszahlungen von Argentinien, Mexiko und Brasilien auf das amerikanische Bankensystem ausgehen würden. Der Verlust würde Wertberichtigungen von 28 % des Eigenkapitals der neun größten Banken notwendig machen. Um die vorgeschriebene Relation von Kapital zu Ausleihungen von 5 % einzuhalten, müßten die ausstehenden Kredite vermindert werden, und es käme infolge eines negativen Multiplikatorprozesses zu einer Kreditkontraktion von $ 160 Mrd. Auch wenn die Notenbank regulierend eingreifen würde, blieben enorme Risiken, denen sich die Behörden nicht leichtfertig aussetzen sollten. Letztlich muß mit einer gewissen Skepsis die Erwartung von Brunner beurteilt werden, daß die auf Marktkräfte bauende Strategie das Risikobewußtsein der Kreditinstitute schärfen und längerfristig eine Wiederholung der Ereignisse der letzten 18 Monate unwahrscheinlicher machen würde. Diese Annahme fußt im wesentlichen auf dem „moral hazard"-Argument, daß private Kreditnehmer im Vertrauen auf Hilfe staatlicher Stellen (bailing out) übermäßige Engagements in den Nichtölentwicklungsländern eingegangen sind — eine Unterstellung, die sich nicht ohne weiteres belegen läßt. Natürlich kann ein verantwortungsloses Handeln einzelner Banken nicht ausgeschlossen werden — nur, wie oben argumentiert, gab es mehrere Fak24 25

Sjasstad (1983). Cline (1983).

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toren (einschließlich der als Schutzmaßnahme entwickelten technischen Innovationen bei der Darlehensgestaltung), die eine verläßliche Einschätzung des Kreditrisikos erschwerten. Ob allein Verlustzuweisung an Anteilseigner, Management und Einleger die Fähigkeit verbessert, Kreditrisiken genauer zu beurteilen, muß als fraglich angesehen werden.

IV. Leitlinien für ein pragmatisches Handeln Mangelnde Wirklichkeitsnähe, praktische Ausführungsschwierigkeiten, aber mehr noch die Gefahr unkalkulierbarer nachteiliger Folgewirkungen lassen die vorliegenden Strategien und Pläne kaum geeignet erscheinen, die Verschuldungsprobleme längerfristig zu meistern. Im Gegenteil, die Abhängigkeit der Schuldensituation von der konjunkturellen Lage und der Wirtschaftspolitik in den Industrieländern, den Anpassungsabläufen in den Schuldnerländern und der Bereitstellung von ausreichenden Finanzierungsmitteln erfordert einen beträchtlichen Spielraum, um auf wechselnde Erfordernisse flexibel reagieren zu können. Ein solches pragmatisches Vorgehen schließt nicht aus, daß einzelne Maßnahmen angewendet werden, die auch Bestandteile des einen oder anderen vorliegenden Plans sind. Entscheidend jedoch ist, daß es kein festes Schema oder Muster gibt, mit den aus der Schuldensituation erwachsenden Problemen fertigzuwerden. Der von öffentlicher Seite bevorzugte Lösungsansatz orientiert sich an drei Grundsätzen. Erstens können und dürfen Verschuldungsprobleme nur von Fall zu Fall behandelt werden. Das begründet sich zum Teil aus der Tatsache, daß die Ursachen und die Form der Probleme von Situation zu Situation ebenso wie im Zeitablauf variieren. Weitaus wichtiger jedoch ist, daß eine einheitliche Lösung unweigerlich Anreize für einige Länder schaffen müßte, die es ihnen vorteilhafter erscheinen ließe, in Zahlungsschwierigkeiten und damit in den Genuß von Hilfsmaßnahmen zu kommen, als Eigenanstrengungen zur Stärkung ihrer Zahlungsfähigkeit zu unternehmen. Die generelle Lösung würde höhere Verluste für private Kapitalgeber und möglicherweise für Steuerzahler wahrscheinlicher machen. Darüber hinaus wird eine im Zeitablauf deutlicher werdende Differenzierung zwischen einzelnen Schuldnerländern die Störanfälligkeit internationaler Gläubiger- und Schuldnerbeziehungen vermindern, und sie dürfte auch im Interesse der Schuldnerländer liegen, die langfristig zur Finanzierung ihrer Investitionsvorhaben auf freiwillig zufließende Auslandsersparnis angewiesen sind. Zweitens besteht kaum ein Bedarf an neuen Institutionen oder gar einer Reform der Weltwährungsordnung, da die anstehenden Aufgaben auch durch die bestehenden internationalen Organisationen übernommen werden

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können. An erster Stelle ist hier sicherlich der I W F zu nennen, der in Erfüllung seiner Aufgabe, Ländern in Zahlungsschwierigkeit zu helfen, bereits neue Wege zur finanziellen Absicherung seiner Anpassungsprogramme für hochverschuldete Länder beschritten hat. So hatte der I W F beispielsweise seinen Beistandskredit an Mexiko von einer grundsätzlichen Einigung des Landes mit den Banken über die Umschuldung der Altverbindlichkeiten und die Gewährung von zusätzlichen Bankkrediten in Höhe von 7 % des bestehenden Engagements abhängig gemacht. Ähnliche Finanzierungsoperationen, in denen IWF-Beistandskredite durch „gelenkte" Bankkredite ergänzt wurden, fanden auch in Argentinien und Brasilien und, in geringerem Maße, in einer Reihe anderer Schuldnerländer statt. Die Einbindung der Banken in die IWF-Programme unterstützende Finanzierung erklärt sich zum Teil aus den besonders großen Finanzierungslücken, denen sich die Schuldnerländer plötzlich gegenübersahen; sie war aber auch erforderlich, weil mit der automatischen Multiplikatorwirkung von I W F Beistandskre-diten (d. h. ihrer Ergänzung durch zusätzliche, freiwillige Finanzierungsströme aus privaten Quellen) wegen der schlechten Zahlungslage der Schuldnerländer nicht zu rechnen war. Zweifelsohne wird die Koordinierung der zur Absicherung glaubwürdiger Anpassungsprogramme notwendigen Finanzierungsströme so lange fortgeführt werden müssen, wie Schuldnerländer nicht ihre volle Kreditwürdigkeit wiedererlangt haben. Die Rolle des I W F im Bereich von Finanzierung und Anpassung findet jedoch nicht ungeteilten Beifall. Zum einen wird kritisiert, daß die restriktive Gesamtnachfragesteuerung als wesentlicher Bestandteil aller Anpassungsprogramme zur gleichzeitigen Abnahme von Importen in einer Reihe von Ländern führe und so einen sich wechselseitig verstärkenden deflatorischen Prozeß mit Wachstumsverlusten für Welthandel und -produktion in Gang setze26. Während der Vorwurf zwar eine gewisse theoretische Berechtigung hat, so hätte die praktische Alternative — Anpassung ohne glättende finanzielle Unterstützung — viel drastischere Konsequenzen, wie Entwicklungen 1982 gezeigt haben, als die von den Nichtölentwicklungsländern ohne IWFEinflußnahme vorgenommenen Importkürzungen in Wachstumsverlusten von rund einem halben Prozentpunkt in den Industrieländern resultierten. Auch der Vorwurf, daß die Importverminderungen eines Schuldnerlandes zu Zahlungsschwierigkeiten in Nachbarländern und damit zur regionalen Ausbreitung der Schuldenkrise in Lateinamerika beigetragen haben, ist kaum haltbar. Nur rund 5 % des gesamten Handels der lateinamerikanischen Länder finden untereinander statt, während der weitaus überwiegende Teil der Exporte auf den Märkten der Industrieländer abgesetzt wird. Eine zweite kritische These besagt, daß die Existenz von IWF-Finanzierung — zu Konditionen, die weitaus besser sind, als sie dem kreditnehmenden Land auf dem 26

Meitzer (1983); siehe auch Brunner u. a. (1983).

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Markt zugestanden werden — einen Anreiz für Schuldnerländer schaffe, sich der billigen Mittel zu bedienen. Weil der IWF, anders als der Markt, eher bereit sei, bei Zahlungsschwierigkeiten limschuldungen (d. h. „rollover" von Beistandskrediten) zu gewähren, vermindere er den Anpassungsdruck — erzeuge also ein typisches „moral-hazard"-Problem 27 . Auch wenn es in der Tat eine Anzahl von „Stammkunden" des I W F gibt, so fehlen unter ihnen jedoch gerade jene Länder, die mit der Schuldenkrise eng assoziiert sind. Genau im Gegensatz zu dieser These war es doch die undifferenzierte Gewährung von Bankkrediten zu Marktkonditionen, die es den ^ochverschuldeten Ländern erlaubte, ohne an wirtschaftspolitische Auflagen gebundene IWF-Kredite untragbare hohe Leistungsbilanzdefizite über längere Zeiträume aufrechtzuerhalten. Hätten sich einzelne Länder früher an den I W F gewendet und, wie beispielsweise Korea, ihre Wirtschaftspolitik mit dem I W F abgestimmt, wäre ihnen wahrscheinlich die Notwendigkeit einer abrupten und schmerzhaften Anpassung erspart geblieben. Neben dem I W F , der nur relativ kurzfristige Zahlungsbilanzhilfen gewähren kann, kommt der Weltbank und den anderen regionalen Entwicklungsbanken eine besondere Bedeutung bei. Sie offerieren nicht nur die unter gegenwärtigen Umständen dringend erforderlichen langfristigen Mittel, sondern können über Kofinanzierungsprojekte eine für private Gläubiger und Schuldnerland nützliche Finanzierungsform fördern. Die Beteiligung der BIZ an weiteren „organisierten" Finanzierungsaktionen ist — wie bereits diskutiert — in der Phase der Konsolidierung nicht länger möglich. Nachdem die Gefahr der Destabilisierung internationaler Geld- und Kapitalmärkte erfolgreich abgewendet worden ist, besteht kein Bedarf an kurzfristiger Überbrückungsfinanzierung, sondern an stetigen und berechenbaren Finanzierungsströmen, die die Sanierung der Leistungsbilanzposition der Schuldnerländer absichern. Dennoch wird auch die BIZ als Forum der Notenbanken der Industrieländer in Fragen der Verschuldungsproblematik auch zukünftig eine wichtige Rolle spielen. Dies geschieht einmal, indem dem Thema der Verschuldung als Teil der internationalen Währungspolitik weiterhin besondere Aufmerksamkeit gewidmet wird, und zum anderen durch konkrete Taten, wie den im Dezember 1983 gefaßten Grundsatzbeschluß, eine von einer Anzahl von Industrieländern und der BIZ finanzierte Kreditfazilität von SDR 3 Mrd. zugunsten des I W F zu errichten. Der dritte Grundsatz der von öffentlicher Seite bevorzugten Lösung der Verschuldungsprobleme ist es, Fehlentwicklungen bei privaten Gläubigern in der Zukunft möglichst auszuschließen oder wenigstens im Frühstadium erkennbar zu machen. Voraussetzung hierfür ist eine möglichst lückenlose und ausreichende Beaufsichtigung aller im internationalen Geschäft tätigen 27 Vaubel (1983).

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Banken — eine Aufgabe, die angesichts der wachsenden Beteiligung neuer Institute an Konsortialkrediten besondere Bedeutung gewonnen hat. Zu diesem Zweck bemühen sich die Aufsichtsbehörden im Rahmen des bei der BIZ angesiedelten Ausschusses für Bankenbestimmungen und »Überwachung der Zehnergruppenländer, ihre Arbeit enger zu koordinieren und die Qualität der Überwachung in einzelnen Ländern anzuheben 28 . Auf der Ebene der einzelnen Bank bedeutet dies, daß Empfehlungen zu Methoden der Beurteilung von Länderrisiken und zur Errichtung von Kontrollsystemen, aber auch verbindliche Vorschriften über Reservebildung und Eigenkapitalausstattung erteilt werden, die die Risiken für die betroffenen Institute vermindern helfen. Auf internationaler Ebene gehören hierzu Absprachen über die Aufteilung der Zuständigkeit zwischen Aufsichtsbehörden des Mutter- und Gastlandes ebenso wie Fragen der Methoden der Beaufsichtigung. Die Grundsätze hierfür — der wichtigste ist die Bereitschaft, die weltweiten Aktivitäten der Banken auf konsolidierter Basis zu beaufsichtigen — wurden vom Ausschuß im Mai 1983 niedergelegt 29 .

V. Schlußbetrachtung Die komplexen Ursachen der Schuldenkrise, insbesondere die Bedeutung wechselseitiger Beziehungen zwischen Gläubiger- und Schuldnerländern, sollten allein schon ausreichend Verdacht gegenüber „einfachen" Lösungen der internationalen Verschuldungsprobleme erwecken. In der Tat weisen bei genauerer Betrachtung alle vorliegenden Pläne und Strategien zur Überwindung der Schuldenkrise ernsthafte Schwachstellen auf und bergen in einigen Fällen sogar die Gefahr, eher eine allgemeine Finanzkrise auszulösen als sie zu verhindern. Auch wenn es intellektuell nicht besonders befriedigend ist, müssen realistische Lösungsansätze davon ausgehen, daß die Schwierigkeiten der hochverschuldeten Länder und die daraus erwachsenden Probleme für ihre Gläubiger nur in einem längerfristigen, von pragmatischem Handeln geleiteten Prozeß behoben werden können. Auf der Seite der Schuldnerländer setzt das die strikte Einhaltung eines Anpassungskurses im Einklang mit IWF-Stabilisierungsprogrammen voraus, dessen Ende — die Rückgewinnung der Kreditwürdigkeit — erst nur nach einer deutlichen Verbesserung der Schuldendienstindikatoren erreicht sein wird. Wie lange dieser Prozeß sich tatsächlich hinziehen wird, hängt in hohem Maße von der konjunkturellen Lage und den Zinsentwicklungen in den Industrieländern ab, die beide —zumindest längerfristig — dadurch entscheidend mitbestimmt sein werden, wie die auch in diesen Ländern übermäßigen Haushaltsdefizite unter 28 Cooke (1983). 29

Ausschuß für Bankenbestimmungen und -Überwachung (1983).

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K o n t r o l l e gebracht werden. D e n privaten Gläubigern, d. h. vornehmlich den Banken, w i r d während der Dauer dieses Prozesses keine andere W a h l bleiben, als i n Zusammenarbeit m i t dem I W F sich weiter an der Finanzierung der Zahlungsbilanzdefizite der Nichtölentwicklungsländer zu beteiligen. Die durchaus wünschenswerte Umschichtung i n den Portfolios der Banken w i r d sich deshalb n u r allmählich vollziehen lassen. Die Schwierigkeit der gegenwärtigen Situation liegt nicht darin, daß akute Zahlungsschwierigkeiten eines Schuldnerlandes öffentliche Stellen und private Gläubiger v o r unüberwindbare Probleme stellen könnten; das Gegenteil ist der Fall, wie es das Krisenmanagement der vergangenen eineinhalb Jahre bewiesen hat. D i e Schwierigkeit ist vielmehr, i m Rahmen der langfristigen K o n z e p t i o n die eingeschlagene P o l i t i k m i t Geduld u n d Ausdauer durchzuhalten. D e n dazu notwendigen langen A t e m zu beweisen, ist die eigentliche Herausforderung der Konsolidierungsphase.

Literaturverzeichnis

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Techniques and Experience with International Reschedulings By Chandra Hardy, Washington*

I. Introduction The focus of this paper is the rescheduling of commercial bank debts. It complements the analysis of an earlier study which reviewed the experience with the rescheduling of debt owed to official creditors (Hardy 1982). At the end of 1982, the total debt outstanding of the developing countries stood at $ 700 billion (including short-term debt). Commercial banks accounted for $ 520 billion or 75 % of the total. Over the past decade, the bulk of the new borrowing had come from the eurocurrency market and by the end of 1982, more than 50 % of the total debt (including short-term) was variable interest rate debt. Nominal interest rates had risen from 7.3 % (1972) to 17.5 % (1982) and this drastically increased the debt burden of the countries with large floating rate debt by raising both the cost of new money and the servicing of existing obligations during a period of declining inflation, export and output growth. Although there has been a sharp slowdown in the growth of debt since 1978, the debt servicing burden has increased markedly over the past few years because of the prolonged recession in the industrial countries and the historically high level of interest rates. One indicator of the increased burden is the steady increase during the 1970s in the number of countries renegotiating their debt and in the size of payment arrears. The number of countries renegotiating debts has risen from 7 in 1980 to 13 in 1981 and 20 in 1982, and the amount in arrears has risen from $ 5 billion to over $ 50 billion during this period. There are an estimated 35 countries currently rescheduling debts and the interruption in service payments now affects almost half the total debt outstanding. There has also been a shift in the kinds of countries experiencing debtservicing difficulties. Until very recently, the majority of countries renegotiating debts and accumulating arrears were low income countries and a few * The author is a Senior Economist at the World Bank. The views expressed in this paper are hers alone and do not necessarily represent those of the World Bank.

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middle-income countries such as Peru and Turkey which did not account for a large part of the debt owed to banks. But since 1980, almost all the major bank borrowers have encountered debt servicing problems. Seven of the countries which renegotiated debts in 1982 were among the largest debtors. In the mid-seventies international reschedulings were handled with relative ease. Argentina, Chile, Gabon, Iran and Indonesia refinanced commercial bank debt quietly and without inter-governmental involvement. But by 1979, rescheduling commercial bank debt became more frequent and more difficult. The renegotiations for Turkey, Zaire, Peru, Nicaragua, Sudan and Jamaica were well-publicized, protracted and involved official creditors and institutions. The causes and consequences of rescheduling are the same whether the debt is owed to public or private creditors. In both cases, it has been observed that the crisis was precipitated by a combination of factors which always included weak export growth and/or adverse movements in the terms of trade, the drying up of credit and the inability or unwillingness of the borrowers to make further expenditure cuts. The response of the bankers to these liquidity problems was also typical in that it was often delayed until a cessation of payments had occurred and the terms of the rescheduling were always costly.

II. Country Case Studies Since 1978, 23 countries have renegotiated their debt to banks compared with three between 1970-1978. Of these, 21 were I M F members (the others were Poland and Cuba). These 21 countries accounted for 63 % of the net claims of banks on non-oil developing countries and the banks in turn financed 80 % of the current account deficit of these 21 countries compared with 60 % of the combined current account deficit of all non-oil developing countries. It is not possible to review the experience of all these countries, but the following brief summary of the cases of the largest debtors — Argentina, Mexico and Brazil — will illustrate both the techniques and experience with recent debt reschedulings.

7. Argentina The country's overall balance-of-payments position swung from a surplus of $ 3.2 billion in 1978 to a deficit of $ 3.9 billion in 1981. This deterioration was in large part due to a 50 % appreciation of the exchange rate in real terms which led to a sharp increase in imports and a rise in the current account

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deficit to 6.7 % of GDP in 1980. Total debt (including short-term) increased from $ 13 billion in 1978 to $ 36 billion in 1981 and 85% of the new borrowing came from banks and carried short maturities which resulted in a bunching of debt-service payments in 1982/83. Between 1978 and 1981, the share of short-term debt rose from 21 % to 38 % and the share of debt of less than five years maturity increased from 45 % to 68 %. The government provided exchange rate guarantees to induce a lengthening of loans to the private sector but by November 1982 the Central Bank lacked the liquidity to meet payments on some $ 4 billion of these loans. Foreign creditors were informed that interest payments on these loans would be met but that in lieu of principal, they could accept a US dollar-denominated bond or a promissory note of the government both carrying five year maturities and 3 1/2 years of grace. Interest payments on these loans would be met on schedule. Despite this unilateral postponement of payments, debt-service in 1983 still amounted to $ 14.5 billion. A committee of 11 banks was formed and by December 1982, agreement was reached on a bridge loan of $ 1.1 billion and bridge financing of $ 500 million from the BIS. Agreement on the bridge loans and the pattern of disbursement was made contingent on agreement being reached with the I M F . Under the agreement reached with the Fund, the banks agreed to reschedule maturities in arrears in 1982 amounting to $ 8-10 billion for 7 years including 3 years grace at Libor plus 2 1/ 2 % and to provide new medium term loans of $ 1.5 billion on similar terms to finance a much reduced deficit in 1983. The relief provided in 1983 amounted to $ 14.5 billion in deferred payments but the terms of the restructuring were such that almost as much was added to the stream of future debt-service over the period 1983-1987. The projected debt-service ratio for 1983-87 was 65 % and this did not include repayments to the I M F .

2. Mexico The discovery of vast oil and gas reserves in the mid-1970s provided a much needed boost to the Mexican economy which had begun to show signs of increasing strain after nearly three decades of stable growth and price stability. The development of oil boosted GDP growth but it added to the structural problems confronting the economy which were reflected in rising domestic prices and growing current account deficits. Mexico's public debt outstanding had increased from $ 3.2 billion in 1970 to $ 34 billion in 1979. It then jumped to $ 60 billion in 1982 in addition to private sector debt which was estimated at $ 22 billion in 1982. Throughout the 1970's Mexico's credit rating was high and almost all the borrowing came from banks in the form of medium and long term credits. But as the oil market weakened in 1981 and

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commodity prices collapsed, medium-term credit became less available. In 1981, almost half of the new borrowing was short-term and in the first half of 1982, all the new borrowing carried maturities of less than one year. The pressure on the balance of payments was exacerbated by capital flight and rising real interest rates, and in August 1982, Mexico announced a 90 day moratorium on debt-service payments. In November 1982, exchange controls were introduced, the commercial banks were nationalized and the moratorium was extended for 120 days pending negotiations to restructure the debt. Under the restructuring proposal, repayments of principal on part of the public sector debt outstanding as of August 1982 and falling due in 1983 and 1984 amounting to nearly $ 15 billion was to be rescheduled for 8 years including 3 years grace at Libor plus 1 7 / 8 % . The rescheduling proposal excluded certain categories of official debt such as bonds, private placements, loans to multilateral institutions, interbank borrowing and all private sector debt. The rescheduling agreement also included a new loan of $ 5 billion for 6 years including 3 years grace at Libor plus 2 1/2 %. A l l 1400 creditor banks were asked to participate up to 7 % of their exposure in Mexico. Bridge financing of $ 2.55 billion was also needed. This included $ 1.6 billion from the U.S. government including a drawdown of $ 500 million under a swap agreement with the Federal Reserve. Arrangements were also made to service private sector debt in local currency. Payments would be placed in accounts with the Bank of Mexico and would earn interest at Libor plus 1 %. These accounts could be drawn down in foreign currency as and when they are available. Arrears on interest currently amount to $ 1.5 billion.

3. Brazil Since the mid-sixties Brazil had pursued a high growth development strategy which relied heavily on its ability to attract foreign savings. The strategy was very successful in terms of achieving high output growth rates and export diversification but it was much less so in terms of increasing domestic savings and distributing the benefits of growth widely. During the 1970s, Brazil continued to borrow heavily in the face of a world slump in order to maintain high income and output growth rates without effecting any real change in consumption patterns. However, the origins of the liquidity problem which erupted in late 1982 were largely caused by factors beyond its control. Exports had declined because of protectionist pressures in the industrial countries, the weakening of developing country markets because of the collapse in commodity prices and the appreciation of the cruzeiro due to the continued strength of the US dollar against other currencies. The rise in real interest rates boosted interest charges to $ 11 billion and these

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liquidity problems were exacerbated by the drying up of credit after the Mexican crisis in August 1982. In the fall of 1982, Brazil approached its largest bank creditors and the US government for emergency assistance pending an agreement with the I M F and a restructuring of its short-term obligations. As of end 1982, the medium and long-term debt amounted to $ 68 billion and the short-term debt was estimated at about $ 14 billion bringing the total debt outstanding to $ 82 billion. The debt due to banks accounted for 80 % of the total. About 25 % of the bank debt was owed to 30 US banks; 15 % to Brazilian banks and 12 % to Japanese and U K banks respectively. One US bank was owed $ 3.2 billion or 6 % of the total claims but altogether over 1100 banks were involved. In December 1982 after considerable effort Brazil was able to mobilize emergency assistance from the US Treasury ($ 1.23 billion), bridge financing from the BIS ($ 1.20 billion) and reach agreement with the I M F for a loan of $ 2.5 billion to be disbursed during 1983. The banks were asked to agree on a four-part program of financing which was costly to Brazil and successful on all but one component. The banks were requested to (1) disburse $ 1.2 billion on 1982 committments and make new loans of $4.4 billion in 1983. These credits were obtained at maturities of 8 years including 2 1/2 years grace at Libor plus 2.5 % and a committment fee of 0.5 %; (2) to rollover $ 4.7 billion of principal repayments due in 1983 on similar terms; (3) to rollover shortterm lines of credit of about $ 10 billion; and (4) to re-establish the interbank deposits held in Brazilian banks abroad at their mid-1982 levels. But credit on the interbank market began to dry up and this part of the program could not be met. During 1983, Brazil succeeded in meeting the balance of payments targets agreed with the I M F by sharply curtailing import levels but the domestic targets for inflation and reducing the fiscal deficit proved more difficult. Net new bank lending to Brazil continued to decline and the country began to pile up arrears of over $2.5 billion on private sector debt. In September 1983 Brazil suspended payments on all inter-governmental loans and government guaranteed credits pending a further restructuring of its debt obligations and a meeting of the Paris Club.

I I I . Lessons of Recent Reschedulings The rescheduling of commercial bank debts has not eased the debt service burden of the developing countries to date for three reasons:

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1. The rescheduling agreements provided relief on only a small part of the debt and at an increased cost. The amounts rescheduled were usually equivalent to one to two years' principal repayments and the restructuring of these loans at high moratorium fees, not only postponed, but worsened the future debt-service burden. The spreads being proposed for some of the loans recently being negotiated are reportedly as high as 5 % over Libor, and while the exact data on fees and other charges are not available, they are known to be substantial. In 1982 the major Latin American borrowers had average debt-service ratios of 125 % compared with the average for 1979-80 of 75 %. 2. The restructuring has increased the fiscal burden of the debt when debtor governments have been forced to turn short-term loans into high cost medium-term loans and to assume the private sector debts owed to banks. In the case of Mexico, the private sector debt was estimated at $ 22 billion. The institutionalization of trade credits and private sector debts also increases the fiscal burden of the debt at a time when I M F stabilization programs require cuts in government expenditure budgets. 3. Despite the effort of the borrowers and the I M F , banks have continued to reduce their exposure after the restructuring agreements. The growth of commercial bank lending to developing countries declined for the first time in 1982 after growing at 30% per annum for a decade. And in the third quarter of 1982, the banks took in more than they lent out. This trend has continued in 1983. For the countries most affected by liquidity difficulties, it has usually been the reduction in the supply of funds that triggered the debt crisis and led to the need of rescheduling. Commercial banks individually and as a group have slowed down new lending, withdrawn short-term credits, interbank deposits and trade financing. The reduction in bank exposure in the absence of any alternative source of funds has resulted in a rapid loss of reserves and the accumulation of arrears. Rescheduling has usually taken place after the borrower has declared a moratorium on principal payments. While these appear to be unilateral, the major banks have sanctioned the moratoria as a means of exercising discipline on the smaller banks and maintaining the total exposure of all lending institutions. Delays of principal are not costly to banks as long as the borrower keeps up-to-date on payments of interest. This allows banks to consider rescheduled loans as performing assets on which they are earning even higher rates of return. The reschedulings followed a pattern whereby the debtors sought shortterm bridging financing from western governments and the Bank of International Settlements (BIS) which have to be repaid once the debtor has reached

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agreement with the I M F on a stabilization program and an Extended Fund Facility drawing. The principal objective of the programs agreed with the I M F is to reduce current account deficits and hence net borrowing requirements in each case by a sharp move towards austerity. To enforce the program, monetary, fiscal and balance of payments targets are set by the I M F as a condition of disbursement. A novel feature of the agreements is that in order for the Fund program to become effective, the commercial bank creditors have to agree to a financing package which includes the rescheduling of part of the maturities due and the provision of new financing. The austerity programs agreed with the I M F required major reductions in import volumes. In 1982 Mexico's imports totalled $ 14 billion down from $21 billion in 1981; in Argentina, import levels were reduced by 42 % and in Brazil, the reduction in the volume of imports was 20 %. As a consequence, Latin American debtors have experienced three years of declining per capita income growth and there have been scattered outbreaks of civil disturbance in many countries. The drying up of credit has helped the debtor countries to exceed balance of payments performance targets by showing larger current account surpluses, but meeting domestic monetary and fiscal targets have proved more difficult and these targets have been renegotiated to keep the programs on track. The rescheduling of commercial bank debts has at best provided temporary relief at the cost of increasing debt-servicing charges over the next few years but these reschedulings and the emergency procedures which have been put in place to prevent the liquidity difficulties of the major bank borrowers from spilling over into an international banking crisis have done much to restore confidence in the stability of the international financial system. These efforts have been buttressed by recent agreements to expand the resources of the I M F by $40 billion and of the General Agreement to Borrow by $20 billion. However, there is some concern about whether these additional resources will suffice. The concern stems from the fact that many of the 35 countries currently rescheduling debt have experienced difficulties in meeting domestic performance criteria and in obtaining increased financial flows and these factors could greatly strain their ability to meet total interest payments next year. In addition, a number of other countries such as Venezuela, the Philippines and Korea could easily be the next candidates for emergency assistance. The agreements to date cover what can be called Phase 1 of the crisis. The question is, will what has been done to date be enough? Will the rescheduling of 1-2 years maturities solve the problem? The prevailing consensus is that the answer depends on the pace of the recovery in the industrialized countries, a decline in real interest rates, no further weakening in oil prices, a willingness of banks to increase their net lending to developing countries at

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7-8 % per annum or by $20 billion, and lastly, that governments and international institutions continue to play a fire-fighting role. A l l of these things have to happen and they have to happen at the same time. In short, the answer depends on an optimistic outcome for several variables and currently the greatest danger is the drying up of credit. New eurocredits to non-oil developing countries fell for the first time in 1982 to $30 billion after an unchecked rise from $ 1 billion (1971) to $40 billion (1981) or 30 % per annum. Gross lending in 1983 is estimated to be running at around $ 44 billion which would amount to a significant decline in net lending since interest payments alone amount to more than $ 50 billion. If there is a marked decline in the growth of commercial banking flows, other sources of capital would have to increase substantially if there is to be some relaxation of austerity programs in developing countries. The I M F estimates a current account deficit of developing countries of around $ 70 billion for 1983 which represents a severe contraction of output in these countries. The I M F also projects an increase of commercial bank lending of $ 20 billion per annum for 1983 and 1984. This level of lending, if it materializes, means that commercial banks would be financing less than 30 % of a much reduced deficit in 1983 compared with 65 % between 1977-81, and interest charges would account for 71 % of the current account deficit in 1983, up from 35 % in 1979/80 and 20 % in 1975/76. These projections reflect the increased uncertainty in international financial markets and continuing efforts by banks to reduce their net lending to developing countries. This latter phenomena is due to a number of institutional and other constraints. First, there are over 1500 banks involved in international lending and they are not all homogeneous. For a few large banks, foreign lending is their principal activity. The exposure of these banks in developing countries is twice their equity and reserves; their earnings from foreign loans account for almost all their net profits and foreign deposits account for almost half their total deposits (Hardy 1979). Then there are numerous small banks whose principal activity is domestic business. These banks entered into international operations because of the decline in business at home due to the recession and because it was profitable to do so. They were able to charge developing countries a small spread over the cost of loans since their overheads were small. However, they were not structured to assess country creditworthiness and perhaps they planned to stay in international lending only until business at home picked up. The recession has created balance sheet difficulties for all banks. Corporate bankruptcies have reached record numbers, real estate and farming loans have shown losses and the cost of funds has risen. As a result, the smaller banks have difficulty raising money and it does not appear profitable for them to maintain, let alone increase, their exposure in developing countries. International lending is not

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a major part of their activity; they cannot afford the delays in payments of principal and they are not equipped to handle reschedulings. Banks are reducing their lending to developing countries despite the reminders from economists that liquidity problems are different from solvency problems because they equate creditworthiness with the absence of liquidity problems and they do so because they are highly leveraged. Banks have funded their overseas lending by borrowing on the interbank market and their own access to funds depends on their paying and being repaid on time. A delayed payment of principal from one large borrower or a few small borrowers does not cause a problem for a bank which is well-capitalized, not highly-leveraged etc., or a bank which enjoys a triple A rating but for a weaker bank, any interruption in repayment can add to its funding problems. For these reasons, exhortation alone will not suffice to keep net lending by banks growing rapidly. It is clear that some banks are hastily reducing their exposures in developing countries because they have a higher perception of the risks involved than may be warranted, and in so doing they increase the liquidity difficulties of the borrower. But it is highly probable, indeed likely, that the smaller banks which are the majority and which account for a large part of the lending are simply not in a position to maintain their portfolios in developing countries. Foreign lending was never as profitable for them as it was for the larger banks and now it may be adding to their other balance sheet problems. Another weakness in international financial markets is the drying up of credit in the interbank market. Almost two-thirds of the eurocurrency lending is interbank lending and the structure of international credit markets has been likened to an inverted pyramid. The links are tenuous and even for large banks could be easily broken. Foreign deposits are placed with the major banks and then relent on the interbank market but this is the most volatile sector of financial markets. What began as a clearing house for surplus funds was used by borrowers and lenders as a means of medium-term financing. But it is difficult to distinguish borrowers from lenders in this market. Banks have to be seen to be doing both and any unusual sign of heavy borrowing or lending signals trouble and leads to reduced access or higher cost of funds. Brazilian banks lost $4 billion in this segment of the market in a few months and there is no central authority capable of stopping this decline once it is set in motion. A Central Bank can provide liquidity to help a bank meet its payment to another bank, but it cannot persuade the receiving bank to maintain the line of credit. It is therefore difficult for banks to increase their exposure in developing countries unless they can lengthen the maturity of their own debts and obtain new sources of funds. Banks are incurring losses on their domestic loans; some are threatened with mergers and are losing their competitive edge

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locally to the big banks. The larger banks have shown record profits from their rescheduled loans but they probably have to increase the loan loss provisions on these loans and on the private sector loans which have not been rescheduled. These banks also have to strengthen their capital base before they can increase lending much further. Prudence suggests that commercial bank lending can continue to grow in line with the overall rate of asset growth, say at 10 % per annum over the long term and once banks have recovered somewhat from their own liquidity difficulties. But a precipitous decline in the meanwhile without an increase in lending from other sources would put the stability of the international financial system at great risk. The only lasting solution to this dilemma is to reduce the real burden of the debt by stretching out the maturity of existing loans and reducing the interest charges. A number of knowledgeable investment bankers and academics (F. Rohatyn, P. Kenen, R. Weinert and R. Roosa, see Cline 1983) have offered suggestions for restructuring a major portion of the debt outstanding. The prevailing view is that such schemes are not needed. Unfortunately, when they are needed it may be too late to put them in place. A restructuring of the debt would have the added benefit of bringing the demand for new loans more in line with supply. The term structure of the loans both before and after the reschedulings is inappropriate. With interest charges indexed for inflation, and maturities and grace periods getting shorter, the loans are being amortized faster and the gross flows have to grow for a given net flow. In fact, the gross rises geometrically, and rollovers become more difficult and vulnerable to sudden shocks. Longer maturities better match the gestation period of investments in developing countries.

IV. Conclusion International debt reschedulings have become more frequent, widespread and costly in recent years. The existing procedures for handling these problems have beome more sophisticated and can be put into operation relatively quickly. But while these procedures have temporarily eased the liquidity problems of the major debtor countries, they have not yet succeeded in reducing the debt burden or the risks to the stability of the international financial system. The reschedulings are still being handled on a case-by-case method and in the context of short-run stabilization programs which require the debtor countries to make very rapid current account adjustments. However, if developing countries are to run a trade surplus to meet their interest payments, they would have to have a trade surplus with the industrial countries, if for no other reason but to have the convertible currencies. Since develop-

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ing countries account for 40 % of the exports of the industrial countries, such a scenario is not compatible with a sustained recovery of world output growth. Solutions to the debt problem which are likely to have the greatest chance of success are those which will enable the developing countries to grow rapidly while meeting their debt servicing obligations and expanding exports. A n important weakness of existing arrangements is the drying up of credit after the reschedulings. The lack of credit is forcing expenditure cuts which are not only politically unpopular but, by hampering investment and output growth weakens the future ability of the debtors to repay the debt.

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Probleme der Bankenaufsicht internationaler Finanzmärkte Von Inge Lore Bähre, Berlin

I. Thesen zur Bankenaufsicht Das Thema, obwohl von dem Herausgeber lediglich als Arbeitstitel verstanden, ist von der Verfasserin bewußt in dieser umfassenden Formulierung übernommen worden, um es aus der Sicht einer „nationalen" Bankaufsichtsbehörde zu problematisieren und damit deutlich zu machen, daß der bankaufsichtliche Ansatz in bezug auf das Geschehen an den internationalen Finanzmärkten (Euromärkten, off-shore-Märkten, Xenomärkten) so umfassend nicht sein kann, sondern weitaus bescheidener ist. Hierzu folgende Thesen: 1. Es ist nicht Aufgabe der Bankenaufsicht, Finanzmärkte — ob national, ob international — zu beaufsichtigen oder gar, wie man nicht selten liest, zu „kontrollieren". Bankenaufsicht ist zielgerichtet auf das einzelne Kreditinstitut; die Ausgestaltung ihres ordnungspolitischen Instrumentariums läßt daran keinen Zweifel. 2. Die Problematik der internationalen Finanz märkte liegt schwergewichtig im Bereich der Währungs- und Notenbankpolitik. Eurobankspezifische Bankaufsichtsprobleme sind großenteils abgeleiteter Natur. Bankaufsichtliche Problemlösungen sind somit kaum geeignet, zur Lösung der währungspolitischen Problematik von Finanzmärkten beizutragen. 3. Internationales — oder richtiger: extranationales — Bankgeschäft und nationale Bankenaufsicht schließen einander im Grunde begrifflich aus. Die gefundene Hilfskonstruktion einer Aufteilung bankaufsichtlicher Zuständigkeiten auf nationale Behörden muß unbefriedigend bleiben, solange deren Aufsichtspraxis nicht koordiniert, ihre Aufsichtsinstrumente nicht harmonisiert sind.

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II. Bankenaufsicht ist ordnungspolitische Staatsaufgabe Dies ist natürlich eine Aussage aus der Sicht der deutschen Bankenaufsicht. Für eine Reihe von Ländern, deren Kreditinstitute sich an den internationalen Finanzmärkten betätigen oder auf deren Territorium sich ein Teilmarkt, ein Euro-Finanzplatz lokalisiert hat, gilt, daß Bankenaufsicht Notenbankaufgabe ist und daß demzufolge zu den Instrumenten der Notenbank die bankaufsichtlichen ebenso gehören wie die währungspolitischen. Bei diesem Organisationsmodell ergibt sich von vornherein eine Ausrichtung auf den — zunächst einmal nationalen — Finanzmarkt in seiner Gesamtheit. — In der Bundesrepublik Deutschland ist das grundsätzlich anders: Bankenaufsicht ist ordnungspolitische Staatsaufgabe, Währungspolitik ist Aufgabe der unabhängigen Notenbank 1 . — Selbstverständlich bedeutet der bankaufsichtliche Ansatz beim Einzelinstitut nicht eine „abstrakte" Betrachtung, losgelöst vom Markt, seiner Struktur, seinen Strukturveränderungen oder gar von den währungs- und notenbankpolitischen Daten, die die Deutsche Bundesbank für den Bankenmarkt setzt. So ist es auch zweifellos bankaufsichtlich von Interesse, ob sich das beaufsichtigte Kreditinstitut nur am nationalen Markt oder darüber hinaus im internationalen Geschäft betätigt. Bankenaufsicht unter Berücksichtigung des wirtschaftlichen Umfeldes setzt jedoch voraus, daß das Marktgeschehen (auch) für die Bankenaufsicht einigermaßen transparent ist. Hinsichtlich des nationalen Finanzmarktes sorgt die Deutsche Bundesbank mit ihren informativen, monatlichen bankstatistischen Veröffentlichungen für eine vorzügliche Transparenz. Für die internationalen Finanzmärkte fehlt sie weitgehend. Der Bankenaufsicht mangelt es bereits für die bloße Beobachtung dieser Märkte am notwendigsten Handwerkszeug 2 .

I I I . Begrenzte Möglichkeiten eurobankspezifischer Bankenaufsicht Aus der Geschichte der off-shore- und Euromärkte ist bekannt, daß bei ihrer Entstehung gewisse „Ausweichmechanismen" eine Rolle gespielt haben. Zunächst waren es steuerliche Gründe, später war es die aktive Notenbankpolitik dieses oder jenes Landes, denen das Ausweichen auf 1

Hierzu und zu der gesetzlichen Verklammerung (Regelung der Zusammenarbeit zwischen Bundesbank und Bankenaufsicht) die Materialien zum Gesetz über das Kreditwesen von 1961, BT-Drucks. III/1114. 2 Die Bank für internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) in Basel ist bekanntlich seit Jahren bemüht, die Euromärkte statistisch transparent zu machen. Zwangsläufige Lückenhaftigkeit und fehlende Zeitnähe beeinträchtigen den Informationsgehalt dieses Materials. — Die Deutsche Bundesbank erfaßt mit ihrer Statistik auch das internationale Geschäft deutscher Kreditinstitute, soweit es über Auslandszweigniederlassungen abgewickelt wird. Sie hat bereits 1973 versucht, dies auf das über Auslandstöchter getätigte Geschäft auszudehnen; das ist jedoch damals an ausländischem Einspruch gescheitert.

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„extranationale" Märkte galt. Als dritter Gesichtspunkt trat der einer fehlenden oder doch zumindest nicht unbequemen Bankenaufsicht an den meisten off-shore-Plätzen hinzu. — M i t dem Beginn des Preisdiktats der OPEC gegenüber ihren Abnehmern Ende 1973 wurde die Ausweichmöglichkeit gegenüber nationalen Notenbankpolitiken zweifellos der ausschlaggebende Impuls für das Entstehen einer Reihe neuer Finanzplätze und für das schnelle Wachstum des extranationalen Finanzmarktes in seiner Gesamtheit. M i t der damaligen Vervierfachung des ölpreises auf 10 $ je barrel war abzusehen, daß der Anlagebedarf von Petrodollars in Größenordnungen hineinwachsen würde, der auf den nationalen Finanzmärkten Reaktionen der Notenbanken auslösen mußte, jedenfalls, soweit diese — wie die Deutsche Bundesbank — eine konsequente Antiinflationspolitik betrieben. Es würde den Rahmen des Themas sprengen, an dieser Stelle die Entwicklung des internationalen Finanzmarktes im letzten Jahrzehnt nachzuzeichnen: vom Beginn des Ölüberschuß-Recyclings durch die Geschäftsbanken über ihre von keiner Notenbank kontrollierte Kreditschöpfung (mißverständlich „Overrecycling" genannt) bis zum heutigen Zustand überschuldeter Entwicklungs- und Schwellenländer und eines Währungssystems, das sich in einer „ziemlich beängstigenden Verfassung" befindet, in dem jeder Versuch einer „offiziellen" internationalen Liquiditätssteuerung „durch gigantische Mengen schnell bewegbarer privater internationaler Liquidität überwältigt wird" und die „Dominanz dieser Kapitalbewegung zunehmend die Wechselkurse" 3 bestimmt. Worauf es im behandelten Zusammenhang ankommt, ist, auf dem Hintergrund dieser Entwicklung kritisch zu fragen, welche Rolle eine — nationale! — Bankenaufsicht hätte spielen können, um sie zu beeinflussen. Die deutsche Bankenaufsicht hat derartige Möglichkeiten nicht gesehen. Das Kreditwesengesetz erlegt ihr grundsätzlich Abstinenz hinsichtlich der Geschäftspo/fr/& der beaufsichtigten Banken auf. Die fortgeschrittene Liberalisierung der Aufsicht machte es auch unmöglich, einzelne Kreditinstitute, beispielsweise im Hinblick auf ihre angestammte regionale Ausrichtung, an der Gründung von Auslandsniederlassungen oder dem Eingehen von Beteiligungen zu beschränken. Wahrscheinlich hätte sie Mittel und Wege gefunden, um der Schaffung einer „Bankenfreihandelszone", eines weiteren Euromarktplatzes, innerhalb ihres Aufsichtsbereiches entgegenzuwirken 4 ; dies erwies sich jedoch als unnötig, weil die Deutsche Bundesbank die Schaffung einer von Notenbankkontrolle und -beeinflussung freien Zone nie ernsthaft in Betracht gezogen hat.

3 H.-J. Witteveen, Chairman of the Group of Thirty, in der Per Jacobson Foundationlecture, Washington, 25.9.1983. 4 Mehrfach war hierfür Berlin im Gespräch.

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Wo deutsches Bankaufsichtsrecht auf den Bereich internationaler Bankgeschäfte anwendbar war und ist, also soweit sich Auslands Zweigstellen deutscher Banken am Euromarkt betätigen, mochte ein indirekter Einfluß gegeben sein. Ein Beispiel: die überzogene Fristentransformation, die mit dem sog. roll-over-Kredit von Anfang an eine erhebliche Rolle im Euromarktgeschäft spielte, läßt sich innerhalb der deutschen Bankaufsichtsbestimmungen (Grundsätze I I und III), die auch für das Geschäft der rechtlich unselbständigen Zweigstellen gelten, nur in geringem Ausmaße praktizieren; jedoch war es nicht schwer, dieser Beschränkung auszuweichen; man brauchte die Kreditgewährung nur auf eine Eurobanktochter zu verlagern. Unter den Bankaufsichtsbehörden anderer Länder gibt es offenbar einige, die für ihre Banken den Zugang zu den Euromärkten drosseln konnten. Auch ist zumindest ein Fall bekannt, in dem die heimische Bankenaufsicht auf das Ausmaß der Aktivitäten ihrer Banken auf diesen Märkten direkt Einfluß nahm, bis zum zeitweiligen völligen Kreditstop für Neuausleihungen. Auf die bekannte Entwicklung der internationalen Finanzmärkte als Ganzes hat dies ersichtlich kaum Auswirkung gehabt. Entsprechendes gilt für die „angelsächsische Lösung", die in London von Anfang an, in New York und anderen US-amerikanischen Bankplätzen allerdings erst im Spätstadium der Entwicklung des extranationalen Finanzmarktes mit der Schaffung der International Banking Facilities (IBFs) favorisiert wurde: Freiheit von Notenbankkontrolle, aber Einbindung auch des Eurogeschäftes in die Bankenaufsicht am Platz. Auch dies hat die über Jahre hinweg überdimensionierte Geschäftsausweitung und das gewaltig anschwellende Kreditschöpfungspotential dieser Märkte nicht zügeln können. Auch für die Zukunft sollte daher das, was Bankenaufsicht in bezug auf die internationalen Finanzplätze leisten kann, vom Erwartungshorizont her nicht zu hoch veranschlagt werden. Sie kann nicht das ersetzen, was währungspolitisch wohl spätestens zu dem Zeitpunkt hätte durchgesetzt werden sollen, als erkennbar wurde, daß die Kreditgewährung über die Euro- und off-shore-Märkte ein Mehrfaches der dort Anlage suchenden ölüberschüsse ausmachte: einen gemeinsamen Schritt aller maßgeblichen Notenbanken, um über einheitliche Mindestreservebestimmungen das Wuchern dieser Märkte in den Griff einer koordinierten Währungspolitik zu bekommen 5 .

5

H.-J. Witteveen, Chairman of the Group of Thirty, in der Per Jacobson Foundationlecture, Washington, 25.9.1983, weist auf den gescheiterten, allerdings erst 1978/79 unternommenen Versuch hin, innerhalb der Zehnergruppe zu einer gemeinsamen monetären Kontrolle zu gelangen. Desgl. auch W. Nölling in Wirtschaftswoche vom 13.1.1984.

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IV. Notwendige Koordination nationaler Bankaufsichtsnormen Es bedarf keiner näheren Darlegungen, daß jeder nationalen Bankenaufsicht im Hinblick auf ihre begrenzte Zuständigkeit bestenfalls ein Teilstück des Geschehens an den internationalen Finanzmärkten zugänglich ist. Theoretisch sind zwei Modelle denkbar. Das nächstliegende dürfte so aussehen, daß die zuständige Bankenaufsicht derjenigen Plätze, an denen sich das internationale Bankgeschäft lokalisiert — wenn auch häufig nur in der Form einer Buchungsstelle — die Beaufsichtigung der an diesem Platz zugelassenen Eurobanken, IFBs, ACUs (Asian Currency Units) oder OBUs (Offshore Banking Units), wie auch immer sie bezeichnet werden, übernimmt. Insbesondere in Europa, wo sich der Euromarkt auf die drei Plätze Paris, London und Luxemburg konzentriert, schien dies in seiner ersten Entwicklungsphase nahezu selbstverständlich. Aus US-amerikanischer Sicht hingegen dürfte ein Prinzip der (ausschließlichen) aufsichtlichen Zuständigkeit des „Niederlassungslandes" von Anfang an Bedenken begegnet sein, da in den meisten vor der Haustür der Vereinigten Staaten liegenden off-shoreZentren eine Bankenaufsicht, die mehr bedeutete als ein Lizensierungsbüro, kaum bestand (übrigens großenteils auch heute noch nicht besteht). Dort wurde bereits frühzeitig das andere Aufsichtsmodell Realität, das so aussieht, daß sämtliche Aktivitäten eines Bankkonzerns — im Ausland wie im Inland, die der Filialen wie auch der Töchter — in die für den Sitz der Zentrale (bzw. Bankmutter) zuständige Aufsicht einbezogen werden. Zwangsläufig führte dies, wenn sich die Auslandsaktivitäten über Bankzweigniederlassungen vollzogen, zu „Doppelaufsicht", sofern auch am Niederlassungsplatz eine Bankenaufsicht bestand; für die amerikanischen Banken wurde die Doppelaufsicht aber auch schon frühzeitig zur Regel, soweit das Auslandsgeschäft von US-Kreditinstituten über Tochterbanken betrieben wurde. Dies stand übrigens in keinem grundsätzlichen Zusammenhang mit der Entwicklung eines extranationalen, von Notenbankeinfluß freien Finanzmarktes; es galt für US-Tochterbanken, die sich auf einem ausländischen Bankenmarkt betätigten, wie ζ. B. in der Bundesrepublik, wo es bekanntlich gar keine Bankenfreihandelszone gibt, gleichermaßen wie für amerikanische Banktöchter am Europlatz London oder Luxemburg. Offenbar stand dahinter der Grundsatz, daß die bankaufsichtliche Beurteilung eines Kreditinstituts nur dann vollständig möglich ist, wenn man alle seine Aktivitäten — unabhängig davon, ob über Filialen oder Töchter betrieben — erfaßt. Da die Aufsicht des Comptrollers of the Currency als „Prüfungsaufsicht" konzipiert ist, mußte er Wert darauflegen, den im Ausland aktiven amerikanischen Banken auch mit seinen Prüfungen dorthin folgen zu können. Ein behördliches Prüfungsrecht besteht auf dem Territorium eines anderen Staates natürlich nicht ohne weiteres; zu seiner Installierung bedurfte es zwischenstaatlicher Vereinbarungen. M i t der Bundesrepublik Deutschland vereinbarten die USA bereits

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1971/72 durch Notenwechsel ein gegenseitiges Prüfungsrecht für Bankzweigstellen (1979 auf Tochterbanken ausgedehnt). Es erscheint zweifelhaft, ob ihr das auch an allen internationalen Finanzplätzen gelungen ist, bei denen häufig das Bestreben dominierte, den Auslandsbanken gefällig zu sein, um ihnen — gegen weltweit zunehmende Konkurrenz — den Niederlassungsort attraktiv zu machen; dies zeitigte einen gewissen „Abschirmungseffekt" gegenüber den Aufsichtsbehörden der Mutterinstitute. Die deutsche Bankenaufsicht hat in dieser Hinsicht jahrelang keinen Problemlösungsdruck empfunden: mit der gleichen Selbstverständlichkeit, mit der sie für sich in Anspruch nahm, für in ihrem Bereich tätige Auslandsbanken (Niederlassungen wie Tochterinstitute) aufsichtlich zuständig zu sein, akzeptierte sie umgekehrt die entsprechende Zuständigkeit anderer Aufsichtsbehörden, ohne dabei zu differenzieren nach einer Betätigung am jeweiligen „nationalen" Auslandsmarkt oder an internationalen Finanzmärkten. Dabei spielte zweifellos auch eine Rolle, daß die deutschen Kreditinstitute bis in die allerjüngste Zeit hinein die Gründung von Tochterbanken an aufsichtsfreien karibischen und diesen vergleichbaren off-shore-Plätzen ganz überwiegend vermieden (die Ausnahmen ließen sich an den Fingern einer Hand abzählen und erlangten keine Bedeutung). Ferner war mit ausschlaggebend, daß bis zum Beginn des überdimensionierten Wachstums der Eurobanktöchter mit dem Recycling der Petrodollars der weitaus größere Teil des internationalen Geschäftes deutscher Kreditinstitute über Zweigniederlassungen, vor allem in New York und London abgewickelt wurde und somit — wie oben bereits am amerikanischen Beispiel geschildert — einer Doppelaufsicht sowohl der Behörde am Platz der Niederlassung, als auch der heimischen Aufsicht unterlag. Der Zusammenbruch der Herstatt-Bank im Juni 1974, in der deutschen Banken- und Bankaufsichtsgeschichte ein bedeutender Einschnitt — (es wurde bei den Banken üblich, Vorgänge „nach Herstatt" oder „vor Herstatt" zu datieren!) — sollte auch zu einem Wandel in der aufsichtlichen Behandlung der an den internationalen Finanzmärkten tätigen Kreditinstitute einen Anstoß geben. Nach einer Reihe von „Devisenunfällen" der Jahre 1973 und 1974, einer Zeit der Einübung in das Arbeiten mit floatenden Wechselkursen, fallierte mit der Herstatt-Bank ein Institut, das auch am Euromarkt, nämlich mit einer 100 %igen Tochter in Luxemburg, vertreten war. Zu den Geschädigten gehörte eine Reihe ausländischer Banken. Sofort reagierten nationale wie internationale Märkte mit der Überprüfung, ζ. T. auch mit der Streichung von Geldhandelslinien deutscher Banken, und über geraume Zeit mußten diese (teilweise) höhere Geldbeschaffungskosten hinnehmen. Zusätzlich versuchten Großanleger an den internationalen Finanzplätzen, darunter auch einige ausländische Notenbanken, die mit Eurobanktöchtern deutscher Kreditinstitute im Geschäft waren, die Bankmütter mit ins Obligo

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zu ziehen. Es wurden Erklärungen gebräuchlich, mit denen die (deutsche) Mutterbank zusagte, auf erstes Anfordern die bei ihrer Auslandstochter begründeten Geldmarkteinlagen als Schuldnerin in ihre eigenen Bücher zu übernehmen. Vereinzelte Bankaufsichtsbehörden verlangten vor Lizenzerteilung für Neugründungen in ihrem Aufsichtsbereich Patronatserklärungen der Bankmutter. Dies nahmen einige deutsche Banken zum Anlaß, in mehr oder weniger „harter" Form ein Einstehen für ihre Beteiligungen im Bankensektor zu verlautbaren. Auch bezogen immer mehr deutsche Kreditinstitute ihre Euromarkttöchter, ohne daß das Aktienrecht sie hierzu verpflichtete, in ihre Konzernbilanz ein. Damit war ein erster Schritt zur Einschaltung der deutschen Bankenaufsicht in die Vorgänge an den internationalen Finanzmärkten vollzogen; denn selbstverständlich konnte sie die oben geschilderten Fakten nicht ignorieren, sondern mußte versuchen, sich einen Überblick zu verschaffen, ob und in welchem Ausmaße — ggfs. auch für welche Art von Geschäften — die von ihr beaufsichtigten (Mutter-)Institute durch Garantie- oder Patronatsübernahmen zugunsten ihrer Auslandstöchter, damals ganz überwiegend Luxemburger Eurobanken, belastet waren. Dieser erste Schritt bestand darin, daß sich die in Luxemburg tätigen deutschen Banken im Jahre 1978 in einem Gentlemen's Agreement bereit erklärten, dem Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen Berichte über die Prüfung der Jahresabschlüsse ihrer Luxemburger Töchter einzureichen, allerdings in verschlüsselter Form, soweit es um Einzelangaben ging. Gleichfalls im Gefolge des Herstatt-Zusammenbruchs sowie einiger anderer internationales Aufsehen erregender „Devisenunfälle" entstand innerhalb des Zehner-Clubs der Notenbankgouverneure ein „Ausschuß für Bankbestimmungen und Banküberwachung", nach seinen britischen Vorsitzenden zunächst Blunden-, dann Cooke-Committee genannt. Hier wurde sehr bald deutlich, daß eine Majorität der Aufsichtsbehörden (ebenso wie der Notenbankgouverneure) eine Teilung der aufsichtlichen Verantwortung für das Bankgeschehen an den internationalen Finanzplätzen anstrebte und eine alleinige aufsichtliche Zuständigkeit der Aufsichtsbehörden im Sitzland von Euro-Bankentöchtern nicht als ausreichend ansah. Das Ergebnis dieser Überlegungen fand 1975 seinen Niederschlag in einem als „Baseler Konkordat" bekannt gewordenen Papier, wonach für Fragen der Solvenz der an den internationalen Finanzmärkten tätigen Kreditinstitute primär die Bankenaufsicht des Mutterinstitutes zuständig sein sollte, ohne daß die Rechte und Pflichten der Aufsicht im Sitzland der Tochter dadurch berührt werden sollten; Fragen der Liquidität hingegen sollten zweckmäßigerweise „vor Ort", d. h. an den entsprechenden Finanzplätzen selbst angesiedelt bleiben. — Das „Konkordat" — de facto nicht mehr als eine Empfehlung für die künftige Gestaltung der Aufsicht über Eurobanken — war erheblichen

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Mißverständnissen ausgesetzt, wie sich nach Jahren zeigte, als mit dem Zusammenbruch einer Luxemburger Holding des italienischen Banco Ambrosiano ein neuer Euromarktunfall passierte. Es wurde daher im Mai 1983, bei gleichem Inhalt, deutlicher abgefaßt. Auf dem Papier wurde also die „Hilfskonstruktion", die den a priori bestehenden begrifflichen Gegensatz von internationalem Finanzmarkt und nationaler Bankenaufsicht überbrücken sollte, relativ frühzeitig gefunden. Es kann dahingestellt bleiben, ob entsprechende bankaufsichtliche Regelungen in allen Ländern des Zehner-Clubs, hätten sie 1975 alsbald Platz gegriffen, zu einem gemäßigteren Expansionstempo an den Euromärkten, zur Vermeidung von Risikokumulierungen wie im Bereich der Länderverschuldung und einem geringeren Ausmaß an Fristentransformation geführt hätten; Tatsache ist, daß bisher die Konzeption einer Teilung aufsichtlicher Verantwortung für die an den internationalen Finanzmärkten tätigen Kreditinstitute großenteils Entwurf geblieben ist, so auch in der Bundesrepublik, wo sie erst mit Inkrafttreten der z. Z. als Regierungsentwurf vorliegenden KWG-Novelle verwirklicht werden wird. Diejenigen Länder des Zehner-Clubs, die zugleich Mitgliedsstaaten der EG sind, werden allerdings durch die EG-Konsolidierungsrichtlinie vom 13. Juni 1983 spätestens ab Mitte 1985 zu einer konsolidierten Beaufsichtigung von Mutter- und Tochterbanken, also einschließlich der Eurobanktöchter, veranlaßt werden; wie das im einzelnen geschehen soll, bleibt jedoch — einschließlich der sog. Konsolidierungsschwelle — der nationalen Gesetzgebung überlassen 6. Zu den bisher schon recht unterschiedlichen Aufsichtsnormen, die die Anforderungen an die Solvenz eines Kreditinstituts regeln, werden also mit hoher Wahrscheinlichkeit unterschiedliche Konsolidierungsregeln treten. Wenn künftig die Einbeziehung aller an den internationalen Finanzplätzen tätigen Banken (Zweigniederlassungen und Töchter) in die aufsichtliche Zuständigkeit der jeweiligen „Mutter-Aufsicht" Realität geworden sein wird, erlangt die Problematik unterschiedlicher Bankaufsichtsvorstellungen, -methoden und — konkret — unterschiedlicher Aufsichtsnormen erhebliche Bedeutung. Wie oben dargelegt, besteht der Zustand, daß die Auslandszweigniederlassung eines Kreditinstituts sowohl der „heimischen" Aufsicht als auch der Aufsicht am Niederlassungsplatz unterliegt, schon seit langem. Er entbehrt aber - soweit es um die Betätigung an einem ausländischen „nationalen" Bankenmarkt geht — nicht einer inneren Logik: selbstverständlich muß eine Auslandsbank von vornherein damit rechnen, daß sie im Gastland dem gleichen Aufsichtsrecht unterstehen wird wie ihre Wettbewerber am dortigen „nationalen" Markt, ohne daß sie dieserhalb aus der 6

Die Richtlinie legt lediglich fest, daß Bankbeteiligungen von mehr als 50 % zur Konsolidierung verpflichten.

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„heimischen" Aufsicht entlassen wird. Anders an den zunächst von Bankenaufsicht weitgehend freien Euromärkten, dem internationalen Finanzmarkt als Ganzem, an dem Kreditinstitute aus aller Herren Länder miteinander in einem lebhaften und harten Wettbewerb stehen: hier wird die Einbeziehung in die unterschiedlichen Aufsichtsnormen, je nach nationaler Provenienz der einzelnen Wettbewerber, auch zu unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen führen, mit denen sie bei Aufnahme der Geschäfte nicht rechneten. Dieser Prozeß ist mit fortschreitender Einbeziehung der Euromarkttöchter in die Aufsicht über die Mutterinstitute bereits im Gange und unterliegt auch schon kritischen Anmerkungen: so stellte beispielsweise die Financial Times vor einiger Zeit die unterschiedlichen Aufsichtsnormen in den einzelnen Ländern gegenüber unter Hervorhebung der großzügigen Kreditstreuungsvorschriften der deutschen, französischen und italienischen Bankenaufsicht (Höchstkreditgrenzen von 75 % bzw. 100 % des haftenden Eigenkapitals gegenüber legal lending limits in den USA und Großbritannien von 10 bis 20%). Die Zeitschrift Euromoney widmete kürzlich der unterschiedlichen aufsichtlichen und bilanziellen Behandlung von Länderrisiken längere Ausführungen. Die an den internationalen Finanzmärkten tätigen deutschen Banken fühlen sich besonders dadurch beschwert, daß nach Einbeziehung ihrer Auslandstöchter in die Konsolidierung für diese die risikobegrenzenden Vorschriften des Grundsatzes I 7 gelten werden, während ihre Konkurrenten an diesen Märkten, mit Ausnahme der Schweizer Großbanken, nicht an vergleichbare Begrenzungsregeln gebunden sind; in Luxemburg, dem bevorzugten Eurobankenplatz für deutsche Bankentöchter, wird eine Eigenkapitalausstattung lediglich von 3 % der (nicht gesicherten) Bankenverbindlichkeiten verlangt. — Selbstverständlich wird das Dilemma dieser unterschiedlichen Normen von den Bankaufsichtsbehörden seit langem ebenso gesehen wie von den Banken selbst. Der amerikanische Kongreß hat kürzlich bei der Verabschiedung neuer Bankaufsichtsregeln (die u. a. höhere Eigenkapitalanforderungen an die im internationalen Geschäft tätigen Banken beinhalten) dem Wunsch an die US-Aufsichtsbehörden Ausdruck gegeben, sie mögen sich hinsichtlich der Behandlung von Länderrisiken mit den anderen in Frage kommenden Aufsichtsbehörden koordinieren. In der Präambel zur EGKonsolidierungsrichtlinie wird hervorgehoben, daß Wettbewerbsverzerrungen zwischen den an den gleichen Märkten tätigen Kreditinstituten unterschiedlicher nationaler Provenienz vermindert werden sollen; „zu diesem Zweck müssen die auf innerhalb der Gemeinschaft tätigen Kreditinsti7

Grundsatz I verlangt eine „Eigenkapitalunterlegung" von 5,55 % für Normalkredite und Beteiligungen von 2,77 % für Realkredite, bestimmte Avale und Kredite an Auslandsbanken, von 1,11 % für Bank-an-Inlandsbank-Kredite. — Die Schweizer Eigenkapitalanforderungen sind erheblich höher, vor allem wirkt sich im internationalen Geschäft ein Auslandszuschlag von 1,5 % zum jeweiligen Unterlegungssatz aus.

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tute angewandten Kontrollen und Aufsichtsverfahren in allen Mitgliedsstaaten einander weitgehend ähneln. Dieses Ziel kann nur stufenweise erreicht werden." Bekanntlich befaßt sich die EG-Kommission seit langem mit dem Thema „Harmonisierung des Bankaufsichtsrechts", jedoch ohne greifbare Ergebnisse im Bereich von Aufsichtsnormen. Bisher sind sich die Mitgliedsstaaten noch nicht einmal über einen einheitlichen, für die Beobachtung der Solvenz wichtigen Eigenkapitalbegriff einig. Der geringe Fortschritt auf diesem Gebiet kann insbesondere auf deutscher Seite kaum Erstaunen auslösen, wenn man die Diskussion verfolgt, die z. Z. in der Bundesrepublik wegen der bevorstehenden Gesetzesnovellierung über einen „puristischen" oder großzügigeren Eigenkapitalbegriff im Gange ist. — Positiver sieht es hinsichtlich der Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden der EG-Mitgliedsstaaten aus, die diese in einer „Groupe de contact" Anfang der 70er Jahre aufgenommen haben, und zwar bewußt, ohne eine Harmonisierung der Aufsichtsnormen abzuwarten; es gab nach ihrer Ansicht eine ganze Reihe konkreter Aufsichtsfragen, die einzelne, in mehr als einem EG-Mitgliedsland ansässige Kreditinstitute betrafen und die auf der Basis gegenseitiger Information und Zusammenarbeit zu lösen waren. Jedoch können die aus dieser Zusammenarbeit erwachsenen guten bi- und multilateralen aufsichtsbehördlichen Kontakte nicht die unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen, die aus den differenzierenden Aufsichtsnormen erwachsen, beseitigen.

V. Perspektiven der deutschen Bankaufsicht über Eurobanken Wie wird sich nun die aufsichtliche Problematik aus der Sicht der deutschen Bankenaufsicht darstellen, wenn in absehbarer Zeit mit Inkrafttreten der KWG-Novelle die an den internationalen Finanzmärkten tätigen Töchter deutscher Kreditinstitute in die „heimische" Bankenaufsicht einbezogen werden? Hierzu ist zunächst noch einmal in Erinnerung zu rufen, daß die für die Beaufsichtigung des einzelnen Kreditinstituts in seinem wirtschaftlichen Umfeld erforderliche Transparenz des Marktes, hier also der internationalen Finanzmärkte, damit natürlich nicht verbessert wird! Insoweit bleibt die Bankenaufsicht weitgehend auf gemeinsame Initiativen anderer Stellen — zu denken ist hier in erster Linie an die Notenbanken und die BIZ — angewiesen, um künftig auf der Basis einer stärkeren Durchschaubarkeit der internationalen Märkte arbeiten zu können. Für den Teilbereich der internationalen Aktivitäten der deutschen Euro-Tochterbanken wird sich hoffentlich eine Verbesserung durch ihre Einbeziehung in das Meldewesen der Deutschen Bundesbank ergeben, die sie, wie oben dargelegt, 1973 nicht hat durchsetzen

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können 8 , wie auch durch ihre Einbeziehung in die Evidenzmeldungen nach § 14 KWG. Letzteres ist aus der Sicht der deutschen Bankenaufsicht besonders bedeutsam, weil vor allem die Luxemburger Töchter deutscher Bankenmütter vom dortigen Standort aus auch ein umfangreiches DeutschlandKreditgeschäft pflegen, ja, zum Teil ausdrücklich zu dem Zweck gegründet worden sind, um ihrer deutschen Kundschaft Kredite zu günstigen Euromarktbedingungen zur Verfügung zu stellen. Die deutsche Kreditnehmerevidenz war dadurch im letzten Jahrzehnt immer stärker durchlöchert worden. In diesem Bereich erhofft sich die Bankenaufsicht, wenn auch nicht in Kürze, weitere Verbesserung aus der Kooperation mit anderen Bankaufsichtsbehörden in der EG, die gleichfalls über eine Evidenzzentrale verfügeil oder in Betracht ziehen, etwas Vergleichbares aufzubauen. Die einzelnen, an den internationalen Finanzmärkten tätigen Töchter deutscher Kreditinstitute dürften, unabhängig davon, bei welchem Beteiligungsprozentsatz der Gesetzgeber letztendlich die „Konsolidierungsschwelle" festlegen wird, ganz überwiegend in das bankaufsichtliche Meldewesen einzubeziehen sein; denn fast ausnahmslos handelt es sich um 100 %ige Töchter in Luxemburg und in geringerem Ausmaße in Singapur, in der Schweiz und an einigen anderen Plätzen. Anzumerken ist, daß der Teil des Gesamtgeschäfts, der auf die internationalen Aktivitäten entfällt, damit nicht ohne weiteres abgrenzbar wird; denn nach wie vor vollziehen sich diese weiterhin auch über rechtlich unselbständige Zweigniederlassungen, vor allem in London, New York und anderen US-Bankenplätzen. Die künftig auf das Gesamtinstitut einschließlich der Auslandstöchter anwendbaren ΚWG-Normen werden zunächst schwergewichtig das Kreditgeschäft betreffen: das Gesamtkreditvolumen über Grundsatz I, die Kreditstreuung über eine (etwas modifizierte) Einbeziehung in die Streuungsregeln gemäß § 13 Abs. 3 und 4 KWG. Ferner wird das Devisen-und Edelmetallgeschäft, d. h. die Beschränkung der offenen Terminpositionen aus diesen Geschäftsbereichen, einbezogen (Anwendung des Grundsatzes I a auf den Kreditinstitutskonzern). Es verbleibt hier ein Problem aufsichtlicher Stichprobenkontrolle der vollständigen Erfassung und richtigen Einordnung 9 in das deutsche Regelwerk, wie sie im nationalen Bereich einmal über die Jahresabschlußprüfungen, aber auch von Zeit zu Zeit über Prüfungen nach § 44 K W G stattfindet; denn ein Prüfungsrecht bei Auslandstöchtern erwirbt 8

Es ist zu hoffen, daß diesmal ein Einspruch dritter Länder und damit der oben geschilderte „Abschirmeffekt" für Eurotöchter gegenüber Notenbank und Aufsicht des Mutterinstituts unterbleibt. 9 Wie sich bei der Sanierungsaktion für die SMH-Bank herausgestellt hat, kann dies im Einzelfall von erheblicher Bedeutung werden. Nach dem auch von der SMH-Bank unterschriebenen Gentlemen's Agreement aus dem Jahre 1981 war beispielsweise die Höchstkreditgrenze gemäß § 13 Abs. 4 KWG einschließlich der Kredite von Auslandstöchtern im Gesamtkonzern zu beachten; das ist jedoch nicht geschehen.

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die Bankenaufsicht durch die konsolidierte Beaufsichtigung nicht; dies bleibt nach wie vor Gegenstand bilateraler Vereinbarungen mit dem jeweiligen Sitzland der Auslandstochter, die nicht durchweg erreichbar sein werden. Sehr viel wichtiger dürfte die aufsichtliche Problematik sein, die sich nach Analyse des Auslandstochtergeschäfts u. U. für die Gestaltung des Grundsatzes I ergeben könnte. Ein Beispiel: Verbriefte Kredite sind bislang in die Begrenzung des Gesamtkreditvolumens gemäß Grundsatz I nicht einbezogen. Dem liegt der Gedanke zugrunde, daß eine Eigenkapitalunterlegung für fungible, an einem funktionierenden Sekundärmarkt jederzeit veräußerbare Rentenmarktpapiere (unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Niederstbewertung, aber auch der Zusammensetzung des Emittentenkreises) nicht erforderlich sei. Es fragt sich, ob dies weiterhin gelten soll und kann, wenn etwa über die Auslandstöchter Papiere des internationalen Kapitalmarkts bei konsolidierter Betrachtung des Wertpapierportefeuilles eine größere Bedeutung erlangen sollten. I m Rahmen des Gentlemen's Agreement von 1981 und auch nach dem vorliegenden Regierungsentwurf für eine KWG-Novelle ist zunächst darauf verzichtet worden, die Auslandstöchter über die Konsolidierung auch in die in der Bundesrepublik geltenden, in § 11 K W G verankerten Liquiditätsregeln einzubeziehen. Eine entsprechende Empfehlung enthält bereits das „Baseler Konkordat", das die Zuständigkeit für Fragen der Liquidität primär der (Tochterbank-) Aufsicht am jeweiligen Europlatz zugeordnet wissen will. Bei näherer Betrachtung zeigt sich hier die Unvollkommenheit der zur Teilung der aufsichtlichen Zuständigkeiten gefundenen Hilfskonstruktion; denn wo es an einer Bankenaufsicht, wie sie die Länder des Zehner-Clubs verstehen, mangelt, sowie an einer Notenbank, die erforderlichenfalls die Rolle eines lenders of last resort übernehmen könnte, kann selbstverständlich auch mit einer bloßen Liquiditätsbeobachtung nicht gerechnet werden. So besteht denn auch keinerlei Übersicht darüber, in welchem Umfange, an welchen Plätzen und zu welchen Terminen Refinanzierungsanschlüsse für roll-over-Kredite benötigt werden 10 . Alle Bankaufsichtsbehörden verlassen sich ζ. Z. weitestgehend darauf, daß die Anschlußfinanzierungen vom internationalen Finanzmarkt bewältigt werden, nachdem er nicht „ausgetrocknet" ist, als eine zunächst erwartete neue Welle des Recyclings von ölüberschüssen nach dem sog. zweiten ölschock schon im zweiten Jahr nach der weiteren Ölpreiserhöhung verebbte. Aus der Sicht der deutschen Bankenaufsicht ist festzustellen, daß die Anwendung der für die Mutterinstitute und ihre Zweigniederlassungen geltenden Finanzierungsregeln (Grundsätze I I und III) auf im roll-over finan10 Die deutsche Bankenaufsicht kennt immerhin aus einer bislang einmal pro Jahr durchgeführten Erhebung das Roll-over-Volumen des einzelnen Kreditinstituts, auch in der Aufteilung auf Mutterbank und Tochterbanken.

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zierte Kreditvolumina zu nicht aussagefähigen Kennzahlen weit über den Kennzifferobergrenzen führen würde und — da man nicht ernsthaft in Kürze mit der Möglichkeit einer langfristigen Durchfinanzierung dieses Volumens rechnen kann — bis auf weiteres unterbleiben wird. Dies wird aber mit hoher Wahrscheinlichkeit keinen Verzicht auf eine verbesserte Beobachtung dieser Problematik bedeuten. Damit sind einige bankaufsichtliche Fragestellungen angedeutet, die sich mit einer konsolidierten Beaufsichtigung der deutschen Banken unter Einbeziehung ihrer Auslandstöchter ergeben werden. Natürlich kann diese Aufzählung, können die genannten Beispiele keinen Anspruch auf Vollständigkeit erheben. Abschließend sei noch erwähnt, daß einen wesentlichen Bestandteil der internationalen Finanzmärkte der Eurokapitalmarkt (bzw. seine Entsprechungen auf anderen Teilmärkten) darstellt. Bei von Monat zu Monat stark schwankenden Emissionsvolumina scheint seine Bedeutung noch zuzunehmen, seit das Eurokreditgeschäft im Gefolge offenbar gewordener Länderüberschuldungen gedrosselt verläuft. Es sollte im Bewußtsein bleiben, daß dieser internationale Kapitalmarkt der freieste aller Märkte ist, der keinerlei Aufsicht unterliegt.

Country Risk Analysis: Art, Science, and Sorcery ?* By Harold Cataquet, Oxford

I. Introduction When one looks at the estimates of the total external indebtedness of the non-oil developing countries — a number which rose from $ 130.1 billion in 1973 to $ 336.3 billion in 1978 to well over $ 664.3 billion in 1983 — one cannot help but wonder how banks could have let such massive debts accumulate over such a short period of time. D i d banks forsake the principles of prudent lending and grant loans to anyone backed by the guarantee of a country on the principle that "countries don't go bankrupt" so that sovereign loans 1 were in some sense riskless? Or, were the data available to banks so poor in quality that banks did not know who they were lending to, let alone how much the country had already borrowed? Or, were there so many externalities involved (such as political pressures from the United States government), that banks found themselves having to extend loans when they ordinarily would have chosen otherwise? Or, has the media distorted the situation, making a front page story out of something which rightly belongs in the financial pages? Perhaps all of these explanations have some measure of truth to them, but, for whatever reasons, the world now finds itself in the midst of what has come to be referred to as an international debt crisis. A detailed analysis of the events leading up to the debt crisis is beyond the scope of the present paper. Rather, it is the purpose of this paper to present some of the methodologies commonly used by banks to evaluate the risks they bear in dealings with developing countries. Clearly, this involves a two step process. First, one must define exactly what is meant by country risk. Then, one can survey a few of the country risk evaluation methods (CREMs) * Originally prepared for delivery at the 1984 Annual Meeting of the American Political Science Association, The Washington Hilton, August 30 — September 2,1984. Revised November 1984. 1

Loans extended to the government of a country, as opposed to a private firm. See footnote 6.

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Harold Cataquet

in use today, noting how effective they are at both identifying and predicting the risks involved. Based on this analysis, I then conclude with several suggestions for improving country risk analysis.

I I . Country Risk Defined In a March 1977 survey of how banks recorded their country exposure, the Association of Reserve City Bankers (ARCB) proposed the following definition of country risk which they hoped would become the standard one. Country risk "refers to a spectrum of risks arising from the economic, social and political environments of a given country (including government policies framed in response to trends in these environments) having potential favorable or adverse consequences for foreigners' debt and/or equity investments in that country." 2 In short then, country risk in the context of a bank encompasses any potential change in the environment which could potentially interfere with the flow of contracted financial payments. It is important to emphasize that we are talking about country risk from the point of view of a bank and that the change in the environment is not confined to that of the country in question. The latter of these two points is the easier to explain, so I will deal with that one first. When one thinks of country risk, images of Iran in 1979 and Poland in 1981 instantly come to mind. But there is a more subtle form of country risk which involves the spreading of a debt crisis from one country into another — the contagion effect of country risk. 3 This contagion effect can work through one of two channels: (1) the current account and (2) the capital account. Consider a simple three country world — t w o developing countries (A and B) and one developed country (C). Further, assume all prices and loans are expressed in terms of the exportable of the developed country. Now suppose that all three countries trade with one another and, in particular, that most of country B's exports go to country A and that both A and Β have balanced trade with C (i.e., the earnings from exports to C exactly offset the expsenses of imports from C). For whatever reason, country A finds itself in the midst of a debt crisis with almost no foreign exchange reserves. So as to improve the situation, A decides to massively contract its imports and in the process, improve its current account and, ignoring the capital account, increase its foreign exchange reserves. However, as a result, country Β now finds itself facing a massive fall in demand for its exports, worsening its currenct account and, again ignoring the capital account, depleting its 2 ARCB (1977), p. 11. 3 The extent of contagion effects is dealt with in greater detail in Harold Cataquet "Bank Lending to Developing Countries: How Di verifiable are the Risks?", Institute of Economics and Statistics, University of Oxford, forthcoming.

Country Risk Analysis: Art, Science, and Sorcery?

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foreign exchange reserves. The reaction of banks to the crisis in A can reinforce or offset this result. On the one hand, if banks react by shifting their lending from country A to country B, then the improvement in B's capital account will, at least partially, offset the worsening of their current account. On the other hand, if banks react by cutting their lending to developing countries and Β is affected, then B's foreign exchange reserves are even further depleted as amortization of existing debt means Β is running a capital account deficit and a current account deficit. This simple example serves to illustrate how a change in the environment of one country can spill over into the environment of another country, enforcing the argument that you can not do country risk analysis without taking note of the systematic nature of the risks involved. The fact that we are dealing with country risk analysis from the point of view of a bank is worth noting because the risks borne by a bank are quite different from those borne by goods-producing multinational corporations. 4 A l l of these differences arise from the factors which make banking unique. These factors can be divided into four categories: (1) the range of products, (2) the form of investment, (3) the range of possible outcomes and (4) the range of possible responses to these outcomes. First, banks produce an intangible product called financial services. They provide trade credits, they extend loans and other forms of credit, they conduct foreign exchange business and, to a limited extent, they supply information on the local situation to the home office and their clients. As these products are services, they have little or no market value outside the bank and thus generate little or no incentive for expropriation. Secondly, the presence of a bank in a country can range from that of a correspondent bank all the way up to a full service branch. In the case of a correspondent relationship, the bank has no discernable presence in the country. That is, a bank in one country merely agrees to refer all its business in another country to an indigenous bank and vice versa. At the opposite end of the spectrum is the full service branch which takes deposits, issues checking accounts, etc. The range of forms a bank's presence in a country may take is quite comparable to that of goods-producing multinational corporations, but the time and costs involved are considerably smaller. Compare the time and costs of building a factory to produce widgets with the time and costs to a bank of opening up a branch office! Thirdly, because of the nature of the banking product and the relatively small costs involved, the range of worries is also smaller, or more correctly, different. Banks don't have to worry about guarding patents and technology from duplication the way Coca Cola does. As the labor requirements of a bank are low, a strike has limited impact because production can be halted and resumed almost instantaneously. But, as mentioned earlier, while the cost 4 For an excellent discussion of the more general issues of country risk in the context of multinational corporations, see Richard J. Herring (1983).

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Harold Cataquet

and effects of an expropriation may be quite small, those of a repudiation could be devastating. Thus, the range of worries of a banker are not exactly comparable to those of a manufacturer. Lastly, the range of responses for a bank is considerably larger than those of goods-producing multinational corporations. For instance, a country's refusal to service sovereign debt would almost surely lead to an immediate confiscation of its financial assets held abroad. Not only would this seizure be instantaneous, but the effects of such an action on the country would be much more damaging than anything Coca Cola could do if one of their plants was expropriated. As a result, the banks have a more effective set of deterrents at their disposal. In short, the differences between banks and goods-producing multinational corporations serve to make country risk analysis from the point of view of a bank an easier task. Before proceeding with our analysis, it is worth spending some time to emphasize the differences between several often confused terms. 5 (1) Risk and uncertainty. The difference between these two terms was first formalized by Frank H. Knight in Risk, Uncertainty and Profit (1921), but except for a few academic purists, the two words are generally used interchangeably. In the Knightian sense, risk involves knowing all the possible outcomes and the associated probabilities of their occurence. Uncertainty, however, involves no such knowledge either of the possible outcomes or of their probabilities. Nonetheless, the argument is frequently made that a subjective list of possible outcomes and approximate probabilities can always be derived by the planner and thus the distinction between risk and uncertainty is a semantic one. In other words, uncertainty, when supplied with enough information, can be transformed into risk which is "at least potentially, measurable, insurable and avoidable". 6 Kobrin suggests viewing Knightian risk as objective uncertainty and Knightian uncertainty as subjective uncertainty. 7 However, I prefer to think of Knightian risk as full information risk and Knightian uncertainty as limited information risk. In any case, banks face Knightian uncertainty rather than Knightian risk. (2) Country risk and sovereign risk . These are perhaps the two most frequently confused phrases. Country risk spans all loans made to a particular country, while sovereign risk refers to loans made by banks to "government and government agencies and/or enterprises which are backed by the full faith and credit of the government". 8 Thus, sovereign risk is a proper subset of country risk. 5 I am greatly indebted to Stephen J. Kobrin (1979) for pointing out many of these differences. 6 D. H. Haendel, G. T. West and R. G. Meadow (1975), p. 46 as quoted in Kobrin (1979), p. 68. 7 Kobrin (1979), p. 70. « ARCB (1977), p. 4.

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(3) Country risk and credit risk . When lending to a particular borrower, the bank must evaluate his creditworthiness, that is, the borrower's ability and willingness to pay back the loan. The possibility that an individual can not, or will not pay is a source of credit risk. The presence of country risk, however, complicates matters. For instance, suppose a borrower has the pesos with which to make a loan payment (which is denominated in dollars), but the local government has set up foreign exchange barriers which prevent the borrower from converting his pesos to dollars and hence from servicing his debt. This particular form of interference is known as transfer risk. More generally, country risk refers to the risk which is common to all loans to a foreign nation plus the credit risks of sovereign loans, while credit risk is specific to a particular loan and a particular borrower. Therefore, country risk is not merely the summation of all the credit risks in a particular country, unless all the loans are explicitly guaranteed by the sovereign. Thus, ignoring transfer risk, the decision of whether to extend an unguaranteed loan to a company in Argentina is equivalent to deciding whether the company could and would pay back the loan, which is just a matter of credit risk. On the other hand, the decision of whether to extend a guaranteed loan to the same company is equivalent to deciding whether the company could and would pay back the loan and, if not, could and would Argentina pay back the loan in addition to its other obligations, which is a matter of credit risk and country risk. I suspect that, all too often, such a loan is evaluated as a sovereign loan and the underlying solvency of the firm and of the project is completely ignored. (4) Country risk and country exposure . The difference here is a subtle one. Country exposure is defined as "a term of measurement which refers to the volume of assets held and off-balance sheet items considered to be subject to the country risk of a given country. In practice, one important aspect of this measurement is based on identifying the country of domicile of the entity ultimately responsible for the credit risk of a particular transaction". 9 Thus, a dollar loan by a French syndicate to a Brazilian subsidiary of a German manufacturer guaranteed by the British government would most likely be recorded as part of the French syndicate's exposure in Great Britain and not Brazil. In contrast to my definition, Paneras J. Nagy chooses to view country risk as the "multiplication of the size of the potential loss by the probability that the loss will occur" 1 0 so that country exposure becomes the upper bound on country risk as the latter, in Nagy's usage, is nothing more than the expected value of the losses in a particular country. I dislike this definition because it clouds the difference between assessing the possible outcomes and deciding how much to lend. To make this point clearer, consider a simple 9 ARCB (1977), p. 11. 10 Paneras J. Nagy (1978), p. 135.

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game of chance. In my usage, you first assess the probabilities (risks) and then you decide whether to play and how much to wager (exposure). In Nagy's usage, it is implicit that you have already made your bet and now you are assessing how much you stand to lose. (5) Country exposure and country indebtedness. In the paragraph above, country exposure was defined as the amount of money owed by a country to a particular bank which was subject to country risk. Clearly, this amount is rarely equal to the total amount the country owes to the bank, as an adjustment has to be made for third party guarantees. A country's total indebtedness can be defined as the total amount of money a particular country owes to all banks plus its obligations to foreign governments (e.g. domestic securitites held abroad). One may or may not wish to include in this definition obligations to domestic bond holders. In any case, the sum of exposures in a particular country across all banks is less than, or equal to, a country's total indebtedness. Needless to say, the optimal country exposure is a function of the country's total indebtedness, as well as the maturity and currency compositions of those obligations. (6) Instability and risk. The difference between these two terms centers on a difference in timing. For example, a violent change in government, or a very high probability of a change (which is what is commonly meant by an unstable government), need not affect the probability that a bank will receive a loan payment on time. Thus, one can be lending to individuals within that country and bearing no additional risk because of the instability. Moreover, the time of the change in the environment is seldom the time of the loss, if any. Clearly then, instability is country specific but generally independent of the method of financing, whereas risk is specific to both the country and the method. Having defined our concepts, one can now turn to the purposes of country risk analysis. In dealing with a limited information country (not just sovereign) risk (not instability), the goals of country risk analysis are as follows: a)

Identify the full range of possible outcomes, or states of nature.

b)

Assign probabilities to each of these states. In assigning these probabilities, the analysts should note to what extent the bank can influence the outcomes and / or their probabilities. For example, the probability that a country will have a debt crisis in period t is clearly a function of how much banks have lent it in periods t-1, t - 2 , . . . and are willing to lend to it now and vice versa. The presence of contagion effects should also be considered.

c)

Determine what losses would be incurred in each state.

d)

Suggest responses for each state.

e)

Determine the maximum country exposure. This figure can be defined

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as a percentage of loan loss reserves, bank capital, or total assets. Moreover, the limits on exposure need not be a single number. For example, the bank may choose to put limits on a country according to maturity and currency and put separate limits on certain borrowers, although clearly this last limit is a matter of credit risk not country risk, Determine the appropriate level of loan loss reserves.

f)

One can view country risk analysis as consisting of two phases: (1) country risk assessment, and (2) country risk management. The role of the country risk analyst per se has been confined, for the most part, to country risk assessment (a and b), while the managerial, legal, and accounting issues have been left to others. The type of questions a country risk assessor should address is neatly summarized in the following passage: "1. Assuming no funding or regulatory constraints; setting aside competitive market forces; not referring to the budget requirements, current exposure, or portfolio structure; and based on your perception of risk caused by political and economic problems, for what tenor would you grant a loan to country X? 2. Assuming no time or reporting limitations, but recognizing that you do keep up with current events on a daily basis, how frequently do you want to formally review the political and economic environment in country X? 3. Given your answer to the first two questions, do you expect economic and political risks in country X to (a) remain unchanged; (b) increase; (c) decrease; (d) uncertain." 11

Because those doing country risk assessment are different from those doing country risk management, conflicts are bound to arise. Nowhere are the differences of opinion more clear than in the struggle between those on the line (i. e., those making the loans) and those assessing the risk. A n analogy to the miner-geologist disagreements will perhaps better illustrate the nature of the opposing viewpoints. The miner works in the tunnels and thus knows what treasures are actually there. The geologist has his maps and his seismological charts from which he can determine where treasures can potentially be found, and more importantly, how safe the tunnels are. The problem starts when the miner is yelling "There's gold everywhere!" and the geologist warns "The tunnel is about to collapse". The greed of the manager (or, if you prefer, his willingness to bear risk) will determine how long the tunnel is mined. In the past, the trend has been to listen to the miner, but recently, management has been listening more and more to the geologist, if only because more and more tunnels have been collapsing. A n alternative form of the problem comes when the geologist says "There's gold in that tunnel" and the miner complains " I have been digging here for days, and I have yet to find anything of value. The geologist is a fool". It is at this point that the manager has to decide whether to hire a new geologist. 11

"Chase Directions" as quoted in Paul M. Sacks (1983), p. 30.

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The reason why management has listened to those on the line probably has little to do with greed. More likely, the manager may be suspect of the ability of the country risk assessor, and/or feels that since the loan officer is on the spot, he would have a better idea of the state of the country. Paul M . Sacks, in his survey of how eight U.S. banks set country limits, offers the following rationale: "Generally speaking, those who make money are on a different career track than those who cost money. Their skill base is one clear difference. Lending officers (e. g. those who are expected to make money) are given a special training (often called the credit training process) which distinguishes them from the various staff, who may or may not have been through the bank training program. Most international economists involved in country lending have not been through such a program. In effect, what this means is that the career ceilings for staff are lower than those of lending officers. Bank economists, once they have risen to head of their various Economics Departments, have probably risen to the peak of their career trajectory within a bank. Even at this rarified level, the head international economist tends not to be directly involved in final international lending decisions, a process left ultimately to lending officers". 12 Sacks observation suggests that, in the eyes of management, country risk assessors know very little about how a bank works, and thus ignore the role of the bank in the country in assessing the risks. A n obvious solution to this problem is to give lending officers and country risk assessors the same training. Nonetheless, it should come as no surprise that: Existing CREMs center their analysis on the ability (and willingness) of the country to service their debt; the important role of the other forms of banking business has been completely ignored. This is a quite serious flaw of CREMs as it is perfectly reasonable (and optimal) to have "bad" debt in a portfolio, if doing so guarantees access to derivative business. 13 Nonetheless, if the term loans is taken to refer to bank business in general, then the discrepancy is somewhat appeased. While I genuinely doubt that this is the sense in which country risk analysts use the word loans, in the analysis that follows, when I refer to a loan, I do so generically and mean more specifically the products of a bank. Thus, when I refer to the ability of the government to service its debt, what is meant is the ability of the government to comply with its contractual obligations to banks. This usage is somewhat confusing, so the reader may prefer to view the analysis that follows as applying specifically to bank loans, but keeping in mind that an analogous line of reasoning applies to the other services a bank provides. 12 Paul M. Sacks (1983), p. 21. 13

The importance of the other sectors of a bank's operations in the lending decision is analyzed in Harold Cataquet "Overlending versus Optimal Lending: The Importance of Derivative Business", Paper presented at Issues in International Finance Seminar, Institute of Economics and Statistics, University of Oxford, 29 October 1984.

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When a sovereign representative borrows from a foreign bank, it generally does so through the Eurocurrency Syndicated Loan Market. These Eurocredits, as they are frequently referred to, are floating rate, medium term loans (with maturities ranging from five to ten years) and are usually denominated in U. S. dollars (in 1980, about 95 per cent were so denominated although the recent market trend has been to move away from dollar denomination). The base interest rate is usually the London interbank offering rate (LIBOR), or the U. S. prime rate. The borrower agrees to pay an interest rate equal to LIBOR (or the US prime rate) plus a (risk?) premium ranging from as little as 0.54 percentage points for a major industrialized country to over 2.07 percentage points for a low income developing country. As a simple rule of thumb, (1) the longer the maturity of the loan, the higher the spread, and (2) as the U. S. prime rate is generally higher than LIBOR, for a given level of credit risk, the spread over the U.S. prime rate is smaler than that over LIBOR. Moreover, the Eurocredit contract implies that the borrower bears the additional costs (receives the benefits) of a depreciation (appreciation) in the exchange rate vis a vis the currency of denomination and of a rise (fall) in the interest rate. Because of the nature of the loan agreement, a list of possible outcomes is quite easy to compose and I use this list to define the loan payment event space. The two most important things to bear in mind are that: (1) the realized state of nature is a joint product of choices made by the borrower and the lender and (2) while the loan payment event space consists of mutually exclusive events, more than one of these outcomes may be present in the bank's portfolio at any given point in time as one loan may be in arrears, another in the process of being refinanced, etc.

Loan payment event space14 A. Payment is made on schedule B. Temporary Delays are encountered 1. Arrears a. Interest only i. Write-offs avoided ii. Write-offs necessary 14

For the purpose of this paper, the definitions of the terms listed in the loan payment event space are as follows: A forced rescheduling is the renegotiation of a loan agreement in response to the fear that the borrower would otherwise repudiate. By the term favorable, I mean relative to the original loan contract and to the degree that the credit risks are reduced. Thus, terms favorable to the country include a decrease in the spread over LIBOR, part of the original principal not having to be paid off, etc. Terms favorable to the bank include an increase in the spread over LIBOR, the payment of fees above and beyond the costs incurred in the renegotiation process, etc. In brief, one might

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86 b. Principal only c. Interest and Principal i. Write-offs avoided ii. Write-offs necessary

2. Rescheduling a. Forced Rescheduling i. Terms favorable to the bank ii. Terms favorable to the country b. Formal Refinancing i. Terms favorable to the bank ii. Terms favorable to the country c. Reamortization d. Moratorium 3. Market Refinancing a. Terms favorable to the bank b. Terms favorable to the country C. Permanent Delays are encountered 1. Repudiation 2. Default

The value of the possible losses is clearly a function of the country exposure, but an increase in the stock-holding public's perceived probabilities of these events can also be quite damaging. For example, in early March 1984, when Argentina had its standby agreement with the I M F cancelled, view a renegotiation as being favorable to the bank if the expected net present value of the outstanding portion of the original loan increases as a result of the rescheduling. If the value decreases, then the rescheduling is favorable to the country. In reamortization, the original maturity of the loan is increased, but the spread (or interest rate, in the case of a fixed rate loan) remains unchanged. A moratorium is a grace period, not originally specified in the loan agreement, during which the country makes no loan payments, but accumulated interest charges are added to the principal. A refinancing can take one of two forms: (1) formal, and (2) market. In thefirst case, the borrower meets with his creditors and negotiates new terms for repayment. In the second case, the borrower goes to one bank and takes out a loan for the full amount owed to its creditors. These two forms of refinancing generally occur when there has been a change in the creditworthiness of a borrower (e.g., he considers his creditworthiness to have improved and thus, merit a lower spread), or when a change of events make it impossible for the borrower to comply with the original terms of the loan agreement. Assuming that the market for loanable funds is quantity rationed, then if the borrower is supply constrained, a formal rescheduling will be observed. If he is demand constrained, then a market refinancing will be observed. The difference between repudiation and default is that, in the case of the former, the borrower refuses to make any more loan payments, while in the case of the latter, the bank, unsatisfied with delays in payment, chooses to take possession of the assets of the borrower, or other collateral at his disposal. In the case of sovereign loans, the absence of seizable assets will almost always lead the bank to opt for a refinancing rather than declare the borrower in default.

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fears that loans to Argentina would have to be classified as "nonperforming " led at least one securities analyst to downgrade his forecast of bank earnings: "James Wooden, who follows banks for Merrill Lynch, reduced his Citicorp earnings estimates . . . to $ 7.10 a share this year, from $ 7.30. The 20 cent difference, amounting to $ 25 nillion, would come in the first quarter ... He also reduced his 1984 earnings for Chase Manhattan to $ 11.25 a share from $ 11.75, and for J. P. Morgan to $ 11.40 from $ 11.75. For Chase, that would represent about 17 % of expected first quarter profits, and 11 % of Morgan's". 15 The potential impact of having to write-off the Latin American debt is clear, when one looks at the magnitudes of the numbers involved. Looking at table 1, it should be clear that if any of Latin America's top four debtor nations — Argentina, Brazil, Mexico and Venezuela — were to repudiate its debt, the resulting newspaper headlines would send stock prices through the floor. Fortunately, though not surprisingly, the performance of international loan portfolios, at least for U. S. banks, has been much better than that of domestic loan portfolios. As pointed out by Steven I. Davis: " A Federal Reserve Board Study in 1975 found that, for six major U. S. banks, the international loss ratio was 0.06 % compared with 0.18 % for domestic loans during the ten years ending in 1971.16 A separate study concerning the seven U. S. banks with the largest international operations shows that net international loan losses for the period from 1971 to 1975 averaged 0.12% of loans outstanding or roughly one third of the consolidated loss experience of 0.37 %. 1 7 In 1975, the international loss ratio was 0.19 %, while the loss ratio for the banks' total loan portfolio was 0.74 %." 1 8 These trends have continued through the 1980s, as the following quote and table 2 illustrate: "For the ten largest U. S. banks, international net loan losses as a percent of average international loans dropped from a record 0.39 per cent in 1976 to 0.10 percent in 1980. International net loan losses relative to total losses have also dropped, from a peak of 29.3 per cent in 1977 to 15.3 per cent in 1980." 19 Before presenting this information on the loss ratios, I mentioned that the results should not be surprising. This is because the nature of the international loan contract makes the use of the loan loss ratio a deceptive indicator of loan performance. Consider a sovereign loan which was in arrears for a long 15 16 17 18 19

S. Karene Witcher and Gary Putka (1984). Fred B. Ruckdeschel (1975). "U. S. Multinational Banking" Salomon Brothers, 1976. Steven I. Davis (1977), p. 139. Group of Thirty (1982b), p. 7.

1321 17.3

NA 192 NA NA 2482 800 140 1915

19.42

56 464 NA 1414 39 776 56 8.2 758 46 ΝA ΝA 2 699 75 436 30 2 550 81 NA NA 1286 8 436 61 2 870 24 NA NA

1174

1.1

1084

1500 206 1226

398

Nonacc.1

Venezuela Exposure

192 3000 106 2741 190 1614 5 1553 215

Nonacc.1

Mexico

Exposure

Brazil

Nonaccrual. - 2 Nonaccrual and restructured loans. NA - Exposure less than the minimum required to be disclosed under SEC guidelines. Source : Wall Street Journal, March 14, 1984.

1

1

2130

4600 14 2560

Nonacc

J.P.Morgan 741 104 1785 NA v Chemical, New York NA NA 1276 8 First Interstate ΝA ΝA 532 Continental Illinois 401 11 476 Security Pacific NA NA 530 Bankers Trust NA NA 743 21 First Chicago NA NA 689

Manufacturers Hanover

Citicorp Bank of America Chase Manhattan

Exposure

Argentina

Table 1: Latin American Exposures of the Largest U.S. Banking Companies (In millions of dollars, end of 1983 data)

20.1

121

Exposure

Nonacc.1

88 Harold Cataquet

NA NA

Net Charge-Off Percentage Recovery Rate

444 0.31

0.17 0.27 18.44 11.81

144 0.21 NA

NA

NA NA

58.82 -35.95

relative changes in percent —

1982-83 —

208.33 47.62

-11.83 7.14 3.57 13.60

1981-82

Then: Gross Charge Off Percentage: (y/x) * 100.00 Net Charge Off Percentage : [(y - z)/x] * 100.00 Recovery Rate: (z/y) * 100.00 Source : Based on Robert Morris Associates "Report on Domestic and International Loan Chargeoffs" (Philadelphia: Robert Morris Associates, 1984), pp. 10 and 44.

* Key: For each year, let χ = Average domestic (international) loans and deposits outstanding, y = Total domestic (international) loans and deposits charged off. ζ = Total recoveries on all domestic (international) loan charge offs.

NA NA

Number of Banks Surveyed Gross Charge-Off Percentage

International Loans

1983

894 9.74 0.75 37.25 0.58 55.56 -33.74

1982

Number of Banks Surveyed 924 1014 Gross Charge-Off Percentage 0.51 0.70 Net Charge-Off Percentage 0.36 0.56 Recovery Rate 29.96 19.85 22.55

Domestic Loans

1981

Table 2: Domestic and International Loan Charge-Off s*

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period of time. Rather than declaring the borrower in default and taking possession of whatever assets were available, as would be the case for a domestic loan, the bank will choose to reschedule / refinance the loan. Hence, one would expect international loans to perform better, especially if a large portion of these loans were to sovereign borrowers.

I I I . Country Risk Dissected One can view country risk as consisting of four environments: economic risk, debt manageability, political risk and anthropological risk. I have chosen four divisions, but some authors have opted for as many as six, or as few as two. Thus, I could have included anthropological risk under political risk and debt manageability under economic risk, or separated out legal aspects from political risk and split anthropological risk into social aspects and cultural aspects. Admittedly, these divisions are quite arbitrary, but hopefully, they will give the reader an insight into how to deal with the issues involved in country risk analysis. In analyzing each of these sectors, the risk assessor should do three things: (1) describe the present state of affairs, (2) identify short, medium, and long term trends, and (3) consider the effects of a number of shocks so as to determine the country's ability to fulfill its obligations. The first part of the analysis should be historical and/or journalistic in nature. The second part is more difficult and requires the assessor to forecast the future. These predictions are the essence of country risk analysis and so the assessor should pay a great deal of attention to how these forecasts are derived and how reliable they are. Needless to say, the longer the time horizon, the less reliable the forecasts become. However, this should not lead one to argue that long term views should be given less weight than short term views. The country risk managers should strive to match the importance given the time horizon to the maturity position of the bank's exposure. Thus, the longer the maturity, the more attention paid to the distant future. The final part of the analysis is perhaps the most difficult, and involves the analysis of shock-response interactions. From this exercise in simulation, the assessor is trying to determine the resiliency of a country. A shock is can be defined as any abrupt change in the environment being considered. It may be classified according to source, duration, and systematicity. If the source of the shock lies within national boundaries then the shock is said to have an internal (or domestic) source, otherwise, it is said to have an external (or international) source. Duration refers to the length of time the disruptive effects of a shock are expected to last; it may have short, medium, and/or long term effects. Systematicity refers to the scope of the disruptive

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91

effects of a shock, and usually reflects the source of the shock. The systematicity may be domestically local (if it affects only a portion of the country, e. g. an earthquake in a remote village), domestically global (if it affects the country as a whole, e. g. the government institutes wage and price controls), internationally local (if it affects only a few countries, e. g. a bilateral agreement to reduce trade barriers), or internationally global (if everyone is affected, e. g. an increase in the interest rate). In economic terms, the systematicity is meant to capture the spillover and feedback effects of a shock. Responses are similarly classified by source, duration and systematicity, with the classifications obviously refering to the response and not the shock.

7. Economic Risk Economic risk is the most quantifiable of the risks mentioned. The starting point for the analysis is the International Monetary Fund's "International Financial Statistics" which contains data on exchange rates, international liquidity, domestic credit markets, prices, international transactions and other macroeconomic variables. In looking at these data, and other information obtained from other sources, the main question the assessor is trying to answer is "What is the debt service capacity of this country?" This is a very different question from determining the maximum debt that a country could service, although the two are clearly related. One would think that the country risk assessor would be able to profit from the econometric work being done in this area. After all, a great deal of time and effort has been spent by economists trying to come up with a good predictor of the debt service capacity of developing countries. Typically, the form of this approach has been a logit analysis of formal reschedulings. The argument is made that there exists a critical probability of rescheduling such that if the calculated probability for a particular country exceeded this level, then that country is in some sense too risky to merit further lending. Additionally, by solving this equation for the level of debt service (which always enters these models as an independent variable, and usually in the form of the debt service to exports ratio) at the critical probability, one can compute the debt service capacity of the country. However, these approaches suffer from three major problems which make these debt service capacity models of limited practical use. First, a formal rescheduling is but one of the events in the loan payment event space. Unfortunately, it is not the one banks worry about the most (arrears on interest is), but it is the only event for which data are readily available. Second, most of the models are retrospective rather than prospective. That is, they are generally good in-sample predictors, but, because of the rapidity

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92

of the change in the world of international finance, are poor out-of-sample predictors. Third, the majority of these models use the signing of a formal rescheduling as a signal of a balance of payments problem. Clearly what one is observing is the resolution of the crisis, not its onslaught. As pointed out by John Calverley: " A n I M F survey of six bank debt reschedulings noted that between 2 and 5 years elapsed between the time a problem clearly emerged (as indicated by arrears or by the reluctance of banks to continue lending), and the time a restructuring agreement was finally signed. On the average 1 or 2 years passed before discussions on rescheduling began. Negotiations then took between 1.5 and 4 years." 20 Nonetheless, it is recommended that the analyst keep up to date with the work being done in this field and compare his estimates for debt capacity with those coming out of alternative models.

2. Debt Manageability In addition to looking at the risks of the country as a whole, it is important to look at those specific to the method of finance. This entails a close examination of the debt statistics, some of which are presented in the table 3. The availability of debt statistics has been steadily increasing, both in the amount of detail and in its timeliness. In addition to the standard information provided by the I M F , the Bank for International Settlements, the World Bank and some of the central banks in the developed countries, a number of services have arisen to insure the lender with the most up-to-date information on Eurocredits or Eurobond issues such as Caploan and the Euromoney Syndication Guide. A less up-to-date, but perhaps more useful, collection of data has been put together by the American Express International Banking Corporation in International Debt: Banks and the LDCs. Although covering only 24 countries, the paper presents a good case for looking at the build up of excessive short term debt (short term debt above and beyond six months of imports), maturing term credits and interest payments vis a vis foreign exchange reserves and unused credit commitments as a leading indicator of debt servicing problems. While debt manageability is not really a risk, determining the level of a country's indebtedness and its debt servicing requirements should be the first step in the analysis. In addition, the assessor should be sure to note how sensitive these requirements are to fluctuations in the exchange rate and interest rate. Also, one should look at why the country is borrowing. Are the loans being used to circumvent bottlenecks in the domestic credit markets, or are the bottlenecks in the country's ability to earn foreign exchange? In other 2o John Calverley (1982), p. 3.

16.1 6.2 9.9

13.7 22.1 19.8 7.3 12.5

19.2 32.6

35.8

24.4

129.5

18.1 9.2 8.9

39.4 38.1

66.6

24.4

119.5

1979

19.7 8.2 11.6

27.5 39.0

51.8

24.7

131.0

1978

21.4 12.1 9.4

55.2 42.9

77.4

25.0

113.1

1980

25.0 14.6 10.5

63.9 45.8

98.1

28.4

125.0

1981

22.3 13.3 9.0

59.0 39,9

109.7

32.8

148.3

1982

21.7 13.1 8.6

64.7 42.5

98.9

34.9

154.4

1983

22.7 13.1 9.6

71.7 52.5

107.2

35.4

124.2

34.3

139.8

1985

147.4

1984

For classification of countries in groups shown here, see the introduction to the statistical Appendix of World Economic Outlook , 1984 (Revised Projections). Ratio of year end debt to exports or GDP for year indicated. 3 On long term debt only. Estimates for the period up to 1983 reflect actual amortization payments. The estimates for 1984 and 1985 reflect scheduled payments, but are modified to take account of actual or pending rescheduling agreements. Payments (interest, amortization, or both) as percentages of exports of goods and services. Source: World Economic Outlook, 1984 (Revised Projections).

1

Debt service ratio4 Interest payments ratio Amortization ratio3

Interest payments Amortization3

Value of debt service payments

Ratio of External Debt to GDP

2

Ratio of External Debt to Exports of Goods and Services2

1977

(Values in billions of U.S. dollars, ratios in percent)

Table 3: Indicators of Debt Management in Non-Oil Developing Countries, 1977-851 Country Risk Analysis: Art, Science, and Sorcery? 93

94

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words, are the loans going to finance investment (i. e., project oriented) or are they being used to postpone (painful, but) necessary macroeconomic adjustment (i. e., balance of payments loans)? A more difficult task, which is perhaps saved for the very end of the assessor's analysis, is to determine the willingness of other banks to lend to this country. That is, a debt crisis arises when banks are hesitant in extending new loans (or rolling over existing credits), which is usually some time after the level of foreign exchange reserves have fallen below their critical level, although clearly there is a simultaneity involved. The assessor should avoid the mistake of looking at the latest Eurocredit spread over L I B O R as an indicator of bank willingness on the supposition that falling spreads mean decreasing risk. As any banker will tell you, the spread over LIBOR predominately reflects market conditions (supply and demand), and not country risk. Moreover, the reported spread can usually be lowered if the borrower wishes to do so by paying higher front end fees, or accepting a lower maturity or grace period, so that very little information is conveyed by the spread.

3. Political Risks Economists are inclined to try to quantify as much as possible and then treat everything else as an error term in an equation. Unfortunately, in the case of country risk, it is these error terms which are the most costly and generate the greatest amount of concern. Thus, the analyst should avoid the temptation of the following argument: "The probability of an event in the loan payment event space can be expressed as either a reduced form equation in economic variables or a reduced form equation in political variables. As the data for the former are more readily available, looking at country risk considering only economic factors is sufficient". Qualitative, or subjective, analysis in the case of political risk is unavoidable both because of a lack of quantitative political variables, and because the study of political entities has not progressed to the rigorous level of the study of economic entities. Stephen J. Kobrin, in studying the effects of political risk on foreign direct investment, derived three indices of intra-state violence: turmoil, internal war, and conspiracy. "Turmoil reflects spontaneous mass protest. Internal war represents relatively large scale, organized overt anti-regime violence... Conspiracy also represents organized anti-regime violence, but in this instance it is relatively smaller scale, highly specific, and covert". 21 Turmoil includes such incidents as protest demonstrations and riots. Internal war includes deaths from domestic violence, armed attacks, and guerilla war. 21

S. J. Kobrin (1978b), p. 117. For a discussion of the derivation of these variables, see S. J. Kobrin (1978a).

Country Risk Analysis: Art, Science, and Sorcery?

95

Conspiracy includes assasinations, coups, revolutions and general strikes. While these events may not generate any risk to the foreign bank, the work by Kobrin is indicative of a trend in the field towards quantification. Needless to say, the causes of political risk are not confined to intra-state violence. Other issues include inter-state violence, instability in the ruling regime, the "strategic" importance of the country, and its relations with other countries (especially the U. S. and the home country of the bank). If economic risk arises from the fact that the country might not be able to pay, then political risk arises from the fact that the country might not be willing to pay. Thus, the single question here is: "Given the country's ability to meet its commitments to banks, are there any circumstances under which the existing regime, or any apparent successor, would interfere with the fulfillment of those contractual obligations?"

4. Anthropological

Risk

When the dissection of country risk began, the reader expected to see political risk, economic risk, and maybe even debt manageability as components of the creature called country risk, but, most likely, the presence of anthropological risk took him by surprise. In an excellent discussion on the topic, John Dunn distinguishes between political risk and anthropological (social or cultural) risk in the following manner: "The division between political risk and social or cultural risk is arbitrary. The distinction, that is to say, may be clumsy or illuminating. It can not be true or false. For analytical purposes, it is useful to take it as the distinction between hazards that follow directly from the purposes of an incumbent government and any reasonably predictable constitutional successor and hazards that follow, by a necessarily less direct path, from beliefs, values, and attitudes of a population at large. Social and cultural risk is risk threatened by the as yet politically inefficacious, that is, the political risk of the temporarily politically impotent — a form of involuntarily delayed gratification. (Where social and cultural risk is effectively actualized, . . . it becomes effective essentially because it is accepted and protected by the forces of coercion of an incumbent government and ceases to be so as soon as these forces intervene to reverse it.) The analytical distinction between political and social risk is thus partly one of time horizon. (Imminent social and cultural risk is risk on the very point of becoming political risk.) It is also partly one of organizational specificity and hence of practical tractability." 2 2 In essence, anthropological risk arises from the animal spirits of those without influence in the government machine. Like political risk, it is diffi22 John Dunn (1983), pp. 140-141.

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cult to quantify, but it should not be ignored. As Dunn points out: "Political risk is no doubt increasingly an investor's or banker's headache. But social and cultural risk is closer to being their nightmare." 23 The question the country risk analyst should be asking is: "Are there any differences between the citizens of this country, or between the citizens of this country and those of a neighboring nation, be it racial, religious, linguistic, historical, or sectoral, which might erupt into a situation which would interfere with the fulfillment of the country's contractual obligations to the bank?" The way the existing government deals with these differences should also be noted. There are no simple guidelines on how much weight to give each of these environments in assessing the risks involved in dealing with a particular country. Off hand, I would venture that when dealing with C O M E C O N countries, political risk should be given more weight than economic risk vis a vis a N A T O nation, but beyond that, I cannot make a recommendation. Essentially, a study of banking losses has to be made to determine what risks generated the losses, and thus providing a historical basis for the weights to be given each environment. In a survey conducted by the Group of Thirty, banks were asked which factors carried the greatest weight in their bank's C R E M . The results are displayed in table 4.

Table 4: Importance of Country Risk Factors (in percent) All Banks

Political and Social Conditions

VI

MI

Large Banks

Small Banks

NI

VI

MI

NI

VI

MI

NI

83

16

1

84

16

0

73

Quantitative Economic Analysis 80 64 Qualitative Judgements

17

3

77

23

0

74

19 13

13

27

9

73

13

14

43

43

14

Economic Forecasts

51

39

10

32

32

16

60

33

7

Involvement of Other Banks

15

35

50

3

40

57

13

27

60

Key : VI - Very Important MI - Moderately Important NI - Not Important Source : Based on Group of Thirty (1982a), p. 48.

23 John Dunn (1983), p. 141.

6

Country Risk Analysis: Art, Science, and Sorcery?

97

IV. Country Risk Analysis: The Way it's Done To my knowledge, there have only been four surveys of country risk evaluation methods. The two most recent ones are summarized in the Appendices 1 and 2 at the end of this paper. A third was performed by the Export-Import Bank of the United States in 1976 and covered 37 U.S. banks. The fourth survey was undertaken by F. N. Burton and Hisashi Inoue in 1983 and covered 25 banks: eleven from the United States; three each from the United Kingdom, France and Switzerland; two each from Canada and Japan; and one bank from Germany. There have been two more surveys — one by the Association of Reserve City Bankers (ARCB), and one by Robert Morris Associates ( R M A) — but these surveys were more concerned with how banks recorded country exposure rather than how they handled country risk. The major results of the Export-Import Bank survey were as follows: 24 (1) 14 percent of the banks surveyed did not use a country risk evaluation method. 25 One of those banks was among the 12 largest banks in the U. S. as measured by size and foreign lending, as well as by the breadth of its international communications network. This particular bank said they relied heavily on frequent visits by senior management to the prime debtor countries as their primary source of information. (2) Of all the banks surveyed, only one said they reviewed their country risk methodology to see how it performed over time. The bank admitted that looking at past experiences their methodology was quite poor. (3) The survey categorized country risk evaluation methods into four groups: (a) fully qualitative, (b) structured qualitative, (c) checklist and (d) other quantitative. As they described it, " A fully qualitative system is structured around a country evaluation report whose format, as well as the depth and extent of coverage, varies from country to country. The country report that is the core of the structured qualitative system, in contrast, has a standardized format and its scope is well defined; in addition, some kind of statistical analysis is generally included. The checklist system uses a scoring technique that scales a country's performance with respect to certain prespecified variables. The other quantitative category refers to more mathematically sophisticated evaluation techniques." 26 Of those that used the fully qualitative method, all had just started a C R E M , so the Export-Import Bank inferred, and I think quite correctly, 24

Based on Export-Import Bank of the United States (1976). This is consistent with the ARCB survey in March of 1977 (119 banks) which said that 14 % of the banks surveyed did not prepare country exposure reports. Admittedly, however, these banks had an international exposure of less than 5 % of their total assets. 26 Export-Import Bank (1976), p. 8. 25

98

Harold Cataquet

that banks used this method as a preliminary C R E M . Moreover, all of those banks that used a checklist method, also used a second type of C R E M , most frequently the structured qualitative approach. The distribution of the type of CREMs used is presented in table 5.

Table 5: Distribution of Survey Banks by Type of Country Evaluation System Used Types of System

Number of Survey Banks

Share of All Survey Banks

Structured Qualitative

23

62.16%

Structured Qualitative and Checklist

4

10.81%

Fully Qualitative

4

10.81%

Checklist and Other Quantitative

1

2.70%

No System

5

13.51 %

Source : Export-Import Bank (1976).

A n outline of a typical qualitative country risk report is given in appendix 3. (4) I n general, most of the country risk analysis was performed at the bank headquarters by staff economists and the result was a single country rating. However, none of the banks surveyed said they used the C R E M results to determine fees or spreads, and only 70 % said they used the C R E M to set their overall exposure limits. The usage of C R E M results are summarized in table 6. Table 6: Distribution of Survey Banks by How the Country Evaluation Systems are Used Use Made of Results

Number of Survey Banks

Share of All Survey Banks

20

54.05 %

Set Country Limits and Analyze Portfolio

6

16.22%

Analyze Portfolio

3

8.11%

General Use

3

8.11%

No System

5

13.51%

Set Country Limits

Source : Export-Import Bank (1976).

Country Risk Analysis: Art, Science, and Sorcery?

99

(5) To give the reader a sense for how inadequate CREMs were at this time (at least among the banks in the survey), compare the tables — "Statistics Frequently Included in Structured Qualitative Systems" (Appendix 4) and "Indicators Included in Checklist Systems" (Appendix 5) — with the minimum country information that in 1978 the Foreign Public Sector Credit Review Committee (FPSCRC) said should be gathered to determine a country's debt-service capacity (Appendix 6). The duties of the FPSCRC were later taken over by the U. S. Interagency Country Exposure Review Committee. Three times each year, the Country Exposure Review Committee meets and categorizes countries into one of four categories: strong, moderately strong, weak, and classified. According to federal laws, each bank must file an examination report for every case where country exposure exceeds 5 % of capital in weak countries, 10 % in moderately strong countries, or 25 % in strong countries. More detailed reports must also be submitted if country exposure exceeds 10 % in weak or 15 % in moderately strong countries. I n any case, the maximum exposure to any one borrower cannot exceed 10 % of capital. F. N. Burton and Hisashi Inoue took the first steps towards an international survey of how banks analyze country risk in their 1980 survey. 27 The most eye-catching result of this survey was the various weights the different banks gave to the individual components of country risk. These weights are summarized in table 7.

Table 7: Relative weights assigned to each factor in Country Risk Assessment (in percent) Type of Factor

European Bank

Japanese Bank

U.S. Bank

Domestic Economy

25

25

40

External Economy (including foreign exchange reserves and balance of payments)

30

20

20

External Indebtedness

20

5

25

Socio-political situation

25

50

15

100

100

100

Total Source : Based on Burton and Inoue (1983).

27 F. N. Burton and Hisashi Inoue (1983), p. 41-43.

100

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The above information relates to CREMs used in 1980, and covers only 25 banks. It would be interesting to see how these numbers have changed over the years and moreover, how these numbers would behave as the sample size was increased. In June of 1980, R M A completed a survey of 70 banks with regards to the management of international loan portfolio diversification. 28 The emphasis of this survey was on how banks set their country exposure limits. The main results of that survey were: (1) Ninety percent of the banks said they maintained country exposure limits. The key factors in setting those limits were, in order of importance, country risk assessment, business opportunities, a percentage of bank capital, the creditworthiness of the particular borrower, profitability, and current relationships. However, large banks were relatively more concerned about the percentage of capital, while small banks more about the loan profitability. In many cases, sublimits were set on the type of borrower and/or maturity composition. (2) Although the majority of banks use a structurally qualitative C R E M , at least one third of the banks surveyed used a checklist CREM. (3) Eighty percent of banks allocate their loan portfolio to diversify risk. The diversification was based on country risk assessments. In cases of equal risk, the decisions were based on business opportunities, loan profitability, the relationships of bank officers, and the special lending skills of the bank. Although not as recent as Sack's survey in Appendix 2, Field (1980) and Anderson (1982) describe CREMs at four American banks — Citibank, Chase Manhattan, Bankers Trust, and Bank of America — and say a word or two about the European approach. (1) Citibank In 1974, Irving Friedman, the self-proclaimed inventor of country risk analysis, left the World Bank and the I M F to join Citibank as their senior adviser for international operations. He left Citibank in early 1980 to become senior international adviser for First Boston Corporation, and in his shoes followed Jack Guenther. Guenther "both directs the country risk analysis and is personally responsible for country lending limits . . . The head of lending in each country produces a regular report on the creditworthiness of his territory. It is based on the guidelines laid down by Guenther and often includes the local opinion of academics and businessmen. The report is sent to Guenther who compares it with his research and the opinion of the bank's economists. Then he fixes the lending limit." 2 9 28 F. John Mathis and David C. Mastin (1981), p. 36-44. 29 Anderson (1982), p. 44.

Country Risk Analysis: Art, Science, and Sorcery?

101

(2) Chase Manhattan The Chase approach to country risk is very similar to that of the system originally set up by Friedman at Citibank. Headed by Francis Mason, former chief of the Western Hemisphere division of international banking, the group includes Archibald Roosevelt, a 66 year old former C I A man, Ridgeway Knight, a former U. S. ambassador, and for eight hours a year, Henry Kissinger. In the words of Friedman, "the discussion is never about an abstraction called country risk. It was about whether Citibank would be prepared to have $ 300 million of exposure with this maturity breakdown and this usage in that country." 3 0 (3) Bankers Trust The country risk analysis group is divided into three teams: (a) international economics, headed by Lawrence Brainard, (b) business, where economists are used, as David Sias, senior vice president and head of Bankers Trust's international department in New York, puts it "what we would describe as a line mode. They are active participants in the decision making", 3 1 and (c) political analysts William Overholt, formerly with the Hudson Institute, and John F. Purcell, formerly an assistant professor of political science. This third team was added in early 1980, although the decision to add political analysts was undertaken in the latter part of 1978. (4) Bank of America The system at Bank of America was reorganized in February of 1980. The advisory committee is chaired by executive vice president Richard Puz and includes the senior credit officer and chief economist from each of the bank's four regional divisions in Los Angeles, Caracas, London, and Hong Kong. The emphasis here has been on developing a model of political risk, but for the most part each division is left to assess the risks in their own countries. A new model of country risk went into operation in 1982 emphasizing short term factors and debt capacity. In U. S. banks the disagreements between economist, political scientist, line bankers, etc. in the areas of country risk are often settled at adversary proceedings. " I n some European banks, by contrast, the economists simply write their reports and submit them to the international banking department without any formal arrangement for discussion of their findings with line officers." 32

30 Field (1980), p. 16. 31 Field (1980), p. 20. 32 Field (1980), p. 16.

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Speaking of the European banks, their approach to country risk is, for the most part, much less systematic than that of their U. S. counterparts. Their CREMs tend to be somewhere between structurally qualitative and fully qualitative, and realy heavily on their experiences with the country. For example, Credit Suisse relies on "contacts with universities and consultation with their field officers, international staff and Swiss diplomats for their political perspective". 33 Two notable exceptions to this methodology are American Express (where a numerical scoring is transformed into a letter ranking between A and E) and National Westminster (where they have devised a 100 point scale for country risk, with zero being the best risk).

V. Conclusions In reviewing how banks do country risk analysis, I avoided the temptation of pointing out how poor most of the CREMs were, leaving that as a simple exercise for the reader. Needless to say, analyzing risk in a single country is not an easy task, and given that a country risk assessor must look at several countries over a single year, the task is almost impossible. So, perhaps the naivete of the systems used was unavoidable. But country risk analysis is something that has to be done, and done regularly. Given what has been said about CREMs and country risk analysis, I have the following recommendations to make: 1. As mentioned earlier, loan officers and credit risk assessors receive different training so that the latter does not appreciate the role of the bank in a country. As a result, the recommended country exposure limits were far too low, and thus lead country risk managers, in varying degrees, to ignore the country risk reports. By understanding the role of the bank in the country and adjusting the C R E M appropriately, the assessor can offer a greater amount of input into bank operations. 2. Although the amount of data available, both on a country and on its indebtedness, has been steadily growing, timeliness is still an issue. Generally, data is available with no less than a six month lag and usually with a year lag, which in banking circles is a long time. Of particular use to banks would be data on the arrears a country is running (the I M F and World Bank have such data, but it is not available to the public). With the increasing use of computers, I am quite sure that the gap between the amount of and the need for information will continue to close. In the process, the contributions by the academics to country risk assessment will also increase. « Field (1980), p. 19.

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3. Following from the previous point, much more emphasis has to be placed on quantification. As matters stand, country risk assessment is highly judgmental, and the more room there is for subjective judgements, the greater the variance of the country risk report. In the past, some banks have argued that their quantitative approach performed poorly and so they never used it, preferring a more qualitative approach. More than likely, the reason the C R E M performed poorly was not because of a lack of data, but because of a lack of sophistication in the methodology. 4. The usage of CREMs has been extremely limited. In some cases, a C R E M was a very expensive showpiece which the bank kept around to satisfy bank regulators, relying on trips to the country to determine country exposure limits. Visits to the country have their place in assessing country risk, but they should not be the center of it. Thus, CREMs should be used more frequently in determining the distribution of assets across countries, setting exposure limits, calculating the terms on loans to sovereign entities, etc. 5. Country risk analysis is a dynamic analysis - it involves short, medium and long term analysis of a country. As a result of events in Poland and Iran, many banks have moved away from long run analysis and towards short term analysis. This is fine if all the bank's business with a country is short term, but, as most of it is not, such a trend is to be avoided. 6.

The world of international finance is ever changing, so CREMs should be frequently reviewed and updated, just as countries are. Thus, in much the same way that a bank reviews a country at least once a year, the bank should also review its C R E M asking if there are any events in the world economy which merit an update of the C R E M now in place.

A step in the right direction was taken in January of 1983 when the Institute of International Finance (IIF) was created. As stated in their publicity brochure: "The Institute of International Finance, Inc., (was) created as a center for the dissemination of information to member organizations and a forum for communication between lending institutions, borrowing countries, multilateral organizations and regulators, in order to improve the process of international lending, will focus primarily on the following objectives: 1. To improve the timeliness and quality of information available on sovereign borrowers 2. To facilitate communication among the major participants involved in the international lending process 3. To foster a greater understanding within the financial community of the future of international lending."

104

Harold Cataquet

In January of 1984, the H F established its C R E M calling it the Country Evaluation System. A typical report is about twenty pages long and is usually based on the findings of an I I F mission to the country being studied. A one page summary is followed by an appraisal which looks at economic developments (output and prices, balance of payments and institutional factors) and the use of policy (fiscal policy, monetary policy and external policies and financing requirements). This, in turn, is followed by a list of contacts in the country and a series of tables and charts containing additional information about the country, including forecasts for 1985 and 1986. The usage of the I I F could be better. The small banks have benefitted from the country risk reports, but the medium sized banks have tended to shy away from the I I F as the subscription costs are somewhat prohibitive (although if I I F usage were to increase subscription rates would almost surely decrease) and the large banks prefer to use their own CREMs so their role in the I I F has been confined to providing data. In this area, the I I F may make its biggest contribution. The I I F has been trying to collect data on short term debt and arrears from member banks, and to have this information online for quick access. I hope the I I F succeeds in this effort, but it is too early to tell if they will. If nothing more, what I have shown the reader is that there is no magical elixir for country risk analysis, no C R E M de la C R E M which solves all the worries a bank may have. Being a country risk assessor is not an easy job, and country risk analysis is not (yet) a science. It requires the individual to be an artist and a sorcerer. There is much room for improvement in CREMs and' banks have altered their CREMs in expectation of picking up the next Iran or the next Poland (although they would settle for the next Mexico). Whether their adjustments have been enough only time will tell, but let's pray that years from now we don't find a historian writing a paper about the Debt Crisis (not to be confused with the debt crisis) called "Country Risk Analysis: They Never Know What Hit Them."

O x x O O O O 0 O x O O x O O

O O x x

Economic Factors : Basic Strength Income Per Capita Income Growth Rate Unemployment Inflation / Monetary / Fiscal Policy Economic Diversity Physical Resources Wealth Disparity Export Analysis Export Growth Rate Exports / GNP Ratio Import Analysis Imports / Reserves Ratio Imports / Exports Ratio IMF Support / Reserves Ratio

Debt Management Indicators : Debt Debt Structure Capital /Debt Ratio Debt Service / Exports Ratio

1

2

O x O x

x x x x x x O 0 x O x O O x x

3

x O O x

x x x x x x x x x x x x O x O

4

5

x O x x

x x O O x O x 0 O x x x x x x

6

x O O x

O O x O x O O 0 x x O x O x x

7

O O x O

O O x O x x x 0 x O O O x x x

8*

x x O x

x O x x x O x x x x O x O x x

9 ÏÔ3

Appendix 1: Survey of Variables1 used in CREMs2

x x x x

O x x O x O x 0 x x O x x O x

ΓΪ

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χ χ

0 χ χ

χ

0 χ χ 0 0

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χ

χ χ

χ χ χ

Country Risk Analysis: Art, Science, and Sorcery? 105

O O O 0 O O

Likeliness to Internal Conflict Ability to Change Peacefully

Flexibility of Political System Government Support External Relations Opposition Groups

2

Source : Based on Group of Thirty (1982 b), pp. 45-48.

Minority Groups Religious Problems External Ethnic Problems

O 0 0

0

Philosophy of Ruling Group

Anthropological Factors :

O O O

Type of System Policies of Ruling Group Ability of Government Officers

Political Factors :

1

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x 0 x O

x x

x

O x x

3

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O x O O

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4

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6

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9

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7 83

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11

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χ

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χ χ

χ

χ χ

106 Harold Cataquet

Country Risk Analysis: Art, Science, and Sorcery?

107

Appendix 1, Key: 1 In many cases, similar measures from different CREMs have been grouped together. For example, "Compressability of Imports" and "Intermediate Imports" would both be categorized under "Import Analysis". 2 The following CREMs have been surveyed: (The page numbers inibrackets following the quotations refer to the citation in the Group of Thirty report.) 1. World Bank Source: G. Feder and K. Ross "Quantitative Credit Worthiness Indicators are Useful" World Bank Publication, December 1977. Goal: "To quantify the probability that a country will reschedule at least part of its foreign debt in some future year." [p. 47] 2. First National Bank of Chicago Source: C. M. Korth "Developing a Country Risk Analysis System". Journal of Commercial Bank Lending, December 1979. Goal: "To minimize the risk in a bank's foreign portfolio. (Risk in this instance includes a default, moratorium, forced rescheduling or excessive delays in repayment of principal or interest on a national scale." [p. 47] 3. Chase Manhattan Bank Source: J. N. Robinson "Is it Possible to Assess Country Risk?", The Banker, January 1981. Goal: "To identify countries which fail to generate enough foreign exchange to service their foreign debt." [p. 47] 4. Union Bank of Switzerland Source: K. Janjoeri "Assessing Country Risk" UBS International Banking Publication, June 1980. Goal: "To provide an indication as to the creditworthiness of any country to whom UBS may choose to lend." [p. 48] 5. Amsterdam-Rotterdam Bank Source: Amro "Country Risk Analysis and Lending Policies — The Amro Approach", February 1980. Goal : "A model to assist in portfolio development with regard to risk, return and volume." [p. 48] 6. Business International Source: Business International "Business International Country Risk Assessment Service," 1981. Goal: "To identify and quantify country risk in a system designed to meet the widest range of corporate planning and forecasting needs." [p. 48] 7. Bank of Montreal Source: P. J. Nagy "Quantifying Country Risk: A System Developed at the Bank of Montreal" Columbia Journal of World Business, Autumn 1978. Also P. J. Nagy Country Risk: How to Assess, Quantify, and Monitor It (London: Euromoney Publications, 1978). Goal: "To quantify country risk by comparingrisksof investing in nations among which size, levels of economic development and political and institutional structures differ." [p. 48] 8. Bank of America Source : H. R. Heller "Bank of America's New Country Evaluation System" Paper presented at AMR-Euromoney Conference on Country Risk Assessment, 30 October 1980. Goal: "To analyze a country's capacity to service its foreign debt." [48] 9. National Westminster Bank Source: P. Gutman "Assessing Country Risk" National Westminster Bank Review, May 1980. Goal: "To provide an assessment and classification of foreign countries from the point (of view) of a commercial bank involved in international lending." [p. 47] 10. American Express Bank Source: American Express "Country Risk Analysis and Decision Making in an International Bank: The Approach at American Express International Group", January 1980. Goal: "To provide quality analysis of country risk, using all available resources and to thereby improve the bank's spread of assets world-wide." [p. 48] 11. Bankers Trust Co. Source: A. W. von Agtmael "Evaluating the Risks of Lending to Developing Countries" Euromoney, April 1976. Goal: "To analyze country risk from the point of view of a commercial bank making term loans to developing countries." [p. 47] 3 These CREMs allude to a comprehensive political analysis, but factors are shown above only if they were explicity mentioned in the article. 4 Ambiguous.

x

Source : Based on P.M. Sacks (1983), p. 19.

Special Institutional Arrangements for Handling Reschedulings

Lending Decisions Made by : Individual Committee

0

x

O

χ9

x

O

x

x

2

na

0 0

χ χ

χ χ1

Primarily Line 0 Parallel Stream 0 Duplicate Streams χ Political Analysis x Questionaires x Number of International Economists 23 12

Sources of Inputs to Country Review :

Frequency of review subject to change

CREM summarized by rating/ranking

Country reviewed annually

Country Review Process :

1

χ

0

na

O

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8

0 χ6 0

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13

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Appendix 2: CREMs in Eight Major US Banks

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0

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O O

O

108 Harold Cataquet

Country Risk Analysis: Art, Science, and Sorcery?

109

Key: (The page numbers in brackets following the quotations refer to the citation in Sacks.) 1 Tied Ratings: "The country ratings are used to set country lending limits. They are also used in making decisions on investment of bank capital abroad and setting loan loss reserves. Specific dollar limits are assigned to various rating levels. But these dollar limits serve as guidelines.. [p. 41] 2 Ratings of Risk/Lending Tenor: ". . . the rating system is based on a risk/lending tenor continuum... Country lending limits are adopted on the basis of these ratings, and the country manager's proposals." [p. 42] 3 No Rating System: ". . . currently use a threshold system of statistical screening — using levels for a combination of debt service and other ratios, for example — as an early warning system about upcoming problems." [p. 41] 4 Ratings as Guidelines Only: "The ratings do not drive the limit-setting process, but allow for consistency in the process — the limits process is not portfolio driven. Country limits tend to be the result of past levels of exposure, marketing strategy, bank capital, and the risk review process; these limits do not depend on any one of the above factors." [p. 42] 5 Line Driven Input System: "Inputs into decisions on country limits originate with the country manager. The country manager's recommendation is then passed on through the hierarchy of regional and area managers. At any stage, the recommendation can be modified or amended. Each recommendation on country limits is typically vetted by three senior corporate officers. The recommendation finally appears on the desk of the Senior Vice President and Senior Advisor on International Operations who makes final lending limit decisions." [p. 26] 6 Two Stage Top-Down-Top Process: "First, economic and political analysis, leading to limit recommendations, is primarily the function of country managers. Second, the Country Risk Group standardizes the country risk review process, using questionaires and quantitative analyses to assess how risky each country is and how frequently each should be reviewed, without proposing lending limits." [p. 28] 7 Parallel Stream Input System: "There are two streams of input into the review process of country risk: assessments are prepared by the Committee staff and marketing reports by the field staff. The basic inputs into the country assessment process are prepared separetely, for the most part, and do not generally overlap in coverage . . . Communication between Country Risk Management Division and the line side is extensive, but the documents prepared by each are not necessarily circulated for approval before being submitted to the Country Risk Management Committee. The process is designed to be somewhat adversarial, with differences resolved by senior management." [p. 27] 8 Duplicate Input Stream System: "Line personnel and headquarters (groups in the Economics Department) prepare political and economic analysis. While line officers propose country exposure limits, the limits are based on extensive discussion with the Economics Department." [pp. 28-29] 9 Creation of special task forces: "Each of these task forces includes a member of the Political Assessment Group, as well as appropriate line and credit personnel... To date, these task forces have not been integrated with the country risk review process, although plans are in the works to this effect." [pp. 44-45] 10 Creation of a special department: "The department includes former credit and regional officers, who are now full-time in this unit, and draws on the economics department... It is one of two problem loan work-out departments, the other addressing problem loans to corporate or individual clients." [p. 45]

110

Harold Cataquet

Appendix 3 Outline of Typical Qualitative Country Evaluation Report

I.

Economics A.

Background (1) natural resources (2) demographics (3) other

Β.

Current Indicators (1) Internal: a. GNP b. inflation c. government budget d. consumption e. investment (2) External: a. trade balance b. current account c. capital account and /or foreign debt analysis d. other i. export diversity ii. import compressibility

C.

Long-Run Indicators (1) managerial capability (2) investment in human capital (3) long-run projections: a. internal economic indicators b. external economic indicators

iii. main trading partners

II. Politics A.

Stability (1) type of government (2) orderliness of political succession (3) homogeneity of the populace

B.

External Relations (1) quality of relationships with major trading partners (2) quality of relationship with the United States

C.

Long-Run Social and Political Trends

Source : Export-Import Bank (1976).

Country Risk Analysis: Art, Science, and Sorcery? Appendix

4

Statistics Frequently Included in Structured Qualitative Systems

I.

Balance of Payments

II.

A.

Trade Balance (1) Exports (2) Imports

B. C.

Current Account Capital Account

External Ratios A.

Debt Service Ratio

B.

Import Cover

III.

International Reserves

IV.

Internal Condition A. GNP (real) (1) absolute (2) rate of growth B.

Consumer Prices

C.

Budgetary Deficit (Surplus)

D.

Money Supply

Source : Export-Import Bank (1976).

112

Harold Cataquet

Appendix 5 Indicatore Included in Checklist System Number of "Checklist" Using Variable

Variable I.

Variables Relating to the Internal Economy A. Β. C. D. E. F. G. H.

II.

Variables Relating to the External Economy A. B. C. D. E. F. G. H. I. J. K. L. M. N. O.

III.

GNP GNP Per Capita Real GNP Growth Inflation Rate Investment-to-Income Ratio ,Money Supply Growth Government's Net Budget Position . . . Income Growth-to-Fixed Capital Formation Ratio

Exports and Export Growth Imports and Import Growth International Reserves International Reserves-to-Imports Ratio Trade and Current Account Balances Debt Service Ratio I M F Borrowings Current Collection Experience of U.S. Suppliers Debt Service Principal Payment-to-Total External Debt Ratio Share of Gold in Reserves Share of Leading Non-Oil Export in Total Exports Revenues Share of Trade in GNP Share of Short Term Credit in Total Credit Total External Debt

Social and Political Variables A. B. C.

Political Stability International Banking Division's Region Rating Past Trend in Unemployment

Source : Export-Import Bank (1976).

5 5 4 4 3 2 2

Banks

Country Risk Analysis: Art, Science, and Sorcery?

113

Appendix 6 Minimum Information for a Country

1.

2.

Balance of Payment b.

Current Account (1) Services (2) Private and Government Transfers

c.

Capital Account (1) Short-term (2) Long-term

d.

SDR Allocations

e.

Errors and Omissions

f.

Overall Balance

g.

Ratios (1) Exports/GNP(%) (2) Export/Import Ratio (%)

h.

Other Indicators (1) Export Diversity (2) Import Compressibility (3) Main Trading Partners

i.

Long-Run Projections

External Debt and Service a.

3.

4.

Total External Debt (1) Private (2) Public

b.

Debt Amortization (include interest if available)

c.

Debt Service Ratio

d.

Projections

e.

Prospectuses or other information regarding new loans contemplated

International Liquidity a.

International Reserves (1) Gold (2) SDRs (3) Fund Reserve Position (4) Foreign Exchange

b,

Reserves/Imports (%) Ratio

Balance of Payments and External Debt Service Financing Requirements and Sources a.

Financing Requirements (1) Current Account (2) Debt Amortization

Harold Cataquet

114

5.

6.

b.

Financing Sources (1) Bilateral Aid (2) Multilateral Aid (3) Direct Investment (4) I M F Drawings (5) Use of Reserves (6) United States commercial banks (unused commitments and outstandings versus internal guidance limits, i. e. attitude toward further lending)

c.

Financial Gap (a minus b)

Economics a.

Background (1) Major Natural Resources (2) Population (a) Total (b) Density (c) Distribution (d) Annual Growth Rate

b.

Indicators (Current and Projected) (1) GNP and/or G D P (Real) (a) Absolute (b) Real Rate of Growth (c) Exports/GNP (%) (2) Inflation (a) Consumer Prices (%) (b) Wholesale Prices (%) (3) Budgetary Deficit/Surplus (a) Revenues (b) Expenditures (4) Money Supply Growth (5) Consumption (6) Investments as a percentage of GNP

c.

Long-Run Indicators (1) Managerial Capability (2) Investment in Human Capital (3) Long-Run Projections

Socio-Political — Demographic a.

Stability (1) Type of Government (2) Orderliness of Political Successions (3) Population Characteristics (homogeneity, birth rate, etc.) (4) Extent of Political Unrest

b.

External Relations (1) Quality of Relationships with Major Trading Partners (2) Quality of Relationships with the U. S.

Country Risk Analysis: Art, Science, and Sorcery? c.

7.

115

Long-Run Social and Political Trends (1) Sources of Political Unrest (2) Chance of Drastic Political Changes (3) Other

Comments of the Senior Lending Officers for the Area

Source: FPSCRC (1975).

References

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116

Harold Cataquet

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Vertragliche Regelungen in internationalen Kreditverträgen als risikopolitisches Instrument Erfahrungen im Licht der jüngsten Länderumschuldungen Von Ulrich Bosch, Frankfurt am Main

I. Einführung Verträge über internationale Finanzierungen bilden in der neueren Bankpraxis meist ein umfangreiches und komplexes Regelwerk. Ein gewöhnlicher Vertrag über einen syndizierten Eurokredit 1 ist in der Regel ca. 50 bis 100 Druck- oder Schreibmaschinenseiten lang; in Sonderfällen, d. h. etwa bei Spezialfinanzierungen oder in Krisensituationen, kommen Vertragstexte von 500 und mehr Seiten vor. Dieser Umstand scheint im Gegensatz zu der relativ einfachen Struktur des Geschäftstyps des Darlehens zu stehen. In der Tat kommt etwa die Praxis des (deutschen) inländischen Kreditgeschäfts im allgemeinen mit wesentlich kürzer gefaßten vertraglichen Regelungen aus. Es liegt daher nahe zu fragen, worauf diese Besonderheiten internationaler Kreditverträge beruhen, ob sie mit einem Bestreben nach Schutz vor den speziellen Risiken internationaler Finanzierungen zusammenhängen und ob sie einen solchen Schutz tatsächlich bewirken. Angesichts der administrativen Probleme, die die Erstellung, Prüfung, Verhandlung und Verwaltung der üblichen Vertragsdokumentationen aufwirft, werden diese Fragen in der Praxis durchaus kritisch — und zuweilen skeptisch — gestellt.2 1 Eurokredite sind Darlehen, die in der Regel auf dem Londoner oder einem vergleichbaren Interbankenmarkt ohne Mindestreserve- oder ähnliche Belastungen refinanziert werden und deren Zinsen auf der Basis der London Interbank Offered Rate (LIBOR), eines Satzes für Bank-zu-Bank-Einlagen in London, oder eines ähnlichen InterbankenZinssatzes berechnet werden. Einzelheiten unter Abschn. III. 9 sowie Gruson (1982b) S. 27.9 ff.; Hambersin (1982) S. 5 ff., 18 ff.; Crozer/Wall (1983) S. 63. Der Begriff des syndizierten Kredits (syndicate = Konsortium) deckt sich im wesentlichen mit dem des Konsortialkredits. Allgemein dazu McDonald (1982); Ryan (1983) S. 15; Dohm (1984) S. 9 ff.; König (1984) letzterer allerdings mit praxisfremden und im Ergebnis abzulehnenden Ausführungen zur Organisation und Rechtsnatur eines Konsortiums. 2 Nichols (1981) S. 89 f.; Kalderén (1984) S. 27; vgl. ferner etwa Gruson (1982 b) S. 27.9 ff; Mc Donald (1982) S. 234 f.; Hillmann (1982), Nassberg (1981).

118

Ulrich Bosch

Die akuten internationalen Verschuldungsprobleme zahlreicher Staaten3 bieten einen besonderen Anlaß, sich vor allem mit der letzten dieser drei Fragen auseinanderzusetzen, die etwas detaillierter auch lauten könnte: Können vertragliche Regelungen das Risiko internationaler Kreditgewährungen überhaupt positiv beeinflussen, und wenn ja, läßt sich ihr praktischer Nutzen anhand konkreter Beispielsfälle nachweisen? Die derzeitige Situation scheint auf den ersten Blick eher die bereits angedeutete Skepsis mancher Beobachter zu bestätigen, denn auch perfektionierte vertragliche Regelungen haben weder die bestehende Schuldenkrise zu lösen noch den Gläubigerbanken, die sie ausgehandelt haben, grundsätzlich eine bevorzugte Befriedigung seitens der Schuldnerländer zu verschaffen vermocht. Wo nichts ist, so könnte man in Abwandlung einer bekannten Spruchweisheit meinen, hat auch der Gläubiger mit dem besten Vertrag sein Recht verloren. Eine derart vereinfachende Betrachtungsweise wird der Sachlage indessen nicht gerecht. Zum einen ist es selten so, daß nichts oder fast nichts — an Devisenreserven oder sonstigem verwertbarem Auslandsvermögen — vorhanden ist. Die Krise um den Iran 1979/1981 hat gezeigt, daß auch bei einem Land mit beträchtlichem Auslandsvermögen die Gefahr einer Aussetzung oder Einstellung der Bedienung seine Auslandsschulden nicht auszuschließen ist. Zum anderen kann auch in bezug auf die derzeitige Verschuldungskrise 4 die Frage nach dem Nutzen bestehender Vertragsklauseln nicht mit 3 Vgl. dazu Löschner (1983) insbes. S. 63 ff. (dort auch historischer Überblick S. 44 ff. sowie — für die letzten 25 Jahre — S. 54 ff.); Dammers (1984) S. 77 ff.; Wickersham (Sept. 1982) S. 8 ff.; ders. (1984) S. 117 ff.; Wood, (Nov. 1982) S. 4 ff. 4 Übersichten bei Suratgar (1984) S. 151 ff. mit weiterem Nachweisen; Storck (Juli 1983), S. 306 ff.; Löschner (1983) S. 63 ff; zu den rechtlichen Gesichtspunkten Horn (1984a) 713 ff. Fallstudien betr. Brasilien Brown/Wilson (Aug. 1983) S. 4 ff.; betr. Argentinien (Privatsektor) Cardenas (Jun. 1983) S. 28 ff.; betr. Nicaragua und Costa Rica Weinert (1984) S. 137 ff., und: "Costa Rica: A Case History", S. 141 ff. Diese und andere neuere Länderumstrukturierungen sind durch i.d.R. vereinbarte Erleichterungen des Schuldendienstes gekennzeichnet, die, wirtschaftlich betrachtet, in erster Linie eine zeitliche Verlagerung von Kapitalfälligkeiten beinhalten, ferner häufig auch Stundungen von Teilen der Zinsverpflichtungen — so für Nicaragua (Weinert, 1984, S. 139) und Sudan — oder deren Finanzierung durch neue Kredite. Diese Maßnahmen erfolgen regelmäßig in Kombination mit einem wirtschaftspolitischen Sanierungsprogramm, das mit dem Internationalen Währungsfonds (IWF) auszuhandeln ist, und Zurverfügungstellung von Mitteln durch den IWF; vgl. dazu unten III.3. und Suratgar (1984) S. 154; Horn (1984a) S. 713. Mit den Begriffen Umstrukturierung (restructuring) oder Umschuldung (rescheduling), die oft synonym verwendet werden, wird hier die Gesamtheit finanzieller Anpassungsmaßnahmen verstanden, die ein Land mit kritischer Außenverschuldung mit den ausländischen Gläubigern vereinbart; dazu gehört häufig auch die Gewährung zusätzlicher Kredite. In einem engeren Sinn bezeichnen die genannten Ausdrücke nur die für bereits ausstehende Kredite getroffenen Neuregelungen der Fälligkeiten, die ihrerseits vielfach mit einer inhaltlichen Neugestaltung der Verbindlichkeiten und — wirtschaftlich betrachtet — ihrer Übernahme durch die Zentralbank des Schuldnerlandes (und damit einem Wechsel des Schuldners; vgl. dazu etwa Mudge (1984) S. 87) und/oder ihre Garantie durch den Staat verbunden sind. Nicht selten werden die Begriffe nebeneinander sowohl in dem genannten weiteren als auch im engeren Sinn verwandt, so etwa bei Brown/Wilson (Aug. 1983) S. 7 Sp. 1.

Vertragliche Regelungen in internationalen Kreditverträgen

119

einem pauschalen Ja oder Nein beantwortet werden. Es ist vielmehr im einzelnen zu untersuchen: Hat der Inhalt existierender Verträge zu einer angemessenen Berücksichtigung der Interessen der internationalen Kreditgeber bei der Bewältigung dieser Krise beigetragen? Hat eine sachgerechte Vertragsgestaltung den betreffenden Gläubigern in Einzelfällen konkrete Vorteile gebracht? Die nachstehenden Ausführungen sollen zur Beantwortung dieser Fragen beitragen. Es wird uns dabei nicht erspart bleiben, gleichsam das Objekt aus der Nähe zu betrachten, d. h. die Aufmerksamkeit einigen Details zu widmen.

II. Risikopolitisch bedeutsame und andere vertragliche Regelungen Es sind mehrere Elemente, die dazu führen, daß eine internationale Finanzierungsvereinbarung typischerweise anders gestaltete und meist ausführlichere Regelungen enthält als ein Kreditvertrag aus der — deutschen —inländischen Bankpraxis. Man kann sie vielleicht vor allem charakterisieren mit den Stich Worten (1) Begriffsbestimmungen und Präzisierungen gesetzlicher Rechtsfolgen, (2) Regelungen über Finanzierungsstruktur und Abwicklungstechnik und (3) Schutzklauseln für spezielle Risiken. Diese verschiedenen Elemente greifen manchmal ineinander, lassen sich aber gleichwohl gedanklich trennen. 1. Begriffsbestimmungen

und Präzisierungen

gesetzlicher Rechtsfolgen

Ein Vertrag mit ausschließlich inländischem Bezug setzt in der Bundesrepublik Deutschland und manchen anderen Ländern grundsätzlich einen Komplex von Rechtsnormen, Handelsbräuchen und vertraglichen Vereinbarungen als selbstverständliche Grundlage voraus. Der einzelne Kreditvertrag wird insbesondere durch die gesetzlichen Bestimmungen über das Darlehensgeschäft sowie durch Bankusancen und Allgemeine Geschäftsbedingungen ergänzt. Zahlreiche im Vertrag verwendete Begriffe können daher als bekannt, weil in Gesetz oder Rechtsprechung definiert oder in der Bankpraxis allgemein geläufig, zugrunde gelegt werden. Rechtsfolgen wie ζ. B. die Befugnis zur Berechnung von Verzugszinsen, zur Kündigung eines Kredits aus wichtigem Grund, zur Aufrechnung mit Gegenforderungen oder zur Verwertung von Sicherheiten, ergeben sich weitgehend aus Gesetz und Allgemeinen Geschäftsbedingungen. Einzelvertragliche Regelungen solcher Fragen fehlen manchmal ganz und beschränken sich in anderen Fällen auf Generalklauseln. Bei internationalen Finanzierungen gelten aus verschiedenen Gründen abweichende Grundsätze. Zum einen wäre in diesem Zusammenhang ein Abstellen auf internationale Handelsbräuche wenig verläßlich und eine Ein-

Ulrich Bosch

120

beziehung Allgemeiner Geschäftsbeziehungen kaum üblich. Zum anderen können auch gesetzlich oder in ständiger Rechtsprechung festgelegte Begriffe und Rechtsfolgen nicht ohne weiteres als bekannt vorausgesetzt werden. Sie werden daher häufig im Vertragstext wiedergegeben und u. U. präzisiert oder modifiziert. Schließlich spielt wegen der herausragenden Stellung der Finanzplätze London und New York der Einfluß der vom englischen Common Law geprägten Vertragspraxis der angelsächsischen Staaten eine große Rolle; diese Praxis ist gekennzeichnet durch das Bestreben nach umfassenden und aus sich selbst heraus verständlichen Regelungen. Typisch für diese Art der Vertragsgestaltung sind u. a. die bekannten umfangreichen, vielfach dem Vertragstext vorangestellten Definitionenkataloge. Vertragsbestimmungen dieser Art dienen der Vermeidung unerwünschter Meinungsverschiedenheiten, sind aber nicht eigentlich als risikopolitisches Instrument anzusehen. 2. Regelungen über Finanzierungsstruktur

und Abwicklungstechnik

Aus ähnlichen Gründen wie den oben zu 1. genannten enthalten internationale Kreditverträge relativ eingehende Bestimmungen über die Technik der Finanzierung und Einzelheiten der Geschäftsabwicklung. Hierzu gehören etwa bei einem syndizierten Rollover-Eurokredit die Bestimmungen über das Konsortialverhältnis und die Aufgaben der Konsortialführung, das Auszahlungsverfahren, die Bildung von Kredit-Tranchen mit u. U. unterschiedlichen Konditionen, die Festsetzung der maßgeblichen Zinssätze, die Zeiträume, für die eine Zinsfestschreibung erfolgt (Zinsperioden), Einzelheiten der Zahlungsabwicklung 5 und etwa gewünschte Wechsel der Kreditwährung (Multicurrency-Klausel). Solche Klauseln über Strukturen und Abwicklung ("mechanics") des Geschäfts unterscheiden sich in den Einzelheiten nicht selten von den Vertragsbestimmungen für inländische Finanzierungen, weil für das internationale Kreditgeschäft besondere Finanzierungstypen entwickelt worden sind; sie stellen aber gegenüber der Inlandspraxis nichts grundsätzlich Neues dar. Auch sie kann man daher nicht eigentlich als bedeutsam für die Regelung der speziellen Risiken internationaler Kredite bezeichnen. 3. Schutzklauseln für spezielle Risiken Im Mittelpunkt der hier anzustellenden Überlegungen steht eine dritte Gruppe von Vertragsklauseln. Es sind Regelungen, die vor den Risiken, die sich aus nicht ordnungsmäßiger Vertragsabwicklung, politischen Eingriffen, ' Hierzu vgl. aber auch unten III.5.

Vertragliche Regelungen in internationalen Kreditverträgen

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Marktstörungen und anderen außergewöhnlichen Ereignissen ergeben, schützen sollen. Eine Zusammenfassung unter dem Oberbegriff Risikoschutzklauseln o. ä. entspricht nicht der gebräuchlichen Terminologie und wäre ohne weitere Differenzierung in der Tat wenig aussagekräftig. Zur schlagwortartigen Kennzeichnung des Themas sei sie hier indessen gestattet. Schutz vor Risiken heißt im internationalen Kreditgeschäft in erster Linie Gläubigerschutz. Der Kreditgeber als der Vorleistende ist derjenige, der primär des rechtlichen Schutzes bedarf. 6 Dies ist eine Grundüberzeugung, die auch von den Kreditnehmern im allgemeinen akzeptiert wird. Schuldnerschutz-Gedanken, wie sie sich in nationalen Verbraucherschutz-Bestimmungen zur Absicherung des wirtschaftlich Schwächeren finden, spielen in diesem Zusammenhang — die Kreditnehmer sind Staaten oder bedeutende öffentliche oder private Unternehmen — keine Rolle. 7 In die Kategorie der Risikoschutzklauseln fällt eine Fülle von Regelungen sehr unterschiedlicher Art und Zielsetzung. Zu ihnen zählen etwa Rechtswahl-, Gerichtsstands- und Immunitätsverzichtsklauseln, Bestimmungen über die Erfüllung rechtlicher und anderer Auszahlungsvoraussetzungen, über die Zahlungsweise (insbesondere den Zahlungsort), die Gewährung etwaiger Sicherheiten bzw. die Beschränkung der Gewährung von Sicherheiten an Dritte, die Gleichbehandlung der Gläubiger im Konsortium, den Ersatz von Kosten und Steuern, die Kündigungsmöglichkeiten der Gläubiger sowie etwaige Vertragsänderungen und Forderungsabtretungen. Im Markt des internationalen Kreditgeschäfts haben sich insoweit gemeinsame Auffassungen über vertragliche Mindeststandards herausgebildet. I m folgenden wird anhand einiger Beispiele dargelegt, ob sich solche Vertragsklauseln praktisch bewähren konnten.

6 Gruson (1982 b) S. 27.18; Wood (1980) Abschn. 1.3 (1), S. 4; Venkatachari (1984) S. 78, 116; Kalderén (1984) S. 27, 38. 7 Wood (1980) Abschn. 1.3 (1), S. 4; Frankenberg/Knieper (1983) S. 573, lassen einen Anklang an Schuldnerschutz-Gedanken erkennen, wenn sie für die Beurteilung von (u. a.) Darlehensverträgen mit Entwicklungsländern im Sinne eines allgemeinen Grundsatzes darauf hinweisen, daß dabei auch ein etwaiges grobes Mißverhältnis von Leistung und Gegenleistung (zumal bei Ausnutzung der Unerfahrenheit einer Vertragspartei) oder eine Verletzung von Aufklärungspflichten zu berücksichtigen ist. Der Gedanke wird nicht näher ausgeführt. Daß im Prinzip die Regeln über — bei Zugrundelegung deutschen Rechts — Wucher (§ 138 Abs. 2 BGB), arglistige Täuschung (§ 123 BGB) und Verschulden beim Vertragsschluß (culpa in contrahendo) gelten, steht außer Frage. Eine praktische Bedeutung im Rahmen der derzeitigen Verschuldungskrise haben diese Gesichtspunkte jedoch nicht erlangt; das Problem liegt nicht in einer Übervorteilung durch die Gläubiger, sondern in unzutreffenden Erwartungen hinsichtlich der volkswirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Schuldnerländer und der weltwirtschaftlichen Entwicklungen. Zu letzterem vgl. statt vieler Hanselmann (1984).

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Die nachstehenden Ausführungen beziehen sich vor allem auf internationale Ausleihungen von Geschäftsbanken. Sie lassen sich weitgehend, soweit nicht die Vielzahl und Anonymität der Gläubiger Abweichungen bedingen, auch auf internationale Anleihen, d. h. beim internationalen Anlegerpublikum piazierte oder plazierbare Schuldverschreibungen, übertragen. Für Kredite internationaler Entwicklungsorganisationen wie etwa der Weltbank gelten sie nur in wenigen Punkten; insoweit bestehen Unterschiede grundsätzlicher Art insofern, als hier eine Lösung von Problemen vor allem auch nach politischer Entscheidungskriterien 70 erwartet wird und weniger unter Zugrundelegung juristischer Maßstäbe.

I I I . Erfahrungen mit Risikoschutzklauseln Ohne eine vollständige Übersicht oder abschließende Bewertungen anzustreben, seien im folgenden einige typische Risikoschutzklauseln und Erfahrungen mit ihnen beschrieben. 7. Rechtswahl Die Überlegungen, die einer vertraglichen Bestimmung des auf eine internationale Finanzierung anwendbaren Rechts8 gewöhnlich zugrunde liegen, sind vor allem die folgenden: a) Warum überhaupt Rechtswahlklauseln? Die Notwendigkeit, überhaupt eine Bestimmung über das anwendbare Recht zu treffen, ergibt sich bei einer internationalen Kreditvereinbarung aus Gründen der Rechtssicherheit. Ohne eine vertragliche Rechtswahl wäre das im Streitfall anzuwendende Recht und damit der Inhalt einer etwaigen la

Ähnlich Wood (1984) S. 128. Der Grundsatz der Vertragsfreiheit (Parteiautonomie) bei der Wahl des auf die vertraglichen Beziehungen der Parteien anwendbaren Rechts („Vertragsstatut", Schuldstatut) ist international nahezu überall anerkannt; vgl. Wood (1980) Abschn. 1.4 (1), 5.7. Manche Kollisionsrechte enthalten insoweit allerdings das Erfordernis einer sachgerechten Anknüpfung in Form eines "reasonable relation test", so ζ. Β. das Recht New Yorks; vgl. Gruson (1979) und anderer US-Staaten; vgl. Gruson (1979) S. 323 ff.; ders. (1982 a) S. 211 ff.; ders. (1983) S. 394 ff.; Büchner (1984) S. 182 f.. Ein am 19. Juli 1984 in Kraft getretenes New Yorker Gesetz sieht vor, daß für das New Yorker Recht die vorbezeichnete Einschränkung sowie ähnliche Beschränkungen hinsichtlich der Wahl eines New Yorker Gerichtsstandes in bezug auf kommerzielle Verträge mit einem Gegenstandswert von mindestens US $ 250.000 aufgehoben werden sollen; vgl. "Proposal For Mandatory Enforcement of Governing-Law Clauses And Related Clauses in Significant Commercial Agreements", S. 537 ff.; Assembly Bill 7307; Cone (Sept. 1984), S. 38 f.. 8

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Entscheidung kaum vorhersehbar. 9 Die etwa zur Entscheidung berufenen Gerichte würden, wenn dem Vertrag auch keine stillschweigende Rechtswahl zu entnehmen ist, das maßgebliche Recht in der Regel entweder nach einzelnen Anknüpfungspunkten (wie ζ. B. Erfüllungsort oder Schuldnerwohnsitz) oder danach bestimmen, wo insgesamt der Schwerpunkt des Vertragsverhältnisses liegt. International einheitliche Grundsätze gibt es insoweit nicht. Man müßte also mit einer Anwendung des Rechts des Landes rechnen, in dem entweder der Ort des Vertragsabschlusses, der Erfüllungsort, der vereinbarte Gerichtsstand, der Sitz des Schuldners oder die kreditgebende Niederlassung des Gläubigers liegt oder zu dem das Vertragsverhältnis — unter Berücksichtigung der vorstehenden und anderer Merkmale — insgesamt die stärkste Beziehung hat. Letzteres würde in vielen Ländern als entscheidend angesehen.10 Nimmt man aber den nicht untypischen Beispielsfall eines syndizierten US-Dollar-Eurokredits, bei dem der Sitz des Konsortialführers in Luxemburg und der Unterzeichnungsort in Frankfurt a. M . liegt, der Zahlungsort New York ist, die nicht ausschließliche Zuständigkeit der Gerichte in London vereinbart wird, der Schuldner in Mexiko seinen Sitz hat und die Kreditgeber Banken aus einem Dutzend verschiedener Staaten sind, so wäre ein Schwerpunkt des Vertragsverhältnisses und damit das anzuwendende Recht ohne Rechtswahlklausel kaum zu bestimmen. Jede Rechtsberatung wäre damit unzumutbar erschwert. b) Eignung eines bestimmten Rechts als Vertragsstatut Die von den Parteien gewählte Rechtsordnung (das Vertragsstatut) soll, so die Idealvorstellung, gut entwickelt, stabil, d. h. nicht durch politische Umstürze gefährdet, modern und flexibel sein und damit sowohl eine möglichst langfristige zuverlässige rechtliche Beurteilung erlauben als auch den Erfordernissen moderner Finanzierungsgeschäfte gerecht werden.

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Ebenso Gruson (1982 b) S. 27.17. Das deutsche Recht knüpft primär an den ausdrücklich geäußerten, hilfsweise an den stillschweigend zum Ausdruck gekommenen, mangels dessen an einen „hypothetischen Parteiwillen" und schließlich zuletzt subsidiär an den Erfüllungsort an. Der hypothetische Parteiwille wird so interpretiert, daß die Parteien bei vernünftiger Interessenabwägung das Recht des Landes gewählt hätten, in dem objektiv der Schwerpunkt des Vertragsverhältnisses liegt. Die US-Rechtsprechung stellt vielfach darauf ab, welche Rechtsordnung den engsten Bezug ("most significant relationship") zum Rechtsverhältnis oder das stärkste Interesse daran ("greatest interest in the litigation") hat. Vgl. dazu etwa Büchner (1983) S. 181 ff.; für den Bereich der internationalen Kreditverträge Venkatachari (1984) S. 105; Wood (1984) S. 123 f.; Goltz (1980) S. 41 ff.; Kegel (1966) S. 220 ff. Kegel sieht den Schwerpunkt bei Darlehen grundsätzlich am Ort des Darlehensgebers, weil dieser die vertragstypische Leistung erbringt. 10

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c) Vertrautheit mit dem Vertragsstatut Die Kreditgeber, bei Konsortialkrediten vor allem deren Federführer, legen Wert darauf, daß ein ihnen gut bekanntes Recht, d. h. dasjenige ihres eigenen Landes oder eines Landes, in dem sie regelmäßig anwaltliche Beratung in Finanzierungsfragen in Anspruch nehmen, gewählt wird. Dies ist sowohl aus rechtlichen (Schutzbedürfnis des Gläubigers, vgl. oben II.3) als auch aus praktisch-administrativen Gründen legitim: Der Kreditgeber bzw. der Federführer eines Konsortialkredits übernimmt in aller Regel die Erstellung der Kreditvertragsdokumentation; er kann diese Aufgabe nur bei Zugrundelegung eines ihm vertrauten Rechts mit der notwendigen Sorgfalt und Schnelligkeit erfüllen. Diese Erwägungen dürften in der Praxis größere Bedeutung haben als die schwierige, stets von subjektiven Elementen beeinflußte und fast notwendigerweise kontroverse Beurteilung der abstrakten Eignung eines bestimmten Rechts für internationale Finanztransaktionen (oben b). 11 d) Schutz vor Eingriffen seitens des Schuldnerstaates Die Rechte der Kreditgeber aus dem Kreditvertrag sollen grundsätzlich soweit wie möglich davor geschützt werden, daß sie durch wirtschaftlich oder politisch motivierte gesetzgeberische Eingriffe des Schuldners selbst (falls dieser ein Staat ist) bzw. des Heimatstaats des Schuldners inhaltlich verändert oder vereitelt werden. Das anwendbare Recht sollte daher ein anderes als dasjenige des Schuldnerlandes sein, es sei denn, derartige Eingriffe lassen sich aus faktischen Gründen nach menschlichem Ermessen ausschließen.12 Wir haben es hier mit dem für unser Thema interessantesten, risikopolitisch wohl wichtigsten Aspekt einer Rechtswahlklausel zu tun. 1 3 A n ihn sollen daher einige weitere Überlegungen angeknüpft werden. Sie 11

Ähnlich Cates/Isern-Feliu (Juli 1983) S. 28 ff. Ausnahmen bilden die Rechte bestimmter Industriestaaten, bei denen mit Rücksicht auch auf ihre wirtschaftliche Stabilität solche Eingriffe nicht zu erwarten sind und deren Schuldner die zur Durchsetzung ihrer Wünsche erforderliche Verhandlungsposition haben. Vgl. Wood (1980) Abschnitt 1.7 (2), S. 25. Die Aussage von Horn (1984a) S. 714 (ebenso 1984b, S. 404), daß staatliche Schuldner bei Eurobonds (d. h. der wohl wichtigsten Unterart moderner internationaler Anleihen) oft die Wahl eigenen Rechts und eigener Gerichtsbarkeit durchsetzen konnten, während dies bei Konsortialkrediten nur in seltenen Ausnahmefallen möglich sei, entspricht übrigens, jedenfalls in dieser Schärfe, nicht der Praxis. Den Staaten, die für ihre internationalen Anleihen entsprechende Vorstellungen durchsetzen können, gelingt dies in aller Regel auch für ihre Kreditaufnahmen bei ausländischen Geschäftsbanken. Richtigerweise differenzieren kann man insoweit dagegen m. E. zwischen der älteren Praxis der internationalen Anleihen (19. und frühes 20. Jahrhundert) einerseits und der modernen internationalen Kredit- und Anleihepraxis andererseits. 12

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In diesem Sinne auch Wood (1980) Abschnitt 1.3 (4), S. 5; (Juli 1982) S. 12; Tudor John (1983) S. 80. Zu diesem Aspekt ferner etwa Horn (1972) S. 65.

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beschränken sich nicht auf das deutsche Recht, sondern beziehen sich vor allem auch auf die Rechte Englands und des Staates New York, die für internationale Finanzierungen eine herausragende Bedeutung haben. Der angestrebte Schutz durch „Isolierung" vor Eingriffen des Schuldnerlandes wird freilich — dies bleibt zu bedenken — ein eingeschränkter sein. Vor allem Devisenbestimmungen des Schuldnerstaates werden nicht nur in diesem Staat selbst zu beachten sein und können daher die effektive Durchsetzung von Ansprüchen unterbinden; darüber hinaus werden sie, wie noch zu zeigen ist, auch von ausländischen Gerichten (ζ. B. New Yorks und der Bundesrepublik Deutschland) in gewissem Umfang berücksichtigt. In diesem Zusammenhang ist zunächst von Interesse, daß Vertragsbestimmungen, die auf ein bestimmtes Recht in seinem gegenwärtigen Zustand verweisen, unter Ausschluß bestimmter (oder aller) künftiger Änderungen (Stabilisierungsklauseln, „Versteinerungsklauseln" 14 ), in internationale Kreditverträge kaum Eingang gefunden haben 15 , obwohl gerade sie das Ziel haben, unerwünschte Eingriffe der vorbezeichneten Art zu unterbinden. Der Grund liegt u. a. darin, daß derartige Regelungen üblicherweise mit Schiedsgerichtsklauseln — die aber in internationalen Finanzierungsverträgen nur selten vorkommen 16 — verbunden und im allgemeinen wohl nur in dieser Verbindung zweckmäßig sind. Ein staatliches Gericht würde einer derartigen Festschreibung eines bestehenden Rechtszustandes und dem damit verbundenen Ausschluß auch zwingender künftiger gesetzlicher Regelungen möglicherweise nicht zur Durchsetzung verhelfen; dies gilt vor allem, wenn, was naheliegt und die Regel ist, die Zuständigkeit der Gerichte desjenigen Landes vereinbart ist, dessen materielles Recht auf das Kreditverhältnis Anwendung finden soll. Die im internationalen Finanzierungsgeschäft tätigen Banken ziehen aber aus einer Reihe gewichtiger Gründe 1 7 die Möglichkeit der Anrufung der staatlichen Gerichte einer Schiedsgerichtslösung vor. Die Vereinbarung von Stabilisierungs- oder ähnlichen Klauseln kommt daher bei internationalen Finanzierungsverträgen allenfalls in seltenen Ausnahmefällen als risikopolitische Maßnahme in Betracht. Ist das Recht des Schuldnerlandes für die Bestimmung der vertraglichen Pflichten maßgeblich, so hat der Gesetzgeber dieses Landes die Möglichkeit, ein Zins- oder Tilgungsmoratorium, eine Reduzierung des Zinssatzes oder 14

Dazu und zum Unterschied der beiden genannten Begriffe Sandrock (1983) S. 211 ff. Ebenso Wood (1980) Abschnitt 1.7 (1), S. 24; Tudor John (1983) S. 80, bezeichnet solche Klauseln als im allgemeinen wirkungslos (gemeint wohl: bei Beurteilung durch englische Gerichte); a.A. zum deutschen internationalen Privatrecht Sandrock (1980) S. 211 ff., 236. 16 Cates/Isern-Feliu (Juli 1983) S. 34. Eine Ausnahme bilden Verträge mit dem Staat Brasilien (als Kreditnehmer oder Garant); dazu Clare (Nov. 1982) S. 18 ff. 17 Dazu unten III.2.b). 15

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des Kapitals 18 oder die Erfüllbarkeit von FremdwährungsVerbindlichkeiten in der Heimatwährung des Schuldners festzusetzen. 19 Ein Gericht des Schuldnerlandes wird entsprechende Gesetze in aller Regel, ausländische Gerichte werden sie, wenn das Recht des Schuldnerlandes das Schuldstatut ist, nach der international wohl überwiegenden (freilich nicht in allen Ländern anerkannten) Rechtsauffassung als auch für den Kreditgeber bindend ansehen. Im deutschen Recht gilt dies jedenfalls dann, wenn die betreffenden Rechtsvorschriften als privatrechtlich zu qualifizieren sind; eine solche Einordnung kommt namentlich dann in Betracht, wenn etwa der Zinssatz reduziert (ζ. B. durch Einführung von Höchstsätzen im Rahmen nationaler Wuchergesetzgebung) oder Zahlung mit befreiender Wirkung in Inlandswährung gestattet wird. Für die Berücksichtigung öffentlich-rechtlicher, insbesondere devisenrechtlicher, Bestimmungen des Schuldnerlandes sind im deutschen Recht allerdings besondere Regeln entwickelt worden, auf die noch einzugehen ist. 20 Die Gerichte anderer Länder, insbesondere Englands und der USA, unterscheiden nicht in gleicher Weise zwischen privatrechtlichen und öffentlichrechtlichen Bestimmungen. Sie wenden im Prinzip Devisenvorschriften des Schuldnerlandes dann (und nur dann) an, wenn das Recht dieses Landes auf den Vertrag anwendbar ist. 21 Dies hat sich etwa in bezug auf die Devisengesetzgebung des Deutschen Reichs gezeigt, die während der dreißiger Jahre und während des Zweiten Weltkriegs bestimmte, daß Zahlungen in deutscher Währung in eine Konversionskasse für Auslandsschulden zu leisten waren und den Schuldner von seiner Verbindlichkeit befreiten. 22 Hierauf 18 Beispiele: Spanien 1820, 1834, 1851 und 1867, Argentinien 1829 bis 1857, Mexiko 1827 bis 1836, 1850 bis 1859 und 1863 bis 1889 (Aussetzung von Zinszahlungen); Griechenland ab 1873 und in den 1930er Jahren, Portugal 1841, Türkei 1875, Ägypten 1830 (Herabsetzung des Zinssatzes, Teilstundung der Zinsen bzw. Zwangskonversion in niedriger verzinsliche Schuldtitel); Frankreich 1797, Minnesota-Eisenbahnbonds (Kapitalherabsetzungen). Einzelheiten vgl. etwa Löschner (1983) S. 44 ff.; Wood (1980) S. 5 f. Die modernen Länderumschuldungen zielen demgegenüber in erster Linie auf Kapitalstundungen ab, unter möglichst weitgehender Aufrechterhaltung des Zinsendienstes. Vgl. auch oben Fußn. 4. 19

Das letztere kann bei mangelnder Konvertibilität oder Transferierbarkeit und starker Abwertung der betreffenden Inlandswährung für den Gläubiger einem weitgehenden Verlust seiner Forderung gleichkommen. 20 Unten III. l.e). 21 Vgl. zur Praxis der Gerichte Englands und der USA etwa Wood (1980) Abschn. 5.1 (2), S. 5 f., 126 f., 133 f. mit Nachweisen aus der Rechtsprechung; ders. Jul. 1982, S. 12 f.; Gruson (1982 b) S. 27.13; Cates/Isern-Feliu (Juli 1983) S. 29. Ist das Vertragsstatut ein fremdes ("externes") Recht, werden Devisenbestimmungen des Schuldnerlandes dort im allgemeinen nicht anerkannt (zum Gesichtspunkt der act-of-state-Doktrin vgl. allerdings unten Fußn. 25). Im gleichen Sinne („Schuldstatutstheorie") die ältere deutsche Rechtsprechung, vor allem des Reichsgerichts (RGZ 108,241; 126,205), sowie ferner wohl die Praxis der Schweiz, Frankreichs und der Niederlande; vgl. Natermann (1977) S. 89 ff. 22

Dazu etwa Bareau (Dec. 1983) S. 36.

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bezieht sich eine interessante englische Entscheidung aus dem Jahr 1956.23 Darin wird das einschlägige deutsche Gesetz von 1933 als auch für die Rechtsfindung des englischen Gerichts maßgeblich bezeichnet, weil der relevante (Darlehens-) Vertrag deutschem Recht unterlag; der Schuldner hatte vor Kriegsende den Gegenwert in Mark in die Konversionskasse eingezahlt und damit auch nach Auffasung des englischen Gerichts seine Verbindlichkeit gegenüber dem englischen Darlehensgeber getilgt. In einem anderen Fall 2 4 maß ein englisches Gericht einem griechischen Moratoriumsgesetz aus dem Jahr 1949 keine Bedeutung bei, weil die streitige Verpflichtung — es ging um Zinszahlungen auf von einer griechischen Bank emittierte Schuldverschreibungen — nach englischem Recht zu beurteilen war. Verschiedene in den USA u. a. auch zu den Devisenbestimmungen des Deutschen Reichs in den dreißiger Jahren ergangene Entscheidungen stellen ebenfalls entscheidend auf das auf den streitigen Vertrag anwendbare Recht ab. 2 5 Die Reihe der Fälle, in denen die Frage der Rechtswahl für den Schutz der Interessen ausländischer Kreditgeber akute Bedeutung erlangt hat, läßt sich bis in die jüngste Vergangenheit fortsetzen. Von der Regierung Venezuelas wurde längere Zeit hindurch die Auffassung vertreten, es sei unzulässig und unwirksm, in Kreditverträgen des Staates oder öffentlicher Unternehmen bzw. Institutionen die Anwendbarkeit ausländischen Rechts und die Zuständigkeit ausländischer Gerichte zu vereinbaren. Diese Auffassung beruht auf Artikel 127 der Verfassung von 1961, wonach Verträge öffentlichen Interesses, wenn dies nicht im Hinblick 23

Re Heibert Wagg & Co. Ltd. (1956) Ch. 323, 1 All E.R. 129. National Bank of Greece and Athens S.A. v. Metliss (1958) A.C. 509. 25 Mayer v. Hungarian Commercial Bank of Pest, 21 F. Supp. 114 (E.D.N.Y. 1937): Anwendung ungarischen Rechts und damit der Devisenbestimmungen des Schuldnerlandes; Central Hanover Bank & Trust Co. v. Siemens & Halske Aktiengesellschaft, 15 F. Supp. 927 (S.D.N.Y.), äff d mem., 84 F. 2d 993 (2d Cir.) cert, denied, 299 U.S. 585 (1936): Anwendung New Yorker Rechts und damit Nichtberücksichtigung deutscher Devisenbestimmungen; weitere Fälle bei Ryan (1982) S. 91 f. Neuerdings ist streitig, ob trotz Anwendbarkeit New Yorker Rechts ein New Yorker Gericht bei Erlaß eines Zahlungsmoratoriums im Schuldnerland nicht aufgrund der act-of-state-Doktrin jedenfalls unter bestimmten Umständen vom Erlaß eines Urteils gegen den Schuldner abzusehen hat; in diesem Sinne Allied Bank International v. Banco Credito Agricola de Cartago, 566 F. Supp. 1440 (S.D.N.Y. 1983), IFLRev Nov. 1983, S. 40 (nicht rechtskräftig); im gegenteiligen Sinn Libra Bank Ltd. v. Banco Nacional de Costa Rica, IFLRev May 1983, S. 42; Weston Banking Corporation v. Türkiye Garanti Bankasi AS, 57 N.Y. 2d 315 (1982), IFLRev Jan. 1983, S. 47. Vgl. hierzu auch Lindskog (Dec. 1983) S. 4 ff. Die Fälle Allied Bank und Libra Bank waren beide ähnlich gelagert, bezogen sich auf Banken aus Costa Rica als Beklagte und wurden vom gleichen Gericht (dem U.S. District Court for the Southern District of New York) entschieden. Die Entscheidung Allied Bank ist am 23. April 1984 in zweiter Instanz mit anderer Begründung bestätigt worden. Die Gründe, die einer Verurteilung der costaricanischen Schuldner entgegenstanden, hängen mit der Wahl des Gerichtsstandes, nicht der des anwendbaren Rechts, zusammen. Näheres daher nachstehend unter III.2.e). 24

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auf die Natur dieser Verträge unangebracht wäre, so anzusehen sind, als enthielten sie eine Bestimmung, wonach Zweifel und Streitfragen vor den Gerichten der Republik Venezuela nach venezolanischem Recht zu entscheiden sind. Die Auslegung dieser Vorschrift, eines Ausflusses der sog. CalvoDoktrin, 2 6 ist umstritten. 27 Im Ergebnis kann man feststellen, daß für die bedeutenden internationalen Finanzierungen des staatlichen Sektors Venezuelas, soweit sie bekannt geworden sind, überwiegend ausländisches Recht und ein ausländischer Gerichtsstand vereinbart worden sind. 28 Heute gehört Venezuela zu den Staaten, die Zahlungsrückstände gegenüber ihren ausländischen Bankengläubigern ausweisen. Eine vertraglich vereinbarte Umstrukturierung der betreffenden Auslandsverbindlichkeiten ist noch nicht zustande gekommen. 29 Es wäre unangemessen, wenn in einer solchen Situation der Schuldner selbst ohne Verhandlung mit seinen ausländischen Gläubigern verbindlich eine Schuldenregelung treffen könnte. Kolumbien hatte aufgrund der Artikel 10 und 11 seiner Verfassung, die ebenfalls auf der Calvo-Doktrin beruhen, viele Jahre hindurch ähnliche Probleme wie Venezuela. Nach den dazu erlassenen Ausführungsbestimmungen 30 war es unzulässig, in (Kredit-) Verträgen des öffentlichen Sektors ausländisches Recht oder einen ausländischen Gerichtsstand zu vereinbaren. Die in diesen Bestimmungen zunächst vorgesehene Möglichkeit, die Zuständigkeit eines ausländischen Schiedsgerichts zu vereinbaren, wurde 1976 in einer Entscheidung des kolumbianischen Obersten Gerichtshofs für verfassungswidrig erklärt. 31 Zahlreiche der führenden internationalen Banken zogen die Konsequenz, Kredite an den öffentlichen Sektor Kolumbiens nicht mehr zu gewähren. 26

Die Calvo-Doktrin wurde 1868 von dem argentinischen Völkerrechtler Carlos Calvo entwickelt und verbreitete sich in ganz Lateinamerika. Sie beinhaltet den Grundsatz, daß ausländische Gläubiger ihre Ansprüche nur vor den Gerichten des Schuldnerlandes durchsetzen können, nicht z. B. vor internationalen Schiedsgerichten oder durch diplomatische Protektion des Heimatstaates. Den Hintergrund dieser Lehre bilden die im 19. Jahrhundert üblichen, z. T. mit militärischen Mitteln erfolgten, Interventionen europäischer Mächte zugunsten privater Gläubiger. Im einzelnen vgl. etwa die Nachweise bei Samtleben (1983) S. 741 Fn. 41. 27 Zu den unterschiedlichen Auffassungen vgl. etwa Hughes (Sept. 1983) S. 11. Die gewichtigsten Gegenargumente sind wohl die, daß (1) die Zuständigkeit der inländischen Gerichte und die Anwendbarkeit inländischen Rechts in der genannten Verfassungsbestimmung nicht als ausschließlich bezeichnet sind, (2) bei privatrechtlichen Verträgen, wie etwa Kreditverträgen, wegen deren nicht-hoheitlicher Natur die Wahl ausländischen Rechts generell als nicht unangebracht anzusehen ist, und (3) bei internationalen Finanzierungsverträgen die Wahl ausschließlich venezolanischen Rechts angesichts der bestehenden Marktpraxis unangebracht (der spanische Text verwendet den Ausdruck "improcedente") wäre. 28

Von den öffentlich bekannt gewordenen Transaktionen wäre etwa die D M 150 Mio 9 3/4 % Anleihe 1980/1990 der Republik Venezuela zu nennen. 29 Zu den Gründen vgl. etwa Hughes (Sept. 1983) S. 9 ff. 30 Art. 115 in Verbindung mit Art. 1 und 67 des Dekrets Nr. 150/1976 vom 27.1.1976. 31 Entscheidung der Suprema Corte de Colombia vom 20.8.1976.

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Das rechtliche Hindernis wurde für Verträge, die außerhalb Kolumbiens zu erfüllen sind, 1978 durch Gesetz beseitigt. 32 Kolumbien behielt danach jedoch aus politischen Gründen zunächst das Prinzip, die Anwendung des eigenen Rechts vorzuschreiben, bei. Für die Gläubiger des kolumbianischen Staates und seiner Staatsunternehmen würde sich somit in großem Umfang das Problem der Schuldenregelung auf der Grundlage des Rechts des Schuldnerlandes stellen, wenn das Land in eine ähnliche Finanzkrise geraten würde wie seine Nachbarländer. Bemerkenswerterweise ist es Kolumbien bisher gelungen, dies zu vermeiden. 33 I m übrigen ist der Staat aufgrund im Jahre 1983 erlassener neuer Bestimmungen 34 nunmehr grundsätzlich bereit, in eingeschränktem (und damit allerdings nicht ganz befriedigendem) Umfang 35 die Geltung ausländischen Rechts zu vereinbaren. 36 Zu den Staaten, die als Kreditnehmer in den siebziger Jahren häufig und mit Nachdruck die Zugrundelegung des eigenen Rechts forderten, gehörte der Iran. Er hat sich damit insgesamt nicht durchgesetzt. Wäre es anders gewesen, so hätten die ausländischen Geldgeber nach dem politischen Umsturz im Jahre 1979 im Zuge der verstärkten Heranziehung islamischer Rechtsprinzipien damit rechnen müssen, daß die in den Kreditverträgen enthaltenen Verzinsungsregelungen und damit u. U. die Verträge insgesamt als wegen Verstoßes gegen islamisches Recht 37 für nichtig erklärt worden wären. Wenn man sich vergegenwärtigt, daß es seinerzeit verschiedentlich teils politische, teils rechtlich begründete Versuche gegeben hat, die Verpflichtung zur Bedienung der iranischen Auslandsschulden zu verneinen, so erscheint die Möglichkeit einer solchen rechtlichen Entwicklung nicht unrealistisch. Probleme aufgrund der Anwendbarkeit des Rechts des Schuldnerlandes haben sich in jüngster Zeit auch in bezug auf Mexiko ergeben, und zwar unter dem Gesichtspunkt der Erfüllung bestimmter Frendwährungsforderungen in mexikanischer Währung. Gesetzliche Bestimmungen, wonach Geldschulden, die auf fremde Währung lauten, generell oder in bestimmten Fällen in 12 Gesetz Nr. 63/78 vom 28.12.1978. Wegen des Erfordernisses eines ausländischen Erfüllungsortes wird dieses Gesetz nicht für verfassungswidrig gehalten.Vgl. nunmehr Gesetz Nr. 74 vom 9.12.1981, insbes. Art. 15. 33 Demgegenüber hatte Kolumbien sich allein zwischen 1820 und 1916 nicht weniger als dreizehnmal für insolvent erklären müssen; in fünf dieser Fälle ist es zu Umschuldungsvereinbarungen gekommen. Vgl. hierzu Löschner (1983) S. 48 f. 34 Art. 239 des Dekrets Nr. 222 vom Februar 1983, ergänzt durch Dekret Nr. 2875 (Art. 2 und 3) vom Oktober 1983. Vgl. dazu auch Leavy (March 1984) S. 47 f. 35 Ausländisches Recht und ausländische Gerichtsbarkeit sollen nur für Fragen der Durchführung, nicht für die Beurteilung des Abschlusses des Vertrages vereinbart werden können. 36

Bericht "English law for Colombia", IFLRev Oct. 1983, S. 2. Zum islamischen Wucherverbot, das im allgemeinen als Zinsverbot interpretiert wird, vgl. etwa Maiwald (1984) S. 521 f. 37

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inländischer Währung beglichen werden können, sind international keine Seltenheit. In Ländern des angelsächsischen common law (insbesondere England, USA, Kanada) galt bis vor kurzem bzw. gilt ζ. T. heute noch der Grundsatz, daß eine Verurteilung zu einer Geldzahlung von dem entscheidenden Gericht stets in der eigenen inländischen Währung ausgedrückt wird. 3 8 Für das Recht der Bundesrepublik Deutschland ist auf § 244 BGB hinzuweisen; danach kann eine in ausländischer Währung ausgedrückte Geldschuld, die im Inland zu zahlen ist, in inländischer Währung —zum Kurs am Tag der Zahlung — erfüllt werden, es sei denn, daß Zahlung in ausländischer Währung ausdrücklich bedungen ist (sog. Effektivklausel). Andere Rechte knüpfen die Erfüllbarkeit in inländischer Währung an andere Kriterien. I n Mexiko ist durch im August und September 1982 erlassene Dekrete 39 festgelegt worden, daß im Inland erfüllbare Verpflichtungen nur noch in mexikanischen Pesos, und zwar zu einem von der Regierung festgelegten Umrechnungskurs, zahlbar seien. Besonders betroffen waren hiervon in Mexiko zahlbare Wechsel, Solawechsel und Schecks. Gerade in Mexiko hatte sich aber in den Jahren zuvor die Praxis gebildet, in nicht unerheblichem Umfang Fremdwährungsfinanzierungen in derartigen und ähnlichen Papieren — "pagarés", "promissory notes", "cashier's cheques" (Bankschecks) — zu verbriefen, die keine ausdrückliche Bestimmung über Zahlungsort und anwendbares Recht enthielten. Hierauf wurden die genannten Dekrete angewandt. Es muß angenommen werden, daß betroffene Gläubiger beträchtliche Verluste zu verzeichnen haben, es sei denn, die einschlägige Devisenverordnung wird — entsprechend einem in erster Instanz bereits vorliegenden mexikanischen Gerichtsurteil 40 — für verfassungswidrig und unwirksam erklärt. Bei etwaiger Anrufung von Gerichten außerhalb Mexikos ist damit zu rechnen, daß diese sich entweder für unzuständig erklären 41 oder aber Klagen der Gläubiger unter Hinweis auf die Maßgeblichkeit des mexikanischen Rechts abweisen. Die Verluste wird man dem Fehlen einer geeigneten Rechtswahl- und Erfüllungsortklausel zuzuschreiben haben. 38 Dazu Wood (1980) S. 53 ff.; zum englischen Recht ferner Goltz (1980) S. 85 ff; Rendell (Jan. 1984) S. 40. Dies kann besonders nachteilig sein, wenn der Umrechnung in die Inlandswährung nicht der Kurs am Tag der effektiven Zahlung (vgl. § 244 Abs. 2 BGB) zugrunde gelegt wird (so wohl auch die Praxis in Kanada), sondern der Kurs bei Erlaß des Urteils oder am Fälligkeitstag (im letzteren Sinn im allgemeinen die New Yorker Praxis). Zur derzeitigen Praxis der englischen und der New Yorker Gerichte Freedman (Sept. 1984), S. 22 f. 39 Veröffentlicht im Diario Oficial vom 13. und 18.8. und 1.9.1982, geändert durch Dekret vom 10.12.1982, Diario Oficial vom 13.12.1982; Art. 8 des mexikanischen Währungsgesetzes; dazu von Wobeser (Nov. 1982) S. 15 f.; ders. (Juli 1983) S. 16 f. Zu einer ähnlichen Regelung in Brasilien vgl. "Brazil's restructuring: the legal issues", IFLRev Aug. 1983, S. 5. 40 Crespo v. Banca Cremi, zitiert bei Rendell (Sept. 1983) S. 40. 41 So etwa der New Yorker Supreme Court in der Entscheidung Offshore Express, Inc. v. Multibanco Comermex SA, zitiert bei Rendell (Sept. 1983) S. 40 (Fn. 37). Zahlreiche

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Der Skeptiker wird einwenden, auch denjenigen ausländischen Bankengläubigern, die nur Kreditforderungen nach "externen" Rechten hätten, habe dies in bezug auf die derzeitigen internationalen Verschuldungsprobleme keine greifbaren Vorteile etwa in Form fristgemäßer Kreditrückzahlungen gebracht. Immerhin besteht insoweit jedoch mittel- und längerfristig die Möglichkeit, daß die Kredite vertragsgemäß zurückgezahlt oder bei wieder geordneten finanziellen Verhältnissen des betreffenden Landes ohne Wertberichtigungen fortgeführt werden können. Die meisten der hoch verschuldeten Staaten unternehmen außergewöhnliche Anstrengungen, um dies zu erreichen. Demgegenüber haben manche Gläubiger von Forderungen, die dem Recht des Schuldnerlandes unterliegen, ζ. T. endgültige Einbußen hinnehmen müssen. Es hat sich gezeigt, daß stark verschuldete Staaten mitunter ungeachtet der Problematik einer dadurch bewirkten QuasiEnteignung zum Nachteil des Gläubigers durch Gesetz in bestehende Vertragsverhältnisse eingreifen, sofern ihr eigenes Recht maßgeblich ist. Daraus resultierende politische Kritik ist eine Regierung, so zeigen die Erfahrungen, im allgemeinen eher in Kauf zu nehmen bereit als den Vorwurf der mangelnden Vertragstreue. M i t letzterem sowie mit dem Ansehen des Landes schädlichen Rechtsverfolgungsmaßnahmen im Ausland muß eine Regierung jedoch rechnen, wenn sie Auslandsverbindlichkeiten, die ausländischem Recht unterliegen und die das Schuldnerland daher nicht einseitig ändern kann, rein faktisch unerfüllt läßt. Eine risikopolitisch sachgerechte Rechtwahl kann sich vor allem auch dann in einem Ertragsvorteil niederschlagen, wenn dem Gläubiger Sicherheiten zur Verfügung stehen, wie etwa eine Garantie 42 der ausländischen Verfahren sind darüber hinaus in den USA anhängig im Zusammenhang mit bei mexikanischen Banken angelegten US-Dollar-Termingeldern, die (ebenfalls) nach den genannten mexikanischen Vorschriften nur in Pesos rückzahlbar sind; vgl. etwa Wolf v. Banco Nacional de México, S.A., 549 F. Supp. 841 (N.D. Cal. 1982); Callejo v. Bancomer S.A., CA-3-82-1604-D N.D. Texas, Febr. 27, 1984, zit. bei Lindskog (Apr. 1984) S. 38. 42 Abstrakte Garantien im Sinne des deutschen Rechts und ihnen gleichkommende Verpflichtungserklärungen nach anderen Rechten ("guarantee of payment", "indemnity") sind im internationalen Kreditgeschäft die übliche und angemessene Form einer Gewährleistung für Verbindlichkeiten Dritter; Bürgschaft oder Kreditauftrag und ihre Entsprechungen in anderen Rechten ("guarantee of collection", "suretyship") sind seltener. Der Unterschied zwischen einer abstrakten Garantie einerseits und einer Bürgschaft oder einem Kreditauftrag andererseits besteht darin, daß die Verpflichtung aus der ersteren rechtlich selbständig ist (ähnlich ζ. B. einer Wechsel- oder Scheckverpflichtung im Verhältnis zu der zugrunde liegenden Kaufpreis- oder sonstigen Forderung), während Verpflichtungen aus Bürgschaft oder Kreditauftrag in ihrem Bestand vom Bestand der Hauptforderung abhängig (akzessorisch) sind. Dies bedeutet praktisch, daß etwa ein Bürge dem Gläubiger entgegenhalten kann, der Kreditvertrag und damit die Kreditforderung seien wegen Formmängeln, Mängeln der Vollmacht der unterzeichnenden Personen oder Fehlens gesellschaftsinterner oder behördlicher Genehmigungen im Land des Kreditnehmers unwirksam, während ein Garant grundsätzlich ungeachtet solcher Mängel zur Zahlung verpflichtet ist, wenn nur der Kreditnehmer die Kreditvaluta erhalten und nicht vertragsgemäß zurückgezahlt hat.

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Muttergesellschaft des Kreditnehmers. Ist das Recht des Landes des K r e d i t nehmers auf den K r e d i t v e r t r a g anwendbar u n d bestimmt dieses, daß F r e m d währungsverbindlichkeiten

durch

Zahlung

in

Inlandswährung

erfüllt

werden können, so w i r d der G a r a n t häufig einwenden, nach L e i s t u n g der Z a h l u n g i n I n l a n d s w ä h r u n g d u r c h den K r e d i t n e h m e r sei er, der G a r a n t , mangels einer weiter existierenden besicherten F o r d e r u n g nicht mehr zur Z a h l u n g aus der Garantie verpflichtet. 4 3 W e n n — wie ζ. B. i n Chile a u f g r u n d der 1983 d o r t erlassenen B e s t i m m u n g e n 4 4 — m i t der E i n z a h l u n g bei der Z e n t r a l b a n k (oder einer sonstigen Konversionsstelle) des Landes des K r e d i t nehmers eine gegen diese Stelle gerichtete Konversions- oder G u t h a b e n forderung entsteht, so w i r d sich der G a r a n t i n der Regel m i t Recht a u f den S t a n d p u n k t stellen k ö n n e n , diese sei als solche d u r c h die G a r a n t i e nicht gesichert. 4 5 A n die Stelle einer aufgrund der bisherigen G a r a n t i e scheinbar ungefährdeten F o r d e r u n g t r i t t somit u. U . — wirtschaftlich betrachtet — die F o r d e r u n g gegen ein i n einer finanziellen Krise befindliches P r o b l e m l a n d , mit

allen möglichen

Konsequenzen (Wertberichtigungsbedarf)

für

die

Ertragsrechnung des Gläubigers. Unterliegt i n derartigen Fällen die gesicherte K r e d i t f o r d e r u n g hingegen einem „externen" Recht, so b r a u c h t der 43 Im Falle einer Bürgschaft nach deutschem Recht wäre der Einwand m.E. zutreffend; a.A. für den Fall devisenrechtlicher Qualifikation der entsprechenden Rechtsregeln allerdings mit beachtlichen Gründen (Devisensperre hat — wie die Enteignung —keine extraterritoriale Wirkung) Kühn/Rotthege (1983) S. 1236. Im Falle einer Garantie nach deutschem oder anderem Recht käme es auf eine Auslegung des Garantievertrages nach dessen Inhalt und Zweck an. Es ist denkbar, daß die rechtswirksame Erfüllung der Hauptforderung (sei es auch in einer anderen als der ursprünglich vorgesehenen Weise) dem Garanten ein Leistungsverweigerungsrecht gibt, weil die garantierte Forderung nicht mehr besteht. Die Auslegung der Garantie kann aber auch ergeben, daß der Garant unter allen Umständen, selbst unabhängig von der etwa formal-rechtlich eingetretenen Erfüllung der Hauptforderung, einen wirtschaftlichen Erfolg gewährleistet, nämlich den Eingang der ursprünglich im Kreditvertrag vorgesehenen frei verfügbaren Fremdwährungsbeträge. Bei einer abstrakten Garantie nach deutschem Recht läge die letztere Auslegung nahe; es kommt aber auch hier auf den Einzelfall an. 44 Der betroffene private inländische Schuldner soll danach den Gegenwert in Inlandswährung mit befreiender Wirkung an die Zentralbank zahlen, die den entsprechenden Fremdwährungsbetrag daraufhin dem ausländischen Gläubiger gutschreibt. Die Guthabenforderung soll sodann in eine längerfristige allgemeine Umschuldungsregelung eingebracht werden. Vgl. Acuerdo de Comité Ejecutivo No. 1506-02-830406 sowie Carta Circular No. 144 vom 12.4.1983 des Banco de Chile; hierzu ferner Carey (Sept. 1983 a) S. 43 f.; ders. (Sept. 1983 b) S. 16 f. 45

Das Risiko, daß die erforderliche Fremdwährung von der Regierung oder Zentralbank des Schuldnerlandes nicht zur Verfügung gestellt wird, obwohl der private Schuldner in der Lage ist, den Gegenwert in lokaler Währung zu zahlen, wird oft kurz als „Transferrisiko" bezeichnet. Das Transferrisiko ist seinerseits ein Unterfall des „politischen Risikos". Vgl. dazu auch etwa Löschner (1983) S. 64 Fn. 20. Kreditbesicherungsgarantien in der international üblichen Form haben im allgemeinen den Zweck, auch das politische Risiko abzudecken. Es kommt für diesen Zweck, wie hier gezeigt werden soll, nicht nur auf die Ausgestaltung der Garantie als solcher, sondern auch auf den Kreditvertrag und insbesondere dessen Rechtswahlklausel an.

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Gläubiger das (angebliche) Erlöschen der Kreditforderung in der Regel nicht gegen sich gelten zu lassen. Er kann also insbesondere eine etwa bestehende Mutterhaus-Garantie in Anspruch nehmen oder den Verzicht auf ihre Inanspruchnahme und die Zustimmung zur Entlassung des Kreditnehmers aus seiner Verbindlichkeit davon abhängig machen, daß die Muttergesellschaft die Verbindlichkeit des neuen Schuldners (der Zentralbank) garantiert. Die wirtschaftliche Position des Gläubigers verschlechtert sich auf diese Weise nicht. e) Devisenbeschränkungen des Schuldnerlandes und Wahl deutschen Rechts Inwieweit ausländische Eingriffsnormen, insbesondere Devisenbestimmungen des Schuldnerlandes 46 , von einem deutschen Gericht zu beachten sind, ist sehr streitig. 47 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs 48 richtet sich diese Frage nicht nach dem Schuldstatut; die Anwendbarkeit öffentlich-rechtlicher Normen außerhalb des diese erlassenden Staates ist danach vielmehr durch den Grundsatz der Territorialität begrenzt („Territorialitätsprinzip"). Es kommt somit darauf an, ob der Erlaßstaat die fraglichen Bestimmungen durchsetzen könnte; dies soll grundsätzlich zu bejahen sein, wenn der Schuldner in diesem Staat ansässig ist. A u f der anderen Seite unterliegt danach das „Vermögen . . . außerhalb eines Staates . . . nicht der Devisengesetzgebung dieses Staates". 49 Vertreter der sog. Sonderanknüpfungslehre stellen stattdessen darauf ab, ob der rechtsetzende Staat sich innerhalb seines Machtbereichs gehalten oder ob der Sachverhalt eine enge Beziehung zum Gebiet des Eingriffsstaates aufweist. Nicht anerkannt wird ein devisenrechtlicher Eingriff, wenn er als entschädigungslose QuasiEnteignung oder sonst als Verstoß gegen den ordre public (Art. 30 EGBGB) zu werten ist. Die Folge einer nach diesen Grundsätzen anzuerkennenden Devisenbeschränkung ist nach herrschender Meinung, daß der Schuldner von seiner Leistungspflicht vorübergehend bis zum Wegfall des Verbots befreit wird, jedoch nur in bezug auf das im Land des Schuldners belegene Vermögen. Man stützt dieses Ergebnis entweder unmittelbar auf eine Anwendung des ausländischen Devisenrechts oder auf eine entsprechende Anwendung der Regeln über die Unmöglichkeit der Leistung (§ 275 BGB). Die letzteren 46

Abgesehen wird hier zunächst von der -verfahrensrechtlichen-Problematik des Art. V I I I Abschn. 2 (b) des IWF-Abkommens; dazu unten III.3.e). 47 Übersicht bei Martiny vor Art. 12 Rdnr. 329 ff., 418 ff.; Reithmann (1980) Rdnr. 259 ff; Kühn/Rotthege (1983) 1233 f.; Rüßmann (1983) 1127 ff. 48 BGHZ 31, 367 ff.; W M 1962, 601; DB 1965, 512; W M 1970, 551; 1977, 332 f. 49 BGH W M 1962, 601.

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Regeln werden darüber hinaus auch dann herangezogen, wenn ein ausländisches Devisenverbot an sich nicht anzuerkennen ist, und zwar deswegen, weil es jedenfalls als faktisches Leistungshindernis zu berücksichtigen sei. 50 Diese Grundsätze lassen eine Reihe von Fragen offen und sind in mancher Beziehung unbefriedigend. Es befriedigt insbesondere nicht, daß die Leistungspflicht des Schuldners in einer solchen Situation davon abhängen soll, ob er Auslandsvermögen besitzt, in das vollstreckt werden kann. I m einzelnen fragt sich, ob in diesem Zusammenhang die Existenz von Auslandsvermögen nachgewiesen werden muß oder ob die bloße Möglichkeit, daß solches — derzeit oder künftig — vorhanden ist, ausreicht. 51 Ferner ist es unklar, ob die vorübergehende Befreiung von der Leistungspflicht eine Frage der Auslegung des § 275 BGB und somit eine Frage des deutschen Sachrechts ist oder im Kern ein Problem der deutschen Rechtsregeln über die Anwendung ausländischen öffentlichen Rechts. Bei Verständnis im ersteren Sinn hätte auch ein ausländisches Gericht die deutschen Rechtsregeln anzuwenden, wenn vertraglich die Anwendbarkeit deutschen Rechts vereinbart war; umgekehrt würden diese Regeln als solche auch vor einem deutschen Gericht nicht gelten, wenn ausländisches Recht vereinbart sein sollte. Bei letzterer Betrachtungsweise kann das ausländische Gericht die Auffassung vertreten, die Frage, ob Devisenrecht des Schuldnerlandes angewandt werde, sei nach seinen eigenen Rechtsregeln zu entscheiden. Für diese letztere Auffassung sprechen gute Gründe, zumal in dieser Frage politische Rücksichtnahmen eine Rolle spielen können und für diese die Kriterien des Forumstaates selbst angelegt werden müssen. So gesehen, wäre das Problem, daß das deutsche Recht gegen einseitig verhängte Zahlungsmoratorien und sonstige devisenrechtlich ausgestaltete Eingriffe in das Vertragsverhältnis einen möglicherweise nur unzureichenden Schutz bietet, nicht eine Frage der Wahl deutschen (materiellen) Rechts, sondern eine Frage der Wahl des richtigen Gerichtsstandes. Um auf praktische Konsequenzen für die Vertragsgestaltung zurückzukommen: Es ist jeweils zu erwägen, ob in internationalen Kreditverträgen nach deutschem Recht neben einem deutschen nicht zusätzlich z. B. — im Hinblick auf die oben erwähnte abweichende englische Rechtsprechung — ein englischer Gerichtsstand vereinbart werden sollte. In der Praxis findet man dies in der Tat nicht selten.

50

BGH DB 1965, 513; Rüßmann (1983) 1128 (Abschn. I 3). Für letzteres wohl BGHZ 7, 397 (398); W M 1962,601 = MDR 1962,563. Ebenso im Ergebnis anscheinend Böhlhoff/Baumanns (Sept. 1984), S. 18 Sp. 2 Abs. 1 und S. 19 a.E. (Summary). 51

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2. Gerichtsstand, Zustellungsvollmacht und Immunitätsverzicht Die Gründe dafür, vertraglich die Zuständigkeit bestimmter Gerichte und bei Krediten an Staaten, staatliche Institutionen oder Staatsunternehmen zudem einen Verzicht auf den Einwand der Immunität von Gerichts- und Vollstreckungsverfahren zu vereinbaren, sind ζ. T. denjenigen ähnlich, die auch für eine Rechtswahlklausel maßgeblich sind. a) Allgemeines Auch für eine Gerichtsstandsklausel spielt das Bestreben nach Rechtssicherheit (Vermeidung von Zuständigkeitsproblemen), die Eignung eines bestimmten Gerichtssystems (Erfahrung, Unparteilichkeit, adäquate Verfahrensregelungen), eine gewisse Vertrautheit der Beteiligten mit diesem Gerichtssystem sowie das Bestreben nach Schutz vor politischen Eingriffen oder Einflußnahmen eine Rolle. Ferner erscheint es grundsätzlich zweckmäßig, die Zuständigkeit der Gerichte desjenigen Landes zu vereinbaren, dessen Recht für den Vertrag gelten soll, weil bei ihnen am ehesten der notwendige rechtliche Sachverstand vorausgesetzt werden kann. 52 Um sicherzustellen, daß ein Verfahren am vereinbarten Gerichtsstand im gegebenen Fall ordnungsmäßig in Gang kommt, ist die Bestellung eines Zustellungsbevollmächtigten des Kreditnehmers in dem Staat, in dem der Gerichtsort liegt, geboten oder zumindest ratsam. Eine Immunitätsverzichtsklausel schließlich hat das Ziel, gerichtliche Verfahren gegen einen Staat (oder quasistaatliche Stellen) als Kreditnehmer prinzipiell ebenso zu ermöglichen wie gegen einen privatrechtlich organisierten Vertragspartner. 53 Über diese allgemeinen Erwägungen hinaus sei im folgenden auf einige weitere spezifisch risikopolitische Überlegungen hingewiesen.

52

Vgl. statt vieler Gruson (1982 c) S. 133. Im Völkerrecht wird in dieser Frage unterschieden nach hoheitlichen und privatrechtlichen Tätigkeiten (acta jure imperii und acta jure gestionis); vgl. etwa Böckstiegel (1971) S. 50; Seidl-Hohenveldern (1979) S. 276 ff.; Delaume (1984) S. 98 ff. Für letztere —darunter auch privatrechtliche Kredittransaktionen (vgl. Delaume (1984) S. 99, Fn. 29; Löschner (1983) S. 37) — kann nach inzwischen auch international herrschender Auffassung Immunität nicht beansprucht werden (Theorie der eingeschränkten Immunität, im Gegensatz zu der nachstehend unter III.2.d, geschilderten Theorie der absoluten Immunität); vgl. dazu für das deutsche Recht BVerfG IPRax 1984, 196 ff.; Stein (Juli/August 1984) S. 179 ff. Ein Immunitätsverzicht kann verbindlich festlegen oder — in Zweifelsfällen — klarstellen, daß ein Geschäft zu den acta jure gestionis gehört. 53

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b) Schiedsgerichte und ordentliche Gerichtsbarkeit Wie bereits dargelegt, werden Schiedsgerichtsvereinbarungen von der Mehrheit der international tätigen Banken als für Kreditverträge wenig geeignet54 angesehen. Einige der wesentlichen Gründe 55 werden nachstehend resümiert. Erstens: Die kreditgebenden Banken rechnen mit rechtlichen Auseinandersetzungen vor allem für den Fall der Nichterfüllung von Zahlungsverpflichtungen und wünschen in einem solchen Fall eine Entscheidung und gegebenenfalls Vollstreckung nach den strikten Maßstäben von Gesetz und Vertrag. Bei Vereinbarug der Zuständigkeit von Schiedsgerichten ließe es sich, je nach deren Struktur und Zusammensetzung, nicht ausschließen, daß Kreditnehmer diese mit dem Ziel einer Lösung ihrer Zahlungsprobleme (bzw. ihres Devisenmangels) auf dem Billigkeitswege anrufen würden. 56 Vergleichs- und Sanierungsmaßnahmen, wie etwa die Stunden von Zinsund/oder Tilgungsbeträgen, sollten aber nicht durch Schiedsspruch oder überhaupt durch eine fremde Instanz vorgeschrieben 57 , sondern auf dem Verhandungswege angestrebt werden. Eine entsprechende Haltung nehmen offenbar für den Bereich der Regierungsforderungen auch die im „Pariser Club" repräsentierten Regierungen der Gläubigerländer ein. 58 Zweitens: Ein Schiedsverfahren kann, wenn Zahlungsverpflichtungen aus Krediten durchgesetzt werden müssen — typischerweise bei Zahlungsunfähigkeit oder -unwilligkeit des Schuldners — erhöhten Zeitaufwand und Mehrkosten im Vergleich mit einem ordentlichen Gerichtsverfahren bedeuten 580 . Dies hängt außer mit dem Zeitbedarf für die Konstituierung des Schiedsgerichts damit zusammen, daß in einer solchen Situation nicht von der üblichen Prämisse ausgegangen werden kann, daß die unterlegene Partei den Schiedsspruch 54 Venkatachair (1984) S. 113; Wood (1984) S. 127 f.; Kurz (1983) S. 147; ebenso Hellwig (1984) S. 429. 55 Weitere Gründe bei Cates/Isern-Feliu (Juli 1983) S. 34 f.; Ryan, (1982) S. 128 ff. 56 Zu diesem Aspekt vgl. auch Gruson (1982 b) S. 27.21; Logan/Rowntree (1983) S. 9; Wood (1980) Abschnitt 3.4 (1) (k), S. 73; Venkatachari (1984) S. 113; Wood (1984) S. 127 f.; allg. Hellwig (1984) S. 429. w So aber wohl in gewissenm Umfang — m. E. ohne Aussicht auf praktische Verwirklichung— Terray(Aug. 1984), Der Vorschlag von Suratgar (1984) S. 158, einen „Ombudsman unbezweifelten internationalen Ansehens" zu ernennen bzw. seine Ernennung von vornherein vertraglich vorzusehen, läuft auf die Bestellung eines unabhängigen Beraters hinaus, der Konzepte entwickelt und Empfehlungen gibt, nicht auf die Ernennung eines Schiedsrichters mit Entscheidungskompetenz. Wenn dort außerdem empfohlen wird, ein internationales Forum für die Behandlung von Länderumschuldungen in Anlehnung an nationale Sanierungsvergleichs- und Reorganisationsverfahren einzusetzen, so bleiben die Einzelheiten dabei offen, insbesondere die Frage, ob etwaige Entscheidungen nicht letztlich, ähnlich wie im deutschen Vergleichsverfahren, von einer Mehrheit (u. U. einer qualifizierten Mehrheit) der Gläubiger zu treffen wären. Dies wäre etwas wesentlich anderes als ein Billigkeitsentscheid durch einen Schiedsrichter. 58 58β

Camdessus (1984) S. 128. Wood (1984) S. 128.

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freiwillig erfüllt. Es besteht vielmehr die Gefahr, daß der unterlegene Schuldner das sich anschließende Verfahren vor den zuständigen staatlichen Gerichten zur Vollstreckbarerklärung des Schiedsspruchs als eine willkommene Möglichkeit betrachtet, weitere Zeit zu gewinnen. Ein drittes Problem schließlich liegt in der fast stets vorgesehenen Ausschließlichkeit der schiedsgerichtlichen Zuständigkeit. Eine Beschränkung der dem Kreditgeber kraft Gesetzes zur Verfügung stehenden Mittel, die etwa eine Klagemöglichkeit u. a. auch am Sitz des Schuldners und am Erfüllungsort umfassen können, erscheint jedoch, wenn man das Prinzip der Schutzbedürftigkeit des Kreditgebers konsequent betrachtet, nicht angemessen. c) Nichtausschließlichkeit, Vollstreckungsaussichten Dem zuvor genannten Grundsatz entsprechend werden Gerichtsstandsklauseln in internationalen Kreditverträgen in der Regel ausdrücklich dahin gehend abgefaßt, daß die vereinbarte Zuständigkeit keine ausschließliche ist 58 *. Damit soll vor allem vermieden werden, daß eine Klage und Vollstreckung in einem Land, in dem der Schuldner Vermögen hat, etwa daran scheitert, daß allein die Gerichte anderer Länder zur Entscheidung berufen sind. 59 Nicht selten ist auch eine einseitige Nichtausschließlichkeit in dem Sinne, daß nur dem Kreditgeber das Recht eingeräumt wird, ein Verfahren z. B. im Heimatstaat des Schuldners oder sonst an einem anderen Ort als dem vereinbarten Gerichtsstand zu betreiben. Ziel einer solchen Regelung ist es, möglichst Mißbräuche zu unterbinden, die etwa darin bestehen können, daß der auf Zahlung verklagte Kreditnehmer versucht, die rechtlichen und moralischen Wirkungen einer ausländischen Verurteilung dadurch zu unterlaufen, daß er in seinem Heimatland auf Feststellung des Nichtbestehens der Schuld klagt. Eine weitere Überlegung bei der Wahl von Gerichtsständen geht dahin, daß die Vollstreckung eines etwaigen Urteils im Urteilsstaat selbst in der Regel einfacher und sicherer ist als die Durchsetzung der Anerkennung und Vollstreckung in einem anderen Staat. Dies trägt mit dazu bei, daß besonders häufig die Zuständigkeit der englischen und der New Yorker Gerichte vereinbart wird: Dort wird am ehesten verwertbares Vermögen in Form insbesondere von Bankguthaben oder Gold- oder Wertpapierdepots erwartet. Nach diesen beiden wichtigen Plätzen findet man auch Frankfurt a. M . und Zürich, die ebenfalls wichtige Plätze für internationale Geldanlagen sind, relativ häufig als vereinbarte Gerichtsstände.

SH

* Siddiqi (1984) S. 53. Vgl. — betreffend Vollstreckungsversuche einer US-Bank in der BR Deutschland in Vermögen des Iran — Nichols (1981) S. 91.

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d) Immunität Vor allem ab 1976 an erschienen in Kreditverträgen nach englischem Recht, die einen englischen Gerichtsstand vorsahen, oft Klauseln, die die Zuständigkeit auch der New Yorker Gerichte bestimmten. Dies galt namentlich für Verträge mit Staaten und anderen öffentlich-rechtlichen Kreditnehmern. Der Grund lag in folgendem: Traditionell wurde sowohl in England als auch in den USA überwiegend die Theorie der sog. absoluten Immunität vertreten, wonach Klagen oder Vollstreckungsmaßnahmen gegen einen Staat generell (auch in Fällen kommerzieller Betätigung wie der Aufnahme von Krediten) unzulässig waren, wenn sich der Staat nicht auf den konkreten Prozeß (vorheriger vertraglicher Immunitätsverzicht genügte nicht) einließ. Die USA hatten jedoch 1976 in Fortsetzung einer schon zuvor in der Rechtsprec hung bestehenden Tendenz den Foreign Sovereign Immunities Act of 1976 erlassen, wonach vertragliche Immunitätsverzichtserklärungen als wirksam anerkannt werden. 60 Das Ziel der Vereinbarung des Gerichtsstandes New York war es also, Klage und eventuell Vollstreckung jedenfalls in New York zu ermöglichen, nachdem in England damit gerechnet werden mußte, daß solche Maßnahmen an Immunitätsproblemen scheitern würden. Zwei Jahre später zog England mit dem State Immunity Act 1978 gewissermaßen mit den USA gleich. Die doppelten Gerichtsstände finden sich aber weiterhin in Kreditverträgen. Man kann sie heute mit den zuvor erwähnten Überlegungen in bezug auf die Möglichkeiten der Vollstreckung in dort vorhandenes Vermögen erklären. e) Devisenbeschränkungen des Schuldnerlandes und Gerichtsstandswahl Mit den Attributen „ungeheuerlich" und „Skandal" ist jüngst in der Finanzpresse 61 eine Entscheidung des U. S. Court of Appeals for the Second Circuit vom 23. April 198462 belegt worden; es handelt sich um den sog. Fall der costaricanischen Bankschulden oder Allied Bank case. Man mag dies als journalistische Übertreibung oder aber als berechtigte Besorgnis verstehen, je nach Standpunkt. Sicher ist, daß die Entscheidung in der internationalen Finanzwelt erhebliches Aufsehen erregt hat. Was war geschehen?

6(1 Dazu etwa Stevenson/Browne/Damrosch (1983); Gruson (1982 b) S. 27.13 ff.; Goltz (1980) S. 138 ff.; Wall (Nov. 1982) S. 28 ff. 61 Hermann (24.5.1984) S. 36. 62 No. 651 — August Term, 1983, Allied Bank International v. Banco Agricola de Cartago, Docket No. 83-7714; dazu etwa Brown (Juli 1984) S. 5 ff.

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Der Court of Appeals hat die Klage eines US-Bankenkonsortiums 63 gegen drei staatseigene costaricanische Banken auf Rückzahlung eines US-DollarKredits aus dem Jahr 1976 für unbegründet erklärt im Hinblick darauf, daß Devisenvorschriften Costa Ricas aus dem Jahr 1981 der Zahlung entgegenstanden. I m Ergebnis hatte die erste Instanz zuvor im gleichen Sinn entschieden. 64 Als Begründung war in der erstinstanzlichen Entscheidung die act-of-state-Doktrin angeführt worden. Danach steht es der Judikative der USA nicht zu, über Enteignungsmaßnahmen, die ein fremder Staat auf seinem Territorium vornimmt, zu Gericht zu sitzen. Grund hierfür ist insbesondere, daß andernfalls die auswärtigen Beziehungen der USA belastet werden könnten, was einem Eingriff in die Zuständigkeit der Exekutive gleichzusetzen sei. Diesen Gedanken übertrug das Gericht der ersten Instanz auf den Fall devisenrechtlicher Verbote des Schuldnerlandes. Demgegenüber wurde u. a. eingewandt, die act-of-state-Doktrin passe auf den Fall nicht, weil die Forderung nicht in Costa Rica belegen sei, sondern in New York, dem Erfüllungsort und vereinbarten Gerichtsstand. Der Court of Appeals ließ die Frage offen und stützte seine Entscheidung allein darauf, daß die devisenrechtlichen Zahlungsverbote in Übereinstimmung mit dem Recht und der Politik der Vereinigten Staaten stünden ("are consistent with the law and policy of the United States"). Die — letztlich auf eine geordnete Umschuldung abzielenden — Verbotsmaßnahmen Costa Ricas entsprächen dem Geist der Bestimmungen des US-Insolvenzrechts über die Reorganisation von in finanzielle Schwierigkeiten geratenen Unternehmen (Chapter 11 Bankruptcy Code) 65 und außerdem der Politik der Regierung der USA, die die Maßnahmen Casta Ricas erklärtermaßen unterstütze. Letzteres hat die US-Regierung in einem amicus-curiae-Schriftsatz vom Juli 1984 als Fehlinterpretation ihrer Politik bezeichnet. Die USA unterstützten zwar einvernehmlich ausgehandelte Umschuldungslösungen. Unabdingbare Basis dafür sei aber die rechtliche Anerkennung eingegangener finanzieller Verpflichtungen. Hieran bestehe ein überragendes Interesse der USA und des gesamten internationalen Finanzsystems. Ein wesentliches 63 Von den ursprünglich 39 Banken des Konsortiums haben allerdings 38 ihre Klage zurückgezogen und sich einer Umschuldungsregelung angeschlossen. Der Prozeß wird also nur von einer der Banken fortgeführt. Das Verfahren ist noch anhängig. 64 Entscheidung vom 8. Juli 1983, Allied Bank International v. Banco Agricola de Cartago, 566 F. Supp. 1440 (S.D.N.Y. 1983); vgl. auch oben Fn. 25. 65 In Presse und Fachliteratur — Terray (Aug. 1984), S. 27 — wurde gelegentlich mißverständlich formuliert, das Gericht wolle diese Bestimmungen auf internationale Länderumschuldungen „anwenden", was nicht gesagt oder bezweckt worden ist. Dennoch ist der — sei es auch recht allgemein gehaltene —Hinweis auf eine Analogie mit dem Reorganisationsverfahren höchst angreifbar, wie insbesondere die US-Regierung in einem Schriftsatz vom Juli 1984 bemerkt hat. Ein Sanierungsverfahren durch eine neutrale Gerichtsinstanz ist etwas entscheidend anderes als ein einseitig vom Schuldnerland — wirtschaftlich in eigener Sache — festgesetztes Moratorium.

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A b w e i c h e n v o n diesem Grundsatz gefährde zudem die Bereitschaft zu k ü n f tigen Kreditgewährungen. Das Verfahren w i r d v o n den i n t e r n a t i o n a l tätigen B a n k e n aufmerksam beobachtet, auch unter dem Gesichtspunkt, o b es sich k ü n f t i g n o c h empfiehlt,

N e w Y o r k als Gerichtsstand zu w ä h l e n . 6 6

V o r einem deutschen G e r i c h t k ö n n t e n sich ähnliche Probleme ergeben, wie sie n u n m e h r in N e w Y o r k zu Tage getreten sind. Insoweit sei a u f die Ausführungen oben unter I I I . 1. e) verwiesen. Eine Besonderheit k o m m t noch hinzu. Sie hängt m i t einer extensiven Auslegung des A r t i k e l s V I I I A b s c h n i t t 2 (b) der Articles o f Agreement des I n t e r n a t i o n a l e n W ä h r u n g s f o n d s 6 7 d u r c h die deutsche Rechtsprechung zusammen. D a n a c h sind m ö g licherweise auch Kreditverträge in fremder W ä h r u n g als „exchange contracts w i t h involve the currency o f any m e m b e r " 6 8 anzusehen, die d a n n , wenn sie gegen i n Ü b e r e i n s t i m m u n g m i t dem I W F - A b k o m m e n 66

aufrechterhaltene

Das Problem dürfte als ein solches des Gerichtsstandes, nicht des anwendbaren Rechts (zu dem im übrigen in dem fraglichen Fall keine Erörterungen angestellt wurden), zu qualifizieren sein. Der "act of state" — oder "U.S. law and policy" — Einwand bildet —sofern die Entscheidung des Court of Appeals letztlich bestätigt wird — ein Verfahrenshindernis in den USA, das als solches für ein Gericht außerhalb der USA nicht relevant ist. 67 Art. V I I I 2 (b) der Articles of Agreement des IWF (nachstehend „IWF-Abkommen") lautet: "Exchange contracts which involve the currency of any member and which are contrary to the exchange control regulations of that member maintained or imposed consistently with this Agreement shall be unenforceable in the territories of any member." Amtliche (nicht verbindliche) deutsche Übersetzung: „Aus Devisenkontrakten, die die Währung eines Mitglieds berühren und die im Gegensatz stehen zu den von dem Mitglied in Übereinstimmung mit diesem Abkommen aufrecht erhaltenen oder eingeführten Devisenkontrollbestimmungen, kann in den Gebieten der Mitglieder nicht geklagt werden." Die Auslegung dieser Bestimmung ist umstritten. Die englischen Gerichte folgen einer engeren Auslegung, wonach "exchange contracts" nur Devisen(tausch)geschäfte im eigentlichen Sinne sind. Vgl. hierzu und zu der insoweit übereinstimmenden Rechtsprechung der US-Gerichte Wood (Juli 1982) S. 13; Libra Bank Ltd. v. Banco Nacional de Costa Rica, oben Fn. 25. Demgegenüber folgt die deutsche Rechtsprechung einer extensiven Auslegung; danach sollen unter diesen Begriff alle Geschäfte fallen, die die Zahlungsbilanz eines Mitgliedslands berühren können. Die englischen Gerichte werden einer Entscheidung ihre eigene Auslegung des Art. V I I I 2 (b) zugrunde legen, wenn sie die Bestimmung der „Unklagbarkeit" wie die deutsche Rechtsprechung (unten Fn. 69; anderer Meinung Mann (1982) S. 347 f.) als prozeßrechtliche Regelung ansehen oder aus anderen Gründen trotz Vereinbarung deutschen Rechts der — juristisch im deutschen Recht nicht bindenden — Auslegung des Bundesgerichtshofs nicht folgen. 68 Die Streitfragen zur Auslegung dieses Passus können hier nicht vertieft werden. Übersichten bei Wood (1980) S. 135 ff.; Natermann (1977) S. 92 ff. Auf eine kurze Formel gebracht, entspricht die engere Auslegung folgender Übersetzung: „Devisenkauf — und —Verkaufsgeschäfte über die Währung eines Mitgliedsstaates", während für die extensive Auslegung folgende Übersetzung stehen könnte: „Fremdwährungsgeschäfte, die die Währungsreserven eines Mitgliedsstaates in Mitleidenschaft ziehen könnten". Diese letztere Auslegung behandelt also m.a.W. den in Artikel V I I I 2 (b) verwendeten Terminus "exchange contracts" als gleichbedeutend mit "agreements involving a foreign currency" und den dort vorkommenden Ausdruck "involve the currency" als gleichbedeutend mit

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oder eingeführte Devisenkontrollverschriften verstoßen, nicht im Klageweg durchsetzbar sein sollen. 69 Es ist zu hoffen, daß der Bundesgerichtshof Gelegenheit erhält, diese Rechtsprechung deutlicher als bisher klarstellend dahin gehend einzuschränken, daß Art. V I I I 2(b) nachträglich devisenrechtliche Eingriffe in ein schon bestehendes Schuldverhältnis nicht erfaßt. 70 Andernfalls muß selbst dann, wenn das Schuldnerland ein einseitiges Zahlungsmoratorium erläßt, der Schuldner aber nachweislich vollstreckbares Vermögen außerhalb seines Heimatlandes hat, erwogen werden, ob sich nicht eine Klage außerhalb der Bundesrepublik empfiehlt, denn ein Vertrag ist, falls Art. V I I I 2 (b) eingreift, auch dann nicht durchsetzbar, wenn Auslandsvermögen vorhanden sein sollte. 71

3. Wirksamkeits-

und Auszahlungsvoraussetzungen

Voraussetzung der Auszahlung 72 internationaler Kredite ist gewöhnlich die Vorlage einer Reihe von Unterlagen, die nachweisen sollen, daß alle Voraussetzungen für die Rechtswirksamkeit und Durchsetzbarkeit des Vertrages erfüllt sind. Zu diesen Unterlagen gehören u. a. Nachweise über eine ordnungsmäßige Beschlußfassung des zuständigen gesellschaftsrechtlichen oder staatlichen Organs über die Kreditaufnahme (eventuell ergänzt um Kopien der einschlägigen Gesetze und/oder Gesellschaftsstatuten), Ausfertigungen staatlicher Genehmigungen (insbesondere Devisengenehmigungen) sowie Rechtsgutachten (legal opinions) der beteiligten Rechtsberater. Zuweilen werden Wirksamkeits- oder Auszahlungsvoraussetzungen nichtrechtlicher Art vereinbart. So ist etwa bei Länderumschuldungen die Zahlung der rückständigen Zinsen und die Vereinbarung eines wirtschaftspolitischen Programms mit dem Internationalen Währungsfonds häufig eine Voraussetzung des Inkrafttretens des Umschuldungsvertrages, der die Neuregelung der Fälligkeiten der Auslandsverbindlichkeiten des Staates und "affect the exchange resources"; vgl. Wood (1980) S. 138 f. Davon abgesehen, ist die Frage, ob Darlehensverträge und andere Verträge des Kapitalverkehrs unter Art. V I I I 2 (b) fallen, streitig. Sie ist vom BGH (vgl. etwa W M 1977, 333) offengelassen, vom OLG Düsseldorf aber kürzlich (WM 1983, 1366) ohne Erwähnung der Gegenmeinungen für einen Darlehensvertrag bejaht worden. 69 Vgl. etwa OLG Düsseldorf, W M 1983,1366 = ZIP 1983,1188; BGHZ 55,334; BGH W M 1964, 768; W M 1970, 786; L M IWF Nr. 1 = W M 1962, 601; L M IWF Nr. 5 = NJW 1980, 520. 7,1 Für eine dahin gehende Interpretation etwa Mann (1953) 442; ders. (1982) S. 377; Reithmann (1980) Rn. 280,290; Rüßmann(1983) 1128; andere Ansicht Gold (1957), 614 ff. Ein Anhaltspunkt dafür, daß der Bundesgerichtshof der ersteren Auffassung folgen könnte, liegt in der Bemerkung (in W M 1977, 332, 333), in Art. V I I I 2 (b) gehe es um die anfängliche Gültigkeit von Devisenkontrakten, nicht um die Zulässigkeit ihrer Erfüllung. 71 BGH MDR 1962, 563 = W M 1962, 601. 72 Vgl. dazu Clark/Taylor (Aug. 1982) S. 15 ff.

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seiner öffentlichen Institutionen vorsieht. Bei im Rahmen von Umschuldungsvereinbarungen zugesagten neuen Krediten ist vielfach die Inanspruchnahme jeweils einzelner Tranchen einer vom Internationalen Währungsfonds parallel gewährten Stand-by-Fazilität, die ihrerseits an die Erfüllung wirtschaftspolitischer Auflagen anknüpft, 73 Voraussetzung der —jeweils in Teilbeträgen erfolgenden — Valutierung des Neukredits. Auch den zur ständigen Übung gewordenen juristisch-technischen Klauseln ist eine u. U. erhebliche risikopolitische Bedeutung nicht abzusprechen. Zweifel an der Wirksamkeit eines Kreditvertrages können für den Kreditgeber ein erhebliches Risiko darstellen. Der Kreditnehmer kann das Fehlen rechtlicher Voraussetzungen zum Anlaß nehmen, seine Verpflichtung zur Verzinsung und Rückzahlung des Kredits in Frage zu stellen. 74 Ein solches Problem hat während der Iran-Krise eine Rolle gespielt, als die Gefahr bestand, daß Kredite an den iranischen Staat, die zur Zeit der SchahRegierung gewährt worden waren, nicht als rechtswirksam anerkannt und nicht bedient werden würden unter Berufung darauf, daß eine nach der Verfassung erforderliche Zustimmung des Parlaments zur Kreditaufnahme nicht gegeben worden sei. 75 Einen in verschiedener Hinsicht wirksamer Schutz bietet auch die übliche vertragstechnische Verknüpfung von Auszahlungsvoraussetzungen mit den vertraglichen Kündigungsgründen. Auszahlungen können in der Regel verweigert werden, wenn ein Kündigungsgrund vorliegt. 76 Ein solcher ist meist dann gegeben, wenn andere Kredite des gleichen Kreditnehmers gekündigt werden können oder Zahlungsverpflichtungen aus ihnen bei Fälligkeit nicht erfüllt worden sind (cross-default-Klausel). Diese Regelung soll in erster Linie sicherstellen, daß ein Kredit in einer kritischen Situtation des Kreditnehmers nicht ausgezahlt wird. Sie hat sich darüber hinaus in manchen Fällen auch auf andere Kredite, deren Bedienung zu Unrecht verweigert worden war, ausgewirkt. Die Bedienung wurde wieder aufgenommen, weil der Kreditnehmer an der Auszahlung eines neuen Kredits interessiert war, diese aber unter Berufung auf den "cross default" zunächst unterblieb.

73 Allgemein hierzu Gold (Sept. 1983) S. 28 ff.; Brown/Wilson (Aug. 1983) S. 4; vgl. ferner Nowzad (1984) S. 131 ff. 74 Dazu etwa Delaume (1984) S. 92 f. 75 Vgl. etwa Handelsblatt vom 2.4.1980, S. 7: „Milliardendarlehen an Iran. Bei Konsortialkrediten Rechtsmangel vermutet." Weitere Beispiele bei Delaume (1984) S. 92 Fn. 2. 76 Vgl. hierzu auch unten III. 7. c). Es kommt in diesen Fällen üblicherweise nicht darauf an, daß der Kredit tatsächlich gekündigt worden ist (was bei Konsortialkrediten in der Regel eine Mehrheitsentscheidung des Konsortiums voraussetzt).

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4. Verwendungszweck Vertragliche Bestimmungen über den Verwendungszweck von Krediten an Staaten und öffentliche Institutionen haben außer dem unmittelbaren geschäftlichen auch einen juristisch-risikopolitischen Aspekt. Im Fall eines Regimewechsels kommt es vor, daß die unter der früheren Regierung eingegangenen Verbindlichkeiten von dem Nachfolgeregime nur teilweise anerkannt werden, während einige der Altschulden als unmoralisch ("odious debts") kategorisiert werden, weil sie angeblich zur Finanzierung von Bürgerkriegs-, Unterdrückungs- oder sonstigen politisch abgelehnten Maßnahmen aufgenommen wurden. Man spricht insoweit auch von „Regimeschulden". In einer solchen Situation kann es von Nutzen sein, wenn eine Finanzierung ausdrücklich für ein konkretes, volkswirtschaftlich förderliches Projekt bestimmt worden 77 ist und nicht ζ. B. für allgemeine Haushaltszwecke bzw. zur Zahlungsbilanzfinanzierung. Diese Überlegung wird allerdings selten für die konkrete Entscheidung zwischen Zahlungsbilanzfinanzierung und Finanzierung einzelner Projekte eine Rolle spielen. I n diesem Bereich dominieren allgemeine geschäftspolitische Erwägungen. Außerdem kann die Projektbezogenheit einer Finanzierung ohnehin keine Sicherheit vor einer Zurückweisung ("repudiation") von Verbindlichkeiten im Fall einer politischen Umsturzes geben. I n der neueren Geschichte wurde die Bedienung von Altschulden mehrmals ζ. T. unter Berufung darauf, daß ein neues, mit dem früheren nicht identisches Staatsgebilde entstanden sei, gänzlich verweigert. 78 Der hier erwähnte Aspekt hat daher für die Vertragsgestaltung wohl nur marginale Bedeutung. Das Argument der "odious debts" hat, anders als man aus neueren Äußerungen im Schrifttum 79 zu diesem Thema vielleicht schließen könnte, in den bedeutenden Umschuldungsverhandlungen der jüngsten Zeit, soweit bekannt, weder als Vorwand noch als ernsthafter Einwand eine Rolle gespielt. Dagegen hat sich beispielsweise die Volksrepublik China in einem Rechtsstreit über Altverbindlichkeiten aus Schuldverschreibungen 790 (die 1911 zur Eisenbahn-Finanzierung begeben worden waren) auf die Diktrin der "odious debts" berufen. Dabei hat die Volksrepublik bisher 796 aber bekanntlich nicht nur einzelnen, sondern sämtlichen Altverbindlichkeiten aus der Zeit vor 1949 die Anerkennung versagt. 77 Foorman/Jehle (1982) S. 9 ff. (21, 38); ferner Frankenberg/Knieper (1983) S. 577 ff. 78 Die bekanntesten Beispiele bieten die Sowjetunion 1918, China 1949 und Kuba 1960. Vgl. Delaume (1967) S. 314 ff., 318 ff.; Foorman/Jehle (1982) S. 19 ff.; Hoeflich (1982) S. 61 ff.; Löschner (1983) S. 39 ff.; zu China vgl. fernerden Fall Jackson v. People's Republic of China, 550 F. Supp. 869 N.D. Ala. 1982, und die Berichte darüber von Rendell und Nora in IFLRev. Mar. 1983, S. 36; Apr. 1984, S. 33 f. 79 Frankenberg/Knieper (1983) 575 ff. 79a Vgl. Fußnote 78. 79b Es bleibt zu erwarten, ob in dieser Hinsicht eine Änderung eintritt; vgl. etwa The Times vom 13.11.1984, S. 19: "China may settle old bond debts".

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5. Zahlungsweise und Erfüllungsort Vertragsbestimmungen, die die Art und Weise der Zahlung und deren Abwicklung (etwa über das New York Clearing House Interpayments System) regeln sowie das Konto vorschreiben, auf dem Zahlungen des Kreditnehmers eingehen müssen (bei US-Dollar-Zahlungen regelmäßig das bei einer New Yorker Bank geführte Konto des Kreditgebers bzw. des Konsortialführers), erscheinen auf den ersten Blick als Festlegung rein technisch-administrativer Einzelheiten. Ihre Bedeutung geht jedoch weiter. Die Vorschrift, daß New York Zahlungsort ist und daß die geschuldeten Gelder auf einem dort geführten Konto des Kreditgebers bzw. Konsortialführers zur Verfügung gestellt werden müssen, ist, ggf. im Zusammenhang mit einer geeigneten Rechtswahlkausel, oft die entscheidende Grundlage dafür, Zahlungen des Kreditnehmers in seiner Inlandswährung oder aber die Verschaffung „nicht-transferierbarer Dollars" in Form von Gutschriften bei einer Geschäftsbank des Schuldnerlandes oder dessen Zentralbank (die in Wirklichkeit nicht mehr sind als Versprechen zu künftiger Zahlung) als nicht vertragsgemäß zurückzuweisen und dadurch Ausfälle zu vermeiden. 80

6. Zentralbankgarantien Eine kurze Überlegung sei noch der Wahl des Schuldners bei Krediten an staatliche oder quasi-staatliche Adressen gewidmet. Der Kreditgeber wird es in der Regel anstreben, als Schuldner eine Institution zu haben, die über Vermögen im Ausland verfügt, in das erforderlichenfalls vollstreckt werden kann, auch wenn es nicht im eigentlichen Sinne als Sicherheit dient. Da wesentliches Auslandsvermögen eines Staates — in Form der Devisenreserven — meist von der Zentralbank gehalten wird, besteht häufig der Wunsch, daß die Zentralbank entweder als Kreditnehmer fungiert oder eine Zahlungsgarantie übernimmt. In der Irankrise bildete der Umstand, daß die iranische Zentralbank (Bank Markazi) im allgemeinen nicht Hauptschuldner oder Garant der iranischen Auslandsverbindlichkeiten war, ein ernstes Problem für die Gläubigerbanken. 81 Eine der zentralen Fragen war, ob die bei ausländischen Geschäftsbanken unterhaltenen Kontoguthaben trotz Nichtdentität des Inhabers mit dem Darlehensnehmer wegen bestehender Darlehensforderungen gepfändet oder aufgerechnet werden konnten. Das Problem hat sich durch das Abkommen von Algier schließlich erledigt. Die vorbezeichneten Überlegungen führen dazu, daß gelegentlich — wenn auch selten — die Zentralbank eines Landes sogar dann eine Garantie 80

Vgl. den Beispielsfall oben IILl.d) betr. Mexiko. Vgl. Nichols (1981) S. 90 f.; ausführlich zum Problem des Haftungsdurchgriffs auf fremde Staaten Khadjavi-Gontard/Hausmann (1980 und 1983).

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übernimmt, wenn der Staat selbst der Kreditnehmer ist. Dies ist u. a. bei einigen neueren Umschuldungsverträgen vorgekommen. Meist ist es bei Länderumschuldungen allerdings umgekehrt: Hauptschuldner ist die Zentralbank und Garant der Staat 810 .

7. Kündigungsklauseln

und Vollstreckungsmaßnahmen

Internationale Kreditverträge sehen gewöhnlich in einem relativ umfangreichen Katalog von Kündigungsgründen 82 vor, daß der Kreditgeber bei nicht ordnungsmäßiger Vertragserfüllung oder Eintritt gewisser sonstiger außergewöhnlicher Ereignisse den Kredit sofort fällig stellen und weitere Auszahlungen verweigern kann. Besondere Bedeutung hat in diesem Zusammenhang die sogenannte cross-default-Klausel erlangt. 83 Eine weitere bedeutsame Regelung ist eine Generalklausel, die als material-adversechange- oder extraordinary-situation-Klausel bezeichnet zu werden pflegt; danach sind grundlegende Änderungen der wirtschaftlichen Lage des Kreditnehmers oder seines Landes, wenn sie Zweifel an der ordnungsmäßigen Abwicklung des Kredits begründen, ein Kündigungsgrund. A u f diese Klausel wird noch näher einzugehen sein. a) Die besondere Problematik der Gläubigerkündigung bei internationalen Krediten Die Möglichkeit, einen Kredit bei sich dramatisch verschlechternder wirtschaftlicher Lage des Kreditnehmers fällig zu stellen und — sei es auch im Rahmen eines Insolvenzverfahrens — Befriedigung aus dem dann noch vorhandenen Vermögen des Kreditnehmers zu suchen, stellt für eine Bank einen essentiellen und im Prinzip wirkungsvollen Rechtsbehelf dar. Dies gilt jedenfalls für Kredite an inländische Wirtschaftsunternehmen. Bei internationalen Krediten ist eine wichtige Einschränkung zu machen. Liegt das Problem nicht in der mangelnden Bonität des Kreditnehmers, sondern darin, daß ihm die Zentralbank des Schuldnerlandes nicht die erforderliche Fremdwährung zur Verfügung stellen kann, so wird eine Kreditkündigung und Vollstreckung in im Schuldnerland belegenes Vermögen im allgemeinen nicht die nötige Fremdwährung produzieren, ganz abgesehen davon, daß in einer solchen Lage die inländische Vollstreckung häufig durch Devisen- oder andere Vorschriften des Schuldnerlandes verboten sein wird. Diese Überlegungen geltèn in verstärktem Maß, wenn Kreditnehmer 81f l 82 83

Vgl. hierzu auch Siddiqi (1984) S. 64. Dazu Clark/Taylor (Sept. 1982) S. 12 ff.; Ryan (1982) S. 89 ff. Begriff vgl. oben III.3.

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der Staat oder eine öffentliche Institution ist. Vollstreckungen kommen in solchen Situationen daher im wesentlichen nur im Hinblick auf etwaiges Auslandsvermögen des Schuldners in Betracht, vor allem Bankkonten und Kaufpreisforderungen aus Exporten. Der Kreditgeber wird mithin in der Regel vor der schwierigen Entscheidung stehen, ob er um der ungewissen Aussichten eines Vollstreckungsversuches im Ausland willen sich dem Vorwurf mangelnder Geduld und Kooperationsbereitschaft aussetzen und seine Beziehungen zum Kreditnehmer und dessen Land damit möglicherweise langfristig gefährden soll. Ein anderes Bedenken kommt aus der Sicht vieler Bankengläubiger hinzu, In den Bilanzen und Ertragsrechnungen einer Reihe von international tätigen Banken hat, soweit bekannt, die Finanzkrise ζ. B. der am höchsten verschuldeten lateinamerikanischen Staaten Brasilien, Mexiko, Argentinien und Venezuela bisher keinen oder nur einen geringen Niederschlag gefunden. Dies beruht offenbar auf einer Betrachtungsweise, die die derzeitigen Verschuldungsprobleme als bloße Liquiditäts-, nicht aber als Solvenzfrage zu erklären sucht. Dieser Standpunkt wird — im Gegensatz zu der vorsichtigeren, sich in erheblichen Wertberichtigungen 84 ausdrückenden Haltung etwa deutscher und schweizerischer Banken — anscheinend auch von einigen der führenden US-Banken vertreten. Er läßt sich nach den Rechnungslegungs- und Bankaufsichtsvorschriften der USA aufrecht erhalten, solange die ausstehenden Verbindlichkeiten nicht fallig sind und die Zinsen darauf gezahlt werden oder jedenfalls nicht mehr als drei Monate überfällig sind. Wird ein Kredit indessen gekündigt und sodann nicht zurückgezahlt, so führt dies letztlich dazu, daß er als "non-performing" einzustufen und demzufolge mit Wertberichtigungen zu versehen oder sogar abzuschreiben ist. 85 Dies kann erhebliche Belastungen der Bilanz der betroffenen Banken mit der Folge von Auswirkungen auf das internationale Finanzsystem bewirken. Insoweit haben die Banken auch ein bedeutendes eigenes Interesse an einer geordneten einvernehmlichen Schuldenregelung ohne kurzfristige Fälligstellung ihrer Kredite. Trotz der derzeitigen internationalen Verschuldungsprobleme haben kreditgebende Banken daher in den letzten Jahren, abgesehen von Kreditkündigungen anläßlich der Irankrise 86 und insgesamt nicht ins Gewicht fallenden 84

Zur steuerlichen Behandlung in der Bundesrepublik vgl. etwa die Entscheidungen des Hessischen Finanzgerichts vom 25.8. und 16.9.1983, BB 1983, S. 228 und 1984, S. 36; dazu ferner Dielmann (1984) S. 460 f. 85 Vgl. Reisner (1982) S. 16 Fn. 27. Ist der Kredit dagegen nicht gekündigt, sind aber Zinsen mehr als drei Monate überfallig, so wirkt sich dies nach den in den USA geltenden Bewertungsregeln zwingend zunächst nur dahin gehend aus, daß die aufgelaufenen Zinsen nicht als Aktivum ausgewiesen werden dürfen. 86 Vgl. dazu Brower/Olson (1980) insbes. S. 302 ff.; ferner allgemein Brower/ Marks/Olson (1981); Berlioz (1981) S. 593 ff.

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Einzelaktionen 87 , ihre Kredite gegenüber in Problemländern ansässigen Schuldnern im allgemeinen nicht fällig gestellt. 88 b) Mögliche Konsequenzen von Kreditkündigungen Trotz der vorstehend beschriebenen Bedenken bleibt die Fälligstellung von Krediten ein Mittel, das im Einzelfall als ultima ratio eingesetzt werden könnte, verbunden mit sich anschließenden Vollstreckungsmaßnahmen. Letztlich werden solche Maßnahmen, wenn sie von einer größeren Zahl von Banken betrieben werden, weniger auf eine — i. d. R. mangels vorhandener Mittel nicht mögliche — sofortige Befriedigung der ausstehenden Forderungen abzielen als darauf, einen zahlungs- und/oder verhandlungsunwilligen Schuldnerstaat wieder an den Verhandlungstisch zu bringen. Was die praktischen Konsequenzen für das Schuldnerland angeht, so ist gesagt worden, Kreditkündigungen würden zu Pfändungen von Exportgütern und -forderungen und dazu führen, daß der Außenhandel des Landes nur noch in Form von Bar- oder Kompensationsgeschäften erfolgen könne. 89 Man wird hier differenzieren müssen, und zwar vor allem vielleicht danach, ob einige wenige Gläubiger Vollstreckungen versuchen oder die große Mehrheit der bedeutenden internationalen Banken. In dem ersteren Fall wird der internationale Handel des Landes wahrscheinlich nicht entscheidend beeinträchtigt. So könnten etwa Export- und Importgeschäfte ausschließlich durch Unternehmen oder Institutionen ausgeführt werden, die nicht selbst im Ausland verschuldet sind. Ähnlich kann hinsichtlich der Unterhaltung von Bankkonten außerhalb des Schuldnerlandes verfahren werden. Da die Gerichte der meisten Länder außer in eklatanten Mißbrauchsfällen die juristische Trennung zwischen dem Staat und seinen rechtlich selbständigen öffentlich-rechtlichen oder privaten Unternehmen und Institutionen anerkennen, müssen die Gläubiger bei einer solchen Sachlage damit rechnen, daß sie in Auslandsvermögen nicht vollstrecken können. 90 87

Eine solche Ausnahme — abgesehen vom Allied Bank-Fall (oben III.2.e) — scheint der Fall — betreffend Venezuela — zu sein, über den Brown (Apr. 1983) S. 10 ff., berichtet; in jenem Fall führten Vollstreckungsversuche, obwohl als solche im wesentlichen erfolglos, zur alsbaldigen Zahlung durch den Schuldner. Gerichtsverfahren wegen nicht bedienter Anleiheverbindlichkeiten sind in der Schweiz — im Zusammenhang mit sog. Privatplazierungen in Schweizer Franken — vorgekommen, und zwar gegen Nicaragua und gegen die polnische Außenhandelsbank (Bank Handlowy); zu letzterem Verfahren vgl. etwa "Polish Bank Fails to Reply On Bond Debt" (Sept. 1984). 88

Reisner (1982) S. 6; Wood (1984) S. 138.. Brown/Wilson (Aug. 1983) S. 4; Sandler (July 6, 1984). 90 Wood (Juli 1982) S. 13 f.; Simmons (1983), S. 197 f. Ein „Durchgriff" durch die je separaten juristischen Personen auf den dahinter stehenden Staat wurde insbesondere auch in US-Prozessen während der Irankrise versucht, ζ. T. ohne nähere Begründung 89

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Die Währungsreserven der Zentralbank des Schuldnerlandes können außerdem ζ. Β. dadurch vor Gläubigerzugriffen bewahrt werden, daß sie bei befreundeten Zentralbanken oder bestimmten inernationalen Institutionen, bei denen Pfändungen aus Immunitätsgründen nicht zulässig sind, angelegt werden. Eine reguläre Abwicklung des Außenhandels läßt sich aber allein durch Gegenmaßnahmen der vorbezeichneten Art nicht sicherstellen. Es bedarf wohl immer auch einer Anzahl befreundeter oder neutraler Geschäftsbanken, vor allem in den bedeutenden internationalen Handelszentren, die bereit sind, bei Zahlungsverkehrs- und sonstigen Vorgängen, die das fragliche Schuldnerland betreffen, mitzuwirken. Stehen diese infolge einer ernsten Konfrontation zwischen dem Schuldnerland und der Gesamtheit seiner ausländischen Bankengläubiger nicht mehr zur Verfügung, so ist mit schwerwiegenden Beeinträchtigungen des Außenhandels des Landes zu rechnen 91 , die vielleicht scheinbare Vorteile einseitig getroffener Moratoriumsregelungen aufwiegen. c) Kündigungsrecht vor Kreditauszahlung Bei der Beurteilung von Kündigungsklauseln wird nicht immer hinreichend berücksichtigt, daß eine Kündigung oder Kündigungsmöglichkeit vor Auszahlung des Kredites Bedeutung haben und die Auszahlung u. U. verhindern kann. Dies gilt gerade auch für die material-adverse-change- oder extraordinary-situtation-Klausel (vgl. oben vor I I I . 7. a) 9 2 , deren Nutzen wegen ihrer generalklauselartigen Unbestimmtheit häufig mit Zurückhaltung beurteilt w i r d 9 2 a . Folgender Fall, der in dieser und ähnlicher Form in jüngster Zeit nicht selten vorgekommen ist, mag dies belegen: Eine europäische Bank hatte einer Bank in einem lateinamerikanischen Staat eine längerfristige Kreditzusage (Standby-Kredit) gegeben. Der Kreditvertrag unterlag englischem Recht. Er enthielt die meisten der üblichen Kündigungsklauseln, darunter auch eine cross-default-Klausel, nicht jedoch die vorerwähnte Generalklausel. Als der betreffende Staat sich bereits in Umschuldungsverhandlungen befand, bat die kreditnehmende Bank um Auszahlung des Kredits. Keiner der vertraglich geregelten Kündigungsgründe lag vor. Eine Prüfung des Falls nach englischem Recht ergab, daß eine Verpflichtung zur unter Leugnung der juristischen Selbständigkeit der fraglichen Unternehmen und Institutionen, ζ. T. unter Heranziehung der als alter-ego-Doktrin (ironisch auch Big Mullah theory) bekannt gewordenen Rechtsauffassung, einer Art Rechtsmißbrauchslehre. Vgl. etwa die Klageschrift gegen Iran, die iranische Zentralbank und 21 iranische Staatsunternehmen in: Brower/Olson (1980) S. 302 ff. 91

Monnory (1981) S. 574; Horn (1984 c), S. 368 f. Vgl. auch Mazzoni (1982) S. 139. 92α Youard (1984) S. 184. 92

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Auszahlung bestand, obwohl die termingerechte Rückzahlung in höchstem Maße gefährdet erschien. Dies ist zwar eine für den Bankkaufmann und auch für den deutschen Juristen schwer nachvollziehbare rechtliche Beurteilung. 93 Nach englischem Recht wäre jedoch eine material-adverse-change-Klausel das vielleicht einzige rechtliche Mittel gewesen, um ein erhebliches Verlustrisiko zu vermeiden.

8. Saldenausgleichs- oder Teilungsklausel

(sharing clause)

In internationalen Konsortialkrediten findet sich oft eine Bestimmung, wonach jedes Mitglied des Konsortiums, das auf seine Forderung aus dem gemeinsamen Kredit anteilig höhere Zahlungen erhält als die anderen Banken des Konsortiums, die zusätzlich erhaltenen Beträge mit diesen anderen Banken teilen muß. Für diese Regelung ist der Ausdruck sharing clause üblich geworden. Das Ziel ist eine Gleichbehandlung der Konsorten in der Weise, daß ihnen jegliche Zahlungen letzlich stets proportional in einer Höhe zufließen, die ihrem Anteil an dem fraglichen Kredit entspricht. Die Klausel gilt meist auch und vor allem für Erlöse aus der Verwertung etwaiger Sicherheiten (einschließlich Vorzugsrechten aus Pfändungen) und aus Aufrechnungen, die eine Bank des Konsortiums etwa gegen bei ihr unterhaltene Guthaben des Kreditnehmers vornehmen kann. Erlöse aus Pfändungen und sonstigen Rechtsverfolgungsmaßnahmen sind allerdings nach manchen Verträgen insoweit nicht aufzuteilen, als andere Banken sich an diesen Maßnahmen trotz entsprechender Aufforderung und Möglichkeit dazu nicht beteiligt haben. Die sharing clause hat während der Iran- und der Falkland-Krise eine bedeutende Rolle gespielt 94 , freilich mit gänzlich verschiedenen Akzenten und Auswirkungen. Nach der Blockierung iranischer Konten durch die US-Regierung und der Gestattung von Aufrechnungen durch die USBanken gegen eigene Kreditforderungen wurden den US-Banken gegenüber von anderen Banken alsbald vorsorglich Ansprüche auf Anwendung der sharing clause erhoben, soweit eine solche vereinbart und einschlägig war. I n den zur Lösung der Geiselfrage getroffenen Abmachungen von Algier vom Januar 1981 wurde sodann vereinbart, daß die bei US-Banken blockierten 93

Nach deutschem Recht wäre unter diesen Umständen auch ohne entsprechende vertragliche Regelung eine Kündigung aus wichtigem Grund (Unzumutbarkeit der Auszahlung) möglich gewesen; grundsätzlich zur Kündigung aus wichtigem Grund bei Kreditverträgen BGH W M 1980, 380. Nach englischem Recht wird man die Pflicht zur Kreditauszahlung (wegen „frustration" oder "anticipatory breach") dagegen wohl nur verneinen können, wenn es sicher erscheint, daß die vertragsgemäße Rückzahlung nicht erfolgen wird. 94 Brown S. 4 ff.; vgl. auch zum gleichen Thema Letters to the editor und Editorial, IFLRev Juni 1982, S. 2, 3; Nichols (1981) S. 93. Simmons (1983) S. 196.

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iranischen Guthaben unter gleichzeitiger Rückzahlung der gegenüber USBanken bestehenden iranischen Kreditverbindlichkeiten freigegeben würden. Ein erheblicher Teil dieser Verbindlichkeiten bestand gegenüber internationalen Konsortien, die zum Teil in ihren Kreditverträgen eine sharing clause vereinbart hatten. Eine Rückzahlung allein an die US-Banken hätte diese somit zu einer teilweisen Abführung der erhaltenen Zahlungen an andere Banken verpflichtet. Um eine volle Rückzahlung zugunsten der US-Banken letzlich sicherzustellen, mußten die ausstehenden Konsortialkredite, an denen US-Banken beteiligt waren, insgesamt zurückgezahlt werden, was in der Tat geschah. Es ist anzunehmen, daß die Existenz der sharing clause wesentlich, wenn nicht entscheidend, dazu beigetragen hat, daß Banken, bei denen keine iranischen Guthaben unterhalten wurden und die ζ. T. auf ihre Iranforderungen bereits erhebliche Wertberichtigungen gebildet hatten, vollständige Bezahlung ihrer Kreditforderungen erhielten. Es hat sich bei einzelnen Instituten um Forderungen im Gegenwert dreistelliger DM-Millionenbeträge gehandelt. Zur Zeit der Falklandkrise wurde seitens argentinischer Schuldner im Prinzip der reguläre Schuldendienst geleistet, nicht jedoch zugunsten der britischen Banken. Diese forderten von den übrigen Mitgliedern der betroffenen Kreditkonsortien die Anwendung der sharing clause. Die sich daraus ergebenden Probleme brauchten infolge der Beilegung des FalklandKonflikts und der Aufhebung der britischen und argentinischen Wirtschaftssanktionen schließlich nicht ausgetragen zu werden.

9. Marktstörungs- und Katastrophenklauseln

95

In besonderer Weise charakteristisch für internationale Kredite, vor allem Eurokredite, sind die nachstehend beschriebenen Arten von Risikoschutzklauseln. Von ihnen beziehen sich die Grundtypen a) und b) auf Sonderrisiken, die aus der speziellen Refinanzierungstechnik der Rollover-Eurokredite resultieren. a) Ersatzrefinanzierungsklausel (substitute basis) 96 Die Berechnung des Zinssatzes bei einem Eurokredit beruht auf der Formel LIBOR plus Marge (d. h. typischer Einstandssatz, erhöht um einen individuell auszuhandelnden Zinszuschlag). Handelt es sich um einen Rollover-Kredit, so erfolgt die Zinsbestimmung auf dieser Basis für jede der 95

Dazu Hambersin (1982) S. 44 ff. Hierzu Kohler (1982) S. 85 ff.; Hambersin (1982) S. 44 ff.; Wall/Geary (Oct. 1982) S. 20-24; Gooch (Juni 1983) S. 9 ff. 96

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vertraglich vorgesehenen (meist drei- oder sechsmonatigen) Zinsperioden. Läßt sich nun im Falle von Marktstörungen ein Marktsatz für LIBOR nicht feststellen, insbesondere etwa weil entsprechende Refinanzierungsmittel im Interbankenmarkt nicht angeboten werden, so gilt laut Vertrag regelmäßig der Grundsatz, daß der Kredit auf einer neu zu vereinbarenden oder mangels Einigung vom Kreditgeber zu bestimmenden Refinanzierungsbasis fortzuführen oder zurückzuzahlen ist. b) Kostenerhöhungsklausel (increased costs) 97 Die vorstehend unter a) bezeichnete Zinsbestimmungs-Formel ist nur dann angemessen, wenn LIBOR tatsächlich den typischen Refinanzierungskosten entspricht und die Marge somit als Ausgleich für das Kreditrisiko, zur Deckung administrativer Kosten und als Ertragselement zur Verfügung steht. Werden im Land des Kreditgebers etwa Mindestreserven oder Sondersteuern auf die als Refinanzierung dienenden Einlagen oder auf den betreffenden Kredit eingeführt, die die Refinanzierungskosten des Kreditgebers erhöhen oder seinen Ertrag schmälern, so ist gewissermaßen die Geschäftsgrundlage der Zinsbestimmungsformel entfallen. Für derartige Fälle sehen die Kreditverträge daher regelmäßig vor, daß entweder die Kostenerhöhungen bzw. Ertragsschmälerungen vom Kreditnehmer auszugleichen sind oder aber (nach Wahl des Kreditnehmers) der Kredit zurückgeführt wird. c) Rechtswidrigkeitsklausel (illegality) 98 Für den Fall, daß die Fortführung eines Kredits oder seiner Refinanzierung aufgrund nachträglich erlassener Gesetze oder hoheitlicher Anordnungen rechtlich unzulässig wird, ist vertraglich in der Regel vorgesehen, daß der Kredit vorzeitig zurückzuzahlen ist. In der Geschichte des Euromarkts mußte, soweit bekannt, bisher keine der unter a) bis c) genannten Klauseln praktisch erprobt werden. 99 Auch beispielsweise während der Iran- und der Falkland-Krise wurde seitens der USA bzw. Großbritanniens nur die Gewährung neuer Kredite verboten, nicht die Fortführung bestehender. Die bloße Erwähnung dieser Klauseln mag daher dieser Stelle genügen.

97

Vgl. dazu Terray (1982) S. 97 ff. "Illegality clauses in syndicated loan agreements" (March 1983) S. 28 f. 99 Ebenso Wood (1984) S. 131 f.; Karat (Sept. 1983) S. 15; Kohler (1982) S. 86 (betr. oben a). 98

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10. Steuerklausel Einer weiteren typischen Vertragsklausel kann aus Platzgründen ebenfalls nur ein kurzer Hinweis gewidmet werden. Es handelt sich um die Bestimmung, wonach der Kreditnehmer Kapital und Zinsen frei von jeglichen Abzügen, insbesondere von Steuern und Abgaben, zu zahlen und etwaige Quellensteuern sowie später veranlagte Steuern des Schuldnerlandes, die in bezug auf die gezahlten Beträge anfallen, grundsätzlich auszugleichen hat, soweit der Kredit nicht, was regelmäßig zulässig ist, zur Vermeidung solcher steuerlich bedingten Ausgleichszahlungen vorzeitig getilgt wird. Die Klausel ist, ohne daß ihr grundsätzliches Anliegen in Frage gestellt wird, in ihrer konkreten Ausgestaltung nicht selten Gegenstand von Verhandlungen, etwa mit dem Ziel, den Kreditgeber zu veranlassen, eine Quellensteuer des Schuldnerlandes oder einen Teil davon zunächst selbst zu tragen, um sie im Ergebnis dann auf die heimische Steuerschuld anrechnen zu lassen. Einzelheiten müssen hier außer Betracht bleiben. Bei den neuerlichen Länderumschuldungen standen die üblichen Steuerklauseln nicht im Mittelpunkt der Verhandlungen.

11. Nebenverpflichtungen, insbesondere Informationspflichten und Negativklausel In internationalen Kreditverträgen finden sich meist Bestimmungen über Nebenpflichten des Kreditnehmers. Eine davon bezieht sich auf regelmäßige Auskünfte des Kreditnehmers 100 über seine finanzielle und — bei Staaten — außenwirtschaftliche Lage. Gerade angesichts der derzeitigen Verschuldungsprobleme und der Schwierigkeiten, sich über die Außenverschuldung mancher Staaten ein zutreffendes Bild zu machen, wird dahin gehenden Regelungen ein hoher Stellenwert eingeräumt. Eine andere wesentliche Verpflichtung des Kreditnehmers beinhaltet die sog. Negativklausel, die man in der einen oder anderen Form in nahezu allen internationalen Finanzierungsverträgen findet, soweit der betreffende Kredit nicht dinglich besichert ist. Danach verpflichtet sich der Kreditnehmer, für andere vergleichbare Finanzierungen keine Sicherheiten zu stellen, es sei denn, dem oder den Kreditgebern wird die gleiche oder eine gleichwertige Sicherheit eingeräumt. Diese Klausel wird selten praktisch in dem Sinne, daß sie zu einer effektiven Besicherung der durch sie begünstigten Kreditgeber führt. Wirtschaftlich wirkt sie sich meist dahin gehend aus, daß der Kreditnehmer von einer Besicherung Dritter, die durch die Klausel erfaßt würde, absieht. Auf diese Weise kann eine Negativklausel indirekt auch einer über100

Vgl. Tudor John (1983) S. 92.

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mäßigen A u s d e h n u n g der Verschuldung des betreffenden Kreditnehmers entgegenwirken. 1 0 1 D a r ü b e r hinaus hat sie eine wertvolle F u n k t i o n als Warnsignal. Beginnt der K r e d i t n e h m e r , Geldgebern Vorzugsstellungen einzuräumen, die die N e g a t i w e r p f l i c h t u n g verletzen oder gegen ihren G r u n d gedanken

verstoßen,

so

deutet

dies

auf

eine

Verschlechterung

der

wirtschaftlichen Lage des Kreditnehmers h i n , die V o r s i c h t s m a ß n a h m e n der Kreditgeber auslösen kann.

12. Vertragsänderungen

und

Abtretungen

Es ist d a m i t zu rechnen, daß vertragliche B e s t i m m u n g e n über Ä n d e r u n g e n des Kreditvertrages u n d A b t r e t u n g e n v o n K r e d i t f o r d e r u n g e n i n i n t e r n a t i o nalen K o n s o r t i a l k r e d i t e n zunehmende Bedeutung erlangen werden. Vertragsänderungen sind gemäß vielen K o n s o r t i a l k r e d i t v e r t r ä g e n

auf-

g r u n d Mehrheitsentscheidung der Kreditgeber m ö g l i c h . A u s d r ü c k l i c h ausgenommen sind i m allgemeinen die Regelungen über die H ö h e der v o m K r e d i t n e h m e r geschuldeten Zahlungen u n d die Z e i t p u n k t e ihrer F ä l l i g k e i t . Bei A u f s c h u b v o n K a p i t a l f ä l l i g k e i t e n , wie er bei Unternehmenssanierungen u n d Länderumschuldungen v o r k o m m t , ist somit regelmäßig eine einstimmige Entscheidung erforderlich, u m alle Kreditgeber zu b i n d e n 1 0 2 . D a die l,M

Delaume (1984) S. 93; Tudor John (1983) S. 93; Siddiqi (1984) S. 58.. Horn (1984 a), S. 719 (ebenso 1984 b, S. 405) vertritt, offenbar ohne Einschränkung auf ein bestimmtes anwendbares Recht, die Meinung, ein Mitglied eines Kreditkonsortiums sei verpflichtet, einer von der Mehrheit der Konsorten gebilligten und angemessen erscheinenden Umschuldung zuzustimmen, und zwar ungeachtet vertraglich vorgesehener Einstimmigkeitserfordernisse. Diese These trifft mindestens für den Regelfall nicht zu. Horn postuliert damit m. E. im Ergebnis — in Verkennung der Rechtsüberzeugungen und Interessen der beteiligten Verkehrskreise — gewissermaßen einen Gewohnheitsrechtssatz ohne opinio necessitatis bzw. eine ergänzende Vertragsauslegung entgegen dem Willen der Vertragsparteien. Der geschäftspolitische Wunsch verantwortungsbewußter Banken, eine möglichst breite Zustimmung für ein vernünftiges Umschuldungskonzept zu finden, darf nicht mit der Überzeugung verwechselt werden, die Minderheit sei in diesen Fragen verpflichtet, der Mehrheit zu folgen. Eine solche Überzeugung ist in aller Regel nicht vorhanden. Dies hat sich etwa im Fall der costaricanischen Bankschulden — obenIII.2.e) und Fußn. 65 bis 67 — gezeigt. Die führenden New Yorker Banken, selbst nahezu alle an der Costa-Rica-Umschuldung beteiligt, haben über die New York Clearing House Association mit ausdrücklicher Unterstützung der Bank of America N.T. & S.A., des Corrdinating Agent der Costa-Rica-Umstrukturierung vom September 1983, in einem bei Gericht eingereichten Schriftsatz vom 30. Juli 1984 das Recht des „Außenseiters", entgegen den geschäftspolitischen Präferenzen der Mehrheit seinen eigenen Weg zu gehen, betont; dazu insbes. Brown (Aug. 1984), S. 15. Mir ist nicht bekannt, daß die von Horn vertretene gegenteilige Auffassung in der Praxis der Umschuldungsverfahren der jüngsten Zeit geäußert worden wäre. Neuere Publikationen etwa zum englischen, New Yorker und französischen Recht — Wood (1984), S. 130; Brown (Aug. 1984), S. 15; Terray (Aug. 1984). S. 23 ff. — betonen das Einstimmigkeitserfordernis, ohne eine Zustimmungspflicht der Minderheit in Erwägung zu ziehen. 102

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Erlangung der Einstimmigkeit häufig Schwierigkeiten bereitet, ist es möglich, daß künftig einzelne Federführer von Kreditkonsortien auch insoweit Mehrheitsregelungen vorschlagen werden 103 . Die einzelnen Kreditgeber werden solche Klauseln in jedem Einzelfall sorgfältig prüfen müssen. Den Vorteilen (Verminderung der Probleme mit einzelnen Kreditgebern, die auf ein „Auskaufen" ihres Kreditanteils durch das übrige Konsortium hoffen) stehen gewichtige Nachteile (Überlassung grundlegender Kreditentscheidungen an fremde Banken mit u. U. unterschiedlichen Interessen) gegenüber. Die Abtretbarkeit von Kreditforderungen oder Teilen davon ist ebenfalls ein Thema, das in letzter Zeit zunehmend beachtet wurde. Es kann in mehrfacher Hinsicht risikopolitisch relevant sein. A n dieser Stelle sei beispielhaft eine typische Fallgestaltung erwähnt. Es ist im Kreditgeschäft üblich, daß Banken, die nach außen hin als Kreditgeber auftreten, für Teilbeträge ihrer eigenen Kreditforderung anderen Kreditinstituten Unterbeteiligungen einräumen. Diese anderen Institute übernehmen insoweit im Innenverhältnis und oft ohne Offenlegung dieser Sachlage gegenüber dem Kreditnehmer das Kreditrisiko und die Zurverfügungstellung der Kreditmittel. Kommt nun der Kreditnehmer in finanzielle Schwierigkeiten und ist über ein Sanierungs- oder Umschuldungsprogramm zu entscheiden, so besteht die Gefahr von Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Haupt- und dem Unterbeteiligten über die Annahme dieses Programms. Dies gilt vor allem dann, wenn der Unterbeteiligte anonym bleibt und sich mit einer Verweigerung seiner Zustimmung nicht der Kritik der übrigen Beteiligten aussetzt. Der am Gelingen des Programms interessierte Hauptbeteiligte kann hier die schwierige Wahl zwischen einer im Verhältnis zu dem Unterbeteiligten weisungswidrigen Zustimmung und dem Odium einer Zustimmungsverweigerung haben. Die Lösung dieses Konflikts besteht u. U. in einer offenen Abtretung des Forderungsteils, der der Unterbeteiligung entspricht. Um so verfahren zu können, muß bereits bei der Gestaltung des Kreditvertrages auf den Gesichtspunkt der Abtretbarkeit geachtet werden.

IV. Zusammenfassung Bei Betrachtung der aktuten Verschuldungsprobleme zahlreicher Länder scheint hinsichtlich der Frage, ob vertragliche Regelungen die speziellen Risiken internationaler Kreditgewährungen reduzieren können, auf den 103

Kurz (1983) S. 143 stellt für Umschuldungsverträge zur Debatte, vertraglich vorzusehen, daß erneute Umschuldungen durch qualifizierte Mehrheit der Kreditgeber beschlossen werden können. Entsprechende Vorschläge sind jedoch wohl in der Praxis (wie Kurz einräumt) noch nicht gemacht worden.

Vertragliche Regelungen in internationalen Kreditverträgen

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ersten Blick Skepsis angebracht zu sein. Auch perfektionierte Vertragsbestimmungen haben weder die bestehende Schuldenkrise zu lösen vermocht — dies kann nicht ihre Aufgabe sein — noch zur bevorzugten Befriedigung einzelner Kreditgeber geführt. Kündigungen ausstehender Kredite durch die Gläubiger und sich anschließende Vollstreckungsmaßnahmen sind kaum vorgekommen und würden im übrigen allenfalls ausnahmsweise einen unmittelbaren wirtschaftlichen Erfolg versprechen, vor allem soweit sie sich gegen Staaten als Schuldner richten. Derartige Maßnahmen können aber in Extremfällen, wenn andere Mittel versagen, angezeigt sein, um das Schuldnerland wieder an den Verhandlungstisch zu bringen. Man sollte bei der Beurteilung des Wertes vertraglicher Regelungen nicht ausschließlich die Möglichkeit einer vorzeitigen Fälligstellung und Vollstreckung betrachten. Eine risikopolitisch sachgerechte Vertragsgestaltung gerade auch in anderen Punkten hat dazu beigetragen, daß bei Verhandlungen über die Bewältigung der derzeitigen Verschuldungskrise die Interessen der internationalen Kreditgeber in vertretbarer Weise berücksichtigt wurden. Davon abgesehen gibt es Fälle, in denen sich eine risikogerechte Vertragsgestaltung oder deren Unterlassung sichtbar und kurzfristig in der Ertragsrechnung von Kreditgebern niedergeschlagen hat. Risikopolitisch wichtige Vertragsbestimmungen, deren Bedeutung sich in der Praxis erwiesen hat, sind außer den Kündigungsklauseln u. a. die Regelungen über Rechtswahl, Gerichtsstand und Immunitätsverzicht, Vertragswährung und Erfüllungsort, Gleichbehandlung sowie Saldenausgleich der Kreditgeber im Konsortium und Informationsverpflichtungen des Kreditgebers.

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II. Zur Theorie des internationalen Bankgeschäftes

Erklärungskonzepte zum Internationalisierungsprozeß der Banken Von Ingo Walter, New York*

Ein wesentlicher Bestandteil der sich seit dem zweiten Weltkrieg entwikkelnden globalen ökonomischen Verflechtung ist die damit einhergehende Internationalisierung der Geschäftstätigkeit von Kredit- und Investmentbanken gewesen. Geprägt wurde diese Entwicklung durch das rasche Wachstum und die geographische Ausbreitung internationaler Handelsbeziehungen, die Etablierung der Eurofinanzmärkte, die Ölkrisen von 1973 und 1979, die seit Anfang der 70er Jahre gestiegene Unbeständigkeit der Zinsen und Devisenkurse, die wachsenden Aktivitäten multinationaler Unternehmen sowie durch den beeindruckenden Fortschritt in der Entwicklung neuer Finanzdienstleistungen. Ebenso wichtig ist das Streben des Managements nach stärkerer Diversifikation und Stabilität der Unternehmenserträge als auch nach neuen und noch unerprobten Chancen auf Bankmärkten. In dieser Untersuchung werden zunächst die Parallelen zwischen multinationalen Unternehmen und multinationalen Banken hinsichtlich des Internationalisierungsprozesses selbst und den Ursprüngen von Wettbewerbsmacht herausgearbeitet. Daran anschließend werden Risiken und Ertragschancen verschiedener Segmente des internationalen Bankmarktes dargestellt. Abschließend wird die Gesetzgebung verschiedener Staaten im Hinblick auf die Tätigkeit internationaler Banken sowohl auf nationalen als auch auf exterritorialen (offshore) Finanzmärkten analysiert.

I. Grundmuster des Internationalisierungsprozesses Das internationale Bankgeschäft belegt auf bezeichnende Weise einen Grundzug des internationalen Handels und Wettbewerbs im Dienstleistungsbereich (im Unterschied zum Güteraustausch). Verschiedene Produktionsfaktoren aus einem Land werden dazu benutzt, in einem anderen Land * Der Autor dankt H. Peter Gray, Trade Policy Research Centre, London, für seine Mitarbeit an einer früheren Arbeit über protektionistische Maßnahmen gegen Banken.

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Ingo Walter

eine Finanzdienstleistung zu erstellen, aus welcher wiederum ein Zahlungsstrom in das Heimatland der Bank entsteht 1 . Beispiele sind die Gewährung eines Kredites an einen peruanischen Schuldner durch eine Bankfiliale in Frankreich oder Gebühren einer amerikanischen Investmentbank für die Übernahme einer Yankee-Bond-Emission 2 eines spanischen Unternehmens auf dem amerikanischen Kapitalmarkt. Dagegen sind Zinszahlungen auf Kredite mit fester Laufzeit, die in der Vergangenheit vereinbart wurden, nicht Teil des laufenden Handels mit Dienstleistungen. Es handelt sich hier vielmehr um Transferzahlungen, die der Verzinsung auf in früheren Perioden transferiertes Kapital entsprechen und somit das Ergebnis internationaler Wettbewerbsbeziehungen in der Vergangenheit sind. Internationaler Handel im klassischen Sinne steigert weltweit die Produktionseffizienz, weil die Opportunitätskosten der Produktionsfaktoren in verschiedenen Ländern unterschiedlich sind. I m Gegensatz zur verarbeitenden Industrie sind im Dienstleistungsgewerbe, insbesondere in der Kreditwirtschaft, Produktionsfaktoren eher firmenspezifisch, bestehend aus Verfahrens- und produktbezogenen Technologien und branchenspezifischem Humankapital. Ein Land kann sich diese Produktionsfaktoren beschaffen, indem es seine Grenzen für diese Faktoren öffnet; schließlich sind die internationale Faktormobilität und Technologietransfers Substitute für den Warenhandel. Die Einführung firmeneigener Produktionsfaktoren in ein fremdes Land erfolgt am effizientesten durch multinationale Unternehmen, die über international mobile Produktionsfaktoren verfügen 3 . Multinationale Unternehmen gewährleisten genau dann eine optimale Allokation weltweiter Ressourcen, wenn sie diese in der Weise auf verschiedene Länder aufteilen und mit lokalen Produktionsfaktoren kombinieren, daß das einzelne Unternehmen den Kapitalwert seines Eigenkapitals maximiert 4 . Die Bereitstellung internationaler Finanzdienstleistungen, welche die Leistungserstellung in einem Land und deren Verwendung durch einen Kunden in einem anderen Land beinhaltet, ist oft durch die fehlende geographische Nähe zwischen Kunde und Kreditinstitut auf ungewöhnliche Weise beeinträchtigt. Andererseits schafft eine bereits bestehende Geschäftsbeziehung zwischen Bank und Kunden im eigenen Land eine erkennbare Marktunvollkommenheit im Ausland, die der Bank im Geschäft mit den ausländischen Tochtergesellschaften ihres Kunden einen komparativen Vorteil verschafft 5 . 1

Davis (1979a). Quellensteuerfreie Anleihen nichtamerikanischer Schuldner auf dem amerikanischen Kapitalmarkt. 3 Dunning (1979). 4 Gray (1982). 5 Davis (1979b). 2

Erklärungskonzepte zum Internationalisierungsprozeß der Banken

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Über eine Auslandsfiliale kann sich das Kreditinstitut die zur Beratung der Auslandstochter ihres Kunden notwendigen Kenntnisse der örtlichen Verhältnisse verschaffen und darüber hinaus auch einheimischen Kunden konkurrenzfähige Bankdienstleistungen anbieten. Die Vorteile aus dem Außenhandel im ursprünglichen Sinne lassen sich unmittelbar auf den internationalen Handel mit Bankleistungen übertragen. Diese Vorteile erwachsen Kreditnehmern und Einlegern, den Benutzern und Anbietern von Bankleistungen sowie den Anteilseignern der Banken. Der Hauptunterschied zwischen internationalem Warenhandel und internationalem Dienstleistungshandel besteht darin, daß bei letzterem für den Anbieter ein unmittelbarer Anreiz besteht, sich über ausländische Direktinvestitionen im Land des Käufers niederzulassen.

II. Struktur des internationalen Bankmarktes Die Struktur des internationalen Bankgeschäftes ist in starkem Maße dem des Inlandsgeschäftes ähnlich 6 . So gibt es auch hier eine Anzahl verschiedener Geschäftssparten mit Produkten und Märkten, die charakteristische Struktur- und Wettbewerbsmerkmale aufweisen. Auf einigen dieser Märkte herrscht bis zu einem gewissen Grade Produkthomogenität und sie besitzen, falls nicht Wettbewerbsverzerrungen aufgrund staatlicher Regulierungen bestehen, viele Merkmale vollkommener Konkurrenz, wie z.B. einen sehr scharfen Konkurrenzkampf und hauchdünne Gewinnspannen. Andere dieser Sparten wiederum weisen eher monopolistische Strukturen auf mit einem hohem Grad an Produktdifferenzierung und an Wettbewerbsmacht einzelner Unternehmen 7 . Zu den internationalen Finanzdienstleistungen gehört u.a. die Entgegennahme von Einlagen auf verschiedenen internationalen Finanzmärkten. Dies umfaßt sowohl verbriefte als auch unverbriefte Sicht-und Termineinlagen Gebietsfremder auf inländischen Konten und — in Form von Eurodepositen — auf exterritorialen Konten. Als Anleger kommen Privatkunden, Unternehmen, Regierungen und andere Banken (Wiederanlage von Kundengeldern) in Betracht. Der Wettbewerb um Einlagen ist naturgemäß sehr intensiv, wobei die Refinanzierungskosten eines Kreditinstitutes abhängig sind von seiner Bonität, seiner Findigkeit bei der Verwendung der ihm zur Verfügung stehenden Mittel, der Effizienz der Einlagengewinnung im Mengengeschäft und von den Kundendienstleistungen, die aus den "compensa-

6 7

Roussakis (1983). Crane/Hayes (1982).

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ting balances"8 (mit-) finanziert werden 9 . In engem Zusammenhang damit stehen auch die internationalen Handelsdienstleistungen einer Bank wie etwa der Sortenhandel, der Devisenhandel, das Devisentermingeschäft, der Handel mit Terminkontrakten und Optionen sowie der Edelmetallhandel. Die Ertragskraft einer Bank hängt auch stark von ihrem Geschick ab, höhere Zinsüberschüsse aus der Fristentransformation, entsprechend ihren Erwartungen im Hinblick auf zukünftige Zinssätze und die eigenen Liquiditätsbedürfnisse zu erwirtschaften. Für internationale Banken ergeben sich einige interessante Managementprobleme hinsichtlich der Frage, welchen Grad der Unabhängigkeit der Finanzbereich von Auslandsfilialen und Tochtergesellschaften bei Geschäften auf nationalen und Offshore-Märkten erhalten sollte. Um gewinnbringend zu arbeiten, muß eine Bank den Markt insofern übertreffen, indem die von ihr am Geld- und Devisenmarkt vertretenen Zins- und Wechselkurserwartungen sich häufiger als richtig erweisen als diejenigen der Geschäftskontrahenten, die entgegengesetzt sein müssen, sofern sie nicht von vornherein von geringerer Qualität sind. In diesem Geschäft herrscht ein harter Wettbewerb. Außenhandelsfinanzierungen sind ein traditionelles "Produkt" des internationalen Bankgeschäftes auf der Aktivseite der Bilanz. In diesen Geschäftsbereich fallen das internationale Inkassogeschäft, das Akkreditivgeschäft sowie die Gewährung von Akzeptkrediten. Dies sind Aktivitäten, die schon immer zu den Domänen internationaler Finanzinstitutionen gehört haben. In der Vergangenheit sah man in diesen Dienstleistungen ein Routinegeschäft, in dem es wenig Raum für neue Produkte oder mehr Erträge gab. In den letzten Jahren hat es jedoch vor allem im technischorganisatorischen Bereich eine beachtliche Anzahl von Innovationen gegeben, so daß dieser Geschäftsbereich durch Kosteneinsparungen und größere Produktvielfalt attraktiver geworden ist. Darüber hinaus ist das Geschäft mit Bankgarantien (standby letter of credit) zur Besicherung von Krediten privater Unternehmen und Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie bei Finanzierungen internationaler Bauprojekte zu einer lukrativen Provisionseinnahme geworden, und für Banken deswegen besonders interessant, weil Bankgarantien nicht aktivierungspflichtig sind 10 . Das wiedererwachte Interesse an Dienstleistungen im Außenhandelsbereich hat in den letzten Jahren zu einem verstärkten Wettbewerb geführt, den großen Aufholbedarf einiger Großbanken, die diesen Bereich lange Zeit vernachlässigt hatten, eingeschlossen. 8

Amerikanische Banken verlangen zum Teil von ihren Kreditnehmern, daß ein Teil des gewährten Kredites (ca. 10 - 20 %) als zinsloses Guthaben auf einem Kontokorrentkonto bei der kreditgebenden Bank unterhalten wird. Diese Guthaben, die im Grunde eine Erhöhung der Effektivverzinsung bedeuten, nennt man üblicherweise „Compensating Balances". Eine vergleichbare Regelung gibt es in der Bundesrepublik Deutschland nicht. 9 Fraser (1973). 10 American Bankers Association (1978).

Erklärungskonzepte zum Internationalisierungsprozeß der Banken

167

Das Schwergewicht des internationalen Bankgeschäfts liegt nach wie vor im Kreditbereich, also der Gewährung kurz- und mittelfristiger Kredite sowohl in der jeweils nationalen Währung als auch in Eurowährungen an inländische Unternehmen, Banken, Regierungen, multinationale Unternehmen und Gebietsfremde 11. Die Wettbewerbsstruktur reicht hier von fast vollkommener Konkurrenz auf Eurokapitalmärkten bis zu monopolnahen Strukturen auf einigen der abgeschirmteren Inlandsmärkte. Die Erträge schwanken mit der Wettbewerbsintensität, der Komplexität und Bedingungen des Finanzierungsvertrages sowie der Bonität des Schuldners. Problembereiche sind die Aufnahme und Erhaltung des Kontakts zum Schuldner, die Durchführbarkeit einer Kreditwürdigkeitsprüfung bei einem ausländischen Schuldner, die rechtliche Ausgestaltung der Verträge und die Frage des Länderrisikos 12 . Spezialformen des internationalen Kreditgeschäfts sind Konsortialkredite und Projektfinanzierungen. Die Höhe der Erträge aus dem Konsortialkreditgeschäft ist weitgehend von der Position als Konsortialführer oder LeadManager abhängig. Dazu muß die Bank in der Lage sein, Mandate zu gewinnen, die juristischen und Informationsvermittlungsaufgaben wie auch die Rolle des Agenten erfüllen zu können und den Aufbau eines Netzes an Bankverbindungen zu bewerkstelligen, um Kreditgeber auf globaler Ebene einbeziehen zu können 13 . Da es nur relativ wenige Banken gibt, die erfahren genug in diesem Geschäft sind und die oft beträchtlichen Konsortialrisiken tragen können, sind die Gebührenerträge aus Konsortialgeschäften mitunter recht hoch. Für Projektfinanzierungen, die meist mit Energie- oder Rohstoffgewinnung und Transportsystemen verbunden sind, gilt dies um so mehr. Oft haftet hier dem Kreditgeber nur das Projekt selbst und nicht der Kreditnehmer (non-recourse). Die Durchführung von Projektfinanzierungen macht es für eine Bank erforderlich, eigene hochqualifizierte Fachkräfte mit naturwissenschaftlichem und technischem Wissen zu beschäftigen sowie in Zusammenarbeit mit technischen Beratern zu stehen. Die Bank muß gleichzeitig in der Lage sein, eine breite Palette von Risiken, angefangen von höherer Gewalt und Projektfertigstellung bis hin zur langfristigen Marktentwicklung und politischen Veränderungen, richtig einschätzen zu können. Es bestehen hohe Marktzutrittsschranken und die Marktstruktur kann wohl zutreffend als oligopolistisch bezeichnet werden. Weitere Formen von Spezialfinanzierungen, die zwar besondere Fachkenntnisse seitens der Bank voraussetzen, aber wegen monopolistischer Marktstrukturen beträchtliche Erträge ermöglichen, sind internationale Leasing-Finanzierungen, Kredite zur Finanzie" Mathis (1982). ι 2 Khoury (1980). 13 American Bankers Association (1981).

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rung von Fusionen und Übernahmen sowie Darlehen zum Erwerb von Schiffen oder Flugzeugen. Ein weiterer Bereich internationaler Bankdienstleistungen ist neben dem Außenhandels- und Kreditgeschäft das internationale Merchant Banking. Zum internationalen Merchant Banking zählt die Übernahme von Wertpapieremissionen (sowohl Auslandsanleihen als auch Euroanleihen und -notes) mit unterschiedlicher Fristigkeit. Die Gestaltung einer Wertpapieremission bis zur Emissionsreife, ihre Übernahme und Plazierung auf internationalen Finanzmärkten kann zwar sehr gewinnbringend sein, erfordert aber ähnlich wie das Konsortialkreditgeschäft ein hohes Maß an Plazierungskraft, umfassenden Kontakt mit dem Anleiheschuldner sowie die Fähigkeit und Bereitschaft, die beträchtlichen Risiken zu tragen. Zusätzliche internationale Merchant Banking-Tätigkeiten umfassen Beratungsleistungen im Zusammenhang mit internationalen Fusionen und Übernahmen, Parallelfinanzierungen und Privatplazierungen sowie die Übernahme von Finanzberatertätigkeiten für Institutionen und Regierungen, die ein beträchtliches Maß an firmeneigenem Know-How erfordern und beachtlich honoriert werden. Ein weiterer Zweig internationaler Bankentätigkeit ist das internationale Privatkundengeschäft. Das Angebot der Banken umfaßt hier die Ausgabe von Reiseschecks, die Ausführung von Überweisungen ins Ausland sowie eine Reihe von Dienstleistungen, die speziell auf die Bedürfnisse besonders wohlhabender Privatkunden zugeschnitten sind. Jeder dieser Bereiche erfordert ein spezifisches Leistungsangebot und zeichnet sich durch charakteristische Wettbewerbsstrukturen aus, die es einer Bank allein erschweren, auf dem Weltmarkt eine beherrschende Position zu erreichen. Ähnlich schwierig ist es, im Bereich des Mengengeschäftes auf ausländischen Finanzmärkten Fuß zu fassen, obwohl auch hier durch Produktdifferenzierung und Einführung neuer Banktechnologien die Möglichkeit besteht, beträchtliche Erträge zu erwirtschaften. Schließlich gehören zu den internationalen Bankdienstleistungen neben den o.g. Standardgeschäften noch die Verwahrung von Wertgegenständen, Vermietung von Schließfächern und die Vermögensverwaltung, sowohl in der Form eines Treuhanddepots (trust account) als auch in dereines Vermögensverwaltungsdepots. Die Banken übernehmen im Rahmen der Vermögensverwaltung die Aufgabe, ein internationales Wertpapierportefeuille aufzubauen, das bei gegebener Risikobereitschaft und geforderter Diskretion des Kunden seine Erträge maximiert. Die Ertragskraft dieses Geschäftszweiges hängt entscheidend davon ab, welche Rendite der Vermögensverwalter im Vergleich zum Marktdurchschnitt oder zu einem Branchenfonds erzielt, unabhängig davon, ob es sich bei den Kunden um eine Einzelperson, einen Pensionsfonds oder um eine Regierung handelt.

Erklärungskonzepte zum Internationalisierungsprozeß der Banken

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Zusammenfassend kann gesagt werden, daß der Begriff „internationale Bankdienstleistungen" eine breite Produktpalette umfaßt. Es gibt wohl ein Dutzend mehr oder weniger voneinander unterscheidbarer Geschäftssparten oder Märkte, die den Begriff des internationalen Bankgeschäftes ausmachen. Jede dieser Sparten besitzt unterschiedliche Merkmale in bezug auf Wettbewerbsstruktur, Mitteleinsatz, geographische Präsenz und Gewinnmöglichkeiten. Es kann nicht Sinn und Zweck der auf den internationalen Finanzmärkten tätigen Unternehmen sein, auf allen Teilbereichen dieses Marktes eine marktbeherrschende Rolle einzunehmen, obwohl einige diesem Ziel sehr nahe kommen. Erfolgreiche Banken konzentrieren sich auf Bereiche, in denen sie für sich komparative Vorteile sehen, und nutzen diese Stärke soweit ihnen möglich aus, um ihre Gewinne zu maximieren. Dabei besteht offensichtlich ein Anreiz, auf Märkte mit unvollkommener Konkurrenz zu gehen, oder sich eine Monopolstellung durch innovative Finanzleistungen zu schaffen sowie ein größtmögliches Maß an innerbetrieblichen Rationalisierungen zu erreichen. Wie auch einige andere Industrien können Banken aufgrund unvollkommener Informationsströme und hohen Transaktionskosten zwischen Märkten Monopolgewinne allein durch ihre Präsenz auf verschiedenen Märkten erzielen, obwohl auf jedem Markt für sich genommen starker Konkurrenzkampf herrscht.

I I I . Wettbewerbsmacht Um sich erfolgreich im Wettbewerb auf den Euromärkten und auf nationalen Märkten des Auslandes behaupten zu können, muß ein Kreditinstitut über entscheidende Vorteile gegenüber der einheimischen Konkurrenz bei einer oder mehreren Finanzdienstleistungen verfügen 14 . Dies bedeutet, daß der Erfolg einer ausländischen Bank auf Vorteilen beruhen muß, die inländische Konkurrenten nicht bieten können, es sei denn, die Präsenz einer Bank auf einem Markt wird nur durch den Ausgleich ihrer Verluste durch die Muttergesellschaft ermöglicht (Dienstleistungsdumping). Diese Vorteile können mitunter so hoch sein, daß ausländische Banken sich trotz umfangreicher Benachteiligungen, die ihnen seitens der Regierungen von Gastländern auferlegt werden, erfolgreich auf nationalen Märkten behaupten können. Einige dieser Wettbewerbsvorteile sollen im folgenden aufgezeigt werden.

14

Gru bei (1977).

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170

7. Effizienz

in der Geschäftsabwicklung

Multinationale Banken können bei der Abwicklung internationaler Transaktionen leistungsfähiger als nationale Banken sein, sogar in dem Falle, in dem diesen Banken ausgedehnte Korrespondenzbeziehungen zur Verfügung stehen. Bei einer Vielzahl von „Bankprodukten" — angefangen vom internationalen Überweisungsverkehr und Cash ManagementSystemen bis hin zum Kreditkonsortialgeschäft und der Außenhandelsfinanzierung — kann die Abwicklung innerhalb eines Filialnetzes (Intrabankgeschäft) der Abwicklung über Korrespondenzbanken (Interbankgeschäft) überlegen sein. Dies zeigt sich in geringeren Gebühren für den Kunden und einer schnelleren und zuverlässigeren Abwicklung, kurz: einem besseren „Bankprodukt". Gerade wenn es sich bei dem Kunden um ein multinationales Unternehmen handelt, das selbst auf den gleichen Märkten wie multinationale Banken vertreten ist, scheinen Synergieeffekte zu bewirken, daß sowohl die Bank als auch das multinationale Unternehmen aus der beiderseitigen Effizienz der Geschäftsabwicklung ein Höchstmaß an Nutzen ziehen. Diese Effizienz der Geschäftsabwicklung verschafft einer internationalen Bank einen äußerst wirksamen Wettbewerbs vorteil in Ländern mit wenig leistungsfähigen Banksystemen, in denen die Geschäftstätigkeit inländischer Banken von langen Entscheidungs-.und Durchführungswegen, hohen Fehlerquoten, ungenauen Bestimmungen und einer schwerfälligen Bürokratie geprägt ist. Auch wenn es sich nicht direkt um internationale Geschäftsvorgänge handelt, kann das Element der Leistungsfähigkeit an sich für Kunden eine so große Bedeutung erlangen, daß es einen wichtigen Wettbewerbsvorteil schafft.

2. Vorteile

bei der Informationsbeschaffung

In praktisch jeder Branche ist ein wichtiger Bestandteil der Wettbewerbsfähigkeit eines Unternehmens die Fähigkeit, Informationen schneller als ihre Konkurrenten zu erhalten, zu verarbeiten und auf sie zu reagieren: Dieses gilt eher für den Dienstleistungssektor — und im besonderen Maße für das Kreditgewerbe — als für das produzierende Gewerbe. Gewinne lassen sich hier wesentlich auf die Fähigkeit zurückführen, aufgrund besserer Informationen anderen Marktteilnehmern gegenüber Vorteile erlangen zu können. Im Falle eines internationalen Marktes wird der Wettbewerbsvorteil der multinational tätigen Banken in dieser Hinsicht verdeutlicht. Für Banken spielt die Informationsbeschaffung auf beiden Seiten der Bilanz eine wichtige Rolle. Prognosen der zukünftigen Zins- und Wechselkursentwicklung bilden die Grundlage der Bilanzstrukturpolitik. Inwieweit

Erklärungskonzepte zum Internationalisierungsprozeß der Banken

171

es dem Management gelingt, die zinsreagiblen Aktiva- und Passivapositionen einer Bank sowie deren Devisenpositionen mit seinen Erwartungen in Einklang zu bringen, hängt davon ab, inwieweit es, da die Kontrahenten auf den Finanzmärkten ihre eigenen Erwartungen bilden, von der Markterwartung abweichende Kontrakte schließen kann. Die Rentabilität wiederum hängt dann davon ab, ob sich diese Erwartungen ex post als besser erweisen als die der anderen Marktteilnehmer. Insoweit wie die Banken sich durch ihre multinationale Präsenz sowie durch ihre internen Analysefähigkeiten Prognosevorteile verschaffen, wird sich das auch auf ihre Rentabilität deutlich auswirken. Die beachtliche Höhe und Stabilität der nicht aus Provisionen stammenden Devisenhandelsgewinne sowie die Konsistenz, mit der diese strategielose Programme übertreffen, deutet darauf hin, daß der Wert von Informationen und die Fähigkeit, sie zu verarbeiten und auf sie zu reagieren, in der Tat sehr bedeutend ist. Darüber hinaus sind multinationale Banken in der Lage, sich bessere Informationen, die für Banken, die sowohl finanzielle als auch treuhänderische Dienstleistungen anbieten, wesentlich sind, zu beschaffen. Dies betrifft Kreditnachfragestrukturen, die Bonität von Kreditkunden, der Nachfrage nach Dienstleistungen auf Provisionsbasis und Länderbeurteilungen. Dieser Informationsvorsprung schlägt sich wiederum in der Preispolitik auf der Aktiv- und Passivseite, in den Provisionserträgen und in der Fähigkeit einer Bank, ein effizientes Portfolio von Geschäftsaktivitäten zusammenzustellen, nieder, das die Gesamterträge der Bank bei einem akzeptablen Risiko maximiert. In jeder Branche haben Informationen einen bestimmten Wert. Betrachtet man multinationale Banken als informationsverarbeitende Wirtschaftseinheiten, so überrascht es nicht, daß sie auf diesen Gebiet einheimischen Konkurrenzbanken und Banken mit weniger ausgeprägtem multinationalem Charakter überlegen sind.

3. Technologievorteile

multinationaler

Banken

Das Bankgeschäft wird oft als ein sehr einfaches Metier in dem Sinne beschrieben, daß es aufgrund geringer Produktdifferenzierungsmöglichkeiten nur wenig Raum für Monopolgewinne bietet, die aus selbstentwickelten Technologien resultieren. Da neue Banktechnologien in den meisten Fällen nicht patentierbar sind oder urheberrechtlich geschützt werden können, sind Monopolgewinne tatsächlich klein und die obige Beschreibung des Kreditgewerbes trifft bis zu einem gewissen Grade zu. Andererseits ist es unbestritten, daß es technologiebezogene Produktdifferenzierungen für Bankdienstleistungen gibt und daß sich daraus wichtige Unterschiede im Erfolg einzelner

172

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Banken auf einem bestimmten Markt ergeben. Banktechnologien lassen sich in Verfahrenstechnologien, Produkttechnologien, Marketing-Know-How und Management-Know-How unterteilen. Verfahrensbezogene Technologien beziehen sich im allgemeinen auf den technisch-organisatorischen Bereich. Ihr Erfolg kommt in der Kundenbeurteilung der Effizienz, mit der einzelne Banken deren Bedürfnisse erfüllen, zum Ausdruck. Geeignetes Personal und Sachkapital sind zwar im ausreichendem Maße auf dem Markt vorhanden, es scheint jedoch manchen Banken viel besser zu gelingen, diese beiden Komponenten zu verbinden. Diese Technologie ist zwar nicht geschützt, aber der Vorteil einer Bank im technisch-organisatorischen Bereich kann doch dauerhaft sein und sich durch niedrigere Kosten und höhere Erträge auf Provisionserträge und Zinsmargen auswirken. Verfahrensbezogene Technologien sind in der Kreditwirtschaft wie in jedem Gewerbe das Resultat von Investitionen in Humankapital, Sachanlagen und Forschung und Entwicklung. Multinationale Banken können eher als nationale Banken in der Lage sein, derartige Investitionen zu tätigen und die dadurch entwickelten Verfahrenstechnologien länger intern bewahren, um sich einen relativ dauerhaften Wettbewerbsvorteil zu verschaffen. Technologievorteile im Produktbereich sind vielleicht noch viel wichtiger, insbesondere bei innovativen Bankgeschäften, wie ζ. B. der Projektfinanzierung, dem sogenannten Electronic Banking, sowie Finanzberatungsdienstleistungen. Einige wichtige neue Finanzierungsinstrumente, wie ζ. B. das formlos übertragbare Certificate of Deposit (CD), das zu Beginn der 60er Jahre in den USA auf den Markt kam, oder die Floating Rate Note-Anleihe besaßen für ihren „Erfinder" einen relativ geringen Wert, da sie unmittelbar von Konkurrenzunternehmen nachgeahmt wurden, weil sie ihrer Natur nach öffentlich zugänglich sind und als Finanzierungsinstrumente offensichtlich vielversprechend waren. Aber andere Innovationen können sich durchaus als dauerhaftere Gewinnquellen erweisen, insbesondere dann, wenn den Konkurrenzunternehmen ihre potentiellen Risiken und Nutzen unklar sind. Trotzdem kann der Vorsprung bei Produkttechnologien im Bankgewerbe sehr schnell aufgeholt werden, so daß neue Produkte, oft auf Kundenwünsche maßgeschneidert, fortlaufend weiterentwickelt werden müssen. Multinationale Banken besitzen in diesem Zusammenhang einen Vorteil, weil sie Produkte, die in einigen Ländern bereits eingeführt wurden und sich dort als erfolgreich erwiesen haben, mit relativ geringen zusätzlichen Investitionen auch in anderen Ländern auf dem Markt bringen können. Dieser internationale Transfer von Produkttechnologien — soweit er nicht durch protektionistische Maßnahmen unterbunden wurde — hat große Auswirkungen auf die Struktur nationaler Banksysteme gehabt. Besonders im Mengengeschäft kann der internationale Produkttechnologietransfer von außerordentlicher Bedeutung sein.

Erklärungskonzepte zum Internationalisierungsprozeß der Banken

173

Augenscheinlich sind multinationale Banken ungewöhnlich effizient in der Auf- und Übernahme sowie in der bankinternen Entwicklung von neuen Technologien — sowohl Produkt- und Prozeßtechnologien als auch neue Marketing- und Managementverfahren —, um sie global überall dort anzuwenden und zu verbreiten, wo sie es dürfen. Die Effizienz der Verbreitung neuer Technologien ergänzt somit den Prozeß der Schaffung und Anwendung neuer Technologien. Hinzu kommt, daß Niederlassungen multinationaler Banken über eine Art technologische Nabelschnur Zugang zu Innovationen haben, die an anderer Stelle entwickelt werden. Dies geschieht innerhalb des weltweiten Filialnetzes einer multinationalen Bank durch reisende Spezialisten, Seminare, Treffen, interne Mitteilungen und andere Kommunikationskanäle, so daß jede Niederlassung ständig über den letzten Stand der Entwicklung informiert ist. Sollte sie einmal „abgenabelt" werden, wird der technologische Vorsprung höchstwahrscheinlich recht schnell verschwinden und mit ihm ein wichtiger Teil der Wettbewerbsmacht der Bank auf einem geographisch oder funktional abgegrenzten Finanzmarkt.

4. Steigende Skalenerträge Neben einer effizienten Geschäftsabwicklung, Vorteilen bei der Informationsbeschaffung und bei Banktechnologien scheinen multinationale Banken auch von Größenvorteilen zu profitieren. Wie in anderen Industriezweigen auch, sinken im allgemeinen die Produktionskosten sowohl im technisch-organisatorischen Bereich als auch im Dienstleistungsbereich mit zunehmender Größe. Das Mengengeschäft läßt sich besser automatisieren und eignete sich im besonderen Maße für eine interne Spezialisierung und Arbeitsteilung. Ferner kann es innerhalb der Bank im Führungsbereich bei verschiedenen Handelsaktivitäten, im Personalbereich und in verschiedenen Dienstleistungssparten zu Kosteneinsparungen durch Größenvorteile kommen. Die Zentralisierung von den Tätigkeiten, bei denen insbesondere steigende Skalenerträge zu verzeichnen sind, ermöglicht es, gleichzeitig Kosten zu minimieren und ein leistungsfähiges Kommunikationssystem auszunutzen, um weltweit die daraus resultierenden Vorteile der steigenden Skalenerträge zu realisieren. Auf diese Weise erlangen multinationale Banken selbst auf relativ kleinen Finanzmärkten Vorteile gegenüber inländischen Konkurrenzbanken.

5. Unternehmerisches

Handeln

Multinationale Banken versuchen, unternehmerisches Verhalten bei ihren Mitarbeitern zu fördern — also bereit zu sein, vorsichtig kalkulierte Risiken

174

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einzugehen und sich auf neue Märkte mit neuen Produkten zu wagen. Einige multinationale Banken sind bei ihrem Versuch, unternehmerisches Verhalten bei ihren Mitarbeitern zu fördern, erfolgreicher als andere gewesen. Dies erreichen sie vor allem dadurch, daß die Gestaltung ihrer Gehaltsrichtlinien die Belohnung von erfolgreichen Innovationen zuläßt, bei Mißerfolgen im innovativen Bereich jedoch ein gewisses Maß an Nachsichtigkeit geübt wird. Eine Vielzahl neuer Bankprodukte und Verfahren ist aus Unternehmen hervorgegangen, die es als wichtig erachten, unternehmerische Tätigkeiten zu belohnen. Die Wirkung von institutionalisierten Maßnahmen zur Förderung unternehmerischen Verhaltens kann sich auf internationaler Ebene noch erheblich verstärken. In vielen Ländern besitzt ein solches Verhalten im Kreditgewerbe noch Seltenheitswert, so daß ausländische Banken schneller und leistungsfähiger auf neue Herausforderungen und Marktchancen reagieren können. Einheimische Konkurrenzbanken versuchen zwar, dem unternehmerischen Verhalten multinationaler Banken zu folgen, oft mit einer Zeitverzögerung und manchmal unter dem Ruf, eine „me-too"Bankpolitik zu verfolgen.

6. Humankapital Ein weiterer Vorteil multinationaler Banken kann sich aus der Anwerbung und Weiterbildung von Humankapital ergeben. Letztendlich entscheidet im Bankgeschäft die menschliche Komponente über Erfolg oder Mißerfolg, denn Geld ist ein homogenes Gut, so daß eine Produktdifferenzierung im Bankbereich und bei anderen Finanzdienstleistungen ganz entscheidend von den Fähigkeiten der Mitarbeiter abhängt. Es lassen sich eine Reihe von Gründen für die Behauptung anführen, daß multinationale Banken in der Lage sind, intelligentere, besser ausgebildete und höher motivierte Mitarbeiter einzustellen als Banken, die nur auf nationaler oder regionaler Ebene tätig sind. Die Karrieremöglichkeiten bei einer multinationalen Bank sind für den zukünftigen Mitarbeiter, sowohl für Anfänger als auch für erfahrene Banker, die bei Konkurrenzbanken abgeworben wurden, sehr verlockend: Geschäftsreisen und Auslandsaufenthalte, größere und wichtigere Geschäfte als üblich, Kollegen, die motivierend wirken können, die Freiheit, eigene Initiative zu entwickeln. Außerdem bieten multinationale Banken, insbesondere die im Finanzberatungs- und Wertpapierbereich tätigen, oft einen sichereren Arbeitsplatz als ihre Konkurrenten, und können einige der talentiertesten Kandidaten für sich gewinnen.

Erklärungskonzepte zum Internationalisierungsprozeß der Banken

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Multinationale Banken besitzen nicht nur bei der Qualität ihrer Mitarbeiter Vorteile, sie sind auch besser in der Lage, dieses Humankapital zu entwickeln. Die Traineeprogramme einiger internationaler Banken bieten dem Berufsanfänger eine qualitativ hochwertige theoretische und anwendungsorientierte Ausbildung in allen relevanten Bereichen der Finanzwirtschaft und machen ihn zusätzlich mit Produkten, Aufgabenbereichen und Verfahren des Bankbetriebes vertraut. Einige Banken führen ihre Traineeprogramme auch an zentralen oder regionalen Ausbildungszentren mit Teilnehmern aus vielen Ländern durch und fördern dadurch einen Erfahrungsaustausch, sowie die Toleranz und Flexibilität im Umgang mit anderen. Darüber hinaus entstehen bei solchen Gelegenheiten persönliche Kontakte, die die Kommunikation und die Zusammenarbeit in zukünftigen Jahren fördern. Viele internationale Banken setzen die Ausbildung ihrer Mitarbeiter während der gesamten Laufbahn in der Form von Weiterbildungslehrgängen für das mittlere und sogar leitende Management fort. Sie erreichen damit, daß ihre Mitarbeiter über Bankpolitik, Produkte und nützliche betriebsinterne Kontakte stets auf dem neuesten Stand sind. Weiterhin sind derartige Fortbildungslehrgänge ein gutes Instrument zum Austausch von Informationen über Kunden, Märkte, Konkurrenten und ähnliches. Aktivitäten zur Ausund Weiterbildung des Mitarbeiterstammes dienen so der oben erwähnten Informationseffizienz, insbesondere wenn sie von Teilnehmern aus verschiedenen Ländern und Märkten besucht werden. Lokale Banken sind in dieser Beziehung aus zwei Gründen benachteiligt: 1. Sie sind oft nicht in der Lage oder nicht bereit, qualitativ hochwertige berufliche Aus- und Fortbildungsprogramme durchzuführen und, 2. wenn sie derartige Programme durchführen, ist ihr Erfolg meist geringer, weil die Teilnehmerschaft nicht über ein so breites Spektrum an Erfahrungen und beruflichen Kenntnissen verfügt, wie dies bei multinationalen Banken der Fall ist. Diese Nachteile werden sich höchstwahrscheinlich auf den Markterfolg, das Wachstum und die Rentabilität der jeweiligen Banken auswirken 15 .

7. Diversifizierung Wie bereits erwähnt, sind multinationale Banken sowohl auf einer Vielzahl von nationalen Märkten als auch auf den Euromärkten tätig. Dadurch erreichen sie eine größere Diversifizierung ihrer Aktiva und Passiva und sind nicht so sehr von den Bedingungen in einem einzelnen Land abhängig. Da >5 U. S. Comptroller of the Currency (1980a).

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sich diese Gegebenheiten zu verschiedenen Zeiten in verschiedenen Richtungen hin ändern können, wird eine multinationale Bank im Zeitverlauf eine beständigere Gewinnentwicklung aufweisen als eine Bank, deren Geschäfte weniger international orientiert sind. Geht man davon aus, daß Käufer von Bankaktien oder Bankschuldverschreibungen normalerweise risikoavers sind, wird diese Beständigkeit in der Gewinnentwicklung den Zugang zu Aktien- und Schuldverschreibungsmärkten begünstigen und sich in einem höheren Kurs-Gewinn-Verhältnis und einer besseren Bewertung ihrer Kreditwürdigkeit niederschlagen. Multinationalen Banken fällt es dadurch leichter, in ausreichendem Maße Eigenkapital aufzunehmen, ihre Kreditvergabemöglichkeiten verbessern und die Kosten langfristiger Refinanzierungsquellen vermindern sich.

8. Zugang zu geschützten Märkten Bekanntlich ist das Bankgeschäft auf Offshore-Märkten durch starken Wettbewerb gekennzeichnet, der einen ständigen Druck auf die Erträge ausübt. Auf nationalen Märkten ist dies jedoch nicht notwendigerweise der Fall. In vielen Ländern sorgen Regulierungen des Kreditgewerbes dafür, daß diejenigen Banken, die sich Zutritt zu diesen nationalen Märkten verschaffen konnten, beachtliche Gewinne erwirtschaften. Gelegentlich verdanken multinationale Banken ihre Präsenz auf solchen geschützten Märkten einer Art gesetzlicher Besitzstandswahrung, dem sog. grandfathering, die jene ausländischen Banken, die bereits vor der Einführung von Niederlassungsbeschränkungen auf dem Inlandsmarkt tätig waren, von der Regelung ausnimmt und auf unbestimmte Zeit toleriert. Multinationale Banken können aber auch deshalb Zugang zu geschützten Märkten erhalten, weil durch sie neue oder innovative Dienstleistungen eingeführt werden, die den Zugang zu ausländischem Kapital ermöglichen, oder weil sie angeschlagene inländische Finanzinstitute übernehmen und die Chance bieten, einheimische Institutionen leistungsfähiger zu machen. Sogar wenn der Marktzugang nur auf der Basis einer Gemeinschaftsgründung (joint venture) oder einer Minderheitsbeteiligung möglich ist, kann die Tatsache, daß der geschützte inländische Finanzmarkt erheblich über dem internationalen Durchschnitt liegende Renditen bietet, derartige „Schlupflöcher" besonders vorteilhaft machen. Gleichzeitig läßt sich dadurch ein Wettbewerbsvorteil gegenüber jenen Banken erzielen, die sich ähnliche Möglichkeiten nicht verschaffen können.

Erklärungskonzepte zum Internationalisierungsprozeß der Banken

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9. Steuervorteile Multinationale Banken sind gelegentlich in der Lage, Unterschiede in nationalen Steuergesetzen zur Senkung ihrer weltweiten Steuerlast auszunutzen. So können ζ. B. Kredite in Ländern mit niedriger Steuerbelastung verbucht oder Gewinne durch die entsprechende Gestaltung der konzerninternen Verrechnungspreise für Bankdienstleistungen in Steueroasen transferiert werden. Steuergesetze haben auch dazu geführt, daß sich Banken im Bereich der Leasing-Finanzierung international engagieren. Banken, die wenig oder gar nicht auf internationalen Märkten repräsentiert sind, werden die oben genannten Steuervorteile nur in geringerem Maße als multinationale Banken wahrnehmen können. Die Erträge von Aktien multinationaler Banken steigen entsprechend und machen sie für Anleger interessanter.

10. Reaktionsgeschwindigkeit In einem dynamischen Kontext ist die Reaktionsgeschwindigkeit auf Veränderungen der Struktur der Kreditnachfrage und der Refinanzierungsquellen von großer Bedeutung. Die multinationalen Banken haben gewissermaßen Reaktionsmechanismen institutionalisiert, so daß sie schnell und effizient auf neue adverse Entwicklungen oder Chancen reagieren können. Hat die Bank einmal eine günstige Gelegenheit erkannt, so vergeht innerhalb des bereits gesteckten Rahmens von der Vorbereitung bis zur Genehmigung durch die oberste Führungsebene nur noch kurze Zeit. Unter den gegebenen scharfen Wettbewerbsbedingungen zwischen multinationalen Banken kann die Trägheit in der Reaktion auf sich ändernde Umweltbedingungen zu Qualitätsminderungen der Bankprodukte, versäumten Chancen und einem allmählichen Verlust von Marktanteilen führen. A u f ähnliche Weise können Banken auf erkannte Risiken reagieren, indem sie ihre offenen Geschäfte absichern (hedging) und dadurch erwartete Verluste minimieren. Soweit rein nationale Banken diese schnelle Reaktionsfähigkeit nicht besitzen, verschafft sie den multinationalen Banken einen bedeutsamen Wettbewerbsvorteil.

11. Anpassungsfähigkeit Multinationale Banken können, wie andere multinationale Unternehmungen, in hohem Ausmaß Flexibilität bei der Umstellung auf andere soziale, politische und ökonomische Verhältnisse aufweisen. Sie haben unter so unterschiedlichen Umweltbedingungen wie in Hongkong, mit seiner darwinistisch anmutenden freien Marktwirtschaft, und Indien, das durch Vor-

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Schriften und Kontrollen freien Wettbewerb fast erstickt, erfolgreich Geschäfte betrieben. Die Leichtigkeit, mit der multinationale Banken sich auf die ihnen zugewiesene Rolle in der Volksrepublik China und, trotz erheblicher eigener Klage, in Frankreich eingestellt haben, belegt ihre Fähigkeit, sich den verschiedenen politischen und ökonomischen Bedingungen anpassen zu können. Banken sind vielleicht nicht immer einverstanden mit den Veränderungen der Umweltbedingungen, unter denen sie agieren müssen; doch gelingt es ihnen im allgemeinen, sich ihnen anzupassen und dabei meistens sogar noch einen beachtlichen Gewinn zu erzielen.

12. Überkreuzsubventionierung

durch die Muttergesellschaft

Die Möglichkeit, auf bestimmten Märkten mit Verlusten oder zumindest mit sonst unannehmbar geringen Erträgen zu agieren, ist ein zusätzlicher Vorteil, den multinationale Banken auf diesen Märkten ausnützen können. Dies wird über den Ausgleich ihrer auf einem bestimmten Markt entstandenen Verluste durch die Muttergesellschaft ermöglicht — ein Weg, der inländischen Banken aufgrund ihrer Abhängigkeit von den eigenen abgegrenzten Kapitalquellen nicht offensteht. Somit können multinationale Banken durch eine aggressive Preisgestaltung ihrer Kredite und Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt Fuß fassen oder einen bereits vorhandenen Marktanteil vergrößern. Obwohl es für Bankaufsichtsbehörden angesichts ihrer umfangreichen Regulierungsmöglichkeiten leicht ist, Verstöße gegen den Verhaltenskodex von Banken zu unterbinden, ist der Verdacht eines derartigen „Dumping"-Verhaltens schon oft geäußert worden. Dessen ungeachtet besitzen multinationale Banken mit dem Verlustausgleich ein wirksames Mittel, um in neue Märkte einzudringen.

13. „Packaging

Funktion"

Die Wettbewerbsvorteile multinationaler Banken lassen sich also auf eine Vielzahl von Quellen, manche offenkundig, andere eher verdeckt, zurückführen. Zumal es für Banken vorteilhaft ist, sowohl auf nationalen als auch auf Offshore-Märkten vertreten zu sein, können diese Vorteile von einem geschickten Management mit entsprechendem Erfolg ausgenutzt werden. Aber die bloßen Bestandteile können den Erfolg einer Bank nicht sicherstellen. Sie müssen wirkungsvoll aufeinander abgestimmt und kombiniert werden. Es ist das Geschick, mit dem Bankprodukte und -verfahren, Informationen und Humankapital in einem bestimmten strategischen Rahmen zusammengefügt werden, um auf nationalen wie auch internationalen Märkten konkurrenzfähig vertreten zu sein, aus dem multinationale Banken

Erklärungskonzepte zum Internationalisierungsprozeß der Banken

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wesentliche Wettbewerbsvorsprünge erzielen können. Dabei gelingt es den multinationalen Banken im allgemeinen, die Präsenz auf einem fremden Markt erfolgreich zu gestalten, obwohl es natürlich auch hier zu Fehleinschätzungen kommt, die strategische und taktische Korrekturen nötig machen. Aber in vielen Fällen ist das Ganze mehr als die Summe seiner Teile. Der Wert dieser Verbundwirkung zeigt sich besonders deutlich dann, wenn ausländische Banken nationalisiert oder quasi-verstaatlicht werden. Trotz der Tatsache, daß danach die oben erwähnten Grundbestandteile alle oder zumindest zu einem großen Teil noch vorhanden sind, kommt es oft zu einem ziemlich schnellen Rückgang der Rentabilität. Aus irgendeinem Grunde stimmt die Zusammensetzung nicht mehr und dies äußert sich schnell in einem Rückgang der Rentabilität und der Leistung einer Bank. Aufgrund geringerer Publizität und schlechter Vergleichbarkeit von Bilanzen multinationaler Banken mit Domizil in verschiedenen Ländern ist es unmöglich, die Rentabilität verschiedener Gesellschaften untereinander oder die Rentabilität von verschiedenen Geschäftssparten miteinander zu vergleichen. Die folgende Tabelle vermittelt dennoch einen Eindruck von den bedeutenden Rentabilitätsunterschieden, die zwischen regional verschiedenen Bankenmärkten für die fünf größten multinationalen Banken der USA feststellbar sind.

Tabelle 1 Vergleich der Rentabilität der durchschnittlich gehaltenen Aktiva der fünf größten multinationalen Banken der USA 1980 - 1982 (in Prozent) Institut

Weltweit

EMO A

Lateinamerika

Bank of America Citicorp

0,42

0,41

0,32

0,70

0,48

0,32

0,87

0,56

Chase Manhattan

0,46

0,32

0,73

0,55

Manufacturers Hanover

0,44

0,43

0,50

0,39

Morgan Guaranty

0,69

0,82

0,95

0,73

Gruppendurchschnitt

0,50

0,46

0,67

0,59

EMOA: Europa, Mittlerer Osten, Afrika. Quelle: Bank of America.

Asien

180

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V. Die Erschließung internationaler Märkte I m Anschluß an die Analyse der Quellen von Wettbewerbsmacht multinationaler Banken und anderer Finanzinstitutionen, stellt sich die Frage der Markterschließung. Wie dringen multinationale Banken in neue Märkte ein und wie gelingt es ihnen, durch ihre Präsenz schließlich beachtliche Gewinne zu erzielen?

7. Banken im Gefolge ihrer Kunden Das traditionelle Auslandsgeschäft der Banken bestand in der Außenhandelsfinanzierung und wurde über Korrespondenzbanken abgewickelt. Die oben angeführte immer größer werdende Anzahl und Komplexität internationaler Bankdienstleistungen hat aber die Zweckmäßigkeit des Korrespondenzbankensystems zur Abwicklung von Kundenaufträgen zunehmend in Frage gestellt. M i t dem Hinzukommen von kurz- und mittelfristigen Krediten, Projektfinanzierungen und Beratungsaktivitäten wurde es immer wichtiger, insbesondere mit der Firmenkundschaft in engem Kontakt zu stehen, um ihren Wünschen nach Finanzdienstleistungen in ausreichendem Maße gerecht zu werden. Als sich dann aus Amerika stammende multinationale Unternehmen in den 60er und frühen 70er Jahren zu weltweit operierenden Wirtschaftseinheiten entwickelten, war es selbstverständlich, daß amerikanische Banken ihnen auf der Expansion nach Kanada, Westeuropa und in die Entwicklungsländer folgten. Eine bereits im Heimatland bestehende Kundenbeziehung wird durch die Auslandspräsenz in einem Land, in dem der multinationale Kunde ebenfalls tätig ist, erweitert. Da die Hausbank den Bedürfnissen des Kunden eine höhere Priorität einräumt, als dies bei einer Korrespondenzbank der Fall wäre, können Entscheidungen schneller getroffen und Geschäftstransaktionen effizienter durchgeführt werden. Folglich entwickelten sich die Auslandsaktivitäten vieler amerikanischer Banken nach dem gleichen Muster, nämlich den Firmenkunden in jene Länder zu folgen, in denen der größte Teil der amerikanischen Direktinvestitionen im Ausland getätigt wurde, um dort, auf den Kundenbeziehungen im Heimatland aufbauend, den Tochtergesellschaften multinationaler Unternehmen Finanzdienstleistungen anzubieten. Die Begleitung der Geschäftstätigkeit der Bankkunden war auch auf den Märkten bedeutender Entwicklungsländer, wie ζ. B. in Brasilien, Mexiko und Südkorea, zu beobachten. Allerdings verhinderten hier restriktive gesetzliche Bestimmungen, insbesondere über Finanzierungen in lokaler Währung, die volle Ausschöpfung des Marktpotentials. Als dann in den 70er Jahren kanadische und europäische Direktinvestitionen in den USA eines der am schnellsten wachsenden Sparten multinationaler Firmentätigkeit

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wurde, waren es Banken aus diesen Ländern, die ihren Kunden auf den US-amerikanischen Markt folgten 16 . Noch viel ausgeprägter ist dieses Verhalten bei japanischen Banken, die aufgrund ihrer engen finanziellen und institutionellen Verbindungen zu den wichtigsten Handelshäusern und Industrieunternehmen schon seit jeher ihren Kunden auf fremde Märkte folgten. Natürlich trifft dieses Verhalten multinationaler Banken auf Gegenwehr seitens der Banken vor Ort, die ihrerseits Geschäfte mit Tochtergesellschaften multinationaler Unternehmen als einem gewinnbringenden Teil ihrer Aktivitäten erachten und die sich bemühen, den Kunden abzuwerben. Gleichermaßen versuchen die ausländischen Banken mit ihrer multinationalen Kundschaft im Rücken, ihre Tätigkeit auf den nationalen Märkten auszuweiten, zunächst auf die öffentliche Hand und das Firmenkundengeschäft und allmählich auf das inländische Mengengeschäft. Die Gepflogenheit multinationaler Banken, ihren Kunden auf fremde Märkte zu folgen, hat gelegentlich zu Konflikten innerhalb des Managements geführt. Die Tochtergesellschaften multinationaler Unternehmen gehören auf den Finanzmärkten der jeweiligen Gastländer zu den Firmenkunden erster Bonität und können dementsprechend gute Konditionen durchsetzen. Inländische Firmen müssen oft einen höheren Kreditzins zahlen und stellen somit, im Bereich akzeptabler Risiken, für ausländische Banken auf lange Sicht das attraktivere Geschäft dar. Hinzu kommt, daß sich aus der möglichen Ersparnis eines solchen Unternehmens auf Auslandsmärkten, auf denen die Bank bereits vertreten ist, weitere Geschäftsmöglichkeiten ergeben können. Andererseits kann die Vernachlässigung eines multinationalen Unternehmens auf ausländischen Märkten die Kundenbeziehung der Bank zu der Muttergesellschaft im Ursprungsland belasten. Hier zeigt sich die Schwierigkeit, den Gesamtnutzen, den die Bank aus einer Kundenbeziehung mit einem multinationalen Unternehmen zieht, gegen die sich auf verschiedenen Inlandsmärkten bietenden Alternativen abzuwägen.

2. Banken als Vorreiter

ihrer Kunden

Nicht immer folgen multinationale Banken ihren Kunden auf Auslandsmärkte. Es kann auch vorkommen, daß sie dort bereits vertreten sind und ausländische Firmen bei einem geplanten Marktzutritt nützliche Informationen, Kontakte, Rat und Finanzdienstleistungen anbieten können. Sie können also ihren Kunden auf verschiedenen Wegen, ob durch Mitwirkung bei der Errichtung von Anlagen oder bei der Übernahme einer inländischen Firma, auf dem ausländischen Markt einführen. Dies kann sich in neuen 16

Tschoegl (1982).

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Kreditvergabemöglichkeiten, Provisionseinnahmen und dem zukünftig weltweiten Geschäft mit dem multinationalen Unternehmen niederschlagen. Auch bei Aktivitäten dieser Art stehen ausländische Banken im Konkurrenzkampf mit inländischen Instituten. Aber sie scheinen in diesem Fall aufgrund bereits bestehender Kundenbeziehungen im Heimatland oder gar in einem dritten Land gegenüber inländischen Banken einen Wettbewerbsvorteil zu besitzen 17 . Die Fähigkeit, den Firmenkunden auf seinem Weg auf ausländische Märkte zu leiten und zu unterstützen, ähnelt in vielem der Tätigkeit von Investmentbanken und kann von einer darin erfahrenen multinationalen Bank durch ihre weltweite Präsenz gewinnbringend eingesetzt werden.

3. Die Erschließung von fremden Märkten Neben der Ausnutzung von Synergieeffekten zwischen multinationalen Unternehmen und Banken durch das Nachfolge- oder Vorreiterverhalten besteht für multinationale Banken eine dritte Handlungsalternative. Sie können versuchen, im Inland auf den Märkten für Großkunden und Privatkunden (Mengengeschäft) einzudringen. Eine gut durchgeführte Marktforschung kann die grundlegenden Wettbewerbsstrukturen nationaler Bankmärkte offenlegen. Es kann sich dann ζ. B. zeigen, daß inländische Banken die Einlagenbeschaffung oder die Durchführung von Geldmarktgeschäften besonders schlecht betreiben. Möglicherweise stehen die Banken im Kreditgeschäft oder bei der Bereitstellung weiterführender Dienstleistungen nicht im vollständigen Wettbewerb. Das Resultat solcher Marktbedingungen sind entweder hohe Gewinne inländischer Banken, ein niedriger Effizienzgrad innerhalb des Bankgewerbes oder beides gleichzeitig. Unter solchen Bedingungen ergeben sich für ausländische Banken relativ gute Marktzutrittschancen und damit die Gelegenheit, inländischen Bankkunden bessere und billigere Dienstleistungen anzubieten. Insbesondere dann, wenn ausländische Banken ihre eigenen Produkt- und Verfahrenstechnologien auf den Inlandsmarkt übertragen können, kann sich die Erschließung des lokalen Marktes als sehr gewinnbringend erweisen. Solange die Durchdringung von fremden Märkten durch ausländische Banken sich in Grenzen hält und von den etablierten Banken nicht als eine ernsthafte Bedrohung angesehen wird, wird ihre Reaktion gering sein. Wenn aber einmal eine bestimmte Schwelle erreicht ist, kann es zu einem scharfen Wettbewerb kommen, in dessen Verlauf die einheimischen Institute viele der Finanzinnovationen und Managementtechniken, die von den ausländischen Banken eingeführt wurden, übernehmen. Offensichtlich wird in erster Linie >7 Pastré (1981).

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die inländische Bankkundschaft von der erhöhten Effizienz und verbesserten Produktqualität, die mit einem verschärften Wettbewerb einhergehen, profitieren. Inländische Banken können dieser Bedrohung auf zweierlei Art begegnen. Zum einen können sie die Regierung ersuchen, durch geeignete Maßnahmen ausländische Banken entweder ganz oder teilweise vom Markt zu verdrängen. Zum anderen könnten sie versuchen, ihre überlegene Marktmacht dazu zu benutzen, daß Vordringen ausländischer Banken auf dem Kreditmarkt aufzuhalten oder den Zugang ausländischer Banken zu lokalen Refinanzierungsquellen zu erschweren. Die Reaktionen werden dazu führen, daß die Ineffizienz und hohen Gewinne auf dem inländischen Bankmarkt erhalten bleiben. Die Aktivitäten ausländischer Banken zur Erschließung eines inländischen Marktes können auf eine Reihe von Zielgruppen gerichtet sein 18 . Regierungsstellen sind aufgrund ihrer Nachfrage nach Fremdwährungskrediten als Kundengruppe vergleichsweise am einfachsten zu erschließen, gefolgt vom inländischen Bankensektor. Die Zahl inländischer Unternehmen, die als Kunden für ausländische Banken interessant sein könnten, ist oft extrem klein. Sieht man einmal von jener kleinen Gruppe erstklassiger Firmen ab, die von praktisch jeder auf dem Markt tätigen Bank umworben werden, so reduziert sich die Anzahl potentieller Firmenkunden für ausländische Banken auch angesichts der erheblichen Schwierigkeiten, die mit einer Kreditwürdigkeitsprüfung unter jeweiligen nationalen Bedingungen zusammenhängen, auf einige wenige.

4. Horizontale

Integration

Über die Penetration von Bankmärkten einzelner Länder hinaus können multinationale Banken auf globaler Ebene Vorteile aus horizontaler Integration ziehen. Sie sind in den verschiedensten Formen (Filialen, Tochterinstitute, Minderheitsbeteiligungen, Konsortiumsbanken, Repräsentanzen) auf einer Vielzahl nationaler Bankmärkte und auf den Euromärkten vertreten — in Finanzzentren, die aufgrund ihrer Funktion von Bedeutung sind (New York, London, Luxemburg, Bahrain, Singapur und Hongkong) und in anderen, die als reine Buchungszentren fungieren. Ihre weltweite Präsenz ermöglicht es der multinationalen Bank mittels der horizontalen Integration beträchtlichen Nutzen daraus zu ziehen, daß sie Mittel, Know How und Personal von Bereichen, in denen sie ausreichend vorhanden und/oder kostengünstiger vorhanden sind, in Bereiche leitet, in denen sie knapp sind und dementsprechend hohe Grenzerlöse erbringen. Die Bank kann diesen Vorteil, ebenso wie ihre wechselseitigen Beziehungen zu multinationalen >8 U. S. Comptroller of the Currency (1980b).

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Unternehmen und anderen Institutionen, die ebenfalls eine horizontal integrierte Struktur aufweisen, dazu benutzen, jene Erträge zu internalisieren, die auf einer effizienteren Allokation von menschlichen und finanziellen Ressourcen und von Fachwissen resultieren.

5. Vertikale

Integration

Weiterhin können, wie für jedes global engagierte Unternehmen, Vorteile aus der vertikalen Integration hervorgehen, entweder aus der Rückwärtsintegration, um Vorprodukt- oder Rohstofflieferanten einzugliedern, oder aus der Vorwärts-Integration, um den Vertrieb und Absatz bis zum Endabnehmer zu kontrollieren. Als Parallelen dazu finden sich im Bankbereich Bemühungen, die nachgelagerten Bereiche zunehmend endabnehmerorientierter Dienstleistungen, wie etwa Cash-Management und Finanzberatungsdienstleistungen, zu übernehmen. Jede Dienstleistung hat ihre eigenen gewinnbringenden Elemente; durch die Vermarktung von Dienstleistungspaketen können sich höhere Gewinne erzielen lassen als durch den Einzelvertrieb. Durch ihre weltweiten Geschäfte können Banken in einem Ausmaß von der vertikalen Integration profitieren, wie es innerhalb der relativ engen Grenzen nationaler Finanzmärkte nicht möglich wäre 19 . Einhergehend mit der internationalen Integration hängt die Rentabilität de facto in zunehmendem Maße von der genauen Kenntnis und Überwachung der Entwicklung einer Vielzahl unterschiedlicher Märkte — von Geld-, Kapital-, Devisen-, Gold- und Warenmärkten bis hin zu Terminkontrakt- und Optionsmärkten — ab sowie von der schnellen und entschlossenen Reaktion auf die sich ergebenden Gewinnchancen, sei es zum eigenen oder zum Vorteil des Kunden.

V. Die Bedeutung von Wettbewerbsschranken bei der Internationalisierung von Banken Wie bereits diskutiert wurde, beinhaltet das internationale Bankgeschäft den Verkauf von in einem Land produzierten Dienstleistungen an Kunden in anderen Ländern durch Kreditinstitute, die in der Lage sind, sich im Wettbewerb auf den verschiedenen „Produktmärkten" dieser Dienstleistungsindustrie zu behaupten. Jedoch vollziehen sich diese internationalen Transaktionen anders, als man es üblicherweise vom internationalen Handel erwartet. Nichtsdestoweniger bestehen gewisse Parallelen zu Fragestellun19

Diebold/Stalson (1983).

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gen des internationalen Handels. Einer der wesentlichen Punkte in diesem Zusammenhang ist, in welchem Umfang ausländische Banken mit lokalen Banken auf nationalen Finanzmärkten in Wettbewerb treten dürfen 20 . Es ist unumstritten, daß am internationalen Bankgeschäft einige sehr große, mächtige und vor allem versierte Unternehmen teilnehmen. Gleichermaßen unbestritten ist, daß die Mehrheit der nationalen Bankmärkte bei weitem nicht so hohe Anforderungen stellen wie das internationale Bankgeschäft. Folglich wären die nationalen Banken im Wettbewerb mit multinationalen Banken diesen in vielen Gebieten bei weitem unterlegen. Unter anderem aus diesem Grund haben zahlreiche Länder den Zutritt ausländischer Banken auf ihre nationalen Märkte genauen Vorschriften unterworfen. Jedoch führen Niederlassungsbeschränkungen für ausländische Banken oder die Kontrolle ihrer Geschäftstätigkeit auf nationalen Märkten zu ineffizienten Finanzdienstleistungen — zum Nachteil der Benutzer von Bankdienstleistungen. Im Kreditwesen bestimmt also die Kontrolle der Niederlassung und Geschäftstätigkeit ausländischer Banken das Ausmaß, in dem der nationale Markt von den potentiellen statischen und dynamischen Wirkungen ausländischer Konkurrenz profitiert. Da Banken insbesondere in hochentwickelten Volkswirtschaften eine breite Palette von Dienstleistungen anbieten, ist es durchaus möglich, daß derartige Kontrollen selektiv wirken: einheimische Banken werden bei einer Anzahl von Dienstleistungen Schutz genießen, während auf anderen Produktmärkten freier Wettbewerb herrscht. Freier Handel mit Bankleistungen ist ausschließlich dann gegeben, wenn eine nicht-diskriminierende Behandlung von Banken in- und ausländischen Ursprungs gegeben ist. Die Befürwortung uneingeschränkten Wettbewerbs führt also nicht notwendigerweise zur Befürwortung von laisser-faire Bedingungen innerhalb des Kreditgewerbes. I m Bankwesen besteht nämlich — besonders in jenen Geschäftsbereichen, in denen Institute treuhänderisch für ihre Kunden tätig werden — das Risiko ernsthaften Schadens für das Gemeinwohl und legt daher die Notwendigkeit von Aufsicht, Regulierung und Kontrolle nahe. Die Regulierung der nationalen Bankensysteme hat sich als Reaktion auf die endemische Krisentendenz von unregulierten Banksystemen und die daraus entstehenden negativen externen Effekte entwickelt. Die Regulierung muß jedoch für alle Marktteilnehmer gleichermaßen gelten, um unnötige Effizienzverluste zu vermeiden und gleichzeitig die positiven Effekte aus einem gesicherten Bankensystem zu erhalten. In der Handelspolitik gilt im allgemeinen das Prinzip der Nichtdiskriminierung zwischen Exporteuren aus verschiedenen Ländern. Die Meistbegünstigungsklausel bestimmte als eine der wichtigsten Bestimmungen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) nach wie vor einen 20 Walter/Gray (1983).

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Großteil des Welthandels. Ein vergleichbares Nichtdiskriminierungsprinzip für den Bereich ausländischer Direktinvestitionen, das sowohl eine ungleiche Behandlung inländischer und ausländischer Firmen als auch eine ungleiche Behandlung ausländischer Firmen nach ihrem Herkunftsland untersagt, findet noch keine Anwendung. Vielmehr wird unter ausländischen Firmen nach dem Prinzip der Gegenseitigkeit (Reziprozität) unterschieden, wonach ausländische Firmen jeweils so behandelt werden, wie die eigenen Unternehmen im betreffenden Gastland. Das Prinzip der Gegenseitigkeit entspricht dem Vergeltungsprinzip (Retorsion) der Handelspolitik. Indem sie ausländische Unternehmen ebenso behandelt, wie die eigenen Unternehmen im Ausland ihrerseits behandelt werden, mag eine Regierung versuchen, das wechselseitige Investitionsklima zu verbessern. Ein Argument hierfür ist, daß die gegenseitigen Handelsschranken auf einem niedrigeren Niveau festgeschrieben werden, als dies bei einer passiven Hinnahme einseitiger Erhöhungen von Handelshemmnissen der Fall wäre. Es ist nötig, wie auf vielen anderen Gebieten der internationalen Wirtschaftsbeziehungen, zwischen dem Verhalten und der Einstellung von Behörden in Entwicklungsländern und denen in hochentwickelten Ländern zu unterscheiden. Entwicklungsländer betrachten die Vorteile durch ausländische Bankentätigkeit im Inland oft mit sehr viel mehr Skepsis. Ihrer Ansicht nach können ausländische Banken die Wirksamkeit staatlicher Maßnahmen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung aufgrund ihrer Größe, ihre von außen bestimmte Geschäftspolitik und ihre wahrscheinlich führende Rolle bei der Abwicklung internationaler Transaktionen beeinträchtigen. Die Geschäftspolitik ausländischer Banken wird eher von Gegebenheiten innerhalb der Konzernführung oder des Heimatlandes, als von denjenigen des Gastlandes geprägt sein. Dies bildet die Rechtfertigung wirtschaftspolitischer Maßnahmen in der Form strenger Auflagen für die Geschäftstätigkeit ausländischer Banken auf einem inländischen Finanzmarkt. Dieser Schutz bewirkt, daß ein solches Bankensystem dazu neigt, relativ schwerfällig zu arbeiten und nur eine geringe Innovationsbereitschaft zu zeigen. Lassen sich die Kontrollen von ausländischen Banken im Fall der Entwicklungsländer in verschiedenem Maße rechtfertigen, so sind die Argumente für Kontrollen in entwickelten Volkswirtschaften viel weniger triftig. Da es unwahrscheinlich ist, daß in hochentwickelten Ländern ausländische Banken, selbst in einem nicht-regulierten Bankensystem, einen großen Marktanteil erreichen können, wird ihre Präsenz auch keine ernste Gefahr für die nationale Wirtschaftspolitik darstellen. Hinzu kommt, daß in entwickelten Ländern inländische Banken gegenüber ausländischen durchaus konkurrenzfähig sein müßten, selbst angesichts importierter Produkt- und Verfahrensinnovationen. Weiterhin sind die Eingriffsmöglichkeiten über die

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Zentralbank durch Aufsicht und Kontrolle sowie über kartellrechtliche Bestimmungen viel wirkungsvoller als in Entwicklungsländern. Folglich lassen sich die Effizienzverluste, die sich aus Wettbewerbsbeschränkungen des Kreditgewerbes ergeben, im Lichte der zu erwartenden Nutzengewinne ungleich schwerer rechtfertigen. Kontrollen der Geschäftstätigkeit ausländischer Banken können einmal den Marktzutritt erschweren oder auch die Ausübung ihrer Geschäfte einschränken.

7. Marktzutrittsschranken Marktzutrittsschranken für ausländische Banken sind von Land zu Land verschieden. Einen Extremfall stellt der Ausschluß ausländischer Banken dar, wobei sich ein generelles Niederlassungsverbot sogar auf Repräsentanzen erstrecken kann. Ein solches Verbot existiert oft dann, wenn das Bankensystem eines Landes verstaatlicht ist und sowohl inländische als auch ausländische private Banken verboten sind. Häufiger kommt es vor, daß der Marktzutritt ausländischer Banken an bestimmte Bedingungen geknüpft ist, die normalerweise die Art der Niederlassung und die damit verbundenen Möglichkeiten der Bank regeln. Jedoch sind selbst Regelungen dieser Art nicht immer eindeutig. Gesetze und Bestimmungen für das Kreditgewerbe lassen normalerweise einen gewissen Spielraum zu. Dies kann bedeuten, daß es von Fall zu Fall verschiedene Auslegungen der Niederlassungspolitik geben kann und daß von Präzedenzfällen nicht auf zukünftige Entscheidungen geschlossen werden darf. Das Prinzip der Gegenseitigkeit wird oft als die gerechteste Norm für den Marktzutritt ausländischer Banken angesehen. In der Praxis scheitert jedoch die Anwendung des Gegenseitigkeitsprinzips in seiner reinsten Form an einer Reihe von Komplikationen. Nur sehr wenige Länder scheinen es daher konsequent anzuwenden, obwohl viele bei der Entscheidung über die Zulassung ausländischer Banken neben anderen Faktoren auch dieses Prinzip berücksichtigen. Ζ. B. hat der US Kongress in den Beratungen zum International Banking Act von 1978 letztendlich gegen das Gegenseitigkeitsprinzip und zugunsten der Gleichstellung der ausländischen und inländischen Banken entschieden, die somit auf die gleichen Grundlagen gestellt sind und auch die gleichen Chancen haben wie die einheimischen Banken 21 . Hätte man das Gegenseitigkeitsprinzip in seiner reinsten Form angewandt, so hätte die Schaffung von 33 verschiedenen Richtlinien für die aus 33 Ländern stammenden ausländischen Banken notwendig gemacht, die damals auf dem 21

U. S. Board of Governors of the Federal Reserve System (1978).

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amerikanischen Markt vertreten waren 22 . Eine solche Politik wäre zwangsläufig reaktiver Natur gewesen und hätte in einem im völligen Widerspruch zu den Zielen des US-Bankensystems stehenden Dickicht von einzelnen Verordnungen geendet 23 . Das Gegenseitigkeitsprinzip, obwohl als Politik für große und international ausgerichtete Bankensysteme wenig geeignet, wird dennoch häufig zur Rechtfertigung von verschiedenen Maßnahmen zur Regelung des Marktzutritts ausländischer Banken herangezogen. So wendet Brasilien ζ. B. dieses Prinzip auf US-amerikanische Banken an, indem es für jede in den USA zugelassene brasilianische Bank eine US-Bank in Brasilien zuläßt. Würde Frankreich beispielsweise das Vermögen amerikanischer Banken verstaatlichen, wäre es sehr überraschend, wenn die Regierung der USA nicht entsprechende Vergeltungsmaßnahmen gegen staatseigene französische Banken in den USA ergreifen würde. Einige Länder sowie eine Anzahl amerikanischer Bundesstaaten wiederum wenden das Prinzip der Gegenseitigkeit auf Teilbereiche souveräner Staaten an 2 4 . Japan hat ζ. B. texanischen Banken die Erlaubnis verweigert, in Tokio Filialen zu errichten, weil Texas generell keine ausländischen Bankfilialen zuläßt, obwohl es dort mehrere Repräsentanzen japanischer Banken gibt. Haben ausländische Banken jedoch erst einmal die bestehenden Marktzutrittsschranken überwunden, so scheinen doch die meisten Länder die Gleichbehandlung ausländischer und inländischer Banken in mehr oder minder starkem Maße zu verfolgen. In der Realität existieren also die Prinzipien der Gegenseitigkeit und der Gleichbehandlung nebeneinander und ergänzen sich oft. In einer neueren Untersuchung 25 wurden die Niederlassungsbestimmungen für ausländische Banken in 150 Ländern analysiert. Außer 24 ehemaligen Kolonien europäischer Staaten hatten 13 Länder keine ausdrücklichen Zutrittsbeschränkungen für ausländische Banken 26 und drei weitere verboten lediglich den Erwerb einer Mehrheitsbeteiligung einer bereits existierenden inländischen Bank 2 7 . 18 Länder verboten entweder den Zutritt weiterer ausländischer Banken oder jegliche ausländische Präsenz. 23 Länder beschränkten die Präsenz ausländischer Banken auf Repräsentanzen.

22

U. S. Comptroller of the Currency (1980). Walter (1983). 24 U. S. Board of Governors of the Federal Reserve System (1980). 25 U. S. Treasury (1979). 26 Argentinien, Belgien, Bolivien, Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Israel, Italien, Luxemburg, Österreich, Panama, Paraguay, Schweiz, Spanien. 27 Griechenland, Italien und Japan. 23

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2. Einschränkungen der Geschäftstätigkeit

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ausländischer Banken

Einschränkungen der Geschäftstätigkeit ausländischer Banken können nach ihren wirtschaftlichen Auswirkungen in „ζοΙΓ-ähnliche und „kontingent"-ähnliche Maßnahmen unterteilt werden. Erstens können Maßnahmen die Kosten ausländischer Banken dadurch erhöhen, daß sie ihnen die Refinanzierung über bestimmte Interbank- oder Zentralbankkredite erschweren oder verweigern, oder auch das Einlagengeschäft auf bestimmte Einlagenarten beschränken oder gänzlich untersagen. Derartige Regelungen stellen einen Wettbewerbsnachteil ausländischer Banken gegenüber inländischen Banken dar und zählen zu den „ζοΙΓ-ähnlichen Maßnahmen wenn sie die Kosten erhöhen und zu den „kontingent"-ähnlichen wenn sie über Mengenrestriktionen den Marktzutritt einschränken. Zweitens existieren Regelungen, die die Geschäftstätigkeit ausländischer Banken auf bestimmte Geschäfte beschränkt. Hierzu zählen ζ. B. qualitative und quantitative Beschränkungen des Kreditgeschäftes oder die Begrenzung der Geschäftstätigkeit auf bestimmte Dienstleistungen. Regelungen dieser Art haben meist kontingentierende Wirkung. Nicht alle Wettbewerbsverzerrungen, denen ausländische Banken ausgesetzt sind, sind gezielt gegen sie gerichtet. Bestimmte Maßnahmen können ungewollt unterschiedliche Auswirkungen auf inländische und ausländische Banken aufgrund der verschiedenen Ausgangssituationen und Geschäftsstrukturen inländischer und ausländischer Banken haben. Ζ. B. sind in einigen Ländern für Kredite an einen Kreditnehmer maximal zulässige Höchstgrenzen festgelegt, die in Relation zum Eigenkapital der Bank bestimmt sind. Wird nun die Niederlassung einer ausländischen Bank nicht auf der Basis einer mit der Muttergesellschaft konsolidierten Bilanz behandelt, sondern als eigenständige juristische Person, so kann dies ihre Kreditvergabemöglichkeiten an Großunternehmen wesentlich einschränken, obwohl sich dieses Problem unter Umständen mittels direkter Kreditvergabe durch die Muttergesellschaft überwinden läßt. Sollten die nationalen Vorschriften darüber hinaus Höchstgrenzen für das Verhältnis von Aktiva zu Eigenkapital festlegen, können den ausländischen Banken, falls sie, ohne die Muttergesellschaften zu berücksichtigen, behandelt werden, nicht nur bedeutende Vorteile genommen werden, sondern sie können möglicherweise schwerwiegend benachteiligt werden. Allgemein gültige Einschränkungen des Bankbilanzwachstums, der Vergabe bestimmter Kredite sowie der Bankgewinne können de facto diskriminierend gegen ausländische Banken wirken. Dafür lassen sich folgende Gründe anführen:

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1. Ausländische Banken gehören normalerweise zu den Neuankömmlingen auf einem bestimmten Markt, ausgenommen vielleicht in den ehemaligen Kolonien; 2. ihr Geschäft konzentriert sich auf das Großkundengeschäft; 3. ihr Wachstumspotential ist oft größer als das lokaler Banken. Eine weitere ungewollte Diskriminierung ist das Verbot oder die Einschränkung von Gewinnabführungen (Repatriierung von Gewinnen), um eine Passivierung der Zahlungsbilanz zu verhindern. Andererseits kann für eine Bank ihr Status als ausländisches Kreditinstitut auch vorteilhaft sein, ζ. B., wenn Verbindlichkeiten in fremden Währungen nicht in die Mindestreserveberechnung der Zentralbank miteinbezogen werden oder wenn ausländische Banken nicht verpflichtet sind, wirtschaftspolitisch präferierte Sektoren mit Krediten zu verlustbringenden Sonderkonditionen zu versorgen oder die Schuldenemissionen des Staates zu zeichnen. Wägt man die angeführten Vor- und Nachteile ab, so kommt man zu dem Schluß, daß ausländische Banken in vielen Ländern damit rechnen müssen, inländischen Banken gegenüber aufgrund gezielter und zufälliger Diskriminierung benachteiligt zu sein. In manchen Fällen werden diese Benachteiligungen mit der Zeit geringer werden. Wie schon oben angedeutet, werden sich ausländische Banken zu Beginn ihrer Geschäftstätigkeit auf nationalen Märkten auf das Großkundengeschäft konzentrieren sowie ganz allgemein Geschäfte betreiben, die auf die eine oder andere Art internationalen Charakter besitzen: Geschäfte in mehr als einer Währung (ζ. B. Auslandskredite) oder Finanzdienstleistungen für multinationale Unternehmen. Das Mengenoder Privatkundengeschäft wird für eine ausländische Bank im allgemeinen erst dann wichtig werden, wenn sie im lokalen Bankensystem integriert ist. Die Banken, die sich früh auf fremden Märkten engagiert haben, können somit einen Wettbewerbsvorsprung haben gegenüber denen die erst beginnen, sich für das internationale Geschäft zu interessieren, wie auch allgemein gegenüber neu gegründeten Banken. Aber selbst wenn ausländische Banken schon lange im Mengengeschäft etabliert sind, widersetzen sich inländische Banken häufig Innovationen, die neue Technologien bedingen oder die bestimmte Tätigkeiten innerhalb der Bank von Grund auf verändern würden (Bargeldautomaten, Kreditkarten), und versuchen, ihre Anwendung so lange wie möglich zu verhindern. Ausländische Banken agieren somit in einem der restriktivsten Umfelder internationaler Wirtschaftsbeziehungen. Die Regulierung ausländischer Banken, die mit der Notwendigkeit einer wirksamen Wirtschaftspolitik und der Schutzbedürftigkeit des Einlegers gerechtfertigt wird, resultiert in Wirklichkeit jedoch oft aus den Bestrebungen zweier Gruppen: der inländischen Banken, die sich vor der ausländischen Konkurrenz schützen wollen, und der

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Politiker, die die „Schaltzentralen" der Wirtschaft einer staatlichen Kontrolle unterziehen wollen. Oft geschieht es, daß Länder, die nach einer protektionistischen Phase ausländischen Banken wieder Zutritt zu ihren Märkten gewähren, dies nur für relativ kurze Zeit zulassen, so daß es zu einem Rennen auf das sogenannte „Schlupfloch" kommt, bevor es wieder geschlossen wird. Vergleichbar derartigen Marktzutrittsschranken wird der Geschäftsbetrieb ausländischer Banken durch Einschränkungen ihrer Geschäftstätigkeit ernsthaft behindert. Für das Gastland bedeuten beide Arten von Handelsschranken eine eindeutige Beschränkung möglicher Effizienzgewinne. Andererseits können ausländische Banken, die zu abgeschütteten Märkten Zugang gefunden haben, gerade durch diese Wettbewerbsbeschränkungen hohe Gewinne erzielen. Nur so läßt sich erklären, daß selbst international führende Banken die Aussicht auf eine weitestgehende Liberalisierung der Wettbewerbsbedingungen für Bankleistungen zwiespältig beurteilen. Während die hochentwickelten OECD-Länder eindeutig von der statischen und dynamischen Effizienz auf Bankmärkten profitieren, neigen weniger entwickelte Länder dazu, der Präsenz ausländischer Banken und den sich daraus ergebenden Nutzengewinnen mit Mißtrauen zu begegnen. Doch auch sie müssen die Kosten und Nutzen einer protektionistischen Politik abwägen. I m Verlauf der Entwicklung eines Landes kann sich dieses Kosten/ Nutzen-Verhältnis grundlegend ändern, wodurch es auch zu einem allmählichen Umdenken in der Frage, welche Rolle ausländische Banken innerhalb einer Volkswirtschaft spielen sollten, kommen kann. Das Prinzip der Gleichbehandlung ausländischer Banken weist alle Eigenschaften einer Politik auf, die sich zum freien Handel bekennt. Sie wird vornehmlich in Ländern mit hochentwickelten leistungsfähigen Banksystemen vorzufinden sein, wobei sie sowohl im freien Marktzutritt als auch in der freien Geschäftsausübung zum Ausdruck kommt. Durch das Prinzip der Gegenseitigkeit und protektionistische Maßnahmen kann ein Land sein inländisches Bankensystem vor dem rauhen Wind ausländischer Konkurrenz schützen, aber nur unter Inkaufnahme der mit einer solchen Haltung verbundenen Kosten. Die vorangegangenen Argumente sollen aber nicht implizieren, daß das Kreditwesen keiner Regulierung bedarf. Vielmehr deuten die Argumente darauf hin, daß ein Banksystem erst dann ein Höchstmaß an Effizienz erreichen kann, wenn es die Konkurrenz ausländischer Banken zuläßt. Es ist allerdings möglich, daß sich aus ihrem Status als ausländische Bank Probleme ergeben, die gegebenenfalls durch Sonderregelungen berücksichtigt werden müssen. Wenn es keine international anerkannten Spielregeln bezüglich der Haftung der Konzernmutter für Verluste ihrer Tochtergesellschaft gibt, begibt man sich in eine unvollkommene Welt zweitbester Lösungen, von denen eine modifizierte Form der Nichtdiskriminierung noch die erstrebenswerteste zu sein scheint.

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VI. Zusammenfassung und Schlußfolgerungen Der Internationalisierungsprozeß des Bankgeschäftes veranschaulicht, wie auch andere Teilbereiche des internationalen Handels in Dienstleistungen, die Notwendigkeit, den Kunden im Ausland Dienstleistungen durch die eine oder andere Form einer Direktniederlassung im betreffenden Gastland anzubieten. Die Möglichkeit, sich in Form einer Direktniederlassung auf einem Markt zu etablieren und diese gewinnbringend zu betreiben, hängt von Wettbewerbsvorteilen ab, die zumindest teilweise von der multinationalen Ausrichtung der Bank selbst herrühren. Diese Wettbewerbsmacht zeigt sich bei einigen internationalen Bankdienstleistungen mehr als bei anderen, scheint sich aber gerade dann am stärksten auszuwirken, wenn in einem bestimmten Umfeld eine breite Palette von Dienstleistungen angeboten wird. Ob dies von einzelnen Ländern gestattet wird, hängt von ihrer jeweiligen Handelspolitik ab, die wiederum durch die Wettbewerbsvorteile der eigenen Banken im internationalen Geschäft beeinflußt wird. Diese Untersuchung beschäftigte sich hauptsächlich mit der Erstellung von Bankleistungen innerhalb ausländischer Märkte — dem Kreditgeschäft in lokaler und internationaler Währung, der Refinanzierung sowie allgemein der Bereitstellung eines breiten Angebotes von Finanzdienstleistungen. Es wurde erwähnt, daß die Wettbewerbssituation von Land zu Land erhebliche Unterschiede aufweist. Ein völlig anderes Bild ergibt sich für die Wettbewerbssituation auf den Euromärkten, auf denen nur wenige Regelungen den Wettbewerb einschränken und wo der Erfolg oder Mißerfolg einer Bank letztlich nur von ihren eigenen Ressourcen abhängt 28 . Man kann somit die Euromärkte als Maßstab dafür nehmen, wie sich bestimmte einschränkende Maßnahmen verschiedener Länder auf den Wettbewerb auswirken 29 . Das internationale Bankgeschäft bildet eine komplexe Matrix, die aus den Wettbewerbsbedingungen auf den jeweiligen Produktmärkten und auf den jeweiligen nationalen und Offshore-Märkten besteht. Auf jedem dieser Märkte kann die Bank ihre Wettbewerbsvorteile zur Geltung bringen. Zwischen den Tätigkeiten in verschiedenen Segmenten des Gesamtmarktes bestehen dabei beachtliche Synergieeffekte. Wie bedeutend diese Wettbewerbsvorteile sein können, läßt sich wohl am besten durch das schnelle Wachstum des internationalen Bankgeschäftes belegen.

28 Guth (1981). 29 Walter (1981).

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Domestic Regulation versus International Competition in Banking* By Ian H. Giddy, New York

I. Comparative Advantage Yields Mutual Benefits from International Trade in Banking Services The theory of international trade tells us that countries will gain if they export goods and services that they are relatively good at producing, and import those that they can produce at a relatively higher cost. One can show that under a wide range of conditions, tariffs, quotas and subsidies reduce the gains from trade to the country imposing such distortions as well as to its trading partners. Much of international commercial banking is simply trade in financial services. U.S. banks sell their services to Japan; Japan sells small cars to the U.S.; and interference with either side of the exchange forces domestic consumers to buy the domestic product which is produced at a higher price and a higher resource cost. In sum, people voluntarily engage in international trade in banking services only if both parties are better off than they would be doing all their banking domestically. This must be the presumption unless we can identify any distortions or externalities that might disprove this proposition. Many developed countries are both exporters and importers of banking services. For example, the techniques and skills of British and Swiss bankers find ready markets abroad, at least at the wholesale level where the transfer costs are low. The highly liquid and broad U.S. financial markets serve as an entrepot center for the world's borrowers as well as savers. On the other hand the Eurocurrency banking centers such as London and Nassau as well as the widely dispersed Eurobond and foreign exchange markets, continue to be employed by individuals, corporations and public utilities from these countries seeking direct access to a broader range of investment. * This article, based on a paper presented to the Study group on International Banking of the Council on Foreign Relations, New York, was written while the author was at Columbia University. The author wishes to thank Edward Truman, Richard Herring and Karen Feintuck for comments on the earlier paper.

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It may be useful at this point to distinguish between the three principal forms of international banking: "arm's length", "offshore", and "host country". The minimal form of international banking involves accepting deposits from foreigners, making loans to foreigners, and holding correspondent account balances in foreign banks for the purpose of clearing international payments. In the absence of differential regulations, monopolistically held advantages, barriers to international capital transactions, and other imperfections in the international capital market, all international banking would be "arm's length" in nature. Differences in regulatory burdens together with the degree of separability of currency of denomination from country of banking location determine the extent of "offshore" banking. Moreover, offshore banks will tend to be those that specialize in deposit gathering and risky lending rather than foreign exchange or maturity transformation. Lastly, foreign banks can enter some domestic market to do local business, i.e. to lend or to take deposits from local customers in either local currency or some internationally acceptable currency such as the U.S dollar. Monopolistically held advantages, notably the backing of a strong central bank, together with barriers to entry into banking markets determine the extent of host-country banking. 1

II. Trade in International Banking is Riddled with Distortions Many of which Arise from Government Intervention Banking regulations, both domestic and international, have created a pattern of international banking that differs dramatically from what it would be in the absence of government intervention. This does not in itself disprove the benefits-from-trade theory. But we can readily show that much, perhaps most, of international banking would not exist in the absence of government intervention; and that government restrictions preclude much of the trade in banking that would otherwise exist. Examples of the latter arise largely from tariff-like and quota-like protectionism. The U.S. imposes a 3 % reserve requirement on domestic dollar loans funded and booked offshore; this is like a tariff. Some states prohibit foreign bank entry; this is akin to a quota. I examine both effects in a later section. Tariff and quota issues are important, particularly for countries with weak currencies and / or poorly developed financial sectors, where many domestic banking services could be produced more efficiently elsewhere. But for countries with well developed banking systems, the relevant policy questions 1 For more on this see Giddy (1983), S. 195-243.

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do not arise from deliberate protection but rather from the effect ol plain old domestic banking regulation. The reason is that in a developed, open economy the trade-theory distinction between domestic and international banking is already well nigh nonensical, at least for wholesale banking. Blackhurst identifies two approaches to classifying "trade policies": 2 Instrument used : tariffs, import quotas, foreign-exchange restrictions, export subsidies and other types of "border measures" are instruments applied directly to trade flows and thus policies relying on such instruments would be classified as international policies, all other policies being domestic; or Trade effect : if a policy has an "important" impact on trade flows, it would be classified as an international policy regardless of the particular instrument used, all other policies being domestic.

Although the second criterion is much more sensible, the less subjective instrument-used criterion was until recently the accepted basis for classifying policies. This was possible for two reasons. First, when the level of interdependence among countries is relatively low, internal measures are less likely to have important "spillover" effects on trade flows. Second, when the degree of government intervention in the economy is limited, there are fewer opportunities for policy spill-overs to occur. This point is of course not a new one; but for many years it did not apply to banking because of the special status and protection accorded depository institutions. M y argument is that the table has now turned. The developed world has now reached the point where all major domestic banking regulatory measures, barring those at the consumer level, affect international banking flows and vice-versa. Reserve requirements, capital constraints, activity limitation, and even disclosure regulations can increasingly be altered only in an internationally competitive context. Further: since much of that global competitive context is a low regulation one, the merging of domestic and international banking may signal the erosion of domestic banking regulation, if that regulation does not provide economic benefits. Regulations can no longer be supply determined— they are becoming demand-determined. 3 Is that good or bad? That depends in part on the economic costs and benefits of the regulations themselves. Why are banks so heavily regulated?

2 3

Blackhurst (1981), S. 357-373. Allen/Giddy (1984).

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I I I . Banks are Regulated Because They are Allegedly Special Economists have long argued that commercial banks are special.4 In this section I will identify three ways in which banks are regarded as special and the regulatory implications. The economist's case for government intervention in banking is that it is one of those rare situations in which the market solution involves an inefficient allocation of resources because of externalities or "spillovers" which cause divergences between private and social costs or between private and social benefits. Banking is special, it is argued, because of two types of market failure: (a) In a fiat money economy, where money itself is worthless and costless to produce, private expansion of money will be unlimited and hyperinflationary unless constrained. So the central bank regulates the quantity of bank reserves through open-market operations and reserve requirements, or constraints on bank liabilities or assets. (b) Because the depositing public cannot distinguish between "local" and "global" shocks — those affecting a single bank and those that might bring down a large number of banks — then a single bank's problems will generate a "run". To avoid bank runs the government supplies insurance or lender-oflast-resort facilities and backs them up with prudential regulations such as lending limits. In addition, much of the allocation of credit goes through the banking system — so most governments implement resource reallocation through constraints on banks. With minor exceptions such as the Community Reinvestment Act, the U.S. refrains from such intervention.

IV. Yet There are Now Good Reasons to Question the Social Benefits of Much of Conventional Banking Regulation First, financial innovation makes it less clear than it once was that there are indeed externalities to private banking. After all, as retail banks can attest, the provision of monetary (transaction) services is not costless, and no bank will provide unlimited demand deposits, especially if it has to pay interest on them, unless it is paid for the associated transaction services. Monetary expansion is limited by supply and demand. And as for bank runs, recent experience suggests it is not the little guy, the uninformed depositor, who runs, but rather the big money manager, who does not disintermediate 4 See in particular Meitzer (1967), S. 482-501; Edwards/Scott (1977), S. 65-105; Friedman (1959).

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but rather shifts to another financial institution. Deposit insurance may be unnecessary or at least misdirected. Second, even if externalities exist, it can be shown that in the absence of high transactions costs or attenuated property rights, the affected parties are able to internalize (that is, effectively eliminate) the externality through bargaining and pricing. If the actions of Michigan National affect all other lenders to Brazil, the others will find it worthwhile to make side-payments to prevent such actions. Third, even if externalities remain because of high transactions costs (e.g. those of gathering information about interbank lending), government intervention, too, can carry high social costs, not the least of which are those of designing the appropriate form and level of intervention. Fourth, recent work on the economics of regulation and bureaucracy sees public sector intervention as the outcome of bargaining among interest groups, including the agency itself, and not the rational choice of officials who are programmed to maximize social efficiency. Fifth, and taking into account the last two reasons, the corrective policies actually adopted, such as capital asset minima, are often ineffective in achieving the desired objective and indeed may themselves create negative externalities. One of these externalities is too much international banking. Another is too little. The next three sections deal with these.

V. The Internationalization of Domestic Banking renders some of these Policies Ineffective; Distortions Result There is no Community Reinvestment Act in the Eurodollar market. Attempts to allocate credit can only succeed where the government can control a certain group of banks and there is no effective competition for those bank's business by other banks. For example, if the U.S. government tries to steer credit toward the residential housing sector by fiat, it will make U. S. banks less competitive in the international capital market if doing so produces lower returns or higher risks. Or if the government tries to steer U. S. bank credit away from, say takeovers, the international credit market will fill the gap with ease. When the credit allocation takes the form of subsidies, not constraints, the analysis becomes more subtle. Consider homebuilding again. The U. S. government subsidizes housing by guaranteeing mortgages, which can be bought collectively through Ginnie Mae, the Government National Mort-

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gage Association. Thrift institutions, egged on by enterprising investment bankers, can now buy Ginnie Maes and use them as collateral to fund themselves in the Eurobond market, free of withholding tax. This is pure arbitrage with the government's subsidy going partly to Eurobond investors, partly to the thrift, partly to deal-makers like the investment banks, and only partly to home buyers and builders. Home mortgage guarantees thus subsidize and stimulate international banking! The precise distribution of the benefits depends on how much of an incentive each party requires to participate in the game. Another example, from the field of so-called monetary policy: reserve requirements. Interest-free required reserves are thought by some to promote bank liquidity and safety, by others to be necessary for the implementation of monetary policy. Both arguments are fallacious, although this is not the place to discuss them. Whatever else they are, reserve requirements have the effect of a sales tax on domestic deposits, equal to Sales tax per $ 100 of deposit

=

(

1 — Reserve Requirement

— 1 ) χ Domestic Deposit Rate

At present levels of interest rates and reserve requirements this amounts to about $ 0.33 per $ 100 of deposits — enough to wipe out many a spread in wholesale banking. Obviously all segments of the international banking market are too competitive for such a tax to be passed on. So two things happen: (1) all "footloose" banking business goes to the Eurodollar market,or International Banking Facilities, or stays off banks' books as in the case of letter-of-creditbacked commercial paper; and (2) the burden of this tax shifts entirely to "rootbound" banking participants, such as medium-sized companies and you and me, because we have low interest-elasticities of demand for deposits and loans. A third example is taken from the area of bank safety regulation: deposit insurance through the purchase-and-assumption technique, lender-of-lastresort facilities, and prudential constraints. As mentioned the primary beneficiaries of these run-preventive measures are not the small depositor, but rather the money manager who can look to the government to stand behind large American banks rather than relying solely on the credit condition of the bank itself. Big banks know that, and they know too that much of what Uncle Sam does for domestic depositors applies to foreign depositors too, and to offshore branches: witness the bail-out of Franklin National Bank's depositors in 1974. Hence they are able to sell the safety paid for by domestic taxpayers 5 to the rest of the world. That is why banks operate through 5

Only domestic deposits are subject to FDIC insurance fees; and of course only domestic deposits bear reserve requirements.

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branches abroad, rather than subsidiaries like every one else. The result is far more offshore banking than would be the case in the absence of such a cross-subsidy. 6 What lessons can be drawn from these three examples? First, in an open economy many domestic policies become international policies because they can have a dramatic effect on international banking. The State Department should look into the desirability of U. S. housing policies. Second, by allowing the domestic and international wholesale money markets to become fully integrated, we have produced a situation where certain medicines (such as reserve requirements) perhaps intended to remedy a market's ills, have created a monster wedge between the private and social benefits of offshore banking. Speaking of Canadian banks, Grubel says:7 There is no doubt that this new activity is privately profitable, but to the extent that it has been motivated by the taxation, it has resulted in social costs in the form of locational and currency diversion of lending and borrowing activities. (Italics added.)

And, one might add, to the extent that it has been motivated by the cross-subsidization of international banking. The third lesson is that you cannot tax an activity unless you influence who does it where, or unless it is not worth the taxpayers' while to avoid it. The final incidence of a subsidy or tax depends on elasticities of substitution. A small subsidy can attract a lot of business, and a small tax can drive away a lot of business, if the market is highly competitive. The international banking community is quick to take advantage of the free export of our lender-oflast-resort facilities, and just as quick to run away should we impose burdensome taxes on business done within our countries.

VI. Will International Banking Continue to Render Domestic Banking Constraints Ineffectual? Competitive international banking must gradually erode the effectiveness of unwanted domestic banking restrictions, such as limits on interest rates and credit allocation. However few of the world's banking authorities will allow this to happen. Most have adopted some variant of two basic approaches. The first is to call a halt to the intrusion of international banking on the domestic financial system by placing restrictions on the entry of foreign 6

See, for example, Cline (1983); and Appendix II of Johnson with Abrams (1983). 7 Grubel (1983), S. 263-284.

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banks and foreign banking, and on U. S. residents' use of the offshore markets. The U.S. did this under the Capital Control Program that ended in 1974, and does so to a minor degree now. 8 One way to look at the economic effects of this approach is to consider the effects of removing restrictions on foreign bank entry. This is done in the next section. The alternative approach, the one toward which open economies ultimately move, is one of acknowledging the new competition in international financial services, and the fungibility of financial claims. As the final section suggests, this leads to a sort of regulatory Darwinism and may lead the authorities to adopt banking regulations of a socially optimal character and with the proper allocation of taxes. First, let us examine the effects of bank entry restrictions in selected countries.

VII. The Economic Effects of Restricting Foreign Bank Entry and Operations Depend on the Type of Restriction and Existing Market Conditions Foreign banks may bring change to a banking system via two main avenues. First, they may change the structure of the market, making it more competitive. Second, they may bring about increased efficiency, even in an already competitive market, by the introduction and utilization of new techniques and strategies. The effect of a particular restriction thus depends largely on the degree to which it inhibits competition, prevents efficient production, or both. A 1979 study done as background for the Treasury Department's "National Treatment Study" sought to categorize the types of regulations and conditions that banks face when entering and operating in foreign markets (Figure 1), and to present a means of gauging the economic impact of those regulations according to a common set of measures. 9 Its results suggest that when U.S. and other foreign banks would benefit most from eliminating discriminatory restrictions, the overall domestic economy will also gain. Reducing restrictions on foreign banks can cause the local banking system to expand and become more efficient and thereby produce more credit at lower cost. Thus the general pool of benefits is increased and, potentially, all participants in the market gain. Of course, despite the overall gain, domestic banks lose because of lower average returns or a reduced market share. The 8 The Bums-Martin letter discourages U.S. banks from placing clients' deposits offshore; Regulation D imposes a reserve requirement on offshore funding of domestic bank loans; and IBF rules prohibit U.S. residents from using this reserve-free facility. 9 Allen/Giddy (1984).

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simulations indicated that consumers of banking services almost invariably gain more than domestic banks lose. 10

Figure I

Barriers to Foreign Entry

Barriers to Foreign Entry

Moreover, the quantitative analysis indicated, those forms of restrictions that effectively bar entry by foreign banks and therefore involve the greatest opportunity cost to U.S. banks are precisely the restrictions that are most costly to host country borrowers. The host country suffers from both a loss of efficiency and, usually, from the losses created by uncompetitive banking practices associated with a protected industry. A n analysis of the Canadian wholesale bank credit market in 1970, when uncompetitive conditions prevailed, indicated that allowing foreign banks to enter and stimulate competition could have produced significant changes in Canadian banking. The cost of borrowing could have been reduced and domestic banks would have expanded credit despite the ability of foreign banks to capture a portion of the market. The result would have been greater efficiency and substantial increases in the total credit availability. 10 Under some conditions (such as Canada in 1970), domestic banks' volume of lending can even increase as a result of the increased loan demand that accompanies the greater competition when foreign banks enter.

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In contrast, foreign entry into a more competitive market, such as Canada's wholesale banking market today, would have less impact on domestic banks, but could still offer gains to the consumers through lower prices and increased efficiency if the foreign banks were to bring advanced cost-savings techniques and operating strategies into the market. New entrants into an already competitive market do not normally cause sharp changes in market structure, but there is evidence that they can increase efficiency, even in a market as sophisticated as that of the United Kingdom. The analysis suggests that foreign (particularly U.S.) banks in Britain have increased the overall efficiency of banking, lowering the costs of the particular forms of intermediation that are engaged in by foreign banks. Consumers of those wholesale banking services thus benefit, as does the system as a whole. However, the relatively free entry allowed to foreign banks in situations where loan rates and credit allocation are administered has little of the potential beneficial impact. For example, in Korea, because of the government's role in setting rates on and quantities of credit, there is little scope for alternative competitive strategies or operational innovations. Neither removing entry restrictions nor reducing concentration in domestic banking can have much effect when credit allocation and pricing are largely dictated by the government, unless those domestic policies are effectively eroded by the intrusion of competition by offshore markets. Operating restrictions have less substantial effects on foreign banks and on the host banking systems than do entry restrictions. Foreign banks that are subject only to differential operating restrictions, can at least enter the market and compete for business within those restrictions. In that situation, the host economy, although generally foregoing some efficiency gains, takes advantage of the benefits that stem from the competitive conditions that foreign bank entry normally produces. Operating restrictions which preclude movement toward competition can be quite detrimental. Korea's limitations of foreign banks and on total lending are illustrative of such restrictions. In Korea, such discrimination against foreign banks as does exist is swamped by the system-wide pattern of credit limits, the major impact of which is to raise the economic cost and reduce the amount of credit that is extended within the system by stifling structural and technical change. Finally, some operating restrictions can be more burdensome in particular combinations than singly. In Korea, for example, low swap limits are more detrimental because foreign banks are denied the privilege of branching, which is regarded as a means of acquiring low cost deposits of local currency. These funding limitations are substantially more harmful to new foreign banks which have not yet established lines of credit, performance records (upon which allocations are made) and domestic sources of funds.

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To summarize, entry restrictions are generally more costly than operating restrictions to both foreign banks and the domestic systems. Barriers to entry are particularly harmful in uncompetitive markets. Operating restrictions, on the other hand, may be more burdensome to foreign banks than to domestic systems, in highly competitive markets. Restrictions precluding competition, however, are generally more detrimental than are the other forms of operating restrictions. Finally, it is generally true that the unrestricted operation of foreign banks creates gains to the host country by enlarging the pool of benefits to be shared among market participants. Therefore, the cases where foreign banks have the most to gain from the relaxation of restriction largely coincide with the cases in which the host country might derive the greatest benefit. 11 Three messages can be extracted. First, the effect of restricting access to international banking is as much an industrial organization and income distribution issue as a comparative advantage one (although certainly this is less true for the United States than for countries with already-concentrated banking markets). Second, just as the highly elastic supply of wholesale banking means U.S. taxes and subsidies drive banking offshore, so the same factor means that much more cross-border banking would exist were it not for the array of restrictions in some other countries. Plainly most countries have too little international banking. Third, for those (such as the U. S. Congress) who seek remedies in retaliatory actions, couched in the "reciprocity" rubric, one can simply say that reciprocity-dependent entry liberalization is like cutting off one's nose to spite one's face. It is true that a country loses when another country restricts entry into its banking system, to the extent that such entry would have generated invisible earnings. Yet reciprocity requirements result in an additional loss because it diminishes domestic banking consumers' choice. Moreover since the quid pro quo philosophy of reciprocity can lead to a host of different restrictions on banks from different countries, uneven and unwieldy regulations inevitably result. Why, then, do calls for reciprocity requirements form such a prominent part of the public debate on foreign bank entry? The answer lies in the observation that the same interest group — big international banks — gain from both entry into foreign markets and from domestic restrictions on foreign entry. In other words, they are the ones who have nothing to lose and a lot to gain from reciprocity requirements. Thus restrictions on cross-border banking have much more to do with the redistribution of resources within a country than with the welfare of the country as a whole. The public is willing to tolerate welfare-reducing restric» See OECD Report (1984).

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tions up to a point. As the United States learned from the 1963-74 episode of capital controls, however, the point comes where restrictions on crossborder banking in a competitive context have side-effects that must be counteracted with more intervention until either all are evaded, or the controls become so comprehensive as to have severe social costs.

VIII. Competition in International Banking Leads to Competition among Regulators, but this need not Result in Competition in Laxity Competition in international banking now occurs along three dimensions of national interest: competition among banks of different nationalities, competition among currencies for the denomination of claims, and competition among locations. The Eurocurrency market is the mechanism that allows all three to be separable: one no longer has to do business in Germany or with German banks in order to deal in German marks. The Fed knows this by now, and so do other countries' regulators. Observing the high price elasticity of banking, the Fed has been able to alter the amount of banking done within its jurisdictions by altering the form of regulation: that is, by instituting IBF's. When the regulatees are free to vote with their feet, regulators cannot be capricious in setting regulations. Central banks and other regulators wish to have sufficient regulation to keep their banking systems safe; but they want somebody to regulate. Hence they will tend to set regulation with regard to the volume as well as the riskiness of the banking business under their aegis. In a world of high mobility, regulators will respond to shifts in banking business just as bankers respond to shifts in regulation. Economists have long sought to model behavior of the latter kind — so why not model the regulator's behavior too? One might predict that should one banking authority alter his regulations in such a way as to create a more attractive environment, he would attract some portion of global banking away from another's jurisdiction; but the second country's authority would therefore respond by revising some regulations, inducing another shift of banking; and so forth until an equilibrium is presumably reached. I n other words, global bank regulators may act in some respects as competitors with one another. The system of regulation that will emerge as regulators respond to the actions of bankers and of other regulators depends in large part on whether regulators compete to attract banking business, or collude in seeking a globallydesirable regulatory level. International bank regulators of the future will therefore face several choices. They may, as in the "competition in laxity" model, each seek to reduce the level of regulation below that of others in an attempt to attract

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banks. They may instead seek cooperative solutions as far as possible, aiming to raise regulations to a uniformly high world-wide level with no fear of competition. Failing that, some authorities may choose to avoid interdependence and its burdens by insulating their domestic banking systems from the international financial markets. Finally, bank regulators could each compete in seeking a level of regulation consistent both with the reduction of the risk and the minimization of cost to banks and their clients. The first outcome is possible but unlikely in view of the desire of banks themselves to avoid zero-regulation environments if they entail risk. Isolationism can only succeed in some countries, and then only to great administrative cost and at the expense of the gains from trade. But, as noted, it appears that some countries are prepared to pay that price. For many, the cooperative outcome is an appealing approach. De Grauwe and Fratianni (1984) have looked at this as an application of the theory of clubs. They do this in the context of international debt renegotiations under the assumption that country interests and bank interests within these member countries are identical. The existence of the club is ensured when the total benefits outweigh the costs of preserving the order. The "free-rider" problem is, of course, an integral feature of the club. Maintenance costs surpass individual member benefits as club size increases, and cost-sharing formulas must be revised to keep old members interested. Without revision, the club is likely to decompose. Any comprehensive attempt will suffer from the classical instability of cartels: participants have a strong incentive to renege. But club cohesiveness can be strengthened if one or a few members obtain the dominant share of benefits and costs. Then, pursuing self-interest is one and the same to pursuing club interest. An incentive therefore exists for this member (or members) to assume a proportionately greater share of the cost burden and the club is more likely to survive and ensure stability. Yet in the area of banking regulation, as opposed to debt rescheduling, the question is whether the incentives exist to accept the rules of a club in the first place. The reason is that if domestic banking markets are insulated from internationalization, the rationale for cooperation diminishes. But if the markets are open, the rules of the club must, as in the European Community, be such as to produce alignment of domestic bank regulatory structures. But this itself can impinge seriously on national autonomy since different countries have very different cultural preferences for formal versus legalistic banking regulation. In short, the cooperative solution may be theoretically feasible but practically irrelevant except on the fringes of banking regulation. The author's view therefore, is that the natural evolution of a competitive international banking system is one towards rivalry in instituting attractive

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regulatory environments. 12 The importance of this analysis lies in the fact that it does not rely on enlightened banking regulation where the authorities follow economists' prescriptions to the letter; instead, it relies on an economic theory of self-interested regulators constrained by the invisible hand. Moreover, to the extent that depositors seek a desirable level of prudential regulation, they will internalize (pay for) its costs so that the incidence of taxation will lie on those who benefit from it. Finally, in such a world self-interested regulators will have an incentive to remove subsidies that promote banking in other jurisdictions. Where will the subsidy go? The desirable outcome is that if indeed there exists a market failure elsewhere in the economy, a subsidy or tax should be levied at the particular point in the economy where the distortion occurs. 13 For example, if society suffers because depositors are unable to distinguish sound from unsound banks, the government should subsidize the production of information about banks' condition — rather than providing cheap, uniform deposit insurance or lender-of-last-resort facilities at non-penalty rates.

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A similar conclusion in a quite different context is made by Kane (1984). See, for example, Corden (1974).

Domestic Regulation versus International Competition in Banking

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L D C Borrowing with Default Risk By Jeffrey Sachs, Cambridge, and Daniel Cohen, Paris

In competitive markets agents may buy and sell commodities at parametric prices and subject only to a budget constraint. In the "textbook" loan market, for example, it is postulated that individuals may borrow and lend at a fixed market interest rate, subject only to the constraint that a borrower's resources are sufficient, in the long run, to repay the debt. The implausibility of this assumption has long been granted for the loan market, and economists have generally accepted the imperfection of capital markets. Because of the difficulties of contract enforcement, and moral hazards in the behavior of debtors, it is recognized that individuals and firms are often constrained in borrowing. Numerous authors have now shown how certain legal and economic institutions may serve to overcome incentive problems in the loan market. Problems of moral hazard in corporate borrowing, for example, may often be reduced through the use of bond covenants, seniority of debt, bankruptcy provisions, etc. The capital structure of the firm may itself be designed to counteract certain incentive effects of loans. The losses in firm valuation that attach to the irreducible moral hazards in the loan market have been termed the "agency cost of debt." The efficiency problems of loan markets are dramatically magnified in the international setting, where problems of contract enforcement become endemic. With international loans, there is no universally accepted commercial code governing the design and interpretation of contracts, and no international policing power available for contract enforcement. Civil remedies for breach of contract will typically be different under the distinct legal systems of the creditor and debtor, and there may be acute difficulties for a creditor to obtain and enforce a legal judgement against a debtor in the latter's political jurisdiction. For many international loans, repayment depends on the enlightened self-interest of the debtor rather than on legal compulsion. Debtors may have strong incentives to maintain a reputation if they make repeated trips to the loan market, and so may have incentives to repay loans even if each individual loan agreement is not directly enforceable. I n cases where self-interest

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Jeffrey Sachs and Daniel Cohen

for repayment is not strong the loan market may simply collapse, with mutually advantageous opportunities for trade left unexploited. The problems of sustaining international loans are compounded further in the case of L D C debtors. Though the importance of continued borrowing for many LDCs may be high the incentives for defaulting on international debt may be higher still. In many developing countries, in addition, the legal systems are relatively undeveloped and often not independent of other political institutions, so that legal remedies against default are very weak. The doctrine of sovereign immunity, in addition to political realities, may bar any legal remedies against defaults by an L D C government itself. Even though defaults by L D C borrowers may be rare, the threat of default hangs over lending to LDCs and importantly conditions the behavior of banks and L D C borrowers. Default risk is probably in large part responsible for four characteristics of L D C borrowing in the international markets. First, most borrowing from LDCs is either by (a) the central government; (b) private firms and parastatale with a central government guarantee; or (c) large, creditworthy multinational firms operating within the LDC. There is little unguaranteed credit available to indigenous, private L D C borrowers beyond very short-term trade financing. The I M F estimates that of the $ 359.5 billion of medium- and long-term debt of L D C borrowers in 1979, for example, only $ 71.6 billion (20 percent) was non-public or non-publicly-guaranteed debt, and much of this was borrowing by multinational firms. Second, by the report of the banking community and the evidence of actual borrowing in recent years, many countries are simply shut-out from medium-term commercial loans. Country-risk analysts often rank countries according to creditworthiness, i.e. their ability to attract capital inflows, and suggest that different loan markets require different standards of creditworthiness. For example, the Eurobond market is supposedly reserved for the very best credit risks, with only 15-20 countries able to float long-term debt in the market. The syndicated loan market of the Euro-banking community is less restrictive, and export-import credits that are guaranteed by the governments of creditor nations are still less restrictive. Most low-income LDCs continue to rely almost entirely on non-commercial concessionary loans from international agencies and other official creditors for their balance of payments financing. Third, most non-concessionary financing by the LDCs is through banks rather than publicly held bonds. Far and away the most popular financing vehicle is the syndicated roll-over credit, offered by banks in the Euro-loan market. This is a relatively short-maturity instrument (almost always seven years or less) with a variable interest rate tied to fluctuations in LIBOR or to the U.S. prime rate or other interest rate indicator. Before 1931, most L D C

L D C Borrowing with Default Risk

213

borrowing was instead raised in bond markets. We will suggest that the capacity of banks and L D C governments to negotiate when the country enters a debt crisis (and the inability of bond-holders to do so) may add markedly to the efficiency of bank loans relative to bond loans. A fourth characteristic of international lending that is tied to default risk is the heavy reliance on short-term instruments for long-term financing. On theoretical grounds, there is a presumption against long-term borrowing in a situation where bond covenants or debt seniority privileges do not exist. We discuss this argument in detail in Cohen and Sachs (1984), but not in this paper. This paper presents a theoretical model to describe some of the effects of default risk on international lending to L D C sovereign borrowers. It extends the important work of Eaton and Gersovitz (1981a, 1981b, 1981c), which provided the first formal analysis in recent years of international lending in the presence of default risk. The threat of default will be shown to give rise to quantity rationing of loans and L D C policies to enhance creditworthiness. The model will also help to explain another important phenomenon in international lending: the low frequency of debt repudiation since 1945, compared with the frequency during the period from 1820 to World War II. As shown in Sachs (1982c), post-1945 debt crises have been resolved by debt rescheduling and debt relief via creditor-debtor bargaining, rather than default. We show that such an outcome is related to the aforementioned shift from bond-financing of international loans in the earlier period to bankfinancing in the current era.

I. The Basic Model 1. The Competitive Framework To highlight the role of default risk, it is worthwhile to begin with the competitive-market view of international borrowing and lending. In that model, domestic and world loan markets are fully integrated, so that home residents may borrow and lend freely at the world interest rate. I f the home country is large in world markets, then a rise in demand for loans at home may raise world interest rates, but will not drive a wedge between home and foreign rates of return. A "small" country, of course, can borrow and lend without affecting the world interest rate. Even in the pure model we must assume that borrowing is rationed according to a country's intertemporal budget constraint. Without this assumption, borrowers can borrow large amounts, and then borrow to pay off the debt, and then borrow again ad infinitum . Even though the borrower

214

Jeffrey Sachs and Daniel Cohen

never defaults in such a Ponzi scheme, the lenders as a whole never get paid back. Consider the market value, for example, of a credit line in which D(t) is lent in each period and (1 + p) D (t) is repaid in the next, where ρ is the safe rate of interest. The stream of loans to time / net of repayments has present value —(1 + p)~fD(t), which is just the present value of the outstanding debt as of time t. The value of the infinite sequence of loans is ^ — 0 + P ) ^ ( 0 · In a competitive loan market, the credit line must have a value of zero, a condition that sets the country's intertemporal budget constraint. To see this, let Qt be national output, C t be private consumption, 7t be investment, Gt be government spending, and Dt be the level of international indebtedness at the end of period so that ( 1)

Dt = Dt_ ! + (C t + 7, + Gt) - ( Qt - pDt_ ! )

Note that Dt — Z)t.,, the current account deficit of period /, is the difference of total absorption (C t + 7t + G t ) and GNP (Q t — pDtA). Defining national savings as GNP net of private plus public consumption expenditure, St = ( Qt —pDt_ {) — (C t + Gt), we have the identity Dt — Dt_ { = 7t — Sv We now use the assumption that (1 + p) _t Z) t goes to zero in the long run to derive the country's dynamic budget constraint. The equation (1) is a difference equation that may be solved to find Dt as a function of D0 and the levels of C, /, and G in periods 1 to t: (2)

Dt = ( 1 + p

) * D q

+ ( 1 + ρ ) ' Σ ? = ! ( 1 + ρ)" 1 ' (Ci + // + G/ - β/)

Multiply both sides of (2) by (1 + p)'\ to get: (3)

( 1 + p)-*D t =Do + Σ ' = 1 ( 1 + ρ)"' (Ci + Ii + Gì - Q{)

Now as t approaches infinity, (1 + p)_tZ)t approaches zero by assumption, so that (3) may be rewritten as (4)

0 = D0 + Σ " ! ( 1 + ρ Γ ' (Ci + Ii +

Gì

- Qi)

By rewriting (4) in three different ways, we get three equivalent statements of the long-run budget constraint. As a first step, note that Qt — (C t + 7t + G t ) is the trade balance, TB V in period t. Also, assume that national consumption C t + G t must always exceed a subsistence level Β > 0 each period, so that C t + G t ^ B. Now we can restate (4) in the following ways: (a) the discounted value of national consumption j (1 + p) _ i (C x + G) must equal the discounted value of national wealth, defined as productl ive wealth x (1 + p)~ (Q { — I) minus foreign indebtedness Z>0;

LDC Borrowing with Default Risk

215

(b) foreign indebtedness D0 must be less than or equal to productive wealth SpL j (1 + p) _ i (ßj — /j) minus the discounted value of subsistence expenditure Σ°° = { (1 + p)' [ B. That is, Do

! (1 + PÏ [ ( Q - l i ) -

K= ι 0 + Ρ)' 1 B.

(c) the discounted value of future trade surpluses, Σ°° = { ( 1 + p) _ i TBX, must equal foreign indebtedness D 0 . I f these conditions do not hold, then the country cannot repay its debt in the long run, and (1 + ρ)Λ D{ will not approach zero. Condition (c) is a useful way to state the budget constraint, since it emphasizes that trade balances and surpluses of the economy over time must balance in a present value sense. The appropriate issue for an economy is not whether to always run deficits or always surpluses, but how to balance deficits at some points with surpluses at others. Studies of optimal borrowing strategies ask how intertemporal social welfare in an economy can be maximized subject to a condition like (c) and whether a free-market approach is likely to satisfy the conditions for optimality. Formally, we adopt some welfare standard and maximize it subject to (a), (b) or (c). One popular approach is to assume that social welfare in each period is a function of C t and Gv given as U(C t, G t ), and that intertemporal utility V is the discounted value of U in each period: (5)

(1 + δ)~ ι £/(C/, Gj)

Here δ is the subjective rate of time discount. Assuming that the social planner's goal is to maximize V, the optimal timing of deficits is in general a complex function of current and future economic variables and characteristics of the economy. Speaking broadly, three considerations dominate with a perfect loan market (see Sachs, 1981, for details). First, consumption should be smoothed over time. A temporary drop in real income, say because of a crop failure or an adverse shift in the terms of trade, should result in a smaller fall in consumption, with the more steady level of consumption being supported by foreign borrowing. Second, if the market rate of interest exceeds the social rate of time preference, the country should tend to save today (i.e., run trade surpluses) to enjoy higher consumption expenditures in the future. Finally, if there are favorable investment opportunities given the world cost of capital, countries should run deficits today to finance the investment expenditure. There will be a tendency to equalize the marginal product of capital and the world interest rate.

216

Jeffrey Sachs and Daniel Cohen

Note that when the country's trade deficit rises because of a fall in a current income, the rise in indebtedness signals a fall in future consumption levels, as the debt must eventually be serviced. But when a deficit emerges because of an investment boom, no future consumptionsacrifice is implied. The economy is merely trading one asset, the debt instrument, for another, the claim to physical capital. Assuming that the latter asset has a yield as high as the former (which is presumably the motive for the investment expenditure), future consumption possibilities are enhanced, not diminished. For this obvious reason, measures of debt per se tell us little about the burdens of future debt service. We must focus separately on national savings and investment rates to determine the sustainable future paths of consumption. This standard model generates important insights, but it is deficient on two closely related points. First, it assumes that countries can borrow freely on world markets at the world interest rate as long as they remain solvent. There is, however, overwhelming evidence that countries are subject to credit rationing, or at least a rising cost of funds,well before the solvency condition is reached. On the reverse side, it is assumed that countries will willingly repay their debts as long as they are able to do so, even if that forces the country to remain forever in the future at subsistence level B. In fact, the debtor country will usually default on its loans (or obtain debt relief from the creditors), well before the subsistence level is reached. There simply are not strong enough incentives to honor the debt obligations if they force a reduction in consumption to subsistence levels. It is precisely because creditors understand the limited incentives of debtors to repay loans that they impose credit ceilings well before the solvency constraint is reached. We now turn to models that make this rationing explicit.

2. Introducing Default Risk While the limitations of the preceeding model are evident, there is no satisfactory approach in the literature to account for default risk or credit ceilings in the international setting. A typical theoretical approach has been to assume that a country faces an upward sloping supply schedule for total borrowing, say r t = / (Z) t ),/' (D) > 0. Bardhan (1967) considered optimal borrowing for a country facing such a credit supply. The country is a monopsonist in its capital market, in that increases in D drive up the price of foreign borrowing, and thus has an incentive to restrict foreign borrowing. The marginal cost of funds is r + D ( dr/dB ), or r [1 + ( l / e s ) ] where e s is the elasticity of D with respect to r. Since r [1 + ( l / e s ) ] is greater than r, the marginal cost of funds exceeds the average cost. A tax on foreign borrowing, equal to / = l / e s , is necessary to achieve the country's optimal borrowing if capital markets are otherwise competitive.

L D C Borrowing with Default Risk

217

Because f(D) is arbitrarily specified rather than derived, it is likely to be a misleading guide to loan supply. Presumably, r rises with D because higher debt levels make a default more likely. However, the model provides no formal treatment of default risks. There are at least two major shortcomings with the simple formulation r t = / (Z)t). First, default risk will depend in general on factors other than D itself. Policymakers will have opportunities to take actions that enhance creditworthiness, and thus shift the r t=f ( Dt ) schedule. These actions should be studied as part of an optimal borrowing policy. Second, since interest payments are not made if a default occurs, the marginal cost of funds should also reflect the probability that the interest payments are in fact made. In a series of very insightful articles, Eaton and Gersovitz introduce default risk in a model of international borrowing, and show how credit ceilings may be derived. In their model, creditors respond to a default with the permanent exclusion of the borrower from any future loans. The inability to borrow imposes different costs on different borrowers. I f the borrowing country has (1) extensive investment opportunities; or (2) a widely fluctuating output stream; or (3) a high rate of time preference, the costs of default will be high. And importantly, the higher are those costs, the safer are the loans to the borrowing country, for the smaller is the chance of default. I n this view, if the threat of exclusion from future loans imposes no costs on a borrower, then nothing can safely be lent. To avoid this extreme result, Eaton and Gersovitz also allow for a fixed cost of default in addition to the exclusion from future borrowing. In that case, even countries with no need for further borrowing have an incentive to repay their debt. The Eaton and Gersovitz assumptions are overly restrictive in a number of ways. First, actual costs of default will include more than exclusion from borrowing plus a simple fixed cost. Since much of trade itself is financed with short-term credit, a defaulting country will find it difficult to trade , much less borrow. Moreover, any merchandise shipped abroad may be subject to confiscation or attachment by the defaulted creditors. Second, even when the incentives to default are strong, borrowers and lenders may negotiate more efficient forms of debt relief for over-extended borrowers, such as debt rescheduling or a partial write-off of debt obligations. Third, Eaton and Gersovitz do not distinguish between the investment and consumption behavior of the borrowing country. There is no scope in their model for countries to improve their creditworthiness via "good behavior," (such as high investment rates). We shall see that the borrower's propensity to invest is a fundamental determinant of its ability to attract international capital. To introduce these new features, let us begin with a simple two-period model of international borrowing, in which loans are made to a sovereign borrower in one period that may or may not be paid back in the next. Credit

Jeffrey Sachs and Daniel Cohen

218

market equilibrium requires that the expected return of lending equal the safe rate of interest. I f the loan is defaulted the creditors can retaliate, with a cost to the debtor country of a fraction λ of national product. This fraction λ summarizes all of the possible costs of retaliation: trade disruption, seizure of assets, exclusion from future borrowing, etc. Importantly, we assume that the retaliation yields no net utility to the creditors (the costs and benefits of retaliation exactly cancel), but only a loss to the debtor country. The country can invest up to the amount I'm investment projects, with a fixed gross return of (1 + μ). I n the second period, the borrower defaults if consumption after default (with creditor retaliation) would exceed consumption with debt repayment. With these assumptions, the two-period resource constraints for the country are given as follows: (6)

G i given

02 = Ö1 + (1+μ)Λ 0 Cl

< / ! < / = ßi + />!-/!

C 2 = Max ( C f , C ^ ) , where C? = ( 1 - λ ) β 2

c? =

fi 2-(l+r)Z)1

C^ is the second-period consumption if default occurs, and C 2 is the amount if default does not occur. Actual consumption in the second period is the maximum of C ^ and C 2 , since the policy authority chooses to default if and only if C 2 d > C 2 . r is the rate of interest on the loan. I n the model under certainty, r = p, since defaults never occur. Under certainty, r will in general exceed p, to compensate for default risk. To determine loan supply to the country, we must first specify how C p C 2 , and / j are determined. I n the present version, a social planner maximizes a welfare function U ( C l 5 C 2 ) subject (6). More realistically we can separate the public and private sectors, allowing the government to choose public investment, taxes, and foreign borrowing, while the private sector selects private investment and consumption subject to the public-sector actions. This alternative formulation is pursued in Sachs (1984).

L D C Borrowing with Default Risk

219

Finally, there are two choices with respect to the timing of the loans: that Dx is set before or after I { is chosen. We will term the latter case a precommitment equilibrium, since the country can precommit itself to an investment policy in the first period (and will have a strong incentive to do so if it can). An illustration will motivate the general solution of this simple model. Suppose U ( C p C 2 ) = C, + C 2 / ( l + δ), Q2 = Q{ + (1 + μ) I {, and ρ < μ < δ (where ρ is the safe rate of interest in the world market). Investment opportunities are limited / , ^ 7. Also let C 2 = max (C!?, C 2 ). In a model without default risk (denoted by superscript S), the equilibrium is: (7)

if

= h

Cf = Qx +02/(1

+

P)

cf = 0

*>i=

(Öi-C?-/f)

A l l investment opportunities are exploited since μ > ρ, and all consumption is shifted forward in time, since δ > p. This equilibrium is clearly not sustainable if default risk is present, since a second-period default would allow consumption in the amount C ^ = (1—λ) g 2 , which would always be greater than C\ ( = 0). I n other words, default would dominate repayment for any λ < 1. Allowing for default risk, we first examine the case where no investment precommitment is possible. The creditors lend the amount Dv and then the social planner chooses optimal Cv and 7j for the given Dv Hence, there is an implicit relationship I { = I x (D x). Since the creditors know this relationship, the ceiling on loans is given by another implicit relationship: (8)

Z>! (1 + ρ) < λ [ ß 2 ( / ι (DO)] = λ [ ö i + d + μ)Ii (DO] We first solve the planner's problem for I l9 taking as given Dx:

(9)

max Ci + C 2 / ( 1 + δ ) Λ ο

κ i\

i ß2 = 0ι(1+μ)Λ

220

Jeffrey Sachs and Daniel Cohen

For any given D{, it is optimal to set I { = 0, since dU/dI x = — 1 + (1 + μ) / I + δ < 0. Therefore, by (8) the credit ceiling is D{ ^ λ β / ( 1 + ρ) and the full equilibrium (with superscript N) is (10)

cf

=

ßi+Xßi/(l+p)

/f

= 0

c?

=

η?

= λ β χ / α + ρ)

(l-\)Q

l

Utility is reduced below the level of the no-default case, since some profitable investments are not undertaken and consumption is not optimally shifted over time. In effect, the credit rationing raises the shadow cost of loans to δ, above r, and since δ > μ , the investment projects are not profitable at the higher cost. The situation may be quite different with investment precommitments. Now the planner solves (9) together with the added constraint D ^ λ [ β 2 (/j)]. The planner now knows that by manipulating the debt ceiling may be raised. Thus, from (9) we see: (11)

dU/dl = - 1 + (1 + μ)/(1 + δ) + [1 - (1 + p)/(l + 6)]dDi/dI\

The incremental investment serves two purposes: it raises second-period output and it raises the nation's borrowing capacity. [1 — (1 + p ) / ( l + δ)] measures the welfare gain of an added unit of debt. From the borrowing constraint, dD x/dI x = λ (1 + μ)/(1 + ρ). Substituting in (11) we find: ( 1Γ)

dU/dI

x

= (μ - δ)/( 1 + δ) + (δ - ρ)/< 1 + δ ) . λ ( 1 + μ)/( 1 + ρ)

The precommitment equilibrium (signified by superscript P) involves setting = 7 i f dU/dI { ^ 0 and l\ = 0 otherwise. Thus:

(12>

J

i

= 0

(δ-ρ)λ(1+μ) (δ - μ) ( 1 + ρ)

L D C Borrowing with Default Risk

221

Cf = Qx+D x-I{ C{ = ( l - X ) ß f ôf

=

ßi+d+M)/f

Dx

=

X ß f / ( 1 + p)

Considering the case in which / [ = 7 i t should be clear U s> U ?> f / N , 7 S = 7 P > 7 N and Cs{ > C\ > C ^ (when l\=0, then the Ρ and Ν cases are the same). It is easy to extend this analysis to more general functional forms for utility and production, though of course when U(C V C2) and Q2 = 7 r (7 1 ) are not linear we cannot always obtain closed-form solutions. I n the case without precommitment, the borrower solves the general version of (9): (13)

C2)

max U(Cj,

h 0

< 7j < J\

Ci = ß i +

Dì

C2

(1

= Ü2-

Û2 =

+

p)7>i

Ql(h)

This problem yields a function 7j = I x (7),). The credit limit is then defined by the general form of (8): (14)

7)χ (1 + p) < λ [ β 2 (7ι Φ ι ) ) ]

In general, (14) defines a loan ceiling 7), such that 7 ) ^ 7 ) . Next, the borrower solves the optimal borrowing problem: (15)

U(C\ , C2)

max

7>i Ci =

Qi+D^-h

C2 = Qi (7i) - ( 1 + p)7>i 7i = Λ ( £ 0 [from (13)] Dx

< Di

[from (14)]

Jeffrey Sachs and Daniel Cohen

222

In the precommitment case, (15) is amended to allow the borrower to select I { subject to the constraint that Dx (1 + p) ^ KQ 2 (I x). Thus, the general form of the precommitment equilibrium is: (16)

max

U(C lfC 2)

C1 =ß! + D l - I C2

l

=Q2-U+p)D l

D x { \ + ρ ) < λ β 2 (/χ) 0 < I x < 7j

It is easy to see that the utility of the precommitment equilibrium (16) must always be at least as high as the utility with no precommitment (15). In choosing /,, the borrower can always choose to precommit to the rule I { = / j (D) that applies in ( 15) and thereby reach the utility level of (15). In general, though, a different I { will be selected, so that utility in (16) will be even higher. In a world of certainty, it is clear that borrowing countries should prefer high values of λ, i.e. stringent penalties for debt repudiation. The higher is λ, the easier it is for the country to obtain loans from abroad (specifically, the higher is the loan ceiling D). When λ = 0, on the other hand, the country cannot borrow at all, since it will always choose to default in the second period. Consider, now, two extensions to this basic framework: initial indebtedness, and bargaining between the debtor and creditors. Suppose that the country enters period 1 "endowed" with long-term debt (1 + p)D0 due in the second period (presumably from a past history of borrowing). It is possible that (1 + p)D0 is so high that default is ensured in the second period for any non-negative level of new debt commitments Dv Even more importantly, it is possible that (1 + p)D0 is high enough to generate default in the case without precommitment, but not in the case with precommitment. I f a mechanism can then be found to allow precommitment, the default can be avoided. A high-conditionality I M F loan may be a mechanism to allow the country to precommit to the needed investment strategy. A second extension involves the treatment of default. In the present formulation, the borrower compares the second-period interest payment (1 + p)D\ with the penalty λ Qi and defaults if and only if (1 + ρ)Ζ>ι> λ Qi, This representation may be faulty from two points of view. When the debt repayment is high, but less than λ β 2 , we might suppose that the borrower has

L D C Borrowing with Default Risk

223

bargaining power vis-a-vis the creditors, and can achieve some partial debt relief. After all, the net cost of default is λ β 2 — (1 + p)Dx for the debtor, but (1 + p)D 1 for the creditor; as long as KQ X = (1 + p)Dv a threat of default by the debtor should be credible. On the other side, when ( 1 + p)D{ exceeds λ Q1, we might also suppose that the banks and country will reach a compromise, for default is clearly pareto inefficient (due to the creditors' retaliation, which causes a pure loss of λ β 2 ) . For example, the country is indifferent between defaulting (and suffering retaliation λ β 2 ) , or paying back λ β 2 of debt with no penalty or retaliation imposed. The creditor would clearly prefer this latter option, i.e. a partial debt moratorium in which the debtor pays λ β 2 , than total default. The actual equilibrium that is reached will depend importantly on the feasibility of ex post bargaining between the borrower and creditors. A n d this feasibility will depend, in turn, on the degree of market concentration of the borrowers. Bulow and Shoven (1978) among others have differentiated between a "bond" market and a "bank" market, with bargaining over debt relief feasible only in the latter case. We will follow Bulow and Shoven in assuming that "the bondholders are a non-cohesive group of investors who have a fixed time pattern of claims... Their non-cohesive nature implies that they cannot negotiate to alter the terms of their loan when bankruptcy becomes a possibility" (pp. 438-439). Banks, contrariwise, are able to renegotiate. The problem with bond-holder negotiations is more than logistical. There are also free-rider problems which give each borrower the incentive to demand full repayment, knowing that the remaining creditors will still have a strong incentive to prevent default. In Sachs (1982c) it is shown that the bank vs. bond market dichotomy is historically relevant. Pre-1930 borrowing was principally through bond flotation, with little negotiation between creditors and debtors during a debt crisis; the post-1945 lending is mainly via syndicated bank loans, with significant creditor-debtor negotiation. We will suppose that / ) , ( 1 + ρ ) > λ β 2 will lead to default cum retaliation with bond lending, as in the examples just studied. In a bank market, we suppose that the banks and country bargain in the second period, and reach an efficient outcome, and that such bargaining is anticipated in the first period. In the simplest extension, we might suppose that banks offer partial debt relief, by demanding repayment of λ β 2 , and agreeing to no further retaliation against the debtor. I f this offer can be made credibly on a "take it or leave it" basis, then the country will accept it, and the bank will extract the maximum feasible payment from the country. As an alternative we might suppose that the outcome follows the Nash bargaining solution. In the Nash bargaining solution, there is a "threat point," which defines the outcome for each bargainer in the event that bargaining breaks down. The Nash model chooses an efficient outcome to

Jeffrey Sachs and Daniel Cohen

224

the bargaining, as a function of the threat point. In particular, in a two-player bargaining game, the Nash solution is to pick an outcome which maximizes the following product: (17)

(
0 β 2 c = (1 — 0) β 2 . Only when 0 = λ ( Ν — °°) is the consumption stream of the country under the Nash bargain equivalent to consumption following unilateral repudiation. The interpretation of this limiting case is as follows. When infinitely many lenders are present, each of them holds an infinitesimal fraction of the outstanding debt, yet each of them has the power to break an agreement with the country (and unilaterally to declare it insolvent). This power of each creditor dilutes the bargaining power of the country and leaves it with no other choice than to repay the exact amount it would suffer by defaulting. Should the borrowing country in our model prefer bank loans or bond loans? In the world of certainty , the answer is bond loans. I n the absence of negotiation between creditors and debtors, it is safe to lend up to the point (1 + p)Dx ^ λ β 2 . However, if negotiations are possible (and are resolved according to the Nash bargaining solution), loans are safe only to the point 1 These results are found directly by the optimization in (20). Maximizing (λβ 2 ~^) ' (R/Nf* with respect to R yields (l/N)(R/N)"-i(XQ = 0, or R = 2-R) — (R/N)" NX Q2/ (N+ 1 ). This is the repayment as long as Nk Q2/( Ν + 1 ) 1 + ρ) Z),. Otherwise, R is constrained to equal (1 + p)D

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(1 + p)Z)j ^ XQ 2 [N/(N + 1)], which is more stringent, and the country is more tightly credit rationed. Since the country has bargaining power even when debt repayment is strictly less than λ β 2 , forward-looking bank creditors will not lend as much as bond lenders. Thus, in a world of certainty, bond-lending dominates bank lending (note that as Ν Q2. The creditors receive Q2-B, and the debtors receive nothing. In analogy to the case of debt relief with sovereign borrowers, the creditors may have an incentive to renegotiate credit terms to avoid bankruptcy if Β is large relative to renegotiation costs. A corporate default decision is typically less volitional than a sovereign default. A government is rarely constrained to default. The resources are typically available to pay off the creditors, though the government deems the costs of repayment greater than the penalties of default. A corporation may well be insolvent as well as having negative net worth, so that it is simply unable to discharge its obligations. But at a deeper level, a corporation like a government constantly chooses policies that make a future default more or less likely. A n d as with a sovereign borrower, a firm can often raise its market value if it can precommit itself to certain policies that reduce the probability of future bankruptcy.

L D C Borrowing with Default Risk

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The corporate finance literature has identified a number of ways that a firm may behave to transfer income from bondholders to equityholders by raising the likelihood of default (see for example Jensen and Meckling (1976), Smith and Warner (1979), Grossman and Hart (1980)). Like the government borrower, a firm may use the proceeds of loans to pay dividends, rather to invest. In the limit it may liquidate its assets to pay dividends, leaving the creditors with claims to an empty shell. (Later, we describe other actions that both firms and sovereign borrowers may undertake to reduce the value of the creditor's claim, including "claim dilution", and over-risky investment.) I n the two-period example, a firm might distribute (1 + p)Dx + Qx in first-period dividends, and default in the second period (assuming (1 + p)Dx > Q2), rather than undertake investment projects with internal rate of return greater than p. I f creditors expect such behavior, they will restrict lending. As with the L D C debtor the firm is best off ex ante if it can guarantee that it won't pursue such strategies. In the case of corporate borrowing bond covenants are available to restrict the borrower from undertaking specified actions after a debt is incurred. Smith and Warner (1979) provide an excellent survey of such covenants, which indicates how they directly and indirectly enforce an efficient borrowing and investment plan by corporate borrowers. These covenants often directly restrict dividend payments, which may be tantamount to requiring the firm to invest rather than "consume" its loans. Other types of provisions include: restrictions on new debt issues, maintenance of the firm's existing assets, financial disclosure requirements, and restrictions on merger activity. Such provisions are unenforceable with foreign sovereign borrowers, and thus are not a part of the typical international syndicated loan agreements. It is the absence of such provisions, as much as the inability to seize assets in the event of default that makes rationing a far more prevalent feature of the international capital markets.

4. Default Risk under Uncertainty The introduction of uncertainty adds importantly to the conclusions of the previous section. In the previous model, the threat of default generated a credit ceiling D but no actual default or debt moratorium. Also the loan schedule was kinked at Z), but nowhere upward sloping. Moreover, a rise in the penalty for default was necessarily welfare improving for the debtor. A l l of these conclusions are now modified. With uncertainty, defaults (or debt relief in the renegotiation case) will occur; the supply schedule of loans will slope upward, with rising risk premia measuring the risk of default; and rising penalties for default can now actually make the debtor worse off.

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Again, it is useful to begin with an illustration. Suppose that we remain in the linear case, with ß 2 = β + (1 + μ) I x , where β is distributed uniformally over [0, Qx]. Assuming that μ < δ, and that there is no investment precommitment, the borrower will always choose I x = 0. We make that assumption until the end of this section. The interest rate on borrowing is now r, which will deviate from the safe rate of return ρ because of the presence of default risk. We make the very important assumption that the actual outcome of β is publicly observed, so that bargaining can be made conditional on the observation of β 2 . (We therefore abstract from issues of asymmetric information that are treated, for example, in Stiglitz and Weiss (1981).) We consider two outcomes for debt repayment, depending on whether or not there is ex post renegotiation (i.e. whether the loans are "bank" loans or "bond" loans). Without renegotiation, the creditors are fully paid off when ( 1 + r) Dx < λ β 2 , and they receive zero when (1 + r) Dx > λ β 2 . With renegotiation, we assume that the creditors are fully repaid when (1 + r) Dx < 0 ß 2 , a n d receive 0 β 2 otherwise, where 0 = λ Ν / ( Ν + 1). We now proceed to the two cases of bank and bond lending under uncertainty. Bond lending, we have seen, can be viewed as a way for the borrower to precommit itself to refrain from ex post negotiation after a loan is arranged. When will such a precommitment be desirable? Two factors are at work. On the one hand, the presence of ex post negotiation lowers the threshhold for default, since countries repay a bond loan as long as (1 + r) Dx < λ β 2 , but partially default on a bank loan when (1 + r) Dx < 0 λ 2 < λ β 2 . Thus, for a given (1 + r) Dx, the frequency of (partial) default is raised with bank loan. On the other hand, the bank loan is more efficient, in that when default occurs, the borrower is not punished, per agreement with the creditors. The resources that are thereby gained, λ β 2 , in effect allow the interest rate r to be reduced on the loan. It is, in general, ambiguous as to which of these two effects is most important, and therefore, as to whether the country will prefer to borrow via bonds or bank loans. Under certainty, for example, only the first effect is operative (since defaults never occur), and bond lending must dominate bank lending. With high uncertainty, however, the second effect may dominate. This is more surely true the weaker the country in bargaining. When the number of creditors is large ( N — 1 + (other terms), and the country maximizes utility by maximizing Dx. Thus, with a bank loan, optimal borrowing is shown as point A in Figure 1. With a bond loan, EU= Dx — ( 1 + ρ) ( 1 + δ)"1 Dx — XwE(Q 21 D) ( 1 + δ)"1 + (other terms), and it may be optimal to borrow Dx below the maximum. Specifically, with bond loans EUis[\ + (1/2)(1 + δ ) ] β , + [(β — p ) / ( l +8)] D j — λ π 2 [ β / 2 (1 + δ)], where we make use of the fact t h a t i : ( ß 2 | D) equals π β / 2 . Optimum borrowing is found by setting dEU/dD x = 0 , or (δ — ρ ) / (1 + ρ) = [A7rßj/(1 + δ)] dn/dD x. To complete the solution, we find dn/dD x. Since (1 — ττ)(1 + r) = (1 + p) and π = (1 + r)D x/\Q x , we see that dn/dD x = (1 + p)/[kQ x (1 — 27T)], SO that the optimum borrowing rule implies: (28)

π

= (δ-ρ)/(1 + 2δ-ρ)

(1 + r ) = (1 + 2 δ - ρ ) ( 1 + ρ ) / ( 1 + δ ) D !

= λβ1(δ-ρ)(1+δ)/[(1+ρ)(1 + 2δ-ρ)2]