Institutionen, Normen, Bürgertugenden [1. Aufl.] 978-3-658-22260-4;978-3-658-22261-1

Table of contents :
Front Matter ....Pages I-XVII
Front Matter ....Pages 1-1
Political Institutions and Social Power: Conceptual Explorations (2006) (Claus Offe)....Pages 3-22
Civil society and social order: demarcating and combining market, state and community (2000) (Claus Offe)....Pages 23-45
Front Matter ....Pages 47-47
Fessel und Bremse. Moralische und institutionelle Aspekte „intelligenter Selbstbeschränkung“ (1989) (Claus Offe)....Pages 49-76
Moderne „Barbarei“: Der Naturzustand im Kleinformat? (1996) (Claus Offe)....Pages 77-103
Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen. Kognitive Hygiene und strategischer Umgang mit der Wahrheit (1993) (Claus Offe)....Pages 105-117
Die Utopie der Null-Option. Modernität und Modernisierung als politische Gütekriterien (1986) (Claus Offe)....Pages 119-145
How can we trust our fellow citizens? (1999) (Claus Offe)....Pages 147-190
Pflichten versus Kosten: Typen und Kontexte solidarischen Handelns (2004) (Claus Offe)....Pages 191-204
„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“. Zur Grammatik und Semantik verantwortlichen Handelns (2005) (Claus Offe)....Pages 205-221
Shared Social Responsibility. Reflections on the need for and supply of “responsible” patterns of social action (2010) (Claus Offe)....Pages 223-239
What, if anything, may we mean by “progressive” politics today? (2001) (Claus Offe)....Pages 241-251
Front Matter ....Pages 253-253
New Social Movements: Challenging the Boundaries of Institutional Politics (1985) (Claus Offe)....Pages 255-294
Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics: A Tentative Stage Model (1990) (Claus Offe)....Pages 295-315
Vier Hypothesen über historische Folgen der Studentenbewegung (1998) (Claus Offe)....Pages 317-323
The Politics of Parity: Can Legal Intervention Neutralize the Gender Divide? (2001) (Claus Offe)....Pages 325-339
Wessen Wohl ist das Gemeinwohl? (2001) (Claus Offe)....Pages 341-366
Nach dem „Ende der Utopie“: die Zivilgesellschaft als Fortschrittsidee? (2004) (Claus Offe)....Pages 367-375
Front Matter ....Pages 377-377
Die kritische Funktion der Sozialwissenschaften (1975) (Claus Offe)....Pages 379-386
Do Western Universities Have a Mission to Educate? Thoughts on expertise and judgment (2007) (Claus Offe)....Pages 387-399
Akademische Soziologie und politischer Protest: Der Frankfurter Soziologentag 1968 (2012) (Claus Offe)....Pages 401-409
Back Matter ....Pages 411-417

Citation preview

Ausgewählte Schriften von Claus Offe

Claus Offe

Institutionen, Normen, Bürgertugenden

Ausgewählte Schriften von Claus Offe Band 3 Reihe herausgegeben von Claus Offe, Berlin, Deutschland

In den vorliegenden Bänden werden ausgewählte Schriften des Soziologen und Politikwissenschaftlers Claus Offe zusammengestellt. Es handelt sich um Studien und Essays aus nahezu fünf Jahrzehnten und zu einer Vielzahl von Forschungsthemen. Zum weitaus größten Teil befassen sie sich mit der Wechselbeziehung von kapitalistischer Wirtschaftsordnung und (demokratischer) Politik. Dabei ist der gemeinsame Ausgangspunkt die gut belegbare Überzeugung, dass die Gründung, Entwicklung, Förderung und Verteidigung jener spezifischen, auf der „Vermarktung“ von Arbeitskraft beruhenden Wirtschaftsordnung von allem Anfang an ein politisches Projekt war und geblieben ist – ein mit Gewalt und anderen Mitteln der Machtausübung realisiertes Vorhaben, das von den politischen Eliten staatlicher Herrschaftsverbände betrieben und ausgestaltet wird. Nicht nur Eigentum und Vertrag, sondern auch das Marktgeschehen insgesamt, beruhen auf politisch-rechtlich gesetzten Prämissen, Lizenzen und Gewährleistungen. Wenn das so ist und die kapitalistische Wirtschaftsdynamik letztlich nur als ein Erzeugnis politischer Macht zu verstehen ist – wie kommt es dann, dass (selbst demokratische) Politik ihren eigenen Artefakten so machtlos gegenübersteht, wenn es um die Regulierung, Bändigung, Begrenzung und Korrektur von zweifelsfrei zerstörerischen Seiten des kapitalistischen Marktgeschehens geht – oder doch (nach liberalen und universalistischen normativen Maßstäben, die zumindest in „westlichen“ Kapitalismen kaum gänzlich zu entwurzeln sind) gehen müsste? Es sind solche „großen“ Fragen, die in den vorliegenden Bänden an Gegenstandsbereichen wie dem Arbeitsmarkt, der Sozialpolitik, der politisch-kulturellen Infrastruktur kapitalistischer Demokratien, den Formen und Funktionen politischer Repräsentation, der europäischen Integration sowie dem Übergang staatssozialistischer Systeme zu Versionen des demokratischen Kapitalismus gleichsam kleingearbeitet werden.

Weitere Bände in der Reihe http://www.springer.com/series/16074

Claus Offe

Institutionen, Normen, Bürgertugenden

Claus Offe Humboldt-Universität Berlin und Hertie School of Governance Berlin, Deutschland

Ausgewählte Schriften von Claus Offe ISBN 978-3-658-22260-4 ISBN 978-3-658-22261-1  (eBook) https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen National­ bibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Springer VS © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von allgemein beschreibenden Bezeichnungen, Marken, Unternehmensnamen etc. in diesem Werk bedeutet nicht, dass diese frei durch jedermann benutzt werden dürfen. Die Berechtigung zur Benutzung unterliegt, auch ohne gesonderten Hinweis hierzu, den Regeln des Markenrechts. Die Rechte des jeweiligen Zeicheninhabers sind zu beachten. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informa­ tionen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag, noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten und Institutionsadressen neutral. Springer VS ist ein Imprint der eingetragenen Gesellschaft Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH und ist ein Teil von Springer Nature Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany

Generalvorwort

Die Idee, eine thematisch geordnete Auswahl meiner Studien, die im Zeitraum von 50 Jahren entstanden sind, in mehreren Bänden zu publizieren, stammt von Adalbert Hepp, dem langjährigen Lektor des Campus-Verlages und einem der intimsten Kenner der deutschen sozialwissenschaftlichen Szene. Seine freundschaftliche Ermutigung zu diesem Publikationsprojekt entlastet den Verfasser freilich nicht von der Pflicht, die Gesichtspunkte zu erläutern, unter denen er sich nach leichtem Zögern vom Sinn des Unternehmens hat überzeugen lassen. Zu ihnen zählt die Vermutung, dass heutige Leser an den sozialwissenschaftlichen Be­mühungen ihres Urhebers ein fach- und sogar zeitgeschichtliches Interesse nehmen könnten. Im Rückblick wird nämlich deutlich, wie stark die jeweils gewählten Gegenstände und Untersuchungsperspektiven sowohl von akademischen wie gesellschaftspolitischen Themenkonjunkturen geprägt und in Aktualitäten verwickelt waren.1

1

Fremdeinschätzungen und Selbstauskünfte zu den Entstehungskontexten der Arbeiten sowie Beurteilungen und Interpretationen derselben finden sich u. a. in folgenden Titeln der Sekundärliteratur: J. Keane, „The Legacy of Political Economy: Thinking With and Against Claus Offe“, Canadian Journal of Political and Social Theory Vol. 2, Number 3 (Fall 1978), 49 – ​ 92; K. Hinrichs, H. Kitschelt und H. Wiesenthal (Hg.) Kontingenz und Krise: Institutionen­ politik in kapitalistischen und postsozialistischen Gesellschaften. Claus Offe zu seinem 60. Ge­ burtstag. Frankfurt/New York: Campus 2000; A. Geis und D. Strecker (Hg.), Blockaden staatlicher Politik. Sozialwissenschaftliche Analysen im Anschluss an Claus Offe, Frankfurt/ New York: Campus 2005; R. E. Goodin, „Being Claus Offe“, Politische Vierteljahresschrift 53 (2012), Nr. 4, 593 – ​600; „Die plötzliche Implosion eines obsoleten Gesellschaftssystems …“, Gespräch mit David Strecker, Zeitschrift für Politische Theorie, 2 (2013), 253 – ​284; R. D’Alessandro, La Disegualanza programmata. Capitale, Stato e Socièta nel pensiero di Claus Offe, Roma: carocci editore 2015; J. Borchert und S. Lessenich, Claus Offe and the Critical Theo­ ry of the Capitalist State, Milton Park: Routledge 2016; „Theorizing Crises and Charting the Realm of the Possible. A conversation with Laszlo Bruszt“, Sociologica, 2/2017, http://www. sociologica.mulino.it/journal/article/index/Article/Journal:ARTICLE:1040; sowie Vor- und

V

VI Generalvorwort

Diese Verwicklung kann man – zumal dann, wenn man sich vom irregeleiteten „Physik-Neid“ mancher sozialwissenschaftlicher Theoretiker und Empiriker nicht fernzuhalten bereit ist – als einen Makel beklagen, der die akademischen Äußerungen von Autoren unserer Fächer von bloßen Meinungsbeiträgen bisweilen kaum unterscheidbar werden lässt. Die Berechtigung entsprechender Vor­würfe lässt sich oft (wenn auch keineswegs immer) mit der Erinnerung an die spezifische Natur der Gegenstände von Soziologie und Politikwissenschaft in Zweifel ziehen: Anders als die Gegenstände von Physik und Biologie handelt es sich bei sozialwissenschaftlichen Studienobjekten, also bei sozialen Akteuren und den Folgen ihres Handelns, um solche, die mit dem Wissen (oder doch impliziten Vorstellungen und Annahmen) über die Gründe und Ursachen des eigenen Handelns und Erlebens begabt sind. Dieses Wissen kann wahr sein oder im Gegenteil auf (Selbst-)Täuschung beruhen. Dabei beziehen sich Täuschungen sowohl auf die Gesamtheit des Wirklichen und seine Triebkräfte wie auf die Sphären des (Un-)Möglichen. Ich betrachte es als den Sinn und wichtigsten, wenn auch bisweilen nicht ohne Recht als subversiv beargwöhnten Auftrag sozialwissenschaftlicher Forschung, solche Täuschungen zu „enttäuschen“ und so die von ihnen verbreiteten Gewissheiten zu erschüttern. Was damit zugleich erschüttert wird, ist der faule Frieden irrigen Einverständnisses. Die Begriffssprache der Sozialwissenschaften besteht nahezu ausschließlich aus Worten, die auch im außerwissenschaftlich-alltäglichen Sprachgebrauch vorkommen. Jeder Zeitungsleser „weiß“, worum es geht, wenn von Dingen wie Gemeinschaft, Arbeit, Macht, Verantwortung, Bildung, Korruption, Solidarität, Markt, sozialer Ordnung, Staat, Interesse, Diktatur, Institution, Familie, Re­ligion, Fortschritt, Bürokratie usw. usf. die Rede ist. Umgekehrt werden sozialwissenschaftliche Fachbegriffe (Globalisierung, Anomie, Krise, Austerität, Kapitalismus, Kollektivgutprobleme, Transaktionskosten, Identität, Integration) in der Regel rasch in Alltagsdiskurse übernommen und mit lebenspraktischen Bedeutungen aufgeladen. Aus dieser Nähe der Fachsprache zur Alltagssprache ergibt sich für Wissenschaftler die laufende Herausforderung, die verwendeten Begriffe zu schärfen, d. h. die Frage zu beantworten: Woran genau erkennen wir und wie lässt sich begründen, dass ein Begriff auf eine bestimmte Kategorie sozialer Phänomene angewendet werden muss, während er auf andere, oft zum Verwechseln ähnliche Sachverhalte nicht aus ebenso guten Gründen „passt“. Bei dieser Arbeit an der Schärfung von Begriffen geht es in der Regel nicht allein um semantische Präzisierung, sondern gleichzeitig um Bewertungskontroversen und zu­grundeliegende Wertkonflikte. Nachwort des Verfassers zur veränderten Neuausgabe (hg. von J. Borchert und S. Lessenich) von Claus Offe, Strukturprobleme des kapitalistischen Staates, Frankfurt/New York 2006.

Generalvorwort VII

In den vorliegenden, in thematisch geordneten sechs Bänden zusammengestellten Studien geht es methodisch um jene Bemühung um begriff‌liche Präzisierung und Unterscheidung. Der Sache nach geht es um das in seinen Ergebnissen nachhaltig ungewisse Spannungsverhältnis zwischen den institutionellen Strukturen liberaler und zugleich wohlfahrtsstaatlicher Demokratien einerseits und der Dynamik kapitalistischer Wirtschaftssysteme und ihrer strukturbildenden, gesellschaftsverändernden Effekte andererseits. Dieses Spannungsverhältnis wird von Sozialwissenschaftlern in vielfältigen Nuancierungen als das von citoyen vs. bour­ geois, Status vs. Kontrakt, Staats(volk) vs. Markt(volk), kommunikatives vs. strategisches Handeln, Dekommodifizierung vs. (Re-)Kom­modifizierung, Bürgerrecht vs. „Effizienz“, Nationalstaat vs. Weltmarkt oder einfach als das von Demokratie vs. Kapitalismus erfasst. Diese Spannung und Konfliktlage ist in Deutschland seit dem definitiven „Ende der Nachkriegszeit“ in der Mitte der 1970er Jahre und darüber hinaus in der OECD-Welt durch eine verwirrende Vielfalt von „synthetischen“ Politikansätzen bearbeitet, wenn auch niemals dauerhaft bewältigt worden – nämlich durch strategische Modelle wie die „soziale Marktwirtschaft“, den „verbändedemokratischen“ Neokorporatismus, die europäische Integration und Weltmarkt-Integration sowie die Adoption neoliberaler Lehren für die Gesellschafts- und Wirtschaftspolitik oder, partiell in Reaktion auf die Verheerungen, die von der letzteren verursacht wurden, die meist national-populistische Mobilisierung zugunsten einer wirtschafts- und sozialprotektionischen Politik der ReNationalisierung. Dem heutigen Leser ist vermutlich schwer vorstellbar, dass ein großer Teil der in diesen Bänden zusammengestellten Texte auf mechanischen Schreibmaschinen erstellt worden ist. Die Leistung von Computer-Programmen, die heute gesprochene Eingaben automatisch zu verschriftlichen erlauben, lag ganz und gar außerhalb des selbst als ferne Möglichkeit Vorstellbaren. Dasselbe gilt für zeitgeschichtliche game changer wie den Zusammenbruch von Comecon und Warschauer Pakt, die Entstehung einer europäische Wirtschafts- und Währungsunion, eine nahe an die Dimensionen jener der Zwischenkriegszeit heranreichenden Finanzmarktund Wirtschaftskrise, ein globales Wirtschaftswachstum, welches den Westen für viele Beobachter als zur säkularen Stagnation verurteilt erscheint und bereits zu mehr als seiner jährlichen Hälfte allein in China und Indien stattfindet, sowie die Aussichten auf das, was die Errungenschaften der künstlichen Intelligenz auf den Märkten auch für Dienstleistungsarbeit anzurichten im Begriff stehen – von denen für herstellende Arbeit ganz zu schweigen. Hinzugekommen sind kaum antizipierte politische Mega-Themen wie Klimawandel, Migration, die Demographie alternder Gesellschaften und neuartige Sicherheitsfragen – dies alles im Kontext eines offenbar ebenfalls säkularen, qualitativen wie quantitativen Niedergangs sozialdemokratischer politischer Kräfte. Angesichts dieser Konstellation sind zu-

VIII Generalvorwort

mindest einige der hier erneut (und in annähernd chronologischer Reihenfolge und mit nicht immer vermiedenen Wiederholungen) veröffentlichen Studien dem Risiko ausgesetzt, von heutigen Lesern als altbacken und (vor)ahnungslos disqualifiziert zu werden. Dieses Risiko kann nur durch die, wie der Verfasser meint, anhaltende und ungebrochene Aktualität des Leitthemas Kapitalismus vs. Demokratie und unter laufender Bezugnahme auf dieses kompensiert werden. Die in diesen Bänden (zum größten Teil wieder-)veröffentlichten Studien sind (zusätzlich zu einer Reihe von Monographien und Aufsatzsammlungen sowie einer Überzahl hier nicht berücksichtigter Texte) als Teil meiner beruflichen Tätigkeit an der Universität Frankfurt (1965 – ​69) als research associate an den Universitäten Berkeley und Harvard (1969 – ​1971) am Starnberger Max-Planck-Institut (1971 – ​75), an der Universität Bielefeld (1975 – ​1989), am Zentrum für Sozialpolitik der Universität Bremen (1989 – ​1995), an der Humboldt-Universität zu Berlin (1995 – ​2005) und schließlich an der Hertie School of Governance, Berlin (seit 2006) entstanden, zum großen Teil auch während Forschungsaufenthalten in außeruniversitären Einrichtungen in Stanford, Princeton, Florenz, Canberra und Berlin. Die Vielzahl dieser Orte und institutionellen Kontexte erklärt, dass die nur zum kleineren Teil in deutscher Sprache verfasst wurden. Da die englische Sprache heute im akademischen Leben und weit darüber hinaus keine Barriere mehr darstellt (oder doch darstellen sollte), war der Aufwand für eine Übersetzung englischer Texte verzichtbar. Die Texte erscheinen hier in der Sprache, in der sie geschrieben wurden. Die Texte sind – abgesehen von wenigen Erstveröffentlichungen – in Zeitschriften und Sammelbänden erschienen. Ausschnitte aus eigenen und gemeinsam verfassten Monographien wurden nicht berücksichtigt. Von wenigen Ausnahmen abgesehen sind Änderungen gegenüber den Originalversionen rein redaktioneller Art. Thematisch folgt die Auswahl den großen thematischen Blöcken der sechs Bände. Die Stichworte sind: Arbeitsmarkt, Wohlfahrtsstaat, politische Institutionen und Normen, Liberale Demokratie und ihre Gefährdungen, Regieren in Europa und der EU, sowie der Übergang vom Staatssozialismus zum demokratischen Kapitalismus nach 1989 in Mittel- und Osteuropa. Innerhalb dieser Themenfelder ist die Auswahl an subjektiven Kriterien wie Qualität, Relevanz und wahrgenommenen Zitiererfolg orientiert. Die Texte spiegeln den hohen Anregungswert der an den genannten Institutionen angetroffenen Kollegen wider, deren gedanklichen Einflüsse beim Verfasser ein gewisses Maß an beherztem Eklektizismus nach sich gezogen haben mögen. Nach meinem Studium bei Otto Stammer an der FU Berlin hatte ich das außerordentliche Privileg, für eine volle Dekade mit Jürgen Habermas zusammenzuarbeiten. Fritz Scharpf hat mich 1973 in Konstanz habilitiert und später zu einem längeren Forschungsaufenthalt ans Wissenschaftszentrum Berlin (WZB) eingela-

Generalvorwort IX

den. Ab 1975 habe ich für 14 Jahre in unmittelbarer räumlicher Nachbarschaft zu Niklas Luhmann an der Universität Bielefeld gearbeitet. Die zahlreichen Einsichten, Anregungen und Herausforderungen, die sich aus glücklichen Ortswechseln auf gleichsam osmotischem Wege ergeben haben, kann ich nur pauschal und mit Dankbarkeit registrieren, ohne sie recht spezifizieren zu können. Solche osmotisch gewonnene intellektuellen Bereicherungen verdanke ich auch Philippe Schmitter, Terry Karl und James Fishkin seit einer gemeinsamen Zeit in Stanford, Albert Hirschman aus Begegnungen in Harvard und später Princeton, Jon Elster und Steven Lukes aus vielfältiger Zusammenarbeit sowie Robert Goodin aus meinen wiederholten Forschungsaufenthalten in Canberra. Dasselbe gilt für meinen Freund und (seit mehr als 50 Jahren !) Koautor Ulrich K. Preuß, mit dem ich dank glücklicher Fügung lange Zeitstrecken am selben Arbeitsort, z. T. sogar auf derselben geteilten Planstelle (an der Hertie School of Governance, 2006 – ​2012) verbracht habe. Für beinahe ebenso lange Zeit stehe ich im produktiven Austausch mit den befreundeten Kollegen Faruk Birtek (Istanbul) und David Abraham (Princeton und Miami). Dankbar (wenn auch nur pauschal) zu erwähnen ist hier auch die große Zahl von exzellenten Mitarbeitern und Doktoranden, die Resultate meiner eigenen Bemühungen oft genug und in produktiver Weise auf die Probe gestellt haben. Der Hertie School und ihren Präsidenten Michael Zürn und Helmut An­heier verdanke ich optimale Arbeitsbedingungen für mein Dasein als Emeritus, wie sie v. a. durch die hilfreiche Assistenz von Ines André-Schulze und Marcel Hadeed realisiert worden sind. Mein Dank gilt auch Andreas Beierwaltes von Springer VS, der sich für das Projekt in äußerst entgegenkommender Weise interessiert hat, sowie meiner Lektorin Cori Mackrodt, die sich der Sache mit anhaltend geduldiger Hilfsbereitschaft angenommen hat – einer Sache, die ohne ein jahrelanges freundschaftliches Zureden von Adalbert Hepp kaum die vorliegende Gestalt angenommen hätte. Berlin, im Februar 2018

Claus Offe

Inhalt

Vorwort  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 XV

Teil I Institutionen 1

2

Political Institutions and Social Power: Conceptual Explorations (2006)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . .



Civil society and social order: demarcating and combining market, state and community (2000)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 23

3

Teil II Vertrauen, Verantwortung, Solidarität, Selbstbeschränkung 3

Fessel und Bremse. Moralische und institutionelle Aspekte „intelligenter Selbstbeschränkung“ (1989)  . . . . . . . . . . . . . .

 49

4

Moderne „Barbarei“: Der Naturzustand im Kleinformat ? (1996)  . . . .

 77

5

Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen. Kognitive Hygiene und strategischer Umgang mit der Wahrheit (1993)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 105

Die Utopie der Null-Option. Modernität und Modernisierung als politische Gütekriterien (1986)  . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 119

6

XI

XII Inhalt

7

How can we trust our fellow citizens ? (1999)  . . . . . . . . . . . . .

 147

8

Pflichten versus Kosten: Typen und Kontexte solidarischen Handelns (2004)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 191

9

„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“. Zur Grammatik und Semantik verantwortlichen Handelns (2005)  . . .  205

10 Shared Social Responsibility. Reflections on the need for and supply of “responsible” patterns of social action (2010)  . . . . . .  223 11 What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ? (2001)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 241

Teil III Soziale Bewegungen und Zivilgesellschaft 12 New Social Movements: Challenging the Boundaries of Institutional Politics (1985)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 255

13 Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics: A Tentative Stage Model (1990)  . . . . . . . .

 295

14 Vier Hypothesen über historische Folgen der Studentenbewegung (1998)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 317

15 The Politics of Parity: Can Legal Intervention Neutralize the Gender Divide ? (2001)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 325

16 Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ? (2001)  . . . . . . . . . . . . . .

 341

17 Nach dem „Ende der Utopie“: die Zivilgesellschaft als Fortschrittsidee ? (2004)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 367

Teil IV Sozialwissenschaft und Gesellschaftskritik 18 Die kritische Funktion der Sozialwissenschaften (1975)  . . . . . . . .

 379

Inhalt XIII

19 Do Western Universities Have a Mission to Educate ? Thoughts on expertise and judgment (2007)  . . . . . . . . . . . . .

 387

20 Akademische Soziologie und politischer Protest: Der Frankfurter Soziologentag 1968 (2012)  . . . . . . . . . . . . . .

 401

Nachweise  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  411 Namensregister  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 413

Vorwort

Der vorliegende dritte Band meiner ausgewählten Aufsätze enthält sozialtheoretische Studien und Essays zum Problem der sozialen Integration. Soziale Integration beruht auf institutionalisierten Regeln und Normen, die zwei schwer miteinander vereinbare Eigenschaften haben: Auf der einen Seite sind sie, gleichsam in der Außenansicht, historisch kontingent – nie ein für alle Male gültig und unangreifbar, sondern stets kritisierbar und „auch anders möglich“. Aus der Innenansicht dagegen bewähren sie sich als handlungskoordinierende und Integration stiftende Regeln nur, wenn sie zumindest von einer ausreichenden Zahl von Akteuren als durchaus feststehende, mit Geltungskraft ausgestattete Gegebenheiten anerkannt und befolgt werden. Eine zentrale Frage für Theorien sozialer Integration ist die nach der Robustheit jenes Schwebezustandes zwischen Kontingenz und Geltung, zwischen Flüssigem und Festem. Brüchig können institutionalisierte Regelsysteme aus zwei Kategorien von Gründen werden. Auf der einen Seite verlieren Regelsysteme ihre „formative“, d. h. motivbildende und aufmerksamkeitslenkende Kraft dann, wenn ihr normativer Geltungsanspruch als obsolet wahrgenommen wird. Institutionen können kritisch in ihrer Funktion untersucht werden, bestimmten Typen von Akteuren Macht- und andere Vorteile auf Kosten anderer Akteure zuzuschanzen. Der Nachweis solcher selektiver Begünstigungseffekte macht Institutionen anhand von Maßstäben wie Gerechtigkeit und Fairness kritisierbar. In anderen Fällen – triviale Beispiele sind Kleidungsnormen für bestimmte Anlässe oder Sperrstunden für Gastwirtschaften – verlieren sie u. U. jeglichen erkennbaren Sinn. Es gelingt ihnen dann nicht (mehr), bei den Adressaten von Normen und Regeln deren „Geist“ bzw. die begründungskräftigen Ideen zu vermitteln, von denen eine hinreichend norm-konforme Praxis der Betroffenen abhängt. Institutionen können (wie in Deutschland z. B. gewisse akademische Rituale oder auch die Mitgliedsrolle in politischen Parteien) ihre gewohnheitsbildende Überzeugungskraft XV

XVI Vorwort

verlieren und an diesem Verlust untergehen oder nur mehr als sinn-leere Ruinen bestehen bleiben. Der andere Modus, in dem Institutionen scheitern können, ist der, dass sie ihrer Umwelt die rechtlichen Garantien, die soziale Anerkennung und die materiellen Ressourcen nicht mehr abgewinnen können, die sie für die Erreichung ihrer Zwecke (oder auch nur die Sicherung ihres Bestandes) benötigen. Z. B. mag eine Gewerkschaft noch so viel und erfolgreich den Sinnbezug der Solidarität bei ihrer Mitgliedschaft pflegen – wenn es ihr, etwa wegen mangelnder rechtlicher Außenstützen oder fehlender Verhandlungsbereitschaft von Tarifgegnern, nicht gelingt, nennenswerte Erfolge in Lohn- und anderen Tarifkämpfen zu erzielen, wird sie als Institution scheitern. Solchen Fragen gehen die Beiträge im ersten Teil des vorliegenden Bandes nach. Im zweiten Teil finden sich Aufsätze, die der Frage gewidmet sind, unter welchen „moralsoziologischen“ Voraussetzungen Integrationsleistungen gelingen können, die aus vertrauensvollen Interaktionen, verantwortungsethischen Orientierungen, epistemischen Standards der Wahrhaftigkeit, der solidarischen Bewältigung von Kollektivgutproblemen und dem Einverständnis über Richtung und Maßstäbe sozialer Fortschritte hervorgehen. Die sozialen Bedingungen vertrauensvoller Interaktion, sei es zwischen Bürgern, sei es zwischen Bürgern und sie repräsentierenden politischen Eliten, sind seit den 90er Jahren Gegenstand vieler soziologischer und philosophischer Untersuchungen gewesen.1 Die das Gelingen von Kooperation und Reziprozität begünstigenden, individuelles Handeln diszi­ plinierende Dispositionen und Tugenden werden in einer reichhaltigen sozialwissenschaftlichen Literatur über Phänomene wie social capital und seine Auflösung durch „Individualisierung“ sowie schrumpfende sachliche, zeitliche und soziale Horizonte der Handlungsorientierung sind ein Standard-Thema der Sozialtheorie. Dabei wird oft (und häufig recht hilflos) versucht, der vom neoliberalen Zeitgeist kategorial abgesegneten „Entpflichtung“ des öffentlichen und privaten Handelns mit entgegengerichteten „kommunitaristischen“ bzw. „zivilgesellschaftlichen“ Appellen und Postulaten beizukommen. Normbildende Gegenkräfte, die außer Kontrolle geratenen Resultaten kapitalistischer, wissenschaftlicher, administrativer, militärischer und patriarchalischer Rationalitäten Einhalt zu gebieten suchen, sind Thema und ambitioniertes Selbstverständnis von „neuen“ sozialen Bewegungen. Im Gegensatz zu politischen Parteien sind soziale Bewegungen keine formellen Machterwerbsorganisationen, sondern operieren den gesetzgebenden und administrativen Organen wie den Inhabern von wirtschaftlichen Machtpositionen gegenüber im Modus des Protests, 1

Vgl. z. B. die Beiträge in M. Hartmann und C. Offe (Hrsg.), Vertrauen. Die Grundlage des so­ zialen Zusammenhalts. Frankfurt: Campus 2001

Vorwort XVII

der Skandalisierung, der „Belagerung“ (Habermas) und der Einklage von „guten“ Gründen für getroffene oder bevorstehende Entscheidungen. Die Frage nach den Bestands- und Erfolgsbedingungen von nicht-institutionellen Praktiken der politischen Assoziationen und Kommunikationsverhältnisse ist der Focus der im dritten Teil des Bandes zusammengestellten Studien. Im vierten Teil schließlich sind einige Überlegungen und Beobachtungen zu der Frage zusammengestellt, wie akademische Institutionen insgesamt (und insb. die Praxis der Sozialwissenschaften) die Geltungsansprüche von institutionellen Ordnungen überprüfen, ggf. unterminieren und damit ihrem an der Tradition der Aufklärung anknüpfendem Selbstverständnis gerecht werden können. Berlin, Mai 2018

Claus Offe

Teil I Institutionen

1

Political Institutions and Social Power: Conceptual Explorations (2006)

The term “institution” is one of the most frequently used and, at the same time, most rarely defined in the social sciences. Social scientists relate to the theoretical concept of institution as ordinary people relate to some established institution: They take the meaning for granted and proceed to make use of it. The question that I want to focus on here concerns the implications of institutions for the generation, distribution, exercise, and control of social power. The question can be elaborated with the help of a quote from Sven Steinmo, one of the initiators1 of the research program of “historical institutionalism.” Steinmo writes: “Institutions define the rules of the political game and as such they define who can play and how they play … [institutions] can shape who wins and who loses.”2 If we replace in this sentence the term “institutions” with the word “power” or “holders of social power,” the meaning remains virtually the same. “Institutions” and “power,” it seems, are being used almost interchangeably. But that cannot be right, as “holders of power” are clearly actors, while institutions are not. What I want to explore here are the mechanisms through which institutions affect the distribution of social power among actors and are, in a circular way, themselves the result of the exercise of power. To this end, I start with (1) a set of propositions, distilled out of the theoretical literature on institutions, on which social scientists (including economists) who study institutions seem to be largely agreed. These propositions refer to structural features of all institutions (or of subgroups that form types of institutions). In the next section, I turn to (2) the functions that institutions perform. Section (3) 1 2

Sven Steinmo, Kathleen Thelen, and Frank Longstreth, eds., Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis (New York: Cambridge University Press, 1992). Sven Steinmo, “Institutionalism,” in Neil J. Smelser and Paul B. Baltes, eds., International En­ cyclopedia of the Social and Behavioral Sciences 11 (Oxford: Elsevier, 2001), 7554 – ​7558.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_1

3

4

Political Institutions and Social Power

of the chapter deals with the capacity of institutions to endow actors with power and privilege and various trajectories of challenge and change of institutions. It is by mere coincidence that each of these three sections is subdivided into eight propositions.

1

The Structure of Institutions

(a) Rules vs. Regularities Institutions are systems of rules that apply to the future behavior of actors. They constitute actors and pro-/prescribe their scope and mode of action. These rules can be sanctioned through mechanisms that are specified in the charter, or legal specification, of an institution. These rules are, consciously or habitually, observed and complied with by actors who are aware not only of the rules but also of the fact that these rules are being enforced and deviant courses of action sanctioned. Institutions often impose severe constraints on what actors are permitted to do. In contrast, regularities are propositions based upon the observation of patterns in past events that do not have, by themselves, normative qualities; neither can they be sanctioned. A similar distinction can be made between institutions and conventions. Institutions differ from conventions in that the rules that they consist of are potentially contested. Violations of institutional rules can result from an actor’s interest and are not just a mistake. While it makes no intelligible sense to challenge the QWERTY convention of organizing characters on a keyboard (as it becomes self-enforcing the moment it is adopted, as deviation is rendered prohibitively costly once the standard is adopted), institutions can meaningfully be challenged and their alteration advocated. “Excessive” challenges may be precluded through an enforcement agency. Formal institutions need guardians and enforcers. (b) Institution Building vs. Purposive or Instrumental Action Institutions are often explained and justified in terms of the problems they are designed to resolve or the values they serve. This problem-solving or value-achieving perspective on the origin and change of political institutions, often framed in metaphors taken from medicine or engineering, is deeply misleading. The logic of this perspective is something like this: If you don’t like the outcome, get a new set of institutions that yields better results. There are a number of things that are dubious with this perspective. For one thing, there may be outcomes and events for which simply no remedial institution is known. Or the speculation that a specific institutional pattern will result in an equally specific outcome may be erroneous, as “existing empirical knowledge is not adequate for an explicit policy of institu-

Political Institutions and Social Power 5

tional design.”3 Ethnic conflict in deeply divided societies may be a case in point.4 Second, institutions (such as corporatist industrial relations systems) may yield desirable results in one evaluative dimension and highly undesirable ones in another, without a neutral metric being available that could measure the net utility of outcomes. It is often also the case that protagonists of institutional innovation make multiple claims, addressed to different constituencies, as to what the proposed innovation is good for. In order to build a winning coalition of supporters, they may need to remain rather unspecific regarding intended outcomes. Third, the utility that institutions generate may be distributed according the pattern of an inverted U. Highly repressive state institutions may first provide for political calm but later reach a tipping point and trigger rebellion. Fourth, the productivity of institution may be context-sensitive, with the context itself being formed by other institutions or conditions. In the absence of such favorable context, one particular institution may not yield the benefits that hence are not due to the institution itself but contingent upon synergetic effects with other institutions. Also, what Goodin has called the “Myth of the Intentional Designer” not only downplays the fact that “typically, there is no … designer” but also suggests that if there were one, “social engineers always work with the materials … unalterably shaped by the past.”5 Finally, and most important, legislators or other representative actors may be unable or unwilling to adopt institutions even though they are (let us suppose) demonstrably capable of coping with their most serious problems. The patient, as it were, suffers from a disease that renders him incapable of swallowing the pill. A long time ago, Ernst Fraenkel highlighted a case of this “incentive incompatibility” when he observed, shortly before the breakdown of the Weimar constitution, in Germany: “Were the existing legislature capable of passing a constitutional reform, such reform would be superfluous. It is exactly the impossibility to have the reform adopted by parliament that makes it necessary.”6 Somewhat less tragically, the patient may be willing to accept the remedy but do so only in exceptional

Johan P. Olsen, “Institutional Design in Democratic Contexts,” The Journal of Political Philos­ ophy 5,3 (1997): 221. 4 Donald L. Horowitz, “Constitutional Design: An Oxymoron ?” in Ian Shapiro and Stephen Macedo, eds., Designing Democratic Institutions, Nomos XIII (New York: New York University Press, 2000), 254; cf. Claus Offe, “Political Liberalism, Group Rights and the Politics of Fear and Trust,” in Claus Offe, Herausforderungen der Demokratie (Frankfurt am Main/New York: Campus, 2003), 321 – ​334. 5 Robert E. Goodin, “Institutions and Their Design,” in Introduction to Goodin (ed.), The The­ ory of Institutional Design (Cambridge: Cambridge University Press, 1996), 28 – ​30. 6 Ernst Fraenkel, “Verfassungsreform und Sozialdemokratie,” reprinted in Fraenkel, Zur So­ ziologie der Klassenjustiz und Aufsatze zur Verfassungskrise 1931 – ​32 (Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft, 1968 [1932]), 102.

3

6

Political Institutions and Social Power

moments of sanity (such as occur after wars, civil wars, or regime breakdowns). Horowitz speaks of “the exceptional character of the occasion for innovation.”7 What seems to follow from all of these doubts and objections concerning constructivist rationalism in institution building is this: The origin of institutions must be looked for not in terms of purposive rational, consequentialist, and outcome-related but in value rational and deontological terms, or what March and Olsen8 have termed the “logic of appropriateness.”9 Institutions and institutional changes are more consistently explained in term of the balance of social power that they reflect than in terms of the goals and objectives that they are claimed to serve. (c) Institutions vs. Traditions Institutions differ from traditions or mere habits in that those involved in them show at least a rudimentary degree of reflexive awareness of the presence of these institutions and their claim to validity. For instance, institutions and the system of rules of which they consist are codified in law books and other books, they can be taught and theorized, reasons can be given for the validity of these rules and the bindingness with which they shape the action of actors, and so on. (d) Implicit Theories Institutions come with an implicit theory about themselves, an “animating idea”10 that provides reasons for their support and defense. For instance, democratic political institutions are framed in a set of ideas such as popular sovereignty, limitation of state powers, and procedural impartiality, while authoritarian ones invoke collective security, paternalism, or some doctrine promulgated by the political elite concerning the course of history. An institution that is entirely incapable of providing widely accepted reasons for itself is, as it were, intellectually naked (like the proverbial emperor in his new clothes) and, for this reason, in a precarious position and vulnerable to challenge. These implicit theories refer to how people normally behave and what kinds of desires they will pursue.11 7

Donald L. Horowitz, “Constitutional Design: An Oxymoron ?” in Ian Shapiro and Stephen Macedo, eds., Designing Democratic Institutions, Nomos XLII (New York: New York University Press, 2000), 275. 8 James March and Johan P. Olsen, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Pol­ itics (London: Collier Macmillan, 1989). 9 Cf also Olsen, “Institutional Design in Democratic Contexts.” 10 Goodin, “Institutions and Their Design,” 26. 11 In the present demographic crisis, the first Chancellor of the West German state Konrad Ade­nauer, is often quoted as saying that “people are always going to have children.” This implicit theory is undergirding the viability of welfare states.

Political Institutions and Social Power 7

(e) Priority in Time to Action Institutions precede the action of actors in time. They are premises of action. They are not created on the spot (as contracts are) but are “given” in the sense that less contingency applies to institutions than to actions. Contracts themselves, as a form that governs major parts of social interaction, have the quality of scripts, that is, of precluding the option of not using this form if actors want to put themselves in control of valued goods or services. This quality of being inescapably “given” is what made Durkheim speak of the “noncontractual” features of contracts, of “social facts,” and so on (“chosisme”). (f) Anonymity of Origin In contrast to organizations, institutions do not have founders or authors. To be sure, an individual constitution as an instance of the institutional pattern of constitutional government does have “founding fathers.” But this pattern itself of which individual constitutions are widely varying incarnations, has emerged out of arguments, experiences, demands, movements, discourses, and theories that evolved and came to prevail in seventeenth- and eighteenth-century Europe. Rather than as a result of individual decisions or founding acts, they evolved and came into being as a result of some collective manifestation of “communicative power.”12 As widely observed practices, they “emerge” anonymously under certain conditions and contexts, which later historians then usually explain as having created a specific institutional pattern. There may have been heroes, protagonists, or prophets, as well as theorists who elaborated and explained the reasons for the validity of an institution. But any ascription of an institution to a personal and hence mortal creator would expose it to the risk of being later denounced as an arbitrary or self-interested, at any rate as a by-now obsolete invention of that particular person, or to the risk of sectarianism, the recognition of which is limited to the followers of a particular person. Anonymity is also a defining element of institutions in that they refer to actors in terms of offices, rules, resources, and so forth, never in terms of persons and names of persons.13 Institutions such as the school, the family, the joint stock company, the political party, and the state and its bureaucracy owe their robustness and proclaimed timelessness to the fact that we cannot tell who “invented” them. In that sense, “fatherlessness” is an asset, as is the myth of 12 Jürgen Habermas, Faktizität und Geltung (Frankfurt: Suhrkamp, 1992), ch. 8. 13 It is symptomatic that totalitarian regimes not only demolish all inherited institutions/constitutions as soon as they come to power but also attach political power to persons rather than to roles and offices. Thus the quasi-constitutional Nazi law, which was in fact the utter perversion of constitutionalism, of August 1, 1934, stipulates that the joint powers of the President and the Chancellor shall now be in the hands of “Adolf Hitler” and that the law becomes effective at the time of death of Hindenburg.

8

Political Institutions and Social Power

parthenogenesis in the case of the founder of Christianity. Similarly, human reason itself, rather than some personal founder, is held to be, according to contractarian political theory, the source of the state as an institution. (g) Contested Values Institutions regulate the distribution of values the access to which and the distribution of which are intensely contested.14 The access to wealth and income, the control of physical violence, the recognition of individuals as member of a group, authority over and solidarity within the group, sexual relations, generational relations, the access to social and physical security, health, education, knowledge, esthetic values, and spiritual salvation are all items on a list of potential conflicts in which the stakes and hence the potential for disruptive violence can be very high.15 Institutions can best be thought of as regimes that regulate the productions and distribution of these and other values – which is why they are the potential object of distributive conflict initiated by actors who desire a different pattern of the distribution of and access to these values. (h) Theorists’ Proposed Typologies of Institutions Typologies of institutions can be based on institutional fields and their respective core values (religion/salvation, schools/education). They can also proceed along the formal/informal or legal/moral/ethical divide.16 Or they can proceed according to a hierarchy of “basic” institutions (such as constitutions), intermediary institutions (statutory laws), and operative institutions (administrative decrees).17 Such hierarchies usually also imply a hierarchy of robustness, or resistance to change, as in the hierarchy of political community, regime form, and legislation18 or the hierarchy of basic versus incremental policy changes.19

14 Claus Offe, “Designing Institutions for East European Transitions” in Robert E. Goodin, ed., The Theory of Institutional Design (Cambridge: Cambridge University Press, 1996), 199 – ​226. 15 Cf Shmuel N. Eisenstadt, “Social Institutions: The Concept,” in David Sills, ed., Internation­ al Encyclopedia of the Social Sciences 14 (1968), 409 – ​421. 16 Douglass C. North, Institutions, Institutional Change, and Economic Performance (Cambridge: Cambridge University Press, 1990). 17 Elinor Ostrom, Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action (Cambridge: Cambridge University Press, 1990), 50 – ​55. 18 David Easton, A Systems Analysis of Political Life (New York: Wiley, 1965). 19 Peter A. Hall, Governing the Economy: The Politics of State Intervention in Britain and France (New York: Oxford University Press, 1986).

Political Institutions and Social Power 9

2

Functions of Institutions

(a) Formative Impact upon Actors Institutions shape actors’ motivational dispositions; goals and procedures are “internalized” by actors, who adopt goals, procedures, and interpretations of the situation that are congruent with the institutional patterns. Institutions shape actors so that they (many or even most of them) take these institutions for granted and comply with their rules. Institutions have a formative, motivation-building, and preference-shaping impact upon actors. They subsume and subordinate the individual, shape his tastes and desires, and promulgate habitual codes of conduct. In order for an institution to make the transition from an idea, a blueprint, or a vision to an actually existing arrangement widely enacted in social practices, the set of rules, forms, and constraints must “sink in,” “take root,” “make sense,” become “taken for granted,” and meet with the recognition and support of those who come to live with and under the institution in question. Institutions have less to do with strategy, choice, and instrumental rationality (as organizations do) and more with emergence, growth, and intrinsic valuation.20 Institutions are part of the stock of “common knowledge,” even of those who are unfamiliar with particular organizations that form instances of institutions. Even if I never attend church or a stock exchange, I still have an idea of what these institutions are thought to be good for and how people act when they are involved in the institution.21 (b) Congruent Preference Formation By virtue of this formative effect, as well as the shaping of actors’ expectations, institutions can provide for predictability, regularity, stability, integration, discipline, and cooperation. In the absence of institutions, actors would not be able to make strategic choices, because they would lack the information about what kind of action to expect from others, which they need to know in order to pursue their own benefit.22 More broadly and regardless of the special case of strategic action, institutions fulfill a requirement, as philosophical anthropologists23 have argued, that results from a basic and constitutive deficiency of human nature: Human beings are not only naked in the literal sense (and therefore in need of clothing and 20 Cf Jack Knight, Institutions and Social Conflict (Cambridge: Cambridge University Press, 1992). 21 “One of the main features of institutional rules is that they are socially shared. The knowledge of their existence and applicability is shared by the members of the relevant group or community” (ibid., 68). 22 Ibid., ch. 3. 23 Arnold Gehlen, Urmensch und Spätkultur: Philosophische Ergebnisse und Aussagen (Bonn: Athenäum, 1956).

10

Political Institutions and Social Power

shelter); they are also “naked” in the metaphorical sense that they are lacking instinct-based behavioral programs that would provide them with guidance in responding to the challenges of the physical and the social world. Because human behavior is not naturally and fully governed by instinctual mechanisms (as is the case with all animals), humans, in order to cope with the destructive potential of their “fearsome naturalness,”24 need rules (or “culture”) to compensate for this deficiency. Freudian social psychology (Civilization and Its Discontents) follows a similar idea of “requisite repression,” an idea that has later come to be challenged by the Freudian Left25 and complemented by the notion of institutions that perform not just the function of “necessary” but, beyond that, of unnecessary or “surplus” repression. From Aristotle to John S. Mill to contemporary theories of deliberative democracy, we find the notion of institutions’ (and, in particular, constitutions’) capacity for congruent preference-building. Good constitutions generate good citizens and enhance the capacities that are accorded to them in constitutional texts. The viability and robustness of institutions are in turn thought to be contingent upon the loyalty and supportive disposition of citizens toward those institutions, because no institution is capable of ensuring its durability through formal sanctions alone. Institutions are dependent upon requisite sectoral virtues and informal codes of conduct, such as honesty and competitiveness in business, impersonal neutrality in bureaucracy, noncorruptibility in politics, trust and affection in family life, collectivity orientation in the professions, learning efforts in schools, dutiful preparedness for self-sacrifice in military combat organizations, and so on. They also shape expectations of what others are likely to do, as well as a sense of collective identity among those who belong to and live in or under an institution. No institution can function unless such corresponding informal codes of conduct and sector-specific ethos are observed by participants. One important function of institutions is to inculcate such loyalty. At the same time, institutions are necessary in order to avoid states of ambiguity, anomie, and disorientation. It is only through political institutions that we can avoid the political nightmares of cycling majorities and arbitrary rule, and only through economic institutions that we can limit defection and opportunism, the absence of trust, and the uncertainty about the constraints that govern gain-seeking modes of behavior. As Goodin has put it succinctly, “there can be a market in anything only if there is not a market in everything.”26 24 Ibid. 25 Herbert Marcuse, One-Dimensional Man: Studies in the Ideology of Advanced Industrial So­ ciety (Boston: Beacon Press, 1964). 26 Goodin, “Institutions and Their Design,” 23.

Political Institutions and Social Power 11

Some institutions are more stringent than others. “Only in the limiting case will [institutions] restrict the [feasible] set to one alternative. […] The institution may establish the general parameters for the interaction (by excluding some strategies) but allow for considerable flexibility in the choice of strategies within that framework.”27 However, the actual range of choice of individuals need not be greater in the second than in the first case, as the institutionally mediated perception of the “normal” mode of action, the conformist discipline with which a code of conduct is observed, may be so narrow and rigid that actors spontaneously adopt a strict self-discipline (or “auto-governementality”), thus acting as if the feasible set actually consisted of just one alternative. But many institutions leave considerable leeway for variations that follow from the values and interests of those who make use of institutions and build organizations premised on them. This variability of actually observable practices implies that explanations of action and outcomes based on the independent variable of underlying institutional patterns must rely on a soft and probabilistic notion of causation. (c) Economizing on Transaction Costs In particular, institutions increase the efficiency of transactions as they help to economize on search, negotiation, and enforcement costs of market and nonmarket interaction.28 To the extent that institutions are capable of cultivating their corresponding codes of conduct and the respective ethical dispositions, a by-product of their functioning is the avoidance of the costs of conflict and conflict resolution. Needless to say, the shape of institutions and their change cannot be explained in a functionalist manner, by the objectives to which their operation turns out to contribute. However, with this proviso in mind, we can predict the kinds of transaction cost problems that will result from the weakness or failure of institutions in certain environments. For instance, in a society where exchange and interaction are limited to the members of tribes and primordial groups, tolerable levels of transaction costs will be obtained even in the absence of formal institutions. Personal knowledge of transaction partners will facilitate cooperation by virtue of tradition and informal rules alone. In contrast, “modern” societies provide opportunities and incentives to interact with “strangers” whom we do not know nor expect to ever come to know as persons. In such a posttraditionalist context, the only safeguard actors can have against the opportunism and defection of other actors is based upon institutions, the failure of which thus seems to be a much more serious problem in modern societies than in traditional ones.

27 Knight, Institutions and Social Conflict, 58 – ​59. 28 North, Institutions, Institutional Change, and Economic Performance.

12

Political Institutions and Social Power

(d) Frictionless Self-Coordination Institutions shape action by providing opportunities and incentives to actors so that a spontaneous order (kosmos, or spontaneous regularities, vs. taxis, or intentionally designed rules) results.29 For instance, market institutions inculcate such virtues as prudence, diligence, punctuality, self-control, and self-attribution of both success and failure, thereby triggering spontaneous patterns of self-coordination. Rather than prescribe a particular course of action, institutions focus the attention of actors on what is relevant and irrelevant, what preferences are to be pursued and incentive or opportunities responded to, what resources employed, and so on. Institutions “act on the manner in which [individuals] regulate their own behavior,” which is why the institutionalization of liberty through “liberalism [represents] a specific rationality of government,” which cultivates “suitable habits of self-regulation.”30 (e) Continuity By virtue of their formative impact upon individuals, as well as their contribution to social order, institutions can be self-perpetuating: The longer they are in place, the more robust they grow, and the more immune they become to challenges. Institutions can breed conservatism. Innovation becomes more costly, both because those living in institutions have come to take them for granted and because those who are endowed by them with power and privilege resist change. For both of these reasons, they set premises, constraints, and determinants for future developments and thus become “path dependent” and limit change to the mode of (at best) incremental adjustment. (f) Failure and Breakdown of Institutions One way in which institutional failure may happen is through a more or less accidental change of conditions in the external world that undermines the viability of institutional patterns or limits their ability to function. If that happens, rules and institutionalized goals and power relations are rendered untenable, whether because of some emerging discrepancy between an institutional complex and its economic, demographic, or technological environment or because of an evolving lack of fit between institutional complexes, such as the incompatibility between institutions of higher education and labor market institutions. There is simply no “metainstitution” that is capable of coordinating sectoral institutional arrangements. In either of these cases, actors who have so far complied with institutional practices will start a process of (potentially self-accelerating) defection. An exam29 Friedrich A. Hayek, Law, Legislation and Liberty, 1 (London: Routledge, 1973). 30 Barry Hindess, “Politics as Government” (ANU: unpublished manuscript, 2001), 2, 4,11.

Political Institutions and Social Power 13

ple from the German political economy is the assumption, built into the institutional pattern of wage bargaining, that semicentralized multiemployer bargaining (“Flächentarifvertrag”) in the long term converges with the interests of both workers and employers and also enhances the productivity and competitiveness of the economy as a whole, thus creating the conditions of its own sustainability. However, labor market crises, regional disparities, international competition, and not least the consequences of German unification have shattered this presumed equilibrium of interests. Another example is the institutions of family life in African societies, the rules of which prescribe that the care for young children must be taken over by specified members of the wider family in (the presumably relatively rare) case these children become orphans. However, as a direct consequence of the HIV epidemic, this situation has ceased to be rare, and the family-based institutions of vicarious care have turned out to be overburdened and are beginning to break down. These are just two examples of how institutions may lose their “fit” with the external context conditions on which they depend, and hence their viability. (g) Another Case of “Path-Departure” and Institutional Breakdown Other cases of institional breakdown grow out of the failure, or loss of moral plausibility, of the implicit theory of a just social order that comes with any institution. Institutions can implode because of a shortage of the moral resources and loyalties that are needed for their support. For instance, the notion of a just gender division of labor, congealed in the “male breadwinner” family pattern, has come under pressure from individualistic and egalitarian normative ideas. The same syndrome of normative ideas has made the “collectivist consensus,” on which the Bismarckian institutions of contributory pay-as-you-go old-age pensions are based, falter. Here, we observe the breakdown of institutions as a result of their internal loss of a sense of “appropriateness”31 and justice. In the conceptual jargon of sociologists, the two cases (f) and (g) can be labeled “crisis” versus “conflict,” or failure of systems integration versus failure of social integration, respectively. (h) Institutional Transformation and a Gestalt Switch. What used to be seen and taken for granted as a valid and well-functioning arrangement is now being looked upon and challenged as a pattern that represents a frozen power structure inherited from a remote and now obsolete past. For instance, the privileged position of the five permanent members of the UN Security Council is a result of the fact that these five states are the victorious powers of the Second World War and also share among them a monopoly on the (legiti31 March and Olsen, Rediscovering Institutions.

14

Political Institutions and Social Power

mate) possession of nuclear weapons. However, both the post-World War II configuration of the international system and the Cold War have become a matter of the past, and this nuclear monopoly has become entirely nominal and increasingly fictitious. Moreover, one of the permanent members can now afford, because of its unparalleled military power, to ignore and bypass Security Council decisions. The entire arrangement can therefore be discredited as the unwarranted projection of past power relations onto the present, thus cementing relations of power that cannot be justified under present conditions any longer

3

Social Power, as Provided by Institutions and as Challenging Institutions

Social power manifests itself in a mode of action that has the effect of setting parameters for the action of other social actors, be it in favorable or unfavorable ways, as seen by those others. In either case, the exercise of power is conflictual, controversial, and contested. In this conflict, some legitimating norm of (political, social, economic) justice is invoked and appealed to. The exercise of power affects others in ways that are perceived by them to be justice-relevant, either fulfilling or violating standards of justice. Given the controversial and essentially contested nature of these standards, I take it as axiomatic that any institution can be criticized for failing to live up to some version of justice. Note that this definition of power excludes two (arguably entirely fictive) phenomena that played a role in nineteenth-century political thought: the “administration of things” (as opposed to “rule over men,” as elaborated by Saint-Simon and adopted into Marxism by Engels), which supposedly affects objects other than social actors, or social actors in an essentially uncontroversial way, and the exclusively private and self-referential action that is of no consequence whatsoever to other actors.32 We can thus say that social power evaporates when externalities of action are either universally and unequivocally beneficial or entirely absent. Apart from these two (highly idealized) limiting cases, any formal institution does involve three kinds of power. First, it relies on the power of policing and enforcement agents, or guardians, including the socialization agents, media, and so on, that perform tasks of the educational propagation of institutional patterns and related ideas and implicit theories. Second, institutions preserve power relations as they contain patterns of privilege, power, and control that are biased in favor of some actors in some institutional field and work to the disadvantage of others.

32 John Stuart Mill, On Liberty (London: Longmans, Green, Reader and Dyer, 1875).

Political Institutions and Social Power 15

Third, there is the virtual power of those who might have reasons (for instance, reasons following from 2(f) or 2(g)), to defect from, obstruct, or challenge institutional patterns and replace them with new ones. This triad of power phenomena that is embedded in institutional patterns can be illustrated using the famous line by Bertolt Brecht (Threepenny Opera, scene 9), who lets one of his protagonists ask the rhetorical question “What is breaking into a bank compared to founding a bank ?” The robbing of a bank is an act that the “guardians” are obviously called upon to deal with. The (by Brecht’s implication, far greater) “crime” of founding and operating a bank is the power structure embedded in the institution of banking, namely the power with which the institution of banking endows some economic actors at the expense of other actors. But Brecht’s speech act that puts matters in this way makes sense only in a “revolutionary” perspective – a perspective, that is, that envisions the exercise of a kind of power that would be capable of overpowering the institutional pattern that is represented by the “bank” and replacing it with some different kind of credit mechanism. Institutions endow specific actors with power. They place players in a position that allows them to take arguably unfair advantage of others or to exclude others from the participating in the decision-making process even when the decision to be made affects them in significant ways (or whatever other justice-related complaint may be raised against them). The generalization that I want to suggest is a model according to which institutions operate in a tripolar field of power conflicts that unfold among the guardians (enforcers and educators), beneficiaries, and potential challengers. The dynamics of this power conflict surrounding institutions can range from vehement to latent. The latter applies if an institution consists of a set of rules that nobody needs to enforce because nobody violates them; that nobody can claim to involve unfair privilege or exclusion; and that nobody finds worth criticizing or challenging. It is not easy, I submit, to think of an example of an institution to which all of this applies and that is, in fact, an “institution,” rather than a widely shared habit or a perfectly self-enforcing convention. Perhaps equally rare are instances of the other extreme of open and vehement contest. Which leads me to the question of how the three parties that are hypothetically involved in the dynamics of social power concerning institutional rules manage to conceal, accommodate, or disperse this conflict. What follows is a typology of situations and modes in which institutions cope with power-related contests and challenges. (a) Institutions in which the bias of privilege is not obvious to participants but that endows some actors with benefits at the expense of some excluded, discriminated, or misrepresented interest will escape any serious challenge, particularly if the guardians can point to allegedly universal and nondiscriminatory incidence of benefits flowing from the institution. “Rule” is being camouflaged as “technically

16

Political Institutions and Social Power

competent administration.” In this configuration, the power implications of the institutional pattern can just be perceived by the outside observer, rightly or not. (b) Even if some bias in favor of beneficiaries of holding power is widely perceived and objections concerning the justice of the arrangement raised, the institutional rules and procedures may be such that an open and promising challenge of the institutional pattern is not expected to have any chance of success. This may be so because a set of ideas and an institutional blueprint on the basis of which some critical alliance of challengers might crystallize is missing. This is the situation analyzed by theories of power that focus upon its “second” face (nondecisions and exclusionary agenda-setting),33 as well as its “third” face (manipulative interference with awareness of interests).34 Challenging the (dis)empowering effects of the institution may appear either unpromising, given the weakness of opponents, or not “worth the effort”, given the negative sanctions that are to be expected from the guardians. As potential sources of critique are silenced and disorganized, the power of the privileged is rendered invisible. (c) Some institutions are highly flexible and open to self-revision. Some eighteenth- and nineteenth-century political thinkers believed it desirable to provide for a process of a radical ongoing “synchronization” of institutions so that the legacy of unfair distributional patterns that is inherent in inherited institutions could be effectively neutralized. For instance, according to Rousseau, each time the Assembly comes together, it should affirm the validity of the constitution and alter it if it is no longer unanimously supported. After all, why should we, those presently alive, allow defunct generations to exercise power over us ? But this solution is deceptive, because the neutralization of inherited unfairness would be tantamount to granting comfortable opportunities to present holders of social power. An institution that is in constant need of affirmation is not really an institution, because it fails to shape preferences and expectations in durable ways. While the inherited playing field on which we find ourselves may be far from level, treating it constantly as a tabula rasa may well leave us in an even more tilted terrain. Holding fast to inherited institutions and their effect of “long-distance” self-binding can protect us from the dangers of an overly direct impact of present power relations upon renovated institutions. This conservative approach certainly does not neutralize whatever power effects are built into institutions, but it at least helps to preserve the potential of institutions for creating predictability and stability and for 33 Peter Bachrach and Morton S. Baratz, Power and Poverty: Theory and Practice (New York: Oxford University Press, 1970). 34 Stephen Lukes, Power: A Radical View (London: Macmillan, 1974); John Gaventa, Power and Powerlessness: Quiescence and Rebellion in an Appalachian Valley (Oxford: Clarendon Press, 1980).

Political Institutions and Social Power 17

economizing on transaction costs. The same logic applies to the requirement of supermajorities for constitutional change. The advantage of synchronization must be balanced against the dual disadvantage of just empowering present holders of veto power and the unpredictability of the behavior of everyone else. Even highly unfair institutions may be able to command the loyalty and compliance of actors because these have reason to believe that any transition to better ones will be prohibitively costly and because existing institutions are at least familiar and reasonably calculable; they are “the best we have” and can hope for for the time being.35 An example of how an excessive flexibility of institutions can have quite dubious effects is the opportunistic manipulation of electoral laws,36 that is, laws that normally do not partake of the rigidity accorded to constitutional rules proper. If every ruling party could use its majority to push through parliament the combination of electoral rules that best serves its interest in being re-elected, this strategy of opportunistically rewriting institutional rules would hardly be seen as enhancing fairness. The same applies to governing elites’ self-serving manipulation of rules governing federalism (examples from Nigeria and India come to mind) and the devolution of government functions. Institutions that can be opportunistically switched off and on, or altered in the pursuit of strategic considerations, are an oxymoron. Institutions perform their function only if they are protected by some degree of “requisite rigidity” and are designed in accordance with principles (what I have called their “implicit theory”) that allow us to value them for their intrinsic rather than their instrumental value (if perhaps only because their long-term causal effects are hidden behind a veil of ignorance). (d) A way out of this dilemma might be the reliance on mechanisms that allow for the institutionalization of institutional change, subjecting it to procedural constraints. All constitutions contain (“meta-”) rules that specify the procedures according to which they can be amended and changed. In addition, they often constitute agents, such as constitutional courts, and prescribe rules with which any binding (re-)interpretation of formal institutions must comply. To be sure, there is no guarantee that the space for self-revision thus provided, as well as the political determination to use it, will ever be sufficient to heal even the most blatant power privileges that are built into institutional arrangements.37 35 It is this web of beliefs on which the viability of state socialist authoritarian regimes depended and they have been able to effectively inculcate in their citizens. As a consequence, many of them have preferred to play with the proverbial “devil we know.” 36 Cf. Carles Boix, “Setting the Rules of the Game,” American Political Science Review 93, 3 (1999): 609 – ​624. 37 For example, according to German constitutional jurisprudence (revised in early 2005), the Grundgesetz does not permit the adoption of a mode of financing tertiary education that would rely to a significant extent on the payment of tuition fees. As a consequence, a con-

18

Political Institutions and Social Power

(e) Another option to appease challengers and to neutralize any alleged power content of institutional forms is to provide for a choice of parallel institutional forms that apply to the same field of action (i. e., the coexistence of public and commercial mass media and schools, business corporations and cooperatives, state and federal legislative competences), as well as the liberal option of opting out (e. g., of the representational monopoly of trade unions or employers’ associations). The power-neutralizing effect of these pluralization/liberalization options is, however, bound to be limited at best, because the choices that are made available are likely to be used in ways that reflect the status and privilege of those who make them, as in the opposition of public health systems and private health insurance. (f) In rare cases, institutions show the capacity for accommodating challenges without thereby exposing their core rules and actors to challenge. The Roman Catholic Church is perhaps the most impressive example of an institution that has been capable of preserving both the continuity of the institutional core of the una sancta and ongoing adjustment and self-revision. Another instance of the Lampedusa principle (“changing things so that everything stays the same”) is that of European monarchies: They have shown an amazing capacity for being constitutionalized and democratized, so that, arguably, today at least half of European consolidated democracies are in fact monarchies, not republics. Similarly, the legal institutions that make up les droits de l’homme, while originally destined to refer to the rights of French males, have gradually come to apply to all human beings through the creeping diffusion of an original “animating idea.” It is at least not evident that today’s liberal democracies belong to this small group of exceptionally “ultrastable” institutions, given the fact that the moral context condition of liberal democracy, the sovereign nation-state, together with the patriotic loyalty to shared principles and a common destiny that it evokes in citizens, is in the process of evaporating. On the other hand, many liberal democracies have at times shown great capacities for co-opting and incorporating both ideas and elites whose sources were those political forces that were most likely to challenge some given distribution of power and privilege. (g) Other institutions are even less capable of adjusting to challenges, although the need to respond to these challenges and the evidence of unfairness is widely understood. Often institutions, or those responsible for their management and enforcement, are trapped in their obsession with continuity and their refusal to dition is likely to remain immune to political challenge in which not only is the university system massively underfunded, but also the universe of taxpayers subsidizes, with highly regressive distributional effects, the human capital formation of the middle class whose offspring will continue to attend universities for free.

Political Institutions and Social Power 19

concede change. This behavior is well known in authoritarian regimes, which sometimes (have good reasons to) fear that concessions will lead to breakdown, while not appreciating the fact that the failure to grant such concession is even more likely to lead to breakdown. The logic of this dilemma is not entirely absent from liberal democracies. To illustrate, let me return to the case of a Bismarckian system of contributory old-age pensions based upon contributions shared equally by employers and employees. It is a well-understood mathematical certainty that this system cannot yield, as it is legally committed to do, income-graduated pensions above the poverty line under conditions of a rapidly aging population with high levels of unemployment. It is also well understood that any attempted continuation of this system involves massive distributional injustices in favor of the retired and at the expense of the presently active generation. Yet, the electoral situation of any incumbent government makes it unfeasible (and politically virtually suicidal) to do either of the two things that evidently need to be done: to cut the benefits of the retired generation and/or to impose substantial additional burdens (which will not be shared by the employers) upon the employed of the active generation, the revenues from which can then serve to finance the transition to a funded system. In Germany, this configuration of constraints has been known for thirty years; had a revision of the pension system been initiated in the mid-1970s, the needed cuts in benefits and rises in contributions might have been spread over time and painlessly absorbed. Yet, liberal democracies are not made (at least not all of them) for policies with a thirty-year time horizon; instead, they are tied to medium-term electoral cycles that provide strong incentives to dump the externalities of presently unresolved problems onto future generations. These, in turn, become the victims of procrastination as they lack the time slack that is needed to cope with them. To be sure, this is an extreme case of democratic institutional rigidity and the incapacity to adopt adequate and timely responses to challenges. But there are other examples of institutional arrangements being trapped in the sense that some paths are more difficult to depart from than others. The economic institutions of capitalist market societies can serve as an example of structurally precluded path-departure.38 As far as political institutions are concerned, let us consider the example of five basic design alternatives of constitutional democracies. These are:

38 Lindblom analyses the market as a mechanism “for repressing change through an automatic punishing recoil.” “The market might be characterized as a prison. For a broad category of political/economic affairs, it imprisons policy making and imprisons our attempts to improve our institutions.” See Charles E. Lindblom, “The Market as Prison,” Journal of Politics 44, 2 (1982): 325, 329.

20

Political Institutions and Social Power

1) 2) 3) 4) 5)

Federalism versus a unitary form of state Direct democracy through referenda versus representative legislative bodies Majority voting versus proportional representation Parliamentary government versus presidentialism Intergovernmentalism versus supranational federalism (in the context of European integration)

The hypothetical argument I want to suggest (but cannot support here with any empirical evidence) is that the “transition probabilities” (or direction of entropy) between the first and the second of these design alternatives are quite asymmetrical. Some alterations of an institutional setup are uphill, others downhill. That is to say, it is easily conceivable that the government of a centralized state finds it in its interest and manages to mobilize support to pursue strategies of devolution and power sharing, but it is only under very exceptional conditions that the reverse takes place and a federal system that generates a defederalizing reform. In order for uphill institutional innovations to materialize, some actors (federal states, the electorate, members of a duopoly of political parties, parliaments, nation-states) must be willing to deliberately disempower themselves, whereas they stand to gain power when reforms are adopted in the opposite direction. (h) One limiting case of institutional change is “deinstitutionalization.” Whereas all the previous cases in this section have dealt with either the continuity of institutions or processes by which one institutional pattern is replaced by another one, the case of deinstitutionalization is special in that rules are being abandoned without being replaced by some alternative institutional pattern. Social action that used to be governed by binding rules now becomes – and is, by some, recommended to be made – a matter of unrestrained, inventive, and unilateral ad hoc decision making. In the early twenty-first century, the map of the world is littered with deinstitutionalized states, or state ruins. This condition does not apply only to the most obvious cases, Afghanistan and Iraq. It also applies to Serbia, where none of the three prerequisites of statehood, namely fixed territorial borders, an effective regime covering this territory, and a population with a sense of loyalty toward this regime, is firmly in place. It is interesting and arguably symptomatic to follow the use of the term “deinstitutionalization” in both positive and normative social science. The earliest use I was able to detect occurred in the late 1970s, when the term was introduced by specialists on the reform of psychiatric institutions (in the wake of the Italian Basaglia debate). In that usage, deinstitutionalization was equivalent to dehospitalization, which was both observed as a trend and (arguably somewhat frivolously) recommended as a left-libertarian reform strategy. From this highly specialized usage, the term spread to other social services (such as the rehabilitation of drug

Political Institutions and Social Power 21

users and criminals) and to social policy studies in general.39 From there, it was adopted as a key analytical concept by specialists in the fields of sociology of the family,40 leisure activities, and religion. In the 1990s, the career of the concept continued in such diverse field as education and vocational training, development studies, organization and management, the economics of transformation societies, political culture (including the development of voting behavior and political parties), the formation of political elites, political decision making (e. g., through ad hoc committees rather than constituted parliamentary committees), international relations, and new types of military conflict, which are increasingly carried out by noninstitutional actors other than by (alliances of) states and their armies. The widely shared neoliberal belief that institutional constraints of markets, and in particular labor markets, are the prime obstacle to growth and prosperity points in the same direction. Other phenomena emerging in the institutionally uncharted terrain include “nongovernmental” and “nonprofit” organization, both of which are symptomatically designated in negative terms, that is, in terms of what they are not within the context of familiar institutional patterns. In fact, we can observe in many of these fields symptoms of institutional decomposition, the common denominator of which might be described as the erosion of encompassing rules and their enforcement mechanisms, stable hierarchies, consolidated patterns of specialization and cooperation, “animating ideas” and hegemonic notions of normal patterns of the life course, and widely recognized frameworks of constraints and codes of conduct. Needless to say, such erosion is not just widely observed but also welcomed and promoted by the proponents of two ascendant public philosophies: libertarian varieties of social, economic, and political postmodernism, with their standard suspicion that instiutions are mostly pretexts for rent-seeking or rigidities that interfere with efficiency, and communitarian social philosophies and political doctrines, with their emphasis on moral communities, identities, and the neo-Tocquevillean belief that what is needed for the coordination of social action is not so much institutions (with their implicit dangers of centralization and majority tyranny)41 as the revitalization of community virtues and resources such as “social capital.” So it is unsurprising that the kind of social scientists who are interested in the study, as well as the fair and ap39 The earliest book-length treatment in which the concept plays a central role is Paul Lerman, Deinstitutionalization and the Welfare State (New Brunswick, NJ: Rutgers University Press, 1981). 40 Hartmann Tyrell, “Ehe und Familie – Institutionalisierung und Deinstitutionalisierung”, in Kurt Lüscher et al., eds., Die “postmoderne” Familie (Konstanz, 1988), 145 – ​156. 41 Cf Peter L. Berger and Richard Neuhaus, To Empower People: The Role of Mediating Struc­ tures in Public Policy (Washington, DC: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1977).

22

Political Institutions and Social Power

propriate design, of institutions often show sympathies with left-of-center civic republicanism, in Europe better known as social democracy.42 It is also worth noting that, while the concern with institutions, their stability and credibility, has been a typical concern of conservative political thinkers, this concern seems now to have shifted its political base to the political left, while economic and political libertarians have adopted and made use of (some of) the political left’s principled skepticism and suspicions concerning the illegitimate social power that is built into, as well as at the same time hidden by, institutions. The anti-institutional quest for unrestrained self-actualization, once having been proclaimed by leftist countercultural revolutionaries, is easily taken over by free-market libertarians. The reverse side of the anti-institutional libertarian advocacy of the market is the claim that institutionally unrestrained power should be used arbitrarily and to its full extent. For instance, populism is a political practice that is more concerned with understanding what “the people” feel and want than with observing the constraints of the institutions of representative political institutions. To the extent that these various projects succeed, it is no longer institutions that “structure politics” and “shape who wins and who loses”; it is power, sheer and naked, for the understanding of which institutionalist approaches may be no longer needed nor helpful. One concluding remark: In the 1990s, the concept of “totalitarianism” has been revived and employed in the retrospective historical and comparative analysis of both the Nazi and the Stalinist regimes. As to the former, it has been argued by contemporaries of the National Socialist regime43 that this regime represented an extreme form of “deinstitutionalization.” Not only did it lacked a constitution; it even lacked a rule of succession for its top leadership, as well as even a rudimentary set of rules specifying the working relations between the four rival power centers of state, army, party, and industry. Everything that happened was based on decisions, virtually nothing on rules with any meaningful binding power, to say nothing about legal rights. Something similar might be argued concerning Stalin’s Soviet Union. Both of these cases serve to demonstrate, if in different ways how the “fearsome naturalness” of human action can unfold as a result of the radical erosion of institutions.

42 Bo Rothstein, Just Institutions Matter: The Moral and Political logic of the Universal Welfare State (Cambridge: Cambridge University Press, 1998), is an example. 43 Franz Neumann, Behemoth: The Structure and Practice of National Socialism Toronto/New York: Oxford University Press, 1944).

2

Civil society and social order: demarcating and combining market, state and community (2000)

Whenever we speak of social change, it helps to specify in which of its two major meanings we wish to employ the concept. For the social sciences have always analyzed social change in two perspectives. First, social (or ‘historical’) change is conceived of as a set of blind and impersonal forces, structural trends and contradictions to which human agents are exposed as objects, if not as passive victims to whom change ‘happens’. Social change of this sort consists of trends (ranging from global warming to shifting consumer tastes) which have neither been initiated by someone nor can they be stopped by anybody. Second, social change is seen as something that results from deliberate and intentional efforts of rational human agents to cope, individually or collectively, with needs and problems that they encounter in social, economic and political life. Social change in this second sense is deliberately ‘accomplished’ and executed by agents. This activist and purposive version of the concept emphasizes subjectivity, cooperation, and the rational pursuit of interests and values – the ‘making’ of history rather than the exposure to anonymous historical fates and forces. A synthesis of these seemingly incompatible modes of understanding social change is classically suggested by Karl Marx in his The 18th Brumaire and later writings on the political economy of capitalism: the fateful forces of historical change1 to which agents fall victim are themselves triggered and set in motion by human agency and its aggregate and unanticipated side-effects – the critical implication being that the deficiencies of human agency and of the standards of rationality it follows are the causes both of those fateful forces themselves and of the agents’ failure to cope with them in sustainable ways and with desirable results. The theory that ties fateful results to such institutionally necessitated blindness and other deficiencies of agency is a theory of crisis. As is well known, Marx 1

Rather than the unambiguously desirable ones brought about by Smith’s ‘invisible hand’ !

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_2

23

24

Civil society and social order

and some Marxists believed that the institutions that make for the misdirection of agency can themselves be altered through a very special kind of agency – an agency conceptualized in terms of ‘revolution’ and ‘class struggle’. But much of the evidence accumulated in the 20th century suggests that revolutionary sorts of second-order agency (or agency acting upon the institutional framework of agency) suffer from the same kind of blindness and deficiency that is being held against first-order agency and its deficiencies. Nevertheless, the same problematique of how agents fail and how agency can be re-configured is still central to many of today’s social theorists, be they guided by ‘institutionalist’2 or game-theoretic and Rational Choice3 paradigms. In these traditions of social and political research, two key questions are being pursued, one positive and one normative. The positive question is this: how are particular configurations of agents (e. g. those which we find in markets, in firms, in international relations) related to particular outcomes of their agency ? From this, the normative consideration follows: which changes in the configuration of agents would result in outcomes that are superior to the ones observed, in terms of evaluative criteria such as peace, sustainability or social justice ? These are the terms of reference of our contemporary debates on the institutional design of state-society-relations. In my present discussion of these relations, I proceed as follows. First, I shall reiterate a few dominant trajectories of social change that all of us, almost irrespective of what part of the world we come from, are critically exposed to. Second, I want to switch from the passive to the active mode in order to discuss the agents (namely citizens), as well as their modes of action (namely civility), that might cope with and turn into tolerable or even desirable outcomes the forces of change which we must confront. Finally, and building upon the discussion of civility, I’ll specify six fallacies that must be avoided in order for citizens within civil society to arrive at an adequately competent configuration of agency.

1

Current trajectories of transition and change

a) Democratization. Let me start by reiterating that the overwhelming change that has taken place in the past 25 years on a global scale and that is still going on has occurred on the level of the political order, or the polity, of many societies. Au2 3

Cf. Peter Hall and Rosemary Taylor, Political Science and the Three New Institutionalisms, Political Studies, XLIV (1996): 952 – ​973. Cf. the telling title of a collection edited by Brian Barry and Russel Hardin, Rational Man in Irrational Society (London: Sage, 1982).

Civil society and social order 25

thoritarian regimes of various sorts – military dictatorships, state socialist regimes, theocratic regimes – have crumbled to an unprecedented extent and given way to (at least nominal) liberal constitutional democracies. These are roughly defined by equal political participation rights of all citizens, the guarantee of human, civic and political rights, and the accountability of governing elites. The global phenomenon of mass transition to democracy was pulled by intentions inspired by the ideals associated with the democratic regime form, as well as pushed by causal mechanism. Let us briefly consider each of these factors. What were the reasons that have led so many people, elites and masses alike, to advocate and adopt some version of the democratic regime form ? What is democracy deemed to be ‘good for’, or capable of accomplishing ? Four cumulative answers come to mind. First, there is the ‘liberal’ achievement of rights and liberties being guaranteed and the drawing of a clear demarcation line between what can be contingent upon the outcome of the political process and the conflicts of interest entering into it, and what can not, or only under particular circumstances, be the object of such conflict because it is constitutionally entrenched. It is worth noting that in a democracy most of the conditions that are of great interest to citizens (e. g. who can voice which opinions or own which resources) are not normally a potential object of the collective decision making of even vast majorities because they are constitutionally entrenched. As a consequence of both rights and procedures being thus guaranteed as well as supposedly implemented through the day-to-day operation of the judicial system, democracies make for a non-violent, limited, and civilized character of political conflict and incremental change. This civilizing potential of the democratic regime form is probably its overwhelming attraction for those who had emerged from the horrors and terrors of defunct predecessor regimes. A second reason for the normative attractiveness of the democratic regime form is its ‘international’ accomplishment, normally expressed in the ‘democratic peace’ hypothesis, dating back to Kant’s famous formulation of 1795. It posits that democracies will not wage war against other democracies4. Third, the ‘social progress’ accomplishment. As democracies rest upon majority rule, and as majorities are typically made up of those who do not share in economic privilege and social power, and as democratic state power, constitutionally entrenched rigidities notwithstanding, is in fact able to affect the size and distribution of economic resources (e. g. through policies of growth, taxation and social security) in more than marginal ways, democracies will normally work to serve 4

We might note, however, that in a world of international regimes and security alliances, democracy is a sufficient, but not a necessary, condition for the prevention of international war. The Gulf War had demonstrated that even dictators can be stopped from attacking and occupying neighbors.

26

Civil society and social order

the interests of the less privileged segments of the population, thereby promoting ‘positive’ or ‘social’ rights and, more generally, growth, prosperity and social justice. Finally, the ‘republican’ accomplishment of transforming ‘subjects’ into ‘citizens’, i. e. agents committed to and capable of employing their cognitive and moral resources in deliberative and intelligent ways so as to solve political problems, according to a logic of collective learning, and eventually striving to serve the ‘public good’. But democratization is not just pulled by those reasons and the hopes attached to them. Its introduction was also pushed by causes. The internal decomposition of authoritarian regime forms and their failure to sustain the functions of a state in confrontation with domestic and international challenges made democracy the regime form chosen ‘by default’. Democracies come typically into being as a compromise entrenching the second-most preferred option of all those who are too weak to impose their respective (non-liberal-democratic) most preferred option. As neither military leaders nor party elites could successfully claim sovereignty, ‘the people’ remained the only conceivable bearer of sovereignty. This choice has been enforced by two types of external agents. Liberal democracy was often installed through pressures and encouragements coming from other liberal democratic nations and their supranational organizations. Moreover, it has often been the preference of investors (whose investment is urgently needed by new democracies for the sake of their economic development and recovery) to operate under regime forms which meet the minimum requirements of rule of law, security of contract, and accountability of political elites. Taken together, the combined outcomes of the push and pull factors underlying the mass transition to democracy that we have experienced over the past three decades are today often being commented upon with a sense of disenchantment. While the new wave of democratization has virtually everywhere confirmed the democratic peace hypothesis, it has not consistently redeemed the hopes for a reliable protection of equal human, civil and political rights, elite accountability, economic progress, social justice, or civic virtue practised by the citizenry. In particular, there is no evidence that prosperity and social justice (in any of its various meanings) is promoted by democracy as a matter of course5. As the number of democracies increases, their quality seems to decrease6, giving rise to well-founded complaints of new democracies having degenerated into mere ‘electoralist’ or ‘del5

6

It used to be argued by the ‘structuralist’ school of democratic theorists that an advanced economy is a determinant or prerequisite of democracy, and that in turn democracy will enhance the potential for growth and prosperity. Neither side of this feedback model is supported by much of the current evidence. Cf. David Beetham, Defining and Measuring Democracy (London: Sage, 1994) and Larry Diamond, Is the Third Wave Over ?, Journal of Democracy, 7 (1996), No. 3: 20 – ​37.

Civil society and social order 27

egative’ democracies7, if not outright defective democracies with ‘reserved domains’8 controlled as a privilege by non-accountable elites. In sum, we can say that the democratic regime form is an indispensable prerequisite, but evidently no automatic assurance, of the qualities that have been associated with it by the protagonists of the transition to democracy. b) ‘Globalization’. One explanation for this mixed and often somewhat disappointing experience of democratic transitions has to do with the weakening of the nation state and its governing capacities. This is the theme of global interdependence (or, at least, macro-regional interdependence, as in the European Union). The condition of intensified transnational connectedness shapes the fates of societies. It brings forces to bear upon social and economic life which are largely outside the control of even the most determined national political elites. As borders are permeable and perforated, the range of what can be collectively and effectively accomplished by domestic political forces shrinks9, because of the damaging repercussions from the outside international arena that any ‘wrong move’ is anticipated to provoke. Borders, it seems, have lost not only their limiting, but also their protective and hence enabling, capacity. The media through which the governing capacity of nation states is partly disabled due to interdependency and the ensuing loss of autarchy and self-sufficiency can be summarized through the formula, perhaps to be taken half-seriously, of ‘six M’s’: money, mathematics, music, migration, military force and meteorology (or climate):

■■ money, as the medium of commerce and investment: between 1955 and 1989, the world GDP index has grown from 100 to 350, while the world export index increased to almost 1100; ■■ mathematics: universalization of cognitive culture and technologies based upon it, all using Arab numbers, incidentally the only truly universally understood medium of written communication; ■■ music/movies, as well as architecture: non-verbal means of expression and communication; cross-national standardization of patterns of life as informed by these esthetic forms and their ethical content;

7 8 9

Cf. Guillermo O’Donnell, Delegative Democracy, Journal of Democracy, 5 (1995), No. I: 55 – ​ 69. Cf. Juan Linz and Alfred Stepn, Problems of Democratic Transition and Consolidation. South­ ern Europe, South America, and Post-Communist Europe (Baltimore: John Hopkins UP, 1996). As some have argued, to the point of making democracy pointless. Cf. Jean-Marie Guéhenno, La fin de la democratic (Paris: Flammarion, 1993).

28

Civil society and social order

■■ migration: as many states cannot protect or provide minimal living conditions and liberties to all of their people, many other states receive (and have no practical and legitimate means to avoid receiving) growing numbers of aliens, refugees, migrant workers, denizens etc. within their resident population; ■■ military resources: probably a minority of states enjoys military autarchy, as they have either joined supranational military alliances (such as nato), depend upon the defense provided by other states, or are constrained in their domestic and international policies by the presence of military threat from other states; moreover the uncoupling of ‘stateness’ and ‘military capacity’ becomes manifest in the fact that the capacity to make war is increasingly acquired by nonstate actors (such as separatist armies, ethnic movements, terrorist groups, or armed gangs deployed by warlords); ■■ meteorology: the supply and quality of air and water, both within relatively narrow tolerable ranges of temperature as well as its seasonal and regional fluctuation and long term change, are known to be basic parameters of human life and economic activity; the availability of these resources is also known to depend upon the stability of an immensely complex system of interaction which can be upset, entirely regardless of state borders and on a global scale, by the externalities of production and consumption10. The classical response to the threat of loss of governing capacity is supranational integration and the formation of transnational regimes; EU, ASEAN, NAFTA, MERCOSUR, as well as various transnational military alliances and regimes of international regulation are cases in point. Equally important, however, seems to be the opposite response to the perceived weakness of the capacity of states to control their fates: the retreat to smaller, sub-national units. Only seemingly paradoxically, globalization involves incentives for ‘life-boat behavior’ and subnational separation of the (relatively) rich, who quite rationally, from their point of view, strive to defend, exploit and insulate their local or regional competitive advantages, rather than sharing the proceeds with the wider (and supposedly more vulnerable) state units to which they belong, preferably through secession and separate state building11, or at least through far-reaching forms of federalist fiscal autonomy. 10 It is worth noting in passing that one item, a seventh M, is missing from this list. The moral ideas and principles governing particular national communities have largely proved to be resistant to “globalizing” processes of diffusion and convergence. 11 At any rate, from the mineral-rich Congo province of Katanga in the early 1960s to the rise of Catalan demands for independence in the 1980s to the independence of the Baltic States, as well as of Croatia and Slovenia in the post-Soviet and post-Yugoslav early 1990s, it was consistently the richest regional sub-units of established states that have had strong motives to defect from the encompassing unit.

Civil society and social order 29

The ‘multi-media’ process of globalization, together with the dual transnational and subnational responses to it, amount to two kinds of predominantly bad news concerning distributive justice. One is the bad news pertaining to the advanced countries: their labor market performance and social security is seen to be undermined by the mobility of capital to the low wage countries of the South, with widening gaps of social inequality within the advanced countries being one of the consequences. This factor mobility is currently dramatically enhanced by new technologies of transportation and communication. There is also the reciprocal bad news for the poorer and economically less developed countries: the Western standards and style of living which they try to achieve and imitate constitute a ‘positional’ good which cannot be universalized (for resource and ecological reasons). As obvious as it is that not everybody can earn twice the median income, it is evident that Western ways of living, of consumption and mobility, cannot be universalized for reasons of resource limitations and ecological sus­tainability. But as there is no model of housing, transportation and consumption at hand that would pose a viable alternative to Western styles, distributional inequalities will again widen, as some in the non-Western world will manage to imitate Western role models successfully, while most will fail. The combined result of both of these bad news is this: as the number of owners of luxury cars and air-conditioned apartments grows in what was the Third World, so does the number of people who search for food in the garbage containers in what was the First World. c) Post-modernization. After having hinted at some of the trajectories that drive the transition of polities, namely democratization, and those of economies, namely globalization, let me briefly refer to postmodernization as the driving force of cultural change. Three generalizations can be offered, pertaining alike to the esthetic, cognitive and moral-political ingredients of culture. First, there are powerful trends towards the transnational homogenization of culture. At least as far as the male and the urban segments of global society are concerned, movies, music, everyday dress, food and life styles are in the process of losing much of their distinctiveness and evident rootedness in national and regional cultural traditions, as much as English is in the process of becoming the global idiom. But, second, powerful countertendencies are also to be observed, leading to the rediscovery and revival of local esthetic and religious traditions which are adopted as symbolic means of resistance to the uniformity of global culture and which give rise to a post-modern cultural politics of identity, difference and tribalism. Third, the moral and political impulse provided by ideas of liberation, social justice, and international peace seem to have lost much of their appeal and potential for political mobilization. This applies, in particular, to any notion of progress that would involve, as once did liberal

30

Civil society and social order

modernization theory, revolutionary Marxism or the missionary zeal of Christianity, a universalistic notion of desirable ends towards which history should move and can actually be moved by properly constituted agents and their strategies of change. If anything, this notion of progress, to the extent to which it survived at all the disorganizing forces of cultural post-modernism, is now being reformulated: progress is now conceived of as the continuous avoidance of a collective relapse into barabarism and catastrophic forms of de-civilization.

4

Innovating and designing the relations between state, society and communities

If these are the internally highly contradictory and ambiguous historical forces in which political agency is embedded and with which it must deal, the problem lies in determining what kinds of institution are best suited to cope with them. Our problem is most definitely not Lenin’s problem, as captured in his famous question of ‘What is to be done ?’. Instead, our problem can be formulated as the logically prior question of ‘who’, i. e. what configuration of agents, might at all be capable of doing whatever ‘is to be done’. Questions of institutional reform are conventionally framed in terms of which spheres of life should be governed by political authorities, contractual market exchange, or self-governing and responsible communities and associations12. Concerning this ever-contested division of domains, social scientists, on the basis of their professional expertise, have little privileged insights to offer. At best, they can elaborate, on the basis of empirical observation and the analysis of causal mechanisms, as well as feasibility and consistency assessments, some critical arguments which can inform judgement on these matters. What to avoid is more obvious than what actually to do. Old design options are obsolete, regardless of whether we already know this or are in the process of slowly coming to understand it. Old design options are monistic, relying on the state, the market, or the community as the ultimate guarantors of social order and cohesion. More promising solutions are essentially ‘impure’: none of the three principles of social order is to be relied upon exclusively, but none of them is to be denied some role within a composite and complex ‘mix’ of institutional arrangements. These three partial components of social order stand in a precarious relation to each other: on the one hand, they rely on each other, as each of the components depends upon the functioning of the two others. On the other hand, their relation12 Cf. Wolfgang Streeck and Philippe C. Schmitter, Community, Market, State – and Associations ? The Prospective Contribution of Interest Governance to Social Order, European So­ ciological Review, I (1985), No. 2, 119 – ​138.

Civil society and social order 31

ship is antagonistic, as the predominance of any one of them risks to undermine the viability of the two others13. Let us examine the three components in turn. The state, the market and the community represent ideal-typical modes in which people live and act together, the mode of coordination of individuals and their action14. Each of them, as it were, activates and relies upon one of the three collectively relevant capacities by which human beings can shape the social world: reason, interest and passion. The state can be thought of, as the 17th century political theorists in fact did, as a creature of human reason, both in terms of its coming into being through a rational contract and in view of its day-to-day ‘formal rational’ operation through bureaucratic rule (Weber). Reason is the capacity of individuals to find out and recognize what is good for all; in this sense, Hegel could even equate the state with reason. The market is, of course, driven by the interest of human agents in the purposive acquisition of individual goods without any or much of a consideration of, or control over, what the pursuit of acquisitive purposes will do to others or to our future selves, be it in the positive sense (as the wealth of nations being promoted through an ‘invisible hand’) or in the negative sense (with crises, injustices, social conflict, or environmental damages as an aggregate outcome that, as market logic implies, nobody can foresee and nobody is accountable for). Finally, there is the notion that social order presupposes or, at any rate benefits from, the rights and duties that are attached to the members of concrete communities of persons. The cement that integrates the members of such communities is human passion (such as love, honor, pride, or a sense of loyalty and faithful attachment). From these communities, be they families, religious groups, or those defined by shared ethnic traditions, we derive our identity, our sense of belonging, and the commitment to an ethical model that informs our life plans. Each of these three types of human capacities, generating corresponding patterns of social order, specializes in maximizing one distinctive value. This value is equality of legal status, comprising duties and rights, in the case of states; freedom of choice in the case of markets; and identity and its preservation (through commitment, solidarity and loyalty) in the case of communities. While justice is an important consideration within all three of these patterns of social order, the op13 Streeck and Schmitter, op. cit. 119 f. 14 Cf. Amitai Etzioni, A Comparative Analysis of Complex Organizations (New York: The Free Press, 1961) for a similar conceptualization of modes of coordination through social norms, coercive power and material incentives. Also, Gunnar Folke Schuppert, Assoziative Demokratie. Zum Platz des organisierten Menschen in der Demokratietheorie, in Ansgar Klein, Rainer Schmalz-Bruns (eds), Politische Beteiligung und Bürgerengagement in Deutsch­ land (Baden-Baden: Nomos 1997). 114 – ​152.

32

Civil society and social order

erational meaning of justice differs significantly15. In the case of the modern state, the mark of justice is the extent to which the rights, most often equal rights of all citizens under a constitution and the rule of law principle, is guaranteed and enforced by state agencies. Market justice, in contrast, emphasizes the entitlement of partners in market transactions to obtain what was agreed upon between them in contracts they voluntarily entered into, i. e. desert on the basis of contractual agreements. Finally, justice within communities is a standard defined according to the criteria of recognized need. The members of communities are called upon, in the name of some community-specific justice, to come to the assistance of needy members even if they have in no way ‘earned’ the claim to such assistance through contributions made by them or through legal entitlements assigned to them by state authorities, with the group deciding, according to its standards and traditions, who is in legitimate need of what. What this brief exercise in sociological basics is intended to help us understand is the truth of two related propositions. First, providing for social order and stability through institutions cannot rely on one of these patterns – state, market, community – alone. Any ‘monistic’ institutional design tends to ignore (on the theoretical plane) and destroy (in its practical implications) the contributions that the other two components of the social order have to make. Second, it cannot even rely on a combination of any two (that is, excluding the respective third) of these patterns, be it a market-state, state-community, or community-market synthesis. We need all three foundations of social order, and in a mix that prevents them from undercutting each other16. The problem of designing appropriate institutions can thus be formulated as that of keeping an appropriate distance from the extremes of ‘pure’ solutions while at the same time avoiding ‘too little’ use of any one of them. This demarcating of the components of social order, of correcting, maintaining, and fine-tuning the mix within the bounds of a complex balance is what, I submit, ‘civil society’ is about. The ‘pure’ doctrines are easily recognized. First, social democratic statism (although that is the doctrine least often advocated as a ‘pure’ public philosophy these days) emphasizes the activist use of strong governing capacities as the key to social order and social justice. It is opposed by market liberalism, or rather libertarianism, as a doctrine that proposes to rely on social coordination to be effected through price signals and little else, thus advocating privatization, deregulation, 15 Cf. David Miller, Social Justice (Oxford: Oxford UP, 1979). 16 The standard cases of such undercutting and mutual displacement are, on the one hand, the ‘dependent state’ whose regulatory and governing capacity is reduced by national and international monetary markets and investors’ decisions and, on the other, the ‘overregulated’ economy. Cf. also the notion of a ‘depletion of the moral heritage’ by political and economic modernization in Fred Hirsch, Social Limits to Growth (Cambridge: Harvard UP, 1976).

Civil society and social order 33

and the demolition of status rights, particularly status rights of labor. Finally, there are religious as well as non-religious communitarian and social conservative public philosophies which emphasize the shared meaning, mission and identity of family, religious and national communities as the ultimate foundation of social cohesion. These are the three competing types of public philosophies that stand out at the end of the 20th century. Needless to observe, systems of political parties in many countries reflect this configuration of public philosophies, divided as they are into socialist/social democratic parties, market liberal parties, and conservative parties envisaging social order in terms of religious or ethnic identities. The problem of designing and defending state-society relations, however, is not that of opting simplemindedly for one of the three, but of engaging in, or, at the very least, tolerating a process of the ongoing design, readjustment and finetuning of a rich and adequate mix in which all three building blocks of social order have a mutually limiting and variable role. The capacity to invent, implement and tolerate such ideologically and quintessentially impure patchworks of social order is the mark of civility or ‘civilness’, i. e. the ability and willingness of citizens to utilize open and peaceful deliberation as well as the institutional methods of carrying out social and political conflict. Civilness and the political resources afforded by liberal democracy enable us to address the dilemmas posed by the fact that we live beyond the age that could (if only seemingly) be mastered by the clean and simple pronouncements of some ‘correct line’, ‘ruling doctrine’, ‘one best way’, or, for that matter, ‘Washington consensus’. Civilness, in other words, can be conceived of as the Archimedean point outside the force of gravity of any of the three paradigms of social order from which their relative scope can be evaluated and re-configured. Civilness is the virtue encouraged by those cooperative and deliberative practises which are the common core of the various notions and models of civil society currently proposed. To insist upon any ‘correct line’ is to silence democratic voice by claiming superior and privileged insight. Such silencing has been, for instance, the epistemological principle of Thatcherism, with its key slogan ‘There is no alternative !’, rightly ridiculed as the TINA-rule. If, however, institution building according to some ‘correct line’ can no longer be performed by philosophers and ideologues, it follows e contrario that the key role of designing and preserving social order must, in an age that has outgrown the schemes of ideologists, reside with the citizens and their civic associations themselves. In an essentially ‘mixed’ institutional world, we need informed public judgement and deliberative civic engagement instead of authoritative expert knowledge as to what to do and what not to do. Needless to emphasize, such judgement will always come as the result of often vehement conflicts of interest, ideology and identity which the democratic regime form allows to emerge and to be carried out in civilized ways. It appears that today both social-

34

Civil society and social order

ist statist egalitarians and social conservative communitarians have come to recognize and heed the need for self-limitation in applying their respective inherited guiding principles of social order; yet most market liberals are lagging behind in the reflexive art of relativizing their own creed. Many of them have still to overcome their often almost ‘revolutionary’ and single-minded belief in the salutary potential of an ever more unscrupulous unleashing of market forces. The only correct answer to a question such as ‘What is the optimal size of government ?’ is: we don’t know ! Or rather: the answer is not one that can be given in the form of a compelling economic or philosophical argument, but only in the course and as the outcome of well-informed democratic deliberation carried out within and between collective actors, both formal and informal, within civil society. To be sure, demonstrating by scholarly methods inconsistencies and unfeasibilities will help the public to make more enlightened choices. But the answer remains ultimately a matter of ‘voice’, not of ‘proof ’, or of some objective measure of ‘rationality’. The relationship and demarcation line between market, state and community is itself a matter of politics17. As a consequence, almost any answer to the question of the proper role and desirable relative size of macro-social organizing principles of the political economy will be controversial and essentially contested.

5

Six fallacies

If we pursue further the idea of an ongoing ‘civic mix’ of the various ingredients of social order as opposed to an elite-sponsored imposition of any single one of those ingredients, we arrive at a list of six pathological approaches to the building of social and political institutions, or six fallacies. Three of them result from the single-minded reliance upon any one of our three building blocks, and the other three from the premise that any of the three can entirely be left out of the architecture of social order. I hasten to add that these various fallacies will probably differ as to the seriousness of their impact and the frequency with which they occur under the regime of the current Zeitgeist. In spite of these differences in seriousness and probability, let me briefly review each of the six fallacies in turn. a) The fallacy of excessive statism. It might seem that after the breakdown of the type of state socialism that reigned in the Soviet empire, as well as after the collapse of much of the intellectual hegemony of Keynesianism in the 1980s, the orthodoxy of excessive statism has become an entirely unlikely affliction. The breakdown of 17 Stretton, Hugh and Lion Orchard, Public Goods, Public Enterprise, Public Choice: Theoretical Foundations of the Contemporary Attack on Government (London: Saint Martin’s, 1994).

Civil society and social order 35

state socialism has rendered obsolete a model of statist authoritarian protection and productivist dirigisme, leaving behind in many of the post-socialist societies the craving for a ‘market economy without an adjective’. (This is the prescription of the former Czech Prime minister Vaclav Klaus, who proposed to eschew the specification of the market economy as ‘social’.) However, it seems all-important to keep in mind the difference between a big state (as measured in terms of the size of the budget or the number of state employees) and a strong state, i. e. a state whose governance has a significant impact upon the level and distribution of life chances within civil society18. It may well happen that a state is oversized and undereffective at the same time, and that the goods it generates are in fact not public goods, but categorical (or ‘club’) goods enjoyed by what has been called the ‘state bourgeoisie’, which may come in a military as well as a civilian version. However, ‘big’ states usually also pretend to be ‘strong’ states. Instead of serving civil society in any tangible sense, they exercise oligarchic control over actors within civil society. There is an ongoing debate within advanced societies as to which spheres of life and collective provision should be adopted or maintained by the state authorities, and which should be left to, or transferred to, markets or communities. A healthy antidote to the pathology of a reliance upon the ‘strong’ (or rather ‘big’) state is to scrutinize whether the practice of governance does actually live up to the statist version of the ideal of justice, namely the legally guaranteed equality of opportunities19. Does a marginal increase in state capacity demonstrably enhance the equal enjoyment by citizens of the provision of such basics as access to the courts, legal protection, the provision of health services, education, housing and transportation ? Or would, conceivably, a marginal decrease in the size of the state apparatus and its responsibilities serve this goal better ? If so, we might even get ‘more for less’. The burden of proof in answering such questions must reside with those who advocate more state spending and public sector employment. Liberal critics of big government must be granted the point that excessive statism often inculcates dispositions of dependency, inactivity, rent-seeking, red tape, clientelism, authoritarianism, cynicism, fiscal irresponsibility, avoidance of accountability, lack of initiative, and hostility to innovation, if not outright corruption – and often so on either side of the administration-client divide. In order to 18 Cf. World Bank, The state in a changing world. World development report 1997 (New York: Oxford UP, 1997). 19 For instance, it can be easily demonstrated that the system of tertiary education in Germany, an almost entirely statist system, serves the professional upper middle class and their offspring much better than it does any other stratum in German society. In contrast, private university systems might easily be regulated in ways that give greater weight to considerations of social equality.

36

Civil society and social order

stem these temptations that are built into large scale public authorities and state responsibilities, a highly developed ethos and commitment, as well as professional competence, of the public sector personnel must be presumed, often counterfactually. All these considerations tend to be unduly dismissed by the (evidently rapidly shrinking numbers of) those who still believe that more public expenditures and more public sector employment is needed for, and will actually result in, the better production and more equitable distribution of public goods. b) The fallacy of ‘too little’ governing capacity. But we should pay equal attention to the pathologies that become manifest when the state is made to ‘wither away’ under the onslaught of libertarian political forces or under the impact of severe fiscal crises. As we all know, the state, at the very minimum, is called upon to protect the life, property and liberty of citizens, with the implication for modern society that the majority of (adult) citizens who operate on the supply side of labor markets will neither have their ‘property’ (i. e. their labor power) nor their liberty protected in the absence of state-organized schooling, vocational training, housing, individual and collective labor law, and social security. For in the absence of these services and status rights that we associate with the modern welfare state, the labor market turns into what Polanyi (quoting Blake) has called a ‘satanic mill’. Similarly, markets for financial assets, goods, and services cannot come into being nor, once in being, continue to exist without the continuous generation and adjustment of the norms of civil law, as well as the state-organized and guaranteed enforcement of these norms through the court system within the constraints of the rule of law, to say nothing about ‘targeted’ industrial policies aimed at the growth of particular sectors of industry. Much the same applies to the protection of ‘life’ that states must supply through military defense, and also the provision of basic health services, and the protection of citizens from ‘civil’ violence committed against them by other citizens (and, a fortiori, state agents themselves). In order to perform all these functions that are essential to a state, states must also be capable of extracting the resources necessary for the performance of these functions through a regime of taxation20 that is, and is seen to be, both fair and effective. Both in the developed world and in Latin America, state reform aiming at the restoration of crumbling state capacity is today seen as the top item on the agenda of domestic politics21. Such deficiencies in the performance of states are being

20 Cf. Stephen Holmes and Cass R. Sunstein, The Costs of Rights. Why Liberty depends on Taxes (New York: Norton, 1999). 21 Cf. Robert Kaufman, The Politics of State Reform: A Review of Theoretical Approaches, and idem, The Next Challenges for Latin America, Working Papers No. 98 and No. 108 (Madrid: Instituto Juan March, 1997).

Civil society and social order 37

diagnosed today with respect to all aspects just mentioned: social protection, civil law, law and order, and the power to extract revenues. If anything, we seem to be threatened more by the pathology of severe state deficiencies than by the pathology of state hypertrophy, although market liberals routinely emphasize the latter. Or, perhaps more accurately, we suffer from the combined malaise of the oversized and underperforming state. c) The fallacy of excessive reliance on market mechanisms. Markets, i. e. the competitive allocation of both the factors and results of production mediated through the price signals, are very peculiar institutional arrangements. Allegedly, markets respond to individual desires, as expressed through effective demand. But it is well documented that even highly favorable individual market outcomes do not contribute much to the satisfaction of peoples’ desires22. For, except for the very lowest income categories, life satisfaction and self-reported happiness are but very weakly correlated to increases in market income and the subsequent effective demand such income allows to be made for goods and services. The higher the incomes are, the less they are sought for the satisfaction of needs other than the – entirely market-induced and negative – ‘need’ to avoid a relative loss of income. Few would disagree that non-tradeable pleasures play a role for overall life satisfaction, including, arguably, the pleasure derived from the perception of living in a just society. Also, the market is said to reward efficiency, provided, that is, that competitive advantages come as a premium for better production methods or better products only, rather than as a premium for better methods of tax evasion, of deceiving consumers, or of dumping parts of the production costs upon the state budget or the general public. But efficiency is valued almost exclusively in an environment where efficiency laggards are punished, i. e. within markets. This is one of the reasons why the market has been compared to a ‘prison’ in which we are coerced to perform activities that are unrelated to our needs, while being prevented from performing those which respond to them23. Outside of markets, there is no self-evident and absolute value attached to greater efficiency. After all, non-market societies have sustained themselves for centuries without any noticeable increase in efficiency. Markets place a premium upon outcomes that are measured by markets as superior in terms of efficiency. It is worth keeping in mind the circular logic of markets. If we do so, we will be less impressed by the conventional argument that market arrangements are preferable over other arrangements because 22 Cf. Robert E. Lane, The Market Experience (Cambridge: Cambridge UP, 1991); also Andrew J. Oswald, Happiness and Economic Performance and Robert H. Frank, The Frame of Reference as a Public Good, The Economic Journal, 107(1997): 1815 – ​1831 and 1832 – ​1847. 23 Charles E. Lindblom, The Market as Prison Journal of Politics, vol 44 (1982): 324 – ​336.

38

Civil society and social order

they yield greater efficiency. For that argument is virtually as powerful as the argument that cherry trees are preferable over all other trees because they bear cherries. Furthermore, markets are supposed to ‘clear’. But the very conditions that make the very special market for labor tolerable as a social arrangement24, namely workers’ status rights and the protective regulation of employment (summarily referred to as ‘decommodification’), hinder the clearing of the labor market and exclude growing numbers of potential workers from the possibility of becoming actual workers, particularly after the level of efficiency of production has been driven up through labor saving technical change. This market-inflicted exclusion from the (labor) market, however, is in itself one of the strongest known causes of decline in life satisfaction and self-reported happiness. Moreover, markets are known to be self-destructive in still another sense. Once markets are left to themselves, rational actors will conspire, in the interest of increasing their profits, to escape the competitive threat coming from other market participants by forming cartels or monopolies, thus subverting the ideal of ‘freedom of choice’ in whose name markets are often defended. In other words, once competitive markets are in place, it can by no means be assumed that they stay competitive in the absence of some non-market agents enforcing competitiveness. In addition, markets are known to be deaf and blind: deaf as to the present negative externalities they cause, e. g. of an environmental sort, as well as blind to the long term consequences of market transactions for those involved in them. Finally, not only do markets lack a self-reproductive mechanism, as they constantly tend to subvert themselves into arrangements of monopolistic power; but they also lack a self-restraining mechanism. Because they have no way of distinguishing between ‘marketable’ and ‘non-marketable’ items, they tend to flood the universe of social life and marketize everything – unless, that is, the distinction is being imposed upon them, again, from the outside – through a legal ban on marketability (e. g., to some extent, of addictive drugs or prostitution) or/and through the standards of good taste and proper behavior established and enforced by the ethics of communities. It is somewhat ironic to see that the advocates of markets, committed as they are to competition and the freedom of choice afforded by competition, tend to shy away from appreciating the legitimacy of a second-order competition between the market and other methods of generating and distributing valued items. To illustrate, it can be said that in the European middle ages, the scope of marketable items was much wider than it actually is within modern market economies. Such a seemingly nonsensical proposition does in fact make good sense if 24 Cf. the ‘satanic mill’ argument in Karl Polanyi, The Great Transformation. The Political and Economic Origins of our Time (Boston: Beacon, 1944).

Civil society and social order 39

we remember that in the middle ages among the goods traded were, as ordinary objects of commercial exchange, items such as the salvation of one’s soul, military force, the right to marriage, and other goods that we have come to consider as ‘non-tradeables’. Arguably, we are actually on our way back into the middle ages, as increasingly fewer items appear to be solidly immune from being ‘for sale’. Examples might include doctoral titles, physical attractiveness, public attention, court decisions, and even political careers (to be acquired, respectively, through purchasing the services of some academic institutions, beauty surgeons, media time, expensive lawyers, or campaign staff). As markets are structurally intolerant of non-market methods of generating and allocating valued items, they can cause what has been called a ‘low level trap’. Countries (such as the US) where private commercial forms of provision are widely considered the standard response to conditions of social need and where any expansion of state and federal budgets is viewed with habitual alarm are at the same time those where complementary welfare state provisions, to the very limited extent they exist, are most easily demolished – the somewhat paradoxical generalization being that the smaller the welfare state is, the more precarious and vulnerable its residual arrangements, and the more easily any attempt at its expansion will be frustrated25. Given all these features of the market and its mechanisms, it can hardly be invoked as a self-evidently superior contribution to social order. To the contrary, the market has rightly been considered, from Marx to Schumpeter and beyond, as an ‘anarchic’, ‘subversive’, ‘revolutionizing’, and disorganizing pattern of social arrangements. At best, the market’s contribution to the creation of social order is strictly contingent upon its being firmly embedded in constraints, restrictions, regulations, limitations, status rights, and informal social norms imposed upon it from the outside, by either the state or the community. d) The fallacy of an excessive limitation of market forces. Yet still, and as is the case with many poisonous substances, markets are indispensable as powerful medicines, if administered in reasonable doses. Such is also the case with appropriately constrained and regulated markets. A doctrinaire ban of market mechanisms from all spheres of social life would deprive us of the salutary functions that markets can perform. Although such a ban is rarely proposed today, it is still useful to remember for a moment what markets are in fact good for. Four points come to mind. First, market exchange, if properly supervised and policed, is usually peaceful and non-violent, as 18th-century political economists were well aware

25 Arguably, there is also the reverse paradox of ‘high level trap’ with ‘big’ welfare states (such as the Netherlands) defying downward revisions and behaving stubbornly path-dependent.

40

Civil society and social order

when they praised the virtues of doux commerce26. While this ‘pacifist’ defense of markets, as applied to the history of the 20th century with its experience of the conquest and defence of markets through imperialist powers, may well be called into question, it maintains much of its validity at the micro level. People who relate to each other as actual or potential partners in market exchange normally have little reason to go at each other’s throats. To the contrary, they may even develop some sense of ‘sympathy’ for each other, as Adam Smith was the first to suggest. This is so because market outcomes, i. e. the terms of trade of inputs and outputs (e. g. income earned per hour worked) cannot plausibly be attributed to the (hostile) intentions of any actor, but are due to some anonymous causation for which ‘I’ have no one to blame but ‘myself ’. Markets are learning environments that favor self-attribution of both favorable and unfavorable outcomes and, as a result, a cognitive frame of responsibility. A further formative impact of the ‘hidden curriculum’ of markets is that it favors learning. It has been claimed that markets, through their continuous imposition of negative and positive sanctions upon participants in market transaction, make people more intelligent than they would be outside of market contexts. But that proposition must be qualified in that it applies only if the positive and negative rewards come in the form of relatively moderate increments or losses. In contrast, if rewards change in quantum jumps, people stop learning and begin either to mistake the market for a lottery27 (in the case of big gains that cannot be accounted for in terms of the recipient’s prudent behavior) or to respond fatalistically or in panic in the case of ‘big’ losses, the disastrous proportions of which exceed the individual’s capacity for intelligent adjustment28. Finally, the market has a powerful liberating potential, as it allows the holder of marketable assets to escape the control of either communities or state bureaucracies29. To the extent that 26 Albert O. Hirschman, The Passions and the Interests, Political Arguments for Capitalism be­ fore its Triumph (Princeton: Princeton UP, 1977). 27 This is a view of how markets operate that is widely to be encountered in postsocialist economies with their sudden and conspicuous emergence of the nouveaux riches. 28 This is nicely illustrated by a story that was being told in the context of the economic transition in Poland. Suppose the price of coal doubles during a cold winter. In response, people will economize on heating and work harder (which in itself keeps them warm) in order to earn the necessary additional income to buy coal. Now suppose the price of coal increases by the factor of five. What will be the response ? People give up and stay in bed. 29 It is this experience of escaping the control of power holders that young entrants to the labor market enjoy when for the first time ‘earning their own money’ and thus escaping the control of parents, or that clients of newly privatized telephone companies enjoy when given the chance to put together their own service package, rather than being forced to pay for what the former state monopoly would offer as the single standard package. It must be noted, however, that the experience of such enthusiastic feelings of liberation may be more of a transition phenomenon than something attached to the steady state of market routines. Nev-

Civil society and social order 41

markets can be demonstrated to actually redeem its potential for inculcating the spirit of peaceful and civilized interaction, of responsibility, of intelligent adjustment, and of liberation from the grip of authoritarian and paternalistic powers, they can certainly not be dismissed as essential building blocks of the institutional structure of social life. e) The fallacy of excessive communitarianism. A powerful representation of current realities is multiculturalism. This doctrine of political post-modernism tends to code people not in terms of citizenship, but in terms of ‘identity’. It emphasizes a ‘politics of difference’, a difference that is not always conceived of as being bridged or reconciled by common national, civic or class interests. It responds to the mass phenomenon, both present and historical, of voluntary as well as involuntary trans-national migration. In the North-Atlantic West, the politics of difference and identity is a philosophical response to the widespread disenchantment with the premises of liberal individualism and its socialist concomitant of universalism. In order to become aware of yourself, you must discover, recognize and cultivate the distinctive ‘roots’ that tie you to your family of origin and, beyond that, to ethnic, linguistic, religious communities and their life forms. Feminism provides another cognitive map that emphasizes gender identities, and the ‘politics of the body’ (age, food, health status, sexual orientation) is further invoked in the construction of difference based on physical characteristics, practices, and preferences30. Following the model of group rights conceded to Afro-Americans in consideration of the lasting discrimination against their citizen status and life chances, identity politics has become a widely copied strategy of self-declared ‘groups’ to gain access to cultural and other privileges. Similarly, in post-communist countries, we see a dramatic rise of the politics of ethnic, religious and linguistic identity politics and ethnic nationalism which, however, is not limited in its potential for violent separatism to the post-communist world; Northern Ireland and the Basque country, and not just Chechnya and Bosnia, illustrate the potential of identity politics for terror and horror. In East and West alike, doctrines of ethnic nationalism have rarely failed to unfold hostile and repressive inclinations that interfere with ‘dissenting’ citizens’ and ‘strangers’ civil and political rights. Even in its more benign forms (such as Quebec), the communitarian politics of identity and dif-

ertheless, the desire of both states and communities to extend authoritarian or paternalistic control over individuals can only be checked by keeping the exit option of markets permanently open. 30 Agnes Heller, Biopolitics. The Politics of the Body, Race and Nature (Aldershot: Avebury, 1996).

42

Civil society and social order

ference tend to be exclusive, anti-egalitarian, and notoriously difficult to reconcile with civic principles of neutrality and ‘color-blind’ toleration. Even if it is not openly exclusive, the emphasis upon ascriptive groups and group solidarities violates egalitarian standards due to the simple fact that not everybody does actually belong to, or at any rate identify with, a group thus defined. Even those who share in ascriptive characteristics that supposedly make up a ‘group’ may wish to ‘opt out’ of its solidarity networks because of the often authoritarian or paternalist patterns such quasi-tribal groups tend to develop. The tensions that exist between identity politics and principles of egalitarian citizenship can be explained by the particular difficulties encountered by the attempt at civilized resolution of identity conflicts when compared to the resolution of class conflict31. Identity, or the passionate identification with some community, is almost by definition inalienable and non-negotiable. While class conflict is carried out between collective actors who depend upon each other (even if asymmetrically so) and for that reason take some, at least implicit, interest in the well-being of their opponents, the protagonists of identity conflicts, at least in their most radical version, tend to portray outsiders as people whose very absence from ‘our’ community or national territory is the condition of the fulfillment of ‘our’ aspirations for ‘purity’ – an aspiration that all too often has led to the practice and justification of ethnic cleansing. f) The fallacy of neglecting communities and identities. But, again, this is just

one side of the debate. On the other side it is claimed, with some plausibility, that communities and identities that we are ‘born into’ are the most potent generators of our moral commitments and capacities. Communities such as families, religious associations and ethnic nations provide individuals with a sense of meaning and mission, as well as with all the feelings of pride, trust, love, guilt, honor, commitment, etc. that can perhaps only be acquired in communities, which thus play a uniquely important role in the reproduction of cultural traditions and ethical values. Only communities can generate, or so the communitarian argument goes, ‘strong’ individuals who are prepared to be held accountable for their acts and thoughts, as opposed to spineless opportunists. And it is not only the unique contribution that communities presumably can make to solving problems of social order and social integration that then deserve recognition and protection through state policies. They are deserving also because communities, almost like a cultural genetic pool of society, cannot be manufactured or artificially reproduced. The need to protect communitarian cultures applies specifically, or so it is argued, if 31 Cf. Claus Offe, ‘Homogeneity’ and Constitutional Democracy: Coping with Identity through Group Rights, The Journal of Political Philosophy, 6 (1998), No. 2: 113 – ​141.

Civil society and social order 43

they are seen to be exposed to a threat of extinction originating with market or political forces of modernization. At any rate, much of the evidence demonstrates that ‘ascriptive’ collectivities based on religious, gender, age, regional, ethnic and other identities that people are ‘born with’ have provided the moral energies which have driven public-regarding innovation and social and political advances. The same can be said of less ascriptive, but still relatively permanent identities that are based upon people’s belonging to local communities or professional categories32. The new social movements of the 60s and 70s are cases in point33. In many places, movements of students, women, and ethnic or racial minorities, as well as local communities have been the pioneer promoters of civil rights and a sharpened moral and political awareness of issues of liberation, toleration, social justice, and ecological or environmental concerns. Granting and guaranteeing the necessary space for the social and political action of these communities and promoting their associative practices (rather than displacing them through paternalist and/or repressive state action) would therefore appear to be a necessary precondition for the further collectively beneficial use of these communal forces and modes of action.

6

Conclusion

The three antinomies of social and political order I have discussed are not to be resolved by grandiose schemes that either philosophers or political ideologists might supply. What we are left with is a repertoire of partly contradictory, partly complementary arguments and observations that can be brought to bear upon the critique and reconstruction of existing institutional arrangements. For there is no such thing as uniquely ‘rational’ institutions or state-society relations. On the contrary, these antinomies and ideological rivalries must (and, I believe, can) be resolved through practises of civility and deliberation which unfold ‘in between’ the poles of our conceptual triangle of ‘pure’, if largely obsolete, solutions. The three forces, or options for institution building, that I have discussed here in a rather schematic fashion, tend to undercut each other34. They also depend upon each other. As none of them is dispensable, the need for self-limitation of the proponents of each of them becomes evident. Emerging institutional forms of public-regarding agency do in fact emphasize, if only in negative ways, necessary 32 Judith Tendler, Good Government in the Tropics (Baltimore: John Hopkins UP, 1997). 33 Cf. Gerald Marwell and Pamela Oliver, The Critical Mass in Collective Action: a Micro-Social Theory (Cambridge: Harvard UP, 1993). 34 Streeck and Schmitter, loc. cit.

44

Civil society and social order

limitations. For instance, we speak of ‘non-governmental’ organizations or the ‘non-profit’ sector. With equally good reasons, we might call for ‘nonsectarian’ or non-tribal, i. e. non-exclusive or non-discriminatory kinds of communities. These three negations combined are, or so it seems, a very good conceptual approximation to the idea of civic associability and the social capital that enables people to engage in associative practices. The civic use of social capital and the associative practises in which it manifests itself may be deemed to be an overly idyllic and harmonistic way out of the dilemma of social order. For advocates of such practises often seem to ignore or belittle the realities of social power and powerlessness. Categories of social actors may take a rational interest in the spreading of hegemonic discourses which favor community-centered, statist, or market-based versions of social order. Social scientists do not have a good understanding as to which strategies, conditions, and perceptions drive such hegemonic discourses which actually succeed in privileging one model of social order at the expense of its effectively discredited alternatives. And neither do we understand the sometimes abrupt changes that give rise to new hegemonic discourses, such as the free market orthodoxy, and the sudden dis-establishment of previously institutionalized models of social order. All we can perhaps say is that the semantic class struggles which lead to the spread and consolidation of hegemonic cognitive frames and moral intuitions are subject, as to their outcomes, to the formation of judgement and the autonomous confrontation of experience and evaluative standards to which civic associations can give rise. In this sense, social capital is not neutral with respect to power, but the very essence of the capacity of civil society to challenge and limit its reach. It is a truism that such a culture of civility does not automatically emerge with the demise of authoritarian regimes and the transition to – or even consolidation of – the democratic regime form. The ongoing fine-tuning and critical, flexible, as well as imaginative recombination of the three disparate components of the institutional order is driven by the ‘social capital’35, available within civil society, widely referred to in contemporary social science as the source of energy that ‘makes democracy work’. By the term ‘social capital’ we refer to a syndrome of cognitive and moral dispositions of citizens that lead them to extend trust to anonymous fellow citizens (as well as the political authorities that, after all, one’s fellow citizens have endowed with political power), to practise the ‘art of association’36, and to be attentive to public (as opposed to their own narrowly circumscribed group-specific) affairs and problems. Fair and transparent institutions of government, the prosperity that carefully regulated markets can generate, and the life of communities 35 Robert A. Putnam, Making Democracy Work (Princeton: Princeton UP, 1993). 36 Alexis de Tocqueville, Democracy in America, 2 vol. (New York: Schocken, 1961).

Civil society and social order 45

restrained by the principle of toleration can and must all contribute to (and in turn benefit from) the formation and accumulation of social capital within civil society, the associational forces of which are better capable of defining and constantly refining the ‘appropriate mix’ of institutional patterns than any self-declared ‘experts’ or intellectual protagonists of some ‘pure’ doctrine of social order.

Teil II Vertrauen, Verantwortung, Solidarität, Selbstbeschränkung

3

Fessel und Bremse. Moralische und institutionelle Aspekte „intelligenter Selbstbeschränkung“ (1989)

Die große sozialwissenschaftliche Attraktivität von Habermas’ Programm der praktischen Philosophie liegt aus sozialwissenschaftlicher Perspektive wohl darin, dass die Frage nach den Gesellschafts- und Sozialisationsverhältnissen, die einen fruchtbaren Boden für die praktische Bestätigung ihrer Einsichten sein könnten, explizit gestellt wird. Hegel beschließt seine Verfassungsschrift von 1802 mit der prägnanten moralsoziologischen These: „Der Begriff und die Einsicht der Notwendigkeit (ist) viel zu schwach, um auf das Handeln selbst zu wirken; der Begriff und die Einsicht führt etwas so Mißtrauisches gegen sich mit, daß er durch die Gewalt gerechtfertigt werden muß, dann unterwirft sich ihm der Mensch.“1 Fast wie ein verschlüsseltes Zitat dieses Satzes liest es sich, wenn Habermas schreibt: „Die von der konkreten Sittlichkeit des Alltags entkoppelten moralischen Einsichten führen nicht mehr ohne weiteres die motivationale Kraft mit sich, welche die Urteile auch praktisch wirksam werden läßt.“2 Habermas macht also, anders als die Tradition der formalen Ethik, das Zugeständnis, dass „die alleingelassenen Subjekte mit (der) Lösung (der Probleme moralischen Urteilens) überfordert wären“ und dass sich „die Rationalität einer Lebenswelt […] daran bemißt, wie weit sie den Individuen bei der Lösung dieser Probleme entgegenkommt“3. Gleichzeitig besteht er, anders als die Moralphilosophen der aristotelischen Tradition, darauf, dass ein gegebener Kontext von Lebensformen mit seinen lokalen und historischen Partikularismen nicht selbst schon zum Maßstab sittlicher Rechtfertigungen taugt; denn die Rationalität von 1 G. W. F. Hegel, Politische Schriften, Frankfurt/M. 1966, 139. 2 J. Habermas, „Wie ist Legitimität durch Legalität möglich ?“, in: Kritische Justiz 20 (1987), Nr. 1. 1 – ​16, 13 f.; vgl. a. ders., „Nachwort zu Hegel“, Politische Schriften, a. a. O., 356 ff. 3 J. Habermas, „Über Moral und Sittlichkeit – Was macht eine Lebensform rational ?“, in: H.  Schnädelbach (Hrsg.), Rationalität, Frankfurt/M. 1984, 218 – ​235, 228; meine Hervorhe­ bung.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_3

49

50

Fessel und Bremse

Lebensformen kann nicht von deren noch so robuster „Eingelebtheit“ verbürgt werden. Und ebensowenig entscheiden kulturelle Traditionen, soziale Strukturen und Sozialisationsverhältnisse an sich schon über den Gehalt der praktischen Vernunft, sondern sie begünstigen (oder beeinträchtigen) nur die Fähigkeit von Individuen, über diesen Gehalt autonom zu urteilen und nach Maßgabe einer so gefundenen Übereinstimmung moralisch rationale Selbstbindungen einzugehen. Dabei vertraut Habermas mit einem überraschenden Maß an Zuversicht darauf, dass die die Entfaltung dieser Fähigkeit begünstigenden Kontextbedingungen „Strukturen von Lebenswelten“ sind, „die in modernen Gesellschaften faktisch auftreten und in Ausbreitung begriffen sind“4. Es würde sich dabei nach der Logik dieser Konstruktion um ein glückliches, wenn auch nicht zwangsläufiges Zusammentreffen von Umständen handeln. Ich möchte im folgenden drei Variablen unterscheiden, deren Ausprägungen miteinander kompatibel sein müssten, wenn dieser Fall des „Zusammentreffens“ oder „Entgegenkommens“ eintreten soll. Es handelt sich dabei (1) um ein schwer zu operationalisierendes Maß für den funktionalen „Bedarf “ eines gegebenen Gesellschaftssystems an einer auf autono­ mer Einsicht beruhenden moralischen Orientierung seiner Mitglieder; in dieser Hinsicht sind verschiedene historische Gesellschaftsformationen mehr oder weniger „anspruchsvoll“, d. h. funktional – z. B. wegen des Fehlens von Äquivalenten und Substituten für „Moral“ – darauf angewiesen, dass die Individuen ihr Handeln an einem Maßstab praktischer Vernunft reflexiv ausrichten (wenn auch aus einem moralischen Motiv und nicht mit dem Zweck, diesen funktionalen Erfordernissen Genüge zu tun). Eine weitere für das vorgestellte Gleichgewicht von praktischer Vernunft und Lebensform maßgebliche Variable ist (2) das in typischen Sozialisationsprozessen erworbene Reflexionsvermögen der Angehörigen einer Gesellschaft, das Maß ihrer Autonomie und die von ihnen erreichte – oder strukturell für sie erreichbare – „Stufe“ des moralischen Bewusstseins. Schließlich ist für die Frage des „Zusammentreffens“ der Forderungen praktischer Vernunft und einer ihnen „entgegenkommenden“ Lebensform und Gesellschaftsverfassung von Bedeutung, dass (3) die gesellschaftlichen Assoziations­ formen und Strukturen kollektiven Handelns und Deutungen der kollektiven Identität so beschaffen sind, dass sie die Individuen nicht in dem Sinne überfordern, dass sie bei der praktischen Befolgung ihrer moralischen Einsichten kein „unzumutbar“ hohes Risiko eingehen, zum Opfer von Täuschung und Ausbeutung durch Dritte zu werden.

4

Ebd., 231.

Fessel und Bremse 51

Unter gesellschaftlichen Bedingungen, die aus Gründen, an die ich zunächst kurz erinnern möchte, besonders anspruchsvolle Anforderungen an die autono­ me und rationale Selbstbindungsfähigkeit und die moralische Urteilskraft der Individuen stellen, würden im Falle eines „Entgegenkommens“ auch gleichzeitig die förderlichen Kontexte dafür ausgebildet, dass die Individuen diesen Anforderungen moralischer Rationalität individuell wie kollektiv gerecht zu werden imstande sind. Dieser wohltätige Zirkel wäre nicht nur für jedermann sonst, sondern vor allem für die Moralphilosophen selbst insofern von evidentem Vorteil, als sie nun aufhören könnten, sich allein auf die Überzeugungskraft ihrer Konstruktionen und Kriterien – oder auf den advokatorischen Erfolg der von ihnen vertretenen moralischen Güter – zu verlassen, um sich stattdessen (sozusagen formalmarxistisch) auf die Kräfte und Tendenzen einer realen gesellschaftlichen Entwicklung zu stützen, welche ihren Befunden gleichsam zuarbeitet und sie mit Überzeugungskraft beleiht. Freilich werden zu dieser – theoretisch ebenso bestechenden wie praktisch attraktiven – Integration von Moral- und Gesellschaftstheorie heute sozialtheoretische Alternativen angeboten, welche moralische Bildungsprozesse auf die Mikroebene „formativer Spiele“ zurückverfolgen und auf dieser Ebene die kritische Frage aufwerfen, ob überhaupt, und gegebenenfalls unter welchen institutionellen Bedingungen und nach Überwindung welcher Dilemmata rationalen Handelns, eine Konvergenz der moralischen Kapazität von Individuen zur verantwortlichen Selbstbindung mit dem Bestand an nicht anders als eben moralisch zu bewältigenden gesellschaftlichen Strukturproblemen zu erwarten ist.

Selbstbeschränkung als Methode und als Resultat Der Erfolg von Ulrich Becks Risikogesellschaft beruht gewiss auch darauf, dass hier eine Reihe von bisher verstellten Denkwegen geöffnet werden. Das ist in aller Knappheit am besten deutlich zu machen, wenn man die Thesen des Verfassers überzeichnend resümiert. Wir leben nicht mehr in einer Klassen-, sondern in einer Risikogesellschaft. Dem entspricht der Befund, dass das Akkumulations- und „Ausbeutungsspiel“ Kapital gegen Arbeit, das eine Positivsumme in Gestalt eines „wachsenden Kuchens“ aufweist, durch ein Negativsummen-Spiel der „kollektiven Selbstschädigung“ abgelöst worden ist, in dem alle sich selbst und allen anderen Schäden zufügen, ohne dabei einen Netto-Nutzen zurückzubehalten: „zirkuläre Gefährdungseffekte (führen zur Einheit) von Täter und Opfer“5.

5

U. Beck, Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne, Frankfurt/M. 1986, 50.

52

Fessel und Bremse

Etwas komplizierter und wohl realistischer wird das Bild, wenn man den Gedanken einer Ungleichverteilung von Schäden ohne darauf beruhender reziproker Ungleichverteilung von Vorteilen einbezieht; demnach würden diejenigen, bei denen sich die Schäden kumulieren, nur „marginalisiert“, aber gerade nicht zum Werkzeug fremder Bereicherung gemacht und „ausgebeutet“. An die Stelle der Bereicherung träte vielmehr die partielle Schadensabwälzung zu Lasten dieser marginalisierten sozialen Kategorien, und „mein“ Vorteil wäre in Wahrheit nur mein im Umfang solcher Abwälzung geminderter Nachteil. Diese nach-klassengesellschaftliche Koinzidenz der Rollen von Tätern und Opfern hat zwei wichtige Konsequenzen. Erstens gibt es in einer Gesellschaft, die diesem Modell entspräche, keine privilegierten Punkte mehr, an denen man mit einer kausalen Therapie ansetzen könnte – wie es noch in einer Schädigungsstruktur vom Typ der Klassengesellschaft sehr wohl der Fall ist; denn dort liegt es auf der Hand, dass zur Lösung des Problems den Ausbeutern etwas genommen werden muss (z. B. die Kontrolle über materielle Ressourcen, Privilegien, politische Macht), und umgekehrt, dass die Ausgebeuteten sich die entsprechenden Güter und Vorteile kompensatorisch erkämpfen und verschaffen müssen. Handelt es sich dagegen mit hinreichender Annäherung um ein Sozialverhältnis kollektiver Selbstschädigung, in dem alle Beteiligten gewinnen und gleichzeitig (noch mehr) verlieren oder in dem sich zusätzlich noch die Verluste bei marginalisierten sozialen Kategorien kumulieren, ohne dass ihr Leiden anderen zum Profit gereichen würde, dann ist von den (sei es revolutionär, sei es reformistisch eroberten) Kommandohöhen der staatlichen Politik aus gegen diese vollends irrationale Struktur nichts mehr auszurichten. Die erforderlichen Steuerungsleistungen werden in einer solchen Konstella­ tion vielmehr, statt Angelegenheit der staatlichen Redistributation von Rechten und Ressourcen zu sein, gleichsam subjektiviert. Sie wandern von der Bühne staatlicher Politik ab und kommen unmittelbar im „Publikum“, d. h. in der Lebenspraxis derjenigen zur Wirkung, die ihr Handeln an Regeln der kollektivratio­ nalen und verantwortlichen Selbstbindung zu orientieren bereit und fähig sind, die in ihrem funktionalen Stellenwert stark aufgewertet werden und für welche die staatliche Regulierung allenfalls Orientierungspunkte angeben, aber keine Alleinzuständigkeit für Normsetzung und -durchsetzung übernehmen kann. Eine Risikogesellschaft, wie sie Beck in seinem Modell darstellt, ist ein Ar­ range­ment, bei dem Verfassung, Recht und staatliche Politik als Hort und Sachwalter kollektiver Vernunft eine insgesamt schrumpfende, nicht selten sogar eine negative Rolle spielen; eine Gesellschaft dieses Zuschnitts spricht auf Lösungen des hobbesianischen Typs sozusagen nicht mehr an. Wo aber der staatlich er­ zeugte Rechtszwang als Leitschnur für die Bestimmung jenes Interesses versagt, das alle einzelnen vernünftigerweise als das ihnen gemeinschaftliche anzuerken-

Fessel und Bremse 53

nen vermögen und genötigt sind, da wird, so scheint es, das „Problem der Ordnung“ in die Hände der einzelnen und ihrer gesellschaftlichen Assoziationen und Verbände zurückverlagert. Sie müssen, eben weil keine andere Instanz hinreichend „souverän“ wäre, ihnen ihr gemeines Bestes aufzunötigen, sich selbst beherrschen und dabei – gleichsam substitutiv für eine notorisch überforderte Staatsgewalt – ihr praktisches Urteilsvermögen und die kulturellen Traditionen ihrer Lebensform zur Geltung bringen. Die vom Staat eingesetzten Medien des Rechts und des Geldes taugen allenfalls zur Regulierung von Ausbeutungsverhältnissen und zur Neujustierung unhaltbar gewordener Privilegienstrukturen innerhalb nationalstaatlich verfasster Gesellschaften; zur Beilegung einer ganzen Reihe von Widersprüchen und Gerechtigkeitsproblemen der internationalen „Risikogesellschaft“ taugen sie jedenfalls nicht allein, sondern allenfalls in Kombination mit einer ihrem Anteil nach wachsenden Beimischung von aufgeklärten, solidarischen und verantwortlichen Handlungsorientierungen und Selbstbindungen der Bürger. Die zweite Schlussfolgerung, die Becks Gesellschaftsdiagnose nahelegt, besteht darin, dass nicht nur der archimedische Punkt abhanden kommt, von dem aus „kausale“ Therapien praktisch gehandhabt werden können, sondern auch das verlässliche, als Theorie etablierte Wissen darüber, welche Handlungen und Unterlassungen in welchem Zeithorizont für wen wie gravierende Risikolasten mit sich bringen. Im selben Maße, wie die praktische Milderung kollektiver Selbstschädigungen „moralabhängig“ wird, gerät das gewisse Wissen, das wir etwa über Ursachen, Folgen und denkbare Abhilfen von materieller Not durchaus haben können, in die Beliebigkeit von Deutungen und in den Sog einer mit fachwissenschaftlicher Autorität kaum mehr beilegbaren Politik der Szenarien, Kausalattributionen und Schuldzuweisungen, sobald es sich um Ursachen, Folgen und Abhilfen des Smogs oder des Waldsterbens handelt. Jedenfalls „entkräftet sich der Rationalitätsanspruch der Wissenschaften permanent selbst, den Risikogehalt des Risikos sachlich zu ermitteln“6, und im Ergebnis bleibt das Publikum der Staatsbürger und Laien nicht nur auf praktische Selbsthilfe, sondern auch – mit den naheliegenden Folgerisiken von Mythenbildung, Panikmache und „Angstkommunikation“ – auf kognitive Selbstdeutung der Lage verwiesen. Dabei ist die allgemeine Antwortformel, die für dieses praktisch-theoretische Doppelproblem taugt, weder überraschend noch strittig. Sie wird, zumindest rhetorisch, von allen Beteiligten und Betroffenen mit guten Vorsätzen und Forderungen nach Selbstbegrenzung, Selbstbeschränkung, Verantwortung, Mäßigung beschworen. Nach allen diesen Formeln geht es um das, was die Metaphern von Bremse und Fessel meinen, nämlich die absichtsvolle Selbsthinderung an „falschen Bewegungen“, wobei freilich jede bestimmten institutionellen Sektoren – sei 6

Ebd., 38.

54

Fessel und Bremse

es organisierte Wissenschaft oder staatliche Politik – zukommende Autorität für die theoretische Bestimmung und wirksame praktische Durchführung „richtiger“ Bewegungen weithin aufgezehrt ist. Einer solchen gesellschaftlichen Struktur- und Problemlage korrespondiert die Diskursethik deswegen, weil sie – unter methodischem Verzicht auf geschichtsphilosophische Hypothesen und Hypotheken – die Regeln und Verfahren einer aufrichtigen, lernoffenen und fairen Kommunikation normiert, nicht aber deren materielle Ergebnisse vorab moralisch zu qualifizieren beansprucht. Sie verfährt rekonstruktiv, nicht konstruktiv; sie befasst sich mit Verfahren, nicht mit Ergebnissen; und ihr Argumentationsziel ist nicht positiv die Bestimmung des „Guten“, sondern negativ die Eliminierung von partikularistischen Voreingenommenheiten, strategischen Interessenbezügen und kognitiven Borniertheiten aus praktischen Diskursen. Die Diskursethik normiert ein Verfahren der Selbstkontrolle. Sie begründet, gestützt auf eine der sprachlichen Kommunikation selbst innewohnende Rationalitätsnorm der Verständigung, die Rationalitätskriterien und daraus abgeleite­ ten Verfahrensnormen, denen zufolge als Argument nur das (aber auch alles das) gelten darf, was von einem Sprecher aufrichtig, an der Realität kontrolliert und ohne Supposition von (sozialökonomischen oder kognitiven) Privilegien vorge­ bracht wird. Diesem Verfahren der Selbstkontrolle entsprechen die Resultate der Diskursethik: die ihren Regeln folgenden „autonomen Öffentlichkeiten“ setzen Regeln „intelligenter Selbstbeschränkung“7 durch, über deren sachlichen Gehalt nicht nach substantiellen Kriterien, sondern allein nach prozeduralen Gütekriterien geurteilt werden kann. Angesichts des Umstandes, dass alle Versuche zur Bestimmung einer substantiellen Sittlichkeit alsbald in ausweglose Argumentationsnotstände geraten, haben nach Habermas’ Überzeugung eine relativ bessere Aussicht auf Erfolg […] indirekte Fassungen des Moralprinzips, die das Bilderverbot beachten, sich aller positiven Beschreibungen enthalten und, wie z. B. der diskursethische Grundsatz, (sich) negatorisch auf das beschädigte Leben beziehen, statt affirmativ aufs gute […]. Der Moralphilosoph verfügt nicht über einen privilegierten Zugang zu moralischen Wahrheiten.8

Auffällig ist, dass die Verknüpfung des theoretischen Prinzips des „Bilderverbots“ mit dem praktischen Prinzip der moralisch gehaltvollen, weil Fairness und argumentative Rationalität verbürgenden Verfahrenspflichten einen ähnlichen Orien7 8

J. Habermas, Die Neue Unübersichtlichkeit, Frankfurt/M. 1985, 160. J. Habermas, „Moral und Sittlichkeit. Hegels Kantkritik im Lichte der Diskursethik“, in: Mer­ kur 39 (1985), 1041 – ​1052, 1047, 1052.

Fessel und Bremse 55

tierungspunkt bezeichnet wie den, dem die Theorie der politischen Linken (und nicht nur in den entwickelten kapitalistischen Ländern, sondern auch in der Dritten und Zweiten Welt) seit den Erfahrungen und Bewegungen der sechziger Jahre und aufgrund ihrer eigenen politischen Antinomien und Ratlosigkeiten tendenziell gefolgt ist. Was zunächst das Bilderverbot angeht, so ist heute ohne Zögern zu konstatieren, dass der Begriff des „Sozialismus“ als eine umfassende Strukturformel für eine Gesellschaftsordnung verwirklichter Emanzipation heute (und nicht erst seit heute) operativ leer ist.9 An die Stelle dieser globalen Struktur- und Zielformel hat sich deshalb ein alternatives Projekt der politischen Linken geschoben, nämlich das Vorhaben, Mi­ nima zu gewährleisten, statt Maxima zu realisieren, und durch geeignete Verfahren und Institutionen die zerstörerischen Auswirkungen der technologischen, militärischen, wirtschaftlichen, bürokratischen und ökologischen Modernisierungsdynamik dadurch zu bremsen und zu fesseln, dass Prinzipien der verantwortlichen Selbstbeschränkung zur Geltung gebracht werden. Diese durchaus nicht bescheidenere, sondern nur angemessenere Umdeutung des „linken“ Projekts orientiert sich also negatorisch an dem Prinzip, dass niemand, weder einzelne noch soziale Kategorien noch Gesellschaften im ganzen, dem Verlust der materiellen Sub­sistenzmittel, der Menschen- und Bürgerrechte, der politischen und sozialen Teilhabechancen ausgesetzt oder zum Opfer militärischer und ökologischer Katastrophen werden darf. Vermeidungskriterien dieser Art sind nicht der Sache nach ein für alle Male festzulegen, sondern nur durch geeignete Verfahren und Institutionen, die moralische Sensibilität, Realitätssinn und zugleich das Denken in anspruchsvollen Zeithorizonten verbürgen, jeweils zu definieren und nach gegebenen Möglichkeiten in die Höhe zu treiben. Eine solche Politik der Minimalstandards müsste sich, um moralische Evidenz für sich beanspruchen zu können, gerade nicht mehr protektionistisch auf bestimmte Sektoren, soziale Kategorien und Bedürfnisse festlegen, sondern die Ressourcen flexibel auf die Punkte des jeweils maximalen Bedarfs und der größten Gefährdung zu konzentrieren suchen. Dieses methodische, nicht mehr an konkreten Zielzuständen, sondern an universellen Negativ- und Vermeidungskriterien orientierte politische Projekt der Linken macht nicht nur im Kontext des Modells der „Risikogesellschaft“ und ih9

Wer die Gegenthese vertreten wollte, müsste immerhin den folgenden Feststellungen Punkt für Punkt widersprechen können: Wir wissen nicht, wie die politischen und ökonomischen Institutionen des Sozialismus beschaffen sind; selbst wenn wir es wüssten, bliebe der Weg zu ihnen unbekannt; selbst wenn der Weg bekannt wäre, wären relevante Teile der Bevölkerung nicht bereit, ihn zu beschreiten; selbst wenn sie es wären, bestünde nicht die zureichende Gewähr dafür, dass der dann etablierte Zustand funktionsfähig und gegen Regressionen immun wäre; selbst wenn auch das der Fall wäre, bliebe noch immer ein großer Teil der heute politisch thematisierten Gesellschaftsprobleme ungelöst.

56

Fessel und Bremse

res chronischen Bedarfs an Fähigkeiten zur „intelligenten Selbstbeschränkung“ einen guten Sinn, sondern ergibt auch im Kontext um sich greifender neokonservativer und postmoderner politischer Projekte eine klar geschnittene Antithese. Denn diese sind, sei es im Bereich der Ökonomie, der Staatsgewalt, des Militärs oder der Technikentwicklung, sei es im Bereich kultureller Normen und Traditionen, durch die gemeinsame Intention zu kennzeichnen, Beschränkungen zu durchbrechen und an ihre Stelle das freie Spiel einer Beliebigkeit zu setzen, die sich höher dünkt als alle (sei es planende, sei es kritische) Vernunft. Auch auf der Rechten treten also „aktive“, strategisch gestaltende Politikformen zurück, jedoch nicht zugunsten einer Mindeststandards in den genannten Dimensionen um so entschlossener sichernden Alternative, sondern im Gegenteil: zugunsten der Freisetzung von Evolution. Zum Politikziel wird die Erleichterung von Anpassungs- und Modernisierungsprozessen, deren materieller Inhalt sich der politischen Regulierung und Zielbestimmung entzieht. Das dominante Muster kann als das „Aus-dem-Wege-Räumen von Bremsklötzen“, Deregulierung, Abbau von Rigiditäten, Verflüssigung und Erleichterung von Transaktionen auf Güter-, Finanz- und Arbeitsmärkten, Flexibilisierung, Steuerentlastung und Liberalisierung beschrieben werden. Es ist in dieser Situation nicht nur der prozedural ungemein anspruchsvolle aber – spiegelbildlich dazu – material ebenso „sparsame“ Ansatz der Diskursethik, sondern ebenso und parallel dazu das nicht weniger deutlich auf Bilderverzicht und prozedurale Gerechtigkeitsvorstellungen gegründete Projekt einer modernen linken Politik, die gemeinsam die Frage nach den Bedingungen und Motiven, den Folgen und den Rationalitätsdilemmata von Selbstbeschränkungen aufwerfen, die sich Akteure als eine Pflicht auferlegen. Ich möchte die Komplexität dieser Frage zunächst anhand einiger überwiegend philosophischer Fundstücke ausbreiten, deren Verfasser sich der Metaphern der „Fessel“ oder der „Bremse“ bedienen.

Vorkehrungen gegen „falsche Bewegung“ – eine Collage: Elsters Odysseus10 Odysseus, der sich an den Mast des Schiffes fesseln lässt, dient als Modell einer rationalen Kompensation von Irrationalität. Seine Irrationalität besteht in der Konstellation „being weak and knowing it“ (36). Odysseus reagiert auf die Antizipation seiner eigenen Schwäche in einer von genau drei möglichen Weisen. Zunächst könnte er opportunistisch reagieren, d. h. seine Präferenzen nach Maßgabe der sich bietenden Gelegenheiten so umformen, dass ihm seine eigene „Schwä10 Vgl. zum Folgenden J. Elster, Ulysses and the Sirens, rev. ed. Cambridge 1984, 36 – ​111.

Fessel und Bremse 57

che“ nicht länger als solche gilt. Oder er könnte „moralisch“ reagieren, d. h. sich zu einer Person umbilden, die auch ohne förmliche Selbstbindung imstande ist, das Richtige zu tun. Tatsächlich wählt er, da er die erste Alternative verschmäht und sich die zweite nicht zutraut – oder auch aus dem Grunde, weil die absichtsvolle direkte Selbstmanipulation der eigenen Präferenzen jedenfalls im Hinblick auf die erste Alternative prinzipiell ausgeschlossen ist, weil sie den Charakter unverfügbarer „by-products“ haben11 –, den zwischen beiden verbleibenden Mittelweg: er sorgt dafür, dass ihm das unerwünschte Handeln kraft äußerer Umstände unmög­ lich wird – oder zumindest, in einer schwächeren Version, abschreckend kostspielig. Dies gelingt ihm dadurch, dass er sich einer absehbaren moralischen Überforderung entzieht und sich Verhältnissen aussetzt, die seinem moralischen Willen „entgegenkommen“. Wir könnten auch sagen: er schützt sich vor sich selbst, indem er sich eine Verfassung gibt, eine Kausalität installiert (42 f.) und auf diese Weise das eingeht, was Elster ein „precommitment“ nennt – eine Selbstbindung („selfbinding“). Gegen diese Rationalität des moralischen Handelns als eines klugen Umganges mit dem eigenen Ich ergeben sich zwei reziproke Einwände, von denen Elsters insistierendes Interesse allerdings nur dem zweiten gilt. Zunächst wäre denkbar, dass Odysseus gegenüber seiner eigenen Willensschwäche durchaus über­triebene Befürchtungen hegt.12 Er würde demnach, ins Politische übertragen, auf Verfas­ sungsebene einen Zustand festschreiben, der ebensogut mit den Mitteln bloßer Ge­ setzgebung zu erreichen wäre.13 11 Vgl. zu diesem Theorem J. Elster, Sour Grapes, Cambridge 1983, ch. II sowie ders., „The possibility of rational politics“, in: Archives Européennes de Sociologie 28 (1987), 67 – ​103, 71. 12 Adorno erwähnt die Alternative des Odysseus, „frei den Versucherinnen zuzuhören, wähnend, seine Freiheit genüge als Schutz“. M. Horkheimer u. Th. W. Adorno, Dialektik der Auf­ klärung, Amsterdam 1947, 75. 13 Der Logik dieses Einwandes folgt die Kritik an der übermäßigen Verrechtlichung der Gewerkschaften und ihrer Rolle im Verteilungskampf zwischen Kapital und Arbeit; hinter dieser Kritik steht die Befürchtung, dass das Danaergeschenk des statussichernden Rechts die Gewerkschaften der Fähigkeit entwöhnen könnte, sich auf „die eigene Kraft zu verlassen“ – im schlimmsten Fall bis zu einem Punkt, an dem sie nicht einmal mehr in der Lage sind, diesen rechtlich verbürgten Status selbst noch gegen Angriffe erfolgreich zu verteidigen. Zu dieser Debatte vgl. R. Erd, Verrechtlichung industrieller Konflikte. Normative Rahmenbedin­ gungen des dualen Systems der Interessenvertretung, Frankfurt/M. 1978. – Eine analoge Skepsis taucht angesichts des impliziten Argwohns auf, welchen die Verfassungsordnung des Grundgesetzes nicht nur gegen das Volk kundtut (und deshalb die Parteien und Parlamente stärkt), sondern auch gegen das Parlament selbst hegt, das deshalb unter den konstitutionellen Vorbehalt der Verfassungsgerichtsbarkeit gestellt wird. Vgl. dazu U. K. Preuß, Legalität und Pluralismus, Frankfurt/M. 1973, P. Hammans, Das politische Denken der neueren Staats­ lehre in der Bundesrepublik, Opladen 1987, bes. 117 ff. („autoritär-etatistisches Verständnis streitbarer Demokratie“) sowie O. Jung, „Volksgesetzgebung in Deutschland“, in: Leviathan 15 (1987), 242 – ​265.

58

Fessel und Bremse

Die von Elster hervorgehobenen Grenzen der indirekten Rationalität betreffen jedoch den anderen Fall. Dieser tritt dann ein, wenn der Handelnde gute Gründe hat, die Fesseln zu lösen, sich aber in eine Falle begeben hat, in der er genau dazu nicht mehr in der Lage ist. Solche guten Gründe, deren Erkenntnis von außen kaum möglich und nicht einmal gegen Selbsttäuschung immun ist, können von zweierlei Natur sein: entweder die Welt ändert sich in überraschender Weise, so dass „one may be prevented from making the right choice in unforeseen circumstances“14, oder der Handelnde erfährt an sich selbst einen Wandel seiner Präferenzen und beginnt nun, die zuvor unter Zensur gestellte Präferenz „authentisch“ (und nicht opportunistisch) zu präferieren.15 Aus diesen Überlegungen ist offensichtlich nur der Schluß zu gewinnen, daß es sich bei der Selbstbindung nicht um ein Maximierungs-, sondern ein Optimierungsproblem handelt und dass bei der Praxis der Selbstbeschränkung Selbstbeschränkungen am Platze sind. Dieses Optimierungsproblem kann jedoch mit Mitteln klugen Handelns nicht mehr gelöst werden, sondern nur unter Berufung auf emergente Gerechtigkeitsvorstellungen, zu denen von der subjektiven Sphäre der Handlungsrationalität aus kein Weg führt. Adornos Interpretation zufolge erweist Odysseus, der „Held der Aben­teuer, sich als Urbild […] des bürgerlichen Individuums“ (58), insofern in diesem Individuum Selbstbehauptung und Selbstverleugnung zusammenfallen: Odysseus’ „Selbstbehauptung ist wie in aller Zivilisation Selbstverleugnung“ (86). Sein Versuch, der eigenen Schwäche durch klugen Einsatz indirekter Rationalität zu entkommen, scheitert im „Opfer des Selbst“, ist „virtuell allemal die Vernichtung des Subjekts“; Odysseus „zappelt […] am Mastbaum“ – aber diese „technisch aufgeklärte“ „Herrschaft des Menschen über sich selbst“ ist eine „Entsagung“, die auf „Mimesis […] ans Tote“ hinausläuft: die das Selbst bezwingende List als „Irrationalität der Ratio“ (70 ff.). Anders als für Freud ist also diese Selbstverleugnung nicht als Sublimierung ein notwendiger Tribut an die Zivilisation, sondern Anzeichen für deren Rückfall in einen „zwangshaften Zirkel des Naturzusammenhanges“. Keinen Zweifel lässt Adorno an der Repressivität des Ich-Prinzips und am „Zwangscharakter der Identität“, wie er später16 formuliert. Die Radikalität17 dieser Kritik gründet sich auf seine Gewißheit, daß mit der sich selbst beschränkenden Verleumdung der Natur im Menschen nicht bloß das Telos der auswendigen Naturbeherrschung, sondern das Telos des eigenen Lebens verwirrt und undurchsichtig 14 J. Elster, „The possibility …“, a. a. O., 81 f. 15 In dieser Variante bleibt jedoch die aus der Beobachtungsperspektive schlechthin unentscheidbare Frage übrig: „how to distinguish between breaking the rules for good reasons and breaking them for bad reasons“ ? Ulysses and the Sirens, 108 ff. 16 Th. W. Adorno, Negative Dialektik, Frankfurt/M. 1966, 292. 17 Vgl. dazu J. Habermas, Der philosophische Diskurs der Moderne, Frankfurt/M. 1985, Kap. V.

Fessel und Bremse 59

[wird] … [Es] werden alle die Zwecke, für die [der Mensch] sich am Leben erhält, der gesellschaftliche Fortschritt, die Steigerung aller materiellen und geistigen Kräfte, ja Bewußtsein selber, nichtig. (70)

Um nicht zum Opfer zu fallen, bringt sich der Mensch zum Opfer. Diese Kritik der instrumentellen Vernunft dramatisiert das Modell eines Zirkels, in dem die List der Selbsterhaltung durch Selbstbeherrschung zu nichts anderem führen kann als zu Selbstverleugnung, zur Indifferenz von Mittel und Zweck und schließlich zum „offenen Wahnsinn“. Es schneidet bei Adorno – wie bei der gesamten älteren Kritischen Theorie – jeden Weg zu einer Lehre rationaler Moral ab. Der radikale Verdacht gegen die Praxis der Selbstbeschränkung lässt moralische Gebote einzig dann gelten, wenn sie selber in der unrationalisierten Gestalt einer Intuition oder eines „Impulses“ auftreten. Diese Gebote „dürfen sich nicht rationalisieren; als abstraktes Prinzip gerieten sie sogleich in die schlechte Unendlichkeit ihrer Ableitung und Gültigkeit“18. Für diese radikale Kritik der „indirekten“ Rationalität könnte allenfalls die Arglosigkeit als Beleg herhalten, mit der im gleichen Jahrzehnt zuvor Joseph Schumpeter die Rationalität der Selbstbeschränkung angepriesen hat.

Bremsen als Gleitmittel der kapitalistischen Entwicklung Schumpeter verteidigt die Praxis der Selbstbeschränkung in einer strikt funktionalen Perspektive und verzichtet demgemäß auf ihre ethische Begründung. Er befürwortet auf ökonomischer Ebene – wie analog ein Jahrhundert vor ihm Tocqueville auf demokratietheoretischer Ebene – im Namen der dynamischen Effizienz des Kapitalismus Elemente einer statischen Ineffizienz, die in Beschränkungen der Preisbildung, des Marktzutritts und der Vertragsfreiheit bestehen können. Seiner Analyse zufolge beruht die kapitalistische Wachstums- und Wohlstandsdynamik gerade nicht auf der freien Preiskonkurrenz und der ungehemmten Entfaltung von Marktbeziehungen, sondern auf ihrer Fesselung durch monopolistische Praktiken, z. B. der Kartellbildung, sowie auf staatlichen Regulierungen und Interventionen. Derartige monopolistische „Einschränkungen“, schreibt Schumpeter, sind Stützen und Auslöser eines „langfristigen Expansionsprozesses, den sie mehr schützen als hemmen. Diese Feststellung ist nicht paradoxer als die Aussage, daß Autos mit Bremsen schneller fahren als sie es sonst täten, weil sie mit Bremsen versehen sind.“19 18 Ebd., 279. 19 J. A. Schumpeter, Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie, dt. Bern 1952, 146.

60

Fessel und Bremse

Diese Auffassung provoziert freilich eine lange Reihe von Fragen. Sie betreffen das Problem, ob alle Arten von statischer Ineffizienz (d. h. von Marktbeschränkungen) sich im angegebenen Sinne auszahlen werden; worauf die Wünschbarkeit der Ergebnisse dieser dynamischen Effizienz beruht; in welchem Zeitraum und mit welchem Grad von Gewissheit (und demgemäß: mit welchem Motiva­ tions- und Legitimationseffekt) diese Wohlfahrtssteigerungen sich einstellen werden; in welchem Verhältnis die Motive der Kartellbildung (z. B. Monopolrenten, allgemein: die Sicherung von Macht und Reichtum) zu ihren angeblichen Funktionen (einer allgemeinen Wohlfahrtssteigerung) stehen; wie sich die Motive der Kartellbildung angesichts des Kollektivgut-Problems stabilisieren lassen, dass jedes Mitglied eines Kartells ein Interesse daran hat, dass jedes andere Mitglied sich an die vereinbarten Regeln (z. B. Mengen- und Preisbeschränkungen) hält, um so selbst den noch größeren Profit gerade aus der eigenen Verletzung derselben ziehen zu können. Weil diese Folgeprobleme des Arguments unerörtert und jedenfalls ungelöst bleiben, ergeben sich keine präskriptiven Konklusionen über die Natur des rationalen Handelns von Bürgern, Unternehmern und politischen Eliten, sondern nur Abwehrargumente gegenüber den wettbewerbs-fixierten Einwänden der ökonomischen Marktorthodoxie. Die Selbstbeschränkung wird mit Gründen angepriesen, die sie nicht motivieren, sondern nur (schwache) Rechtfertigungen für einen Zustand liefern können, in dem sie bereits praktiziert wird.

Der Griff zur „Notbremse“ als revolutionäre Suspendierung des Fortschritts Walter Benjamin formuliert in seinen beiden letzten Manuskripten („Zentralpark“, „Über den Begriff der Geschichte“) die Antithese von Fortschritt und Revolution – also einen Gedanken, der bis dahin als Oxymoron gegolten hätte. „Die Idee des Fortschritts ist in der Idee der Katastrophe zu fundieren. Daß es ‚so weiter‘ geht, ist die Katastrophe.“20 Er bekennt seine „wilde Feindschaft gegen den albernen Optimismus unserer linken Führer“21. Die Sozialdemokratie gefalle „sich darin, der Arbeiterklasse die Rolle einer Erlöserin künftiger Generationen zuzuspielen“, während es doch für Benjamin feststeht, dass revolutionäre Tugenden „sich an dem Bild der geknechteten Vorfahren, nicht am Ideal der befreiten Enkel nähren“22. Der von Grundmotiven der jüdischen Theologie geprägte Revolutionsbegriff, den Benjamin nun dem sturen Getriebe des Fortschritts – dem der Produktivkräfte 20 W. Benjamin, GS I, 2, 683. 21 Ders., Briefe, hrsg. v. G. Scholem u. Th. W. Adorno, Frankfurt/M. 1966, 840. 22 GS, I, 2, 700.

Fessel und Bremse 61

alle­mal, aber ebenso wohl auch dem der Emanzipation23 – entgegensetzt, hat den Gedanken der „rettenden Kritik“ zum Kern: Beruf der revolutionären Aktion sei es, das Kontinuum der Geschichte „aufzusprengen“, den „Ursprung“ als das Ziel wahrzunehmen, das Geschehen im „Eingedenken“ der Geschichte stillzustellen. Zwar streicht Benjamin im Manuskript den Satz: „Die klassenlose Gesellschaft ist nicht das Endziel des Fortschritts in der Geschichte, sondern dessen so oft mißglückte, endlich bewerkstelligte Unterbrechung.“ Erhalten bleibt dann jedoch der berühmte (und sinngleiche) Satz: „Marx sagt, die Revolutionen sind die Lokomotive der Geschichte. Aber vielleicht ist dem gänzlich anders. Vielleicht sind die Revolutionen der Griff des in diesem Zuge reisenden Menschengeschlechtes nach der Notbremse.“24

Mit dieser Vision ist offensichtlich nicht die Bereinigung und Entschärfung der Rationalisierungsprozesse der Moderne, die Überwindung ihrer Widersprüche und die Fortentwicklung am Maßstab ihrer besseren Möglichkeiten ins Auge gefasst, sondern ein revolutionärer Akt, in dem ihre Dynamik im ganzen stillgestellt wird. Die Vernunft korrigiert sich nicht, um aus dem Zirkel von Zivilisation und Natur einen Ausweg zu finden, sondern sie wendet ihre unzweideutig zerstörerische Gewalt in einem letzten Akt auf sich selbst an. Der Vergleich der hier kontrastierten Fragmente zum Problem der Selbstbindung des Handelns, die aus höchst heterogenen Theorien und Traditionen stammen, mit dem Ansatz einer strikt prozeduralen, auf Argumentationspflichten und Universalisierungsgrundsätze gegründeten Ethik der Selbstbindung kann hier nicht versucht werden. Er würde das Ergebnis haben, dass eine solche Diskursethik die Lücke zu schließen beansprucht, die nach Elsters Konstruktion zwischen Handlungsrationalität und Gerechtigkeitsintuitionen klafft25; dass sie – gegen Adorno – darauf besteht, dass moralische Gebote über den bloßen „Impuls“ hinaus begründungsfähig und auch keineswegs ausweglos in dem genannten Zirkel befangen sind; dass sie gegen Schumpeters funktionalistische Ableitung der Praxis der Selbstbindung von einer autonomen Motivationskraft ausgeht, die diese Praxis trägt; und dass sie, im diametralen Gegensatz zu Benjamin, auf die Fähigkeit der praktischen Vernunft zur Selbstkorrektur ihrer eigenen Praxis vertraut.

23 Vgl. J. Habermas, „Bewußtmachende oder rettende Kritik – die Aktualität Walter Benjamins“, in: S. Unseld (Hrsg.), Zur Aktualität Walter Benjamins, Frankfurt/M. 1972, 173 – ​223, v. a. 219 f. 24 GS, I, 3, 1231 f. 25 So Elsters These in „The possibility …“, a. a. O.

62

Fessel und Bremse

Assoziationsverhältnisse und „societal constitutionalism“ Zusätzlich geht Habermas davon aus, dass in modernen westlichen Gesellschaften die kulturellen, sozialisatorischen und rechtlich-politischen Verhältnisse und Lebensformen als zumindest im Kern vorhanden und entwickelbar unterstellt werden können, die mit den sozialen Voraussetzungen einer der Diskursethik korrespondierenden Praxis konvergieren. Es ist diese Frage, die ich in der Absicht wiederaufnehmen möchte, die globalen Kategorien der Lebensform und der Lebenswelt, die der Diskursethik ein Widerlager im Sozialen sichern sollen, mit eher soziologischen Kategorien zu konfrontieren, um das Problem dieser Konvergenz zu erörtern. Dazu möchte ich den – gewiss ebenfalls noch bedenklich unscharfen – Begriff der „Assoziationsverhältnisse“ verwenden, der institutionell überformte soziale Gemeinsamkeiten und Differenzen und die Verfahren der Konfliktregelung zwischen sozialen Kategorien umfassen soll. Die Ausgangsannahme ist, dass die institutionelle Beschaffenheit solcher inneren Differenzierungen innerhalb einer Lebenswelt, welche die Mitglieder einer Gesellschaft – oder die Sprecher einer Sprache – insgesamt miteinander teilen, günstige oder ungünstige Voraussetzungen für die unterstellte Konvergenz liefert – also für die Lösung des letztlich empirischen Problems des „Entgegenkommens“. Im ungünstigen Falle können die Entmutigungseffekte, Risiken und Kosten, die von assoziativen Kontexten und den durch sie definierten „Spielen“ (also von spezifischen Konfigurationen von Akteuren, Präferenzen, Erwartungen, Anreizen und Interdependenzen) ausgehen, so beschaffen sein, dass nur die eine oder die andere von zwei polaren Extrempositionen faktisch übrigbleibt: entweder die Extremposition einer ausschließlich von Nutzenkategorien dominierten „realistischen“ moralischen Bedenkenlosigkeit, die sich als Rückstand struktureller moralischer Unterforderung deuten lässt; oder die entgegengesetzte Extremposition des Fundamentalismus, also jener Schwundstufe praktischer Vernunft, auf der diese nur noch mit dem Selbstgenuss ihrer eigenen Rechtschaffenheit26 befasst ist

26 Vgl. Hegels Fundamentalismus-Kritik: „[…] das Bewußtsein der Pflicht verhält sich auffas­ send, passiv; […] es hat gut sich in der Reinheit bewahren, denn es handelt nicht –, es ist die Heuchelei, die das Urteilen für wirkliche Tat genommen wissen will und, statt durch Handlung, durch das Aussprechen vortreff‌licher Gesinnungen die Rechtschaffenheit beweist“. Der moralisierende Fundamentalismus folgt einem „Trieb nach eigener Glückseligkeit, bestünde sie auch nur in der inneren moralischen Eitelkeit, dem Genusse des Bewußtseins der eigenen Vortreff‌lichkeit und dem Vorschmacke der Hoffnung einer künftigen Glückseligkeit […]. In dieser seiner Unwirklichkeit und Eitelkeit des Gut- und Besserwissens setzt dieses Bewußtsein sich selbst über die heruntergemachten Taten hinauf und will sein tatenloses Reden für eine vortreff‌liche Wirklichkeit genommen wissen.“ G. W. F. Hegel, Phänomenologie des Geistes, Werke Bd. 3, Frankfurt/M. 1969, 487, 489.

Fessel und Bremse 63

und sich in der Monomanie ihres ideellen Bereicherungsdranges von dem materiellen Bereicherungsdrang des anderen Extrems nicht eigentlich unterscheidet. Dagegen können im günstigen Falle die institutionellen und verfahrensmäßigen Kontextbedingungen des Handelns so beschaffen sein, dass sie „verantwortliches“ Handeln sowohl nahelegen wie zumutbar machen, indem sie laufend und in mehr oder weniger weiten Horizonten die Prüfung der Prinzipien herausfordern oder jedenfalls zulassen, denen die Handlungen und Entscheidungen folgen. Die institutionellen Strukturprinzipien der politischen Ordnung, vor allem deren demokratische, repräsentative und rechtsstaatliche Formbestimmungen sind notwendige, aber nicht unbedingt auch zureichende Voraussetzungen dafür, dass eine solche Herausforderung aktualisiert wird. So ist z. B. der Rechtszwang das klassische Mittel zur Bewältigung des free-rider-Problems: Zumutbar sind […] auch moralisch gut begründete Normen nur in dem Maße, wie diejenigen, die ihre Praxis danach einrichten, erwarten dürfen, daß auch alle anderen sich normenkonform verhalten27

– und eben dies bewerkstelligt die „Rechtsverbindlichkeit“ der Normen. Ob diese Formbestimmungen rechtsstaatlicher und parlamentarisch-demokratischer Verfahren in ihren Ergebnissen allerdings dem anspruchsvollen Kriterium schon genügen, „die gleichmäßige Berücksichtigung aller jeweils be­rührten Interessen und aller jeweils relevanten Aspekte des Falles“28 sicherzustellen, ist eine Frage, deren positive Beantwortung heute heroischen Idealismus verlangt. Habermas stellt denn auch die gedämpft zuversichtliche Antwort, die er tatsächlich nahelegt, nicht allein unter die Bedingung der Einhaltung der genannten Verfahrensregeln selbst, sondern unter die weitere Bedingung eines aktiven und selbstbewussten Gebrauchs, den die politische Öffentlichkeit von diesen Verfahren macht. So hänge „die rationale Qualität der politischen Gesetzgebung […] auch ab vom Niveau der Beteiligung und der Schulbildung, vom Grad der Information und der Schärfe der Artikulation strittiger Fragen im breiten Publikum“29 – also insgesamt vom Willen und Bewusstsein der Staatsbürger, wie sie von einem gegebenen Stand der Sozialisationsverhältnisse hervorgebracht werden. Ob aber demokratisch-rechtsstaatliche Verfahren, selbst in Kombination mit den kognitiv-moralischen Dispositionen des Publikums, d. h. mit verbreiteten Tugenden einer republikanischen politischen Kultur, ausreichen, nicht nur dem jeweils „besseren“ Argument zu Anerkennung und Geltung zu verhelfen, sondern 27 J. Habermas, „Wie ist Legitimität durch Legalität möglich ?“, a. a. O., 14. 28 Ebd., 16. 29 Ebd.

64

Fessel und Bremse

auch noch (hinreichend) „gute“ Argumente zu generieren, das ist eine ganz an­ dere Frage. Die Antwort auf sie wird durch die Natur der „Spiele“ präjudiziert, in denen gehandelt und entschieden wird. Mit „hinreichend guten“ Argumenten meine ich solche, die die sachlichen, zeitlichen und sozialen Interdependenzen und Folgen des Handelns so umfassend berücksichtigen, dass sie nicht bloß zu irgendwelchen, sondern zu „adäquaten“ Selbstbindungen der Art führen, dass das aus ihnen folgende Handeln auch im antizipierten Rückblick noch verantwortet werden kann, nicht aber bereut werden muss. Verantwortlich zu handeln bedeutet also, dass der Handelnde seinen eigenen Handlungen gegenüber methodisch die Prüf-Perspektive zugleich des Experten, des generalisierten anderen und des eigenen Selbst im futurum exactum einnimmt und auf diese Weise die Kriterien des Handelns sachlich, sozial und zeitlich validiert.

„Gemeinsinn“ Nun unterscheiden sich soziale Systeme offenbar nach dem Maße, in dem sie auf die autonome moralische Selbstdisziplinierung und die zivilisierte Selbststeuerung ihrer Angehörigen angewiesen sind (bzw. umgekehrt ausgedrückt: nach dem Maß, in dem sie Defizite solcher Selbststeuerung durch den Einsatz der Me­dien des Rechts(zwanges) und des Geld(anreizes) nicht zureichend kompensieren können); in dieser Dimension weisen komplexe Gesellschaften und ihre Teilsysteme einen eminenten funktionalen Bedarf an „verantwortungsethischen“ Massenorien­ tierungen (und nicht nur an Verantwortungsethik bei Eliten und Experten) auf. Als Beispiele für diesen Bedarf mag man an nur scheinbar triviale Handlungssituationen aus den Bereichen des Erziehungs-, Gesundheits-, Verbrauchs- oder Verkehrsverhaltens denken, allgemeiner an die Regulierung des Verhältnisses zwischen den Geschlechtern, zwischen den Generationen, zwischen Inländern und Ausländern, zwischen Professionellen und ihren Klienten – oder an die zahllosen anderen Fälle, in denen sog. Kollektivgut- und systemische Steuerungsprobleme nicht durch Preisbildung und nicht durch Rechtszwang (und ebensowenig durch Wissen und die professionelle Praxis von Experten), sondern (wenn überhaupt, dann) allein auf dem Wege der ein- und umsichtigen, zugleich abstrakten und solidarischen Entfaltung eines zivilisierten Gemeinsinns gelöst werden können. In allen diesen Handlungsfeldern geht es ohne Zweifel um das Kernproblem der Moral, dass durch Schonung der physischen Integrität und Achtung der Würde von Individuen deren konstitutive „Verletzbarkeit“30 kompensiert wird.

30 J. Habermas, „Moral und Sittlichkeit …“, a. a. O., 1044.

Fessel und Bremse 65

Die verantwortungsethischen Dispositionen, welche die Betätigung eines solchen Gemeinsinns hervorbringen, haben deshalb durchaus die Qualität moralischer Normen. Sie unterscheiden sich von den Geboten einer bloß eingelebten Alltagssittlichkeit gerade dadurch, dass man in den genannten Handlungsfeldern mit „guten Rechten“, stereotypen Konfliktbewältigungsmustern und partikularistischen Traditionen nicht auskommt; und ebenso unterscheiden sie sich von bloßen Klugheitsregeln dadurch, dass der Beitrag zur Erlangung eigener Vorteile (oder zur Vermeidung eigener Nachteile), den man durch normgemäßes Verhalten eventuell erzielen kann, oft so gering, so ungewiss und in seinen Auswirkungen so langfristig ist, dass solche Vorteilskalküle allein das entsprechende Handeln schwerlich im „erforderlichen“ Umfang motivieren könnten. Vor allem haben solche verantwortungsethischen Orientierungen aber die Qualität moralischer Normen deswegen, weil sie, so sehr sie auch unter funktionalen Gesichtspunkten für komplexe soziale Systeme bestandswichtig sind, dennoch durch diese Funktionalität nicht motiviert sind, sondern einer unerzwungenen und gar nicht erzwingbaren moralischen Selbstbindung der Handelnden entspringen. Motiv und Funktion fallen also auseinander, und die genannten Dispositionen sind anders als durch ihre Steuerungsrationalität motiviert. Dennoch sind sie – zumindest in negativer Hinsicht – von sozialen und institutionellen Strukturen nicht unabhängig: die Entstehung und Entfaltung der genannten moralischen Orientierungen kann durch restriktive soziale Strukturkontexte in einer Weise mit perzipierten Risiken und Zumutungen belastet werden, die am besten mit den Mitteln der sozialwissenschaftlichen Spieltheorie analysiert werden können, eben weil das Handeln, je ungünstiger der assoziative Kontext beschaffen ist, in den es jeweils eingelassen ist, um so anfälliger wird für (nicht-kooperative) Strategien. Auch die Fähigkeit zur moralischen Selbstbindung, nicht nur die Angewiesen­ heit sozialer Systeme auf sie, muss als empirisch kontingent angesetzt werden – kontingent zunächst gegenüber dem von Habermas einseitig privilegierten Gesichtspunkt der kognitiv-moralischen Kompetenzen der sozialisierten Individuen, dann aber auch gegenüber dem, was ich im Unterschied zu den „Sozialisationsverhältnissen“ einer historischen Gesellschaftsform als deren „Assoziationsverhältnisse“ bezeichnet habe. Die Assoziationsverhältnisse einer Gesellschaft sind durch die Strukturen der Arbeitsteilung einerseits, durch das thematische und soziale Schnittmuster der Institutionen kollektiven Handelns, d. h. der Interessenaggregation und -vermittlung andererseits bestimmt, sowie drittens durch die etablierten Verfahren der Konfliktbewältigung.

66

Fessel und Bremse

Institutionen als Filter Ich möchte hier nur die sozialwissenschaftliche Fruchtbarkeit einer Perspektive31 vertreten und mit wenigen Beispielen belegen, in der die Assoziationsverhältnisse gegenüber den moralischen Dimensionen des Handelns die Funktion eines Filters erfüllen, dessen Selektivität darüber entscheidet, ob und in welchem Umfang die rechtlich geschützten, in Sozialisationsprozessen und durch kulturelle Überlieferung aufgebauten kognitiven und moralischen Kapazitäten der Individuen zur Betätigung und Entfaltung zugelassen und gefördert oder im Gegenteil, sei es durch „Unterforderung“, sei es durch übergroße „Zumutungen“, brachgelegt und außer Übung gesetzt werden. Wenn sich diese Perspektive plausibel machen lässt, so würde dies bedeuten, dass nicht nur die in Verfassungen normierten Verfahren einer offenen, fairen und argumentativen Willens- und Entscheidungsbildung und nicht nur die in Sozialisationsprozessen aufgebaute Kapazität zu postkonventioneller moralischer Urteilsbildung, sondern überdies die sozialstrukturellen und institutionellen Bedingungen kollektiven Handelns innerhalb der „civil society“, also ihr Muster der Arbeitsteilung und ihr „assoziatives Design“, der Ausbildung moralischer Kompetenzen „entgegenkommen“ müssen. Wo dieses „Entgegenkommen“ der empirischen Assoziationsverhältnisse fehlt und die vakant gewordenen politischen Zentralkategorien des Historischen Materialismus (nämlich die Kategorien „Klasse“ und „Partei“ als strukturelle bzw. institutionelle Träger kollektiven Handelns) ohne modernes Äquivalent bleiben, dort können, so ließe sich die hier vertretene Perspektive in eine „starke“ Hypothese ausmünzen, die Sozialisations-, die Verfassungs- und Rechtsverhältnisse einer Gesellschaft so entwickelt sein, wie sie es immer sein mögen: ohne Hinzutreten der ihnen entsprechenden kollektiven Identitäten, korporativen Träger und institutionellen Katalysatoren des „moral point of view“ wird es zu einer Aktualisierung und Ausschöpfung der im Potentialis bereitstehenden moralischen Kapazitäten dennoch nicht kommen, weil die Bande der Gemeinschaft, die zwischen denjenigen bestehen, die gemeinsam an nicht mehr als einer Sprache, an einer durch Massenmedien vermittelten Öffentlichkeit und an einer modernisierten Le­ benswelt teilhaben, für sich genommen zu schwach sind, um das Potential solidarischen Handelns zu entbinden. Wie ein Zugeständnis an den Zweifel, ob die Kombination von Verfassungsgarantie plus Bürgermut (und die Synthese beider zum „Verfassungspatriotismus“) nicht der Komplettierung durch ein Drittes be-

31 Vgl. dazu im Anschluß an Habermas Parsons sowie den amerikanischen Rechtstheoretiker Lon Fuller D. Sciulli, „Voluntaristic Action as a Distinct Concept: Theoretical Foundations of Societal Constitutionalism“, in: American Sociological Review 51 (1986), 743 – ​766.

Fessel und Bremse 67

darf, nämlich durch förderliche Assoziationsverhältnisse, liest sich jedenfalls die folgende Formulierung des schon vertrauten Gedankens: Jede universalistische Moral ist auf entgegenkommende Lebensformen angewiesen. Sie bedarf einer gewissen Übereinstimmung mit Sozialisations- und Erziehungspraktiken, welche in den Heranwachsenden stark internalisierte Gewissenskontrollen anlegen und verhältnismäßig abstrakte Ich-Identitäten fördern. Eine universalistische Moral bedarf auch einer gewissen Übereinstimmung mit solchen politischen und gesellschaft­ lichen Institutionen, in denen postkonventionelle Rechts- und Moralvorstellungen bereits verkörpert sind.32

Das lässt sich zumindest zwanglos in dem Sinne lesen, dass die „sozialintegrative Gewalt der Solidarität“33 sich nur dann gegen die „Gewalt“ der beiden anderen Steuerungsressourcen, Geld und administrative Macht, durchsetzen kann, wenn geeignete assoziative Kontexte, von denen sie ausgehen und die sie dann auch überschreiten kann, der Solidarität eine relativ unbedrohte Entfaltungschance bieten. Für die Plausibilität dieser Vermutung nur einige Anhaltspunkte: Solidarität ist heute in vielen Problemkontexten nicht nur in der Sozialdimension, d. h. bei der fairen Berücksichtigung der Bedürfnisse von Zeitgenossen, sondern vor allem in der Zeitdimension prekär34, d. h. bei der unvoreingenommenen Würdigung der Bedürfnisse zukünftiger Generationen, deren Lebenschancen durch unser vorausgegangenes Handeln positiv und negativ berührt werden. Wenn schon das schwache Band der Zeitgenossenschaft solidarisches Handeln offenkundig oft nicht hinreichend motiviert, worauf sollte sich intertemporale Genossenschaft stützen ? Von Max Frisch stammt der Gedanke, dass der Horizont unserer in die Zukunft gerichteten Solidarität durch den Umstand begrenzt sein könnte, dass wir allenfalls unseren Urenkeln noch als Personen begegnen können; jenseits von deren Generation entfällt, wenn wir allein im Kontext von Individuen und ihren Verwandtschaftsbeziehungen denken, jeder Anlass für die Anspannung des moralischen Vermögens intertemporaler Solidarität, zumal sich die Gegenwärtigen von den Sanktionen und dem moralischen Tadel der Nachgeborenen gänzlich unbetroffen fühlen können. Diese Gleichgültigkeit ändert sich, wenn man im institutionellen Kontext der Nation denkt, deren fortbestehende Identität die „Bewohner“ des Zeitpunktes t0 mit denen nahezu jeden zukünftigen Zeit32 J. Habermas, „Moral und Sittlichkeit …“, a. a. O., 1049; meine Hervorhebung. 33 J. Habermas, Die Neue Unübersichtlichkeit, a. a. O., 158. 34 U. K. Preuß, „Die Zukunft: Müllhalde der Gegenwart“, in: B. Guggenberger, C. Offe (Hrsg.), An den Grenzen der Mehrheitsdemokratie. Politik und Soziologie der Mehrheitsregel, Opladen 1984, 224 – ​239, H. Hofmann, „Langzeitrisiko und Verfassung. Eine Rechtsfrage der atomaren Entsorgung“, in: Scheidewege 10 (1980), 448 – ​479.

68

Fessel und Bremse

punktes tn verknüpft und diese damit erst in den Kreis möglicher Destinatäre moralischen Handelns eintreten lässt. Ein ähnlicher Zusammenhang stellt sich ein, wenn die Nachgeborenen als Teilhaber an einem göttlichen Heilsplan oder auch nur – schon wesentlich beschränkter – als urteilskompetente Angehörige einer Profession, einer wissenschaftlichen oder künstlerischen Disziplin usw. angesehen werden, vor deren Urteil der heute Handelnde bestehen und ihnen einmal als ein würdiger Vorfahre gelten möchte. Insofern vermitteln Institutionen wie die einer religiösen Gemeinschaft, einer Nation oder eines Berufsstandes die zeitliche Reichweite von Solidarität. Dasselbe gilt im zeitlichen Querschnitt: geltende und institutionell ausgeformte Deutungen des jeweils relevanten Universums von „Angehörigen“ präjudizieren etwa die Frage, ob wir Tier- und Pflanzengattungen (oder gar individuelle Exem­plare derselben) als Gegenstände instrumentellen Handelns oder im Gegenteil als Kreaturen in einer göttlichen Schöpfung betrachten, die als Gegenstände eines moralisch verpflichtenden Mitgefühls in Frage kommen. Umgekehrt kann ein entsprechend restriktiver Zuschnitt der organisationspolitischen Domäne einer Industriegewerk­schaft dazu führen, dass die Probleme von Arbeitslosen, ja selbst von Teilzeitbeschäftigten, völlig aus dem Blickfeld des verbandlichen Handelns ausgegrenzt bleiben, so dass dann die Solidarität ihnen gegenüber eine Sache des – zugleich ineffektiven und höchst riskanten – individuellen Engagements bleibt. Schon der Begriff der „Betroffenen“, der ja das Universum aller derjenigen bezeichnet, deren Interessen und Argumente bei einer gegebenen Streitfrage faire Berücksichtigung verdienen, ist nicht allein durch Analyse der Streitfrage selbst, sondern nur mit Blick auf den Zuschnitt der institutionellen Arena zu klären, durch die der Anspruch, „betroffen“ zu sein, jeweils vermittelt und begrenzt wird. Vielleicht gibt es einen solchen Zusammenhang sogar in retrospektiver Hinsicht, nämlich bei der historischen Beurteilung moralischer Fragen, die sich im wie immer modifiziert fortbestehenden Bezugsrahmen einer nationalen, staatlich verfassten Kontinuität anders stellen (lassen) als in der Außenperspektive dessen, für den die verhandelte Geschichte nicht die eigene ist. Wenn dagegen, wie es im spieltheoretisch modellierten Extremfall des „Gefangenen-Dilemmas“ vorgesehen ist, die Interaktionspartner herrschaftlich geradezu perfekt dissoziiert und außerdem – wegen der in die Auszahlungsmatrix eingebauten Erwartungen und An­ reize – an der spontanen Ausbildung von Solidarität gehindert sind, ist der analytische Grenzfall eines assoziativen Kontextes erreicht, der moralisches Handeln in extremer Weise entmutigt. Assoziative Kontexte, auf deren Hintergrund sich Individuen als „zugehörig“ kodieren können, erfüllen selbst gewiss auch restriktive Funktionen, welche die Kriterien einer universalistischen Moraltheorie weit verfehlen können; das ist der Fall, wenn sie lokale, partikulare und milieubedingte Traditionen und Vorstellun-

Fessel und Bremse 69

gen von Sittlichkeit transportieren, die den Test ihrer Verallgemeinerungsfähigkeit nicht bestehen können. Aber über diesem Vorbehalt darf ihre katalysatorische Funktion nicht vollends unberücksichtigt bleiben: sie konstituieren Handlungen, in denen einerseits – und sei es nur im engsten Kreise – Fragen nach Gerechtigkeit und Solidarität des Handelns der Beteiligten überhaupt erst aufkommen35 und andererseits gegen untragbare Zumutungen und Überforderungen geschützt werden können. Diese katalysatorische Funktion der – wie immer auch lokal begrenzten – Aktivierung von Kapazitäten des moralischen Urteils erfüllen die Verbände und andere Institutionen der gesellschaftlichen Interessenrepräsentation und -vermittlung dadurch, dass sie in sozialer, sachlicher und zeitlicher Hinsicht Erwartungsstabilitäten und Vertrauensverhältnisse miterzeugen, deren Abwesenheit zu einer Überforderung moralischer Kapazitäten führen würde, deren Vorhandensein aber nicht zwangsläufig zur dauernden Beschränkung dieser Kapazitäten auf den Horizont der lokalen konkreten Sittlichkeit führen muss. Institutionen und Verfahren „evozieren“ nach dem Modell eines „heimlichen Lehrplans“ bestimmte Präferenzordnungen, ohne sie doch manipulativ festzulegen oder paternalistisch vorzuentscheiden. Goodin spricht in diesem Zusammenhang von „multiple preference orderings actually operative within the individual […] which he applies differently according to the context […]. The social decision machinery changes preferences in the process of aggregating them […]. An individual’s response depends on the institutional environment in which the question is asked.“36 In sozialer Hinsicht können intermediäre Assoziationen innerhalb der bürgerlichen Gesellschaft sicherstellen, dass die Verbindlichkeit geltender Regeln intern generalisiert wird, so dass niemand der Beteiligten befürchten muss, dass sein eigenes regelgebundenes Handeln von anderen unerwidert bleibt oder von ihnen ausgebeutet wird.37 In zeitlicher Hinsicht werden die Erwartungen insofern stabilisiert, als Assoziationen die Grundlage für das Vertrauen zu schaffen imstande sind, dass die gegenwärtigen Regeln und Präferenzen auch für die Zukunft Geltung haben werden und insofern das zukünftige Selbst der Beteiligten ihrem gegenwärtigen Selbst hinreichend ähnlich wird, um auch in zeitlicher Hinsicht unangenehme Überraschungen unter Kontrolle zu halten: man rechnet damit, dass man sich „wiedersehen“ wird, und für diesen Fall wird viel darauf an35 Vgl. G. W. F. Hegel, Grundlinien der Philosophie des Rechts, Paragraph 254 f. 36 R. E. Goodin, „Laundering Preferences“, in: J. Elster, A. Hylland (eds.), Foundations of Social Choice Theory, Cambridge 1986, 75 – ​101, 87 f. 37 Dieses Bezugsproblem und die Möglichkeiten seiner Bewältigung durch Normen, Ver­träge und Institutionen ist Gegenstand einer breiten „mikro-hobbesianischen“ Literatur. Vgl. M. Olson Jr., The Logic of Collective Action, Cambridge 1965, E. Ullmann-Margalit, The Emer­ gence of Norms, Oxford 1977, R. Axelrod, The Evolution of Cooperation, New York 1984, und M. Taylor, The Possibility of Cooperation, Cambridge 1987.

70

Fessel und Bremse

kommen, dass man noch „derselbe“ ist. Schließlich erfüllen in sachlicher Hinsicht in­stitutionelle Träger kollektiven Handelns die Funktion, den Beteiligten übereinstimmende und kognitiv hinreichend adäquate Realitätsdeutungen zur Verfügung zu stellen und sie zur aufrichtigen (im Ggs. zur strategisch verfälschten) Mitteilung eigener Kenntnisse und Informationen anzuhalten; deren so gesicherte relative Verlässlichkeit erfüllt die Funktion, das Aufkommen moralischer Orientierungen nicht unzumutbar riskant werden zu lassen.

Moralische Evaluation institutioneller Arrangements ? Die Erinnerung an diese Potentiale von Assoziationen, moralischen Orientierungen bei ihren Angehörigen sowohl zu fordern wie zu fördern, dient hier nur der Beleuchtung des höchst unterschiedlichen Ausmaßes, in dem diese Funktionen von verschiedenen institutionellen Arrangements der Aggregation von Interessen und Präferenzen tatsächlich erfüllt werden. Denn die moralische Kapazität der Individuen hängt nicht allein von den Strukturen ihrer Ich-Identität ab, die sie in Sozialisationsprozessen erworben haben, und auch nicht allein von den rechtlich institutionalisierten Rahmenregelungen der Verfassung; wieviel von dieser Kapazität entwickelt wird und praktisch zur Geltung kommt, hängt von der Natur der „Spiele“ ab, in welche die in der gegebenen Handlungssituation jeweils vorherrschenden Formen des kollektiven Handelns sie verwickeln. Praktisch folgenreiche Motive der Hilfsbereitschaft dürften z. B. dort wirkungsvoller aktiviert werden, wo sie sowohl in direkter Konfrontation mit konkreten Bedürftigkeiten anderer Menschen wie im Kontext der sichtbar praktizierten Hilfsbereitschaft Dritter abgerufen wird, als dort, wo die Vermittlung zwischen Helfer und Bedürfnis durch rechtliche, bürokratische, professionelle oder wohlfahrtsverbandliche Prozeduren zustande gebracht wird.38 Denn diese Prozeduren sind geeignet, die Motive potentieller Helfer mit dem vierfachen Vorbehalt zu belasten, dass ihre tätige Hilfe wirkungslos (weil vereinzelt) oder ineffektiv (weil unprofessionell) oder überflüssig (weil von „zuständigen

38 Vgl. zu den Motivationseffekten und Transaktionskosten sozialstaatlicher institutioneller Arrangements R. G. Heinze, T. Olk, J. Hilbert, Der neue Sozialstaat. Analyse und Reform­ perspektiven, Freiburg 1988, C. Offe, „Democracy Against the Welfare State ? Structural Foundation of Neoconservative Political Opportunities“, in: Political Theory 15 (1987), 501 – ​537 sowie allgemein J. Habermas, Die neue Unübersichtlichkeit, a. a. O., bes. 141 – ​163; freilich haben diese Befunde auch zu explizit partikularistischen, nicht nur anti-bürokratischen, sondern auch anti-egalitären Lösungsvorschlägen geführt; vgl. als Beispiel P. L. Berger, R. J. Neuhaus, To Empower People. The Role of Mediating Structures in Public Policy, Washington 1977.

Fessel und Bremse 71

Stellen“ bereits in Regie genommen) oder schließlich ausbeutungsanfällig (weil fehladressiert) sein könnte. Praktisch folgenreiche Motive der Gerechtigkeit und Solidarität werden unter den institutionellen Kontextbedingungen der politischen oder verbandlichen Öffentlichkeit herausgefordert, während sie unter den Bedingungen des politischen Wahlaktes in der Parteiendemokratie in geradezu idealerweise neutralisiert und als unerheblich behandelt werden. Denn der Akt der geheimen und simultanen Wahl konstituiert ein Spiel, in dem „ich“ nicht nur vor den Sanktionsdrohungen aller „anderen“ geschützt bin, sondern auch zur verantwortlichen Stellungnahme ihnen gegenüber weder Anlass noch Gelegenheit habe, während das Handeln aller anderen mir im aggregierten Ergebnis erst dann bekannt wird, wenn mein eigener Wahlakt bereits abgeschlossen ist und ich deshalb keine Gelegenheit mehr habe, im Sinne des kooperativen Ergebnisses eines „assurance game“ auf das Handeln der anderen zu reagieren. Die soziale, zeitliche und sachliche „Realabstraktion“, die den Wähler überdies von den gewählten Personen, den von ihnen zu entscheidenden Streitfragen und den während der Laufzeit des Mandats auftretenden zukünftigen Aktualitäten abtrennt, tut ein Übriges zur Etablierung eines „Spiels“, das die Fähigkeit des Wählers, bei seiner Wahlentscheidung moralische Gesichtspunkte zu beachten, individuell unterfordert und deswegen kollektiv entmutigt. Eine praktisch folgenreiche verantwortliche Berücksichtigung der Verletzbarkeit des menschlichen Lebens und seiner natürlichen Grundlagen wird gewiss in einem bestimmten Umfang durch die rechtlichen Organisationsmittel der regulativen Politik, etwa zum Schutz der Arbeitskraft, der Umwelt und der Gesundheit, zustande gebracht. Es fragt sich jedoch, ob die moralischen Kapazitäten, die durch diesen Modus der rechtsvermittelten Selbstbindung der Gesellschaft gelingen können, nicht anderen und ebenso praktikablen institutionellen Arrangements39 unterlegen sind. Preuß hat in einer Studie über die Rationalitätsgrenzen rechtlicher Verbürgung von Sicherheit gezeigt40, dass nach dem binären Schema des Rechts alles nicht explizit Verbotene erlaubt ist und daher im Umweltrecht „technische Grenzwerte […] die Funktion von Umweltverschmutzungsrechten“ haben; insofern würde das regulative Recht seine Adressaten von der Reflexion auf die Verantwortbarkeit ihrer Handlungen so lange ausdrücklich entlasten, wie diese unterhalb (der i. d. R. selber technisch, nicht normativ begründeten) Grenzwerte bleiben; und auch oberhalb dieser Grenze besteht, solange jedenfalls Strafbestim39 Etwa verhandlungsförmig erzielten Selbstbeschränkungsabkommen; vgl. dazu H. Voelzkow, Organisierte Wirtschaftsinteressen in der Umweltpolitik. Eine Untersuchung über ordnungs­ politische Optionen einer Reorganisation des Verbandswesens, unv. Forschungsbericht, Bielefeld 1985. 40 U. K. Preuß, „Sicherheit durch Recht – Rationalitätsgrenzen eines Konzepts“, in: Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft 3 (1988), H. 4 (im Erscheinen).

72

Fessel und Bremse

mungen (und Vollzugswahrscheinlichkeiten) nicht wirklich prohibitiver Natur sind, Raum für moralisch neutralisierte, unvorhaltbare Kostenkalküle. Eine solche Konstruktion ist ersichtlich geeignet, das Niveau der Regulierung von „gesellschaftlichen Kontexten, Wahrscheinlichkeitsannahmen, Werten und Interes­ sen und ihrer Reflexion in einem […] gesellschaftlichen Diskurs“ abzuschneiden und die „Verständigung über das von der Gesellschaft vernünftigerweise einzugehende Risiko“ in höherem Maße als verzichtbar erscheinen zu lassen, als dies bei alternativen Formen der Regulierung möglicherweise der Fall ist. Praktisch folgenreiche Motive der Gerechtigkeit und Solidarität sowie der soziale, sachliche und zeitliche Anwendungsradius, auf den sich diese Motive erstrecken, hängen speziell auch bei der gewerkschaftlichen Vertretung von Arbeitnehmerinteressen von den konkreten Formen ab, in denen der Klassenkonflikt institutionalisiert ist. Dafür ist ein Vergleich der westeuropäischen Gewerkschaftssysteme instruktiv. In dem einen Extremfall, dem britischen, finden wir ein locker föderiertes System von Berufs- und Sektorgewerkschaften, die zudem in sachlicher Hinsicht, also hinsichtlich der thematischen Domäne, in der sie als Repräsentanten auftreten, fast ausschließlich auf distributive Interessen ihrer Mitglieder an Reallohn- und Beschäftigungssicherung beschränkt sind. Da sie miteinander partiell um Mitglieder konkurrieren, sind sie zu langfristigen („investiven“) tarifpolitischen Strategien nicht in der Lage, weil im Konfliktfall die Sicherung des Mitgliederbestandes stets den Vorrang behält. Das unter diesen institutionellen Parametern ebenso erwartbare wie tragische Ergebnis ist die nahezu perfekte Unfähigkeit der britischen Gewerkschaftsbewegung, „social contracts“ einzugehen und einzuhalten, sich als Sachwalter allgemeiner politisch-moralischer Forderungen zu profilieren und – bei wachsender Wehrlosigkeit gegenüber den Angriffen einer konservativen Regierungspolitik – von der gewerkschaftlichen Macht einen anderen Gebrauch zu machen als einen, der diese dann (z. B. in der Druck­ industrie und im Kohlenbergbau) in alsbald manifest kontraproduktiven Ausbrüchen lokaler Militanz verpuffen lässt.41 Am anderen Ende des entsprechenden Kontinuums steht das schwedische System der industriellen Beziehungen, das mit den Elementen der hochzentralisierten und explizit „solidarischen“ Lohnpolitik der Gewerkschaften, eines im Verbund mit der (regierenden) Sozialdemokratie implementierten Programms der egalitären und „aktiven“ Arbeitsmarkt-, Berufsbildungs-, Sozial- und Steuerpolitik sowie einer ausgeprägten produktions- (und nicht nur distributions-)politischen Agenda der Gewerkschaften so beschaffen ist, dass moralische Fragen der Fortentwicklung der gesellschaftlichen Verhältnisse 41 Vgl. W. Streeck, „Staatliche Ordnungspolitik und industrielle Beziehungen …“, in: Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 9 (1978), 106 – ​139 sowie F. W. Scharpf, Sozialdemokratische Krisenpolitik in Europa, Frankfurt/M. 97 – ​117, 242 ff.

Fessel und Bremse 73

nach anspruchsvollen Maßstäben der Solidarität, Gerechtigkeit und Verantwortung ebenso zwanglos wie zwangsläufig ins Blickfeld der gewerkschaftlichen und öffentlichen Erörterung gelangen.42 Die Leistungsfähigkeit des mit diesen Beispielen knapp illustrierten institutionalistischen Analysemodells darf freilich nicht überschätzt werden. Die „Gewalt“ der institutionellen Strukturen, die im Zwischenbereich zwischen dem individuellen Bürger und der globalen Verfassungsordnung zur Geltung kommt, macht sich negativ wohl stärker als positiv bemerkbar: „ungünstige“ institutionelle Kontexte inhibieren das Aufkommen moralischer Diskurse relativ zuverlässig, während „günstige“ Bedingungen ihr Entstehen keineswegs gewährleisten, sondern – hierin ähnlich dem in die sprachliche Kommunikation eingebauten Verständigungstelos  – allenfalls die Rolle einer „schwachen Nötigung“ spielen. Deshalb kann die sozialwissenschaftliche Analyse auf die Ergänzung von institutionellen durch handlungsorientierte Ansätze43 gewiss nicht verzichten. Aber selbst ein strikt nachgewiesenes positives Determinationsverhältnis zwischen institutionellen Strukturen und Assoziationsverhältnissen einerseits und dem Grade, in dem die in ihnen stattfindenden Entscheidungen dem Maßstab des Universalisierungsgrundsatzes genügen, würde nicht zwingend und folgenreich auf die Empfehlung für ein bestimmtes institutionelles „Design“ hinauslaufen, also auf den Entwurf einer nach den genannten Kriterien und für bestimmte Interessen, Akteure und Konflikte idealerweise „passenden“ sektoralen „Verfassung“. Denn eine solche Verfassung würde ohnehin zur institutionellen Realität nur in einem ebenso blassen Verhältnis stehen wie die Beschlussvorlage für einen Wiederaufforstungsplan zu einem regelrechten Wald. „Bessere“ institutionelle Arrangements sind nur höchst eingeschränkt strategisch durchsetzbar; dadurch unterscheiden sie sich von Organisationen. Der geeignete Zugang zur Veränderung von Institutionen ist, wie Scharpf treffend unterschieden hat, das „institutional gardening“, nicht das „institutional engineering“. Das liegt zum einen an der „path-dependency“ der Entwicklung nationaler und sektoraler institutioneller Ordnungen: jeder einmal eingeschlagene Weg de­gradiert jeden anderen, der anfangs einmal ebenso in Frage gekommen wäre, zum Abweg, weil – je länger, desto mehr – die Kosten des Übergangs durch ungebahntes Gelände führen und daher abschreckend hoch sind. Aber dieser „Konservatismus aus Komplexität“ ist nicht die einzige Erklärung für die Nicht-Kontingenz eta­blierter 42 Vgl. U. Himmelstrand et al., Beyond Welfare Capitalism. Issues, Actors and Forces in Societal Change, London 1981, R. Meidner, A. Hedborg, Modell Schweden. Erfahrungen einer Wohl­ fahrtsgesellschaft, Frankfurt/M. 1984. 43 Vgl. F. W. Scharpf, „Decision Rules, Decision Styles, and Policy Choices“, Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Discussion Paper 88/3, Köln 1988.

74

Fessel und Bremse

Assoziationsmuster und eingespielter Verfahrensweisen. Ebenso wichtig ist, wie sich gerade am Beispiel der institutionellen Ordnung von industriellen Beziehungen zeigen ließe, der Faktor der sozialen Macht. Verfasste soziale Gruppen bzw. Interessenkategorien verlieren häufig, sobald sie zulassen, dass ihren Zielen und Strategien gegenüber universalistische Rechtfertigungsforderungen und Kriterien der verantwortlichen Selbstbindung geltend gemacht werden, an Flexibilität und damit an Durchsetzungschancen gegenüber ihren Handlungspartnern, Gegnern und Mitgliedern.44 Würden etwa Gewerkschaften sich an der produktionspolitischen Front (bei der Frage nach Standort, technischer Auslegung, Arbeitsproduktivität, externen Effekten der Produktion) und an der verbraucherpolitischen Front (bei der Frage nach Gebrauchswert und Unschädlichkeit der Erzeugnisse) ebenso starkmachen wie in ihrer angestammten distributionspoliti­schen Domäne, so würde die Hereinnahme der dann akut werdenden Abwägungsprobleme der Gerechtigkeit und der (weitgespannten, auch internationalen und intertemporalen) Solidarität sie augenblicklich als kollektive Akteure insofern schwächen, als mit dem Gewinn an Reflexion ein Verlust an strategischer Rationalität und Berechenbarkeit (für die Interessengegner wie für die eigene Basis) einhergehen würde. Dies gilt zumal dann, wenn den Gewerkschaften auf der Seite der Arbeitgeber Verbände gegenüberstehen, die ohnehin strukturell in der Lage sind, sich die Zumutung einer unvoreingenommenen Prüfung moralischer Fragen mit Verweis auf die ökonomische Rationalität, den internationalen Wettbewerb und die Rechtsgrundlagen des Privateigentums und der Investitionsautonomie wirksam zu verbitten.45 Wegen dieser Macht-Implikationen können sich nur sehr starke Gewerkschaften (die etwa in Schweden eine sozialdemokratische Regierung im Rücken haben oder in Italien eine kommunistische Regionalregierung) leisten, ihre Politik mehr oder weniger vorbehaltlos für normprüfende Diskurse freizugeben – oder auf der anderen Seite sehr schwache Gruppierungen vom Typus fundamentalistischer Sekten, die auf dem Felde der Macht ohnehin nichts zu bestellen haben und dann diese Not durch Tugend kompensieren, ohne dafür Opportunitätskosten auf sich nehmen zu müssen. Insofern sind auch die Machtbeziehungen sozialer Klassen dafür maßgeblich, ob sich Institutionen ausbilden können, die ihrerseits der Einlösung von Forderungen der Diskursethik „entgegenkommen“. Darüber hinaus sind die institutionellen Formen der Assoziation, Interessenaggregation und Konfliktregelung einer 44 Aus diesem Dilemma dürfte sich auch die Schärfe der „Lafontaine-Debatte“ innerhalb der deutschen Gewerkschaften und der Sozialdemokratie im Jahre 1988 erklären. 45 C. Offe, H. Wiesenthal, „Two Logics of Collective Action. Theoretical Notes on Social Class and Organizational Form“, in: C. Offe, Disorganized Capitalism, Oxford 1985, 170 – ​220 sowie kritisch dazu: W. Streeck, „Interest Heterogeneity and Organizing Capacity: Two Class Logics of Collective Action ?“, in: Festschrift für G. Lehmbruch.

Fessel und Bremse 75

Gesellschaft, in denen die Individuen ihre Zugehörigkeiten und Gegensätze kodieren, zwar nur in engen Grenzen für politische Gesetzgebung und Planung verfügbar, dafür aber um so stärker den destabilisierenden Herausforderungen des sozialstrukturellen und kulturellen Wandels ausgesetzt. Institutionen müssen zu der Sozial-, Interessen- und Wertstruktur „passen“, die sie in ihrer relevanten Umwelt antreffen und die sie verkörpern und verfassen sollen – sonst trocknen sie aus und werden so unplausibel, wie es sich an traditionellen Sportvereinen, die sich im Umkreis einer großstädtischen Mittelschichtkultur mit ihren kommerziellen Fitness-Centers halten wollen, illustrieren, lässt – oder auch an sozialdemokratischen Ortsvereinen, großfamilialen Verwandtschaftsnetzen, akademischen Standesgesellschaften oder einer Institution wie der des arbeitsfreien Sonntags.46 Solche Strukturwandlungen nötigen die Eliten, Mitglieder und ideellen Interessenten solcher Assoziationsformen zur dauernden reflexiven Suche nach Auswegen und Erneuerungsmöglichkeiten. Ein Standardproblem bei diesen endogen provozierten Suchbewegungen besteht in der Absorption und Verknüpfung heterogener Elemente, die nur dann gelingen kann, wenn assoziative Strukturen sich selbst in geeigneter Weise umbil­den. Das bedeutet in negativer Hinsicht, dass sie aufhören, sich sozial und thematisch auf scharf abgegrenzte Ausschnitte im System der gesellschaftlichen Arbeitsteilung zu spezialisieren, und dass sie Erfordernisse an ideologischem Konsens und kultureller Homogenität abschwächen. Positiv können solche – organisationspolitisch u. U. durchaus schmerzhaften – Umbildungen zu intern pluralisierten Netzen und Koalitionen führen, die sich selbst gegenüber jeder konkreten sozialen Basis „abstrahieren“, indem sie die Mischung von Motiven nicht nur zulassen, sondern fördern.47 Die Dynamik dieser allenthalben beobachtbaren Suchprozesse könnte, wie ich meine, von den moraltheoretischen Argumenten der Diskursethik sowohl beflügelt wie rationalisiert werden, wenn diese sich zu institutionellen Analysen hin öffnet und insbesondere den philosophischen Begriff der Lebenswelt soziologisch zu kartographieren beginnt. So könnte ein genauerer Blick auf kon­krete 46 Vgl. für eine überzeugende Analyse der politischen Folgen des Erosionsdrucks, dem diese und andere Institutionen ausgesetzt sind, v. a. W. Streeck, „Vielfalt und Interdependenz. Überlegungen zur Rolle von intermediären Organisationen in sich ändernden Umwelten“, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 39 (1987), 471 – ​495. 47 Dieses Rationalitätskonzept kollektiver Akteure ist im Hinblick auf verschiedene Institutionen von H. Wiesenthal analysiert worden. Vgl. H. Wiesenthal, Strategie und Illusion. Ratio­ nalitätsgrenzen kollektiver Akteure am Beispiel der Arbeitszeitpolitik 1980 – ​1985, Frankfurt/M. 1987, bes. 332 ff. („Verzicht auf eine falsche Homogenitätsunterstellung“) sowie ders., „Ökologischer Konsum – ein Allgemeininteresse ohne Mobilisierungskraft ?“, unv. Ms. Bielefeld 1988.

76

Fessel und Bremse

Institutionen der Interessenvermittlung und politischen Willensbildung die diskursethische Perspektive für eine Differentialdiagnose fruchtbar machen, aus der sich ergeben würde, welche institutionellen Arrangements unter den gegebenen Strukturen und Bedingungen der gesellschaftlichen Arbeitsteilung den Kriterien von Fairness, Gerechtigkeit und Solidarität aus welchen Gründen mehr „entgegenkommen“ als welche anderen Arrangements. Welche assoziativen Kontexte kommen, paradox gefragt, der Entfaltung einer de-kontextuierten moralischen Urteilsfähigkeit eher zugute als andere ? Ohne eine solche Evaluation von Assoziationsverhältnissen, so scheint es, bliebe das kritische Potential der Diskursethik unausgeschöpft.

4

Moderne „Barbarei“: Der Naturzustand im Kleinformat ? (1996)

In Fachlexika und Handbüchern findet man den Begriff der Barbarei kaum, am wenigsten in sozialwissenschaftlichen. Wo über die Begriffsgeschichte berichtet wird, ergibt sich eine vielfältig verzweigte Semantik. Am Anfang der griechischen Verwendung bei Homer und Herodot sind die Barbaren Menschen fremder Sprache – die Sprachfremden, mit denen wir uns weder in ihrer noch in unserer Sprache verständigen können. Dabei hatten die Griechen die Bewohner Kleinasiens, vor allem aber die Perser im Sinn. Die Fremdheit der Sprache und des religiösen Kultus als Kennzeichen barbarischer Lebensweise wurde zunächst nicht in herab­ setzender Bedeutung verwendet – Homer wie Herodot lassen sogar, wie ein Philologe feststellt, gelegentlich einen „eigentümlichen Hang zur Idealisierung der Barbaren“ erkennen. Paulus (1. Kor. 14,11) warnt die Gemeinde vor „Zungenrednern“ und vergleicht sie mit Barbaren („Menschen aus wildfremdem Volk“); er meint damit jene religiösen Sonderlinge, die Gott in einer Art Privatsprache verehren, die den Mitgläubigen „Erbauung“ und „geistliche Erkenntnis“ vorenthält und dadurch die Gemeinschaft der Gläubigen untergräbt. Eine eindeutig negative Färbung nimmt die Bezeichnung „Barbaren“ im Griechischen erst seit der Zeit des Xerxes und im Zuge der militärischen Konfrontation zwischen Griechen und Persern an. Seit dem 4. vorchristlichen Jahrhundert bildet sich eine Bedeutung heraus, die mit Adjektiven wie unzivilisiert, unkultiviert, wild („savage“ und „ferocious“), ignorant, fremd, grausam, inhuman umschrieben wird. Bei den Römern wird der Barbar dann in der Kaiserzeit zum Teil gleichbedeutend mit dem militärischen Fremdarbeiter: die Barbaren sind die in den auswärtigen Provinzen des Imperiums und ihren nationes angeworbenen Söldner. Es ist dieses Bedeutungsfeld, das von einer klassizistisch orientierten pessi­ mistischen politischen Anthropologie der frühen Moderne, vor allem in Frankreich, wiederentdeckt und in den philosophischen, juristischen und ästhetischen © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_4

77

78

Moderne „Barbarei“

Diskurs eingeführt wird. Baudelaire erörtert die Frage der „éternelle et incorrigible barbarie de l’homme“, und die Sozialisten (Jean Jaurès, daran anschließend auch Rosa Luxemburg) treten am Vorabend des Ersten Weltkriegs unter dem Kampfruf „socialisme ou barbarie“ an. Gleichzeitig schreibt das französische Kriminalrecht (Code pénal) verschärfte Strafen für den Fall vor, dass ein Angriff auf Leib und Leben in „barbarischer“ Weise, das heißt unter „emploi des tortures corporelles“, ausgeführt worden ist.1 Über diese französische Verwendung des 19. und frühen 20. Jahrhunderts hat der Begriff der Barbarei nach dem Zweiten Weltkrieg auf breiter Front Eingang gefunden in die Sprache der deutschen Zeitgeschichte und Zeitdiagnostik, wo er, vor allem im Hinblick auf die systematische Judenvernichtung während des Krieges, zur Kennzeichnung eines äußersten Gegenpols zum vermeintlichen Normalzustand von Zivilisation und Modernität verwendet wird. Daran ist sozialwissenschaftlich die implizite zivilisationspessimistische Hypothese von größtem Interesse: Je mehr zivilisatorische Fortschritte es gegeben hat, desto größer wird nicht nur (aus trivialen logischen Gründen: weil einfach die Fallhöhe größer geworden ist) die Möglichkeit eines Absturzes in die Barbarei, sondern aus beunruhigend rätselhaften empirischen Gründen auch die Wahrscheinlichkeit eines solchen Absturzes. Barbarei und Zivilisation werden in dieser von Adorno und Bauman begründeten Sicht zu dialektisch vermittelten, wechselseitig konstitutiven Gegensätzen.2 Was Sozialwissenschaftler hier ausrichten können, beschränkt sich auf den Versuch, begriff‌liche Distinktionen einzuführen. Sie hoffen dabei nicht auf „Lösungen“, allenfalls auf partielle Erklärungen, und vor allem darauf, durch Verbreitung triftiger Distinktionen einen günstigen Einfluss auf das Niveau der De­batte nehmen zu können, der akademischen wie der außerakademischen. In diesem Sinne werde ich versuchen, (1) zwei Arten von Barbarei zu unterscheiden, (2) innerhalb des zweiten Typus auf Makro- vs. Mikrophänomene einzugehen und 1

Zur Konfusion trägt weiter bei, dass in der französischen und älteren deutschen Terminologie der Ausdruck „berberie“ bzw. „Barbarei“ (engl. „Barbary“) als geographische Sammelbezeichnung der von den Berbern bewohnten Länder Nordafrikas (Libyen, Tunesien, Algerien, Marokko) dient. Diese Bezeichnung für die heute noch halbnomadischen Ureinwohner Nordafrikas, deren Siedlungsgebiete im 7. Jahrhundert von den Arabern kolonisiert wurden, wird auf eine arabische Wurzel („barbar“) zurückgeführt. Interessant daran ist allenfalls der freilich etymologisch und semantisch ungeklärte Umstand, dass im Deutschen das Wort „Berber“ auch zur Benennung und (stolzen) Selbstbezeichnung von nicht-sesshaften Stadtund Landstreichern dient. 2 Das ist ersichtlich eine These, die sich durch ihre eigene Radikalität uninteressant macht. Denn sollten ihre Vertreter recht haben mit der deterministischen Behauptung eines zivilisatorischen Autodestruktionsprogramms und der Aussichtslosigkeit aller Versuche der Gegensteuerung – was bliebe dann noch zu diskutieren ?

Moderne „Barbarei“ 79

(3) drei Erklärungshypothesen für das Auftreten von „Mikro-Naturzuständen“ zu skizzieren.

I Eine Durchsicht von 540 Buchtiteln, die im 19. und 20 Jahrhundert in diversen europäischen Sprachen erschienen sind und den Begriff „Barbarei“ enthalten, führt neben (und lange vor) dem für uns paradigmatischen Fall der vom nationalsozialistischen Staat betriebenen Massenmorde zu der folgenden (ganz unvollständigen) Liste von Zuständen, Phänomenen, Epochen und Handlungen, die von den jeweiligen Autoren als „barbarisch“ qualifiziert werden: ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■

Anarchismus Antisemitismus argentinische Militärdiktatur ästhetische Qualität von Gebrauchsmöbeln in Krankenhäusern und anderen öffentlichen Einrichtungen aztekische Zivilisation Bolschewismus Burenkrieg Bürgerkrieg allgemein, besonders Bosnien die Beschränkung des Freihandels durch Schutzzölle Frühgeschichte der Menschheit (Morgan) Gallizismen in der kastilianischen Sprache („una lengua que se corrompe es siempre indicio de una sociedad corrompida“) grausame Haftbedingungen Heidentum indianische Kriegspraktiken jüdische Ernährungsvorschriften Kolonialherrschaft Kriegsverbrechen Megastädte Militarismus Missachtung grammatischer Regeln nicht-metrische Maße und Gewichte nicht-vegetarische Ernährung („meat is murder“) politische Kultur der Ostdeutschen nach 1990 Polygamie Praxis oder Tolerierung der Abtreibung

80

■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■

Moderne „Barbarei“

Protestantismus die Prügelstrafe („caning“) im Strafvollzug der Republik Singapur Rassismus Sklaverei staatliche Diskriminierung von Homosexualität Terrorismus Todesstrafe Totalitarismus Umweltzerstörung Verwahrlosungserscheinungen aus pastoraltheologischer Sicht viktorianische Sexualmoral zwanzigstes Jahrhundert.

Gemeinsam ist diesen Phänomenen allenfalls ein Bezug auf die Verletzung, Zerstörung oder Missachtung von Kategorien physischer und symbolischer Integrität und kultureller Identität. Die „Barbaren“ sehen anders aus, kleiden und ernähren sich anders, haben andere sexuelle Regeln, wohnen an anderem Ort, reden anders usw.; oder sie verletzen durch ihr Handeln die für „uns“ geltenden Regeln physischer und symbolischer Integrität, insbesondere in „grausamer“, „wilder“ oder „gewalttätiger“ Weise. Der Begriff des Barbaren markiert ein krasses Gefälle zwischen „uns“ und „ihnen“ und moniert die Verletzung „unserer“ zivilisatorischen und ästhetischen Mindeststandards durch „sie“. „Barbarei“ ist also kein eingeführter soziologischer Begriff, und es fragt sich angesichts dieser Vielfalt der Verwendungen, ob sich die Mühe überhaupt lohnen könnte, ihn zu einem solchen zuzuspitzen. Es handelt sich, so scheint es, eher um einen Sammelbegriff für das den Beobachter jeweils erschreckende Jenseits sozialer Phänomene. Oder schlicht um eine Passepartout-Phrase zum Zwecke negativer Dramatisierung ? Dieser Eindruck verflüchtigt sich, wenn man sieht, dass sich beim Versuch der Klassifikation „barbarischer“ Phänomene eine überraschend klare Zweiteilung ergibt. Wir können von einer externen und einer internen Verwendung des Begriffes sprechen – oder von einer Barbarei vor der Zivilisation und einer nach der Zivilisation. (1) Bei externer Verwendung sind die Barbaren alle diejenigen, die „nicht dazugehören“. Die binäre Logik des Begriffs ist die der Exklusion von Interaktion, der Verweigerung von Reziprozitätsnormen gegenüber den „Barbaren“, die an der Zivilisation dessen, der sie so bezeichnet, nicht teilhaben.3 „Barbaren“ sind diejenigen, mit denen ein mehr als punktueller Kontakt nicht in Betracht kommt. Un3

Noch Adorno (1969, S. 87 ff.) sieht die Gefahr der Barbarei unter der Landbevölkerung als größer an als in den Städten und macht sich Gedanken über Initiativen zur „Entbarbarisie-

Moderne „Barbarei“ 81

sere Sprache und unsere Sitten sind ihnen fremd und umgekehrt uns ihre. Falls es doch zu einem Kontakt kommt, dann kann und muss dieser notgedrungen ungeregelt bleiben. Weiterer Kontakt ist nicht zu erwarten; es gibt kein „Gesetz des Wiedersehens“. Man kann deshalb andere Personen, insofern sie „Barbaren“ sind, nicht als Personen, sondern darf sie als „Sache“ behandeln – sei es, dass man sie zum Gegenstand zivilisationsmissionarischer pädagogischer Anstrengungen macht, sei es, dass man sich für berechtigt hält, ihre Rechte und ihre körperliche Verletzbarkeit zu ignorieren. Barbaren sind die, die uns nichts angehen. „Barbaren“ sind ein historisches und geographisches Phänomen: sie sind an einem weit entfernten anderen Ort zu Hause. Oder sie gehören – vor allem in evolutionstheoretischer Sicht – einer fernen Zeit an, nämlich den Anfängen der menschlichen Geschichte. Immer ist hier „Barbarei“ gleichbedeutend mit der Markierung von Punkten in Raum und Zeit, an der „unsere“ Vorstellungen von Zivilität (noch) keine Geltung hatten oder haben. Wenn dieser außerhalb „unseres“ Territoriums gelegene Ort überhaupt entdeckt, betreten und kolonisiert wird, dann mit der Konsequenz der zumindest jederzeit in Betracht kommenden physischen Vernichtung von „Ureinwohnern“ und ihres Territoriums, das eigentumsrechtlich als „terra nullius“ gilt. Die Barbaren sind das soziale Nullum, die „gooks“ der Vietnam-Filme wie Platoon. (2) Die Differenz, die der Begriff der Barbarei immer zwischen der ersten und der dritten Person Plural markiert, bleibt auch dann erhalten, wenn von derselben Gruppe die Rede ist, die einmal („wir“) zivilisatorische Standards setzt und verteidigt und dann doch („sie“) zu Teilen oder zu einem anderen Zeitpunkt hinter diese Maßstäbe zurückfällt. Bei interner, zeitdiagnostisch-selbstkritischer Verwendung bezeichnet der Begriff die Selbstaufhebung von Zivilität, einen plötzlichen4 Rückfall. Barbaren sind alle diejenigen, welche die normativen Prämissen gemeinsamer Zugehörigkeit fallenlassen und verraten. Diese Prämissen bestehen in der zugemuteten Pflicht, vom Anderssein der anderen zu abstrahieren. Diese Pflicht wird zum Beispiel durch „barbarische“ Arten der Bestrafung verletzt, nämlich dann, wenn jemand nur deshalb, weil er bestimmte Eigenschaften aufweist oder inkriminierte Handlungen begangen hat, auf Dauer oder in demütigender Weise physisch oder symbolisch aus der Rechts- und Zivilisationsgemeinschaft achtenswerter Personen ausgestoßen und wie ein fremdes Ding behandelt wird. Barbaren in diesem „internen“ Sinne sind diejenigen, die andere Menschen als rung auf dem platten Land“. Dasselbe Motiv der „De-Urbanisierung“ als Quelle der Barbarei bei Weber 1989/1924. 4 Eine Asymmetrie zwischen zivilisierenden und de-zivilisierenden Prozessen besteht offensichtlich darin, dass jene langsam und stetig verlaufen, diese aber plötzlich und abrupt. Vgl. Mennell 1990, S. 215.

82

Moderne „Barbarei“

Barbaren (im soeben skizzierten „externen“ Sinne) ansehen und behandeln, obwohl sie mit ihnen in sozialem Verkehr stehen, das heißt einer zuvor beiderseits anerkannten faktischen und rechtlichen Beziehung gemeinsamer Zugehörigkeit. In diesem Sinne ist Barbarei ein hier und jetzt, nicht ein fernab oder in grauer Vorzeit stattfindendes Phänomen. Und es handelt sich um ein modernes Phänomen, insofern Nationalstaat und Arbeitsmarkt, Welthandel und transnationale Regimes, die Globalisierung von Kultur und Kommunikation moderne Phäno­mene sind, welche die Kreise der faktischen Inklusion beständig ausgedehnt haben und dadurch erst die Gelegenheit bzw. Versuchung zu „barbarischem“ Handeln, zur inneren Exklusion schaffen – zur Aufkündigung einer schon praktizierten Gemeinsamkeit von Sprache, Rechten und Sitten.5 In einer Welt, in der es keine „wilden“ Völkerschaften mehr gibt, werden diejenigen zu Barbaren, welche die innere Exklusion6 betreiben, indem sie faktisch Zugehöriges zu etwas Nichtswürdigem und Fremdem erklären. Man kann also wohl in begriffsgeschichtlich-semantischer Abfolge zwei Konstellationen unterscheiden, die der Begriff des „Barbaren“ oder der „Barbarei“ markiert: Barbaren sind die radikal Anderen – zu ihnen besteht das Verhältnis der Sprachfremdheit und Unmöglichkeit der Verständigung bei zunächst durchaus ambivalenter Bewertung der Fremden durch „uns“. Zu einer eindeutigen Bewertung gibt es anfangs kaum Anlass, solange die Berührung mit den Fremden eine zufällige und punktuelle ist. Die Fremden werden erst inferior oder sogar Feinde, wenn sie „uns“ angreifen oder sich unseren Expansionsbestrebungen widersetzen. Ihre militärische und physische Vernichtung ist von „unseren“ zivilisatorischen Normen nicht untersagt, eben weil die Opfer der Vernichtung diese Normen nicht teilen und deshalb außerhalb des Schutzbereiches unserer Normen stehen. Zu Barbaren werden wir selbst, wenn wir unsere eigene Sprache gleichsam verlernen. Barbaren sind die abgespaltenen Teile unseres kollektiven Selbst, die trotz des erreichten Standes der Interdependenz, der Rechts- und Interessengleichheit andere (sei es durch ihr Handeln, sei es durch ihr Unterlassen) als „Wilde“ ausgrenzen und behandeln. Dieser interne Begriff der Barbarei suggeriert eine dreipolige Konstellation von Beobachter, Täter und Opfer: Wir, die Beobachter, be5

Weber (1989/1924, S. 289 ff.) spricht davon, dass „die Barbarei längst von innen heraus gesiegt hatte“, von einer endogenen „Kulturdämmerung“, der „inneren Selbstauflösung einer alten Kultur“ usw. „Barbarei“ ist hier also das Ergebnis von Verfall und Verfehlung. 6 In dem 1933 geschriebenen Denkbild „Erfahrung und Armut“ entwickelt Walter Benjamin (GS, Bd. II, 1, S. 213 ff.) einen „positiven Begriff des Barbarentums“, der einen Aspekt dieser inneren Exklusion als Merkmal moderner Gesellschaften und ihrer Ästhetik hervorhebt. Für Benjamin ist das „neue Barbarentum“ durch Erfahrungs- und Erinnerungsverlust und die Aktualitätsverfallenheit gekennzeichnet: in Kunst und Leben werden die „Opfergaben der Vergangenheit“ und das „Menschheitserbe“ zur Spurlosigkeit verdammt.

Moderne „Barbarei“ 83

handeln (zum Beispiel in der Einstellung der Kritik oder Reue) andere (die Täter) als anders (nämlich als Barbaren), weil diese gegenüber dritten Anderen (den Opfern) die Bestimmungen eines schon bestehenden Zivilisationsvertrages gebrochen haben. So hat offenbar der Begriff des Barbaren die Position im Handlungsschema gewechselt. Barbarisch sind nicht die Fremden, die mit den grausamen Sitten; sondern „barbarisch“ sind die, die als Ergebnis eines negativ-regressiven Lernprozesses einen erreichten Stand der Zivilisierung verletzen und andere, die keineswegs a limine „fremd“ und „grausam“ sind, so behandeln, als wären sie es. Moderne Barbaren sind die, die andere mit allen Konsequenzen für vormoderne Barbaren erklären. Was sich dabei abspielt, ist die Betäubung des Sinnes für die elementare Unzulässigkeit von Handlungen und Unterlassungen7, welche die physische und symbolische Integrität anderer Menschen verletzen, die als faktische Teilhaber an einem zivilisatorischen Gefüge von Interaktionen und Normen durchaus Anspruch auf den Schutz dieser Normen haben. Es geschieht etwas – und alle tun dann so, als wäre nichts gewesen. Unter moderner Barbarei könnte man eine eigentümliche Unempfindlichkeit gegenüber Normverletzungen verstehen, die Gleichgültigkeit gegenüber „eigentlich“ geltenden Ansprüchen anderer auf Integrität und Anerkennung. In diesem Sinne können „barbarisch“ nicht nur Handlungen, sondern sehr wohl auch Unterlassungen sein – und hier nicht nur der Standardfall der unterlassenen Hilfeleistung gegenüber Personen, sondern auch die unterlassene Kenntnisnahme von Sachverhalten (vgl. Arendt 1986/1950). Menschen und Sachverhalte, die uns qua geteilter Lebenswelt sehr wohl etwas angehen, werden dann mutwillig in die Fremdheit oder Belanglosigkeit entrückt; die hintergründige Mittäterschaft passiver Passanten (auch wenn sie „wegschauen“ und insofern etwas verletzten, das man als eine zivilisatorische „Pflicht zur Kenntnisnahme“ nennen könnte) gehört bekanntlich durchaus zu den Phänomenen, die als moderne Barbarei bezeichnet worden sind. Nun ist nicht leicht Gewissheit in der Frage zu gewinnen, ob die massenhaften Greueltaten, über welche die Zeitungen in diesen Jahren aus der „zweiten“ wie aus der dritten Welt berichten, aus der Teilnehmerperspektive dieser Länder als Barbarei im vormodernen oder im modernen Sinne erlebt werden. Gilt die Eruption gewalttätigen Hasses gegen Sprach- und Religionsfremde in den betroffenen Gesellschaften selbst als eine unabwendbare, fatalistisch zu ertragende Naturgewalt 7

Die Einbeziehung auch von „negativen Handlungen“ (Unterlassungen) in den Bereich „barbarischer“ Phänomene ist zumindest dadurch gerechtfertigt, dass es in jeder Gesellschaft einen Grundstock an rechtlich oder zumindest moralisch geforderter Hilfsbereitschaft und an Kenntnisnahme- und Eingriffspflichten („existing morality“) gibt, die durch spezifisches Nichtstun verletzt werden können. Vgl. James 1990, S. 271 ff.

84

Moderne „Barbarei“

des sozialen Lebens ? Oder gilt sie als ein mit Bedauern und Reue verfolgter Rückfall gegenüber Normen der Zivilität, von denen auch in der Binnenperspektive zumindest die Vorstellung verbreitet war, sie könnten und sollten Gemeingut werden ? Gegen die erste Alternative würde wohl sprechen, dass, wo auf Dauer mit unbezähmbar elementaren Naturgewalten der auf Fremdgruppen gerichteten und von diesen ausgehenden Aggression gerechnet würde, es keinen kon­sistenten Sinn ergibt, mit der Übertragbarkeit von Teilen der materiellen Kultur des Westens, sprich: mit der Perspektive auf „Entwicklung“, zu operieren. Wer umgekehrt mit einer solchen Perspektive operiert, beweist damit, dass er die Gesellschaft, für die er das tut, für schon zivilisiert oder im Prinzip zivilisierbar hält, weil sonst die Bedingungen der Möglichkeit von „Entwicklung“ entfallen. Wer Eisenbahnbau und Schulpflicht, Gesundheitsdienste und Eigentumsrechte als wünschbare Modernisierungsschritte ernsthaft ins Auge fasst, der kann das nur tun, wenn er die vormoderne und „externe“ Semantik des Barbaren überwindet. Insofern erledigt sich zumindest zum Teil auch das (zum Beispiel mit Blick auf Bosnien) beunruhigend beliebte Argument: Was „bei uns“ und aus unserer zivilisierten Perspektive ein Rückfall in die Barbarei wäre, ist „dort“ nur deren niemals überwundenes Fortwirken – sozusagen der graue Alltag der vorzivilisierten Geschichte. Wer „Entwicklung“ anstrebt, erhebt damit Anspruch auf eine Teilhabe an nicht nur den kognitiven Elementen der Weltzivilisation, also an Standards technischer und ökonomischer Rationalität; er legt sich auch, zumindest implizit und jenseits aller religiösen und kulturellen Differenz, auf ebenso universale moralische Standards und Menschenrechte fest. Denn welchen Sinn sollte es haben, die Lebenschancen großer Gruppen von Menschen verbessern zu wollen, ihr Leben aber nach Maßgabe von Stammesfeindschaften als nichtswürdig zu behandeln ? Gewiss können die beiden Seiten von „Zivilität“, die technische und die moralische, in ihren jeweiligen Fortschrittsraten auseinanderfallen und sich beim „Fortschritt“ der Militärtechnologie sogar antinomisch zueinander entwickeln. Aber solche Antinomien setzen doch unabwendbar das Problem auf die Tagesordnung nationaler Regierungen und internationaler Organisationen, wie die Diffusion rationaler (Militär-)Technik und ihrer Anwendung durch die nachholende Diffusion von Standards der Zivilität diszipliniert werden kann. Wenn es eine „Soziologie des Bösen“ gäbe, hätte sie zumindest die folgenden vier Erscheinungsformen ihres Gegenstandes zu unterscheiden, die in der philo­ sophischen Diskussion zwischen Kant („Religion in den Grenzen …“) und Hegel modelliert worden sind (vgl. Zizek 1993). Erstens den schlichten und alltäglichen Fall der Devianz, das heißt der Verletzung von Normen, die trotz ihrer Verletzung weiterhin („kontrafaktisch“) gelten. Zweitens den Fall der Ideologie, das heißt des strategischen Gebrauchs von Normen: ich bilde oder vertrete eine Norm oder klage ihre Befolgung allein deshalb ein, weil das meinen Interessen dient – nicht weil

Moderne „Barbarei“ 85

ich von ihrer Geltung überzeugt bin. Drittens den schwer konstruierbaren Grenzfall eines Normensystems, das selbst „böse“ ist – ein allseits gewissenhaft befolgter Satanskult also – oder das, was sich Präsident Reagan wohl unter der Sowjetunion als dem „kingdom of evil“ vorgestellt hat.8 Und viertens den Fall, der uns hier unter dem Stichwort „Barbarei“ interessiert: das Absterben einer Gesittung und der unter Umständen ganz unspektakuläre Verlust nominell vielleicht durchaus weiterhin „vorhandener“ Normen an operativer Geltungskraft im tatsächlichen Leben der Gesellschaft.9 Dieser Fall unterscheidet sich von dem der Durkheimschen Anomie wohl dadurch, dass nicht die Normen selbst ungewiss werden (und die Akteure unter der damit gegebenen Ungewissheit bis zum Extrem der Selbstzerstörung im „anomischen Selbstmord“ leiden: „lack of definition of what is desirable“, Parsons), sondern dass die Akteure aus dem Geltungsbereich eines durchaus präsenten und wohldefinierten Normensystems mutwillig austreten oder sich für seine Anforderungen unempfindlich machen. Wir haben es mit dem psychologisch rätselhaften, ja eigentlich unmöglichen (vgl. Elster) Vorgang zu tun, dass jemand etwas „vorsätzlich vergisst“. Barbarei ist nicht mit Normlosigkeit zu verwechseln, weil es sich bei ihr um die negatorische Praxis der Entwertung, Verletzung und Subversion von Normen handelt. Barbarische Handlungen können deshalb so definiert werden: Ihr Ergebnis ist die gravierende Beschädigung der symbolischen oder physischen Integrität von Individuen oder Gruppen von Personen, und die Motivation des Handelns ergibt sich (in negativer Hinsicht) daraus, dass die Akteure sich selbst von einer an sich bestehenden Pflicht dispensieren, ihr Handeln zu rechtfertigen oder zu erklären, indem sie zum Beispiel ein „Recht des Stärkeren“, also das Gegenteil von Recht, in Anspruch nehmen. Diese Anmaßung der rechtfertigungsfreien Ausübung oder Duldung zerstörerischer Gewalt soll im folgenden – unabhängig vom Urheber und vom Ausmaß der Zerstörung – „barbarisch“ genannt werden. „Barbarische“ Handlungen und Unterlassungen sind das Ergebnis von dezivilisierenden Prozessen (vgl. Mennell 1990), in denen (motivational) „Selbstzwänge“ (Elias) fallengelassen und (kognitiv) Interdependenzen und Zugehörigkeiten ignoriert werden.

8 Vgl. die philosophisch exakte Definition bei Zizek (1993, S. 95 ff.): „Acts which, although ‚evil‘ as to their content, thoroughly fulfill the formal criteria of an ethical act. […] their sole motivating ground is Evil as a principle, which is why they can involve the radical abrogation of one’s […] interests, up to the sacrifice of one’s life“. 9 Feher und Heller (1994, S. 97) sprechen treffend vom „deliberate weakening of the prohibiting forces of culture and historicity“. Hier werden also nicht Normen verletzt, sondern bestimmte Kategorien von Handlungen werden aus dem Geltungsbereich von Normen herausdefiniert – „the very notions of right and wrong lose their meanings“ (Zizek 1993, 100).

86

Moderne „Barbarei“

II Ich werde mich nun mit soziologischen Vermutungen über die Umstände beschäftigen, unter denen Phänomene des zweiten Typs, also Phänomene der postoder innerzivilisatorischen Barbarei, auftreten. Die „starke“ These dazu ist, wie gesagt, die, dass der Rückschlag der Zivilisation gegen sich selbst ein Vorgang ist, der in die Zivilisation selbst einprogrammiert ist. Die Auffassung von der befriedenden, sublimierenden, triebregulierenden, reziprozitätssichernden, rational-repressiven Funktion der Kultur wäre demnach fragwürdig, und an ihre Stelle müsste die Hypothese eines zivilisatorischen Scheinfriedens treten, dessen Prämissen so ausgelegt sind, dass er zusammenbrechen muss. Dass solche Regressionen vorkommen können, ist nicht strittig. Strittig – oder zumindest unbekannt und ungesichert – sind die Eigenschaften, das heißt die Konstruktionsfehler einer Zivilisation, die diese, falls an der genannten Hypothese etwas daran ist, zu einem selbstsubversiven Programm10 zu machen tendieren und dafür verantwortlich sind, dass die Regression mit einer gewissen Zwangsläufigkeit eintritt – so wie es Robert Altman in seinem Film Short Cuts vorführt. Was wir fälschlich für den zivilisatorischen Frieden halten, wäre nach dieser Hypothese in Wahrheit nur der Zustand eines Waffenstillstandes, mit dessen Dauer sich die Mittel wie die Motive, ihn zu brechen, anstauen. Beschreibt der Prozess der Modernisierung den Pfad einer zivilisatorischen U-Kurve ? Immerhin waren wir bis vor kurzem bereit, uns auf die Eventualität eines staatlich organisierten Massenmordes moralisch und militärstrategisch einzu­rich­ten, insofern die glaubwürdig demonstrierte Bereitschaft, A-Waffen zur Vergeltung einzusetzen, als geeignet galt, die andere Seite von einem Erstschlag abzuhalten. Der Bestand zivilisierter Verhältnisse im internationalen System hing also nach breitestem Einverständnis davon ab, dass man den Rückgriff auf barbarische Handlungsweisen bei anderen und bei sich selbst als ultima ratio in Betracht zog. Die Zivilisation findet eine Außenstütze in ihrem diametralen Gegenteil. Der Erstschlag unterbleibt nur aus Furcht vor dem Gegenschlag. Der Gegenschlag setzt aber voraus, dass nach eingetretenem Erstschlag der Betroffene blitzschnell zu regredieren bereit ist, nämlich auf das Niveau jener radikalen Bedenkenlosigkeit, die erforderlich ist, wenn man ohne jeden militärischen Sinn große Teile der gegnerischen Zivilbevölkerung mit strategischen Atomwaffen vernichten will. 10 So im Ergebnis – trotz späterer optimistischerer Spekulationen über „kulturelle Kristallisation“ – auch Gehlen (1954, S. 45), der die „fortschreitende Zivilisation“ mit „Enthemmungen fürchterlicher Art“ in Zusammenhang bringt und die negative Utopie ausbreitet, dass „die Menschen sich in dem stählernen Raume der Technik mit fürchterlicher Natürlichkeit bewegen“.

Moderne „Barbarei“ 87

(Ich habe nie verstanden, wie man – anders als durch perfekte Automatisierung ohne jede Steuerungs- und Abschaltoption – diese „Response“-Erwartung auf der anderen Seite befestigen kann. Wenn sie aber nicht befestigt ist, dann könnte der Gegner auf intakte moralische Hemmungen, das heißt auf das Ausbleiben des Gegenschlages spekulieren, und der Abschreckungseffekt verlöre seine logische Voraussetzung.) Die Zivilisation wird in diesem Szenario allein durch die Bereitschaft aufrechterhalten, die von ihr auferlegten Hemmungen im hypothetischen Falle ohne Zögern abzuschütteln – und diese Bereitschaft darf nicht nur vorgetäuscht, sondern sie muss zweifelsfrei vorhanden sein. Die Zivilisation, an der wir teilhaben, ist eine, an der wir nur so lange teilhaben können, wie wir uns (für andere und uns selbst) überzeugend darauf einrichten, dass wir auf ihre Errungenschaften im Ernstfall auch verzichten, das heißt zu Barbaren werden können. Fünf Merkmale machen den Holocaust und seine idealtypische Einmaligkeit zum Paradigma für das, was wir unter Barbarei im „internen“ oder nach-zivilisatorischen Sinne verstehen: a) b) c) d)

Die plötzliche und ausdrückliche Aufkündigung hoch entwickelter zivilisatorischer Standards durch eine terroristische Staatsgewalt mit der zielstrebig organisierten Folge militärischer und nicht einmal militärisch motivierter e) Massenmorde

ist ein durch seine Dramatik herausragender, aber vielleicht auch blendender Extremfall von moderner, post-zivilisatorischer Barbarei. Im Gegensatz zu Makro-Naturzuständen, in denen durch Angriffskrieg und Genozid die Staatsgewalt selbst sich zum Präzeptor einer Wolfsmoral macht und die Gebote der Zivilität aufkündigt, kann man von Mikro-Naturzuständen sprechen: von der Erosion nicht-formaler Regelsysteme im Prozess der Modernisierung selbst, die zum gleichgültigen Geschehenlassen oder zur opportunistischen Verübung barbarischer Exklusions- und Gewaltakte disponieren. Für zeitdiagnostische Überlegungen zum Verhältnis von Modernisierung, Zivilisation und Barbarei relevant sind, wie ich meine, heute vor allem nicht-staatliche Formen von Rassismus, Exklusion, Dezivilisierung und Gewaltsamkeit. Nicht die staatlich veranstalteten und verantworteten Großereignisse (Khmer Rouge, argentinische Militärdiktatur), sondern nicht-staatliche Gewaltsamkeit innerhalb einer vielleicht nur vermeintlich „zivilen“ Gesellschaft und zivilen Ökonomie machen den Großteil der „barbarischen“ Phänomene aus, die uns heute beunruhigen. Ungezügelte und unterschiedslose Gewaltsamkeit ist zunächst das Kennzeichen von Konfliktformen, die sich nicht in intakten Staaten zutragen, sondern

88

Moderne „Barbarei“

in den zeitgenössischen Ruinen von Staatlichkeit. In Bosnien, Georgien, Somalia, dem Libanon und in Ruanda haben die jeweiligen bis auf die Außenmauern abgebrannten Staatsgewalten ein Feld für Bandenkriege freigegeben, die schon deshalb nicht eigentlich als „Bürgerkriege“ bezeichnet werden können, weil eine Staatsgewalt, die den Parteien Bürgerrechte verleihen oder diese schützen könnte, nicht mehr besteht. Die beteiligten Akteure sind nicht ausgebürgert, sondern „entbürgert“. Im Umkehrschluss aus dieser Beobachtung kann es so scheinen, als ob der bloße Bestand einer organisierten Staatsgewalt (und sei es nur der Bestand einer ungebrochenen militärischen Befehlskette) heute eher Gewähr als Gefahr für ein Minimum an Zivilität bedeutet.11 Zum anderen sind wir in den Kernbereichen des sogenannten zivilen Lebens mit den hemmungs- und ziellosen Gewaltakten derjenigen konfrontiert, die mit der Zumutung offensichtlich überfordert sind, Differenzen des Geschlechts, der Sexualität, des Alters, der körperlichen Integrität, der Religion und der ethnischen Zugehörigkeit in ziviler Weise, das heißt unter Beachtung von Abstraktionsgeboten, auszuhalten und anzuerkennen. Der qualifizierte Schutz vor Gewaltakten, den die Zivilisation den Orten des Gebets bzw. den Betenden, den Kindern, den Sterbenden und den Toten (insgesamt also: den kategorialen „Nicht-Kombattanten“) gewährt, hat an Selbstverständlichkeit verloren. Die Art von Mikro-Naturzuständen, in denen dieser Verlust manifest wird, sind ebenfalls nicht durch die Staatsgewalt hervorgerufen oder autorisiert, sondern eindeutig gegen deren erklärte Absichten und evidente Interessen gerichtet. Nur ist sie präventiv und kurativ machtlos. Die (a’) schleichende Erosion von Hemmschwellen, zivilisatorischen Ansprüchen und Selbstverständlichkeiten kann (b’) unabhängig vom erreichten Grad der zivilisatorischen Vervollkommnung (c’) auch bei anderen Akteuren als der Staatsgewalt und ihren Agenten auftreten, (d’) auf affektivem Handeln oder auf Unterlassen beruhen und (e’) auch ohne Todesfolgen abgehen – und dennoch alle Merkmale barbarischen Handelns (oder Unterlassens) aufweisen. Wichtig erscheint mir insbesondere, dass barbarische Folgen nicht nur vom (rationalen oder affektiven) Handeln, sondern auch vom Unterlassen ausgehen können. Schuldhaftes Handeln ist (im Prinzip) immer nach Tat und Täter identifizierbar, schuldhaftes Unterlassen dagegen nicht. Wenn man vom Ergebnis aus auf die Urheber schließen will, dann stellt sich ein Attributionsproblem: Wer hätte wie handeln (statt gebotene Handlungen unterlassen) müssen und ist insofern durch sein indifferentes Geschehenlassen kausal am Ergebnis beteiligt ?

11 Mit dieser These würde ich gern den Widerspruch (oder auch die gründliche Selbstkritik) derjenigen hervorlocken, die vor nicht allzu langer Zeit im Selbstgenuss ihrer eigenen Radikalität das Vorhandensein „staatlicher Gewaltmonopole“ bemängelt haben.

Moderne „Barbarei“ 89

Ebenso wichtig ist mir die verwandte Unterscheidung zwischen barbarischen Folgen, die sich aus der „tätlichen“ Anwendung symbolischer oder physischer Gewalt ergeben, und solchen, die sich aus der Vorenthaltung von Recht oder materiellen Ressourcen ergeben. Es liegt auf der Hand, dass der Exklusionseffekt im zweiten Fall – seiner Qualität und vor allem seiner Quantität nach – nicht prinzipiell „harmloser“ sein wird als im ersten. Ich möchte deshalb anhand dieser beiden Merkmalsprofile und der weiteren Unterscheidungen die Beobachtung verallgemeinern: Nicht erst seit dem Ende des Kalten Krieges ist das letztgenannte Merkmalsprofil von „Barbarei“ aktueller und beunruhigender als das herkömmliche, in dem die Staatsgewalt durch ihr rationales gewaltsames Handeln selbst Urheberin „barbarischer“ Auswirkungen ist. Gewiss gibt es für den Begriff der „Barbarei“ eine spezifisch deutsche Semantik. Der 1933 außer Kontrolle geratene Super-GAU der deutschen Geschichte (Eberhard Jäckel) lenkt den Blick auf dessen Folgen, auf Angriffs- und Eroberungskrieg und Holocaust. Die Bemühung um mentale Dekontamination und Vorbeugung dieses Falles leitet deshalb bei uns paradigmatisch alle Reflexionen über den Begriff der Barbarei. Allerdings ist der Bereich der Phänomene, auf die sich dieser Begriff erstreckt, nicht auf diejenigen beschränkt, die für diesen Super-GAU kausal, genetisch von ihm herzuleiten oder in eine mehr oder weniger ein­leuchtende Analogie zu ihm zu rücken sind. Sollte sich der Begriff der Barbarei überhaupt als ein soziologischer eignen, dann muss er offen gehalten werden für ganz andere Phänomene, die, was die Folgen angeht, seinen Bestimmungen ebenso genügen – vor allem der Bestimmung, dass Barbarei die Aufkündigung der Verbindlichkeiten aus einem einmal bestehenden Zivilisationsvertrag ist und insofern der Rückfall ins Jenseits des Sozialen. Es gibt keinen ersichtlichen Grund und hätte schwerlich willkommene Folgen, wollte man den Begriff der Barbarei für seinen er­schreckendsten Anwendungsfall reservieren, nämlich das nationalsozialistische Herrschaftssystem und die Singularität seiner Untaten. Verführe man so, dann gerieten auch aktuelle Gefahren und keineswegs analog verursachte Erscheinungsformen dessen aus dem Blick, was ich „interne Exklusion“ genannt habe.

III Das Problem, das uns heute beschäftigt, ist nämlich das einer soziologischen Erklärung der Erosion von lebensweltlichen Kategorien wie Alltagsgesittung, Stil, Anstand, moralische Sensibilität, von internalisierter Disziplin und zivilisatorischen Hemmungen, sofern diese Erosion durchaus „barbarische“ Folgen auslösen kann. Es handelt sich dabei offenbar um strukturtheoretisch schwer prognostizierbare und erklärbare „Einbrüche“, die eigentümlich verstreut, lokal, kontin-

90

Moderne „Barbarei“

gent auftreten und nach Urheber, Adressaten und Maßstab von Gewaltakten rasch wechseln. Diese Akte oder Unterlassungen sind nicht evident an strukturelle cleavages gebunden; eher handelt es sich um ein geradezu zufällig wirkendes Wuchern von Symptomen der Zivilitätsverletzung, sei es aufgrund individueller Handlungen oder kollektiver Unterlassungen. Was wir allenfalls versuchen können, ist eine soziologische Kartographie dieser Phänomene. Dafür bieten sich die topographischen Metaphern „unten“, „außen“ und „innen“ an. Damit meine ich (1) eine „vertikale“ Dimension: den Ausschluss von „normaler“ Teilnahmefähigkeit (Ausgrenzung nach unten, Marginalisierung und „Überflüssigkeit“); (2) eine „horizontale“ Dimension; den Ausschluss vom Inländer-Status (Migration und ethnonationalistische Ausgrenzung); und (3) Formalisierung und Differenzierung, als deren Folge Handlungsfelder und institutionelle Sektoren für einander gleichsam zum „inneren Ausland“ werden können, sofern die Grenzen zwischen ihnen nicht durch geteilte „zivile“ Orientierungen und Erwartungen überbrückt werden können und die Beteiligten in ihrer jeweiligen „auto­poietischen“ Monomanie befangen bleiben. In allen drei Fällen handelt es sich ersichtlich nicht um die vergleichsweise harmlose, „vormoderne“ Konstellation einer noch nicht zustande gebrachten zivilisatorischen Inklusion, sondern um regressive Phänomene, die dazu führen, dass Individuen und Gruppen wegen ungenügender Erfüllung anspruchsvoller „moderner“ Teilnahmevoraussetzungen „aussortiert“ und so all Angehörige der „gesellschaftlichen Gemeinschaft“ disqualifiziert werden. (1) „Unten“: Marginalisierung und Ausgrenzung einer „neuen Unterklasse“ Moderne Zivilisationen mit ihrer schon technisch erklärbaren Intoleranz für „inkompetentes“ Verhalten produzieren Situationen von Verletzbarkeit. Ihre Teilnahmebedingungen werden kontinuierlich anspruchsvoller. Jedes Spiel codiert drei Klassen von Personen: (a) Gewinner, (b) Verlierer und (c) Nicht-Kompetente, Nicht-Teilnahmeberechtigte, „Überflüssige“. Der verteilungspolitische Ausgleich zwischen (a) und (b) und die Niveausteigerung der Ressourcen, die für die Befriedung des Verhältnisses zwischen (a) und (b) benötigt werden, hat die Befestigung der gegen (c) gerichteten Barrieren zur Folge. Im Ergebnis bedeutet dies die Schrumpfung der Geltungshorizonte von „Normalität“, Zugehörigkeit und Anspruch auf Anerkennung auf diejenigen, die – gleichgültig, ob sie nun relative „Gewinner“ oder relative „Verlierer“ sind – über fünf „Essentials“ sozialer Teilnahme verfügen: Arbeit bzw. arbeitsmarktgängige Qualifikation; Legalität („clean criminal record“ bzw. Aufenthaltsrecht bzw. gültige Personaldokumente); intakte oder wiederherstellbare physische und mentale Gesundheit; soziale und familiale Sicherheit; ausreichende sprachliche, kulturelle und ethnische Affinität.

Moderne „Barbarei“ 91

Diese Dreiteilung des Spektrums von Lebenschancen führt zur Differenz von „Verlierern“ und „Untauglichen“. Nicht die Verlierer sind marginalisiert (para­ dox könnte man sogar sagen: Wenn man bloß Verlierer ist – in institutionalisierten Verteilungskämpfen, in formalen Bildungs- und Gesundheitseinrichtungen, auf Märkten und in Wahlen –, dann hat man schon gewonnen, weil man über die Statusrechte eines legitimen Teilnehmers verfügt). Marginalisiert sind die von der Teilnahme Ausgeschlossenen: Nicht-Versicherte, Schulabbrecher, „the unemployable“, Ausländer ohne Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis („Illegale“), Kriminelle, physisch und psychisch Behinderte und chronisch Leistungsgeminderte, Drogenabhängige. Ihnen mangelt die Verkehrsberechtigung bzw. die basale Zahlungs- und Teilnahmefähigkeit für Teile oder die Gesamtheit des bürgerlichen Lebens. Gemessen an diesen (untereinander teilweise in Wechselwirkung ste­ henden) außerordentlich anspruchsvollen De-facto-Voraussetzungen „normaler“ Teilnahme­fähigkeit breitet sich eine „neue Unterklasse“ aus (übrigens auch im internationalen System, dort manchmal „vierte Welt“ genannt), der gegenüber Standards der Zivilität zwar nicht insgesamt suspendiert, aber doch prekär und vielfach durchlöchert sind. (2) „Außen“: Migration und Minderheitenprobleme Unter diesem Stichwort möchte ich recht schematisch eine Kombination der sozialstrukturellen Merkmale der Minderheitenbevölkerung (Angebotsseite, Konstitution von Problemen) und der rechtlich-kulturellen Struktur der Aufnahme­ länder (Nachfrageseite, Lösungskapazität) durchspielen. Das geschieht unter Verwendung einer Reihe von sozialräumlichen und demographischen Kategorien, die für die Analyse europäischer Sozialstrukturen offensichtlich an Bedeutung gewinnen (Beispiele sind Begriffe wie Wanderung, interregionale Wohlstandsgefälle, Region, Grenzen, Nähe, Territorium, Heimat, Wohnbevölkerung, Entwicklungspole). Die beiden sozial-räumlichen Variablen, mit denen ich das Feld erschließen möchte, sind die „Territorialität“ (im Sinne von angestammtem und anerkanntem Wohnsitz, von Nachbarschaft oder Region) ethnischer Minderheiten innerhalb der Wohnbevölkerung einerseits und das Vorhandensein eines (mehr oder weniger entfernten bzw. interventionsfähigen) „Patronagestaates“ andererseits, der als Quelle politischer und materieller Ressourcen sowie gegebenenfalls als Rückzugsgebiet in Betracht kommt. Kombinieren wir diese beiden Dimensionen in dichotomisierter Weise, so ergeben sich vier Problemfälle von höchst unterschiedlichem Gewicht:

92

Moderne „Barbarei“

Abbildung 1  Territorialität

Externer Patronagestaat

+

−

+

1

2

−

3

4

Dabei bedeuten die einzelnen Zellen dieses Schemas: Zelle (1): angestammtes Territorium und „starker“ Schutz durch (unmittelbar angrenzenden) Patronagestaat (Beipiel: die ungarische Minderheit in Rumänien); ■■ Variablen: räumliche Nähe/Entfernung des Staates (vgl. Québec) bzw. einer transnationalen Agentur, Eignung als Rückzugsgebiet (bzw. Ort der Wiederaufnahme nach befristetem Aufenthalt oder Ausweisung), hohes ökonomisches und militärisches Sanktionspotential. ■■ Dieser günstigste Fall verkehrt sich allerdings dann in den ungünstigsten, wenn zwei ethnische Gruppen miteinander konfligieren und beide über starke Patronagemächte verfügen: Nordirland und Israel. Zelle (2): Diaspora mit Patronage (Türken in Deutschland); ■■ Variablen: Mikro-Territorialität durch Ghetto-Bildung (USA) ■■ Sonderfall: Patronageansprüche gegen die ehemalige Kolonialmacht im Gebiet der ehemaligen Kolonialmacht (Algerier in Frankreich, Inder in England); ■■ begünstigende Bedingung: beabsichtigte oder erzwungene Befristung ■■ begünstigende Bedingung: Pull-Migration, Anwerbung mit entsprechend aushandelbaren Schutzpflichten des Aufnahmestaates, die auf Initiative des entsendenden (Patronage-)Staates implementiert werden können (Türken in Deutschland); ■■ erschwerende Bedingung: Flüchtlinge, das heißt Push-Migration aufgrund ökonomischer, medizinischer, militärischer, ökologischer Krisen im Herkunftsland (Südasien, Afrika) ohne beabsichtigte oder erzwingbare Befristung. Zelle (3): Territorialität ohne Patronage (Beispiel: Basken in Spanien); eine Garantiefunktion wird hier, wenn überhaupt, durch die Zentralregierung des Staates ausgeübt, innerhalb dessen die Minderheit lebt (zum Beispiel das spanische Autonomiestatut). Zelle (4): Diaspora ohne (effektive) Patronage: Juden vor 1948, Zigeuner; weitgehend Arbeitsmigranten von außerhalb der EU („Extracomunitari“),

Moderne „Barbarei“ 93

asiatische Arbeitskräfte in Singapur und in den Golfstaaten sowie generell Kriegs-, Bürgerkriegs- und Armutsflüchtlinge. Ein Vergleich der vier Fälle zeigt, dass im Rahmen globaler Mi­grationsprozesse der Fall (4) die aktuell und potentiell am stärksten wachsende Kategorie ethnischer Minderheiten bezeichnet. Diese Problemstruktur trifft nun jeweils auf die Rechtsordnung und die politische Kultur des Aufnahmelandes12, welche die Verarbeitungs- und Problemlösungskapazität bestimmt. Es geht dabei im Kern um die Frage, welche Assimilationsleistungen als Voraussetzung für die dauerhafte Gewährung von Aufenthalts- und Teilhaberechten gefordert werden und wem eine aussichtsreiche Kandidatur für solche Leistungen zugebilligt wird. Es geht, anders gesagt, um das Niveau der Assimilationsforderungen („notwendig/nicht notwendig“) und zugeschriebene Assimilationsfähigkeit bzw. -bereitschaft („möglich/ nicht möglich“). Auch hier möchte ich beide Variablen nur dichotomisieren und werde alle internen Differenzierungen in den vier Zellen weggelassen. Dann ergibt sich: Die Assimilation einer ethnischen Migrationsbevölkerung gilt als Abbildung 2  Nicht notwendig

Notwendig

Nicht möglich

1

2

Möglich

3

4

Zelle (1): Sezession bzw. Gewährung starker (regionaler) Autonomie- und Selbstverwaltungsrechte (Beispiele: Spanien, Belgien, Kanada; Sezession der beiden Teile der CSFR). Zelle (2): Rassismus bzw. alle Formen von ius sanguinis und abstammungsorientierter Migrationssteuerung: Hier wird eine hohe Assimilationsleistung gefordert, während zugleich Teile der (potentiellen) Minderheitsbevölkerung kategorisch für unfähig erklärt werden, dieser Forderung zu genügen. Ein Beispiel ist das deutsche Staatsangehörigkeitsrecht und seine Grundlagen in Art. 116 GG und im Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz von 1913. Zelle (3): Multikulturalismus; realisiert allenfalls in einigen urbanen Zentren einiger ehemaliger britischer Kolonien wie Sidney oder Toronto.

12 Ich stütze mich bei dieser Kategorisierung auf Bauböck (1994).

94

Moderne „Barbarei“

Zelle (4): Assimilationismus, repräsentiert zum Beispiel durch das Prinzip der französischen Minderheitenpolitik. Nun kann man im Prinzip jeden Problemtypus aus Abbildung 1 mit jeder Problemlösung aus Abbildung 2 sinnvoll kombinieren. Empirisch wahrscheinlich ist aber, was die Problemlösungen angeht, das folgende Prioritätenschema: Der Fall (4) aus Abbildung 2 erscheint heute empirisch aussichtslos (vgl, das faktische Ende der Melting-pot-Theorie in den USA, die sich auf dem Weg zu einem mosaic und einem faktisch zweisprachigen Land befinden; dort und in anderen Ländern scheint die dominante „weiße“ Kultur und Sprache nicht (mehr) hinreichend „hegemonial“, um als Konvergenzpunkt ethnischer Assimilationsprozesse in Betracht zu kommen. Fall (3): die Toleranzspielräume der Mehrheitsbevölkerung für „Multikulturalismus“ erscheinen in den meisten Gesellschaften des OECD-Raums weithin erschöpft. Dieses Programm generiert Symptome der Statuspanik. Die Option des Multikulturalismus bringt angesichts fortgeschrittener ethnischer Schichtung und Arbeitsteilung, erst recht bei Anwendung auf „extracomunitari“, innenpolitisch ohnehin prekäre Verteilungsgleichgewichte (Wohnungsmarkt, Arbeitsmarkt) zum Kippen. Die Variante (1) kommt allenfalls für kompakt siedelnde territoriale Minderheiten in Betracht, wohl nur theoretisch für ethnische Migrationsbevölkerungen mit Diaspora-Merkmalen13, also für den Fall (4) aus Abbildung 1. Nach dieser Subtraktionslogik ergibt sich eine gewisse Gravitation in Richtung des Falles (2) aus Abbildung 2, die allenfalls gemildert wird durch zeitlich gestreckte Formen von (4) (das heißt volle Naturalisierung für die Angehörigen der im Inland aufgewachsenen zweiten Generation). Die Überlegungen deuten darauf hin, dass die ungünstigste Konstellation – diejenige, die mit größter Wahrscheinlichkeit „barbarische“ Folgen nach sich zieht – zugleich die wahrscheinlichste ist, nämlich die Kombination des Falles (4) aus Abbildung 1 mit dem Fall (2) aus Abbildung 2. (3) „Innen“: Modernisierung als selbstwidersprüchliches Programm ? Die geschichts- und sozialwissenschaftlichen Bemühungen um den Begriff der Modernität bzw. der Modernisierung haben zur Identifizierung von drei säkularen Entwicklungstendenzen geführt:

13 Vgl. die Denkspiele autoritärer Regimes, einen „Judenstaat“ in Patagonien, in Madagaskar oder eben „im Osten“ einzurichten.

Moderne „Barbarei“ 95

a) Soziale Ausweitung und sachliche Spezialisierung von Märkten; „doux commerce“, Wachstum und Positivsummen-Spiel; das heißt: Alle können kaufen und verkaufen, aber nicht alles ist käuflich oder verkäuflich (zum Beispiel nicht Ämter, Bräute, Seelenheil, Sklaven, Freistellung vom Wehrdienst, Aufenthaltsrechte). b) Gleichheit (vor dem Gesetz, bei der politischen Partizipation): Exklusionsund Diskriminierungsverbote im Rahmen des Nationalstaats und der von ihm verliehenen citizenship. c) Verwissenschaftlichung und Professionalisierung, das heißt die Institutionalisierung von Wahrheits- und fachlichen Kompetenzansprüchen in der kognitiven Kultur moderner Gesellschaften. Hier zeigt sich ebenfalls das Zusammentreffen sozialer Generalisierung – jeder kann lernen und Wahrheitsansprüche geltend machen – bei sachlicher Spezialisierung: Wahrheitsansprüche über guten Geschmack und den Sinn des Lebens werden unzulässig. Überall beginnt die politische Modernisierung damit, dass bisher „Fremde“ (also die Barbaren im älteren Sinne) in eine interne Statusordnung eingefügt werden. Die „Wilden“ werden (politisch) Untertanen der Krone und (ökonomisch) gegebenenfalls Sklaven. Nachdem im Jahre 1542 Bartolomé de las Casas am spanischen Hofe in der theologischen Auseinandersetzung mit Sepúlveda obsiegte, stand fortan fest, dass die Ureinwohner der Kolonien der spanischen Krone zumindest einen Aspirantenstatus im göttlichen Heilsplan hatten: Sie hatten von jetzt an im kirchenamtlichen und rechtlichen Sinne eine Seele und kamen daher für die Bekehrung zum Glauben und in der Folge für die Teilhabe an den Sakramenten in Betracht. Mit der Festlegung ihres politischen, ökonomischen und theologischen Status haben die „Wilden“ an einer (rudimentären, höchst asymmetrischen, aber entwicklungsfähigen) Reziprozität teil. Sie sind von nun an jedenfalls kein „nullum“ und keine Sache mehr, sondern Inhaber eines Status, der die Modalitäten ihrer Inklusion regelt. Die weiteren rechtlichen und politischen Modernisierungsprozesse sind – bei den Errungenschaften des Rechtsstaates, der Demokratie und des Wohlfahrtsstaates gleichermaßen – Vorgänge, in denen (zumindest in den Grenzen des Nationalstaats) schrittweise bestimmte Differenzen zwar nicht eingeebnet werden, aber von ihnen in rechtlicher Hinsicht und mit zivilisierenden Folgen doch abstrahiert wird. Die Gleichheit, die wir vor dem Gesetz und als Aktivbürger genießen, normiert das Gebot, faktische Differenzen zwischen Bürgern in spezifischen Kontexten als unmaßgeblich zu behandeln.14 Gibt es eine kulturelle und sozialpsycho14 „Modernity made the great sacrifice, at least in words, of going colorblind. […] The democratic order is anonymous, markless, nameless“ (Feher/Heller 1994, S. 93, 97).

96

Moderne „Barbarei“

logische Überforderung durch dieses Gebot, ein „Zuviel“ an Gleichheit (im Sinne von Zumutung von Abstraktionspflichten) ? Gibt es einen Punkt, an dem die Angleichung der Rechtspositionen bisher untergeordneter oder ausgeschlossener sozialer Kategorien zu Symptomen von Stress und Überanstrengung bei denjenigen führen, die Vorsprung und relative Privilegien einbüßen ?15 Was macht für wen die Abstraktionszumutung unerträglich ? Wo die rechtlich-politische Modernisierung „zuviel“ Differenz für unmaßgeblich erklärt, ist zu beobachten, dass individuelle und kollektive soziale Akteure sich ihren Abstraktionspflichten durch eine Re-Biologisierung von Differenz entziehen und die Angleichung von Rechten so unterlaufen. Der republikanische Nationalstaat, die Massenmigration nach Nordamerika, die Judenemanzipation, die Enteignung des Adels und die Abschaffung der Sklaverei in den amerikanischen Südstaaten waren – etwa gleichzeitig in der Mitte des 19. Jahrhunderts – maßgebliche Entstehungsbedingungen für den modernen, biologistisch eingekleideten Rassismus. Seine Botschaft ist die der Differenzversicherung16; sie besteht darin, dass es irrational (weil faktisch unmöglich) sei, von Differenzen in dem Maße, wie Recht und Verfassung es fordern, abzusehen. Was rechtlich gefordert ist, wird für biologisch unmöglich erklärt. Staats- und Statusgrenzen, die als solche durchlässig oder nichtig geworden waren, wurden, einem verbreiteten Deutungsschema zufolge, nun durch die Neuerrichtung wirklich „unumstößlicher“, weil naturwissenschaftlich approbierter biologischer Grenzen ersetzt. Der Rassismus erklärt die Abstraktion von bestimmten Differenzen für unsinnig und unzumutbar – und plädiert statt dessen häufig (nämlich in seinen „sozialen“ und volksgemeinschaftlichen Versionen) für die Abstraktion von anderen Differenzen. (Zum Beispiel wird bei der Differenz „Deutscher“ versus „Asylant“ das Abstraktionsgebot im Zusammenhang mit Fragen der Wohnungsversorgung zurückgewiesen und anstelle dieser Differenz die Abstraktion von einer anderen Differenz, etwa der zwischen Ostdeutschen und Westdeutschen, eingeklagt.) Es spricht viel dafür, dass wir es nach dem Wegfall der durch den Eisernen Vorhang gewährten Differenz heute mit einem erneut virulenten sozialen und politischen Bedarf an „Differenz-

15 Mennell (1990, S. 211 f.) diskutiert in diesem Zusammenhang die Hypothese, dass „the link between structural complexity and „civilizing controls“ on people’s behavior is curvilinear [and] that perhaps beyond a certain point it generates pockets of metropolitan anonymity within which the external constraints on impulses and […] also the effectiveness of pressures towards self-constraint are diminished“. 16 Viele „kleine“ Gewaltakte lassen sich nach diesem Modell der physischen „Differenzversicherung“ deuten: der Angreifer „möchte mal sehen/zeigen, wer hier der Stärkere ist“ bzw. wo die Rechte enden, die der Angreifer für sich in Anspruch nimmt und zugleich dem Angegriffenen verweigert.

Moderne „Barbarei“ 97

versicherung“ zu tun haben, das heißt mit einem Bedarf an Entscheidungen und Legitimationen, welche die essentielle Nicht-Zugehörigkeit von Personenkategorien zur Sphäre gleicher Rechte und Versorgungsansprüche betreffen. Daraus wäre zu folgern, dass die Gewährung von Rechtsgleichheit und die rechtliche Abstraktion von Differenzen (der Kultur, des Erwerbsstatus) ein durchaus prekärer Pfad der Zivilisierung ist, Er ist so lange gegen xenophobische und rassistische Reaktionsbildungen nicht gefeit, wie für die jeweils De-Privilegierten (das heißt die Kategorie (b) der Verlierer im Verteilungsspiel) die Anlässe nicht ausgeräumt sind, mit Statuspanik auf die Nullsummen-Spiele zu reagieren, die sich nach jeder Gleichstellung auf Arbeits- und Wohnungsmärkten ebenso wie in den kulturellen Diskursen ausbreiten. Die Abstraktionspflichten, welche die Rechtordnung auf Verfassungsebene bloß normiert (und damit der Kontingenz des Wählerwillens entzieht), sind mit den Mitteln der Rechtsordnung allein nicht durchzusetzen; das ist die Achillesferse politischer Modernität, die den Bürgern Rechtsgleichheit trotz Differenz gewährt und zumutet. Die Pflichten zur Abstraktion von dieser Differenz müssen, wenn sie überhaupt Geltung erlangen sollen, von den Bürgern in ihren alltäglichen Lebensvollzügen anerkannt und zur Geltung gebracht werden. Dieser Anerkennung stehen verteilungspolitische Interessen (im engeren und weiteren Sinne: Interessen an der Verteidigung von Ressourcen und an der Verteidigung von Diskursen und kulturellen Terrains, zum Beispiel dem der Heterosexualität oder des christlichen Abendlandes) im Wege, deren Gewicht es wenig aussichtsreich erscheinen lässt, allein auf die „weichen“ Medien der Erziehung und Gewöhnung zu setzen. Jede Wahrnehmung von Freiheitsrechten, erst recht die Wahrnehmung von Leistungsansprüchen, ist eine „Zumutung“ für „alle anderen“ – eine Zumutung überdies, deren Belastungseffekt sich politisch leicht dramatisieren lässt. Die oben getroffene sozialstrukturelle Dreiteilung moderner Gesellschaften in Gewinner, Verlierer und faktisch Disqualifizierte – sie ließe sich übrigens auch auf das internationale politisch-ökonomische System und seine drei „Welten“ anwenden – impliziert zwei Demarkationslinien: eine obere, an der „Verteilungskämpfe“ stattfinden, und eine untere, an der Kämpfe um Anerkennung und Inklusion stattfinden. Wenn sich barbarische Exklusionen an irgendeinem strukturell identifizierbaren Ort häufen, dann an der unteren dieser beiden Demarkationslinien, also bei Personen und Gruppen (vielleicht auch Staaten: der Irak vor dem Golfkrieg oder Serbien nach dem Zerfall Jugoslawiens oder der nordkoreanische Plutoniumkonflikt wären wohl Beispiele), die von der panikartigen Ungewissheit über der Frage umgetrieben werden, ob sie „noch“ zu den Verlierern gehören oder „schon“ zu den Parias. Der Versuch der gewaltsamen „Differenzversicherung“ gegenüber den Fremden und Nicht-Normalen scheint jedenfalls, wie auch Fallstudien von ostdeutschen Skinheads und Rechtsradikalen nahelegen, denjenigen be-

98

Moderne „Barbarei“

sonders verlockend, die sich selbst in der Gefahr sehen, definitiv deklassiert zu werden. Dagegen pflegen diejenigen, die sich gesichert oberhalb der oberen Demarkationslinie befinden, also die Angehörigen der ökonomisch und politisch gesicherten Mittelschichten und ihrer sozialen Bewegungen, eine politisch eigentümlich kraftlose Rhetorik der Zivilität und des Universalismus. Selbst die Frage, ob es sich bei den modernen Erscheinungsformen der Barbarei um eine reale Zunahme der bloß um Beobachtungsartefakte von links-libertären Angehörigen der neuen Mittelschichten und ihrer geschärften Sensibilität handelt, ist nicht leicht zu entscheiden. Diese Schichten sind, zumindest ihrem Selbstbild zufolge, in der Lage, Fremde anzuerkennen, Differenz auszuhalten und zivilisatorischen Abstrak­ tionspflichten zu folgen. Solange in Reaktion auf diese Zumutungen die Sabotage der Abstraktionspflichten passiv bleibt, ist die Grenze zur Barbarei schwer zu bestimmen. Sie wäre zu messen an dem Geltungsverlust dessen, was Axelrod (1986) als „Meta-Normen“ bezeichnet hat. Der Norm „Du sollst nicht töten“ entspricht die Meta-Norm: „Du sollst an der Verletzung dieser Norm, hier also an Tötungshandlungen, Anstoß nehmen“.17 „Postmoderne“ Gesellschaftsverhältnisse diskreditieren offenbar das Anstoßnehmen oder relativieren jedenfalls seinen sozialen Horizont. Sie tragen damit zur Schwächung der Primärnormen bei, ja, wirken an ihrer passiven Sabotage mit. Sobald diese Sabotage jedoch aktiv wird und Abstraktionspflichten und Unmaßgeblichkeitsgebote in Wort und Tat aufgekündigt werden, ist, wo es um die physische und symbolische Integrität von Kategorien anderer Menschen geht, die Grenze zur Barbarei mit Sicherheit überschritten. Jenseits dieser Grenze beginnt, durchaus nicht auf Betreiben der Staatsgewalt, vielmehr als Zeichen des Rückfalls von Teilen der Gesellschaft hinter die von der staatlichen Rechtsordnung vergeblich behaupteten Grundsätze, der Mikro-Naturzustand „barbarischer“ Gewaltsamkeit, Gewaltbereitschaft und Indifferenz. Auf diese Zusammenhänge kann man, wozu manche Kommunitaristen neigen, mit dem Zugeständnis reagieren, die Protagonisten der politischen Modernisierung hätten sich wohl zuviel vorgenommen bzw. seien in Gefahr, dem Bürger zuviel zuzumuten. Sie gehen dabei mit der trügerischen Verheißung eines moralisch weniger anstrengenden Lebens hausieren, in dem man die eigene Fähigkeit, Differenz auszuhalten, nicht untunlich strapazieren muss. Die substantialisieren-

17 Insofern setzt auch die von Elias betonte „Verinnerlichung“ der Disziplin voraus, dass im Falle des Versagens jener inneren Kontrolle subsidiär andere Kontrollen einsetzen; der Modus der Innenkontrolle muss selbst extern sanktioniert werden. Wenn Akteure damit rechnen können, dass dies nicht der Fall sein wird und Normverletzung nicht einmal durch soziale Missbiligung seitens der by-stander geahndet wird, verliert die Anstrengung der „Verinnerlichung“ ihr Motiv bei „mir“ und ihre Erwartbarkeit im Bezug auf „alle anderen“.

Moderne „Barbarei“ 99

de Markierung und Abschottung einer nicht frei gewählten Gemeinschaft und ihrer Tradition als eines Terrains, an dessen Grenzen auch die Abstraktionspflichten enden, ist allerdings ein Vorschlag, der mir im Ansatz ebenso gefährlich wie im erwarteten Ergebnis unrealistisch erscheint. Gefährlich, weil das Risiko einer Eskalation in Kauf genommen wird, in deren Verlauf die Grenzen der jeweils maßgeblichen „lokalen Sittlichkeit“ dann immer enger gezogen werden. Und unrealistisch, weil Welthandel, Mobilität und kulturelle Globalisierung gesellschaftliche Gewalten sind, gegen welche die porösen Außengrenzen der „Gemeinschaften“ schwerlich eine Gewähr bieten. Insofern besteht wenig Aussicht, aus dem Dilemma der politischen Modernität anders als durch die Aufbietung jener Kräfte der Zivilität herauszukommen, deren Versagen die diffuse Gewaltsamkeit vieler kleiner nachzivilisatorischer Naturzustände heraufbeschwört. Das Recht allein verbürgt nicht selbst Zivilität, sondern markiert die Ansprüche an Zivilität, die im sozialen Leben außerrechtlich zur Geltung zu bringen sind. Das Recht behandelt zwar alle Personen gleich, aber nicht alle Lebenssphären und Arten von Ansprüchen bzw. Anspruchsverletzungen. Nicht alle Situationen und Interaktionen sind durch Recht überformt oder überhaupt einer effektiven Verrechtlichung zugänglich: Gewalt in Familien, sexual harassment am Arbeitsplatz, der gesamte Kernbereich der betrieblichen Verfügung über Arbeitskraft sind weitgehend rechtsfreie Räume – bzw. Räume, in denen die Beanspruchung von Rechtsschutz selbst außerrechtlich sanktioniert werden kann. Es handelt sich bei diesen „Grenzen des Rechts“ um zwei reziproke Sachverhalte: den begrenzten Zugang des Rechts zu den Akteuren und ihren prekären Interaktionen einerseits, den begrenzten Zugang der Akteure zum Recht (zum Beispiel Kinder und andere dependents, Klienten) andererseits. Rechte erweisen sich, auch gegen ihren gesetzlichen Wortlaut, sehr wohl als „abdingbar“, und ihre faktische Schutzwirkung wird dann zum Handelsobjekt (wie im Falle des Kündigungsschutzes, der im Konfliktfall nicht eigentlich „schützt“, sondern nur einen Markt für Aufhebungsverträge konstituiert), oder die Kosten der Inanspruchnahme von Rechten erweisen sich als prohibitiv hoch. Rechte tragen keineswegs also die Aura ihrer Anerkennung mit sich und disponieren nicht automatisch zur Übernahme der korrespondierenden Pflichten. Auch ihre „erzieherische“ Wirkung ist in dem Maße prekär, wie ihre „Positivität“ reflektiert wird, also die Tatsache, dass sie gestern anders waren und je nach politischer Konstellation morgen wieder anders sein können und wahrscheinlich sein werden. Die Aura der Anerkennung wird weiter prekär durch ihre „Formalität“, das heißt durch die Reflexion des Umstandes, dass ihre Geltung ja nicht automatisch eintritt, sondern das Ergebnis häufig aufwendiger förmlicher Prozesse und Prüfungen ist; zudem sind die Anforderungen, welche die Rechtsförmlichkeit stellt, bekanntlich von den einen leichter zu erfüllen als von den anderen und

100

Moderne „Barbarei“

in manchen Rechtsgebieten leichter als in anderen. Die Merkmale der Positivität und der Formalität vergrößern den Abstand zwischen rechtlichen und sozialen Normen und den ihnen jeweils entsprechenden Pflichten. So kann gerade die detaillierte Positivierung und Formalisierung sozialer Normen ihrer faktischen Geltungskraft Abbruch tun, Spielräume für den strategischen Umgang mit Normen eröffnen und so Lücken der sozialen Integration aufreißen, die mit den Mitteln des Rechts allein nicht wieder zu schließen sind. Die zivilisierende Wirkung von Rechten ist oft davon abhängig, dass es in ihrem Anwendungsfeld aufgrund von eingelebten Normen ziviler Gesittung, Anerkennung, Toleranz, Respekt, Kompromissbereitschaft, Empathie usw. zu einer nicht-formalisierten Spontan-Akkommodierung der wechselseitigen Rechtswahr­ nehmung kommt. Ohne dieses Unterfutter zivilen Umgangs ist das Recht nicht friedensstiftend, sondern zumindest virtuell konfliktverschärfend.18 (Ein ErsterKlasse-Passagier über dem Atlantik zum Purser: „Nehmen Sie diesen Krüppel da aus meinem Blickfeld. Ich habe ein Luxus-Ticket gekauft und darf erwarten, dass mir nicht für den gesamten Flug der Anblick eines sabbernden Spastikers zugemutet wird.“19) „Moderne“ Gesellschaften sind, das ist eine Folge sowohl ihrer kognitiven Kultur („Verwissenschaftlichung“) wie ihrer formalrationalen Bürokratisierung, solche, in denen „immer jemand anders zuständig ist“. Ein Nebeneffekt dieser so ungemein erfolgreichen Strukturprinzipien ist sekundärer Analphabetismus als Massenphänomen. Entweder vertikal: Formale Autorität, das heißt Anweisungsbefugnis und Verantwortung bedeuten, dass jeder die Verantwortung nach oben abwälzen kann, auf höheren Ortes vorentschiedene Prämissen des eigenen Handelns. Oder horizontal: Die Omnipräsenz abrufbaren Spezialisten- und Expertenwissens führt zur chronischen Inkompetenzvermutung gegen soziale Akteure wie der Akteure gegen sich selbst – auch bei den schlichtesten alltagspraktischen Handlungen. („Wenn Sie einen Unfall mit Verletzten sehen“, lehrt der Fahrlehrer, „dann fahren Sie schnell weiter. Wenn Sie das Unfallopfer transportieren, versaut es Ihnen den Rücksitz, und hinterher sind Sie auch noch schuld, wenn etwas schiefgeht. Wenn Sie weiterfahren, kann Ihnen nichts passieren.“) Alles ist immer schon durch Recht und Zuständigkeit oder durch Wissen und Professionalität 18 Das zeigt sich schon am einfachsten Fall des gleichen Rechts auf freie Rede. Es kann nicht von allen Anwesenden gleichzeitig sinnvoll ausgeübt werden, sondern nur in einer zivilisierten und moderierten Abfolge und Dauer, die jedoch ihrerseits kaum legal zu formalisieren ist. 19 „Die Richter eines Flensburger Amtsgerichtes [haben] Touristen eine Ermäßigung des Reise­preises zugestanden, weil ihre Urlaubsfreude durch den Anblick von schwerstbehinderten Gästen im Hotelrestaurant getrübt worden sei“ (Frankfurter Rundschau vom 18. 5. ​ 1994).

Moderne „Barbarei“ 101

vorgeregelt. Zumindest bietet sich ständig die das Nichtstun ent­schuldigende Unterstellung an, dass das Ambulanzfahrzeug schon unterwegs sei. Bürokratie, Verwissenschaftlichung und Professionalisierung können so beitragen zur Unterforderung des common sense und zur Schwächung alltäglicher Gesittung. Die Frage ist: Unter welchen Bedingungen können medial spezialisierte, das heißt durch Geld, Recht oder Wissen und Fachkompetenz vermittelte Interaktionen ihre möglichen de-zivilisierenden Nebeneffekte kompensieren ? Der Verschleiß an Zivilität, der dem Fortschritt in den drei genannten Dimensionen des Modernisierungsprozesses (Markt, Recht, Wissen) als Tendenz innewohnt, kann nicht, um die These vorwegzunehmen, im Vertrauen auf eine glückliche Automatik des Umschlagens von Modernisierung in Zivilisierung (wie in allen liberalen Theorien unterstellt), sondern nur dann aufgehalten werden, wenn er als Möglichkeit und Tendenz und mitsamt der moralischen Katastrophen, auf die dieser Verschleiß hinauslaufen kann, im modernisierungsskeptischen Bewusstsein der Beteiligten vergegenwärtigt und „deliberativ“ mitgeführt wird. Die Medien der Zivilisierung – Recht, Geld, professionelles Wissen – generieren den Irrtum, dass man alles Notwendige getan hat, wenn man den Preis bezahlt, sich an rechtliche Regeln hält und professionellen Rat einholt bzw. sachkundig handelt. Wenn dennoch etwas schiefgeht, ist das niemandem vorzuwerfen. „Anstand“ wird zur Residualkategorie; es herrscht ein moralischer Minimalismus, und alles, was über seine Grenzen hinausgeht, gilt als supererogativ, nicht einklagbar. Die ruhige Zuversicht, dass die anderen, auch weit jenseits der Grenzen primordialer Gemeinsamkeit, sich schon so ähnlich verhalten werden (vgl. Adam Smith’ „sympathy“) wie ich selbst und dass im übrigen die Differenzen durch ein gemeinsames Interesse an den wechselseitig vorteilhaften Beziehungen von „doux commerce“ und im Rahmen einer überwölbenden Rechtsordnung auf ein leicht erträgliches Maß reduziert werden – diese Strukturvoraussetzungen ziviler Bewältigung von Differenz sind in modernen Gesellschaften utopisch, zumindest selten geworden. Hohe Kontingenz der Teilnehmer und ihrer Motive macht assur­ ance games, also den selbstverstärkenden Zirkel von wechselseitigem Entgegenkommen, prekär. Andererseits: Mit dem Wohlstand wächst, um die Sentenz eines Interviewpartners aus einem Arbeitgeberverband zu zitieren, auch das Bedürfnis nach Harmonie – und mit der kompromissbereiten Realisierung dieses Bedürfnisses wiederum der Wohlstand ! Dieser gefällige Zirkel autokatalytischer sozialer Integration beruht, wo er denn wirklich vorkommt, unter anderem auf intertemporalen Tauschakten von robusten Kollektivakteuren. Wo dagegen Parteien, Ver­ bände, Vereine und Gewerkschaften ihr chronisches Hauptproblem darin haben, dass Wähler und Mitglieder gehalten und zufriedengestellt werden müssen, geraten in der Vergangenheit aufgenommene informelle Schulden und Kooperations-

102

Moderne „Barbarei“

pflichten, die nicht anders als zu Lasten der jeweiligen Mitgliederbasis abgetragen werden könnten, leicht in Vergessenheit. Ein Vorschuss an Kooperation a conto zukünftig zu erwartender Gegenleistungen funktioniert auch nur dann, wenn es die Erwartung unbefristet wiederholter Kontakte und Austauschgelegenheiten gibt, wie sie zwischen einem Stammkunden und seinem Lieferanten besteht. Wo dies nicht der Fall ist, sind Einstellungen wie Empathie, Vertrauen, Wohlwollen, Anteilnahme und Weitsicht zwar nicht ausgeschlossen, aber sie ergeben sich nicht als ohne besonderen Aufwand anfallende Nebenprodukte eingespielter Interaktionen zwischen klugen Partnern, die gegenüber „relevanten Anderen“ Achtung und Re­spekt zu verlieren haben, sondern sie bedürfen sozusagen einer ausdrücklichen moralischen Anstrengung; und das erforderliche Maß dieser Anstrengung wird durch die Erwägung noch vergrößert, dass sie von konkreten Interaktionspartnern unerwidert bleiben könnte. „Moderne“ Gesellschaften sind solche, die in allen drei der hier betrachteten Dimensionen („unten“, „außen“, „innen“) Differenz ausbrüten. So haben wir es täglich mit Menschen zu tun, mit denen die Interaktion beiderseits unter der Prämisse steht, dass wir wohl nie wieder mit ihnen zu tun haben werden. Diese Differenzen erschweren es, im Konfliktfall Zugehörigkeit anzuerkennen. Angesichts dieses Wucherns von Differenz wird Zivilität anstrengender. Die Pflichten, deren wir uns anderen gegenüber entledigen, erfüllen wir überwiegend nicht gegenüber guten Nachbarn, sondern gegenüber Fremden – und entsprechend riskanter wird die Erwartung reziproker Gegenleistungen und geteilter Handlungsdispositionen. Aus dieser bei allen Beteiligten präsenten Kenntnis kann sich eine Abwärts­spirale des Interaktionsverzichts, der Indifferenz und der weiteren Spezialisierung von Kommunikation ergeben. Der sozialen Differenzierung zwischen Personen und Gruppen, deren Interaktionen monothematische soziale Sekundenphänomene bleiben, entspricht die Differenzierung zwischen Lebenssphären und den in ihnen jeweils gültigen lokalen Rationalitätskriterien. Das betrifft, wie oft bemerkt worden und in Habermas’ Theorie des kommunikativen Handelns paradigmenbildend ausgearbeitet ist, vor allem die Differenz zwischen den Handlungssphären, in denen es allein auf instrumentelle oder strategische Rationalität ankommt, und denjenigen, in denen soziale und moralische Normen einen legitimen Platz haben. In diesem Sinne spricht auch Bauman (1989, S. 28) von der Tendenz des Zivilisationsprozesses „to demote, exprobate and deligitimise the ethical motivations of social action. […] The civilising process is, among other things, a process of divesting the use and deployment of violence from moral calculus, and of emancipating the desiderata of rationality from interference of ethical norms and moral inhibitions.“ So gibt es in modernen Gesellschaften einen wachsenden Bedarf, aber gleichzeitig eine abnehmende Zufuhr an der nicht-erneuerbaren Ressource, an „so-

Moderne „Barbarei“ 103

zialem Kapital“20 kooperativer und ziviler Selbstkoordination. In der Lücke zwischen beiden nistet das Potential moderner Barbarei.

Literatur Adorno, Theodor W., „Erziehung nach Auschwitz“, in: ders., Stichworte, Frankfurt am Main 1969. Arendt, Hannah, „Besuch in Deutschland“ (1950), in: dies., Zur Zeit. Politische Essays, Berlin 1986, S. 43 – ​70. Axelrod, R., „An Evolutionary Approach to Norms“, in: American Political Science Re­ view (1986), S. 1095 – ​1111. Bauböck, Rainer, „Kulturelle Integration von Einwanderern“, in: Journal für Sozialfor­ schung (1994), S. 71 – ​76. Bauman, Zygmunt, Modernity and the Holocaust, Cambridge 1989; deutsch: Dialektik der Ordnung. Die Moderne und der Holocaust, Hamburg 1992. Feher, Ferenc, und Agnes Heller, Biopolitics, Wien 1994. Gehlen, Arnold, Macht einmal anders gesehen, Zürich 1954. James, Susan, „The Duty to Relieve Suffering“, in: Cass R. Sunstein (Hg.), Feminism and Political Theory, Chicago 1990, S. 261 – ​278. Mennel, Stephen, „Decivilizing Processes: Theoretical Significance and Some Lines of Research“, in: International Sociology (1990), S. 205 – ​223. Putnam, Robert D., Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy, Princeton 1993. Weber, Max, „Die sozialen Gründe des Untergangs der antiken Kultur“ (1924), in: ders., Gesammelte Aufsätze zur Sozial- und Wirtschaftsgeschichte, Tübingen 1989, S.  289 – ​311. Zizek, Slavoj, Tarrying with the Negative. Kant, Hegel, and the Critique of Ideology, Durham 1993.

20 Vgl. dazu den instant classic Putnam 1993.

5

Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen. Kognitive Hygiene und strategischer Umgang mit der Wahrheit (1993)

Eine eben so alte wie einfache Einsicht besagt, dass „Politik“ das Gegenteil von einer „Privatangelegenheit“ ist. Politisches Handeln kann nicht von einzelnen Personen allein vollzogen werden, sondern ist immer auf die Mitwirkung anderer angewiesen: Seine politischen Ziele erreicht man nur, wenn man Unterstützer und Mitstreiter für sie gewinnt. Das gilt nicht nur für das Handeln in demokratischen politischen Systemen, sondern auch und gerade für „totalitäre“ Diktaturen. Sie stehen und fallen mit der Fähigkeit des Diktators oder der herrschenden Partei, andere durch Einsatz der strategischen Mittel von Erpressung, Bestechung, Drohung, Zwang, von Versprechung und Einschüchterung zur Kooperation zu bringen – oder jedenfalls zum Verzicht auf Opposition. Der Erfolg politischen Handelns hängt vom Handeln einer mehr oder minder großen Zahl von anderen Akteuren ab; denn niemand ist allein mächtig genug, um politische Ziele gegen alle anderen durchzusetzen. Wie kann man in liberalen Demokratien andere Akteure zur Unterstützung eigener politischer Ziele veranlassen ? Indem man Einfluss entweder auf ihre Wünsche oder auf ihr Wissen (beliefs) nimmt. Politische Präferenzen und die Wahrnehmungen bzw. Wirklichkeitsdeutungen der Menschen sind die beiden Stellgrößen, aus denen ihr Handeln und ihre Unterstützungsbereitschaft resultieren. Dabei sind die Zielsetzungen selbst noch davon abhängig, was sich aufgrund unseres Wissens über die Wirklichkeit als möglicherweise erreichbar darstellt und was umgekehrt als „unrealistische“ Wunschvorstellung aus dem Bereich vernünftiger Ziele ausscheidet. Aber nicht nur unsere Wünsche können von unserer Kenntnis der Wirklichkeit gesteuert sein, sondern umgekehrt, wie im Falle des „Wunschdenkens“, auch unser Bild von der Wirklichkeit durch unsere Präferenzen.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_5

105

106

Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen

Die Wirklichkeit der Politik ist eine Politik mit der „Wirklichkeit“ Mit gewissem Recht hat man unser Zeitalter als ein „nach-ideologisches“ bezeichnet. In unserem Zusammenhang bedeutet das, dass auf der Ebene der Wünsche und sozialen und politischen Ordnungsvorstellungen keine scharfen Gegensätze zu erwarten sind. In den 1970er Jahren richteten die beiden großen Volksparteien in der Bundesrepublik sogenannte „Grundwerte-Kommissionen“ ein; es war wenig überraschend zu sehen, dass sich das jeweilige Ergebnis dieser Suche nach obersten politischen Zielen aufs Haar glich. Freiheit, Gerechtigkeit, Solidarität, dazu Wohlstand, Umweltschutz und Frieden sind – wenn auch in nuancierten Ausdeutungen – als Bezugswerte politischen Handelns so selbstverständlich und so unbestreitbar, dass es in diesem Felde kaum Gelegenheit zur Profilierung und Polarisierung gegenüber dem politischen Gegner gibt. Wenn insofern, zugespitzt formuliert, alle sowieso dasselbe wollen, dann konzentriert sich die politische Auseinandersetzung auf die zweite unserer beiden Stellgrößen – auf das Wissen und die Wirklichkeitsdeutungen der Bürger. Je weniger „ideologisch“ die Politik wird, desto mehr wird sie „kognitiv“. Jeder Funktionär einer politischen Partei weiß instinktiv, worauf es im politischen Geschäft ankommt: auf die Vermittlung von Bildern, Gewissheiten und sachlichen Entscheidungsprämissen, die, wenn sie einmal im Bewusstsein der Bürger verankert sind, deren Handeln und deren Unterstützungsbereitschaft wie von selbst in die erwünschte Richtung lenken. Wenn es der Bürger zum Beispiel für gewisslich erwiesen hält, dass eine Senkung der Unternehmenssteuer zur Schaffung neuer Arbeitsplätze führen wird, dann ergibt sich aus diesem „Wissen“ – zusammen mit dem Allerweltsziel „Wachstum und Vollbeschäftigung“ – seine rationale Unterstützung für eine Partei, die solche Steuersenkungen befürwortet. Politische Erfolge hängen deshalb zunehmend davon ab, was „alle anderen“ wissen oder nicht wissen, also davon, welches Bild sie sich von der Realität machen. Aus der Perspektive politischer Führungsgruppen bedeutet das: Erfolg hängt davon ab, was man „alle anderen“ glauben machen kann – unter Umständen auch durch die hemmungslose Verbreitung von schwer überprüfbaren Lügen. Die Wirklichkeit der Politik ist eine Politik mit der „Wirklichkeit“ – der fortlaufende Streit darüber, welche Sachverhalte und Kausalketten als erwartbar, gewiss und vertrauenswürdig gegeben sind und welche nicht. Gleichzeitig ist der einzelne Bürger in einer geradezu lächerlichen Weise – und ebenso zunehmend – unfähig, verlässliche Urteile über die Wirklichkeit mit eigenen Denk- und Beobachtungsmitteln, gleichsam mit unbewaffnetem Auge, zu fällen. Er ist laufend auf „Erkenntnis-“ oder „Deutungshilfe“ angewiesen, und die wird von Regierungen

Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen 107

und Parteien nur allzugern gespendet. Denn diese wissen, dass ihre politischen Erfolge entscheidend davon abhängen, welche Realitätsbilder sich im Bewusstsein der Bürger festsetzen. Darauf reagieren sie mit der strategischen Inszenierung der Wirklichkeit. Dieser strategischen Inszenierung sind wir als Bürger jedoch keineswegs wehrlos ausgeliefert: Zum einen gibt es die Parteienkonkurrenz, in deren Rahmen die meisten seitens politischer Eliten angebotenen Fehldarstellungen eine Chance haben, aufgedeckt und unschädlich gemacht zu werden. Zum anderen gibt es alternative Wissensquellen wie Medien, Wissenschaft, Vereinigungen, und die Schul- und Erwachsenenbildung. Dennoch bleiben v. a. die zeitlichen Aufwendungen, die erforderlich sind, wenn sich der Bürger durch Nutzung dieser Ressourcen einigermaßen täuschungsimmun machen möchte, so abschreckend hoch, dass es gerade das Übermaß verfügbarer Information („information pollu­ tion“) ist, das die unabhängige Urteilsbildung erschwert. Somit haben wir es mit einer Situation zu tun, die sich genau umgekehrt zu der in den untergegangenen staatssozialistischen Gesellschaften verhält. Sie waren gekennzeichnet durch das Fehlen unabhängiger Medien der gesellschaftlichen Selbstbeobachtung. Es fehlten dort nicht nur unabhängige Medien, Literatur, Wissenschaft und Rechtsprechung: es fehlte sogar ein professionelles Buchhaltungswesen, das auch nur den Leitungskadern erlaubt hätte, ökonomische Erfolge und Misserfolge unzweideutig als solche zu identifizieren. Das Bild, das die Bürger von ihrer Gesellschaft gewannen, war deshalb – jenseits des schmalen Ausschnittes der Wirklichkeit, der durch eigene Anschauung zugänglich ist – ein staatlich gefiltertes und strategisch beschönigtes Bild. Der ungarische Soziologe Elemer Hankiss, nach 1990 zeitweilig Direktor des öffentlichen Fernsehens, hat die Situation des Zuschauers staatssozialistischer Fernsehprogramme sarkastisch beschrieben. „Wir wissen“, sagt sich dieser Zuschauer, „dass die Leute, die wir da reden sehen, fortwährend lügen. Wir wissen auch, dass das auch alle anderen Zuschauer wissen. Und wir wissen, dass dies auch die Leute wissen, die da im Fernsehen reden.“ Dies wird, so Hankiss, von allen Beteiligten als ein geradezu gemütlicher Gleichgewichtszustand des vollendeten Zynismus erfahren. Wenn hingegen – nach 1990 – der Zuschauer nicht mehr sicher sein kann, dass seine gewohnte Sichtweise noch zutrifft, weil zumindest hin und wieder der eine oder andere durchaus die Wahrheit zu sagen scheint und über diese Frage zumindest z. B. mit Nachbarn und Kollegen Uneinigkeit ausbricht, dann kommt es zu nagenden Zweifeln und der durchaus belastenden und verstörenden Erfahrung, dass man sich zu einer eigenen Urteilsbildung herausgefordert sieht.

108

Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen

Grauzonen im Feld der politischen Lügen Politisch-strategisch erzeugtes falsches Wissen tritt in verschiedenen Erscheinungsformen auf. Eine Lüge ist eine soziale Tatsache erst dann, wenn sie entdeckt ist – d. h., wenn sie nicht mehr nur ein inneres Erlebnis des Lügners ist, der allein – ggf. auch noch sein Beichtvater – weiß, dass er gelogen hat. Die ent­deckte Lüge ist aber zunächst einmal ein Beleg dafür, dass der Lügner sich selbst belogen – oder doch getäuscht – hat, insofern er u. U. fahrlässig, jedenfalls irrtümlich davon ausgegangen war, bei seiner Lüge nicht entdeckt zu werden. Manchmal hat diese Fehleinschätzung der Chancen der Lüge etwas für den Belogenen Beleidigendes; dann handelt es sich um eine „freche“ Lüge, bei der der Belogene sich empört fragt, für wie dumm, naiv, vertrauensselig, täuschbar usw. er eigentlich vom Lügner eingeschätzt worden ist, z. B. bei der Geschichte von den jüdischen Erbschaften im Zuge der Parteispendenaffäre der hessischen CDU. Des weiteren ist für eine Lüge begriffsnotwendig, dass dem Lügner bewusst war, etwas Unwahres zu sagen – anderenfalls handelt es sich um einen Irrtum. Zudem muss der Belogene davon ausgehen und vielleicht in vorwerfbarer Naivität unterstellen, dass der Lügner die Wahrheit zu sagen beabsichtigt – sonst handelt es sich um eine fiktionale Kommunikation. Lügen kann man über feststehende Tatsachen in der Welt, nicht über in künstlerischen Zusdammenhängen oder zur spielerischen Unterhaltung bloß Ausgedachten. Dabei gibt es zum einen den harten und ggf. leicht überprüfbaren Fall der retrospektiven Lüge, die durch den Zeugeneid ausgeschlossen oder doch schwer sanktioniert werden soll. Davon zu unterscheiden ist der weiche und weniger leicht nachweisbare Fall der prospektiven Lüge, welcher der Amtseid vorbeugen soll; sie bezeiht sich entweder auf Versprechungen und die Beteuerung eigener Absichten oder aber auf Aussagen über erwartbare Entwicklungen und Trends. Ob solche Beteuerungen und Prognosen „wahr“ sind bzw. entsprechende Aussagen im Geist der Wahrhaftigkeit gemacht worden sind, stellt sich erst später heraus, wenn das Publikum sie vielleicht bereits vergessen hat, während sie schon jetzt ihren werbenden Erfolg erzielen können (wie es z. B. der Fall war, als Herr Hartz im Sommer 2002 die Halbierung der Arbeitslosigkeit als Ergebnis der nach ihm benannten Gesetzgebung für das Jahr 2005 in Aussicht stellte). Insofern gibt es eine breite Grauzone im Feld politischer Lügen. Viele Versprechen können, selbst wenn sie in lauterster Absicht abgegeben worden sind, einfach deshalb nicht erfüllt werden, weil unvorhersehbare Ereignisse die Rangfolge der Prioritäten umstürzen. Immerhin könnte man eine Unehrlichkeit darin sehen, dass Politiker die einschränkende Bedingung solcher Unvorhersehbarkeiten regelmäßig zu nennen versäumen oder sie herunterspielen. Drittens wird man von einer Lüge in einem politisch und moralisch erheblichen Sinne nur sprechen können, wenn es eine seitens des Belogenen an­gesonnene

Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen 109

oder seitens des Lügners – im Extremfall: durch Eid – sogar akzeptierte Pflicht gibt, die Wahrheit zu sagen. Im Falle von Bill Clinton/Monica Lewinsky war es so, dass dem Präsidenten diese Pflicht zwar qua gerichtlicher Befragung angesonnen war, er aber (gute) Gründe hatte, die Pflicht qua der privaten Natur des Befragungsgegenstandes nicht zu akzeptieren und die Befragung durch das Gericht als „vorwitzig“ (Schopenhauer) zurückzuweisen, d. h. durch eine Falschaussage zu unterlaufen. Wenn – wie im Normalfall und im Gegensatz zu pathologischen Lügnern – der Zweck der Lüge ist, Vorteile zu erlangen oder Nachteile zu vermeiden, dann wird man, um eine Lüge skandalisieren zu können, auf eine Pflicht des Lügners zu verweisen in der Lage sein müssen, den durch Aussprechen der Wahrheit ggf. eintretenden Nachteil in Kauf zu nehmen. Eine solche Pflicht besteht indes nach der ungemein rigorosen Kant’schen Auffassung stehts und ohne Ausnahme: „Es ist also ein heiliges, unbedingt gebietendes, durch keine Konvenienzen einzuschränkendes Vernunftgebot; in allen Erklärungen wahrhaft (ehrlich) zu sein.“ („Über ein vermeintes Recht aus Menschenliebe zu lügen“, Werke Bd. 8, S. 639 f.)

Licht, Schatten und Dunkel: die politische Beleuchtungstechnik Diese dramaturgische Dimension moderner Politik hat der amerikanische Politikwissenschaftler Murray Edelman mit dem Begriff der „symbolischen Politik“ bezeichnet. Sie findet immer dann statt, wenn politische Akteure nicht Rechte und materielle Güter verteilen und „reelle“ Leistungen zustandebringen, sondern sich statt dessen die Inneneinrichtung der Köpfe der Leute zum Betätigungsfeld wählen – ohne dies allerdings zu deklarieren. Symbolische Politik ist das, was man tatsächlich und in berechneter Weise tut, wenn man nur so tut, als ob man etwas täte. Man weckt Vertrauen, nährt Illusionen, beschwichtigt Ängste, besetzt Begriffe, erregt Sympathien, kultiviert Feindschaften und Wir-Gefühle, vermittelt Sinn und lässt doch alles beim alten. Vollendete Tatsachen, festgezurrte Einflussbeziehungen, defizitäre Haushalte, bestehende Verträge und schlichte Trägheit begrenzen das Handlungsfeld und die Gestaltungsspielräume moderner Politik. Die Hypothese hat viel für sich, dass, je mehr dies alles der Fall ist, die Politik desto stärker von der Droge symbolischer Ersatzhandlungen abhängig wird. Die Wirklichkeit, die sie verändert, ist weniger die äußere Welt als das Bild, das wir uns von ihr machen, und die Erwartungen, die wir an sie richten. Politik hat zu tun mit der Erzeugung von Wissen bei relevanten Anderen. Dieses Wissen bezieht sich nicht nur auf das, was jetzt schon der Fall ist, sondern auch auf das, was zu erwarten ist, welche Absichten wer verfolgt, wem zu trauen

110

Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen

ist, welche Gefahren lauern, welche Hoffnungen berechtigt erscheinen, und welche Mittel für welche Ziele mit Aussicht auf Erfolg eingesetzt werden können. Die hohe Kunst der politischen Beleuchtungstechnik besteht – wie im Theater – darin, nicht nur Licht zu werfen, sondern auch Schatten und Dunkel. Beides, Wissen und Unwissen, Hervorhebung und Bagatellisierung dient dem dramaturgischen Zweck. Es sind keine vollständigen und voll ausgeleuchteten Bilder, welche die Politik vermittelt, sondern perspektivisch interessierte, die ebensoviel bereden wie sie verschweigen. Diese politische Produktion von Wirklichkeitsbildern ist immer interessiert, nicht authentisch und in einem gar nicht einmal besonders strengen Sinne „unehrlich“. Unehrlich handelt jemand, der in einer von mindestens drei möglichen Weisen gegen die Wahrheit verstößt: er sagt etwas, was nicht wahr ist; er verschweigt pflichtwidrig etwas, das wahr ist und dessen Bekanntwerden den Erfolg seines Handelns beeinträchtigen würde; oder er verstößt in seinem Handeln gegen Normen, an die er gebunden ist oder zu denen er sich bekennt. Wenn wir die begriff‌lichen Messinstrumente für politische Unehrlichkeit noch etwas feiner einstellen, dann kommt auch jene Lüge in den Blick, die darin besteht, dass ich mich zu dem Ziel A (zum Beispiel Steuersenkung) und zugleich zu dem Ziel B (zum Beispiel die Steigerung bestimmter Ausgabenpositionen) bekenne, obwohl ich weiß, dass beide sich gegenseitig ausschließen können. Noch ein Stück schwieriger wird die Diagnose von Lügen, wenn wir auch solche Fälle einrechnen wollen, in denen mir der Widerspruch zwischen A und B zwar nicht bewusst ist, ich mir die einschlägigen Informationen aber leicht beschaffen könnte. Dann besteht die Lüge also in der vorwerfbaren Verletzung der Pflicht des Bürgers oder Politikers, sich zureichend zu informieren. Sicher gibt es eine „Pflicht zu wissen“. Aber wer wollte eine solche Pflicht zur Norm erheben, und wer ihre Verletzung jeweils nachweisen ? Je anspruchsvoller man das Kriterium der Wahrhaftigkeit im Kommunikationsverhalten von Politikern zuspitzt, desto schwerer wird man der Auffassung widersprechen können, dass manche Umwahrhaftigkeiten ein zumindest normaler, wenn nicht gar ein legitimer Bestandteil politischen Handelns sind. Kein Kassenwart eines Vereins, kein Schatzmeister einer politischen Partei und kein Finanzminister wird unklug genug sein, eine günstige Entwicklung der Einnahmen an die große Glocke zu hängen. Denn er kann wissen, dass das nur Begehrlichkeiten wachriefe, unter deren Ansturm sich die günstige Lage alsbald in ihr Gegenteil verkehren würde. Hier haben wir es mit der mildesten Form von Unehrlichkeit, nämlich mit dem Verschweigen, dem Auslassen, dem Herunterspielen zu tun. Viele Vereinbarungen, und keineswegs nur im Felde der internationalen Diplomatie, machen nur dann Sinn, wenn sich die Beteiligten darauf verlassen können, dass nicht nur ihr Inhalt, sondern sogar ihr Vorhandensein geheim bleibt.

Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen 111

Hier kommt es also auf das Geheimhalten der Tatsache an, dass es überhaupt etwas geheimzuhalten gibt; denn wenn jeder wüsste, dass es ein geheimes Zusatzabkommen zu einem internationalen Vertrag gibt, dann hätte sich der Zweck dieses Vertrages schon erledigt. Das Herunterspielen von Schwierigkeiten, absehbaren Engpässen, Konflikten und Haushaltsdefiziten kann sogar eine notwendige Voraussetzung für erfolgreiche politische Initiativen sein. Wenn alle Beteiligten tatsächlich immer alles wüssten, was sie wissen könnten, dann hätte diese komplette Kenntnis einen vielleicht so niederdrückenden Entmutigungseffekt, dass politisches Handeln vollends in Lethargie und Fatalismus unterginge.

Die Authentizitätslüge in der Politik Strategisch motivierte Unehrlichkeit ist kein Privileg der Politiker, sondern kennzeichnet ebenso das Verhalten der Bürger in ihrer Beziehung auf Staat und Politik. Wer zivilrechtlich die Kompensation eines Schadens einklagt, wird diesen eher wahrheitswidrig vergrößern als verkleinern. Wer Anträge auf öffentliche Förderung stellt, wird die benötigten Mittel in Antizipation der allfälligen Kürzungen eher übertrieben hoch ansetzen. Und wer im öffentlichen Dienst verbesserte Arbeitsbedingungen und höhere Einkommen fordert, der wird als Begründung tunlichst nicht allein die eigenen Einkommensinteressen, sondern u. U. wahrheitswidrig das selbstlose Motiv eines besseren Dienstes an Schülern, Patienten und anderen Empfängern von Diensten geltend zu machen versuchen. In allen diesen Fällen wäre eine strikte Befolgung von Ehrlichkeits- und Aufrichtigkeitsnormen schon deswegen schwer zumutbar, weil immer das Argument zur Verfügung steht, „die anderen“, d. h. die politischen Konkurrenten, verhielten sich ja auch nicht besser und es sei unzumutbar, dem einzelnen anzusinnen, auf den handfesten wirtschaftlichen oder politischen Kosten seiner Ehrlichkeit sitzenzubleiben. Strikte Wahrhaftigkeit kann man sich nur leisten, wenn man sehr privilegiert und unabhängig ist, wenn man sicher sein kann, dass alle anderen dieser Norm ebenfalls folgen bzw. wenn das Publikum auf die Aufdeckung von Unehrlichkeiten mit einem abschreckenden Ausmaß an Empörung und entsprechend scharfen Sanktionen reagiert. Die Leugnung des genuin strategischen und insofern „unehrlichen“ Charakters politischen Handelns ist selbst unehrlich. Die größten Lügner sind die Saubermänner, die die Politik als das sprichwörtlich schmutzige Geschäft verleumden. Es ist ein untrügliches Kennzeichen populistischer Politiker, sich selbst als nicht-strategische Akteure darzustellen – d. h. so zu tun, als ob sie nichts als „das allgemeine Gute“ im Auge hätten und unablässig darauf bedacht wären, dem Volk

112

Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen

„reinen Wein einzuschenken“, gesinnungsethisch ihren innersten Überzeugungen folgten und diese stets mit Aufrichtigkeit verträten. Es gibt so etwas wie eine populistische Lüge der Authentizität. Ohne ein unangemessenes Ausmaß an Mitgefühl für die Angehörigen unserer politischen Eliten aufkommen zu lassen, wird man auch folgenden Gedanken berücksichtigen müssen. Berufspolitiker – andere gibt es praktisch nicht – in Demokratien unterscheiden sich von ebenfalls hart arbeitenden sonstigen Angehörigen ihrer typischen Qualifikations- und Einkommensgruppe, also etwa von Leitern einer Sparkassen-Zweigstelle, dadurch, dass sie dem für diese ganz untypischen Dauerrisiko einer Diskontinuität ihrer Berufstätigkeit ausgesetzt sind. Schließlich kennt niemand den Ausgang des nächsten Nominierungsparteitages, gar der nächsten Wahlen. Kaum jemand kann sich leisten, nur „für“ die Politik zu leben und nicht auch „von“ der Politik. Um trotz dieses demokratiebedingten und abschreckenden Berufsrisikos der Politiker das notorisch knappe Personalangebot anwerben zu können, müssen politische Parteien ihnen etwas bieten: die materielle Sicherheit einer verlässlichen „Amtspatronage“. Politische Parteien und ihre Mandatsträger stecken deshalb in einem Zwiespalt. Sie müssen kollektiv und individuell Vorsorge treffen für die Eventualität eines wahlpolitischen Misserfolges, zugleich müssen sie das aber in einer so verdeckten Weise tun, dass diese Vorsorge nicht öffentlich sichtbar wird, sonst gefährden sie ihre Chancen beim wählenden Publikum erst recht. So erklärt sich einerseits die unersättliche finanzielle Begehrlichkeit der Parteien, trotz aller öffentlichen Parteienfinanzierung; andererseits ihre Tendenz, die Praxis dieser Begehrlichkeit und deren Erfolge durch Lügen oder pflichtwidrige Wahrheitsverweigerung zu bemänteln.

Die politische Lüge erzeugt heilsamen Argwohn Die Tatsache, dass Politiker mit der Wahrheit strategisch umgehen müssen, ist nicht nur nicht zu leugnen; sie ist vielleicht nicht einmal ernstlich zu bedauern. Vielmehr wird die nüchterne Anerkennung der Tatsache, dass dies so ist, durch zwei ihrer eher tröstlichen Wirkungen erleichtert. Erstens sind dem Verschweigen, der Lüge, der Täuschung und der Korruption der Politiker gewisse Grenzen gesetzt. Sie können die Realität nicht beliebig manipulieren – dagegen bestehen in einigermaßen funktionstüchtigen demokratischen Verfassungsstaaten Schranken in Gestalt parlamentarischer Untersuchungs- und Kontrollrechte, der Medien, der Parteienkonkurrenz, der Gerichte und letztlich des politischen Wissens und des guten Gedächtnisses der Bürger. Zweitens aber dürfte die Anerkennung des innigen Zusammenhanges von Politik und Lüge bei den Bürgern einen ebenso realistischen wie heilsamen Arg-

Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen 113

wohn kultivieren. Dieser Argwohn, der das Gegenteil von Zynismus und selbst ein produktives Element einer demokratischen politischen Kultur ist, veranlasst die Bürger, ihren Vertrauensvorschuss für die Politik oder einzelne Politiker und deren Deutungsangebote knapp zu halten. Weit davon entfernt, dem populistischen Trugbild einer „ehrlichen“ Politik nachzujagen und sich im Falle der Enttäuschung dieses Trugbildes moralisch indigniert vom schmutzigen Geschäft der Politik abzuwenden, wird der mit heilsamen Argwohn die Politik beobachtende Bürger gegen den Bann und die Verführung einer als durch und durch ehrlich, aufrichtig, authentisch oder gar wissenschaftlich abgesegnet daherkommenden Politik immun sein. So hat es mir immer als ein Vorzug der amerikanischen politischen Kultur eingeleuchtet, dass dort Politiker immer in erster Linie als Akteure gelten, die ihren eigenen Vorteil, ihre Machterhaltungs- und Bereicherungsinter­ essen im Auge haben – und denen man deshalb entsprechend gründlich auf die Finger schauen muss. In Grenzen gehören also „falsche Aussagen“, d. h. Irreführungen, Vereinfa­ chungen, Geheimhaltung, Beschönigung, Verschweigen und wahrheitswidrig polemische Unterstellung ganz unverzichtbar zum Handeln von Politikern. Ebenso gehört dazu die Sicherung von Vorteilen für Personen und für Organisationen, die, würden sie bekannt, auf öffentliche Missbilligung stoßen müssten und deshalb am Bekanntwerden gehindert oder, falls dies nicht gelingt, nach Kräften dementiert werden.

Institutionen für die Wahrheit ? Aus diesen Überlegungen ließe sich lernen, dass politische Ehrlichkeit keine moralische Kategorie von Bürgern und Politikern ist, sondern eine Eigenschaft institutioneller Systeme. Die Politik ist nur so ehrlich wie die Institutionen wirksam sind, die Unehrlichkeit jenseits bestimmter Bagatellschwellen riskant machen und die Wahrscheinlichkeit steigern, dass die Urheber strategischer Täuschungen mit einem abschreckenden Maße von Wahrscheinlichkeit eine Enttäuschung erleben und ihre unehrlichen Wirklichkeitsinszenierungen korrigiert werden. Die Norm politischer Ehrlichkeit wird dann eingelöst, wenn im Rahmen hinreichend sensibler und fairer Institutionen falsche Aussagen schlechte Chancen haben. Falsche Aussagen kommen dann zwar unvermeidlich vor, aber institutionelle Mechanismen der Aufdeckung und Korrektur sorgen dafür, dass sie keinen gravierenden Schaden anrichten. Was beispielsweise den Parteifinanzierungsskandal der CDU im Jahr 2000 betrifft, so gab es verschiedentlich ein erleichtertes Aufatmen über die Tatsache, dass die Angelegenheit „jedenfalls herausgekommen ist“. Wenn ich mich nicht täusche,

114

Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen

war dieses Aufatmen vornehmlich in Ostdeutschland zu vernehmen. Hier gab es, zumindest bei denen, die nicht mit Häme auf die Defekte der vor kurzem eingeführten westdeutschen Musterdemokratie deuten wollten, das freudige Staunen darüber, dass politischen Eliten eine Aufdeckung ihrer Machenschaften überhaupt widerfahren kann. Das wäre in der DDR geradezu definitionsgemäß unmöglich gewesen. Freilich können wir nicht sicher sein über das Maß von Zuverlässigkeit, mit der das geschieht. Weil es keine direkten Opfer gibt (wie bei Raub- und Tötungsdelikten), liegt die Dunkelziffer hier besonders tief im Dunkeln. Gleichwohl haben sich institutionalisierte Kontroll-, Prüf- und Beaufsichtigungsverfahren in diesem Fall in begrenztem Umfang bewährt. Gegenwärtig wird hierzulande vielfältig darüber nachgedacht, durch welche institutionelle Innovationen man das Niveau der Ehrlichkeit politischer Kommunikation steigern und so die institutionellen Wahrheitsverbürgungen im politischen Prozess aufrüsten kann. Hierfür kommen im Prinzip vier Ansatzpunkte in Betracht, insofern es um den Standardfall geht, dass Politiker und ihre Parteiorganisationen die Herkunft und Verwendung von Geldmitteln verschleiern oder falsch deklarieren. Zwei Fallgruppen unehrlicher Machenschaften sind dabei zu unterscheiden. Im einen Fall werden öffentliche Mittel für private Zwecke verwendet, also z. B. öffentlich bezahlte Flüge für Urlaubsreisen oder Geburtstagsbesuche. Das mag moralisch anstößig und für den Steuerzahler ärgerlich sein, hat aber nur marginalen Einfluss auf die laufende politische Entscheidungsproduktion – so lange jedenfalls, wie sich die Nutznießer nicht erpressbar machen. Zum anderen geht es um den spiegelbildlichen Fall, dass privates Geld für politische Zwecke verwendet wird, z. B. für Wahlkämpfe oder den „Kauf “ von Stimmen von Abgeordneten oder die Entscheidungen von Regierungsmitgliedern. Der letztere Fall ist nicht nur moralisch, sondern auch politisch beunruhigend, weil er dazu geeignet ist, das Prinzip demokratischer Legitimität auszuhöhlen und in Verruf zu bringen. Welche Abhilfen sind für diese beiden Fallgruppen vorstellbar, um die Mängel auf der Ebene der persönlichen Wahrhaftigkeit durch institutionelle Vorkehrungen zu kompensieren und gleichsam das Versagen des Piloten durch das Umschalten auf einen Auto­piloten folgenlos zu machen ? 1) Zunächst kann man bei den Gelegenheiten zu illegalen Vorteilsnahmen beiderlei Natur ansetzen, die dann verschwiegen oder durch Lügen verdeckt werden. Solche Gelegenheiten wachsen, so ist argumentiert worden, mit der Amtsdauer von Amtsinhabern. Je länger die erwartete Amtsdauer eines Amtsinhabers ist, desto stärker der rationale Anreiz für Spender, in die Dankbarkeit des Begünstigten gleichsam zu investieren. Außerdem wächst mit der tatsächlichen Amtsdauer die Chance, potenziell disloyale organisationsinterne Mit­arbeiter

Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen 115

und Mitwisser auszuschalten oder unter Kontrolle zu bringen. Aus beiden Gründen könnte es ein gute Idee sein, wenn man Amtszeiten qua Gesetz begrenzt. Dieser Vorschlag hat allerdings den Nachteil, dass zugleich auch die Entscheidungsfreiheit von Parteiorganisationen und letztlich auch Wählern beeinträchtigt würde, wiederholt vom Amtsbonus bewährter Spitzenpolitiker zu profitieren. Gelegenheiten zur Abzweigung öffentlicher Mittel für private Zwecke können durch Verschärfung haushaltsrechtlicher Rechenschaftspflichten vermindert werden. 2) Man könnte die Anreize zu vermindern suchen, von sich bietenden Gelegenheiten zur Konversion privater Mittel in politische Ressourcen tatsächlich Gebrauch zu machen. Das ist die bereits in großem Umfang ein­gesetzte Grundidee der öffentlichen Parteienfinanzierung, die den Zusatzbedarf an ggf. verschleierungsbedürftigen weiteren Zuwendungen begrenzen soll. Da es aber trivialerweise keine Sättigungsgrenze für den Geldbedarf von Parteien gibt, zumal wenn die öffentlichen Zuwendungen sämtlichen Parteien zugutekommen, ist das wohl kein weiterführender Gedanke. 3) Man könnte drittens das Entdeckungsrisiko unerlaubter und deshalb mit Lügen zu verschleiernder Handlungen steigern. Das würde dann geschehen, wenn die gesetzlichen Transparenz- und Publizitätspflichten verschärft würden. Zwei Gesichtspunkte lassen uns jedoch zögern, allzu große Hoffnungen in diesen Typ von Lösungen zu setzen. Zum einen müssten die verschärften gesetzlichen Vorschriften ja solche sein, die die Parteien (oder jedenfalls die Parteien einer parlamentarischen Mehrheit) sich selbst auferlegen; sie werden vermutlich zögern, dies in rigoroser Weise zu tun, weil sie dann unvermeidlich auch den politischen Konkurrenten Einblick in ihre finanzielle Intimsphäre gewähren würden. Zum anderen würde vermutlich, wie bereits in der Vergangenheit beobachtbar, eine Spirale vorbeugender Abwehr gegen unerwünschte Einsichtnahme in Gang gesetzt. Wenn das Entdeckungsrisiko durch den Gesetzgeber verschärft wird, weicht man auf Kommunikations- und Zahlungswege aus, die außerhalb des Zugriffs der nationalen Behörden liegen. Es ist zumindest offen, wer hier am längeren Hebel sitzt. 4) Schließlich kann man die Entdeckungsfolgen verschärfen, also höhere und deshalb zuverlässiger abschreckende Strafen auf aufgedeckte Finanzierungsverstöße und Lügen aussetzen. Dabei müsste es sich um Freiheitsstrafen für natürliche Personen, nicht nur um Geldstrafen für juristische Personen handeln, weil letztere nicht abschreckend wirken, sondern nur den Bedarf an weiteren Spenden aktualisieren.

116

Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen

Kognitive Hygiene für die Demokratie So wird man sich auf die bestehenden Instanzen und Mechanismen weiter verlassen müssen, welche mit der Aufdeckung von Unehrlichkeiten beauftragt oder aus strategischen Kalkülen daran interessiert sind. Dazu gehören die Medien, Polizei und Gerichte, vor allem auch die konkurrierenden Parteien, die durch die Mittel der Untersuchungsausschüsse und im Rahmen der thematischen Gestaltung ihrer Wahlkämpfe sich wechselseitig unter kritische Aufsicht stellen. Diese Aufsicht wird allerdings dann versagen, wenn die aufzudeckenden Vorkommnisse und Praktiken nicht die Angelegenheit nur einer Partei sind, sondern Anlässe zu parteiübergreifenden Praktiken des sozusagen kartellierten Lügens und Verschweigens bestehen. Unterhalb der Ebene von manifesten Verletzungen strafrechtlicher Normen („Untreue“) haben auch Polizei und Justiz keine nennenswerten Sank­tionspotentiale zu ihrer Verfügung. Insofern könnte es sein, dass wir uns als Bürger täuschen – bzw. gleichsam einer Lüge zweiter Ordnung zum Opfer fallen –, wenn wir daran glauben, dass unser Institutionensystem hinreichend wirksame Abwehrmittel bereithält, um Unehrlichkeiten, Betrug und Lügen seitens der politischen Eliten aufzudecken, zu sanktionieren und für die Zukunft abzuschrecken. Können nicht auch Institutionen ihrerseits lügen, d. h. die Bürger in einer trügerischen Sicherheit hinsichtlich ihrer Fähigkeit wiegen, Lügen aufzudecken ? Wir hätten es dann sozusagen mit Lügen zweiter Ordnung zu tun – mit Täuschungen über die zuverlässige Aufdeckbarkeit von Täuschungen. Das gilt selbst für die Medien, die in den aktuellen Fällen gravierender politischer Unehrlichkeiten bemerkenswerte Leistungen bei der Aufdeckung derselben zustandegebracht haben. Aber diese Leistungen hängen – in ihren Auswirkungen wie in ihrer Dauerhaftigkeit – letztlich von zwei nicht-institutionellen Voraussetzungen ab. Zum einen darf sich der Kampf der Medien gegen Korruption, Betrug und Lüge in der Politik nicht als ein Kampf gegen Windmühlenflügel darstellen: Die Politiker, deren norm- und pflichtwidrigen Machenschaften aufgedeckt werden, müssen also als Ergebnis medialer Enthüllungen „Wirkung zeigen“ wie ein angeschlagener Boxer. Wenn diese Politiker sich hingegen publikumswirksam auf die indignierte Pose dessen zurückziehen können, der sich über eine „MedienTreibjagd“ usw. beschwert, dann ist mit der wahrheitsgemäßen Unterrichtung der Öffentlichkeit wenig auszurichten. Es kommt also für die Funktionsfähigkeit der genannten Kontrollinstitutionen darauf an, dass die Angesprochenen für nichtinstitutionelle Kategorien wie die der Reue, der Ehre, der Beschämung, der professionellen Selbstachtung usw. überhaupt ansprechbar sind. Sind sie es nicht, so kann auch die mediale Aufklärung wenig ausrichten; diese Erkenntnis wird die Medien entmutigen, ihr Wächteramt weiterhin energisch wahrzunehmen.

Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen 117

In letzter Instanz hängt es von den Bürgern selbst ab, dass die Institutionen funktionieren – sowohl die Institutionen des politischen Systems selbst wie die Kontroll- und Korrekturmechanismen, die in dasselbe eingebaut sind und hoffentlich nicht nur den fälschlichen Anschein erwecken, diese Funktion der „kognitiven Hygiene“ für Politik und Gesellschaft zu erfüllen. Überspitzt könnte man daher sagen, dass jede Gesellschaft die politische Elite hat, die sie verdient. Denn zu jeder Lüge gehören zwei: einer, der lügt und einer, der sich entweder aus Naivität und Mangel an demokratischem Argwohn belügen lässt oder aus Zynismus und Indifferenz selbst erwiesene Lügen für Bagatellangelegenheiten hält.

6

Die Utopie der Null-Option. Modernität und Modernisierung als politische Gütekriterien (1986)

I.

Zwei Zugänge zum Thema

Mit dem Thema der „Moderne“ haben sich die Sozialwissenschaften in den letzten 25 Jahren in zwei verschiedenartigen Kontexten beschäftigt. Diese Kontexte sind scharf voneinander abgegrenzt, aber auch, so will es jedenfalls rückblickend scheinen, in einer ironischen Weise aufeinander bezogen. Da ist zunächst der Kontext der empirisch und theoretisch außerordentlich anspruchsvollen historisch-soziologischen Modernisierungsforschung. Diese bemüht sich um allgemeine beschreibende und erklärende Aussagen über Bedingungen und Triebkräfte der Modernisierung sowie der Entwicklungspfade, auf denen vormoderne bzw. traditionale Gesellschaften die Merkmale ihrer Rigidität, Stagnation und Beharrung historisch überwunden haben (bzw. heute überwinden können), um sich so dem – von der Modernisierungstheorie zumindest implizit auch normativ ausgezeichneten – Zustand der demokratisch-kapitalistischen Industriegesellschaften anzunähern. Bei aller empirischen Differenziertheit und methodischen Raffinesse der Forschungen, die in den 60er Jahren in enger Zusammenarbeit von Historikern und Soziologen und von Amerikanern und Westeuropäern durchgeführt worden sind, wird man ihren Autoren doch nicht Unrecht tun, wenn man bei ihnen eine ge­wisse perspektivische Fixiertheit auf eine Frage konstatiert, – die Frage nämlich: Worin bestehen die Bedingungen der Möglichkeit, dass „wir“ so geworden sind, wie wir heute sind, und dass demgemäß andere uns auf diesem erfolgreich zurückgelegten Wege folgen. Ganz unbefangen wurden in den 60er Jahren, als diese Modernisierungsforschung in voller Blüte stand, die Begriffe „modernization“ und „westernalization“ als austauschbar behandelt. „Den Entwicklungsländern werden die Errungenschaften der westlichen Welt dringend zur Nachahmung emp-

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_6

119

120

Die Utopie der Null-Option

fohlen. Modernisierung wird als Fortschritt interpretiert.“1 In diesem Sinn warnt H. U. Wehler in einer kritischen, die Chancen und Perspektiven der Modernisierungsforschung aber insgesamt positiv würdigenden Abhandlung vor der Gefahr, dass sich die Modernisierungstheorie zu eng an bestimmte Ziel- und Wertvorstellungen kopple und sich durch „Bindung an das okzidentale Modell… der Gefahr aussetzt, jeweils gegenwärtige Zustände mit einem stolzen ,Es ist erreicht‘ zu beschönigen oder gar zu verabsolutieren“2. Ganz anders ist der Kontext beschaffen, in dem seit der Mitte der 70er Jahre der Begriff der Modernität innerhalb der sozialwissenschaftlichen Theoriebildung steht. Hier ist die Perspektive nicht mehr geprägt von der selbstgewissen Beschäftigung der westlichen Sozialwissenschaften mit „den anderen“, die gern als „Nachzügler“ (latecomer) charakterisiert werden (oder gar dem Versuch ihrer ideologiepolitischen Vereinnahmung). Vielmehr stehen diese Debatten unter dem skeptischen Vorzeichen einer Beschäftigung der „modernen“ Gesellschaften mit sich selbst, also einer Selbstbefragung der Strukturen und normativen Prämissen, der Haltbarkeit und der Zukunftsperspektiven bereits „moderner“ Gesellschaften. In den Sozialwissenschaften ist diese Umstellung der Perspektive durch eine Reihe von zeitgeschichtlichen und fachinternen Begleitumständen mitbestimmt, von denen hier nur einige genannt werden sollen: die politischen und ökonomischen Krisenerfahrungen der 70er Jahre, der rapide intellektuelle Reputationsverlust wichtiger Theoreme des klassischen Marxismus, die erneuerte Rezeption der „Dialektik der Aufklärung“ sowie der Weberschen Theorie über den „okzidentalen Rationalismus“ und die ästhetischen, sozialphilosophischen und soziologischen Symptome, Mutmaßungen und Prognosen über den Eintritt in ein „postmodernes“ Entwicklungsstadium westlicher Kultur und Gesellschaft. Ironisch an diesem Wechsel der Perspektiven und Kontexte erscheint mir nicht so sehr, dass sich der Blick von „den anderen“ bzw. von der Geschichte ab- und den eigenen gegenwärtigen kulturellen und strukturellen Bedingungen zuwendet, sondern dass nun die Lage der „modernen“ Gesellschaft als ebenso blockiert, mit Mythen, Rigiditäten und Entwicklungsschranken behaftet erscheint, wie dies die Modernisierungstheorie an „vormodernen“ Gesellschaften diagnostiziert hatte. Jedenfalls ist „Modernität“ nun nicht mehr ausschließlich der wünschenswerte Fluchtpunkt der Entwicklung anderer, sondern der prekäre Ausgangspunkt weiterer Entwicklungen der eigenen („westlichen“) Gesellschaften, wobei Postmodernisten und Neukonservative sich in der Schärfe ihrer jeweiligen Kritik am Leitbegriff der Moder1 Zapf, W.: „Die soziologische Theorie der Modernisierung“, Soziale Welt, 26 (1975), 221 – ​226, S. 217. 2 Wehler, H. U.: Modernisierungstheorie und Geschichte, Göttingen: Vandenhoeck & Ruprecht 1975, S. 44.

Die Utopie der Null-Option 121

nisierung, nämlich dem Begriff der Vernunft bzw. der Rationalität, wechselseitig zu überbieten scheinen. Ich möchte mit den folgenden Überlegungen eine vermittelnde Position zwischen Modernisierungseuphorie und Modernitätsskepsis bezeichnen. Ich möchte einige Gesichtspunkte dafür Zusammentragen, dass und warum die politischmoralischen Intuitionen, welche Modernisierungsprozesse motivieren, mit den in westlichen Gesellschaften ausgebildeten Strukturen der Modernität in Diskrepanz stehen und von ihnen uneingelöst bleiben; dass sich aus diesem Enttäuschungserlebnis, das heute den Hintergrund nahezu sämtlicher einschlägiger Debatten abgibt, jedoch kein zwingender Grund ableiten lässt, jene begründenden Intuitionen entweder ersatzlos zu streichen oder mit Verweis auf die höhere Validität antimodernistischer Moralprinzipien aufzukündigen; sondern dass für eine weitere Modernisierung der Strukturen der Modernität selbst, also für eine Anwendung des Modernisierungsprinzips auf seine eigenen Strukturbildungen, durchaus Spielräume bestehen, deren Erkundung und Ausschöpfung heute sogar, wie ich abschließend zeigen möchte, tatsächlich das Hintergrundthema zahlreicher politischer Kontroversen und Entwicklungen abgeben.

II.

Modernisierung: Kontingenzerweiterung und Traditionsvernichtung

Wie viele sozialwissenschaftliche Grundbegriffe hat auch der Begriff der Modernität einen analytisch-strukturbeschreibenden und einen normativ-politischen Doppelstatus. Er bezeichnet Merkmale und etabliert zugleich eine Bewertungsdimension, in der dann vor- oder antimoderne Vorstellungen oder Gesellschaftsverhältnisse als defizient, zurückgeblieben, regressiv usw. kritisiert werden können. Diese empirische und zugleich normative Doppelverwendung des Terminus „Modernität“ ist dadurch gerechtfertigt, dass ja die in modernen Gesellschaften herausgebildeten Strukturen als (wie immer beschränkte) Verwirklichung von normativen Absichten und revolutionären Projekten dechiffriert werden können, die modernisierende Eliten und Ideologien in der Vergangenheit gehegt haben. Diese Gründungsideen der modernen Gesellschaft werden in der westlichen Welt im späten 18. Jahrhundert formuliert und erlangen ihre praktische Gestalt in der englischen Industrialisierung und der klassischen politischen Ökonomie, in der Französischen Revolution sowie (so mag man mit Marx hinzufügen) in der Philosophie des deutschen Idealismus. Es wird gewöhnlich davon ausgegangen, dass die vorwärtstreibende normative Idee, das dominante und philosophische Motiv des europäischen (und der von Europa ausgehenden) Modernisierungsprozesses die Freisetzung von Ver-

122

Die Utopie der Null-Option

nunft und Subjektivität gewesen ist. Dieser sozial- und geistesgeschichtlich durch die Stationen der Renaissance, der Reformation und der Aufklärung vorgeprägte Entwicklungsprozess findet seit dem 18. Jahrhundert seinen Niederschlag in politischen Institutionalisierungen, die etwas schematisierend in der Sequenz: Nationalstaat – Rechtsstaat – demokratischer Staat – Wohlfahrtsstaat nachgezeichnet werden können. Jeder dieser Entwicklungsschritte lässt sich problemlos als progressive Bewegung auf der genannten normativen Dimension abbilden. Immer handelt es sich um eine Vorverlegung der Grenzen, die der Entscheidungs- und Handlungsfreiheit sozialer Akteure gesetzt sind, um einen schrittweisen „Wandel in Richtung auf Kapazitätserweiterung und Autonomie“3. Der Betätigung ihrer subjektiven Vernunft werden neue Spielräume eröffnet, ihre Optionen werden gesteigert, die Kontingenz dessen, was im Handeln erreicht werden kann, steigt. Dem entspricht im technischen und ökonomischen Bereich die Entgrenzung und Kontingenzsteigerung in der räumlichen Dimension (Verkehrs- und Kommunikationswesen), in der zeitlichen Dimension (Bankwesen) und im Bereich der Energie (physikalische und chemische Erschließung neuer Energiequellen und rapides Sinken des Anteils menschlicher und tierischer Energie am gesamten Energieumsatz). Unter der komplementären Perspektive lassen sich diese Prozesse als Vorgang der kumulativen De-Institutionalisierung beschreiben, als fortschreitende Neutralisierung politisch und philosophisch unhaltbar gewordener traditionaler Privilegien und physischer Festgelegtheiten, als geradezu methodische Diskontinuierung der Vergangenheit. Ebenso geläufig wie dieser Doppelprozess der Kontingenzerweiterung und Traditionsvernichtung sind die Handlungsfelder, auf die sich jene Verflüssigung des Herkömmlichen erstreckt. Dabei handelt es sich um die vier Sphären der materiellen Produktion, der kulturellen Reproduktion, der politischen Partizipation und der bürokratischen Herrschaft. a) Materielle Reproduktion. Bei der gewaltigen Optionssteigerung, die in diesem Handlungsfeld stattfindet, greifen die Durchsetzung bzw. Ausweitung des Marktprinzips (zunächst auf Güter-, dann auf Faktormärkte), das Prinzip rationaler Organisation und das Prinzip rationaler, mit wissenschaftlicher Forschung und Lehre verknüpfter Technik ineinander. Die Durchsetzung dieser drei Prinzipien lässt für alle an der materiellen Produktion beteiligten sozialen Akteure permanent zum Entscheidungsthema werden, wo etwas gekauft bzw. verkauft wird und was wie produziert wird. Denn bei keiner dieser Fragen kann man sich aus Gründen des marktlichen Wettbewerbs und über län­gere

3 Zapf (1975), S. 212, 217.

Die Utopie der Null-Option 123

Frist leisten, die Prämissen des Herkömmlichen und Gewohnten einfach zu übernehmen. b) Kulturelle Reproduktion. Einem ebenso durchdringenden Vergänglichkeitsbzw. Innovationsvorbehalt unterliegt die Sphäre der kulturellen Normen und Werte sowie der ästhetischen Geltungskriterien. Im Modernisierungsprozess werden einklagbare Interpretationsmonopole, Absolutheitsansprüche und Bekenntniszwänge obsolet, und demgemäß werden die Orientierungsnormen, die in Beruf, Freizeit, Kunst, Familie, Sexualität, Religion, Erziehung usw. gelten, variabel, wählbar und in der Zeitdimension unstabil. c) „politics“. Die Gesamtheit dessen, „was passieren kann“, womit man rechnen muss und wofür die in der Vergangenheit gemachten Erfahrungen keine zuverlässige Prognoseregel abgeben, wächst auch im Bereich der politischen Konflikte. Wer mit welchen Interessen zu welchen Themen und in welchen Formen Stellung nimmt, das alles ist in liberaldemokratischen politischen Syste­men in höherem Maße wählbar und in rascherem Rhythmus variabel als irgendwo sonst. d) „public policy“. „Positives“, d. h. förmlich setzbares und von seiner Verwurzelung in „Brauch und Sitte“ abgeschnittenes Recht sowie bürokratische Verwaltung schaffen in modernen Gesellschaften eine vor einem Jahrhundert noch kaum vorstellbare Fähigkeit der staatlichen Exekutive, sich gegenüber hochspezifizierten Personenkreisen, Sachverhalten usw. mit ebenso mannigfaltig wählbaren Verboten und Geboten herrschaftlich zur Geltung zu bringen, und zwar flächendeckend und zuverlässig. Die explosionsartig wachsenden Möglichkeitsräume des Handelns werden hier – nicht anders als in den Fällen (a) bis (c) – durch systematische Einschaltung und selektive Nutzung von formalisiertem Wissen und Informationstechnologien ausgedehnt, die den raschen kognitiven Zugriff von jedem Systempunkt auf jeden anderen Systempunkt erlauben. Alle diese Behauptungen über die wachsende Wählbarkeit sozialer Sachverhalte, so selbstverständlich und landläufig sie sich anhören mögen, liefern nun aber ein nicht nur vergröberndes, sondern ein geradezu verfälschendes und einseitiges Bild von den Gegebenheiten einer modernen Sozialstruktur. Sie haben mir hier lediglich als Folie gedient, gegen deren Hintergrund ich die Tragfähigkeit der genau entgegengesetzten Behauptung, dass nämlich gerade moderne Gesellschaften durch ein hohes Maß an Starrheit und Immobilität gekennzeichnet sind, ausprobieren möchte. Um diesen Sachverhalt einer auf Kontingenz beruhenden und mit ihr anwachsenden Starrheit in den Blick zu bekommen, ist zunächst an die Tatsachen der Spezialisierung und der funktionalen Differenzierung zu erinnern. Dabei ist un-

124

Die Utopie der Null-Option

ter Spezialisierung die Ausbildung von Institutionen und Kommunikationswei­ sen zu verstehen, die für jeden der soeben bezeichneten vier Bereiche „zuständig“ und jeweils besonders geeignet sind, Optionen zu generieren und den Akteuren Entscheidungskriterien für die Auswahl unter den wachsenden Optionen zur Verfügung zu stellen. Nur zur Illustration sei auf den Prozess der Trennung von „Haushalt“ und „Betrieb“ und auf die damit einhergehende intellektuelle Technik der „rationalen Kapitalrechnung“ verwiesen; erst wenn diese Technik verfüg­ bar ist, kann ein Wirtschaftsunternehmen den Horizont der jeweils verfügbaren Optionen erfassen, aktiv ausweiten und zwischen diesen Optionen eine in der Sprache der Kapitalrechnung begründbare Auswahl treffen. Wissenschaftliche Forschung, bürokratische Herrschaft, politische, moralische und ästhetische Diskurse sind andere Beispiele für spezialisierte Verfahren kontinuierlicher Neulanderschließung. Besondere Medien und Institutionen sind erforderlich, wenn die Aufmerksamkeit für (bisher noch nicht wahrgenommene) Optionen geschärft und die Auswahl zwischen ihnen nach vertretbaren Kriterien gesteuert werden soll. – Der andere wichtige Tatbestand ist der der funktionalen Differenzierung. Er bringt es mit sich, dass (im Gegensatz zum Fall der „segmentären“ Differenzierung) im Prinzip alle Akteure an allen Subsystemen mit ihren spezialisierten Kommunikationsweisen teilhaben oder jedenfalls teilhaben können. Es gibt dann keine sozialen Funktionsreservate (der Junker für Offizierslaufbahnen, der Armen für Leistungen des Wohlfahrtsstaates, des steuerzahlenden Bildungsbürgertums für politische Wahlen und den Besuch von Opernaufführungen), sondern tendenziell jeder ist an alle Funktionssphären angeschlossen und hat Zugang zu ihnen, vorausgesetzt, er fügt sich dem dort jeweils geltenden Schema von Institutionen, Kriterien und Spezialkommunikationen. Wenn man nun die drei bisher genannten Merkmale der Modernisierung (nämlich Optionserweiterung, Spezialisierung, funktionale Differenzierung), die insbesondere in der Luhmannschen Systemtheorie bis in die feinsten Verästelungen ausgeleuchtet sind, miteinander kombiniert, dann ergibt sich ein Typus von Problemen, die vielleicht am besten als Koordinations- oder Kompatibilitätsprobleme zu kennzeichnen sind. Wenn traditionale Beschränkungen des Optionshorizontes entfallen; wenn spezialisierte Institutionen und „Sprachen“ entwickelt werden, mit denen diese Horizonte aktiv ausgeweitet werden können; und wenn schließlich dennoch die Entwicklung und Auswertung dieser Optionen nicht mehr zum Privileg und ausschließlichen Zuständigkeitsbereich sektoraler Spezialistengemeinden gemacht werden können, weil jede (militärische, wissenschaftliche, bürokratische, ästhetische, erzieherische, technische usw.) Optionssteigerung in funktional differenzierten Systemen tendenziell „alle“ involviert, dann wächst die Differenz zwischen den in einer Binnenperspektive „möglichen“ und den aus einer Außenperspektive (nämlich der zwar nicht Beteiligten, aber Betrof-

Die Utopie der Null-Option 125

fenen) „zuträglichen“, verarbeitbaren und akzeptablen Ansprüchen und Optionen. Nicht alles, was „machbar“ ist, ist deshalb auch „vertretbar“. So muss man zum Beispiel auf den kurzfristig maximalen Profit oder auch auf eine „gesinnungsethisch“ lupenreine moralische Position verzichten, weil solche Optionen für andere Handlungssphären unzumutbar und angesichts der absehbaren Folgen für den Akteur selbst unakzeptabel werden. Je größer der Horizont der „eigentlich“ möglichen Optionen wird, desto diffiziler stellt sich das Problem, reflexive Querverstrebungen einzuziehen, so dass das eigene Handeln mit den essentials und den Prämissen anderer betroffener Handlungssphären kompatibel bleibt. Damit ist keineswegs behauptet, dass die Dringlichkeit solcher Abstimmungsprobleme für alle strategischen Akteure aller Teilsysteme gleich groß ist. Im Gegenteil: soziale Machtbeziehungen bestehen gerade in der Asymmetrie des Grades, in dem die Akteure verschiedene Teilsysteme zur Zumutbarkeitsreflexion und zur Rücksichtnahme aufeinander genötigt sind. So wäre die Behauptung sicher einigermaßen kühn und mit Verweis auf eine Fülle von wirtschaftspolitischen Sachverhalten und Entwicklungen bestreitbar, dass in den liberaldemokratischen Wohlfahrtsstaaten westlicher Industriegesellschaften eine solche Asymmetrie zwischen Investoren bzw., Arbeitgebern auf der einen Seite und staatlicher Exekutive nicht bestehe; diese Asymmetrie dürfte vielmehr sogar in dem Maße noch zunehmen, in dem es sich bei den fraglichen politischen Systemen um Wohlfahrtsstaaten handelt. Aber abgesehen von solchen Asymmetrien dürfte es sich bei allen „modernen“ Gesellschaften um solche handeln, in denen alle Teilsysteme unter dem Zwang stehen, sich zu den jeweils anderen Handlungssphären kontinuierlich in Relation zu setzen und für die Stabilisierung dieser Relation die Auswertung eines Teils der im eigenen Handlungsbereich anfallenden Optionen zu opfern. Umgekehrt ausgedrückt: in „modernen“ Gesellschaften kann sich kein Subsystem leisten, sich konsequent „rücksichtslos“ zu verhalten und prinzipiell überlegene Maßgeblichkeit für alle anderen Handlungsfelder zu beanspruchen.

III. Ein neuer Bedarf an Beschränkungen Es ergibt sich daher ein schiefes Bild, wenn man sich auf den Gedanken kapriziert, Modernisierung sei allein mit Optionssteigerung gleichbedeutend, ohne gleichzeitig den gegenläufigen Gedanken zu berücksichtigen, dass zur Bewältigung von Koordinations- und Kompatibilitätsproblemen und damit zur Bestandssicherung laufend die untauglichen und inkompatiblen Optionen aussortiert werden müssen, – und deren Zahl wächst ja mit der Zahl der Optionen selbst. Mehr noch: die Koordinationsprobleme wachsen mit unserem Wissen von den Fernwirkungen und Interferenzen, die einzelne Handlungen auf die Bedingungen anderen und

126

Die Utopie der Null-Option

späteren Handelns ausüben können. Und je mehr von solchem Wissen zur Verfügung steht und je besser im Übrigen erwiesen ist, dass man sich fehlendes Wissen durch (rechtzeitige) Forschungsaktivitäten verschaffen kann, desto weniger leicht kann man für übersehene Koordinations-Probleme das Alibi der Ignoranz in Anspruch nehmen. Die progressive Liquidierung traditionaler Handlungsschranken, die im Modernisierungsprozess stattfindet, lässt einen neuen Bedarf an Beschränkungen entstehen, mit deren Hilfe die anderenfalls prekär werdende, in „Anarchie“ umkippende Kompatibilität subjektiver Wahlhandlungen gewährleistet werden kann. Die Begründung, Konstruktion und Beobachtung solcher „Beschränkungen“, denen jene synthetisierende Leistung angesonnen werden kann, die Vielfalt der Optionen erträglich und wechselseitig zumutbar zu machen, sind das zentrale Thema der politischen Philosophie, von verfassungs- und ordnungspolitischen Doktrinen und auch der empirischen Politikwissenschaft. Entsprechend klein kann daher auch nur der Ausschnitt einschlägiger Überlegungen sein, die ich im Folgenden berühre. Ich orientiere mich dabei an einem Argumentationsziel bzw. einer These, die in zwei Punkten vorangestellt sei. (1) Das Zentralproblem moderner Gesellschaften ist nicht ihre weitere Modernisierung, also die weitere Steigerung von Optionen, Wahl- und Handlungsmöglichkeiten, sondern die Erfindung und Absicherung jener „sekundären Rigiditäten“, die als synthetisches Prinzip die Koexistenz der mannigfaltigen Optionshorizonte sichern können. (2) Solche Modelle einer „modernen“ Synthese unterliegen dem doppelten Gütekriterium, einerseits in dem Sinne „modern“ sein zu müssen, dass sie den emanzipatorischen Impuls der Freisetzung von vernünftiger Subjektivität aufheben und respektieren, und andererseits in dem Sinne „Synthese“ sein zu müssen, dass sie sich als effektive Koordinations- und Kompatibilitätsregelung funktional bewähren. Im Mittelpunkt steht dabei die Kritik derjenigen Ordnungsvorstellungen, die den – wie ich zeigen möchte: keineswegs zwangsläufigen – Fehler begehen, sowohl das erste wie das zweite dieser Gütekriterien zu verletzen. Ein Zwischenergebnis dieser Überlegungen ist zunächst, dass das Merkmal und entscheidende Kriterium der Modernität jedenfalls nicht allein in der Steigerung der im Handeln verfügbaren Optionen besteht, sondern ebenso und gegenläufig dazu im Vorhandensein regulativer Mechanismen, welche die tatsächlich stattfindende Auswahl von Optionen so steuert, dass diese Optionen zueinander in ein Verhältnis des Einklanges und der Verträglichkeit gebracht werden und sich jedenfalls nicht wechselseitig chaotisieren und sieh mithin als Optionen selbst vernichten. „Modern“ wären in diesem Sinne soziale Systeme dann und in dem Maße, wenn bzw. wie sie die desintegrativen Folgeprobleme spezialisierter Kapazitätsausweitungen in einer Weise unter Kontrolle bringen, die selbst nicht regressiv und antimodern, und das hieße: gegen das Prinzip der Kapazitätsausweitung selbst ge-

Die Utopie der Null-Option 127

richtet wäre. Es ist dieses schwierige Problem, das mit Allerweltsformeln wie der von einer „freiheitlichen Ordnung“ häufig eher verdeckt als bezeichnet wird. Für die Lösung dieses Ordnungsproblems gibt es die drei bekannten klassischen Lösungen, die mit den Stichworten „Staat“, „Markt“ und „Gemeinschaft“ (bzw. mit den politischen Philosophien von Hobbes, Locke und Rousseau) assoziiert sind. Diese Positionen sind „klassisch“ nicht nur in dem Sinne, dass sie besonders reine und konsequente Ausarbeitungen des jeweiligen Grundgedankens darstellen, sondern auch in dem Sinne, dass sie für die Gegenwart keine praktikable Rolle mehr spielen können, sondern nur noch als erhellende Lehr­beispiele dafür relevant sind, warum eben dieses nicht der Fall ist. Der Vorschlag, den mit der Modernisierung heraufbeschworenen Bedarf an Regulations- und Selektionsmechanismen, eben an „Ordnung“, durch die schrankenlose Machtausstattung einer gesellschaftlichen Spezialagentur für bindendes Entscheiden und interne Friedensstiftung zu bewältigen, lebt zwar in allen etatistischen Ansätzen fort, erweist sich aber zumindest deswegen als obsolet, weil die staatlich zu kreierende Ordnung regelmäßig in zirkulärer Weise als eine bereits vorstaatlich gegebene vorausgesetzt werden muss; denn worauf sonst als auf eine solche Voraussetzung sollte sich die friedensstiftende Potenz der Staatsgewalt gründen ? Der Vorschlag, dem Problem durch strikte Sphärentrennung zwischen Staat und bürgerlicher Gesellschaft, zwischen Ökonomie und Politik beizukommen, inspiriert zwar nach wie vor das liberale Denken; doch leidet seine Überzeugungskraft an den Scheuklappen, die sich dieses Denken sowohl im Blick auf die konstitutiven Funktionen politischer Herrschaft für ökonomische Prozesse wie umgekehrt auch für die Phänomene sozialer Macht, sozialer Klassen und politischer Konflikte anlegt, welche aus ökonomischen Prozessen hervorgehen. Sowohl normativ wie (erst recht) deskriptiv ist heute der Gedanke, Ordnung durch die Trennung der Sphären von Ökonomie und Politik zu bilden, in den Bereich utopischer bzw. ideologischer Wahngebilde zu verweisen. Was schließlich den Gedanken angeht, dass die Einheit des gesellschaftlichen Lebenszusammenhanges auf „Gemeinschaft“ bzw. „Solidarität“ gestützt werden könne, so ist diese Idee zwar ebenfalls in populistischen und fundamentalistischen Protestbewegungen noch präsent, läuft aber regelmäßig auf einen hilflosen politischen Antimodernismus – wenn nicht auf eine staatsterro­ ristisch verhängte Zwangsvergemeinschaftung – hinaus. Derartig negative Befunde lassen es ratsam erscheinen, sich weniger mit „klassischen“ Lösungen als mit der Natur der Probleme selbst zu beschäftigen, welche die Modernität heraufbeschwört, einschließlich der Probleme jener Lösungen, die sich in Gesellschaften unseres Typs evolutionär eingestellt haben. Eine Grunderfahrung von intellektuellen und politischen Eliten moderner Gesellschaften lässt sich sehr abstrakt dahingehend zusammenfassen, dass einerseits nahezu sämtliche Sachverhalte des sozialen, wirtschaftlichen und politischen

128

Die Utopie der Null-Option

Lebens kontingent, wählbar und im Wandel begriffen sind, dass aber andererseits die institutionellen und strukturellen Prämissen, über die jene Kontingenz läuft, im gleichen Zuge aus dem Horizont politischer, ja selbst gedanklicher Disposition herausrücken. Diese Vorstellung steht im Hintergrund, wenn Gehlen von einem „post-histoire“ spricht, und sie schlägt sich nicht wesentlich anders in Horkheimers und Adornos „Dialektik der Aufklärung“ nieder, wo von der „Freiheit zum Immergleichen“4 die Rede ist. Nur einfache, noch nicht modernisierte, intern noch nicht sehr „optionshaltige“ Gesellschaften – so scheint auch ein Blick auf die politischen Umwälzungen zu bestätigen, die im 20. Jahrhundert stattgefunden haben – sind allenfalls noch revolutionierbar, während im Gegensatz zu ihnen „komplexe“ Gesellschaften in einer Weise starr geworden sind, dass sich der Versuch, in normativer Einstellung über ihre „Ordnung“, d. h. die Weise der Koordination der in ihnen ablaufenden Prozesse nachzudenken bzw. diese zu erneuern, als praktisch aussichtslos und daher methodisch inadäquat nahezu von selbst verbietet. Das Gewicht der Tatsachen, so lautet die entsprechende Resignationslehre, sei höher als alle Vernunft; und die Idee einer intentionalen und planmäßigen Neukonstruktion oder auch nur Revision gesellschaftlicher Ordnung sei außerdem deswegen verfehlt, weil nicht-intendierte Folgen jeglichem Veränderungswillen im Wege stehen und ihm, weil sie als solche antizipierbar sind, seine Unschuld nehmen. In der Tat scheint viel dafür zu sprechen, dass es so etwas wie ein Summenkonstanzprinzip gibt: Je mehr Optionen wir uns erschließen, desto weniger stehen die institutionellen Grundlagen, mit deren Hilfe wir sie uns erschließen, selbst zur Option. Man kann diese Summenkonstanz am Beispiel einer Autobahn – oder überhaupt eines automobilgestützten Verkehrssystems – verdeutlichen. Unter Bedingungen außerordentlich hoher (und im Vergleich zu einem schienengebundenen Verkehrssystem mit seinen Bahnhöfen, Fahrplänen usw. erheblich gesteigerter) Wahlfreiheit kann in einem solchen System jeder Verkehrsteilnehmer zu jeder Zeit an jeden erschlossenen Punkt gelangen; gleichzeitig ist aber das Straßen­ system, das diese Liquidität der Bewegungsvorgänge erlaubt, eine rein physisch (und natürlich auch politisch und ökonomisch) geradezu unumstößliche Tatsache, und ebenso sind es dessen bekannte physische und soziale Auswirkungen. Allein schon wegen der Höhe der einmal aufgewandten und nun abzuschreibenden Investitionsmittel ist in soziotechnische Systeme dieser Art ein außerordentlicher Revisionswiderstand gleichsam eingebaut. Sie eröffnen alle Optionen, verschließen aber gleichzeitig für alle relevanten Zeithorizonte die Option, auf sie einmal verzichten zu können.

4 Horkheimer, M. u. Adorno, Th. W.: Dialektik der Aufklärung, Amsterdam 1947, S. 198.

Die Utopie der Null-Option 129

IV. Kriterien: Handlungsfreiheit und Koordination Das alles wäre dann und so lange unproblematisch, wenn Anlass bestünde, sich darauf zu verlassen, dass jene Rigiditäten in ihrer Gesamtheit die Eigenschaften einer „modernen Ordnung“ hätten, d. h. also einerseits Wahlfreiheit gewährten, andererseits die bei der Nutzung dieser Freiheit entstehenden Ordnungsund Koordinationsprobleme bewältigten. In beiden Hinsichten gibt es jedoch die heute allgemein bekannten Zweifel. Was das erste Kriterium, die Wahlfreiheit, angeht, so lehrt die Theorie der positionalen Güter wie ebenso die Alltagserfahrung, dass der Gebrauchswert von Optionen rapide sinken und sogar negativ werden kann, wenn die Zahl der Akteure, die von diesen Freiheiten Gebrauch machen, steigt. Wenn alle sich auf die Zehenspitzen stellen, kann niemand besser sehen, so lautet die bekannte Problemformel von Fred Hirsch. Man kann ihren Realitätsgehalt wiederum gut am Beispiel des Automobilverkehrs illustrieren: Je mehr Leute sich gleichzeitig in ihr Auto setzen, desto weniger kommen sie von der Stelle. Auch am Beispiel der institutionalisierten politischen Partizipation kann man, wie Norberto Bobbio kürzlich überzeugend gezeigt hat, den Mechanismus des endogenen Relevanzverlustes, wenn nicht einer Selbstliquidierung von Wahlfreiheit studieren. Bobbio bestätigt in seiner Analyse die schon von Max Weber konstatierte Tendenz liberal-demokratischer Systeme, die dem einzelnen Bürger formell zukommenden demokratischen Partizipationsrechte materiell in der Weise leerlaufen zu lassen, dass nun – in Gestalt von bürokratischen Parteien, Interessengruppen und Parlamenten – verselbständigte „Vermittlungsorgane“ des Volkswillens dominant werden und dass im Übrigen die Bürokratie der staatlichen Exekutive in modernen Demokratien nicht nur an Umfang zunimmt, sondern auch im Eigeninteresse an der Erhaltung ihrer Dispositionsmöglichkeiten jene Schwellen höher zu mauern beginnt, über die die Einflüsse einzelner Bürger bzw. der unorganisierten politischen Öffentlichkeit einsickern könnten. Je mehr demokratische Rechte der einzelne Bürger genießt und desto mehr Bürger in den Genuss dieser Rechte einbezogen werden, desto mehr wird dadurch indirekt das Wachstum von Organisationen und Prärogativen angeregt, denen gegenüber diese Rechte – jedenfalls dann, wenn sie im Verein mit durchschnittlichen materiellen, informationellen und zeitlichen Ressourcen genutzt werden – in ihrem Einflusspotential verfallen. Der materielle Sinn und der politische Gebrauchswert dieser Rechte wird, so macht Bobbio deutlich, durch organisatorische Formalstrukturen und Prozeduren überlagert und erstickt. Die Staatsgewalt rächt sich gleichsam für die Beeinträchtigungen, die ihr von der Seite der demokratischen Partizipationsrechte drohen, dadurch, dass diese Rechte zwar nicht abgeschafft, aber durch die Ausbildung immunisierender Gegentendenzen in ihrer faktischen Leistungsfähigkeit und Reichweite neutralisiert werden. Horkheimers und Adornos Theorie der

130

Die Utopie der Null-Option

„Kulturindustrie“ modelliert die analoge Dynamik im Verhältnis zwischen ästhetischer Kultur und Kapitalverwertung: kulturelle Autonomie ist nicht mehr der Hort von Individualität und Freiheit, sondern willkommener und umso schwerer zu durchschauender Vorwand für deren Zerstörung. Radikalisiert und verallgemeinert man diesen Gedanken, so stößt man auf den in der Tat nicht ganz abwegigen Verdacht, dass bei einer ganzen Reihe von Aspekten des Modernisierungsprozesses der Gewinn an Autonomie und Subjektivität durchaus fiktiv und nominell geblieben sein könnte, insofern er von Gegentendenzen der „verwalteten Welt“ neutralisiert wird. Gerade auf den von der Aufklärung gebrochenen Bahnen behauptet sich der Mythos. In zahlreichen Abwandlungen hat die Gesellschaftstheorie seit der Marxschen Entfremdungs- und Verdinglichungskritik diejenigen Mechanismen herausgearbeitet und benannt, durch welche die Moderne ihre eigenen freiheitlichen Gründungsprinzipien und Errungenschaften zerstört und verrät. Im Namen des Fortschritts regrediert sie auf ein „Gehäuse der Hörigkeit“ (M. Weber) und organisiert eine „Kolonialisierung der Lebenswelt“ (J. Habermas). Begründbare Zweifel ergeben sich auch hinsichtlich des zweiten Kriteriums. Die Unzulänglichkeit der Ordnungs- und Steuerungsleistungen ist neben den Freiheitsverlusten die weitere frustrierende Grunderfahrung, die moderne Gesellschaften mit sich selbst machen. Die Steuerungskapazität wird defizitär, wo in der modernen Gesellschaft drei Sachverhalte aufeinanderstoßen. Ich meine erstens den Sachverhalt wachsender Differenzierung, der die Abhängigkeit und Verwundbarkeit jedes gesellschaftlichen Teilgebildes im Verhältnis zu nahezu jedem anderen steigert und deshalb den globalen Koordinationsbedarf erhöht. Zweitens die Unzulänglichkeit der vorhandenen Mittel und Mechanismen der Koordination. Und drittens die Starrheit, das Eigengewicht und die Revisionswiderstände, die vorhandene (aber unzulängliche) Koordinationsmechanismen jedem Versuch entgegensetzen, die Lücke zwischen Steuerungsbedarf und Steuerungskapazität, zwischen „design complexity“ und „control complexity“, durch institutionelle Innovationen zu schließen. Schon politische Steuerungsaufgaben mittlerer Größenordnung, sagen wir: eine alle bekannten Tatsachen, absehbaren Entwicklungen und sanktionierten Ansprüche tatsächlich in Rechnung stellende Steuer- oder Rentenreform, stellen sich als ein so hoffnungslos schwieriges und zeitraubendes Vorhaben dar, dass der Koordinationsanspruch bei jedem ernsthaften Versuch, solche Probleme zu bewältigen, nahezu automatisch auf kurze Fristen, enge Interessentenkreise und naheliegende Hauptprobleme zusammenschnurrt, während alles andere außerhalb des Horizonts von Beachtung und Rücksichtnahme gestellt wird, d. h. einer eben deswegen umso schwieriger werdenden nächsten Runde überlassen bleibt. Das hier praktizierte Prinzip ist das der Teilkoordination durch Ausklammern, und das bedeutet: der Koordination zu Lasten Dritter oder der Zukunft. Völlig aussichtslos erscheint die Koordination bei ausgespro-

Die Utopie der Null-Option 131

chen großformatigen Steuerungsproblemen, die, der Natur ihres Gegenstandes entsprechend, nicht im nationalstaatlichen Rahmen bewältigt werden können, also bei den militärstrategischen Fragen der Friedenssicherung, bei der Bewältigung der Armutsprobleme der Dritten Welt und bei der Wahrung minimaler ökologischer Balancen. Um eine weitere Größenordnung verschärfen sich solche Kompatibilitätsprobleme, wenn wir nicht nur das „Funktionieren“ von Systemen, sondern auch ihre Verträglichkeit mit geltenden Normen zum Kriterium machen. So leben wir heute in den Staaten des westlichen Verteidigungsbündnisses unter Bedingungen, zu denen es gehört, dass in aller Öffentlichkeit, seitens einer demokratisch konstituierten Regierung und in unser aller Namen die militärische Bereitschaft dafür organisiert wird, in bestimmten Eventualfällen Handlungen zu begehen, für welche die Bezeichnung „atomarer Holocaust“ präzise zutrifft; gleichzeitig ist aber die Vorbereitung einer solchen Handlungsbereitschaft (zumal es eine empirische Frage ist, ob deren Auslösungsbedingungen einmal eintreten werden oder nicht) ein Handeln, das mit ethischen Maßstäben und Ansprüchen, die sich im christlichen Abendland im Umlauf befinden, von kaum jemand in diskursiven Einklang gebracht werden kann. Überall thematisieren Organisationen und staatliche Eliten die nahende Gefahr oder gar den bereits erreichten Zustand ihrer „Unregierbarkeit“. Angesichts so markanter Beschränkungen der kollektiven Handlungskapazität drängt sich die Frage auf, ob die Rede von der „modernen“ Gesellschaft nicht eher ein illegitimer Euphemismus ist und wir statt dessen präziser von einer Gesellschaft sprechen würden, die zwar vielfältige Prozesse sektoraler Optionssteigerung durchgemacht hat und nun infolgedessen über eine tatsächlich moderne Verwaltung und Kunst, moderne Industrie und Kommunikationswege, ein modernes Mili­ tär- und Erziehungswesen verfügt, nicht aber als Gesellschaft über die Optionen, wie über dieses Ensemble von Teilmodernitäten und ihren Zusammenhang disponiert werden könnte. Vielmehr hat es den Anschein, dass der Modernitätsrückstand der Gesellschaft umso größer würde, je moderner die Teilsysteme werden, und dass auf dieser Makro-Ebene das hilflose Erleben blinder Fatalitäten in dem Maße zur Regel wird, in dem die rationale Kapazitätssteigerung der Teilsysteme voranschreitet. Die Modernisierung der Teile, so scheint es, geht auf Kosten der Modernität des Ganzen. Gerade wegen der Zukunftsoffenheit der Teilsysteme und ihrer innovationsbeschleunigenden sektoralen Rationalitäten scheint die Gesellschaft selbst unfähig geworden zu sein, ihre eigene Zukunft als Projekt zu konzipieren oder auch nur auf elementare Sollwerte einzuregeln. Als Kehrseite der Modernisierungsprozesse zeichnet sich eine durchaus paradox erscheinende Status-quo-Befangenheit und Unbeweglichkeit der Gesamtgesellschaft ab, die mit dem Grundmotiv der Moderne, der Steigerung des Disponieren- und Auswählen-Könnens nichts mehr gemein hat.

132

V.

Die Utopie der Null-Option

Neokonservative Rechte und postindustrielle Linke

Der Freiheitsgewinn erweiterter Optionen ist fiktiv, und die Steuerungsleistung des globalen Gesellschaftssystems bleibt defizitär. Die beiden Enttäuschungserfahrungen bilden den Nährboden für die theoretische und die politisch-moralische Kritik sowohl der neokonservativen Rechten wie des intellektuellen Lagers, das ich als „postindustrielle Linke“ bezeichnen möchte. Die Kritikmuster der neokonservativen Rechten sind geläufig. Zunächst werden die emanzipatorischen Wertvorstellungen der Moderne als selbstwidersprüchlich diskreditiert oder verächtlich gemacht, und es erfolgt eine strikte Absage an den „Eudämonismus“, das Fortschrittsstreben, die „utopische Horizonterweiterung“, die egalitären Motive der „Menschheitsbeglückung“ usw. Dieses Grundmotiv einer mit ihrem eigenen moralischen Impetus zerfallenen Moderne beherrscht bereits die programmatische Antrittsvorlesung des 31jährigen Max Weber von 1895: „Für den Traum von Frieden und Menschenglück steht über der Pforte der unbekannten Zukunft der Menschengeschichte: Lasciate ogni speranza.“5 Anders als heutige Neokonservative war Weber jedoch in der Lage, einen positiven Bezugspunkt anzugeben, von dem aus, seiner Auffassung zufolge, sich die (jedenfalls innenpolitische) Systemintegration der bürgerlichen Gesellschaft würde bewerkstelligen lassen. Als ein solches Modell der gesellschaftlichen Synthesis figuriert bei Weber einerseits die Idee des Kultur- und Nationalstaates, die ihn von „der ernsten Herrlichkeit des nationalen Empfindens“ (25) sprechen lässt; dieser Idee korrespondiert andererseits das berühmte Formalprinzip der „Verantwortungsethik“, das die heroischen Individuen an der Spitze wirtschaftlicher und politischer Apparate befähigen soll, die divergierenden Ansprüche und Wertprämissen der verschiedenen gesellschaftlichen Handlungssphären in eine rational allerdings nicht rekonstruierbare Synthese zu bringen. Jenseits dieser beiden Synthese-Prinzipien bleibe nichts als die unregulierbare Konfliktdynamik kultureller und sozialer, wirtschaftlicher und militärischer Kämpfe. Im Vergleich zu dieser Konzeption eines „Liberalen in der Grenzsituation“ (W. Mommsen) operiert der heutige Neokonservatismus bescheidener, aber auch inkonsistenter. Auf der einen Seite wird ein buntes Sortiment traditioneller Bindungswerte (Familie, Nation, Leistung, Eigentumsordnung, Religion) reaktiviert und in den Dienst der Disziplinierung von Ansprüchen gestellt, ohne dass man als gemeinsame Bezugsgröße dieser Werte ein Äquivalent zum Begriff der Kulturnation zu nennen vermöchte; vielmehr ist die Anrufung solcher Traditionswerte instrumentell gemeint und durch eben diese manipulative Verwendung eher noch geeignet, ihren Sinn weiter zu diskreditieren. Auf der anderen 5

Weber, M.: „Der Nationalstaat und die Volkswirtschaftspolitik“, in ders.: Gesammelte politi­ sche Schriften, Tübingen (Mohr) 21958, 1 – ​25, S. 12.

Die Utopie der Null-Option 133

Seite werden aber auch die Ansprüche an die überhaupt noch erreichbaren Ordnungsleistungen so weit herabgesetzt, dass Kompatibilität und Bestandssicherheit praktisch nur noch als Ergebnis forcierter sektoraler Modernisierungsprozesse – sei es des technologischen und ökonomischen Wettlaufs auf Weltmärkten, sei es des Rüstungswettlaufs – gedeutet werden, – als Nebenprodukt der Befriedigung einer mit geradezu gesinnungsethischer Versessenheit verfolgten „capacity to prevail“. Beides zusammengenommen führt zu dem bekannten Dilemma des Neokonservatismus, welches seine Kritiker darin erblicken, dass neokonservative Politik in einem Atemzuge kultur- und sozialpolitisch reaktionär und wirtschafts-, technologie- und militärpolitisch hemmungslos modernistisch sein möchte, wobei doch – so wird jedenfalls vermutet – der Modernismus selbst die Geltungsbedingungen jenes aufgesetzten Traditionalismus untergraben müsste. Indessen zeigt die US-amerikanische Realität der ersten Hälfte der 80er Jahre, dass das Nebeneinander von Traditionalismus und Modernismus (die Koexistenz von Wiedereinführung der Todesstrafe, obligatorischem Schulgebet, Abtreibungsverbot, „creation Science“ und anderen Anliegen der „moral majority“ mit der Mystifizierung von „High Tech“, Gentechnologie und waffentechnologischem Gigantismus) durchaus eine gewisse Stabilität erlangen und für politische Kräfte in Westeuropa zum verführerischen Vorbild werden könnte. Noch vor fünf Jahren zumindest hätte kaum jemand damit gerechnet, in welch exzessivem Ausmaße man sich offenbar und zumindest zeitweise beides zugleich leisten kann: der Logik der Modernisierung und ihrer eingebauten Dynamik der Kapazitätssteigerung freien Lauf zu lassen, gleichzeitig aber die egalitären und emanzipatorischen Ideen der Moderne und ihr kritisches Potential effektiv unter Quarantäne zu stellen. Spiegelbildlich zu dieser prekären Motivmischung von Modernismus und Reaktion verhalten sich diejenigen politischen Kräfte und Motive der „postindustri­ ellen Linken“. Der neoromantische Protest der neuen sozialen Bewegungen ist radikal „modernistisch“, insofern er sich von Werten der Autonomie, der Emanzipation und der Identität leiten lässt, Gleichzeitig richtet sich dieser Protest gegen diejenigen Entwicklungsresultate der Modernisierung des technisch-ökonomischen und des politisch-militärischen Systems, aus deren unreguliertem Wuchern sich Risiken für Autonomie und Identität ebenso wie für physische Integrität und Überleben ergeben. Die Gesellschaft wird als „Risiko-Gesellschaft“ erlebt und dementsprechend theoretisch erfasst6, in der eine neue Politik der Produktion und des Produzierens7 zur zentralen Konfliktachse wird. 6 Beck, U.: Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne, Ms., Bamberg 1985. 7 Vgl. Kitschelt, H,: „Materielle Politisierung der Produktion. Gesellschaftliche Herausforderung und institutionelle Innovationen in fortgeschrittenen kapitalistischen Demokratien“, Zeitschrift für Soziologie 14 (1985).

134

Die Utopie der Null-Option

Man kann die neuen sozialen Bewegungen, die den von normativ durchaus modernen Motiven getragenen Protest gegen Folgen der Modernisierung repräsentieren, als eine Erscheinung betrachten, welche die bürgerliche Emanzipa­ tionsbewegung des 18. und frühen 19. Jahrhunderts wie die Arbeiterbewegung des 19. und frühen 20. Jahrhunderts auf einer neuen Ebene aufnimmt und fortsetzt. Die zentrale Beschwerde, die von den sozialen und politischen Bewegungen des Bürgertums geführt wurde, richtete sich gegen die Entscheidungsprivilegien und die Willkür vorbürgerlicher politischer Eliten. Demgegenüber war die Beschwerde, die von der Arbeiterbewegung geführt wurde, gegen Armut und soziale Unsicherheit als Begleiterscheinung der bürgerlich kapitalistischen Industrialisierung gerichtet. Der demokratische Rechtsstaat war die evolutionäre Errungenschaft, in die – teilweise in Überlagerung mit der einsetzenden Arbeiterbewegung – die soziale Bewegung des Bürgertums einmündete, und der keynesianische Wohlfahrtsstaat, wie wir ihn aus der Nachkriegsepoche der westeuropäischen Industriegesellschaften kennen, war die politisch-ökonomische Struktur, die sich als Folge (wenn auch nicht unbedingt als Erfüllung der Ziele) der nichtkommunistischen Arbeiterbewegung herausbildete. Aufbauend auf diesen Bewegungen und der aus ihnen hervorgehenden Strukturbildungen konzentrieren sich die neuen sozialen Bewegungen auf das Thema des Schmerzes, der sich aus Übergriffen und der Bedrohung der physischen (oder im weitesten Sinne „ästhetischen“) Integrität des Körpers, des Lebens oder einer Lebensweise ergibt. Die Protagonisten dieses Protestthemas stehen somit in einer Kontinuität mit Motiven und Errungenschaften der bürgerlich-demokratischen und der proletarisch-sozialistischen Bewegungen. Ohne deren akkumulierte Errungenschaften hätte es weder Anlässe noch Möglichkeiten gegeben, Verletzungen, Übergriffe und Schmerzerfahrung bzw. den Schutz von Leben und Lebensweise gegen solche Übergriffe zum erfolgreichen Mobilisierungsthema zu machen. Die Dringlichkeit dieser Themen und Erfahrungen repräsentieren heute in den westlichen Ländern – weit im Vorfeld von „grünen“ und „alternativen“ politischen Initiativen und Experimenten – international operierende Organisationen wie amnesty international und Greenpeace. Auf der anderen Seite ist diese Kontinuität von alten und neuen soziopolitischen Bewegungen nicht ungebrochen. Diskontinuitäten sehe ich in drei Hinsichten. Erstens sind, jedenfalls heute, die ökologischen, pazifistischen, feministischen, regionalistischen, urbanistischen Autonomie- und Verteidigungsbewegungen weit davon entfernt, auch nur die Umrisse einer gesellschaftsverändernden Programmatik desselben Grades von Konsistenz und Geschlossenheit entwickelt zu haben, der die früheren soziopolitischen Bewegungen immerhin kenn­zeichnete. Einen zweiten Bruch im Verhältnis zu diesen sehe ich darin, dass jene neuen sozialen Bewegungen in ihrer durchaus emanzipatorisch intendierten Modernisierungskritik zumindest gegen die Versuchung nicht gefeit sind, auf eindeutig vor­

Die Utopie der Null-Option 135

moderne Leitbilder zurückzugreifen und ihre Kritik der Modernisierung auf partikularistische, gemeinschaftliche, libertäre, anarchistische, ökologisch-biologische oder ähnliche Fundamentalismen zu stützen. In diesen Symptomen eines normativen Regresses könnte man freilich auch ein allgemeines Merkmal soziopolitischer Bewegungen vermuten, das dann seine Parallele hätte in der frühbürgerlichen Romantik und in den berufsständisch-organischen Vorstellungen der frühen Arbeiterbewegung insbesondere der romanischen Länder. Die dritte und wichtigste Diskontinuität scheint mir darin zu liegen, dass die neuen sozialen Bewegungen nun genau jene institutionellen Arrangements der staatlichen Herrschaft, der materiellen Produktion und der wissenschaftlich-technischen Innovation zum Thema der Kritik machen, mit deren Hilfe allein die Forderungen der älteren Bewegungen befriedigt werden konnten. Denn die Kritik richtet sich ja gegen die autonomisierte, aus wirksamen gesellschaftlichen Verantwortungsbindungen herausgelöste Dynamik von industriellem Wachstum und wissenschaftlichtechnischem Wandel einerseits, gegen die Funktionsweise des auf den Zentralwert der (sozialen wie militärischen) Sicherheit festgelegten „welfare-warfare-state“ andererseits. Aus dieser Diskontinuität ergibt sich die besondere Schwierigkeit der gedanklichen und politischen Aufgabe, die Teilrationalitäten technisch-ökonomischer Effizienz und staatlich-bürokratischer Sicherheitsvorkehrungen mit den neuen Schmerzempfindlichkeiten und Unversehrtheitsansprüchen zu versöhnen, ohne dabei ihr relatives Recht und ihre praktische Unverzichtbarkeit zu negieren. Was nun, gemäß den Forderungen der neuen sozialen Bewegungen, „sozialverträglich“ und mit den Lebensbedingungen kompatibel gemacht werden soll, das sind jene politisch-ökonomischen Strukturen selbst, die den Vorläufern der heutigen sozialen Bewegung bereits als Garantie und Gewährleistung ihrer Lebensbedingungen erschienen waren8, 9. Es stoßen also heute zwei jeweils in sich selbst gebrochene politisch-theoretische Stellungnahmen zu den enttäuschenden Erlebnissen und Ergebnissen des Modernisierungsprozesses aufeinander, während, wie es scheint, das Mittelfeld derer, die mit gutem Gewissen weiterer Modernisierung das Wort teilen und nach altsozialistischem Vorbild eine Kontinuität von technischem und sozialem Fortschritt unterstellen, immer dünner besetzt ist. Aul der einen Seite stehen die Apologeten moderner Strukturen, die ihr Plädoyer für die weitere Entfesselung technischer, ökonomischer, militärischer und bürokratischer Kapazitätssteigerung freilich unter Rückgriff auf ausgesprochen vor- und antimoderne Tugend- und 8 9

Vgl. Offe, C.: „Challenging the Foundations of Institutional Politics: The New Social Movements“, in: C. S. Maier (cd.): Changing Boundaries of the Political, New York 1986. Vgl. dazu Habermas, J.: Die neue Unübersichtlichkeit. Kleine politische Schriften V, Frankfurt (Suhrkamp) 1985, S. 156 ff.

136

Die Utopie der Null-Option

Pflichtenkataloge vortragen. Spiegelbildlich steht ihnen in buntscheckiger intellektueller Formation eine Vielfalt von Stellungnahmen gegenüber, die sich sämtlich zwar auf die emanzipatorischen und autonomiesteigernden Ausgangsmotive der Moderne berufen, eben deswegen aber den erreichten Zustand der Modernität mit den bekannten Argumenten der Wachstums- und Technologiekritik, der Bürokratie- und Professionskritik scharf kritisieren. Allerdings ringen die Vertreter dieser Position mit einer Gefahr, auf die sich die Vertreter der neokonservativen Apologie ganz bedenkenlos einlassen: der Gefahr nämlich, zur vermeintlichen Stärkung ihrer Kritik an den etablierten Strukturen der Modernität und mit doktrinärer Unbedingtheit auf Ordnungsprinzipien zurückzufallen, die aus einem angeblichen „Wesen“ des Menschen (bzw. der Frauen und Männer), der Gesellschaft, der Natur oder von was auch immer hergeleitet sind. Unter den Pfänden solcher Eiferer des einfachen und wesensgemäßen Lebens droht dann die Kritik der Modernisierung die Modernität ihres Impulses einzubüßen.

VI. Modernisierungsprobleme „zweiter Ordnung“ Ich möchte mich abschließend an der etwas unbescheidenen und daher auch nur höchst unvollständig zu behandelnden Frage versuchen, wie das re­gressive Potential, das die rechte Modernitäts-Apologie mit unbeschwertem, die linke Modernitätskritik mit eher schlechtem Gewissen mitschleppt, zumindest im Falle der letzteren abgeschüttelt werden könnte. Dazu komme ich zunächst auf die zuvor begründete These zurück, dass es sich bei der geläufigen Selbst-Kennzeichnung unserer Gesellschaften als „moderner“ Gesellschaften eher um einen Euphe­mismus handelt. „Modern“ im Sinne von „offen für Optionen“ ist nicht die „Gesellschaft“, sondern sind lediglich ihre konstitutiven Teilsysteme der materiellen Produktion, der kulturellen Reproduktion, der politischen Öffentlichkeit und der staatlichen Herrschaft. Die Art und Weise, wie diese Teilsysteme miteinander in Relation stehen und aufeinander einwirken, muss hingegen als außerordentlich starr und status-quo-befangen betrachtet werden. Aber nicht nur das: außer durch ihre Starrheit und Nicht-Wählbarkeit sind die Schaltmuster der Koordination durch ihre allseits beklagte unzulängliche Leistungsfähigkeit charakterisiert. Das bedeutet, dass Teilprozesse in sachlicher, zeitlicher oder sozialer Hinsicht auf andere Teilprozesse Auswirkungen haben, die entweder vollends unbekannt oder unvorhergesehen sind oder/und nicht in dem Maße neutralisiert und unter Kontrolle gehalten werden können, wie es normative „Sollwerte“ und funk­tionale Gleich­ gewichtsbedingungen der heterogenen (oder auch dritter) Teilsysteme „eigentlich“ verlangen würden. In so beschaffenen Systemen wird die Zuversicht darauf, dass das jeweils anderswo komplementär Erforderliche schon geschehen werde und

Die Utopie der Null-Option 137

man umgekehrt mit wirklich unzumutbaren Auswirkungen des anderswo ablaufenden Handelns nicht zu rechnen brauche, in hohem Maße riskant. Vielmehr ist es so, als ob überall Flugzeuge starteten, noch bevor die Landebahn des Zielflughafens in einen funktionstauglichen Zustand gebracht worden ist, – ein Gleichnis, das man angesichts des frisch-fröhlichen Einstiegs in „moderne“ Energietechnologien lange vor der Klärung von Entsorgungs- und Endlagerungsproblemen für die strahlenden Rückstände nicht als allzu dramatisierend empfunden wird. In allen Lebensbereichen ist man also in zunehmendem Maße auf die keineswegs enttäuschungsfeste Zuversicht angewiesen, dass dank irgendeiner glücklichen Fügung oder weitsichtigen Vorkehrung die richtigen Akteure rechtzeitig das Rich­ tige tun werden. Ich bezeichne Abstimmungs-, Koordinations- und Steuerungsprobleme dieser Art als Modernisierungsprobleme zweiter Ordnung. Sie stehen jenen Modernisierungsproblemen erster Ordnung an Dringlichkeit nicht nach, die dem westeuropäischen Besucher in Entwicklungsländern, etwa bei der Suche nach trinkbarem Leitungswasser oder einer funktionierenden Telefonzelle, in ihrer dort allerdings geradezu einheimelnden Simplizität auffallen. Modernisierungsprobleme zweiter Ordnung, deren Kern sich auf die Rationalisierung des Zusammenspiels zwischen schon rationalisierten Teilsystemen bezieht, beschäftigt heute auf breiter Front die Sozialwissenschaften (zum Beispiel in der Theorie kollektiver Güter, Korporatismustheorie, sozialwissenschaftlicher Steuerungstheorie, aber auch der „Theorie des kommunikativen Handelns“). Max Weber war noch der Auffassung, dass das Problem, divergierende Teilrationalitäten auf eine erträgliche Synthese zu bringen, in ethischen Kategorien bearbeitbar sei und in der „Verantwortungsethik“ der politischen Leitung von Organisationen und Staaten seine Lösung finde, wobei „Augenmaß“ und „Leidenschaft“ eine jeweils personengebundene Mischung eingehen sollten. Eine Lösung dieses „ethischen“ Typus ist heute fragwürdig geworden, weil es schwerfällt, an der Weberschen Prämisse festzuhalten, dass Verantwortung heute tatsächlich noch irgendwo von personalen Leitungssubjekten, also von politischen Führern ausgeübt werden könne, die alle relevanten Variablen im Griff (oder wenigstens im Blick) haben. Wenn das nicht unterstellt werden kann, ist offensichtlich auf eine Elitenethik oder einen Elitenkonsens nicht mehr zu setzen, und das Problem verschiebt sich auf die Frage, wie „Verantwortlichkeit“ durch ein geeignetes institutionelles Design zu sichern wäre.10 Für die Bewältigung der Modernitätsrückstände, die sich in den (fälschlich so genannten) „modernen“ Gesellschaften abzeichnen, kommen insgesamt drei methodische Zugangsweisen für die Konstruktion bzw. Verbesserung eines solchen 10 Vgl. Preuß, U. K.: Politische Verantwortung und Bürgerloyalität, Frankfurt (Fischer) 1984, S.  145 ff.

138

Die Utopie der Null-Option

Designs in Betracht. Ihr gemeinsames Bezugsproblem ist, wie gesagt, die Erschließung von neuen und zusätzlichen Handlungsmöglichkeiten bei der Bewäl­tigung von Ordnungs- und Koordinationsproblemen. Dabei kann man erstens so Vorgehen, dass man versucht, die Leistungsfähigkeit der schon vorhandenen Koordinationsmedien auszuweiten, also zum Beispiel die Verwaltung noch effektiver, den Marktmechanismus noch zuverlässiger oder kommunikative Aufklärungsund Bildungsprozesse der politischen Öffentlichkeit noch wirksamer zu machen.11 Eine zweite Möglichkeit besteht darin, die Zuständigkeiten dieser diversen Steuermechanismen neu zuzuschneiden und so zu neuen Mischungsverhältnissen zwischen Markt, Staat und Konsens zu gelangen. Drittens ist es vorstellbar, sozusagen umgekehrt an der Bedarfsseite anzusetzen und das erforderliche Maß an Fähigkeiten zur Koordination und Kompatibilitätssicherung so herabzusetzen, dass man mit den verfügbaren Steuerungskapazitäten auch tatsächlich auskommt. Es geht also um die Alternativen der Steigerung, der Mischung und der Entlastung von Mechanismen sozialer Steuerung.

VII. Drei Strategien Was zunächst die Strategie der Steigerung angeht, so handelt es sich dabei wohl schlicht um Versuche, den funktionalen Primat eines gesellschaftlichen Sub­ systems – sei es des Marktes, des Staates oder der Gemeinschaft – wiederherzustellen und diese Subsysteme in den Rang eines globalen Ordnungswächters zu erheben. Dabei hat man mit derlei ordnungspolitischen Monomanien gerade in Gesellschaften, deren Teilsysteme bereits hochgradig modernisiert sind, besonders schlechte Erfahrungen gemacht. Dies gilt insbesondere für Versuche, den Zusammenhang des gesellschaftlichen Lebens mit den Mitteln staatlicher Verwaltung und rechtlicher Regulierung sicherzustellen; aber nicht weniger würde es für Versuche gelten, vorrangig die pretiale Selbstregulierung des Marktes mit makrosozialen Steuerungsaufgaben zu betrauen. Worauf man bei der doktrinären Vereinseitigung solcher ordnungspolitischer Reinheitsgebote allerdings bald stößt, ist die Erfahrung, dass der verbleibende Regelungsbedarf mit der Fülle der schon vorhandenen Regelungen nicht etwa abnimmt, sondern weiter wächst: je mehr bürokratische Vorschriften es gibt, desto mehr wird ein anders als durch solche Vorschriften motiviertes Handeln entmutigt, und desto größer wird die Lücke, die dann durch weitere Detailregelungen noch geschlossen werden muss. Ganz analoge Phänomene der kontinuierlichen Selbst-Überlastung kann man theoretisch für

11 Vgl. Lindblom, C. E.: Markets and Politics, New York 1977.

Die Utopie der Null-Option 139

die Fälle der reinen Marktsteuerung oder der reinen Gemeinschafts-Koordination prognostizieren. Anders setzt die zweite der oben beschriebenen Varianten von Versuchen an, die Kapazität globaler sozialer Systeme für „verantwortliches“ Mandeln zu steigern. Im Falle der Mischung von unterschiedlichen Steuerungsmechanismen wird versucht, diese nach jeweiligen sachlichen, sozialen und konjunkturellen Zuständigkeitsbereichen so zuzuschneiden, dass ihr Ineinandergreifen zu einem erträglichen Maß von Stabilität und „Normalität“ führt. Sobald man jedoch ernstmacht mit Misch-Rezepturen wie „so viel Markt wie möglich, so viel Staat wie nötig“ oder gar noch eine Portion „Gemeinsinn“ in das komplexe Steuerungs-Design einzubringen sucht, stößt man auf ausgeprägte wechselseitige Intoleranzen und Rivalitäten zwischen diesen Medien, wenn nicht gar auf imperialistische Alleinzuständigkeitsansprüche. Eine Fülle von wirtschafts-, sozial-, arbeitsmarkt- und bildungspolitischen Streitfragen der Gegenwart eignen sich vorzüglich als Anschauungsmaterial dafür, wie schwierig es ist, die Zuständigkeitsgrenze etwa zwischen Beschäftigungshoheit von Arbeitgebern und sozialstaatlicher Zuständigkeit oder zwischen Elternrecht und egalitären bildungspolitischen Ansprüchen auch nur um Millimeter in die eine oder andere Richtung zu verschieben. Insbesondere die Sphäre der marktregulierten Gesellschaftsprozesse erweist sich gegen solche graduellen Beeinträchtigungen als besonders empfindlich, und geringfügige regulative Beeinträchtigungen ihres Zuständigkeitsbereiches können zu weitgehenden und sieh selbst verstärkenden Stimmungseinbrüchen und Desinvestitionsschüben führen. Man hat ironisch auf den (scheinbaren) Widerspruch hingewiesen, der darin liegt, dass die gläubigsten Befürworter des Marktwettbewerbs die hef­ tigste Aversion bekunden, sobald der Wettbewerb nicht mehr auf Märkten, sondern zwischen den rivalisierenden Steuerungsweisen des Marktes, der staatlichen Herrschaft der solidarischen (etwa genossenschaftlichen) Produktions- und Arbeitsweise stattfinden soll. Jedenfalls zeigt sich, dass Formeln vom allgemeinen Typus „so viel X, Y, Z wie nötig/möglich“ deshalb so schwer zu implementieren sind, weil operative und konsensuelle Kriterien für das, was jeweils „nötig“ oder „möglich“ sein soll, schwer zu gewinnen sind. Angesichts dieser (hier zugegebenermaßen pointiert resümierten) NegativBefunde lohnt es sich, wie ich meine, die verbleibende dritte Alternative der „Entlastung“ näher zu betrachten, und nach Vorkehrungen und Strategien Ausschau zu halten, die das Problem der Koordination und Kompatibilität nicht allein durch Steigerung von Steuerungskapazitäten, sondern durch Senkung des Steuerungs­ bedarfs handhabbar machen können. Wie wir gesehen haben, beruhen die sekto­ ralen Modernisierungsprozesse und der gewaltige Gewinn an wirtschaftlichen, politischen, ästhetischen, bürokratischen, militärischen usw. Optionen auf dem sozialen Prinzip der Differenzierung und Spezialisierung. Folge davon ist die ent-

140

Die Utopie der Null-Option

sprechend gesteigerte wechselseitige „Rücksichtslosigkeit“ der Handlungssphären gegeneinander; ihr interner Rationalitätsgewinn und ihre wachsende Wahlfreiheit bringt es mit sich, dass sie sich wechselseitig mit Externalitäten und Folgeproblemen belasten. Außerdem wächst ihre Interdependenz; die Handlungssysteme verlieren ihre Autarkie, weil sie im Verhältnis zueinander auf Vor- und Komplementärleistungen angewiesen sind. Aus diesem Zusammenhang ergeben sich die genannten Steuerungsprobleme. Ihre Lösung bestünde in der Vorsorge für ein „erträgliches“ Maß an Externalitäten bzw. für ein „ausreichendes“ Maß an Reziprozität. Wird die Lösung dieses steuerungstheoretisch umformulierten Problems der Verantwortung verfehlt, so geht dies zu Lasten des Gebrauchs- und Wohlfahrtswertes der in den einzelnen Teilsystemen erschlossenen Optionen selbst. Zwar mag jeder fortfahren, sich auf den Bahnen der Modernisierung und der sektoralen Kapazitätssteigerung zu bewegen, aber wenn die genannten Steuerungsfunktionen in ihrer Leistungsfähigkeit nicht mitkommen, entsteht doch nur jene suboptimale Lage, die man in anderem Zusammenhang als „kollektive Selbstschädigung“ bezeichnet hat und welche die Spieltheorie in Prisoners-Dilemma-Situationen modelliert. Im Sinne eines rationalen Kalküls käme es also darauf an, sektorale Modernisierungsgewinne gegen die Wohlfahrtseinbußen zu verrechnen, die in Gestalt von Steuerungsdefiziten nicht nur gegen die Gesellschaft insgesamt, sondern mittelbar auch gegen jeden einzelnen Akteur Zurückschlagen. Uns fehlt allerdings eine Verrechnungseinheit bzw. ein Kontenrahmen, mit deren Hilfe sich eine solche Berechnung aufstellen ließe. Vor allem fehlt uns aber auch in den Fällen, in denen klare Intuitionen dafür sprechen, dass der Nutzengewinn aus der Ausschöpfung weiterer Optionen negativ wäre, die faktische Möglichkeit, jene „NullOptionen“ auch tatsächlich zu treffen, die einer weiteren Eskalation von unbewältigten Steuerungsproblemen Vorbeugen könnten, Denn die meisten Bürger verfügen nicht über realistische Chancen, für sich allein gegen eine weitere Steigerung ihrer Optionen zu optieren, also sich aus den nahezu objektiven Prozessen der Automobilisierung, landwirtschaftlichen Chemisierung, Verkabelung, des Rüstungswettlaufs, der internationalen Technologie-Konkurrenz usw. auszuklinken, – selbst dann nicht, wenn sie davon überzeugt sein sollten, dass hierin eine Vorbedingung „verantwortlichen Handelns“ liege. In der Freiheit zur kalkulierten Null-Option, zur rationalen Selbstbeschränkung liegt heute die eigentliche Utopie. Der Verdacht, dass in vielen Lebens- und Handlungsbereichen weitere Differenzierung, weitere Kapazitätssteigerung und weitere Modernisierung sich eigentlich deshalb nicht „lohne“, weil die dadurch heraufbeschworenen riskanten Steuerungsprobleme den Wohlfahrtsgewinn wieder zunichtemachen würden, ist heute dicht unter der Oberfläche vieler gesellschaftspolitischer Diskurse wahrzunehmen. Was diesen Verdacht aber unter der Oberfläche hält, dürfte in den meisten Fällen

Die Utopie der Null-Option 141

die Angst sein, dass wegen bestehender technischer, ökonomischer und militärischer Interdependenzen und Wettbewerbsbeziehungen auf jede tatsächlich getroffene Null-Option die Strafe schwerer und schwerster Wohlfahrtsverluste stehe. Die unter Bedingungen hoher Interdependenz in der Regel durchaus begründete Befürchtung ist nämlich, dass der Verzicht auf marginale Vorteile kalkulierbare Schlechterstellung nach sich ziehen könnte. Wenn (wie im Krieg und im Darwinismus) die zweitbeste Lösung sich von der schlechtesten nicht mehr unterscheidet, werden Null-Optionen unzumutbar. Die Art der schon vorhande­nen Interdependenzen würde uns demnach nötigen, immer weitere Interdependenzen jenseits aller Verantwortbarkeit aufzubauen; und die Modernisierung wäre eben, um Max Weber abzuwandeln, kein „Fiaker, aus dem man nach Belieben aussteigen kann“. Aber vielleicht kann man in ein Fahrzeug umsteigen, bzw. das Fahrzeug so umbauen, dass die Strafe, die bisher von der Entscheidung für Null-Optionen abschreckt, auf ein erträgliches Maß gemindert wird ? Und wenn die Modernität einem „Säurebad“ verglichen wird – macht sie nicht auch die Ätzfestigkeit der Materialien steigerbar, mit denen in diesem Säurebad gearbeitet wird ? Ich denke, dass die graduelle Lockerung von Interdependenzbeziehungen in der Tat der Weg wäre, auf dem der eklatante Modernitätsrückstand auf der Ebene der Gesellschaft abgebaut und unsere Fähigkeit, mit den Folgeproblemen sektoraler Modernisierung umzugehen, gesteigert werden könnte. Mir ist kein Argument dafür bekannt, dass der Grad der Interdependenz, der dann selbst zur Antriebskraft neuer und riskanter Interdependenzen wird, nicht zum Gegenstand strategischer Einwirkung der Gesellschaft auf sich selbst und zum Thema gradueller Veränderung gemacht werden könnte. Man könnte, um ein Beispiel zu nennen, die vergleichsweise besonders günstige Arbeitsmarktlage, die heute die vier westeuropäischen Industrieländer Norwegen, Schweden, Österreich und die Schweiz zu verzeichnen haben, mit der Tatsache in Verbindung bringen, dass nur diese Länder im Gegensatz zu den EG-Ländern keinem supranationalen wirtschaftspolitischen Verbundsystem angehören. Der Optionsgewinn, den man durch Erschließung zumutbarer und erträglicher Null-Optionen (im Beispiel: auf die Interdependenzen einer EG-Mitgliedschaft) ernten würde, liegt auf der Hand: er besteht in der durchaus „modernen“ Steigerung der Fähigkeit, mit den Folgen des eigenen Handelns verantwortlich umzugehen. Natürlich sind Null-Optionen nur dort rational, wo ein Verzicht auf Optionen einen mindestens gleichgroßen Gewinn an globaler Kontrolle, jedenfalls an strukturellen Chancen für Verantwortlichkeit nach sich zieht. Um diesen Kontrollgewinn zu realisieren, müssten zwischen soziale Teilsysteme gleichsam Trennwände eingezogen werden, die einerseits relativ undurchlässig sind für negative externe Effekte, andererseits aber auch die Abhängigkeit dieser Teilsysteme von den Vorleistungen und Hilfestellungen anderer Handlungssysteme vermindern. Natürlich kann dies nicht auf die Zerschneidung funktionsgeteil-

142

Die Utopie der Null-Option

ter gesellschaftlicher Zusammenhänge zu einer Struktur selbstgenügsamer Monaden hinauslaufen, sondern nur auf die vorsichtige Verkürzung der sachlichen, sozialen und zeitlichen Distanz zwischen Handlungen und Handlungsfolgen auf jenes Maß, das es überhaupt erst erlaubt, die Qualität jenes Zusammenhanges kognitiv zu erfassen und wie auch immer politisch-moralisch zu beurteilen. Soziale, politische und ökonomische Handlungssysteme können durchaus in der Weise umgebaut werden, dass ihren Akteuren die Reflexion auf die Fernwirkungen ihres Handelns bzw. die Beweislast für die Vertretbarkeit derselben nahegelegt wird, und dass sie umgekehrt aus der direkten Abhängigkeit von den Vorgaben anderer Handlungssysteme herausgelöst werden. Eine solche Verdünnung von Externalitäten und Abhängigkeiten wird in sozialwissenschaftlich begründeten Steuerungskonzepten zunehmend mit Begriffen wie „self-sufficiency“ (in der Entwicklungssoziologie), „loose coupling“ (in der Organisationssoziologie) oder Dezentralisierung bzw. „devolution“ (in der Politischen Soziologie) erörtert. Dabei ist der gemeinsame Grundgedanke, soziale Syste­ me so umzubauen, dass sie ihre Umwelt weniger mit Folgeproblemen belasten und gleichzeitig selbst ihrer Umwelt gegenüber autonomer werden, wovon man sich dann insgesamt eine Ermäßigung von Koordinationsproblemen und Steuerungsbedarfen versprechen kann. Besonders aktuell erscheint mir das Problem einer Selbstbeschränkung des Wirkungsradius von Handlungen und Entscheidungen in der zeitlichen Dimension. Die Berücksichtigung dieses Gesichtspunktes würde darauf hinauslaufen, dass man in Entscheidungssituationen methodisch einen Bonus für diejenige Alternative einrechnet, deren Auswirkungen weniger weit in die Zukunft hineinreichen. Eine solche Prämie auf Überschaubarkeit und Reversibilität könnte verhindern, dass gegenwärtige Optionsgewinne sich als zu­künftige Steuerungsengpässe niederschlagen; dieser Gesichtspunkt ist z. B. im Bereich der regenerierbaren Energien, aber auch in ganz anderen Bereichen wie Städtebau und Sozialversicherungsreform von einiger Relevanz. Einem solchen in der Zeitdimension disziplinierten Kriterium rationalen Entscheidens würde es weiterhin entsprechen, wenn man Entscheidungen methodisch nicht unter dem Zeitdruck trifft, den konkurrierende Entscheidungsträger ausüben, sondern sich  –  etwa durch Einschaltung von Moratorien12 oder Iterationen – die Zeit nimmt, die erforderlich ist, um eventuelle Fernwirkungen des Entscheidens besser beurteilbar zu machen und Voreiligkeiten zu vermeiden. In der Sozialdimension würde derselbe 12 In manchen Ländern sind die Türen von Banken mit einem Mechanismus versehen, der die Tür nach Betätigung der Klinke noch für einige Sekunden verschlossen hält. Offenbar wird unterstellt, dass die dem Bankkunden durch dieses Moratorium zugemutete Freiheitseinbuße in einem durchaus akzeptablen Verhältnis steht zur erhöhten Sicherheit gegen Überfälle auf Banken.

Die Utopie der Null-Option 143

Grundgedanke einer „Rationalität verkürzter Wirkungsketten“ darauf hinauslaufen, dass man durch verstärkten Grundrechtsschutz oder auch Kündigungsschutz bzw. durch Einbau lokaler Autonomie- und Vetorechte die soziale Reichweite von bürokratischen und manageriellen Entscheidungen herabsetzt und so verhindert, dass Fernwirkungen ins Unkontrollierbare hinein diffundieren. Es ist nicht zu verkennen, dass zumindest in vielen Fällen die sachliche, zeitliche und soziale Selbstbeschränkung von Akteuren bei diesen zu gewissen Wohlfahrtseinbußen und Verzichtleistungen führen wird. Sie subventionieren sozu­sa­ gen durch Verzicht auf weitere Modernisierung ihres Handlungsfeldes die Modernität und Steuerungsfähigkeit übergreifender gesellschaftlicher Zusammenhänge. Aber ebenso wenig ist zu sehen, weshalb ein solcher Verzicht nicht durch gegenläufige Subventionen erträglich und vielleicht sogar attraktiv gemacht werden sollte. Wenn einmal die Modernisierung von Teilsystemen, insbesondere die Produktivität der Gütererzeugung so weit fortgeschritten ist, wie dies heute für westeuropäische Industriegesellschaften der Fall ist, dann ist nicht zu sehen, warum die Ressourcen nicht auch zur Verfügung stehen sollten, mit denen die Gesellschaft ihre Mitglieder für den Verzicht auf weitere Steigerung partikularer Optionen entschädigen und so insgesamt zu einer Modernisierung ihres makrosozialen Steuerungssystems gelangen kann. Ein in der sozial- und arbeitsmarktpolitischen Diskussion gegenwärtig auftauchendes Beispiel für diesen Zusammenhang ist der Vorschlag, Arbeitsmarktteilnahme und Einkommensverteilung schrittweise so voneinander zu entkoppeln, dass Personen, die für sich selbst eine Null-Option auf Erwerbsteilnahme treffen, hierfür nicht mit empfindlichen Einkommensverlusten bestraft werden, sondern ein Recht auf ein „Grundeinkommen“ in Anspruch nehmen können. Wenn man sich das Problem in dieser Weise als ein Optimierungsproblem stellt, bei dessen Lösung ein marginaler Verzicht auf Optionssteigerungen gegen einen Gewinn an Steuerungsfähigkeit (oder genauer: gegen eine marginale Einsparung der von undurchschauten Fernwirkungen und Handlungsfolgen hervorgerufenen Steuerungsprobleme) getauscht wird, dann entfallen auch die Anlässe und Versuchungen, das Votum für Null-Optionen anti-modernistisch zu ideologisieren. Kleinformatigkeit, Naturnähe, Einfachheit, Bescheidenheit, Autarkie, Gemächlichkeit, solidarische Selbststeuerung usw. sind keineswegs selbst-evidente moralische oder ästhetische Tugenden, sondern sie können ein lohnender und rational zu rechtfertigender Preis sein, sofern man mit dessen Zahlung riskante weitere Komplexitätssteigerungen einsparen kann. Sollen solche Kalküle (über den Kreis der ideologischen Proponenten von Null-Optionen hinaus) handlungsrelevant werden, so wäre dafür vorauszusetzen, dass ein Kostenausgleich in der Weise politisch organisiert wird, dass der kollektive Nutzen des Verzichts jedenfalls nicht allein von denjenigen individuell getragen werden muss, die durch rationale

144

Die Utopie der Null-Option

Selbstbeschränkung die Voraussetzungen dieses Nutzens schaffen. Vielmehr wird sich die „verantwortungsethische“ Rationalität von Selbstbeschränkungen nur in dem Maße durchsetzen können, wie Null-Optionen in einem weiteren, reflexiv gewendeten Schritt der politischen Modernisierung zumutbar und erträglich gemacht werden. Dies könnte zum Ergebnis haben, dass Gesellschaften den erreichten Zustand ihrer Modernisierung einer durchaus „modernen“ Revision unterziehen und sich institutionell in die Lage versetzen, mit weiteren Modernisierungsprozessen wählerisch umzugehen. Diese Modellüberlegungen und Anwendungsbeispiele sollten deutlich gemacht haben, dass in „modernen“ Gesellschaften grundsätzlich ein paradoxer Zusammenhang zwischen sektoraler Kapazitäts- und Optionssteigerung einerseits, globaler Starrheit und Unbeweglichkeit andererseits bestellt. Je verfügbarer die Teilsysteme werden, desto fataler stellt sich das Problem ihres Zu­sammenhanges. Insofern ist die pessimistische Perspektive nicht abwegig, dass Gesellschaften gerade im Ergebnis rapider Modernisierungs- und Rationalisierungsprozesse in den Zustand dumpfer Schicksalshaftigkeit und Unbeweglichkeit zurückfallen können, den zu überwinden das Ursprungsmotiv von Modernisierungsprozessen war. Es sollte jedoch ebenfalls deutlich geworden sein, dass zwischen den Extrempolen von modernisierten, aber erstarrten und „primitiven“, aber revolutionierbaren Gesellschaften eine Fülle von intermediären Kombinationspunkten liegen, an denen die begrenzten Vorteile erweiterter Handlungsoptionen und gesteigerter Steuerungskapazität gegeneinander austariert und miteinander vereinbart werden könnten.

Literatur Beck, U.: Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne, Ms., Bamberg 1985 Berger, P.: Facing Up to Modernity, New York 1977 Bobbio, N.: „The Future of Democracy“, Telos, No. 61, Fall 1984, 3 – ​16 Habermas, J.: Theorie des kommunikativen Handelns, 2 Bde., Frankfurt (Suhrkamp) 1981 Habermas, J.: Die neue Unübersichtlichkeit. Kleine politische Schriften V, Frankfurt (Suhrkamp) 1985 Hirsch, F.: Social Limits to Growth, Cambridge Mass. (Harvard University Press) 1976 Horkheimer, M. u. Adorno, Th. W.: Dialektik der Aufklärung, Amsterdam (Querido) 1947 Kitschelt, H,: „Materielle Politisierung der Produktion, Gesellschaftliche Herausforderung und institutionelle Innovationen in fortgeschrittenen kapitalistischen Demokratien“, Zeitschrift für Soziologie, 14 (1985) Lindblom, C. E.: Markets and Politics, New York 1977

Die Utopie der Null-Option 145

Luhmann, N.: Soziale Systeme, Grundriß einer allgemeinen Theorie, Frankfurt (Suhrkamp) 1984 Offe, C.: „Challenging the Boundaries of Institutional Politics: The New Social Move­ ments“, in: C. S. Maier (ed.): Changing Boundaries of the Political, New York 1986 Preuß, U. K.: Politische Verantwortung und Bürgerloyalität, Frankfurt (Fischer) 1984 Weber, M.: „Der Nationalstaat und die Volkswirtschaftspolitik“ in M. Weber: Gesam­ melte politische Schriften, Tübingen (Mohr) 21958, 1 – ​25 Wehler, H. U.: Modernisierungstheorie und Geschichte, Göttingen (Vandenhoeck & Ruprecht) 1975 Zapf, W. (Hrsg.): Theorien des sozialen Wandels, Köln/Berlin 1971 Zapf, W.: „Die soziologische Theorie der Modernisierung“, Soziale Welt, 26 (1975), 221 – ​ 226

How can we trust our fellow citizens ? (1999)

Trust is more than just another interesting, difficult, though only recently widely studied social phenomenon. The current rise in interest in this phenomenon (as reflected in recent writings by, among others, Fukuyama (1995), Seligman (1992), Gambetta (1988), Giddens (1990), Levi (1996), Misztal (1996), Putnam (1993), and Eisenstadt (1995, 1998)) as well as the closely related group of phenomena such as social capital, respect, recognition, confidence, associability, social cohesion, and civil society may have to do with a widely shared, though largely implicit, diagnosis of basic problems of public policy and the steering of social coordination, and ultimately the maintenance of social order itself. Specialists in the field of sociology of knowledge will have to reflect upon why it is that these perennial questions of social theory are widely addressed today in terms of such “soft” conceptual tools referring to informal and subinstitutional social phenomena. But there cannot be much doubt that cognitive frames and moral dispositions that prevail at the grass roots level of social life are perceived by many social theorists to be a kind of bottleneck variable upon which the viability of institutions is thought to be contingent. What I take to be the underlying intuition that conditions the current rise in the interest in trust and related phenomena can be explicated as a skeptical threestep argument. First, the social order of modern society is reproduced through a mix of three major media of coordination. Money serves to coordinate the action of market participants. Democratically constituted political authority backed by legitimate force constrains and enables the action of citizens through legal regulation and the enforcement of the law through the court system and executive state agencies. And knowledge derived from systematic observation, monitoring and research into social as well as non-social realities, as well as the storage and dissemination of this knowledge through the networks of bureaucratic and professional organizations, the mass media and educational institutions, generates a society-wide attention © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_7

147

7

148

How can we trust our fellow citizens ?

and awareness and cognitive skills concerning what the current and foreseeable future problems of actors are, what needs to be done, and how best to do it. Second, the synthetic ideal resulting from these three media of coordination, call it the ideal of an intelligently regulated market economy is still an incomplete vision of social order, as it misses, or at any rate does not assign a proper role to, informal modes of social coordination through commitments that result from life-world-based images and beliefs that members of modern societies hold about other members of such societies, and the action that follows from such beliefs. Trust is a prime example of the cultural and moral resources that provide for such informal modes of social coordination. The intuition that I wish to refer to is the notion of insufficiencies of social coordination that remain even after money-driven market mechanisms, democratically legitimated law and law enforcement, and theoretically validated, systematized and formalized knowledge are combined and deployed. This is so because successful coordination depends upon cooperation, and the latter upon the presence of perceptions, dispositions, and expectations that induce agents to cooperate. Third, these cognitive and normative dispositions share one negative quality: they defy the logic of any of the three media in that they defy strategic manipulation or provision. They can neither be bought nor ordered nor taught within the framework of formal curricula. That is to say, they are either present or absent in a given social context, but cannot easily be brought into being through strategic action. If knowledge is perceived to be lacking, we start doing research. But what do we do when trust, benevolence, or dispositions towards cooperation are perceived to be lacking ? Hence the argument continues that if only the trust resources of social coordination could be better preserved and activated, both the quality of social order and the efficiency of the use of the media of power, money, and knowledge could be greatly enhanced. To illustrate, peaceful international relations are believed to depend on the success of “trust-building measures.” But are such “measures” themselves to be trusted ? If not, i. e. if they are perceived as deceptive signals serving strategic interests, the result will not be trust, but cynicism. Both productivity in production and service organizations and the perceived legitimacy of governments might be enhanced by greater amounts of trust being provided. The rapid and successful transition to post-authoritarian modes of governance and the consolidation of liberal democratic regimes is seen to be greatly hindered by the absence of trust. The same applies to industrial and labor relations. In all these cases, the above three step argument applies: We would be better off if actors were to trust each other, but there is no obvious way to actually achieve this supposedly superior state of affairs. Even worse, ill-advised measures to “build” trust may well raise suspicions and backfire as a consequence.

How can we trust our fellow citizens ? 149

Social trust, or the presumption of generally benign or at least nonhostile intentions on the part of partners in interaction, can be studied in several dimensions. Combining the mass/elite and horizontal/vertical dichotomies, we get four realms in which trust relations can unfold. First, trust of citizens in their fellow citizens or in sub-categories of the universe of “everyone else.” Second, the trust of mass constituencies in political or other sectoral elites (such as those representing the churches, the media, the police, the court system, the military, or the medical profession). Third, the horizontal trust extending among political elites as well as other sectoral elites, such as business, labor, religious, academic, military etc. elites. And fourth, the top-down vertical dimension of trust where elites form beliefs about the behavioral dispositions of sectoral constituencies or entire mass publics. While the second variety of trust relations is most frequently studied, I’ll concentrate here on horizontal trust among non-elites. Thus the question is: How can we trust our fellow citizens ? Which are favorable conditions that induce such horizontal trust ? And why is trust at all desirable, beneficial and, arguably, indispensable as a factor of social integration in modern democratic market societies ? “Trust”, in a way, is the opposite of “confidence”, though the two are often used interchangeably. Confidence relates to trust as facts relate to acts. Trusting someone who turns out not to have been trustworthy is my mistake; I have been imprudently willing to trust, as in the case when someone fails, out of sheer negligence, to return my car that he has borrowed at the time that was agreed upon between us. As a result, I will regret my imprudent assessment of the trustworthiness of the person in question and discontinue my trust relationship with him. In contrast, when my confidence in a favorable outcome is being disappointed, it must be attributed to bad luck, chance, or Providence, not myself.1 In the case of disappointed confidence, the person who has used my car has been prevented from returning it in time, in spite of his sincere (and demonstrable) intentions, by the fact that he was delayed by an accident that blocked the road and thus removed the redemption of his promise from his feasible set. In that case, my psychological reaction is not regret, but (unpleasant) surprise, which provides no reason to diminish my trust in the person in question (unless, that is, I have reasons to suspect that the trustee tries to mis-represent his negligence, or failure of intentions, as causally determined by circumstances beyond his control). The analytical distinction between trust and confidence is essential because it allows us to dispose of the muddled though frequently advanced idea of “trust in institutions.” Institutions are factual arrangements that provide incentives and options to actors who are in1

For a somewhat different conceptual demarcation of the two phenomena – trusting the intention vs. confidence in capabilities of an actor – cf. La Porte and Metlay 1996: 342. But in essence the two demarcations converge.

150

How can we trust our fellow citizens ?

volved in or live under certain institutions. As such, they are factual constraints of action, the durability and validity of which we can view with confidence. Trust, in contrast, can only be extended to actors and the ways in which they perform and enact their roles within institutions. One of the intellectual attractions of thinking about the phenomenon of social trust is the apparent potential of this phenomenon to bridge the micro-macro-gap in social theory. Trust is the cognitive premise with which individual or collective/corporate actors enter into interaction with other actors. This cognitive premise relates to the behavioral preferences and inclinations of others in terms of their preparedness to contribute, to cooperate, and to refrain from selfish, opportunistic and hostile courses of action. These micro phenomena that result from the ongoing assessment of the likely behavior of “everyone else” are an important determinant of the macro policy options and capacities for problem solving that are available to political elites. For instance, if people think that “everyone else” is likely to succumb to moral hazards, policies that are seen to pose such hazards are unlikely to be supported and adopted in a democracy. If they are still adopted, they are likely to be subverted, as the perceived inclination of everyone else to exploit the moral hazard option provides “me” with a perfect excuse to do so myself. Thus the images and cognitive frames by which people anticipate likely reactions of other people at the micro level will constrain policies, as well as investment strategies, at the macro level. Seen from this angle, the superstructure of the political economy and the performance of its governing institutions seem to be based upon the soft underpinnings of images, perceptions, and anticipations that people form of each other. Let me illustrate this micro-macro link by referring to a policy problem in which trust is a key strategic determinant of successful problem solving. The problem is traffic congestion with its urban and environmental externalities and inefficiencies. Gambetta (1988: 216 – ​217) uses the following example: “The ubiquitous problem of traffic jams in cities is often taken as a sign of the predominance of poisonous preferences for travelling by car over travelling by other means […]. [But] there are strong grounds for believing that the motives for cooperation – that is, using bicycles and public transport – are not absent. What is lacking is the belief that everybody else is going to cooperate.”

At the same time, surveys he quotes indicate that a large majority of the population favors the closure of the city center to private and nonresidential traffic.2 As 2

The case may be used to further illustrate the characteristic – as well as typically prohibitive – costs of actually implementing a policy so widely preferred. These involve the administrative

How can we trust our fellow citizens ? 151

a result, the (in this case actually wrong) perception that people have of the noncooperative and unreasonable behavioral inclinations of other people obstructs the chances of the policy ever being implemented. Moreover, it obstructs the chances of the people ever learning that they were wrong about their distrusting perceptions concerning the cooperative dispositions of others. The arguments to be presented in this essay are admittedly of a tentative, experimental, and arguably even circular nature. If horizontal trust at both the elite and non-elite levels is essential for political governance and economic performance, what determines the supply of trust as a cognitive (as well as moral) resource that inspires cooperation ? My tentative answer is: the qualities of the institutional and constitutional order under which “all of us” live and which engenders not just commitments pertaining to “me”, but also the anticipation that others will equally be bound by these commitments. But before I enter into a discussion of that argument, let us consider the functions and favorable background conditions of the trust phenomenon more generally.

Conceptualizing trust Trust can partly be observed and measured in negative behavioral terms. Trusting persons do not engage in certain types of activity. “Trust is measurable by low personal investments in information, monitoring, and sanctioning where there are, ceteris paribus, risks of failure to perform by the trusted with consequent high costs to the truster” (Levi 1996: 7). But, one should add, trust can also be measured in positive terms, i. e. as the preparedness to enter into relations where monitoring etc. is not feasible or prohibitively costly, or the frequency with which such recosts of registering the cars admitted to “residential” traffic (but what about visitors’ traffic ?), the costs of policing the regulation, the public as well as private costs of regulating the traffic for delivery services, and the costs for providing additional public transport. Note that once the budget constraints for all these expenditures are reached, neither traffic congestion has disappeared (for that the territory to which the regulation can be applied is much too small) nor has, for the same reason, the level of air pollution been reduced. Both of these observations seem to invite the question what the policy is good for in the first place in terms of cost-effectiveness. All these costs could be saved if the trust in the civic behavior and willingness to cooperate of “everybody else” were present – although it must also be observed that this trusting belief and the behavior supporting it can well turn out to be self-limiting: The more people reciprocate my example of riding to work on a bike, the less congested the streets will be, and the more tempting it becomes for the remaining motorists to not reciprocate the exemplary behavior of “us” but rather to continue to use their cars. This example and its built-in dynamics suggests the need for mixing trust-based with coercion-based policy ingredients.

152

How can we trust our fellow citizens ?

lations are entered and the duration for which they are sustained by a person. For instance, someone loans some other person her car because she trusts the other person will drive carefully and return it at the agreed place and time. Conversely, lack of trust would be measured as the observed reluctance of people to enter into such relations and/or the presence of intense monitoring activities when such relations are at all entered into. Correspondingly, distrust is the perceived and behaviorally manifested assessment of great risks that result from interaction with others. Both trust and distrust can be measured in terms of its social scope (i. e., how many people are seen by an actor to be worthy of trust/distrust ?) and its substantive domain of action (i. e., the kind and size of the risk an actor is prepared to enter into). For instance, I trust A and B, but not C. And I trust A with respect to a full range of activities, intentions, and judgments, while I trust B just with respect to, say, musical taste or financial advice. Trusting “too many” people in “too many” respects increases the risk of misallocation of trust. Trust is the belief concerning the action that is to be expected from others. The belief refers to probabilities that (certain categories of) others will do certain things or refrain from doing certain things, which in either case affects the well-being of the holder of the belief, as well as possibly the well-being of others or a relevant collectivity. Trust is the belief that others, through their action or inaction, will contribute to my/our well-being and refrain from inflicting damage upon me/us. The belief manifests itself in types of actions that signal, to direct partners of interaction as well as observing by-standers, the nature of the belief and the extent of trust involved by it. As it is in the nature of beliefs, they can be wrong. As trust is a belief concerning the impact of other actors upon my/our well-being, a mistaken belief involves not just the risk of being wrong, but the more tangible risk of suffering a damage. Normally, the truster is aware of that risk. Therefore trust (as opposed to the deficient cases of “naive” or even “blind” trust) is a reflectively fallible ex ante guess based upon an assessment of others. It follows the logic: “I know it can happen, yet I believe it won’t happen,” with “it” being some undesired event caused by the trusted. This risk indicates the fact that the truster is unable to make sure or know for certain that the trusted person(s) will actually act in the way the truster expects them to act. The means by which he might be able to make this sure – coercive power, economic resources to be employed as incentives, and validated knowledge derived from direct observation or tested causal theories – are not at the disposal of the truster.3 3

This suggests that trust is a second-best solution as it plays a role only in situations where there is a manifest shortage of coercive power, purchasing power, or theoretical knowledge. But as such shortages are ubiquitous, the tendency is also ubiquitous to prudently widen the

How can we trust our fellow citizens ? 153

The key problem here is that of coping with opaqueness, ignorance and social contingency. “We cannot know in advance which actions others will choose” (Sztompka 1996: 39). Trust is essentially risky because my present action is premised upon the expectation of a future favorable response that “I” can neither enforce nor “buy” nor predict with any certainty and in the absence of which I suffer a loss or damage. Hence the need to ascertain, on the basis of some second-best indicators, trustworthiness before embarking upon the risky relation of trust, be it in business, marriage, or the client relation with a professional. This operation involves costs of information, search, and monitoring.4 For, given the risk involved, it would appear quite irrational to rely on the existing stock of trust relations and opt for the local optimum (as it happens with people who marry their primary school classmates or second degree cousins, or who rely on the family doctor even in cases where a distant specialist is called for; or in the case of Banfield’s “amoral familism”). Taken to the absurd extreme, one might derive the maxim not to trust anybody before we can be nearly certain about him, at which point, however, much trust is no longer needed ! In order to trust someone, you need to monitor his behavior up to a point at which you have reason to conclude that further monitoring is no longer called for, with the rule of thumb being p > 0.5. There is, however, no calculus available to tell me how much investment in information gathering and monitoring yields how much information, and how much information (e. g. on the person’s record of promise-keeping, bills-paying, and truth-telling) is needed before the tipping point is reached and it is seen to be safe to begin to trust. Once trust is extended to some actor, it becomes a powerful device for saving information and the cost of information. This advantage may condition an inclination for “wishful trusting,” i. e. trusting too early and too easily as the costs of actual monitoring are perceived to be very high (cf. Luhmann 1973). On the other hand, and if these costs can be shifted to the agent who is competing for trust and needs to “earn” it, the tipping point from monitoring to trusting may come very late. The point at which the decision5 is made to trust someone may be relatively early (i. e. on the basis of a short and rough assessment of trustworthiness) if the scope of cooperation by extending it by a margin beyond what can be ascertained through the use of these three “safe” media. 4 Unless, that is, the agent is gifted with an unusual dose of the “capacity to make sound character assessments” (Levi 1996: 5). 5 It is not clear to what extent beginning to trust is actually a “decision,” rather than an unintended by-product of an ongoing interaction (Gambetta 1988: 230). But we can certainly decide against trusting, concluding that past signals of trustworthiness are not or no longer “good enough” to rely on. The asymmetrical relation is that there can well be compelling evidence for distrust, but not so for trust. Pursuing this idea, one might well end up with a

154

How can we trust our fellow citizens ?

situation is such that in the case of non-cooperation “I” do not gain, but do not lose either. Trust may even be unwisely (opportunistically) overextended if the expected gains are very substantial. A more thorough assessment is called for and will probably be made if the risk of trusting involves not just no profit, but positive loss. Again, reluctance to trust will be greater if damage and loss are of a diffuse and lasting nature, and correspondingly smaller if the loss is limited in time and highly focalized. The essential link between trusting and risk-taking raises the question why people should at all be willing to take the risk that is involved in trusting. The answer is that excessive risk avoidance and distrust cuts actors off from desired options. Trusting “too few” people in “too” narrowly defined respects is irrational because it leads the agent to opt for non-cooperation out of distrust where benefits could actually derived from a more generous belief in the trustworthiness of relevant others. But, on the other hand, excessive or “blind” trust leaves the truster vulnerable. Extending trust, in other words, is an optimization problem, although it can hardly be resolved in terms of an optimization problem (i. e. in analogy to weighing risk against return in an investment decision). For, for one thing, we do not have a metric to evaluate the total benefits of options obtained/ foregone versus the total costs of risks avoided/accepted. Second, and more seriously, trust is a belief built upon perceptions or images of the characteristics of others. It would therefore amount to a psychologically unlikely and at any rate unstable act of self-manipulation to trust people not for what they are, but for the net benefits I expect to derive from doing so. Hence the question emerges: If it cannot be an investment calculus, what is it that leads people to extend and allocate, or withhold and withdraw, trust, what are the criteria they employ in doing so ?

Trusting and being trusted The easiest case is building trust through continued interaction with concrete persons whom we typically know for a considerable period of time. Let us call this case “experiential” trust, or trust based upon long term experience. Here, the dynotion of trust being the residual of non-disappointment. This idea would also elucidate the role of hypothetical distrust, or the probing attitude by which we test trustworthiness: trust is built by the repeated failure to find indications of reasons for distrust in someone’s behavior. Cf. La Porte and Metlay (1996), who quote and discuss Slovic (1993) to the effect that “When it comes to winning trust, the playing field is not level. It is tilted toward distrust.” But then again, “distrust may become the source of its own evidence” (Gambetta 1988: 234), at least if its intensity borders on cynicism.

How can we trust our fellow citizens ? 155

namics of trust-building can be represented on the time axis. Out of past experi­ ence develops a present orientation concerning the anticipation of future behavior. But past experience is not the only basis from which actors derive their present (trusting) orientation concerning the future behavior of some other person. Even more important for this consolidation of the trust relationship is the reflexive awareness of the trustee of a history of interaction throughout which he has given reasons to trust him and in which the truster has accepted the risk of trusting. This poses the moral (as opposed to experiential) question concerning the continuity of the trust relationship. The trustee may continue to redeem the assumptions and expectations that the truster has come to attach to him not out of an unthinking habit or because it is “in his nature,” but out of a sense of moral obligation to honor trust. Considering the length of time that the truster has already granted trust to the trustee, or so the latter may be envisaged to reason, it would be utterly unfair to betray the assumptions and beliefs of the truster. In contrast to experiential trust, we may speak of trust through obligation that applies to the trustee and that can be invoked by the truster. Trust obliges the trusted – if only because moral stigma is attached to acts of betraying or exploiting the trust of others. It is thus not just the truster’s time series of accumulated past experience which generates the expectation of future behavior, but, perhaps in addition, the reliance, on the part of A, upon some moral force that binds B as a result of past interaction. Having trusted thus creates the conditions of trusting with good reasons and at a declining risk. “The concession of trust can generate the very behavior which might logically seem to be its precondition” (Gambetta 1988: 234). The strength of the moral obligation emerging from being trusted can make trust a self-fulfilling expectation. But a sense of moral obligation that emerges on the part of the trustee is not the only way in which a trust relation becomes self-stabilizing. An additional mechanism is based upon rational consideration of interest of the trustee which can virtually “trap” the trustee into a behavioral pattern of complying with the expectations of the truster. For apart from moral reasons, the trustee has also strong incentives, both positive and negative, to keep the trust relationship going. As to the negative incentives, breaking trust through manifestly invalidating the beliefs of the truster involves a lasting loss of credibility. Depending on the degree of visibility6 of the act of betrayal in question, this precludes not only the possibility of restoring the relationship with the original truster, but beyond that of building a trust relationship with any alternative agent. As to the positive incentives, being trusted is an important kind of “social capital” that can be “spent” in a variety of

6

Such visibility can be manipulated, for instance, through the procedural rules of bankruptcy laws.

156

How can we trust our fellow citizens ?

ways. It can also be wasted.7 Being trusted is an important resource to the agent on the receiving side of the trust relationship. This applies way beyond the standard case of being trusted (i. e. being considered creditable) in commercial contexts. Within organizations, being trusted can be used to buffer deviation from routine – be it in the sense of experimentation and innovation, be it in the sense of partial failure and malperformance that will be, if only up to a point, more easily ignored or forgiven and less severely sanctioned if the person who commits it is being trusted.8 In either sense, being trusted enhances the autonomy and the size of the feasible set of the agent. There are thus two paths by which trust, once conceded, becomes self-enforcing: considerations of obligation and self-interest. But note that this twofold base of trust can also give rise to games of a less desirable outcome. That is the case when moral obligations are employed for strategic purposes. Thus a trustee may fail to develop a sense of the moral obligation that would “normally” result from being trusted while pretending to be bound by such obligation. As a result, he will be able to put himself into a position of taking unfair advantage of the truster and exploiting the trust relationship. Thus a debtor may reason: From t, to tn I act in ways conducive to generating trust on the part of the creditor (the truster) in order to extract more credit which allows me to defect profitably at tn+1, catching the creditor by surprise and leaving him defenseless and vulnerable. A reverse strategic use of the trust relationship is this: I act as if I believe that your (the trustee’s) past behavior had given me reasons to trust you, hoping to induce you to actually honor that inauthentically invoked trust relationship. For example, a poor man may invoke the rich man’s (perhaps quite fictive) reputation for generosity with which the latter, as an intended consequence, feels morally compelled to remain consistent. The necessity of this reflexive loop – I am obliged by my past trust-generating behavior – is easily illustrated by the nonsensical flavor of the sentence: “I trust my bicycle.” True, it has never shown any signs of malfunctioning. But my “trust” is a mere (fallible) extrapolation of past experience, or reliance upon a regularity, and it has nothing to do with what is the distinctive feature of trust as a sociologi7

Note the temporal asymmetry: trust-building is a very time-consuming activity, while the irreparable destruction of trust can occur in an instant. (Slovic 1993: 677) 8 Welfare cuts and anti-inflationary incomes policies are, if only up to a point, more easily accomplished by leftist than by market-liberal parties, as these parties are trusted by their voters that they would not go “too far” and limit themselves to what is “absolutely necessary.” This consideration suggests a “functionalist” explanation of why post-socialist political parties do so surprisingly well in Central East European transition societies. They can commit cruelties without being as severely punished, or without causing as much protest and unrest, as their political competitors would if they did exactly the same.

How can we trust our fellow citizens ? 157

cal category: not only the experience of consistency of some observed behavior on the part of the trusting person, but the trusted person’s awareness of being trusted and his/her resulting perception of the obligation to honor trust, which may also be mandated by an interest in the continuation of trust. Instead of an empirical regularity, we deal with a normative rule that obliges (rather than causes, as in empirical regularities) an agent to comply. Rules are not self-executing, as through a built-in causality. In order for rules to be kept and complied with, the actor must recognize and follow the rule as binding, rather than violating it for opportunistic reasons. Trust relationships and their robustness are as much a matter of the receiving side, the trusted, as of the providing side, the truster. Trust is a phenomenon of social reciprocity. Without a social norm (sometimes strengthened by rational interest, as in ongoing commercial transactions) being observed prescribing that trust must be honored, not betrayed by whoever is being trusted, trust relations would be overly risky to the truster and bound to evaporate. This steady state of trusting and being trusted has a number of advantageous functions for both the truster and the trustee for which rational actors may try to achieve it, although most of these functions appear to have the status of welcome by-products. That is to say, a trust-building activity on the part of a truster that is perceived by the trusted as being motivated by instrumental considerations is unlikely to be responded to by a sense of obligation, which in turn, when and if understood by the trust-builder, will lead him to discontinue his efforts. These functions, apart from the intrinsic enjoyment of trust relations and the intimacy and passions it may give rise to, favor both the supply and the demand side of the “trust market.” Suppliers of trust, the trusters, benefit from (“justified”) trust. Trust substitutes for resources of social control and helps to economize on transaction costs. I do not need to monitor those whom I can trust, nor do I have to buy what I trust they will offer me voluntarily (such as the occasional use of a car), nor do I have to force them to do what I expect them to do or to call in third parties (such as courts) to enforce my claims. Trust opens for the truster a margin of options and activities beyond what can be directly enforced, purchased, or known for sure. Trusting begins where the reach of these media of control ends, or where we decide to stop calculating, enforcing, and monitoring – if only on the basis of an assessment based upon prior monitoring and the knowledge derived from it. In particular, trust works as a money-saving device.9 If an agent is trusted, and if he follows the norm of reciprocity prescribing that trust must be honored, com9

An illustration on how trust can be money saving can again be taken from public transport. If I trust my fellow citizens, I shall not hesitate to use public transport at night. If I do not trust them, I either have to pay the extra expenses for using a taxi or private car or I have to pay the costs of foregone opportunities, i. e. the costs of staying home.

158

How can we trust our fellow citizens ?

pliance is accomplished that, in the absence of trust, would have to be either authoritatively coerced or “bought” – be it at market prices or through bribes (Elster 1989: 266). Trust is thus a highly attractive device to overcome principal-agent problems. On the other hand, actors have also rational reasons to seek trust. It is important for them to be trusted. To be trusted equals to be worthy of credit. This credit can be used to cover up minor mistakes, to relieve anxiety, and to open up “a wide margin for non-conformity, innovation, originality” covered by the credit of trust (Sztompka 1996: 44, Luhmann 1973). Innovation and experimentation is encouraged by the freedom granted by trust, and such behavior may lead to the discovery of collectively beneficial opportunities that would be missed in the absence of trust. The absence of trust is rather likely to condition a type of behavior on the part of the non-trusted that is rigidly and ritualistically following orders and seeks to hide behind established rules and routines. In spite of all these advantageous functions of the trust relationship, it implies the disadvantage of rendering the truster vulnerable. The supplier of trust can be disappointed, and the actor demanding (and having received) trust can be deprived of it, typically with the implication of never being able to regain it at any time soon. In order to minimize this risk without foregoing the beneficial effects of trust (thereby maximizing the net utility of the trust relation) actors will not only be highly selective in to whom they concede trust, but also careful in balancing trust against other resources on which they can rely should the trust relationship break down, so as to minimize the resulting overall loss. The more readily the trusted person can switch to such alternative resources – power, money, and information – the less vulnerable he is to a breakdown of trust. As a consequence, the rich, the powerful, and the well-informed can afford to trust, as they can comfortably survive the contingency of the trust being disappointed, whereas the less powerful on either the supply or demand side of trust may suffer badly from the breakdown of the trust relation. This “portfolio management” perspective of the trust relationship, with trust being the most speculative of all investments, suggests that trust and the control over other social resources are also partly complementary, not just substitutes for each other. The more affluent a person is, the more easily he can trust and benefit from the trust of others, and vice versa.10 Prosperity, transparency and control 10 A case in point is the spectacular bankruptcy of the German construction industry tycoon Schneider, whose fraudulent dealings were financed, in an incredibly negligent (i. e. irresponsibly “blindly” trusting) way, by the largest German bank, Deutsche Bank AG. After the first of the banks’ ensuing losses was disclosed, worth DM 50 million, the bank’s chairman tried to calm the public by describing this loss as “peanuts.”

How can we trust our fellow citizens ? 159

breed trust and make the risks implied affordable, while highly precarious social relations leave little space for trust. Hence Lenin’s dictum: “Trust is good, control is better !”, which betrays a clear understanding of the contingencies of revolutionary situation in which a single traitor can demolish the entire collective effort. In other words: The rich (or the securely in power, or the knowledgeable) “trust more,” as for them the risk that is involved in all trusting is more easily bearable. Theoretically, if I have unlimited capacity for control and enforcement, I can escape the inherent risk of a trust relationship, as I need no trust at all – except, as it were, trust in myself, my resources, and my capacity to live without trusting. Should people be inclined not to conform to my expectations and wishes, I can break their will and force them to comply. As they know this to be the case, they will not even manifest such adverse inclinations. But having to rely exclusively on coercive control rather than trust tends to become a vast misallocation of resources, and not only an inefficient (Gambetta 1988: 220 – ​221), but ultimately also an ineffective one. No command chain, no supervision, no contract is tight enough to allow the principal to render trust entirely superfluous. Even if he minimizes the margin of trust, he is likely to pay dearly in terms of transaction costs.11 Again, trust must be seen as a power-saving device. For the presence of trust relieves actors from anxiety, suspicion, vigilance, and watchfulness (Sztompka 1996: 43) and the costly measures to monitor every detail of the behavior of others. A vicious cycle becomes visible here: Those lacking resources (power, wealth, information) cannot afford to trust, as misplaced trust is feared to have disastrous consequences from which actors are incapable of protecting themselves through other means. So they have to spend the severely limited resources they actually have in highly trust-saving and inefficient ways – with the consequence of perpetuating their poverty. The apparent paradox is that those who are most in need of trust-based relations (because they have little else to rely upon) cannot afford the risk involved, while those who need it least enjoy it most. The seemingly perverse case of the militarism and vast military expenditures of Third World countries may be elucidated by this consideration.

Problems of building trust beyond familiarity The main problem with trust emerging from the experience of personal interaction is the narrowness of its scope. I trust my friends, and perhaps also the friends of my friends. I may also trust long term employees or business partners, or the 11 This is just to paraphrase the dictum often attributed to Napoleon: “The only things you cannot do with bayonets is sit on them.”

160

How can we trust our fellow citizens ?

collective of employees of “my” company with its internal “corporate identity” (Fukuyama 1995). But in a society in which mobility and the need for cooperation with and reliance upon strangers is a prominent feature, this is not of much help. Chances are that exclusive reliance upon the old-fashioned mechanism of generating trust on the basis of personal familiarity is hopelessly insufficient, as it makes us forego, in the absence of alternative trust-generating mechanisms, many opportunities for mutually beneficial cooperation. So far, we have discussed cases and models of trust relationships among people who are known to each other. The problem, however, is trust among strangers. Trust is known to thrive best under conditions of non-anonymity. “The conditions that make for the maintenance of trust are best met in relatively limited ranges of social activities and interaction, such as the family or kinship groups in which social interaction is regulated according to primordial and particularistic criteria.” Hence the reference problem of all sociological analysis of the trust phenomenon in modern society is that of the “effective extension of the range of … trust beyond the narrow minimal scope of primordial units” (Eisenstadt 1995: 312 – ​313, 366 – ​367). People who do not belong to primordial units need to “build” trust if they wish to enjoy the advantages to be reaped on either side of the trust relationship. Prior to the steady state of reciprocated trust, there is a period in which trust is being built by probing the evidence of trustworthiness. Trust is a thoroughly cognitive phenomenon. It depends upon knowledge and belief. Strangers do not yet have any reasons to trust nor to be trusted; they are mutually ignorant and hence encounter each other in the attitude of caution and distrust as their shared behavioral null-hypothesis. The trust that evolves is a residual – the residual that remains after an extended period of disconfirmation of reasons for distrust. “In the case of a person whose judgment is really deserving of confidence, how has it become so ? Because he has kept his mind open to criticism on his opinions and conduct. Because it has been his practice to listen to all that could be said against him” (Mill 1982: 26). A trustworthy person is someone who exposes himself (and thereby enhances his autonomy) to continuous and scrupulous examination by others. Universalized trust, i. e. trust extended to large and otherwise unspecified categories of people who are personally unknown to me, is what remains after the methodical invalidation of reasons for distrust. This, as we shall see, is the foundation of political trust in a democracy. It is the fact that multiple opportunities for testing the validity of distrust (e. g. periodic contested elections, freedom of expression, freedom of the press) are institutionalized and being used from which the trust derives that political elites enjoy (cf. Warren 1996: 259). While the intuition of conservatives is that democracy, at any rate “too much” democracy, corrodes and undermines the authority of governments, liberals rely on the productivity

How can we trust our fellow citizens ? 161

of institutionalized distrust. State agents, in particular members of government, can and must be trusted because they have been continuously exposed to and effectively withstood institutionalized distrust, such as elections, the scrutiny of the opposition within legislative bodies, and the media. In contrast to both, radicals believe that the testing procedures that supposedly generate trust out of the invalidation of distrust are themselves invalid and insufficient. According to them, it is the institutionalized system of processing distrust, as well as the agents operating these systems (e. g. the media), that cannot be trusted. Trust in persons results from past experience with concrete persons. Someone has “never disappointed me,” always acted competently and consistently. Here the question is: How much experience with a person over what stretch of time is sufficient for forming trust ? One problem is that in order to form experientially based trust, the trusted person’s behavior must be sufficiently overt and transparent, and I must be in a position, to monitor it for a extended period of time. Moreover, as I argued before, the trusted person must be able to become aware that he has been trusted, and develop a sense of obligation towards the truster. All of these are not very likely conditions to be fulfilled within the framework of a “modern” social structure and its opaqueness of most behavior of most other people for most of the time. Neither does the truster have the opportunity to know enough about others to extend trust to them nor are those actually trusted necessarily aware of who trusted them and to whom they hence owe an obligation to redeem the trust extended to them. Perhaps one could speak of a structural scarcity of opportunities to build trust, or to accumulate sufficient reasons for trust, or to reciprocate the privilege of having been trusted by a sense of obligation, in a society that is mobile, complex, differentiated, and, as a consequence, largely opaque. Note that this opaqueness of “everyone else” (beyond the small non-anonymous subset) is of a dual nature. Before “they” act, “I” have no sufficient evidence to form beliefs about how they are going to act and whether there is sufficient reason to trust. But even after they have acted, what comes to “my” awareness is at best an aggregate effect, not the specific behavior of specific individuals that have caused it – and to whom “I” could therefore accumulate reasons to trust. This is a particularly serious problem within the democratic regime form. In an authoritarian regime, I can watch, and perhaps even talk to, the personal holder(s) of power, and form a belief, however distorted, about the rulers’ trustworthiness. Not so in a democracy: As the outcome of elections is determined by the popular sovereign, i. e. the majority of (virtually) “everyone else,” and as I have no way of knowing what this quintessentially anonymous collective agent is going to do (or who has actually done what in the last elections, given the secret ballot), very high degrees of insurmountable distrust and suspicion would appear to be the normal condition within a democracy. It is in the nature of all modern polit-

162

How can we trust our fellow citizens ?

ical communities that the universe of fellow-citizens cannot be admitted nor excluded according to some measure of trustworthiness. The universe is “given.” For one thing that “the people” cannot decide upon in a democracy is who actually belongs to the people – which is exactly the point of a democracy because this institutionalized incompetence of the citizenry protects everyone and makes the right to have rights and to participate in the political community positively inalienable. As we cannot choose our fellow citizens (nor attach some transcendent meaning to the multitude of our fellow citizens, such as all of them belonging to some “chosen people”), neither can we know or have reasons to trust the uses to which they are going to put their civic and political rights. Nor, finally, can we be certain about the aggregate outcomes of the myriad of perhaps highly idiosyncratic preferences that our fellow citizens bring to bear upon collective concerns. At any rate, both sides of the trust relationship encounter massive problems of information gathering and the formation of reasonably reliable beliefs (cf. Hardin 1993). It is not clear how civic trust emerges among the members of mass publics within a democracy, given the condition of anonymity, diversity, and pluralism. If “emphatic understanding, acquired through love, affection, friendship, neighborliness, and the like” (Dahl 1992: 53) is held to be the essence of civic virtue, how can it conceivably come about in a mass democracy ? As Dahl rightly points out, “the large scale of modern and postmodern societies poses both cognitive and affective obstacles to acquiring predispositions toward civic virtue” (Dahl 1992: 53). Moreover, it is exactly because so much power resides with the people in a democracy that it is not obvious why individuals should extend any trust to “everyone else”; we would rather expect an attitude of methodical distrust and suspicion. To illustrate this point, let us imagine a rational citizen confronted to a situation of constitutional choice and pondering the option of overcoming an authoritarian regime. On the one hand, s/he might think, if the government’s range of discretion can be limited by instituting the rule-of-law principle, and if it also can be held responsible to the electorate through universal suffrage, the introduction of both these key components of liberal democracy will effectively control the inclinations of governing powers to impose unfair burdens and limitations of freedom upon citizens, as rulers will to an extent be deprived of their powers of arbitrary and self-serving rule. On the other hand, or so the reasoning might continue, opting for a liberal democracy as the new regime form may also involve risks. True, “I” am no longer the object of autocratic rule, but instead “I” become the object of the “rule of the many” (polyarchy) and of some potential “tyranny of the majority.” For opting for democracy clearly means opting for the empowerment of the vast majority of “everyone else.” Hence, in case “I” opt for the liberal democratic regime form, the question emerges: Why is it that I have more to fear from the

How can we trust our fellow citizens ? 163

discretionary powers of autocratic (though at least conceivably benevolent) rulers than from the (potentially highly detrimental to me and “my” values) legislative will of democratically constituted representative bodies or popularly elected governments ? An answer to this question can come in one of three versions. The first answer focuses upon elites. According to this perspective, democracy is preferable to (or less harmful than) one of the alternative authoritarian regime forms because the democratically elected/appointed representative leaders of parties, territorial sub-units, legislatures, and governments are seen to act sufficiently responsibly so that, whatever the electoral outcomes, “my” core interests will be taken care of and protected by benevolent elites operating within the framework of constitutional legal guarantees. This trust in the elites’ wisdom and fairness compensates, as it were, for my lack of trust in my fellow citizens and their political preferences. Yet this “vertical” trust rests on a rather heroic assumption. For, first, “I” do not typically have intimate and reliable knowledge (as opposed to knowledge strategically disseminated through the media and PR campaigns) about the character of elite personnel and its immunity from opportunistic temptations to sacrifice “my” interests. Second, because the quality, composition and conduct of leaders is, in a democracy, contingent upon electoral outcomes. All my trusting assumption about political elites can be perfectly true “for now,” while the next election  day  may bring  to  power a selection of leaders that offer much less reason for trust. A conceivable second way out of the problem of horizontal distrust in everyone else is to substitute confidence in the robustness and durability of institutions, specifically in the institutional setup of a liberal democracy, or the democratic regime form as such. Once it is put into operation, its internal structures and dynamics (bill of rights, division of powers) operate to the effect that even a highly adverse majority cannot inflict very serious damage upon me, because that would mean to interfere with my constitutionally entrenched rights, which the division and balance of powers, as it is also prescribed by the constitution, would serve to prevent anyway. This answer, as suggested by the eternity clause of the German constitution (Art. 79) is not quite compelling, as we know (among other things, from German history of the early thirties) that even perfectly democratic regime forms can be demolished as a result of pro-authoritarian mass-mobilization. Democracies have the potential for committing suicide by the “will of the people” becoming the source of the abolition of democracy itself. Such “suicidal” will of the people may emerge under a variety of circumstances: perceived lack of government effectiveness in coping with economic or military crises, the widely perceived disruptiveness and stalemate resulting from the competitive political process, or the perceived elite manipulation of the political preferences of “everyone else.”

164

How can we trust our fellow citizens ?

The third possible solution would overcome the problem of the absence of trust relations with my fellow citizens who are at the same time strangers by attaching some abstract and indirect bonds of trust to the citizenry as a whole. This encompassing extension of trust can occur by counterfactually claiming some shared commitment of (virtually) all members of the political community to the “identity” of a nation – its history, territory and culture, its laws, institutions and its constitution. Nationality and national identity would, in this case, perform a trust-conferring function bridging political divisions, anonymity, cultural diversity, and the strangeness of the vast majority of my fellow-nationals. The fates of this thin and highly generalized belief, based upon national identity, in the benevolence and hence trustworthiness of millions of fellow citizens, are uncertain in present-day Europe for at least two reasons. First, the process of European integration devalues (and is intended to devalue) the national frame of reference as the operative unit of collective self-recognition and the notion of the nation as a distinctive community of fate. Second, this imagined community of the nation and the abstract trust relations based upon it is further weakened by an ongoing process of “multicultural” and other cultural and economic fragmentations that occur (and are advocated in the name of a “politics of difference”) along regional, religious, ethnic, gender, generation and other divisions. But even within consolidated nation states, it is not easy to find reasons to trust the sovereign, i. e. the multitude of anonymous fellow citizens. Trusting them would mean to operate on the premise that these anonymous fellow citizens will by and large recognize and support the set of rules that is supposed to be binding, both in civilian and political life, to “all of us.” Moreover, trusting them is equivalent to assuming that they do not tend to use these rules in the service of values and interests that are consistently inimical to my own. The basic difficulty in establishing this horizontal relationship of civic trust is that neither the truster has any easy way to “test” or to validate beliefs about, the trustworthiness of his fellow citizens nor trust-seeking citizens have any easy way to build trust by demonstrating to everyone else the rule-conforming and benign nature of their intentions and dispositions. If the problems posed by anonymity, opaqueness, and non-communication are to be overcome at all, it must be through the mediation of representative institutions, collective actors, and mass media. Note that the problem of bridging anonymity is comparatively smaller at the elite level, i. e. in the horizontal relationship between and within sectoral elites. These actors will usually have the opportunity to form and test beliefs about each other, and they have an interest in doing so as they anticipate their relations to be of a relatively lasting nature. Trust relations are also more easily built in the vertical direction between elites of associations or large manufacturers, on the one side, and their constituency or clientele, on the other. In these “vertical” cases, trustees can be observed, and they can

How can we trust our fellow citizens ? 165

shape observations through sending trust-inviting and trust-confirming signals.12 In contrast, there is no equally simple and easy way to build horizontal trust, or validated opinions and expectations concerning the individually and collectively benign nature of everyone else, at the mass level. The question is how this dimension of trust, which is hypothetically so significant for the operation of a democratic political system and its governing capacity, can at all be developed. In modern societies, there is simply not much reason to trust those with whom we interact. Due to the mobility of people and the contingency of contractual relations, we do not know most of them for very long (so that we can trust from a record of past experience), nor do we have reasons to anticipate repeated interaction over some extended period of time (which would rationally lead us to invest in building a trust relationship by signaling and demonstrating trustworthiness).13 This difficulty of trust-building is paid for in terms of increases in transaction costs. In the absence of trust, actors must rely on formal monitoring and enforcement. Also, low trust conditions involve opportunity costs, as potential gains from cooperation are being missed due to the prevailing (but actually untested) anticipation of non-cooperative dispositions of others. Within a modern political community, neither civic trust that citizens extend to each other nor trust in elites can be built upon actual acquaintance, communal belonging, or symbolic codes of trustworthiness. None of the assumptions of Athenian or Renaissance city republics comes close to being fulfilled in modern societies – the assumptions of the community of active citizens being small, homogeneous, and composed of “non-anonymous individuals” (Seligman 1992: 11). 12 One technique of acquiring trust follows the potlatch-logic of conspicuously self-inflicting economic pain or sacrificing the control over power resources, such if inspections are conceded in disarmament agreements. For instance, automobile manufacturers demonstrate their scrupulous concern with product safety by expensive (and widely advertised) recall campaigns. Post-communist governments adopt privatization schemes that are way beyond what can be deemed efficient from a purely economic point of view in order to demonstrate their determination to burn the bridges that may lead back to a command economy (Bön­ ker and Offe 1994), thereby trying to create a favorable investment climate. Such techniques, which also include seemingly wasteful advertisement campaigns or sponsoring activities which often appear to demonstrate to the public just how well a company can cope with voluntarily self-inflicted costs, can best be thought of as the creation of ersatz knowledge which then serves as the basis for trust. 13 Even in repeated interaction, it is often not possible to assess competence and commitment of relevant actors. Such is the case in client interaction with professionals. Due to the vast disparity of knowledge, the client has typically no cue to assess competence – neither in an ex ante perspective nor in an ex post perspective, as it is beyond his competence, understanding, and scope of comparison whether or not good or bad results must be attributed to competent performance or other factors. As a consequence, I trust my dentist or tax accountant because I like the art on his office wall, or for other such wildly irrational reasons.

166

How can we trust our fellow citizens ?

Even “vertical” trust-building, i. e. trust extended to political elites by nonelites, meets with particular obstacles in a modern democracy. For neither of the two trust-generating mechanisms discussed so far – longterm personal interaction and a sense of obligation resulting from it, shared communal background or pseudo-communal symbolism – are typically present in the relationship between mass electorates and political elites. One reason for the scarcity of trust is that opportunities for direct observation of elite actors by mass publics over extended periods of time are extremely limited, partly due to the democratic mechanism of the “coming and going” of elite personnel. The latter typically try to compensate for the structural scarcity of opportunities for trust-building by employing personality-centered dramaturgical media campaigns to earn trust, as well as to undermine the trustworthiness of political opponents. As all findings on the development of trust in political elites in Western democracies consistently demonstrate, these strategies are largely counterproductive. They generate no positive effect, as the net result of competing elites, each trying to win trust for itself and spread distrust for the opponent, may add up to zero. And these strategies may, moreover, result in a net decline of trust in elites due to the perverse effect of counter-productive intentionality. As Goethe has put it: “Man merkt die Absicht und man ist verstimmt !” It may not seem self-evident that vertical trust is in fact “a necessary condition for both civil society and democracy” (Rose 1994: 18). For as mass electorates in a democracy do have at their disposal, at least periodically, the means to sanction and control members of political elites at the ballot box, the need to develop trust in political leaders may well be questioned, following the intuition that as “we” can control and punish “them,” we do not need to trust them. This proposition, however, becomes dubious if we think of the opportunities that the holders of elite positions enjoy for (a) the violation of established laws and procedures in the interest of the maintenance or increase of their power and (b) the use of the powers of their office for illegitimate ends of private gain (corruption). In spite of the efforts of the media, the opposition and the court system, these violations need not come, or only belatedly so, to the attention of the voting public. As voters thus cannot base their voting decision retrospectively on evident outcomes of elites’ activity alone, they must also rely (prospectively) on assessments of the credibility and trustworthiness, i. e. upon ascribed intentions of candidates in order to form their voting decisions. And that is where “vertical” trust becomes relevant, irrespective of the various difficulties (mentioned above) that are typically encountered in elites’ efforts to build trust or non-elites’ efforts to ascertain trustworthiness. What does equally seem to be a necessary condition of the stability of modern democracy is the presence of trust in the third dimension, trust among elites. It is safe to assume that much of political conflict resolution occurs not through argu-

How can we trust our fellow citizens ? 167

ing in public or majority voting in elections or legislative assemblies, but through bargaining behind closed doors. The latter form of conflict resolution is exceedingly trust-sensitive, for there are a number of tactics that one of the bargaining partners can turn to that will inflict serious damage on other partners. Before bargaining can start or, at any rate, continue, there must be a reasonable measure of mutual trust among participants that such tactics will not be resorted to by the respective other side at the bargaining table. These tactics include: breach of confidentiality through leaking bargaining positions taken by one participant to the public or to the constituency of the respective group; failure to continue bargaining from one round to the next (“politics of empty chairs”); failure to remember and honor with reciprocal concessions those concessions that the other side has made at an earlier time, which amounts to the breakdown of those inter-temporal exchange relations which are usually seen to be the unique advantage of bargaining behind closed doors; and failure to honor agreements and compromises after they have been adopted. Often none of these non-cooperative moves can be formally sanctioned in bargaining situations, which is to say that trust, often of a very personalistic kind, is what makes bargaining among representative elites at all possible.14

Substitutes for personal experience: categorical trust The chain of effects that leads to the recollection of trust, the perceived obligation and interest to honor trust, and the subsequent continuation and reproduction of the trust relationship does not always need to originate with the actual long term familiarity and interaction of concrete persons. It can also originate with the symbolic representation of communities or pseudo-communities. Here, belonging is invoked as a non-experiential assessment rule for trustworthiness. Invoking the shared belonging to some community – be it an extended family, a religious group, a location, a college, service in a military unit, a nation, or many others – and its presumably distinctive history, identity, or spirit, may also trigger the chain effect of trusting, recollection, obligation, and reproduction of the trust relation. The logic supporting this method of allocating trust is this: As I know the tradition, culture and values of a particular group, I can generalize trust to everyone belong14 In interviews with the leadership of various German employers’ associations, I found a strong concern with generational change on the other side of the bargaining table. The concern was with whether the “new faces” would at all know and, if so, honor the code of informal rules established in past rounds of bargaining, rather than being tempted to assert their position by adopting one or more of the above non-cooperative moves. The inner life of coalition governments seems to show the same kind of vulnerabilities.

168

How can we trust our fellow citizens ?

ing to that group – particularly, but not exclusively, if the group in question happens to be a group that I myself belong to and identify with, as that increases the chance that my trusting will be reciprocated. Attaching positive or negative trust value to entire social categories is premised upon the codes or stereotypes of trustworthiness. Group properties which appear to be particularly suitable for generating categorical trust status are those that satisfy three criteria: it should not be possible to acquire them at will, they should not be capable of being easily given up, and they should be associated with markers that are easily detected from within and from outside the group. Age is a characteristic of persons that satisfied all three of these conditions to an ideal extent. Taken together, trust-inducing group properties are those which can be read as signals by the truster, but not manipulated and sent as signals by the trustee or trust-seeker. Signals of categorical trustworthiness used by what I call “pseudo-communities” are the visual markers of gender, age, often ethnicity, as well as the more subtle markers of physiognomy and conformity with current esthetic ideals. But neither the markers themselves nor the meaning and trust-generating potential attached to them are entirely immune to manipulative strategies of the presentation of the self to others. Trust-inviting visual markers include the wearing of licensed uniforms (e. g. military, religious, professional) or chosen visual signs such as haircut, style of dress, and other such bodily signifiers of identity and belonging. They have all the advantage of being easily perceived from some distance and even in the absence of and prior to any actual communication and interaction taking place. Slightly less easily perceived are acoustic signals having to do with language, where not only national language, or the ability to speak other than the national language, or the use of special linguistic styles or dialects, play a role in signaling particular life styles and the implied disposition to trust and to be trusted. Finally, the oral and visual display of markers of life history, degree certificates displayed on office or shop walls being one example, serve to invite trust relations, be it trust among insiders or trust invited from the general public.15 The two problems associated with this mode of signaling trustworthiness and inviting and offering trust are rather obvious. First, in the case of pseudo-communities, the “post-modern” inflationary multiplication and the manipulability of at least some of these visual and linguistic codes and symbols tend to undercut their 15 The scars acquired in ritual duels by German students in the 19th and first half of the twentieth century are a particularly drastic example. Note that the trust-conferring potential of such markers vanishes if they can be acquired through purchase. For instance, military medals earned by soldiers during World War II played a significant role in the Soviet Union in conferring trust and honor to those who wore them. But after 1991, a market for these medals evolved, which undercut the valuation of these symbols.

How can we trust our fellow citizens ? 169

communicative function. It is actually very little that we “know” about people after seeing their age, hair style, or dress. As a consequence of this problem, we may expect an inflationary spiral to be set in motion: The increased use of trust-inviting signals is responded to by the spread of distrust in the cognitive value of these signals, which in turn is responded to by heavier doses and the accelerating innovation of such signals. Second, in the case of more authentic communities (with less easily manipulable markers of belonging, such as religious or ethno-linguistic groups), the scope of generalization of trust achieved through the use of these signals is clearly limited. Its basis is “strong loyalty to tribal, ethnic or familial groups, matched with xenophobia” (Sztompka, 1996: 45). A sum-constancy principle may be postulated here. The more trust is based upon group identity and group belonging (as a substitute for direct interaction), the more limited it is and the more likely trust is to be withheld from anybody outside of the boundaries of the group, with the result of massive discrimination and aggressive distrust directed at the outside world of those who do not clearly belong to “us.” To illustrate, the intense bonds of trust that were cultivated by the youth protest culture of the sixties were purchased at the price of openly discriminatory “ageism” following the slogan: “Do not trust anybody over the age of thirty !” As a shortcut to avoid or reduce these adverse effects of trust-building through signals and markers, rituals of instant trust building have become common. Purposive encounters are framed in a dramaturgy of pseudo-familiarity, including the use of first names, ample time devoted to communal eating and drinking, the dropping of names of potentially trust-conferring acquaintances, gift-giving, and the mutual sharing of views and information that reveal aspects of the persons involved which are clearly beyond the thematic focus of the interaction. Often “confidential” gossip is part of these rituals, the implication being that the speaker trusts that others won’t make inappropriate use of the knowledge thus obtained. While these techniques can be very successful in lubricating the interaction within business, political and professional elites, their extension in the social and temporal dimension is obviously limited and of little political significance. It is at best a matter of building trust among sectoral elites, as are more ancient techniques, apparently well and alive in France, Britain, and the US, of the preferential recruitment of elite personnel from certain educational and military institutions.

Institutions as a substitute for trust ? A deceptively simple and easy way out of the structural scarcity of trust, in all of its dimensions, is the reliance on institutions. As we cannot trust people, we may be tempted to rely on institutions as mediators and generalizers of trust. For ex-

170

How can we trust our fellow citizens ?

ample, I may develop some confidence that the institutions will continue to operate according to their established rules the way I have known them to operate. Institutional rules are being relied upon, in this perspective, as self-reproductive, self-enforcing, path dependent and self-perpetuating, and nobody is expected to distort them or interfere with their expected operation. They are self-enforcing like conventions or self-correcting through a system of checks and balances. For example, once the democratic regime form is consolidated, a military coup is seen to be outside the realm of the possible. Hence no need to “trust” military leaders. Similarly, I do not need to “trust” the manufacturer of my car, as the market mechanism and the competitive pressure brought to bear by it on the manufacturer will automatically lead him, at least on average, to act as if he were to be trusted. “Business confidence” in the favorable dispositions of governments towards the interests of manufacturers may be based not upon ties of personal or categorical trust prevailing among political and economic elites, but just upon the awareness, known to be shared by all parties involved, that, within a liberal democracy, governments pursuing policies that are seen as consistently detrimental to business interests will eventually inflict damage upon themselves, both fiscally (through a declining tax base) and electorally (through increasing unemployment). Also, I do not have to trust the doctor as a person, as it is sufficient that s/he has graduated from an appropriate medical school and is licensed to practise as a doctor by the respective authorities. In all of these cases, institutions are held to have built-in self-correcting mechanisms that rule out major deviations from the expected and known course of operation. Institutions are being counted upon because they are durable and can be taken for granted once they are put in place. Thus the impersonal operation of self-sustaining mechanisms makes personal trust relations both impossible and dispensable. What can be taken for granted (almost like the force of gravity) does not need to be trusted. I wish to argue that something is profoundly wrong, naive, and reified with this “institutionalist” way out of the trust dilemma. This is so for mainly two reasons. Institutions are incomplete and ambiguous (at least “at the margin”), and they are contested. First, institutional rules are never of a wall-to-wall nature. Rules can never provide for all contingencies and emergencies. What they leave uncovered are ever-present opportunities, as well as motives, for the opportunistic violation or subversion of institutions and their built-in self-preserving mechanisms. Both contracts and market competition are known to be incomplete, and the same applies to laws and constitutional regimes. More specifically, there are plenty of opportunities of cheating (breaking the rules) and of subversion (replacing the rules with alternative rules). Rules are not sacrosanct, impersonal and eternal, but au-

How can we trust our fellow citizens ? 171

thored, contingent, and incomplete, both concerning their origin and their implementation. Sometimes they need to be adjusted to changing parameters,16 sometimes they need to be defended against attempted violation and subversion. As a consequence, decisions play as much a role as rules – even if (and especially if) these decisions pertain only to guarding, enforcing, keeping in place, or interpreting the rules. To fly a plane on an institutional auto-pilot is no reason for concern – as long as the pilot is seen to be in his seat and trusted to perform competently. As a consequence, institutions are worthy of our confidence exactly to the extent that we have reasons to trust those who are involved in the defense, interpretation, innovation, and loyal support of institutions. Second, institutions are not conventions, but rather the opposite, namely patterns of precarious and potentially contested cooperation. The potential for being challenged in the name of alternative (more equitable, more effective, more legitimate etc.) institutions is an essential feature of all institutions. Conventions, in contrast, such as the convention to drive on the right-hand side of the street, are strictly self-enforcing: nobody has an incentive to violate them, and nobody expects anyone else to have such an incentive (neglecting for the moment the Geis­ terfahrer’s urge to engage in unilateral chicken games). In contrast, institutions regulate, and in potentially strongly contested ways, the distribution of values and resources (Offe 1995), most importantly liberty, or the guaranteed control of actors over spheres of action according their ends and resources. As a consequence, trust in the anonymous mechanisms of institutions is justified only by trust in the voluntary compliance of those actors to whom rules apply, as well as the trust in those actors who are mandated with the supervision and enforcement of these rules. As there is the risk of violation and breakdown, there is also the need for trust in per­ sons which cannot be fully substituted for by trust in institutions.17 16 Occasionally, rules need to be changed – even in ways, e. g. in an emergency, that are not provided for by second-order rules (i. e. amendment procedures) concerning the change of rules. Moreover, extra-constitutional action, even if there is no demonstrable “need” for change, is never to be precluded as a possibility, and the restraint required for abstaining from the use of this option cannot be formalized. Constitutions are at best devices for semi-rigid self-binding and cannot be fully equated to the physical (as well as social) precautions that Ulysses took. After all, supermajorities, plebiscites, “eternity clauses,” and delays (including bicameralism; these are the four major variants of constitutional self-binding) cannot definitely preclude the possibility of change, be it constitutional or non-constitutional. 17 Given this dilemma of trust – we cannot rely on familiarity and community, but institutions are no sufficient substitutes – we might be tempted to resort to the libertarian solution which proposes the minimization of the need for trust. Contracts must be unambiguously enforced, exit (including the exit from the state) must be possible, and every citizen has the right to defend himself and bear firearms in case essentially precarious and fallible trust relations break down. Once these conditions are safely in place, the need for trust is held to be obsolete or at most marginal according to libertarian thinking.

172

How can we trust our fellow citizens ?

This is not the place to enter to any extensive degree into a discussion of Weber’s political sociology, much of which struggles with the same problem. Weber recognizes the superiority of “authority” (Herrschaft) over “power” (Macht) as the basis of cohesion of a political community. While in the former relationship subjects as well as administrative staff of the ruler are motivated by voluntary and un-coerced “compliance” (Gehorsam), in the latter relationship their opposition must be overcome by force or, in a further special case introduced later, by converging interest (Herrschaft qua Interessenkonstellation). Now, what can motivate compliance ? Weber answers this question with his famous tripartite typology of legitimacy. First, compliance can be motivated by tradition. But that is not a promising mechanism in post-traditional society. Second, charismatic qualities that are attributed to the leader or the ideas he represents may motivate compliance. And third, compliance can be generated by the formal-rational correctness of the command that is to be complied with, i. e. its conformity with established rules that regulate the right to give commands. It is not clear, however, why subjects and the personnel of the administrative apparatus should obey orders simply because they are in this sense procedurally “correct.” Given that the law is not self-executing and self-enforcing (as a convention is) simply by being the formally rational law, how does it generate the compliance of those to whom it is addressed ? Two kinds of answers have been suggested to this puzzle. One relies on the hidden normative content of formal correctness, i. e. the fairness and impartiality of the rules and procedures. The other is suggested by Weber’s political writings of 1917 to 1919. These writings, including his proposals for the constitutional design of the Weimar Republic that were largely realized in the text of the Weimar Constitution, raise doubts whether Weber himself was unambiguously convinced that the third type of legitimation had the same compliance-generating potential that he attaches to the other two modes of legitimacy. Otherwise, he would not have had to rely on personalistic, caesaristic, presidentialist, plebiscitary, acclamationist etc. elements by which he thought the legal rational construction of effectively compliance-motivating validity beliefs (Gel­ tungsglaube) must be complemented. This reintroduces an element of elitist personal decision into the framework of abstract and subjectless formalism of rules, and it is explicitly designed to preserve a residue of autonomy within the context of the “iron cage.” In the last analysis, or such reading of the sociology of authority (Herrschaftssoziologie) as is suggested by the text of Weber’s political writings, compliance of administrative apparatus and subjects alike is not sufficiently motivated by the rules alone; it must be co-motivated by the trust in the exceptional personal qualities and the responsible (if largely irrational) decision-making behavior of the incumbent elites that occupy the presidency, the government, and political parties, as well as the substantive values they represent.

How can we trust our fellow citizens ? 173

The potential of institutionalized rules (laws) to generate generalized trust and compliance and substitute for personal trust is further cast in doubt by the fact that rules are “positive”, i. e. that they have been made and can be changed, and actors can fail to change them in case such change is called for – and that the making and unmaking of laws is in the hands of decision-makers. Furthermore, the concrete impact that rules have, and thus the requirements that are being made upon me when I am supposed to comply, are seen to depend on the “administrative staff” of the state executive that is charged with the task of the implementation and enforcement of rules; compliance can be contingent, in addition to what the rules require and to what extent these rules conflict with my perceived interests, upon the perceived extent to which administrators make competent and fair use of their scope of discretion and how resistant they are to the temptations of opportunism. Finally (and this point broadens the Weberian model by introducing a “horizontal” or game-theoretic dimension, cf. the work of Margaret Levi (1996)), compliance will be contingent upon my assessment of the probability that everybody else is similarly motivated to comply, rather than to defect, in which case I would be in the “sucker” position. Thus, and if we keep my own level of opportunistic temptation for non-compliance constant, my disposition to follow rules stands in direct proportion to my trust in these categories of agents: law-makers, executive and administrative agents, the citizenry as a whole. More precisely, in order to be motivated to comply, I must trust that, by and large, (a) legislators do not neglect their legislative responsibilities, (b) administrators do not act opportunistically, and (c) fellow citizens do not effectively defect even in cases where they can escape formal sanctioning. So the question remains: How can I possibly develop that kind of most inclusive and highly abstract trust in the cooperative dispositions of all those to which the law addresses itself, while not knowing from personal experience, communal or quasi-communal cues or otherwise any significant number of these agents ? That is the question that needs to be answered if we want to understand trust among strangers and, as a dependent variable of trust, voluntary compliance with the law, however procedurally correctly it may have come into being. The analytical proposition that I am trying to demonstrate and defend here is that institutions, well-entrenched and time-honored though they may appear, depend for their viability upon the supportive dispositions and understanding of those involved in them. Furthermore, some institutions are more easily understood, supported, and appreciated as to their meaning than others. It is the substantive quality of institutions, their capacity to make compelling sense, that determines the extent to which they are capable of promulgating the loyalties of those whose actions they are supposed to regulate, as well as the trust on the part of agents that this support will be widely shared by other agents.

174

How can we trust our fellow citizens ?

This is the point at which the quality of institutions comes in. Institutions, if appropriately designed, can enable us to trust persons whom we have never had contact with and with whom we share no relevant communal allegiance. It is not obvious how this happens, as institutions are not like persons as they cannot themselves be the object of trust. Strictly speaking, only actors can be trusted, as they are the only units capable of reciprocating trust. In contrast, institutions are, first of all, sets of rules. But more than that, they provide normative reference points and values that can be relied upon in order to justify and make sense of those rules. Institutions, in other words, are endowed with a spirit, an ethos, an implicit moral theory, an idee directrice, or a notion of some preferred way of conducting the life of the community. My thesis is that it is this implied normative meaning of institu­ tions and the moral plausibility I assume it will have for others which allows me to trust those that are involved in the same institutions – although they are strangers and not personally known to me. From “my” point of view, it is the built-in meaning of institutions, its evidence and moral compellingness that leads “them” to share with “me” a commitment to the norms and values represented by the institutions and thus transforms them, my anonymous fellow citizens, into trustworthy and actually trusted “compatriots.” I hasten to add that not all institutions perform this function of bridging between strangers and thus of conditioning trust, but only those which “I” assume are sufficiently meaningful, plausible and compelling to “everyone else” so as to generate convergent dispositions and loyalties. Institutions which lack this quality of moral plausibility, whose meaning remains opaque to me or whose normative claims I find dubious or inconsistent with observed outcomes or unrecognizable (as in “empty rituals”) will not mediate my trust in strangers. If we envisage a continuum of high vs. low trust-inducing institutions, the question is what quality institutions must have in order to score “high” on this dimension, i. e. to become “hegemonic” and to build bridges of trust between strangers. Let me speculate further that the trust-inducing capacity of institutions depends upon their potential for a discursive self-foundation that is perceived to “make sense” – to “me” as well as, by extension and analogy, to others. Institutions are capable of discursive self-foundation if they provide reasons for their worthiness of actually being complied with and enacted. Thus “trusting institutions” means something entirely different from “trusting my neighbor”: it means know­ ing and recognizing as valid the values and form of life incorporated in an institution and deriving from this recognition the assumption that this idea makes sufficient sense to a sufficient number of people to motivate their ongoing active support for the institution and the compliance with its rules. Successful institutions generate a negative feedback loop: they make sense to actors so that actors will support them and comply with what the institutionally defined order pre-

How can we trust our fellow citizens ? 175

scribes. Knowing the repertoire of meaning and justification that is being generated by institutions allows “me,” the participant observer, to determine the measure of trust I can extend to those who, although strangers, are still co-residents within an institutional regime and whose patterns of behavior “I” have reasons to expect to be shaped and informed by the evident meaning that is inherent in an institution. The capacity of institutions to shape and inform behavioral dispositions is what I have called the formative function of institutions.18 The formative function of an institution is performed if people living in or under these institutions are both cognitively familiarized and effectively impregnated with the normative ideas embodied in the institution. Thus, the first answer to the question of how we can trust our (anonymous) fellow citizens (or what assumptions must be made before we do) is this: We trust our fellow citizens (or, for that matter, fellow human beings) due to the fact that we share a significant institutional space with a sufficiently strong meaning so as to make the overwhelming majority of “strangers” among my fellow citizens worthy of being trusted because I anticipate them to be appreciative of that meaning. At the very least, it is this meaning of institutions that lowers the risk of misallocating trust to a tolerable level. This is the first of two mechanisms through which institutions facilitate trusting. The second mechanism through which they do so is by lowering the risk of the truster, thus making it easier or less worrisome for him to concede trust to anonymous others. Insurance companies, social security arrangements, and workers’ protection are all examples of this second mechanism, as is the court system in general. For instance, I have better reason to trust my bank if I know that the bank participates in an inter-bank guarantee fund (in Germany Einlagesicherungs­ fonds) which in the case of bankruptcy guarantees, at least to an extent, the security of my deposits. Trustful and cooperative labor relations are more likely to emerge if the sanctioning power of management is limited by statutory rules protecting the workers’ health, safety, wages and jobs. The legal regulation of family support and the availability of family allowances make the trust relationship leading to marriage and childbearing less risky in economic terms than it would be in the absence of these protective devices. In all of these cases, legal and institutional regulations make the effect of trust being disappointed relatively less harmful to the truster.19 The stronger the status rights I enjoy, the easier and less risky it be18 That institutions are not just instrumentally more or less effective, but also character-forming (or -deforming) and work as determinants of the degree of virtue (or vice) that citizens achieve is arguably one of the most time-honored axioms of political theory. “Institutions that make collective decisions in radically democratic ways will tend to generate new forms of solidarity, cooperation, and civic attachment” (Warren 1996: 241). 19 While, as I said before, trust is a power-saving device, the reverse is also true. State power can be seen to be a trust-saving device in the sense that it helps to reduce the risks that would

176

How can we trust our fellow citizens ?

comes to engage in trust relations (unless, that is, the status right I enjoy increases20 my degree of risk aversion, timidity, distrust, and suspiciousness). Hence the likelihood that the remaining risk will be covered by trust, and that cooperative relations are being entered into, should increase with the scope of status rights, at least unless those perverse motivational effects intervene. This would suggest another version of the rule that the rich and secure (or knowledgeable and powerful) trust more; for they have less to lose, relative to what they already safely have, from misallocated or overextended trust. To summarize, institutions engender trust among strangers in two ways. First, they inspire compliance due to what I have called their “moral plausibility” and anticipated formative impact upon everybody else. Second, they can limit, due to the protective status rights they provide, the perceived risk of trusting strangers. Let us return to the first of our two mechanisms, the anticipated socialization effect of institutions and the trust in strangers that results from it. The problem of building trust among strangers in this way is particularly demanding in the case of political trust. Political trust involves trusting various categories of agents whose capacity to inflict damage upon me is substantial: law-makers, administrators and the judiciary, and the citizenry in general. As I cannot possibly trust them on the basis of personal knowledge, I need, as a substitute, knowledge of the institutions that motivate, guide and constrain these agents. The key question here is this: What is it in the quality of institutions the awareness and assessment of which allows me to derive trust in these categories of strangers ? How exactly do institutions help to generalize trust ? have to be covered by trust in the absence of state power and its manifestation in regulatory policies. More precisely, state policies can reduce the risk involved in trust relations, thereby making them less prohibitive and more easy to enter into. It is not clear, however, whether that makes trust relations appear superfluous or, to the contrary, more attractive and ubiquitous. For instance, before the introduction of mandatory pension insurance, workers had to trust that their children or other relatives would care for them after retirement or disability to earn income. Such trust is no longer called for. Does that weaken inter-generational trust relations within families as they are no longer “needed” ? Similarly, before the introduction (in Europe) of identity cards and the local registration of residents, creditors had to trust that debtors, when in trouble, would not simply escape to places where they could not be located. Such trust, or the same measure of trust, is no longer needed due to the transaction cost subsidies provided by the state. But this fact may well facilitate the spread of trustbased credit relations, as they have become burdened with lesser risks (cf. North 1990 and Fukuyama 1995). 20 That can happen, as has been suspected by numerous authors since the writings of Alexis de Tocqueville, if status rights undermine the potential for trust. Welfare state institutions diminish both the need and opportunity for trust-based cooperation. As I have an enforceable right to assistance, I do not have to rely on the help of others and do not have to build the trust relationship that provides the basis on which I can expect to receive help and assistance.

How can we trust our fellow citizens ? 177

Fig. 1  Trust-generating values represented by institutions truth

justice

passive

(1) truth-telling

(3) non-discrimination

active

(2) promise-keeping

(4) solidarity

As I have argued before, institutions mediate trust because they are seen to “stand for” and represent certain values and operate so as to provide arguments, as well as incentives, which condition loyalty and effective compliance with these values. Which values, as embodied in institutions, are trust-inducing in modern societies, and trust-destroying (up to the point of outright cynicism) in case institutions are seen to fail to live up to them ? My hypothetical (and testable) answer is that institutions can mediate political trust by committing and enforcing upon those involved in them not any value or valued life form, but a specific set of values. Inversely, their capacity for mediating trust is most critically undermined if any or all of these values are seen to be betrayed or insufficiently enforced, at any rate not embodied in the agents that act in and for an institution. I arrive at this list of values by starting with the pair of truth and justice and subdividing each of the two into a passive and an active mode. The cross-tabulation looks as follows (Fig. 1): (1) Institutions generalize trust to the extent they commit their members to the virtue of truth-telling, and to the extent they monitor and effectively detect (intentional, as in lying, or unintentional, as in erring) violations of that norm. I trust anonymous others if I encounter them within a framework of institutionalized honesty and authenticity. Truth as the key trust-engendering reference value is visible in numerous institutional patterns, ranging from the freedom of the press to formal and public court proceedings, from principles of orderly accounting to the keeping of archives and libraries, from expert committees to research organizations, from academic examens to independent product testing. They all serve the unbiased observation, documentation, dissemination, and expression of truth about facts in the world about which either lying or ignorance might serve certain interests and violate others. As long as actors are perceived to be embedded in, educated in, and constrained by truth-enforcing institutional patterns, they are more likely to be trusted than in the absence of such embeddedness.21 For instance, at 21 The virtual absence of authenticity-preserving institutional patterns in state socialist societies has led some dissident intellectuals (Havel, Konrad) to declare “living in truth” the supreme, if not only, political goal of postcommunism. It is interesting to note that the mini-

178

How can we trust our fellow citizens ?

least part of the trust that clients and potential clients extend to members of the professions derives from their being certified graduates of academic institutions and thus supposedly partake in their ethos of generating, transmitting, and applying true knowledge. (2) Promise-keeping, and more specifically the virtue of honoring contracts, is just the active version of truth telling. It is truth telling not about “given” facts in the world, but actively redeeming propositions concerning my own future action, thereby making them true. Again, a number of institutions and institutional patterns come to mind that serve the purpose of committing agents to promise-keeping. Much of given promises can be enforced through the court system. Political promises of elites and political parties are supposedly enforced through the mechanisms of party competition and contested elections. But the guarantee of promise-keeping becomes precarious if the material resources needed to redeem legal claims cannot be generated, as in budget crises and subsequent social security cutbacks. Hence the perceived failure of policy makers to redeem their own promises or hold other actors liable for keeping promises, be it due to their lack of effort and intention, or be it due to circumstances beyond their control, will undermine the general level of trust. (3) The generalization of trust can also be enhanced through institutions that generate practices informed by the values of fairness, impartiality, non-discrimination, and neutrality. Equality before the law and equal political participation are the standard examples of fairness as abstraction, cognitive neutralization, and depersonalization.22 In order to spread trust among strangers, the regime that these strangers are jointly subject to must be seen as neutral and “color-blind”, without built-in preferences, biases, and selectivities or restrictions of access. It must passively accept and recognize differences that exist between strangers as legally inconsequential. (4) But, finally, trust can also be enhanced by an institutional regime that relates actively to, and promises to compensate for, such differences – at least to the extent these differences cannot be held to be freely chosen, but structurally imposed by unequal endowments and inescapable constraints that condition an unequal distribution of life chances. Social rights that go beyond equality “before” malist program of “living in truth” has nowhere gained a mass base, but rather remained the mark of disengaged and disenchanted intellectuals. 22 Note the following twist here: the administrative personnel of an organization or state will be trusted to the extent that it is perceived to perform in a strictly “bureaucratic” and de-personalizing manner. The staff of an administrative agency is trustworthy if it is taken for granted that the way it deals with clients is not contingent upon whether officials trust the client or the client trusts them. Trust in administration, in other words, is contingent upon the perfect operative irrelevance of trust within the administration and its dealings with clients.

How can we trust our fellow citizens ? 179

the law and accomplish, through redistributive intervention and selective protection, a measure of equality of life chances through and “after” the law are the underpinnings of the trust-engendering potential of solidarity. Institutions generate trust among strangers (vertically as well as horizontally) if they are seen as conforming to and embodying these criteria and are believed to motivate agents accordingly, while at the same time maintaining the capacity to enforce these standards upon agents in cases where they are tempted to violate them. Conversely, impressionistic evidence suggests that the failure of any institutional complex – from government to the media, from the professions to economic institutions to the military – to live up to any or all of these standards is the predominant reason for denying or withdrawing generalized trust from the personnel of entire institutional sectors and ultimately “everyone else.” Any evidence of institutions permitting (or failing to detect) lies, of being unable to make actors keep contracts and honor promises, of being biased and permitting unfair advantages, and of failing to compensate at least some major kinds of social inequalities appear to be the only legitimate reasons for “systemic” distrust and eventually cynicism. Such failures are taken as evidence that institutions have failed to inculcate their meaning and mission to agents and make them loyal “inhabitants” of these institutions. Persons who withdraw trust in “everyone else” do so due not to the (impossible) observation that everyone else (or, for that matter, the “political class”) does in fact not deserve to be trusted, but to the perception of failure of the institutions to perform their formative and constraining role according to any or all of these four standards. The transition from the observed failure of institutional arrangements to live up to their presumed mission to the denial of trust to everyone else is made by the consideration that as institutions fail to make sense to me, I assume the same must be the case with everyone else, so that defection and unpredictability of the others’ conduct must be reckoned with. The generalization effect of institutions works in either direction. If institutional regimes are perceived to perform reasonably well according to the above four universalistic criteria, horizontal as well as vertical trust relations can flourish. As an ideal-typical result, citizens recognize and trust each other as constituent participants of a republican political community. Conversely, the observation of malfunctioning of institutional regimes can undermine the very cohesion of modern political communities and trigger regressive phenomena such as the switch from institutionally mediated to communal (e. g. ethnic and regionalist) forms of the mediation of trust.23 23 It must be noted here that, as a direct consequence of major incidents of manifest institutional malfunctioning, it is widely feared that two European states, Belgium and Italy, are currently (1996) seen by some observers to be on the brink of breaking apart.

180

How can we trust our fellow citizens ?

Deriving criteria for trustworthiness of strangers from the knowledge of institutions and their formative, agency-shaping and agency-enabling potential may appear to be a great alternative to trust-generation through the parochialism of “estates” or the tribalism of communities, and even more so to the trust based upon personal interaction. The advantage of this mode of generating trust is in its comparatively greater degree of generalization. This advantage, however, comes at a price. Institutions may or may not succeed in endowing with competence and “civilizing” their respective agents and in instilling a specific discipline, sense of mission, or “ethos” in them: Alternatively, their normative claim and mission may be perceived or suspected to function just as “ideological” pretense, i. e., as a framework of inauthentic legitimation that provides opportunities for the acquisition of power, privilege, and profit. The capacity of institutions to generate and generalize mediated trust is easily irritated by observed anomalies of their operation. On the other hand, trust is the residue that remains after the propensity to distrust has turned out to be unfounded. “Distrust” is not the opposite of trust, but the attitude in which the cognitive assumptions are continuously tested and scrutinized which regulate the allocation of trust. This attitude and the practises flowing from it (such as investigative journalism, public hearings, or campaigns of opposition parties and movements) are essential in a democracy in order to au­ thenticate the core assumptions that turn out to be capable of withstanding and disconfirming distrust. A political system in which distrust is easily articulated and listened to, and its presumed reasons easily and impartially assessed as valid or refuted, deserves to be trusted for the assurance this transparency provides to the citizens.

Re-personalizing trust relations: populism The exceedingly demanding and roundabout process in which democratic citizens must build trust on account of what they know not about the trusted, but about the institutions under which the trusted act and in which they are embedded poses significant difficulties for liberal democratic regimes. After all, who “knows” whether these institutions do actually perform according to their proclaimed rules, and whether the failure to substantiate distrust is really a sufficient reason to trust – rather than just a reason to suspect that the mechanisms of articulating and processing distrust are hopelessly inadequate ? Given these precarious conditions of institutionally mediated trust, the citizen may well feel to have little reason to trust in the cognitive validity of his or her own trust. I propose to interpret populism as a typical and widespread response to the cognitive emergency resulting from this doubt. Populism has to do, first of all,

How can we trust our fellow citizens ? 181

with a re-personalization of politics. The trust in political leaders is based not upon the track record of kept and broken promises, not on their known programmatic proposals and the constraints and possibilities afforded to them by their office, but upon their personal style, appearance, and media skills, and their reputation for moral integrity and other personality features, often referred to in terms of the Weberian concept of “charisma” (cf. Eisenstadt 1995: 313). Populism is a type of politics in which institutionally mediated credit ranks very low24 and everything depends upon the leaders’ successful pretense to charismatic personality traits and the institutionally unmediated acclaim and trust extended to him (or, as in Britain of the 1980s, her) as a quasi-familiar person. A second feature of populism is that populist mobilization does not rely on structural collectivities present within civil society (such as class, region, religion, urban vs. countryside, or ideological orientation) being invoked, but upon loyalty and support being devoted to a concrete person by a structurally often most diverse and amorphous constituency. Populist politics is an extra-institutional short-cut to political trust, and its spread and success testifies to the difficulty of mediating trust through institutions and the principles embodied in them.

Trust under post-communist transition regimes The characteristic weakness of the functioning of post-authoritarian new democracies is often analyzed to be the scarcity of trust and the prevalence of cynicism, the latter attitude being typically directed at both the remaining (or re-emerging) elites of the old regime and not-yet-proven newcomers – that is to say, the entire political leadership personnel. As there is no widely known and firmly established set of entrenched institutional patterns capable of projecting the “meaning” and “ethos” through which trust could possibly be generalized, agents must rely on personal experience, signals substituting for such experience, and the weak forms of generalization offered by communal and quasi-communal ties and symbols. Also, fatalism, or a cognitive frame that tends to attribute outcomes to forces that are beyond the control of ordinary humans, is characteristic of post-com-

24 Both Ronald Reagan and Margaret Thatcher have used the tactics of posing as politicians denouncing politicians, dramaturgically exploiting the opposition between the routines of “office” vs. the creativity of genuine “leaders.” Many (aspiring) populist politicians are also “anti-politicians” in that they proudly emphasize the origin of their careers being in institutional sectors other than politics, be it entertainment industries, the media, big business, the clergy, the military, or academia.

182

How can we trust our fellow citizens ?

munist transition societies.25 Post-communist Central Eastern Europe, and even more so the Russian Federation, is the ideal scene to study the failure of institutionally mediated trust-building. New institutions had very little chance so far to prove themselves in their normalizing and formative function, as well as in their capacity to guide and constrain the action of officeholders. This is particularly the case if institutional regimes consist of an incoherent patchwork of old and new rules without any evident unifying principle. The widely publicized and highly visible experience of corruption, inconsistency, fuzzily defined and hence often contested domains (e. g. between local, regional, and central governments and their respective domains and coercive or taxation powers), as well as, in many instances, the presence of leaders and administrative staff surviving in elite positions from the old regime, betray their failure to generate credible commitments to any meaningful Gestalt of principles, ideas, and functions political and economic institutions are expected to perform. This applies not only to the division of political powers (presidency vs. government vs. parliament; central state vs. federal subjects; state vs. business and interest associations) but also to property rights. Moreover, their very jurisdiction and mode of operations have often been subject to discretionary redefinition and institutional engineering that is perceived to occur “at the top” or “behind the scene”,26 in either case it being initiated by decision-making actors who stand above institutions and not formed and “internalized” by them: they are exempt from the discipline and meaning embodied in those institutions. Institutions were not given the time yet to congeal into routinized patterns of legitimation and standard operating procedures to which everyone would be bound – rulers, administrators, and clients alike. (Elster et al., 1998: chap 1; Offe 1995) The lack of trust is further indicated by the widespread reliance upon one of its functional equivalents, namely money. If schools, hospitals, and the police are seen to be insufficiently equipped to provide services fairly and competently, whoever can afford it resorts to privately purchased provision of these services, including some of the coercive state functions of enforcing contracts and titles as they are offered by hired Mafia-type organizations. 25 The vast popularity of gambling in these societies, as well as of “providentialist” narratives, support this point. Cf. Sztompka (1996: 50). In my own conversations with Russian social scientists, the two ultimate forces that supposedly move – and thus must be invoked to explain – political and economic developments were “the power structures” and “the mentality of the simple people.” Either of these explanatory variables is evidently seen as being beyond the reach of institutional politics (as well as, for that matter, scientific investigation) – comparable only to what the party leadership was under the old regime. 26 Cf. Nadezhda Mandelstam’s epigram, quoted in Rose (1994: 21): “In Russia everything always happens at the top.”

How can we trust our fellow citizens ? 183

The result of the failure of encompassing institutions to mediate the generation of trust is an extreme reliance on the two other mechanisms of trust-building. Trust is being generated through personal interaction27 and on the basis of ascrip­ tive communities. Both of these mechanisms are clearly inferior in their reach compared to institutionally mediated trust-building. In the absence of institutionally mediated and generalized trust, there is a pervasive tendency for interaction to be of a “local”, small scale and short term28 nature. Levels of what may be called economic and political “patriotism” are extremely low, and the consideration of exit options29 ubiquitous. Under the conditions of post-communism, recipients of trust are likely to be an extension of friendship or collegial networks or of local and primordial communities than components of the state structure (Rose 1994: 29): clans and tribes rather than large scale and internally diverse constituted political communities with their representative agents. Placing trust in those we know, and in nobody else, may be a workable practice if what we want to avoid is disappointment; however, if we want to proceed along a path of transformation and to accomplish collective political and economic goals, we need to trust agents beyond those whom we “know” from close and extended interaction. What is needed are trust-mediating institutions capable of motivating and constraining the behavior of decision-makers as well as of “everyone else.” The analyses by Rose (1994) and Sztompka (1996) each suggest one way out of the condition of extremely low trust that prevails as far as at least the civil institutions of post-communist societies are concerned. The two schools of thought can be contrasted in the following way. Rose suggests a “bottom-up” perspective. Trust, to the extent it can be generated at all, must be generated on the basis of personal knowledge and the mutual obligations that can be effectively claimed and sanctioned within the relatively small circles of families, tribes, clans, and local networks of cooperation (including, according to some authors, criminal ones). These are seen to be the only available generators of trust which are bound to remain, at least for a considerable while, of a personalistic and communal nature. In contrast, Sztompka adopts a consistent, though arguably somewhat heroic, “republican” perspective on post-communist trust-building. He sees the possibility 27 “East Europeans know those whom they trust, and trust those whom they know” (Rose 1994: 29). 28 This is illustrated not only by the extremely low rate of personal savings, but also by the priority for investments with low level of fixity of capital (trade, services, financial operations), as opposed to manufacturing and construction (Sztompka 1996: 49). 29 This includes, in political terms, abstention from voting and non-participation in associations; and in economic terms emigration, savings in foreign currency, and a consumer preference for foreign manufactured goods.

184

How can we trust our fellow citizens ?

to recover trust “from above” (1996: 57 ff.) by eliminating arbitrariness, monocentrism, secrecy, ineptitude etc. from the operation of political institutions. The argument between communal “bottom-up” and republican “top down” theories about how trust relationships might be extended beyond the horizon of the local, tribal, familiar and (at best) national cannot be settled here, neither concerning Central East Europe nor elsewhere, such as in the context of the emerging European Union as a new type of political community. The bottom-up perspective envisages a process of extension that involves the gradual mixing and overlapping of primordial loyalties and deals being struck among representative elites of religious, ethnic, linguistic and regional social categories (cf. Eisenstadt 1998). In contrast, the top-down perspective relies on a process in which republican universalist principles and their moral plausibility work to displace or relativize local identities and eventually create a sense of belonging, mutual obligation, and trust that is sufficiently abstract to encompass the very heterogeneous components of the political community (cf. Habermas 1998).

Enforcement problems, social capital, and the supply of trust Applications of the problem of trust and its various partial solutions can be found not only in processes of regime transition in the East and the emergence of new supranational political communities in Western Europe. The problem is equally present on the level of public policies and their implementation. To elaborate, let me introduce two dimensions here that are meant to highlight the varying degrees of trust-dependency of public policies and their implementation. One dimension is the ease vs. costliness with which conformity of behavior with rules can be monitored and the violation of rules sanctioned. Violation of some rules (prescribing, for instance, that every car must be registered, every residential building conform to the building code, etc.) is easily detected and sanctioned, whereas others (such as legal standards pertaining to relations between members of a family, or those between professionals and clients) can be extremely difficult, or at any rate, costly, to monitor and to enforce. The more we move towards the latter extreme, the more decisive the role of “vertical” trust is likely to be – the trust, that is, that the authorities who define the rules do so in conformity with standards, values, and procedures which generate some moral obligation that “I”, the citizen, actually comply with the rules in question. Such reputation of policies for their “moral reasonableness” or self-evident prudence is virtually the only way in which they can unfold some bindingness and formative or “hegemonic” force, as formal enforcement through monitoring and negative sanctions (or, for that matter, positive in-

How can we trust our fellow citizens ? 185

centives rewarding compliance) is next to impossible to accomplish. If policies of this latter kind make a difference at all, they do so because citizens are “policing” themselves because they (“vertically”) trust in the wisdom and authority of the law-makers and rely on the notion that it makes “good sense” to comply. The other dimension has to do with the scope of (supposedly beneficial) externalities resulting from compliance. Most norms of civil and commercial law (such as corporation law, labor law, or law regulating the relationship between landlord and tenant) are relatively restricted in their incidence of benefits; these effects are limited to the holders of certain roles and positions, such as creditors, workers, tenants, etc. At the other end of the continuum, we find statutory norms and institutions with a highly diffuse incidence of benefits in which nobody “in particular” (i. e. as defined by his or her specific role or position) is going to gain, while non-compliance with such norms (such as the norms prohibiting drunk driving) implies a highly diffuse and unpredictable incidence of disutilities about which, for that reason, nobody “in particular” is likely to complain and seek remedy. Rules governing preventive medicine, the safety of traffic, the civility of relations between gender, ethnic, or religious groups, or environmental protection are instances of “collective goods” (as opposed to the protection of specific or “categorical” interests of creditors, consumers, etc.). Policies with this kind of diffuse benefits are typically subject to a logic of “contingent consent” (Levi 1996). That is to say, “my” disposition to comply with collective goods-related policies is contingent upon my “horizontal” trust that at least a relevant number of others is also going to comply, as nothing is accomplished in terms of the policy’s goals and, moreover, “I” inflict damage upon myself if I remain the only one (or just a member of a small minority) to comply. If however, I have reasons to believe (i. e. to trust) that my fellow citizens are seriously interested in promoting collective interests and public goods, this cognitive premise will eventually become self-fulfilling. Such trust in the public regarding (or, for that matter, future-regarding) dispositions of fellow citizens is all the more called for and must be considered a decisive determinant of the successful conduct of public policy if the mode of action prescribed by the policy is not easily monitored and sanctioned, i. e. if it is located at the lower end of the first dimension. Sometimes it is even positively dangerous to comply with a rule if there is no reason for trusting that others will do likewise. Following the rule that in foggy weather you should not exceed a maximum speed of X mph is almost as suicidal, as violating that rule if you must fear to remain the only one to do so. Similarly, sorting your household garbage in order to separate recyclable substances is a messy business which remains totally meaningless as to its desired environmental effects if you do not have reasons to trust that the practise has become a mass habit. The same applies to donating to charities, paying membership dues, helping

186

How can we trust our fellow citizens ?

the integration of foreigners, avoiding illegal employment, providing apprenticeship training facilities, avoiding excessive air pollution and drunk driving, refraining from the use of illicit substances in cattle-breeding and food-processing, using your health insurance in cost-conscious ways, to “Buy British” or buy environmentally sound paint (even though extra costs are involved), to teach your children to stay away from dangerous drugs, and paying taxes honestly.30 It is in the nature of an apparently growing number of public policies that they can well design and prescribe ways in which collective goods are to be produced or collective bads avoided, but that the monitoring and coercive powers of the state, as duely constrained by civil rights, are deficient, often by orders of magnitude, to implement these policies authoritatively through systematic screening and the application of positive and negative sanctions. In all of such cases, the “better selves” of citizens who are able and willing to act responsibly and reasonably are the ultimate enforcement agents, while public policy can do no more than provide guidance, moral suasion, and complementary services. But in order for those better selves of citizens to prevail and to make an impact, people must have reasons to trust that relevant numbers (often very high numbers !) of fellow citizens (or fellow consumers, or fellow competitors), are similarly disciplined, benevolent, and conscientious in their often inconspicuous modes of everyday conduct. To be sure, the perception of effective “coercion supports and reinforces civic virtue” (Levi 1996: 26). But often must the latter substitute for the former, as monitoring cooperative behavior and sanctioning non-cooperation is not just beyond the capacity of fellow citizens, but also beyond that of the authorities. I therefore submit that we can speak of a steep increase of policies for which authoritative enforcement alone is impotent, and for the implementation of which “civic” forms of enforcement through enlightened and trusting citizens is an essential condition – of citizens who are capable of voluntary compliance and cooperation, a civic capacity that is clearly de-motivated by the distrusting perception of others being likely to take a free ride. If this is so, two ways suggest themselves to model the relationship of state capacity and civic trust in a developmental perspective. One – the more optimistic one – is that of an inverted U-curve. That is to say, while for a long period centralized state power has gradually and cumulatively taken over functions that were previously performed through spontaneous (if incomplete and deficient) selfcoordination within civil society, the process is now being reversed, as state power is manifestly too weak to perform a new generation of policies that, once again, 30 Health policies aimed at containing the spread of the HIV virus are an extreme example of how the causal parameters of a political problem are virtually entirely located outside of the reach of public policies.

How can we trust our fellow citizens ? 187

largely depend upon civic trust and cooperation for their implementation. Hence the ubiquitous emphasis on some rather idealized concept of “civil society”, as well as the equally widely shared emphasis on the need for a return from “welfare state to welfare society.” The other interpretation is less reassuring. It follows the metaphor of a “modernization trap” and questions whether this return can at all be accomplished, as the forces of spontaneous cooperation and encompassing solidarity within civil society have been effectively incapacitated by the extended experience of state-centered interventionism, and that they cannot be reactivated at the point and to the extent they are now needed, particularly as the “socio-cultural genes”, so to speak, which would facilitate this return to “Tocquevillean” modes of associationalism and civic engagement are very unevenly distributed in the first place (Putnam 1993). The key problem here is that “everyone else” is literally anonymous. The strategic actor “everyone else” cannot speak and make commitments, nor can he be spoken to, as the anonymous collectivity of all other players does not have a representation. This situation is different from politics and policies that result from bargaining and compromise in a setting of clear-cut domains and conflicts of interest, say, between partners of a coalition government, labor and employers, or doctors and patients within a system of public health insurance. Within a setting of representative interest associations, the parameters of the situation are as follows. First, both sides have diverging interests, but they also know to depend upon each other, which facilitates compromise. Second, interests are organized through representative (ideally monopolistic, or “corporatist”) associations. Third, these collective actors have spokespersons and negotiators who encounter each other as persons, which allows for the opportunity of personal trust to emerge between sectoral representatives. In group negotiations participants can continually test each other’s truthfulness and ability to honor promises, are aware of being tested and of being remembered for repeated rounds of negotiations, and engage in intertemporal exchanges and reciprocal concessions, thus building mutual personal trust (cf Sartori 1975). None of these advantages applies to structurally anonymous games between “me” and “everyone else” in which the opportunity of testing trustworthiness, reciprocating trust and thus building trust is systematically lacking. The “decline of trust” diagnosis (Putnam 1995), itself strongly contested, can be interpreted in an absolute and a relative way. In absolute terms, time series may be produced that show the decline of indicators of trust in particular agents. In relative terms, we may conceive of a growing discrepancy between trust afforded and trust “required”; even if the former remains constant or increases, the “demand” or “requirement” for trust may increase even more steeply. Two kinds of policies can be cited where this gap emerges. One is the type just mentioned: policies with low

188

How can we trust our fellow citizens ?

capacity for authoritative monitoring and enforcement. Here, the trust gap is hori­ zontal: Successful policies depend upon cooperative dispositions that cannot be, at least not fully, enforced and coerced by state agencies. These policies can succeed only if most citizens trust that most other citizens will comply voluntarily, even if this is contrary to their short term interests. The other has to do with high-risk policies. Here, the trust gap is vertical, i. e. it exists between the mass public and policy makers. These policies can well be enforced, but the widely known chances are that the balance of short term intended and long term unintended effects caused by a policy (e. g. in the fields of nuclear energy and waste disposal, information technology, regulation of chemical and biological technologies, defense technology and strategy, but also European Integration and EMU) is such that relatively small immediate gains are potentially outweighed by enormous and irreversible long term damages, and the widespread awareness and fear of such damages (cf. Slovic 1993). This is the opposite configuration from low-enforcement policies, where anticipated long term collective benefits contrast with the absence of short term individual incentives. This gap must be filled by trust – trust in the benevolent intentions and future-regardingness and responsible judgement, sufficient information and fair consideration of all relevant aspects on the part of policy-making elites.31 As in post-communist societies, so also in consolidated liberal democracies of the West, there are two principal strategies conceivable that can be thought of as meeting arguably (as I tried to suggest) increasing requirements of the “horizontal” trust that citizens extend to each (anonymous) other. One is the “top down” re­ publican solution which operates on the demand side of the trust transaction. The solution of successfully seeking trust is that trust (in elites as well as in “everyone else”) can be increased if institutions and procedures generate an impeccable record in terms of truth-telling, promise-keeping, fairness, and solidarity – and thus reasons for suspicion and cynicism are virtually nullified. Here, the formula is that good government and good laws make good citizens, i. e. citizens who are readily inclined to comply with and to cooperate in the implementation of public policies because they consider the government’s authority as highly legitimate and competent. If it appears to be beyond any doubt that political institutions condition a fair and truthful conduct of government, there remains little respectable reason for noncompliance, nor is there reason to suspect that fellow citizens will fail to comply.

31 La Porte and Metlay (1996) describe, as well as prescribe, the extraordinary efforts that the US Department of Energy and its radioactive waste management operations (need to) spend on the problem of maintaining trust and restoring confidence.

How can we trust our fellow citizens ? 189

The other solution is a “bottom up” and, for want of a better term, “civic com­ munitarian” solution of “making democracy work” (Putnam 1993; Cox 1994). It operates on the supply side of trust, making citizens less reluctant to concede trust to anonymous others. Citizens getting involved, together with strangers, in voluntary and open associative communities learn to trust each other, thereby getting habituated, as a side-effect, to the self-confirming null-hypothesis that p is in fact > 0.5 in most cases with most people. But how does this friendly attitude towards fellow citizens come about ? All we know from recent debates on social capital is that it thrives where it is favored by supportive local traditions – and doesn’t where it isn’t. This appears to be a radical historicist answer, leaving, by implication, communities with a low perceived level of social capital with the not very helpful diagnosis that they suffer from the “wrong” kind of history and local tradition. Hence the open question with which I wish to conclude: Is it conceivable that the “social capital” of trusting and cooperative civic relations can be encouraged, acquired, and generated – and not just inherited ?

References Bönker, Frank and Offe, Claus, 1996. The morality of restitution: reflections on some normative questions raised by the transition to a private economy, in Claus Offe, Varieties of Transition: East European & East German Experience, Cambridge: Polity Press, 105 – ​130 Cox, Eva, 1994. A Truly Civil Society, Sidney: ABC Books Cusack, Thomas R., 1997. On the road to Weimar ? The political economy of popular satisfaction with government and regime performance in Germany, unpub. ms. Dahl, Robert A., 1992. The problem of civic competence, Journal of Democracy 3, 45 – ​59 Eisenstadt, S. N., 1995. Power, Trust and Meaning. Essays in Sociological Theory and Analysis, Chicago: University of Chicago Press 1998. Trust and Democracy, unpubl. ms. Elster, Jon, 1996. The Roundtable Talks & the Breakdown of Communism, Chicago: Chicago University Press 1989. Solomonic Judgements, Cambridge: Cambridge University Press Elster, Jon, Claus Offe, Ulrich K. Preuss, 1998. Institutional Design in Post-Communist Societies: Rebuilding the Ship at Sea, Cambridge: Cambridge University Press Fukuyama, Francis, 1995. Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity, New York: Free Press Gambetta, Diego, 1988a. Can we trust trust ? in Diego Gambetta (ed.), Trust: Making and Breaking Cooperative Relations, Oxford: Basil Blackwell, 213 – ​237 Giddens, Anthony, 1990. The Consequences of Modernity, Stanford: Stanford University Press

190

How can we trust our fellow citizens ?

Habermas, Jürgen, 1998. The Inclusion of the Other: Studies in Political Theory, Cambridge: MIT Press Hardin, Russell, 1993. The street-level epistemology of trust, Politics and Society 21, 505 – ​ 529 La Porte, Todd R. and Metlay, Daniel S., 1996. Hazards and institutional trustworthiness: Facing a deficit of trust, Public Administration Review 56, 341 – ​347 Levi, Margaret, 1996. A state of trust, unpubl. ms. Luhmann, Niklas, 1973. Vertrauen. Ein Mechanismus der Reduktion sozialer Komplexi­ tät, Stuttgart: Enke Mill, John S., 1982 (1859). On Liberty, Harmondsworth: Penguin Misztal, Barbara, 1996. Trust in Modem Societies, Cambridge: Polity Press North, Douglas, 1990. Institutional Change and Economic Performance, New York: Cambridge University Press Offe, Claus, 1995. Designing institutions for East European transitions, in Robert E. Goodin (ed.), The Theory of Institutional Design, Cambridge: Cambridge University Press, 199 – ​226 Offe, Claus, 1996. Varieties of Transition, Cambridge: Polity Press Putnam, Robert, 1993 Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton, NJ: Princeton University Press Putnam, Robert, 1995a. Bowling alone: America’s declining social capital. Journal of Democracy 6, January, 65 – ​78 Rose, Richard, 1994. Postcommunism and the Problem of Trust, Journal of Democra­ cy 5, 18 – ​30 Sartori, Giovanni, 1975. Will democracy kill democracy ? Decision-making by majorities and by committees, Government and Opposition 10, 131 – ​158 Seligman, Adam B., 1992. Trust and the meaning of civil society, International Journal of Politics, Culture and Society 6, 5 – ​21 Slovic, P., 1993. Perceived risk, trust, and democracy, Risk Analysis 13, 675 – ​682 Sztompka, Piotr, 1996. Trust and emerging democracy, International Sociology 11, 37 – ​ 62 Tyler, Tom R., 1990. Why People Obey the Law, New Haven: Yale University Press Warren, Mark E., 1996. What should we expect from more democracy ? Radically democratic responses to politics, Political Theory 24, 241 – ​270

8

Pflichten versus Kosten: Typen und Kontexte solidarischen Handelns (2004)

I „Solidarische“ (das heißt von Akteuren, Begünstigten oder Dritten als solche qualifizierte) Handlungen haben oft nur affektive oder habituelle Motive. Dann handelt es sich um Akte spontaner Barmherzigkeit oder gewohnheitsmäßiger Großzügigkeit. Von solchen Motiven und Handlungen wird hier nicht die Rede sein. Anders verhält es sich, wenn solidarische Handlungen auf der Grundlage der motivierenden Vorstellung stattfinden, dass Akteure anderen Akteuren gegenüber eine politisch-moralische oder rechtliche Pflicht zur tätigen Anteilnahme und Hilfe­leistung haben. Zur Schärfung des Begriffs der „Pflicht“ ist zu erläutern, dass „Pflichten“ jedenfalls das Gegenteil von „Kosten“ sind. Kosten sind, wie es im betriebswirtschaftlichen Lehrbuch steht, bewerteter und zum Zweck der Erstellung marktbewerteter Leistungen verwendeter Ressourcenverzehr. Als solche stehen Kosten unter dem wettbewerbsinduzierten Rationalitätsgebot der Effizienzsteigerung: die in Wertausdrücken fixierten Kosten sind, pragmatisch gesehen, dazu da, nach Möglichkeit mit organisatorischen oder technischen Mitteln gesenkt, auch durch geeignete Beschaffungsstrategien ermäßigt oder über die Ab­satzpreise abgewälzt zu werden. Die Befolgung von Pflichten dagegen, deren Erfüllung durchaus ebenfalls „Ressourcenverzehr“ zur Folge hat, ist durch das Merkmal der Selbstbindung („pre-commitment“) gekennzeichnet, das eine Pflicht subjektiv unabwendbar oder unabdingbar macht. Wer Pflichten wie Kosten behandelt und damit die soeben bezeichnete Differenz verwischt, verhält sich „opportunistisch“ und begeht einen Kategorienfehler, der rechtlich und/oder moralisch negativ sanktioniert ist. Wir werden jedoch sehen, dass Solidaritäts„pflichten“ solche sind, die sich dieser schlichten Alternative entziehen. Bevor ich zur Erörterung von solchen Solidaritätspflichten und ihrer Reichweite komme, möchte ich kurz zwei gleichsam vorgelagerte Arten von Pflich© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_8

191

192

Pflichten versus Kosten

ten erwähnen: die allgemeine Pflicht zum Rechtsgehorsam (das heißt die negative oder Unterlassungspflicht, gegen positive Rechtsnormen und Verträge nicht zu versto­ßen) und jene „republikanischen“ Pflichten, deren erwartbare Erfüllung Voraus­setzung dafür ist, dass eine funktionsfähige Staatsgewalt überhaupt zustande kommt und Bestand hat. Was zunächst die Pflicht des Rechtsgehorsams angeht, so wird im überwiegenden Teil zumindest des europäischen politischen Denkens davon ausgegangen, dass Rechte und Pflichten solche von „Bürgern“ sind, also von Angehörigen einer staatlich verfassten politischen Gemeinschaft. Die Organe der konstituierten Staatsgewalt dienen dazu, Rechte legislativ zu statuieren und judikativ zu schützen und die Erfüllung statuierter (Rechts-)pflichten gegebenenfalls durch Sanktionen zu erzwingen. Diese Vorstellung von der Staatlichkeit der Rechte und Pflichten unterscheidet sich von einer anderen, die vor allem im amerikanischen Rechtsdenken verwurzelt ist. Ihr zufolge gibt es eine Reihe von „vorstaatlichen“ Rechten (und ihnen komplementär entsprechenden Pflichten zur Anerkennung dieser Rechte), die von der Staatsgewalt nicht begründet und gewährt, sondern lediglich anerkannt und geschützt werden. Diese vor allem auf Locke und seine Zweite Abhandlung über die Regierung zurückgehende Auffassung von natürlichen Rechten und Pflichten (zum Beispiel vorstaatliches Eigentumsrecht aufgrund einer Appropriation durch eigene Arbeit) drückt sich in der Behauptung einer „Selbstevidenz“ von Rechten und der reziproken Pflicht aus, die Verletzung solcher Rechte zu unterlassen. Selbstverständlich schließt auch die europäische Vorstellung von staatlich gewährten Rechten und Pflichten die Möglichkeit nicht aus, dass nichtstaatliche Sozialverbände (Familien, lokale und berufsständische Gemeinschaften, Religionsgemeinschaften usw.) durch Satzungen für den Kreis ihrer Mitglieder Rechte und Pflichten mehr oder weniger förmlich definieren und ihre Einhaltung sanktionieren. Es besteht jedoch eine Hierarchie der Art, dass staatlich statuierte Rechte und Pflichten solche nichtstaatlichen Ursprungs übertrumpfen: So dürfen Eltern ihren Kindern keine Pflichten auferlegen, die staatlich gesetzte und geschützte Persönlichkeitsrechte des Kindes verletzen; ebenso dürfen Religionsgemeinschaften für ihre Angehörigen keine Rechte in Anspruch nehmen, die von der staatlichen Rechtsordnung nicht gewährt sind. In diesem (europäischen) Rahmen ergibt sich ein einfaches (liberal-rechtsstaatliches) Ergänzungsverhältnis von Rechten und Pflichten. Zum einen das li­ berale Prinzip, das besagt: Die Restmenge alles dessen, was nicht ausdrücklich (nämlich durch gesetzlich kodifizierte Unterlassungspflichten) verboten ist, ist erlaubt. Sodann das rechtsstaatliche Prinzip: Die Rechte der Person A sind in der Weise staatlich geschützt, dass alle anderen Personen (und auch staatliche Ak­teure selbst) mit den Mitteln staatlichen Rechtszwangs dazu veranlasst – und überdies durch moralische Gebote der Toleranz motiviert – werden können, auf eine Ver-

Pflichten versus Kosten 193

letzung dieser Rechte zu verzichten beziehungsweise eine bereits eingetretene Verletzung der Rechte anderer zivilrechtlich zu kompensieren oder gegebenenfalls strafrechtlich zu büßen. Durch pflichtgetreue Respektierung der Rechte aller anderen bietet sich im Übrigen für den Akteur ein gewisses Maß an reziproker Gewissheit, dass alle anderen auch umgekehrt seine Rechte respektieren werden.

II Diese für die kontinentaleuropäischen Verhältnisse gültige „Staatlichkeit“ des Rechts und seiner Handlungschancen eröffnenden („Rechte“) und begrenzenden („Pflichten“) Funktion basiert nun ihrerseits auf der Erfüllung von Pflichten, die dem Bürger nicht gegenüber einem konkreten berechtigten anderen Bürger (zum Beispiel einem Vertragspartner) obliegen, sondern die sich auf die staatlich verfasste Gemeinschaft insgesamt beziehen. Das Rechte und Pflichten zuteilende beziehungsweise gewährleistende Staatswesen ist in seinem Entstehen und seinem dauerhaften Bestand davon abhängig, dass die Bürger Pflichten erfüllen, die jedoch – anders als von der Weimarer Reichsverfassung und von vielen Länderverfassungen – vom Grundgesetz nur sehr zurückhaltend beschrieben werden (vgl. Luchterhandt 1988). Neben den Pflichten, die für bestimmte Personen und Organisationen (zum Beispiel Beamte, Eltern, Eigentümer, politische Parteien) oder für bestimmte Situationen (Widerstandspflicht der Notstandsverfassung, Pflicht zur Nothilfe, Pflicht zur Übernahme öffentlicher Ehrenämter wie das des Schöffen) normiert werden, gibt es in der deutschen Verfassungstradition nur drei „staatsbegründende“ (und deshalb von Luchterhandt 1988: 424, auch als „staatsethisch“ bezeichnete) Grundpflichten, nämlich die Wehr- beziehungsweise Verteidigungspflicht, die Steuer- und die Schulpflicht.1 Die Erfüllung dieser Pflichten unterscheidet sich von den Pflichten zum Rechtsgehorsam und zur Respektierung der Rechte anderer dadurch, dass sie nicht „in“ der (bereits etablierten), sondern „vor“ der Republik, gleichsam als individueller Beitrag zu deren Gründung und Bestand stattfindet. Wer diese drei Pflichten erfüllt, leistet damit seinen Solidarbeitrag zum Zustandekommen und zur steten Bekräftigung eines Gesellschafts- und Herrschaftsvertrages, das heißt zur Begründung und zum Erhalt einer politischen Ge1 Interessanterweise fehlt in der Praxis der meisten europäischen Demokratien die Wahlpflicht. Die zum Beispiel in Belgien (noch) bestehende sanktionsbewehrte Verpflichtung der Bürger, sich an den allgemeinen Wahlen zu beteiligen, hat als Kehrseite den Effekt, die politischen Parteien in ihrer Gesamtheit vor der diskreditierenden Manifestation der Tatsache zu beschützen, dass ein Teil der Wahlberechtigten (der in vielen Ländern be­ziehungsweise Wahlen die relative Mehrheit erreicht), von keiner der konkurrierenden Parteien hinreichend überzeugt ist, um für sie zu votieren,

194

Pflichten versus Kosten

meinschaft. Jedenfalls erscheint eine Bevölkerung, in der es Bestandteile einer relevanten Größenordnung gibt, welche kategorisch nicht bereit sind und auch nicht zwangsweise veranlasst werden können, im Verteidigungsfalle einen (unabhängig von der Wehrverfassung allemal „lebensgefährlichen“) Beitrag zu leisten, Teile ihres Einkommens für allgemeine Zwecke beizutragen und ihre Kinder in der/den Landessprache(n) erziehen und ihnen gemeinsame kulturelle Traditionen vermitteln zu lassen, wenig geeignet, eine staatlich verfasste politische Gemeinschaft zu bilden und zu erhalten. Diese, sagen wir: verbandskonstituierende Art von Solidarität lässt sich besonders deutlich bei nichtstaatlichen Verbänden nachweisen, etwa bei Parteien, Verbänden, oder Gewerkschaften. Solche Verbände stehen und fallen mit der Bereitschaft der Mitglieder, zugunsten gemeinsamer Ziele und Kollektivgüter individuelle Vorteile oder ideelle Präferenzen zurückzustellen und um einer „gemeinsamen Sache“ willen (wie im Falle des „Solidaritätsstreiks“ oder der in Wahlkämpfen politischer Parteien oder vor parlamentarischen Abstimmungen beschworenen Partei- oder Fraktionsdisziplin) Opfer zu bringen. Der Erfolg der solidarischen Disziplinierung hängt insbesondere davon ab, dass die einzelnen Mitglieder die Bereitschaft zur disziplinierten Unterordnung unter die Gebote einer „gemeinsamen Sache“, auch bei den anderen Mitgliedern von Verband oder Partei wahrnehmen und als eine dauerhafte Disposition voraussetzen können. Das gilt auch für staatliche Verbände. Die Staatsgewalt, welche die Rechte auf „life, liberty, and property“, John Locke) oder jene auf „life, liberty, and the pursuit of happiness“ (Thomas Jefferson, Declaration of Independence) zu schützen bestimmt ist, fordert von den individuellen Bürgern als Voraussetzung dafür, dass sie diesen Schutz überhaupt leisten kann, die Bereitschaft zur Aufopferung eines gewissen Quantums eben dieser drei Ressourcen. Um das Leben der Bürger gegen auswärtige Angriffe schützen zu können, benötigt die Staatsgewalt deren Bereitschaft, notfalls ihr eigenes Leben zur Verteidigung des Staates aufzuopfern; ebenso erfordert der Schutz des Eigentums einen fiskalischen Abzug von Eigentum und Einkommen, und der Schutz der Freiheit die Unterwerfung unter das Curricularregime des öffentlichen Schulwesens. In zirkulärer Weise ist jedoch die Erfüllung dieser staatskonstitutiven Pflichten (jenseits eines fiktiven Ursprungsmoments) weitgehend davon abhängig, dass die Staatsgewalt, die durch die Erfüllung dieser Pflichten erst ins Leben tritt, ihrerseits bereits für die Einhaltung dieser Pflichten sorgt und ihnen Nachdruck verleiht.2 So hängt vor allem die Bereitschaft der Bürger, ihre Steuern zu zahlen und ih2 Die EU befindet sich gegenwärtig und auf absehbare Zeit in einer Situation, in der konstitutive Solidaritätspflichten nationaler Regierungen in hohem Maße als Voraussetzung weiterer Integrationsschritte gefordert werden – ohne jedoch bereits aufgrund einer supranatio-

Pflichten versus Kosten 195

rer Wehr- (oder auch sonstigen Dienst-)pflicht zu genügen, außer von der als fair beurteilten Verteilung der Lasten nachweislich auch davon ab, dass aufgrund einer als adäquat wahrgenommenen staatlichen Erzwingungskapazität jeder Bürger hinreichend sicher sein kann, dass kein anderer Bürger sich den ihm zukommenden Pflichten entzieht (indem er sich zum Beispiel von der Wehrpflicht freikauft oder Steuern hinterzieht oder seine abweichende linguistische, ethnische und religiöse Identität in einem Nebensystem (nicht lizensierter) Privatschulen pflegt). Margaret Levi hat diesen Bedingungszusammenhang mit dem Begriff des „contingent consent“ bezeichnet: „Contigent consent is a citizens’s decision to comply or volunteer in response to demand from a government only if she perceives government as trust-worthy and she is satisfied that other Citizens are also engaging in ethical reciprocity“ (Levi 1998: 88; Rothstein 1998: 116 – ​143). Dabei muss wohlgemerkt die einsichtige Bereitschaft zu ethical reciprocity der Bürger bereits vorausgesetzt werden; von der staatlichen Zuteilung von Pflichten und der Verlässlichkeit ihrer Durchsetzung hängt dann lediglich das Maß ab, in dem diese Bereitschaft praktisch zur Geltung gelangt. Diese „staatsethischen“ Kernpflichten können jedoch heute, sobald sie aufhö­ ren, sich für die Bürger „von selbst“ zu verstehen, angesichts der Intransparenz privat interessierter Dispositionen nicht leicht durch Androhung von Sanktionen hoheitlich zur Geltung gebracht werden. Nicht nur in der Bundesrepublik haben sich zum Beispiel alle Arten von Steuerhinterziehung und -vermeidung einerseits, die Verletzung von Beitragspflichten zu den Systemen der sozialen Sicherung durch Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung andererseits zu Hauptproblemen des Steuer- und Sozialstaates ausgewachsen. Andere Vollzugsdefizite gibt es im Bereich von gesetzlichen Pflichten, die den Konsumenten-, Umwelt- und Arbeitsschutz betreffen. Es ist nicht zu sehen, wie staatliche Machtmittel wettbewerbsgetriebene Lawineneffekte nachhaltig neutralisieren könnten, die nach der einfachen Logik funktionieren: Immer mehr Akteure verletzen ihre Pflichten, weil von immer mehr Akteuren wahrgenommen oder doch unterstellt wird, dass sie ihre Pflichten verletzen – und daran nicht durch den Einsatz staatlicher Zwangsmittel gehindert werden (können). Auch die staatliche Curriculargewalt, die den öffentlichen Schulen zum Beispiel das Organisationsziel vorschreibt, der jeweiligen Schüler-Population die Fähigkeit zum operativen Gebrauch der nationalen Sprache zu vermitteln sowie sie zur Teilnahme an sämtlichen sonstigen Bestandteilen des schulischen Lehrplans zu veranlassen, bricht sich, übrigens auch zum manifesten Nachteil der Schüler selbst und ihrer Aussichten auf „Integration“, vielerorts an entgegenstehenden „multikulturellen“ Vorbehalten und Konzessionen. nalen fiskalischen, sicherheitspolitischen und erst recht bildungspolitischen Kompetenz der EU erzwingbar zu sein.

196

Pflichten versus Kosten

III Eine dritte Kategorie von Pflichten besteht – innerhalb der staatlich verfassten politischen Gemeinschaft – in „solidarischen“ Umverteilungen und Hilfeleistungen unter den Bürgern des Nationalstaats. Diese Art von Solidaritätspflichten normiert eine Orientierung des Handelns, die zwei Voraussetzungen erfüllt. Erstens, kognitiv und passiv: Das Wohlergehen meiner Mitbürger ist „mir“ nicht gleichgültig, sondern ich bin bereit, Mangel, Not und Armut als problematische, die nationale politische Gemeinschaft und meine Vorstellungen von ihrem Wohlergehen verletzende Tatbestände zur Kenntnis zu nehmen statt mich indifferent zu stellen. Zweitens, motivational und aktiv. Ich bin bereit, zur Behebung dieser Notlage einen Beitrag zu leisten. Dabei unterscheidet sich freilich „solidarisches“ von „altruistischem“ oder „barmherzigem“ Handeln immer dadurch, dass Solidarität der Absicht nach eine Beimengung erwünschter Folgen auch für den enthält, der sie übt, und nicht allein den unmittelbar Begünstigten zugutekommt. Mittelbar bewirkt die solidarische Handlung (bei der „ich“ bewusst und freiwillig auf erzielbare Vorteile verzichte oder sonst vermeidbare Nachteile in Kauf nehme) die Beförderung auch meiner „wohlverstandenen“ Interessen – und handele es sich nur um die Erzeugung der angenehmen Empfindung, durch meinen Solidarbeitrag dazu beigetragen zu haben, dass „wir alle“ in einer weniger ungerechten Gesellschaft leben. Albert Hirschman (1988) hat eine Theorie des endogenen Wandels der Motive solidarischen Handelns entwickelt und an Beispielen illustriert. Die geleisteten Opfer und Beiträge können „freiwillig“ (in Gestalt von Zahlungen oder Tätigkeiten) und ohne staatliche Mitwirkung, das heißt allein aufgrund gruppenspezifisch gültiger Gerechtigkeitsnormen und Pflichtenkataloge erbracht werden (karitativ-ehrenamtliches und andere Formen „voluntaristisches“ Handeln), oder auf dem Wege staatlicher Förderung und ermutigender Anreize (Gemeinnützigkeit, steuerabzugsfähige Spendenquittungen) oder auch durch gesetzliche Pflichten veranlasst sein. Im Rahmen von Arrangements gesetzlich verfügter „Zwangssolidarität“ besteht ein Element „freiwilliger“ Pflichterfüllung des Bürgers immer noch darin, dass er sich diesem Zwang fügt und auf Versuche verzichtet, seine politischen Rechte zum Zweck der „kostenmindernden“ Entlastung von diesen Pflichten zu verwenden, um sie – etwa im Gefolge populistischer Missbrauchsund Faulenzerdebatten – unter abwärtsgerichteten Revisionsdruck zu setzen. Die Rechtsordnung eines Wohlfahrts- oder Sozialstaats macht bestimmte Bürger zu Leistungspflichtigen, andere asymmetrisch zu Anspruchsberechtigten (zum Beispiel die „mitversicherten Familienangehörigen“ im System der gesetzlichen Krankenversicherung). Hier geht es nicht um die liberale Unterlassungspflicht und auch nicht um den Typus einer solidarischen Verbandsdisziplin, die im Interesse einer gemeinsamen Sache oder gemeinsamen nationalstaatlichen Identität

Pflichten versus Kosten 197

geübt wird. Vielmehr werden bei diesem dritten Typus von Solidarität Opfer zugunsten spezifizierter Begünstigter erbracht, von denen – anders, als bei der Verbands- oder Parteisolidarität – weder empirisch noch normativ erwartet werden kann, dass sie empfangene Solidarleistungen zurückzahlen werden. Diese asymmetrische Solidarität zugunsten Benachteiligter spielt keineswegs nur im Rahmen der sozialen Hilfen und der Armutsbekämpfung eine Rolle, sondern auch in den Sozialversicherungen, etwa der Arbeitslosenversicherung und generell den Konstellationen, in denen sich „Nettozahler“ und „Nettoempfänger“ gegenüberstehen. Die Verletzung (gesetzlicher oder moralischer) Solidaritätspflichten wird diesen gegenüber gern mit dem Verdacht rationalisiert, dass es in Wahrheit die Emp­ fänger von solidarischen Leistungen sind, die sich unsolidarisch verhalten; dies dadurch, dass sie Leistungen „über Gebühr“ in Anspruch nehmen beziehungsweise darauf verzichten, sich durch eigene Anstrengung von solchen Leistungen unabhängig zu machen; ein Verhalten, so das Argument weiter, zu dem sie die Solidarleistungen der Nettozahler geradezu verführen. Desolidarisierende Schlussfolgerungen aus diesem Argument können ihrerseits – außer durch die moralische (im Gegensatz zur solidarischen) Verpflichtung auf altruistische Normen – nur durch zwei Arten von Gegenargumenten entkräftet werden. Zum einen durch den Verweis auf (oder die Forderung nach) besondere(n) Verhaltensauflagen, durch deren Erfüllung die Nettoempfänger den gegen sie gerichteten Verdacht der un­ solidarischen Nutzung fremder Solidarleistungen zu entkräften haben. Zum anderen durch eine Interpretation asymmetrischer Solidarleistungen, die als Ergebnis der solidarischen Transaktion Vorteile nicht nur auf Seiten der Empfänger, sondern wegen bestehender Interdependenzen mittelbar auch auf Seiten der Netto­ zahler nachzuweisen sucht – Vorteile wie zum Beispiel die vorbeugende Befriedung sozialer Konflikte oder auch die Prophylaxe einer von Armutsquartieren ausgehenden Seuchengefahr. Man könnte hier davon sprechen, dass die Inklusion von Empfängern solidarischer Leistungen durch Unterstellungen von Interdepen­ denz vermittelt wird; dabei ist jedoch die Alternative zu bedenken, dass negative Streu- und Nachbarschaftseffekte fremden Elends nicht allein durch solidarische Leistungen, sondern alternativ auch durch die Befestigung von Grenzen neutralisiert werden können, wie es in gated communities geschieht oder auch in der „Fortress Europe“. Was zunächst jene Verhaltensanforderungen betrifft, deren Erfüllung den Netto­begünstigten abverlangt wird, so bietet die Geschichte des Armenwesens reiches Anschauungsmaterial. Die Armen müssen, kurz gesagt, (orts-)ansässig, wür­ dig und bescheiden sein, um sich zu legitimen Empfängern von Solidarleistungen erst zu qualifizieren. Wenn sie nicht zu „unserer“ politischen Gemeinschaft gehören und/oder durch ihr vergangenes Verhalten ihre Angewiesenheit auf die Solidarität anderer selbst in vorwerfbarer Weise herbeigeführt haben und/oder es an

198

Pflichten versus Kosten

der erwartbaren Anstrengung und „Eigenverantwortung“ fehlen lassen und Solidarleistungen (der Höhe oder der Dauer nach) über das Maß des „Notwendigen“ hinaus in Anspruch nehmen, dann dispensieren entsprechende An­haltspunkte die Nettozahler subjektiv von ihren Solidarpflichten. Hier öffnet sich freilich ein weites Feld interessierter Verdächtigungen. Diese sind heute nicht nur deshalb ubiquitär, weil die administrative und justizielle Klärung dieser drei Eigenschaften typischerweise ungemein aufwendig ist; sondern auch deswegen, weil die Praxis der Solidarität selbst sich beim interessierten (und sozialwissenschaftlich aufgeklärten) Publikum dem Verdacht ihrer Kontraproduktivität aussetzt – dem Verdacht nämlich, es handele sich bei Solidarleistungen in Wahrheit um gedankenlose und deplacierte Freigiebigkeiten, die perverse Anreize setzen (das heißt Nicht-Ansässige herbeilocken, Nicht-Würdige beschenken und „Eigenverantwortung“ entmutigen). Im Ergebnis, so die beliebte Folgerung, würde Solidarität nicht echte Not lindern, sondern der Vorspiegelung „unechter“ Not Vorschub leisten. Was die zweite der beiden motivationalen Stützen solidarischen Handelns zugunsten von Nettoempfängern angeht, so ergibt sich bei kluger Berücksichtigung von Interdependenzen ein Solidaritätsproblem zweiter Ordnung. Es ist durch die Frage bezeichnet: Wie sicher kann „ich“ sein, dass meine gleichgestellten Mitbürger ebenfalls ihren gehörigen Beitrag zur Abwendung der „uns alle“ betreffenden negativen Interdependenzeffekte leisten werden ? Unter den Solidarleistungspflichtigen besteht offensichtlich das Kollektivgutproblem, dass „mein“ Beitrag nur dann ins Gewicht fällt, wenn „ich“ davon ausgehen kann, dass eine nennenswerte Anzahl anderer Akteure zu gleichsinnigem Handeln von sich aus bereit sein wird oder von dritter Seite wirksam dazu veranlasst werden kann. Zusätzlich zu Erwägungen über der Würdigkeit der Begünstigten und die Reichweite von Interdependenzen spielt die Berücksichtigung von Kontextbedin­ gungen eine Rolle bei der Anerkennung beziehungsweise Relativierung von Solidaritätspflichten. Die Bereitschaft zu deren Erfüllung kann bestärkt oder entmutigt werden, je nachdem, welche Annahmen zum Beispiel über Wettbewerbsfähigkeit der nationalen Ökonomie, ihre Wachstumsperspektiven, Fragen der Nachhaltigkeit, demografische Entwicklungen, Folgeprobleme der supranationalen Integration und politischen Reformoptionen und -allianzen zugrunde gelegt werden. Die typische Frage ist: Können „wir alle“ uns die Fortsetzung solidarischer Arrangements, selbst bei vorauszusetzender Bereitschaft, ein bisher gewohntes Maß solidarischen Handelns und bisherige Zuständigkeitsmuster beizubehalten, angesichts veränderter Kontextbedingungen (von denen die viel berufene so genannte „Globalisierung“ nur eine ist) überhaupt „noch leisten“ ? Hier spielt das Argument der kollektiven Selbstschädigung eine Rolle, die für den Fall befürchtet wird, dass an bisher gültigen Standards redistributiver Solidaritätsziele auch unter negativ veränderten Bedingungen festgehalten würde. Unter diesen kollektiven Selbst-

Pflichten versus Kosten 199

schädigungen und der aktualisierten Gefahr, dass „wir alle“ irgendwie „über unsere Verhältnisse leben“, werden dann, so wird gern gewarnt, die von einem bestehenden Solidaritätsarrangement nur vermeintlich Begünstigten am meisten zu leiden haben. Mit solchen in Soziologie und Finanzwissenschaft heute liebevoll modellierten Gedankengängen (vgl. Stichworte wie welfare dependency, adverse selection und moral hazard) kann wirksam in Zweifel gezogen werden, ob sich die Praxis der Solidarität überhaupt „lohnt“ und nicht vielmehr geradezu auf eine Schädigung des Gemeinwohls, zumindest die Ausbeutung wohlmeinender Zahler und Spender hinausläuft. Solidarität ist niemals als reine und abstrakte Pflicht aufgefasst worden; immer war ihr ein Element von Klugheit beigemischt, deren Kalkül sich empirisch bewähren muss. Sozialpolitische Leistungssysteme sind seit Bismarcks Zeiten nicht nur unter Verweis auf ethische Pflichten, sondern immer auch mit Blick auf wünschenswerte verhaltenskonditionierende Effekte bei denjenigen begründet und verteidigt worden, die von den Sicherungsleistungen direkt begünstigt werden. Noch Norbert Blüm sprach von den berechtigten Ansprüchen des „braven Beitragszahlers“. Generöse Subventionen für den Agrarsektor und den Steinkohlebergbau sind zwar ebenso kostspielig wie steuerliche Zuschüsse zum Haushalt der Rentenversicherung; aber auf der Aktivseite müssen traditionell auch die Autarkiegewinne des Nationalstaats (das heißt seine Unabhängigkeit von Importen im Falle internationaler Konflikte) und die Integration der Arbeiterschaft angesetzt werden – also sämtlich Effekte, die das Solidaritätsopfer im Lichte erwartbarer Konsequenzen kollektiv lohnend erscheinen lassen. Solche konsequenzialistischen Motive der sozialpolitischen solidarischen Leistungssysteme sind heute wohl schwerer namhaft zu machen als zu der noch nicht lange vergangenen Zeit, als es noch eine staatssozialistische „Systemalternative“ gab (derer gewiss ohne Nostalgie zu gedenken ist), der gegenüber die „innere Einheit“ des Nationalstaats mit sozialpolitischen Mitteln zu befestigen war, und als im Übrigen die westeuropäischen Ökonomien noch nicht in dem Maße „offen“ und durch die Mobilität der mobilen Produktionsfaktoren verletzbar waren, wie es heute der Fall ist. Unter diesen ganz neuartigen Umständen ist schwer abzuschätzen (das heißt: es wird zu einer Sache hegemonialer Deutungsmuster und ihrer interessierten Adoption), ob der soziale Integrationseffekt sozialpolitischer Solidarität zu ihren wirtschaftlichen Kostenbelastungen in einem vertretbaren Verhältnis steht oder nicht. Nur im nationalstaatlichen Rahmen kann es wohl das „kluge“ Solidaritätsmotiv der vorbeugenden Konfliktbewältigung oder der Vorschussleistung auf zukünftige Kooperationen geben. Man erweist sich „jetzt“ als großzügig, um auf Seiten der Begünstigten Dankbarkeitsschulden und reziproke Verpflichtungen aufzubauen, die dann im antizipierten Rückblick durch Verzicht auf Opposition

200

Pflichten versus Kosten

oder durch (wahl-)politische Unterstützung abgetragen werden. Insofern liegt zwischen unzweifelhaften Fällen sozialethisch motivierten Handelns einerseits und der kompetitiven Nutzenmaximierung andererseits eine breite Grauzone. In ihr liegen Fälle ostentativer und gut getimter Großzügigkeit, wie sie der amerikanische Präsident jüngst im Vorwahlkampf gegenüber illegalen mexikanischen Arbeitsmigranten an den Tag gelegt hat oder der deutsche Bundeskanzler mit seinem rhetorischen Engagement für die Aufnahme der Türkei in die EU; in beiden Fällen lag die Vermutung zumindest nicht fern, dass es bei solchen Initiativen zumindest auch darum ging, strategisch potentiell relevante Wählerblöcke zu umwerben. Ein solcher politischer Tausch im Schatten vorgeblich „solidarischer“ Begünstigungen wird freilich nur im Verkehr mit wohlorganisierten, das heißt mit einem Langzeitgedächtnis ausgestatteten Kollektiven eine Chance haben, für die das Luhmann’sche „Gesetz des Wiedersehens“ gilt, während die vielleicht „wirklich“ der Solidarität Bedürftigen organisatorisch eher unfähig sind, sich in diesem Sinne als Partner für politische Tauschgeschäfte anzubieten. Alle drei sozialen Parameter der Solidarität – die Wahrnehmung von Interdependenzen sowie der Solidaritätsbereitschaft „aller anderen“, Erwartungen über verhaltenssteuernde sozialintegrative Voraussetzungen und Effekte solidarischen Handelns sowie Vorstellungen über rechtliche, ökonomische und demographische Kontextbedingungen – scheinen heute schwer objektivierbar zu sein und sind demgemäß in hohem Maße anfällig für interessierte Deutungsangebote, die als Wissenssurrogate überwältigende Kontingenzerfahrungen kompensieren sollen. Es ist deshalb sinnvoll, wenn man Probleme und mögliche „Krisen“ der Solidarität mit sozialwissenschaftlichen Mitteln wie denen der Diskursanalyse und der „Wissenspolitologie“ (Nullmeier 1993) untersucht, das heißt mit Verfahren, die davon ausgehen, dass die „Realität“ und unser handlungsrelevantes Wissen über dieselbe das Ergebnis von „Rhetorik“, von strategischen Deutungen und Verhandlungen ist. Solche Deutungsstrategien erzeugen den sozialen und zeitlichen Horizont, innerhalb dessen entweder die Geltung geteilter Identitäten, Werte, Normen und reziproker Verantwortung unterstellt oder zumindest Interdependenzen wahrgenommen werden. Die Ideologiekritik, die an herrschenden Beschreibungen solcher sozial- und systemintegrativ verdichteten sozialen Zusammenhänge geübt werden kann, moniert überwiegend, dass diese als „zu klein“ konzipiert sind; aber auch die entgegengesetzte kritische Perspektive kann sich bewähren, zum Beispiel dort, wo eine „zu umfassende“ Werte- und Interdependenzgemeinschaft des „Westens“ mit guten Gründen dekonstruiert werden kann (vgl. Haller 2002).

Pflichten versus Kosten 201

IV Neben den Pflichten zu Gesetzesgehorsam und Vertragstreue, den „konstitutiven“ Pflichterfüllungen, auf die das politische Gemeinwesen angewiesen ist, und den in hohem Maße kontext- und deutungssensitiven nationalstaatlichen sozialpolitischen Leistungssystemen lässt sich als ein vierter Typus von Solidarbezie­hungen ein Verpflichtungsverhältnis unterscheiden, das zu Angehörigen an­derer Staa­ ten oder auch zu Kategorien von Angehörigen der Menschheit jenseits des eigenen Nationalstaates besteht. Hier handelt es sich um externe Solidarbeziehungen, die entweder von nationalen Regierungen aufgrund politischer Entscheidungen (die dann in internationalen vertraglichen Vereinbarungen resultieren) oder von nichtstaatlichen Akteuren wie den nationalen oder internationalen Nichtregierungsorganisationen (NGOs) „voluntaristisch“ (das heißt ohne Rechts- und Vertragszwang) wahrgenommen werden. Bei diesen überwiegend unilateralen und diskretionären, das heißt auf der Selbstverpflichtung von Regierungen, NGOs und individuellen Spendern beruhenden externen Solidaritätsleistungen handelt es sich vor allem um grenzüberschreitende Hilfsprogramme, bei denen das für alle solidarischen Handlungen charakteristische Mischungsverhältnis zwischen „Pflichten“ und „Kosten“, zwischen moralischen Geboten und klug kalkulierten Wirkungen besonders schwer zu entwirren ist. Eine von Kalkülen des eigenen Vorteils völlig unberührte, rein altruistische und zugleich rationale Praxis des menschheitsweiten Universalismus würde offensichtlich dazu führen, dass die ärmsten Bewohner der ärmsten Länder vorrangig mit den Ressourcen bedacht werden, die für Solidarleistungen zur Verfügung stehen. Dieses schlichte Kriterium mag dann weiter durch Gesichtspunkte korrigiert und umgewichtet werden, die mit der Menschenrechtssituation und anderen Regimeeigenschaften in den Zielländern zusammenhängen. Rational wäre eine solche rein altruistische Allokationspraxis deshalb, weil nach dieser Allokationsregel mit dem größten armutsbehebenden Effekt pro transferierte Geldeinheit gerechnet werden könnte. Von diesem Modell des rationalen Altruismus hebt sich allerdings die beobachtbare Praxis supranationaler Solidarleistungen ganz markant ab. Im Folgenden möchte ich nur einige Anhaltspunkte für das Ausmaß anführen, in dem die Nullhypothese falsifiziert werden kann, dass der Umfang supranationaler Solidarleistungen mit dem Niveau der Hilfsbedürftigkeit von Empfängern korrespondiert. Die Bezieher von Geld-, Sach- und Dienstleistungen, zum Teil auch von Staatsbürger- und sozialversicherungsrechtlichen Privilegierungen können ausländische Personenkategorien sein, die „uns“, den Hilfeleistenden, aufgrund ihrer Identität, nämlich ihrer ethno-nationalen, religiösen oder in Klassenkategorien kodierten „Wesensähnlichkeit“ nahe stehen und aus diesem Grunde einen an-

202

Pflichten versus Kosten

zuerkennenden Anspruch auf solidarische Leistungen geltend machen und genießen. Beispiele sind der privilegierte Status zunächst von DDR-Bürgern und später der (Spät-)Aussiedler in der Bundesrepublik, die privilegierende Behandlung von Auslands-Ungarn aus der Slowakei, Serbien und Rumänien in Ungarn, die Begünstigten des israelischen law of return, die massiven Nahrungsmittelhilfen, die in der polnischen Wirtschaftskrise der achtziger Jahre von deutschen Privathaushalten geleistet worden und auf der Aufbringungs- wie auf der Verteilungsseite von der katholischen Kirche beider Länder organisiert worden sind. Eher kurios wirkt vielleicht das Beispiel der Geldspenden, die in Reminiszenz an den „proletarischen Internationalismus“ Mitte der achtziger Jahre vom sowjetischen Gewerkschaftsverband an die streikenden Bergleute in Yorkshire überwiesen worden sind. Keineswegs kurios ist dagegen die Hilfestellung, die ethnische Migrantengemeinschaften den Neuankömmlingen aus ihren jeweiligen Herkunftsländern leisten. Religiös motiviert sind auch transnationale, zum Teil auch militärische transnationale Hilfeleistungen, welche die Regierungen und NGOs islamischer Länder ihren Glaubensgenossen im Bosnienkrieg haben zukommen lassen. Transnationale Solidaritätsleistungen werden von Nationalstaaten in Gestalt von vielfach abgestuften Aufenthaltsrechten, -genehmigungen und -duldungen, verbunden mit mehr oder weniger restriktiven arbeits- und sozialrechtlichen Ansprüchen gewährt. Diese wenigen Beispiele zeigen, dass bei supranationalen Solidarbeziehungen zwischen Staaten, ihren Angehörigen und Kollektivakteuren Kodierungen von Leistenden und Empfängern maßgeblich sind, die an Ethnizität, Nationalität, Religion und Klassenzugehörigkeit anknüpfen. Eine zweite Abweichung vom Kontrastmodell des rational-altruistischen Universalisten wird dann deutlich, wenn wir die zeitliche Struktur solidarischer Hilfeleistung beachten. Soweit sie überhaupt über die soeben beschriebenen Selektionsregeln der Selbstähnlichkeit hinausgehen, scheinen internationale Solidaritätsleistungen ereignisgetrieben und durch eine akute Verschlechterung der Bedarfslage der Empfänger programmiert zu sein, das heißt nicht durch die Intensität eines bereits seit langer Zeit bestehenden Bedarfs. In großem Umfang findet transnationale Hilfeleistung seitens der OECD-Länder und der UN-Unterorganisationen im Falle von Naturkatastrophen, klimatisch bedingten Hungersnöten, Kriegen, Bürgerkriegen und Bürgerkriegsfolgen sowie Gesundheitskatastrophen vom Typus der HIV- und SARS-Epidemien statt. Aufmerksamkeit, starkes Mitgefühl und entsprechende Hilfsbereitschaft wird von einer plötzlich verschlechter­ ten, nicht in gleichem Maße von einer konstant schlechten Bedarfslage ausgelöst. Eine Erklärung könnte darin liegen, dass plötzliche Verschlechterungen in dem Land X negative Externalitäten (zum Beispiel Flüchtlingswellen) in den Geberländern A, B, C … mit größerer Wahrscheinlichkeit erwarten lassen als die konstant schlechte Lage in Y. Auch senkt die medial vermittelte Evidenz von plötzlich

Pflichten versus Kosten 203

eingetretener Not die kognitiven Anforderungen an solidarisches Handeln. Dabei dürfte die Intensität der tatsächlichen Hilfeleistungen durch den jeweiligen Grad und die Beharrlichkeit der Medienaufmerksamkeit einerseits, andererseits auch durch den Reputationswettbewerb zwischen nationalen und supranationalen Helfer-Organisationen zu erklären sein. Des Weiteren sind Umfang und Richtung internationaler Hilfeleistungen durch die Konstellation von historischen Verbindungen und daraus resultierenden Verpflichtungen mitbestimmt, die sich aus der Geschichte der an heutigen Solidarbeziehungen beteiligten Nationalstaaten ergeben. Dabei handelt es sich – abgesehen vom Sonderfall der deutsch-israelischen Beziehungen und ihrer präsenten Geschichte der nationalsozialistischen Judenvernichtung – um Kriege und Kriegsverbrechen (Deutschland/Polen; Japan/Korea), postkoloniale Konstellationen (zum Beispiel Frankreich/Algerien; Belgien/Demokratische Republik Kongo; Deutschland/Namibia) und die Geschichte der Sklaverei (USA/westafrikanische Staaten). Typischerweise bleibt in solchen zwischenstaatlichen Solidaritätsbeziehungen dahingestellt und umstritten, ob es sich um Restitutionsleistungen und Kompensationen für vergangenes Unrecht auf der Grundlage anerkannter Schuld handelt (wie bei der deutschen „Wiedergutmachung“) oder um das Bemühen der Geberländer, vergangene Konflikte und deren Langzeitwirkung zu entschärfen. Schließlich kommen Solidarleistungen auf internationaler Ebene, ganz analog zu dem oben beschriebenen Mechanismus, der innerhalb von Nationalstaaten wirksam ist, als verschleierte intertemporale Tauschbeziehungen vor, das heißt als einseitige Vorleistungen auf zukünftige Allianzen und Kooperationsbeziehungen mit den Empfängern von Solidarleistungen. Kontinuierlich transferierte solidarische „Geschenke“ sind geeignet, den Sinn des Empfängers für das zu schärfen, was er jedenfalls unterlassen muss, wenn er die Kontinuität des Flusses solcher Transferleistungen sicherstellen möchte; dieser Zusammenhang ist aus Forschungen über politische Korruption (Rose-Ackerman 1999) wie aus solchen über „konditionalistische“ Demokratieförderung (Carothers 1999) gleichermaßen bekannt. Supranationale europäische Umverteilungen (Strukturfonds) verfolgen das Ziel der Festigung des „Zusammenhalts“ („Kohäsion“) der Mitgliedstaaten der EU. Dabei zeigt sich allerdings, dass der Transfer von Finanzmitteln von den prosperie­renden auf die relativ zurückgebliebenen Mitgliedstaaten keineswegs zuverlässig als vorweggenommene Prämie auf spätere Kooperation funktioniert (Tarschys 2003). Abschließend zurück zur Solidarität im Nationalstaat. Oben hatte ich davon gesprochen, dass Solidarverpflichtungen ein soziales Konstrukt sind, das sich aus der Reichweite geteilter Identitäten, Werte und Normen und aus der Reichweite von wahrgenommenen Interdependenzen zusammensetzt. Beide zusammen bilden einen Horizont, innerhalb dessen Verpflichtungen einerseits und ergebnis­ orientierte Kalküle andererseits die Mischung eingehen, die für den Begriff der

204

Pflichten versus Kosten

Solidarität charakteristisch ist. Aber diese Auskunft hilft dann nicht weiter, wenn sich beide Größen nicht gleichsinnig verändern und die wahrgenommene Interdependenz sich in post- und supranationalen Konstellationen so rasch ausweitet, dass die analoge Ausweitung von sozialen Normen und der Bereitschaft zu ihrer reziproken Befolgung nicht Schritt hält. In solchen Situationen – der gegenwärtige Zustand der Europäischen Integration ist wohl ein Illustrationsfall – wären Solidaritäten zur Bewältigung der in neue Größenordnungen aufgerückten Interdependenzen im Interesse der Systemintegration zwar funktional erforderlich, jedoch auf der Ebene der Sozialintegration einstweilen nicht hinreichend motivationskräftig. Die Frage ist, ob von dieser Lücke erwartet werden kann, dass sie sich wie ein cultural lag allmählich „von selbst“ schließen wird, oder ob wir es mit einer Dynamik gegenläufiger Entwicklungen zu tun haben. Im letzteren – und aus meiner Sicht wahrscheinlicheren – Fall wäre mit Reaktionsbildungen zu rechnen, die dazu führen, dass sich nach dem Ende des Nationalstaats die supranationalen Interdependenzen erweitern, sich gleichzeitig aber die operativen Solidaritätspotentiale auf immer engere (regionale, sektorale, subnationale, sprachliche, kulturelle, aus ihrer historischen Erfahrung definierte usw.) Schutz- und Verpflichtungsgemeinschaften zusammenziehen.

Literatur Carothers, T., 1999: Aiding Democracy Abroad. The Learning Curve. New York: Carnegie Endowment for International Peace. Haller, G., 2002: Die Grenzen der Solidarität. Europa und die USA im Umgang mit Staat, Nation und Religion. Berlin: Aufbau. Hirschman, A. O., 1988: Engagement und Enttäuschung: Über das Schwanken der Bür­ ger zwischen Privatwohl und Gemeinwohl. Frankfurt a. M.: Suhrkamp. Levi, M., 1998: A State of Trust. In: V. Braithwaite/M. Levi (Hrsg.), Trust and Gover­ nance. New York: Russell Sage, 77 – ​101. Luchterhandt, O., 1988: Grundpflichten als Verfassungsproblem in Deutschland: Ge­ schichtliche Entwicklung und Grundpflichten unter dem Grundgesetz. Berlin: Duncker & Humblot. Nullmeier, F., 1993: Wissen und Policy-Forschung. Wissenspolitologie und rhetorischdialektisches Handlungsmodell. In: A. Heritier (Hrsg.), Policy-Analyse: Kritik und Neuorientierung, Opladen: Westdeutscher Verlag, 175 – ​196. Rose-Ackerman, S., 1999: Corruption and Government. New York: Cambridge University Press. Rothstein, B., 1998: Just Institutions Matter: The Moral and Political Logic of the Univer­ sal Welfare State, Cambridge: Cambridge University Press. Tarschys, D., 2003: Reinventing Cohesion. The Future of European Structural Policy. Stockholm: Swedish Institute for European Policy Studies.

9

„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“. Zur Grammatik und Semantik verantwortlichen Handelns (2005)

Ich werde zunächst einige Versuche skizzieren, das uns interessierende Phänomen der Verantwortung aus sozialwissenschaftlicher Sicht zu kartographieren. Anschließend versuche ich einige Anwendungen und Verallgemeinerungen, die sich in der Diskussion vermutlich als kontrovers herausstellen werden. (1) Verantwortung kommt vor in einer aktiven und einer passiven Version: Verantwortlich kann man „sich fühlen“ und „sein“; dann „übernimmt“ man („aktiv“) Verantwortung für die Folgen von etwas, das man in der Vergangenheit getan hat oder in der Zukunft tun wird (z. B. „Regierungsverantwortung“). Verantwortlich kann man aber auch von Dritten „gemacht“, für verantwortlich gehalten oder („passiv“) von ihnen zur Verantwortung „gezogen“ werden, und zwar ebenfalls retrospektiv und prospektiv. Zwischen beiden Modi der Verantwortung kann eine Diskrepanz bestehen: man kann für etwas verantwortlich gemacht werden, für das man in Wahrheit nicht (jedenfalls nicht kausal) verantwortlich war oder wofür man in Zukunft keine Verantwortung übernehmen kann oder möchte, z. B. das niemals vollständig kontrollierbare Handeln von Mitarbeitern/Untergebenen (vgl. den Fall der „Ministerverantwortlichkeit“ oder auch „Eltern haften für ihre Kinder“). Die umgekehrte Diskrepanz besteht dann, wenn man für etwas durchaus (kausal) verantwortlich ist oder sehr wohl Verantwortung übernehmen könnte, diese Verantwortung aber von relevanten Dritten nicht anerkannt oder (im negativen Fall) abgefordert wird (man war z. B. für den positiven oder negativen Erfolg einer Organisation (kausal) verantwortlich, ohne dass diese dem Akteur den Erfolg kausal zurechnet und ihn entsprechend sanktioniert bzw. honoriert). Bei der ersten dieser Diskrepanzen handelt es sich um eine „Überforderung“, bei der zweiten um eine „Unterforderung“ der Verantwortungsfähigkeit von Akteuren. An diesem Beispiel sieht man übrigens, dass man für nicht nur für Misserfolge, sondern auch für Erfolge kausal verantwortlich sein kann, so dass wir bei einer adäquaten Würdigung unseres Handelns sowohl mit negativen wie mit positiven © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_9

205

206

„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“

Sanktionen, mit Strafen und Auszeichnungen rechnen können. In der Praxis der Begriffsverwendung scheint es sich jedoch so zu verhalten, dass die negative Variante überwiegt (so auch durchweg bei Verwendungen in strafrechtlichen Zusammenhängen: Wir übernehmen/bekommen zugeschrieben die Verantwortung dafür, dass nicht (schuldhaft) etwas Falsches geschieht; aber man kann auch (und das ist eher der zivilgesellschaftliche Zusammenhang) durch Übernahme und Ausübung von Verantwortung etwas Erwünschtes zustande bringen. Vertikal vs. horizontal: Es ist eine wesentlich umstrittene Frage, wer verantwortlich ist und die Folgen insb. von Misserfolgen des Handelns zu tragen hat. Die Selbst- und Fremdzuschreibung von Verantwortung kann in formal organisierten Handlungssystemen, d. h. in Verwaltungen, Betrieben, Verbänden usw. von/nach oben oder lateral verlaufen. Vertikal aufwärts und prospektiv: politische Parteien und ihre Eliten streben „Regierungsverantwortung“ an, d. h. sie erklären sich bereit, diese zu übernehmen in dem Falle, dass ihnen diese Verantwortung von Nicht-Eliten durch Wahl/Mandatierung zugeteilt wird. In der umgekehrten Wirkungsrichtung können politische Eliten (vertikal abwärts) durch Zuweisung von „Eigenverantwortung“ an untergeordnete Gebietskörperschaften, gesellschaftli­ che Verbände und individuelle Akteure Verantwortung abtreten. (Selbstverwaltung, „devolution“, „activation“, auch „Privatisierung“ öffentlicher Betriebe; s. u.) In beiden Fällen haben wir es mit Problemen zu tun, die in der Organisationslehre bzw. Demokratietheorie als principal-agent-Probleme bezeichnet werden. Dabei geht es darum, dass ein Vorgesetzter („principal“) einen Ausführenden („agent“) dazu zu veranlassen versucht, durch das Handeln des letzteren erwünschte Ergebnisse zu bewirken und unerwünschte zu vermeiden. Dabei kann der untergeordnete „agent“ u. U. Argumente der Art anführen, dass die Ziele des „prin­cipal“ besser (also entweder effizienter oder effektiver) erfüllt werden, wenn dieser von einer Kontrolle und Beaufsichtigung des „agent“ absieht; das ist ein vertrautes Argument z. B. im Zusammenhang der Privatisierung öffentlicher Dienst­leistungen und anderer staatlicher Betriebe. Es handelt sich dann nicht um einen Fall von Beauftragung und Delegation, sondern um Ermächtigung (authorization) zur begrenzt autonomen Geschäftsführung. Hier können auch normative Argumente eine Rolle spielen: Der „agent“ verlangt dann unter Berufung auf Freiheits- und Autonomieansprüche (z. B. die Norm der Wissenschaftsfreiheit bei der Planung der Arbeit eines Instituts), aus der Regie des „principal“ (also der Wissenschaftsverwaltung) entlassen zu werden, ganz abgesehen von günstigen Folgen, die für diesen daraus resultieren mögen. Wer die Verantwortung trägt, ist regelmäßig das Ergebnis von umstrittenen und konflikthaften Entscheidungen. Zwei Konfliktfronten sind zu un­terscheiden. Erstens geht es (in einer Dimension der vertikalen Verantwortungsverteilung) darum festzulegen, für welche Angelegenheiten Akteuren zugemutet oder zuge­

„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“ 207

standen werden kann, selbst Verantwortung zu übernehmen ( sog. „Eigenverantwortung“) und für welche nicht (z. B. Eigenbeteiligung bei Versicherungen). Das ist die Ebene der soeben erläuterten „principal-agent-Probleme“. Zweitens geht es dann, wenn diese Demarkationslinie einmal gezogen ist, darum, in der hori­ zontalen Dimension festzulegen, wem unter verschiedenen gleichrangigen, d. h. untereinander nicht in einem vertikalen Anordnungsverhältnis stehenden Akteuren die Verantwortung zukommen soll, v. a. bei unerwünschten Handlungsergebnissen die Folgenbewältigungszuständigkeit oder bei erwünschten eine Koopera­ tionspflicht. Ein Beispiel ist die Organisation des Brandschutzes in kleinen Gemeinden. Da die Einrichtung und Unterhaltung einer Berufsfeuerwehr mit Ausstattung, Gebäuden usw. aus Kostengründen nicht in Betracht kommt, hat sie das Recht bzw. die gesetzliche Pflicht, autonom eine freiwillige Feuerwehr zu unterhalten1. Das ist der vertikale Teil des Problems. Der horizontale beginnt dort, wo es um die Organisation von Kooperation geht: Wer kann wie motiviert und verpflichtet werden, welche Geld-, Sach- und Arbeitsleistungen beizusteuern ? Hier sind wiederum zwei Fälle zu unterscheiden. Die Begünstigten können entweder die Gesamtheit derer sein, die als Gleichrangige für die Übernahme einer Verantwortung in Betracht kommen, die sie sich jedoch – qua Gleichrangigkeit – nicht gegenseitig auferlegen können. Das ist das Thema der Theorie kollektiven Handelns. Der andere Fall ist der, in dem eine übernommene Verantwortung nicht sämtlichen Mitgliedern einer Nutzengemeinschaft zugute kommen (wie es bei öffentlichen Gütern oder sog. Club-Gütern der Fall ist), sondern bestimmten Destinatären, also einer Teilmenge der eigenen Gruppe, zu deren Gunsten Akteure verantwortlich handeln können. Diese brauchen – das ist ein dritter Fall – der Gruppe der für die Leistungserbringungen in Betracht kommenden Akteure selbst nicht einmal anzugehören – die Entwicklungshilfe ist ein Beispiel. Den zweiten und dritten Fall kann man als das „brother’s keeper“-Problem2 bezeichnen. Bei diesem Problem stellt sich die Frage, wer für Hilfs- und Beistandsleistungen zugunsten Dritter Verantwortung übernehmen soll. Wer ist zahlungs- bzw. leistungspflichtig für Bedarfe, deren Befriedigung die Träger dieser Bedarfe nicht selbst übernehmen können ?3 Genauer: wer ist moralisch für die Behebung einer Notlage verantwortlich – selbst dann, wenn er für deren Entstehung keineswegs kausal verantwortlich ist ? (z. B. wenn Unfallverletzte in ein Krankenhaus gebracht werden müssen von Personen, die am Unfallgeschehen nicht selbst beteiligt wa1 Vgl. z. B. §§ 6, 7, 10 des Feuerwehrgesetzes des Landes Baden-Württemberg. 2 Nach 1. Moses 4,9. 3 Cf. D. Miller, „Distributing Responsibilities“, Journal of Political Philosophy vol. 9 (2001), Nr. 1: 453 – ​471 mit dem Begriff „remedial responsibility“.

208

„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“

ren).4 Paradoxerweise wird sogar die Verantwortung für die Schadensbewältigung dann am leichtesten übernommen, wenn nicht nur dem seine moralische Verantwortung wahrnehmenden Hilfeleistenden, sondern schlechthin niemandem der entstandene Schaden kausal zugerechnet werden kann, z. B. bei Folgen einer großen Naturkatastrophe. Wer ist trotz fehlender Ursächlichkeit seines Handelns dennoch für die Behebung von Notlagen zuständig bzw. verantwortlich ? Eine mögliche Antwort stützt sich auf das Leistungsfähigkeitsprinzip: Derjenige, für den die Leistung von Nothilfe die geringsten Kosten oder den größten Erfolg verheißt.5 Wichtig ist bei diesen Beispielen die vollständige Trennung von Handlungsverantwortung und Ur­ sächlichkeit des Handelnden. Diese Entkoppelung von Verantwortung und Kausalität ist auch der Grundsatz, nach dem „wir“, die Nachgeborenen, die Verantwortung für die Massenverbrechen des NS-Regimes zugeschrieben bekommen und (in den engen Grenzen, in denen das überhaupt möglich ist) abgelten, weil (a): wer sollte das sonst und mit größerer Priorität tun ? und weil (b): wer sollte ein größeres Interesse daran haben, durch die (finanziell und moralisch schmerzhafte) Übernahme dieser Folgenverantwortung zugleich eine prospektive Präventionsverantwortung zu übernehmen ? Oft sind Verantwortlichkeiten gesetzlich normiert und beruhen dann auf Rechtszwang, z. B. bei Eltern- und Unterhaltspflichten. Aber verantwortliches Handeln lässt sich nur in Grenzen erzwingen, d. h. mit letztlich justiziellen Mitteln zur Verantwortung ziehen. Mitgedacht ist bei allen Verwendungen des Begriffs der Verantwortung die (u. U. fiktive) Annahme einer ethisch motivierten freiwilligen Bindung, wie sie sich etwa aus Normen der familialen Fürsorge oder der beruflichen Ehre ergibt. Akteure sind frei, durch Anspannung ihrer Gewissenskräfte die Wahl zu treffen, ob sie einer zugeschriebenen oder selbst übernommenen Verantwortung gerecht werden wollen oder nicht. Das können sie z. B. in extremen Situationen des Befehlsnotstandes nicht, und ebensowenig dann, wenn den Akteuren aufgrund (nicht-vorwerfbarer) Umstände die Kenntnis von den Kausalketten fehlt, die sie erst bei Kenntnis der Wirkungen in wirklich „unverantwortlicher“ Weise auslösen würden. Wenn mir nicht bewusst ist, welche Schadensfolgen für mich oder Dritte ich durch meine Handeln auslöse, und wenn mir der Erwerb der Kenntnis über dieser Folgen nicht möglich oder selbst aus der Sicht von Dritten nicht zumutbar ist, dann entfällt der Zusammenhang von Ursächlichkeit und Ver4 Es handelt sich also um eine Diskrepanz zwischen der aktiv-prospektiven Verantwortung, die man aus moralischen Gründen übernimmt, und der passiv-retrospektiven Verantwortung, die dem Akteur keinesfalls zugeschrieben werden kann. 5 A. a. O.; bei Seenot ist es immer das in größter Nähe befindliche Schiff.

„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“ 209

antwortlichkeit. Der Rechtszwang, für den Ausgleich auch solcher arglos und unwissentlich angerichteten Schäden aufzukommen, kann seine Adressaten u. U. zu vermehrter Umsicht, Gewissenhaftigkeit und Sorgfalt bei der Abschätzung von Handlungsfolgen anhalten. Er kann aber auch umgekehrt Trotz- und Ausweich­ reaktionen der Akteure auslösen, wenn sie für Schäden haftbar gemacht werden, für die sie billigerweise nicht für ursächlich gehalten werden können. Der Begriff der Verantwortung (accountability) ist in der aktiven wie der passiven Version („sein“ vs. „gemacht werden“) ein dreipoliges Prädikat: er bezeichnet – gleichviel ob rückwirkend oder vorauswirkend – den Sachverhalt, dass (i) ein Akteur, der sich seiner übernommenen oder zugeschriebenen Verantwortung bewusst ist, ist (ii) anderen Akteuren gegenüber, die als Prüfinstanz ins Spiel kommen6, (iii) für bestimmte Handlungen und ihre Folgen (also nicht für sämtliche Handlungen) verantwortlich ist bzw. gemacht wird. Je nachdem, ob Akteure ihrer übernommenen/zugeschriebenen Verantwortung „genügen“ oder „gerecht werden“, können daraus positive Sanktionen folgen (z. B. Anerkennung und Repu­ tationsgewinn) oder negative (z. B. Produkthaftung (liability) im Verbraucherschutz). „Verantwortung“ ist eine zentrale Kategorie der politischen Ethik Max Webers7: Es handelt sich dabei um eine irrationale Persönlichkeitsethik: verantwortlich Handelnde zeichnen sich durch ihren elitären Freiheitsgebrauch aus, durch ihren Verzicht auf normative Doktrinen und Prinzipien (wie sie bei der Antithese zur Verantwortungsethik, der „Gesinnungsethik“ ins Spiel kommen), und durch die nur introspektiv prüfbaren Merkmale „Augenmaß“ und „Leidenschaft“. Es bleibt demnach bei Weber offen, wem gegenüber die Verantwortung zu übernehmen ist, d h. die Identität der „Prüfinstanz“. Denkbare Alternativen sind: sich selbst gegenüber (und zur Vermeidung des Bedauerns oder Bereuens meines zukünftigen Ich beim Rückblick auf seine vormaligen Handlungen); einem „Dämon“ oder einem Leitstern gegenüber, d. h. der idiosynkratischen Konfiguration von Wertideen in einem „Ich-Ideal“, oder einer fernen Nachwelt bzw. zukünftigen Ge­ schlechtern der eigenen Nation gegenüber, deren würdiger Vorfahre der verantwortungsethisch handelnde Politiker sein möchte.8 Alle drei Lösungen machen es indes methodisch unmöglich, aus der Gegenwartsperspektive zu prüfen, ob jemand tatsächlich verantwortlich handelt. 6 F.-X. Kaufmann, „Rechenschaftspflicht gegenüber Dritten“, in: Herausforderungen an den Sozialstaat, Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1997. 7 Vgl. zum Folgenden die berühmten Formulierungen in Weber Vortrag von 1919 über „Politik als Beruf “, in: J. Winckelmann (Hg.) Max Weber: Gesammelte Politische Schriften. Tübingen: J. C. B. Mohr, 1958. 8 Vgl. Webers Antrittsvorlesung von 1895, in: J. Winckelmann (Hg.) Max Weber: Gesammelte Politische Schriften. Tübingen: J. C. B. Mohr, 1958.

210

„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“

Aus der Beobachterperspektive stellt sich bei Personen, die ständig ihre „verantwortungsvolle“ oder „verantwortungsethische“ Handlungsdisposition bzw. die „Verantwortung“ zur Schau stellen, die ihr Amt ihnen abfordert, leicht der Eindruck ein, es handele sich bei diesen Beteuerungen um ein leeres Pathos; es kann auch um den rhetorischen Versuch gehen, mit Verweis auf das eigene Verantwortungsbewusstsein Kontrollen und Vorschriften seitens Dritter abzuwehren. Zudem kann die Unschlüssigkeit des Beobachters, ob jemand „wirklich“ verantwortungsvoll gehandelt hat, auch mit dem Umstand zusammenhängen, dass die Folgen eines solchen Handelns die logische Struktur von „Nicht-Ereignissen“ aufweisen: auch wenn jemand durch verantwortliches Handeln das Eintreten von Fehlern, Versäumnissen und Schadensereignissen vermieden hat, so ist das Ausbleiben derselben ein ungeeignetes Beweismittel für verantwortliches Handeln. Nicht nur in solchen Fällen verschiebt sich in charakteristischer Weise der Träger des Attributs „verantwortungsvoll“; es bezieht sich dann nicht mehr (wie bei Weber) auf Personen und deren Handeln, sondern auf verantwortungsvolle Posi­ tionen (etwa eines Finanzvorstandes oder eines Flugkapitäns), also auf solche organisatorisch definierten komplexen Tätigkeits- und Aufgabenfelder, auf denen unzulänglich bedachtes, schlecht erwogenes oder inkompetentes Handeln gravierende Schäden für die Organisation und ihre Mitglieder verursachen kann. Die Verantwortung haftet an Amt und Funktion; die Person genügt ihr, wenn solche Schäden ausbleiben. Weber ist oft angekreidet worden, dass er nicht angibt, in welchen Zielen und Inhalten des Handelns sich Verantwortung bekundet. Bei ihm ist die Ethik der Verantwortung9 eine Tugend, die nicht durch ihre Inhalte, sondern durch ihre Erscheinungsform definiert ist: der männliche Gestus der Härte im steten Kampf um die Macht (335), unsentimentale (28) Entschlossenheit, „Parteinahme, Kampf, Leidenschaft – ira et studium“ (524), „Hingabe an eine Sache und den Gott oder Dämon, der ihr Gebieter ist“ (545), Kampf- und Opferbereitschaft – all diese Charakterisierungen bezeichnen den Modus, wie verantwortlich gehandelt wird, aber es bleibt in diesen emphatischen Wendungen dunkel, was ein verantwortlich Handelnder zu tun hat und wem er (außer der „Zukunft“ und den „Nachfahren“ (12) und der „Nation“ oder schlicht der „Geschichte“ (142, 176 f.)) verantwortlich ist. Derselbe Einwand, wie er gegen jede formale Ethik vorgebracht werden kann, ergibt sich auch im Hinblick auf die Präambel des deutschen Grundgesetzes, in der es heißt, das deutsche Volk habe sich die Verfassung „in Verantwortung vor Gott und den Menschen“ gegeben.

9

Die Seitenzahlen im Folgenden beziehen sich auf Max Weber, Gesammelte Politische Schrif­ ten.

„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“ 211

Immerhin ergeben diese mit dem Sozialtypus des „leitenden Politikers“ bzw. auch des „Unternehmers“ verbundenen Charakteristika im Kontrastbild drei Typen von Akteuren, denen das Ethos verantwortlichen Handelns Weber zufolge jedenfalls abzusprechen ist. Da sind erstens die „Gesinnungsethiker“, die Literaten, Ideologen, Romantiker und politischen Intellektuellen, die in „steriler Aufgeregtheit“ (Simmel) anklagen und Schuldfragen stellen oder in trügerischer Gewissheit eines spekulativ erschlossenen Fortschrittsfahrplanes diesen zu exekutieren trachten (549). Zweitens hat er die Angehörigen eines „politisch unerzogenen Spießbürgertums“ (23) im Auge, die verantwortungsunfähig nur ihrem Gewinn und ihrer Pfründe nachjagen; und drittens die Beamten, deren Ehre gerade darin besteht, sich fremdem Willen zu fügen statt den eigenen im Kampf um die Macht zur Geltung zu bringen. Wer im Gegensatz zu diesen drei Sozialtypen verantwortlich handelt, handelt über den Tag hinaus, transzendiert sich selbst und betreibt „Fürsorge für die Zukunft, für unsere Nachfahren“ (12). Die Zeitstruktur von Verantwortung lässt sich verdeutlichen, wenn man den gebräuchlichen englischen Begriff für Verantwortung („responsibility“) einsetzt und ihn in Beziehung setzt zu einem englischen Antonym, nämlich „responsive­ ness“10. In der Demokratietheorie gilt „responsiveness“ oft als ein positiv zu wertendes Merkmal von politischen Systemen, insofern „responsive“ politische Eliten in Parteien, Parlamenten, und Regierungen durch entsprechende institutionelle Mechanismen (z. B. Plebiszite) gezwungen werden können, auf gegenwärtige Forderungen, Probleme, Meinungsregungen usw. zeitnah zu reagieren; das zu tun ist ein Grundzug eines „populistischen“ Politikstils. „Verantwortlich“ („responsibly“) handeln sie dagegen, wenn sie einen erweiterten Zeithorizont im Blick behalten und auch die antizipierbaren Anliegen und Interessengesichtspunkte zukünftiger Problemlagen und Akteure, darunter insbesondere solcher, die noch nicht anwesend sind und sich daher nicht selbst zu Wort melden können, berücksichtigen. In der Opposition zu „responsiveness“ spielt der Begriff der Verantwortung die kritische Rolle, dass er einen Mangel demokratischer politischer Systeme beleuchtet; dieser besteht darin, zu wenig Verantwortung (i. S. v. responsibility) zuzulassen, weil, wie es heißt, alle Akteure „immer nur bis zum nächsten Wahltag“ denken und durch die institutionellen Mechanismen der Demokratie ständig genötigt werden, die jenseits jenes Wahltages liegende Zukunft zu diskontieren. In vielen wichtigen Politikbereichen, so in der Finanz-, Renten-, Energie-, Klima-, Umwelt-, Familien-, Entwicklungs- und Bildungspolitik, spielt (nicht weniger als in der verbandlichen Tarifpolitik) dieser kritische Gesichtspunkt, der oft mit dem etwas un10 J. Linz, „Parties in Contemporary Democracies: Problems and Paradoxes“, in: R. Gunther, J.  Ramón et al. (eds.) Political Parties: Old Concepts and New Challenges, Oxford: Oxford University Press, 2002.

212

„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“

handlichen Gütekriterium der „Nachhaltigkeit“ in Zusammenhang gebracht wird, heute eine wachsende Rolle. Es sind jedoch zwei Verlegenheiten, in die man gerät, wenn man auf diese Kritik konstruktiv reagieren will. Zum einen steht wohl fest, dass repräsentative Organe (seien es solche der funktionalen oder territorialen Repräsentation, also Verbände oder Parteien) von gegenwärtigen Interessenten bzw. Bürgern gewählt werden müssen; von wem sonst ? Insofern kann die Zukunftsoffenheit und zeitliche „Horizonterweiterungsbereitschaft“ politischer Eliten nicht (viel) größer sein als die ihrer Wähler- und Mitgliederbasis.11 Diese Begrenztheit kann man durch zwei institutionelle Mechanismen überwinden: (a) durch die Etablierung weiterer unabhängiger und nicht-majoritärer Verfassungsorgane, die der Parteienkonkurrenz (weitgehend) entho­ben wären und – nach dem Vorbild der Bundesverfassungsgerichts oder der Bundesbank bzw. der EZB – gleichsam treuhänderisch auf die weisungsungebundene Vorsorge für zeitlich relativ weit entfernte Problemlagen spezialisiert sein würden. Einer solchen Orientierung kommen u. U. Merkmale wie sehr lange oder gar lebenslängliche Amtsperioden (BVerfG, Supreme Court) zugute12 oder auch eine enge (faktische oder statuarische) Anbindung an das Wissenschaftssystem, wie bei wissenschaftlichen Beiräten oder Kommissionen üblich. Von dem Verfassungsökonomen Gerd Grözinger gibt es den Vorschlag, eine dritte Kammer als multidisziplinär zusammengesetzte Wissenschaftskammer mit Initiativrecht gegenüber den beiden anderen Kammern zu schaffen.13 Das Problem besteht bei diesen Vorschlägen zur Entpolitisierung von Institutionen darin, dass sie nicht automatisch zu einem Hort weit- und umsichtiger Beurteilung komplexer Problemlagen dadurch werden, dass sie dem Parteienkonflikt enthoben sind. Im Gegenteil, könnte man sagen, und zwar aus zwei Gründen. Zunächst aus dem „Weber’schen“ Grund, insofern bei dessen Verantwortungsbegriff immer das Risiko des Amts- und Machtverlustes mitgedacht ist, das der Verantwortliche bewusst eingeht, insofern er „für“ die Politik lebt; den Ernstfall von Amtsverlust und Niederlage haben Akteure, die auf lange, gar Lebenszeit berufen sind, gerade nicht zu gewärtigen. Der andere Anlass für Skepsis besteht darin, dass ein Akteur, der über dem Kampf der Parteien positioniert ist, deshalb keineswegs die Garantie dafür bietet, dass er deswegen schon von sachfremden Parteinahmen, fixierten Welt11 Diese Horizontbeschränkungen wirken nicht nur in zeitlicher, sondern auch in räumlicher Hinsicht; nicht nur die Zukunft, sondern auch die (geographisch und kulturell) „entfernten“ Weltgegenden werden diskontiert. 12 D. S. Lutz, „Ist die Demokratie am Ende?“, in: Willy-Brandt-Kreis (Hg.) Zur Lage der Nation, Rowohlt: Berlin, 2001. 13 G. Grözinger, „Sachverstand und Politikvernunft. Zur möglichen Rolle einer Gelehrtenrepu­ blik in der Bürgerdemokratie“, Jahrbuch zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 9 (1996), 273 – ​301.

„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“ 213

bildern und unbedachten Begünstigungsneigungen frei ist; dies ließe sich weder für das Spitzenpersonal von Zentralbanken noch für führende Vertreter wissenschaftlicher Disziplinen umstandslos postulieren. Ein ähnlich motivierter, gegenwärtig re-aktivierter Vorschlag, zu­künftigen Belangen eine verstärkte Präsenz in Entscheidungsprozesses zu verschaffen, läuft auf Änderungen des Wahlgesetzes im Sinne eines Familienwahlrechts hinaus, nach dem das Wahlrecht der weniger als 18 Jahre alten Teile des Volkes (von dessen Ge­ samtheit, nicht nur von der Teilmenge der erwachsenen Bürger, nach Art. 20, 2 GG die Staatsgewalt „ausgehen“ soll !) von ihren Eltern vikarisch wahrgenommen wird. Es ist jedoch auch hier der Einwand nicht leicht auszuräumen, dass die auf diese Weise mit politischen Ressourcen bereicherten Eltern durchaus nicht eo ipso das zukünftige Wohl ihrer Kinder zum Maßstab ihrer Wahlentscheidung machen werden, sondern ihr gegenwärtiges eigenes. Außerdem ist keineswegs ausgemacht, dass die Angehörigen der älteren Generation, die als solche nur eine gering bemessene eigene Zukunft vor sich haben, deswegen weniger zukunftsorientiert wählen; nur für den Fall, dass sie das täten, wäre es gerechtfertigt, ihre relatives Stimmgewicht (im Verhältnis zu den beiden jüngeren Generationen) zu mindern. Zum anderen ist es eine Eigenschaft zukünftiger Bedarfslagen und Nutzenschätzungen, dass wir über sie „jetzt“ noch wenig wissen, zumal sich die Zukunft, der gegenüber Verantwortung zu praktizieren ist, in mehrere „Zukünfte“ schichtet. Will sagen: Bezieht sich unsere Verantwortung für die Zukunft „nur“ auf die Lebensverhältnisse unserer Enkel oder auch auf die von deren Urenkeln ? Und wie können wir sicher sein, dass unsere Enkel im Sinne einer fortdauernden „seriellen Reziprozität“14 unserem Vorbild ihrerseits nacheifern werden ? Insofern ist es außerordentlich schwierig, operativ gehaltvolle Kalküle darüber aufzustellen, auf welche gegenwärtigen und im weitesten Sinne „konsumtiven“ Handlungen wir jetzt verzichten müssen, um dadurch Investitionen zu unternehmen, die sich dann (aber wann ?) zum Nutzen zukünftiger Generationen auszahlen werden. Adam Furgeson und andere Autoren der Schottischen Aufklärung gingen von einer optimistischen Annahme aus: Die marktvermittelte Erwerbstätigkeit („com­ merce“) hat eine erzieherische und zivilisierende Wirkung dadurch, dass die Teilnehmer zur Übernahme von „Eigenverantwortung“ disponiert werden. Das anonyme Marktgeschehen lässt den Beteiligten keine andere Wahl, als Ergebnisse, v. a. Misserfolge sich selbst zuzuschreiben, weil es sonst niemanden gibt, den sie verantwortlich machen könnten. Das hat im gesellschaftlichen Verkehr die befriedende Wirkung, dass negative Ergebnisse/Verluste jedenfalls keinem persona-

14 Boulding, Kenneth E., A Preface to Grants Economics, New York: Praeger Publishers, 1981.

214

„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“

len Akteur außer dem Urheber selbst zugeschrieben werden können15: entweder hat man etwas falsch gemacht oder man hat ein ganz und gar subjektloses „Pech“ gehabt, für das man keinen Dritten zur Verantwortung ziehen kann. Akteur und Prüfinstanz sind im bürgerlichen Denken – von Smith bis Weber – identisch: im Falle des Misserfolgs kann der Akteur keinen anderen Akteur zur Rechenschaft ziehen als sich selbst; er ist sich selbst verantwortlich. Durch diesen Effekt werden die „Leidenschaften“ gezügelt und die Haltung einer intelligenten, rationalen, lernbereiten, kalkulierenden Interessenverfolgung herausgefordert und eingeübt. Ebenso wird von „allen anderen“ der Misserfolg denen zugerechnet, die von ihm betroffen sind; niemand muss für fremden Misserfolg aufkommen, niemand ist „seines Bruders Hüter“ – eben der Grundsatz einer mitleidlos-„unbrüderlichen“ Wirtschaftsethik16. Aus der Binnenperspektive und ex ante bin also „ich“ meines Glückes Schmied, allerdings auch aus der Außenperspektive und ex post der alleinverantwortliche Urheber meines Unglücks. Diese Logik der Übernahme/Zuweisung von Verantwortung funktioniert allerdings nur, wenn die kommerzielle Interaktion in doppelter Hinsicht „eingebettet“ ist17: einerseits in eine rechtliche Rahmenordnung, die Eigentumsrechte und Verträge garantiert; andererseits in eine eingelebte Wirtschaftsethik des „ehrbaren Kaufmannes“, welche die Marktteilnehmer zu „ehrbarem“18 (d. h. prospektiv promise keeping und retrospektiv contract honoring), vertrauensvollem, kooperativen, kompromiss- und verständigungsorientiertem Marktverhalten disponiert (die sich auch bei „unvollständigen Verträgen“ nicht auf „opportunism with guile“19 verlegen,). Jedenfalls und als Minimum: Alle Marktteilnehmer müssen damit rechnen können, dass ihre Geschäftspartner auf Gewalt, Täuschung, und Hinterlist entweder von sich aus verzichten werden oder von dritter Seite an solchen Praktiken zuverlässig gehindert 15 Vgl. A. O. Hirschman, The Passions and the Interests: Political Arguments for Capitalism be­ fore its Triumph, Princeton, NJ: Princeton University Press, 1977 mit dem Konzept des „sanften Handels“ („doux commerce“). 16 Vgl. Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie, 5. Auflage, Tübingen: Mohr, Siebeck, S. 378. 17 Das ist die „Durkheimsche“ (Division of Labor, 155) Kritik und Ergänzung der individualistischen Markttheorie: „This [individualist] view fails to account for the fact that people do not trade and barter at random but follow a pattern that is normative. For men to make a contract and live up to it, they must have a prior commitment to the meaning of a contract in its own right. Such prior collective commitment, that is, such a non-contractual element of contracts, constitutes the framework of normative control. No trade or barter can take place without social regulation and some system of positive and negative sanctions.“ Lewis A. Coser, Masters of Sociological Thought: Ideas in Historical and Social Context. Fort Worth: Harcourt Brace Jovanovich, Inc., 1977: 135. 18 Vgl. A. Smith, The Theory of moral sentiments [1759], part III, Ch. 1. 19 O. E. Williamson, The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relational Con­ tracts, New York/London: Free Press, 1985.

„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“ 215

werden. Verantwortungsallokation an den Akteur funktioniert nur, wenn diese beiden Rahmenbedingungen der Einbettung von Markttransaktionen erfüllt sind. Niemand hat das Recht, sich zu beklagen. Dieser ideale Gleichgewichtszustand wird allerdings nur dann eintreten, wenn zwei weitere Bedingungen ebenfalls erfüllt sind. Es darf keine Macht-Ungleichgewichte und Abhängigkeiten im Verhältnis zwischen den Marktakteuren geben, und ebenso wenig unkompensierte (negative) Externalitäten. „Zivilgesellschaft“ bzw. zivilgesellschaftliche Solidarität kann definiert werden als Umfang und Reichweite der Bereitschaft von NichtEliten („Bürgern“), Verantwortung zu übernehmen und bestimmte Arten von Misserfolgsfolgen, für welche die betroffenen Akteure kausal selbst nicht verantwortlich sind, auf der Grundlage einer sozialen Selbstverpflichtung zu kompensieren – und zwar über das Maß hinaus, in dem Verantwortung (der Eltern für eigene Kinder, der Amtinhaber für die Amtspflichten, der Unternehmer für den Erfolg der Firma usw., auch der gesetzlichen Nothilfe) bereits qua Rolle legal zugeteilt ist. „Zivilgesellschaftlichkeit“ ist also gekennzeichnet durch (a) die Bereitschaft und Kompetenz von Nicht-Eliten, Verantwortung zu übernehmen (Selbstzuschrei­ bung), ohne dass ihnen diese von dritter Seite zugewiesen worden wäre (Fremdzuschreibung). Die Faustregel ist: Der bourgeois verantwortet weniger als das, was er verursacht (ignoriert also z. B. negative Externalitäten seines Handelns), der citoyen der vielberufenen „Zivilgesellschaft“ mehr als das, was er verursacht – und erzeugt dadurch absichtvoll positive Externalitäten. Warum sollte er das tun ? Der Fall der freiwilligen Selbstzuweisung von Verantwortung ist motivational überdeterminiert: Es geht für die Träger dieser Art von Verantwortung nicht nur um den Ergebnisnutzen des Bewirkens erwünschter Wirkungen zugunsten Dritter, sondern u. U. zusätzlich und gleichermaßen auch um den Prozessnutzen der Kooperation selbst20. Diese Verantwortungsübernahme ist zweitens gekennzeichnet durch effektive Zuweisung einer Art von Verantwortung zweiten Grades an Eliten. Diese werden dafür verantwortlich gemacht, dass sie zwei Dinge unterlassen: einerseits die Normierung von Verantwortlichkeit, welche die Folge hätte, dass das freiwillige Bewirken jener positiven Externalitäten durch autonom prak­tizierte Verantwortung nun zur Rechtspflicht gemacht wird; andererseits die Verstaatli­ chung der Verantwortung, also ihre Transformation in eine „öffentliche“ Verantwortung, in deren Folge verantwortungsbereiten Akteuren ihr Betätigungsfeld entzogen würde. „Zivilgesellschaft“ kann am besten als die Lösung eines Optimierungsproblems konstruiert werden: auf der einen Seite ist zu vermeiden (und gegen Markt und Erwerbsleben zu verteidigen) die besitzindividualistische Ver20 A. O. Hirschman, Shifting involvements: Private interest and public action, Princeton, NJ: Princeton University Press, 1982 mit dem Begriff des „pleasure of belonging“.

216

„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“

antwortungsverweigerung; auf der anderen Seite (und gegen staatlichen Paternalismus) die Unterforderung der Verantwortungsbereitschaft, die sich aus einem Übermaß an „öffentlicher Verantwortung“ und damit einer etatistischen politischen „Enteignung“ der Bürger von ihren Verantwortungskapazitäten ergibt. „Selbsthilfe“ und „bürgerschaftliches Engagement“ sind entweder autonom gewählt oder durch „Entstaatlichung“ von Zuständigkeiten veranlasst und aufgenötigt. Umgekehrt kann die „übertriebene“ Privatisierung öffentlicher Funktionen korrigiert werden durch Forderungen nach Re-Regulierung und redistributiven Politiken. In beiden Fällen ist die Neu-Justierung von staatlich-öffentlichen vs. zivilgesellschaftlichen Verantwortungsfeldern getragen von assoziativen Aktivitäten, durch die Bürger in freiwilliger Kooperation sich sei es abwehrend und substituierend, sei es fordernd auf staatliches Handeln beziehen. Unter der Qualität „Zivilgesellschaft“ wäre insofern die Kompetenz einer Gesellschaft zu verstehen, Selbstkorrekturen der einen oder der anderen Art durch freiwillige Kooperation und assoziatives Handeln zu bewerkstelligen. Die spiegelbildlichen Deformationen, die auf diese Weise durch Assoziationsbildung korrigiert werden, sind einerseits pathologische Formen der Privatisierung und der zeitlichen wie sozialen Verantwortungsverweigerung (= komplette Fusion von Akteur und Prüfinstanz), wie sie am Sozialtypus des libertären Individualisten auf der Jagd nach „share­ holder value“ zu beobachten ist; andererseits das nicht weniger pathologische, nämlich autoritäre Protektionsverlangen derjenigen, die zur Übernahme eigener Verantwortung ebenso außerstande sind, weil sie sich auf umfassende Daseinsvorsorge durch Staat und korporative Verbände verlassen. Die „Zivilität“ einer Gesellschaft, ihre zivilgesellschaftliche Qualität, besteht in der Kompetenz sozialer Akteure, von beiden dieser Extreme gleichermaßen den Abstand zu wahren, ohne dabei jedoch den Sphären des Marktes und seiner erwerbswirtschaftlichen Rationalität oder der rechtlich-bürokratischen Rationalität staatlichen Handelns ihre jeweils partiale Legitimität abzusprechen. Die Meinungsforschung in den neuen Bundesländern ergibt regelmäßig, dass es bei dem in der DDR groß gewordenen Bevölkerungsteil eine robuste Zuständigkeitsunterstellung zugunsten staatlicher Organisationen der Daseinsvorsorge gibt. Diese etatistische Orientierung mit ihren Resten eines egalitären, aber auch paternalistisch-autoritären Welt- und Gesellschaftsbildes ist aber heute gewiss nicht das Hauptproblem. Gerade umgekehrt besteht das Hauptproblem, wie ich meine, darin, dass Akteure, die bisher den Schutz staatlicher Zuständigkeit, Gewährleistung und Verantwortung in Anspruch nehmen konnten, nun aus dem Verantwortungs- und Zuständigkeitsbereich staatlicher Leistungsprogramme (z. B. betreffend ihre Einkommenssicherheit) herausgeworfen und auf ihre „Eigenverantwortung“ verwiesen werden. Das ist der Sinn der „aktivierenden“ Arbeitsmarktpolitik („Hartz IV“), welche die Adressaten des Programms nötigt, die Fol-

„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“ 217

gen ihres Arbeitsmarkt-Misserfolges zu einem größeren Teil, als es bisher der Fall war, selbst zu tragen und sie wegen der erwarteten verhaltensändernden Auswirkungen der entsprechenden Entbehrungen motivieren möchte, verstärkte eigene Anstrengungen zur Wiedererlangung bzw. auch zur Erhaltung einer Erwerbstätigkeit zu unternehmen. Diese Anstrengungen sollen dann durch staatliche Agenturen durch Beratung, Qualifikation und Vermittlung gefördert werden. Hier interessiert wie in allen ähnlichen Fällen der Neu-Justierung die gerechtigkeitstheoretische Frage, ob und wie man die Zuweisung von Verantwortlichkeit mit der kausalen Verantwortung derjenigen, die verantwortlich gemacht werden, in einen fairen Einklang bringen kann. Drei Fälle sind zu unterscheiden. (1) Akteure werden für negative Resultate, für die sie verantwortlich sind, nicht auch verantwortlich gemacht; sie kommen kostenlos davon. Das ist der Fall einer unangemessenen Generosität, in dem durchaus kausal attribuierbare negative Resultate der Allgemeinheit aufgebürdet werden; die einen versäumen, die Pflichten ihrer Verantwortlichkeit (vgl. das Konzept der „corporate social responsibility“) zu erfüllen, und die anderen müssen dafür zahlen. (2) Akteure müssen für genau das einstehen, wofür sie faktisch/kausal verantwortlich sind – nicht mehr und nicht weniger. Bei dieser Äquivalenzregel ergeben sich jedoch schwer zu entscheidende empirische und kontrafaktische Fragen. Wenn es gelänge, diese zu beantworten, könnte man von einem (annähernden) Gleichgewicht sprechen zwischen den Pflichten, für deren Erfüllung Akteure verantwortlich sind, und den retrospektiven und prospektiven Kausalitäten, die ihrem Handeln zuzurechnen sind. (Will sagen: sie haben durch vergangenes Handeln/Unterlassen den Misserfolg herbei­ geführt und/oder sie können jedenfalls durch gegenwärtiges Handeln/Unterlassen den Misserfolg in der Zukunft abwenden.) (3) Akteure werden für Gegebenheiten mit Verantwortung belastet, für die sie eindeutig nicht rückblickend kausal verantwortlich sind (z. B. wegen einer ungünstigen genetischen, sozialisatorischen oder qualifikationsbezogenen Grundausstattung und/oder wegen vorgefundener Bedingungen, denen sie auch durch getreuliche Wahrnehmung der ihnen zugewiesenen Verantwortung nicht abhelfen können (z. B. wegen einer ungünstigen Nachfragesituation am Arbeitsmarkt). Unter normativen/Gerechtigkeitsgesichtspunkten erscheint die Präferenzordnung, in die diese drei Fälle zu bringen sind, eindeutig: (2) > (1) > (3). Die Fähigkeit zur laufenden korrigierenden Neu-Justierung von Verantwortung ist eine voraussetzungsreiche Kompetenz. Sie ist an die kognitive Voraussetzung gebunden, dass z. B. private Konsumenten wissen müssen, welche Ernährungsweise sie wählen oder unterlassen müssen, um im Interesse der eigenen zukünftigen Gesundheit – sozusagen in praktischer Solidarität mit ihrem zukünftigen Ich – folgenbewusst und klug zu handeln. Er hat auch ökonomische Voraussetzungen: Akteure müssen sich aufgrund ausreichender Ressourcenaus-

218

„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“

stattung leisten können, folgenbewusst zu handeln, also z. B. Zugang zu solchen Nahrungsmitteln haben, deren Genuss zuträglich ist für ihre längerfristige Gesundheitssicherung. Gesellschaften müssen bereits „reich genug“ sein, um verantwortlich handeln zu können, also z. B. auf die Option der Beschäftigung von Kinderarbeit oder umweltschädigende Wirtschaftsmethoden zu verzichten. Und er hat moralische Voraussetzungen, die als allseitige (oder doch weit verbreitete) Bereitschaft zu einseitigen Vorleistungen im Dienste erwünschter Gemeinwohl-Beiträge beschrieben werden können. Diese moralische Voraussetzung von Zivilität wird wiederum durch das Vertrauen in die Mitwirkungsbereitschaft und kognitive Kompetenz einer relevanten Zahl anderer Akteure wahrscheinlich gemacht wird. Verantwortliches, d. h. an der Selektion von sachlichen, zeitlichen und sozialen Fernfolgen orientiertes Handeln steht und fällt mit der Erfüllung aller drei Voraussetzungen – der kognitiven, ökonomischen und moralischen. Eine offene Frage ist jedoch, welche historischen, politisch-institutionellen und kulturellen Voraussetzungen zu einer Anreicherung von Gesellschaften mit den genannten zivilen Kompetenzen führen. Die Antwort auf diese Frage ist eher mit negativen Vermutungen einzukreisen. Wirtschaftliche Ängste und die Erfahrung von Unsicherheit sind wohl eher negative Einflussgrößen. Der oben beschriebene Zusammenhang der Privatisierung von Risiken durch Verantwortungsübertragung auf Nicht-Eliten ist ein Vorgang, der heute in arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Zusammenhängen vielfach anzutreffen ist, aber das Kriterium der „Verantwortungsfähigkeit“ oft ungeprüft als erfüllt unterstellt. Man bürdet Akteuren eine Verantwortung auf, von denen fraglich bleibt, ob sie in der Lage sind, sie angesichts ihrer Ausstattung mit kognitiven, ökonomischen und moralischen Ressourcen auch tatsächlich zu tragen. Falls und wo immer das nicht der Fall ist, handelt es sich um den problematischen Fall einer Verantwortungszuweisung trotz mangelnder Verantwortungsfähigkeit. Ein umgekehrter problematischer Fall kann bei der Übertragung von Verantwortung vom Typ (b) auftreten: hier werden Akteure (z. B. staatliche Behörden, Unternehmen, Eltern) mit der Verantwortung für andere Akteure (z. B. Sozial­ leistungsklienten) belastet, die u. U. sehr wohl in der Lage wären, diese selbst zu tragen. In den Fällen (b) und (c) haben wir es also mit reziproken Fällen der Fehlallokation von Verantwortung zu tun. Von einer solchen Fehlallokation kann man auch im Fall (d) sprechen – jedenfalls dann, wenn die Akquisition von Verantwortung und Zuständigkeit durch juristische Personen erfolgt und deren Ausübung zur Folge oder zur Absicht hat, paternalistische Kontrolle über diejenigen auszuüben, für die – ohne deren Einwilligung und Mandat – Verantwortung übernommen wird. Aus diesem Gesichtspunkt ergibt sich die Frage nach der Legitimität des Bestandes und Wirkens zahlreicher sog. NGOs, Stiftungen und halböffentlicher Einrichtungen. Das Ergebnis dieser Überlegungen ist, dass eigentlich

„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“ 219

nur in dem Fall, dass die Übernahme neuer Verantwortung nach (a) erfolgt, eindeutig von einem zivilgesellschaftlichen Sachverhalt gesprochen werden kann. In der Politik der Verantwortungszuteilung treffen wir eine Reihe von Mustern der Abwehr an. Eines davon ist die Dekonstruktion des Begriffs der Kausalität. Sie tritt dort auf, wo der Versuch, nach dem sog. „Verursacherprinzip“ Verantwortung zuzuweisen, mit einem Argument zurückgewiesen wird, das sich auf die „Verursachung der Verursachung“ bezieht: Mein Faulenzerdasein, sagt dann z. B. der Langzeitarbeitslose, dem die Verantwortung für seine Wiedereingliederung ins Beschäftigungssystem angesonnen wird, ist nicht meinem freien Willen, sondern dem Umstand zuzuschreiben, dass ich unter ungünstigen Bildungs-, Sozialisations- und Begabungs- und Gesundheitsbedingungen, die Motive verloren oder niemals angeeignet habe, meiner Verantwortung gerecht zu werden: Was kann ich dafür ? Ähnliche Taktiken der „Kausalitätsverlängerung nach hinten“ sind aus Prozessen gegen Kriegsverbrecher oder Staatskriminelle bekannt, die sich auf einen Befehlsnotstand berufen.21 Wirtschaftsunternehmen, die ihre Beschäftigten freisetzen, berufen sich gern darauf, dass dies nicht aus ihrem freien Willen geschehe, sondern durch Nötigung seitens der Teilnehmer an Kapitalmärkten zur unabweisbaren Notwendigkeit geworden sei. Diese Beispiele zeigen, dass zwar die kausale Zurechnung von Handlungsfolgen zu ihren Urhebern für die moralische Zuteilung von Verantwortung unerlässlich ist, dass es sich aber, soll diese Zuteilung sinnvoll sein, immer nur um kurze Kausalketten handeln darf, an deren Ursprungspunkt eine Autonomiefiktion steht. Eine zweite Argumentationsfigur, durch deren Gebrauch es gelingen kann, Verantwortungszumutungen abzuweisen, ist der Verweis auf kollektive Verursachung: das Volumen der Emissionen ist zwar messbar, aber den verursachenden Immisseuren nicht zurechenbar; selbst wenn die technischen Schwierigkeiten der Zurechnung zu beheben wären, bleibt das Synergie-Argument: „meine“ Immissionen wären völlig unschädlich geblieben, wären nicht verstärkend (und den Schaden in Wahrheit erst verursachende !) gleichzeitige Immissionen „aller anderen“ hinzugekommen. Wer soziale oder rechtliche Normen verletzt, kann zur Verantwortung gezogen und zu Kompensationsleistungen für die Folgen der Normverletzung veranlasst werden. Bei solchen Normverletzungen sind zwei Fälle zu unterscheiden: a) der Akteur tut etwas, das nicht erlaubt ist; b) er versäumt etwas zu tun, das geboten ist. 21 Während der Demonstrationen gegen den Axel-Springer-Verlag im April 1968 mokierte sich Niklas Luhmann über studentische Aktivisten mit der Frage, weshalb sie denn Springer zum Gegner wählten – und nicht Johann Gutenberg als Erfinder der Druckkunst ?

220

„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“

Im Fall (a) hinterlässt die falsche Handlung in der Regel (i) Spuren, die dann (ii) verfolgt werden und zum Urheber der Handlung führen können. Beides ist bei der Normverletzung vom Typus des Versäumnisses oder der Unterlassung nicht mit gleicher Eindeutigkeit der Fall. Diese Zurechenbarkeit kann allerdings durch den Gebrauch spezieller Zeichensysteme erleichtert werden. So ist es z. B. geboten, Kraftfahrzeuge vor dem Gebrauch auf öffentlichen Straßen bei zuständigen Behörden registrieren zu lassen. Die Tatsache, daß ein Akteur diese Norm erfüllt, d. h. ihre Erfüllung nicht vernachlässigt hat, wäre nur mit großem Aufwand festzustellen, wenn es nicht solche speziellen Zeichen gäbe, im genannten Beispielsfall also amtliche Kennzeichen, die das norm-konforme Verhalten zertifizieren. Sobald es solche Zeichen (Gütesiegel, Finanzamtakten, Betriebsgenehmigungen, Personalausweise, Gewerbescheine usw.) gibt, können Versäumnisse relativ leicht aufgespürt werden. Weniger leicht sind andere Kategorien von Versäumnissen und Vernachlässigung festzustellen. Dabei geht es zum einen um die versäumte Erfüllung von bürgerlichen Pflichten, die eher moralisch als gesetzlich normiert sind. Das Versäumnis einer Personengruppe, nach einem Picknick im städtischen Park den dabei entstandenen Müll angemessen zu entsorgen, hinterlässt zwar deutlich sichtbare Spuren, aber diese sind Urhebern typischerweise nicht zuzurechnen. Der wichtigere Fall versäumten Handelns liegt dann vor, wenn Gesetzgeber und Verwaltung es unterlassen haben, für bestimmte Problemlagen Vorsorge zu treffen. Zwar kann die Politik Unterlassungen der Bürger und auch von Angehörigen der Verwaltung registrieren und sanktionieren. Aber es gibt keine Instanz, die Unterlassungen der Politik selbst sanktionieren und politische Eliten für die Schadensfolgen ihrer Unterlassungen zur Verantwortung ziehen könnte.22 Zwar kann eine Regierung, die es versäumt hat, dringend benötigte Vorkehrungen gegen absehbare Naturkatastrophen zu treffen (z. B. einen robusten Staudamm gegen Überschwemmungen zu errichten oder ein logistisches System zur Rettung der Opfer von Überschwemmungen zu unterhalten), bei der nächsten Wahl aus dem Amt entfernt werden; sie kann sogar im Wege der Staatshaftung zur Leistung von Schadenersatz verurteilt werden. Aber diese Sanktionen mildern allenfalls die Folgen schuldhaften oder doch vorhaltbarer Unterlassungen und der daraus entstandenen Schäden. Vor allem ist, wenn auch solche Unterlassungen eindeutig identifiziert werden können, völlig unklar, wem sie zugerechnet werden können. Warum der gegenwärtig am22 Diese Schwierigkeit, Regierungen und leitende politische Eliten zur Verantwortung zu ziehen, gilt nicht nur für deren vorhaltbare Unterlassung, sondern z. T. auch für ihre Handlungen und „positiven“ Entscheidungen. Je „verflochtener“ politische Entscheidungssysteme operieren, desto weniger gelingt es dem Bürger – oder auch dem analysierenden politischen Beobachter – zwischen Entscheidungsergebnissen und ihren Urhebern eine eindeutige Kausalbeziehung zu postulieren.

„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“ 221

tierenden Regierung und nicht ihrer Vorgängerin vor 30 Jahren ? Ähnlich ist es oft unstrittig, dass Hunger- und Klimakatastrophen in Ländern der sog. Dritten Welt durch adäquate Vorsorge hätten vermieden werden können und daher die unterlassene Vermeidung vorwerfbar ist. Aber es ist nicht klar, wem unter den vielen in Betracht kommenden Staaten und supranationalen Organisationen ein Versäumnis angelastet werden und insofern Verantwortung zugeschrieben werden kann. Handlungen („acts of commission“) haben Urheber, aber Versäumnisse („acts of ommission“) der genannten Art sind für alle praktischen Zwecke Waisenkinder. Es scheint eine gewagte, aber vielleicht nicht ganz abwegige Spekulation, dass in der Welt des 21. Jahrhunderts die übelsten Missstände solche sind, die nicht auf das Begehen verbotener, sondern auf die Unterlassung gebotener Handlungen zurückzuführen sind. Indifferenz23, Vernachlässigung (negligence) und Sorglosigkeit sind – vielleicht bestärkt durch die zynischen Erwartung, dass es mangels eindeutiger Zuständigkeiten ohnehin niemanden gibt, der zur Verantwortung gezogen werden könnte – Ingredienzien einer postmodernen „Politik“ des Geschehenlassens und Beschweigens. Dabei besteht vielleicht das wichtigste Versäumnis – oder eine Versäumnis „zweiter Ordnung“ – darin, Kooperationsverhältnisse und „weltinnenpolitische“ Handlungskapazitäten globaler Reichweite zu konstituieren und sie mit den Ressourcen auszustatten, die dafür sorgen könnten, dass die Frage nach der Verantwortung für Versäumnisse zumindest eine Adresse hat.

23 Z. Bauman, Modernity and the holocaust, Cambridge: Polity, 1991, S. 74.

10

Shared Social Responsibility. Reflections on the need for and supply of “responsible” patterns of social action (2010)

“Responsibility” is a three-dimensional concept; accordingly, whenever we use it, three implicit questions are being raised and need to be answered. First, who is responsible ? Second, what is the range or scope of the responsibility in question: for what does someone’s responsibility apply, and where are legitimate limits of acting as “one’s brother’s keeper” ? Third, to whom is the agent in question responsible (meaning: by whom can she be held accountable) – be it in the present retrospect of what the agent has done so far, or be it in the future retrospect of what she will have done at a later point ?1 In the formal sense suggested by these three questions, all re­ sponsibility is “social” in that it refers to a social interaction in which an agent (A), the actions (X) carried out by the agent that affect a category of people and concerns, and a monitoring observer (M) – be it only an agent’s self-monitoring conscience – are implied, which determines whether or not A has complied with the duties of her responsibility. Depending on the answer, sanctions may range from public praising to public shaming to personal feelings of guilt. Sanctions also include formal criminal punishment and the imposition of legal liabilities on those who are found (in court) to have violated their responsibility. Furthermore, responsibilities are subject to an ongoing process in which they are assigned, contested, and redefined through formal legislation as well as changing social norms. The notion of “shared social responsibility” plays an increasing role in public policy discourses of many (though not all; cf. Konstantinides and Scholz 2010) European states and, in particular, the Council of Europe. The latter is in the process of adopting it as a programmatic formula that is supposed to capture the aspirations of a specifically “European” notion of social order. However, the concept and its users sometimes appear to mix up two ideas that we may want to keep separate

1

For a lucid conceptual analysis of these various aspects of “responsibility”, see Günther 2006.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_10

223

224

Shared Social Responsibility

for the sake of analytical clarity. On the one hand, “shared responsibility” refers to well-known problems of collective action and the production of public goods for which “all of us” (i. e., all of their beneficiaries) are responsible to contribute by sharing the costs, efforts, and burdens involved. The other understanding associated with “shared social responsibility” invokes a norm of redistributive solidarity which requires the relatively well-to-do to share their resources with others. The concept of responsibility also occupies an important place in both socio­ logical theory and the philosophy of social justice. As to sociology, responsibility denotes the reflexive awareness of actors of the demands moral, social, and legal norms make upon their behavior in the light of the consequences of one’s actions. Max Weber’s famous notion of Verantwortungsethik (vs. Gesinnungsethik) can be criticized for being almost empty concerning those norms, with the only remaining ethical imperative being that agents must consider and reflect on the consequences of their (in)action. More substantial norms that define corresponding responsibilities of compliance can be subdivided into legal, moral, and social norms (Elster 2007). They differ according to their respective enforcement mechanism. If we fail to perform duties as defined by legal norms, state actors will step in and coerce compliance. If we fail to comply with moral norms, the inner voice of conscience will step in and generate feelings of guilt as a sanction. Finally, if we fail duties as defined by social norms, we will be shamed, treated with contempt, os­ tracized, etc., by others in whose eyes we have lost our worthiness of recognition for what we have done or failed to do. What makes social norms special in comparison to the two other types of norms is their lesser degree of counter-factual va­ lidity. In particular, legal norms are robust in the sense that, no matter how many people violate them how many times, they continue to assert their validity (until, that is, they may undergo a formal revision). Moral norms, as backed by considerations such as “everyday Kantianism” and generalizability, will not lose their validity (but can arguably even gain in force) by the evidence of their being widely violated and the indignation triggered by this evidence. In contrast, social norms (such as the expectation that parents supervise their children’s homework, the observance of dress codes in funerals, standards of marital fidelity, neighbourly help, etc.) seem to be much less immune to the impact of their empirical violation. For as people are seen to be unwilling or unable to, observe specific social norms, the latter can lose their validity and literally evaporate. What sustains the validity of social norms is the (fallible) trust in their validity, i. e., their bindingness for others. Yet violators can simply choose to move out of the reach of those who try to shame, ostracize or express contempt in response to their violation of social norms, thus rendering the specific sanctioning mechanism of this kind of norm inoperative (to the extent, that is, it is not additionally supported by either moral or legal underpinnings).

Shared Social Responsibility 225

I interpret the discourse on responsibility2 that seems to be spreading both within academia and among policy elites3 as a symptom and reflection of the perceived need to strengthen and defend the social order against its decay brought about by the prevailing theory and practice of socioeconomic libertarianism. The concomitant symptoms of state weakness nourish a vision of social order that is essentially based upon the voluntary and informally controlled compliance with so­ cial norms – in spite of their vulnerability to decay resulting from non-compliance. If people’s – as well as all kinds of organized stakeholders’ – actual everyday behaviour is to be informed by the voluntary compliance with the social norm that the burdens of responsibility are to be shared, what is called for is obviously some method to assign shares to actors. As the review of policy literature states, “consensus is unlikely, however, on how much responsibility each party should bear in the future” (24).4 Absent such consensus, and the institutional method to reach it, as soon as the sharing of responsibility is perceived to be somewhat costly to those who share, everybody just may wait for everybody else to do his share, in which case cooperation and the solution of collective action problems are unlikely to be set in motion in any durable fashion. The easiest way out is to allocate responsibilities according to the logic of liabilities in civil law: every actor is responsible for compensating the damage he has demonstrably inflicted upon others. Yet most damages are diffuse as to both their causal actors and those affected. Another method for allocating shares of responsibility is the rule that “responsibilities are proportionate to the possibilities [my emphasis] open to [people]”, which 2

As mentioned, the discourse on “responsibility” does not only play a role in debates on invigorating forces of civil society and social order. It is also central to the liberal-egalitarian theory of distributive justice (“luck egalitariamsm”). The latter claims that inequalities are normatively unproblematic only to the extent that they demonstrably derive from and correspond to what people are responsible for (i. e. their efforts, ambitions, decisions, choices), not from conditions and circumstances that are beyond their control (cf. Dowding 2008). An analogous standard of justice applies in criminal justice, where the defendant is due to be sanctioned in strict proportion to a rights violation he is demonstrably responsible for. 3 Examples of the latter include appeals to “corporate” social responsibility as well as to the charitable engagement of actors within “civil society”. Also, the widely commented upon transition from concerns with government (i. e., activities originating with state institutions) to those with governance (resulting from the multilateral cooperation of state institutions and non-state stakeholders) belongs into the same context (Offe 2009). Individual citizens are also addressed by policy makers – sometimes with good reasons – as being ultimately responsible for policy outcomes, as in health, labor market, migrants’ integration, and environmental policies. Albena Azmanova (2010) has called this move “citizen responsibilization”; she highlights its implications of sauve-qui-peut risk privatization and subsequent victim-blaming. These transitions correspond to shifts from the rather exclusive reliance on legal norms to the (additional) reliance on social norms. 4 Page references in the following are to Konstantinides and Scholz (2010).

226

Shared Social Responsibility

is theoretically neat yet calls for a procedure of possibility assessment. Nor does the thorny problem of determining shares go away by routine appeals to a “common duty of everyone” (12), the “dialogue between all the relevant stakeholders” (21), “a sense [or ‘culture’] of shared responsibility” (29), or an “operational vision of shared responsibility” (35), etc. It should be clear from these distinctions that things can go wrong in a number of ways. For instance, A is assigned a responsibility to do X yet is unwilling to accept it, thereby violating, as the case may be, a legal, moral, or social norm of responsibility (think of a parent who is unwilling to care for his or her child). Yet the rejection of responsibility out of unwillingness may be more easily excused if the (assumed) beneficiary is not one’s child or some other concrete person, but “all of us”. For in this case, every agent’s willingness to do “my” share is, except for quite exceptional situations, contingent on the perceived willingness and ability of oth­ ers to reciprocally do their share. Also, A can (claim to) be unable to perform the ascribed responsibilities, in which case it appears unfair to burden him with them. Finally, the monitor M may misattribute some failure to comply with the demands of responsibility, as in the case of victim blaming, scapegoating, rationalization of personal failings, or an agent’s claiming of credit for good deeds that, in fact, others have performed. Sometimes it is next to impossible to find out – and agree upon – to whose (in)action (un)desired outcomes can be causally attributed, and who is to be blamed or praised for (not) having lived up to his responsibilities; if so, any judgement on the part of M is bound to be somewhat arbitrary. A further problem with the monitoring agency M emerges if it lacks the unbiased neutrality that is needed for credible statements on whether or not A has actually, in line with her responsibilities, performed X.5 The content of X, i. e. the social and substantive range of responsibilities, can vary widely. At one extreme, individuals are assigned the responsibility to care for themselves at any given point in time. A famous saying comes fairly close to this extreme: “If you need a helping hand, look at the end of your right arm !”6 From that zero point of individual, self-centred responsibility7 (at which all the three 5

6

7

An illustration of this problem is the virtually universal absence of independent evaluation mechanisms in activities related to “corporate social responsibility” (CSR). Instead, we often find a fusion between A and M in CSR, resulting in a self-laudatory exercise of agents who pass favourable judgment upon their own activities. It has originally been used by Abraham Lincoln, who disapprovingly addressed it to the slave owners. Today, its analogue is commonly used when mainstream politicians address the long term unemployed in order to “activate” them or blame them for showing insufficient responsibility for the improvement of their condition. This notion of responsibility as self-responsibility (cf. the role of “Selbstverantwortung” in German labor market policy) indicates that the concept of responsibility does not necessarily overlap with that of solidarity, to say nothing about altruism.

Shared Social Responsibility 227

categories I distinguished above – A, X, M – collapse into one), we can conceptually move in three directions.8 One is the growing temporal inclusiveness, as illustrated by de la Fontaine’s tale of the grasshopper and the ant, with the former being held responsible not just for the momentary, but for the far-sighted care for itself. The grasshopper has failed its responsibility by failing to think of and prepare for the coming winter, thus violating some (social) norm of prudent soli­ darity with one’s future self. Secondly, responsibility can be extended in the social dimension (ranging from “my partner” to “all of mankind”), or the number and categories of people who are intended to benefit from “my” responsible action. Thirdly, we can also think of extending responsibility even further by demanding that agents must be attentive to and knowledgeable about events, developments, and causal links that frame the situation of their action. As Thunder (2009: 261) puts it, this cognitive dimension of “social responsibility requires both a certain habit of ‘seeing’ or noticing social needs, and the disposition to respond to them intelligently”. For instance, acting responsibly as a parent presupposes that s/he must seek out information and education about the nutritional needs of (young) children; s/he must be aware of the risks that lead to child obesity, etc. Likewise, military commanders are formally held responsible, according to the principle of “command responsibility”, for knowing not just what they happen to become aware of but also “what they could have known”, had they applied the appropriate scrutiny, about actions taken by their troops in combat. Hannah Arendt has even spoken of citizens’ “duty to know”. In all three of these dimensions – temporal, social, cognitive – which define the extent of responsibility, we can easily imagine demands to become exaggerated and plainly unrealistic. Such is the case when someone were to demand that the responsible citizen must be concerned with the long term effects of all of his actions upon all his fellow citizens (if not fellow human beings), and be so on the basis of the fullest available knowledge about the world in which he acts. While this extreme is plainly worthless in normative terms, the opposite extreme of “presentist” libertarian self-reliance is equally hard to defend. As a consequence, we can safely draw two generalizations. First, the content of any realistic notion of “responsibility” is always somewhere “in between” those extremes. Second, because 8 Max Weber’s notion of an “ethics of responsibility” (Verantwortungsethik) would be worth discussing here at some length. In Weber’s view, A is clearly restricted to the holders of elite positions of political leadership, M cannot be specified (due to his “warring gods” view of a world that is “ethically irrational”, as proponents of an “ethic of conviction” fail to realize) and X, while, according to Weber, is certainly not the democratic sovereign by whom the political leader might be held responsible, but rather someone who will look back (from the mist of the future, as it were) and validate the ancestor’s action as having in fact been “responsible”.

228

Shared Social Responsibility

there is no reliable yardstick for measuring the “appropriate” range of some individual’s responsibilities, this range will be, and unavoidably largely remain, contested and shaped by the comparatively weak forces of social norms. Moreover, policies of disciplining, educating, normalizing, activating and guiding people to behave more “responsibly” often border on a paternalistic control of behavior and the implied threat of victim blaming (following the logic of “I told you so …”). The issue here is to develop standards of fair “responsibilization” and the adequate endowment of non-state actors with the resources and conditions under which they can actually engage in responsible practices (an issue to which I shall return at the end of this essay).

The need for social responsibility Apart from strategic attempts by governing elites to “outsource” responsibilities that were previously assumed by public agencies to corporate actors, civil society, and individual citizens, three other considerations may play an additional role in explaining the new emphasis on governance and “responsibility sharing”. First, at the level of international (i. e. essentially “stateless”) policy making, the negotiated sharing of responsibilities among sovereign states appears to be the only means (beyond the limits of superpower unilateralism, that is) to achieve the production of global and international public goods, such as security and climate-related policies. Here, shared responsibility means the negotiated sharing of commitments and burdens among sovereign states. Second, it is well known that the provision of public (as well as most private) services is subject to the logic of co-production.9 This often requires the co-presence of the two sides, as in the doctor-patient relationship: The service provider cannot start “production” before the client/consumer is present and provides his “local knowledge”. Also, the client himself has typically a productive (if subordinate) role to perform in the service transaction, as when the patient is actually taking the medication or the student is doing the assigned homework. The client’s role also includes the performance of a (often rapidly increasing) share of IKEA-style self-service. All of these transactions are governed by social (e. g., professional) norms specifying which side is supposed to share what kind of responsibility in the essentially joint effort of service provision. A third – and in my view, the most important and least explored – challenge to which responsibility sharing must be seen as a rational and promising response is this: We live in a world where solutions to many policy problems can only be found 9

For an original normative argument for co-production as a form of non-market reciprocity, see Cahn 2004.

Shared Social Responsibility 229

if political elites succeed in enlisting not just the general support of constituencies, but a problem specific involvement, enlightened cooperation and supportive action of specific categories of citizens and situations. For instance, while criminal wrongdoing is entirely framed, defined, monitored and sanctioned by legal norms, and the institutions that are charged with the task of enforcing them, “nutritional wrongdoing” – i. e. the eating (and feeding others) of food that is known to be detrimental to the duration and quality of human life – is something that cannot fully be enforced and monitored through the regulatory agencies of the state. It must be corrected and overcome by invoking individuals’ informed responsibility to rationally adjust their lifestyles. What public policy must rely on in this policy area is the “soft” control mechanism of social norms which lead people to do the “right thing” out of an informed sense of other-regardingness and future-regardingness. Many of the policies to which this applies have to do with the human body and its physical and social environment. Examples of policies where such appeal to social norms and responsibility are widely used include water conservation, preventive health-related behavior (from H1N1 to HIV), nutrition, child protection, drug and substance abuse, the control of violence, gender and intercultural relations, environmentally friendly consumption styles, mobility behavior, etc.10 In these areas, policies are harder – and at times even impossible – to police and enforce compared to, say, building codes or product regulations. The success of these policies depends upon the prudent, voluntary, considerate, civilized, etc., compliance of citizens with social norms and the responsibilities prescribed by them. In all these areas, the citizen can neither be effectively coerced nor effectively incentivized to do what needs to be done in the interest of the provision of collective goods (and the minimization of collective “bads”). That is to say, if the policy succeeds at all, 10 In a manuscript, aptly titled “The Powerlessness of Powerful Government”, Stein Ringen (2005: 11) argues that it is no longer enough for governments to legislate and enforce laws and regulations, nor to steer citizens’ behavior through subsidies, transfers, taxes, and other monetary incentives. In addition – and increasingly so, according to the author – they operate and need to operate through a third family of policy resources that the author calls “signals”: “Signals are suggestions from the government. It encourages or recommends certain choices, actions or mind-sets, and discourages others. […] People are endlessly being told by their governments how to behave and what to do and not do. We are recommended to eat healthy food, to not smoke, to not drink and drive, to save more and spend less, or the other way around if the economy is lax, to take holidays at different times of the year, to use public transport, to practice safe sex, to keep children at home and off the streets at night, to not call out the doctor needlessly, […] to not litter the landscape, […] to buy home-made products, to pick up and dispose of dog droppings, to economize with water and electricity, to wash our hands before eating, to pay careful attention to consumer information on food products, to make ourselves computer literate, to take exercise. […] Hardly anyone or any activity is free from advice from government about what to do or how to think. Campaigns for or against this, that and the other are a constant feature of modern governance.”

230

Shared Social Responsibility

it succeeds through the responsibility people are willing to practice. In these and other policy areas, citizens have come to occupy, it seems, the role of the ultimate executive agents of public policies.11 To overstate my point here, we might say that all of us are affected by (and therefore are legitimate stakeholders in) what every single one of us does (or fails to do), not just in political, but also in private life. We are all (and are increasingly made to be) aware of the fact of interdependence and its challenges. The way “you” educate your children, organize your consumption and mobility behavior, control your “carbon footprint”, your everyday interaction with minorities and dissenters, your health behavior, etc., is known to make an impact, in its long-term and aggregate effect, upon the environment, the supply of human capital, climate change, health, forms and intensity of cultural and political conflict, and patterns of urban life, among others. This awareness of externalities and interdependencies (from which not even the residents of gated communities can fully escape) calls for and drives, or so I have argued, the cultivation and expansion of the demand for responsibility and its fair sharing. Policy analysts converge on the diagnosis that we need more responsibility than we actually see practiced in social reality: demand for responsibility exceeds its supply ! As David Thunder (2009: 560) summarizes: “A society that enjoys political and economic freedom cannot provide its members with a minimally decent way of life unless many of them have an active, outward-looking sense of responsibility for the lot of their fellow citizens and for the health of their social environment.”

If such a sense of responsibility wears thin, the foundations of social order are seen to be jeopardized, leaving behind a chaotic, unstable, and potentially despotic condition of exclusion, fragmentation, and anomie. Arguably, the now evident limits of the libertarian public philosophy, according to which the very notion of “society” is a mere phantasm,12 have sharpened the perception of the losses and dangers associated with a doctrinaire market-centered view of social order and social progress. At the same time, rich literatures on civil society (Cohen and Arato 11 To be sure, in some policy areas, governments are well able to back up, as it were, signalbased policies with monetary incentives and, eventually, coercive forms of intervention. Antismoking policies are a case in point. But such reliance on more traditional instruments of government is unpromising or even counterproductive if it comes to matters such as environmentally sound consumer behavior. Here, people need to be persuaded in order for the policy to succeed. 12 Cf. Margaret Thatcher’s famous statement in an interview of Oct. 31, 1987: “You know, there is no such thing as society. There are individual men and women, and there are families […]. People must look to themselves first.” http://briandeer.com/social/thatcher-society.htm

Shared Social Responsibility 231

1992; Offe 2000), on social capital (Putnam et al. 1993) and solidarity (Karagiannis 2007) have helped to sharpen the awareness of the fact that the state’s logic of coercive enforcement of laws and contracts and the market’s logic of self-centred partners in exchange do not, by themselves, add up to a foundation of robust social order. Some items in this literature echo the Tocquevillean insight that it is only due to the “art of association” and citizens’ voluntary involvement in them that society can defend itself against the ever-present dangers of despotism. A further reason why the discourse on responsibility appears to have moved up on the list of priorities of governmental and supranational organizations is likely to have to do with, as hinted to above, the chronic need of most governments to unburden the state budget by replacing state-organized and state-financed pro­ grams and services by voluntary ones that are provided for by civil society actors. In this perspective, the appeal to citizens’ responsibility and self-discipline, as well as their readiness to engage in the voluntary provision of services through the donation of time, skills, and private funds, is just the flip side of chronic symptoms of fiscal stress. Much of it can be seen as. a continuation of privatization moves of the heydays of neo-liberalism, with the difference that this time it is not the market to which services are being devolved, but civil society and the responsibilities assigned to civil society actors (such as charitable foundations, corporations, associations, religious communities, and individual citizens). Thunder (2009: 562), citing the brilliant anti-statist conservative manifesto of Berger and Neuhaus (1977), enumerates some items to be transferred into the sphere of civic responsibility: “providing a decent education to those who have ‘slipped through’ the cracks of mainstream educational institutions; caring for the elderly and sick, often in mediocre working conditions or on low salaries; ministering to the socially marginalized or disadvantaged, such as single parents, the unemployed, the homeless, and victims of sexual abuse; […] and reporting suspicious activity in one’s neighborhood.”

Reviewing this list, it cannot escape the attentive reader, however, that every single one of these items might also alternatively be taken care of – and more evenly and universally so – by properly funded and professionally operated welfare state institutions and their regulatory and compensatory capacities, such as a decent school system, social security and long term care institutions, minimum standards for working conditions and wages, unemployment insurance, rent-controlled housing, and adequate police protection. The policy of substituting public services and social rights with private charity can be criticized on two counts. First, voluntarism in the provision of social services, as it comes from third sector organizations, foundation, individual donations, and NGOs, is known to be much more unevenly distributed across social space and time than is the case with the ser-

232

Shared Social Responsibility

vices that are provided by welfare state organizations that operate through budgets, rights, and entitlements. For instance, in the case of natural catastrophes such as major earthquakes, normally massive donations tend to flow in that come from individual, institutional, and international donors (contingent, to be sure, on the degree of media attention the case receives and the international standing and reputation the respective country enjoys); yet such waves of enthusiastic solidarity and help coming from non-state actors often tend to be short-lived, following the attention cycle, while the long term assistance needed tends to remain in the hands of state agencies and largely state-subsidized organizations such as the Red Cross. Secondly, the outsourcing of the provision of services to civil society actors tends to suspend and water down the monitoring function M that I referred to above: Virtually nobody bears accountability for the volume, quality, professionalism, durability, and fairness of the services provided other than the donors themselves. These two points suggest that, in terms of designing new policies for the assignment of responsibility, we should he somewhat reluctant in joining the widespread enthusiasm for transferring responsibilities to civil society and “third sector” actors. Even today, most of the responsibilities we assume for “others” (corresponding to altruism) or “all of us” (corresponding to solidarity) do not result from voluntarism and choice on the part of responsible agents, but rather from formal insti­ tutions that commit us to serving others without leaving us much discretion on whether we chose or refuse to do so responsibly. These institutions – the system of taxes and transfers, social security and public education being the most important examples – are examples of self-binding acts of pre-commitment: At their origin stands the political, collectively binding choice, made in the past by some winning coalition of political forces, that it should no longer remain a matter of choice and the voluntary adoption of responsibilities whether or not, for instance, the unemployed are granted unemployment benefits. Instead, this becomes a matter of formal rights and entitlements. In this perspective, the genesis of the welfare state can be seen as a process leading to the institutionalization of responsibility which makes it viable even in the absence of supporting motivations. In this perspective, institutions can be compared to the auto-pilot of an airplane, which unburdens the pilot (temporarily) from the actual practice of his responsibility. To be sure, there have always been attempts to re-open that choice,13 be it in the form of po13 Examples are to be found in ultra-libertarian social movements such as the “Tea Party” in the USA of 2010. A rather bizarre example is to be found in a recent campaign that the German philosopher Peter Sloterdijk (2009) inaugurated when he denounced the state as a “money-sucking monster” and progressive income taxes as “expropriation” of the industrious forces in society. He calls for an “antifiscal civil war”, at the end of which, he suggests, society would be “reinvented” by abolishing “coercive taxation” and replacing it with donations the

Shared Social Responsibility 233

litical challenges to institutionalized responsibilities, or in the form of private circumvention, evasion, and sabotage of tax and social security institutions. In addition, authors have argued for the need to get people involved into voluntary other-regarding and future-regarding responsibilities and communal selfhelp, because such involvement is seen to increase the quality of services provided and the adequacy of solutions found. The suggestion here is that the devolution of competencies to small local bodies (which comprise all those directly “affected” by problems at hand) would activate the ability of local populations to find out, through a process of deliberation, what their needs actually are; it would also bring to bear their local knowledge on how these common needs can best be met – rather than leaving the design of solutions to experts, managers, and administrators (Fung and Wright 2001). Local actors, as opposed to outside experts, are supposedly “sufficiently familiar with the relevant facts to be able to act effectively” (Thunder 2009: 562). As Fung and Wright emphasize and convincingly illustrate on the basis of several case studies, a precondition of success of such local voluntary initiatives is that, while remaining under the supervision and control of superordinate agents, they are granted formal decision-making powers and other resources that allow them to actually decide upon and implement solutions; responsibility must be “empowered” – a point to which I shall return at the end of this essay. Not all cases where “more responsibility” is being called for, however, lend themselves to such empowered devolution. As Thunder (2009: 564) rightly observes, “remote and diffuse objects such as geographically, socially, and culturally [one might add: temporally] distant persons and groups are less likely to engage the moral imagination than objects closer to home such as the fate of one’s immediate family, friends, acquaintances, and colleagues.” Yet arguably the most urgent need for people taking responsible action occurs exactly in areas where responsible agents and the beneficiaries of their agency are far remote from each other – be they remote in space (when the issues are protecting others from human rights violations and helping them to maintain their material level of subsistence through development programs) or remote in time (as in all environmental problems, including those of climate change). In such cases, feeling and acting responsibly for the benefit of remote others can be a morally highly demanding matter, as there are no ties of mutual obligation and direct cognitive accessibility to facilitate that action.

wealthy would proudly opt to make in favor of the public interest. For a spirited critique, cf. Honneth 2009.

234

Shared Social Responsibility

The declining supply of social responsibility In order to serve others or “all of us” in ways that standards of responsibility require, you need others to join the action. That applies at least when we deal with positive responsibilities (the assumed duty of A to do X), as opposed to the neg­ ative responsibility to refrain from something that would be irresponsible to do (such as littering the park or driving recklessly). In the case of positive responsibilities, not only do individuals normally lack the material and organizational resources needed for “making a difference”, except for very small social units; individuals, if they perceive themselves to be the only ones who care, will also be easily discouraged from complying with standards of positive responsibility if they see themselves in the “sucker” position of complying with norms that nobody else accepts as binding, and making sacrifices for causes that nobody else shares. Hence in order to assist others (thereby fulfilling positive responsibilities), we need the assistance of others for both instrumental and motivational reasons. The reasoning is: “I do my part if you do your part, or assist me in doing my part.” Responsibility does indeed thrive on being shared, and visibly so. If we rely on findings that claim a secular decline of “social capital”, i. e. the capacity to cooperate and join forces and resources with others (Putnam, 2000), the result is compelling: Since many people have lost their social capital, the initial conditions for such “joining forces” and sharing responsibility tend to be absent. In this situation, people may feel an abstract obligation to act responsibly yet do not see the agents to do it with, and therefore will easily give up. This effect may even be exacerbated by a condition one might call the “invisibility of the other”. While the monitoring and supervision of the other becomes ever more sophisticated in the vertical dimension (be it through consumer surveys of marketing agencies and large corporations, or through the surveillance and policing of entire populations through technologies such as CCTV), people seem to know less and less about each other in the horizontal dimension. In contrast to fundraising strategies that were widely used a generation ago – when donations were collected in neighbourhoods through door-to-door campaigning with the help of lists on which every donor could see how much previous donors had actually donated – today’s strictly unobservable electronic transfer of money does not allow us to get an idea of who among our neighbours has actually been willing to donate how much and for what purpose. Sociologists try to capture these and related phenomena with the concept of individualization (Bauman 2001). By that, they refer to a tendency of societal modernization which posits the individual (as opposed to collectivities such as classes, nations, groups, organizations, communities, families, etc.) as the ultimate unit of social life and social action. Under the influence of individualization, persons

Shared Social Responsibility 235

conceive of success and life satisfaction as something that results primarily from the prudence and luck with which they “game” market forces, rather than from the efforts of collective actors (states, trade unions, cartels) to curb them. At a time when, under the onslaught of market orthodoxy, all kinds of collective actors experience the defection of members, and when democratic states and their governments suffer from their citizens’ disaffection, individualist conceptions of the world spread by default. Diversity, distinctiveness, and the cultivation of individuals’ special tastes, styles, preferences, choices, and identities are being emphasized by consumers whom the market and the media supply with ever more sophisticated means to signal their uniqueness to others. Also, individualization is often seen as the flip side of globalization, as the latter tends to liquidate remaining collectivist arrangements of common protection and common agency. To the (considerable) extent that this description of trends and tendencies in modern OECD societies is accurate, it is entirely unsurprising that the notion of responsibility is in the process of losing much of its bindingness and normative validity. Its supply is dwindling while the demand for it, and hence its scarcity, grows ever greater. Finally, flexibility and social mobility (upward, downward, spatial, between jobs, between income brackets, and across family situations) as well as the spread of labor market and social security precariousness cannot but de-motivate practices of responsibility. Precariousness, as well as the anticipation of the risk of losing one’s socio-economic status, shrinks the horizons of other-regardingness and future-regardingness, as it makes solidarity with others as well as the far-sighted solidarity with one’s future self appear largely “unaffordable” at any present moment.

Re-balancing the demand and supply of social responsibilities The policy question resulting from this tale of increasing demand and shrinking supply is simple enough. To quote Thunder (2009: 574) once again: What is the design of “social institutions that might support the practice of responsibility [… and] shows how people’s social relationships shape their attitudes and behavior in the direction of social responsibility and makes responsibilities psychologically salient and cognitively accessible to agents” ? As an answer to that key question, moralizing appeals to encompassing values and identities are evidently not good enough, although they belong to the standard repertoire of political leaders. An example is Barak Obama’s appeal in his victory speech of 2008 when he addresses the nation’s citizenry: “This victory is only the chance for us to make that change […]. It cannot happen without you. So let us summon a new spirit of patriotism,

236

Shared Social Responsibility

of service and responsibility where each of us resolves to pitch in.” In a more sober tone, the Canadian sociologist Benoit Lévesque (2005: 48) states the goal “to improve civic engagement and responsibilities” and recommends the promotion of consumers’ and savers’ reorientation of their spending and investment decisions. Even here, the question remains how the consumer can be motivated to pay comparatively higher prices by complying in his shopping decisions with “fair trade” agreements, or the investor to sacrifice a margin of his potential return by engaging in “responsible” finance, such as investment in micro credits. Let me propose, in conclusion, four rules of thumb by which the dilemma of failing practices of responsibility might be dealt with in promising ways. First, we need to understand and appreciate that the promotion of civic responsibility and cooperation is (some might say paradoxically) largely a matter of public policy. It is not the retreat of the state that lets civil society flourish; it is rather the outcome of public policies which encourage and help develop (through other means than mere elite rhetoric) the willingness and ability of citizens to assume and share social responsibilities.14 In their analysis of the determinants of the highly unequal distribution of health outcomes, Hall and Taylor (2009) conclude that these unequal outcomes are determined by what they term “social resources”. But what determines the availability and distribution of those resources ? Here is the answer the authors provide: “[…] our analysis suggests that public policy making can […] be seen as a process of social resource creation or erosion […]. Public policy can influence the structure of social relations.” (2009: 97 – ​8; my emphasis) For instance, public policies can have the side effect of spreading distrust among ordinary citizens when they operate on the premise that the latter are either largely incompetent or unwilling to cooperate in the attainment of policy objectives. Policies and administrative agencies can strengthen or encourage social networks and their capacities for enhancing responsibilities, or they can do the opposite. The authors suggest that “governments should pay as much attention to the conservation of social resources as they do to the protection of natural resources” (103). Second, I wish to suggest that the distribution of discretionary time, demonstrably one of the most potent indicators of well-being and life satisfaction (Goodin et al. 2007), is a highly promising field of public policy aiming at the strengthening of active civic responsibility and its sharing. What we already see is a trend in family related and long-term care related social policies and services to create time for carers and caring, and increasingly this is paid time, the remuneration of which is intended to (partly) offset the opportunity costs incurred by persons who pro14 After all, symptomatically, it was a commission of the German federal legislature and not a civil society actor that inaugurated the discourse on “civic engagement” (Deutscher Bundes­ tag 2002) in Germany.

Shared Social Responsibility 237

vide care outside of labor markets and the labor contract. While such policy innovations are welcome, as they create time for caring, there are two inconsistencies here that are hard to defend. For one, why should only those caring activities find support in policy programs, the beneficiaries of which are family members of the care giver ? Why not extend such subsidized free time to other practices of responsibility which benefit the wider community ? (Cf. the proposal of a “participation wage” in Atkinson 1996.) For another, why are donations in monetary terms widely recognized and supported by tax exemptions, but not those donations on which people spend time rather than money (perhaps just for the simple reason that they do not have enough of the latter) ? Visionary proposals such as the one suggested and elaborated by Coote et al. (2010) extrapolate the same idea of making discretionary time available on a massive scale that would be used for the practice of shared responsibility. Third, the practice of social responsibility needs an institutional shell which would make it inviting, attractive, and more widely accessible. Many countries have reformed their legislation regulating foundation and large donations. But much more can be done for the objective of providing legal frameworks for cooperatives, private associations, philanthropic voluntarism, and the provision of services to specific target groups. Finally, transparency is decisive, as it provides the much-needed cognitive support for responsible action. Such cognitive support is needed in two dimensions. As to the first of these, not just the media but also public authorities need to bring to the attention of potential volunteers what projects and other kinds of civic engagement are available for the “investment” of time, monetary donations, or expertise. As I suggested before, much of civil society exists today in a state of what one could call “cognitive closure”: a condition of ignorance, inattention, and affective distance to the needs and problems of others. Most of us speak most of the time to – and are knowledgeable about – the likes of ourselves; this is a state of suburbanization of the mind. As to the second dimension of transparency, people need to know, given the opaqueness of civil society to itself, who and how many of their fellow citizens are actually engaging in practices of shared responsibility – and, also, what they actually accomplish by doing so. It is ultimately only the cognitive reassurance that others are doing “their share” as well that can establish and maintain “my” sense of shared responsibility and civic engagement.

238

Shared Social Responsibility

References Anthony Atkinson (1996), “The Case for a Participation Income”, The Political Quarterly 67 (1), pp. 67 – ​70. Albena Azmanova (2010), “Social Justice after Neo-liberalism”, Constellations, vol. 17, nr. 2. Zygmunt Bauman (2001), The Individualized Society, Cambridge. Peter L. Berger/Richard J. Neuhaus (1977), To Empower People: The role of mediating structures in public policy, Washington, D. C. Edgar S. Cahn (2004), No more Throwaway People. The Co-production Imperative, 2nd edition, Washington, D. C. Jean L. Cohen/Andrew Arato (1992), Civil Society and Political Theory, Cambridge, MA. Anna Coote/Andrew Simms/Jane Franklin (2010), 21 hours. Why a shorter working week can help us all to flourish in the 21st century, London. www.neweconomics.org/publications/21-hours. Deutscher Bundestag (2002), Bericht der Enquete-Kommission “Zukunft des Bürger­ schaftlichen Engagements”. Bürgerschaftliches Engagement: auf dem Weg in eine zukunftsfähige Bürgergesellschaft, Bundestags-Drucksache 14/8900. Keith Dowding (2008), “Luck and Responsibility”, in: Matt Matravers/Lukas Meyer (eds.), Democracy, Equality and Justice, London. Jon Elster (2007), Explaining Social Behavior: More nuts and bolts for the social sciences, Cambridge UP. Archon Fung/Erik O. Wright (2001), “Deepening Democracy: Innovations in Empowered Participatory Governance”, in: Politics and Society 29, nr. 1, pp. 5 – ​41. Robert E. Goodin/James M. Rice/Antti Parpo/Lina Eriksson (2008), Discretionary Time: A New Measure Of Freedom, Cambridge UP. Klaus Günther (2006), “Aufgaben und Zurechnungsverantwortung”, in: Ludger Heidbrink/Alfred Hirsch (eds.), Verantwortung in der Zivilgesellschaft, Frankfurt a. M., pp.  295 – ​329. Peter A. Hall/Michèle Lamont (eds.) (2009), Successful Societies. How Institutions and Culture Affect Health, Cambridge UP. Peter A. Hall/Rosemary C. R Taylor (2009), “Health, Social Relations, and Public Policy”, in: Hall/Lamont (eds.), Successful Societies, loc. cit., pp. 82 – ​103. Axel Honneth (2009), “Fataler Tiefsinn aus Karlsruhe”, in: Die Zeit Nr. 40, September 24. www.zeit.de/2009/40/Sloterdijk-Blasen?page=all Nathalie Karagiannis (ed.) (2007), European Solidarity, Liverpool UP. Christos Konstantinides/Arne Scholz (2010), Research on Shared Social Responsibility, Strassbourg, unpublished. B. Lévesque (2005), “A new governance paradigm: public authorities-markets-civil society linkage for social cohesion” Strasbourg. www.coe.int/t/dg3/socialpolicies/ socialcohesiondev/source/GUIDE_en.pdf Margaraet Levi (1998), “A State of Trust”, in: Margaret Levi/Valerie Braithwaite (eds.), Trust and Governance, New York, pp. 77 – ​101.

Shared Social Responsibility 239

Claus Offe (2000), “Civil Society and Social Order: Demarcating and Combining Market, State and Community”, in: Archives Européennes de Sociologie, XLI, nr. 1, pp.  71 – ​94. Claus Offe (2007), “Obligation versus Costs: Types and Contexts of Solidary Action”, in: Karagiannis (ed.), European Solidarity, loc. cit., pp. 113 – ​128. Claus Offe (2009), “Governance: ‘An Empty Signifier’”, in: Constellations, vol. 16, nr. 4, pp.  550 – ​562. Robert D. Putnam, Robert Leonardi, Raffaella Nanetti (1993), Making democracy work: Civic traditions in modern Italy, Princeton UP. Robert D. Putnam (2000), Bowling Alone. The collapse and revival of American democracy, New York. Stein Ringen (2005), “The Powerlessness of Powerful Government”, unpublished manuscript, Oxford University. Peter Sloterdijk (2009), “Die Revolution der gebenden Hand”, in: Frankfurter Allge­ meine Zeitung, June 10. www.faz.net/s/Rub9A19C8AB8EC84EEF8640E9F05 A69B915/Doc~E3E570BE344824089B6549A8283A0933B~ATpl~Ecommon~ Scontent.html David Thunder (2009), “Am I my Brother’s Keeper ? Grounding and motivating an ethos of social responsibility in a free society”, in: Critical Review of International Social and Political Philosophy, 12, nr. 4, pp. 559 – ​580.

11

What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ? (2001)

What is “progress” in the day-to-day use of the term ? Someone makes progress in recovering from an illness or in preparing for an exam. A company makes progress in increasing its market share, and new computer software marks progress over its predecessor. Or progress occurs in some military action towards defeating enemy forces. Such overuse of the term is ubiquitous and equivalent to the notion of “taking steps in a desired direction”, whatever the respective desires, and the steps taken, and by whom, may be. This foggy and over-extended use of the term is entirely unhelpful in political contexts. Instead, the political discourse of progress bundles three core ideas (see Sztomp­ka, 1990). First, progress is the outcome of collective intentional effort driven by reason. “We” are united in what we want and try to achieve it through some coordinated effort. That is to say, progress is not the evolutionary outcome of the blind forces of change driven by the market, technical change, or encompassing societal “rationalization” (Weber). In contrast, evolutionist views of social change – be they sociological modernization theories or doctrines of the “objective laws of motion” of capitalism (Kautsky) – leave at best limited space for the category of progress. In contrast to evolutionist views of change, “progressive” perspectives see change as voluntaristically driven by social forces and agents; the political efforts of which result in legislation and the free exchange of arguments and expression of interests from which it emerges. Progress, in this view, is the declaration of rights and the effective enforcement of such rights, which authorize public policies and programs. Progressive lawmakers and the social forces supporting them think about society in terms of a difference – the difference between conditions as they are and conditions as they should and can become through transformative efforts. It follows that progress takes place in a state and due to the state’s capacity to implement its laws and pro© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_11

241

242

What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ?

grams. (This implies that weakness or deficiency of a state’s capacity can severely preclude the possibility of progress.) Second, progress consists in the liberation (or “emancipation”) of collectivities (for example: citizens, classes, nations, minorities, income categories, even mankind), be it the liberation from want, ignorance, exploitative power relations, and fear or the freedom of such collectives to govern themselves autonomously, that is, without being dependent upon or controlled by others. Furthermore, the freedom that results from liberation applies equally to all, with equality serving as a criterion to make sure that liberation does not in fact become a mere privilege of particular social categories. To that end, the equality of the opportunity to enjoy freedom is just a means to enforce and universalize liberty. Equality is valuable because – and to the extent that – inequalities can interfere with the liberty (the liberty to pursue well-considered life plans, that is) of those who find themselves in an inferior distributional position. Egalitarians want to provide people with the means and conditions that they need to achieve freedom. Hence equality of rights and “real” equality of opportunity is not a goal in itself, much less a rival of liberty, but a mode of granting and achieving liberty. (Given this association of the ideal of liberty with universalism, that is, the notion of not just “real” but also “equal” freedom, it is odd – and an intended oxymoronic provocation – that an electorally quite successful Norwegian political party – as well as a former sister party in Denmark – has chosen to name itself “Progress Party”. For this party combines in its populist program libertarian anti-tax positions with xenophobic antiimmigrant demands, thus on both counts providing us with an extreme version of liberty-as-privilege.) Third, progressive change is essentially contested. The typical configuration of forces is that progressive change is opposed by those who are averse to it (“conservatives”) as well as by those who actively try to reverse previous change (“reactionaries”). Progress is costly and involves social conflict between the proponents of progress and those who feel, rightly or wrongly, that they will have to bear its costs (Shils, 1981). Hence reactionary opponents of liberating progressive change have resorted to demonizing it as a destructive, counter-productive, fateful force that threatens to undermine tradition, social order or even the interests (“rightly understood”) of those who advocate progress (Hirschman, 1991). Progress will be made only to the extent that those conflicts can be overcome, be it through the use of revolutionary methods or be it through democratic institutions and deliberative procedures, and eventually settled and reconciled. The idea of progress is a modern and secular one, virtually unknown prior to the 18th century. Before that, we had utopian visions, on the one hand, and on the other the idea that the Christian God will save our souls as well as the world according to His plan that is beyond human insight, reason, agency and intent.

What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ? 243

The recent revival of the discourse of social, economic and political progress (see Cramme and Jaroba, 2009) emerges from the widely appreciated fact that the almost universally accepted and institutionalized yardsticks of progress and the approximation of a “good” society, as they have been established in the second half of the 20th century, have become subject to three interrelated kinds of doubt. First, at least some of these standards are seen to be plainly misguided and normatively invalid because the costs and unanticipated consequences involved in their realization affect even those who are the presumed beneficiaries of progress, not just its enemies. Progress can involve costs which, at least in retrospect, put its desirability in question (Bloch, 1956). Some notions of progress have clearly been rendered obsolete or profoundly controversial. The development of and reliance on nuclear energy is a case in point. Thus, the first dilemma of progress is that we do things in spite of some evidence that the consequences of doing them may well turn out to be undesirable and detrimental in normative terms. We do things that we cannot do in good conscience. Second and reciprocally, we fail to do things that we might do in good conscience. To the extent standards of progress can be defended as normatively valid (that is, “worth” the costs and efforts), societies and their institutional systems grossly fail to enforce them and to live up to those standards. We fail to do things that we are both able to do and that we routinely invoke as being highly desirable and beneficial in normative terms. The elimination of diseases, hunger and extreme poverty are obvious examples and failures of enforcement that occur while mere lip service is being paid to progressive objectives. Yet such standards are being betrayed or compromised even by the progressive forces that (claim to) act in their name. Third, under the impact of these two discrepancies (which are mirror images of each other) people in modernized societies such as those of the Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) world have largely abandoned (and often become cynical about) the notion of progress itself, that is, the difference between conditions as they are and some (assumedly collectively preferable) conditions as they could and should be created through political reform. The notion of progress is being dismissed as no longer relevant at the political level. This sense of difference, the thought that “a different world is possible”, is constitutive for the forces of both political liberalism and socialism. In fact, the very idea of democracy would be rendered rather pointless if such difference were to be radically denied. Today, progress, as premised upon such difference, appears to have yielded to a post-modern sense of indifference and fatalism, a view according to which, as things cannot be changed anyway due to complexity, interdependence, short-sightedness and the failure to solve problems of collective action, and, as progressive proclamations are seen as empty rhetoric anyway, we have to accept conditions as they are, and history has come to an end.

244

What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ?

Let me elaborate on all three of these points. (1) The end of state socialism has demonstrated beyond any doubt that some putative progressive strategies can in fact turn out to be regressive in their results – and to such an extent that “progress” is no longer worth its costs. Intoxicated by their own ideology of progress, state socialist regimes turned out to be incapable of perceiving and coping with their own looming disasters. Supposedly progressive strategies can place burdens and constraints on members of society which, in the name and for the sake of some future (and, at that, often illusory) liberation, deprive them of their present rights and liberties. If such imbalance obtains, a “progressive” regime can become addicted to repression on which its survival is held to depend yet which, in fact, rather undermines the very conditions of that survival. The Berlin Wall and its eventual fall was a graphic illustration of this dialectic of repression. It seems unlikely that proponents of progressive policies are in danger of forgetting these lessons any time soon. Yet in capitalist democracies, a somewhat analogous mechanism of self-subversion can be observed. These societies have institutionalized an accounting frame of “costs” and “benefits” that is seriously defective in that it tends to extol quantifiable benefits of efficiency, growth and competitiveness while leaving large categories of “qualitative” costs (ranging from the humiliation of workers to long-term environmental damages) entirely unaccounted for (Judt, 2009). Some of the guiding principles underlying Western political economies – such as the yardsticks of technical “progress”, efficiency, productivity, economic growth and “security” – are arguably ill-considered in the first place. The assumption that the further development of the “forces of production” is axiomatically linked to progress, enhanced well-being, and liberation is hardly any longer in need of demolition. Rather, the burden of proof is on those who claim the existence of such a link in specific cases. In fact, it does not require deep analytical insights to understand that allegedly beneficial economic growth as we know it does not automatically lead to enhanced well-being and that, even to the extent it may, it does not lead to sustainable well-being (Stiglitz et al., 2009; Jackson, 2009). The prevailing obsession with efficiency results in the paradoxical pattern of cutting costs whatever it may cost in terms of “non-economic” negative externalities which are “factored out” by established modes of measuring “progress”. Democratic capitalism depends upon economic growth in the same way as state socialism depends on repression. Growth, like repression, is as much the precondition of short-term stability as it is unsustainable in the long run. Yet the use of this distorted and biased frame of self-observation may well amount to a critical deficit of awareness concerning the subversion of stability. (2) Much more acute is perhaps the second doubt about progress. While progressive standards of equal liberty (which include the institutions of the rule of law, human rights, liberal democracy, international peace and social protection)

What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ? 245

are widely endorsed and proclaimed throughout (not just) the developed world, we often turn out to be entirely unable to enforce and redeem these routinely and widely proclaimed normative standards. This is arguably not just a matter of some weakness of will of human agents, but also one rooted in inherent structural weaknesses of liberal democracies, such as the limited temporal scope of elites and nonelites alike. It is also rooted in deficiencies of state capacity, that is, the constrained capacity of democratic states to tax and to regulate. The progressive normative framework of liberal democracies is well entrenched at the level of proclamations and aspirations, yet in reality it suffers from a huge credibility gap. In Germany, 15 % of children grow up in conditions of poverty. About the same percentage of mankind (that is, one billion people) suffers from hunger or severe malnutrition, solemnly proclaimed millennium goals notwithstanding. A tiny minority of financial market actors cannot be stopped from inflicting severe damage on the global economy while hijacking major parts of national budgets in the process. Each year, many thousands of people, in Africa and elsewhere, die from diseases that can easily and cheaply be prevented. African “boat people” drown by the hundreds every year while trying to make their way to Europe across the Mediterranean. In the meantime, wars are waged at stupendous costs that are evidently as unwinnable as they are illegal by standards of international law. Considerations of human rights are suspended, in Guantanamo, Abu Ghraib, and elsewhere once they appear to be in conflict with the imperatives of a “war on terror”. Established modes of the production and consumption of wealth threaten climate and ecosystems on a scale that borders on a design for the self-decimation of mankind. Chernobyl and New Orleans are names that remind us of self-inflicted disasters of commission and omission. And so on. My entirely unoriginal point here is that none of these events and developments can be defended and justified by reference to the norms we still (virtually) all endorse. For instance, it is probably not easy to find a reasonably civilized person who would be willing to advance a consistent argument against the idea that equality of opportunity is a morally good thing to have. Yet a closer look at our educational institutions with their strong patterns of status inheritance reveals that many people are actually deprived of the opportunity to participate in the equal opportunity game (just think of children of migrants who often lack the opportunity to acquire the language skills at an early age on which scholastic success so critically depends). The norms and principles that are valid and well-considered often fail to apply in practical terms. (3) The third criticism of progressive politics relates to the fact that, firstly, potential progress can, in the light of all the costs involved, turn out not to be worth the effort deployed, and secondly, because the necessary action which could give rise to progress is not being taken. It is based on the doubt whether a “different

246

What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ?

world” is at all possible, a doubt that gives rise to privatist and fatalistic indifference. The blatant conflict between norms we all share (or at least feel compelled to pay lip service to) and things we all (fail to) do leads many into plain cynicism, and a deep disbelief in the possibility of politics, let alone progressive politics. We cannot afford to live in accordance with our political principles and moral insights because more urgent matters (such as economic growth and the priority to restore it) have to be taken care of first. As a consequence, we have become used to living, it seems, with the reality of ongoing moral scandals, hypocrisy and embarrassment. Moreover, we have become used to massive policy irrationalities of the following inter-temporal sort: On the one hand, we know that solutions will grow prohibitively more costly unless we start to apply preventive remedies now, yet on the other hand we need more time, due to current priorities and resources, before we can start doing so (see Stern, 2006). This reality of seemingly insurmountable embarrassments and irrationalities cannot but breed cynicism and attitudes of post-modernist indifference and a widespread disaffection with political life. Our societies are evidently largely incapable of avoiding (or effectively coping with) self-inflicted moral or physical disasters and self-destructive crises. The political and philosophical elites of slave-holding societies (or, for that matter, the executioners of Stalinist modernization) may well have lived in perfect harmony with their own normative premises (that is, they did what they believed in and believed in what they did, repugnant as these beliefs are from our present enlightened point of view). Such consistency is not something we are able to enjoy. Yet rather than turning to indifference, the progressive alternative, in fact the only adequate conception of progress in the present condition, is to strengthen our collective capacity for disaster control and the prevention of civilizational relapses. We do not need more progress, but we need to cope in better ways with the consequences of the (putative) progress we have made already. That is to say, we do not need new values, visions, or principles – such as revolutionary theorists of former times were busy spelling out. All we need, as progressives, is to dare to take ourselves seriously and build conditions under which we can do so. Today, an institutional design for social and political progress is no master plan or encompassing blueprint (such as “socialism”, which appears to have become a virtually empty phrase if we look at what all kinds of self-described socialists mean by it). It rather is whatever it takes to make modern societies, regression-prone as they are, less defenseless against their self-inflicted catastrophes. Evidence has been accumulating that such defense mechanisms do not flourish under conditions that neo-liberal economists advocate. The reason is simple: markets do quite wonderful things, but they most certainly do not cultivate the much-needed capacity of human agents for concern for others (“solidarity”) and concern for the future (or solidarity with our future selves) (Lukes, 2005).

What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ? 247

In order to strengthen the practice of these two virtues, progressives will, first of all, have to come to terms with the rather oxymoronic insight that the last thing we need is more progress – progress, that is, along the conventional objectives of economic growth, productivist accomplishments, “full” employment, consumerism, and privatization of the economy as well as of our individual lives (Fitzpatrick, 2004; Goodin, 2001). To be sure, economic growth is – and has long been – the universal peace formula of the capitalist economy and civilization, as in its absence neither would investors invest nor workers content themselves with the discipline of the workplace and the rewards consumerism has to offer. What progressives need instead is to think about defensive mechanisms that are called for in order to cope with some of the disastrous consequences of “progress”. Given the prevailing tendency of our type of civilization to slide back into partial barbarism (Offe, 1996) and to subvert its own viability through causing moral as well as physical catastrophes, the question is: how can we make social and economic processes reasonably “regression-proof ” – and thereby sustainable ? Albert Hirschman (1993) speaks of the need to “solidify” past progress, to preserve its “robustness and meaning”. No doubt, this is a defensive, not to say conservative (or rather “conservationist”) stance to take. Yet it demands more than just thinking about a “green technology” that will supposedly inaugurate a “third industrial revolution”. It will also involve thinking about designs for mutually constraining roles for states, supranational organizations, and corporations, about new cultural patterns of consumption, mobility, family life, and about the distribution of capabilities, social security, and caring activities. Again, it is entirely unoriginal to predict that political agendas of the 21st century will be dominated by three tightly interwoven systemic challenges: energy, security, climate. None of these challenges can be conceivably coped with by more economic growth and more employment – quite the contrary. Hence, we need to think about, experiment with, and advocate institutional patterns by which we can better cope with our self-inflicted risks and dangers. For that, no holistic blueprint of a “good”, “well-ordered” or “post-revolutionary” society is presently available – nor even desirable. If progressives make progress in redefining “progress”, it is most likely to come in the form of sectoral and piecemeal innovations, the implementation of which will allow us, if all goes well, to bridge the gulf that exists between our current realities and the normative claims of the liberal and socialist traditions. (Incidentally, many authors have been puzzled recently by the question why it is that at exactly when global capitalism underwent its most serious crisis since the Second World War the Social Democrats – in Europe at least – also faced their sharpest decline. Perhaps part of the answer might be that Social Democrats have come to fully embrace a notion of progress that the economic crisis and its aftermath have so profoundly discredited.)

248

What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ?

The revised notion of progress that I am trying to explore here is no longer captured by the metaphor of “marching forward”. On the contrary, the appropriate metaphor is that of establishing effective stop signs and thus protecting ourselves individually, as well as society as a whole, against the tendency of “sliding back”. Much of the current controversies on social and labor market policy is framed by defensive concerns, with progressives asking: How can rights of employees, pensioners etc. be defended against the onslaught of European and global neo-liberal forces ? The two types of movement contrasted here – “marching forward” versus stopping and preventing disasters – differ in the sociological nature of their respective dynamic. While representative political elites, together with their technocratic advisers and administrative staff, can pose as leaders in the march of progress and pride themselves on the achievement of quantitatively measurable cumulative results (such as growth rates, jobs, the balancing of current accounts, or even the equalization of incomes), the issue of what needs to be avoided and prevented must be settled by including the level of ordinary citizens and their perception of the dark underside of progress. A “good” society is not to be defined by a new and utopian set of principles, institutions and visions; it is rather to be designed by its members’ well-founded confidence that “X” cannot happen – with X being a major individual or collective disaster or injustice that social and political actors have either inadvertently caused or failed to prevent. Such a society is one that is equipped with adequate “shock absorbers”, stop signs and brakes, thus becoming able to defend itself against the social and physical consequences of its own mode of operation. Historically, attempts to set up progressive stop signs have been carried out by social movements and their protest activities: anti-war, anti-discrimination, feminist, urban, ecological, anti-imperialist, anti-nuclear energy mobilizations are cases in point. The current supranational negative goal of avoiding and slowing down climate change is another example. Still another one is the widely perceived obsolescence of the overarching policy goal of “full employment”. As this goal either manifestly cannot be achieved in the political economies of the OECD world (or, if achieved, only under conditions that are to be considered unacceptable in terms of income, security, working conditions and work-life balance), the “defensive” answer is the demand for economic citizenship rights, the partial uncoupling of employment and income, and even the adoption of a scheme that provides for an unconditional basic income for all citizens (or long-term residents) of a country, designed to avoid the condition of social and economic precariousness (van Parijs, 1995). A slogan such as “freedom instead of full employment”, as it has been used by activists advocating economic rights of citizenship in Germany, indicates the shift of perspective: from a “positive” demand for something to be achieved (“full” employment) to

What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ? 249

a “negative” demand designed to protect those who are otherwise most severely affected (through long-term unemployment and its individual as well as collective implications) by the failure to achieve the positive goal of stable labor market integration. The preventive policy perspective is focused on precluding the incidence of “worst cases” by building durable floors of security. This is clearly in conflict with the aim of ensuring equal resources. For it claims that individual resources may legitimately be unequal – provided, that is, that nobody ends up below some appropriately defined threshold. Some social democratic parties still promise their electoral clientele that they will universalize upward social mobility. It would be more in line with the current argument if they were to promise that nobody should be left behind and excluded. (But that is probably not advice that campaign consultants would tend to give.) In order to capture the difference that I wish to emphasize, let me use the meta­ phorical distinction between “gross progress” and “net progress”. “Gross progress” is a quantitative measure of economic performance, leaving all kinds of negative externalities as well as wasteful and unsustainable aspects of the process unaccounted for. In contrast the notion of “net progress” is a qualitative measure of the increment of liberation and the enhancement of well-being that results from the process in question. The distinction between the two leaves open the logical possibility that a plus in “gross progress” involves a minus in “net progress”, which is to say: an actual decrease of well-being. Yet as we do not have an unequivocal and consensual metric that would allow for the quantitative measurement of “net progress”, we are left with the need to assess the negative side effects and long-term externalities of “gross progress” in qualitative terms. Nevertheless, we may conclude that the ambitions of progressive politics are the better fulfilled the more reliably these negative side effects can be controlled and eliminated. To be sure, there is no objective measure by which we can determine the gap between “gross progress” (such as GDP per capita) and “net progress” (such as changes in the level of some notion of “well-being”). As this is so, two simple rules of justice suggest themselves. First, the question of how much (and what kind of) economic growth must be sacrificed for the sake of protecting and enhancing levels of well-being must be settled, in the absence of uncontested quantitative yardsticks, through deliberative procedures. What we cannot optimize by means of calculation must be decided through methods of enlightened will formation (which, however, it would be naïve to assume will result in consensus.) Second, those categories of people who are most likely to be affected by the negative externalities of “gross progress” (be it peasants in the southern hemisphere, be it the long-term unemployed in rich OECD countries) must be given priority in compensating for some of these externalities in ways that enable them to cope with the remaining ones.

250

What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ?

Progress, as conceptualized here, consists in the increased capacity of societies and polities to control those costs (in a very broad sense) resulting from the pursuit of progress, as conventionally understood and practiced. Such a switch to a preventive notion of progress calls for a critical reflection on the question to what extent some sacrifice in terms of “gross progress” will add to “my” (or rather “our”) “net progress”. What proportion of the costs of conventional “gross progress” can we save without inflicting upon ourselves unacceptable losses in terms of “net progress” ? And how can we improve the trade-off so as to make what we know is the normatively “right” choice actually affordable ? To illustrate: the mobility regime of most modern societies is based upon highways, automobiles, and carbon fuels. We know that this mobility regime is unsustainable for its ecological and climate-related externalities. Yet the choice between living according to this mobility regime and resisting it (by walking, using a bike, minimizing movement, etc.) is not really a choice for most people most of the time, as they depend on commuting to the (typically distant) places where they must work, study, shop and so on. In this situation, the building of an efficient system of public transport is a genuinely progressive (“liberating”) change, as it now provides people with the acceptable choice of using other means of transportation than their private cars. They are now free to practice responsible mobility. Yet politicians may not be free in the first place to open up that choice through putting in place a public transport system that is both technically and economically competitive with the conventional mobility regime. This lack of freedom may be jointly due to the facts that they (a) lack the budgetary resources needed to build and operate the public transport system and that (b) they have reasons to fear that, if most people were to switch to public transport for most of their mobility needs, this would involve a (from their perspective, categorically unacceptable) loss of jobs in the car industry. We might summarize this sad story by saying: it is politically unaffordable to make choice affordable to citizens – a choice, that is, in favor of a widely shared notion of “net progress”. Needless to say, people differ in their awareness and appreciation of what the undesirable side effects and long-term externalities of the dynamics of (the conventional understanding of) progress are. What is to be avoided with the highest priority – and can be avoided and prevented under acceptable terms – is far from self-evident or consensual. There are so many adverse features, risks, moral embarrassments and unsustainable implications in the day-to-day operation of capitalist democracies that any intellectual ambition would seem hopeless to single out one “dominant” contradiction or crisis tendency. The first step of any progressive politics (not of political parties, but more likely of social and political movements and civil society actors) is to sensitize people to the regressive potential inherent in the social, political and economic arrangements under which we live. The second

What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ? 251

step is to persuade them that cynical acquiescence and indifference is not a viable option as it hinders us from taking ourselves seriously.

References Bloch E. (1956), Differenzierungen im Begriff Fortschritt, Akademie-Verlag, Berlin. Cramme O. and Jaroba E. (2009), (eds), Responses to the global crisis: charting a progressive path. Handbook of ideas , Policy Network, London. Available at: www. policy-network.net/publications/publications.aspx?id=2940. Fitzpatrick T. (2004), “A Post-Productivist Future for Social Democracy ?” Social Policy and Society 3, pp. 213 – ​22. Goodin R. E. (2001), “Work and Welfare: Towards a Post-Productivist Welfare Regime”, British Journal of Political Science 31, No. 1, pp. 13 – ​39. Hirschman A. O. (1991), The rhetoric of reaction: perversity, futility, jeopardy, Harvard University Press, Cambridge. Hirschman A. O. (1993), “The Rhetoric of Reaction – Two Years Later”, Government and Opposition 28/3, pp. 292 – ​314. Jackson T. (2009), Prosperity without growth ? The transition to a sustainable economy, Sustainable Development Commission, London. Judt T. (2009), “What Is Living and What is Dead in Social Democracy ?”, The New York Review of Books 56, No. 20, www.nybooks.com/articles/23519 Lukes S. (2005), “Invasion of the market”, in Worlds of Capitalism. Institutions, governance and economic change in the era of globalization, Miller M. (ed.). Routledge, London, pp. 298 – ​321. Offe C. (1996), “Modern Barbarity”, Constellations 2, No. 3, pp. 354 – ​377. Shils E. (1981), Tradition , University of Chicago Press, Chicago. Stern, N. (2006), Stern report on climate change, http://webarchive.nationalarchives. gov.uk/+/http://www.hm-treasury.gov.uk/stern_review_report.htm. Stiglitz, J. E., Sen, A. and Fitoussi, J.-P. (2009), Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress. Available at www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/en/documents.htm. Sztompka P. (1990), “Agency and Progress: the idea of progress and changing theories of change” in Rethinking Progress. Movements, Forces and Ideas at the End of the 20th Century, Alexander J. C. and Stompka P. (eds), Unwin, Boston. Van Parijs P. (1995), Real Freedom for All: What (if Anything) Can Justify Capitalism ?, Clarendon Press, Oxford.

Teil III Soziale Bewegungen und Zivilgesellschaft

12

New Social Movements: Challenging the Boundaries of Institutional Politics (1985)

Political sociologists and political scientists who analyze Western European politics have made it a commonplace since the 1970s to emphasize the fusion of political and nonpolitical spheres of social life. They have seriously questioned the usefulness of the conventional dichotomy of “state” and “civil society.” Processes of fusion are evident not only on the level of global sociopolitical arrangements, but also among citizens as elementary political actors. The delineation between “political” and “private” (in other words, moral or economic concerns and modes of action) is becoming blurred. This diagnosis is based on at least three phenomena: (1) the rise of “participatory” moods and ideologies, which lead people to exercise the repertoire of existing democratic rights more extensively; (2) the increased use of non-institutional or nonconventional forms of political participation, such as protest, demonstrations, and unofficial strikes; and (3) political demands and conflicts concerning issues that used to be considered moral (such as abortion) or economic (such as the humanization of work). Not only are the institutional channels of communication between the citizenry and the state used more often and more intensely by a greater number of citizens and for a wider range of issues; in addition, their adequacy as a framework for political communication is being challenged. We thus see a rather dramatic model of political development in the advanced Western societies: As public policies exert a more direct and visible impact on citizens, citizens in turn try to win a more immediate and inclusive control over political elites by means frequently seen as incompatible with maintaining the institutional order of the polity. Since the mid-1970s, a number of mostly conservative analysts have described this as a dangerous cycle that must lead to erosion of political authority and even of the capacity to govern.1 They would shield the 1

Samuel P. Huntington, “The United States,” in M. Crozier et al., eds., The Crisis of Democra­ cy (New York: New York University Press, 1975).

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_12

255

256

New Social Movements

economy from overly detailed and ambitious political intervention and would also insulate political elites from citizens. Their proposed solution, the neoconservative project, is thus a restrictive redefinition of what can and should be considered political, and a corresponding elimination from government agendas of all issues, practices, demands, and responsibilities defined as “outside” the proper sphere of politics. Central to this project is the image of a breakdown or implosion of the autonomy and authority of nonpolitical institutional spheres and hence their increasing dependence on political support and regulation. In this sense, one can argue that the “autonomous” cultural and structural foundations of aesthetic production, science and technology, the family, religion, and the labor market have been so eroded that only the political provision of rules and resources can keep these subsystems alive. But, according to the neoconservative analysis, the extended reach of public policy into formerly more independent areas means both a gain and a loss of state authority: More variables and parameters of civil society can and must be manipulated, but there are fewer and fewer nonpolitical – and hence noncontroversial – foundations of action to which claims can be referred or from which metapolitical (natural or given) premises for politics can be derived. As the functions of the state expand, its authority (capacity to make binding decisions) is debased. Rather than growing stronger by greater comprehensiveness, political authority subverts its nonpolitical underpinnings, which appear increasingly as mere artifacts of the political process. It is the undermining that the neoconservative project is trying to reverse in a sometimes desperate search for nonpolitical bases of order and stability. What is needed, according to the neoconservatives, is the restoration of uncontestable economic, moral, and cognitive standards. They hope to reprivatize conflicts and issues that public authority cannot deal with properly. As a consequence, the concept and practice of politics turn reflexive; politics comes to center on the question of what it is – and is not – about. The new social movements obviously oppose the substantive content of this project. Nonetheless, they share an important analytical insight with the neoconservatives: The conflicts and contradictions of advanced industrial society can no longer be meaningfully resolved through etatism, political regulation, and the inclusion of ever more issues on the agendas of bureaucratic authorities. Only beyond this premise do neoconservative and movement politics diverge. The new social movements seek to politicize civil society in ways that are not constrained by representative-bureaucratic political institutions and thereby to reconstitute a civil society independent from increasing control and intervention. To emancipate itself from the state, the new movements claim, civil society itself – its institutions and its very standards of rationality and progress – must employ practices

New Social Movements 257

that belong to an intermediate sphere between private pursuits and concerns and institutional, state-sanctioned modes of politics. The “new politics” of the new social movements can be analyzed, as can any politics, in terms of a political paradigm, which identifies its social base (or actors), issues, values, and modes of action.2 In this context I will first describe the “old” paradigm, which was dominant throughout the post-World War II era. Next, I will discuss the “new” paradigm. Then I will explore how the rise of the new paradigm has been explained. In this section I will also consider why we are justified in speaking of new (rather than a revived form of old) political cleavages. Next, I will offer some means of assessing the strength of the new social movements and their potential future impact. Finally, I will outline a new model of political cleavages and examine the alliances that might emerge from them. Most of the material on which this discussion is based is taken from West Germany, with occasional comparative references to other Western European countries. The central problem of democratic politics in modern society is to maintain the diversity within civil society while creating some measure of unity, or bindingness, of political authority: E pluribus unum. This problem is more easily solved in political systems whose underlying diversity remains one of interests; it becomes more difficult when values or cultural models must also be mediated.3 In the first case, the individual and collective political actors share an evaluative framework. They differ in their interests but agree on the values (for example, control over economic resources) in terms of which those interests are defined. A conflict over values creates a more complex situation. Society must resolve not only the distribution of rewards but the more fundamental question of whether the rewards allocated count as valuable. This second-order conflict over the criteria of goodness of public policy is the key to understanding current conflicts over the proper scope and boundaries of the political in some Western European polities.

2

3

The term political paradigm (as I borrow and redefine it from J. Raschke, “Politik und Wertwandel in den westlichen Demokratien,” Aus Politik und Zeitgeschichte 36 [1980]: 23 – ​45; and K. W. Brand, D. Büsser, and D. Rucht, Protestbewegungen in der Bundesrepublik [Frankfurt: Campus, 1983] refers to a comprehensive model of what politics is about. On the basis of the distinction between interest cleavage and the cleavages of cultural models, one would predict that culturally highly homogeneous societies encounter the fewest difficulties in establishing stable and effective arrangements for dealing with even severe interest cleavages. The European country that best supports this hypothesis is, of course, Sweden.

258

New Social Movements

The old paradigm It is probably right to insist, following Max Weber, that no substantive definition of the realm of the political can be given, and that any general attempt to define “the political” must be satisfied with a formal concept (such as coercive, collective regulation or territorial sovereignty, or the authoritative allocation of values). Nevertheless, it is possible to specify which substantive concerns are politicized at any given moment in a particular society. If everything can be the object of political transaction at some point, not everything can be political at the same time. In a given polity there is always a relatively stable evaluative framework according to which interests are recognized as such. There is, furthermore, a “hegemonic” configuration of issues that seem to deserve priority and in respect to which political success or progress is primarily measured, while others are marginal or “outside” of politics. Modernization theory, for instance, has tried to construct developmental sequences, according to which issues such as nation building, citizenship, participation, or redistribution move in and out of the center of politics in a certain temporal sequence. In this sense, the core items on the agenda of Western European politics in the period from the immediate postwar years until the early seventies were issues of economic growth, distribution, and security. These central concerns of “old politics”4 are reflected on the level of survey data on “what people believe are the most important issues facing society.” After World War II and the resolution of colonial issues, questions of nation-state identity (the particular West German case aside) played only a small political role. Conflicts over the constitutional institutions were even more conspicuously absent. The social, economic, and political order adopted in the late 1940s and early 1950s was built on a highly encompassing liberal-democratic welfare state consensus that remained unchallenged through the late 1960s by any significant forces on the political Right or Left. This is true at least of three central elements of the constitutional postwar accords, all of which were adopted and defended in terms of their conduciveness to economic growth and welfare. First, despite some marginal elements of indicative planning, codetermination, or nationalization, investment decisions were left as the prerogative of owners and managers acting in free markets and according to criteria of profitability. Second, the acceptance of capitalism as a machine for growth was complemented by organized labor’s acceptance of it as a means for income distribution and social security. The prevalent concern with growth and real income led working-class spokesmen to renounce more extensive projects of so4

K. L. Baker, R. J. Dalton, and K. Hildebrandt, Germany Transformed: Political Culture and the New Politics (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), pp. 136 ff.

New Social Movements 259

cietal change, in exchange for a firmly established status in the process of income distribution, while it made investors more willing to accept the new status of organized labor. The third element of the postwar design (adopted in the German case from the Weimar Republic) was a form of political democracy predominantly mediated through party competition. This arrangement was well suited to limit the conflicts transferred from the sphere of civil society into the arena of public policy, especially where, as in West Germany, there was a significant separation between the organizations representing societal interests (unions, employers, churches, etc.) and the political parties concerned with winning votes and office according to the model of the “catch-all-party.”5 The implicit sociological assumption underlying the constitutional arrangements of the liberal welfare state was that “privatistic” family-, work- and consumption-centered patterns of life would absorb most citizens’ energies and aspirations. Conflict over public policy would for that reason be of no more than marginal significance. This constitutional definition of the respective spaces of action of capital and labor, of the state and civil society, was a correlate of the centrality of the values of growth, prosperity, and distribution. Since the 1950s, “security” has been the term most often used in electoral campaigns and slogans by both major parties in West Germany. It has three important aspects. First, it refers to the welfare state, that is, to the issues of providing an adequate income and standard of living for all citizens and protecting them in cases of illness, unemployment, old age, or general indigence. Second, it refers to diplomacy and defense. Third, security involves an aspect of social control as it concerns the issues of dealing with and preventing all sorts of “deviant” behavior (including illness as deviance of one’s own body), especially as its consequences might affect the viability of the family, the legal, economic, and political order, and the individual’s ability to participate in these institutions. The two postwar decades in which the “old politics,” that is, the paradigm of a comprehensive growth and security alliance, prevailed were, of course, not a period devoid of social and political conflict. But there was a remarkably broad and undisputed agreement about the “interests,” issues, actors, and institutional modes of resolving conflict. Economic growth, advances in individual and collective distributional positions, and legal protection of social status were the central concerns. Collective bargaining, party competition, and representative party government were the virtually exclusive mechanisms for resolving social and political conflict. Specialized, comprehensive, and highly institutionalized interest organizations and political parties were the dominant actors. All of this was endorsed 5 O. Kirchheimer, “Der Wandel des westeuropäischen Parteisystems,” in Politische Viertel­ jahresschrift 6 (1965): 20 – ​41.

260

New Social Movements

by a “civic culture” that emphasized the values of social mobility, private life, consumption, instrumental rationality, authority, and order, and which deemphasized political participation. Alternative modes of conflict resolution, or collective actors not easily accommodated within the framework, were marginalized by the end of the fifties, and the issues and proponents of socialism, neutralism, national unity, citizenship, and economic democracy were reduced to virtual insignificance. Not only the “end of ideology” thesis imported from American social science but even diagnoses amounting to an “end of political conflict”6 were acclaimed widely as plausible sociological interpretations of sociopolitical reality. And the partly reactionary, partly progressive critique of the values of consumer society failed to make any impact on the solid cultural foundations of postwar, post-totalitarian welfare capitalism.

The new paradigm Raschke has made one of the few attempts to formulate a substantive concept for the new paradigm; he speaks of an emerging Paradigma der Lebensweise (paradigm of way of life or mode of life).7 Most of the social scientific literature on the subject either emphasizes rupture and discontinuity – by using terms like new pro­ test movements, new politics, new populism, neoromanticism, antipolitics, unorth­ odox political behavior, and disorderly politics – or describes the new paradigm’s means of conflict as “unconventional.”8 The most encompassing, although still less H. Schelsky, Der Mensch in der wissenschaftlichen Zivilisation (Opladen: Westdeutscher Verlag, 1961); E. Forsthoff, Der Staat der Industriegesellschaft (Munich: Beck, 1971). 7 Raschke, “Politik und Wertwandel.” 8 New protest movements is used by K. W. Brand, Neue Soziale Bewegungen (Opladen: Westdeutscher Verlag, 1982); new politics by K. Hildebrandt and R. J. Dalton, “Die neue Politik,” Politische Vierteljahresschrift 18, 2/3 (1977); new populism by Jürgen Habermas, Struktur­ wandel der Öffentlichkeit: Untersuchungen über eine Kategorie der bürgerlichen Gesellschaft (Neuwied: Luchterhand, 1962); J. Habermas, Theorie des Kommunikativen Handelns, vol. 2 (Frankfurt: Suhrkamp, 1981); and Bernd Marin, “Neuer Populismus und ‘Wirtschaftspartnerschaft,’ ” Österreichische Zeitschrift für Politikwissenschaft 9,2 (1980): 157 – ​170; neoroman­ ticism by U. Schimank, Neoromantischer Protest im Spätkapitalismus: Der Widerstand gegen Stadt- und Landschaftsverödung (Bielefeld: AJZ, 1983); antipolitics by Suzanne Berger, “Politics and Anti-Politics in Western Europe in the Seventies,” Daedalus 108, 2 (1979): 27 – ​50; and unorthodox political behavior and disorderly politics by A. Marsh, Protest and Political Con­ sciousness (London: Sage, 1977). The description “unconventional” is employed by M. Kaase, “Bedingungen unkonventionellen politischen Verhaltens in der Bundesrepublik Deutschland”, in P. Graf Kielmansegg, ed., Legitimationsprobleme politischer Systeme, Sonderheft 7 der Politischen Vierteljahresschrift (PVS) (Opladen: Westdeutscher Verlag, 1976), pp. 184 ff. 6

New Social Movements 261

than inclusive, label used by activists themselves is alternative movements, a term as void of positive content as countereconomy, counterinstitutions, and counterpub­ lic (Gegenöffentlichkeit). The vagueness of these negative conceptualizations – which is, incidentally, paralleled by recent macrosociological designations of contemporary Western society as postindustrial society – makes it difficult to determine which concerns and issues can be subsumed under this category. Even enumerations aiming at completeness are rare in the literature. Melucci has given one such list: “the student movement, feminism, sexual liberation, urban movements, ecology struggles, the mobilization of consumers and users of services, of ethnic and linguistic minorities, communitarian and countercultural movements, the struggles around health issues, and others.”9 But some movements are missing from this compilation – most obviously the peace movement. The new social movements politicize themes that cannot easily be classified in the binary code of social action that underlies liberal political theory. They locate themselves in a third, intermediate category, and claim a type of issue that is neither private (in the sense of being of no legitimate concern to others) nor public (in the sense of being recognized as the legitimate object of official political institutions and actors). But these issues consist of collectively relevant results and side effects of the actions of either private or institutional political actors for which the actors cannot be held responsible or made responsive by available legal or institutional means. The new movements’ space of action is noninstitutional politics, which is not provided for in liberal democracy and the welfare state. This raises a conceptual problem: What do we mean by noninstitutional poli­ tics ? Precision about this definition appears particularly relevant because the term new social movements is often used in a way that includes, for instance, religious or economic concerns. A minimum requirement for employing the word political for a mode of action is that the actor make some explicit claim that the means of action can be recognized as legitimate and the ends of action can become binding for the wider community. Only social movements that share both these characteristics have a political quality and will therefore interest me here. Two interesting limiting cases, represented by new religious sects and by terrorism, are thus not included. The distinctions are illustrated in Table 1. Purely social or religious movements make use of perfectly legitimate means of action, such as the legally guaranteed freedom of religious practice. They do not intend to enforce their specific values and ends on everyone, but simply claim to be allowed to enjoy their rights and freedoms, and in the case of a diametrical opposition between their values and those 9 A. Melucci, “New Movements, Terrorism, and the Political System,” Socialist Review 56 (March-April 1981): 98.

262

New Social Movements

Table 1  Forms of noninstitutional action Ends

Not recognized by political community as legitimate Means Recognized as legitimate

Not binding for wider community if accomplished

Binding

private criminals

terrorists

1

2

sociocultural movements

sociopolitical movements

3

4

of the wider community, they retreat to private spaces, such as many rural communes. There is no attempt to use these rights for collectively binding purposes. Terrorist groups, in contrast, cannot expect their violent means to be recognized as legitimate and rightful by the wider community. On the other hand, their objectives are quite conventionally (if absurdly and unrealistically) political. They consist – to take the aims of, say, the West German Rote Armee Fraktion (RAF) or the Italian Brigate Rosse (BR) – of an anti-imperialist revolutionary war, the outcomes of which would clearly be binding upon the entire community in quite an elementary way. In contrast to either the sects or the terrorists, politically relevant new social movements do make a claim to be recognized as political actors by the wider community. Their means are defended as legitimate even when their forms of action do not enjoy the legitimacy conferred by established political institutions. And they aim at objectives that would bind society as a whole, rather than just the group itself. Diverse as these concerns appear, they have a common root in certain values that, as I will argue later, are not in themselves new but are given a different emphasis and urgency. Most prominent among these values are autonomy and identity (with their organizational correlates, such as decentralization, self-government, and self-help), and opposition to manipulation, control, dependence, bureaucratization, regulation, and so on. Frequently used (although problematic) ways to describe the difference between the old and new values include classifying them by dimensions such as concerns with scarcity versus concerns with alienation, zero-sum games versus nonzero-sum games, quantitative versus qualitative demands, the pursuit of interest versus the pursuit of identity, having versus being, material equality versus freedom, and the like.

New Social Movements 263

Modes of action typically involve two aspects: the way individuals act together to constitute a collectivity (internal mode of action), and the way they confront the outside world and their political opponents (external mode of action). The internal mode is already referred to by the term social movements; the process by which multitudes of individuals become collective actors is highly informal, ad hoc, discontinuous, context sensitive, and egalitarian. In other words, while they have at best rudimentary membership roles, programs, platforms, representatives, officials, staffs, and membership dues, the new social movements consist of participants, campaigns, spokespersons, networks, voluntary helpers, and donations. Typically, in contrast to traditional forms of political organizations, they do not employ the organizational principle of differentiation in either the horizontal (insider versus outsider) or the vertical (leader versus rank-and-file members) dimension. On the contrary, they seem to have a strong reliance on synthesis – the fusion of public and private roles, instrumental and expressive behavior, and community organization – and, in particular, a poor and at best transient demarcation between “members” and formal “leaders.” Concerning the external mode of action, demonstrations and other protest tactics use the physical presence of large numbers of people. These tactics intend to mobilize public attention by mostly legal, although unconventional, means. They are paralleled by demands whose positive aspects are articulated mostly in negative logical and grammatical forms, such as never, freeze, and ban. Such tactics and demands indicate that the actually or potentially mobilized group conceives of itself as an ad hoc and often single-issue veto alliance (rather than an organizationally or even ideologically integrated entity). This conception leaves room for a wide variety of legitimations and beliefs. The external mode of action also emphasizes the principled and nonnegotiable nature of concerns, which can be seen both as a virtue and a necessity imposed by relatively primitive organizational structures. Social movements relate to other political actors and opponents in terms of sharp antinomies, such as them/us, the desirable and the intolerable, victory or defeat, now or never. This logic of thresholds obviously leaves little room for political exchange or gradualist tactics. The new social movements’ insistence on the non-negotiability of their concerns frequently provokes a vehement reaction from political forces operating in the old paradigm. Critics often see their action flowing from irrational, politically incompetent, and irresponsible dispositions and consider their tactics counterproductive – even if some of their concerns are recognized as legitimate. These accusations are partly accurate. The new social movements cannot negotiate because they do not have anything to offer in exchange for concessions. They cannot promise, for instance, less energy consumption in return for the discontinuation of nuclear energy projects the way trade unions can promise (or at least

264

New Social Movements

practice) wage restraint in return for employment guarantees. This is because the movements lack some of the properties of formal organizations, most important, the internal bindingness of representative decisions, which can assure to some extent the terms of a political deal will be honored. They also typically lack a coherent set of ideological principles from which to derive an image of a desirable society and to deduce the steps toward achieving it. Only if such a theory were available to the movements could they exchange long-term gains for short-term losses and undertake tactical rationality and alliance formation. Movements are also unwilling to negotiate because they often consider their concern to be of such high and universal priority that no part of it can be meaningfully sacrificed without negating the concern itself. But these structural limitations do not necessarily justify charges of blindness, parochialism, and Gesinnungsethik because, from the point of view of the new social movements, institutional modes of political rationality and collective decision making involve selectivities and non-decisions that tend to filter out the central concerns of the new paradigm. Finally, the most striking characteristic of the actors in the new social movements is that they do not rely for self-identification on either established political codes (Left or Right, liberal or conservative, and so on) or on the partially corresponding socioeconomic codes (such as working class or middle class, poor or wealthy, rural or urban). Instead, they classify the universe of political conflict in categories taken from their issues, such as gender, age, and locality, or even, in the case of environmental and pacifist movements, the human race as a whole. To summarize, the new paradigm forsakes the dichotomous concepts of social action that were central to the old paradigm. The opposition of the public-political to the private has been superseded by three spheres: the private, the noninstitutional political, and the institutionalized political. So too the contrast of state and civil society is superseded as the new movements claim the space of “political action within civil society” as the terrain from which to challenge both private and institutional-political practices. (Table 2 provides a scheme of these contrasts.) The new paradigm thus demands that the categories legitimating the old politics themselves be recast.

The phenomenology of the new paradigm Although the new paradigm insists that the old political and socioeconomic categories are irrelevant, this by no means implies that the social base of the new movements is in fact so amorphous and heterogenous. As I will argue below, it consists of three rather sharply circumscribed segments of the social structure:

New Social Movements 265

Table 2  Main characteristics of the old and new paradigms Old paradigm

New paradigm

Issues

economic growth and distribution; military and social security; social control

preservation of the environment, human rights, peace, and unalienated forms of work

Values

freedom and security of private consumption and material progress internal: formal organization, large-scale representative associations

personal autonomy and identity, as opposed to centralized control internal: informality, spontaneity, low degree of horizontal and vertical differentiation

Modes of action

external: pluralist or corporatist interest intermediation, political party competition, majority rule

external: protest politics based on demands formulated in predominantly negative terms

Actors

socioeconomic groups acting as groups (in the group’s interest) and involved in distributive conflict

socioeconomic groups acting not as such, but on behalf of ascriptive collectivities

the new middle class, especially those who work in the human service professions and/or the public sector; elements of the old middle class; and those people outside the labor market or only peripherally involved, such as the unemployed, students, housewives, and the retired. While it is hardly self-evident what change in social variables might lead from the old to the new paradigm, it does seem to make intuitive sense to search for stages of societal differentiation. Thus, the old paradigm would correspond to a social structure of relatively durable and distinctive collectivities, such as classes, that is, groupings of status, professional relationships, and economic interest, or cultural communities and families. The new paradigm would correspond to greater individuation, namely, to a type of social structure in which the collectivities of the old paradigm have become both less distinctive and less durable as points of reference. In the course of their lives citizens of advanced Western societies typically “migrate” through a sequence of professions, occupations, and jobs that includes phases of training and unemployment; belong to more than the “normal” two families and experience increasingly frequent periods in which they belong to no family at all; and partake (or at least have the option of participating in) a variety of cultural communities, aesthetic contexts, and styles of life and consumption all of which are transforming more rapidly than generational change and are increasingly stratified by age-group (as the youth cultures). This seems to suggest that, while functional and institutional collectivities do certainly continue to exist, they

266

New Social Movements

do so in ways that are less easily perceived by highly mobile populations and that consequently undermine the subjective bindingness of temporary “belonging.” Of the many likely consequences of this kind of structural change, only one is of interest here: the resulting mode of self-categorization that emerges under a virtually permanent “crisis of adolescence” (in other words, a continuous looseness of the ties that connect individuals with structural or cultural collectivities). The subjectively most durable and distinctive parameters of social identity are defined by age and sex; perhaps determined by language and regional or ethnic origin and present place of residence; and, of course, characterized by one’s existence as a human being with its attendant anxieties and vulnerabilities.

Comparison with traditional politico-ideological formations Although there are probably no strict analogues to the new social movements’ configuration of issues, values, modes of action, and actors in the political history of industrial capitalist societies, a number of parallels with past political ideas and ideologies are striking. They have often been referred to as keys to interpreting the politics of new social movements. Thus, use of the term neopopulism in connection with these movements suggests an affinity with populist movements.10 The parallel, however, ends when we come to issues, which for traditional populism are mainly ensuring the economic status and viability of small producers through state intervention and protective regulation. There is also a clear, although again limited, affinity between the paradigm of the new politics and liberal and libertarian political traditions. The obvious parallel is the emphasis on limiting state power through strengthening civil rights and liberties. The major difference is that the new social movements’ demand for autonomy focuses not on economic liberties but on the protection and preservation of values, identities, and modes of life in the face of the political and bureaucratic imposition of some kind of “rational” order. Partial analogies as well as crucial differences also exist with respect to conser­ vative parties and ideologies. A dilemma of conservatism is that to resist effectively the weakening of conservative values (such as property, authority, the family, and traditional culture), it must support the modernization of economic and political structures: Continuity presupposes change. This uneasy equation, not necessarily the conservative impulse itself, is exploded by the new social movements. Although these movements often strongly emphasize the preservation of tradi10 H. C. Boyte, “The Populist Challenge: Anatomy of an Emerging Movement,” Socialist Revolu­ tion 8, 32 (1977).

New Social Movements 267

tional communities, identities, and social as well as physical environments, preservation is often seen to be incompatible with technical, political, economic, and military modernization. Any designation of the new social movements as “conservative” is meaningful only if the concept is given important qualifications.11 It is true that one of their basic impulses is to protect and maintain “valuable” conditions. But the new social movements consider ongoing economic, political, military, and technological modernization a means not of preserving, but of destroying such conditions. Finally, convergences as well as divergences with respect to the socialist tradition of political ideas must be noted. The obvious parallel is a shared insight into the destructive, anarchic, irrational, and dehumanizing impact of capitalist industrialization on all aspects of human life. The divergence starts with the new movements’ radicalized and no longer dialectical critique of the forces of production and its further development, and their consequent turn into “antiproductivist” views of technology and industry. It continues with the denial of any privileged role in the process of social transformation for the industrial working class, which sometimes is suspected of being the class on which the system has its firmest economic, political, and ideological grip. Finally, the new social movements regard etatist forms – in both Eastern and Western Europe – in a highly negative way. The new paradigm poses a challenge to a notion common to all the political ideologies listed above: namely, that politics evolves toward the fuller realization of some value – be it recognition of rights and liberties, growth of wealth, equality, or the approximation of social life to some moral order – and that this realization is brought about by specifically political roles and institutions. The new social movements differ with this notion on two counts. First, their concerns do not fit the assumption of “progress” toward some idealized social order. To be more precise, what they see as progress is not the continuation of hitherto known trajectories of modernization but rather the introduction of social arrangements less dependent on such technical-bureaucratic modernization. The new social movements seek values and identities which they consider utterly threatened by the social and political forces that offer a deceptive version of progress. They formulate causes in terms of recognition of existing identities rather than gain, maintenance of what is (or full restoration of what is not yet entirely lost, such as ecological balance, and cultural symbols providing identities) rather than what is desirable in terms of past experience. This antiprogressivist, defensive notion of causes and concerns is well expressed in the antithesis of progress and survival, and it is because of such logic that terms like Prinzip Leben, Lebenswelt, 11 Cf. Claus Offe, “‘Reaching for the Brake,’: The Greens in Germany,” New Political Science (Spring 1983): 45 – ​52

268

New Social Movements

and Lebensweise have been central to both political self-interpretations and philosophical and sociological analysis of the new paradigm.12 Abandoning the idea of progress and perfection in favor of tenaciously defending present values and identities is a model of politics that can and does exist without a theoretically construed “project.” Hence the often-commented-on piecemeal, ad hoc, pluralist, and selective nature of the views and demands of the new social movements, as well as their conspicuous rejection of totalizing ideologies. Furthermore, it follows from this challenge to the views underlying the old paradigm that the criteria of progress are not likely to be changed within the institutional forms and procedures geared to promoting conventional progress. The political sphere must be “reappropriated” from the institutions that have come to monopolize it and given back to the societal forces and their institutionally unconstrained action. Thus, the new social movements’ rejection of the notion of progress as well as of totalizing ideologies is complemented by a challenge to the institutional forms in which progress has occurred.

Assessing the new paradigm: political results and sociostructural potential We must now assess the strength of the social and political forces behind the new paradigm. Any attempt to answer questions of absolute or relative strength, or to make intertemporal and cross-sectional comparisons, has to overcome substantial methodological difficulties. For, in contrast to the political actors of the old paradigm, those of the new paradigm do not have institutionalized modes of gauging success, performance, and growth; consequently, any measure adopted by the observer may be grossly misrepresentative. A system of social bookkeeping exists for dominant values – national and individual income statistics, election results, military and social security – but it is always difficult to measure institutionally unrecognized values, both absolutely and in relation to other social systems or to the system’s own past. The absence of official procedures for monitoring extra-institutional political forces renders contestable any statement about their status and development. Consider, for example, violent confrontations between demonstrators and the police: Because of an uncertain mixture of “technical” and “social” reasons, the number 12 Prinzip Leben is used by P. Kelly and J. Leinen, eds., Prinzip Leben: Ökopax – die neue Kraft (Berlin: Olle u. Wolter, 1982); Lebenswelt, by Jürgen Habermas, Theorie des kommunikativen Handelns, vol. 2 (Frankfurt: Suhrkamp, 1981); and Lebensweise, by Raschke, “Politik und Wertwandel.”

New Social Movements 269

of policemen wounded in such conflicts seems always to be recorded much more easily, quickly, reliably, and visibly than the number of demonstrators wounded. The institutions of cognitive culture, beginning with government statistical offices and not excluding the empirical social sciences, often discriminate against oppositional values by failing to measure them in standardized and easily accessible ways. One needs a good political theory from which to derive valid measurement instruments, leading in turn to data on which a good political theory can be built. In spite of this circularity, there can be little doubt that the issues, values, forms of action, and actors that make up the new paradigm have expanded both its social base and political impact, whether strength is measured on the individual or collective level, in terms of noninstitutional or institutional forms of action, or in terms of political inputs or outputs. Whatever their theoretical perspectives and value judgments, social scientists find themselves in a broad (and rare) agreement that, from the late 1960s on, “the idea of unconventional political participation as a legitimate resource of democratic citizenship has spread out into the wider political community” in Western European countries; that there exists today a “widely spread constituency for radical political action”; and that these politics are “full of young, well-educated men and women who do not accept that their political efficacy is bounded by officially sanctioned channels of representative democracy.”13 Not only has this potential for action grown as a fact, but it has been widely recognized as legitimate (or morally defendable) in spite of the absence of institutions that could accommodate it. We could obtain an even more reliable assessment of the strength and potential of the new paradigm’s social base by combining findings about its sociostructural locations with theories about likely further transformations in the social structure. Much of what is known about the new social movements’ sociostructural composition suggests that they are rooted in major segments of the new middle class. One primary characteristic of these segments is that they are, according to Giddens, “class-aware” but not “class-conscious.”14 That is to say, there appear to be relatively clear structural determinants of agents, those likely to participate in the new politics, but the demands (and thus the beneficiaries) are not at all class-specific; they are highly dispersed and either universalistic or heavily concentrated in particular groups (defined, for instance, by locality, age, or interaction with certain state practices, laws, or institutions). New-middle-class politics is, in contrast to most working-class politics as well as old-middle-class politics, typically a politics of a class, but not on behalf of a class. 13 Samuel H. Barnes and M. Kaase, eds., Political Action: Mass Participation in Five Western De­ mocracies (London: Sage, 1979), pp. 59, 106, 135. 14 Anthony Giddens, The Class Structure of the Advanced Societies (London: Hutchinson, 1973).

270

New Social Movements

Structural characteristics of the new-middle-class core of the new social movements include high educational status, relative economic security (and, in particular, experience of such security in the formative years),15 and employment in personal service occupations. The preponderance of people sharing these attributes has been well documented for both the various “issue movements,”16 and the “green” coalitions of these movements. But most new social movements also include elements from other groups and strata with whom they tend to form a more or less stable alliance. Most important among these are peripheral or de-commodified groups and elements from the old middle class. By de-commodified or peripheral groups I mean social categories whose members’ social situation is not presently defined directly by the labor market and whose time, consequently, is more flexible; examples include middle-class housewives, high school and university students, retired people, and unemployed or marginally employed youths. One common characteristic of these groups is that their conditions and life chances are shaped by direct, highly visible, and often extremely authoritarian and restrictive mechanisms of supervision, exclusion, and social control, as well as by the absence of even nominal “exit” options. They are in this sense trapped and this has often led them to revolt against the bureaucratic or patriarchal regime. Peripheral groups, like many middle-class professionals, can afford to spend considerable amounts of time on political activities. These two segments also sometimes share institutional environments, as in the cases of teachers and their students, social workers and their clients, and so on.17 Finally, the immediate economic interests of the old middle class – independent and self-employed people such as farmers, shop owners, and artisan-producers – often coincide with or at least do not diverge from the concerns voiced by the new social movements.18 On the other side, the principal classes of capitalist 15 Ronald Inglehart, The Silent Revolution: Changing Values and Political Styles Among Western Publics (Princeton, N. J.: Princeton University Press, 1977) 16 On the peace movement, see F. Parkin, Middle Class Radicalism (Manchester: Manchester University Press, 1968); on the environmental movements, see S. Cotgrove and A. Duff, “Environmentalism, Class, and Politics” (University of Bath: Science Studies Centre, n. d., Mimeographed); on various civil rights and feminist movements, see H. Schenk, Die feministische Herausforderung: 150 Jahre Frauenbewegungen in Deutschland (Munich: Beck, 1980), pp. 108 – ​ 18. 17 It is worth noting that many of the movements and revolts since the mid-1960s originated from institutions outside the labor market or the firm; examples include the patriarchal family and the status and role it assigns to women, children, and youth; the university and school systems; “total” institutions such as prisons and armies; and the more custodial and oppressive parts of the welfare state apparatus. 18 For instance, in the antinuclear movement the local old middle class has often joined protests against building new power plants (see Herbert Kitschelt, Kernenergiepolitik [Frankfurt: Campus, 1980]). Strong old-middle-class elements usually support regionalist movements

New Social Movements 271

societies, namely the industrial working class and the holders and agents of economic and administrative power, are least easily penetrated by the new paradigm. In several senses, it can therefore be said that the new social movements’ pattern of social and political conflict is the polar opposite of the class-conflict model. First, the conflict is staged not by one class but by a social alliance that consists, in varying proportions, of elements from different classes and “nonclasses.” Second, it is not a conflict between the principal economic agents of the mode of production, but an alliance that includes virtually every element except these agents. Third, the demands are not class-specific, but rather strongly universalistic or highly particularistic, and thus either more or less “categorical” than class issues. This configuration of class forces and class politics can be interpreted as the outcome of a long process of divergence between what Parkin has called “working class conservatism” and “middle class radicalism.”19 This is the reverse side of the development of the welfare state, in which the working class as a whole is granted institutionalized political and economic representation and some legal claim to security. But the price of this success (restricted and fragile as it remains) has generally been the limitation of working-class movements’ political goals and the specialization of their organizational forms. More concretely, struggles won on behalf of people as workers, employees, and recipients of social security transfers were accompanied by a cumulative deemphasis of their interests as citizens, consumers, clients of state-provided services, and human beings in general. According to some logic of political compromise and interclass accord, the broadening of the welfare state inclusion involves the exclusion of important dimensions of class conflict and a corresponding narrowing of the state’s agenda. However, the issue areas from which working-class organizations have largely withdrawn, and which they often had to abandon in their struggles for institutional recognition and improved social and economic conditions of their core constituency, tend now to be occupied by middle-class radicals. The middle-class radicals, again partially because of the accomplishments of the fully developed welfare state, are sufficiently numerous and economically secure to afford to reemphasize some “forgotten” working-class issues and revitalize some of the noninstitutional forms of politics used earlier by the working-class movement itself. Virtually all projections and speculations about the future social structure of Western European democratic welfare states seem to suggest that at least two comsuch as the Occitan movement in the hope of winning more economic subsidies from the central state (see A. Touraine, Le pays contre l’Etat [Paris: Seuil, 1981]). Movements resisting urban renewal find a natural ally in local merchants, who fear that large-scale commercial capital will move in as soon as city centers have been modernized. 19 Parkin, Middle Class Radicalism.

272

New Social Movements

ponents of the new paradigm’s social base – the new middle class and the peripheral segments – are much more likely to increase than to disappear. Although some interesting doubts have been raised concerning the further growth of personal and social services and the number of new-middle-class people providing them,20 there is little prospect that the major social functions of new-middle-class occupations (such as teaching and the distribution of information; provision of health service; social control; and administration) can be replaced. Replacement is unlikely because of the complexities of these services and the demand for them. This demand, in turn, is determined largely by the labor market’s shrinking ability to organize and absorb the entire volume of labor power. Especially under conditions of economic crisis, more and more people are transformed from workers into clients for longer and longer periods of time. Thus, the relative growth of the de-commodified segment guarantees the social existence of large parts of the new middle class and may even pave the way for new forms of political alliance between these elements. It is perhaps less obvious that the old middle class can be expected to be stable. This element, however, enjoys the interest and support of diverse forces such as conservative economic policymakers (who are aware that it is the only likely source of additional employment) and alternative or “dualist” models of economic reorganization bidding farewell to the proletariat21 and observing favorably the rise of new forms of self-employment. In sum, there can be little doubt that at least two elements of the social base typically supporting the new paradigm are rising in terms of numbers and strategic resources. This constitutes an important difference between new and old social movements, because old social movements regularly consisted of forces unlikely to survive the impact of the economic and cultural modernization they desperately resisted. It also parallels the early period of the working-class movement, which was inspired by its well-founded prophecy that its numbers and strengths were increased by the very system against which it struggled. Of course, numbers do not tell the whole story. If there is reason to expect that the issues around which people are mobilized will be resolved easily or that they can be kept off the political agenda, then lasting political conflicts and alliances are unlikely to emerge from them. However, the opposite would be the case if the non-class issues politicized by the new social movements could be considered the intrinsic and continuously reproduced outcomes of established modes of rationality of production and domination in the institutional, economic, and international 20 J. Gershuny, After Industrial Society: The Emerging Self-service Economy (London: Macmillan, 1978). 21 André Gorz, Adieu au Prolétariat: Au-délà du Socialisme (Paris: Editions Galilée, 1980).

New Social Movements 273

environment of Western European capitalist democracies. We must therefore now examine the issues and concerns of the new social movements – and their likely future relevance to the agendas of the advanced Western societies.

Structural issues or psychic discomfort ? The agenda and the critics The theories of “unconventional,” “mass,” or “deviant” political behavior widely accepted in the 1950s and early 1960s maintained that mobilization for noninstitutional political action was the consequence of the loss of economic status, access to political power, integration into intermediary forms of social organization, and recognition of traditional cultural values inflicted on certain parts of the population by modernization.22 If modernization of societies means, above all, the disarticulation of spheres of action (such as the private and the public), then antimodernist movements insist on preserving a traditional “wholeness” of life.23 Social “uprootedness” of the alienated and the marginal was the key explanation in these theories. Collective behavior, according to Smelser, is an irrational, exceptional, hysterical, wishfully thinking, or otherwise cognitively inadequate response to structural strains emerging from modernization. This response was said to be based on negative and/or positive myths or highly simplistic interpretations of tension. The implicit message of this sort of theorizing – which often appears to have been politically preoccupied with preventing a rise of fascist and authoritarian mass movements – is evident and often highly self-assured: First, the backward, marginal, and alienated elements of society form the basis of noninstitutional politics. Second, expressive resistance against modernization is irrational, and thus, if the modernizing elites are not overwhelmed by it and institutions are defended by repressive means of social control and other mechanisms, the resistance is bound to fail. Third, resistance is a transitory phenomenon, because modernization will eventually provide the benefits of progress to all. Little if any of this sort of theorizing finds support in analyses of the new social movements. The new middle class constituting the most important part of these movements can hardly be said to be uprooted; it is connected rather closely with, and experienced in the use of, established political and economic institu22 W. Kornhauser, The Politics of Mass Society (New York: Free Press, 1976); N. J. Smelser, Theo­ ry of Collective Behavior (New York: Free Press, 1963). 23 Cf. Brigitta Berger, Peter L. Berger, and H. Kellner, The Homeless Mind: Modernization and Consciousness (New York: Random House, 1973).

274

New Social Movements

tions. Participants in protest movements such as the British Campaign for Nuclear Disarmament in the late 1960s “appear well integrated into a broad range of social activities and institutions.”24 In addition, “higher levels of protest potential are not associated with an estrangement from orthodox politics, but are part of a parallel, dualist attitude toward the use of political action.”25 The strata that most support protest politics are generally economically secure, and some of them, such as middle-class undergraduates, are often among the most advantaged members of the community.”26 Neither do these segments advocate, as the “romanticist” interpretation would have it, premodern, prescientific, undifferentiated patterns of social organization; they espouse arrangements that would allow specifically modern values (such as individual freedom and humanistic and universalistic principles) to be realized more fully than it seems they could be in centralized, bureaucratized, and technology intensive forms of organization. The models for these arrangements are as a rule pragmatically designed and proposed, and they often make selective use of the accomplishments of technical, economic, and political modernization. For instance, the call for decentralization is derived not from an irrational longing for premodern small communities, but from an understanding of both the destructive side effects of centralization and the potential for decentralization made available by, among other things, information and communication technologies. Nor could these movements be described plausibly as “irrational,” because their social base participates to an above-average extent in the cognitive culture of society. As a consequence, we often find complex, pragmatically limited, and nonideological accounts of social reality and its dilemmas as well as a relatively high level of tolerance for ambiguity and divergence of ideological principles. The new movements can perhaps best be described, in the words of Galtung, as “a federation of issue-movements that work out the level of integration they find justifiable, supporting each other in many things, perhaps not in all.”27 Within this framework cognitive skills and intellectual tools (such as technology assessment, social and economic forecasting, ecological and strategic application of systems analysis, and the elaborate use of legal tactics) are often employed to defend the demands made by the new social movements, and the core activists and informal leaders 24 Parkin, Middle Class Radicalism, p. 16. 25 Marsh, Protest and Political Consciousness, p. 87; cf. J. P. Olsen, Organized Democracy: Polit­ ical Institutions in a Welfare State – the Case of Norway (Bergen: Universitetsforlaget, 1983), chap. 1. 26 Marsh, Protest and Political Consciousness, p. 165. 27 Johann Galtung, “The Blue and the Red, the Green and the Brown: A Guide to Movements and Countermovements” (Geneva: Institut Universitaire d’Etude du Développement, 1981, Mimeographed), p. 18.

New Social Movements 275

of, for instance, German citizens’ initiatives are often teachers, lawyers, journalists, and other professionals. It seems already clear that the new movements are different from those analyzed by the older theories. But can this also be said of their issues ?

Social issues One well-known difficulty in any analysis of political issues derives from the dual reference made whenever this concept is employed. A question is said to be an issue if significant numbers of actors feel – according to their particular values, needs, wants, or interests – that the question must be resolved in ways that conflict with the interests of other actors, and events or developments cause needs to be considered salient enough to transform a hitherto unrecognized “problem.” Thus, “issue-ness” is the joint effect of values and facts, interests and events. Accordingly, the rise of new issues can be explained by emphasizing either subjective or objective factors. In predominantly subjective or, more precisely, psychologizing and reductionist explanations, the major weight is given to a change in actors’ values, motivations, subjective dispositions, and resources of action, even though changes in these variables may themselves be related to prior objective factors such as political and general socialization, or developments within the welfare state. On the other side, predominantly objective explanations rely primarily on independent variables such as events, conditions changing, structural problems, and so on, although more subjective intervening or mediating mechanisms (for instance, the actors’ cognitive capacity to perceive events) may be inserted in the model. Ultimately, each approach is tied to an opposing school of thought in social theory, namely, “actorcentered” psychologizing individualists and “structuralist” or “functionalist” thinkers (see Table 3). Of course, this dichotomy should not suggest naively that, within the structural approach, there is a direct link between events and the behavior of collectivities and individuals. But, contrary to the subjective approach, the structural perspective does imply that actors do not act solely on the basis of the inner real­ ity of their feelings, preferences, needs, and wants; they also respond to pressure from outer reality, as represented by their implicit patterns of perception and interpretation. According to the structuralist model, although inner reality may be caused by objective circumstances, such circumstances are mediated through a conscious cognitive process rather than being a passive reflection of external conditions of the new social movements and unconventional modes of political participation.

276

New Social Movements

Table 3  Approaches to analysis of the new social movements Dimension

Psychologizing approach

Structural approach

constitution of object of analysis (“issue-ness”)

emphasis on push of new values and preferences (“rising demands”)

emphasis on perception of and knowledge about events and developmental tendencies: pull of interpreted facts (“need defense”)

major independent variables

formation of motives

formation of cognitions and cognitive competence

research methods

survey research

historical and institutional macro-analysis

location of observer

neutral outside observer; emphasis on attitudes

participant-observer, exploring interaction between events and understanding

likely prediction

spasmodic action

institutional results and changes

Existing research and interpretation are overwhelmingly inspired by the psychologizing approach. That is to say, there has been more interest in the push of new values, demands, and actors that provides an agenda than in the pull of objective events, developments, or systemic imperatives. For the most part, researchers have assumed that new issues or forms of action reflect rising demands of actors, as opposed to a rising urgency to defend existing needs whose conditions of fulfillment have deteriorated. Similarly, explanatory variables have more often been motivational than cognitive. The methods employed have much more often been particularly suited for the study of individual actors (such as survey research) than for the study of systemic variables (such as historical methods or institutional macro-analysis). Further, the psychologizing approach is more often favored by outside observers of movements; such movements’ self-theorizations tend to refer to objective conditions as the major generators of issue-ness; and thus, to action as the rational response to the perceived nature of the problems. Similarly, the psychologizing approach would rather conceive of the long-term perspective of movements in terms of oscillating waves or transient “moods,” while a more structural approach is inclined to think in terms of basic discontinuities and changes of axial principles. Perhaps one could even say that the psychologizing approach is committed intellectually to forming theories about social movements, while the structural approach is interested in building theories of or for the social movements. The well-known research of Inglehart clearly belongs to the psychologizing approach because it suggests the spread of value changes as the major variable in the

New Social Movements 277

rise of the new politics.28 This explanation, which also integrated structural variables such as economic prosperity, as well as ahistorical psychic mechanisms, consists of two conditions. First, the new middle class can afford to be critical of the old values because they already enjoy, to a large extent, prosperity and security. Second, they tend to be critical because, according to Maslow’s hierarchy of needs, prosperous people will seek self-actualization, for which both the goals and forms of action of the new politics provide ample opportunities. There are, however, at least two difficulties with this explanation. First, it is highly unspecific; the supposedly predominant need for self-actualization could equally well lead to new and unconventional, but entirely private, life-styles and consumption patterns rather than to new politics. Second, this explanation remains contingent on the age cohort that experiences prosperity and security; it is unable to account for either the spread of the politics into strata that have not participated in these conditions, or the stability of such movements even after the generation that initiated them ceases to be active. An explanation that depends exclusively or predominantly on conditions of socialization and the norms and values of a particular stratum is therefore inadequate if the phenomenon turns out to be a new political paradigm that could be generalized in time and through the social structure.29 In other words, if we are interested in new social movements as the potential protagonists of a new paradigm, Inglehart’s explanation clearly cannot account for their hypothetical significance; it needs to be amended by a less psychologizing interpretation. Such an alternative approach traces the origin of issues to circumstances, changes, and events that take place “outside of actors,” or as the unintended byproducts of their actions and the workings of institutions. This more structural argument (which is clearly favored by authors who look on the new movements more in terms of their potential for structural change than in terms of their political deviance and potential for disturbing institutional processes) refers to three interrelated aspects of postindustrial societies.30 First, the negative side effects of established modes of economic and political rationality are no longer concentrated and class-specific; they are dispersed in time, space, and kind so as to affect virtually every member of society in a variety of ways (broadening). Second, there is a qualitative change in the methods of dom28 Inglehart, The Silent Revolution. 29 This is suggested by Marsh and Kaase. 30 This approach is clearly favored by Brand (Neue Soziale Bewegungen); Brand, Büsser, and Rucht, Protestbewegungen in der Bundesrepublik; J. Hirsch, Der Sicherheitsstaat: Das ‘Modell Deutschland’, seine Krise und die neuen Bewegungen (Frankfurt: Europäische Verlagsanstalt, 1980); and Raschke (“Politik und Wertwandel”), in Germany; and A. Melucci, L’invenzione del presente: Movimenti, identità, bisogni individuali (Bologna: Il Mulino, 1982), in Italy.

278

New Social Movements

ination, making their efforts more comprehensive and inescapable, and disrupting even those spheres of life that so far have remained outside the realm of rational and explicit social control (deepening). Third, both political and economic institutions have lost any self-corrective or self-limiting capacity; they are caught within a vicious circle that can be broken only from outside the official political institutions (irreversibility). These are sweeping propositions concerning contemporary Western European societies, and they require some elaboration. In terms of broadening, Habermas has argued most consistently and cogently that in late capitalist societies the work role is neither the exclusive nor the basic focus of deprivation, which equally affects the roles of citizen, client of administrative decisions, and consumer.31 Foucault had presented an even more radical portrayal of power and powerlessness that can no longer be attributed to any central causal mechanism, least of all industrial production.32 This type of argument obtains great plausibility if we consider two characteristics of modern political economies and the technological systems, both military and civilian, on which they depend: their enormous capacity for conflict displacement, and the increasing scope of the impact of failures (in other words, their growing proneness to catastrophe). The first characteristic concerns the extent to which concrete conflicts can be solved by imposing the costs of their solutions on external actors or shifting them to new dimensions of privilege and deprivation. In this sense, the resolution of a wage conflict may result in regional imbalances, new health hazards at work, inflation, or cuts in social programs for certain groups. Interconnectedness and interchangeability also extend the scope of the effects of failures or errors. Any number of illustrations come to mind, from large-scale technological systems (industrialized agriculture, atomic energy, urban transportation, military defense, and so on) or from large-scale economic and administrative organizations (world markets, national social security systems, and so on). Both kinds of society-wide spillover lead to a “classlessness” or an increasingly “social” character of deprivation, a fact that would render plainly inadequate any traditional Marxist view of core conflicts and contradictions. The deepening of deprivation affects fundamental levels of physical, personal, and social existence. This aspect of modern forms of control is often referred to by metaphors such as the “invasion” or “colonization of the life-world.”33 That is to 31 Habermas, Theorie des kommunikativen Handelns, p. 513. 32 Cf. M. Morris, P. Patton, eds., Michel Foucault: Power, Truth, Strategy (Sidney: Feral Publications, 1979). 33 Habermas, Theorie des kommunikativen Handelns.

New Social Movements 279

say, economic and political regulation is no longer limited to external constraints on individual behavior. This pervasive social control is often described as a functional requirement of a new stage of production: “The mechanisms of accumulation are no longer fed by the simple exploitation of the labor force, but rather by the manipulation of complex organizational systems, by control over information and over processes and institutions of symbol-formation, and by intervention in interpersonal relations. Production … is becoming the production of social relations and social systems … it is even becoming the production of the individual’s biological and interpersonal identity.”34 Such vague and global propositions might be clarified by exploring the idea that large-scale social and technological systems tend to become, as they grow, exponentially more sensitive and vulnerable to, and hence intolerant of, unpredictable, irregular, or “deviant” modes of behavior among their component actors. Therefore, they come to rely on ever greater modes and more detailed preventive and coordinated measures of surveillance and control.35 The third point, irreversibility, refers to the structural incapacity of existing economic and political institutions to perceive and deal effectively with the global risks and deprivations they cause. The rather paradoxical image one receives from current theories of both economic failure and “state failure”36 is that these institutions are all-powerful in controlling, exploiting, and dominating their social and physical environments, and at the same time largely helpless to address the self-paralyzing consequences of their use of such power. This blocked learning capacity (the inability to undertake self-transformation or even self-limitation) has led to protest directed “not against the failure of the state and society to provide for economic growth and material prosperity, but against their all-too-considerable success in having done so, and against the price of this success.”37 To be sure, some of these more structural and objectivist accounts of the political, economic, and technical dynamics of advanced industrial, and not always exclusively capitalist, societies may be influenced strongly and even distorted by a partisan perspective on the new social movements and their emancipatory potential. From the point of view of sociology of knowledge, one would hardly be surprised to find a circular relationship between social actors and the prevailing interpretation of the social reality within and upon which they act. This would 34 A. Melucci, “The New Social Movements: A Theoretical Approach,” Social Science Informa­ tion 19, 2 (1980): 217 – ​18. 35 Cf. Hirsch, Der Sicherheitsstaat. 36 M. Jänicke, Wie das Industriesystem von seinen Missständen profitiert: Kosten und Nutzen technokratischer Symptombekämpfung; Umweltschutz, Gesundheitswesen, innere Sicherheit (Opladen: Westdeutscher Verlag, 1979). 37 Berger, “Politics and Anti-Politics,” p. 32.

280

New Social Movements

constitute a serious problem, however, only if such theories could be shown to be nothing but ideological projections of those with whose practical concerns they coincide. This is clearly not true of the critique I have just summarized; there is broad agreement among structural analysts of Western industrial societies on the three trends just enumerated.38

The validity of the sociological interpretations These proposed trends might be looked upon as tendentious views made up to legitimate deviant political subcultures. On the other hand, their demonstrable validity would provide a sociological interpretation of the rise of the new social movements, whose mode of political action would then appear as a rational response to a specific problem environment. This interpretation would be more compelling, the more the following conditions were demonstrated: 1) These propositions are shared by a wider community of informed and competent contemporaries who do not themselves become involved in movement politics. 2) The values advocated and defended by the new social movements are not “new,” but part of the repertory of dominant modern culture. This condition obviously would make it difficult to think of the movements as flowing from either premodern or postmodern subcultures. 3) The constituency of these movements as well as their pool of activists are drawn from the social groups who have easiest cognitive access to the workings of institutional processes or those most likely to be affected by their negative consequences. 4) The issues central to the new social movements are those, and only those, whose predominance and urgency are caused by the objective trends just outlined. 5) The new social movements’ extra-institutional forms of action are explicitly used and justified by reference to learning incapacities and a structural lack of responsiveness of established institutions, rather than in the name of some revolutionary political doctrine. To start with the question of “new” values, it could very well be claimed that what is least new in today’s social movements is their values. There is certainly nothing new in moral demands such as the dignity and autonomy of the individual, in38 Cf. Offe, “Reaching for the Brake.”

New Social Movements 281

tegrity of the physical conditions of life, equality and participation, and peaceful and solidaristic forms of social organization. All these values are firmly rooted in political philosophies (as well as aesthetic theories) of the last two centuries, and they are inherited from the progressive movements of both the bourgeoisie and the working class. This continuity suggests that the new social movements are, in their basic normative orientations, neither postmodern, emphasizing values not yet shared by the wider society, nor premodern, adhering to the remnants of a romanticized prerational past. They are rather the contemporaries of the societies in which they live and whose institutional embodiments of economic and political rationality they oppose. The opposition is primarily not between old and new values but between conflicting views of the extent to which different elements of modern values are satisfied. The values themselves, such as autonomy, identity, authenticity – but also human rights, peace, and the desirability of balanced physical environment – are largely noncontroversial. This fact is what either leaves the new social movements’ intellectual and political opponents rather defenseless or leads them to misrepresent and often caricature these values as romantic or as the predilections of privileged groups who have lost contact with social “realities.” What we observe is an awareness of the disaggregation and partial incompatibility among modern values. The ties of logical implication between values, such as links between technical progress and the satisfaction of human needs, property and autonomy, income and identity, and most generally, the rationality of processes and the desirability of outcomes, are perceived to have disintegrated. This cognitive awareness may lead to a selective emphasis on some values, but this is still different from a value change. If we turn to the actors of the new paradigm, the structural explanation leads us to expect that they are most likely to be those who can most easily understand the nature of systematic irrationalities, or those who are the most likely victims of cumulative deprivations. The first part of this expectation is supported by the fact that levels of education (and possibly the recency of educational experience as indicated by age) are the most important condition of the new movements’ activism. Two factors may contribute to this direct correlation. One is that more schooling leads to some perceived competence to make judgments about complicated and abstract economic, military, legal, technical, and environmental matters. The other is that higher education increases the capacity to think (and conceivably even to act) independently, and the preparedness to question received interpretations of the world. Moreover, cognitive access to systematic irrationalities, especially their deepening aspects, might be supposed to be greatest for those who work in personal social services or in administration because they are confronted most immedi-

282

New Social Movements

ately with those irrationalities. Also, people can be expected to be least inhibited in developing and expressing favorable attitudes toward the concerns of the new movements if they are secure in their economic position. In most European countries such relative prosperity and, most of all, security are enjoyed by public sector employees. If we combine these four variables (educational attainment, age, personal services, public sector employment) we get very close to the social category that, according to all quantitative evidence, has the highest proportion of people favoring the concerns and practices of the new social movements. This category also consists of the groups described by various neoconservatives as a “new class” and to be typical proponents of an “adversary culture.”39 The fit of the structural explanation to peripheral or de-commodified groups is less obvious.40 One possible congruence would be the experience, shared by the various elements in this heterogeneous category, of exclusion from modes of participation in society and polity that are mediated through active and stable labor market participation and large-scale formal organization. Another answer would be the substantially lower degree of personal autonomy that most members of peripheral groups (especially middle-class housewives and adolescents) enjoy. Finally, one might speculate that these groups are relatively less constrained by norms and institutions in a society in which more and more of the life span is spent outside formal work roles but in which widely accepted models of how to spend non-work life have not yet been established. This might lead to an anomic condition in which a shrinking proportion of the societal map is charted by the institutions. The structural explanation is least able to account for a sizable mobilization of the old middle class, as in environmentalist and regionalist movements. They are responding to the violation of traditional values, and their actions could therefore be analyzed more adequately in terms of the old social movements. The issues of the new paradigm are also clearly connected to the view of a social reality characterized previously. All major concerns of the new social movements converge on the idea that life itself, and the minimal standards of “good life” as defined and sanctioned by modern values, are threatened by the blind dy39 On the new class cf. B. Bruce-Briggs, ed., The New Class ? (New York: Transaction Books, 1979); and H. Schelsky, Die Arbeit tun die anderen: Klassenkampf und Priesterherrschaft der Intellektuellen (Opladen: Westdeutscher Verlag, 1975). On adversary culture, see Daniel Bell, The Cultural Contradictions of Capitalism (New York: Basic Books, 1976). 40 The new middle class and peripheral groups seem to share two structural characteristics. First, most of the peripheral groups are past, present, or potential clients of providers of social and personal services, and this clientage can often be supposed to affect their central life interests. Second, and probably more important, both groups share the condition of decommodification: The economic logic of efficiency, of thinking in terms of costs and returns, is far less applicable to the use of one’s own labor power and efforts.

New Social Movements 283

namics of military, economic, technological, and political rationalization; and that there are no sufficient and reliable barriers within dominant political and economic institutions to prevent disaster. This view also provides the basis for the adoption and legitimation of unconventional modes of action. This is so for two reasons. First, if life and survival are at stake, formal faithfulness to any established “rules of the game” is easily discredited as insignificant. Second, if institutional mechanisms are seen to be too rigid to recognize and absorb the problems of advanced industrial societies, it would be inconsistent to rely on them for a solution.41 That the values on which the new social movements are based must be understood as a selective radicalization of modern values, rather than a comprehensive rejection of them, is also evident from the dynamics of the new paradigm of extra-institutional politics. This paradigm depends as much on the accomplishments of political and economic modernization as on criticisms of its unfulfilled promises and perverse effects. For instance, the two decades preceding the rise of the new feminist movement in the second half of the 1960s probably brought the most rapid and far-reaching advances in women’s social position within the last century: easier access to higher education and the labor market, smaller families and a reduced work load in increasingly mechanized households, less rigid attitudes as well as liberalizing legislation concerning birth control, abortion, and divorce. Similarly, ecological movements can invoke testimonies from the centers of scientific, economic, and political institutions that point out vividly the possibly catastrophic consequences of an unmodified continuation of current modes of rationality. Likewise, the new peace movements often only popularize and radicalize doubts that already exist among some military and strategic experts concerning the dilemma, risks, and contradictions built into current defense plans. In these as well as other cases, proponents of the new paradigm rely on structural changes, pieces of knowledge, and standards of legitimation provided by dissenting minorities within ruling elites. The contemporary, integrated, and in that sense modern nature of at least the middle-class component of the new social movements is further highlighted by the well-documented fact that those who use nonconventional political action do not lack experience with or awareness of available conventional forms of political participation.42 On the contrary, these actors are relatively well experienced in, and often frustrated with, conventional practices. Accordingly, the new social movements’ critique of political parties, parliamentary government, public bureaucracies, majority rule, and centralization always appears to concentrate on the 41 Cf. D. Rucht, Planung und Partizipation (Munich: Tuduv, 1982), p. 277. 42 Cf. Marsh, Protest and Political Consciousness; Olsen, Organized Democracy.

284

New Social Movements

limitations, partial rigidities, instances of malfunctioning, and empirical evidence of deterioration of political institutions rather than on their global and principled rejection. Finally, the modern character of the new social movements is underlined by their evident belief that the course of history and society can be created and changed by people and social forces determined to do so. This methodical assumption even allows, as a rule, for contingency concerning the areas in and means by which such change might be accomplished. It thus differs fundamentally from the doctrines of classic Marxism (as well as some other earlier modern social movements), which relied on ontological assumptions about the predetermined, privileged, or even “correct” social groups, points in time, organizational forms, and tactics by which change could be brought about.

The potential impact of the new social movements I have organized this discussion of the potential impact of the new social movements along three thresholds that they can either pass or fail sequentially. The first threshold concerns the survival or disintegration of highly amoebic forms of collective political action typical of the new social movements. If continuity is achieved, the second threshold concerns success, which could be nil (with a likely negative implication for survival), limited and permanently constrained, or cumulative and increasing. Finally, the social and political impact of relatively successful new social movements could amount to an effective challenge to and eventual abolition of the dominant old paradigm or it could at least result in a gain of “territory” by the new social movements. Although much comparative research, on both individual movements and movements in different countries, is still needed, some hypothetical generalizations about each of these thresholds can be suggested. Survival The fact that social movements are by definition informal in their mode of action makes their continuity always precarious. They are directly dependent on events in their social environment to provide the impetus for action. In contrast, formal organizations are able to exist for a while even if nothing happens. Social movements have often tried to overcome this difficulty by defining certain days as occasions for collective action (May Day, Women’s Day, the Easter marches of the European peace demonstrations in the late 1950s and early 1960s, the Solidarity strikes in Poland in 1980, and so on). But this technique presupposes a sufficiently abstract and inclusive definition of the collective identity of actors and their causes. Where such a definition is absent, certain locations are often charged with symbolic meaning

New Social Movements 285

and made the focuses of collective action. Such has been the case in West Germany with occupied houses and urban renewal areas in urban struggles and with certain well-known construction sites of nuclear energy plants and airports. However, these are obviously weak and primitive methods for securing survival. Slightly more ambitious means are national congresses, conferences, and organized central demonstrations, such as the peace rallies in Italy, France, the Netherlands, England, Belgium, and West Germany in the fall of 1981. In terms of numbers of participants, these demonstrations were enormously successful. But this success only highlights the difficulties of continuity; any future demonstrations failing to achieve comparable turnouts would certainly be considered signs of decline by all sides. Thus, organizers of informal mass action are trapped by their own accomplishments: Either they try to repeat them with a considerable risk of failing, or they do not, inviting the often largely accurate supposition that their former success was only a result of skillful exploitation of transient circumstances as well as some initially generous but subsequently declining media coverage. Moreover, the frail organizational infrastructure behind such centralized events is exposed to two structural difficulties. Because its leadership is usually self-appointed and based on volunteer work, its legitimacy or representativeness is likely to be questioned. And because it has no recognized formal procedure by which dissent can be overcome, there is only the harsh alternative of reaching unanimity or separating. As partial functional substitutes for formal organization, social movements have often developed charismatic leaders or clearly formulated “theories” from which leaders can derive their legitimacy and interpret the world. In contrast to student movements of the 1960s, the new European social movements of the late 1970s and early 1980s conspicuously lack these substitutes. Any claim to speak “for” the movement, or even to be the interpreter of a generally accepted ideology, is met with suspicion and resistance. This is the case for more than contingent reasons or a “mood” favoring pragmatism, pluralism, and experimentation. The new social movements’ nonideological nature is rather the result of a structural dilemma. Mobilization for protest usually takes place relatively late in the life history of a political issue, that is, only after the major alternatives have already been defined and the consequences have become clearly visible to the wider public. Because of their lack of institutional status and reliance on protest tactics, the movements have little chance to intervene in an earlier and still relatively open stage of the political process. Thus, they must give absolute priority to the broadest possible negative coalition of forces. Under such time pressure, and given a widespread distrust of totalizing ideological claims, ideological debate tends to get pushed aside, and any insistence on particular ideological points of view is discredited as violating norms of solidarity and effectiveness. This means, however,

286

New Social Movements

that the movements fail to develop more than rudimentary strategic perspectives on positive solutions to policy problems, and that they do not put protest issues in context with one another to develop a coherent political program. Hence, we find within the new social movements numerous and fundamental unresolved or repressed ideological antimonies.43 In sum, to the extent that survival of the new social movements can be assumed to depend on formalized and explicit organizational or ideological mechanisms, their prospects for continuity appear far from certain. On the other side, the rational model of political organization underlying this assumption can itself be questioned. Rather than building their own organizational infrastructures, the new social movements have been very successful in utilizing institutionalized public spaces and modes of communication outside the core political institutions. Failure to build political forms of their own has facilitated this use of the nonpolitical forms of others. Most prominent among the public spaces being used or created are organized religion and, to a lesser extent, art (popular music as well as literature and theater), science, and sports. Under these roofs the ideas of the new social movements have often been formulated, made visible, and given institutional protection and legitimacy; and large groups of people who think of themselves as parts of the movements have been able to come together. Other nonpolitical means of symbolizing political allegiance have similarly been used, such as life-styles, aesthetic preferences, consumption patterns, and clothing. All these “cultural” sources of continuity and coherence tend to escape our view if we concentrate exclusively on the more traditional properties of political organizations. A further example of the ways the new social movements make up for lack of formal organization is the close affinity and transferability of efforts among individual issue movements. Conscious reliance on a common cultural background makes it quite likely, for instance, that ecological activists can be mobilized for peace issues, or that feminist groups will support urban movements. Such cooperative networks and ad hoc alliances may well provide a measure of continuity and stability equivalent to what formal organization can achieve. This is also likely in view of the fact that minimal formalization, the fusion of social movements with cultural institutions, and the connection of the social bases of different issue movements guarantee maximum immunity from countermeasures ranging from selective concessions to repression. From this point of view, the rationalistic requirements of a consistent and elaborate program, a totalizing understanding of the world, and a unification of economic, cultural, and political currents within the new social movements (such as 43 Herbert Kitschelt, Der ökologische Diskurs. Eine Analyse von Gesellschaftskonzeptionen in der Energiedebatte (Frankfurt: Campus, 1984).

New Social Movements 287

is presupposed by Touraine and his method of sociological intervention)44 could be considered a mixed blessing, even if it were realistic. A loosely connected set of issue movements that does not strive for ideological or organizational integration might turn out to be superior for both survival and success. This would depend, of course, on the validity of two assumptions introduced previously: that the destructive consequences of the dominant modes of political and economic rationality remain visible and provocative enough to provide continual specific focuses of protest; and that the social and political foundations of the middle-class radicalism that responds to such provocation remain what they are. Success There are three types of success that the new social movements can achieve. Sub­ stantive success refers to a positive or (more often) negative decision made by economic and political elites that conforms to the demands of a new social movement: A protested construction project is stopped or abortion legislation is liberalized. Procedural success includes changes on the level not of decisions but of the mode of decision making: Referenda are permitted or arrangements for participation, representation, and consultation are introduced where the rationality of the administration, courts, or investors had prevailed. Political success means that recognition (by opponents) and support (by present potential allies) are granted by institutional actors such as associations, political parties, and the media: The movements are incorporated into the programmatic declarations and platforms of unions and parties, and individuals representing these demands may be co-opted. All these categories of success have been accomplished by urban, ecological, antinuclear, peace, and feminist movements, but there appears to be some correlation between general economic conditions and the political agenda’s penetrability. Increased international tension, stagnating or negative growth rates, skyrocketing unemployment rates, and the rapidly deteriorating fiscal base of social security systems have largely foreclosed the political agenda and the objective possibility that elites will respond favorably to the new social movements’ demands. But the effect of these conditions of crisis appears to be dual and polarizing. On the one side, they revitalize the corporatist alliance of forces that give almost unconditional priority to the restoration of growth and social as well as military security. On the other hand, the crisis and, even more, prevailing responses to it are taken by increasing numbers of people as compelling evidence of the likely disastrous effects of restoring traditional patterns. As the space for compromise shrinks under the impact of crisis, the peace formulas so successfully designed by reformist coalitions such as the German So44 A. Touraine, La prophétie antinucléaire (Paris: Seuil, 1980).

288

New Social Movements

cial Democratic-Liberal government of the late 1960s and early 1970s (economic growth and quality of life, economic and technical modernization and protection of the environment, detente and faithful compliance to American defense hegemony, and so on) break down. So, too, does the alliance of the industrial working class and the progressive elements of the new middle class. The new emphasis on unrestrained growth and modernization does not provide the resources by which both sets of policy objectives could be reached and both constituencies of reformism satisfied. This breakup of earlier formulas and alliances leaves the newmiddle-class proponents of the new paradigm as politically frustrated as growing numbers of peripheral groups are economically frustrated. Alliances I wish to conclude with a discussion of the proposition that whether the forces representing the new paradigm transcend their presently marginal, although highly visible, power position, and thus whether they can challenge the dominant old paradigm, will depend most of all on whether and how the cleavages and inconsistencies that exist between the new middle class, peripheral groups, and the old middle class within the new social movements can be resolved. Until the mid-1970s the traditional Left-Right continuum was an approximately adequate model in which all relevant political and societal collective actors could be located. The underlying dimension, manifestly reflected in the West German party system, ran from conservative economic liberalism to reforms and redistributive etatism, with a liberal-reformist position in between. This linear model is clearly no longer adequate. In terms of both individual value dispositions45 and collective action and actors, a new cross-cutting dimension must be added. It depicts the contrast between the old paradigm and the new. We thus get a triangular model of the political universe: the forces of the traditional Left, the traditional Right (liberals and conservatives), and the new social movements (including their experiments with “green” or “alternative” parliamentary politics). The resulting configuration is represented in Figure 1. Such arrangements are, however, basically unstable, at least if equal distance is assumed between the three polar points. Final choices and decisions can only be made after the alternatives have been reduced to two, which implies the need for coalitions or at least ad hoc alliances. I will now try to assess the relative probability of three possible alliances: the proponents of the new paradigm with the traditional Right (Alliance 1); the “great coalition” corporatist alliance, which would largely exclude the new paradigm (Alliance 2); and the new paradigm with the traditional Left (Alliance 3). 45 Barnes and Kaase, Political Action; Baker, Dalton, and Hildebrandt, Germany Transformed.

New Social Movements 289

Figure 1  A triangular model of political cleavages and potential alliances Elements of new middle class “peripheral” groups Elements of old middle class

New social movements and allied political parties

Alliance 3

Alliance 1

Alliance 2

“Left”

Unionized working class Elements of new middle class

“Right”

Elements of old and new middle class Nonunionized workers

I propose that which alliance will emerge depends on which of the three groups making up the forces of the new paradigm will come to be seen as dominant. This by no means hinges primarily on the numerical strength of the groups within a given new social movement or within the new social movement as a whole. To a large extent it depends on the policies by which political elites make positive or negative symbolic reference to, and establish selective relations with, one of these groups and on the extent to which they refer specifically to any one of them. For all the possible alliances, there are clearly visible policy initiatives in the issue areas of each major new social movement that can be utilized effectively to consolidate the respective alliance. A matrix representing these connections between issue movements, selective references to constituent components of the new social movements, corresponding policy proposals, and each of the three alliances is presented in Table 4. To begin with, let us consider the policies that might lead to the formation of Alliance 1, between the traditional Right and the new social movements, the target group of which is the old-middle-class elements in the movements. In relation to the ecology movement, proponents of this alliance are well equipped to respond by traditional conservationist strategies, emphasizing the ethical, religious, and aesthetic values of unspoiled nature, creating national parks, and relying largely on market mechanisms for implementation. The neo-populist approach is even able to offer some selective support to the feminist movement. Certainly, there is

Old middle-class (positive reference)

Peripheral groups (negative reference)

New middle-class (positive reference)

Alliance 1 (Conservativeliberal Right plus new movements)

Alliance 2 (Conservativeliberal Right plus social democratic, etc., Left)

Alliance 3 (Social democratic Left and new movements)

Selective emphasis on role of … within new movements Shift to conventional defense strategies Appeals to national self-reliance in defense policy

Peace Conservationism Concentration of industrial locations plus natural parks Environmental regulation through market mechanisms (fines and incentives)

Environmental protection Support for communal and self-help forms of social services Tax subsidies for small business

Alternative or “dual” economy

Reliance on supranational arenas and nuclear deterrence strategies of defense policy

Promotion of environmental protection and new energy resources as a high-technology growth industry

Promotion of parttime employment for peripheral groups

(Conditional) proposals for unilateral disarmament

Inclusion of environmental and Third World-related criteria in industrial policy

Support for cooperatives, protected, and “parallel” labor markets Economic democracy

General characteristics: increase compatibility between demands of new movements and traditional working-class concerns and interests

Preferential living and quota systems Redistribution of work within production and household

General characteristics: active depoliticization of concerns of new social movements; emphasis upon the illegality of their means and irrationality/irresponsibility of their aims

Increasing labor market flexibility and mobility Improving access of women and minorities

General characteristics: (symbolic) invocation of premodern communal values: critique of bureaucracy and regulation, centralization and welfare state egalitarianism

Antipornography initiatives Family-centered social policies for women Symbolic recognition of the special role of women and minorities in society

Feminism and human rights

Issue/movement

Table 4  Issues/movements, alliances, and component groups: policy proposals and initiatives

290 New Social Movements

New Social Movements 291

little agreement on abortion or the egalitarian treatment of women in the labor market; but there is much more affinity concerning the opposition to pornography, some family-related social policy, and symbolic recognition of women’s special role in society. Substantial convergence also exists between some of the new movements’ experiments in alternative economies and liberal-conservative economic doctrines. This includes a vehement rejection of the legitimacy of working-class organizations. Not only have neoliberals from Friedman to Dahrendorf hailed the rise of “shadow work” and the informal economy but Catholic conservatives have proposed “self-help” (based on voluntary unpaid work in the family and local community) as the solution to the fiscal and functional deficiencies of established forms of social policy. These doctrines, as well as support for tax subsidies for small businesses, obviously have much in common with the communitarian approaches of alternative movements. Finally, limited agreements also exist between some segments of the peace movement and conservative forces. As with the civilian use of nuclear technology, much of the protest has to do with choice of sites rather than decisions about overall strategy. Thus, conservatives can easily join local protests against the location of nuclear warheads. Moreover, recent technological condemnations of nuclear weapons as immoral in themselves can be converted easily into a plea for largescale increases in conventional defenses. Finally, both groups would favor appeals for national self-reliance in defense policy. Here, two conclusions must suffice. First, and contrary to assumptions frequently made in the media and some of the social science literature, there is by no means a natural or unchangeable tendency for the new social movements to align with the Left. Second, actual consolidation of the frequently proposed alignment between the new politics and liberal-conservative forces would not constitute any serious challenge to the operational reality of the old paradigm. By being absorbed into this alliance, the new politics would stop aspiring to power positions in state and society. It might allow itself to be coopted in exchange for concessions that would preserve some premodern protected territories of the natural environment, sex roles, forms of work, communities, and defense strategies. Important segments of political elites are currently attempting to design policies that could lead to Alliance 2, between the traditional Left and traditional Right. Implicit in this project is a negative reference to the peripheral groups in the new social movements. These movements are perceived primarily as expressing the needs and values of those who neither contribute to industrial production nor conform to its values and standards of rationality. Because of failures in the processes of material and cultural reproduction and subversion by some of their intellectual mentors, the peripheral groups (such as the squatters’ movements in various German and Dutch cities) have escaped the basic discipline presupposed

292

New Social Movements

for orderly functioning of a complex society. They have adopted a fundamentally hostile attitude toward the institutions of private property and the state without being able to develop a workable political alternative. Their attitude toward the welfare state is taken to be basically cynical and exploitative. The logical public policy consequences of this assumption are repression and surveillance, exclusion and non-decisions, and, at best, a measure of symbolic politics aimed at preventing the peripheral elements from winning support among the old or new middle classes. A broad Left-Right coalition supporting this type of response can be brought about by capitalizing on the parallel fears that the new social movements provoke in both camps: In the Left, fears of unemployment and declining standards of social security; and in the Right, fears of violence and the prospect of communist infiltration of peripheral groups. Both sorts of apprehensions are accentuated by the general economic and international crisis. This type of policy response to the new social movements again illustrates their interaction with public policy: These movements are shaped not just by what they are but by how they are perceived, interpreted, and symbolically treated by political elites, and by the extent to which these elite responses determine the relative weight of components within the movements. In this sense, the attempt to define the new social movements as embodiments of criminal or deviant political behavior can well become self-fulfilling by excluding their more reformist elements and thereby defining protest politics’ space of action as primarily for those willing to engage in militant anti-etatist acts. This strategy does not, of course, omit the possibility that concerns of the movements will be addressed in a technocratic matter (for instance, environmental issues in terms of the preservation of strategic economic resources such as water; feminist issues in terms of the labor market and demographic planning; alternative forms of economic organization in terms of more effective and efficient provision of services; peace issues in terms of arms control strategies). But in spite of such responses, Alliance 2 is as unlikely to change the dominant paradigm of politics as Alliance 1 is. However, this confrontation approach is more likely to lead to a relatively high and permanent (albeit fluctuating) level of violent extra-institutional conflict. Alliance 3 is based on a strategy that links the traditional Left and the new social movements by focusing on the new-middle-class core of these movements. To a significant extent, it also relies on an opening of traditional organizations of the Left (communist and social democratic parties and unions) to youth, women, and the unemployed, in other words, a positive relation to peripheral segments. Such an attempt to transcend the limits of the industrial proletariat in both directions and thereby to absorb some of the new movements’ concerns has been proclaimed most clearly by the Italian Communist Party and, in a somewhat different way, by

New Social Movements 293

the French socialist trade union confederation, the CFDT. But it would be premature to conclude that this kind of alliance is most likely to emerge within working-class organizations that have, comparatively speaking, least abandoned their traditional socialist aspirations. On the contrary, one could speculate about a U-shaped relationship between the degree of “revisionism” or “modernism” of working-class political organizations and their responsiveness to the new social movements by the fact that the German Social Democratic Party (SPD) has, since 1959, increasingly abandoned its identity as a classic working-class party and consequently relied on, and electorally benefited from, the new middle class. It also has made considerable efforts to demonstrate its openness to the concerns of the new social movements (a tendency which, since the late 1960s, has been effectively symbolized by party chairman Willy Brandt). Thus, a highly “modern” social democratic party may hope to compensate for the losses resulting from its weakening roots in the working class by establishing links with the new-middle-class constituency of the new social movements.46 As demonstrated by the debates and controversies within German social democracy in the early 1980s, and particularly after the fall of the Schmidt government in September 1982, such an electoral realignment is not easy to accomplish unless social democratic parties adopt changes on a strategic (rather than tactical, electoral, or ad hoc) level. Such a reorientation is, for structural reasons, least probable under conditions of economic crisis. On the other hand, the force of these economic imperatives may not preclude such reorientation (particularly for a Left party out of government office). They may even contribute to its accelerated adoption if a general “Gestalt switch” concerning the future of growth-and-security-based industrial systems occurs. Three conceivable factors would allow Alliance 3 between the traditional Left and the new social movements. First, the new-middle-class-element within social democratic parties may already be sufficiently entrenched to resist effectively any unconditional retreat of policies to the “productivist” philosophy of economic growth and to traditional conceptions of military security. Second, the very nature of the economic crisis and defense dilemmas may render the prospects for renormalization (full employment, free international trade, the welfare state, and an effective and balanced nuclear deterrence) sufficiently unrealistic to weaken the more traditional resistance to such a reorientation. These two factors alone would explain the rise of priorities’ such as “selective” or “qualitative” growth, skepticism about technical change, basic doubts about conventional measures of labor productivity and productivity increases, and proposals for unilateral strategies of dis46 Cf. U. Himmelstrand et al., Beyond Welfare Capitalism: issues, Actors and Forces in Societal Change (London: Heinemann, 1981), for a similar argument concerning the Swedish SAP.

294

New Social Movements

armament. All these priorities have become increasingly popular in the northwest European countries, where there are strong social democratic parties (es­pecially where these parties have experienced electoral defeats since the mid-1970s, as in Great Britain, Norway, Sweden, Denmark, the Netherlands, Austria, and West Germany). A third fact that may be of some relevance is that all the major social movements can make positive references to and even draw on more or less defunct, forgotten, or repressed aspects of the past ideological traditions of today’s Socialist, Social Democratic, and Communist parties and other working-class organizations. Such parallels are most obvious between the new peace movements and the traditions of European socialist pacifism before World War I, and in the demands for an end to political and economic discrimination against women. Similar parallels are being drawn between today’s experiments with alternative economic organizations and the tradition of working-class production and consumer cooperatives. Furthermore, the concern not only with production, wages, and the worker but also with the product, its use values, and the consumer is a traditional (if often marginal) element in the demands of classic working-class organizations that overlaps with the demands of modern environmentalist movements. Such affinities seem to suggest that not just the “post-revisionist” social structure and present policy dilemmas of modern Social Democratic parties but also their “pre-revisionist” heritage could become instrumental in an alliance between them and the new social movements. This third possible alliance is obviously the only one that could lead to an effective and successful challenge of the old paradigm of politics. Common to the three scenarios and, for that matter, the patterns of political conflict in Western European states during the late 1970s and early 1980s, is the collision between forces within and forces outside the conventional definitions of politics, its legitimate collective actors, and its forms of action.

13

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics: A Tentative Stage Model (1990)

New Movements: On “Negative” Features It has become quite commonplace in the 1980s to refer to movements such as the peace, civil rights, environmental, and women’s movements as “new” social movements. This terminology is used by activists, political commentators, and social scientists alike. But its justification is far from obvious. It can hardly be taken to signal just the recent or unexpected nature of the socio-political phenomena which are summarily categorized as “new” social movements, since, at least in retrospect, there seems to be a virtually uninterrupted history of significant movement politics in most Western democracies for at least twenty years. In the United States, these not-so-new social movements date back to the civil rights, anti-war, and student movements of the 1960s; and non-institutional movement politics, most importantly those focusing on military integration and rearmament, were found in various European polities in the mid-1950s. To use concepts in a reasonably rigorous way is to rely on implicit hypotheses. A number of hypotheses are implied by the term “new social movements.” First, they are new compared to earlier post-war movements in that they are neither created by nor dependent upon the resources of the established political parties (which was the case with most peace movements of the 1950s), nor eventually absorbed by these parties (which was, at least in West Germany, the case with the student movement of the 1960s, whose political activists, energies, and motivations came ultimately to be absorbed and coopted to a large extent by social-democratic and liberal political parties). Hence, in contrast to these older waves of intense political activity and mass enthusiasm, the designation of the new movements as “new” is justified to the extent that they persist outside the universe of “old” political parties and their electoral politics. © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_13

295

296

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics

Second, these are “new” movements to the extent that they persist as political movements, that is, they do not retreat into literary, artistic, religious, or other cultural forms of collective expression and the folklore of ” life-styles, but continue to claim a role in the generation and utilization of political power. Movements are “new” in that their very existence and persistence testifies to the limited and perhaps shrinking absorption and political processing capacity of established political actors and the procedures of “normal politics,” as well as of institutions within civil society (e. g., art and religion). Third, these movements are “new”’ in that they are clearly different from “reactionary” forms of social protest which have regularly emerged and disappeared in the history of socio-political modernization of Western societies and which also remain outside the universe of party-dominated “normal politics” (e. g., nationalist, protectionist, xenophobic, racist, and tax-revolt movements). They represent a non-reactionary, universalist critique of modernity and modernization by challenging institutionalized patterns of technical, economic, political, and cultural rationality without falling back upon idealized traditional institutions and arrangements such as the family, religious values, property, state authority, or the nation. If a specific progressive (as opposed to reactionary) orientation can be claimed for new social movements, as I think it can, and if this orientation still cannot be captured and absorbed by the established political forces of either the conservative, liberal, or socialist/social-democratic varieties, a question must be raised about the relationship between these movements and the older liberal-bourgeois and social-democratic labor movements from which these established political forces themselves have emerged. I think that the distinctiveness of the “new” movements can accurately, if schematically and overly briefly, be further conceptualized in the following terms. The axis of socio-political conflict that was proclaimed by the liberal-bourgeois movements of the late eighteenth and nineteenth centuries was freedom vs. privilege. The associated vision or Utopian design of a just order was that of a civil society relying on the economic dynamics of the market within a framework of egalitarian legal guarantees and liberties. In contrast, the dominant axis of the social-democratic labor movement was social justice and economic security vs. private property and economic power, and the associated socio-political design of an interventionist and redistributive state that would provide citizens not with liberties, but with rights to resources. Thus, socialist and labor movements demand what the liberal-bourgeois movement leaves to be desired once its goals are implemented and its morally and politically less appealing features become apparent. In this sense, the socialist movements may be interpreted as the collective and historically consequential articulation of disappointment with the concrete results to which the liberal-bourgeois design has led.

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics 297

Now an analogous continuity exists between the demands of new social movements and the joint accomplishments of the liberal-bourgeois and the social-democratic movements. The disappointment of new social movements concerns the perhaps unanticipated, but now apparent and evident failures and negative impacts of the modernization process that was carried out, be it cooperatively or be it antagonistically, by these two great antecedent movements. The axis of conflict on which the new movements concentrate can, in my view, be best and most comprehensively described as fear, pain, and (physical or symbolic) destruction vs. integrity, recognition, and respect. This set of claims and demands clearly radicalizes the emancipatory thrust of the earlier movements and their historical designs, which distinguish them from anti-modernist and reactionary movements. But it is also, apart from this continuity, radically different from them in that the politics of new movements do not crystallize into anything like a historical design, a positive Utopia, or a new mode of production that would be introduced by revolutionary or reformist tactics.1 The confirmation of this fourth hypothesis would also justify the description of these movements as “new” because of their lack of a comprehensive vision or institutional design for a new society. They are incapable of using the grammar of political change that was common to the liberal and the socialist traditions. This grammar basically consists of two dichotomies: the dark past vs. the bright future, and the progressive “we” against the selfish and reactionary “them.” Instead of such grandiose ideological constructs, we find a scattered set of issues and the incoherent expression of complaints, frustrations, and demands which do not add up – either ideologically or, for that reason, organizationally – to a unified force or vision. The “enemy” which is to be overcome is no social class or category of people, but some more abstract kind of dominant rationality in which, at least to some extent, “all of us” do actually partake or upon which we depend. As a suggestive description of this situation, Wiesenthal has used drug-dependency as a metaphor: he compares the condition of modern man in a capitalist economy to the situation of an addict who would fatally suffer both from the sudden withdrawal of the drug as well as from its continued use (Wiesenthal, 1988). Under such conditions, the absence of a basic and global “alternative” is not just a matter of the failure of intellectual imagination and political vision but is a result of substantive difficulties inherent in the situation itself which do not easily lead to feasible and attractive transformative strategies. Equally obsolete is 1 Giddens (1986, pp. 13 – ​16) emphasizes the point that “peace movements lack a deep structure of objectives” and that they, as well as ecological movements, “find it easier to state what they are against than what they are for.” They also lack the rudimentary outlines of a distinctive political theory, as they “tend to set themselves against the institutions of parliamentary democracy, [while] their future probably lies substantially in the transformation of those very institutions;” see also Kitschelt (1984).

298

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics

the positive notion of a universal class which, by striving for power and by establishing its own institutions, would simultaneously perform a civilizing and liberating mission for all mankind. The post-ideological and perhaps even post-historical nature of their protest and critique is, it appears to me, the most significant reason why these movements deserve to be described as “new.” It is significant that most of them, in spite of occasional alliances with socialist and radical political forces, seem to find the very idea of ‘revolutionary’ transformation, as well as the use of the Left/Right code of the political universe, rather useless. They can best be described as the rediscovery and eclectic application of certain demands and values from the liberal and socialist traditions which are now used as a critical standard against the outcomes of the sociopolitical, economic, technological, and military processes of modernization in an organizationally and ideologically unintegrated way, without a genuine vision or design for a new society. So far, I have summarized four features of the new movements which both justify (heir designation as “new” and share the logical (though, of course, not evaluative) characteristic of being “negative” – that is, negations of some attributes of older political and movement phenomena. The new movements are not aligned to or absorbed by traditional political parties; they do not retreat into distinctive artistic, religious, or life-style practices; they are not “reactionary” in that they invoke and advocate forms of particularistic collectivities that are threatened by or have already fallen victim to processes of modernization; and they are also not ideologically “progressive” in the sense that a comprehensive design of a just and stable order is thought of as the necessary and desirable outcome of revolutionary or reformist change. They rather represent causes which seem to defy the accommodation within conventional forms such as the mass party, the sect, the community, or the avant-garde.

The Transitory Nature of Movement Politics The above characteristics make it extremely difficult for new social movements to develop institutional forms in which their particular mix of radical (but not in any serious sense revolutionary) motives and demands can be accommodated. With the following remarks and observations, in which I take the institutional dilemmas of the Green party in West Germany as my implicit and only occasionally explicit reference point, I wish to propose a stage model of the institutional dilemmas, ambiguities, and crises that are typically encountered by these new movements. While the empirical observations on which the model is built are entirely taken from the German case in general and the development of “green” politics in

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics 299

particular, the generalizability of the model may be broader than this case. A comparative exploration of this question, however, cannot be undertaken here (see the essays by Kitschelt and Tarrow in Dalton, Kuechle (eds.), Challenging the Political Order. New Social and Political Movements in Democracies.) This model should not be mistaken fin a descriptive, predictive, or prescriptive account of the organizational problems of new movements, that is, for their predicament in having no readily available institutional shelter which could be used for the accommodation of their particular mix of issues, demands, and motivations. This essay is, rather, limited to a heuristic exercise and the construction of a stage model which may – or may not – be implemented in the actual development of new movements. For in the spring of 1988 it appeared far from certain that an institutional solution to these problems was at all likely to be accomplished, or even feasible. All I can do, instead, is to propose an intelligible and I hope generalizable pattern of the search processes and its stages which can be observed when new movements strive not only to achieve their goals, but also to design and implement institutional forms that might enable them to pursue their goals in a continuous and cumulative way in the future. That is to say, the four characteristics specified above are not only objectively there, but they are also self-reflectively integrated into the strategy and political practices of new movements as a set of problems that they must consciously and actively cope with.

The take-off-phase of movement politics Socio-political movements as forms of collective action usually start in an institutional vacuum, with no other institutional resources available to them than the usually partly contested legal and constitutional rights of citizens to assemble, communicate, protest, petition, and demonstrate. The other initial ingredient of the situation from which a movement emerges is a widely publicized and highly visible event (or anticipation of an event) that triggers expressions of opinion and protest and helps to define the collectivity of those who are actually or potentially affected by it. In the initial phase of social movements, the absence of organizational form and institutionalized resources is typically not perceived as a liability. On the contrary, according to what may be sour grapes logic, some movement activists consider the established forms of political conflict as either unnecessary, given the evident urgency of the movement’s causes or demands, or even manifestly harmful, through their suspected tendency to divert and coopt the political energies mobilized by an emergent socio-political movement. The emphasis is overwhelmingly on content, not form. The style of discourse and action is characterized by militant rhetoric, spontaneity, decentralized experimentation, and of-

300

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics

ten vehement confrontation. Action is not triggered according to plans, strategies, or leadership decisions, but by perceived provocations which are responded to by radical demands.2 The radicalism of these demands is indicated by the fact that they are immediate in two senses. First, in their substance, they are phrased in an absolute language, that is, a language using phrases such as “no,” “never,” “stop,” “ban,” and “end,” which does not leave room for processes, gradual accomplishments, or compromises, but insists upon immediate fulfillment of demands. Second, these demands are not processed by intermediaries or through a machinery of deliberation, representation, and tactical calculation, but are the often plebiscitary expression of the moral values and protest sentiments of the movements’ constituents. To the extent that there is some discernible group of core activists its members do not consider themselves, nor are they considered by others, as formally appointed, elected, or otherwise procedurally legitimated leaders; there are only “spokespersons” or “organizers” who voluntarily perform certain services, such as producing information materials, which are essential for internal communication and/or communication with the outside world. Characteristically, in this initial phase in the life-cycle of sociopolitical movements there is no formal separation between: (a) leadership and rank-and-file followers; (b) rankand-file followers and “the people in general” or those affected by the event or development that arouses the protest; finally, there is no explicit and recognized separation between (c) contending groups, factions, or divisions within the movement itself. The last situation occurs since the prevailing rhetoric of the movement stresses the value of unity and consensus; and because of the lack of any elaborate mechanism for collective decision-making, the only method by which emerging controversies can be decided is through the unanimity rule and by pushing aside those issues upon which unanimity cannot easily be reached. All three of these rather crucial distinctions between leaders and followers, between members and non-members, and between proponents of different policy preferences – are ignored and at times actively repressed and denied recognition and legitimacy in the name of “grassroots democracy” or Basisdemokratie. Apart from its well-known theoretical as well as normative problems, this concept of Ba­ sisdemokratie, and the practices of collective action that is employed to legitimize, suffer from a serious operational problem: it is simply not clear who the “base” is unless this question is first settled by a constitutive or constitutional decision made by a “non-base” group. This can be, for example, a constitutional assembly 2

See Wiesenthal (1987, pp. 364 – ​84) for a lucid description of the anti-institutional features of the new social movements and a review of the literature that deals with the syndrome of anti-elitist enthusiasm for direct forms of mass action and mass expression.

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics 301

that defines and incorporates, by the use of categories such as territory, place of birth, language, or age, the universe of citizens enjoying the rights of citizenship. Thus, the base that is claimed to be the ultimate source of any collective decision is clearly also the outcome of some prior decision, and hence by no means an ultimate source. Conversely, unless such a prior constitutive definitional act has taken place, the concept of the “base” or the “people” remains operationally fuzzy and the constant object of disputes, which is exactly what happens when quasi-empirical collectivities such as “all those affected,” all mankind, all members of a specific ethnic, racial, age, or gender category are used as the referents in the names of which political action is staged. Such non-constituted collectivities invite rather than settle the question of whom exactly we mean when referring to them: all those who share the intentions, interests, and other subjective attributes and value characteristics typically assigned to the members of the category; all those who happen to be present as participants in some collective protest; or all those who share the objective characteristics associated with the category ? Given the impossibility of deciding this question, the authority of the “base” remains contingent upon the definitional power of those who manage to constitute groups by using the force of semantics.

Stagnation Socio-political movements are extremely ill-equipped to deal with the problems of time. In their action and protest, they respond to present dangers and injustices or to events that are anticipated to be part of the immediate future and thus the source of intense present fear. In their demands, new movements do not anticipate a lengthy process of transition, gradual reform, or slow improvement, but an immediate and sudden change. A common and widely used rhetorical tactic of both peace movements and ecological movements consists in depicting long or at least uncertain periods of time as being in fact very short; in this way, possibly dangerous developments in the unknown and perhaps distant future are dramatized as being imminent catastrophes. Analogously, the time-span that is needed for basic changes is represented as being minimal. This representation of the political time structure, on the one hand, helps to increase the perceived marginal productivity of present protests; on the other hand, any delay in achieving a solution to the problem in question will be attributed, within the framework of such distorted imaginations, to the bad intentions of the opponents.3 In both of these respects, it appears as if an attempt is being made to turn the structural short-sightedness of 3

On the “production functions” of protest politics see Oliver and Marwell (1985).

302

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics

movement politics, which is conditioned upon their low organizational complexity, from a liability into an asset. The mode of decision-making within the movement is insufficiently complex to permit anything but rapid responses on the spot, as any type of prognostic theorizing, long-term planning, or a political investment calculus would presuppose some clear-cut internal division of labor between leaders, followers, and permanent staff, including administrators and analysts. Apart from the aforementioned thorny problem of defining the “base” in ways that are not essentially contested and divisive, the other pressing problem experienced by new movements stems from their extremely constrained time horizon. The only time-span that is likely to be quite short is that of the movement’s survival. As we have seen before, movements thrive upon three resources; rights to protest, dramatic and highly visible events that offer themselves as reasons for protest, and the spontaneous motivation of relevant segments of the population to engage in protest in response to these events. All three of these resources may well turn out to be of a highly perishable nature or may be easily withdrawn from the movement, thus making its continuity precarious. To be specific, strategic responses of political, juridical, and economic elites will limit and redefine the citizens’ rights to engage in protest in ways which make the use of these rights less easily available or more costly. A case in point is the recent decision of a West German federal court that declares all cases of sit-down demonstrations (e. g., in front of military installations) a criminal offense. In addition, a highly effective elite response may make the triggering events less visible or less frequent, or actually absorb some of the concerns and demands raised by the movements. Substantial – and not just symbolic – reorientations on the part of political elites have occurred in response to feminist, anti-nuclear energy, and peace movements; this development has, at least temporarily, put each of these movements into the position of becoming a “victim of its own partial success,” thus weakening the forces striving for more ambitious and far-reaching goals. Lastly, spontaneous protest motivations display a strong tendency to decline both in the case of success and in the case of failure. After substantive success, that is, a visible and effective redress of the situation that initially occasioned the protest movement, activists may soon come to feel that protest activities are no longer necessary. The less substantive, more formal variety of success that consists in high levels of mobilization, turnout, and participation will confront the problems of collective action that emerge as individuals reason that as “everyone else” seems to be actively concerned about the movement’s cause, “my own” participation becomes dispensable because of its negligible marginal productivity. Various “frustrations of participation” may add to the growing inclination to leave the burden of active involvement to others (Hirschman, 1982). This inclination may be even stronger in the case of perceived failure, if the distance that needs to be travelled

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics 303

in order to achieve success turns out to be longer than anticipated, or the support for the movement weakens and its opponents gain strength. The problems that are posed by the receding tide of movement enthusiasm are particularly hard to cope with under conditions where all three of the essential characteristics of formal organization are lacking: leadership roles, membership roles, and established procedures to deal with conflict and divisions.4 The experience of precarious continuity resulting from abruptly shifting levels of support and activity leads movement activists to respond in order to overcome these deficiencies. In contrast to the initial phase of communication with the outside world in substantive terms of protest and mostly “negative”’ demands, the second phase in the life-cycle of movement politics will therefore focus upon internal communication and on organizational formalization. As a movement’s continuity is perceived to depend upon its effective self-transformation into an organization, there will be a strong tendency to adopt at least rudimentary features of formal organization (see Roth, 1988). Among these are the following: First, there is the acquisition of funds and legal expertise that is needed for the purpose of the legal representation of activists who either are being prosecuted for alleged violations of the rights of others or are trying to challenge existing practices and arrangements through the court system. Legal resources are appropriated in the service of the movement’s causes, be it by defending and augmenting the space of protest action or by supplementing the means of protest by way of court procedures; also, in both cases the time horizon of action is extended and an investive type of rationality is employed. Second, there is the incipient formalization of membership roles and the concurrent differentiation between, on the one hand, members and non-members and, on the other hand, members and leaders. A significant transition in this process of formalization is that from occasional donations in the context of face-toface interaction to dues paid by people who thereby become “members’” on the basis of a more or less permanent commitment, and similarly the transformation of the form of communication from leaflets and posters to newsletters and periodical publications to which supporters can subscribe; again, the continuity-securing aspect of these moves is evident. Third, conferences, regular meetings, and similar types of horizontal internal communication are introduced at the same time for the purpose of debating and reconciling internal divisions on ideological and tactical issues among those who become (by virtue of such events and due to their participation in them) “leaders” of the movement. The contribution of this aspect of the formalization process to 4

For an analysis of the nature and impact of these problems (such as declining issue-attention cycles, issue-displacement, and issue cooptation) see Zeuner (1984).

304

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics

the solution of the problem of continuity is twofold: on the one hand, it gives rise to some rational interest of leaders to perform as leaders and assert themselves in that role; on the other hand, such formalized opportunities for debating conflicts of opinion and ideology will typically converge upon some commonly shared interpretation of the movement’s present situation in which two rival points of view are combined – namely that “much has been achieved already” and “much remains to be done (and can be done)” – thus avoiding the two complementary demobilizing interpretations of premature despair about the chances of success and of premature euphoria over what actually has been accomplished. After these three transformations have been achieved, the movement has come a long way from its initial phase of spontaneity and informality and has reached a certain degree of organizational maturity.5 The focus of activity has then shifted from substantive demands and protest activity to the formal and reflective concern with the conditions under which the movement can secure some measure of permanence and an extended time horizon. To the extent that the corresponding efforts are successful, the movement is likely to be perceived as a somewhat durable collective actor, whose continued existence and activity can and must be counted upon both by its members and leaders and by its opponents and the general public. This general perception, however, does not mean that a state of equilibrium has actually been reached, as the accomplishment of organizational formalization will presumably cause as many problems as it helps to solve.

The attractions and temptations of institutionalization With these features of organizational formalization in place, movements find themselves caught in the following dilemma. There is the opposition of those who fear – in the spirit of a vulgarized version of Michels’ “iron law of oligarchy” – that any step towards formalization might involve the danger of bureaucratization, centralization, alienation, and deradicalization. From this point of view, the spontaneous, local, quasi-syndicalist, and ad hoc form of protest activity is the most effective and promising one for the movement’s causes; any organizational formalization that goes beyond a loose network of independent initiatives is suspected as counter-productive. Conversely, the opposition advocates the gradual transformation of movement politics into the institutional modes of “normal politics,” involving party competition, participation in elections, parliamentary representa-

5

For an analysis of the transformation of environmental protest groups into formal organizations and networks of organizations see Rucht (1987).

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics 305

tion, the formation of alliances and coalitions with rival political forces, and eventually even the occupation of government positions. The transformation of the West German new social movements that emerged in the 1970s into the Green party that was established in 1980 testifies to the overwhelming attractiveness of the institutional mode of normal politics. Entering the official institutionalized channels of political participation and representation seemed to offer opportunities that no other conceivable form of political activity could possibly match. The use of the political institutions of liberal representative democracy appeared as a rational strategy to permit the fullest and most effective utilization of the ecological, pacifist, feminist, and “alternative” movements’ resources. Relative to the adoption of this institutionalizing strategy, the adherence to any alternative organizational form would have appeared as irresponsibly wasteful from the rational point of view of the optimal extraction and utilization of political resources. More specifically, the relative advantages of proceeding from organizational formalization all the way to political institutionalization were seen to consist in the following points. Gains resulting from alliance-formation According to the logic of the “rainbow-coalition,” it was tempting to expect that many individual issue movements would reinforce each other by pooling their respective electoral support, thereby neutralizing the ups and downs of individual protest cycles. Gains resulting from the fuller extraction of support Movements in their initial stage are primitive and precarious forms of collective action precisely because the only resource they are capable of absorbing is their participants’ willingness to join the movement’s activities. In contrast, a movement that has become a formal organization makes available for itself an important additional category of resources, namely the members’ commitment to pay dues. A significant further step in the direction of increased resource absorption capacity is the transformation of a movement organization into a political party, which permits the tapping of resources of those who are willing neither to act nor to pay, but just to vote. Gains resulting from the special status of political parties The West German political system is commonly referred to as “party democracy.” Article 21 of the Basic Law (Grundgesetz) as well as other laws, traditions, and practices grant special privileges to political parties that are unknown in most other liberal democracies. Most important among these are considerable financial subsidies granted to all political parties that win more than a tiny fraction of the

306

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics

vote, so as to make them relatively independent both from revenues out of membership dues as well as private donations and campaign contributions. Another privilege gives political parties free time on public radio and television programs to advertise their programs and candidates. Because of these and related peculiarities of German political institutions, the decision not to adopt the party form would amount to the decision to forgo significant resources. Gains resulting from the logic of party competition One important difference between political markets and common commodity markets is that in the former I can win even if some competitor imitates and succeeds in marketing “my” product, while a business firm would hardly ever find comfort in having launched a new product on which some imitator is now making a profit. In fact, profiting from the profits of others by forcing them (i. e., persuading them) through the mechanisms of electoral and parliamentary competition to redesign their own “product” (i. e., platform or program) is one of the major, if often less spectacular or even visible, avenues of successful political change. A necessary though obviously not sufficient condition for accomplishing this indirect change of political discourse and conflict is the preparedness to join and confront the opponent on the same institutional terrain of party competition, as failure to do so would imply the impossibility of accomplishing this indirect kind of antagonistic accommodation. Given the above four apparent advantages that result from the transition to political institutionalization, the pressure to actually make this transition is likely to mount with the perceived opportunity costs of not making it. The advantages to be gained from the transition must be, however, counterbalanced against the reverse opportunity costs, namely those of giving up movement politics in favor of institutional politics. The anti-institutional (or “fundamentalist”) argument maintains that the apparent advantage of political cartelization of the causes of various movements will be paid for by significant losses in the identity, autonomy, and distinctiveness of each individual movement. The pooling of various sorts of support (“acting,” “paying dues,” “voting”) will lead to a relative deprivation and loss of influence of the activist core of the movement. The resources and privileges associated with the form of the political party will corrupt representatives and compromise the movement’s demands. Finally, the logic of assimilation inherent in the institutional modes of electoral and parliamentary competition is likely to work both ways, thus penetrating the movement’s parliamentary representation to at least the same extent as the movement is able to persuade its competitors. Underlying this debate is an important controversy in democratic theory that partly relates back to – and is sometimes framed as a revival of – the theoretical

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics 307

argument that evolved in the first two decades of the century between Bernstein, Luxemburg, Kautsky, and Lenin.6 I cannot enter this debate within the present context, but must limit myself to a brief consideration not of which side is “right” in this debate, but of which side has prevailed in the specific case of the transformation of West German new social movements into the Green political party. Concerning this empirical question, there cannot be any doubt that the institutional strategy has become the dominant one, and that its attractions or, as its opponents would see it, its temptations have been sufficiently strong so as to exert a continuous learning pressure in the direction of institutional accommodation. This relatively rapid process of self-transformation seems to support the theoretical argument that the political power a movement gains through its successful mobilizing efforts can be maintained, exploited, and expanded only if it undergoes an often demanding and sometimes painful strategic self-transformation that eventually enables it to cash in that power within the channels of dominant political institutions. A growing understanding and appreciation of this condition – and of the growing opportunity costs that are associated with any protracted failure to comply with it – will promote a process of collective learning aiming at and converging upon organizational formalization and subsequently political institutionalization. To be sure, the transition process from “movement” to “political party” tends to be – and has actually been in the case of the Green party – full of inconsistencies and uneasy as well as unstable compromises. In the early stages of electoral and parliamentary participation, the Greens liked to think of themselves as a “new type of party,” an “anti-party party,” or a form of collective action that comprised both extra-institutional and institutional practices. This attempted synthesis has turned out to be characteristically fragile. In the early years of their existence as a political party, the Greens introduced a number of regulations and special organizational features that were unknown within the “established” political patties mid that were meant to preserve – in accordance with some of the doctrines and historical examples of “direct,” “participatory,” or “council” democracy – some of the spirit of movement politics. Among these regulations and features were the following: ■■ Members of the Bundestag and other legislative bodies within the Lander should not be free in their parliamentary work but committed to following decisions of party conventions and other bodies of the party.

6 For modern elaborations of these debates in democratic theory see Przeworski (1985) and Bobbio (1986).

308

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics

■■ Green members of parliament should serve less than a full term for which they have been elected (two instead of four years), and they should be barred from seeking re-election. ■■ No cumulation of party office and parliamentary function should be permitted. ■■ The selection of candidates for seats in parliament should not primarily be made according to criteria of professional qualification or political experience, but according to gender and other quota as well as to the symbolic significance of their minority status (e. g., handicapped persons, persons convicted of political crimes, etc.); sometimes candidates were nominated from outside the membership of the party. ■■ Members of parliaments should be remunerated according to some moderate fixed income, which would commit them to making major deductions in favor of party funds for the income they are entitled to as parliamentarians. Interestingly and significantly, virtually all of these stipulations, with the important exception of gender quota, have been compromised, questioned, or silently dropped from the practice of Green parliamentary politics. The populist, direct-democratic, and anti-professional emphasis of these regulations has given way to a much more conventional pattern of candidate selection and political professionalization. As of 1988, it could be argued that the party’s political control over its own members of parliament in the Bundestag is less strict and direct than is the case with any other party. The simple if paradoxical reason is that the ban on re-election (still adhered to in a watered-down version) means that members of parliament have nothing to lose from non-compliance, just as they do not have anything to win (e. g., nomination for re-election) from compliance in the first place. The rather absurd spectacle of the party leadership publicly denouncing its own parliamentary group in an advertisement in a daily newspaper for no longer being “representative” or the party’s “base” epitomizes this dramatic loss of anti-institutional control over institutional actors.7 In the course of its short parliamentary history, the Green party has not only, as these examples show, abandoned most of its partly naive experiments in mingling the forms of movement politics and parliamentary politics, but it has also adopted much of the conventional tactical repertoire of (opposition !) parliamentary politics and party competition. This becomes most clearly evident if we look at the type of demands and proposals that are typically made within the context of movement politics and compare it to the routines and the logic of parliamentary 7

This advertisement appeared in the Frankfurter Rundschau, the Left-liberal of the four major national daily newspapers in Germany, on May 27, 1988. It was not placed in the Tageszei­ tung, the national daily closely associated with the new movements.

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics 309

politics. The typical political discourse of movement politics consists of negative demands on isolated and disjointed issues; these demands are voiced in response to events and are framed in a short-term and confrontational (“yes or no”, “them or us”) logic. The discourse of parliamentary politics, in contrast, tends to be agenda generated rather than event-generated; it consists of competing proposals rather than the expression of protest and rejection, and these proposals are formulated with the more or less implicit intention of winning over the members of parliament belonging to other parties or at least parts of their electoral base, which therefore may not be antagonized. Moreover, parliamentary political debate will often focus on long-term consequences, budgetary burdens, and side effects of proposed legislation and programs. Parliamentary parties, even if their core concerns are limited to some particular policy areas, will always try to demonstrate some competence and distinctive political preferences in even the least appealing policy areas, which presupposes a certain degree of expertise, professionalism, preparedness, and hard work. Finally, the possibility of forming issue-specific alliances or even more general coalitions, even if it is only meant as a tactic to threaten opponents with divisive initiatives, is always part of the game of parliamentary politics. On all of these dimensions, casual observations as well as numerous journalistic commentators have demonstrated that, apart from some stylistic ingredients of “alternative” culture, the Green members of parliament have quickly and effectively adopted all the essential elements of the parliamentary discourse, and simultaneously abandoned much of the discourse of anti-institutional movement politics. This remarkably smooth and rapid transition can be accounted for in terms of at least three different and cumulative factors. First, there is the pragmatic advantage of facilitating the survival of the political causes and activities of the movement by making use of the protection and recognition of established political institutions (as well as non-political ones, such as churches, universities, and the institutions of art and the media). Second, there is the striking absence of models and designs for alternative political institutions, such as those which eventually emerged out of the revolutionary struggles of all the “old” social movements. This lack of alternative designs and projects for institutional reform is probably best explained in terms of the pervasive preoccupation of the new movements with specific issues, aspects, and sectoral irrationalities and injustices, which, however, does not give rise to a global revolutionary critique, and hence to the vision of entirely new relations of production, or relations of political authority. From this point of view, accommodation within existing institutions is not only pragmatically attractive, but there also seems to be hardly anything else available and feasible. Third, seen from the point of view of a radical, New Left, libertarian, or a similar progressive perspective, there are compelling reasons to embark on this (only

310

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics

available) road in good political conscience. There is a long-standing and intellectually powerful tradition on the political Left on the European continent dating back, at least, to the work of Rosa Luxemburg according to which the Left must consider itself neither as the heir nor as the opponent, but as the protector of those modern and liberating political institutions, such as parliamentary government, that the ruling classes are always on the verge of abandoning, betraying, or corrupting in authoritarian ways.

A Resurgence of Movement Politics ? So effective seems to be the logic of institutional politics, and so pervasive its impact upon individual actors who learn and practice the rules of the in­stitutional game, that this rapid evolutionary self-transformation does not need to be explained, while the hard-nosed refusal of anti-institutional and anti-reformist minorities within the party (who are commonly referred to – and refer to themselves – as “fundamentalists”) to follow the same pattern of organizational and institutional learning does need explanation. In other words, we need to make sense not of the evolving configuration of perceived threats to the movement’s survival, emerging opportunities, incentives, perceived irreversibilities, and institutional logics that propel the transformation of movement politics into institutional politics, but rather the halting, ambiguous roundabout, and highly conflictual process by which this is apparently taking place. In still other words: is there a rationality of resisting the learning pressure towards self-rationalization ? Two popular explanations for the phenomenon of persistent “fundamentalist” minorities can be dismissed as uncompelling. One is the biographical explanation that points to the fact that some of the most outspoken leaders of anti-institutional politics within the Green party have a background, some 15 years ago, in Marxist-Leninist and other “revolutionary” splinter groups of at best regional importance. While conservative opponents of the Green party like to emphasize such discoveries in intellectual and political biographies,8 the striking absence of any trace of revolutionary rhetoric or theorizing and the clear discontinuity between “fundamentalist” and traditional leftist radicalism leaves little if any plausibility to this explanation. Rather, the rapid disappearance of any claim to “revolutionary” politics may arguably be one of the important political and cultural changes that took place in Western Europe somewhere between the late 1960s and the early 1980s. One other explanation, which is sometimes invoked or implied by the intra-party “realist” opponents of the fundamentalists, focuses on psychological 8

For a collection of pamphlets written along these lines see Langner (1987).

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics 311

variables such as the alleged weak ego of the latter, their overwhelming need for asserting collective identities by purely expressive modes of action, their inability to tolerate cognitive dissonance, and their urge to display an ultra-radical “ethic of conviction” (Gesinnungsethik) for the sake of the specific psychic rewards that presumably are associated with this syndrome. Relevant though this explanation may appear in individual cases, the question remains why these personality types seem to be attracted to, rather than gradually repelled from, a party that predominantly embarks upon an institutional strategy. Let me conclude by briefly discussing two alternative, less reductionist, and I believe more plausible, explanations for the stubbornness of the “fundamentalist” syndrome. The first of these two explanations is based on what may be termed a “poverty of public policy” argument. It refers to the often-observed exhaustion – or perhaps even categorical inadequacy – of the means of public policy for satisfactorily solving some of modern society’s most pressing problems. I will develop this argument in some detail. Governments, including what are sometimes referred to as corporatist “private governments” such as encompassing associations and “quangos”, whatever their power may be, are restricted to the use of three categories of resources: (a) legal regulation, bureaucratic surveillance, and the use of state-organized violence; (b) the manipulation of fiscal resources through spending on collective consumption and investment, taxation, and subsidies; and (c) the use of information and persuasion. There are clear absolute limits to the use of all three of these media of governmental intervention. Bureaucratic commands, surveillance, and sanctioning fail as reliable steering mechanisms wherever the context of action becomes turbulent and unpredictable, so as to make the “rationality” of this (relatively rigid and inflexible) mode of intervention questionable; they also fail were the social actors that are the target of such intervention become powerful enough to resist, subvert, or obstruct the effectiveness of this mode. Next, economic modes of intervention such as incentives for desired behavior and punishment for undesired action fail either where the targets of control refuse to operate according to some utility-maximizing economic calculus, or where they in fact do operate according to this calculus but find it feasible and profitable to either “pass on” the costs imposed upon them or to “push up” the incentives which are presumably designed to steer their action to fiscally unaffordable levels. Finally, the effectiveness of information and symbolic politics is contingent upon a number of conditions, among them a viable sense of moral obligation by the public (which may or may not be depleted in the course of cultural processes of modernization) and the absence of the suspicion that the appeal to “facts” or “moral values” is employed solely for the purpose of altering the behavioral disposition of actors, rather than automatically and for their own sake.

312

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics

In addition, there are limits to the effectiveness of these media – relative to the nature of the social and economic problems that call for political solution. In policy areas where the passions, identities, collectively shared meanings, and moral predispositions within the “life-world” of social actors (rather than their economic interests) are the essential parameters that need to be changed in order to achieve a solution, the three conventional modes of intervention are virtually ineffective or even counterproductive. Moreover, there is good reason to believe that this type of collective problem is proliferating in modern Western society, while those problems (e. g., incomes policy, economic growth, etc.) for which the conventional tools of government intervention are most adequate tend to decline in their relative significance, while certainly not being “solved” in any definitive sense. No amount of legal regulation, taxation, subsidies, or even state organized promulgation of information and education will succeed in controlling or altering problematic and pathological behavioral patterns in areas such as health (including sexual) practices, nutrition, gender and family relations, socialization and education practices, environmentally relevant styles of consumption, drug use, various forms of crime and violence, or the treatment of ethnic and other minorities; the same seems to apply to the norms and codes of technical, scientific, and professional groups. The “poverty of public policy” consists precisely in the fact that these spheres of social action appear to generate the most significant, highly costly, and conflictual aggregate effects, thus considerably raising public concern, while at the same time being located outside the reach of public policy and almost entirely immune from its conventional forms of intervention. To the extent the objective limits of public policy become apparent as a result of frustrating experiences with programs that failed or turned out to be counterproductive, the conclusion becomes plausible that these types of social problems can no longer be approached through the means of public policy, but only through remedial initiative that originate within civil society itself, such as consciousness-raising campaigns, moral crusades, demands for a change of the dominant way of life (rather than public policy), and communitarian forms of action. To the extent that this line of reasoning on the nature and conditions of social change makes sense, in the light of political perceptions and the experience of social problems, it will provide a strong argument against the otherwise powerful drift towards more formally organized and eventually institutionalized modes of action. It will thus raise basic doubts concerning the potential usefulness of institutional participation and of any eventual influence upon government action, and hence strengthen the case of those who advocate a return to “fundamentalist’ political practices, the persistence of which could consequently be explained and, up to a point, perhaps even justified on the basis of this analysis.

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics 313

While this explanation of the phenomenon of anti-institutional “fundamentalism” is based on some assumptions about the reach of public policy that are as general as they are pessimistic, the second explanation refers to a set of conditions that would appear to be rather specific to the German condition and experience. Such an additional explanation, however, maybe called for in view of the fact that the schism between the “fundamentalist”’ advocates of anti-institutional strategies and the “realists” who are actively promoting institutional modes of action is nowhere as pervasive and hostile as in the West German Green party, where it has recently reached virtually suicidal proportions. The stubborn resistance of “fundamentalist” forces within the new social movements in general and the Green party in particular may largely be due, or so I wish to submit, to a negative reflection of the “fetishization of the state” and state institutions that impregnates much of German constitutional theory and practice.9 Built into this theory and into the constitution of the Federal Republic itself are two cumulative traditions, the common denominator of which is a strong distrust of the forces and capacities of civil society. The more classical thread of this tradition refers back to the political theories of Hobbes, Hegel, Max Weber, and Carl Schmitt. On top of this tradition, the post-fascists and explicitly anti-totalitarian context out of which the West German Basic Law (Grundgesetz) originated after World War II gave rise to an extremely state-centered version of democratic constitutionalism. Conservatives, and to some extent social democrats with their own version of etatist traditions, saw the constitution’s major task as taming, controlling, and containing disruptive and potentially “totalitarian” forces that might arise out of the conflicts of interest within civil society. This conception of the new constitutional order implied a strong emphasis upon the “combative” (wehr­ hafte) quality of a democratic form of government that would be able to deal with its “enemies” in reliable ways, most importantly through the strength of the state’s monopoly of force. The consistent distrust that the constitution displays against disorderly and potentially dangerous movements, demands, and conflicts that might emerge from the sphere of civil society is illustrated by the strong constitutional position of political parties (which are upgraded into the status of virtual organs of the state, rather than of civil society), by the absence of any significant plebiscitarian or direct-democratic modes of democratic participation, and by the strong position of the Federal Republic’s constitutional court with its power to review and challenge the conformity of parliamentary legislation and political parties to what are believed to be substantive value commitments of the constitutional order. 9 For a recent account of the implicit political theories of German constitutional and legal thought see Hammans (1987).

314

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics

As a consequence of this decidedly state-centered conception of “democracy” and the political older, constitutional theorists and segments of the political elite have developed political doctrines that border on the equation of the democratic citizen with unqualified loyalty and faithfulness to existing arrangements (as indicated by the ominous criterion of Verfassungstreue, or “faithfulness to the constitution”, that even a state-employed postal worker is required to endorse). Democracy in this sense is often held to be a way of life, if not a state-defined and state-enforced Weltanschauung or “constitutional culture” that must be promulgated through heavy doses of elite-supervised civic education. The implication of these philosophical, cultural, and legal interpretations is the almost methodical elite distrust in a citizenry that is held to be in need of a constant paternalistic supervision, control, and education; the democratic process itself must contain a strong clement of institutional distance from the citizenry, in order for the citizens to become “safe for democracy”.10 It seems obvious that the prevailing, though certainly not uncontested, interpretation of the meaning of democratic government in these terms will provide strong counter-arguments to those who refuse to consider an institutional strategy for the new social movements as viable and potentially productive. If acting within the existing institutions, or so their argument could be summarized, would automatically imply wholesale compliance with the standards of democratic worthiness and respectability as they are defined by existing political elites, the use of institutional forms of action would amount to virtual corruption of the causes of any movement. Such an implication is in fact claimed by “fundamentalists” strategists who are often able to derive some plausibility from this argument for their own refusal to join in what I have described as an institutional learning process along the stages of our model. It thus appears that such an institutional learning process is itself contingent upon a favorable institutional environment, and that, conversely, the excessive practice and persistence of fundamentalist Ge­ sinnungsethik (“ethic of conviction”), and the failure to overcome its deficiencies in a gradual process of institutional learning, is partly the by-product of an excessive Verantwortungsethik (“ethic of responsibility’”), as it is built into the prevailing practices of political institutions.

10 For a critical view on these assumptions and implications, see Dreier (1987).

Reflections on the Institutional Self-transformation of Movement Politics 315

References Bobbio, N. The Future of Democracy. Oxford: Polity Press, 1986. Dreier, H. Staatliche Legitimität, Grundgesetz und neue soziale Bewegungen. In J. Marko and A. Stolz (eds.) Demokratie und Wirtschaft. Wien: Böhlau, 1987. Giddens, A. Modernity, Ecology and Social Transformations. Unpublished manuscript, 1986. Hammans, P. Das politische Denken der neueren deutschen Staatslehre in der Bundes­ republik. Opladen: Westdeutscher Verlag, 1987. Hirschman, A. O. Shifting Involvements. Private Interests and Public Action. Princeton, N. J.: Princeton UP, 1982. Langner, M. (ed.) Die Grünen auf dem Prüfstand. Bergisch-Gladbach: Lübbe, 1987. Oliver, P. and G. Marwell. A Theory of Critical Mass. American Journal of Sociology 91 (1985). Przeworski, A. Capitalism and Social Democracy. Cambridge: Cambridge University Press, 1985. Roth, Ro. “Entgrenzung von Politik. Zur Bilanzierung institutioneller Effekte neuer sozialer Bewegungen.” Referat für den 17. Wissenschaftlichen Kongress der DUPW, 1988. Rucht, D. Von der Ökologiebewegung zur Institution ? In Roland Roth and D. Rucht (eds.) Neue soziale Bewegungen in der Bundesrepublik Deutschland. Frankfurt/ New York: Campus, 1987. Wiesenthal, H. Sieben Thesen zur Interaktion zwischen Grünen und neuen sozialen Bewegungen. Paper prepared for the meeting of the Working Group “New Social Movements” in the German Political Science Association, July 10 – ​12, in Meckenheim-Merl, 1987. Zeuner, B. Parlamentarisierung der Grünen. Prokla, 15 (1984).

14

Vier Hypothesen über historische Folgen der Studentenbewegung (1998)

Im Folgenden widerstehe ich der (ohnedies schwachen) Versuchung zur rückblickenden Heroisierung der Ereignisse und Bewegungen von 1968. Ich überwinde auch die Hemmungen und Bedenken, die gegenüber einer kontrafaktischen Geschichtsbetrachtung gewiss am Platze sind. „Kontrafaktisch“ kann eine Geschichtsbetrachtung in zwei spiegelbildlichen Weisen sein. Entweder fragt man, was „heute“ anders wäre, wenn es „damals“ ein Ereignis gegeben hätte (zum Beispiel einen Erfolg der Männer des 20. Juli), das es tatsächlich nicht gegeben hat. Oder man fragt umgekehrt, was heute anders wäre, wenn Ereignisse ausgeblieben wären, welche die Geschichtsbücher sehr wohl verzeichnen. Beide Denkbewegungen haben keine zwingenden Befunde, sondern können allenfalls zu anregenden Spekulationen führen. Ihr Vorteil kann darin liegen, dass wir uns die Spannweite der Deutungsmöglichkeiten vergegenwärtigen, die wir in ein historisches Ereignis und dessen Folgen hineinlesen können. Die zweite der genannten Operationen, das experimentelle „Wegdenken“ eines realen Ereignisses, wende ich hier auf die Studentenbewegung von 1967/68 an. Was wäre heute anders, wenn es damals anders gewesen wäre ? Was würde „uns allen“ (und nicht nur „jedem/r von uns“ persönlich) fehlen, wenn die Ereignisse von 1968 ausgeblieben wären ? Zur Beantwortung einer solchen Frage ist es notwendig, zunächst einen hinreichend abstrakten Begriff von dem zu gewinnen, was wir unter „1968“ verstehen wollen, d. h. von der dichten Kette von (nationalen und internationalen) Ereignissen, Mobilisierungen, Konflikten und hegemonialen Situa­ tionsdeutungen, die (in Deutschland) etwa in den Zeitraum zwischen dem 2. Juni 1967 und der Regierungserklärung Willy Brandts vom Oktober 1969 („mehr Demokratie wagen“) fallen und zur prägenden Erfahrung jener Generation wurden, deren Angehörige zwischen 1938 und 1948 geboren wurden. Mein Vorschlag zur zusammenfassenden Kennzeichnung dieses Komplexes von Ereignissen und Bewegungen von „1968“ besteht darin, sie als unablässige © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_14

317

318

Vier Hypothesen über historische Folgen der Studentenbewegung

Subversion herrschender „Codes“ zu begreifen. Dabei ist ein „Code“ zu verstehen als eine institutionalisierte Sortier- und Bewertungsregel. E- und U-Musik, gutes und schlechtes Wetter, In- und Ausländer sind Beispiele für solche Codes, die wir routinemäßig im Handeln anwenden und zur Grundlage von Hierarchien der Relevanz und Vorzugswürdigkeit machen. Zugleich dienen sie zur Konstruktion von Gleichungen: Legitim ist nur das, was legal ist; das Schöne konvergiert mit dem Guten; eine Gerichtsverhandlung kann erst beginnen, wenn sich alle von ihren Plätzen erhoben haben; Ost vs. West ist mit schlecht vs. gut und Feind vs. Freund deckungsgleich, usw. Die Studenten der zweiten Hälfte der 60er Jahre waren also, so meine Ausgangsthese, damit beschäftigt, die Sortier- und Bewertungsregeln der deutschen Nachkriegsgesellschaft zu destruieren und durcheinanderzubringen. Ein Beispiel ist die Agitationspraxis des Straßentheaters, mit der die Differenz zwischen repräsentativer ästhetischer Kultur („Theater“) und vulgärem Alltagsleben („Straße“) demoliert werden sollte. Politik im Hörsaal, Liebe in der Öffentlichkeit, die erzieherische Einwirkung von Studenten auf Professoren, die Politisierung des Fami­ lienlebens, schwarze Amerikaner in „weißen“ Schwimmbädern – das sind sämtlich Beispiele für die praktische Infragestellung von herrschenden Sortierregeln und etablierten Distinktionen. Der gleichen Logik des Oxymorons folgen die Forderungen: die Phantasie soll an die Macht gebracht werden, und realistischerweise solle man das Unmögliche fordern. Es ging um die Infragestellung herrschender Unterscheidungen und Schein-Antithesen. Weitere Beispiele: ■■ Innenpolitik vs. Außenpolitik: der Vietnamkrieg als innenpolitisches Problem; ■■ der Westen vs. der Osten: die vereinheitlichende Kritik der Studenten an beiden Seiten und die den Kalten Krieg verweigernde Position des Anti-AntiKommunismus; ■■ Kunst vs. Leben: die Fusion beider Seiten im Straßentheater, Wohnkultur und Popmusik; ■■ Wissenschaft vs. Politik: die Kritik politischer Gehalte in Wissenschaft, Forschung und formaler Bildung; ■■ „das Private ist politisch“, eine Parole der neuen Frauenbewegung; ■■ repräsentative politische Eliten vs. folg- und gehorsame Massen: die Praxis einer „außerparlamentarischen Opposition“ durchkreuzt diese Distinktion; ■■ Gegenwart vs. (deutsche) Vergangenheit; die Infragestellung jeder scharfen Zäsur („Stunde Null“, „Zusammenbruch“), die nach herrschendem Einverständnis 1945 stattgefunden haben soll, und der Nachweis von personellen, politi­schen und strukturellen Kontinuitäten; wenn es überhaupt in Deutschland einen „Zusammenbruch“ gegeben hat, dann fand dieser nicht 1945, sondern 1933 statt;

Vier Hypothesen über historische Folgen der Studentenbewegung 319

■■ Legitimität vs. Illegalität: durch die Praxis der „begrenzten Regelverletzung“ wird demonstriert, dass illegale Handlungen (z. B. Verkehrsblockaden) durchaus legitim sein können. Kurz: die Praxis der Studentenbewegung von 1968 kann als der Versuch beschrieben werden, richtige von falschen, irreführende von aufklärenden Unterscheidun­ gen zu unterscheiden und die letzteren zur Geltung zu bringen. Ernst Jandl hat die Demontage falscher Codes auf die geniale Formel gebracht: „Werch ein Illtum !“ Die Sachwalter des herrschenden Diskurses reagierten mit einer Verteidigung ihrer Disjunktionen: „America – love it or leave it !“ war Ende der 60er Jahre eine Parole der Ordnung, die auf den Stoßstangen vieler amerikanischer Autos klebte. Was würde heute fehlen, wenn es diesen eigentümlichen Angriff auf herrschende Unterscheidungen nicht gegeben hätte ? Dazu vier Hypothesen, die alle (wie ich meine) eine gewisse Plausibilität haben, alle gleichermaßen unbeweisbar, aber auch alle miteinander unvereinbar sind. Ich ordne sie auf einer Skala des abnehmenden Optimismus an. Hypothese 1: 1968 war die Geburtsstunde mehrerer kumulativer Wellen der Befreiung. Hätten die 68er Aktivisten und Bewegungen nicht die herrschenden Codes demoliert, so hätten diese ihre Gewalt über Denken und Handeln der Menschen ungebrochen behalten. In diesem Sinne wäre die 68er-Bewegung tatsächlich eine „kulturelle“ Revolution. Wir denken heute anders, als es die Normalität der beiden Nachkriegsdekaden vorschrieb, weil uns die 68er-Bewegungen von der diskursiven Gewalt dieser Vorschriften des Wahrnehmens, Denkens und Bewertens emanzipiert haben. Ohne das Zerstörungswerk, das die 68er an dem kognitiven Rahmen der Nachkriegsgesellschaft vollbracht haben, gäbe es, so die Hy­pothese, heute kein Bestehen auf Partizipation und Transparenz, keine feministischen, ökologischen Bewegungen, keine grünen Parteien, keine Freiheitsgewinne für ethnische, religiöse und sexuelle Minderheiten usw.; insgesamt keinen geschärften Sinn für die hintergründige Gewalt irreführender Schematisierungen der Wirklichkeit. Hypothese 2 begründet den Zweifel daran, daß es mit dieser wohlgefälligen, manchmal auch geradezu heroisierenden Selbststilisierung der 68er viel auf sich hat. Sie besagt, „1968“ war nicht die fortwirkende Ursache einer Befreiung, die den moralischen und analytischen Leistungen einer Generation gutgeschrieben werden könnte, sondern nur ein relativ kurzlebiges Symptom dafür, dass die herrschenden Codes der beiden Nachkriegsdekaden aus ganz anderen Ursachen ins Wackeln geraten waren. Demnach wären die 68er-Bewegungen nicht die Ursache sozialen und politischen Wandels, sondern nur dessen Epi-Phänomen gewesen. Die Sortier- und Bewertungsregeln, welche die 68er attackierten, waren nämlich

320

Vier Hypothesen über historische Folgen der Studentenbewegung

damals im Begriff, ohnehin unhaltbar zu werden. Dieser ganz anders veranlasste Zusammenbruch wurde von den Studentenbewegungen nur gefeiert und dramatisiert, nicht etwa ausgelöst. Sie forderten etwas, was sowieso passierte; sie stießen nur, was ohnehin fiel. Statt ein Erdbeben zu verursachen, waren die Bewegungen von 68 nur seismische Sensoren. Auch diese ernüchterte Lesart hat allerlei Plausibilität für sich: ■■ Die Pointe des Anti-Kommunismus und des politischen Basis-Codes „West vs. Ost“ war stumpf geworden, nachdem der in den staatssozialistischen Ländern Mittel- und Osteuropas herrschenden Regimetyp zwischen der Errichtung der Berliner Mauer (1961) und dem Einmarsch der Warschauer Pakt-Truppen in Prag (1968) die letzten Reste seiner moralischen Achtbarkeit verschlissen hatte, während gleichzeitig die Machtübernahme der Militärdiktatur in Griechenland (1967), die Brutalitäten der Franco-Diktatur in Spanien und die Ermordung von Robert Kennedy und Martin Luther King die Risse und Widersprüche im „Westen“ zur Evidenz brachten. ■■ Die Unterscheidung zwischen Innen- und Außenpolitik, d. h. zwischen den „nahen“ Ereignissen, die „uns“ angehen, und dem entrückten Geschehen in anderen Weltteilen, war durch die Ausbreitung der elektronischen Medien irrelevant geworden. Die Grausamkeiten des Vietnam-Krieges waren daher in jedem westlichen Wohnzimmer visuell präsent. ■■ Dass die Sphären von Wissenschaft, Forschung und Entwicklung einerseits und staatlicher Politik andererseits nahezu ununterscheidbar ineinanderflossen, war jedem Zeitungsleser seit dem „Sputnik-Schock“ von 1959, dem darauf reagierenden amerikanischen Mondprogramm und dem europaweiten Diskurs über den defí Americain bzw. die deutsche „Bildungskatastrophe“ geläufig. ■■ Die „sexuelle Befreiung“ war weniger ein Emanzipationsprogramm als das kombinierte Resultat massiver Säkularisierungsprozesse einerseits und der seit Mitte der 60er Jahre verfügbaren neuen Techniken der Geburtenkontrolle. ■■ Die auch sozialökonomische Problematisierung der Geschlechterverhältnisse durch die neue Frauenbewegung war nicht deren kreative Neuerung, sondern wurde auf die gesellschaftspolitische Tagesordnung gesetzt durch die vorausgehende wachsende Partizipation der Frauen an Arbeitsmarkt und höherem Bildungssystem. ■■ Der „Postmaterialismus“ der 68er Generation war selbst Resultat der zur Nachkriegszeit gehörenden Erfahrung wachsender Prosperität und sozialer Sicherheit, die den „Wertwandel“ (Inglehart) beförderte. Wir wissen, dass die Aktivisten der Studentenbewegung und ein großer Teil ihrer Gefolgschaft aus Schichten und kulturellen Milieus stammten, die in besonderer Weise durch

Vier Hypothesen über historische Folgen der Studentenbewegung 321

die Segnungen der Nachkriegsprosperität begünstigt und sich zugleich dank linksliberaler und/oder kirchliche Traditionen ihrer sozialen und politische Herkunft moralische Sensibilitäten bewahrt hatten. Aus beiden Gründen konnten sie sich leisten bzw. waren sie dazu disponiert, die nicht besonders riskante Wahrheit auszusprechen, dass der Kaiser nackt war und viele der tragenden Codes nicht mehr zur Entschlüsselung der neuen Realitäten taugten. Die Leistung dieser Bewegungen bestand deshalb nicht darin, daß sie den Lauf der Geschichte gewendet hätten, sondern darin, daß sie mit Ernst und Engagement die schmutzigen Geheimnisse ihrer gesellschaftlichen Wirklichkeit ans Licht zerrten, die ohnehin kaum länger zu verbergen waren. Wenn das richtig ist, folgt allerdings auch: Wenn nicht die Studenten die neuen Sachverhalte dramatisierend beim Namen genannt hätten, dann hätten es weniger spektakulär und mit einer gewissen Verzögerung andere getan – womöglich sogar die politischen Eliten selbst. Die Studenten und ihre Bewegungen waren also eher Symptome für den Notstand der Nachkriegsgesellschaft, plausible affirmative Selbstbeschreibungen zu erzeugen – und nicht die Revolutionäre, als die sie sich drapierten. Dieses grandiose Missverständnis einer „revolutionären“ Selbstdeutung war übrigens kein produktives. Im Gegenteil, nachdem sie über so viele soziale und moralische Realitäten ihrer Gegenwart die Wahrheit ausgesprochen hatten, waren die Aktivisten der 68er Generation nicht in der Lage, auch über sich selbst und ihre historische Rolle die Wahrheit herauszufinden. An einem Code hielten sie nämlich, ganz im Einklang mit ihren Gegnern, durchaus fest: der Unterscheidung der Kräfte und Institutionen der bestehenden Ordnung (dem „Establishment“) und den auf der Straße versammelten Kräften eines radikalen Umsturzes. Als der Stern nach dem Anschlag auf Rudi Dutschke im April 1968 mit der Titelzeile „Ist die Revolution noch zu stoppen ?“ herauskam, da sprach er beiden Seiten aus der Seele, indem er ihre Ängste/Hoffnungen gleichermaßen bediente. Statt auch diesen Code zum alten Eisen zu werfen, haben die Studenten ihn schließlich fetischisiert. Getrieben von der wahnhaften Selbstdeutung als revolutionäre Avantgarde flüchteten sie sich in eine heute nur mit Irritation zu registrierende Vielfalt von theoretischen Modellen und strategischen Orientierungen, von denen die meisten, wie man damals schon hätte sehen können, ersichtlich noch deutlicher historisch passé waren, als diejenigen des zeitgenössischen Establishments. Die unmittelbaren Erben der 68er Bewegung waren kognitiv und moralisch nicht in der Lage, sich selbst realistisch im Feld der gesellschaftlichen Kräfte zu verorten. Deshalb waren sie auch nicht in der Lage, sich selbst Dauer zu verschaffen und sich gegen die Gefahren der Kooptation, der Privatisierung, der Kom-

322

Vier Hypothesen über historische Folgen der Studentenbewegung

merzialisierung oder der selbstmarginalisierenden Radikalisierung zu wappnen. Was bald nach 1968 sowohl in Europa wie in Nordamerika einsetzte, das war die entschlossene Zurückweisung der ohnehin passageren „studentischen“ Identität zugunsten „geborgter“ Identitäten und Organisationsformen – seien es die der Drittwelt-Bauern, der Kaderpartei, der Fabrik, der familienähnlichen Gemeinschaft, der städtischen Subkultur oder der Guerilla-Avantgarde. Nachdem diese Maskeraden rasch verschlissen waren, blieb an den Aktivisten von ’68 nicht viel mehr haften als diffuse Protestgebärden und eine unfokusslerte Grämlichkeit. Dennoch hatte die Studentenbewegung, so die dritte Hypothese, die Folge, dass die von ihr ausgehenden Verunsicherungen und Erkenntnisgewinne irreversibel wurden. Wenn die Studentenbewegung auch nichts „Neues“ zustande gebracht hat, so hat sie doch anhaltend die Wiederkehr jener Normalität verhindert, deren kognitive und moralische Demontage ihr eigentlicher Sinn und Zweck war. Die Studentenbewegung hat sich in das kollektive Gedächtnis in einer Weise eingeschrieben, von der man behaupten kann, dass sie eine gesamte Generation und wohl auch weitere Generationen gegen regressive politische Tendenzen immunisiert hat. Die Codes der 50er Jahre (oder noch früherer Dekaden der deutschen Geschichte) stellen keine Option mehr dar, well die 68er Bewegungen wie eine Sperrklinke gewirkt haben und der politischen Kultur der Bundesrepublik dauerhaften Impfschutz verliehen haben. Der Rekurs auf Autoritarismus, Rassismus, eine „natürliche“ Legitimation von Geschlechterrollen oder die Scheuklappen eines bildungspolitischen Traditionalismus („Mut zur Erziehung“, der pädagogische Grundsatz „das ist eben so“, das regierungsamtliche Vorhaben einer „geistig-moralischen“ Wende) erscheinen sämtlich definitiv blockiert und verpuffen resonanzlos. Dieser Schutz gegen Regressionen ist es, der uns ohne die Studentenbewegung fehlen würde. Zum Beleg dieser relativ optimistischen Einschätzung kann man auf die Tatsache verweisen, dass in Deutschland krasse Formen reaktionärer Mobilisierung, z. B. unorganisierte ausländerfeindliche Gewaltsamkeit und die Sehnsucht nach autoritärem Protektionismus, ganz überwiegend in den Teilen des (vereinigten) Landes auftreten, in denen es keine Studentenbewegung gegeben hat und in denen diese deshalb keine disziplinierende, gegen Regressionen immunisierende Erinnerung hinterlassen hat. Soweit es mit Wolfgang Englers Rede von der „zivilisatorischen Lücke“ der neuen Bundesländer etwas auf sich hat, dürfte hier der Schlüssel für die Erklärung dieser Lücke liegen. Dennoch macht auch eine vierte Hypothese einen gewissen Sinn – einen Sinn, der in einem unveröffentlichten Manuskript vor allem von Agnes Heller mit Bitterkeit herausgearbeitet worden ist. Die kurzlebige Mobilisierung der späten 60er Jahre hat ebenso wie ihr schneller und unerbittlicher Niedergang eine Kultur des politischen Postmodernismus entstehen lassen. Mit der Kritik herrschender Codes wurde die schiefe Ebene betreten, auf der man auf Positionen abrutschen

Vier Hypothesen über historische Folgen der Studentenbewegung 323

konnte, die auf jegliche Codes verzichten. Politischer Postmodernismus läuft darauf hinaus, der menschlichen Vernunft die Fähigkeit abzusprechen, überhaupt richtige von falschen Unterscheidungen zu unterscheiden; demnach auch auf die Entwertung des moralischen Universalismus und jeder Fortschrittsvorstellung. Die Resultate sind Resignation, Zynismus, Rückzug, Beliebigkeit und Indifferenz. Ein kriterienloser und egozentrischer Kult beliebiger Differenzen (sowie beliebiger Angriffe auf beliebige Differenzen) und schnell wechselnder oberflächlicher Engagements ist ebenfalls Bestandteil der politischen Kultur des Postmodernismus, den die 68er Attacke auf herrschende Differenzen hinterlassen und unabsichtlich ermutigt hat. Agnes Heller geht so weit, die 68er-Bewegungen als Ausgangspunkt eines dezivilisierenden Prozesses darzustellen, dem nicht nur falsche Unterscheidungen, sondern schlechthin alle Unterscheidungen und ihre Geltungsansprüche zum Opfer fallen. Sie spricht von dem Verfall von Stil, Form, Disziplin, Autorität, von Maßstäben der Kritik. Sie sieht auf dem Felde, das von solchen Standards und Unterscheidungen freigeräumt ist, einen „uniformen Informalismus“, die hedonistische De-Sublimierung und einen geradezu zur Methode erhobenen Unernst im Umgang mit öffentlichen Angelegenheiten um sich greifen. Die „Love-Parade“ als Schwundstufe und pervertierte Erbschaft politischer Massendemonstrationen gegen den Vietnamkrieg ? Dann wäre nicht der Zustand der Freiheit das Ergebnis der Befreiung, sondern nur der Zustand der Indifferenz. Was in Vietnam geschah, war dank der Studenten Gegenstand erregter, massenhafter Aufmerksamkeit und tiefer Empörung. Was heute in Bosnien und im Kosovo passiert, eignet sich kaum als Thema einer Mensa-Unterhaltung. Sollte auch dieser Wandel einer sein, der als eine unintendierte Spätfolge den 68er Bewegungen zuzurechnen ist ?

15

The Politics of Parity: Can Legal Intervention Neutralize the Gender Divide ? (2001)

The problem I want to discuss in the following essay can be stated in three steps. First, in modern liberal democratic societies institutional spheres and fields of activity have been, and largely remain, gendered, in spite of the vigorous efforts of social movements and moral mobilizations aimed at neutralizing the gender divide. To be sure, increasing rates of mobility do occur between these gendered domains of social activities, although they differ widely across countries and social classes. By “gendered” domain divisions I mean that many fields of activity (such as primary school teaching, managerial activities, military professions, the exercise of official political power) are assigned to either men or women. This gendered division of labor and access to status is not only empirically the case; it is also widely believed to be a desirable, normal, unavoidable, or unalterable fact of social life. Such beliefs are even widely shared by men and women. Gendering of domains occurs far beyond any natural determination by which functions are assigned to either of the two sexes in human reproduction, although much of the pattern of division of labor prevailing between the sexes can still be read to be derived from and as an extension of the distinction between the “female” activities that take place in the “home” and those “male” activities that have to do with controlling the world outside of the home – a seemingly archaic pattern of “gathering” versus “hunting.” At any rate, the activities of caring, household, and family work are still largely ascribed to the female gender, while the spheres of occupational careers, the acquisition of market income, much of the cognitive and aesthetic culture, and political power are considered to be male domains. Between these two domains, not only a division, but also an asymmetry obtains. While many women are at least nominally entitled to and actually desire access to the domain coded as “male,” most males do not exhibit the reciprocal desire to access the “female” coded domain of activities. But it is also obvious that unless the latter crossing of the boundaries separating the spheres occurs to © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_15

325

326

The Politics of Parity

a substantial extent, the former crossing cannot occur to the extent desired by many women aiming at the neutralization of the gender code for domains of activity. Unless males desire or accept a role in the “female” coded sphere of activities that we associate with household and caring, females are “caught” in precisely this sphere. More women want to enter into the domains coded as male than men want to move in the opposite direction. Many women experience this asymmetry of desired access as a serious problem of social injustice and illegitimate male power. Second, the normative intuitions associated with the principle of liberal democracy imply that problems of illegitimate power and social injustice must be addressed through the institutional means of politics, state power, and legislation, as well as the administration of justice. Except for the most minimalist conceptions of democracy that limit the understanding of equality to the notion of equal participation at the input point of the political process (for instance, voting rights), any more demanding conception of liberal democracy would also imply some notion of equality enhancing the output of legislation. Concerning inequalities governing gender relations, as well as inequalities governing relations of wealth, income, access to education and the labor market, or ethnic and religious minority status, constitutions as well as many pieces of statutory law (beginning, for instance, with mandatory elementary schooling) are intended to favor outcomes that have the potential of neutralizing inequalities by providing resources to those who are – or used to be – illegitimately deprived of them or denied access to them. It cannot be left to civil society’s free actors, or their interests, tastes, and prejudices, to treat, exploit, or discriminate against others at will or to exercise the freedom of action and contract that they enjoy relative to most women. Third, as politics in general and the making and administration of the law more specifically are largely male-dominated fields of activity, a familiar bootstrapping problem of institutional design and innovation emerges. A new regime must be established by the means and within the constraints of the old. Thus, problem-solving through legislation and institutional innovation becomes possible only after a major part of the problem has been already solved ! That is, institutional alterations within the male dominated sphere of politics and legislation are contingent upon the presence of moral and political forces that can make men cede some of their de facto gender privileges and prerogatives. The degendering of politics, as it were, must be performed by the means available within the institutions and routines of gendered politics. It can hardly be denied that progress has actually been made concerning the political inclusion of women into a polity, both de facto and de jure. This applies to all three of the categories of rights and liberties that citizens enjoy. It first applies to the civil liberties of women (their participation in the professions, higher education, and economic life, as well as the definition and protection of women’s rights

The Politics of Parity 327

within the family); it also applies to political participation and representation; and finally it applies to social rights, ranging from survivors’ pensions to local social services. But even if it is agreed that much of the road has been traveled, it is uncertain how much still lies ahead. Moreover, it is not clear whether the momentum built up so far in the process of civic, political, and social inclusion of women will actually facilitate the abolition of the remaining gender barriers or whether, in a less optimistic perspective that is familiar to mountain climbers, the last stretch of the road will pose the most difficult impasses. Apart from the thorny problem of power and implementation, the question guiding the search for innovation is plainly this: how can the female preference for reciprocal permeability of the boundary dividing the two domains be represented in and promoted through politics and legislation ? Are new mechanisms and procedures of female interest representation called for ? How would they work and what effects are they likely to generate ? And how can they be justified from within the constitutional premises and normative principles of the liberal democratic regime ? The better the answers posed to these questions, the more easily the bootstrapping act of implementation will actually be accomplished.1

Three Families of Rights To start with the latter question, let me briefly recall some normative principles of political liberalism. Liberalism is a doctrine that emphasizes equal individual rights framed by citizenship (or the “right to have rights”). Liberalism is critical of group privileges. Liberal rights based on citizenship come in three families. 1) Civil liberties: rights to be unconstrained by state interference in the enjoyment of life, liberty, and property, as well as, more controversially, to be unconstrained in the use of these rights by third-party interference. At any rate, only marginal and impoverished versions of the liberal doctrine of liberty would claim that it is only state violation of liberties, not also third-party violation that must be prohibited through effective state action.

1

Such bootstrapping acts have actually been performed in the past. An example is the transition from a male-only system of voting to the granting of female voting rights. These rights have obviously been granted by male-dominated legislatures and constitutional assemblies. Moreover, they have been advocated and eventually implemented by leftist and liberal political parties who could be almost certain that, given typical party preferences exhibited by women at the time, they themselves would not stand to benefit from the institutional innovation of the extension of the right to vote to women.

328

The Politics of Parity

2) Political rights: the rights to assembly, association, participation, communication, petition, and voting, all aiming at some measure of accountability of the holders of political power. 3) Positive or “social” rights: rights designed to provide security and freedom from the kinds of fear and anxiety that come with insecurity, vulnerability, and dependence. Social rights imply rights to services, provisions, and transfers that are deemed essential preconditions for equal opportunities and the autonomous exercise of the rights contained in families (1) and (2). Given the proclamation of these rights within the liberal polity, the standard problem consists in determining, in a fair, objective, and hence unobjectionable way, the extent to which this demanding notion of equal liberty pertaining to all citizens is or is not actually implemented regarding the social implications of gender difference and gendered domain divisions. What is the proper test by which a valid answer to this question can be found ? An answer to this second-order problem of testing the actual validity, or chance of implementation, of rights is harder to come by if we move sequentially from family (1) to family (2) and family (3). Concerning family (1), we would probably agree to check whether actually all citizens, irrespective of gender and other dimensions of difference and inequality, can make effective use of their liberties, whether the state actually refrains from infringing upon them, and whether complaints concerning such infringements, should they be attempted, can be actually and effectively brought to properly established, sufficiently independent, and professionally staffed courts that follow rule of law principles and thus are capable of taking remedial action in cases of gender discrimination. Greater difficulties occur in testing the actual validity of family (2) rights, or political rights. Whether or not the rights to vote, to associate, to assemble, to compete for elected office, to be represented, and to receive as well as to initiate public communication are equally and fairly enjoyed by all citizens within an equitably designed and gender-blind public sphere is a question that typically involves ambiguities and judgments of an essentially contested nature. These judgments tend to be themselves influenced and arguably biased by the entrenched interests of institutional actors, such as the media, associations, and political parties, so that any assessment advanced can be suspected to be not an argument for a point of view, but an argument from a point of view that is essentially informed by gendered perspectives. For example, a controversy will typically question the extent to which statistical gender differences (in party membership, representation in legislative bodies, or the holding of political office) can be causally attributed to male power and social discrimination, or whether, alternatively, such differences follow from autonomous choices that members of gender categories make in using the equal

The Politics of Parity 329

rights available to them. For equal rights of men and women do not have to lead to gender-neutral behavioral outcomes concerning the kind and extent of the actual use of these rights, as the perfectly “voluntary” non-utilization of some rights (due, for instance, to gender differentiated conceptions of preferred kinds of activities and life plans) cannot be analytically excluded as a possibility. Even greater, by yet another order of magnitude, are the difficulties encountered when trying to assess whether social rights are adequately granted and effectively implemented. Are female gender-specific dependencies, vulnerabilities, and disadvantages, most prominently those having to do with childbearing, sufficiently taken into account in order to allow for the chances of social participation – occupational, political, and otherwise – to be gender-balanced ? How much and what kind of compensation (in terms of family law, family allowances, service facilities, programs promoting labor market participation of women, etc.), as mandated by the principle of equal citizenship rights, is adequate and sufficient ? These questions, as any analogous questions concerned with providing social rights, are almost essentially contested and extremely difficult to answer in an unequivocally fair and neutral way. Any judgment on these matters is contingent not upon a fair and disinterested applications of agreed-upon standards, but upon political power, and hence ultimately upon the rules and social mechanisms that regulate the access to power positions and a mandate to make collectively binding decisions.

Methods of Resolving Political Conflict Within any constituted political community, there is a limited repertoire of methods of political conflict resolution. These methods are designed to institutionalize power conflicts and to generate outcomes that are compatible with the continuity of the political community (or, in the extreme case, the foundation of a new one). None of the elements of this established institutional repertoire is self-evidently suitable for the resolution of macro-level gender conflict. These elements are negotiated compromise, separation, majority rule, adjudication, deliberation, and the elimination of issues from the agenda through the use of “gag rules.” Let us consider them one by one. 1) Compromise: This method is applicable only after a second order consensus is established concerning (a) the legitimate representatives of the conflicting groups in question and (b) the issue or set of issues that the conflict is “about.” Gender conflict is unsuitable for this method of conflict resolution because gender categories (unlike workers or employers) do not have an association-

330

2)

3)

4)

5)

The Politics of Parity

al presence or the capability of being processes through collective action. No woman in a leadership position of some women’s association can conceivably claim a mandate to speak and decide for “all women,” in the way that an industrial dispute can be processed through the bargaining between representatives of workers and management. For that, the social category of women is too encompassing and multidimensional, and representational claims will typically end up in sectarian political pathologies. Also, the issues at stake cannot typically be represented in quantitative terms, so that the two parties involved could arrive at a mutually agreed-upon solution “halfway” between the original positions adopted when bargaining starts. Separation: Deep conflict and persistent incompatibilities can be resolved – for instance, in the case of ethnic and religious cleavages – through secession and separation. Milder forms of conflict, as in the case of linguistic cleavages, can be dealt with through territorial division of a federal sort. To be sure, separation is a valuable method of resolving otherwise irresolvable micro-level conflict between two persons, as in the case of divorce. Also, gender specific domains (rooms, clubs, educational facilities, associations, commercial organizations, etc.) have been set up in various cultural contexts by feminist associations and movements. But concerning macro-level social organization and conflict resolution on an encompassing political level, the method of separation fails and the notion of installing separate “gender republics” turns out to be at best a literary utopia. Majority rule: This method is plainly inapplicable to macro-level gender conflict. If we were to use it at the constituency level, we would be caught in a deadlock of (near-)structural parity. Conversely, applying it at the level of representative bodies and legislatures, the objection would be compelling that majorities are gender-biased through unequal chances of males and females to find access to these bodies. Adjudication through third parties: Courts and trials are means of conflict resolution that are based upon the presumption of neutrality and noninvolvement. As in all bipolar conflicts, there is no conceivable equidistant third party that could credibly lay claim to neutrality and fairness (by virtue, as it were, of being neither male nor female). Debate and deliberation: This method is good for the resolution of conflicts of ideas, norms and principles, with the presumed inherent and symmetrical potential that the better reasons given persuade and help ultimately to win over the other side, the assumption being that all sides involved partake in the human capacity of reason and hence the ability to tell a better argument or proposal from a less reasonable or less consistent one. As gender conflicts are typically framed as “identity” conflicts, with the reasons given by either side being

The Politics of Parity 331

coded by the other side, at least under postmodern epistemological premises, as inherently gender specific and gender biased, little can be accomplished by the methods of political discourse and public deliberation. 6) Privatization and gag rules: These methods have been valuable means to resolve conflicts over religious beliefs. They presuppose a consensus that the substance of conflict is either not capable of being resolved through political means or not sufficiently relevant to be made the object of collectively binding decisions, or that attempted political conflict resolution will by some necessity intensify rather than settle the conflict. After these premises have been challenged by feminist movements, and as numerous accepted matters of public policy do without doubt affect citizens of different sexes differently and specifically, such second order consensus concerning matters that do not properly belong on the political agenda and are thus to be banned from it is unlikely to be restored. The option to relegate gender conflict to either the micro-level of individual coping or the meso-level of associative arrangements or pre-political movement politics within civil society seem largely foreclosed. So far, I have established two points. One, the question of whether rights (as they pertain to gender specific life chances and the fair access to domains and life chances) are adequate or not is not to be determined by legal reasoning, but by political power that can always be effectively suspected to inform such legal reasoning. The status quo of normal politics, the institutional routines of policymaking, and the orderly administration of justice fails as gender issues are involved, as, given the empirical prevalence of males, male interests, and allegedly male modes of discourse, one party involved in the issue dominates the terms of any conceivable resolution. But second, the procedures by which political power is generated and employed within the framework of a liberal democracy do not yield mechanisms by which gender-specific rights can be promoted and the conflict over such rights resolved. Hence we might conclude that in order to change substantive rights, we need to change procedures and mechanisms of conflict resolution in a way that improves the prospects for such rights being legislated. Only if the rights of women are strengthened at the procedural level will legal arrangements at the substantive level be moved forward. Thus, as the setup of normal politics favors men and the established procedures of conflict resolution are unpromising for any effective and unbiased processing of women’s interests, the only answer seems to be special representation rights for women in the political process and the adoption of hitherto unknown methods of conflict resolution. In order to improve outcomes, both agents and rules must be altered. Special political representation rights can come in a variety of forms. First, they may be adopted by either political parties or constitutional organs such as the

332

The Politics of Parity

legislative assembly, the executive branch of government, or the electorate itself. Second, they can be limited in time or declared permanent. Third, they can aim at 50 percent gender parity or prescribe less demanding measures of representation (but why not, as a radical remedial measure, even more than 50 percent for specified periods of time or subject matters ?). A wide variety of proposals and demands have emerged, as well as been partly adopted, since the late 1970s. Rather than describing and reviewing the features of these alternative and/or cumulative arrangements, my present intention is just to assess the justifications available for special political representation rights.2 A full assessments of the virtues and potential drawbacks of such rights would have to come up with answers to the following questions: ■■ Is the adoption of such rights permitted or even mandated by the constitutional order ? ■■ If so, is the adoption of these rights actually desired by those whom they are meant to benefit, namely women ? ■■ If so, can it be demonstrated that the policy outcomes that are brought about under the procedural auspices of these rights are actually different from those generated in the absence of these rights ? ■■ If so, do the observable direct and indirect, intended as well as unintended results of female special representation rights justify the adoption of these rights from a consequentialist point of view ? Group rights are designed to strengthen groups and protect them from group discrimination. But distinction must be made between statistical discrimination and social discrimination. The possibility, to say the least, cannot be excluded that some (statistical) discrimination is not causally attributable to the interests of one category of people (males) who take an active (if sometimes “unconscious”) interest in keeping other people (females) out. In other words, some of the choices people make and by which they end up in different places in the social structure may well be genuinely their “own” choices – which they are perfectly entitled to make according to the principles of a liberal social order and liberal justice. It may well be the case that women sometimes find it contrary to a life form considered by themselves as corresponding to their female gender identity – a form of life, that is, that has not been imposed upon them but that they have chosen voluntarily, to prefer informal over formal sorts of collective action. It is hard to define how we recognize and validate such voluntary self-exclusion, motivated perhaps 2

I write “political” as opposed to special representation rights in the job market, in the leadership of organizations, or in higher education.

The Politics of Parity 333

by the perception, shared by some feminists, that female participation in typically “male” positions and activities will not liberate women but rather assimilate them to styles of conduct and thought that they consider essentially alien to their conception of their preferred form of life. It is also hard to ca­tegorically deny that such reasoned and authentic self-discrimination might in fact occur. But then again, the very term “autonomy” – with the implication of “voluntarily made” choice – is notoriously vulnerable to sociological deconstruction. Whenever we find that people follow preferences that we, the observers, disapprove of, the temptation is to deny the autonomous character of the formation of such preferences and invoke categories such as “manipulation” or “adaptive preferences” of the “sour grapes” type.3 A mirror image of this fallacy of representing perfectly authentic choices as the outcome of male discrimination and men’s interest in the preservation of privilege is the equally present possibility that rights are being demanded not for the sake of enhancing justice by invalidating an unfair gender divide, but for the less lofty concern with creating shortcuts for the promotion of status interests behind a smokescreen of inauthentically invoked universalist principles, A case of “interests hidden behind the invocation of principle” would also be at hand if granting special representation rights is conceded by male elites not as a matter of principle, but as a matter of electoral tactics and as an intended appeal to the female electorate, or, for that matter, as a politically rather inexpensive move of male elites to exonerate themselves from the accusation of male chauvinism. This consideration would also explain why it is precisely in politics that women seem to have made the greatest progress in terms of entering allegedly “male” domains, whereas institutional sectors in which popular votes are insignificant in determining career success (such as management or academia) are less hospitable to such progress. Women may sincerely want to stay out of the “male” domain of activities, and some women may challenge the gender divide for the sake of their personal interest (or political elites for the sake of electoral success) rather than justice-related motivations. In the first case, the status quo is (mis)represented as being the outcome of males’ interested discrimination; in the second, a demand for a radical departure from the status quo is (mis)represented as the proponents’ desire for social justice. In either of these cases, it is not easy to disentangle autonomous choices and commitments from interest-driven considerations. While I do not have the slightest intention of claiming that either of these two reciprocal suspicions can be widely validated, the question that I am concerned with here is, given the hardly deniable possibility of either of these two suspicions of inauthenticity being warranted, how

3

Jon Elster, Sour Grapes: Studies in the Subversion of Rationality (New York: Cambridge University Press, 1983).

334

The Politics of Parity

can they conclusively be invalidated so that the moral respectability of the demand for special representation rights can be defended against such kind of suspicions ? What I am thus going to do for the rest of these notes is propose a testing procedure the results of which are intended to throw some light on the two issues of status or other strategic interest versus autonomous commitment that I have just introduced. The demand for female special representation rights (quota or gender parity in parties, legislative bodies, or executive branches of government) would appear the more justified the more consistently the answer to the following set of questions is yes. The first question is whether there is, on the level of observable political opinions, preferences, and behavioral patterns a distinctively “female” pattern that would be introduced into the political process through special representation rights and that would be denied its proper weight of if such rights continue to be denied. Do women exhibit a distinctive political profile, or is the range of female preferences as diverse as it is among male-dominated elites ? The problem can further be subdivided into political preferences at the mass and at the elite levels: to what extent do women voters differ from male voters, and how does this preference translate into preferences of male and female elite members ? Furthermore, do gender differences apply to the style and routines in which politics is conducted or/and does it also apply to the preferred outcome of the political process ? As I said, I try to design a test rather than provide an answer to the questions raised. But if I were to risk a speculation about the answers the test would yield, my hunch is the following: that gender differences of political preference profiles are not very marked, except for strongly gender-related issues, such as legislation on divorce and abortion. These differences are not robust, but fluctuate in time and across countries. It is hard to pin down any “common cause” of women that would come anywhere near to uniting one gender category against the other gender category. Philosophical “female morality” theories have been tried and have largely failed. Differences at the elite level are even less significant compared to those at the mass level, which would suggest socialization, assimilation, and selection effects operating on those women who do succeed in winning access to elite positions. Supposing that all of this were true (which, again, I do not claim to be able to demonstrate), much of the moral and political appeal of the idea of gender parity and gender-based group rights would fade away. Politics and political outcomes would simply not differ very much with or without a regime of parity and quota rules. This is so because there is little identity of interests that would unite all women and only women, Arguments claiming such unity of interest are typically framed retrospectively, namely in terms of complaints and grievances about what must be considered, from today’s moral point of view, grave injustices that have been inflict-

The Politics of Parity 335

ed upon women by previous generations. But contrary to the appeals sometimes voiced by self-serving vanguard speakers and movement entrepreneurs, there is no intergenerational identity of “womanhood,” no supra-personal and intertemporal entity such as some “Women Inc.” At least from the point of view of the principles of moral presentism and moral individualism, no legitimate compensation claims, in terms of compensatory legal entitlements, can be established for past injustices if those affected by these injustices are no longer alive. At any rate, the burden of proof that (future) political outcomes will differ once statutory quota or parity rules are introduced rests with the proponents of the regime change. If they fail to demonstrate such difference, the suspicion would gain support that other concerns than those of promoting justice motivate their advocacy of regime change. The second component of my test concerns a measure of the authentic commitment to universalist principles. The intuition underlying the respective question is this: if it is for the sake of overcoming representational injustices that consist in the selective and discriminatory outcome of the individualist “one person, one vote” game of liberal representative democracy, then gender is clearly not the only divide that generates distorted elite composition. True, women are missing “at the top” if their share in the constituent population is taken as a yardstick. But people are defined not only by gender, but by age, ethnicity, social class, health status, region, educational status, etc. All of the underrepresented social categories defined by these dimensions (except for young people below statutory voting age) enjoy full active citizen rights, but do not find representation within the ranks of political elites nearly in proportion to their numerical strength. If representational justice is invoked by and for women in the name of universalist principles, do proponents of these demands also consider and advocate the need for improving representational justice on behalf of these other social categories ? If so, a complex system of multiple quota and parity arrangements would have to be proposed. If not, an argument would have to be provided that demonstrates the greater injustice implied by the gender divide compared to, say, the ethnicity or sexual orientation divide. Unless such an argument cannot be provided and advocacy for gender parity is still not complemented by advocacy for the representation rights of these other social categories, an inconsistency arises. This inconsistency suggests an explanation either in terms of the status interests of women aspiring to political elite positions or/and in terms of male dominated electoral tactics aiming at the female vote. The third question is this. Does a majority of women actually support the demand for quota or parity ? Again, I have no data to offer concerning the empirical distribution of opinions among women on this question. To be sure, should the answer be no, some proponents of the intended reform of representation rules will remain unimpressed and perhaps even denounce those women who do not support this demand as opportunists or unenlightened victims of male brainwashing.

336

The Politics of Parity

The claim is that female voters are blinded (by traditions, culture, irrational preferences) to their “true” interests; hence, they must be encouraged and educated to come to a better understanding of their interests, and giving them a representational “head start” is a way to do so. For whatever it is worth, this is a paternalist or preceptorial argument that does not sit well with the mainstream of the liberal tradition that assumes that every person (under the condition of the three families of rights being guaranteed and enforced) must be assumed to know best what is good for him or herself. This easy way out can perhaps be foreclosed if we look for reasoned and deliberative arguments that are advanced by women against parity or quota proposals. In fact, it is not difficult to find such arguments, as proposed by women, in the light of which the quota proposal appears an ill-considered and potentially backfiring institutional arrangement. For one thing, the claim can be substantiated that while a quota or parity seemingly constitutes a victory over male domination, the victim remains strong enough to engage in what can be termed second-order discrimination. That is to say, the (putative) beneficiaries of special representation rights can always be discredited as not having “earned” their career and status through talent, skill, and effort, as is supposedly the case with men, but as having been illegitimately endowed with it through privileged access. A milder form of such retaliatory move consists in relegating those women who have “made it” – with or without procedural advantages granted to them – to substantive domains that are somehow related to what is still considered an essentially “female” sphere of concerns. To wit, and as unsystematic evidence seems to demonstrate, there are many more women at the cabinet level endowed with the less visible, less prestigious, and perhaps also less secure ministerial portfolios for family affairs, youth, health, culture, and perhaps the environment or development aid than there are female ministers of defense, finance, foreign affairs, or the interior. Should this turn out to lead to a robust generalization, the conclusion would be supported that gains of women in terms of access are paid for in terms of second-order discrimination at the status level achieved. In view of these effects, women aspiring for political leadership position may well choose to try to “make it on their own” – perhaps following the role model of Margaret Thatcher ? – rather than risking vulnerability to retaliatory forms of discrimination. The other argument that can raise doubt concerning the wisdom of quota or parity provisions is known from affirmative action and “reverse discrimination” debates. It applies to women as it does to racial and ethnic minorities. The argument is that quota provisions are a cheap and deceptive way to cover up the unresolved problem that those women who are at the same time mothers and wives face considerably greater difficulties in rising to positions of political decision making compared to men of equal talent and ambition. Rather than addressing

The Politics of Parity 337

this problem through “causal” therapies that would facilitate female careers, quota provisions constitute a “symptomatic” cure that leaves opportunity structures unchanged but cosmetically alters the appearance of outcomes. Finally, the market-liberal argument cannot be dismissed that if the majority of women were actually to prefer representational parity, it would not be necessary to introduce the respective rules governing the composition of legislatures or cabinets. For political parties, assuming they are rational vote maximizers, would adopt parity rules as a matter of strategic prudence so as to attract a larger portion of the female vote. The evidence shows that this strategic imperative has in fact been heeded, though to a widely varying extent across parties. In Germany, it is only the Green Party with its affinity to feminist causes that has adopted, on the level of party statutes, strict gender parity in the nomination of candidates for general elections. The impact of this practice upon electoral success is hard to determine and certainly not spectacular and, at. any rate, insufficient to induce liberal and conservative parties to follow the example of their left-libertarian competitor, while the Social Democrats have adopted a milder version of quota rules. In sum, we can conclude from these considerations that there are reasons for women, the alleged beneficiaries of representational parity statutes, to consider this innovation and its presumable effects a mixed blessing. The failure of the electoral marketplace to induce all political parties to adopt statutes and rules suitable to equalize the gender composition of representative bodies can hardly be explained by male intransigence alone. It must also be explained in terms of female doubts concerning both the moral plausibility and the instrumental desirability of the proposed innovation of representation rules. Returning for a moment to normative questions, as opposed to the empirical one just discussed, the parity mandate is dubious both in the light of arguments from duty and arguments from desirable consequences. To start with the former, let us imagine, not unrealistically, a situation in which a political party has 20 percent female members and 80 percent male members – say a total of 100. As it comes to nominating candidates for the next election, it turns out that half of the female members (10) and three quarters of the male members (60) declare their willingness to be nominated. Let the total number of candidates to be nominated be 4, which under the parity mandate – self-imposed by the party, let us assume – means 2 women, 2 men. As a consequence, every woman willing to run has a 0.4 chance of being nominated, while the chance of each man is more than 12 times less likely, namely 0.03. The moral plausibility of this distribution of opportunities is less than compelling, or so the males may feel. To be sure, this gross inequality may be gradually neutralized in the course of time, as more women enter the party and qualify for nomination, while men eager to start a political career may leave. This is where consequentialist considerations come in. Suppose the appeal

338

The Politics of Parity

to female voters of the party having adopted this regime of candidate selection and faithfully implementing it is so great that the party actually gains in electoral support. Incidentally, this differential gain is a “positional” good that would wither away as parity rules are not adopted at the level of party statutes, but through laws applying to all parties. Conversely, it could also be the case that among the 60 men willing to be nominated are – according to a generally shared view – three charismatic figures who are sure vote winners, while there is no person of similar electoral prospects among the ten women. Should this case obtain, the party would be forced to let parity considerations prevail over its prime organizational objective – namely winning votes. This is a clear case of a conflict between rules and the attainment of organizational goals, with a built-in incentive of revoking the (self-) imposed rules in order to make room for purposive rationality. In anticipation of this type of antinomy, legislative assemblies, whether male-dominated or not, will hesitate to mandate parity or quota mandates in the first place because they realize that the application of such rules to the sectoral and limited rationalities of political parties – or for that matter, of university departments or business enterprises – is besides the point, or unsachlich, as Max Weber would have said. It is an interference with the goals and objectives that the respective organizations are expected and committed to serve. Should the empirical answers to the three sets of questions I have raised turn out to be nearly as ambiguous as my own half-informed guess would predict them to be, the case for quota and other special representation rights appears weak indeed. That conclusion would raise the subsequent question of whether there is anything that can be done about the persistent gender divide in political representation. Alternatively, the possibility suggests itself that the institutionalization of (female) group rights is simply an unpromising strategy, while approaches other than those prescribing legal mandates are more likely to succeed in neutralizing the gender divide. The debate on the gendered division of labor, or so it appears to me, is overly obsessed with legal intervention as a means to social change. There are great differences across nations concerning the level of female labor market participation, participation in tertiary education, female shares in professorial positions, and female shares in political elites. I believe that only a marginal part of this range of variation can be accounted for in terms of laws that were adopted for the purpose of either keeping women out or integrating them into the labor market or other domains. Determinants other than the law condition the rigidity and the durability of the gender divide in social life. Examples are the religious structure of a country, with Protestant countries being much more open to gender equalization than Roman Catholic ones; the price level of the real estate market and the extent of residential and schooling segregation (United States); whether a country has been

The Politics of Parity 339

involved in the World War I, which has triggered a large scale inflow of women into the labor market substituting for male military personnel (the Netherlands is a negative example); whether abundant and cheap domestic labor is available that can be bought by the middle class to free women for nondomestic activities and lifelong careers (Brazil); whether there is an extensive as well as service-intensive welfare state employing mainly female labor (Sweden); or whether cultural patterns prescribe that the hot meal of the day is eaten at home rather than at school and at midday rather than in the evening (Germany), Correlatively, the extent to which the law can influence and change the level of social participation of women, be it in the labor market, academia, management, or politics, also appears to be limited. As a rule of thumb (or null-hypothesis), I suggest that one cannot leg­ islate parity, or the greater permeability of the gender divide, into parity in the male coded world of power, income, and careers, nor a fortiori parity in the female coded world of caring, household, and family. To wit, the income incentives for fathers to take up parental leave do not seem to have been successful anywhere. Instead, what helps to overcome gender discrimination and injustices are micro-level discourses, the cultivation of sensibilities through social movements, role models, mass media, and educational practices. They contribute to the sharpening of awareness, to the unfolding of largely sublegal civilizing processes, the promotion and gradual spread of standards of decency and civility. Such intangible forces of cultural change strengthen capacities for self-policing within civil society, as a consequence of which certain discriminatory modes of speaking and acting in inter-gender relations come to be recognized as inappropriate. The same happens with patterns of recruitment and promotion. Such pattern of reflective awareness, though unevenly distributed and often defective, contributes more to the gradual overcoming of gender injustices than do the bureaucratic activities of “equalization officers” (Gleichstellungsbeauftragte) mandated by German law for universities and other public sector employers. The problem here, as in many other policy areas, is that legal standards cannot effectively be enforced by state agencies, at least not without the risk of counter-intentional second-order effects, such as retaliatory actions directed at those who are the intended beneficiaries of legal intervention. Instead of parity statutes, we need to rely on the forces of civil society to overcome patterns and practices of discrimination, in politics as elsewhere.

16

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ? (2001)

„Gemeinwohl“ – wir sind von der Renaissance des Begriffs, vor allem auch von der Rolle überrascht, die er gerade auf der linken Hälfte des politischen Spektrums zu spielen scheint. Der Begriff ist nicht nur bei konservativen Wahrern einer naturrechtlich konzipierten sozialen Wertordnung populär, sondern neuerdings auch bei den politischen Bannerträgern der „neuen Mitte“ und des „Dritten Weges“. Auf beiden Seiten ist der Mut zum republikanischen Pathos auffällig, mit dem über das Gemeinwohl1 im Singular gesprochen wird. Denn dass es politische Leitund Ordnungsvorstellungen gibt, die sich selbst in der Einstellung eines reflexiven Pluralismus werbend als Versionen des Gemeinwohls ausgeben, dabei jedoch das Bewusstsein der unbehebbaren Strittigkeit jeder substantiellen Gemeinwohldeutung mitführen, ist keine Neuigkeit. Jede Deutung des Gemeinwohles ist insoweit nur eine, die sich selbst als eine unter mehreren weiß und sich mit rivalisierenden Gemeinwohldeutungen auseinandersetzen muss. Auffällig und auf der politischen Linken eher unerwartet2 ist aber eine Redeweise, die von „dem“ Gemeinwohl im Singular spricht und damit eine Eindeutigkeit suggeriert, die keinen Dissens duldet. Mit gebieterischer Geste erheben sich Vorkämpfer eines solchen als eindeutig und unstrittig präsentierten Gemeinwohls über die Einrede bloßer Interessenten und partikularer Besitzstandswahrer. So erklärt Bundeskanzler Schröder kurz nach seinem Amtsantritt dem Gewerkschaftstag der IG Metall: 1 2

Der Begriff ist, vor seinen Säkularisierungen in der republikanischen politischen Theorie seit Machiavelli und Rousseau, nur in der thomistischen Sozialphilosophie expliziert worden, vgl. Michael A. Smith, Human Dignity and the Common Good, Lewiston 1995. Geläufig ist der Topos eher in der konservativen politischen Kritik, die gern die Medien für die Schwächung der Regierung für verantwortlich hält. „The press (…) contributes to the undermining of the legitimacy of government. It denies to governments the prerogatives of sovereign power to exercize discretion in the choice of alternatives … and to refuse demands out of concerns for the public good.“ Edward Shils, The Virtue of Civility, Indianapolis 1997.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_16

341

342

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ?

„Diese Regierung hat nicht die Aufgabe, die einzelnen Forderungen aus den Verbänden zu addieren und durchzusetzen, sondern sie hat die Aufgabe, das Gemeinwohl in Deutschland sozial gerecht und wirtschaftlich stark zu organisieren. Das ist der Leitfaden – nicht die Forderungen aus Interessenverbänden, Gemeinden oder einzelnen Bundesländern.“ Weiter fällt auf, dass dem Politikziel „Gemeinwohl“ als einer Synthese von Modernitäts- und Gerechtigkeitswerten eine „eigenwertige“, d. h. moralische Qualität zugesprochen wird. Darin unterscheidet sich das Gemeinwohl (bonum commu­ ne) von wünschenswerten Aggregatzuständen, die sich aus der klugen Verfolgung von Einzelinteressen ergeben können, also etwa von Kollektivgütern, Positivsummen-Spielen und Verhandlungsgleichgewichten. Ergeben sich diese – der libera­len Intuition zufolge – aus der rationalen Verfolgung von Vorteilen, so ergibt sich das Gemeinwohl – in republikanischer Perspektive – aus der Befolgung von postulierten Pflichten, die sozialen Akteuren obliegen, seien es politische Führungsgruppen oder einfache Bürger. Die Differenz zwischen beiden lässt sich am Gegensatz von „Kosten“ und „Pflichten“ festmachen. Der liberale Modus der politischen Steuerung operiert mit der „Verteuerung“ unerwünschten bzw. der „Förderung“ und Subventionierung erwünschten Verhaltens, wobei beim Begriff der Kosten mitgedacht ist, dass diese von rationalen Akteuren nach Möglichkeit vermieden, gesenkt oder abgewälzt werden. Ganz anders beim Begriff der Pflichten, zu dem es ja gehört, dass die Sollgeltung deklarierter Pflichten vom Handelnden anerkannt und befolgt, nicht opportunistisch unterlaufen wird. Liberale Politik konvertiert Pflichten, die sich aus Gemeinwohlerfordernissen ergeben, in positive und negative Anreize, die das Verhalten sozialer und ökonomischer Akteure in die erwünschte Richtung lenken sollen. Für diese Konversion scheinen sich jedoch nicht alle benötigten Gemeinwohlbeiträge zu eignen. Manche von ihnen werden nur dann wirksam, wenn sie als eine Pflicht, auf deren Erfüllung die politische Gemeinschaft insgesamt (und nicht nur der soziale Nahbereich familialer und anderer Gemeinschaften) einen Anspruch erheben kann, – anerkannt und befolgt werden. Insofern zeigt der Rückgriff auf gemeinwohlbegründete öffentliche Pflichten eine „republikanische“ Selbstrevision liberalen Regierungshandelns an. Auf der anderen Seite lässt sich, wie Robert E. Goodin3 gezeigt hat, die Gemeinwohlsemantik auch sehr wohl an ein strikt liberales, ja libertäres Politikmodell anschließen – wenn auch mit einigermaßen absurden Konsequenzen. Dieser Deutung zufolge (und mit den Denkmitteln der paretianischen Wohlfahrtsökonomie) kann von einer Annäherung an das Gemeinwohl immer dann gesprochen werden, wenn von gesetzgeberischen und exekutivischen Akten viele bessergestellt wer3

„Institutionalizing the Public Interest: The Defense of Deadlock and Beyond“, American Po­ litical Science Review, 90 (1996), No. 2, S. 331 – ​342.

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ? 343

den und niemand benachteiligt wird. Das institutionelle Testverfahren, mit dem ein solcher Gemeinwohlfortschritt (wie er z. B. im Jahre 1990 vom Bundeskanzler den Bürgern der neuen Bundesländer in Aussicht gestellt wurde) gemessen werden kann, ist die Einstimmigkeitsregel (jedenfalls unter der schon idealisierenden Prämisse, dass die Beteiligten „aufrichtig“ und strategiefrei abstimmen).4 Absurd ist dieses „Messverfahren“ freilich deswegen, weil – etwa bei einer Abstimmung über Maßnahmen zur Verbesserung der Qualität von Luft oder Wasser  – ein einziger Interessent, der mit der Verschmutzung dieser Umweltmedien Kosten einsparen kann, ausreichen würde, um die Gemeinwohlvermutung für diese Maßnahmen zu widerlegen. Ein weiterer Widersinn besteht darin, dass kollektiv bindende Entscheidungen, weil sie niemandem schaden (dürfen), auch kaum jemandem nützen können. Es handelt sich deshalb in kaum verhohlener Weise um ein (libertäres) Programm für politischen Immobilismus und Nicht-Intervention – Gemeinwohl als „least common denominator“ zwischen feststehenden individuellen Präferenzen. Diesem Konzept stellt Goodin ein Gemeinwohlkonzept gegenüber, das dem Kriterium des „highest common concern“ genügt. In dieses gehen gerade nicht feststehende private Präferenzen ein, sondern nur solche, die im Lichte der Öffentlichkeit präsentabel und so gebildet sind, dass sie argumentativen Einwänden von Interessengegnern sich auszusetzen bereit und standzuhalten in der Lage sind. Ein so konstruierter Begriff des Gemeinwohls leidet jedoch an dem Mangel, dass ein Testverfahren nicht leicht anzugeben ist, das Gemeinwohlbeiträge als solche validiert. Allenfalls können Verfahrensregeln Bürger und politische Eliten daran „erinnern“5, welchen Verpflichtungen und Verantwortlichkeiten sie genügen sollen, ohne die Einhaltung dieser Tugenden gewährleisten zu können, falls diese Erinnerung auf taube Ohren stößt. Wenn politische Tugenden nicht bei den Akteuren als normative Ressourcen oder Dispositionen bereits angelegt sind, kann kein institutionelles Verfahren sie evozieren. Falls (und in dem Umfang wie) es tatsächlich eine Renaissance des Gemeinwohlbegriffs (im anspruchsvollen Sinne eines „high common concern“) gibt, kommt darin eine doppelte Skepsis zum Ausdruck. Zum einen die Skepsis, ob 4 Deshalb ist auch der Konsens (oder „Grundkonsens“), insofern er sich auf bestimmte Politik-Inhalte bezieht (und nicht auf Rechte und Prozeduren) weder ein normativ verläßlicher noch ein empirisch häufig anzutreffender Leitfaden für Gemeinwohlverwirklichung. Friedhelm Neidhardt hat gezeigt, daß politische Entscheidungen, nachdem sie einmal getroffen sind, durchaus als legitim auch von denen akzeptiert werden können, die vor der Entscheidung keineswegs mit der letztlich gewählten Alternative einverstanden waren. Vgl. Friedhelm Neidhardt, „Formen und Funktionen gesellschaftlichen Grundkonsenses“, in: Gunnar Folke Schuppert, Christian Bumke (Hrsg.), Bundesverfassungsgericht und gesell­ schaftlicher Grundkonsens, Baden-Baden 2000, S. 15 – ​30. 5 Goodin, a. a. O., S. 341.

344

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ?

eine wohlgeordnete Gesellschaft mit den Mitteln des Rechts (und der demokratischen Kontrolle der Gesetzgebung) allein entstehen und bestehen kann. Diese Skepsis lässt sich auch durch den Denkfehler nicht ausräumen, die der Theorie des kollektiven Handelns von Mancur Olson6 zugrunde liegt: Olson behauptete ja, dass Kollektivgüter dann, und trotz einer allgemeinen nutzenorientierten Verhaltenstendenz der Akteure zum free riding zuverlässig produziert werden, wenn die Staatsgewalt mit selektiven Anreizen (mit Bestrafungen und Belohnungen also) nachhilft. Wenn sich aber die Staatsgewalt in ihrer Eigenschaft als Anstalt zur Verteilung selektiver Anreize nun selbst als ein Kollektivgut herausstellt, dann kommt man mit der Rekonstruktion sozialer Ordnung aus normfreien Interessenkalkülen unter rechtlichen Regeln nicht mehr weiter. Zum anderen kommt die Skepsis zum Ausdruck, ob der von Erwerbsinteressen geleitete Freiheitsgebrauch von Individuen auf Märkten allein – zumal dann, wenn dieser Gebrauch durch die Signale des shareholder value gesteuert wird – eine erträgliche soziale Synthese zustande kommen lässt. Zusammengenommen ergeben diese beiden skeptischen Einschätzungen eine schleichende, durchaus nicht systemkritisch argumentierende, aber doch beunruhigte Vermutung, dass etwas fehlt, abhandengekommen ist oder normativ wie funktional unzulänglich bleibt, wenn moderne Gesellschaften – ohne einen Rückbezug auf Kategorien einer verpflichtenden „Sittlichkeit“ – bloß als freiheitliche und demokratische Rechtsstaaten verfasst sind. Jenseits von Rechtszwang und Erwerbsinteresse wird heute auf breiter Front – in der Politik wie in den Sozialwissenschaften gleichermaßen – nach den Quellen zivilgesellschaftlichen Engagements, sozialer Kohäsion, eines „sozialen Kapitals“ und der Selbsttätigkeit einer Bürgergesellschaft gesucht, über deren Unentbehrlichkeit alle Seiten einig zu sein scheinen. Man könnte nun die Verwendung des Gemeinwohl-Begriffs als eine rhetorische Formel abtun, mit der diejenigen, die ihn verwenden, selbst strategische Zwecke erfüllen. Zum einen werben sie populistisch um die Akklamation eines Publikums, von dem bekannt ist, dass es der Politik, den Parteien und den Verbänden häufig mit verdrossenem Argwohn und zynisch getönter Gleichgültigkeit gegenübersteht. Zum anderen widersetzen sie sich Pressionen, die von den – von Schröder ausdrücklich bezeichneten – Trägern funktionaler und territorialer Repräsentation, also von Verbänden und Gebietskörperschaften, kommen, den Handlungsspielraum der Regierung beschränken und deren Kredit beim wählenden Publikum weiter schmälern können. Hinzu kommt wohl das Interesse regieren­der Eliten, sich von eigenen Verantwortlichkeiten zu entlasten und die Bewältigung von Problemlagen in die Zuständigkeit von „bürgergesellschaftlicher“ Selbsthilfe und Gemeinsinn zu verschieben. Ich denke allerdings, dass sol6

The Logic of Collective Action, Cambridge, Mass. 1965.

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ? 345

che Deutungen, die letztlich die Gemeinwohlrhetorik als strategische Sprechakte von Regierungseliten verstehen, zu kurz greifen. Ein Aufruf wie der John F. Kennedys, die Bürger sollen nicht fragen, was ihr Land für sie tun könne, sondern sich selbst fragen, was sie für ihr Land tun könnten – ein solcher Aufruf könnte auch heute noch, aus dem Mund der richtigen Personen kommend und in die richtige Situation hinein gesprochen, moralischen Kredit und charismatische Anerkennung verschaffen. Schröders Aufruf zum „Aufstand der Anständigen“ ahmt diesen Politikmodus der Einmahnung republikanischer Pflichten zumindest nach. Es hat sich – sowohl in den mit Politik befassten Sozialwissenschaften wie in der politischen Praxis selbst – auf breiter Front die „neo-Tocquevilleanische“ Einsicht durchgesetzt, dass erfolgreiches „public policy making“ bzw. „good governance“ mit den rechtlichen bzw. fiskalischen Bordmitteln demokratischer Repräsentation und exekutivischen Handelns allein nicht zustande gebracht werden kann – und das nicht nur im Fall von Hochwasserkatastrophen. Erfolgreiches Regierungshandeln ist tatsächlich auf „entgegenkommende“ sozialethische Dispositionen einer „Bürgergesellschaft“ angewiesen, die der staatlichen Politik nicht alles zutraut oder alles abverlangt, was an problemlösenden Bewältigungen des aktuellen sozialen, politischen und ökonomischen Wandels und seiner Konfliktfolgen ansteht. Kaum ein Satz dürfte sich im einschlägigen deutschsprachigen Schrifttum eines größeren Zitiererfolgs erfreuen als die Sentenz, mit der Ernst Wolfgang Böckenförde7 die vorpolitischen Grundlagen staatlichen Handelns in Erinnerung gerufen hat: Der freiheitliche Verfassungsstaat zehrt von Grundlagen [nämlich denen einer bürgerlichen Gemeinwohlorientierung], die er nicht selber garantieren kann. Was der Staatsgewalt bestenfalls gelingen kann, ist die Pflege und Ermutigung dieses zivilgesellschaftlichen Potentials von politikrelevanten moralischen Ressourcen8. Genau diesem Ziel dienen erklärtermaßen die „kommunitaristischen“ Anleihen, die im Umkreis von „Third Way“ und „New Labour“ mit Politik-Konzepten wie „devolution“ und „activation“ gemacht werden. Die Bürger, die Familien, die Netzwerke, Nachbarschaften und Vereinigungen, auch die kommunalen Gebietskörperschaften werden als Betätigungsfeld einer gewissermaßen „mikropolitischen“ Praxis in den Blick gefasst, die durch Normen wie die der „Eigenverantwortung“, der „Selbsthilfe“, der „neuen Subsidiarität“, des „Gemeinsinns“, der „Verpflichtung gegenüber dem Gemeinwesen“ usw. beschrieben wird. Das Gemeinwohl, so kann man diese programmatischen Einsichten zusammenfassen, kommt nicht (wie bei Max Weber) an der „Spitze“ verantwortungsethisch entscheidender FührungsperStaat, Gesellschaft, Freiheit. Studien zur Staatstheorie und zum Verfassungsrecht, Frankfurt am Main 1976, S. 60 ff. 8 Vgl. a. Claus Offe und Ulrich K. Preuß, „Democracy and Moral Resources“, in: David Held (ed.), Political Theory Today, Cambridge 1991, S. 143 – ​171.

7

346

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ?

sonen zur Geltung, sondern, gerade im Gegenteil, an der Basis und in der Alltagspraxis von Bürgerinnen und Bürgern. Nun ist es keine Neuigkeit, wenn man behauptet, dass Rechtsinstitute und die konstitutionellen Verbürgungen der Rechtsordnung selbst auf nicht-formalisierten politisch-kulturellen Voraussetzungen und bürgerlichen Tugenden aufruhen müssen und ohne dieses Widerlager leerlaufen. Wenn die Freiheitsrechte soziale Geltung entfalten sollen, ist Toleranz gefordert, weil der Gebrauch eines jeden Freiheitrechts negative Externalitäten hervorrufen kann, die von Betroffenen nicht ohne weiteres hingenommen werden, sondern eben „toleriert“ werden müssen. Politische Partizipations- und Repräsentationsrechte sind auf Vertrauens­ beziehungen unter den Bürgern angewiesen; denn wie anders könnten die individuellen Bürger bereit sein, die Ergebnisse der Gesetzgebung an die Voten aller anderen Bürger binden zu lassen ? Soziale Sicherheit und Umverteilung kann nur dann gewährleistet werden, wenn die Lebenschancen der Mitbürger nicht mit Indifferenz, sondern in der Einstellung der Solidarität wahrgenommen werden. Und auch jene vierte Familie von Grundrechten, die als Gruppen- oder spezielle Repräsentationsrechte zu den drei klassischen (Marshallschen) Familien von Rechten hinzutreten, sind auf eine Komplementärtugend angewiesen – die der „Anerkennung“ und positiven Würdigung kultureller und anderer Differenzen. Neu ist allenfalls das Ausmaß, in dem nicht nur die politisch geschaffene Rechtsordnung insgesamt, sondern die Erfolge einzelner politischer Programme und Interventionen („policies“) von der verständigen Unterstützung der Bürger und ihren kompatiblen, aber eben nicht allein durch die Anreize von Strafe und Belohnung konditionierbaren Dispositionen abhängen. Dies ist nicht nur der Fall, es ist den politischen Eliten als eine Tatsache auch geläufig. Sie reagieren darauf mit einem vielstimmigen Chor ressorteigener Tugendwerbung, die weit über die „moral suasion“ (etwa für patriotisches Konsumverhalten nach der Maxime „buy British“) hinausgehen. So sieht sich heute der Bürger auf Schritt und Tritt quasierzieherischen Appellen konfrontiert, die ihn z. B. auffordern, Kinder in die Welt zu setzen, diese fürsorglich zu erziehen, Rücksicht und Vorsicht im Straßenverkehr walten zu lassen, den Hausmüll zu sortieren und andere aus ökologischen Gründen erwünschte Opfer auf sich zu nehmen, safer sex zu praktizieren, Straftaten vorzubeugen und bei ihrer Aufklärung mitzuwirken, durch richtige Ernährung und Abstinenz vorbeugend der Gesundheit zu dienen, in öffentlichen Verkehrsmitteln wie beim Ausführen der Hunde Reinlichkeit walten zu lassen, die Steuerschuld gewissenhaft zu begleichen und Angehörigen fremder Kulturen und Ethnien mit Achtung zu begegnen. Es wäre gut, über die Wirkungsweise und den Erfolg dieser vielfältigen Programme eines amtlich veranlassten und mit Gemeinwohlargumenten unterfütterten Tugendtrainings mehr zu wissen. Hier muss die Vermutung genügen, dass die Akteure staatlicher Politik (zumindest in den ge-

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ? 347

nannten und insgesamt eigentümlich „körpernahen“ Regelungsbereichen) sich bewusst sind, mit ihren eigenen Mitteln der legislativen Normbildung und exeku­ tivischen bzw. judikativen Norm-Durchsetzung bzw. fiskalischen Anreizwirkung nicht auszukommen und deshalb auf die Normen und Disziplinierungseffekte bürgerlichen Gemeinsinns angewiesen zu sein. Dabei bleibt es freilich keineswegs bei Appellen und bloßen werbenden Erinnerungen an die Normen von Zivilität und Gemeinsinn. Von der Werbung für erwünschtes Verhalten über die amtliche Diskriminierung unerwünschten Verhaltens bis zur negativen Sanktionierung bzw. dem förmlichen Verbot solchen Verhaltens und der entsprechenden Gelegenheiten reicht ein Spannungsfeld, in dem sich Grundsätze nicht nur eines libertären, sondern auch eines liberalen Politik- und Gesellschaftsverständnisses mit kommunitaristischen, republikani­ schen und auch paternalistisch-autoritären Positionen vermischen und reiben.9 Bei den letztgenannten Positionen auf dieser Skala gibt es durchaus die zum Teil aggressiv vorgetragene Bereitschaft, Handlungsweisen mit (unterstellter) diffuser Schädigungs- und Gefährdungswirkung (u. U. auch für die Handelnden selbst) im „wohlverstandenen“ Interesse des Gemeinwohls auch dann zu unterdrücken, wenn die eingetretenen Gemeinschaftsschäden nicht den Konkretionsgrad erreichen, der für eine haftungs- oder strafrechtliche Bewältigung zu fordern wäre. Der Genuss von Tabakwaren, der mehr oder weniger grobe Unfug von Jugendlichen („zero tolerance“), der Gebrauch pornographischer Produkte bzw. die mediale Gewährung des Zuganges zu ihnen und Probleme der Schuldisziplin sind hier beispielhaft als Betätigungsfelder einer paternalistischen Gemeinwohlpraxis zu nennen. Auch vorsichtige Vorstöße im Sinne einer Erschwerung der Ehescheidung von Eltern sind hier zu erwähnen.10 Das wichtigste Anwendungsfeld des sanktionsbewehrten paternalistischen Gemeinwohldenkens ist wohl dasjenige, das im angelsächsischen Sprachbereich mit dem treffend gewählten Begriff der „dependency“ umschrieben wird. Im engeren Assoziationsfeld dieses Begriffes liegen Phänomene der Abhängigkeit von legalen und illegalen Drogen. Im weiteren Umkreis kommen dann Erscheinungen hinzu, die seit den 80er Jahren als „welfare dependency“ skandalisiert wurden. Gemeint ist der Fall, dass Bezieher von Sozialleistungen auf die gegebene Anreizstruktur im Sinne einer („eigentlich“ unnötigen) Verlängerung des Zeitrau9

Vgl. als reichhaltige Sammlung von kommunitaristischen Positionen und Fallstudien zu diesem Spannungsfeld den Band von Amitai Etzioni (ed.), Rights and the Common Good. The Communitarian Perspective, New York 1995, insbesondere die Aufsätze von Robert E. Goodin, „In Defense of the Nanny State“ und William Damon, „Moral Guidance for Today’s Youth, In School and Out“ sowie Beiträge in der Zeitschrift The Responsive Community. 10 Vgl. den Beitrag von W. Galston in dem von Etzioni herausgegebenen Band Rights and the Common Good, a. a. O.

348

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ?

mes reagieren, für den sie von ihrem Anspruch auf diese Leistungen Gebrauch machen und sich so an den Leistungsbezug gewöhnen und erwerbsorientierte Anstrengungen zur Re-Normalisierung ihrer Lebensführung mehr oder weniger absichtsvoll unterlassen oder hinauszögern. Sie verletzen damit, so die sozialpolitische Schlussfolgerung, ihre Pflichten gegenüber dem Gemeinwohl – ein Missstand, dem nur durch die Kürzung bzw. Streichung11 ihrer Ansprüche sowie ggf. auch durch die Ermächtigung von Instanzen sozialer Kontrolle abgeholfen werden kann. In der Regel wesentlich mildere Varianten dieses Gedankenganges sind in der deutschen Diskussion im Zusammenhang der regelmäßig auftretenden sozialrechtlichen „Missbrauchsdebatten“ anzutreffen.12 Bei allen „paternalistischen“ (das heißt vom „wohlverstandenen“, aber von ihnen selbst eben (noch) nicht verstandenen Interesse der Betroffenen ausgehenden) Rechtfertigungsversuchen für „punitive“ Verwendungen des Gemeinwohlbegriffs ergibt sich die liberale Einrede, dass die Werte und Interessen, um die es geht, vielleicht gar nicht die des Gemeinwesens insgesamt oder die der von den Sanktionen Betroffenen selbst sind, sondern die Werte und Interessen einer intoleranten, misstrauischen und zur Übernahme von Solidarverpflichtungen unwilligen und womöglich xenophobischen Mehrheit. Das „Gemeinwohl“ wäre dann nur eine beschönigende Formel für ideelle und vor allem materielle Mehrheitsinteressen (z. B. an der Einsparung von Sozialhilfetransfers). Wenn Vertreter marktliberaler (oder „libertärer“) ordnungspolitischer Positionen, denen ja sonst jeder Paternalismus zuwider ist, sich mit einer solchen Verwendung der Gemeinwohlformel einverstanden zeigen, dann ist der Verdacht einer solchen Maskerade durchaus angebracht. Er ist generell dann angebracht, wenn die Adressaten von eingeklagten Gemeinwohl-Pflichten im Hinblick auf ihre materiellen, politischen und kulturellen Ressourcen schlechter gestellte Minderheiten (z. B. Jugendliche) sind. Auf der anderen Seite ist keinesfalls kategorisch auszuschließen, dass eine geeignete (!) Nachhilfe gerechtfertigt sein kann, wenn allein durch sie Personen nicht nur als Bürger, sondern auch als Wirtschaftssubjekte in den Status activus einer eigenverantwortlichen Tätigkeit zu versetzen sind. In der gesamten OECDWelt grassieren seit den späten 80er Jahren politische Programme, die unter dem Motto der Clintonschen Welfare Reform von 1996 („from welfare to work“) darauf 11 So die These eines der intellektuellen Vorkämpfer entsprechender sozialpolitischer Reformen, Lawrence M. Mead, Beyond Entitlement: the social obligations of citizenship, New York 1986. 12 Vgl. Peter Bleses, Claus Offe und Edgar Peter, „Öffentliche Rechtfertigungen auf dem parlamentarischen ‚Wissensmarkt‘. Argumentstypen und Rechtfertigungsstrategien in sozialpolitischen Bundestagsdebatten“, in: Politische Vierteljahresschrift 38 (1997), Nr. 3: S. 498 – ​ 529.

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ? 349

angelegt sind, im Namen von Verpflichtungen gegenüber dem Gemeinwohl Arbeitslose und Sozialhilfeempfänger für „eigenverantwortliche“ Erwerbstätigkeiten paternalistisch zu mobilisieren. Die beiden Testfragen, mit denen die Wahrhaftigkeit und die moralische Validität eines solchen Gemeinwohlanspruchs geprüft werden kann, liegen auf der Hand. Zum einen die Frage, ob bei den Befürwortern solcher Initiativen materielle Mehrheitsinteressen im Spiel sind oder nicht. Zum anderen die Frage, ob die Adressaten solcher „aktivierender“ Initiativen und als deren Folge tatsächlich in den Status der Selbständigkeit versetzt oder nur bestraft werden, wobei für eine normativ akzeptable paternalistische Strategie immer vorauszusetzen ist, dass diese Adressaten nach Abschluss der fraglichen Maßnahmen deren Ergebnis selbst als Erfolg zu würdigen und damit deren Berechtigung rückblickend anzuerkennen bereit sind.13

Pragmatik von Gemeinwohldefinitionen An der Norm des Gemeinwohls (oder „Wohl der Allgemeinheit“, wie es in § 1 des Bundesbaugesetzes heißt, bzw. des „öffentlichen Interesses“) lässt sich eine ak­ tive von einer passiven Seite unterscheiden. Dem „öffentlichen Interesse“ wird dadurch „gedient“, dass alle Beteiligten im pflichtgemäßen Zusammenwirken die durch jenes Interesse ausgezeichneten Werte, Güter und Zielzustände hervorbringen und hierzu ihren Beitrag leisten. Die so erzeugte Situation des Gemeinwesens, das ist die „passive“ Seite, wird dann von allen Beteiligten als begünstigend und förderlich erfahren, nämlich als positive Veränderung der Voraussetzungen für die Realisierung ihrer individuellen Lebenspläne. Der Begriff des öffentlichen Interesses hat also nicht nur diesen inklusiven Begünstigungseffekt zum Inhalt, sondern auch die aktive Seite der Festlegung von und Mobilisierung für Ziele („con­ cerns“). Zur genaueren Beleuchtung dieser aktiven Seite könnte man auch von „öffentlich geprüften und anerkannten“ oder „öffentlichkeitsfähigen“ Interessen

13 Diese beiden rechtfertigenden Gründe – Fehlen eines Eigeninteresses und Wirksamkeit der Intervention – gelten auch für die Anwendung paternalistischer Strategien in internationalen Beziehungen, also bei Maßnahmen der ökonomischen und politisch-institutionellen Entwicklungshilfe gegenüber Ländern der Dritten (und auch der vormals Zweiten) Welt sowie bei militärischen humanitärer Interventionen. Hier ergeben sich Einwände aus dem ersten der beiden Kriterien im Falle des Golf-Krieges, und solche aus dem zweiten im Falle der Kosovo-Intervention, wo wegen unzulänglichen Einsatzes militärischer und politischer Ressourcen weder das erklärte Interventionsziel (Verhinderung der Vertreibung der KosovoBevölkerung) noch offenbar eine dauerhafte Befriedung der ethno-territorialen Konflikte in der Region erreicht werden konnte.

350

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ?

sprechen, deren Inhalt mithin weder eine allseits evidente Selbstverständlichkeit ist noch das Erkenntnisprivileg von Amtsträgern oder Experten. Gemeinwohlkriterien werden zur Rationalisierung und v. a. Kritik konkreter Handlungen verwendet. Dabei kann es sich handeln entweder um die Rationalisierung (i. S. v. Darlegung von Gründen oder Bemängelung des Fehlens von „guten“ Gründen) des Herrschaftshandelns von politischen Eliten, die durch Amtseid etc. auf das Gemeinwohl verpflichtet sind, oder um die Rationalisierung des Handelns von Nicht-Eliten. Nach der einen oder der anderen Lesart befinden wir uns in der Nähe des republikanischen Ideals der Realisierung des bonum commu­ ne im bürgerlichen Handeln aller Angehörigen der politischen Gemeinschaft. Es geht um den Appell an Opferbereitschaft und Verzicht, Zurückstellung von Ansprüchen, Vermeidung von Konflikten, Hinnahme von Nachteilen, Verzicht auf die Ausübung von Freiheitsrechten. Des Weiteren kann der Begriff positiv-präskriptiv oder negativ-kritisch verwendet werden. Vorherrschend ist wohl die negativ-kritische Verwendung: Die Benutzer des Begriffs markieren Verstöße gegen das Gemeinwohl. Dieses ist selbst leichter in negativen Kategorien (z. B. der Verhütung oder Abwendung kollektiver Schäden) zu fassen als in positiven Kategorien, etwa des „Fortschritts“. Selten reklamieren Benutzer des Begriffs aus dem Gemeinwohl hergeleitete konkrete Handlungsgebote. Die Kritik hat den Charakter einer Ermahnung (z. B. zum gemeinwohlorientierten „Maßhalten“) oder eines moralisch disqualifizierenden Tadels („Eigennutz“, „Selbstsucht“, „Rücksichtslosigkeit“, „Kurzsichtigkeit“). Solcher Tadel markiert eine eigentümliche Mittelposition zwischen der privaten und deshalb u. U. ganz unverbindlichen Missbilligung eines Handelns einerseits und der Einklage von Rechtspflichten andererseits. Wer einen solchen Tadel wegen Verfehlung oder Verletzung des Gemeinwohls ausspricht, beruft sich auf Normen, die unterhalb kodifizierter Amts- und Rechtspflichten liegen und dennoch mit der Erwartung aufgerufen werden, dass ihre allgemeine Geltung anerkannt wird. Es geht bei Gemeinwohl-Argumenten um die Bewertung von (kollektiv relevanten) Entscheidungen, nicht um die Herbeiziehung formalisierter (Rechts-)Normen. Der Tadel eines Gemeinwohlverstoßes – ganz gleichgültig, ob er an einen führenden Politiker oder an einen Nachbarn gerichtet ist, der mich mit dem Lärm seiner Unterhaltungselektronik stört – richtet sich nicht gegen die Verletzung von Rechtsansprüchen, sondern gegen die Einstellung und Gesinnung, die der Tadelnde an dem beklagten Handeln abliest. Damit wird deutlich, dass das Feld von Gemeinwohl-Argumenten zwischen den Sphären des formal vorgeschriebenen und rechtlich sanktionierten „Müssens“ einerseits und der freien Dispo­sitionssphäre rechtlich verbürgten „Könnens“ andererseits liegt. Das Gemeinwohl ist eine Sphäre politisch-moralisch ausgezeichneten „Sollens“, für das nicht-formalisierte

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ? 351

Richtlinien moralischer Pflicht, bürgerlicher Tugend, fairer Interessenberücksichtigung und verantwortlichen, vernünftigen und wohlerwogenen Handelns gelten. Nun sind die Konsenschancen für die Bestimmung dessen, was wir zwar weder ohne weiteres „dürfen“ noch eindeutig „müssen“, sondern eben nur „sollen“, in modernen Gesellschaften sehr begrenzt. Wie immer, wenn die eindeutige Bestimmung eines „richtigen“ Handelns nicht leicht gelingt, ergibt sich eine Prämie auf negative Bestimmungen. Wir wissen zwar nicht (oder sind uns doch jedenfalls nicht einig darüber), was das „richtige“ Handeln ist; aber sein Gegenteil, das „falsche“ Handeln, lässt sich vergleichsweise leichter bestimmen und dann verurteilen. Die Unscharfe des Gemeinwohlbegriffs kommt auch in den sprachlichen Wendungen zum Ausdruck, in die er gewöhnlich eingekleidet wird. Während man Rechtspflichten und Gebote „erfüllt“ oder „befolgt“ und seine Rechte „nutzt“ (und zwar beides mit objektiv messbaren und durch die rechtsprechende Gewalt bewertbaren Folgen), ist das Gemeinwohl etwas, dem man „dient“ oder doch dienen „soll“ (vgl. Art. 14, 2 GG), wobei die Kategorie des Dienstes ebenso sehr ein bestimmtes Ergebnis wie die Einstellung beschreibt, in der der Dienende handelt. Das Gemeinwohl kann also sowohl derjenige verletzen, der nur das tut, was er „muss“, wie derjenige, der alles das tut, was er „darf “, also ihm nicht durch gesetzliche Vorschrift verboten ist. Für die Sanktionierung des verbotenen bzw. die Bestimmung des gebotenen Handelns ist die Rechtspflege zuständig. Für die Bestimmung dessen, was dem Gemeinwohl genügt oder dieses verletzt, sind dagegen nicht-formalisierte Ad-hoc-Beurteilungen von Betroffenen und Beobachtern maßgeblich – und gegebenenfalls eben auch erzieherische Bemühungen von Familien, Schulen, Medien und anderer normbildender sozialer Mechanismen. Die sprachlichen Formen, in denen solche Beurteilungen zum Ausdruck gebracht werden, sind Missbilligung und Tadel von Verstößen einerseits, Würdigung und ehrende Anerkennung gemeinwohlkonformen Handelns andererseits. Hier kommen charakteristische und bei allen Anwendungen des Gemeinwohlbegriffs anzutreffende Vorbehalte gegenüber dem positiven Recht als einer Quelle von Regeln zum Vorschein, welche das soziale Leben lückenlos und abschließend ordnen können. Das Gemeinwohlkriterium dient deshalb dazu, innerhalb des Universums formell erlaubter Handlungen ein kleineres Universum gemeinwohl-konformer und deshalb billigenswerter Handlungen auszuzeichnen; der Rest verfällt dem Verdikt unverantwortlicher, pflichtvergessener, gedanken­loser usw. Eigennützigkeit. Mit dem Begriff des Gemeinwohls kann also, wenn er im politischen Leben entschlossen eingesetzt und voll ausgereizt wird, der Kunstgriff gelingen, dass man ein rechtlich durchaus erlaubtes Handeln moralisch gleichwohl diskreditiert. Darin liegt eine autoritär-paternalistische Versuchung auf Seiten derjenigen, die Gemeinwohlkriterien handhaben. Im Extremfall können dann Gemeinwohlargumente von politischen Eliten (u. U. mit der Spekulation auf po-

352

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ?

pulistische Akklamation) als ein Vehikel benutzt werden, bisher bestehende Rechte auch formell zu widerrufen, und zwar mit Verweis auf eine angeblich „missbräuchliche“ Nutzung bestimmter Rechte durch bestimmte Gruppen. Ebenso kann der Verweis auf das Gemeinwohl dazu dienen, den Umfang der positivierten Rechtspflichten auszuweiten. Aus guten Gründen spielt deshalb der Verweis auf die Nutzbarkeit des Gemeinwohlbegriffs zur Verbreitung von Ressentiments und Diskriminierungen, d. h. die dem Begriff innewohnende „Gefahr missbräuchlicher Verwendung“14 die Rolle eines wichtigen Topos in der einschlägigen rechtlichen und politischen Diskussion. Wer mit dem „Gemeinwohl“ hantiert, muss gegen den Verdacht gerüstet sein, politische Definitionsmacht nur zur Erlangung eigener Vorteile oder für eine Praxis von Tugendterror und (rassistischer) Diskriminierung zu missbrauchen. Wer vom Gemeinwohl redet, bemüht zusätzlich zu den Kriterien der legalen Korrektheit und der strategischen bzw. instrumentellen Erfolgssicherheit des öffentlich relevanten Handelns einen dritten Maßstab, an dem sich eigenes und fremdes Handeln bewähren soll. Dabei ist die Gemeinwohlformel keineswegs die einzige Norm, mit der an das Universum formell berechtigter bzw. instrumentell zweckmäßiger Handlungen Zusatzkriterien angeschlossen werden. Eine ähnliche Funktion erfüllen Normen und Gebote des Altruismus, des Respekts, der Achtung, der Hilfe, der (Für)sorge (im Sinne von care) oder der Solidarität. Diese unterscheiden sich aber vom Gemeinwohlkriterium dadurch, dass immer konkrete Interaktionspartner als Destinatäre positiv bewerteter Handlungsfolgen vorgestellt werden. Wenn z. B. ein Vermieter auf eine (ihm gesetzlich gestattete) Erhöhung des Mietzinses verzichtet, weil ein Mieter anderenfalls ausziehen müsste, oder wenn jemand trotz hohen Einkommens und günstiger Risikoposition auf den (ihm gesetzlich gestatteten) Wechsel zu einer kostengünstigeren Krankenkasse im Rahmen der Gesetzlichen Krankenversicherung verzichtet, dann kommen diese altruistischen oder solidarischen Handlungen konkreten Personen oder sozialen Kategorien (dem Mieter, der Versichertengemeinschaft einer Kran­ kenkasse) zugute. Beim Gemeinwohl ist diese soziale Referenz diffus, zumindest weniger klar abgegrenzt. Die Befolgung dieser Normen kommt der (politischen) Gemeinschaft oder der „Allgemeinheit“ zugute. Aber wer ist das ? Es fragt sich, welche Gemeinschaft (die lokale, die berufsständische, die nationale, die europäische usw. – oder gar die Menschheit insgesamt ?) eigentlich als Nutznießer gemeinwohlorientierten Handelns ihrer Mitglieder vorgestellt wird. Diese Frage nach der sozialen Referenz des Gemeinwohls markiert eines von vier Problemen, mit denen der Begriff belastet ist. Ein zweites Problem ist durch die Frage nach der zeitlichen Reichweite bzw. den Planungshori­ 14 Michael Stolleis, Gemeinwohlformeln im nationalsozialistischen Recht, Berlin 1974.

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ? 353

zont bezeichnet, an dem sich das Handeln orientieren soll. Das dritte Problem ergibt sich, wenn wir nach den sachlichen Merkmalen fragen, also den Gütern und Werten, die durch gemeinwohlorientiertes Handeln erlangt bzw. erfüllt werden sollen. Und schließlich ergibt sich – viertens – die Frage nach den Akteuren und Verfahren, die an der verbindlichen Beantwortung dieser drei dornigen Fragen beteiligt sein sollen. Ich möchte zu jeder dieser vier Fragen – und den Schwierigkeiten, auf die wir beim Versuch ihrer Beantwortung stoßen – einige Überlegungen anschließen.

Die soziale Referenz des Gemeinwohlbegriffs Welche Gesamtheit „ist“ die Gemeinschaft, deren Wohl gedient werden soll ? Wer gehört zu den Nutznießern ? Der Gemeinwohlbezug kann nur dann Bestandteil sinnvoller Sätze und valider kritischer Stellungnahmen sein, wenn die re­levante Bezugsgesamtheit spezifiziert werden oder in ihrem sozialen oder territorialen Umfang als unstrittig vorausgesetzt werden kann. In Betracht kommt alles zwischen dem Familien- bzw. Haushaltsverband und der Weltgesellschaft bzw. „Menschheit“15. Wenn wir weder einen christlich-theologischen noch einen republikanisch-nationalen (oder gar ethnisch-nationalen) Bezugsrahmen für die Beantwortung dieser Frage als irgendwie selbstverständlich voraussetzen können, dann verschwimmen die Grenzen der Sozialverbände, deren Wohl jeweils gedient werden soll; oder sie werden zum Resultat erfolgreich ausgeübter partikularer Definitionsmacht, und dann als ein solches Resultat beargwöhnt. Den außerordentlichen Definitionsschwierigkeiten und Missbrauchsgefahren des Gemeinwohlbegriffs entgeht nur die theologische Dogmatik. Im Rahmen eines theologischen Denkgebäudes sind nämlich die Destinatäre des Gemeinwohls die Menschen insgesamt (als Kinder Gottes); die zeitliche Referenz ist individuell das einzelne menschliche Leben und seine auf Erlösung gerichtete Daseinsbestimmung, kollektiv der Bestand der göttlichen Schöpfung; und die sachliche Referenz wird von den Enzykliken beschrieben als die Gesamtheit der Bedingungen, die „ein leichteres Erreichen der eigenen Vollendung ermöglichen“ (Gaudium et Spes, Nr. 26). Das außerhalb des theologischen Kontextes überall bestehende Problem der Kontingenz findet bestenfalls dann eine Notlösung, wenn es um feststehende nationale oder lokale Gemeinschaften geht, deren Angehörige es sich leisten können 15 Aber möglicherweise auch – über die Menschfeit hinausgehend – der gesamte Kosmos bzw. die Schöpfung, die belebte Natur, oder bestimmte Ausschnitte der letzteren, wie z. B. die Großaffen.

354

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ?

darauf zu verzichten, eventuelle negative externe Effekte ihrer Gemeinwohl-Praxis zu rechtfertigen (oder überhaupt nur zur Kenntnis zu nehmen).16 Dieser auf den Binnenraum des Nationalstaats oder der subnationalen Gebietskörperschaft gerichtete Gemeinwohlbegriff wird jedoch in dem Maße unscharf und bestreitbar, in dem es entweder außenstehende Betroffene gibt, die negative externe Effekte einklagen können, oder wenn die interne Differenzierung der Angehörigen einer politischen Gemeinschaft und mithin die Pluralität von Wertüberzeugungen so anwächst, dass ein einigermaßen instruktiver Konsens über den operativen Gehalt des Gemeinwohlbegriffs kaum noch zu erlangen ist. Beides zusammen – interne Differenzierung und externe Rechenschaftspflicht – macht die „post-nationale“ Konstellation aus. Als Beispiel für dieses doppelte Problem können Fragen der Subventionierung landwirtschaftlicher Erzeuger dienen. Nationalstaatliche oder europäische Agrarsubventionen werden im Namen der Autarkie bei der Lebensmittelversorgung gefordert und gerechtfertigt, ebenso unter Verweis auf die begrenzten (saisonalen, standortbezogenen usw.) Anpassungsfähigkeiten landwirtschaftlicher Erzeuger. Bei fortgeschrittener Differenzierung der Sozialstruktur sind indes den städtischen Konsumenten von landwirtschaftlichen Erzeugnissen die wirtschaftlichen Sorgen der Erzeuger nicht mehr als ihre (potentiell) eigenen nahezubringen; die Befürchtung, dass irgendjemand Hunger leiden musste oder die Nation erpressbar würde, weil „das Ausland“ die Lieferung von Brotgetreide verweigert, ist heute einigermaßen lachhaft. Umgekehrt kann es unter modernen Verhältnissen der medialen Kommunikation weder der Aufmerksamkeit noch der moralischen Sensibilität inländischer Beobachter entgehen, dass durch eine interne Subventionspolitik externe Schäden ausgelöst werden – Schäden nämlich zu Lasten derjenigen externen Anbieter, die bei Gewährung interner, strukturkonservierender Agrarsubventionen am Zugang zu internen Märkten gehindert und mit (aus ihrer Sicht) unfairen Praktiken aus dem Markt verdrängt werden – wie z. B. die durch Außenzölle der EU vom europäischen Markt ferngehaltenen Erzeuger argentinischer Fleischwaren. Diese beiden Effekte, sozialstrukturelle Differenzierung und externe Verantwortung, bewirken zusammengenommen, dass eine strukturkonservierende landwirtschaftliche Subventionspolitik nun nicht mehr als ein Dienst am Gemeinwohl (für das entsprechende Opfer von Konsumenten und Steuerzahlern 16 Wenn man den eigenen Sozialverband als isolierte Schicksals- und Gefahrengemeinschaft konzeptualisieren kann (nach dem Modell von Besatzung und Passagieren eines Schiffes auf hoher See), dann macht das Gemeinwohlgebot in der Tat einen eindeutigen Sinn. Es würde sich hier anbieten, unter Utopie- bzw. ideologiekritischen Gesichtspunkten den Topos des isolierten Kollektivs (z. B. in der Szenerie des Raumschiffes oder der Robinsonade; vgl. „Big Brother“) in der zeitgenössischen medialen Massenkultur, auch im ökologischen Katastrophendiskurs („Raumschiff Erde“) zu untersuchen.

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ? 355

zu erwarten sind), sondern nur noch als nationalstaatlich und standespolitisch bornierte Gewährung von Vorteilen in Erscheinung tritt. Wenn die Selbstverständlichkeit des nationalstaatlichen Bezugsrahmens hinfällig geworden ist, dann kann sich jede kollektiv geteilte Lebensform, Lebens­weise oder „Identität“ familialer, ethnischer, religiöser, politischer, geschlechtlicher, generationeller, subkultureller, sprachlicher, regionaler, auch berufsständischer Art als ein verpflichtendes Gemeinwesen zur Geltung bringen.17 Wenn die Vorkämpfer solcher Identitäts-Arrogationen das erfolgreich tun, wird dies in aller Regel externe Effekte für andere Gemeinschaften haben, darunter auch negative. Demjenigen, der sein Handeln durch Bezug auf das gemeine Wohl einer bestimmten Bezugsgesamtheit rechtfertigt, kann es gleichgültig sein, ob das Wohl, das er für die Angehörigen dieser Gemeinschaft fördert, zugleich den (relativen) Schaden von Personen impliziert, die dieser Gemeinschaft nicht zugehören. Der engagierte und u. U. aufopfernde Dienst von Angehörigen an der jeweils eigenen Gemeinschaft kann deshalb von anderen Gemeinschaften mit Gründen als gemeingefährlich beargwöhnt werden, zumindest als gruppenegoistisch und diskriminierend. Für jede Gemeinschaft, die Anspruch auf den Gemeinsinn ihrer Angehörigen erhebt und entsprechende Pflichten normiert, gibt es eine umfassende größere Gemeinschaft, deren Restmenge sich dann in den (zumindest relativen) Nachteil des Ausschlusses von dem Wohl der kleineren Gemeinschaft gesetzt sehen kann. So ist in der sozialpolitischen Debatte der USA das „tocquevilleanische“ Argument geläufig, dass die Einrichtung kommunaler Kindertagesstätten (day care centers) deshalb abzulehnen sei, weil sie die Gemeinwohl-Anstrengungen untergraben und entmutigen würden, die von nachbarschaftlichen, ethnischen und religiösen Selbsthilfe-Initiativen ausgehen. Gewiss sind „große“ Gemeinschaften wegen ihrer inneren Heterogenität in puncto Gemeinwohl weniger verpflichtungsfähig als kleine. Die Bereitschaft zur Beteiligung an assoziativen Aktivitäten und zur Anerkennung von nicht-formalisierten Pflichten ist im Rahmen lokaler Sozialverbände größer als in nationalen oder gar supranationalen. Das aufrufbare Bewusstsein einer gemeinsamen Identität und Geschichte verstärkt Gemeinwohlorientierungen und die Anerkennung entsprechender Verpflichtungen nach innen und begrenzt sie nach außen.

17 Warum sollten z. B. die aktuell im Licht kritischer Nachforschung stehenden Aktivisten einer der beiden großen Volksparteien, die – angenommen: ohne eigenen Bereicherungszweck und unter mutiger Inkaufnahme der Eventualität juristischer und publizistischer Ärgernisse – privates Geld in die Kassen ihrer politischen Organisation gelenkt haben, nicht höchste Anerkennung für ihr „gemeinwohlorientiertes“ Engagement zugunsten ihrer Partei verdienen ? Man sieht an diesem Denkexperiment, dass alles auf die Wahl des geeigneten sozialen Bezugsrahmens ankommt.

356

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ?

Drei Arten von Abhilfen für dieses Problem, das sich aus der strukturellen Undeutlichkeit von sozialen Referenzen für Gemeinwohlverpflichtungen ergibt, werden heute empfohlen, eine multikulturelle, eine menschenrechtliche und eine der pluralen oder „gestaffelten“ Identitäten. Der Multikulturalismus ist eine Sozial­ ethik, die auf das Nebeneinander gleichberechtigter kultureller Gruppenzugehörigkeiten und daraus resultierender interner Pflichten und externer Anerkennung der (ethnischen, religiösen) Gemeinschaften untereinander passt; als soziale Realität ist der Multikulturalismus auf die urbanen Zentren einiger Siedlergesellschaften (von Toronto bis Sydney) beschränkt, in denen, weil alle von freiwillig eingewanderten Bürgern abstammen, keine Gruppe bessere und ältere Rechte hat als irgendeine andere. (Das schließt allerdings, wie Tocqueville genau gesehen hat, sowohl diejenigen aus, die nicht eingewandert sind, sondern als indigene „Ur­ bevölkerung“ immer schon im Lande waren, wie ebenso diejenigen, die (bzw. deren Vorfahren) nicht freiwillig, sondern als Sklaven ins Land gekommen sind.) Die menschenrechtliche Lösung ist radikal inklusiv und universalistisch. Sie hat den Nachteil, dass die aus ihr folgende Verpflichtung zum Dienst an einem menschheitsumfassenden Gemeinwohl weder von einzelnen Bürgern noch von den sie vertretenden Staaten (mangels der Institutionen und Ressourcen einer „Weltinnenpolitik“) wirksam eingelöst werden kann und insofern weithin nominell bleibt, zumal Geltung und Inhalt „der“ Menschenrechte vielfältigen kulturellen und religiösen Relativierungen unterliegen (wie ja auch die UN-Menschenrechtserklärung selbst von der Philosophie des „integralen christlichen Humanismus“ eines Jacques Maritain inspiriert ist). Bleibt das „europäische“ Modell der gleichsam vertikal gestuften Gemeinwohlverpflichtungen, nach dem u. a. regionale, nationale und europäische Gemeinwohlbindungen miteinander zu vereinbaren sind. Hier liegt ein Problem wohl unbestritten in der abnehmenden Intensität und Verbindlichkeit der umfassenderen Verpflichtungen auf der jeweils höheren Ebene.

Probleme des zeitlichen Handlungshorizontes Nicht nur im sozialen Querschnitt, sondern auch im zeitlichen Längsschnitt müssen sich kollektiv relevante Handlungen von Eliten und Nicht-Eliten als gemeinwohldienlich rationalisieren. Wenn wir nach Werten suchen, mit dem der Gemeinwohlbegriff heute in einer konsensfähigen Weise konkretisiert werden könnte, dann stoßen wir auf Ziele wie den internationalen Frieden, soziale Gerechtigkeit (verstanden als Armutsprävention plus „Vollbeschäftigung“), Volksgesundheit, ökologische Nachhaltigkeit. Nehmen wir „Nachhaltigkeit“ als ein Beispiel, an dem sich die Temporalstruktur von Gemeinwohlkonzepten aufklären lässt. Drei zeitliche Bezüge kennzeichnen diese Temporalstruktur, die man grammatisch in Prä-

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ? 357

sens, Futur und Zweites Futur aufgliedern kann, (1) Die Erreichung des Zieles erfordert eine anhaltende zukunftgerichtete Anstrengung: der angestrebte Zustand ist nicht sofort zu erreichen, es gibt eine zeitliche Strecke der „Zukunftsvorsorge“, die zurückgelegt werden muss, bevor die investierten Anstrengungen „Erträge“ in Gestalt einer Verbesserung allgemeiner Handlungsbedingungen abwerfen. (2) Der angestrebte zukünftige Zustand ist nicht ein glücklicher Augenblick, sondern ein auf Dauer gestelltes und sich selbst verbürgendes Gleichgewicht. (3) Von einem antizipierten, in der entfernten Zukunft liegenden Zeitpunkt aus werden wir selbst (oder Spätere) als Beobachter rückblickend beurteilen, ob die Anstrengung rechtzeitig eingesetzt hat (oder kurzsichtig unterlassen worden ist), ob der als realisiertes Gemeinwohl beschriebene Zustand im Sinne eines dauerhaften Gleichgewichts robust gewesen ist und ob die in ihm realisierten Werte dann „heute noch“ ihre Wertschätzung genießen. Das Gemeinwohl ist also ein politisch-moralisch qualifizierter Gesellschaftszustand, dem gegenwärtige Anstrengungen gewidmet sind, der in der Zukunft realisiert wird, und der aus dem Rückblick einer zweiten Zukunft als solcher validiert wird. Nun sind die Anstrengungen, die in liberalen Demokratien für die Zukunftsvorsorge aufgebracht werden können, bekanntlich durch verschiedene Umstände begrenzt. Die Periodizität von allgemeinen Wahlen macht es politisch kostspielig, den Wählern Opfer und Anstrengungen abzuverlangen, die vielleicht erst in der übernächsten Wahlperiode beginnen, Erträge abzuwerfen. Auch sind gegenwärtige Kompromisse häufig (etwa im Falle der öffentlichen Kreditfinanzierung konsumptiver Zwecke) nur zu Lasten zukünftiger Akteure zu erzielen. Insofern tendiert die Logik des politischen Prozesses dazu, die Zukunft zu diskontieren (wenn nicht auszubeuten), die verbleibende Zeit für die vorsorgende Gestaltung; der Zukunft zu unterschätzen und den richtigen Zeitpunkt (kairos) für Weichenstellungen zu verpassen. Für die Diskontierung der Zukunft gibt auch die Ungewissheit zukünftiger Entwicklungen, der mit den Mitteln der Hochrechnung und der Trend­extrapolation nur in wenigen Bereichen zuverlässig beizukommen ist, einen entschuldigenden Anlass. Einen weiteren bietet die aus der Vergangenheit herrührende Handlungsbeschränkung, etwa das Gebot der Haushaltssanierung, die der „Zukunftsvorsorge“ Grenzen setzt. Außerdem ist in einer alternden Gesellschaft, in der definitionsgemäß der an zeitlich relativ entfernt gelegenen Problemlagen interessierte jugendliche Bevölkerungsteil sich in der Minderheit befindet, die ferne Zukunft (etwa des Alterssicherungssystems) generell kein wahlentscheidendes Thema (oder wenn doch, dann nur im Sinne der Besitzstandswahrung aktueller und prospektiver Rentner). Und schließlich wissen wir, dass es angesichts unerbittlicher temporaler Fernwirkungen heute schon feststehender Tatsachen (der Demographie, der Umwelt- und Klimaentwicklung, der wissenschaftlichen und technischen Innovationen) für jede zukunftsorientierte Initiative bereits ohne-

358

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ?

hin „zu spät“ ist. Umgekehrt kann jedoch auch die Einsicht in die wachsenden Langfristwirkungen gegenwärtigen Handelns (Gentechnologie) bzw. Unterlassens (Klima­schutz) die Bereitschaft motivieren, über lange Strecken hinweg intertemporale Gemeinwohlverpflichtungen anzuerkennen – selbst dann, wenn gegenwärtige Leistungen, Opfer und Beiträge für das zukünftige Gemeinwohl eine Ausreifungszeit haben, die über die eigene Lebenszeit der Akteure u. U. weit hinausreicht. Eine besondere Schwierigkeit zukunftsgerichteter Gemeinwohlförderung ergibt sich dann, wenn – nach den Vorgaben der liberalen Wirtschaftstheorie und -politik – damit zu rechnen ist, dass der Preis für das zukünftige Wohlergehen der Gemeinschaft insgesamt die durchaus einseitige Förderung gegenwärtiger Interessen ist – eben weil es in der sozialen Macht der Inhaber dieser Interessen liegt, über das zukünftige Wohl und Wehe des Gemeinwesens zu entscheiden. Darauf wird mit dem amerikanischen Sprichwort angespielt: Was gut ist für General Motors, ist auch gut für die Vereinigten Staaten ! Das ist allerdings schon deswegen keine für die Rationalisierung der Politik verwendbare Regel, weil grundsätzlich unbekannt und deshalb strittig ist, wieviel Partialbegünstigung „jetzt“ (z. B. regressiv umverteilende Investitionsförderung) wieviel Gemeinwohl „später“ (z. B. zusätzliche Arbeitsplätze) nach sich ziehen wird. Immerhin ist aufschlussreich und symptomatisch, wie ich meine, dass eine ganze Reihe von Vorschlägen für institutionelle Reformen des Systems der liberalen Demokratie heute darauf konvergieren, die staatliche Politik in wichtigen Bereichen vom Bleigewicht der Kurzfrist-Orientierung ein Stück weit zu befreien und Entscheidungsbefugnisse an institutionelle Akteure zu übertragen, die so konstruiert sind, dass sie sich um Macht- und Amtserhaltung keine Sorgen zu machen brauchen. So wird nicht nur dem Bundesverfassungsgericht, der Bundesbank und der EU-Kommission und diversen relativ neuartigen Regulierungs- und Aufsichtsbehörden für privatisierte Netze18 (Post, Telekommunikation, Eisenbahn, Strom), sondern auch zu schaffenden Räten, Konventen und Sachverständigenausschüssen mit beratender und entscheidender Funktion sowie mit zum Teil extrem verlängerten, gegebenenfalls auch lebenslänglichen Amtszeiten (wie zum Beispiel beim Obersten Gerichtshof der USA) die Fähigkeit zugetraut, sich im Interesse des zukünftigen Gemeinwohls und seiner rechtzeitigen Bearbeitung aus der horizontverengenden Dynamik der Parteienkonkurrenz und der Wahl­ termine auszukoppeln.19 18 Vgl. Edgar Grande und Burkhard Eberlein, „Der Aufstieg des Regulierungsstaates im Infrastrukturbereich“, in: Roland Czada, Hellmut Wollmann (Hrsg.), Von der Bonner zur Berliner Republik, Wiesbaden 1999. 19 Solche Vorschläge widersprechen freilich nicht nur den Prinzipien der liberalen politischen Theorie (die ein „Demokratiedefizit“ einklagt), sondern auch denen der liberalen Wirtschaftstheorie, die seit Adam Smith axiomatisch davon ausgeht, daß dem zukünftigen Ge-

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ? 359

Das Gemeinwohl bezeichnet einen Zustand, der nicht nur im Futur Bestand und Dauer hat, sondern dessen Resultate noch im zweiten Futur, also aus der Sicht der Nachkommen, als eine wertvolle kollektive Erbschaft rückblickend gewürdigt wird. Der junge Max Weber der Freiburger Antrittsvorlesung von 1895 erklärt den Gesichtspunkt zum obersten Maßstab der Rationalisierung politischen Handelns, dass wir von den Nachfahren (oder von einem vorgestellten zukünftigen Selbst) als würdige Vorfahren anerkannt werden. Das ist dasselbe Kriterium, das Alexis de Tocqueville auf der Mikro-Ebene mit seiner berühmten Formulierung von den „wohlverstandenen“ Interessen anwendet – Interessen eben, von denen wir auch noch im zukünftigen Rückblick und nach Kenntnis der Ergebnisse urteilen können, dass wir sie zu Recht verfolgt haben. In beiden Fällen handelt es sich ersichtlich um eine säkularisierte Version des Gedankens eines Jüngsten Gerichts, dessen Antizipation uns hilft, schon in der Gegenwart unser Handeln zu rationalisieren, das wir anderenfalls bedauern oder bereuen müssen. In Antizipation der Ergebnisse und Bewertungen zukünftiger historischer Forschung (deren Befunde sie freilich nicht kennen können) neigen leitende Politiker nicht selten dazu, für sich selbst eine rühmende „Seite im Buch der Geschichte“ zu reklamieren. Mit dieser elitären rhetorischen Figur wird die Zeitdimension gegen die Sozialdimension ausgespielt und die Kritik der Zeitgenossen zurückgewiesen: Worin das Gemeinwohl besteht, das weiß nur die rückblickende Nachwelt, nicht die Mitwelt, deren Meinen und Reden infolgedessen ignoriert werden darf. Ex ante unbekannt ist nicht nur, wie das Urteil der Nachwelt ausfallen wird; unbekannt ist selbst, ob diese Nachwelt ex post noch nach denselben Maßstäben und Wertkategorien urteilen wird, die das Handeln gegenwärtiger Akteure leiten. Selbst wenn diese also ihre Ziele erreicht haben, bleibt dieser Erfolg als solcher unter Umständen ungewürdigt, weil sich die Bewertungen geändert haben. Aus dieser doppelten Ungewissheit gibt es einen klassischen Ausweg – den nationalen. Das galt jedenfalls noch für Max Weber: Das einzige, was wir über das Denken und Werten unserer Nachfahren wissen können, ergibt sich aus der Tatsache, dass sie derselben Nation angehören. Deshalb werden die Nachfahren am ehesten Verdienste um Bestand und Einheit, Größe und Wohlergehen der Nation als solche zu würdigen bereit sein. Diese herausgehobene Rolle der Nation ergibt sich aus dem Umstand, dass die Nation (neben der Familie und institutionalisierten Religionsgemeinschaften) als der einzige Sozialverband gilt, dessen Angehörige sich retrospektiv wie v. a. prospektiv auf eine „Ewigkeitsfiktion“ berufen können. Nationalstaaten (im Gegensatz zu bürgerlich-rechtlichen Zweckverbänden) und Familien (im Gegensatz zu meinwohl am besten dann gedient sein wird, wenn sich niemand um dasselbe sorgt noch zu sorgen befugt ist, sondern die Märkte ungestört ihr wohltätiges Werk verrichten können.

360

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ?

Ehen) sind aus dieser Sicht (weil eben Mitgliedschaft nicht durch Entscheidung und Vertrag, sondern im Regelfall durch „Geburt“ erworben wird) nicht kontraktuell begründet und deswegen auch nicht kontraktuell auflösbar, folglich für ihre Angehörigen „unkündbar“. Diese Denkfigur einer nationalen Kontinuitätsgewissheit ist zugleich als Letztbegründung für Gemeinwohlpflichten einsetzbar. Mit ihr wird das Handlungs- und Verpflichtungsmuster „serieller Reziprozität“ (Kenneth Boulding) begründet, welches besagt: Was die vergangenen Generationen für „mich“ getan haben, das bin ich meinerseits gehalten, für die nächste Generation insgesamt oder deren einzelnen Angehörigen zu tun. In diesem Sinne genüge ich einer Verpflichtung, einen Beitrag für die Fortdauer eines überindividuellen und intertemporalen sozialen Zusammenhanges zu leisten. Diese Deduktion des Gemeinwohls aus nationalstaatlicher Kontinuität hat heute etwas Gespenstisches. Sie zeigt aber auch im Umkehrschluss, wie schwierig es ist, den Gemeinwohlbegriff nicht nur in seiner sozialen, sondern auch in seiner zeitlichen Dimension aus der Hülle einer nationalen Güter- und Wertegemeinschaft herauszulösen. Gemeinwohlpflichten müssen hinfort dadurch begründet werden, dass sie einsehbare Pflichten gegenüber „jedermann“ sind, nicht dadurch, dass wir sie unseren Kindeskindern im antizipierten Austausch gegen deren würdigendes Gedenken schulden. Gespenstisch ist das Festhalten an der nationalen Einkleidung von Gemeinwohlpflichten nicht nur deshalb, weil damit Kriterien eines supranationalen Gemeinwohls kategorisch ausgeblendet werden. Sie werden ebenso deshalb abstrus, weil die Erfahrung der transnationalen Migration und Mobilität, die Erfahrung der Neugründung und des Untergangs, der supranationalen Integration, der Fusion wie der Sezession von Staaten, der föderalen und regionalen Gliederung von Staaten usw. „der“ Nation ihren Status eines perennierenden und deswegen verpflichtungsfähigen Gemeinwesens längst und irreversibel entzogen hat. Aber substitutive Mechanismen langfristiger Gemeinwohlverpflichtung sind nicht leicht zu benennen.

Die sachlichen Komponenten des Gemeinwohls Des Weiteren stellt sich – in der „Sachdimension“, wie Luhmann gesagt hätte – die Frage, in welcher Münze das Gemeinwohl, also das Ergebnis der von allen Bürgern erfüllten Gemeinwohlpflichten, berechnet und ausgezahlt wird. Prosperität und Vollbeschäftigung, Bildung und Gesundheit, interner und internationaler Frieden, soziale, militärische und zivile Sicherheit, Nachhaltigkeit der Nutzung natürlicher Ressourcen – das alles sind Zielformeln, an denen die einzelnen Ressorts der Politik ihre Beiträge zum Gemeinwohl beschreiben und die Bürger im Dienste dieser Ziele zu engagieren suchen. Aber es gibt weder eine Hierarchie

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ? 361

noch eine Verrechnungseinheit, mit der man diese Vielfalt von Einzelzielen miteinander in Relation setzen könnte. Das könnte allenfalls durch Rückgriff auf die politisch-moralische Kategorie der Gerechtigkeit gelingen. Aber auch bei ihr zeigt sich, dass zumindest drei Auslegungen des Gerechtigkeitsbegriffs20 miteinander im partiellen Konflikt liegen, zumal dann, wenn man auf nationalstaatliche Beschränkungen des Gerechtigkeitskriteriums verzichtet (wozu die vorangegangenen Überlegungen zwingen). Es handelt sich um die politische Gerechtigkeit (also die Gewährleistung von Grund- und Freiheitsrechten und des Prinzips der Volkssouveränität, dass alle Gesetzesunterworfenen am Zustandekommen der Gesetze in gleicher Weise beteiligt sein sollen), die soziale Gerechtigkeit (also der Gewährleistung von sozialer Sicherheit und Teilhabe am gesellschaftlichen Reichtum) und nicht zuletzt die wirtschaftliche Gerechtigkeit (deren Gebote es ausschließen, dass Gesellschaften oder Teile von Gesellschaften durch Brachlegung oder ineffizienten Einsatz ihrer Ressourcen daran gehindert sind, ihr erreichbares Wohlstandsniveau zu realisieren).21 Die beste Annäherung an eine instruktive und gehaltvolle Bestimmung des Gemeinwohls besteht wohl darin, dass es im magischen Dreieck dieser drei Gerechtigkeiten gesucht wird. Selbst wenn man das tut, bleibt immer noch genug zu streiten und zu entscheiden.

Der soziale Ort der Kompetenz für Gemeinwohlurteile Das führt mich zu meiner letzten Frage nach dem sozialen Ort und der Art von Personen, von dem aus bzw. von denen solche Abwägungen als komplexe Rationalisierungsleistungen der Politik am ehesten zu erwarten sind. Für Alexis de Tocqueville waren das die Bürger lokaler Gemeinschaften, die, geübt in der Kunst des assoziativen Zusammenschlusses („l’art d’association“), die öffentlichen Angelegenheiten zu ihren eigenen zu machen gelernt hatten. Bei Max Weber verfinstert sich de Tocquevilles gefälliges, aus aristokratischen und republikanischen Farben gemischtes Bild dahingehend, dass gemeinwohlkompetente und verantwortungsbereite Bürger nur noch ausnahmsweise und an der Spitze großer Apparate anzutreffen sind und sich dort in der Einsamkeit der Führungsentschei20 Diese Trias ist adaptiert nach Ralf Dahrendorf, „Die Quadratur des Kreises. Freiheit, Solidarität und Wohlstand“, in Transit, 6, Nr. 12 (1996), S. 9 f. 21 Das Problem „wirtschaftlicher“ Gerechtigkeit ist also mit der Frage bezeichnet, ob die Pa­ reto-Gerade überhaupt erreicht wird; das der „sozialen“ Gerechtigkeit besteht darin, welcher Punkt auf dieser Geraden realisiert wird. Die neuen Bundesländer rangieren heute hoch auf der Skala der sozialen, aber sicher weit weniger hoch auf der Skala der wirtschaftlichen Gerechtigkeit: handelt es sich um die transfer- und verteilungspolitische Beschönigung eines wirtschaftspolitischen Fehlschlages ?

362

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ?

dungen als verantwortungsethische Virtuosen bewähren; alle anderen Teilnehmer des politischen Prozesses hat das Gehäuse der Hörigkeit des modernen Berufsmenschentums deformiert. Die Vermutung einer Elitenkompetenz für Gemeinwohlrealisierung spricht auch aus Verfassungstexten, etwa dem der Weimarer Reichsverfassung (WRV). Ihr zufolge haben Mandats- und Amtsträger darüber zu befinden, wann und in welchen Angelegenheiten „gesetzlicher Zwang […] im Dienst überragender Forderungen des Gemeinwohls [zulässig ist]“ (Art. 151); aber auch Nicht-Eliten, konkret „jeder Deutsche“ hat die „sittliche Pflicht, seine, geistigen und körperlichen Kräfte so zu betätigen, wie es das Wohl der Gesamtheit erfordert“ (Art. 162), und der Gebrauch, den Eigentümer von ihrem Eigentum machen, „soll zugleich Dienst sein für das gemeine Beste“ (Art. 153). Aber auch bei diesen Normen, sollen sie nicht als reine Deklamation gelesen werden, bleibt es den Trägern staatlicher Herrschaft aufgegeben, über ihre Erfüllung oder Verletzung zu befinden oder für die Erfüllung dieser Norm selbst Sorge zu tragen (so nach Art. 87 e GG, nach dem dem Bund die Pflicht zur Berücksichtigung des „Wohls der Allgemeinheit“ bei der Regulierung schienengebundener Verkehrssysteme aufgetragen ist). Heute haben wir uns abgewöhnt, die Frage nach der Gemeinwohlkompetenz und ihrem sozialen Ort überhaupt noch zu stellen. So ist auch die Semantik des Elitenbegriffs im sozialwissenschaftlichen Sprachgebrauch von allen positiv wertenden Beimischungen bereinigt worden, und statt von Eliten ist – in Publizistik wie in Politikwissenschaft22 – vorzugsweise von der „politischen Klasse“ die Rede. Weshalb sollten an deren Gemeinwohlkompetenz höhere Erwartungen zu richten sein als an die der Durchschnittsbürger ? Symptomatisch viel politikwissenschaftlicher Scharfsinn wird gegenwärtig, auch international, auf die Frage verwendet, ob und wie die korrekte Amtsführung von Opportunismus, bloßer Opportunismus von Korruption, und bloße Korruption von amtsmissbräuchlicher persönlicher Bereicherung zu unterscheiden sei.23 Die alte Frage der politischen Theorie, in wessen Händen das allgemeine Gute am besten aufgehoben sei, scheint aus guten Gründen gegenstandslos geworden zu sein. In einer Demokratie, in der Herrschaftsbefugnis auf Wahlerfolg beruht und Wahlerfolg auf dem Votum prinzipiell gleichberechtigter Bürger, dann noch zwischen größeren und geringeren Kompetenzen zu gemeinwohl-relevantem Urteilen unterscheiden zu wollen, verbietet sich aus normativen Gründen kategorisch. Überspitzend (und die logische Falle nicht scheuend) kämen wir auf die libertäre These hinaus, es sei gemeinwohlschädigend, vom Gemeinwohl überhaupt zu reden. 22 Vgl. Klaus von Beyme, Die politische Klasse im Parteienstaat, Frankfurt am Main 1993. 23 Vgl. mit weiteren Nachweisen Herfried Münkler, Karsten Fischer, Harald Bluhm, „Korruption und Gemeinwohl“, Neue Rundschau in (2000), Nr. 2, S. 91 – ​102.

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ? 363

Auf die außerordentlichen Schwierigkeiten, die bei der operativen Anwendung von Gemeinwohlkriterien und ihrer Spezifizierung in sozialer, zeitlicher, sachlicher und personeller Hinsicht auftreten, sowie auf die Gefahr der freiheitsschädlichen Folgen der Gemeinwohlverfolgung durch religiöse oder politisch-auto­ritäre Regimes, hat die pluralistische politische Theorie bekanntlich durch strikte Proze­ duralisierung des Gemeinwohlbegriffs reagiert. Das Allgemeinwohl ist demzufolge nicht mehr und nicht weniger als das, was der politische Prozess bei Wahrung rechtsstaatlicher und demokratischer Verfahren als bindendes Ergebnis hervorbringt – was immer es sei. Demnach ist das Gemeinwohl nicht das Ergebnis gemeinwohlorientierten Handelns der Bürger, sondern entsteht als die be­rühmte „Resultante“24 aus der Dynamik der ökonomischen, sozialen, politischen und ideologischen Kräfte und Kontextbedingungen, die im öffentlichen Leben einer Gesellschaft faktisch eine Rolle spielen. Die Spielregeln der pluralistischen Demokratie sind es also, und nicht die von republikanischer Tugend und wohlerwogener Einsicht motivierten Bürger, die das Gemeinwohl als eine niemals feststehende, immer unter dem Vorbehalt des Ergebnisses der nächsten Wahlen stehende Größe hervorbringen. „Der demokratische Rechtsstaat ist also selbst als kodifizierter Rahmen wesentlicher Gehalt der Gemeinwohlverwirklichung.“25 Solches selbstgewisse Prozessvertrauen der Pluralisten ist heute selten geworden. Zum einen sind die Ergebnisse der „normalen“ prozessgesteuerten Politik häufig nicht von der Qualität, die der Gemeinwohlbegriff mit den oben explizierten Erfordernissen auf sie Anwendung finden könnte; den Anforderungen nämlich, dass die Politikergebnisse allen Angehörigen einer wie auch immer gedachten politischen Gemeinschaft zugutekommen, im zukünftigen Rückblick als „richtig“ (und nicht vielmehr als bedauerns- und bereuenswert) bewertet werden können und auch in sachlicher Hinsicht eine gleichmäßige Wert- und Interessenberücksichtigung zustande bringen. Die empirische und normative Literatur über Staatsversagen, Politikblockaden und den Verschleiß politischer Steuerungskapazitäten auf nationalstaatlicher und europäischer Ebene illustriert eindringlich, wie prekär der Zusammenhang von „normaler“, von institutionellen Verfahrensregeln gelenkter Politik einerseits und als gemeinwohldienlich darstellbaren Resultaten andererseits geworden ist. Es ist diese Zuversicht in eine Automatik prozedural gesicherter Gemeinwohlverwirklichung, die mit der neuerlichen Verwendung des Begriffs in der Sprache der Politik aufgekündigt wird. Die Befürchtung ist, dass die Prozeduren vielleicht 24 Ernst Fraenkel, Deutschland und die westlichen Demokratien (1964), wieder: Frankfurt am Main 1991, S. 273. 25 Alexander Schwan, Art. „Gemeinwohl“ in: Staatslexikon. Recht, Wirtschaft und Gesellschaft, Bd. II., hg. v. Görres-Gesellschaft, Freiburg/Basel/Wien 7. Aufl. 1995. S. 859.

364

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ?

nicht „gut genug“ sein könnten, um zuverlässig gute Ergebnisse hervorzubringen. Darin kann der Wunsch leitender Politiker zum Ausdruck kommen, sich über die Prozeduren samt der zahllos in sie eingebauten Veto-Punkte und Obstruktionsgelegenheiten zu erheben und sie gleichsam „von oben“ zu kritisieren, um desto besser dem Gemeinwohl dienen zu können. Auf derselben Linie liegen die heute allerorten laut werdenden Bestrebungen, politische Grundsatzentscheidungen aus dem Schaltkreis der Parteienkonkurrenz herauszunehmen und in Gremien und Netzwerken zumindest vorzuentscheiden, die nach Kriterien von Vertrauen, Reputation, personaler Verantwortung und professioneller Ehre funktionieren. Die Prozeduren (der Parteienkonkurrenz und der innerparteilichen Willensbildung, des Föderalismus, der funktionalen Repräsentation in Verbänden und Gewerkschaften, der medialen Darstellung des politischen Prozesses, usw.) können aber auch „von unten“ kritisiert werden. Um das zu erläutern, möchte ich eine Unterscheidung von Philippe Schmitter26 aufnehmen. Er spricht davon, dass die (aus diesem Grunde von ihm so genannten) „post-liberalen“ Demokratien der OECD-Welt keineswegs, wie es die Sozialkundefibel will, von einer Vielzahl gleichberechtigter Bürger regiert werden, sondern gleichsam von zwei Klassen von Bürgern, den korporativen Akteuren und organisierten Sozialgebilden (den „Sekundärbürgern“) einerseits und den Bürgern als natürlichen Personen (den „Primärbürgern“) andererseits. Die einen verfügen über die Themen, die Op­tionen, die Sachkunde, das Personal und die Alternativen, und die anderen reagieren mit der Zuteilung von Wahlstimmen, Unterstützung und Mitgliedschaftsentschei­dungen. Die Sekundärbürger enteignen damit die Primärbürger ihrer politischen Kompetenzen und ihres Urteilsvermögens, reduzieren sie auf den Status von Klienten und Zuschauern; und die Primärbürger reagieren darauf mit den bekannten Symptomen der Verdrossenheit, des Zynismus, des Gefühls der Machtlosigkeit und Entfremdung.27 Jede dieser beiden Kategorien von Bürgern verfügt über jeweils unerlässliche Fähigkeiten, die der anderen Seite nicht zur Verfügung stehen. Die korporativen Akteure sind spezialisiert auf die Funktionen der Aggregation, Integration und Repräsentation sowie der Elitenauswahl, während die primärbürgerlichen „citoyens“ über Alltagserfahrung (im Gegensatz zu Verbandsarchiven), ein Gewissen (im Gegensatz zu einer Beschlusslage) und jenes „Sozialkapital“ (im Gegensatz zu einem Funktionärskörper) verfügen, von dem jene Sekundärbürger zehren, ohne es (zumindest im Normalfall) selbst hervorbringen zu können. Wenn die Leiter von „Sekundärbürgern“, also von Großorganisationen wie Par­teien und 26 Philippe C. Schmitter, „Organization as (Secondary) Citizens“, In: William Wilson (ed.), So­ ciology and Public Agenda, Newbury Park, ca. 1993, S. 143 – ​163. 27 Vgl. Susan J. Pharr, Robert D. Putnam (eds.), Disaffected Democracies. What’s troubling the trilateral countries ?, Princeton 2000.

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ? 365

Verbänden, bewusst darauf verzichten, interessenrational und strategisch zu handeln, dann begehen sie u. U. das Delikt der Untreue. Wenn Primärbürger diesen Verzicht leisten, dann agieren sie zumindest expressiv und im günstigsten Fall sogar gemeinwohlorientiert; das wird ihnen paradoxerweise durch den Umstand erleichtert, dass sie hinter einem „Schleier der Unmaßgeblichkeit“ entscheiden: in der Gewissheit, dass die eine eigene Stimme sowieso nicht wahlentscheidend sein wird, können sie sich gleichsam gefahrlos leiste, von Interessengesichtspunkten abzusehen.28 Sekundär- und Primärbürger stehen sich als organisierte Machtinteressen und unorganisierte Öffentlichkeit gegenüber. Aber die Primärbürger reagieren auf das strategische Handeln der Sekundarbürger nicht nur durch verdrossene Abwendung, sondern auch durch Versuche zur Wiederaneignung der ihnen entzogenen politischen Urteilskompetenzen und Handlungspotentiale. Sie tun das in Gestalt von sozialen und politischen Bewegungen, Netzwerken, Nichtregierungsorganisationen und Selbsthilfeinitiativen, in Stiftungen und ehrenamtlichen Aktivitäten. Wenn überhaupt irgendwo, dann sind in diesen Erscheinungsformen einer schwach institutionalisierten Mikro-Politik die sozialen Kontexte zu suchen, in denen die Verwendung des Gemeinwohlbegriffs kein Kategorienfehler sein muss.

Literaturverzeichnis Beyme, K. v. (1993), Die politische Klasse im Parteienstaat, Frankfurt/M. Bleses, P./Offe, C./Peter, E. (1997), Öffentliche Rechtfertigungen auf dem parlamentarischen „Wissensmarkt“. Argumentsypen und Rechtfertigungsstrategien in so­ zialpolitischen Bundestagsdebatten, in: Politische Vierteljahresschrift 38, S.  498 – ​529. Böckenförde, E. W. (1976), Staat, Gesellschaft, Freiheit. Studien zur Staatstheorie und zum Verfassungsrecht, Frankfurt/M. Braun, D. (2000), Gemeinwohlorientierung im modernen Staat, in: Gesellschaftliche Komplexität und kollektive Handlungsfähigkeit, hg. v. R. Werle/U. Schimank, Frankfurt/M./New York, S. 125 – ​153. Brennan, G./Lomasky, L. (1993), Democracy and Decision. The Pure Theory of Electoral Preferences, Cambridge. Dahrendorf, R. (1996), Die Quadratur des Kreises. Freiheit, Solidarität und Wohlstand, in: Transit 6, Nr. 12, S. 5 – 28. Etzioni, A. (Hg., 1995), Rights and the Common Good. The Communitarian Perspective, New York. Fraenkel, E. (1991), Deutschland und die westlichen Demokratien, Frankfurt/M.

28 Vgl. Brennan/Lomasky 1993 sowie Braun 2000.

366

Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ?

Galston, W. (1995), A Liberal-Democratic Case for the Two-Parent Family, in: Rights and the Common Good. The Communitarian Perspective, hg. v. A. Etzioni, New York. Foodin, R. E. (1995), In Defense of the Nanny State and William Damon: Moral Guidance for Today’s Youth, In School and Out, in: Rights and the Common Good. The Communitarian Perspective, hg. v. A. Etzioni, New York. Goodin, R. E. (1996), Institutionalizing the Public Interest: The Defense of Deadlock and Beyond, in: American Political Science Review 90, No. 2, S. 331 – ​342. Grande, E./Eberlein, B. (1999), Der Aufstieg des Regulierungsstaates im Infrastrukturbereich, in: Von der Bonner zur Berliner Republik, hg. v. R. Czada/H. Wollmann, Wiesbaden. Günther, K./Wingert, L. (Hg., 2001), Die Öffentlichkeit der Vernunft und die Vernunft der Öffentlichkeit. Festschriften für Jürgen Habermas, Frankfurt/M. Mead, L. M. (1986), Deyond Entitlement. The social obligations of citizenship, New York. Münkler, H./Fischer, K./Bluhm, H. (2000), Korruption und Gemeinwohl. Probleme und Chancen politischer Ordnung in der Krise, in: Neue Rundschau 111, H. 2, S.  91 – ​102. Neidhardt, F. (2000), Formen und Funktionen gesellschaftlichen Grundkonsenses, in: Bundesverfassungsgericht und gesellschaftlicher Grundkonsens, hg. v. G. Folke Schuppert/C. Bumke, Baden-Baden, S. 15 – ​30. Offe, C./Preuß, U. K. (1991), Democracy and Moral Resources, in: Political Theory Today, hg. v. D. Held, Cambridge, S. 143 – ​171. Olson, M. Jr. (1965), The Logic of Collective Action, Harvard: UP. Pharr, S. J./Putnam, R. D. (Hg., 2000), Disaffected Democracies. What’s troubling the trilateral countries ?, Princeton. Presse- und Informationsdienst der Bundesregierung, Bulletin Nr. 79 v. 10. Dezember 1998. Schmitter, P. C. (1993), Organizations as (Secondary) Citizens, in: Sociology and Public Agenda, hg. v. W. Wilson, Newbury Park, CA., S. 143 – ​163. Schwan, A. (1997), Art. Gemeinwohl II, in: Staatslexikon, S. 859. Shils, E. (1997), The Virtue of Civility, Indianapolis. Smith, M. A. (1974), Human Dignity and the Common Good, Lewiston. Solleis, M. (1974), Gemeinwohlformeln im nationalsozialistischen Recht, Berlin.

17

Nach dem „Ende der Utopie“: die Zivilgesellschaft als Fortschrittsidee ? (2004)

Vielleicht können Utopien als Relikte und zugleich als säkularisierte Fortsetzungen christlicher Erlösungsvorstellungen verstanden werden. Diese christlichen Vorstellungen des Heils sind, wenn ich recht sehe, u. a. dadurch zu kennzeichnen, dass sie im Raum und in der Zeit lokalisiert sind. Was die räumliche Dimension angeht, so gibt es auf der einen Seite das Paradies, auf der anderen den Himmel. Sie sind auf der Zeitachse so angeordnet, dass am Anfang der Zeit des Menschengeschlechts das Paradies steht und am Ende (des individuellen Lebens oder – nach dem „Jüngsten Gericht“ – des Lebens der Gattung) der Himmel als der Ort eines versöhnten ewigen Lebens, der „nicht von dieser Welt“ ist. Im Zuge der Verweltlichung dieses Modells der Versöhnung sind utopische Vorstellungen zunächst auf die räumliche Dimension fixiert. Seit dem frühen 16.  Jahrhundert geht es um imaginierte bessere Orte, die als ideale Städte, eine „Insel der Seligen“ (Atlantis), auch Klöster, vorgestellt werden, trivialisiert auch als ein märchenhaftes Schlaraffenland, als Luftschloss, als „Neues Jerusalem“ oder „Gelobtes Land“. Dorthin freilich führen kein bekannter Weg und keine Brücke. Das „erdichtete“ Land bleibt weltfern, chimärisch und unerfahrbar. Die „dort“, im „Nirgendwo“ herrschenden Ideen und Verhältnisse sind „hier“ unpraktikabel. Erst in der ersten Hälfte des 19. Jahrhundert wird das räumliche Schema auf ein zeitliches umgestellt. Von Anfang an der „Zukunftsschwärmerei“ verdächtige Sozialisten und Kommunisten verlegen das „Nirgendwo“ ins „Irgendwann“. Daraus folgt, dass man jetzt die Suche nach einer Seekarte, mit der man ans Ziel gelangen könnte, aufgeben kann. Statt einer Reise im Raum steht jetzt das richtige, auf die Herbeiführung einer versöhnten Zukunft bedachte politische Handeln im Mittelpunkt der Überlegungen. Dieses zukunftsorientierte Handeln der Utopiker spielt sich freilich in der Gegenwart ab und ruft die Gegnerschaft anderer gegenwärtiger Akteure hervor. Auf dem Weg in die Zukunft kann man, anders als auf dem Weg an einen fernen Ort, © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_17

367

368

Nach dem „Ende der Utopie“

wegen unvermeidlicher Zeitgenossenschaft nicht vermeiden, „dabei“ zu sein, und nur einige haben auf diesem Wege etwas zu gewinnen, andere dagegen zu verlieren. Letztere behaupten seit Burke (und berufen sich später auf die Erfahrungen, die im 20. Jahrhundert mit der versuchten Annäherung an Utopien gemacht worden sind), dass die Bewegung auf utopische Zustände hin nicht so sehr (wie im Falle räumlicher Utopien) unmöglich wie vielmehr verhängnisvoll und verderblich sei. Albert Hirschman hat analysiert, wie seit dem Aufkommen fortschrittsorientierter Sozialutopien auch das „reaktionäre“ Zwillingsargument auftritt, dass der Fortschritt in der Praxis im absehbaren Ergebnis rückschrittlich sei, nämlich auf die Gefährdung und Zerstörung all der Errungenschaften zwangsläufig hinaus­ laufe, die den Gegenwärtigen lieb und teuer sind. Sie projizieren den räumlich verstandenen konservativen Gemeinspruch Bleibe im Land und ernähre dich red­ lich ! auf die Zeitachse. Erst die Verzeitlichung der Utopie (Koselleck) ruft die Utopie-Kritik der Anti-Utopiker auf den Plan. Ihrer kann sich das utopische Denken nur dann noch aussichtsreich erwehren, wenn es Wahrheitsansprüche stellt und bei der „Wissenschaft“, genauer: bei der geschichtsphilosophischen Spekulation und Extrapolation Bestätigung und Rückhalt sucht. Nachdem die kognitive Selbstüberhebung solcher Rettungsversuche offensichtlich geworden ist, beherrscht das anti-utopische Denken der Mahner und Warner das Feld. Sie entwickeln ihre eigene Art von Utopien, nämlich negative, wie sie in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts aufkommen. Politische, ökologische, militärische und technologische Schreckbilder und Horror-Szenarien, wie sie in den Visionen von Huxley und Orwell, aber auch im Bericht des Club of Rome von 1970 ihre von Hoffnungslosigkeit und Modernitätsargwohn (wenn nicht Angstlust) beseelte Massen-Leserschaft finden, beherrschen das neue Genre der „Dystopien“. Von Max Webers „Gehäuse der Hörigkeit“ über Horkheimers and Adornos „Dialektik der Aufklärung“ bis zu Sinovievs „Gähnende Höhen“ werden Geschichtsverlauf und Zukunftsbilder in den düsteren Farben des Irrwitzes gemalt. Im positiven Sinne utopisch ist danach nur noch der Protest gegen Anmaßung und Amoklauf der Vernunft. Das ist ein Protest, der (in den Bewegungen von 1968 ebenso wie in denen von 1989) nicht mehr im Namen von Gewissheiten über einen idealen Zielzustand und den Weg dorthin erhoben wird, sondern der, belehrt durch die Wahrheiten der Utopie-Kritik, Einspruch erhebt gegen die Kosten, die der administrierte Fortschritt den Beteiligten und der Nachwelt aufbürdet. Diesem Protest geht es um Fortschritte bei der Zähmung des Fortschritts. Wenn bei den Bürgerbewegungen und der dissidentischen Opposition der staatssozialistischen Länder vor 1989 überhaupt ein utopisches Denken im Spiel war, so war es von jener ernüchterten Art, in der gedanklich vorgreifende Konstruktionen von Politik, Gesellschaft und Ökonomie keine Rolle spielten. Programmatisch waren diese „Revolutionen“ steril; was ihre Protagonisten vorhatten,

Nach dem „Ende der Utopie“ 369

das war die Liquidierung eines autoritären und manifest gescheiterten Fortschrittsregimes. Sie wollten „nach Europa zurückkehren“ und „ein normales Land werden“, weiter nichts. Nicht nur Richtung und Ziel eines wünschbaren Fortschritts, sondern auch das Subjekt/Objekt dieses Fortschritts, sein Urheber und sein Nutznießer sind heute im Vergleich zu utopischen Konstruktionen vom Typus „des“ Sozialismus undeutlich geworden. Wir wissen nicht, wessen Wohl ein wie auch immer zu steigerndes Gemeinwohl sein sollte. Utopien waren totalisierende „Makro-Visionen“. In der sozialen Dimension beziehen sie sich auf ausgesprochen „große“ Gemeinschaften und die Gesamtheit ihrer politischen, ökonomischen und sozialen Einrichtungen: die Nation, einen ganzen Typus von Gesellschaften (z. B. der Ersten, Zweiten oder Dritten Welt), gar die Menschheit oder Weltgesellschaft. In der Zeitdimension bezogen sich utopische Projekte nicht nur auf die gegenwärtig Lebenden und einen punktuellen Akt der Befreiung, sondern auf die Lebensverhältnisse vieler zukünftiger Generationen. Die Utopie, der die Gegenwärtigen vorarbeiten, muss so beschaffen sein, dass es schon heute gute Gründe gibt für die Annahme, dass die künftigen Nutznießer „unserer“ Vorarbeit die von uns gestellten Weichen als einen Segen würdigen werden, nicht als Verhängnis. Der real existierende Sozialismus hat sowohl durch seine politische und ökonomische Praxis wie durch sein schmähliches Ende einen heute gern zitierten Beweis für die untragbaren Risiken utopischen Denkens geliefert. Es hat sich nämlich gezeigt, dass – so, wie die Welt nun einmal beschaffen ist – seine Ziele nicht realisiert werden können, gleichzeitig aber die Mittel, die von seinen Protagonisten und den Führungseliten der jeweiligen Monopolpartei eingesetzt worden sind, sich als ein autoritärer Alptraum herausgestellt haben. Nicht erst, aber verstärkt seit dem Ende des Staatssozialismus ist das Argument beliebt, utopisches Denken sei generell ein Spiel mit dem Feuer, das sich – ganz unabhängig von den guten Absichten gedanklicher Vorkämpfer – zu einem freiheitsgefährdenden Flächenbrand ausweiten könnte, für den dann keine Löschmittel mehr zur Verfügung stehen. Anti-utopische Vorsichtsmotive und Warnungen beherrschen die Diskurse über Utopie. Kolakowski spricht von „einer auf Kosten der Menschlichkeit praktizierten perfekten Gesellschaftsordnung“. Utopien, die dem Anspruch auf umfassende soziale und zeitliche Geltung genügen, sind danach nicht mehr leicht zu erfinden; dadurch unterscheiden sie sich von Träumen oder Wunschgedanken. Eine komplette, intellektuell einigermaßen respektable Utopie müsste außer der Frage nach ihrem Geltungsbereich und der nach ihrem Urheber bzw. ihren Destinatären sich mindestens noch zwei weiteren Problemen stellen können. Eine Utopie muss ex ante überzeugend und mobilisierend sein und sich dazu ex post als funktionsfähig erweisen. Will sagen: Die Leute (oder jedenfalls die große Mehrheit der billig und gerecht Denkenden, zu-

370

Nach dem „Ende der Utopie“

mindest der Wohlinformierten unter ihnen) sind in der Lage, aus autonomer Einsicht die Wünschbarkeit eines gedachten Zielzustandes anzuerkennen und die zu seiner Realisierung in der Regel erforderlichen Opfer zu bringen. Und: die utopische Ordnung muss sich, im Falle ihrer Realisierung, bewähren und als eine Ordnung „funktionieren“, jedenfalls im Gang ihrer Verwirklichung keine unantizipierten Fehlentwicklungen und bösen Überraschungen hervorbringen. Schließlich gibt es die weitere Anforderung, der jede seriöse Utopie genügen muss: sie muss ihre Gegner benennen können, also die zu überwältigenden Strukturen und Akteure, die ihrer Verwirklichung im Wege stehen. Utopien brauchen eine Theorie ihres Gegners (einschließlich einer Theorie darüber, wie dieser Gegner zu entmächtigen sei). In der Französischen Revolution spielten diese Rolle des Gegners Adel und Klerus, in den Nationalstaatsbildungen des 19. Jahrhundert die impe­ riale Fremdherrschaft einerseits, der Fürsten-Partikularismus andererseits; im Sozialismus die kapitalistische Klasse und in den Befreiungsbewegungen der Dritten Welt die europäischen Kolonialmächte. Dabei ist der „Feind“ immer ein Akteur, von dem man bisher abhängig war, auf den man jedoch nach seiner Entmachtung nicht mehr angewiesen sein wird. Als säkularisierte Erlösungslehre braucht die Utopie einen Begriff von dem „Übel“ gegen das die Idee eines „Heils“ bzw. des „Wohls“ zum Durchbruch zu bringen ist. Das alles sind formale Anforderungen, die heute von allen vorfindlichen oder vorstellbaren Platzhaltern jenes klassischen utopischen Denkens, wie es sich zwischen 1789 und 1917 behauptete, eklatant verfehlt werden. Der mittel-osteuropäische Staatssozialismus hat sich nahezu „von allem Anfang an“ (Christoph Hein) zumindest in Hinsicht auf die letzten drei der genannten Anforderungen an eine „echte“ Utopie blamiert. Will sagen: weder stützte er sich auf einen durch autonome Willensbildung hervorgebrachten Konsens, noch auf ein funktionsfähiges politisch-ökonomisches Modell; noch hatte er – mit seinem institutionalisierten Block- und Lagerdenken – ein annähernd konsistentes „Feindbild“; im Gegenteil – zuletzt wurde der vermeintliche Feind noch um Kredite angebettelt. Wenn das Phänomen erledigt ist – und angesichts der Komplexität der Verhältnisse und der unbewältigbaren gedanklichen Anforderungen an ernsthaft „utopische“ Entwürfe –, warum dennoch so viel gereizte Polemik gegen die Versuchungen zur Utopie ? Warum ist das Thema nicht tot ? Man könnte sehr wohl argumentieren, dass liberale Demokratien mit der Pluralität ihrer Lebensformen und Wertbezüge schlechthin ungeeignet sind als Entstehungsort für charismatische Ideen einer umfassenden Befreiung und Versöhnung. Verpflichtende Konzepte eines republikanischen Gemeinwohls fehlen, und wenn überhaupt etwas in die Lücke tritt, dann ist es eine melancholische Empfindung, die man „PolisNeid“ genannt hat. Liberalen Demokratien eignet ein Mangel an transzendenten

Nach dem „Ende der Utopie“ 371

Projekten, Missionen und Gerechtigkeitsvorstellungen, weil sie, politisch wie soziologisch, mit der Bewältigung von akuten Alltagsproblemen so überbeschäftigt sind, dass sie für mitreißende, den Nahbereich des Gegenwärtigen überschreitende Ideen keinen Platz finden. Allenfalls die US-amerikanische Hypermacht kann sich leisten, den „Patriotismus“ und den „Kampf gegen das Böse“ als Statthalter republikanischer Tugend auszurufen; sie setzt sich freilich dem Verdacht aus, dass es bei solchen Formeln um nichts anderes geht als die manipulative Bemäntelung der Interessen eines aggressiven Nationalismus. Im Übrigen ist die Politik statt mit der „Versöhnung von Mensch und Natur“ oder der „Befreiung der Arbeit“ eher mit Mehrwegflaschenverordnungen und Kündigungsschutznovellen befasst. Weitergehende Vorhaben setzen sich, so sie denn überhaupt vertreten werden, der Gefahr aus, als unverantwortliche Hirngespinste und realitätsvergessene Schwärmereien abgetan zu werden. Im Namen des politischen Realismus und den gebieterischen Grenzen des Machbaren werden weitergehende Forderungen als „utopisch“, d. h. politisch und intellektuell inkompetent und deshalb potentiell gefahrbringend disqualifiziert. Von regierenden Politikern erreicht uns die bein­harte Auskunft: „Wer Visionen hat, soll zum Arzt gehen.“ Die gereizte Schroff‌heit solcher Auskünfte spiegelt die Handlungssituation politischer Eliten wider, die sich wegen der „Vordringlichkeit des Befristeten“ (Luhmann) gar nicht leisten können, sich irgendeinem Gedanken an das Übermorgen zu öffnen. Daran hindert sie die überwältigende Last dessen, was bis „morgen“ erledigt sein muss. Nicht nur aus Gründen der Riskantheit langfristiger Planungen und gesellschaftsverändernderer Projekte und der „totalitären“ Gefährdungen, die von ihnen ausgehen können, sondern wegen der Dringlichkeit akuter Probleme und Ressourcenknappheiten scheidet die entferntere Zukunft als sinnvolles Objekt der Politik und der gesellschaftlichen Mobilisierung aus. Unter dem Ansturm des akut Bearbeitungsbedürftigen gerät die Zukunft aus dem Blick – selbst dort, wo die Politik bereits Selbstbindungen hinsichtlich langfristiger Politikziele eingegangen ist; die müssen dann – siehe etwa die gewiss nicht besonders utopischen fiskalpolitischen Auflagen der „Maastricht-Kriterien“ – wegen der sonst vollends unverarbeitbar werdenden Aktualitäten aufgekündigt werden. Die Zukunft kann einfach nicht anfangen, Gegenstand der Politik zu werden, weil vorher noch so viel Akutes zu erledigen ist. Und diese gebieterisch sich aufdrängende Präferenz fürs Aktuelle und Unaufschiebbare zeugt sich in alle Zukunft fort. Ein anderes Beispiel ist die Geltung menschenrechtlicher Minimalpostulate in den internationalen Beziehungen. Die aktuelle Priorität, die nach dem 11. September 2001 für die Einbindung Russlands in europäische und atlantische Allianzen besteht, gebietet es, die barbarische Kriegführung der russischen Truppen in Tschetschenien, verglichen mit denen der Nahe Osten wohl eher das Bild eines harmlosen Streits in der Nachbarschaft bietet, mit wohlwollender Nichtbeachtung

372

Nach dem „Ende der Utopie“

zu bedenken und die Geltung der ja „für alle Zukunft“ gedachten Normen des humanitären Völkerrechts jedenfalls einstweilen zu suspendieren. Ob nun mehr für oder gegen eine EU-Mitgliedschaft der Türkei (als dem dann zweitgrößten Mitgliedsstaat) spricht, das kann man mit beiderseits guten Argumenten befürworten oder bestreiten. Aber diese in hohem Maße zukunftsrelevante Debatte hat nicht konklusiv stattgefunden. Stattdessen hat die akute Notwendigkeit, der amerikanischen Führungsmacht einen Gefallen zu tun, zu einem fait accompli im Sinne einer positiven Vorentscheidung dieser Frage geführt. Man kann also durchaus den in markigen Wendungen vorgetragenen Wunsch leitender Politiker nachvollziehen, angesichts schwierigster und zugleich dringlichster Gegenwartsprobleme nicht auch noch an die weitere Zukunft denken zu müssen und aus dem Publikum mit Visionen, Prinzipien und der Einklage zusätzlicher Selbstbindungen belästigt zu werden. Nur sollten sie sich dann zur Logik der sauren Trauben bekennen statt unter Verweis auf die gute alte Totalitarismustheorie vor den Gefahren „utopischen“ Denkens zu warnen. Es hat den Anschein, dass sich nicht nur in Deutschland eine Arbeitsteilung zwischen denjenigen eingespielt hat, die sich mit Aktualitäten befassen, und denjenigen, die in praktischer Absicht über die Zukunft nachdenken. Auf der einen Seite schafft jede Politik (geradezu definitionsgemäß) weit in die Zukunft rei­ chende Prämissen für zukünftiges Handeln – für das Handeln von Bürgern wie von politischen Eliten gleichermaßen. Es ist ein Gemeinplatz, wenn man sagt, dass heutige Entscheidungen auf Gebieten wie dem der Forschungs-, Verkehrs-, Energie-, Renten-, Finanz-, Bildungs- oder eben Europapolitik die Probleme und Lebensbedingungen mitbestimmen, mit denen es Menschen zu tun haben werden, die heute noch auf der Zeitachse eine oder sogar mehrere Generationen von uns entfernt sind und unter von uns Gegenwärtigen gesetzten Bedingungen viel später ihr Leben werden bewältigen müssen. Der lange zeitliche Horizont der Wirkungen steht aber in Diskrepanz zu dem typischerweise kurzen, nämlich in Aktualitäten befangenen gegenwartsbezogenen Charakter der Entscheidungsgründe. Wirtschaftsunternehmen haben es in dieser Hinsicht besser als die staatliche Politik. Wenn eine Firma in der analogen Lage nicht imstande ist, aus gegenwärtigen Verkaufserlösen die Investitionen zu finanzieren, die für ihre langfristige wirtschaftliche Existenz erforderlich sind, dann braucht sie keine Utopie, sondern einen Bankkredit. Banken sind bekanntlich eine erstaunliche zivilisatorische Errungenschaft, insofern sie es erlauben, die Abfolge der Ereignisse auf der Zeitachse umzukehren: sie machen es durch den Kreditmechanismus möglich, zukünftige Einnahmen schon heute auszugeben – und dadurch, jedenfalls in aller Regel, dafür zu sorgen, dass die zukünftigen Einnahmen auch tatsächlich hereinkommen. Die Politik hingegen muss sich selbst kreditieren, und sie wird von den Märkten, den Wählern (oder der Europäischen Kommission) dann abgestraft, wenn sie das

Nach dem „Ende der Utopie“ 373

im Übermaß tut. Infolgedessen ist sie zur Gegenwartsbefangenheit verdammt und dazu, gleichsam aus der Hand in den Mund zu leben und weitreichende Entscheidungen unter kurzfristigen Prämissen zu treffen, im übertragenen und oft auch im wörtlichen Sinne „nach Kassenlage“. In eher abnehmendem Maße ist sie in der Lage, heute schon etwas zu tun, was nicht getan zu haben ihr zukünftige Akteure absehbarer Weise als ein Versäumnis zurechnen werden – es sei denn, sie genösse politischen Kredit, d. h. das einigermaßen verlässliche Mandat dafür, aktuelle Prioritäten der Interessenten und Wähler zugunsten der Beförderung langfristiger Ziele und „Visionen“ zurückzustellen. Aber auf diese Option sind liberaldemo­ kratische Mediendemokratien mit täglich berechneten Popularitätszinsen und der Möglichkeit des Wählers, spätestens alle vier Jahre den gewährten Kredit zu kündigen, nicht gut eingerichtet. Zwar kennt das System unserer politischen Institutionen auch Einrichtungen, die der Parteienkonkurrenz enthoben und auf den Beifall nicht angewiesen sind, den das von den Demoskopen in Permanenz abgetastete Wahlvolk ihnen spendet. Zu diesen Einrichtungen gehören vor allem das Bundesverfassungsgericht und die Bundesbank, aber auch wissenschaftliche Beiräte. Doch finden, jenseits dieser in ihren Kompetenzen scharf begrenzten Organe, Diskurse, in denen die Sorge um die längerfristige Zukunft und Fragen der „Nachhaltigkeit“ zum Thema werden, vor allem außerhalb des Gehäuses der institutionellen Politik statt. Je mehr die Regierungen auf die Gegenwart festgenagelt sind und den abschätzig so genannten „Visionen“ aus den genannten Gründen das Gehör verweigern, desto mehr wird die Zukunft zum Thema von Nicht-Regierungen, also der NGOs, v. a. unter der geläufigen Problemformel der „Nachhaltigkeit“ unserer natürlichen und gesellschaftlichen Lebensgrundlagen oder der „Zukunftstauglichkeit“ der bestehenden Institutionen und politischen Programme. Resonanzboden dieser Diskurse sind nicht unmittelbar die Parteien, Parlamente und Regierungen, sondern die politische Öffentlichkeit der „Zivilgesellschaft“. Meine These ist, dass die in sozialen Bewegungen und zivilgesellschaftlichen Initiativen anzutreffenden politisch-moralischen Energien einen Gestaltwandel utopischen Denkens erkennen lassen. Ihr manchmal als „wertkonservativ“ bezeichneter Orientierungspunkt des Wollens und Wünschens ist nicht mehr ein glücklicher zukünftiger Zustand, sondern die Absicherung des Gemeinwesens gegen akut drohende Gefahren und Fehlentwicklungen. Statt von der Hoffnung auf bessere sind wir von der Angst vor schlechteren Zeiten erfüllt. Wir machen uns nicht auf zu neuen Ufern, sondern klammern uns an die alten, von denen uns die Strömung fortzureißen droht. An die Stelle von Fortschrittsideen treten Nachhaltigkeitssorgen. Solche Ängste und die ihnen entsprechenden „VermeidungsUtopien“ konzentrieren sich auf wenige Themen: physische: Krankheit (HIV, Drogen, neuartige Epidemien); ökologische und andere Naturkatastrophen, aus-

374

Nach dem „Ende der Utopie“

gelöst durch die unzulängliche Kontrolle wirtschaftlicher und technischer Prozesse; Arbeitslosigkeit, Einkommensarmut, Wettbewerbs- und Standortnachteile, einschließlich derjenigen, die durch exzessive Sicherheitsansprüche aller anderen („Faulenzer, Sozialstaatsschmarotzer“) verursacht sind – wir möchten vor dem übertriebenen Sicherheitsbedürfnis aller anderen sicher sein; „zivile“ Gewalt, Kriminalität; und militärische Gewalt, ausgeübt von feindlichen Staaten oder – nach dem 11. September 2001 – nichtstaatlichen Gewalt-Akteuren. Dieser angstgetriebene Bedarf an hoheitlichen Sicherheitsverbürgungen ist politisch in hohem Maße amorph. Er kann sich – etwa im Falle der Menschenrechtspolitik als einer Aufgabe der Weltinnenpolitik – mit universalistischen, die gesamte Menschheit einschließenden Grundsätzen verknüpfen; er kann aber auch an staatliche Autorität adressiert sein, marktliberale Lösungsvorschläge favorisieren oder im Gegenteil Forderungen nach sozialstaatlichen Garantien und einer supranationalen Bekämpfung materiellen Elends radikalisieren. Sicherheits­utopien, die nicht den Fortschritt zu einer neuen Ordnung auf den Weg bringen, sondern nur den Rückfall (oder räumliche Ausnahmen von einem schon erreichten Standard) verhindern wollen, stellen deshalb Schwundstufen utopischen Denkens dar, weil sie kaum, abgesehen von dem an staatliche Gewalten gerichteten Schutzverlangen, eine politisch-moralisch begründete Auskunft über Akteure und institutionelle Verfahren der Gefahrenabwehr anzubieten haben. Viele dieser Forderungen und Ideen tragen allerdings durchaus Züge einer neuen Verräumlichung utopischen Denkens im globalen Maßstab: auch „dort“ sollen im Wege einer „nachholenden“ und normalisierenden Veränderung Standards von Zivilität und materiellem Wohlergehen zur Geltung gebracht werden, die „hier“ bereits gelten. Das Motto von ATTAC und den Weltsozialforen („a different world is possible“) und die Bemühungen um eine globale Durchsetzung menschenrechtlicher Standards, wie sie z. B. in der Einrichtung des Internationalen Strafgerichtshofes und anderen weltinnenpolitischen Initiativen im Rahmen der UN-Menschenrechtspolitik zum Ausdruck kommen, sind weitere Beispiele für Fortschrittskonzeptionen, die sich als das „Aufholen von regionalen Rückständen“ ausbuchstabieren lassen. Neben der Fixierung auf Sicherheit und Gefahrenabwehr gibt es eine zweite Deformation des utopischen Denkens: die Privatisierung der Utopie. „Privat-Utopien“ richten sich nicht, wie die klassischen, auf das Wohlergehen der Mitglieder großer Sozialverbände insgesamt, sondern auf das private von Personen. Entpolitisierte Wunschträume von „fun“ und „happiness“, „fitness“ und „wellness“, das Liebes-, Familien- oder einfach Lottoglück, der ästhetische Genuss, ko­gnitive Selbstvervollkommnung, Berufserfolg, Glaubensgewissheit sind Beispiele für solche privatutopischen Imaginationen der „Erlebnisgesellschaft“. Dazu gehört ein Wirtschaftssektor für Güter und Dienste, die diesen privatutopischen Konsum-

Nach dem „Ende der Utopie“ 375

und Erlebnisbedürfnissen dienen – von der Pharmakologie der Glückspillen bis zum mittlerweile größten aller Wirtschaftssektoren, der Tourismus-Industrie. Eine dritte Verschiebung der Gehalte utopischen Denkens hat mit „Identitätspolitik“, einer libertär-postmodernen Politik der Differenz zu tun. Die durch fremde Einwirkung ungestörte expressive Vergemeinschaftung im homogenen Raum von „Unseresgleichen“ tritt an die Stelle menschheitsverbindlicher Zukunftsentwürfe. Die Feste und Netzwerke ethnischer, nach Geschlecht, Generation oder sexuellen Präferenzen definierten Identitätsgemeinden sind Manifestationen einer Schwundstufe utopischer Ideen, denen es – abgesehen von der General-Lizenz des „Multikulturalismus“ – an Vorstellungen über die Beschaffenheit einer wohlgeordneten Gesellschaft gänzlich fehlt. Meine These ist jedoch, dass die heute von der Utopiekritik ernüchterte und in etatistische Schutzbedürfnisse, kommerzialisierbare Wunschträume und expressive Identitätsbekundungen kommunitärer Gruppen zerfaserte Tradition utopischen Denkens nicht abgestorben ist, sondern einen bestandsfähigen Kern behalten hat. Dieser Kern ist durch einen anspruchsvollen Begriff des Bürgers bzw. der Bürger- oder Zivilgesellschaft markiert. Diesem scheinbar abstrakten und eigentümlich buntscheckigen, nämlich aus normativen Anleihen bei der schottischen Aufklärung, den sozialen Bewegungen des letzten Drittels des 20. Jahrhunderts und den Oppositionsbewegungen des Staatssozialismus zusammengesetzte Begriff sind utopisch-grenzüberschreitende Energien abzugewinnen. Was in dieser Hinsicht „Bürger“ und „Bürgergesellschaft“ heißt, ist durch eine dreifache Frontstellung zu kennzeichnen. Zum einen durch eine Frontstellung gegenüber der Staatsgewalt, als deren aktive Urheber (im Gegensatz zu schutzabhängigen Objekten) sich Bürger im Rahmen von rechtsstaatlichen und demokratischen Garantien verstehen und verhalten können. Zum anderen durch eine Frontstellung gegenüber den Marktgewalten, deren struktureller Rücksichtslosigkeit Bürger im Sinne verantwortlicher und solidarischer Folgenberücksichtigung begegnen können. Und drittens die Frontstellung gegenüber nationalen, ethnischen, fundamentalistischen Grenzziehungen, deren Partikularismus die Bürgergesellschaft bei aller Anerkennung von Identität und Differenz mit der Unterstellung einer universalistischen Verständigungsfähigkeit begegnet. Ein solcher, nur scheinbar minimalistischer Begriff der Bürgergesellschaft ist in der Lage, hier und jetzt (statt „dort“ und „dann einmal“) mehr an transzendierender Dynamik freizusetzen als von den Trümmern klassischer Utopien noch zu erwarten ist – oder je im Ernst zu erwarten war.

Teil IV Sozialwissenschaft und Gesellschaftskritik

18

Die kritische Funktion der Sozialwissenschaften (1975)

Zunächst eine ziemlich triviale Vorbemerkung. Wir können davon ausgehen, dass es Sozialwissenschaften – im Gegensatz zu Naturwissenschaften – immer mit einem Gegenstand zu tun haben, der schon Meinungen und Deutungen über sich selbst enthält. Mit den Gegenständen der Sozialwissenschaften sind ru­dimentäre Theorien über diese Gegenstände mitgegeben. Deshalb treffen die Sozialwissenschaften ihren Objektbereich immer in der Reflexionsform an, niemals im „Naturzustand“. Anders bei den Naturwissenschaften: sie sind in der vergleichsweise glücklichen Lage, dass ihre Gegenstände nichts über sich selbst wissen können. Wenn naturwissenschaftliche Informationen zwischen Menschen kommuniziert werden, gibt es deshalb eine scharfe Trennungslinie zwischen Experten und Nicht-Experten. Jeder Nicht-Experte ist genötigt und in der Regel gern bereit zuzugeben, dass er von der gerade verhandelten Sache nichts versteht und deshalb der Autorität des Experten das Feld überlassen muss – selbst dann, wenn es sich bei dieser Sache z. B. um physiologische Prozesse des eigenen Leibes handelt. Die normale Situation in den Sozialwissenschaften ist dagegen die, dass jedenfalls jede umgangssprachlich formulierte sozialwissenschaftliche Problemstellung keine weißen Flecken vorfindet, sondern Deutungen, Erklärungen und rudimentäre Theorien, welche die „Sache“ schon von sich selbst hat. Dieser als misslich empfundene Sachverhalt veranlasst vielleicht einige Sozialwissenschaftler, für ihre wissenschaftlichen Informationen eine Sprache zu wählen, die sich von der Umgangssprache unterscheidet und so beim Adressaten die Vermutung suggeriert, auch in den Zusammenhängen des gesellschaftlichen Lebens gäbe es solche „weißen Flecken“, über die nur der Experte, eben der professionalisierte Sozialwissenschaftler befinden könne. Aber das wäre nur eine durch die sozialwissenschaftliche Sprechweise induzierte Täuschung. Wovon der Schulerfolg abhängt, ob Drogen schädlich sind, woher die Inflation kommt, wie die Staatsverwaltung funktioniert, weshalb die Landwirtschaft © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_18

379

380

Die kritische Funktion der Sozialwissenschaften

sich in einer Strukturkrise befindet: darüber haben wir alle eine Meinung, mit deren Hilfe wir uns den gesellschaftlichen Zusammenhang verständlich machen. Die sozialwissenschaftliche Forschungstechnik des Interviews, soweit von ihr überhaupt analytische Aufschlüsse erwartet werden, setzt dies ja geradezu voraus. Die Funktion sozialwissenschaftlicher Forschungen und Analysen kann deshalb ganz knapp so beschrieben werden: sie besteht nicht darin, Unwissen durch Wissen oder Information zu ersetzen, sondern vielmehr darin, unwahre Deutun­ gen und Kausalitätsvermutungen aufzuklären und durch wissenschaftlich erwiesene zu ersetzen. Der Struktur ihrer Erkenntnisleistungen zufolge kann es bei den Sozialwissenschaften also immer nur um die Aufklärung und Widerlegung von Irrtümern und Fehldeutungen gehen. Diese freilich sind an ihrer eigenen Korrektur nicht immer unbegrenzt interessiert. Im Gegenteil: da sich in den rudimentären Theorien der Gesellschaft über sich selber (bzw. einzelner sozialer Kategorien über die Gesellschaft) Diagnose und Therapie immer gegenseitig steuern, d. h. aus Theorien Handlungen und aus Handlungen Theorien folgen, kann man kaum annehmen, dass die „Irrtümer“ sozusagen normal verteilt sind. Deshalb kann die aufklärende Tätigkeit der Sozialwissenschaften zum Konflikt mit den gesellschaftlichen Akteuren führen, die der Herrschaft des Irrtums ihre Privilegien verdanken. Dies gilt insbesondere auch für die politikberatenden Sozialwissenschaften. Sie sind durch ein spezifisches Publikum definiert: die Akteure des politisch-administrativen Systems. Auch diese haben ja immer schon rudimentäre Theorien über ihre eigene Handlungssituation und über die Wirkungen ihres Handelns. Die Funktion der Sozialwissenschaften ist also auch hier nicht, Unbekanntes bekannt zu machen, sondern schon vorhandene Realitätsdeutungen zu überprüfen und zwischen konkurrierenden Realitätsdeutungen wissenschaftlich zu entscheiden. Nun hat auch die Politik ein sehr spezielles Interesse daran, ihre eigenen Realitätsdeutungen wissenschaftlicher Überprüfung auszusetzen. Sie nimmt die Dienste von Sozialwissenschaften nicht deshalb in Anspruch, um auf diese Weise die Wahrheit über gesellschaftliche Prozesse herauszufinden. Ihr Interesse ist sehr viel begrenzter. Sie zieht die Sozialwissenschaften zu Rate, wenn (und solange) sie erwarten kann, dass deren Tätigkeit entweder zu einer Effektivitätssteigerung (d. h. Steigerung der Wirkungsgenauigkeit der Politik) führt, oder wenn sie erwarten kann, dass sie zu einer Effizienzsteigerung, d. h. einer Einsparung von Leerlauf, Fehlinvestitionen, Konflikten usw. führt. Die Tatsache dieser Ergebnisse und ihr Rahmen erübrigen jeden weiteren Nachweis dafür, dass die Politik heute für diese beiden Zwecke einen außerordentlich hohen Wahrheitsbedarf, also Bedarf an sozialwissenschaftlicher Forschung und Analyse, verspürt. Dem widerspricht nicht, dass gleichzeitig das Interesse der Politik an der wissenschaftlichen Überprüfung ihrer impliziten Theorien äußerst begrenzt ist. Zwar erwartet sie, dass durch wis-

Die kritische Funktion der Sozialwissenschaften 381

senschaftliche Revisionen und Korrekturen ihrer rudimentären Theorie ihre eigene Handlungsfähigkeit gesteigert wird, dass sie in die Lage gesetzt wird, in den beiden genannten Hinsichten rationeller zu handeln; hingegen aber erwartet sie nicht und wehrt sich aktiv dagegen, dass ihre eigenen Handlungsprämissen widerlegt und so die organisatorischen und politisch-programmatischen Grundlagen ihrer Arbeit erschüttert werden, weil sich daraus nämlich eine Minderung ihrer Handlungsfähigkeit ergeben würde. Die Politik verfolgt mit anderen Worten ein gespaltenes Interesse an den Sozialwissenschaften: sie ist einerseits an der Aufklärung über effektivere bzw. effizientere Handlungsstrategien interessiert; zugleich aber muss sie sich solche Aufklärungen verbitten und die zurückweisen, deren Handlungsfolgen den institutionellen Rahmen der Politik überstrapazieren und die in diesen Rahmen eingebauten Deutungen und Prämissen invalidieren würden. Um dieses Interesse, das sich zugleich auf Realitätserhellung und Realitätsverleugnung richtet, befriedigen zu können, muss sich die Politik auf eine spezifische Selbstbeschränkung der Sozialwissenschaften verlassen können. Diese Selbstbeschränkung besteht darin, dass die Wissenschaften nur solche Probleme analysieren bzw. Empfehlungen aussprechen, die den vorgegebenen Steuerungskapazitäten der Politik korrespondieren. Die beratenden Sozialwissenschaften stehen unter der Erwartung, dass sie sich sowohl bei der Wahl ihrer Themen wie bei der Formulierung ihrer Empfehlungen auf das Aktionsfeld der Politik einstellen und ihr dabei helfen, ihre Kosten zu vermindern und ihre Wirkungsgenauigkeit zu steigern. Ergebnisse, die diesen Kriterien nicht genügen, werden sozusagen unverdaut ausgeschieden, unter Verschluss gehalten oder – was die subtilste Form der Zurückweisung ist – als „Grundlagenforschung“ eingestuft. Dieser von der Politik ausgeübte pragmatische Selektionsdruck entscheidet nicht nur darüber, für wieviel Geld wer welche Fragen bearbeiten darf, sondern er nimmt auch auf die analytischen Perspektiven Einfluss, die in die Produktion des Wissens eingehen. Diesen letzteren Sachverhalt möchte ich kurz an einem Beispiel illustrieren. Angenommen, die Politik verlangt Beratung über ein ganz schlichtes und konkretes Problem, z. B. die in allen Großstädten anzutreffende morgendliche und abendliche Verstopfung der Knotenpunkte der Hauptverkehrsstraßen. Dabei ist nun das eigentliche wissenschaftliche Problem das, den problematischen Tatbestand der Verkehrsverstopfung durch genau solche Ursachen zu erklären, deren Beseitigung innerhalb der Handlungsgrenzen von Politik und Verwaltung liegen. Man kann z. B. zu dem Ergebnis kommen, dass die Ampeln falsch geschaltet sind, dass die Arbeitszeit in den Fabriken, Büros und Schulen gleichzeitig beginnt und nicht gestaffelt ist, dass es keine separaten Spuren für öffentliche Verkehrsmittel gibt, dass die Tarifpolitik der öffentlichen Verkehrsmittel zur Nichtauslastung ihrer Kapazität führt, dass die Industrieansiedlungs-Politik der Gemeinde auf diese Verkehrsprobleme bisher keine Rücksicht genommen hat, usw. Alle

382

Die kritische Funktion der Sozialwissenschaften

diese Diagnosen sind nicht nur zutreffend, sondern sie liegen auch im Rahmen der therapeutischen Kapazitäten von Politik und Verwaltung. Wenn man dagegen mit einem anderen kausalen Modell arbeitet und etwa sagt: das Verkehrschaos kommt deshalb zustande weil zu viele Menschen arbeiten müssen oder weil der private Grundstück markt die Bodenpreise in der Innenstadt so hochtreibt, dass sie für arbeitsplatznahe Wohnungen nicht in Frage kommen, oder weil die Finanzlage der Gemeinden die Einführung von Nulltarifen für öffentliche Verkehrsmittel nicht erlaubt, – dann handelt es sich sämtlich um Diagnosen, die zwar nicht weniger zutreffend sind als die erstgenannten, den Dispositionshorizont von Politik und Verwaltung aber eindeutig überschreiten. Es handelt sich übrigens sämtlich um Deutungen, die auf die Eigentumsfrage Bezug nehmen. An diesem konstruierten Beispiel soll verdeutlicht werden, dass sich die Handlungskapazitäten der Politik nicht nur in der Wahl von Themen, sondern auch in der Weise ihrer begriff‌lichen Bearbeitung durchsetzen. Die Bereitschaft von Wissenschaftlern, sich auf den Bereich solcher Variablen zu beschränken, die innerhalb des Handlungsfeldes der Politik liegen, wird nicht nur durch ihre eigene normative Vorentscheidung motiviert (Renate Mayntz); sie wird vor allem auch dadurch gefördert, dass die Chancen für wissenschaftliche Ar­ beit umso größer werden, je geringer die Handlungsmöglichkeiten des politischen Systems sind. Das trifft nicht nur auf die Ebene der Forschungsfinanzierung zu. Je schärfer die Konflikte und constraints sind, unter denen ein politisches Problem bearbeitet werden muss, desto mehr wissenschaftlichen Einfallsreichtum muss man aufwenden (bzw. kann man demonstrieren), um dieses Problem nach den oben genannten Kriterien wissenschaftlich zu bearbeiten. Könnte es sich die Politik z. B. leisten um an das obige Beispiel anzuknüpfen –, die Eigentumsverhältnisse zu verändern, so verlöre das ganze Problem schlagartig seinen „wissenschaftlichen“ Rang und Reiz und könnte getrost dem Maß von Commonsense überlassen werden, den die Politik selbst aufbringt. Je enger aber die Handlungsspielräume der Politik, desto ergiebiger die Betätigungschancen der Beratungswissenschaften, wenn diese Gleichung stimmt, würde sich daraus sozusagen ein korporatives Ei­ geninteresse des Wissenschaftssystems, nämlich seine hohe Bereitschaft, erklären, sich in den eigenen Analysen auf die Opportunitäten und Restriktionen des politisch-administrativen Systems einzuregeln und jedenfalls solche kausalen Modelle fallenzulassen, in denen so getan wird, als stünden der Politik sämtliche Parameter der Situation zur Verfügung. Wenn die Politik mehr machen könnte, als sie tatsächlich kann, dann hätte sie gar keinen Anlass, an der Lösung ihrer Probleme die Sozialwissenschaften zu beteiligen. Von daher könnte man einen intellektuellen Ehrgeiz beratender Sozialwissenschaftler vermuten, sozusagen auf kleinstem Raum zu tanzen, jedenfalls die constraints zu respektieren, die ihre Probleme erst zu solchen machen. Über alle Diskrepanzen hinweg, die Niklas Luhmann auf-

Die kritische Funktion der Sozialwissenschaften 383

gezeigt hat, könnte man deshalb auch starke symbiotische Tendenzen zwischen politisch-administrativem und Wissenschaftssystem vermuten. Natürlich könnte man auch versuchen, programmatisch über Alternativen zu dieser Konstellation nachzudenken, und sei es nur, um des intellektuellen Interesses der Wissenschaftler willen, einerseits ihre Probleme und Begriff‌lichkeiten selbst wählen zu können und andererseits auch noch über den Bereich sozialer Wirklichkeit etwas zu wissen, den die Politik aufgrund der Grenzen ihrer eigenen Kapazität abdunkelt und gleichsam als ihr Jenseits behandelt. In den vorliegenden Beiträgen sind solche Alternativen unterschiedlich angeklungen. Drei dieser Alternativen möchte ich nun – unter gewiss problematischen Kennwörtern – diskutieren. Die erste Alternative bestünde darin, sich an die Adressaten außerhalb der staatlichen Politik zu richten. Sie konzentriert sich – gleichviel, ob mit oder ohne Unterstützung der Politik – darauf, unerwünschte Informationen zu produzieren. Der Begriff, der im Beitrag von Hellmut Becker am häufigsten vorkam, war der Begriff der Aufklärung. Solche politikbezogene Forschung macht es sich also zur Aufgabe, Licht in Vorgänge und Verhältnisse zu bringen, auf die sich das Wissensbedürfnis der Politik gerade nicht richtet. Werner Meißner hat forschungspolitisch in dieselbe Richtung argumentiert, wenn er auf unterbelichtete Forschungsbereiche hingewiesen und die Frage gestellt hat, wie diese adäquat finanziert werden sollen. Auf die eine oder die andere Weise gerät aber der aufklärerische Impuls vor jene Schranke, die durch die Frage bezeichnet ist: wie kann sichergestellt werden, dass Informationen, welche die Politik gar nicht wünscht und für notwendig erachtet, produziert werden und in die Politik Eingang finden ? Werner Becker hat an einer Stelle seines Beitrages diese Frage so beantwortet, dass er die Aufgabe der Produktion und Förderung auch solcher Informationen als Aufgabe der Verwaltung postuliert hat. Die Verwaltung selbst soll so aufgeklärt sein, dass „Überschussproduktion“ an Wissen, für das sie eigentlich keine Verwendung hat, von ihr zugelassen wird. Ohne speziell auf den Kontext des Becker’schen Beitrag einzugehen, kann man sich doch fragen, ob damit die Politik und Verwaltung nicht wirklich überfordert wären. Nicht etwa deshalb, weil es dem Personal der Verwaltung an Aufgeklärtheit und Wohlwollen gegenüber den Wissenschaften fehlt, sondern aus dem strukturellen Grund, dass Verwaltung aufgrund ihrer internen und externen Strukturbeziehungen in mindestens dreierlei Hinsicht an „Gegenaufklärung interessiert ist: ■■ erstens an der Verleugnung solcher Ursachen ihrer Probleme, denen keine entsprechenden „therapeutischen“ Kapazitäten gegenüberstehen; ■■ zweitens am Verschweigen ihrer latenten Funktionen und Unzulänglichkeiten ihrer Problemlösungsstrategien;

384

Die kritische Funktion der Sozialwissenschaften

■■ und drittens an der systematischen Selbstüberschätzung ihrer eigenen Hand­ lungsmöglichkeiten. Jede dieser drei „gegenaufklärerischen“ Interessen könnte man gerade an Beispielen aus der Bildungspolitik, der Finanzplanung, aber auch am Problem der Inflation darlegen. In diesen Fällen lägen aufklärende Informationen nicht nur außerhalb des Handlungsradius der Verwaltung, sondern würden ihren Interessen geradewegs zuwiderlaufen. Mindestens für solche Fälle scheint die Verwaltung wohl überfordert, wollte man ihr die Verantwortung für „Aufklärung“ zuschieben. An diesem Punkt zeigt sich übrigens, dass die Beiträge dieser Publikation einen eigentümlich – und für mich unverständlich – etatistischen Begriff von Politik widerspiegeln, etwa nach der Formel: Politik ist, was der Staat macht, und sozialwissenschaftliche Politikberatung ist dementsprechend auf staatliche Organe und Instanzen bezogen. Im Gegensatz zu dieser beschränkten Perspektive sind empirisch ja auch Verbände, Gewerkschaften, große Konzerne usw. Adressaten von „Politikberatung“. Ebenso könnte sich die Politikberatung an bestimmte Berufsgruppen, z. B. an Lehrer, richten, denn auch diese beeinflussen ja die Prozesse der gesellschaftlichen Entstehung und Verwendung von Macht und handeln insofern politisch. Stattdessen finden wir im ganzen Programm dieses Bandes eine administra­ tionszentrierte und etatistische Konzeption von Politik vor. Es fragt sich also, ob die Sozialwissenschaften den Umkreis der ihr von der Politik zugestandenen Themen und Kausalmodelle nicht – über das Programm der Aufklärung hinaus – dadurch erweitern könnten, dass sie sich an spezifische Bezugsgruppen adressieren, die aus dem herkömmlichen Begriff der Politikberatung ausgeklammert sind. Eine zweite Variante des Versuches, in den Sozialwissenschaften der thematischen und begriff‌lichen Programmierung durch die Handlungsspielräume der Politik zu entgehen, besteht im Rückzug auf Themen und Konzepte, die im Umkreis der Marxschen Kritik der politischen Ökonomie entwickelt worden sind. Damit wird die beratende Kommunikation zur Politik radikal unterbrochen. Politik und die Funktionen staatlicher Organisationen überhaupt werden nicht in der Perspektive auf ihre „Verbesserung“ beraten, sondern gleichsam aus der Vogelperspektive beschrieben. Dabei ist allerdings oft festzustellen, dass gerade, wenn diese Verweigerung in kritischer Absicht geschieht, ihre Kritik leerläuft. Sie hat ihre Verbindungslinien zur Politik – sei es von staatlichen Instanzen oder von gesellschaftlichen Organisationen – so gründlich abgeschnitten, dass sie die Routinen und Verleugnungsimpulse der Verwaltung ganz unbeeinträchtigt weiterlaufen lässt. Bis heute sind jedenfalls die Beispiele dafür selten, dass die Kritik der politischen Ökonomie zu einer Kritik der Politik vorstößt, die so beschaffen ist, dass die Politik sie entweder in ihr eigenes Rationalisierungsprogramm einbauen

Die kritische Funktion der Sozialwissenschaften 385

oder doch nicht achtlos an ihr vorbeigehen (bzw. nach Feierabend auch einmal in ihren Jargon schlüpfen) kann. Eine dritte Alternative könnte man mit einem ebenfalls problematischen Etikett als „subversiv“ bezeichnen. Sie bestünde darin, dass man sich weder das Arbeitsfeld von der Politik und ihrer Bereitschaft, sich aufklären zu lassen, vorgeben lässt, noch sich von vornherein auf einen Standpunkt stellt, von dem aus die Kommunikation mit der Handlungssituation von Politik und Verwaltung ohnehin nicht mehr möglich ist. Man würde sich stattdessen auf die Problemstellungen der Politik konzentrieren, gleichzeitig aber die Probleme konzeptuell so verarbeiten, dass die Politik ihren Aktionsradius erst erweitern müsste, ehe sie von den angebotenen Diagnosen bzw. Therapien Gebrauch machen kann. Die Sozialwissenschaften würden, wenn sie einer solchen Strategie folgen, in ihrer politikberatenden Funktion nur insoweit wirksam werden, als sie Politik und Verwaltung nötigen, ihre Problemlösungskapazität auch gegen Widerstände zu erweitern. Ähnliches klang im Beitrag von Reinhart Bartholomäi an. Paradox könnte man sagen, dass die strukturelle Realitätsverleugnung der Politik ihr in einer Weise vor Augen geführt werden muss, die sie nach ihren eigenen Kriterien nicht mehr verleugnen kann. Eine solche Strategie müsste versuchen, der Verwaltung und Politik nachzuweisen, dass sie selbst, d. h. die Begrenztheit ihrer Handlungsmöglichkeiten, das Problem ist, an dem die Lösung ihrer materiellen Probleme regelmäßig scheitert. Dieser Nachweis ist naturgemäß nicht normativ zu erbringen: solange ich mich darauf beschränke, einem Adressaten zu sagen, wie er am besten handelt, gehe ich ja von der Annahme aus, dass das Wissen über richtiges (oder zweckmäßiges) Handeln das Einzige ist, was ihm fehlt, und dass die Bereitstellung dieser Information ihn veranlassen wird, „besser“ zu handeln. Vielmehr müsste dieser Nachweis empirisch geführt werden: durch das empirische Studium von Politik und Verwaltung müsste gezeigt werden, dass die Gesamtheit ihrer internen und externen Beziehungen und Strukturen Politik und Verwaltung daran hindern, so rational zu handeln, wie sie es nach ihren eigenen Rationalitätsansprüchen eigentlich tun müssten. Solche empirische Erforschung politischer und administrativer Prozesse unter dem Gesichtspunkt ihres systematisch bedingten Misserfolges könnte den Effekt haben, die trügerischen (und gelegentlich auch betrügerischen) Erwartungen der Administration über die Wahrscheinlichkeit ihres eigenen Erfolges außer Kraft zu setzen. Das freilich könnte auch zum Ergebnis haben, dass die Erfolgserwartungen zurückgeschraubt werden. Da Politik und Verwaltung aber in gewissem Umfang darauf angewiesen sind, ihre eigene Handlungsfähigkeit glaubwürdig darstellen zu können, ist dieses Ausweichen auf geringere Anspruchsniveaus nicht wahrscheinlich. Wahrscheinlicher ist, dass das politisch-administrative System einem Realitätsdruck und Konsistenzzwang ausgesetzt wird und sich infolgedessen genötigt sieht, nicht anders zu handeln, sondern sich als Subjekt möglicher

386

Die kritische Funktion der Sozialwissenschaften

Handlungen anders zu organisieren. Eine sozialwissenschaftliche Politikberatung, die lediglich normativ und empfehlend vorgeht, erspart dem politisch-administrativen System genau diese Selbstprüfung. Daraus ziehe ich den Schluss, dass die praktisch erfolgreichste Art der „Politikberatung“ im Verzicht auf Beratung besteht und sich stattdessen einer empirischanalytischen Politikforschung zuwendet, die den Akteuren des politisch-administrativen Systems präzise die für ihr Handeln konstitutive Realitätsverleugnung vor Augen führt; das könnte das bescheidene Ergebnis haben, das Festhalten an dieser Realitätsverleugnung zu erschweren.

Do Western Universities Have a Mission to Educate ? Thoughts on expertise and judgment (2007)

As a preface to my remarks, let me just make one thing explicit: I gladly leave it to others to conceptualize the meaning of “Western” culture or civilization. Although there are clearly a great variety of cultures and civilizations in today’s world, they can less and less easily be localized on a map of the world. Even when Max Weber formed the highly aggregative concept of “occidental rationalism” about a century ago, he used the concept of the “occident” inconsistently, leaving open whether he meant the North West of Europe, Western Europe, Europe, or Europe plus the United States of America (while a place like Australia, today describing itself as part of “the West”, remained entirely outside the scope of his investigations). Today, we might even add parts of East Asia and major parts of Latin America as sites of “Western culture”, or as hybrids in which this culture is a major ingredient. Looked at in the opposite, i. e. a disaggregating perspective, current debates on the cultural “essence” of Europe, as it is sometimes passionately invoked in discourses on European integration, have shown that the old continent is in fact made up of numerous cultures (religious, linguistic, ethnic, historical, political) which render any unifying notion of “Europe” and “European values” (and all the more that of “the West”) a frivolous and arguably useless abstraction.1 More interestingly, several European languages follow a dualist pattern as it comes to naming key aspects of human existence. This dualism is of a hierarchical sort, as in “high” culture and “popular” culture, the one being attributed a higher value and greater respectability than the other. The same applies to what people do for a living: some produce “works” (Werke in German, from Greek érgon), while others just toil (Mühe in German), implying a possibly degrading and pain­ ful (from Greek pónos), at any rate unpleasurable kind of activity. The same applies to what we are here interested in: education. In its nobler version, it is known 1

As I have argued in some detail in my Reflections on America, Cambridge: Polity 2005

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_19

387

19

388

Do Western Universities Have a Mission to Educate ?

as Bildung in German and as (versions of) formation in the Latin European languages, while its inferior variant (Erziehung in German, éducation in French) is associated with the subjection of young and immature people to either parental authority or the formal organization of schools in which teachers treat the notyet-adult and endow them with all the skills, knowledge, and norms that they are thought to need by the authorities in order to function properly in their future adult life. In contrast, education as Bildung or formation is something that can well be part of the conduct of adult life, as when people travel for the sake of Bildung, i. e. go for a Bildungsreise (rather than spend their vacations with “merely” recreational activities). The background to all these distinctions is a code of social class and class inequalities. In most European societies, university students are still a privileged (in terms of expected income and social status) minority of their age cohort. As universities deal with students, who are, after all, (young) adults (and future experts and professional elites) which are legally in full possession of their civil and political rights and responsibilities, it is obviously education as formation that we must be talking about. Earlier generations of education theorist used to believe that a wholesome dis­ tance from the banal realities of the world is nurtured by the teaching of what used to be canonized as classical: classical languages, classical literature, and classical music, as well as the philosophical classics. The distance in time of these subject matters was thought to condition a desirable disinvolvement with current realities, as in Wilhelm von Humboldt’s principle of university reform which is centered on “solitude and freedom”. Today, we lack such certainties concerning what is classical and hence of timeless value. To the contrary, we have come to understand that “the classics” as an instrument for the accumulation of “cultural capital” that serves the educated upper middle class (Bildungsbürgertum) to defend its pretense to privileged status and to condition the habitus of politically docile machtgeschützte Innerlichkeit. (Thomas Mann) Shielding young people from current social, political, economic realities by administering them generous doses of “the classics” is no longer enough (if it ever was). What is needed is an educational theory that answers a much more specific question: What kind of forces, pressures and institutional patterns are most likely, in our present societal condition, to inflict harm on the ability of young people to build, defend and enhance their au­ tonomy and, correspondingly, what are the most promising educational practices to strengthen that ability ? Again, the code is the noble vs. the ordinary. Before I stick my neck out to suggest an answer to our weighty question, let me just look at the countertendency that is also continuously present in the discourses of educational theorists, practitioners and above all cost-conscious makers of education policies. This is an utterly positivistic tendency to advocate, for the benefit of ordinary people, their early

Do Western Universities Have a Mission to Educate ? 389

and rigorous introduction into the values as well as the realities of life as it is, to make them employable and useful according to market demand and in as short a time as possible: and to enforce their conformity with the social, economic and technical requirements of what is anticipated as their appropriate station in life. The antagonism between the two types of educational doctrines is often embodied in the institutional constructs of Gymnasium vs. Realschule, Bildung vs. Aus­ bildung, or basic vs. applied research. An example of attempts to reconcile the two is the often uneasy and disjointed combination of rigorous practical training with presumably status enhancing bits and pieces from the storehouse of “western civilization” (the Peloponnese wars, the Reformation, a few impressionist paintings, etc.) as they are being taught to American undergraduates. In between, as it were, Humboldt’s elitist approach of those conducting their intellectual life in solitude and freedom and the positivist approach to making people useful as soon as possible, there seems to be a third option. It has been the ambition of theorists and critical practitioners of education (such as John Dewey) to shape personalities of (mostly) young people in ways that, at least to some degree, neutralize the de facto educational impact of those institutional settings out­ side of school and university which “teach” young people without having a any mandate to do so. The logic of this educational ambition is to distance and to an extent uncouple the clients of education from the hidden curricula of the institutions that govern everyday life.2 According to this reasoning, to educate a person means to insulate him or her, to create a hiatus, to protect those persons from the unreflected formative impacts of which young people are thought to be in need of a kind of mental immunization in order to build an autonomous relation to the world. The primary objects from which such protective insulation must be accomplished may vary – the church, the family background of pupils with its linguistic and material constraints, the media, the sphere of consumption, political propaganda, and the demands of economic and occupational life. But education always means some targeted dissociation from overpowering social forces, beginning with the idea that the school is something like a protective shell for young children and not ending with some of the reflective distance that Wilhelm von Humboldt had in mind. The basic idea is that pupils and students must be provided with attitudes and intellectual skills that allow them to defend themselves and their autonomy effectively against the dangers of mental deformation that they are likely to encounter in a given society. 2

In the same way as only a small part of the health status of a population is to be explained by the services of doctors and hospitals (the quality of nutrition and the number of accidents plays a much bigger role), education is only partly accomplished through formal schooling, the major part being performed by “unauthorized” educators.

390

Do Western Universities Have a Mission to Educate ?

The shopping list approach As at least part of the current student population will occupy leadership positions in business, in politics, in the professions, in the arts and academia etc., and all the more as universities become the prime access route to social and economic success, it is in fact of considerable public interest to see to it that these elites and members of the professional middle class adopt the “right” values and world views. From this, the conclusion has always been tempting that universities and their professors are somehow mandated to make sure that future elites do internalize values such as responsibility, civility, moral awareness, tolerance, and dedication to the public good during their student years, for instance, through the introduction of discipline-specific ethics courses. But that does not follow. First, because universities in modern democratic, pluralist and secular societies do not have the authority to “teach values” to their, after all, adult student clientele according to some “ethical” shopping list. And second because, to the extent these values can at all be taught, they deserve to be taught not only to aspiring future elites but, beyond that, to all citizens through their general education in primary and secondary schools and the informal educational powers mentioned above. Professors and other academic teachers are primarily supposed to be proven experts in their discipline, committed to the generation of new knowledge through research as well as through engaged teaching. They are not – and enjoy no legitimacy as – enunciators of moral or political norms and values. Least of all are they in the business of “shaping” the personalities and “ennoble” the character of members of the next generation. But the question remains of how universities can contribute to the desirable (I  suppose) result that future elites are in fact educated elites. Former Harvard president Lawrence Summers has suggested that in order for someone to qualify as an educated person, s/he must be able to tell the basic difference between a gene and a chromosome. I don’t think that can be denied (except if the implication is that universities are responsible for providing that information to students; in fact, people who can answer the question correctly may have learned to do so during their high school years.) Yet apart from the issue of institutional origin of pieces of knowledge, there are two problems with this approach to answering our question of what universities must teach in order to generate “educated” persons. First, this approach can never lead to exhaustive set of criteria of what an educated person “is” or must know. In addition to gene and chromosome, what about the basic defining differences of Sunni and Shiite Islam, atoms and molecules, contracts and constitutions, the mental disorders of psychosis and neurosis, novel and poem, plants and animals, eggs and potatoes as reproductive organs, reforms and revolutions, or savings and investment ? It is the obvious inherent endlessness of this

Do Western Universities Have a Mission to Educate ? 391

“cognitive” shopping list that makes it methodically unhelpful as an approach to answering our question concerning the nature of “being educated”. This is so because, second, nobody – not even a former president of Harvard University – can lay claim to the intellectual authority to canonize what belongs on the educational menu and what not. Wherever the question is being settled, it is settled on the basis of the contingent and possibly biased (as opposed to the compellingly argued) consensus of people who just happen to share the same taste in these matters. I know a feminist author who has argued that cooking – say a proper Bouillabaisse provençale – is a skill that an educated person should possess. She might point to the fact that, while you may well acquire at universities the skills of business accounting or study the discipline of driver’s education, the same does not apply to the arguably no less demanding and at least equally complex (as well as useful) abilities of advanced cooking. According to her, the omission of cooking from the educational canon is entirely due to the fact that cooking is an activity that has traditionally been performed by women and which, because of this gender bias, is not considered worthy of the standing of an academic discipline and educational esteem.3 I conclude from these considerations that a compellingly valid list of all those substantive items an educated person is supposed to know, or able to perform, is unlikely to be ever established. There is neither an authoritative positive criterion on the “essentials” that belong on the list nor a negative one as to what should be excluded. This being so, it seems that we need to make a shift from a substantive to a functional perspective – from the question of what should be known to what function whatever knowledge must fulfill. All true knowledge can be in some way valuable to those who acquire it as well as, through them, to others. More specifically, knowledge that can be acquired at universities can be valuable, I wish to submit, in three ways. It can be (1) intrinsically valuable, it can (2) be instrumentally useful due to its applicability to all kinds of professional and technical tasks, and (3) it can be valuable due to what I call its social exchange value. Let me discuss each of them in turn.

Knowledge as medium of “autonomy through judgment” Academic knowledge has no doubt an intrinsic value, and not just because researchers tend to enjoy the intellectual and aesthetic pleasures of putting their own brainpower to work, further their own understanding of scientific problems, 3

Cf. for an elaboration of a feminist critique of scientific objectivity Evelyn Fox Keller, Reflec­ tions on Gender and Science, New Haven: Yale UP 1996

392

Do Western Universities Have a Mission to Educate ?

and participate together with others in joint intellectual efforts, debates, and eventually printable materials. Beyond that, academic knowledge enables us to give and to ask for well-informed reasons and to pass knowledge-based judgment, including the negative judgment on obsolete doctrines and ill-construed concepts. Such judgment, while not being “true” in a technical sense, is nevertheless truthful in that it reflects the unbiased awareness of all relevant points of view. Academic knowledge can enhance, that is, the capacity for autonomous, responsible, and well-considered understanding of aspects of our world. Asking for, having, and giving reasons for one’s propositions and actions is a habit that can even to some extent immunize oneself from the risks of prejudice, deception, cognitive conformism, untenable doctrines, misdirection of one’s attention, and the belief in myths. An “adequate understanding”, as Robert Dahl, one of the major democratic theorists of our time, has pointed out, is indispensable precondition for the functioning democratic citizens.4 As informed argument protects us from our own errors, our indifference and myopia, as well as erroneous beliefs that others would like us to hold, it can also improve our capacity for reasoned and valid evaluative judgment.5 Let me just briefly emphasize the considerable role that the capacity for refined judgment plays in public life. In recent developments democratic political theory has shifted its focus from the question of “how do people get what they want” (e. g., through the institutional machinery of representative government) to the at least equally consequential but much less explored question: “How do people come to want what they want ?” The significance of education for a democratic polity is not limited to the democratic principle of equal rights and equal opportunities, in the provision of which schools and universities play obviously a decisive role.6 Beyond that, education can improve the capacity of citizens to make well-considered (“deliberated”) judgments and evaluation. By implication, education is not a private good, benefiting only those who have earned their academic certificates. At the same time, it is a public good, as the degree of ability of “everyone else” to make well-considered judgements can affect “all of us” in significant ways. (Education, as the economists would say, is a good with massive externalities of either a positive or a negative sort.) A proposition passes as a reasoned judgment if it is consistent as well as intel­ ligible for others. It does not have to be compelling to others, so that they start to 4 Robert A. Dahl, On Political Equality, New Haven: Yale UP 2006 5 Whether or not a judgment is a valid judgment (I submit, but cannot elaborate here) depends on how resilient it turns out to be if confronted to three kinds of possible objections: Is it adequately fact-regarding, other-regarding, and future-regarding ? 6 Cf. James G. March and Johan P. Olsen, “Democracy and Schooling: An Institutional Perspective”, Oslo: ARENA 2000

Do Western Universities Have a Mission to Educate ? 393

think, speak, and act like the reason-giver himself. This is so because the reason that I have for doing X may derive from my identity (e. g., that of being a religious person) which hence does not apply to an unreligious person to whom the reason is given. On the other hand, the very act of giving reasons (and of demanding reason-giving from others) rests on the intuition that reasons have a qualitative dimension. Reasons can be better or worse, and the ability to give reasons can be improved through an individual learning process. That assumption contradicts the postmodern and libertarian view that any reason is as good as any other one – and that the stock market as well as the world in general is entirely moved by causes anyway, not by reasons. An educated person will have the opportunity to familiarize herself with the repertoire of reasons available in a society as it is present in history books, the arts, literature, and social theory; a university should provide students with access to this repertoire without mandating them to rely on any privileged segment within the universe of meanings on which students can draw. Referring to the humanities as well as the social sciences as the repertoire of reasons does not mean to claim any privilege for these disciplines. They are simply the only ones in which the practice of having, giving, asking for, understanding, and evaluating reasons constitute the object of scientific inquiry. In contrast to the natural sciences, they theorize about phenomena which, as it were, have theories about themselves. They are able to answer the question why they are doing what we find them doing – a question that is obviously nonsensical to address to molecules, cells, or planets. Doing research in the natural sciences is doubtlessly one of the many human activities to which meaning can be attached and for which reasons can be given, accepted, or rejected; at any rate, the choice of research topics on which scientists focus cannot be fully derived from the causal processes themselves that scientists study. These choices are guided by reasons, thus making the practice of natural science research a social activity as any other. These reasons and meanings – such as the extension of our theoretical understanding, the quasi esthetic appeal of innovative hypotheses, the growth of our control over nature, the improvement of human living conditions through technological applications, the augmentation of economic growth and competitiveness – tend to be taken for granted in modern societies. They are deemed so self-evidently valid that the having and giving of reasons may often be looked at as an idle and redundant activity. But it is exactly the overpowering impact that practice of doing science and science-based technology has upon the social life of humanity that calls for a reflective assessment of the reasons for the practice of science. Nevertheless, universities cannot legitimately claim the mission, competence nor authority to instill value judgments in students of whatever discipline. Such judgment and the reasons that support them can probably not be “taught” anyway but are mostly acquired in ways other than formal instruction. Judgment formed

394

Do Western Universities Have a Mission to Educate ?

on the basis of what we learn to be the case – be it in the humanities, the sciences, or the social sciences – can have a literally liberating effect. That happens when we find out that the doctrines, common beliefs, and preferences that are being suggested to us (or even imposed on us by way of manipulation) fail to make sense in the light of carefully scrutinized academic knowledge. As the Nobel laureate and economist Joseph Stiglitz has remarked (and by far less than half jokingly so) about the core paradigm of liberal economic theory, Adam Smith’s “invisible hand”: “You know why the invisible hand is invisible ? Because it does not exist.” What a liberating insight, to be put to use when it comes to form judgments on all kinds of economic and social issues ! Concepts can gain wide currency in spite of the fact that the reality their users pretend to refer to is of an entirely fictitious nature.7 I mention the case of markets because these can have particularly grave paralyzing implications for our ability to form judgment. For what applies to markets as a social relationship between sellers and buyers of goods and services is this: No supplier of market items argues with you (as opposed to advertises, and with a clear marketing interest) and appeals to your capacity to form judgments as to why you should buy a particular good. Similarly, nobody is entitled to ask you for the reason for which you have actually bought it. (It happens that not even we ourselves are able to provide a reason to our future self in retrospect as to why we bought a particular item.) You have bought it because you felt like buying it and were able to pay for. Or, from the point of view of the supplier: I have sold it because it just happens to sell well. Both of these utterances are plain tautologies. Market transaction clearly minimizes the need for giving reasons; they thereby tend to wean us of our capacity to do so – which sometimes may be a good thing and often not, which in turn is a matter of judg­ ment. Such judgment is the more liberating (that is, from error, doctrine, indifference and prejudice) the more it is made on the basis of an unbiased awareness of what markets do and fail to do in a variety of circumstances.8 A similar disuse of our capacity for making judgments often occur in the context of our interaction with professional experts (such as doctors, teachers, nurses, lawyers, brokers, and all kinds of agents and advisers). As they have acquired their expertise through academic training, and as I, the client, have not, I may be led to believe in view of this plain asymmetry that what the expert advises me to do is imperative for me to follow, due to my relative ignorance, while trying to form 7

My favorite examples are the relatively recent invention of something called “Islamofascism” and the much older notion in economics that there can be such a thing as a “market-clearing wage”. 8 Cf. Steven Lukes, “Invasions of the Market”, in Max Miller (ed.), Worlds of Capitalism, London: Routledge 2005

Do Western Universities Have a Mission to Educate ? 395

a judgment of my own on the matter at hand is clearly inappropriate, even stupid. As we tend to be surrounded by experts in all spheres of life, the space for judgments of my own thus becomes rather narrow. This retreat, however, is often unwarranted. For experts often act, as is well known, for instance, from the interaction between medical experts and their patients, as strategic actors with a considerable routine in exploiting existing informational asymmetries to their own benefit. Even if such strategic action is checked by either standards of professional ethics or/and external control, there is, in all professional practice, a wide range of decisions and social relations that is not determined by the expertise of the expert, but by patterns and habits of social interaction the expert has chosen to apply to “my” interaction with him or her. For whenever someone practices a profession, that person does more than just applying professional knowledge. This differential in the professional interaction between expert and client can well be a legitimate subject of judgments made by the client who thereby defies the expert’s claim to functional authority. The client will do so even more effectively if he himself has gained some basic knowledge on the issues the interaction is about, for instance the general nature of “my” health or legal problems. Again, a case of liberation through informed judgment – call it liberation from a scientistic or technocratic prejudice. But, unfortunately, people who study in and graduate from universities in order to become professional experts tend to hide not just from others but often even from themselves the fact that to a large extent their day-to-day performance rests on motives and considerations other than academic knowledge and its application. How can the day-to-day operation of a university contribute to cultivating the skill of reasoned judgment ? In my view, the answer has to do with two variables. One is the density of vertical (teacher-student) and horizontal (student-student, also teacher-teacher) communication. The other, arguably even more critical is the availability of time during which this communication and its educational effect can unfold.9 The organizational setup of universities and current strategies of reform (e. g., the “Bologna process”) seem to leave but very limited space for these two essential preconditions.

Academic knowledge as a medium of problem solving Much less needs to be said about the instrumental value of (by definition) new academic knowledge – be it new in the sense that it has not existed before and results from current research (and development) or be it new in the sense that it has 9

loc. cit. p. 160: “Discourse requires time.”

396

Do Western Universities Have a Mission to Educate ?

resulted from previous research but is new to the minds of students to which it is brought through academic instruction. Both research and instruction lead to the building of human (and through it, physical) capital, the returns to which occur in the form of enhanced earning power of those trained at the individual level and in the overall improved capacity of societies to resolve (e. g. legal, educational, medical, technical, economic, social, scientific etc.) problems at the collective level – including problems of winning a methodically validated understanding of conditions and developments that are extremely remote in time (as in prehistorical research) or space (as in most of astrophysics). The “educational”, i. e. the “capacity-for-informed-judgment-enhancing” functions of the applied sciences are, or so I wish to argue, no less significant than the “liberating” and “enlightening” ones discussed in the previous section. However, they come as a by-product of applied research and application-oriented instruction, and they do not come with necessity and under all institutional circumstances of science as it is organized in universities (as well as in research facilities of business corporations). In order to do applied research and development, someone must decide what the relevant reference problem is that is to be resolved by the organized effort of teachers and researchers within a given discipline or interdisciplinary cooperation. It seems important to see that the answer to that question can never be fully derived from academic knowledge itself. True, many academic books and papers end with a stereotypical formula: “As our analysis has shown, much further research on … is needed.” Yet no analysis can actually show that. Such rhetoric is motivated by the obvious interest of researchers to win the support of funding agencies. It is not the case that the lacunae in our current state of knowledge can determine the priorities of future research. For the link between current ignorance and future research is never made on the basis of scientific argument alone; it is primarily made through negotiated decisions among interested actors, of which representative actors of the academic community or the respective discipline are typically just one. This problem and its (at any rate “extra-scientific”) solution can give rise to discourses and debate which are – unless, that is, they are repressed and banned to arenas behind tightly closed doors – of potentially great educational value and impact. The focus of such debates is: How do we identify problems that are wor­ thy of our research efforts, how do we weigh competing claims for resources, and how are decision makers in these matters justified to make this kind of decisions ? Analogously, what kind of results should pass as a solution to the problem in question, and how do we, as a professional community, evaluate both the opportunity costs of a particular research effort and the balance between intended vs. unintended (side-)effects of the solution of a problem ? In all fields of applied research,

Do Western Universities Have a Mission to Educate ? 397

the involvement of as many as possible scientifically qualified people in the making of these kinds of unavoidable decisions would clearly imply, apart from arguably better decision outcomes, vast educational benefits generated in the process that come in the form of an enhanced capacity for competent judgment among participants. The so-called “10/90 gap” in pharmaceutical and other medical research is a good example of how experts might educate themselves by giving and demanding reasons that speak for or against particular research agendas. This field of research, which is largely conducted by commercial companies outside of universities, is well known as a scene where the setting of research agendas is largely steered by economic interest. The structure of incentives and property rights results in a distribution where only “10 per cent of all pharmaceutical research is focused on diseases that account for 90 per cent of the global burden of disease. … Companies prefer even the trivial ailments of the affluent, such as hair loss and acne. … The present regime guides pharmaceutical research in the wrong direction.”10 An educated person, to put it simply, is a pharmacologist who is competent to provide and demand reasons as to how this imbalance came into being and what can be done about it.

The social exchange value of knowledge The late French sociologist Pierre Bourdieu has coined the concept of “cultural capital”.11 By this he means neither the function of knowledge to improve the capacity for making reasoned autonomous judgment nor the function of solving problems, but the function to impress others and gain advantage through the demonstration effect of the display of knowledge. For instance, academic titles earned are supposed to make life easier for its holders, as they have reason to expect (and sometimes even feel entitled to enforce that expectation) that partners in everyday interactions (tax consultants, restaurant managers, car repair mechanics) will be more forthcoming and accommodating if the person they serve displays an academic title or is identified as working in one of the academic professions. People who are able to converse in a high brow style on uncommon and culturally valued topics (or who even own objects, such as paintings or books, that betray their refined taste) can do so just in order to signal distinctive abilities which entitle them 10 Thomas Pogge, “Medicines for the World: Boosting Innovation and Access”, Cambridge Quarterly of Healthcare Ethics, 2008 11 cf. David Swartz, Culture and Power: The Sociology of Pierre Bourdieu, University of Chicago Press 1998

398

Do Western Universities Have a Mission to Educate ?

(or so they think) to the esteem of others, both above them and below them in social status. The ostentatious presentation of one’s educational accomplishments is often being used by academically skilled speakers to gain influence, status, power, prestige and the advantages associated with these, such as career promotion. According to Bourdieu, the inconspicuous use of the exchange value of academic knowledge works as an important mechanism of the reproduction of class inequalities. This third type of motives for which academic training is being sought, the desire for symbolic advantage and esteem, is obviously of the least educational value. But it is also likely to play a declining role as tertiary education expands further and becomes a mass phenomenon which less and less allows for the pretense of social distinctiveness.

The practice of reflexivity What I have tried to argue for in these remarks is the view that to be educated means to be experienced and methodically trained in the practice of reflexivity. The paradigm case of reflexivity is the common use of everyday language. Here, it is demonstrably true that whenever a person utters a proposition (“The bus is going to leave in ten minutes”), the speaker implies that this proposition is both true and situationally relevant. In other words, the speaker commits himself to giving a meaningful and acceptable answer to the potential follow-up question of “Why do you say that ?” This question of the other speaker can be motivated by a variety of points. For instance, he might say: “I told you that I am not leaving today” or “Today is Sunday and the bus runs on a different schedule”, etc. And here the interaction ends. A proper academic discourse is supposed to be one in which the first speaker has a clear and well-considered answer to whatever objection the second speaker might raise. The educational value of this discourse consists in teaching not just propositions, but the appropriate answer to questions that are intended to challenge the proposition. Just imagine the situation in a large lecture theater, with a professor developing a complex account of one of his specialties in front of the audience. A student interrupts and asks in a tone of perfect politeness: “Professor, can you just briefly remind us why you think it is important for us to know what you are just telling us ?” An educated person, and by implication a person competent to educate others, is someone able to respond to this intervention with a transparent and coherent answer (though not necessarily one that convinces everyone in the room). When you enter the campus of Stanford University in Palo Alto, Cal., you see a glass case with a map of the campus, meant to help people who need to find their way. At the bottom of the map, there is a big red dot. The legend says: “Red dot” =

Do Western Universities Have a Mission to Educate ? 399

“You are here”. To the side of this sign, a student has scribbled the words: “Yes, but why ? ” It seems to me that this unknown student promises to be a model of an educated person.

20

Akademische Soziologie und politischer Protest: Der Frankfurter Soziologentag 1968 (2012)

Lassen Sie mich mit einer knappen Vergegenwärtigung des zeitgeschichtlichen Kontextes beginnen, in den jede rückblickende Würdigung des 68er Soziologentages (Müller-Doohm 2010) eingebettet werden muss. In einem zweiten Teil werde ich mich dann den Thesen, Themen und Argumenten zuwenden, die bei diesem Kongress einer akademischen Fachgesellschaft zur Verhandlung anstanden. Zum Abschluss werde ich dann auf die akademischen und nicht-akademischen Akteure und ihre Konflikte eingehen, die bei diesem Ereignis eine Rolle spielten. Ich bin bei allen drei Punkten in der etwas ambivalenten Lage, mich einerseits (als damals erstmals aktiver Teilnehmer eines Soziologentages) auf durchaus intensive eigene Erinnerungen an das Ereignis verlassen zu können, mich dabei aber andererseits dem Befangenheitsverdacht aussetzen zu müssen, unter den Zeitzeugen stets zu stellen sind.

I. Das Jahr 1968 hat einer ganzen Generation einen Namen gegeben und eine kollektive Identität zugewiesen – der sog. 68er Generation von Leuten, die in den 40er Jahren geboren waren und sich seinerzeit in institutionellen Gehäusen wie Universitäten, Schulen, Verlagen und Redaktionen, künstlerischen Einrichtungen wie Theatern aufhielten, weniger in erwerbswirtschaftlichen Betrieben und Verwaltungen, z. T. aber auch in prekären Lebenslagen, die man damals als ‚Randgruppen‘ bezeichnete. In der Nachkriegsgeschichte ist es nur das Jahr 1968, das als Etikett für eine ganze Generation gebräuchlich geworden ist Man hat das Jahr als Zäsur (Kraushaar 2000) gesehen, als revolutionären Einschnitt (Wallerstein 1968), gar als „Weltwende“ (Kastner/Mayer 2008). Das hat seinen Grund darin, dass das engere zeitliche Umfeld des vom 8. bis 11. April des Jahres stattfindenden © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_20

401

402

Akademische Soziologie und politischer Protest

Soziologentages – sagen wir: der Zeitraum zwischen Juni 1967 und August 1968 – an beunruhigenden Ereignissen, Entwicklungen und Erfahrungen reicher war als, bis dahin, irgendein anderer Zeitraum in der deutschen und internationalen Geschichte der Nachkriegszeit. Der amerikanische Krieg in Vietnam, der israelischägyptische Sechstagekrieg (5. bis 10. Juni 1967), die Aufstände in den schwarzen Ghettos amerikanischer Großstädte, die in der Bundesrepublik seit 1966 regierende Große Koalition, ihre Pläne für eine Notstandsverfassung, die Tötung eines friedlich demonstrierenden Studenten durch einen Berliner Polizisten am 2. Juni 1967, die erste ernsthafte Rezession in der westdeutschen Nachkriegsgeschichte (mit einem Spitzenwert der gemessenen Arbeitslosigkeit von 2,3 Prozent Anfang 1967), der Einzug der NPD in nicht weniger als sieben (von 11) Landesparlamente sind nur einige dieser Erfahrungen. Längerfristige Tendenzen des sozialen, politischen und kulturellen Wandels kamen seit Mitte der 60er Jahre hinzu. Zu ihnen gehört die Ausbildung einer starken feministischen Bewegung; die drei Frankfurter Auschwitz-Prozesse der Jahre 1963 bis 1968, die weit über ihren unmittelbaren Gegenstand hinaus in der Bundesrepublik eine Politisierung des Generationenverhältnisses vorantrieben; die als sexuelle Befreiung erlebte allgemeine Zugänglichkeit sicherer Kontrazeptiva; und die von den deutschen Bundesländern allmählich in Angriff genommene Öffnung und Modernisierung des tertiären Bildungswesens, die allerdings von der studentischen Klientel dieser Einrichtungen mit guten Gründen als ‚technokratische Hochschulreform‘ denunziert wurde. Hinzu kam eine ‚transnationale‘ Öffnung des Blickfeldes der Angehörigen der 68er Generation; für sie beschränkten sich Auslandserfahrungen erstmals nicht auf Strandurlaube in Rimini oder Nordwijk, sondern schlossen Wahrnehmungen nationaler Befreiungskriege (z. B. des algerischen, 1954 – ​1962) einerseits, von politischen Bewegungen und Ideen (z. B. der amerikanischen Bürgerrechtsbewegung nach 1962, der 1966 von Mao veranstalteten chinesischen Kulturrevolution oder auch der griechischen Militärdiktatur seit 1967) andererseits ein. Diese Erweiterung des Wahrnehmungsfeldes, die freilich kaum (außer bei Angehörigen trotzkistischer Zirkel) auch die ‚zweite‘ Welt der staatssozialistischen Länder des Warschauer Pakts betraf, erleichterte die internationale Ideen-Diffusion und Vernetzung der in der zweiten Hälfte der 60er Jahre kulminierenden Protestbewegungen. Im unmittelbaren zeitlichen Vorfeld des Frankfurter Ereignisses, das uns hier interessiert, liegen der Internationale Vietnam-Kongress (eine bis dahin quantitativ – was die Zahl der Teilnehmer anging – und qualitativ, was die rhetorische Militanz betraf, einzigartige Protestveranstaltung am 17. – 18. Februar an der TU Berlin), die Gründung der ‚Bewegung des 22. März‘ auf dem Nanterre-Campus der Pariser Universität (und Ausgangspunkt der französischen ‚Mai-Ereignisse‘); die nächtliche Zündung von Brandsätzen in zwei Frankfurter Kaufhäusern am 3. April

Akademische Soziologie und politischer Protest 403

durch Akteure, die später zum Gründungspersonal der Roten Armee Fraktion gehörten; die Ermordung der Führungsfigur der schwarzen Bürgerrechtsbewegung (und des Friedensnobelpreisträgers von 1964) Pastor Martin Luther King am 4. April, und die seit Juni 1967 sprunghaft anwachsende deutsche ‚antiautoritäre‘ Protestbewegung, die als ‚außerparlamentarische Opposition‘ jeder Art von organisationspolitischer, gar parteiförmiger Rationalisierung entbehrte und den vergleichsweise winzigen Sozialistischen Deutschen Studentenbund (SDS, ca. 1 000 Mitglieder bundesweit), der ihr Geburtshelfer war, alsbald in die Auflösung treiben sollte. Bei allen Differenzierungen, die bei der Charakterisierung dieser Bewegungen von Ort zu Ort, von Jahr zu Jahr, von einem Protestthema zum anderen anzubringen wäre, gibt es vier Gemeinsamkeiten. Zum einen den ausgeprägten, gegen Parteien, Parlamente und staatliche Verwaltungen (und gegen Polizei und Justiz sowieso) und die mit Institutionen immer verbundenen Grenzziehungen gewendeten anti-institutionellen Affekt; dieser kommt gut in jener Parole zum Ausdruck, die das Private für ‚politisch‘ erklärt. Zweitens ein ausgeprägter Voluntarismus; da die Verhältnisse (wie nicht zuletzt die Kritische Theorie lehrte) ohnehin betonhart versteinert sind und sich nicht ‚von selbst‘ bewegen, kommt alles auf den verändernden revolutionären Willen der Akteure an. Drittens ein Hang zur apokalyptischen Vorahnung – auch den konnte man von einigen Denkern der Kritischen Theorie lernen; das System treibt auf die Rückkehr zum ‚Faschismus‘ zu. Und viertens: die voluntaristische ‚Propaganda der Tat‘ bzw. der subversiven Provokation, darauf bedacht, jenes ‚System‘ bis zur Kenntlichkeit zu entstellen; sie zielt ab auf die (insgeheim herbeigesehnte) Verschärfung und Brutalisierung gesellschaftlicher Konflikte – ganz im Sinne der Bild-Zeitung, die ihren Lesern am 7. Februar 1968 einschärft: „Man darf die ganze Drecksarbeit nicht der Polizei […] überlassen.“

II. Sie liegen, meine Damen und Herrn, völlig richtig mit der Vermutung, dass der hier nur angerissene zeitgeschichtliche Kontext des Soziologen-Kongresses alle Weichen in Richtung auf den entspannten und disziplinierten Austausch von wissenschaftlichen Argumenten und die wohlwollende Würdigung neuer Einsichten durch die Fachkollegen gestellt hat. Aber im Ernst: Niemand unter den Teilnehmern und Beobachtern hätte dem Vorsitzenden Dahrendorf in seiner Feststellung widersprochen, mit der er im Protokollband auf die Veranstaltung zurückblickte: „Der 16. Deutsche Soziologentag fand in einer Atmosphäre beträchtlicher politischer Erregung statt.“ (Dahrendorf 1969b, 88) Diese Erregung resultierte nicht aus

404

Akademische Soziologie und politischer Protest

den studentischen Protesten und regelverletzenden Interventionen selbst, sondern aus der aufwühlenden Dramatik der zeitgeschichtlichen politischen Ereignisse, die dem studentischen Protest Nahrung gaben. Die personelle Konstellation der akademischen Akteure war die folgende. Adorno hatte das Amt des DGS-Vorsitzenden 1963 als Amtsnachfolger von Otto Stammer übernommen und 1967 an den neuen Vorsitzenden Ralf Dahrendorf weitergegeben. Über seine Amtszeit hinaus hatte Adorno jedoch das Amt eines ‚Vorsitzenden des Vorbereitungskomitees‘ für den 16. Soziologentag übernommen. Dieses Komitee (und wohl maßgeblich: Adorno selbst) war für das gewählte Generalthema der Veranstaltung, also „Spätkapitalismus oder Industriegesellschaft ?“ verantwortlich, das insofern außerhalb der Zuständigkeit des amtierenden Vorstandes lag. Darauf weist Dahrendorf etwas spitz in seiner Eröffnungsrede hin (die er, noch keine 40 Jahre alt und FDP-Landtagsabgeordneter aus BW) mit einer roten Nelke im Knopfloch vorträgt. Adorno, so Dahrendorf, sei der „eigentliche Veranstalter“ des Soziologentages, weshalb er ihm auch die Aufgabe überlässt, in das Thema der Veranstaltung einzuführen. Das tut Adorno in seinem „Einleitungsvortrag“ (Adorno 1969b: 12 ff.) mit der die Zuhörer eher überraschenden Aufforderung, sich nicht zu einer „bündi­gen Disjunktion“ der beiden Leitbegriffe „Spätkapitalismus“ und „In­dustriegesellschaft“ „nötigen zu lassen“ (ebd.: 15). Vielmehr kennzeichne der Begriff „Industriegesellschaft“ die Marxschen Produktivkräfte, der des „(Spät)kapitalismus“ dagegen die Produktionsverhältnisse. Er schließt an die Frankfurter Positivismuskritik an (die eigene vs. Popper und die von Habermas vs. Albert), welche die theoretisch und methodologisch interessierten Soziologen in den 60er Jahren beschäftigte. Wichtig ist ihm das, was die Frankfurter Theorie zur „kritischen“ macht: Ihre Vorbe­ halte gegen den „Fetischismus der Fakten“ (ebd.: 14) bzw. der beobachteten „Sachverhalte“; der Gegenbegriff ist der der „Struktur“ („das eigentlich Soziale an der Gesellschaft“, ebd.: 21), die jene „Fakten“ hervorbringt, ohne selbst als Faktum empirisch sichtbar zu sein. Dies aber nur als methodischer Vorspann zu der These von der „Existenz von Klassen“ (bedingt durch die „Irrationalität der gegenwärtigen Gesellschaftsstruktur“, die mit dem „Schlüsselbegriff Kapitalismus“ zu erfassen ist, ebd.: 17), der jedoch keine empirisch messbares „Klassenbewusstsein“ bzw. „Klassensolidarität“ (ebd.: 16) mehr korrespondiere. In seiner charakteristischen, zugleich beschwörenden und assoziativen, auf Sachverhalte, Beispiele, Theorien, Kontroversen nie im einzelnen eingehenden Diktion beleuchtet Adorno dann in langen Begriffsreihen die Widersprüche zwischen Kategorien der Unfrei­ heit („Anhängsel an die Maschinerie“, „total gesteuert“, „unfrei“ und „ungerecht“, dem „Bann“ unterworfen, von „Profit- und Herrschaftsinteressen“ getrieben, das Darben von Menschen im „irren Widerspruch zum Möglichen“, „Administration“, Blindheit, Verselbständigung des Systems) und Autonomie („menschenwürdige

Akademische Soziologie und politischer Protest 405

Einrichtung der Gesellschaft“, „Befreiung von heteronomer Arbeit“, „wahrhaft rationale“ Verhältnisse). Auch heute noch – das haben Vorträge auch auf diesem Kongress (2012) wieder gezeigt – ist jede kritische Soziologie von einer ungemein anspruchsvollen Beweislast herausgefordert. An dessen Anfang steht die Vision einer Gesellschaft, wie sie sein sollte und könnte: materiell gesichert und verteilungspolitisch gerecht, die Autonomie und Anerkennung der Individuen universalistisch sichernd und damit ihren Frieden. Als nächster Schritt folgt die Feststellung, dass die soziale Wirklichkeit dieser Vision krass nicht entspricht und eine solche Gesellschaft nicht stattfindet, sich die Dinge nicht einmal in die richtige Richtung bewegen. Drittens ist dann die Frage zu beantworten, wie dieses skandalöse ‚Nicht-Ereignis‘ zu erklären ist – welche „restriktiven Bedingungen“ (Kirchheimer 1967) die Gesellschaft an ihrem eigenen Fortschritt hindern. (Relevante Nicht-Ereignisse – man denke etwa an das Nicht-Ereignis, dass die Evolution es nicht geschafft hat, Säu­ getiere mit sechs Extremitäten hervorzubringen – weisen logische und methodische Schwierigkeiten der Erklärung auf, die für ‚positive‘ Ereignisse wohl nicht gelten.) Und schließlich viertens: Welcher Stein muss (von wem und mit welchen Mitteln ?) weggeräumt werden, um den Weg in eine bessere Gesellschaft freizulegen ? Es ist diese letzte Frage, auf die die Kritische Theorie, jedenfalls damals, die Antwort nicht nur verweigert, sondern die sie als schlechterdings nicht mehr beantwortbar kategorisch zurückweist. Der ursprünglichen Planung des Kongresses nach sollte sich wohl an dieses Grundsatzreferat, das die Kernüberzeugungen der Frankfurter kritischen Theoretiker in Erinnerung rief, eine materiale Analyse anschließen, deren Ausarbeitung dem langjährigen Mitarbeiter des Instituts Manfred Teschner zugedacht war. Als dieser jedoch aus Gesundheitsgründen absagen musste, wurde die Notlösung gefunden, eine Autorengruppe aus dem Frankfurter akademischen Mittelbau zu bilden, die binnen weniger Wochen mit einem Referat für Teschner einspringen sollte. Von dieser Gruppe bin ich dann spät als das einzige Mitglied kooptiert worden, das zwar in Frankfurt als wissenschaftlicher Mitarbeiter Soziologie unterrichtete, nicht aber in Frankfurt auch akademisch sozialisiert war (sondern von Habermas als ein Stammer-Schüler aus Berlin rekrutiert worden war). Auf diese Weise kam ein mit heißer Nadel genähtes ‚Gruppenreferat‘ von jungen Leuten zustande, das unter dem maßlos ambitionierten Titel „Herrschaft, Klassenverhältnis und Schichtung“ (unter dem tat man es damals einfach nicht !) einige Thesen zur Politischen Soziologie und Politischen Ökonomie der bundesdeutschen Politik und Wirtschaftsgesellschaft entwickelte. Dahrendorf reagierte auf die beiden ‚Frankfurter‘ Beiträge, in erster Linie aber auf Adornos Referat, mit einer extemporierten Salve von Fragen, deren Protokoll zehn Druckseiten umfasst Im Mittelpunkt steht der Verdacht, dass ein schein­

406

Akademische Soziologie und politischer Protest

radikales und zugleich „neopessimistisches“ Totalitätsdenken der Frankfurter Intellektuellen den Weg zur verändernden gesellschaftlichen Praxis nicht nur nicht weisen kann, sondern geradezu blockiert (Dahrendorf 1969b: 90 – ​91) und so zu einer „praxis-verbietenden“ (ebd.: 94) Theorie wird. Wer es darauf anlegt, Herrschaft nicht zu rationalisieren, sondern rundum abzuschaffen, verkennt, dass sie eine unverzichtbare „Produktivkraft“ politischer Veränderung zumindest sein kann (ebd.: 97). Auf Dahrendorfs bohrende Fragen (die sich im Rückblick fast wie eine Agenda für all’ das liest, was ihn in den folgenden 40 Jahren beschäftigt hat) repliziert Adorno ungerührt mit der Behauptung von der „Vormacht der Totalen“, von den „durch das System gegebene[n] Grenzen“ und ihrem „Strukturzusammenhang“ auf die eine von Dahrendorf vertretene „partikulare Praxis“ stoßen müsse (ebd.: 101 – ​102). Wenn Dahrendorf in einer weiteren Intervention sagt: „Die Frage, die mich beschäftigt, ist: Wie kann man gegebene Verhältnisse verändern ?“ (ebd.: 111), und zwar im Sinne einer „Erweiterung menschlicher Lebenschancen“ (ebd.: 99), so liest sich das zunächst wie ein Koalitionsangebot an die protestierenden Studenten, die der Frankfurter Soziologie ja ebenfalls ihre praktisch-politische Abstinenz zum Vorwurf machen. Aber zu einer solchen Koalition konnte es nicht kommen, weil der studentische Protest, befangen im Selbstgenuss seiner eigenen Radikalität, weder über die programmatischen noch die organisatorischen Ressourcen verfügt, die er in eine solche Koalition hätte einbringen können. Stattdessen halten sie an ihrem bei Adorno gelernten Totalitätsdenken fest, mit dem Unterschied, dass es ihnen, jedenfalls rhetorisch, nun in der Tat um die praktische Zerstörung jenes „Strukturzusammenhanges“ insgesamt geht. Was aus den Debatten in praktischer Hinsicht hervorging, war ein sprichwörtliches Mäuschen: Ein Mitverfasser des Gruppenreferats gab unter dem Beifall des Plenums bekannt, dass man das gemeinsam verdiente Honorar für den Vortrag (damals gab es Honorare für solche Beiträge !) einem Fonds stiften wolle, mit dem aus der US-Armee desertierten Soldaten geholfen werden solle. Adorno, sich gegen den Anwurf der intellektuellen Mit-Urheberschaft der studentischen Protest- und Gewaltaktionen verteidigend, sagte im Rückblick: „Ich habe in meinen Schriften niemals ein Modell für irgendwelche Handlungen und zu irgendwelchen Aktionen gegeben, […] Ich habe niemals irgendetwas gesagt, was unmittelbar auf praktische Aktionen abgezielt hätte.“ (Adorno 1969c: 204)

Eben diese Enthaltsamkeit ist es, die am Rande des Soziologentages die wütenden Angriffe seiner Schüler auslöst. Er beschränke sich darauf, wie ein iranischer Exilant spottet, „Kürbiskerne ins Getriebe der Gegenaufklärung zu werfen“. Er zeigt sich dagegen selbstzufrieden über den Umstand, dass seine Lehre und seine Publi-

Akademische Soziologie und politischer Protest 407

kationen „in das allgemeine Bewusstsein über“ [gegangen] sind (ebd.: 205); er hält seine „Theorie [für] eine genuine Gestalt der Praxis.“ (ebd.: 209) Bei der Lektüre des Protokollbandes ergibt sich aus heutiger Sicht nicht viel, was man an gültigen Einsichten den Verhandlungen des 16. Soziologentages abgewinnen und der Fachgenossenschaft zur Aufbewahrung empfehlen möchte. Das gilt vielleicht mit Ausnahme des hochabstrakten Vortrages von Niklas Luhmann „Moderne Systemtheorien als Form gesamtgesellschaftlicher Analyse“. Luhmann, der dann im Wintersemester 1968/69 Adorno auf seinem Frankfurter Lehrstuhl vertreten sollte, stellt eine Problemformulierung in den Raum, die sich zu derjenigen der kritischen Theorie geradezu antipodisch verhält: Die Systemtheorie soll klären, wie moderne Gesellschaften ihre eigene „Grenzsicherheit“ (Luhmann 1969: 261) gewährleisten können, indem sie „unbestimmte und (…) nicht manipulierbare Komplexität“ ausgrenzen (ebd.: 262). Die Angst vor überschießenden, nicht kanalisierten „Arten möglichen Erlebens und Handelns“ muss durch Befestigung von Sinngrenzen gedämpft werden – eine Aufgabe, die er an anderer Stelle fiktiven Organen der „Ideologieplanung“ zuweist. Ich erinnere mich, dass mitten in der Diskussion dieser Überlegungen, die den Soziologentag nun erst recht zum intellektuellen Wechselbad werden ließ, mir jemand die Rundfunkmeldung weitersagte, soeben sei der Studentenführer Rudi Dutschke in Berlin auf der Straße erschossen worden.

III. Lassen Sie mich schließen mit einem kurzen Blick auf die Entzweiungen, die das Geschehen auf dem Soziologentag nach sich gezogen hat. Hier ist zunächst die Entzweiung innerhalb des engeren Kreises der Kritischen Theorie zu nennen, zu denen auch der im fernen Kalifornien lehrende Herbert Marcuse gehörte. Schon im Mai 1967 ist in einem Brief von Adorno an Horkheimer davon die Rede, dass Marcuse dem „begriffslosen Praktizismus“ der Protestbewegung ermutigend das Wort rede. Horkheimer hatte dagegen in einem Vortrag im Frankfurter AmerikaHaus den amerikanischen Vietnam-Krieg „als Verteidigung der Verfassung, die Verteidigung der Menschenrechte“ qualifiziert (Adorno und Horkheimer 2006: 805), wogegen Marcuse heftigen Einspruch erhebt. (ebd.: 806) Das Zerwürfnis der Frankfurter mit ihm stellte sich als unheilbar heraus. Eine ganze andere Art der Entzweiung findet auf fachpolitischer Ebene innerhalb der DGS statt, eine Entzweiung der organisierten Soziologie mit sich selbst. Schon in den ersten Worten seiner Eröffnungsrede gibt Dahrendorf der Entschlossenheit Ausdruck, am öffentlichen Erscheinungsbild der Soziologie etwas zu ändern – und zwar durch Abschaffung der Institution der Soziologen­tage – die

408

Akademische Soziologie und politischer Protest

dann auch tatsächlich für eine lange Zeit der Schockstarre, nämlich bis zum Kasseler Soziologentag 1974, erfolgt. (Dahrendorf 1969a: 8) Die Soziologie, so Dahrendorf sei zwar „von außen betrachtet eigentlich ein recht erfolgreiches Fach geworden“ und die Zahl der Studierenden sei „seit Jahren lebhaft, ständig, fast sprunghaft gewachsen.“ (ebd.: 4) Aber gleichzeitig sei die Soziologie unter stürmischen Erwartungsdruck geraten und so zum Opfer ihres Erfolges geworden; mancher habe „Sturm geerntet, wo er Wind gesät hat“ (ebd.). Die DGS sei keine Honoratiorengesellschaft mehr. Die Fachvertreter seien „schon dadurch kaum noch zur Forschung gekommen […], weil sie in ständige Diskussionen verwickelt waren in ihren Universitäten.“ (ebd.: 5) Das Fach sei polarisiert in „kritische Bekenntnisse ohne Gegenstand und unkritische Darstellungen“, die nicht mehr zusammenzubringen sind. Bis auf Jürgen Habermas, der in z. T. polemischer Auseinandersetzung mit den Anführern der Protestbewegungen deren politische Entwicklung verfolgt, kritisiert und zu rationalisieren versucht hat, haben sich die Häupter der Kritischen Theorie aus dem politischen Dialog mit ihren Schülern zurückgezogen und sie ihrem weithin trostlosen Aktionismus überlassen. Auch dies eine definitive Entzweiung. Am Oster-Wochenende, das auf den Soziologentag folgte, erlebte dieser Aktionismus einen Höhepunkt in den Blockaden der Springer-Druckereien in Berlin und Frankfurt. Zwei Wochen später machte das illustrierte Magazin Stern mit der Frage auf: „Ist die Revolution noch zu stoppen ?“

Literaturverzeichnis Adorno, Theodor W. (Hrsg.) (1969a): Spätkapitalismus oder Industriegesellschaft ? Verhandlungen des 16. Deutschen Soziologentages. Stuttgart: Ferdinand Enke Verlag Adorno, Theodor W. (1969b): Einleitungsvortrag zum 16. Deutschen Soziologentag. In: Adorno (1969): 12 – ​26 Adorno, Theodor W. (1969c): Keine Angst vor dem Elfenbeinturm. Spiegel-Gespräch mit dem Frankfurter Sozialphilosophen Professor Theodor W. Adorno. In: Der Spiegel 19/1969: 204 – ​209 Adorno, Theodor W./Horkheimer, Max (2006): Briefwechsel 1927 – ​1996. Band IV: 1950 – ​1969. Herausgegeben von Gödde, Christoph/Lonitz, Henri. Frankfurt am Main: Suhrkamp Dahrendorf, Ralf (1969a): Ansprache zur Eröffnung des 16. Deutschen Soziologentages. In: Adorno (1969a): 3 – ​8 Dahrendorf, Ralf (1969b): Herrschaft, Klassenverhältnis und Schichtung. In: Adorno (1969a): 88 – ​99 François, Étienne (Hrsg.) (1997): 1968 – ein europäisches Jahr ? Leipzig: Universitätsverlag

Akademische Soziologie und politischer Protest 409

Herrschaft, Felicitas/Lichtblau, Klaus (Hrsg.) (2010): Soziologie in Frankfurt. Eine Zwischenbilanz. Wiesbaden: VS Verlag Kastner, Jens/Mayer, David (Hrsg.) (2008): Weltwende 1968 ? Ein Jahr aus globalgeschichtlicher Perspektive. Wien: Mandelbaum-Verlag Kirchheimer, Otto (1967): Restriktive Bedingungen und revolutionäre Durchbrüche. In: Kirchheimer (1967): 30 – ​37 Kirchheimer, Otto (1967): Politische Herrschaft. Fünf Beiträge zur Lehre vom Staat. Frankfurt am Main: Suhrkamp Kraushaar, Wolfgang (2000): 1968 als Mythos, Chiffre und Zäsur. Hamburg: Hamburger Edition Luhmann, Niklas (1969): Moderne Systemtheorien als Form gesamtgesellschaftlicher Analyse. In: Adorno (1969a): 253 – ​269 Müller-Doohm, Stefan (2010): Wie kritisieren ? Gemeinsame und getrennte Wege in der Frankfurter Tradition der Gesellschaftskritik. In: Herrschaft/Lichtblau (2010): 141 – ​161 Wallerstein, Immanuel (1997): 1968: Revolution im Weltsystem. In: François (1997): 19 – ​33

Nachweise

1 Shapiro, Ian, Stephen Skowronek and Daniel Galvin (eds.), Rethinking Political Institutions. The Art of State. New York: New York University Press, 2006, 9 – ​31 2 Archives Européenes de Sociologie (2000), Vol. XLI, no. 1, 71 – ​94 3 Honneth, A., Th. McCarthy, C. Offe, A. Wellmer (Hg.), Zwischenbetrachtun­ gen – Im Prozeß der Aufklärung. Jürgen Habermas zum 60. Geburtstag. Frankfurt: Suhrkamp, 1989, 739 – ​774 4 Miller, Max und Hans-Georg Soeffner (Hg.), Modernität und Barbarei. Sozio­ logische Zeitdiagnose am Ende des 20. Jahrhunderts. Frankfurt, Main: Suhrkamp, 1996, 258 – ​28 5 Vorgänge 3, Nr. 167 (Heft 3, 2004), 28 – ​38 6 Koslowski, Peter, Robert Spaemann, Reihard Löw (Hg.), Moderne oder Post­ moderne ? Weinheim: VCH, 1986, 143 – ​172 7 Warren, Mark E. (ed.), Democracy and Trust. Cambridge: Cambridge UP, 1999, 42 – ​87 8 Beckert, Jens et al. (Hg.), Transnationale Solidarität. Chancen und Grenzen. Frankfurt: Campus, 2004, 35 – ​50 9 Vortragsmanuskript, unveröffentlicht 10 Transit Nr. 40 (2010), 86 – ​104 © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1

411

412 Nachweise

11 Trends in social cohesion, No. 22, Strasbourg: Council of Europe, 2011, 79 – ​92 12 Social Research 52 (1985), No. 4: 817 – ​868 13 Dalton, R. J., M. Kuechler (eds.), Challenging the Political Order. New Social and Political Movements in Western Democracies. Cambridge: Polity, 1990, 232 – ​ 250 14 Leviathan 26 (1998), Nr. 4: 550 – ​556 15 Klausen, Jytte and Charles Maier (eds.), Has Liberalism failed Women ? Assur­ ing Equal Representation in Europe and the United States. New York, Palgrave, 2001, 39 – ​54 16 Günther, Klaus und Lutz Wingert (Hg.), Die Öffentlichkeit der Vernunft und die Vernunft der Öffentlichkeit. Festschrift für Jürgen Habermas. Frankfurt/M.: Suhrkamp, 2001, 459 – ​487 17 Rüsen, Jörn et al. (Hg.), Die Unruhe der Kultur. Potentiale des Utopischen. Weilerswist: Velbrück Wissenschaft, 2004, 27 – ​38 18 Wissenschaftszentrum Berlin (Hg.), Theoretische und praktische Probleme der anwendungsbezogenen Sozialwissenschaften. Berlin: WZB, 1975, 431 – ​452 19 Englisches Original von „Wat leert ons kennis ?“, Nexus, 2007, Nr. 49: 111 – ​124 20 Soeffner, Hans-Georg (Hg.) Transnationale Vergesellschaftungen. Verhandlun­ gen des 35. Kongresses der Deutschen Gesellschaft für Soziologie in Frankfurt am Main 2010, Bd. 2, Wiesbaden: Springer VS, 2012, 977 – ​984

Namensregister

A

Abraham, D.  IX Adenauer, K.  6 Adorno, Th. W.  57 ff., 61, 78, 80, 128 f., 368, 404 – ​407 Albert, J.  404 Altman, R.  86 André-Schulze, I.  IX Anheier, H.  IX Arato, A.  230 Arendt, H.  83, 227 Aristotle 10 Atkinson, A.  237 Axelrod, R.  69, 98 Azmanova, A.  225 B

Bachrach, P.  16 Baker, K. L.  258, 288 Baltes, P. B.  3 Baratz, M. S.  16 Barnes, S. H.  269, 288 Barry, B.  24 Bartholomäi, R.  385 Bauböck, R.  93 Baudelaire, C.  78 Bauman, Z.  78, 102, 221, 234

Beck, U.  51 ff., 133 Becker, W.  383 Beetham, D.  26 Beierwaltes, A.  IX Benjamin, W.  60 f., 82 Berger, B.  273 Berger, P. L.  21, 70, 231, 273 Berger, S.  260, 279 Bernstein, B.  307 Beyme, K. v.  362 Birtek, F.  IX Bismarck, O. v.  199 Bleses, P.  348 Bloch, E.  243 Bluhm, H.  362 Bobbio, N.  129, 307 Böckenförde, E. W.  345 Boix, C.  17 Bönker, F.  165 Boulding, K. E.  213, 360 Bourdieu, P.  397 Boyte, H. C.  266 Brand, K. W.  257, 260, 277 Brandt, W.  293, 317 Brecht, B.  15 Bruce-Briggs, B.  282

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1

413

414 Namensregister

Burke, E.  368 Büsser, D.  257, 277 C

Cahn, E. S.  228 Carothers, T.  203 Casas, Bartolomé de las  95 Clinton, B.  109 Cohen, J. L.  230 Coote, A.  237 Coser, L. A.  214 Cotgrove, S.  270 Cox, E.  189 Cramme, O.  243 D

Dahl, R. A.  162, 392 Dahrendorf, R.  291, 361, 403 – ​407 Dalton, J.  258, 260, 288, 299 Damon, W.  347 Dewey, J.  389 Dowding, K.  225 Dreier, H.  314 Duff, A.  270 Durkheim, E.  7 Dutschke, R.  321, 407 E

Easton, D.  8 Eberlein, B.  358 Edelman, M.  109 Eisenstadt, S. N.  8, 147, 160, 181, 184 Elias, N.  85, 98 Elster, J.  IX, 56 ff., 61, 69, 85, 158, 182, 224, 333 Engels, F.  14 Engler, W.  322 Erd, R.  57 Etzioni, A.  31, 347

F

Feher, F.  85, 95 Fischer, K.  362 Fishkin, J.  IX Fitzpatrick, T.  247 Fraenkel, E.  5, 363 Frank, R. H.  37 Freud, S.  58 Friedman, M.  291 Frisch, M.  67 Fukuyama, F.  147, 160, 176 Fung, A.  233 Furgeson, A.  213 G

Galston, W.  347 Galtung, J.  274 Gambetta, D.  147, 150, 153, 155, 159 Gaventa, J.  16 Gehlen, A.  9, 86, 128 Gershuny, J.  272 Giddens, A.  147, 269, 297 Goodin, R. E.  IX, 5 f., 8, 10, 69, 236, 247, 342 f., 347 Gorz, A.  272 Grande, E.  358 Grözinger, G.  212 Guéhenno, J.-M.  27 Günther, K.  223 H

Habermas, J.  XVII, 7, 49, 54, 58, 61 – ​ 67, 70, 102, 130, 135, 184, 260, 268, 278, 404 f., 408 Hall, P. A.  8, 24, 236 Haller, G.  200 Hammans, P.  57, 313 Hankiss, E.  107 Hardin, R.  24, 162 Hartmann, M.  XVI

Namensregister 415

Hartz, P.  108 Havel, V.  177 Hayek, F. A. v.  12 Hedborg, A.  73 Hegel, G. W. F.  31, 49, 62, 69, 84, 313 Hein, C.  370 Heller, A.  41, 85, 95, 322 f. Hepp, A.  IX Herodot 77 Hilbert, J.  70 Hildebrandt, K.  258, 260, 288 Himmelstrand, U.  73, 293 Hindess, B.  12 Hirsch, F.  32, 129 Hirsch, J.  277, 279 Hirschman, A. O.  IX, 40, 196, 214 f., 242, 247, 302, 368 Hitler, A.  7 Hobbes, Th.  127, 313 Holmes, S.  36 Homer 77 Honneth, A.  233 Horkheimer, M.  57, 128 f., 368, 407 Horowitz, D. L.  5 f. Humboldt, A. v.  388 f. Huntington, S. P.  255 Huxley, A.  368 Hylland, A.  69

Jefferson, Th.  194 Judt, T.  244 Jung, O.  57 K

Kaase, M.  260, 269, 277, 288 Kant, I.  25, 84, 109 Karagiannis, N.  231 Karl, T.  IX Kastner, J.  401 Kaufman, R.  36 Kaufmann, F.-X.  209 Kautsky, K.  241, 307 Keller, E. F.  391 Kellner, H.  273 Kelly, P.  268 Kennedy, J. F.  345 Kennedy, R.  320 King, M. L.  320, 403 Kirchheimer, O.  259, 405 Kitschelt, H.  133, 270, 286, 297, 299 Klaus, V.  35 Knight, J.  9, 11 Kolakowski, L.  369 Konstantinides, C.  223, 225 Kornhauser, W.  273 Koselleck, R.  368 Kraushaar, W.  401

I

L

Inglehart, R.  270, 276 f., 320

Lafontaine, O.  74 Lane, R. E.  37 Langner, M.  310 La Porte, T. R.  149, 154, 188 Leinen, J.  268 Lenin, W. I.  30, 159, 307 Lerman, P.  21 Lévesque, B.  236 Levi, M.  147, 151, 153, 173, 185 f., 195 Lewinsky, M.  109

J

Jäckel, E.  89 Jackson, T.  244 James, S.  83 Jandl, E.  319 Jänicke, M.  279 Jaroba, E.  243 Jaurès, J.  78

416 Namensregister

Lincoln, A.  226 Lindblom, C. E.  19, 37, 138 Linz, J.  27, 211 Locke, J.  127, 192, 194 Longstreth, F.  3 Luchterhandt, O.  193 Luhmann, N.  IX, 153, 158, 200, 219, 360, 371, 382, 407 Lukes, S.  IX, 16, 246, 394 Lutz, D. S.  212 Luxemburg, R.  78, 307, 310 M

Machiavelli, N.  341 Mackrodt, C.  IX Mandelstam, N.  182 Mann, Th.  388 March, J. G.  6, 13, 392 Marcuse, H.  10, 407 Marin, B.  260 Maritain, J.  356 Marsh, A.  260, 274, 277, 283 Marwell, G.  43, 301 Marx, K.  23, 39, 61, 121, 130, 384 Maslow, A.  277 Mayer, D.  401 Mayntz, R.  382 Meidner, R.  73 Melucci, A.  261, 277, 279 Metlay, D. S.  149, 154, 188 Michels, R.  304 Mill, J. S.  10 Miller, D.  32, 207, 394 Misztal, B.  147 Mommsen, W.  132 Morris, M.  278 Müller-Doohm, S.  401 Münkler, H.  362

N

Neidhardt, F.  Neuhaus, R.  North, D. C.  Nullmeier, F. 

343 21, 70, 231 8, 11, 176 200

O

Obama, B.  235 Offe, C.  XVI, 5, 8, 42, 70, 74, 135, 165, 171, 182, 225, 231, 247, 267, 280, 345, 348 Oliver, P.  43, 301 Olk, T.  70 Olsen, J. P.  5 f., 13, 274, 283, 392 Olson Jr., M.  69, 344 Orchard, L.  34 Orwell, G.  368 Ostrom, E.  8 Oswald, A. J.  37 P

Parkin, F.  270 f., 274 Parsons, T.  66, 85 Patton, P.  278 Pharr, S. J.  364 Pogge, Th.  397 Polanyi, K.  36, 38 Popper, K.  404 Preuß, U. K.  IX, 57, 67, 71, 137, 345 Przeworski, A.  307 Putnam, R. D.  44, 103, 147, 187, 189, 231, 234, 364 R

Raschke, J.  257, 260, 268, 277 Reagan, R.  181 Ringen, S.  229 Rose, R.  166, 182 f. Rose-Ackerman, S.  203 Roth, R.  303

Namensregister 417

Rothstein, B.  22, 195 Rousseau, J. J.  16, 127, 341 Rucht, D.  257, 277, 283, 304 S

Saint-Simon, H. d.  14 Sartori, G.  187 Scharpf, F. W.  72 f. Schelsky, H.  260, 282 Schenk, H.  270 Schmalz-Bruns, R.  31 Schmitt, C.  313 Schmitter, P.  IX, 30 f., 43, 364 Schneider, J.  158 Scholz, A.  223, 225 Schopenhauer, A.  109 Schröder, G.  341, 344 Schumpeter, J. A.  59, 61 Schwan, A.  363 Sciulli, D.  66 Seligman, A. B.  165 Sepúlveda 95 Shils, E.  242, 341 Sinoviev, A.  368 Sloterdijk, P.  232 Smelser, N. J.  3, 273 Smith, A.  23, 40, 101, 214, 358, 394 Smith, M. A.  341 Stammer, O.  404 Steinmo, S.  3 Stepn, A.  27 Stern, N.  246 Stiglitz, J. E.  244, 394 Stolleis, M.  352 Streeck, W.  30 f., 43, 72, 74 f. Stretton, H.  34 Sztompka, P.  153, 158 f., 169, 182 f., 241

T

Tarschys, D.  203 Taylor, R.  24, 236 Tendler, J.  43 Teschner, M.  405 Thatcher, M.  181, 230, 336 Thelen, K.  3 Thunder, D.  227, 230 f., 233, 235 Tocqueville, A. d.  44, 59, 176, 356, 359, 361 Touraine, A.  271, 287 U

Ullmann-Margalit, E.  69 V

Voelzkow, H.  71 W

Wallerstein, I.  401 Warren, M. E.  160, 175 Weber, M.  31, 81 f., 129 f., 132, 137, 141, 172, 209 – ​212, 214, 224, 227, 241, 258, 313, 338, 345, 359, 361, 387 Wehler, H. U.  120 Wiesenthal, H.  74 f., 297, 300 Williamson, O. E.  214 Wright, E. O.  233 X

Xerxes 77 Z

Zapf, W.  120, 122 Zeuner, B.  303 Zizek, S.  84 f. Zürn, M.  IX