Instituciones y Derecho de la Unión Europea Volumen I Instituciones de la Unión Europea [I, 4 ed.] 9788411308427

Table of contents :
Índice
Nota introductoria
Antonio López Castillo
Tema 1
El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea
Antonio López Castillo
i. DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS A LA UNIÓN EUROPEA 22
1. Origen y evolución histórica 22
1.1. Origen (antecedentes mediatos e inmediatos) 22
1.2. Evolución histórica (de las Comunidades Europeas a la Unión Europea) 35
2. Dinámica del proceso de integración: ampliación y profundización 41
1.2. Ampliación 41
2.2. Tratados de adhesión: entradas (¿y salidas?) en la Unión Europea 51
3. Proceso de profundización o transformación de Europa (y constitucionalización de los Tratados de integración) 60
3.1. Referencia preliminar 60
3.2. Ensayo de periodificación en dos fases (bien) diferenciadas 61
iI. DE LA UNIÓN EUROPEA DE LOS “TRES PILARES” A LA UNIÓN EUROPEA DEL TRATADO DE LISBOA: RASGOS DISTINTIVOS Y CARACTERIZACIÓN (NATURALEZA Y PERSONALIDAD JURÍDICA) DE LA UNIÓN EUROPEA 68
1. Hasta el Tratado de Lisboa 68
2. Desde el Tratado de Lisboa 70
2.1. De la naturaleza y personalidad jurídica de la UE pretendida por el TcUE 70
2.2. De la naturaleza y personalidad jurídica de la UE que nace de Lisboa 71
3. De los rasgos distintivos de la Unión Europea en su evolución 72
iii. EL FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA PERTENENCIA A LA UNIÓN EUROPEA 79
1. Introducción: De las cláusulas constitucionales de apertura 79
2. Consideraciones generales a propósito de las “cláusulas-Europa” en las Constituciones de los Estados miembros de la UE 80
2.1. A propósito del grado de especificidad de las cláusulas de integración 81
2.2. A propósito de las modalidades de procedimiento 81
3. El caso de España: el artículo 93 CE como “cláusula-Europa” (excursus) 84
4. El fundamento constitucional de la integración europea en España en perspectiva de constitutione ferenda 90
4.1. Del mantenimiento del artículo 93 CE como (futura) cláusula residual de atribución… 90
4.2. …a la articulación de una cláusula relativa a la integración europea 91
5. Cláusulas-Europa como soporte de constitucionalización de la UE y como instrumento de europeización de las Constituciones nacionales 92
iv. RECAPITULACIÓN SUMARIA 94
BiblIografía citada 95
Jurisprudencia (y doctrina legal) citada 99
Enlaces 100
Preguntas (y tareas) de repaso 100
Tema 2
Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (I): Derecho económico
AGUSTÍN JOSÉ MENÉNDEZ MENÉNDEZ
Fernando Losada Fraga
I. CONSIDERACIONES GENERALES 105
1. La evolución de las normas fundamentales del derecho económico de la Unión Europea en el tiempo 105
2. Fuentes 109
3. Relación entre normas de derecho fundamental económico y derecho fundamental estructural de la Unión Europea 112
ii. LAS LIBERTADES ECONÓMICAS FUNDAMENTALES 113
1. Definición de libre circulación 114
2. Las libertades económicas en tanto que principio orientador de la acción legislativa (armonizadora) de las instituciones europeas 115
3. Las libertades económicas fundamentales en tanto que libertades: obstáculos, efecto horizontal, límites, garantías de efectividad 121
3.1. Obstáculos a las libertades económicas 121
3.2. Efecto horizontal de las libertades económicas 127
3.3. Los límites a las libertades económicas 129
3.4. Garantías de la efectividad de las libertades económicas 134
III. LA DISCIPLINA INSTITUCIONAL DEL MERCADO ÚNICO: LA LIBRE COMPETENCIA 136
1. Disciplina de la estructura institucional de las empresas privadas (cárteles, abuso de posición dominante, fusiones) 137
1.1. Conceptos comunes 137
1.2. La concentración de poder económico: el abuso de la posición dominante 140
1.3. Prohibición de cárteles y acuerdos entre empresas que subviertan la disciplina de la libre competencia 141
1.4. Efectividad de la disciplina del poder económico privado 143
2. Control de las fusiones y concentraciones de empresas 146
3. La aplicación de la disciplina de la libre competencia al Estado: Actividad empresarial pública, intervención pública, servicios de interés económico general 147
3.1. Intervención pública 147
3.2. Actividades públicas no sujetas a la disciplina de la libre competencia: Funciones estatales y servicios que no constituyen actividad económica 148
4. Protección de la estructura del mercado frente al dirigismo estatal (ayudas de Estado) 150
4.1. Concepto de ayuda de Estado 150
4.3. Eficacia de la disciplina de las ayudas de Estado 153
IV. LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA 154
1. Condiciones de acceso a la Eurozona 159
2. Política Monetaria 161
2.1. Objetivos de la política monetaria 161
2.2. Competencia en materia de política monetaria 174
2.3. Instrumentos principales de política monetaria 176
2.4. ¿Un Banco Central Europeo mutante? 178
3. Supervisión prudencial del sistema financiero (macro) y de las entidades financieras (micro) 180
4. Políticas fiscal y macroeconómica 183
4.1. Normas sustantivas 183
4.2. Procedimiento de supervisión y coordinación presupuestaria (el Semestre Europeo) 188
4.3. Supervisión, vigilancia y sanción de la ejecución de la política presupuestaria y del equilibrio macroeconómico 189
5. Asistencia financiera 197
5.1. Asistencia financiera entre los Estados miembros de la Unión Europea 197
5.2. En particular, del Instrumento UE-Europa Generación Futura 199
5.3. Asistencia financiera entre los Estados de la Eurozona 200
5.4. ¿Son una moneda común y la irreversibilidad en el tipo de cambio que la misma presupone la mejor infraestructura monetaria posible para la Unión Europea? 205
V. POLÍTICAS SUSTANTIVAS 206
1. Política Común de Transportes 207
2. Política de Energía 208
3. Política Agrícola Común 209
4. Política Social 211
5. Política Regional 213
vi. RELACIÓN ENTRE LAS NORMAS FUNDAMENTALES DEL DERECHO ECONÓMICO SUPRANACIONAL Y EL DERECHO CONSTITUCIONAL NACIONAL 214
LEGISLACIÓN CITADA 217
JURISPRUDENCIA CITADA 223
A) Tribunal Constitucional Alemán 223
B) Tribunal Europeo de Derechos Humanos 223
C) Tribunal General de la Unión Europea 224
D) Tribunal de Justicia de la Unión Europea 224
Bibliografía 225
A) General 225
B) Mercado Interior 226
C) Unión Económica y Monetaria 226
D) Competencia 227
Sitios web útiles 228
Preguntas Orientativas 228
Tema 3
Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (II): Ciudadanía y Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia
Agustín José Menéndez Menéndez
Fernando Losada Fraga
i. CIUDADANÍA EUROPEA Y ESTATUS PERSONAL 232
1. El estatus de “Ciudadano Europeo” 232
1.1. Evolución del estatus 232
1.2. Análisis sistemático 237
1.3. ¿Qué ciudadanía para qué Unión Europea? 249
2. Nacionales de Estados terceros 250
2.1. Normas generales sobre el estatus general de nacional de tercer Estado 250
2.2. Estatutos específicos de nacional de tercer Estado 252
Ii. ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA 255
1. Control de las fronteras exteriores 256
2. Inmigración y asilo 258
3. Cooperación judicial en materia civil 262
4. Cooperación judicial y policial en materia penal 264
4.1. Armonización “De Minimis” de los tipos penales 264
4.2. Coordinación de otras normas penales sustantivas 265
4.3. Armonización “De Minimis” de normas procesales 265
4.4. Reconocimiento mutuo de órdenes y decisiones judiciales 265
4.5. Mecanismos institucionales de cooperación judicial 267
4.6. Cooperación policial 267
LEGISLACIÓN CITADA 268
A) Ciudadanía 268
B) Espacio de libertad, seguridad y justicia 269
Jurisprudencia Citada 278
A) Ciudadanía 278
B) Tribunal de Justicia de la Unión Europea 278
B) Espacio de libertad, seguridad y justicia 279
Bibliografía 279
A) Ciudadanía 279
B) Espacio de libertad, seguridad y justicia 280
Sitios Web Útiles: 280
A) Ciudadanía 280
B) Espacio de libertad, seguridad y justicia 281
Preguntas orientativas 281
A) Ciudadanía 281
B) Espacio de libertad, seguridad y justicia 282
Tema 4
El sistema de distribución de competencias de la Unión Europea
Tomás de la Quadra-Salcedo Janini
I. INTRODUCCIÓN 283
II. EL PRINCIPIO DE ATRIBUCIÓN COMO FUNDAMENTO DE LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y LOS ESTADOS MIEMBROS 284
iii. LA DETERMINACIÓN DEL ALCANCE DE LAS COMPETENCIAS ATRIBUIDAS A LA UNIÓN EUROPEA 286
1. El principio de los poderes implícitos 287
2. El método funcional de atribución de competencias 290
2.1. La competencia de la Unión para promover el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior prevista en el artículo 114 del TFUE 291
2.2. La potencial ampliación de la capacidad de acción de la Unión Europea a través de la competencia funcional atribuida en el artículo 352 del TFUE 293
IV. LAS REGLAS QUE RIGEN LAS RELACIONES ENTRE LAS COMPETENCIAS NACIONALES Y LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA 298
1. Las competencias exclusivas 298
2. Las competencias compartidas 300
3. Las competencias de apoyo, coordinación y complemento 302
V. LA ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN LAS “BASES JURÍDICAS” 304
1. La indicación expresa de la base jurídica como obligación de motivación 304
2. El criterio del “centro de gravedad” como criterio para determinar la base jurídica que fundamenta una actuación de la Unión Europea 305
VI. EL ESTABLECIMIENTO DE LÍMITES AL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA 309
1. El principio de subsidiariedad 310
2. El principio de proporcionalidad 314
3. El principio de cooperación leal 317
VII. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA COMO ÓRGANO ENCARGADO DE INTERPRETAR EN ÚLTIMA INSTANCIA EL SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EUROPEO 318
VIII. LA COOPERACIÓN REFORZADA 323
BIBLIOGRAFÍA 326
Preguntas de repaso 328
Tema 5
El sistema institucional. Estructura y principios de funcionamiento
Alfonso Egea de Haro
i. EL SISTEMA INSTITUCIONAL Y EL PROYECTO DE INTEGRACIÓN EUROPEA 329
ii. EL SISTEMA INSTITUCIONAL EUROPEO EN PERSPECTIVA 335
1. Factores del cambio institucional 339
2. El modelo de gobierno europeo 343
3. Fases de la evolución institucional 348
3.1. Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y sus primeras modificaciones 348
3.2. La gestión de las crisis políticas y económicas. El desarrollo del ejecutivo europeo 351
3.3. El nacimiento de la Unión Europea. La especialización institucional 353
3.4. Los intentos de “constitucionalización” de la Unión Europea 358
iii. LOS MEDIOS 365
1. Sedes 366
2. Función pública 367
3. Presupuesto 372
iv. PRINCIPIOS ESTRUCTURALES Y DE FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA 375
1. Principios de gobierno: democracia y subsidiariedad 377
2. Principios formales: equilibrio y cooperación institucional 384
v. CONCLUSIONES 387
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 389
Enlaces 391
Preguntas 391
Tema 6
El Consejo Europeo
Josep Maria Castellà Andreu
Núria González Campañá
I. INTRODUCCIÓN 393
ii. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL CONSEJO EUROPEO HASTA EL TRATADO DE LISBOA 394
iIi. COMPOSICIÓN Y FUNCIONAMIENTO 397
iv. FUNCIONES DEL CONSEJO EUROPEO 400
v. EL PRESIDENTE DEL CONSEJO EUROPEO 406
vi. EL CONSEJO EUROPEO Y SUS RELACIONES CON LAS DEMÁS INSTITUCIONES DE LA UE 409
1. Consejo Europeo y Comisión 410
2. Consejo Europeo y Parlamento Europeo 411
vii. EL CONSEJO EUROPEO POST-LISBOA. REFLEXIONES SOBRE SU RELEVANCIA 411
viii. SUMARIO 413
BIBLIOGRAFÍA Y JURISPRUDENCIA CITADAS 414
Bibliografía adicional 414
Enlaces 415
Objetivos de aprendizaje 416
Tema 7
El Consejo
Mariano García Pechuán
I. INTRODUCCIÓN 417
II. COMPOSICIÓN 420
III. CONFIGURACIONES VARIABLES DEL CONSEJO 422
IV. ESTRUCTURA INTERNA Y ÓRGANOS 424
1. Presidencia del Consejo 424
2. El Comité de Representantes Permanentes (COREPER) 430
2.1. Los Jefes de las Representaciones Permanentes de los Gobiernos: la Eurodiplomacia 432
3. Grupos de Trabajo y Comités de Expertos 433
4. La operativa decisoria en el seno del Consejo 434
5. Reevaluación del rol del COREPER en el contexto de los últimos desarrollos institucionales de la UE 436
6. La participación ascendente en la formación de la voluntad del Consejo. Especial referencia al caso español 437
v. ATRIBUCIONES DEL CONSEJO 442
1. De producción de normas 442
2. Derecho de iniciativa legislativa indirecta o impropia 445
3. Tareas de naturaleza ejecutiva 445
4. Atribuciones en materia de nombramientos 447
5. Funciones de control 447
6. Función de retroalimentación interinstitucional 450
vi. MÉTODOS DE ADOPCIÓN DE DECISIONES EN EL SENO DEL CONSEJO 451
1. Introducción 451
2. Las específicas modalidades de votación 453
2.1. Unanimidad 453
2.2. Mayoría simple 453
2.3. La mayoría cualificada en el modelo del Tratado de Lisboa 454
3. La pervivencia en la práctica de la cultura del consenso 459
vii. CONCLUSIÓN: EL CONSEJO ENTRE LOS EFECTOS DE LA CRISIS ECONÓMICA DE 2007 Y LA CONSUMACIÓN DEL “BREXIT” 462
BIBLIOGRAFÍA EMPLEADA 468
Tema 8
La Comisión
Antonio Cidoncha Martín
I. INTRODUCCIÓN 475
II. COMPOSICIÓN: EL NÚMERO DE MIEMBROS DE LA COMISIÓN 477
1. Consideraciones previas 477
2. El sistema vigente 479
III. NOMBRAMIENTO DE LA COMISIÓN 480
1. Requisitos para ser nombrado miembro de la Comisión 480
2. El procedimiento de nombramiento 482
2.1. Consideraciones previas 482
2.2. El sistema vigente 483
IV. EL MANDATO DE LOS COMISARIOS 488
1. El modo de ejercer el mandato: la independencia 488
2. La duración del mandato 491
V. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO INTERNO DE LA COMISIÓN 493
1. Los miembros de la Comisión 493
1.1. El Presidente 493
2. Los Vicepresidentes: el Alto Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad 495
3. Los comisarios 497
4. El funcionamiento de la Comisión 499
4.1. El principio de colegialidad 499
4.2. El procedimiento de adopción de decisiones en el seno de la Comisión 500
VI. LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMISIÓN 504
1. Los servicios de la Comisión 504
2. La “Administración paralela”: las Agencias 505
VII.LAS FUNCIONES DE LA COMISIÓN 507
1. Consideraciones introductorias 507
2. La función de iniciativa 508
2.1. Caracterización general 508
2.2. La función de iniciativa legislativa de la Comisión 509
3. La función de ejecución 514
3.1. Caracterización general 514
4. La función de supervisión o control 522
4.1. La competencia general de información e investigación 523
5. Otras funciones 525
VIII.CONCLUSIÓN 528
BIBLIOGRAFÍA 529
Bibliografía expresamente citada 529
Bibliografía complementaria 530
Jurisprudencia citada (por orden de aparición) 530
Documentación citada (por orden de aparición) 530
Preguntas de repaso 532
Tema 9
El Parlamento Europeo
María Luz Martínez Alarcón
José Luis García Guerrero
I. INTRODUCCIÓN 539
ii. COMPOSICIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO 544
iii. ELECCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO 547
1. Elección del Parlamento Europeo por sufragio universal directo y sistema electoral 547
2. Sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo 559
iv. ESTATUTO JURÍDICO DE SUS MIEMBROS 565
1. Naturaleza del mandato parlamentario 565
2. Inelegibilidades e incompatibilidades 566
3. La prohibición de mandato imperativo 569
4. Compensaciones económicas y medios materiales 570
5. Libertad de circulación, inmunidad e inviolabilidad 572
6. Adquisición y pérdida de la condición de eurodiputado 575
v. ORGANIZACIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO 577
1. Singularidades que presiden su organización 577
2. Los grupos políticos 580
3. Los órganos unipersonales de gobierno y auxiliares de los mismos: Presidente y Vicepresidentes del Parlamento Europeo 586
4. La Conferencia de Presidentes, la Mesa y otros órganos auxiliares de gobierno 588
5. Los órganos de formación de la voluntad del Parlamento: Pleno, Comisiones y Delegaciones 590
6. Órganos de apoyo y administrativos: los cuestores, su colegio y la Secretaría General 593
vi. FUNCIONES DEL PARLAMENTO EUROPEO 594
1. En asuntos constitucionales 594
2. En el ejercicio de la función legislativa de la Unión 599
2.1. En la fase de iniciativa legislativa 600
2.2. En la fase de examen y constitución del acto legislativo en el procedimiento legislativo ordinario 601
2.3. El papel del Parlamento Europeo en la fase constitutiva de los procedimientos legislativos especiales 607
3. En el ejercicio de la función presupuestaria de la Unión 608
4. Funciones de control del Parlamento Europeo 612
4.1. Instrumentos ordinarios de control: preguntas parlamentarias, interpelaciones, declaraciones o comparecencias, informes anuales y demás informes de otras instituciones, comisiones de investigación 614
4.2. Mecanismo extraordinario de control: la moción de censura a la Comisión 619
5. Otras funciones del Parlamento Europeo: la función consultiva y de deliberación, la participación en los nombramientos de otras instituciones, la participación en la celebración de acuerdos internacionales y en la adhesión de nuevos Estados, el derecho de petición ante al Parlamento Europeo, el ius standi ante el Tribunal de Justicia de la Unión, su intervención en el marco del artículo 7 TUE 621
6. El papel del Parlamento Europeo en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común 635
vii. PARLAMENTO EUROPEO Y PARLAMENTOS NACIONALES 637
NOTA BIBLIOGRÁFICA 645
Nota jurisprudencial 650
Enlaces web de interés 652
Ejercicios de repaso 652
Tema 10
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea
Ágata María Sanz Hermida
I. INTRODUCCIÓN 657
II. CONSIDERACIONES PREVIAS: LA ARQUITECTURA JUDICIAL EUROPEA 661
1. El carácter completo y coherente del sistema jurisdiccional de la UE 661
2. El papel de los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros 662
3. El TJUE como sistema jurisdiccional propio de la UE 664
III. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (TJ) 666
1. Composición 666
1.1. Estatuto jurídico y nombramiento de los jueces y abogados generales: aspectos comunes 667
1.2. Los Jueces 670
1.3. Los Abogados Generales 672
1.4. El Secretario y demás personal al servicio del TJ 674
1.5. Agentes, asesores, abogados y otros sujetos 675
2. Organización y funcionamiento 675
3. Competencias 676
IV. EL TRIBUNAL GENERAL Y LOS TRIBUNALES ESPECIALIZADOS 679
1. Composición 679
2. Organización y funcionamiento 680
3. Competencias 682
4. La posible creación de Tribunales especializados y su desarrollo histórico 685
V. ATRIBUCIONES DEL TJUE 687
1. Consideraciones generales 687
2. Tipos de pretensiones 691
2.1. El recurso por incumplimiento 691
2.2. El recurso de anulación 695
2.3. Recurso por omisión 696
2.4. Cuestión o excepción de ilegalidad 697
2.5. La responsabilidad extracontractual de las Instituciones y el recurso de indemnización por daños 698
2.6. Cuestión de legalidad 699
2.7. Otros recursos por infracción 699
2.8. Las cuestiones prejudiciales 700
VI. PROCEDIMIENTOS, TERMINACIÓN DEL PROCESO Y RECURSOS 707
1. La tramitación procedimental de los asuntos: procedimiento ordinario, modalidades aceleradas y otras especialidades procedimentales 707
1.1. El procedimiento ordinario 708
1.2. Modalidades aceleradas 713
1.3. Procedimientos de solicitud de suspensión de la ejecución y de adopción de medidas cautelares 714
2. Incidencias procesales relativas a las partes: la intervención y la rebeldía 715
3. Modos de terminación del proceso 717
3.1. La sentencia y el auto 717
3.2. Modalidades anticipadas de terminación del proceso: actos de disposición, sobreseimiento e incidentes procesales 718
4. Régimen de recursos y revisión de sentencias 719
4.1. El recurso de casación 719
4.2. El reexamen 721
4.3. El proceso de revisión 722
vii. RECAPITULACIÓN SUMARIA 723
BIBLIOGRAFÍA CITADA 724
Jurisprudencia citada 725
Enlaces de interés 727
A modo de repaso 727
Tema 11
Las Instituciones económicas de la Unión Europea
Eugenia López-Jacoiste Díaz
I. INTRODUCCIÓN GENERAL 729
II. EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO 730
1. Marco jurídico 730
2. Breves notas sobre su origen y evolución 731
3. Organización y funcionamiento 732
4. Funciones del Tribunal de Cuentas 738
4.1. Función fiscalizadora 739
4.2. Función consultiva 743
iii. EL BANCO CENTRAL EUROPEO 744
1. Marco jurídico 744
2. Breves notas sobre su origen y evolución 745
3. La independencia y autonomía del BCE 750
4. Organización y funcionamiento 756
5. Principios y Objetivos 760
6. Principales funciones del BCE 762
6.1. Garante de la estabilidad de precios y el control de la inflación como objetivo primordial 762
6.2. Gestión de las políticas monetarias tradicionales y las novedades “no convencionales”, tras la crisis de 2008 766
iv. RECAPITULACIÓN 771
1. Tribunal de Cuentas Europeo 771
2. Banco Central Europeo 772
BIBLIOGRAFÍA 773
Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE 775
Enlaces de interés 775
Preguntas de Repaso 775

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INSTITUCIONES Y DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA Volumen |. Instituciones de la Unión Europea 4* Edición

Director ANTONIO LÓPEZ CASTILLO Coordinación general MARÍA LUZ MARTÍNEZ ALARCÓN Autores

JOSEP MARÍA CASTELLÁ ANDREU / NURIA GONZÁLEZ CAMPAÑA ANTONIO CIDONCHA MARTÍN ALFONSO EGEA DE HARO MARIANO GARCÍA PECHUÁN Y ANTONIO LÓPEZ CASTILLO EUGENIA LÓPEZ-JACOISTE DÍAZ

MARÍA LUZ MARTÍNEZ ALARCÓN / JOSÉ LUIS GARCÍA GUERRERO AGUSTÍN JOSÉ MENÉNDEZ MENÉNDEZ / FERNANDO LOSADA FRAGA TOMÁS DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI ÁGATA MARÍA SANZ HERMIDA

tirant

INSTITUCIONES Y DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA VOLUMEN INSTITUCIONES

l.

DE LA UNIÓN

4* Edición

EUROPEA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José AÑÓN RoIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES Laso

Catedrática de Derecho Civil

de la Universidad de Málaga

VícCTOR MORENO CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos 11 de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

JORGE A. CERDIO HERRÁN

ANGELIKA NUSSBERGER

José RAMÓN Cossío Díaz

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

EDUARDO FERRER Mac-GREGOR PorsoT

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN Eiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis LÓPEZ GUERRA

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos 111 de Madrid

ÁNGEL M. Lórez Y LópEz

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

MARTA LORENTE SARIÑENA

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos 111 de Madrid

CONSUELO RAMÓN CHORNET

Catedrática de Derecho Internacional

Público y Relaciones Internacionales

de la Universidad de Valencia

Tomás SALa FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO G¡ARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del

Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

RuTH ZIMMERLING

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Javier DE Lucas MARTÍN

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

INSTITUCIONES Y DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA VOLUMEN

L

INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA 4a Edición Director ANTONIO LOPEZ CASTILLO Coordinadora MARÍA

LUZ

MARTÍNEZ

JOSEP MARIA

ALARCÓN

Autores CASTELLA

ANDREU

ANTONIO CIDONCHA MARTÍN

TOMÁS DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI ALFONSO EGEA DE HARO JOSÉ LUIS GARCÍA GUERRERO MARIANO GARCÍA PECHUÁN t

NÚRIA GONZÁLEZ CAMPAÑÁ ANTONIO LÓPEZ CASTILLO

EUGENIA LÓPEZ-JACOISTE DÍAZ FERNANDO LOSADA FRAGA

MARÍA LUZ MARTÍNEZ ALARCÓN

AGUSTÍN JOSÉ MENÉNDEZ MENÉNDEZ ÁGATA MARÍA SANZ HERMIDA tirant lo blanch Valencia, 2022

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Índice Nota introductoria ANTONIO LÓPEZ CASTILLO

Tema

1

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

ANTONIO LÓPEZ CASTILLO

I. DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS A LA UNIÓN EUROPEA .cccoocccnccononncnininnoso 1. Origen y evolución hisStÓTICA.......oooooooccocncnnononnnnnnnnonononononccnnccnnoccnnonononnnnnnininonoss 1.1. Origen (antecedentes mediatos e inmediatos) ....oooooooooccncccncnnnnnnnononnnnnnnos

1.2. Evolución histórica (de las Comunidades Europeas a la Unión Europea) . 2. Dinámica del proceso de integración: ampliación y profundización .........ooo... 1.2. Ampliación ......ooocccnccncnonononnnnnnnnononcnnnnnnnnnnonnncnonnnnnonnnnnnnnnnnonnnncacancnnnnnnns 2.2. Tratados de adhesión: entradas (¿y salidas?) en la Unión Europea......... 3. Proceso de profundización o transformación de Europa (y constitucionalización de los Tratados de integración) .....coooooooooocnnnncnnnncnnnnnnonononaninonanonancccnnnnss 3.1. Referencia preliminar .......oooccccccncccnnnnnnnnnnnonnnnnnnncnonnnnononnnnnnnnoncccnnncnnnonnss 3.2. Ensayo de periodificación en dos fases (bien) diferenciadas ...........mm...... II. DE LA UNIÓN EUROPEA DE LOS “TRES PILARES” A LA UNIÓN EUROPEA DEL TRATADO

DE LISBOA: RASGOS

DISTINTIVOS Y CARACTERIZACIÓN

22 22 22 35 41 41 51

60 60 61

(NATURALEZA Y PERSONALIDAD JURÍDICA) DE LA UNIÓN EUROPEA ..... 1. Hasta el Tratado de LisbOA ..oooooonnnnnnnnonnnnnnncnnncconncconnnnnrnnnonnnnonnnnnnonnncnnnonnncnnnnss 2. Desde el Tratado de LiSb0A .....ooooononccnonocoonoonono non on nono nono nononnnnnnnnonnn narrar

68 68 70

ICUÉ coccooooccnnnnnnnoonnnnonononononnnoonrrnnrno rro rnn noo rr nnnonon rr rnnnnonrnrnnnnnnrrrnnnnncrnnnnnns 2.2. De la naturaleza y personalidad jurídica de la UE que nace de Lisboa ... 3. De los rasgos distintivos de la Unión Europea en su evolución.........ooomocmmmom.o. III. EL FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA PERTENENCIA A LA UNIÓN JULI 1. Introducción: De las cláusulas constitucionales de apertura .....oocooommmmmmssiros..s. 2. Consideraciones generales a propósito de las “cláusulas-Europa” en las Constituciones de los Estados miembros de la UE. ..........ooonncnnnccnnnnnnocccnnnnnnnnnnnoccss 2.1. A propósito del grado de especificidad de las cláusulas de integración... 2.2. A propósito de las modalidades de procedimiento .....ooccccccncnncnnnnnnnnnnonos. 3. El caso de España: el artículo 93 CE como “cláusula-Europa” (excursus) ...... 4, El fundamento constitucional de la integración europea en España en perspectiva de constitutione ferenda ...oooocnnccccnnncnnnnnnnnnnnnonnnccnnnnnnnnnnnnnnnnananinocnnncnnnnnos

70 71 72

ATTIDUCIÓN o. coooooooccccnnononcnnononononnnnnoconcnonnnnnnnnnnnn nono oncncnnnncnnonnnnnnnananininoss 4.2....a la articulación de una cláusula relativa a la integración europea ..... 5. Cláusulas-Europa como soporte de constitucionalización de la UE y como instrumento de europeización de las Constituciones nacionales...................

90 91

4.1. Del mantenimiento del artículo 93 CE como (futura) cláusula residual de

IV. RECAPITULACIÓN SUMARIA cocoococcononononcnnonononcncncononononcncononnnananon caco nanananon oa rnrananos BIBLIOGRAFÍA CITADA coccococoninconononcnnononcnnnnononcnnonononcnnonon on rononon ca renanon ca neranonrnnnranonranos

79 79 80 81 81 34

90

92 94 95 99

8

Índice

100 100

Tema 2

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

AGUSTÍN JOSÉ MENÉNDEZ MENÉNDEZ FERNANDO LOSADA FRAGA I. CONSIDERACIONES GENERALES o.occccccccccnnnnnnnnnnnnonononnnnnnnnnnnnnnnnnonononnnnnnnnnnnnanonoss 1. La evolución de las normas fundamentales del derecho económico de la Unión Europea en el tieMpo.......oooccccccncnonononnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnannnnccnnnnonanocnncnnnnonaninoss 2. FUENTES cocooocccncncnocnoncnnnnnnnnnncnnonnnnornnnronnn ron nnrnnnnnnnnrnnnnnnnnnnnnrnnnnnnnrnnnncnnanennacnncnnns

3. Relación entre normas de derecho fundamental económico y derecho fundamental estructural de la Unión Europea ....cccconcoooooccnnccnnnnncnnnnnonononononicininanoss II. LAS LIBERTADES ECONÓMICAS FUNDAMENTALES .occoccccoconnonnoncnnncnnnonananonnono 1. Definición de libre circulación ......oooonnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnononnnnnnnnnonononnnnnncnnonnnnnnnnnnnoss 2. Las libertades económicas en tanto que principio orientador de la acción legis-

105 105 109 112 113 114

lativa (armonizadora) de las instituciones eurOP€aS....occccccncncnnnnnnononononcnnnnns

115

efecto horizontal, límites, garantías de efectividad ........oocococcoccnonnnommss9sms>?o.

121 121 127 129 134

3. Las libertades económicas fundamentales en tanto que libertades: obstáculos, 3.1. Obstáculos a las libertades económicaS .....oooccccccnonccnnnnnononnnonnnoccnnnncnnnnnos 3.3. Los límites a las libertades económicas .......cccocccccnoncnnonnnnononnonnnnonnonononnnos 3.4. Garantías de la efectividad de las libertades económicas.......oooocconocncm..o. III. LA DISCIPLINA INSTITUCIONAL DEL MERCADO ÚNICO: LA LIBRE COMPETENCIA oooooccccccccoccoccnnnnnnnnnonnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnonnnnnnnnnnnnnnnnnnnonnnnnnnnnnncnnnnonnnnnnonoss 1. Disciplina de la estructura institucional de las empresas privadas (cárteles, abuso de posición dominante, fUSIONES).....ccccococoooooanonancnannnonnnnnononononananinanoss 1.1. Conceptos COMUNES ..ooccooocconoconnnnonnnnnncnnnoccnnoonnnnncnnnoronnoccnnnnrnnnnoronnarcnnnoss

1.2. La concentración de poder económico: el abuso de la posición dominante. 1.3. Prohibición de cárteles y acuerdos entre empresas que subviertan la disciplina de la libre competencia........ccocccccccnononoononocnncnnncncnncnnononornanonicononos 1.4. Efectividad de la disciplina del poder económico privado ....ccccccccncnnnnnnss 2. Control de las fusiones y concentraciones de emMpresaS.....ococccncccnononccnnonanoononos 3. La aplicación de la disciplina de la libre competencia al Estado: Actividad empresarial pública, intervención pública, servicios de interés económico general e. occocononnonnccnonnnnnnnonococnononrnnnoooorornnnonnnn ron rrrnnnnnnnnno nor nnnnnnnnoncnronononnannoos 3.1. Intervención pública ......oooonncccnnccccnnnnnnnnonnononnnncnoccnnnnonnnononnnnnnincncccnoncnnnnos 3.2. Actividades públicas no sujetas a la disciplina de la libre competencia: Funciones estatales y servicios que no constituyen actividad económica

4. Protección de la estructura del mercado frente al dirigismo estatal (ayudas de Estado) ..occoocconocnonoconocconoccnnoconoconoconnoconooconoconooconornnnoronooconornnnoconorcanocannocenoronn

4.1. Concepto de ayuda de Estado......ooooocccnncnncnonnncnnnnonnnnnnnnccnnccncccnonononnnnnnnos 4.3. Eficacia de la disciplina de las ayudas de EstadO ..oooooccccnnnnnnnnnonananonnnronoos

IV. LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA .ocococoncnconononononcnnonanonononcncncananononcncnnanos

1. Condiciones de acceso a la Eurozona .....cccccccccnnnconnnononocnnnccnnnnncnononononannnaninnnoss 2. Política Monetaria ...ccccccccocooncnncnnnnonononannnnnnnnnnonnannnnnnnnnonnnnnnnnnnnnnnnnnnnncnnnnenaninoso 2.1. Objetivos de la política monetarla ......oooccccccccncnnnnonnnonnonncnncccnnccnncnnnononnnos 2.2. Competencia en materia de política monetaria .......oooocccnoncnnnononnccnnnnnnnnns 2.3. Instrumentos principales de política monetarla.......ooooccncccnnnnnccncnnnnnnnnnns

136 137 137 140 141 143 146

147 147 148 150 150 153 154 159 161 161 174 176

Índice

9

2.4. ¿Un Banco Central Europeo Mutante? ....cccccccccnnnnnnonnnnanonncnnnnnnnnnnnnonnnonons

178

CIOras (IMICIO) ..coocoonocnonnononnonncnoonocarnnonorncnornornrnnrnornrnnrnorornsrnonncnnrnccnrnnonocucnnonss

180

4.1. Normas SUStantivVaS ..ooccooocccnocnnnnnonnnonnnoncnnnnnnnnonocnnnnrcnnonccnonccnnnoccnonccnoninos 4.2. Procedimiento de supervisión y coordinación presupuestaria (el Semestre ÉUTOPDEO) .ooccoocnccoonononcnoonnnoncononcnoonononnnnononnnnonornonornnnrnnnonnnnrnnnorcnnocnnonos

183

3. Supervisión prudencial del sistema financiero (macro) y de las entidades finan4. Políticas fiscal y macroeconÓMICA...ooooccoccnononnnnnnnnnonnnonanonccnoccnnnnnnononononnaninannnnss

4.3. Supervisión, vigilancia y sanción de la ejecución de la política presupuestaria y del equilibrio macroeconómicCO...cccocoonononococnnnononnnnnnnnononanoninononanss

S. Asistencia ÍINANCIEOTA ...ccccccccncnnnononnnnnnnnnnnnnnnnnn nono non no nono non non nono nan nana nn nnnnnnanna

5.1. 5.2. 5.3. 5.4.

Asistencia financiera entre los En particular, del Instrumento Asistencia financiera entre los ¿Son una moneda común y la la misma presupone la mejor

183 188

189

197

Estados miembros de la Unión Europea . UE-Europa Generación Futura............... Estados de la Eurozona..........ommmmmmmmoomooo. irreversibilidad en el tipo de cambio que infraestructura monetaria posible para la

197 199 200

V. POLÍTICAS SUSTANTIVA S.ccococononconononcnnononcnnonononcncanononcnnanononcnnanon on cnnonononcanaroncaanns

206

Unión Europea? ...coocccnocccnonconcnonocnnncnnnncnnnoccononnnoornnoncnncrnnnaconnncnncronincnninnn

205

1. Política Común de Transportes ...oooooocnccccnoncnnnnononononononnncnnononnnnnnononononananacnnnnos

207

2. Política de Energía ....ooooonnncccncnononcnnnnnnornnnnnnccnnnnnncocnnnnnnnonnnnonnorcnnnrnnnnrnnnnnnnonanons 3. Política Agrícola COMÚN ..ooooconcncnccnnncnnnnnonononnnnonncnonnnnonnnnnnnnonononnnnncncccnncnnnnonoss 4, Política Social.......ooccccccccnooooccncnnnnnnnnonocnnncnnnnnnnnnnnnccnnnnnnnnoonnncnnnnnnnnccnncnnnnnnnnninos S. Política Regional........ooooonnnccnccncnnccnnnnnnnnnononccnnccnnononnnnnnnnnnnnononncccnnncnnnnnnnnnnnnnnnos VI. RELACIÓN ENTRE LAS NORMAS FUNDAMENTALES DEL DERECHO ECONÓMICO SUPRANACIONAL Y EL DERECHO CONSTITUCIONAL NACIONAL .......

208 209 211 213

214

LEGISLACIÓN CITADA oococccononcnnonononcnnononcncanononcnnonononcnnanon caca canenonrananen cn ranananoncananonnnos

217

A) Tribunal Constitucional AlemánN.......oonnnnnnnccnnnncnnuncnnnniananonancnonaconanaconanononacinanas

223

JURISPRUDENCIA CITADA ..cccccccccnnonononccncnnnnnncnnnnnnnnonononccncnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnncrcncnnnnnnnnnnns B) Tribunal C) Tribunal D) Tribunal Bibliografía

Europeo de Derechos Humanos ....ccccccccccnnnnonnnnnnononnnccncnnncnononononononos General de la Unión Europea .....ooooooocnccnnnonnccncnnnnnononnnaninnccnnnnncncnnnoss de Justicia de la Unión Europea .....occccccccncnnnnnnnonanoonocnccnccccnnonanonnnnns: .......ccccccoccononoonononocccccncnncnnnonononnnnonocnrnnnnoncnnnnnno nro naa ni nnnnnnnncnnnnnnnnnnnnnnnos

IC B) Mercado InteriOr.......oooccnocconoccnnoconocnnnoconorconornnnocanoononoconononoccnnocenoocanocanonos C) Unión Económica y Monetarla ....oocconccccncnnnocnononnnoncnncnonocnononcnncconacconannnnnss D) COMPetencIa oocoooccccnoncnnoccnnnnonnnnccnnononnnnonnonoonnnonnnonnnrononnrnonornnnnncnnnccronincnnnss

Sitios web útiles ...........ooooooconccccccncnnnnnnonononnnnonoconcnnnnnonnnnnnn non nooo nncccnnncnnnnnnnnnnnnnnnos Preguntas OrientativVaS ...cooocccnoncnnnnocnnnocnnnonocnnncnnnnoononnononnonrnnnnornnnornnnnccnnnoccnncannnnss

223

223 224 224 225

225 226 226 227

228

228

Tema 3

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (II): Ciudadanía y Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia AGUSTÍN JOSÉ MENÉNDEZ MENÉNDEZ FERNANDO LOSADA FRAGA I. CIUDADANÍA

EUROPEA Y ESTATUS PERSONAL o.cccocccncconnconcconnnnnannncnnncnnncnncónnons

1. El estatus de “Ciudadano Europeo” ..ooocccncncnncnononononennnnnccnonnnnnnnnonononnnanaaniconos 1.1. Evolución del estatus ......ccccccccnoonooononccnncnnnconcnnnnnnononononorononnnnccnnnnonnnnnnnnnss 1.2. Análisis SISteMÁtiCO.....cococccccnnnnnonnnonnnccnncnccncnnnnnnnnnnnonnnnnnncccnncnnnnnnnnonnnnnnnos 1.3. ¿Qué ciudadanía para qué Unión Europea? ...cccccccnonooccccnnnnnnnonacanaccnnnnnnns

2. Nacionales de Estados terCerOS....oococcocnonoonocnocucnornncnnnnnnncnnnnnnornnnncnncnnnncnncnncnnnns

232

232 232 237 249

250

10

Índice

2.1. Normas generales sobre el estatus general de nacional de tercer Estado 2.2. Estatutos específicos de nacional de tercer Estado ......ooocccocccncncnnnnnnnnnmoo. II. ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA ......occccccccncccncncnnnnnnnnnonnnonnnnnnss 1. Control de las fronteras exteriOres ...ooooooonocoonoccnnncnnnnnnnnnncnnonnnnnnnnnnncncnccnnnnnncnnns 2. Inmigración y asilo..........ooooonncnncnnnncnonnnnnnnnnnnonononcnnnnnnonononnncconononononnnnccnnnnnnnanoss 3. Cooperación judicial en materia Civil ..........ooooonnnnnnnncnnnncnnnnnnnnonnnonnnncccnncnnnnonoss 4, Cooperación judicial y policial en materia penal .............ccccccnonnoncccnnnnnnonononocss 4.1. Armonización “De Minimis” de los tipos penales .......ococcnncnccccnnnnnnnm*.?.. 2. El procedimiento de nombramiento .....occcccccccnnonononnnnnnnnnncnnnnncnnnnnonononanacinonos 2.1. Consideraciones pPrevVlOS...ooccccccncnonnnncncncnnnnnonnnonncccnnonnnnconnccnnnnonnacannnccnnnnns

2.2. El sistema VIgente ....ooococcnoncncnnnnnnononnnononocconncccnononononnnnnnnnnnrcnncccnnncnnnonnnnnns IV. EL MANDATO DE LOS COMISARIOS ....cccccccccncnnnncnnnncnnoncnnnnnnnnnnnnononnononnononcnnonoss 1. El modo de ejercer el mandato: la independencia ......oooccccccncnnnnnnonnnonnnnnnnnoss 2. La duración del mandato ....cccccnconnnnoconncnnnnnnnnnnnonononnnnoconnnnnncnncnnnonononnnnaionnnss

2. 3.

1.1. El Presidente ....o.ooonnnnnnononononononon ocn onnnonon nono non nono nono Los Vicepresidentes: el Alto Representante de la Unión Europea para Ásuntos Exteriores y Política de Seguridad.......oooonncccnccnccconcnncnnnnnnnnnnonnnccnnnncnanonoss LOS COMISALCIOS .ooocccoooccnnnononenononnnnnnnonrnnnnoornnnnn rn nooo rrnnnorrnnnnnrrnonorrnnonosranoninnss

4,1. El principio de colegialidad .........ooonnncncccnnnncononnnnnnnonanonnccccnanccnononnnninnnnnns 4.2. El procedimiento de adopción de decisiones en el seno de la Comisión..

VI. LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMISIÓN cocooccccncncnnonanananononononononcncnnonnnnnnnenananos

1. Los servicios de la Comisión ....oooooooccoccncnnncnnnnonnnnonnonnconnncnnnncnnnnnnonnnonaaninicnoss 2. La “Administración paralela”: las AgenciaS.......cooooooooncnnnnnnnnonononnnnccnnnnnnanonos VILLAS FUNCIONES DE LA COMISIÓN ..concocccnnnnninnonnnnnonnnnananananonannnonnoncanranacnnnanoso 1. Consideraciones iIntroductorlaS ...occooononoonononononnnnnnnnnnnnnnnnnnnnonnnnonnnnonaninnnnnnnnss 2. La función de IMICIAtIVA .....cccccccccnnnnonnnononnnnnnnnnncnnnnnnnnnnonnnonioncccnncnnnnonnnnnnonanons 2.1. Caracterización general .......oocoooonncnnnnconnncnnnonooonocnnonnnonoronocnnnonnnaccnnnonnnonons 2.2. La función de iniciativa legislativa de la Comisión........oocccoccccccnnnnnmmmmo. 3. La función de ejecución ....ooooocncccnnoncnnnnonnonnnnnnnonanocnnnnnnnonannonnnnnnnnnnaocnnnnnnnnnss 3.1. Caracterización general ......oooonconnccoononncnnonnncnnnnnocnncnnnnnnnnronornnnonnnnaonnonons 4. La función de supervisión O control .......cccccccccnnnooonnnnonnnnnncnnnnncnnonononnnnanininnss S.

4.1. La competencia general de información e investigación ...ooooonnnonnnnnnnnmo.»..

Otras fUNCIONES ..ccoooooonnnnnccccnnncnncncnnononononnnnonnnncnnncnnnnnnnnnnnnannornnnncnnnnanonnnnnnnn

VIM.CONCLUSIÓN ooooncnconononcononcncnnanoncnnonanononconanononcnanon on nnnanon cn nanan on on nacen nano rananoarananons BIBLIOGRAFÍA .ocoocococoncncnnonnnnnanonanononononononcncnnnnn none sona nnnananananananononon on nano nano non nnnnnnnanananos

475 477 477 479 480 480 482 482 483 488 488 491 493 493 493 495 497 499 499 500 504 504 S05 507 507 508 508 509 514 514 522 523 525 528 529

14

Índice

Bibliografía expresamente Citada.....occccccccccnnononnnonnnanccnncnnnnnnnononnnnnnnnononcccnncnnnnnnnos Bibliografía complementaria .....occccccccnnnononononnnnnnncnnncnnnnnnnnononanoancccncnnncnnnnnnononnnnns Jurisprudencia citada (por orden de apariciÓn) .....oooccncccccncnnnnnnnnnononaconnccnnncnnnnnnos Documentación citada (por orden de aparición) .....ccccccnonononnnononnccnoncncncnnnonnnnnnnos Preguntas de repaso ..ccccccccccccnnncnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnn nono nono ono corno ocn nana nana nana niina Tema

529 530 530 530 532

9

El Parlamento Europeo MARÍA LUZ MARTÍNEZ ALARCÓN

JOSÉ LUIS GARCÍA GUERRERO

I. INTRODUCCIÓN eocooccncncncnnononcncnnonananonnncncnnonanan nooo coco nananenon coco nenananon naco n nenanananon ranas

II. COMPOSICIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO occcocccnccnnnonnnnncnninnonccnncananicinnonasos III. ELECCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO ..cooocccnccnnoniconnnnnonaninanconcnnnnnccnncincananns 1. Elección del Parlamento Europeo por sufragio universal directo y sistema electoral .ooooonnnnnncccnnncnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnonnnnnonononnonnnnonnnnrnnnnnnnnnonnnnononnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnoss 2. Sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo .....ooccconono...

IV. ESTATUTO JURÍDICO DE SUS MIEMBROS ..ccccocconnconcnnncnnncnnnonnnonnannnonnnconccnnnónnoso 1. Naturaleza del mandato parlamentario ......cccccccnononnnnnonnncnnnnnnnnnnnonnnnnnanonnanonoss 2. Inelegibilidades e incompatibilidades..........oocccconcccnnnonnooononcononocncnoncnonnnonononanos: 3. La prohibición de mandato imperativo ...oooooooooonccnnnonononcnnnnonononaninonncccnccncnnonons

4. Compensaciones económicas y medios materlales.............cocoocconmmmmsms***?o. 5. Libertad de circulación, inmunidad e inviolabilidad .............oooocnnoncnnnocnnnnnnnnno».

6. Adquisición y pérdida de la condición de eurodiputado ....coooooooococcnccnnnnnnnnnnnss V. ORGANIZACIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO ..ccccconcccnnonccnnnonnnnnncnninicinnonacnns 1. Singularidades que presiden su Organización ....oooooooooonnoncnnnnnnncnnnanonononinancnnnnoss 2. Los grupos políticos ..........oooooooccccononononoonnnononnccononnnnononnnnnnnnnnnnccnnccnnnnnnnnnnnnnnnss 3. Los órganos unipersonales de gobierno y auxiliares de los mismos: Presidente y Vicepresidentes del Parlamento Europeo .....ooooooooocncccnnncncnnnnnnononnnnacnonccncnoss 4. La Conferencia de Presidentes, la Mesa y otros órganos auxiliares de gobierno 5. Los órganos de formación de la voluntad del Parlamento: Pleno, Comisiones y DelegacioneS.....occccccocononooocnonnnonnonanoononnnnnnonanorocrnrnnnonanornornnnnnnenonorrrnnnonnnnanos 6. Órganos de apoyo y administrativos: los cuestores, su colegio y la Secretaría ¡COI VI. FUNCIONES DEL PARLAMENTO EUROPEO ..cccccccncnnnnnnoccccnoncnoncnnnnnnnnononoaocnnoos 1. En asuntos constitucionales........ooooooonooccnnnnnnnccnnnnnnnnnonanaconnnonnnncnnnnnnnnnnnna caninos

2. En el ejercicio de la función legislativa de la Unión .......oocccccnnnccnnnononronnosms99roo. 2.1. En la fase de iniciativa legislativa.............ooooocccccnnnnnonnnornonocononcccncnnnnonnnnos 2.2. En la fase de examen y constitución del acto legislativo en el procedimiento legislativo OrdiMariO ......ooooccccncnccccnnononononnnnccncncnnononnnnnnnnnnnnaninonoss 2.3. El papel del Parlamento Europeo en la fase constitutiva de los procedimientos legislativos especiales...........ocooooonnonoscionccncrccnnnnnorrnanorccnncnos 3. En el ejercicio de la función presupuestaria de la Unión .........oooccccncncccnnnnonmo. 4. Funciones de control del Parlamento Europeo......cccccoooooccnnnnnnnnnnonncnnnccnnnnonanos: 4.1. Instrumentos ordinarios de control: preguntas parlamentarias, interpe-

laciones, declaraciones o comparecencias, informes anuales y demás in-

formes de otras instituciones, comisiones de investigación ........ocommmmmm.o.o.

4.2. Mecanismo extraordinario de control: la moción de censura a la Comisión

539 544 547 547 559 565 565 566 569 S70 $72 S75 $77 S77 580 586 588

590 593 594 594 599 600 601 607 608 612 614 619

15

Índice

5. Otras funciones del Parlamento Europeo: la función consultiva y de deliberación, la participación en los nombramientos de otras instituciones, la participación en la celebración de acuerdos internacionales y en la adhesión de nuevos Estados, el derecho de petición ante al Parlamento Europeo, el ¡us standi ante el Tribunal de Justicia de la Unión, su intervención en el marco CEN 6. El papel del Parlamento Europeo en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad COMÚN. .ooccccncccccncnnnccnnnnnnonccnnnnncnnnnnnnnononnnaninnnnnncncnnnnonnnnnnnnnnicaninnnss

VII. PARLAMENTO

EUROPEO

Y PARLAMENTOS

NACIONALES

o.ccccoccconcononncncnna

NOTA BIBLIOGRÁFICA ..cooccononininnononcnconononcnnononcnnanononcncanononcnnanon on rnnon on rn nanon on rncanonenios

NTE Enlaces web de Interés........oooocccncncnnoncnnnnnnnnnnnnonnnonnnononn nono nnnnnnnnnnnanannnnnnnn aran EjerciciOs de TOpaSO ..ccooooooonoooocnnnnnncnnnnnnnonrnnnnnonnnnnnnnnnnnnnnnnnnn nano rnnnnnnnnnannnnnnnnnanos

Tema

621

635 637 645 650 652 652

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El Tribunal de Justicia de la Unión Europea

ÁGATA MARÍA SANZ HERMIDA

I. INTRODUCCIÓN cooocccononcnnononcnconononcnnononcnnnnanon conocen en cn nacen on en sanenon ca nanen cn renanenon cananea

II. CONSIDERACIONES PREVIAS: LA ARQUITECTURA JUDICIAL EUROPEA..... 1. El carácter completo y coherente del sistema jurisdiccional de la UE............... 2. El papel de los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros ....ocooccnonoo... 3. El TJUE como sistema jurisdiccional propio de la UE .......ooocccncncnnnnocnncnnnnnn no.» III. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (T])) ....oooccccccnnncncncnononononononcnononcnnnncnnoncnncnnonononnnnonononos 1. COMPOSICIÓN cccooocncnnccnnnocnnnncnnnnocnnnnconononnonnono no ronnnonnononnnnnnrnnnaronnnnrnnonocnncancnnioos

1.1. Estatuto jurídico y nombramiento de los jueces y abogados generales: ASpectos COMUNES ooooooocoooononoonononnnnnnnnnnnnononnonnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnncnnncnnnnnos 1.2. Los Jueces....oooccoocncnocnoncnnononononcononcnonnoncnnnnnnonncnnnornonononornnnornnnrnnnorcnnccnnnnos

1.3. Los Abogados Generales.........ooooooooconcnncnnnncncnononononononncnnccnncccnncnnononnnnnnnos 1.4. El Secretario y demás personal al servicio del T]...............oocooccommmmommmoo. 1.5. Agentes, asesores, abogados y OtrOS SUJETOS ..ccccooooooooooncoccnnnnccnnnnannnnnnnnnos

2. Organización y funcionamiento ..ccoocconnnonnonncnnnnnnononnnnnnnnnonanononcccncnnnnnnnnnnnnnnnnnos 3. COMPetenciaS ..ccooocccnnocncnnncnonocnnnonononnnonnnnonrnnnnrnnnonnnnnarnnnnonnnnonnnnnnrnnnnncnncnananacnnn

IV, EL TRIBUNAL GENERAL Y LOS TRIBUNALES ESPECIALIZADOS ..cccccccccnnnnnos 1. COMPOSICIÓN cccooocncnnccnnnocnnnncnnnnocnnnnconononnonnono no ronnnonnononnnnnnrnnnaronnnnrnnonocnncancnnioos 2. Organización y funcionamiento ..ccoccooooononnnnnocnnonnnnnnnnonononnnnanannncnnnonnnnnnnnnnnnnnnns 3. COMPETENCIAS .ooccconocccnnnccncnnnonncnnnonnnnnnnnronnnnorn nono r nono nnnnnnnrnnnnnnnnnnnnrnnnncrnnnninnss

4. La posible creación de Tribunales especializados y su desarrollo histórico...... V. ATRIBUCIONES DEL TJUE ......cccccccccncnnnnnnnnnnnnnnnnnnnonononnnnnnnonnnnnnnnnnnnnnnonononnnnnnnononnnss 1. Consideraciones generales .........ooooonnncnconnnonnnonnoncnnnnnnnonanonronononnnnanocconnnnnnonaninos 2. Tipos de pretensiones ...oooocccccccononcnnnnnonnnononcncnncnnnononnnnonnnnnnnnnnnnnccncnnnnnnnnnnnnnnnnnos

2.1. El recurso por incumplimiento .....oooooconcccnnnoncnonnnnnnnonanonicccncnccccnnnnnnnnnnnnos 2.2. El recurso de anulación ....oooonnnnnnocoononnono nono n no nono nono nono nnnnnnnnnnna nro 2.3. Recurso por OMISIÓN ..occoooccnonocnnnoconnnncnnnncnconononnnnnononncnnnoronnnccnnnoccnncannnoss

2.4. Cuestión o excepción de ilegalidad ...........ococccconononoonoccccnncncnccnnnnnnnnnnnnos 2.5. La responsabilidad extracontractual de las Instituciones y el recurso de indemnización por dañOS...ooccccnccnnononocncnnnnnnnonanonnnonnnnnonnnincnncnnnnonaniconannns 2.6. Cuestión de legalidad ...........cccoonoooononcnocccnnnnonononononnnnanonocccncccnncnononnnnnnnnos

657 661 661 662 664 666 666 667 670 672 674 675 675 676 679 679 680 682 685 687 687 691 691 695 696 697 698 699

16

Índice

2.7. Otros recursos por ImfracciÓN ...oooooooononnnncnnnnnnnnnnnnnnonnoninonccnccnncnnonononnnonnos

2.8. Las cuestiones prejudiciales .........oooncccnccnnnonnnonncnnnnnnnonoccnnccnnononocnccnncnnnnnnns VI. PROCEDIMIENTOS, TERMINACIÓN DEL PROCESO Y RECURSOS ..cocccccccno.. 1. La tramitación procedimental de los asuntos: procedimiento ordinario, modalidades aceleradas y otras especialidades procedimentales ............ooooccccncnnos. 1.1. El procedimiento OrdiNarlO......ooooooononcnnnnncnnnncnnnnononnnnnanocnnccnnonnnnnnonnnnononnos 1.2. Modalidades aceleradas........oooooonoonoonccnnnnnnnccnnononnnnnnnooccncccncnccnnnnnnnnnnnnonos 1.3. Procedimientos de solicitud de suspensión de la ejecución y de adopción de medidas cautelares .....ooooccnnccconoconnnnnnnonnnnnnnnnnnnnnnnnononnononnnnnnnnnncnncncnnnnss 2. Incidencias procesales relativas a las partes: la intervención y la rebeldía ....... 3. Modos de terminación del procesO.....ooooonccnonononcnnonnnncnnonnnanononncnnonnncnooorocnnnnnnos 3.1. La sentencia y el auto ....oooooooccnncnnnnnnonooccnnnnnnnnnononononnnnnnnonorronnrnnnnnanonoonons 3.2. Modalidades anticipadas de terminación del proceso: actos de disposición, sobreseimiento e incidentes procesales ........ooccccccccccnnonononononcccnnnnoss 4, Régimen de recursos y revisión de SentenciaS .....oooooooooconcnnononcnnnnononnnnnnoninanonoos 4.1. El recurso de CasaciÓN cmmmoncocnononnonnno nono nono nnnnn ono onnnnonnann anno 4.2. El reexaMeN..ooooooonononnonnncnno nono nonnnononononnn nono 4.3. El proceso de revisiÓN ....occcccccononononnnoncnnnncnnonnnnnnnnnnnnnnannnnccnnncnnnnnnnnnnnnnnnss

VII. RECAPITULACIÓN SUMARIA eocooconinonononcncononcnnonononcaconononcnnonononcnnonon on ranenoncnnnns BIBLIOGRAFÍA CITADA cocoococoncnconononcnnononcncanononcnconononcncononon cn cananonrananancnrananononcacanenonnos Jurisprudencia Citada ....ooocccncccnnnononnnnnnnnnnnonnnnncnnnnnnnnnncnnnnnnnonnninnnnnnnnonnnacccnncnnnnonas Enlaces de Interés .....cococccnncccnnnnnnnnnnnnnonnnonnnnnnnnn noo nnnn o nono ono n nono nono nana rnr oo

Tema

699 700 707 707 708 713 714 715 717 717 718 719 719 721 722 723 724 725 727 727

11

Las Instituciones económicas de la Unión Europea

EUGENIA LÓPEZ-JACOISTE DÍAZ

I. INTRODUCCIÓN GENERAL eocooconcncnnononcnnononcncanononcnnocononcnconononconanoncnronanononrananoncnoos

II. EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO ....cccccccccccnonononcnnononnnnnnnoncnnnnnnnnncnnononcnnonnos 1. Marco jurídico ...ooccccnooonnnnnnnnnanonnnnnnanoconnonononnnnnononoronnnnnnononnnnnnnccnnnnnnoronannnaanonss 2. Breves notas sobre su origen y evolucióÓn.......cccccccccnonoonononononcncccnoncncncnnnononononos 3. Organización y funciOnaMiento ..cccccccccnncnnnnnnnananonncnncnnnncnnnnonononnaninancccnnnnnnnnnnss

4, Funciones del Tribunal de CuentaS.....ooccccnccccncncnnnononononnncnnnnncnnnncnnononananicanonnnss 4,1. Función fiscalizadOra.......cooccoonooonnoononnnnnccnnoncnnnnnonnnnnnoninncncncnnncnnnnnnnonnnnnos 4.2. Función CONSUÍTIVA ...ooccccccccccncnonnnnnnnnncnnccnncnncnnnnonnnnnnononnnnnnnnncncnnnonnnnannnnss III. EL BANCO CENTRAL EUROPEO o.cccccccnnnnnnnnnoconnnnnnnccnnnanononnonanococncccnccrcnnonnnnonanos: 1. Marco jurÍdicO ....ooccccnononocnnnnnnnnonnnnnnnnocnnnononocnnnnonanoconnnnnncnnnnonanornnnonnnrnnnonanaronos 2. Breves notas sobre su origen y evoluciÓn.......occoccccccnnnnonononnnnnncnccnnnccnnnnnnnnnananos 3. La independencia y autonomía del BCE ......oooonnnnnnnocococonnnnnnonnononncccnccnnncnononnnos 4. Organización y funcionamiento ...oooooonccccnnncnnnnnnnnnonononinonnnnonononnnnononnnnnnnninacncnos

5. Principios y ODjetivoOS ...oooocccnccnoncccnnonononannncnnnncnnnnconnnnnnnrnnonnnnoroncccnccrcnnnnnnnnnanos: 6. Principales funciones del BCE .......occcccccnnnnononononncncnnnccnnncnnnnnonnonnnoconcccccncccnnnnnos 6.1. Garante de la estabilidad de precios y el control de la inflación como objetivo primordial........cccccccnnonoonnonononnnnonoconnnnnnnonronnnnnocccnnnncconcnnnnnnonnnnnos 6.2. Gestión de las políticas monetarias tradicionales y las novedades “no convencionales”, tras la crisis de 2008........oocnnocnnnooncnocnnocnnnocnnnocnanocaniocons

NATION

1. Tribunal de Cuentas EurOpeO....oooooooocnocccnononnnnnnnnonononnnnoncnnoncnnncnnnnnnnnnnnnninannnos 2. Banco Central Europeo .....ccccccccccnnnonononnnncncnncnnncccnnnanononnnnononocnnnnnncncnnnonnnnnnnnns

729 730 730 731 732 738 739 743 744 744 745 750 756 760 762 762 766 771 771 772

Índice

BIBLIOGRAFÍA ................. Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE..........cccccccnnnonccncnnnnnononanocnncnnnonnns Enlaces de interés .....

17 773 775 775 775

Nota introductoria a la primera edición Con la publicación de este Derecho de la Unión Europea (vol. II) se cumple un primer esfuerzo colectivo que tuvo sus primeros pasos, con la publicación de los volúmenes sobre Instituciones de la Unión Europea (vol. l) y Materiales, ámbitos problemáticos y casos prácticos (vol. II. Como director de este nuevo Manual de Tirant lo Blanch quiero expresar aquí un triple agradecimiento. En primer lugar, a Pedro Cruz Villalón por su predisposición, recién cumplido su mandato como Abogado General en el TJUE —y no obstante la asunción de otras responsabilidades, tales como la presidencia de la AEDEUR, dando así continuidad a la meritoria labor de Gil Carlos Rodríguez Iglesias (quien fuera director inicial de mi tesis doctoral)— para prologar este Derecho de la Unión Europea.

En segundo lugar, a unos colegas (Abraham Barrero, Alberto López Bas-

aguren, Agustín J. Menéndez, Luis 1. Gordillo, Xabier Arzoz, Javier Tajadura, Ignacio Molina, Manuel Cienfuegos, Mariano García Pechuán), atentos siem-

pre a mis indicaciones, y sin cuya competencia y dedicación difícilmente habría sido posible la realización de rigor que anima este proyecto personal. En tercer lugar, quiero agradecer su apoyo a Tirant lo Blanch y, de modo muy especial, a su directora editorial, María José Gálvez Salvador. Personalmente, como constitucionalista, quisiera ponderar de modo muy especial el magisterio de don Francisco Rubio Llorente, fallecido en vísperas de esta edición. Un magisterio, asimismo proyectado a la dimensión constitucio-

nal del derecho europeo, que tuve la fortuna de disfrutar durante su sabia labor de dirección de mi tesis doctoral (UAM, 1995), publicada en la colección de estudios constitucionales con un lúcido y medido Prólogo suyo (Constitución e integración, CEC, Madrid, 1996, pp. XIX-XXV). Y al calor de este recuer-

do, quisiera también manifestar mi agradecimiento, por su acompañamiento y auxilio, al Área de Derecho constitucional de la UAM y, en particular, a los maestros y amigos Manuel Aragón Reyes y Juan José Solozábal Echavarría, en cuyas manos queda ahora el legado escolar del Maestro. Por último, quisiera agradecer a todos, discentes y docentes, una acogida sin la que este esfuerzo colectivo no alcanzaría a desplegar su potencial como útil de consulta, estudio y trabajo. Gracias. ANTONIO LÓPEZ CASTILLO

20

Antonio López Castillo

Nota introductoria a la cuarta edición La publicación de esta nueva edición del volumen (1) de Instituciones de la

Unión Europea, junto al dedicado al Derecho de la Unión Europea (IU) y, en su

tercera edición, al volumen (11) de Casos prácticos, integra el manual de Insti-

tuciones y Derecho de la Unión Europea (IDUE) que, con el apoyo de Tirant lo Blanch, tengo la satisfacción de dirigir. En esta cuarta edición, me acompañan,

como

autores de sus respectivas

lecciones, Agustín J. Menéndez Menéndez y Fernando Losada Fraga, Tomás de la Ouadra-Salcedo Janini, Alfonso Egea de Haro, Josep M* Castella Andreu y Nuria González Campañá, Mariano García Pechuán, Antonio Cidoncha Martín, M* Luz Martínez Alarcón y José L. García Guerrero, Ágata Sanz Hermida

y Eugenia López-Jacoiste Díaz. Como responsable del manual IDUE me veo en la obligación de comunicar

a los lectores que, en plena tarea de revisión, entrados ya en el mes de junio,

recibimos la triste noticia del fallecimiento de nuestro colaborador Mariano

García Pechuán. Un universitario vocacional y riguroso y un colega entraña-

ble. Quede aquí constancia de nuestro pesar por tan irreparable pérdida. Por último, quisiera agradecer a todos, discentes y docentes, su generosa acogida. Gracias. ANTONIO LÓPEZ CASTILLO

Director

Campus de cantoblanco, 29 de junio de 2022

Tema 1

El proceso de integración europea. Comunidades a la Unión Europea

De

las

ANTONIO LÓPEZ CASTILLO

Catedrático de Derecho Constitucional Universidad Autónoma de Madrid

SUMARIO: I. DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS A LA UNIÓN EUROPEA: 1. Origen y evolución histórica: 1.1. Origen (antecedentes mediatos e inmediatos). 1.2. Evolución histórica (de las Comunidades Europeas a la Unión Europea). 2. Dinámica del proceso de integración: ampliación y profundización. 2.1. Ampliación: 2.1.1. Presupuesto y criterios de ampliación. 2.1.2. De la solicitud y negociación (y ratificación) de la ampliación. 2.2. Tratados de adhesión: entradas (¿y salidas?) en la Unión Europea. 3. Proceso de profundización o transformación de Europa (y constitucionalización de los Tratados de integración). 3.1. Referencia preliminar. 3.2. Ensayo de periodificación en dos fases (bien) diferenciadas. II. DE LA UNIÓN EUROPEA DE LOS “TRES PILARES” A LA UNIÓN EUROPEA DEL TRATADO DE LISBOA: RASGOS DISTINTIVOS Y CARACTERIZACIÓN (NATURALEZA Y PERSONALIDAD JURÍDICA) DE LA UNIÓN EUROPEA: 1. Hasta el Tratado de Lisboa. 2. Desde el Tratado de Lisboa: 2.1. De la naturaleza y personalidad jurídica de la UE pretendida por el TcUE. 2.2. De la naturaleza y personalidad jurídica de la UE que nace de Lisboa. 3. De los rasgos distintivos de la Unión Europea en su evolución. IM. EL FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA PERTENENCIA A LA UNIÓN EUROPEA: 1. Introducción: De las cláusulas constitucionales de apertura. 2. Consideraciones generales a propósito de las “cláusulas-Europa” en las Constituciones de los Estados miembros de la UE: 2.1. A propósito del grado de especificidad de las cláusulas de integración: 2.1.1. Tradicionales cláusulas de cooperación o/y limitaciones al ejercicio de la soberanía. 2.1.2. Cláusulas de integración de tono genérico (19) o ad hoc (2%). 2.2. A propósito de las modalidades de procedimiento: 2.2.1. A propósito de las llamadas cláusulas de asimilación. 2.2.2. De las cláusulas de integración a cláusulas ad hoc. 3. El caso de España: el artículo 93 CE como “cláusula-Europa” (excursus). 4. El fundamento constitucional de la integración europea en España en perspectiva de constitutione ferenda: 4.1. Del mantenimiento del artículo 93 CE como (futura) cláusula residual de atribución.... 4.2. ...a la articulación de una cláusula relativa a la integración europea. 5. Cláusulas-Europa como soporte de constitucionalización de la UE y como instrumento de europeización de las Constituciones nacionales. IV. RECAPITULACIÓN SUMARIA. Bibliografía citada. Jurisprudencia (y doctrina legal) citada. Enlaces. Preguntas (y tareas) de repaso.

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Antonio López Castillo

I. DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS A LA UNIÓN EUROPEA 1. Origen y evolución histórica 1.1. Origen (antecedentes mediatos e inmediatos) Europa en el pensamiento político. La invocación de Europa como cuerpo político, es un designio intermitente y diversamente formulado, según la época, sin perjuicio de soberanías nacionales. Los antecedentes de este propósito civilizatorio son innumerables. Desde los clásicos españoles de la escuela de Salamanca a los glosadores y exegetas de los acuerdos de paz que pusieran fin a las guerras intestinas en Europa (a propósito de los fundamentos del derecho internacional contemporáneo, cf. Rodríguez Carrión, 2006; Shaw, 2017).

A título meramente ilustrativo, si del pensamiento (político) en torno a Europa se trata, bien pueden mencionarse desde Jan Amos Komensky (Comenius) a Victor Hugo, William Penn o Jean Jacques Rousseau, Jeremy Bentham (autor de la expresión “derecho internacional”, alternativa al clásico “derecho de gentes”) o Claude-Henri de Rouvroy, conde de Saint-Simon y, en fin, un largo etcétera (cf. capítulos XIV —España como potencia del cuerpo político europeo— y XV —España en la Europa de las naciones—, en Idea de Europa en la España del siglo XVIIL, 2001) que, entre otras muchas figuras destacables,

incluye a Inmanuel Kant.

Del filósofo de Kónisberg hay que destacar su reflexiva propuesta, mediante proyección instrumental de una confederación republicana de Estados europeos, al efecto de salvaguardar una pacífica convivencia, la Paz Perpetua (cf. traducción al castellano de F. Rivera Pastor, Madrid, 1933). De la propuesta kantiana debiera destacarse, sobre otras notas, un gradual instrumentalismo que, ante la dificultad de constituir una unidad política global, señalaba las condiciones para acercarse a ese objetivo (ético y jurídico). Según este planteamiento, a la buena fe entre los Estados partícipes se había de sumar una triple exigencia de congruencia estructural (“la Constitución civil en cada Estado debe ser republicana”), de configuración federativa como instrumento de futurible articulación de una república mundial y de consecuente exigencia de hospitalidad universal (“Ello quiere decir —ha propuesto Truyol i Serra— que la ciudadanía mundial no anula las ciudadanías nacionales existentes, dado el carácter federativo del Estado mundial kantiano, e implica esencialmente la libertad de circulación de personas y bienes, factor de comunidad...”; cita de la página 406, capítulo XI, de su Historia de la Filosofía del Derecho y del Estado, 2. Del Renacimiento a Kant, Alianza Universidad, 3* ed., revisada y aumentada, Madrid, 1995). Con todo, la inmediata deriva de la Revolución francesa le llevaría a modular sus tesis poniendo el acento en la nota de reversibilidad.

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

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Europa como campo de juego político (1815-1919). Lejos del ideal filosófico la Europa que surge de la Revolución francesa se encaminaría de modo inconsecuente a la reafirmación política de unidades estancas. En el lapso que va del Congreso de Viena (1815) a la Europa prebélica (1914), al amparo de una diversa reposición del status quo se ralentizaron los programas constitucionales del liberalismo político y el incipiente democratismo, a medida que se asentaba el monarquismo constitucional. Y comenzaron a ponerse de manifiesto nacionalismos que, mediante un diverso grado de efervescencia, contribuyeron, junto con otras expresiones ideológicas de semejante intensidad identitaria (comunismo, fascismo), a la agudización de la crisis del parlamentarismo europeo.

El llamado “concierto europeo” expresa una realidad política de (inestable) equilibrio entre las potencias del momento. Y, al menos, en un primer momento, pudo resultar una operativa expresión directorial, que se mantuvo en sucesivas regulaciones del orden estatal europeo. Así, por ejemplo, desde el estatuto de independencia de Grecia, al estatuto de neutralidad de la recién constituida Bélgica o de Luxemburgo o a diversos tratados relativos a la conclusión de la guerra de Crimea, los Dardanelos o la cuestión de los Balcanes, por citar solo algunos ejemplos destacados. Pues bien, ese operativo directorio vino a entrar en crisis en la segunda mitad del siglo XIX, como consecuencia de una enfatización nacional que entre sus exponentes más señalados tiene la unificación de Italia y Alemania. La consecuencia más inmediata sería la efectiva quiebra del orden precedente mediante un realineamiento de aquellas potencias en dos bloques, en torno del

Primer Reich, por una parte, y mediante concertación de Rusia con Francia y

Reino Unido de la Gran Bretaña, por otra parte. En paralelo a un proceso de reafirmación nacional y consecuente recomposición del concierto europeo de naciones que culminaría con el enfrentamiento abierto entre dos bandos irreconciliables, el pensamiento europeísta comenzó a desplegarse en un doble plano, en el plano del ideal político, y en un plano de pragmática concreción e institucionalización, de diversa naturaleza y pro-

yección.

En cuanto a lo primero, cabe mencionar, entre otros muchos posibles ejemplos, la llamada saint-simoniana a la configuración de una comunidad social (ista) europea sin perjuicio de la independencia de sus naciones O la propuesta de índole confederativa debida al helvético Johann Caspar Bluntschli. En cuanto a lo segundo, se trata de un doble proceso de ius internacionalización de nuevo cuño. Característico de la primera mitad del periodo es la internacionalización de la administración de la navegación comercial por vías fluviales, como el Rin que, sin perjuicio del estatuto administrativo, en consecuencia con las tareas de gestión y policía encomendadas a sus autoridades, ocasionalmente ha podido invocarse como (remoto, si no impropio) antecedente de las instituciones comunitarias, en

24

Antonio López Castillo

atención, en particular, a la etapa inicial del proceso (cf., a propósito del transporte por vías navegables, NAIADES IIl, COM/2021/324 final). Por lo demás, se recordará que ya en la segunda mitad del siglo XIX comienza un proceso de gestación de organizaciones internacionales caracterizadas por su diverso grado de especialización (así, por ejemplo, junto a la unión internacional de correos, instaurada mediante tratado de 1874, puede mencionarse la unión interparlamentaria, de 1888) y expresivas —más allá del designio de superación del estado de naturaleza en las relaciones internacionales— de una exigencia estructural de cooperación que tuvo un punto de inflexión en torno a las llamadas conferencias de paz de La Haya. Entre las propuestas más debatidas en ese tránsito entre siglos se

cuenta la de instituir un tribunal de arbitraje, algo que, si bien no pudo formalizarse

entonces, fraguaría en la inmediata posguerra mundial con la puesta en marcha de la Corte internacional de justicia (CIJ), en 1946.

Europa como proyecto político: del periodo de entre guerras a la inmediata

posguerra (1919-1949).

1” Periodo de entreguerras

(1919-1939). En este periodo convulso, antes

que paralelismos, entre la realidad política y las alternativas de pretendida configuración de una Europa unida, se aprecia una notoria distancia. Y lo cierto es que, a las comprensibles propuestas de superación de los nacionalismos beligerantes, atendida la desoladora consecuencia de su enfrentamiento en la primera guerra mundial, vino a oponerse la realidad de paulatina descomposición de la incipiente institucionalización del orden internacional pretendido por la Sociedad de Naciones. Para valorar adecuadamente el fallido ensayo ¡us internacional que encarnara en la frustrada Sociedad de Naciones, no debe perderse de vista el contexto. Caracterizado por la radical desconfianza que latía en el Tratado de Versalles y expuesto, asimismo, a la hipertrofia de un principio de autodeterminación nacional particularmente enfatizado por el Presidente de los Estados Unidos de Norteamérica, Woodrow Wilson. De Wilson bien puede decirse que fue juez y parte de esa historia, pues si hemos de hacer caso de lo que se cuenta (cf. referencias en Samaniego, 2009),

la gestación del pacto de la Sociedad de Naciones, suscrito en Bruselas a mediados de 1919, tuvo lugar en su residencia parisina (Hotel Crillon, Habitación

315). En este periodo se cuentan diversas iniciativas, de entre las que se destacan solo dos, expresivas de las dos dimensiones del europeísmo, el doctrinal, de tono más utopista, y el político, más pragmático e instrumental al equilibrio entre Estados. e Señero ejemplo de lo primero puede considerarse la activación del movimiento

pan

europeísta

(Unión

Paneuropea,

1924)

de

Coudenhove-

Kalergí. La propuesta (en modo alguno inconsecuente con su compleja identidad, personal y nacional), tendente a la reafirmación política de

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

25

Europa en el orden internacional, postulaba su configuración como un Estado federal, los “Estados Unidos de Europa”, llamado a sentarse a la mesa de las decisiones junto a Otras potencias, como Rusia, EEUU y otros.

Gran Bretaña,

e Paradigma de lo segundo puede considerarse, en cambio, la propuesta (francesa) de Aristide Briand de creación de una especie de vínculo federal europeo, en el seno de la Sociedad de Naciones. Formulada como un proyecto de constitución de Asociación Europea, mediante memorando de 1 de mayo de 1930, era la expresiva confirmación de superación de la mutua desconfianza entre alemanes y franceses. Ello vino precedido de un Pacto de no agresión (1925, Locarno), y de la entrada de la Alemania de Weimar en la Sociedad de Naciones; así como del Pacto de Briand/ Kellog (1928), muestra de una idéntica pretensión antibelicista.

Esos intentos y la correlativa intención de avanzar hacia un mercado co-

mún sustentado en una incipiente estructura institucional, integrada por una

llamada Conferencia de Europa y un denominado Comité político, decayeron

como consecuencia de la circunstancia, política

y económica, de un momento

marcado, en particular, por la crisis depresiva de 1929,

Arrumbadas y aun burladas por el zafio discurso nacionalista del llamado “nuevo orden europeo”, tras el hundimiento del nazismo (alemán) y del fascismo (italiano), a manos de los aliados, una vez conclusa la segunda guerra mundial (1939-1945), esas y Otras propuestas fallidas mostraron su resiliencia resurgiendo —del asolado espacio que esos nacionalismos exacerbados, causantes de millones de muertes en

solar europeo, habían dejado tras de sí— como referente inmediato del constitucio-

nalismo europeo por regenerar.

Y lo cierto es que incluso durante la guerra, sobre todo en sus años finales (19431945), en términos generales, el ideario europeísta (cf. W. S. Woytinsky, Los Estados Unidos de Europa, 1927, o J. Ortega y Gasset, La rebelión de las masas, 1929, entre otras muchas referencias; cf. Beneyto, 1999) seguía estando presente en el campo de la Resistencia (así, entre otras iniciativas, de una parte, cabe referir aquí, por la significación que luego llegara a tener en el curso de la integración uno de sus promotores, Altiero Spinelli, el llamado Manifesto de Ventotene, 1943; de otra parte, si del plano de los gobernantes responsables se trata, también de 1943 data la propuesta churchilliana de un Consejo de Europa, como parte de un Supremo Consejo de ámbito mundial).

2” Inmediata posguerra (1945-1949). Es preciso reconocer que, a la hora

de superar las causas que llevaron a la segunda guerra mundial, ese manifiesto designio europeísta hubo de afrontar una constitutiva realidad de la inmediata posguerra que, como una larga sombra, se ha venido proyectando durante

(más de cuarenta) años, con modulaciones e intensidades variables, pero sin interrupción.

26

Antonio López Castillo

Esa constitutiva realidad no es otra que un alineamiento de los Estados de Europa en dos bloques que tuvo su paradigma en la Alemania demediada en dos Estados, la (ulteriormente regenerada) República Federal (Bundesrepublik Deutschland; BRD), en el Oeste, y la (ya extinta) República democráti-

ca (Deutsche Demokratische Republik; DDR), en los territorios bajo influjo soviético del Este; dicho sea, sin perjuicio de una remanente responsabilidad sobre el conjunto de Alemania particularmente visible por la presencia aliada en Berlín (hasta su reunificación al hilo de la “unificación” alemana, 1989/90).

La cesura en dos mitades del espacio nacional europeo, lejos de propiciar un avance decidido hacia la unificación del continente, potenció la puesta en marcha del proceso de articulación de un bloque occidental, política, económica y militarmente, concebido y tutelado por los Estados Unidos de Norteamérica. País que, asumiendo el desempeño de sus responsabilidades como potencia hegemónica, contribuiría a alumbrar espacios de articulación trasatlántica que, siendo complementarios, condicionaron en buena medida la realización de ese ideal europeísta al que la estrepitosa caída del exacerbado estatismo nacionalista parecía entonces brindar una oportunidad inédita. Así las cosas, pronto comenzaría a vislumbrarse que las posibilidades de desenvolvimiento del ideal europeísta habrían de cohonestarse con una subyacente “comunidad euro atlántica” de pretendida afirmación, si no multifacética, tridimensional, en los ámbitos político, económico y militar. Una comuni-

dad de intereses que, en diverso grado y según la materia a considerar, tendería a expresarse con una voz hegemónica “externa” (estadounidense) o mediante una concepción alternativa “interna” (británica).

Una primera manifestación de contrastada alternativa “interna” trasluce, a propósito de la pretendida articulación política de la Europa de posguerra, durante ese proceso de negociación abierta, en particular, entre las delegaciones francesa y británica, que tiene su punto culminante, a finales de 1948, con la aceptación por parte de Francia de la creación del Consejo de Europa, concebido como autoridad política europea (fundado el 12 de julio de 1949 y sede en Estrasburgo), con limitadas funciones pero con poderes reales (según expresión atribuida a Spaak, primer presidente del Consejo de Europa), atribuidos al comité de ministros y a la asamblea consultiva. De la creación de un Consejo de Europa, concebido como un organismo de carácter intergubernamental, que fuese compatible con otros organismos internacionales encargados de los asuntos económicos y de las cuestiones de defensa, tal y como en esos debates planteaba la delegación británica, había venido hablando Winston L. S. Churchill ya con antelación a su conocido Discurso, de 19 de septiembre de 1946, en la Universidad de Zurich. Pero a ese discurso se le ha de reconocer que, al margen de la diferenciada concepción de la proyección británica en relación con los otros países (occi-

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

27

dentales) del continente, se sitúa como un elemento relevante del proceso de reactivación de los grupos nacionales del movimiento europeo de los que surgilera la convocatoria del Congreso de la Haya o “Congreso de Europa” (9 de mayo de 1948). En su propuesta de declaración, Francia había llamado a una cooperación no sólo política, sino también económica, entre los cinco organizadores (Bél-

gica, Francia, Luxemburgo, Países Bajos y el Reino Unido), abierta a otros

países de Europa, incluida Alemania. Y cierto es que, al margen de una u otra

perspectiva (funcionalista o federalista —maximalista o posibilista—), la pron-

ta integración de Alemania en la Europa que se intentaba gestar, como marco

institucionalizado de reconocimiento de los derechos fundamentales y de los principios democráticos, era una preocupación ampliamente compartida, si no generalizada. En cuanto a la manifestación externa de ese (hegemónico) condicionamiento

de la pendiente articulación de aquella Europa de posguerra, basta con recordar que, a la influencia derivada de su presencia militar y de una tutela política particularmente visible en la República federal de Alemania (por lo singular de un proceso re-constituyente de base territorial, sujeto a administración aliada, que encarnaría en un texto constitucional (de tono transitorio), la Ley Funda-

mental o Grundgesetz (GG) que, en el tracto de su desarrollo y aplicación, antes y después de la “unificación”, acaso explique, como pocos documentos de semejante rango, el trayecto/tránsito constitucional de la Europa renacida tras la segunda guerra mundial), los Estados Unidos de Norteamérica sumarían, en particular, un marco institucionalizado en materia de defensa (OTAN/NATO) y la programación de ayuda al desarrollo económico (“Plan Marshall”) con soporte, asimismo, institucionalizado (OECE).

Por lo demás, más allá de tan singular proceso reconstituyente (del occiden-

te de Alemania), la caída de las exportaciones estadounidenses y la necesaria

reactivación de las economías europeas condujeron con relativa naturalidad a que desde EEUU se pusiera sobre la mesa un plan de desarrollo económico, mediante reactivación de los intercambios comerciales y otros mecanismos económicos y financieros, conocido como “Plan Marshall”. A semejanza de lo ya dicho con respecto a la prefiguración del Consejo de Europa, también fue mediante una intervención en la universidad, en este caso, de Harvard (1947), como el secretario de Estado George Catlett Marshall hizo

pública su concepción de “un plan de recuperación para volver a poner en pie a Europa”. Con ello se apuntaba a la reconstrucción económica de Europa, instrumental al efecto de potenciar su propia producción industrial y comercio, al tiempo que se justificaba la presencia militar, sin perjuicio de la creación de unos Estados Unidos de Europa que, por entonces, aun no se descartaba.

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Antonio López Castillo

Un plan, al servicio de cuya aplicación, se propuso la articulación de un marco institucional, la llamada organización europea para la cooperación económica (OECE, 1948; reconvertida, en 1960, en la actual OCDE). Un foro centralizado de gestión del proceso de creación de un mercado único como instrumento de efectiva interdependencia económica. Al efecto, se dotaría a la OECE

de una estructura institucional consistente

en una Asamblea general, un Consejo de representantes de los miembros con un Presidente (en el que se personificaban las relaciones de la OECE con el Consejo de Europa) y un Comité ejecutivo, integrado por siete miembros, asis-

tido por una secretaría, integrada por funcionarios internacionales. De otra parte, en su línea de preocupación por asegurar una efectiva política de defensa en un contexto caracterizado, en particular, por el desarme de Alemania, los EEUU, antes que sumarse a la invitación europea de participar en el compromiso germinal de ayuda militar o Pacto de Bruselas, pusieron en marcha el proceso de institucionalización, en materia de defensa, de la comu-

nidad euro atlántica. Con la Alianza atlántica, con la organización del Tratado

del Atlántico Norte (OTAN), la incipiente articulación de un sistema de de-

fensa estrictamente europeo, en la Unión europea occidental o UEO (creada a partir del Tratado sobre la colaboración económica, social y cultural y de defensa colectiva, firmado en Bruselas el 15 de marzo de 1948, por Bélgica, Francia, Luxemburgo, Países Bajos y el Reino Unido), quedaba en un plano subsidiario, integrada en ese comprensivo marco euro atlántico. A caballo de la inactivación (coincidiendo con la entrada de Alemania e Italia, 1954) y de su temporal reactivación (periodo en el que España pasó a formar parte de la UEO, 1990), tras un periodo previo de instrumentalización, se acordó una práctica suspensión de su actividad, por la decisión de transferir sus funciones a la Unión Europea mediante la llamada Declaración de Marsella, de 13 de noviembre de 2000. Y, finalmente, una vez articulada una cláusula de asistencia mutua (TUE, artículo 42. 7), ya no tardaría mucho el acuerdo (2010) de denuncia del Tratado de Bruselas Modificado como paso previo a la disolución de la UEO (30 de junio de

2011).

Estas manifestaciones de hegemonía estadounidense en la Europa occidental tuvieron, sin práctica solución de continuidad, un efecto mimético en la URSS que, previa reafirmación de su dictado en el espacio nacional de la Europa del Este (así, en particular, mediante la toma del poder en Checoslovaquia y el bloqueo de Berlín), se propuso asentar y fijar las bases de su hegemónica influencia. A la vista de semejante deriva de articulación económica y defensiva del espacio euro atlántico, la URSS quiso apartarse, por razones tanto más obvias

si ello se pone en relación con la vigencia de la llamada doctrina Truman, una línea ideológica de contención del comunismo. Y lejos de limitarse a quedar al margen se dispuso, de una parte, a sellar la división de Europa (mediante

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

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la sucesiva constitución de marcos institucionalizados de cooperación económica —COMECOM, 1949— y en materia de defensa —Pacto de Varsovia, 1955—, y, de otra parte, a obstaculizar en lo posible, mediante la correa de transmisión de los partidos comunistas de Francia e Italia, el pretendido proceso de creación de ese marco de interdependencia e integración económica en Europa occidental. Europa

se enfrentaba

así a un largo proceso

de divergente integración /

cooperación, que solo con la caída del régimen comunista y la consiguiente descomposición de la URSS pudo revertirse, mediante recuperación de unas soberanías lastradas, de facto (mediante caída de los regímenes sustentados en estructuras, políticas, económicas y militares, consecuentes con el ideario comunista), y aun limitadas, de iure (así, en el caso de Alemania, mediante

superación, en virtud del acuerdo 2+4, de las prerrogativas aliadas aun remanentes, sobre Berlín y sobre Alemania como tal). Sobrevino una especie de clausura formal de la llamada guerra fría, con la caída del telón de acero y la culminación de la unificación de Alemania, en el tracto que va de 1989 a 1991. Que una inercia semejante no se salva sin dificultades y deja larvadas secuelas, es algo que se viene haciendo patente en el marco globalizado de entre siglos, en una concatenación de crisis, propiciatorias de una cierta reedición de viejos modos como bien ha puesto de manifiesto el reflotamiento, en la Rusia contemporánea, de una remozada doctrina de las zonas de influencia geoestratégica, enfatizada, en particular, con ocasión de la disputa abierta con Ucrania

que, lejos de contribuir a superar, la esforzada política de vecindad de la Unión Europea no ha podido evitar.

La llamada política de vecindad es una manifestación particularmente expresiva de los límites de la Europa integrable. Gestada con ocasión de la gran ampliación (2003-04), como contribución a la estabilización y aseguramiento de su perímetro ha debido acomodarse tanto a la situación en el Este (2009) como a la que resulta de la efervescente emergencia política de la ribera sur del Mediterráneo (2011). Financiada mediante el llamado instrumento europeo de vecindad, esta política se traduce, en lo sustancial, en una triple proyección cooperativa, bilateral, interregional y transfronteriza (NDICI, 2021-2027 - Global Europe, previsión cercana a los 80 millardos de euros; cf. Reglamento de 9 de junio de 2021 y Reglamento delegado Comisión EU 2021/1530, de 12 de julio de 2021). La compleja articulación de una política de vecindad que mira al mismo tiempo al Este (Ucrania, Moldavia y Bielorrusia o Armenia, Georgia y Azerbaiyán), y al Sur (Marruecos, Argelia y Túnez; Libia y Egipto o Israel y Palestina, Jordania, Líbano y Siria), precisa de una analítica reflexión que resulta tanto más compleja cuanto más inestable sea la región y cuantos más intereses estatales vitales se trate de agregar (a propósito de las prioridades confesas de la posición española ante ese debate, se remite a la referencia “Política europea de vecindad”, en www.exteriores.gob.es). Por lo demás, esa doble proyección presenta un diverso nivel de institucionalización. Y así, los “vecinos” del Sur no encuentran otro foro para su concertación que el informal que se les brinda con ocasión de las reuniones de la Unión por el

30

Antonio López Castillo

Mediterráneo, una organización internacional diferenciada, cinos” del Este, que se venían concertando en el marco de la oriental (y, con la complementaria participación de Rusia y conocida como “sinergia del Mar Negro”, cuya gestión se europeo de acción exterior, SEAE).

a diferencia denominada Turquía, en encomienda

de los “veAsociación torno de la al Servicio

A la altura de 2022, la guerra abierta, como consecuencia de la invasión rusa de Ucrania, no solo tiene consecuencias económicas (a resultas de la paulatina imposición de sanciones; cf. Medidas restrictivas de la UE contra Rusia por sus actos en Ucrania, desde 2014, en el sitio web del Consejo -actualización a 28 de junio de 2022-), sino también políticas, a corto y medio plazo, como bien acredita, de

una parte, la solicitud del estatuto de futurible país miembro de la UE por parte

de Ucrania, Moldavia y Georgia (cf. Conclusiones del Consejo Europeo, de 23 y 24 de junio, en III, puntos 10-14, que responde positivamente a los dos primeros y, de modo condicionado, al tercero), y, de otra parte, el incremento del soporte armamentístico a Ucrania y un variado despliegue de fuerzas y sistemas operativos en Estados colindantes con Rusia, tales como las Repúblicas bálticas). Y en este contexto de alteración del status quo, con situaciones de tensión añadida (a propósito, por ejemplo, del bloqueo al exclave ruso de Kaliningrado —la kantiana Kónisberg-) ha de entenderse, también, la reactiva solicitud de pertenencia a la OTAN de Estados miembros fronterizos con Rusia, de tradicional estatuto de neutralidad, como Finlandia y Suecia (asunto, pendiente de reserva turca, a decidir en la cumbre de la OTAN, de 28 y 29 de junio 2022, en Madrid).

Un caso bien distinto de apartamiento de la reactivación económica y la garantía colectiva de defensa, antes de su vuelta a la órbita de los países democráticos (y con ello de un compromiso atlántico que cumple ya cuarenta años) fue el de la España de Franco. Dejada al margen de tales planes, no por decisión propia, sino en atención a su excéntrica marginalidad en aquellos años. Como imaginativo reflejo de tan penosa circunstancia histórica, retratada en el marco de un depauperado ambiente de autarquía económica, infantilismo político y culto al tópico idiosincrático, ha quedado en la cultura española un singular producto cinematográfico: Bienvenido, Mister Marshall, 1952, dirigida por Luis García Berlanga (coguionista con Miguel Mihura y Juan A. Bardem). En todo caso, en cuanto a los compromisos de defensa, esa inicial exclusión de la OTAN (que se prolongaría hasta los primeros años ochenta, bajo la presidencia de Leopoldo Calvo Sotelo —cf. España en la OTAN, en www.exteriores.gob.es—) se vería “compensada” por la firma de acuerdos bilaterales con los EEUU, en 1953, antesala de su reinserción en el sistema internacional (ONU, 1955) y del ulterior abandono de la autarquía, a partir ya de 1959, mediante el conocido Plan nacional de estabilización económica (cf. Bassols, 2009; Crespo, 2009).

Por lo demás, en momentos de indefinición, que muy bien puede resumir el aserto, pronunciado en pleno agosto de 1949, durante la primera reunión de la Asamblea del Consejo de Europa, la cuestión era: “qué Europa queremos construir”; cuestión, sobre la que se volvería a debatir a finales de aquel mismo año, con motivo de la primera conferencia europea de la cultura, en Lausana,

y cuya persistente actualidad sigue generando inquietud.

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

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Á esas primeras manifestaciones, a caballo de 1948 y 1949, vendrían a sumarse ensayos diversos de integración, de corte bilateral, tanto como de pretensión multilateral, ya fuese de restricto alcance regional, ya se tratase de abierta concepción europea.

En el ámbito económico, puede advertirse de la ininterrumpida sucesión de tentativas de gestación de fallidas uniones aduaneras bilaterales (así, por

ejemplo, a la pretendida unión aduanera con Italia (marzo de 1949) Francia

sumaría la frustrada tentativa de anclaje bilateral con la Gran Bretaña, como pretendido paso previo de articulación de un núcleo comunitario de la Europa en gestación) o guiadas de una racionalidad regional tanto en iniciativas de restricta agrupación regional (BENELUX, 1948, sobre una previa unión bilateral entre Bélgica y Luxemburgo) como a propósito del intento de sentar las bases para una institucionalización de pretendida proyección europea (así, por ejemplo, FINBEL, acrónimo expresivo de la fallida tentativa que, a finales de 1949, intentaba articular una colaboración entre Francia e Italia con los tres del Benelux).

Y en el ámbito de lo (político y) militar —dicho queda— de poco valió

la pronta articulación de un germen

(europeo) de garantía defensiva (UEO,

1948), atendido el solapamiento y consiguiente neutralización de su potencial,

mediante la inmediata puesta en marcha de la OTAN

(1949).

Si lo que antecede algo pone de manifiesto es que esa falta de concreción de pasos en el camino de la integración europea sólo podía llegar a superarse en el momento en que Francia (y por extensión Italia y los tres del Benelux) advirtiesen que, entre los aspectos latentes en la emergencia de los condicionantes, externo e interno, ya referidos, el punto nuclear (como ineludible presupuesto) no era otro que la normalización europea de Alemania. Por lo que ha dejado entredicho Monnet, esa certeza, no la de la centralidad de la cuestión alemana, que resultaba del todo obvia, sino la de que Francia no podría contar con aparecer ante su demediado vecino, con el que se tenían cuentas pendientes (a propósito de la cuestión del Sarre y del Ruhr), de la mano del principal sujeto condicionante interno del proceso de integración, la Gran Bretaña, resultaría sin duda determinante para entender llegado el momento de superar aproximaciones de tono grueso, profundizando en la conjugación del supremo interés nacional con los intereses comunes, a franceses y alemanes, y a los demás europeos, por extensión, mediante el operativo reconocimiento de su interlocutor, en un plano de igualdad (cf. Monnet, Memorias, pp. 286-7; en este punto, a propósito de la complementaria apreciación de una misma realidad de desiguales efectos, seguramente se impone la lectura contrastada de las Memorias de Jean Monnet y de Konrad Adenauer).

Pues bien, advertida la centralidad de ese presupuesto interno de todo posible proceso de integración, la cuestión de la integración europea, precisamente por su sustantividad, solo sería ya una cuestión circunstancial de tiempo y de modo.

32

Antonio López Castillo

Europa

como

proceso

(político) de integración

(1950-1952/53). Tras su-

perar debates internos en el Gobierno de Francia, y una vez conocida la receptividad germana a su iniciativa, desde la sede del Ministerio de Asuntos exteriores, se lanzaría al conocimiento público una novedosa propuesta de oferta (abierta) de común ejercicio de soberanía sobre “una parte de la riqueza franco-alemana”, en expresión de Monnet. El momento y el modo de comenzar quedaron así establecidos, al parecer (cf. Samaniego, 2009), tras la (octava versión de la) Declaración Schuman (1950):

“La paz mundial no puede salvaguardarse sin unos esfuerzos creadores equiparables a los peligros que la amenazan. La contribución que una ción es indispensable para el defensora desde hace más de como objetivo esencial servir

Europa organizada mantenimiento de veinte años de una a la paz. Europa no

y viva puede aportar a la civilizaunas relaciones pacíficas. Francia, Europa unida, ha tenido siempre se construyó y hubo la guerra.

Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto: se hará realizaciones concretas, que creen en primer lugar una solidaridad de agrupación de las naciones europeas exige que la oposición secular entre Alemania quede superada, por lo que la acción emprendida debe afectar lugar a Francia y Alemania.

gracias a hecho. La Francia y en primer

Con este fin, el Gobierno francés propone actuar de inmediato sobre un punto limitado, pero decisivo. El Gobierno francés propone que se someta el conjunto de la producción franco-

alemana de carbón y de acero a una Alta Autoridad común, en una organización abierta a los demás países de Europa.

La puesta en común de las producciones de carbón y de acero garantizará inmediatamente la creación de bases comunes de desarrollo económico, primera etapa de la federación europea, y cambiará el destino de esas regiones, que durante tanto tiempo se han dedicado a la fabricación de armas, de las que ellas mismas han sido las primeras víctimas. La solidaridad de producción que así se cree pondrá de manifiesto que cualquier guerra entre Francia y Alemania no sólo resulta impensable, sino materialmente imposible. La creación de esa potente unidad de producción, abierta a todos los países que deseen participar en ella, proporcionará a todos los países a los que agrupe los elementos fundamentales de la producción industrial en las mismas condiciones y sentará los cimientos reales de su unificación económica. Dicha producción se ofrecerá a todo el mundo sin distinción ni exclusión, para contribuir al aumento del nivel de vida y al progreso de las obras de paz. Europa podrá, con mayores medios, proseguir la realización de una de sus tareas esenciales: el desarrollo del continente africano. De este modo, se llevará a cabo la fusión de intereses indispensables para la creación de una comunidad económica y se introducirá el fermento de una comunidad más amplia y más profunda entre países que durante tanto tiempo se han enfrentado en divisiones sangrientas. Mediante la puesta en común de las producciones básicas y la creación de una Alta Autoridad de nuevo cuño, cuyas decisiones obligarán a Francia, Alemania y los

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

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países que se adhieran, esta propuesta sentará las primeras bases concretas de una federación europea indispensable para la preservación de la paz. Para proseguir la realización de tales objetivos, el Gobierno francés está dispuesto a iniciar negociaciones según las siguientes bases. La misión encomendada a la Alta Autoridad común consistirá en garantizar, en el plazo más breve posible, la modernización de la producción y la mejora de su calidad; el suministro, en condiciones idénticas, del carbón y del acero en el mercado francés y en el mercado alemán, así como en los de los países adherentes; el desarrollo de la exportación común hacia los demás países; la equiparación y mejora de las condiciones de vida de los trabajadores de esas industrias. Para alcanzar estos objetivos a partir de las dispares condiciones en que se encuentran actualmente las producciones de los países adherentes, deberán aplicarse con carácter transitorio determinadas disposiciones que establezcan la aplicación de

un plan de producción y de inversiones, la creación de mecanismos de estabilidad de

los precios y la creación de un fondo de reconversión que facilite la racionalización de la producción. La circulación del carbón y del acero entre los países adherentes quedará liberada inmediatamente de cualquier derecho de aduanas y no podrá verse afectada por tarifas de transporte diferenciales. Progresivamente se irán estableciendo las condiciones que garanticen espontáneamente una distribución más racional de la producción y el nivel de productividad más elevado.

La organización proyectada, al contrario que un cártel internacional tendente a la distribución y a la explotación de los mercados mediante prácticas restrictivas y el mantenimiento de grandes beneficios, garantizará la fusión de los mercados y la expansión de la producción. Los principios y compromisos esenciales anteriormente expuestos serán objeto de un tratado firmado entre los Estados. Las negociaciones indispensables para precisar las normas de aplicación se llevarán a cabo con ayuda de un árbitro designado de común acuerdo, cuya misión consistirá en velar por que los acuerdos se ajusten a los principios y, en caso de desacuerdo insalvable, decidirá la solución que deba adoptarse. La Alta Autoridad común, encargada del funcionamiento de todo el sistema, estará compuesta por personalidades independientes designadas sobre bases paritarias por los Gobiernos, quienes elegirán de común acuerdo un presidente. Las decisiones de la Alta Autoridad serán ejecutivas en Francia, en Alemania y en los demás países adherentes. Se adoptarán las disposiciones adecuadas para garantizar las vías de recurso necesarias contra las decisiones de la Alta Autoridad. Un representante de las Naciones Unidas ante dicha autoridad se encargará de hacer, dos veces al año, un informe público a la ONU sobre el funcionamiento del nuevo organismo, en particular por lo que se refiere a la salvaguardia de sus fines pacíficos. La dad de cuenta ciones

creación de la Alta Autoridad no prejuzga en absoluto el régimen de propielas empresas. En el ejercicio de su misión, la Alta Autoridad común tendrá en las facultades otorgadas a la autoridad internacional del Rubr y las obligade todo tipo impuestas a Alemania, mientras éstas subsistan”.

El Tratado

CECA, suscrito en París, el 18 de abril de 1951

(1952-2002),

daría vida a una novedosa organización dotada de una singular planta insti-

34

Antonio López Castillo

tucional —que, sin perjuicio de modulaciones y añadidos, en lo sucesivo sería replicada— que, en pleno verano de 1952, bajo la presidencia de su inspirador,

Jean Monnet, iniciaría su singladura económica pensando en el aseguramiento

de la paz europea

Si en pos de ese objetivo final pudo haberse avanzado más de ponerse el foco, no tanto en la economía, como en la cultura, tal y como, pasado el tiempo, sugiriera su inspirador, es cosa difícil de saber. Pues, como es bien notorio, en la Europa de entre siglos la cultura común pareciera cercada de lecturas particularistas, contradictorias con el universalismo que subyace al ideal de la paz supranacional.

Expresión alternativa al régimen de dominio modulado en el Acuerdo de Pe-

tersberg (1949), de sujeción de los recursos minerales yacentes en suelo alemán a las autoridades aliadas, en la CECA encarnaba un marco de (constitutiva)

relación entre iguales en instituciones y con reglas comunes, al efecto de crear una solidaridad de hecho entre las partes, entre Francia y Alemania e Italia y los tres del BENELUX que de inmediato comprendieron que se trataba, no de un paso cualquiera, sino de un primer paso en el camino de la integración europea. La Gran Bretaña (partícipe, como los restantes aliados de aquel régimen de tutela), priorizando sus intereses, como cabeza del Imperio y su condición

de aliado privilegiado de los EEUU de Norteamérica, se mantuvo al margen de

esa primera concreción comunitaria.

El acierto de esa vía pautada, mediante concretos avances, del “paso a pa-

so”, llevaría a comprender, ante una experiencia más ambiciosa pero fallida, que, aun en materia (política y) militar, parecía recomendable seguir esa cau-

telosa vía de integración funcional (cf., con carácter general, Truyol i Serra,

1972). Así, al hilo de las exigencias norteamericanas de compromiso europeo con la defensa colectiva, con ocasión de la crítica situación en la península de Corea, al inspirador de la CECA le pareció llegada la ocasión de avanzar en la constitución de un ejército europeo y así se lo haría saber al primer ministro René Pleven. Pero lo cierto es que la pretensión, puesta de manifiesto en el seno de la Asamblea Nacional francesa, de anudar ese plan de comunidad militar a seis a una Comunidad política europea (CPE) -que, a lo largo de seis meses, de

septiembre 1952 a marzo de 1953, había venido elaborando una asamblea ad hoc, quedaría frustrado, a finales de agosto de 1954, por un rechazo (de 319 contra 264 votos) encabezado por los gaullistas. La frustración de ese plan de creación de un “ejército europeo” que en la República Federal de Alemania había dado ocasión para reflexionar en torno al sentido y alcance de la apertura, ex artículo 24.1 LF Bonn (del detalle de aquellos debates, cuyas actas se recogerían en tres voluminosos tomos, se da cuenta en López Castillo, 1996), por más que llegase a tener consecuencias en lo que al inestable equilibrio de la relación entre Francia y Alemania se refiere (descartada la posibilidad de creación de un ejército común, las autoridades alemanas comenzaron a desentenderse de su

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

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compromiso a propósito del estatuto europeo del Sarre, poniendo en marcha un proceso político conducente a su reintegración lo que, previo rechazo en referéndum de la propuesta francesa de autonomía, finalmente condujo a su ingreso efectivo, como un Land más, en la RFA, a partir del uno de enero de 1957 -dicho sea sin perjuicio de los derechos sobre el carbón que Francia retuvo hasta la tardía fecha de 1981), no tuvo el efecto de dejar en suspenso un proceso de integración comunitaria, recién inaugurado mediante el TCECA, que, sin dilación, se volvería a relanzar. La condicionada normalización de Alemania e Italia, con el tránsito del Pacto de Bruselas a la UEO, enmarcada en la OTAN, contribuiría a superar el contratiempo que el abandono de la configuración de una fuerza disuasoria conjunta había supuesto (a propósito de lo real en el constructo europeo, cf., por otros muchos, Judt, 1996

y 2006).

La discontinuidad de Francia en esos ámbitos no excluye una centralidad que, sin perjuicio del estado de la cuestión en la superpuesta comunidad euroatlántica de defensa, desde su asentada posición como potencia nuclear europea, episódicamente produce iniciativas de compromiso compartido en este campo (cf. Decisión del Consejo, de 11 de diciembre de 2017, por la que se establece una cooperación estructurada permanente, en la que participan 25 Estados miembros, con exclusión de Dinamarca y Malta, además del Reino Unido de la Gran Bretaña, ya entonces en vías de retirada de la UE, en proceso de articulación en sus diversas vertientes -cf. conclusiones del Consejo Europeo, 28 y 29 de junio de 2018-); más reciente es la propuesta de una pretendida “comunidad política europea” o “Europa en sentido amplio” (cf. Conclusiones Consejo Europeo, 23 y 24 de junio de 2022, EUCO

24/22, 1.

El objetivo de avanzar en la integración europea tenía entonces que situarse

en la lógica de la Declaración Schuman si es que, por decirlo con palabras que se atribuyen a su inspirador —y creador del Comité de acción para Europa (1955)—, se quería hacer de Messina una estación de paso hacia los Estados

Unidos de Europa (cf. Pérez Bustamante, 2008; Pescatore, 1990).

1.2. Evolución histórica (de las Comunidades Europeas a la Unión Europea)

1” Generalidades. A la fallida pretensión de aceleración en el proceso de integración, mediante creación de espacios institucionalizados de integración militar y política, sucedería, en la voluntad de continuar avanzando, el denominado relanzamiento del proceso de integración económica. Y con ello, al hilo de los debates expresivos de esa pretensión, se vendría a poner nuevamente de manifiesto lo que antes se ha caracterizado ya como la expresión “interna” de los elementos condicionantes del proceso de integración. Durante las negociaciones se pusieron sobre la mesa discrepancias acerca del modelo a seguir al efecto de avanzar en la integración europea. A la idea de avanzar en la creación de una comunidad comprensiva que no se limitase a la institucionalización yuxtapuesta de diversos ámbitos económicos, se vino

36

Antonio López Castillo

a oponer la tesis de la medida institucionalización de sectores diferenciados,

tales como los transportes, la agricultura, etc. Por lo demás, al planteamiento

ortodoxo de comunitarización, mediante sujeción a instituciones y normas comunes, en línea con lo ya establecido mediante el TCECA, se vendría a oponer

la pretensión (británica) de limitarse a establecer una mera liberalización del

comercio y a no sobrepasar la línea del tratado-ley que se iniciara con el establecimiento de la CECA.

Por más que la historia sea bien conocida, es conveniente subrayar el reflejo de esa contraposición (interna) en Europa. Pues frente al designio de articular un programa de gradual establecimiento de un “mercado común” (exponente de un compromiso franco-germano, conciliado mediante la yuxtapuesta articulación de una específica Comunidad Europea de la Energía Atómica o Euratom y una llamada Comunidad Económica Europea —sin la que aquella Alemania, aun demediada, se resistía a aceptar la creación del mercado común de materiales fisibles—, mediante los Tratados de Roma, de 23 de marzo de 1957, en vigor desde el 1 de enero de 1958), la Gran Bretaña, una vez contrariados sus intereses por una decisión, a seis, no compartida, se propuso la creación

de una alternativa congruente con sus tesis, con la manifiesta pretensión de contrarrestar ese programa de avance comunitario. Pero lo cierto es que la Asociación europea de libre (inter) cambio (AELC/ EFTA), fundada en Estocolmo, mediante acuerdo (de 4 de enero de 1960; en

vigor desde el 3 de mayo de 1960) suscrito por su inspiradora, la Gran Bretaña, junto a otros seis países (además del anfitrión, Dinamarca, Noruega, Portugal, Austria y Suiza), apenas surtiría el efecto deseado por los británicos que, a toda prisa, en enero del año siguiente, solicitaron ya, por primera vez, el ingreso de la Gran Bretaña en las Comunidades Europeas. Lo evidente de la instrumentalización británica de la AELC llevaría a seguir sus pasos a otros miembros de la organización (Irlanda, Dinamarca y Noruega). Pero tan pronta rectificación británica topó con un escollo insuperable con la elección, el mes de junio siguiente, del general De Gaulle como Presidente de la República francesa. Su convicción profunda acerca de que los británicos pondrían siempre por encima de los intereses de Europa el común interés con su aliado trasatlántico, le llevó a vetar esa primera solicitud en 1963 y a oponerse de nuevo al ingreso solicitado, por segunda vez, en 1967. De modo que solo tras su dimisión se pudo dar curso a la solicitud de los británicos. La AELC que, a medida que sus integrantes se fueron comprometiendo con el proceso de integración, pareció estar cerca de su fin, se mantiene con un grupo residual de países, dos alpinos, Suiza y Liechtenstein, y dos nórdicos,

Noruega e Islandia.

Noruega se mantiene como uno de los dos miembros originarios del Convenio de Estocolmo, tras sucesivos intentos fallidos, en vía de referéndum, de su negociada asunción del estatuto de país comunitario (lo cual no excluye su participación, así

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

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como en el EEE, en diversos acuerdos, como Schengen, Europol o Eurojust, y programas, como Erasmus).

El otro miembro originario, Suiza rechazaría, asimismo, en vía de referéndum (6 de diciembre de 1992), participar en el Espacio económico europeo, un acuerdo por el que se abría la participación en el mercado interior europeo a los países AELC. Su articulación jurídica con la UE se sustenta, en consecuencia, en una serie de (diez) tratados bilaterales (sin olvidar su asociación en el marco de la investigación, innovación y formación, en torno del “Horizonte 2020”; cf. Decisión del Consejo, 2014/954/Euratom, de 4 de diciembre). Por lo demás, desde 1924, participa de una unión aduanera (luego, económica) con Liechtenstein. Islandia, por su parte, tras un amago de ingreso en la UE, como consecuencia de la práctica quiebra de su sistema bancario durante la crisis financiera, y tras varios años de negociaciones, se retractaría de su decisión inicial, retirando su solicitud de ingreso, por carta, dirigida a las autoridades comunitarias, entregada a la Presidencia letona (entonces) de turno, el día 12 de marzo de 2015 (a finales de 2020, esa suspensa negociación era una cuestión abierta, dada la división de opiniones, entre los socios del gobierno islandés).

2” De los Tratados de París (TCECA: 1952-2002) y Roma (ICEE y TCEEA: 1958) al Tratado de Lisboa (2009): apunte esquemático Como quiera que de la evolución seguida en el proceso convencional de fundación de la UE se trata más adelante (cf. epígrafe 2) y que del desglose pormenorizado de la serie convencional que explica el proceso de integración nos ocupamos en otro lugar (cf. IDUE, vol. IH, lección primera), en lo que, por exigencia sistemática, aquí sigue, la referencia se limita

a un apunte esquemá-

tico de los principales hitos relativos a su evolución hasta la reforma operada mediante el Tratado de Lisboa. Un intento pragmático de superación, material y formal, de la situación de estancamiento, previa a la crisis financiera, que resultara de la “crisis constitucional” generada por ese “fallido” ensayo de relativa constitucionalización del modelo inicialmente articulado en los Tratados de París y Roma, mediante el 1o nato TcUE. De la evolución de los Tratados de París y Roma puede darse cuenta, en un doble sentido, lato o estricto. En un sentido lato, se habría de hacer una premiosa relación de disposiciones de derecho derivado (muchas de las cuales encontraron más tarde reflejo en los Tratados mediante su reforma), así como de líneas doctrinales presentes en resoluciones jurisdiccionales, e incluso, en alguna medida, de convenciones

y acuerdos interinstitucionales. En sentido estricto, el foco se ha de poner solo en las reformas convencionales, limitándose, además (dado que, de modo comprensivo —en su contexto, al hilo de la evolución del sistema institucional— de las reformas institucionales se trata en la lección cuarta de este mismo volumen), a una simple referencia de los principales Tratados de reforma, desde el Acta única europea (AUE), a la reforma (refundadora de la UE) que comporta el Tratado de Lisboa.

38

Antonio López Castillo

Mediante el AUE (1987), a mitad de los años ochenta, con el debate sobre

la unión política y económica ya en perspectiva, se produjeron diversos avances, en lo que se refiere, en particular, a la normalización, mediante explícito

anclaje en los Tratados de las correspondientes bases jurídicas, al efecto de adoptar medidas y emprender acciones que, hasta entonces, se habrían realizado mediante una extensiva invocación de la cláusula de compleción competencial (artículo 235 del entonces vigente TCEE), mediante el enriquecimiento

de los procedimientos decisorios (así, en particular, en virtud de la previsión de

un denominado procedimiento de cooperación, que en determinados asuntos permitía al PE una adicional intervención en segunda lectura o mediante la previsión de sumar al TJUE una Tribunal de primera instancia), y, en fin, a propósito de una cooperación política que avanzaba en paralelo a la emergencia

del Consejo Europeo.

En aquella atribulada Europa en tránsito (1989-90), en la que sobre la difi-

cultad “irlandesa” para su ratificación, se había hecho notar una acerba crítica doctrinal a esa contenida reforma mediante el AUE (cf., por todos, Pescatore,

1986), en un ambiente de reclamación de pasos más decididos en el ralentizado proceso de integración, se acordaría la realización de unas conferencias a propósito de la potencial dimensión política y económica de una futurible

Unión Europea. Pues bien, como se ha de ver, en lo que sigue, el resultado sería

una especie de híbrido o mixtura, una UE ¿n fieri, en virtud del ensamblaje de una amalgama de regímenes comunitarios, revisados o de nuevo cuño (la ex-

presión más plementario miembros o y monetaria,

clara de esto sería el novado TCE y el reconocimiento de un comestatuto de ciudadanía de la Unión a los nacionales de los Estados la programación de la gradual creación de una unión económica etc.), e institucionalizada cooperación, en materias de interior y

exterior (como aun se ha de ver, en detalle). Y todo ello, conjuntado, bajo la rotunda (pero, imprecisa) etiqueta de Unión Europea (Tratado de Maastricht,

1993). La provisionalidad y apertura del proceso de articulación que venía a ponerse en marcha con ese nuevo Tratado sobre la Unión Europa (TUE) quedaría particularmente de manifiesto a la vista de la explícita programación de su modificación que, de inmediato, en dos pasos sucesivos, se produjo, mediante los Tratados de Ámsterdam (1997) y de Niza (2001).

El relativo agotamiento de esa pautada vía de reformas y su relativa inoperancia al efecto de dotar a las instituciones de los procedimientos precisos a los efectos de afianzar esa Unión Europea in fieri, ante la perspectiva inminente de una práctica duplicación del número de sus Estados miembros, llevaría finalmente al convencimiento de la necesidad de ensayar nuevas vías. En ese sentido, de la conocida Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión Europea (anexo I, a las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo, de 14/15 de diciembre de 2001) saldría la encomienda de una vasta

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

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tarea refundidora mediante la puesta en marcha de una segunda convención, en la expectativa de que (como en la primera convención ya había sido el caso, con la aprobación por consenso de una Carta de derechos fundamentales de la UE) se pudiese convenir un texto al efecto de acometer la reforma de los Tratados. Y lo cierto es que la convención haría eso, y algo más, pues, lejos de ceñirse

a las concretas indicaciones de la Declaración (cf. punto Il. Retos y reformas de una Unión renovada que se desglosaba como sigue: un mejor reparto y definición de las competencias de la Unión Europea, la simplificación de los instrumentos de la Unión, más democracia, transparencia y eficacia en la Unión Europea y el camino hacia una constitución para los ciudadanos europeos), se propondría —y conseguiría— acordar un texto integrado, que pronto comenzaría a ser visto como una especie de “Constitución” o “Tratado constitucional” (IcUE, 2004-5).

Pero, el momento de ilusión constitucional que pudo generarse en amplios sectores de la población pronto devino historia. Y no se trataba solo de olvido,

sino de algo más. Pues, a la frustración de esa “ilusión constitucional” (formalmente a manos de Francia, en esta ocasión en vía de referendo, no en la vía

parlamentaria que en los años cincuenta frustrara la entonces debatida dupla, CED y CPE), seguiría la “desilusión” que, como entonces, solo mediante una

vuelta a la tradicional vía de reforma de los Tratados en vigor se pudo superar. En realidad, en ese trance, la república francesa no estuvo sola; pues, bien de un semejante modo político o bien mediante su ya (por entonces) característica modalidad de (mediato e impropio) control (previo al depósito del instrumento de ratificación) de constitucionalidad de los tratados de integración, otros países fundadores (Países Bajos y Alemania, respectivamente) secundaron esa renuente actitud, por no decir nada de la (renuente) Gran Bretaña que se habría limitado a esperar y ver. Por lo demás, entre 2005 y 2007, se produjeron diversos intentos de reactivación de ese singular “proceso constitucional”, por parte, tanto de las asociaciones y grupos que habían proliferado al calor de las vías de comunicación electrónica abiertas durante los trabajos de la Convención (2001-2003), como desde medios académicos y otras elites de aguzada conciencia europeísta (a título de ejemplo, a propósito de una reunión convocada en Madrid, a principios de 2007, por los que entonces se llamaron “amigos de la Constitución europea”, cf. López Castillo y Molina, 2007).

El Tratado de Lisboa (acordado en diciembre de 2007) vino a replicar con

inusitada exactitud las extensas y pormenorizadas instrucciones que, de un modo inusitado en la ya larga historia del evolutivo proceso de integración europea, nunca antes visto, había impartido el Consejo europeo de junio de 2007 (en el que, con toda claridad, se anunciaba el abandono del término y de los símbolos relativos al concepto de Constitución y, sin perjuicio de la emergencia de la UE, se mantendrían, reformados, el TUE y el —TCE, que pasaría a denominarse— TfUE, sin olvidarse de la remanencia del TCEEA).

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Antonio López Castillo

Se venía a salvar, así, una situación de “crisis constitucional”, pero no sin

pagar el precio de una asimetría, si bien no desconocida, potenciada ahora mediante el reconocimiento de regímenes específicos, futuribles y actuales. De una parte, mediante la diversificación de las alternativas al método ordinario de integración, buscando dotar de flexibilidad la evolución de un proceso que, precisamente en supuestos de resistencia al cambio, requiere de la generación de confianza antes que de la imposición o el dictado. Y, de otra parte, en una línea tradicional, mediante concertación de cláusulas de excepción o exclusión —a propósito de lo que, como bien es sabido, entre todos los Estados miembros, destaca el caso de la (saliente) Gran Bretaña—.

Que, en su equívoca funcionalidad, la puesta en marcha de cooperaciones reforzadas al tiempo que permite avances de vanguardia, puede generar desconfianzas en la retaguardia, es cosa que se advierte sin grave dificultad. Y no solo, si el asunto se enfoca desde la perspectiva de España. Á propósito, la secuencia que va de la primera a la segunda aplicación de una cooperación reforzada en la Europa post-Lisboa puede muy bien ilustrar sobre el sentido de esa equívoca apreciación. Impulsada, con ahínco, por la presidencia española de turno la primera (a propósito de la ley aplicable al divorcio y separación legal de parejas internacionales, 1P/10/917, MEMO/10/100, DOUE, de 22 de julio de 2010, y Reglamento del Consejo relativo a la normativa aplicable a los procedimientos internacionales de divorcio, DOUE, 29 de diciembre de 2010), la segunda no se haría esperar, en este caso contra su manifiesto criterio, mediante una decisión concertada (que, de no haberse insistido tanto en la primera, acaso no se hubiese adoptado contra la manifiesta y reiterada oposición de las autoridades —italianas y— españolas), en relación con la patente unitaria de la Unión Europea (cf. STJUE, Gran Sala, de 5 de mayo de 2015, as. C-146/13 y C-147/13 que, en respuesta a la tardía oposición ante el régimen lingúístico excluyente articulado mediante esa cuestionada iniciativa, deja cerrada toda efectiva vía de reacción). A propósito de las cooperaciones reforzadas, por su sistemática síntesis, cf. Wessels y Gerards, 2018.

Por lo demás, a la crisis constitucional ha seguido una crisis financiera que,

mediante una transitoria mudanza al derecho internacional, para comunitario,

ha tenido efectos indudables en el equilibrio de intereses nacionales, potenciando la centralidad decisoria de los directorios latentes en el seno del Consejo

Europeo. Y ello, además, de un modo asimétrico potenciado, de modo inopi-

nado, en virtud de un cambiante estándar “esencialista” aplicable con ocasión de la advertida práctica de singulares controles de constitucionalidad, en la fase preliminar de la toma de decisiones tanto como en el tracto de su puesta en práctica y sucesiva aplicación. A propósito, destaca la concatenada secuencia que va del singular Auto prejudicial del TCFA, de 14 de enero de 2014, OMT, pasando por su sentencia de 21 de junio de 2016, Gaurweiler, e.a. (cf. STJUE, as. C-62/14, de 16 de junio de 2015), al Auto prejudicial de 18 de julio de 2017, PSPP, y su controvertida sentencia Weiss, e.a., de 5 de mayo de 2020 (cf. STJUE, as. C-493/17, de 11 de diciembre de 2018).

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En este punto, no se ha de insistir en la crítica de resoluciones sobre cuya inconsistencia dogmática y disparatado planteamiento se vuelve con un variado énfasis en otras lecciones (cf., en particular, IDUE, vol. L, lección 2*, y vol. II, lección 5?).

Como quiera que sobre los llamados Tratados para comunitarios se vuelve más adelante (cf. IDUE, vol. II, lección primera), será suficiente aquí con una simple advertencia a propósito de la cesura abierta, en este contexto de con-

catenada sucesión de crisis (financiera y económica, política y social), entre

la constitutiva exigencia de una presupuesta racionalidad comunitaria y esa emergencia de unilateralismo —o/y multilateralismo internacionalista— que es ya característica de la Europa de entre siglos (cf. López Castillo, 2011). Si, tras la reactiva intervención estatal al efecto de modular los intensos efectos de la crisis sanitaria COVID-19, se afianza o no la UE, mediante un refuerzo de sus capacidades decisorias y disponibilidades presupuestarias, es algo que va a depender en buena medida de la efectiva recomposición de su estructural desequilibrio entre las facetas monetaria y económica, al interno de la Eurozona. Pues bien, a finales de mayo de 2020 se anunciaría la propuesta de un llamado fondo de recuperación y un nuevo presupuesto de la UE, para el septenio 2021-27, al efecto de relanzar la economía (cf. lección 2). Por lo demás, la invasión de Ucrania por la Federación rusa ha dado lugar a una guerra abierta en la frontera oriental de la Unión de consecuencias difícilmente calculables y que a mediados de 2022 ya tiene consecuencias económicas (como consecuencia, en particular, del encarecimiento de la energía y el bloqueo de productos agrícolas) y, de inmediato, también consecuencias geoestratégicas (cf. cumbre de Madrid, OTAN).

2. Dinámica del proceso de integración: ampliación y profundización 1.2. Ampliación 1.2.1. Presupuesto y criterios de ampliación 1” Presupuesto de admisión (y permanencia) en la UE. A medida que se avanza en la ampliación del número de participantes en el proceso de integración europea, la cuestión geopolítica de lo que deba o no considerarse como parte de Europa es algo que va cobrando una creciente relevancia. La perspectiva geopolítica juega, sin duda, un papel relevante, pero lo cierto es que la cuestión se complica en la medida en que, al amparo de los mecanismos convencionales de tutela en el marco del Consejo de Europa, se afiance una comunidad paneuropea de los derechos. Si en el horizonte de la Unión Europea puede vislumbrarse o no esa extensa “comunidad europea ampliada” (o “euroasiática”) de los derechos, es algo ciertamente dudoso, por más que ese

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grado de incertidumbre no parezca el mismo a medida que la mirada se pose en unas u otras zonas fronterizas de la Europa nuclear (sobre lo ambiguo de la realidad geopolítica a integrar, cf. Rubio Llorente, 1996, b).

Una vez situados en esa vasta periferia europea, las respuestas en un sentido o en otro precisarían ya de un mínimo apoyo argumentativo. Los avances en la clarificación del sentido y alcance posible del estatuto de vecindad europea que la UE se esfuerza en clarificar contribuyen en alguna medida a simplificar la cuestión. Pues, decir que Uzbekistán no es parte de Europa, por más que pudiera ello ser objeto de discrepancia, acaso pueda concitar mayor acuerdo que decir que no lo es Georgia o Líbano o Argelia o Marruecos, países mediatamente ligados a la UE mediante la política europea de vecindad (pev). Si el desacuerdo gana o no en intensidad, cuando esa negativa se hace extensiva a Bielorrusia, es asunto poco dudoso (cf. Conclusiones Consejo Europeo de 23/24 de junio de 2022, punto 31). Un tanto más dudoso puede ello parecer a medida que del círculo de vecindad institucionalizada se pase al espacio más próximo de los países candidatos y en proceso de negociación cual es el caso de Turquía (a propósito del controvertido estado de su candidatura, cf. conclusiones del Consejo europeo, de 22/23 de marzo de 2018, puntos 12-16, y, así como las conclusiones de 25 de marzo de 2021, las adoptadas en el ya referido Consejo europeo de junio de 2022, en cuyo punto 30 se recuerda que “Turquía debe respetar la soberanía y la integridad territorial de todos los Estados miembros de la Unión Europea”). Por otra parte, el hecho de que se reconozca esa condición es solo un presupuesto, que no un seguro, no ya para llegar a ser parte de la UE, sino incluso para asociarse a la misma (dicho sea, al margen de inopinados cambios de circunstancia; cf., si no, el tracto que va del negativo referendo neerlandés, a propósito del acuerdo de asociación con Ucrania, de 6 de abril de 2016, al consensuado reconocimiento y expresa concesión del “estatuto de país candidato a Ucrania (y a la república de Moldavia)” —punto 11, Conclusiones del ya referido Consejo Europeo de junio -23/24- de 2022). Quiere ello decir que, sin perjuicio de que ante determinadas solicitudes de pertenencia a la Unión Europea pueda darse una respuesta negativa mirando al mapa, como regla general, a los países solicitantes de ingreso en la UE se les habría de dar una respuesta fundada; es decir, una respuesta suficientemente congruente y motivada, no discriminatoria y libre de prejuicios arbitrarios (dicho sea, sin perjuicio, de la gradualidad en la respuesta). De la negativa ante una hipotética solicitud (uzbeca, por ej.), por inexistencia del presupuesto que representa ser parte de Europa, por más que se llegase a acreditar el cumplimiento de otros requisitos y condiciones, a la aceptación, advertida la suficiencia de requisitos y condiciones, de candidaturas acreditativas de su dimensión (no solo territorial) europea. Y tal resulta, en particular, desde que comenzara a examinarse el fragmentado puzzle estatal que ha venido resultando de la sucesiva desintegración de la antigua Yugoslavia, dos de cuyos fragmentos —Eslovenia y Croacia— son ya parte integrante de la UE; estando el resto en una diversa fase de aproximación. Al efecto, como fruto de la experiencia de negociación con Croacia (que, mediante su próxima incorporación a la eurozona, con fecha 1 de enero de 2023, ahonda en su proceso de integración; cf. Conclusiones Consejo europeo, junio 2022, punto 23), ya en la estrategia de ampliación (2011-12) en los llamados Balcanes occidentales, la

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exigencia de observancia de la cláusula de Estado de derecho, se pondría en el centro de una condicionalidad reforzada en lo sucesivo (cf. Conclusiones del Consejo sobre el proceso de ampliación/estabilización/asociación, de 18 de junio de 2019, en línea con la Estrategia para los Balcanes occidentales, adoptada por la Comisión Juncker, a comienzos de 2018). En primera línea, como países candidatos, en fase de negociación, se encuentran Montenegro y Serbia (cf. Plan económico y de inversiones de soporte y ayuda para un acercamiento de los Balcanes, en la perspectiva de una eventual adhesión no antes de 2025). Y a la espera, siguen estando Bosnia-Herzegovina (cf. acuerdo de estabilización y asociación data de 1 de junio de 2015; cf. puntos 20 y 21 de las Conclusiones del ya referido Consejo europeo de junio de 2022, en donde se constata que el acuerdo político en Bruselas, de 12 de junio de 2022, abre la perspectiva de una pronta concesión del estatuto de país candidato) y el fragmento desintegrado más reciente —sin reconocimiento unánime en la UE—, la llamada república de Kosovo —sujeto a compromiso bilateral con Serbia, como conditio sine qua non— (cf. acuerdo de estabilización y asociación, de 1 de abril de 2016; cf. punto 19 de las Conclusiones del Consejo Europeo de junio de 2022). Y, decidida la apertura de negociaciones, se inicia un proceso incierto con Macedonia del Norte (así denominado conforme al Acuerdo de Prespa, 2019, que puso fin a su enconada disputa con Grecia sobre el uso del término “Macedonia”; cf. el llamamiento al acuerdo político con Bulgaria en el punto 18 de esas mismas Conclusiones) y Albania (cf. Consejo de asuntos generales, de 25 de marzo de 2020, 7002/20, ELARG 20, COWEB 35, relativo a la ampliación y proceso de estabilización y asociación de las repúblicas de Macedonia del Norte y Albania; y, a propósito de la apertura de negociaciones, cf. informe de la Comisión al Consejo, diciembre de 2020). Con el disgusto de esos países de los Balcanes occidentales (una vez frustradas sus pretensiones en la fallida reunión previa al Consejo Europeo de junio de 2022) contrasta la suerte corrida por las solicitudes de reconocimiento del estatuto de país candidato presentadas, al calor de la guerra en Ucrania, tanto por ese país, como por sus vecinos moldavos y georgianos (pues a sus solicitudes, de febrero y marzo de 2022, se ha dado respuesta positiva, de inmediato, como en los casos de Ucrania y Moldavia, o mediatamente, con condiciones, como ha sido el caso en relación con Georgia; cf. puntos 11 y 13 de las referidas Conclusiones del Consejo europeo de junio de 2022). En este contexto, acaso pueda llegar a tener cierto recorrido la propuesta de una especie de concéntrica "confederación europea", lanzada por el presidente de la república francesa, E. Macron, ante el PE, el 9 de mayo de 2022, como ensayo de novedosa articulación política de un círculo externo a la UE, en el que a unos y a otros aspirantes al ingreso en la UE se les pudiera brindar un previo espacio para la cooperación política y de seguridad y en relación con la energía, el transporte y la inversión en infraestructuras, incluyendo, en su caso, flujos de libre circulación, en particular, de los jóvenes. Por lo demás, de la experiencia ya habida bien puede colegirse que en relación con el sentido de la respuesta y, en todo caso, en atención a su efectiva puesta en práctica, se ha podido pasar de apuntar a la falta de unos u otros presupuestos de adhesión, tratando de eludir descalificaciones de corte identitario (acaso, por consideraciones de porte tacticista). Repárese, a este propósito, en la contrastada y muy diferente respuesta y práctica a las solicitudes procedentes de Turquía y Marruecos.

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Antonio López Castillo

En el caso de Turquía, una candidatura guadianesca, prácticamente desde la apertura de negociaciones, en 2004 (recuérdese que su candidatura, pendiente desde 1987, viene de 2002, en la Europa de entre siglos), pronto comenzaría a ponerse políticamente en duda una “europeidad” que la deriva política (y militar) de la actual Turquía pareciera haber venido a confirmar, de modo que, sin perjuicio del mantenimiento formal de las negociaciones de adhesión y de la significativa cooperación entre la UE y Turquía, el ambiente se enfría (exponente de ello sería la decisión del consejo de la Unión, de 13 de diciembre de 2016, de no seguir abriendo capítulos a la negociación) en la confluente incidencia de una deriva autoritaria que pone un rumbo divergente con respecto a los estándares expresivos del constitucionalismo europeo (desde la restricción del ejercicio de las libertades de expresión, a la supresión del estatuto funcionarial de numerosos empleados públicos o a la severa relativización de los sistemas de control político y constitucional, entre otras manlifestaciones de la deriva política de Erdogan a la salida del esperpéntico intento de golpe de Estado, en el verano de 2016) y de la instrumentalizada cooperación, de modo especial, a propósito de la crisis migratoria reciente (Declaración UE Turquía, de 18 de marzo de 2016; cf., a propósito de su pretendido control jurisdiccional, Autos TG, Sala primera ampliada, de 28 de febrero de 2017, as. T-192/16, e. a., que se declara incompetente para conocer de su conformidad a los Tratados, pues “aun suponiendo que se hubiera concluido informalmente un acuerdo internacional en la reunión de 18 de marzo de 2016, lo que... niegan el Consejo Europeo, el Consejo y la Comisión, dicho acuerdo habría sido alcanzado por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la Unión y el Primer Ministro turco”, párr. 72); a propósito del estado de la cuestión, cf. Turkey 2019 Report (SWD, 2019, 220 final), en COM (2019) 260 final, que, lejos de fluir regularmente, se caracteriza por su discontinuidad (2013, 2015, 2016, 2020, 2021). La diferencia del caso de Marruecos, con relación al precedente de Turquía es grande. Pues, en este caso, lo cierto es que la respuesta negativa a la solicitud de

adhesión dirigida a las CC EE, resultaría de la constatación de un incumplimiento

del presupuesto de pertenencia a Europa (por más que, como parte integrante de Francia, hasta su independencia, Argelia sí lo fuera), sin llegar a apuntarse alguna desconsideración a propósito de exigencias democráticas y relativas a la cláusula de Estado de Derecho, optando así por una postura sagazmente elusiva. Que esa no era la única salida posible, parece claro tanto si se mira a las exigencias de adaptación y estandarización de países candidatos (cual es notoriamente el caso ahora de los balcánicos occidentales y, en consecuencia, lo habría de ser igualmente en relación con Turquía), como si se atiende a la exigencia de congruencia al interno de la UE, en aplicación del artículo 7 TUE. Pues, al tacticismo de una pretensión semejante, a la altura de 1987, ante la (entonces) reciente adhesión —de gradual efectividad— de la España

democrática), Marruecos

sumaba

una patente insuficiencia constitucional,

por lo que no hubiese resultado una extravagante manifestación de eurocentrismo la formulación de exigencias semejantes (en todo caso, al amparo del antecedente que resultaría de la negativa, con base en el incumplimiento de tales exigencias democráticas, a una solicitud semejante formulada, ya en la década de los sesenta, por la España de Franco). En todo caso, desde su cumbre con la UE, en Granada (2010), Marruecos ha avanzado en su relación estratégica con la UE, mediante una privilegiada relación de asociación. Con todo, en un ejercicio de carácter especulativo, cabría preguntarse por una posible hipótesis de reactiva demanda marroquí de pertenencia a la UE. La hipótesis, en cuestión, con parecer improbable (cf., a propósito,

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su participación en el denominado Foro del Negev, 2022), no debiera descartarse (atendida la relajación de su respectivo compromiso de integración económica con el vecindario continental africano). Piénsese que Cabo Verde, antigua colonia portuguesa, siendo como es parte integrante de la Macaronesia (como Canarias, Madeira o Azores —y las Islas Salvajes—), se decidiera, previa intensificación de su relación de asociación, a plantear una solicitud de ingreso en la UE (de estatuto singular, semejante en el detalle al de las regiones y territorios ultra periféricos).

2” Criterios de ampliación. En todo caso, desde la entrada en vigor de la reforma del Tratado de Lisboa, al presupuesto de la “europeidad” se suma, ya no solo como demanda política, sino como una condición explícitamente establecida, ex artículo 2 TUE, la exigencia de respeto de los principios de libertad, democracia, de los DD HH y del Estado de Derecho (cf. artículo 7 TUE; sobre

la centralidad basilar de los objetivos, valores y principios de la Unión, por

todos, Weller, 2009).

Como manifestación aplicada a propósito de la entrada en la UE, cf. la Declaración de Sofía, de 17 de mayo de 2018; como expresión relativa al régimen de permanencia, puede apuntarse aquí, por ejemplo, a los procedimientos, prejudiciales y por incumplimiento, como consecuencia de la alteración del estatuto de los jueces al hilo de la reforma relativa al poder judicial en Polonia; cf. Sentencias de Gran Sala del TJUE, de 19 de noviembre de 2019, cuestiones prejudiciales —C-624/18, C-625/18, C-585/18— y de 24 de junio de 2019 —as. C-619/18— y de 5 de noviembre de

2019 —as. C-192/18—, dictadas en el marco de sendos recursos por incumplimien-

to, relativas a la anticipación de jubilación forzosa de jueces del Tribunal Supremo en pretendida aplicación de nueva legislación nacional, que se considera discriminatoria (cf., en lo demás, vol. II, lección 7?).

En la perspectiva de la que sería segunda ampliación de la UE, los Estados miembros consideraron preciso establecer unos criterios que permitiesen a los futuros miembros de la Unión tener certeza sobre el cumplimiento de unos presupuestos que, muchos años antes de que el Consejo Europeo de Copenhague, de diciembre de 1993, viniera a formalizarlos, ya habían sido invocados a esos

mismos efectos por las autoridades comunitarias

(así, según queda dicho, al

efecto de rechazar la pretensión de entrar en relaciones con las Comunidades Europeas formulada por las autoridades franquistas, en los primeros años sesenta; cf. Bassols, 2009).

Los llamados criterios de Copenhague (1993), complementados en alguna

medida en ulteriores Consejos europeos (Madrid, diciembre de 1995), estable-

cieron una comprensiva exigencia de estabilidad institucional (la propia de un Estado constitucional democrático y de derecho), de funcionamiento efectivo de una economía de mercado (sin la cual se habría de pasar previamente por una larga fase al efecto de su establecimiento, como presupuesto) y de capacidad probada de asunción de las responsabilidades derivadas de la participa-

ción en la Unión Europea. En esa línea avanzaría el consenso renovado (2006)

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Antonio López Castillo

de una estrategia de ampliación basada en la consolidación (de los compromisos de negociación en curso), una condicionalidad ajustada y rigurosa (en todas sus fases), una mayor transparencia y comunicación pública y, en todo caso, en la propia capacidad de la UE para integrar nuevos Estados miembros. La exigencia de criterios tales como operativa condición política previa a esa pretendida entrada en la UE resulta ahora ya explicitada, mediante una cláusula abierta de remisión (“criterios de elegibilidad adoptados por el Consejo Europeo”), en el artículo 49 TUE.

Y, sobre la concreta especificación de ese criterio político, en el TUE se cuenta además con una cláusula de orden público constitucional que, por lo que a la entrada y permanencia en la UE se refiere, sin perjuicio de la garantía de autonomía e identidad constitucional (art. 4. 2 TUE), operaría como una auténtica exigencia de congruencia constitucional, ex artículo 2 TUE. Sabido es que se trata de una disposición alumbrada en el reflexivo marco convencional previo a la crisis constitucional, particularmente impulsada por la resiliente presencia de las minorías en países europeos como Hungría y de potencial rendimiento pensando en la expectativa de adhesión de Turquía. Pues bien, teniendo en mente esa potencialidad, como cláusula de normalización democrática oponible, eludiendo así el riesgo de incurrir en arbitrariedades (como la consistente en negarle la parcial condición de Estado europeo) o de formular razonamientos discriminatorios (así, en particular, mediante invocación de criterios religiosos, con base o no en discursos acerca de una presupuesta condición cristiana de Europa), a solicitudes procedentes de Estados como Turquía, al glosar el artículo 1-2, in fine, del TcUE (“Estos valores (...) en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres”), actual artículo 2 TUE, en Villa Vigoni (2003) parecía indicado caracterizarla, mediante una especie de sinécdoque doctrinal, como cláusula turca (López Castillo, 2005a).

Al efecto de dar cumplimiento a esa cláusula de exigencia estructural, dada su textura abierta, el Consejo Europeo, y en menor medida las restantes instituciones, disponen sin duda de un relativo grado de discrecionalidad política. Pues ese margen de apreciación habrá de cohonestarse, en todo caso, con la inexcusabilidad de un auténtico presupuesto de constitucionalidad en ausencia del cual los Estados europeos, tanto si lo son sin duda alguna, como si lo son con algunas dudas, no podrían albergar expectativa fundada alguna de contar con pasar a formar parte de la UE, en tanto no se modificase esa situación (artículo 49 TUE).

De modo semejante, un Estado que estuviese ya dentro de la UE no podría considerarse tampoco ajeno a la exigencia, pues, de llegar a constatarse un efectivo desconocimiento de esa cláusula de congruencia estructural, por más que se considerase a sí mismo un Estado constitucional como los otros, su efectiva participación en la UE se vería seriamente comprometida, mediante

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un inmediato condicionamiento (cf. artículo 7 TUE) que de persistir podría

conducir, como hipótesis última, a una “invitación” a salir de la UE (a pro-

pósito de la exigencia ¡us europea de democratización cf., por otros, Mollers/ Schneider, 2018).

A propósito de la puesta en práctica de las previsiones del artículo 7 TUE, sin perjuicio de otras variantes de control, del marco de estado de derecho debido a la Comisión, a la vía de los procedimientos por incumplimiento ante el TJUE, se remite aquí, en síntesis, al estudio The EU framework enforcing the respect of the rule of law and the Union's fundamental principles and values (López Garrido y López Castillo, 2019). En otro plano, asimismo imprevisto en los Tratados, con base en equívoco fundamento normativo, se sitúa una praxis de operativa exigencia de supervisión, por parte de la Comisión europea, del relativo grado de cumplimiento de exigencias ¡us comunitarias de legalidad y sujeción a control jurisdiccional, propias del Estado de derecho, en países miembros de tardía integración (cf. von Bogdandy/ loannidis, 2015).

2.1.2. De la solicitud y negociación (y ratificación) de la ampliación 1” De la solicitud de entrada a la Unión Europea se trata en el artículo 49 TUE. Previa solicitud al efecto, puede un Estado interesado llegar a convertirse en nuevo miembro de la UE (tanto si no lo es todavía, supuesto ordinario y único practicado hasta la fecha, como si, habiéndolo sido, tras haber dejado

de serlo, decidiese volver a solicitarlo, como expresamente dispone el artículo 50.5 TUE). La solicitud ha de sustentarse, conforme al artículo 49 TUE, en unos presu-

puestos establecidos bien mediante expresa remisión al propio TUE (es el caso a propósito del reconocimiento y compromiso de promoción de los valores establecidos en el artículo 2 TUE) bien por remisión al acuerdo del Consejo Europeo (a los criterios de “elegibilidad” —se dice, en traducción manifiestamente mejorable— acordados por el Consejo Europeo). Una vez constatada la concurrencia de tales presupuestos, se procederá a informar de la solicitud a la representación legítima de los pueblos de los Estados miembros, tanto en el plano comunitario que encarna en el Parlamento Europeo, como en el respectivo espacio nacional de representación, en sendos Parlamentos nacionales. El Consejo, que habrá recibido formalmente esa solicitud, procederá a solicitar dictamen de la Comisión. Se informa al PE. Y contando con ese dictamen favorable, el Estado solicitante podría ver reconocida ya su condición de país candidato si así lo acuerda, por unanimidad, el Consejo Europeo. Y, por unanimidad, decidirá también el Consejo, una vez que la Comisión formule su recomendación, la posible apertura de negociaciones.

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Por su parte, la España de la transición a la democracia presentó esa solicitud, el 26 de julio de 1977. Y, a punto ya de culminar el proceso constituyente, el 29 de noviembre de 1978, la Comisión dictaminaría favorablemente el comienzo de unas negociaciones que, desde su inicio, el 5 de febrero de 1979, hasta su definitivo cierre, acordado bajo presidencia italiana, apenas una semana antes de la firma del Acta de adhesión (el día 12 de junio de 1985, en Madrid), precisaron de numerosas rondas.

2” Condiciones de admisión y adaptaciones. Según se establece en el artí-

culo 49 TUE, los Estados miembros

acordarán con el Estado solicitante las

condiciones específicas de su admisión en la UE y las adaptaciones que ello pudiese comportar en los Tratados. Pero antes de llegar a ese punto pasan meses, años, de intensas negociaciones, continuadas o discontinuas, en el seno de conferencias intergubernamen-

tales relativas a los diferentes —más de treinta— capítulos —a. e., agricultura, fiscalidad, energía...— en los que se desglosa el vasto conjunto integrante de eso que comúnmente

se conoce con la denominación de “acervo común”

(a

falta de traducción tan precisa, en otros espacios lingúísticos de la UE, se sigue empleando la tradicional expresión, en lengua francesa, de “acquis commun-

autaire”).

Se trata de negociaciones complejas, por la objetiva dificultad de los diversos (más de treinta) capítulos y por la no menos ardua tarea de agregar intereses nacionales no siempre compatibles. Con la dificultad añadida de su compartimentación que, al efecto, de permitir los avances se traduce en la diferenciada sujeción a examen de los diversos capítulos que se irán así cerrando provisionalmente; a medida que los candidatos van asumiendo y aceptando las posiciones comunes fraguadas entre los países miembros, mediante propuestas de la Comisión, aprobadas por el Consejo, mediante decisión adoptada por unanimidad. En esos acuerdos se trata de salvaguardar la asunción de las exigencias derivadas de la participación en la UE. Pero de un modo y con un tempo que permita a los nuevos Estados miembros asumir plenamente esa condición.

El conjunto de esos compromisos de adaptación institucional (así, por ejemplo, mediante las correspondientes previsiones a propósito de la representación en el PE o de la lengua o lenguas oficiales del nuevo Estado miembro) o expresivos de la acomodación, modal y temporal, del acervo comunitario, se

plasma en la llamada Acta de adhesión. La denominación “Acta de adhesión” precisa de alguna matización. Pues solo en un sentido impropio o, al menos, gradual, puede hablarse de adhesión. Por más que ese vocablo exprese algo de la realidad de unas negociaciones tanto más descompensadas cuanto más debilitado pueda estar, política y económicamente, el solicitante. Pero no siempre es el caso. Y no lo es, en rigor, cuando se advierte la concertación de regímenes de excepción, actuales o diferidos,

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de real o solo aparente transitoriedad. Que ello es así, lo acredita la práctica seguida en relación con algunos Estados miembros, ya sea porque se dejara abierta la posibilidad de modificar las condiciones de integración (tal sería el caso, por lo que a España respecta, en relación con el estatuto 1us europeo de Canarias, cuestionado a pocos días de la adhesión, como consecuencia de un explícito rechazo en el Parlamento autonómico canario, el 21 de junio, que provocaría la dimisión del presidente del ejecutivo autonómico; de allí arranca una evolutiva acomodación de la singularidad que finalmente se traduce en su condición de región ultra periférica; ya sea porque, al amparo de opciones / excepciones, mediante cláusulas convencionales expresamente concertadas al efecto, se salvaguarde un espacio decisorio para la reformulación de asimetría. Exponente reciente de esto segundo es el fallido episodio de renegociación de las condiciones de permanencia británica en la UE, frustrado a consecuencia del referéndum de 23 de junio de 2016. La previsión de excepciones diversas —ciudadanía y moneda comunes, en particular— a las que el Reino Unido de la Gran Bretaña se habría podido acoger, quedó frustrada, en efecto, como consecuencia de esa refrendada decisión de abandonar la UE. Se recordará que el “nuevo régimen del Reino Unido en la Unión Europea”, adoptado por Decisión de los Jefes de Estado o de Gobierno, reunidos en el seno del Consejo Europeo, anexo a sus Conclusiones de 18 y 19 de febrero de 2016, en su apartado l, expresamente decía: “1, En su reunión de diciembre, los miembros del Consejo Europeo acordaron colaborar estrechamente para encontrar soluciones satisfactorias para ambas partes en los cuatro ámbitos mencionados en la carta del primer ministro británico de 10 de noviembre de 2015. 2. En el día de hoy, el Consejo Europeo ha acordado que el siguiente conjunto de disposiciones, que es plenamente compatible con los Tratados y será efectivo el día en que el Gobierno del Reino Unido informe al secretario general del Consejo de que el Reino Unido ha decidido seguir siendo miembro de la Unión Europea, constituye una respuesta apropiada a las preocupaciones del Reino Unido: a) una Decisión de los jefes de Estado o de Gobierno, reunidos en el seno del Consejo Europeo, relativa a un nuevo régimen para el Reino Unido en la Unión Europea (anexo 1); b) una Declaración que contenga un proyecto de Decisión del Consejo sobre las disposiciones específicas relacionadas con la gestión eficaz de la unión bancaria y de las consecuencias de la mayor integración de la zona del euro, que se adoptará el día en que surta efecto la Decisión a que hace referencia la letra a) (anexo 2); c) una Declaración del Consejo Europeo sobre competitividad (anexo 3); d) una Declaración de la Comisión relativa a un mecanismo de aplicación de la subsidiariedad y un mecanismo de aplicación de la reducción de las cargas (anexo 4); e) una Declaración de la Comisión Europea sobre la indexación de las prestaciones por hijos exportadas a los Estados Miembros distintos de aquel en el que reside el trabajador (anexo 5); f) una Declaración de la Comisión sobre el mecanismo de salvaguardia al que hace referencia el apartado 2, letra b), de la sección D de la Decisión de los jefes de Estado o de Gobierno (anexo 6); g) una Declaración de la Comisión sobre cuestiones relacionadas con el abuso del derecho de libre circulación de personas (anexo 7).

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3. Por lo que respecta a la Decisión recogida en el anexo 1, los jefes de Estado o de Gobierno han declarado que: 1) esta Decisión otorga garantía jurídica de que se han abordado las cuestiones que preocupan al Reino Unido reflejadas en la carta de 10 de noviembre de 2015; 11) el contenido de la Decisión es totalmente compatible con los Tratados; 111) la Decisión es jurídicamente vinculante y puede modificarse o derogarse solo de común acuerdo por los jefes de Estado o de Gobierno de los Es-

tados miembros de la Unión Europea; iv) la Decisión surtirá efecto el día en que el

Gobierno del Reino Unido informe al secretario general del Consejo de que el Reino Unido ha decidido seguir siendo miembro de la Unión Europea.

4. Se da por entendido que, si el resultado del referéndum en el Reino Unido fuera su salida de la Unión Europea, dejará de existir el conjunto de disposiciones a que hace referencia el apartado 2 supra”.

Pues bien, el día 24 de junio de 2016, previo análisis del resultado del refe-

réndum británico, los presidentes del PE, del Consejo Europeo, (de turno) del

Consejo y de la Comisión Europea (Schulz, Tusk, Rutte y Juncker), emitieron una declaración conjunta diciendo: “Según lo convenido, el Nuevo régimen del Reino Unido en la Unión Europea, acordado en el Consejo Europeo de 18 y 19 de febrero de 2016, no entrará en vigor y dejará de existir. No habrá renegocia-

ciones” —y concluyendo que— “(e)n lo que respecta al RU, esperamos contar

con él como socio cercano de la Unión Europea en el futuro y esperamos que formule sus propuestas a este respecto. Todo acuerdo que se celebre con el RU como país tercero deberá considerar los intereses de ambas partes y ser equilibrado en términos de derechos y obligaciones”. 3” Finalmente, acordadas las Actas relativas al detalle de los regímenes transitorios pactados y de la adecuación de las respectivas disposiciones institucionales de los Tratados, se inicia el proceso tendente a su ratificación por parte del conjunto de Estados miembros y Estado(s) adherente(s), de conformidad

con sus disposiciones constitucionales (a propósito de las cláusulas constitucionales articuladas al efecto, cf. epígrafe 3).

El proceso de ratificación encierra algunas dificultades que la sucesiva ampliación del número de Estados miembros contribuye a potenciar. Y ello en un doble plano político, europeo y nacional. En el plano europeo, la dificultad es menor, puesto que la intervención del PE al efecto de dar su aprobación al Acta a solicitud del Consejo se satisface con la obtención de una mayoría absoluta de sus miembros. Una exigencia procedimental que, por la composición política de la Cámara, se logra con el solo apoyo de los grupos políticos mayoritarios. Más complicada resulta la inexcusable fase nacional de ratificación. Del todo consecuente con la veste ius internacional de los Tratados, la cláusula convencional de remisión a los respectivos ordenamientos constitucionales comporta un grado de incertidumbre tanto más acusada cuanto más se avanza en el proceso de integración (cf. Closa, 2013).

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A fin de compensar los posibles efectos, se han propuesto diversas alternativas. Algunas apenas expuestas y de inmediato desechadas, precisamente en atención a la veste ¡usinternacional de los Tratados, apuntarían a la exigencia de una mayoría cualificada e incluso supercualificada que permitiese superar las dificultades derivadas de la hipótesis de no ratificación por parte de uno o varios Estados miembros (en esa línea apuntaba la propuesta contenida en el proyecto de Tratado de la Unión Europea, elaborado en el seno de la comisión constitucional del PE, de 14 de febrero de 1984, más conocido como “proyecto Spinelli”). La ventaja de una solución semejante estaría en la superación definitiva de un posible veto estatal, acaso guiado por un mero interés nacional. El inconveniente sería que, superado así ese método típicamente iusinternacional,

los procesos de reforma y ampliación podrían llegar a estancarse por el temor de los Estados a perder esa clave de control del proceso.

Entre tanto, la praxis de sucesiva ratificación de los Tratados de profundización y de ampliación de la UE muestra una paulatina complicación de los procesos de ratificación. Pues a los procedimientos meramente parlamentarios, normalmente superados, como consecuencia del compromiso de las fuerzas políticas mayoritarias, de modo similar a lo que antes se ha dicho con respecto a la intervención preliminar del PE, se ha venido sumando, en un creciente número de países, la convocatoria de referéndum, sin olvidar la posible intervención, previa o sucesiva, de Tribunales Constitucionales que, en el marco de procedimientos previstos o no al efecto, pueden llegar a sentar una determinada interpretación de conformidad constitucional de tales Tratados, propiciando, en todo caso, la postergación del depósito de su instrumento de ratificación. Esta evidencia ha estado, sin duda, en el origen de la alternativa propuesta que, a propósito de la ratificación de la reforma de los Tratados, queda plasmada en el artículo 48. 5 TUE. La cláusula de remisión, in fine del artículo 49 TUE, debe integrarse por ello con la previsión de reconsideración política por parte del Consejo Europeo, si pasados ya dos años se constatase la ratificación de al menos cuatro quintas partes de los Estados miembros. La aplicación de esta regla, que ciertamente flexibiliza la posición de dominio estatal que encarna en la exigencia de unánime ratificación, queda en la práctica a expensas de un examen de la cuestión, acerca de cuya conclusión apenas puede afirmarse nada atendiendo al tenor de esa previsión (que “uno o varios Estados miembros hayan encontrado dificultades para proceder a dicha ratificación”).

2.2. Tratados de adhesión: entradas (¿y salidas?) en la Unión Europea a) Los Tratados de ingreso (o entrada) en la UE. Se han sucedido a lo largo de los años, mediante sucesivas ampliaciones, primero, de las Comunidades Europeas y de la UE, de Maastricht y de Lisboa, después. En total, se cuentan

siete ampliaciones del número de integrantes, desde los seis del inicio a los ac-

tuales veintisiete Estados miembros.

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A los efectos de su presentación, en lo que sigue, esa secuencia se desglosa en tres entradas, según que se trate de las adhesiones a las tres Comunidades Europeas originarias (19), de la adhesión a la Unión Europea de Maastricht o, dicho de otro modo, a las Comunidades Europeas reconsideradas y a la Unión Europa allí emergente (2%), o a la Unión Europea de Lisboa o Unión Europea en sentido estricto (39).

1” Durante el periodo previo al Tratado de Maastricht, se sucedieron tres ampliaciones que llevaron a que las Comunidades Europeas pasasen de contar con solo seis Estados miembros a estar integradas por nueve, diez y doce Estados miembros. — La primera ampliación se produjo con la firma del Tratado de adhesión de 1972, por medio del cual entrarían a formar parte de las tres Comunidades Europeas, junto al Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la República de Irlanda y el Reino de Dinamarca. A propósito, cabe recordar, de una parte, que el Reino de Noruega, partícipe de esas negociaciones, no llegaría a ratificar el compromiso comunitario como consecuencia de un referéndum negativo, diciendo así “no” a la integración. De otra parte, y sin duda es eso lo más destacable, para el Reino Unido ello representaba la culminación de un empeño, manifiesto desde el momento mismo de entrada en vigor de los Tratados de Roma, institutivos de la Comunidad económica europea (CEE) y de la Comunidad europea para la energía atómica (CEEA) o Euratom, que se había venido enfrentando a la oposición reiterada (hasta en sucesivas ocasiones, en 1963 y 1967) de Francia; situación de bloqueo que solo tras la renuncia a la Presidencia de la República del General De Gaulle pudo superarse.

— Mediante el Tratado de adhesión de la República helena (1979), Grecia

pasaría a ser el décimo miembro de una Europa quía, venía manteniendo relaciones comerciales mismo de la andadura comunitaria, como bien de su acuerdo de asociación con la Comunidad, 1962.

con la que, en paralelo a Turprácticamente desde el inicio acredita la entrada en vigor con fecha 1 de noviembre de

En paralelo se alcanzaría un acuerdo de asociación semejante con Turquía (en vigor a partir del 1 de diciembre de 1964; Protocolo adicional, 1970). La ulterior evolución seguiría ritmos distintos pues si Grecia pasados los años devino nuevo miembro de las Comunidades Europeas, Turquía no habría llegado a culminar una negociación de adhesión formalmente anunciada el 12 de diciembre de 2002, y demorada unos años. Y, entre tanto, si bien es cierto que se mantienen abiertos casi la mitad de los capítulos de negociación, apenas se consigue cerrar provisionalmente alguno.

— Mayor alcance pareció tener para los Estados miembros de las Comunidades la adhesión de los países ibéricos, la República de Portugal y el Reino de España, como bien acredita una larga y (sobre todo, por lo que a España respecta) tortuosa negociación. Mediante la solemne firma del Tratado de ad-

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hesión, el día 12 de junio de 1985, en Lisboa y Madrid, la Europa comunitaria no sólo pasaba a incrementar en dos el número de sus miembros. Pues, el ingreso de España (y Portugal) no dejaba de tener consecuencias de alcance para la focalización y articulación de sus políticas. Manifestación particularmente expresiva de esa realidad puede considerase la amplia disciplina transitoria acordada. En este punto, por lo que a las políticas comunitarias ya existentes se refiere,

por la dureza de las condiciones impuestas seguramente destaque, por encima de otros posibles ejemplos, el caso relativo a la agricultura y las pesquerías, en atención a su peso específico no solo en el ámbito económico nacional (la agricultura comportaba un incremento de casi un tercio sobre los datos previos a la entrada de España y por lo que a la flota pesquera se refiere hay que recordar que era la primera de Europa con un tonelaje que excedía en mucho la mitad del conjunto europeo). La disciplina comunitaria impuesta tuvo consecuencias particularmente intensas con la adopción de una dura reconversión en diversos sectores de producción (industrial, en general, y naval, en particular).

Con todo, la modulación española de los efectos más intensos derivados de la integración en un espacio económico más articulado tuvo su reflejo más notorio en la contribución a la configuración de nuevas políticas y programas

comunitarios (a destacar, en este punto, la ulterior configuración, con ocasión

de la reforma de Maastricht, de una llamada política de cohesión en cuyo desarrollo y sostenimiento la contribución española ha sido una constante, ya desde la activa participación inicial en su concepción y configuración del entonces Presidente Felipe González —que ya desde la última fase de las negociaciones de adhesión había acreditado una capacidad negociadora con el tándem franco-germano que otros gobiernos españoles hasta fecha muy reciente no han podido mantener—). En otro orden de cosas, antes de avanzar con la secuencia de las ampliaciones de la Unión Europea, procede dejar apuntada una doble referencia a propósito de dos modificaciones, por reducción y por ampliación, del espacio nacional de aplicación del derecho comunitario, sin que formalmente ello comportase reducción ni ampliación alguna del número de países miembros. Se trata, en el primer caso, de la renegociación, previo referéndum local, del estatuto comunitario de Groenlandia que, a diferencia de las Islas Feroe, desde la entrada de Dinamarca en las Comunidades Europeas había sido parte integrante de su espacio jurídico. Como parte de un proceso de paulatina reafirmación de su identidad comunitaria, con respecto al Reino de Dinamarca, la reversión del régimen comunitario de Groenlandia se produjo, previa modificación convencional, mediante el llamado Tratado de Groenlandia (1984). El segundo caso tiene que ver con las consecuencias europeas de la “unificación” de Alemania, no mediante apertura de un proceso constituyente, como parecía anunciar la previsión del artículo 146 LF Bonn, sino de otro modo, mediante un procedimiento mixto entre internacional y constitucional. En efecto, previa acep-

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tación de la reunificación por parte del grupo 2+4, y aceptado el Tratado de Unifcación, se ensayaría un procedimiento específico, no sin un amplio debate político y constitucional, que, mediante inopinada aplicación del ya derogado tenor del artículo 23 LF, haría posible que los antiguos Lánder del Este, y no la extinta RDA, solicitaran pasar a formar parte de la REA. Y así, mediante esta finta constitucional, comenzaría su andadura, con fecha 3 de octubre de 1990, la Alemania unificada.

Aunque, en realidad, los alemanes del Este habían venido siendo participes del pro-

ceso de integración, de forma indirecta, en virtud del Protocolo sobre el comercio inter alemán, de 27 de marzo de 1957, suscrito como parte integrante del compromiso comunitario entonces sellado con los Tratados de Roma (cf. López Castillo, 2019).

2” El siguiente periodo de ampliaciones se produciría ya estando en vigor el Tratado de Maastricht. Al abordar este periodo de ampliación, se impone una diferenciación entre la que sería primera ampliación de las CCEE/UE (históricamente, ya la cuarta) y las otras dos ampliaciones que, examinadas de modo comprensivo, bien pueden considerarse como una misma ampliación, realizada en dos tiempos. — Mediante Tratado de adhesión suscrito el 24 de junio de 1994, en vigor desde el 1 de enero de 1995, la Europa en proceso de integración pasaría a contar ya con quince Estados miembros, al sumarse Austria, Finlandia y Suecia (países que habían venido formando parte de la ya referida Asociación europea de libre (inter) cambio —AELC/EFTA—). A propósito, dos consideraciones adicionales. La primera, de carácter general, y una segunda, relativa de nuevo a Noruega. Con carácter general, se recordará que esa llegada de antiguos integrantes de la AELC venía a cerrar un camino de previo acercamiento, mediante asunción del grueso de la disciplina del mercado interior, mediante el denominado Acuerdo económico europeo (AEE), en cuya virtud esos y otros miembros de la AELC convenían en poner en común esa comunitaria disciplina mercatoria. Y en cuanto a Noruega, es de recordar que nuevamente se reprodujo el rechazo, previo referendo popular, a la pretendida pertenencia a la UE. El electorado de Noruega volvía a decir “no”.

— Mediante sucesivos Tratados de adhesión (2003 y 2006) prácticamente

se duplicaba el número

seguida, a veintisiete.

de Estados miembros, de quince a veinticinco, y, de

e Desde primero de mayo de 2004, con la entrada en vigor del Tratado suscrito el 16 de abril de 2003, Europa pasaría a contar, en efecto, con veinticinco Estados, al convertirse en miembros de la Unión Europea, los diez siguientes: Eslovenia, República Checa y Eslovaquia, Hungría, Polonia, Estonia, Letonia y Lituania, Malta y Chipre. Si bien Chipre se unió a la UE como una isla dividida de facto, entre la República de Chipre (Estado miembro de la Unión) y la llamada República turca del norte de

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Chipre, el conjunto de la población chipriota participa del estatuto de ciudadanía de la Unión. Por lo demás, en la isla hay dos enclaves pertenecientes al Reino Unido.

e Con la ulterior entrada en vigor (2007), del complementario Acuerdo de adhesión suscrito el 25 de abril de 2005, se completaría aquella vasta ampliación mediante la incorporación de Bulgaria y Rumania. La intención inicialmente formulada en el Consejo Europeo de Luxemburgo, a finales de 1997, de acomodar el ritmo y exigencias de negociación a las condiciones objetivas de los candidatos se dejó pronto atrás mediante una negociación en bloque enmarcada en una política de apoyo a la adhesión, caracterizada por una intensa asistencia técnica (en torno, en lo sustancial, del conocido programa PHARE) de resultados no siempre exitosos (a propósito, en particular, de los mecanismos de cooperación, de las disposiciones transitorias, así como de las cláusulas de salvaguardia y, en general, de esta complementaria apertura de la integración al Este, cf., a. €e., Oanta, 2008).

3 Por último, previa reconstitución de la Unión Europea, de conformidad

con lo dispuesto en el Tratado (de reforma) de Lisboa, el día 1 de julio de 2013

entraba en vigor el Tratado de adhesión suscrito el 9 de diciembre de 2011. Se sumaba así a la Unión, como su vigésimo octavo Estado miembro, Croacia.

En lista de espera aguardan su turno de entrada a la Unión Europea los restos estatales de la antigua Yugoslavia, al ritmo que marca su respectivo proceso de constitucionalización como operativos Estados de derecho, tras su abrupta afirmación nacional. Entre tanto, según queda expuesto, Islandia, dejando en suspenso la marcha de negociaciones relativamente avanzadas, decidiría retirar su candidatura, mediante carta de renuncia entregada a la presidencia letona de turno durante el primer semestre de 2015. En cuanto al singular caso de Turquía, dicho queda que, en paralelo a Grecia, a finales de 1963 se pusieron ya las bases de institucionalización de sus relaciones con las Comunidades Europeas mediante el llamado acuerdo de Ankara que entraría en vigor el 1 de diciembre de 1964. A finales de 1987, Turquía solicitaría su adhesión formal a las Comunidades y a finales de 1999 le sería formalmente reconocido su estatuto de país candidato. En 2002, se declararía que el inicio de negociaciones estaría ligado al cumplimiento de los criterios de Copenhague y, con fecha 3 de octubre de 2005, se procedería a la apertura de los primeros (seis) capítulos de una negociación que ha continuado con otros capítulos sin que, hasta la fecha, pueda

considerarse pronta a cerrarse.

En realidad, la perspectiva de adhesión de Turquía no es inequívoca y, por ello, no cabe descartar ninguna alternativa, incluida la suspensión de negociaciones y la reconsideración de relaciones (el anuncio político de una moratoria temporal de nuevos ingresos por parte del anterior Presidente de la Comisión, Jean C. Juncker, no estimulaba cambio significativo alguno en una situación de impasse que, entre otros elementos, la deriva autoritaria y la irrupción de Turquía en territorio sirio no han contribuido a superar).

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Por lo demás, la reactivación del proceso de gradual adhesión de los regenerados Estados balcánicos, contrasta con la perspectiva europea de Turquía que, de no alterase el rumbo actual, pudiera seguir en la indefinición, si es que no se llega antes, bien a una renuncia a la adhesión en la Unión Europea, bien a la definitiva suspensión de su candidatura por parte de la UE (a propósito, resulta especialmente llamativo que, en manifiesto contraste con esa premiosa y discontinua marcha de la equívoca relación integracionista, las sesiones del Consejo de asociación UETurquía no hayan dejado de producirse regularmente).

b) ¿Tratados de salida de la Unión Europea? En este punto, se impone dejar claro que, tras la reforma del Tratado de Lisboa, según se dispone en el artículo 50.1 TUE, los Estados miembros de la Unión podrán decidir retirarse de la Unión de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. En el apartado segundo de esa disposición se establece un procedimiento en el que la dimensión política de la cuestión se refleja particularmente mediante la intervención preliminar del Consejo Europeo. Recibida la notificación del Estado que invoque la cláusula de retirada se habrían de adoptar unas orientaciones con base en las cuales, siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 218.3 TfUE (exigencia de mayoría simple del PE y cualificada del Consejo), se acordaría lo relativo a la forma de la retirada anunciada sin desatender la previsión del marco comprensivo de la futura relación con la UE del Estado saliente. La posible falta de acuerdo no obsta una salida que, en todo caso, se haría

efectiva con el transcurso de un plazo de dos años desde la notificación al Consejo Europeo de su intención. La efectividad de la voluntad manifiesta por el Estado saliente no debiera velar el efecto condicionante de un procedimiento que, al tiempo que pone de manifiesto la remanencia del estatuto formal de soberanía de los Estados miembros de la Unión, resulta expresiva del grado de integración alcanzado en el proceso de integración. Se ha de recordar, en este punto, que antes de insertarse esta expresa cláusula de salida en el Derecho primario, había sido recurrente la invocación, en círculos de animoso europeísmo, de un pretendido principio de irregresividad del proceso de integración; así, por ejemplo, con ocasión de la controvertida interpretación de algunos párrafos del TJUE relativos al sentido y alcance de la reforma de aspectos expresivos de la autonomía institucional y decisoria reconocida en los Tratados (a propósito de comentarios semejantes del DT] 1/91, cf. López Castillo, 1996, cap. L; y, antes, Valle Gálvez, 1993). Pero, a pocos años de su articulación, tras el referéndum británico, de 23 de junio de 2016, de resultado favorable al Brexit (52%, contra 48%; cf. la inmediata constatación del abandono del “Nuevo régimen del Reino Unido en la Unión Europea” mediante la ya referida Declaración conjunta de los Presidentes del PE, Consejo Europeo, Consejo y Comisión Europea, de 24 de junio de 2016) se produjo,

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ya formalmente, un anuncio de la voluntad de abandonar la UE (con fecha 29 de marzo de 2017). Y, desde entonces, ya solo al hilo de la controvertida negociación a propósito de la salida (y ulterior relación) británica con la UE se ha venido hablando del sentido y alcance del artículo 50 TUE (1. Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión. 2. El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión. Este acuerdo se negociará con arreglo al apartado 3 del artículo 218 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El Consejo lo celebrará en nombre de la Unión por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo. 3. Los Tratados dejarán de aplicarse al Estado de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación a que se refiere el apartado 2, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo. 4. A efectos de los apartados 2 y 3, el miembro del Consejo Europeo y del Consejo que represente al Estado miembro que se retire no participará ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo o del Consejo que le afecten. La mayoría cualificada se definirá de conformidad con la letra b) del apartado 3 del artículo 238 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 5. Si el Estado miembro que se ha retirado de la Unión solicita de nuevo la adhesión, su solicitud se someterá al procedimiento establecido en el artículo 49).

Y de lo dicho al hecho, pues tras un atribulado proceso de negociación, desde el día 1 de febrero de 2020 rige la nueva realidad europea de Gran Bretaña,

como antiguo Estado miembro (convencionalmente) separado de la UE.

El Acuerdo de retirada, suscrito, el 24 de enero de 2020, por los presidentes de la Comisión Europea (Úrsula von der Leyen) y del Consejo Europeo (Charles Michel), y el Primer Ministro británico, Boris Johnson, había sido aproba-

do en el Parlamento británico (23 de enero), antes de serlo en el Consejo (30 de enero) y en el Parlamento Europeo (29 de enero). Pues bien, desde su comunicación formal al Consejo, con fecha 29 2017, de la intención de iniciar un proceso de negociación tendente a la UE, ex artículo 50 TUE, habrían transcurrido casi tres años, trufados de incidencias y un sinfín de iniciativas y debates parlamentarios, sin algunas resoluciones jurisdiccionales de interés.

de marzo de su salida de de multitud olvidarse de

A propósito, se recordará que, mediante sentencia plenaria del TJUE, de 10 de diciembre de 2018, (asunto C-621/18), se había declarado que “(el artículo 50 TUE debe interpretarse en el sentido de que, mientras no haya entrado en vigor un acuerdo de retirada celebrado entre el Estado miembro de que se trate y la Unión o, a falta de tal acuerdo, mientras no haya expirado el plazo de dos años previsto en el artículo 50 TUE, apartado 3, eventualmente prorrogado conforme a este apartado, permite que un Estado miembro que haya notificado al Consejo Europeo, conforme a dicho artículo, su intención de retirarse de la Unión revoque unilateralmente, de manera unívoca e incondicional, tal notificación mediante escrito dirigido al Consejo Europeo, una vez adoptada la decisión de revocación de conformidad con sus normas constitucionales. Esta revocación tiene por objeto confirmar la pertenencia

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de dicho Estado miembro a la Unión en términos inalterados por cuanto respecta a su estatuto de Estado miembro y pone fin al procedimiento de retirada” —antes de concluirse que— “(e)l TJUE reconoce que el Reino Unido puede revocar unilateralmente el proceso de retirada previsto en el artículo 50 TUE. Esa posibilidad existe durante todo el periodo de dos años de negociación previsto en el Tratado y de sus prórrogas, siempre que no haya entrado en vigor el Acuerdo de Retirada”). Esa singular alternativa jurisdiccional sería desatendida por unas autoridades que, sin perjuicio de tribulaciones y resistencias, tanto en un plano político nacional (así, en particular, desde la Escocia nacionalista que había plebiscitado la permanencia, con un 55% de votos contra el postulado Brexit), como a resultas de una mo-

vilización ciudadana pro permanencia (cf. Sentencia de la Suprema Corte del Reino

Unido, de 24 de enero de 2017, as. Miller), se habrían querido mantener firmes en su anunciada intención de o bien conseguir la firma de un (buen) Acuerdo de retirada o bien asumir la retirada sin un (mal) acuerdo. En el fragor de la disputada negociación, la alternativa de no cerrar acuerdo alguno, por sus tremendos efectos (no solo) económicos, aun no siendo la más favorable a los intereses británicos, se mantuvo como baza negociadora, sin mayor claridad a propósito de propuestas, ya limitadas a la reinstauración de una zona de libre intercambio de mercancías, ya relativas a la conclusión de alguna modalidad de comprensivo tratado comercial de los (llamados) de segunda generación, etc. (al respecto se remite al libro blanco, The Future Relationship between the United Kingdom and the European Union, July 2018; cf., por lo demás, Ramiro Troitiño, e. a4., 2018).

Y se recordará igualmente que, en el proceloso tracto de búsqueda de compromiso para una ruptura pactada, por las muchas dificultades del empeño,

la negociación se tuvo que prorrogar, sucesivamente, hasta la consecución, y firma, en 2020, de dicho “Acuerdo sobre la retirada”. Acordada con fecha 29 de octubre de 2019 —por carta del primer ministro fechada en la víspera y mediante procedimiento escrito en el Consejo Europeo, el 29 de octubre de 2019—, la última prórroga llegaba hasta el 31 de enero de 2020. Pero, según es notorio, el resultado de la negociación había experimentado dificultades de todo tipo, de fondo y de forma, de sustancia y de procedimiento, antes de que pudiera llegarse finalmente a un Acuerdo. Sabido es que la primera prórroga (en dos tiempos) se produjo, a instancia del Parlamento británico. Una vez finalizadas las negociaciones sobre un Plan B, el 11 de marzo de 2019, se adoptaría una Declaración conjunta añadida a la Declaración política que establece el marco de la futura relación entre la UE y el Reino Unido y un instrumento sobre el Acuerdo de retirada que recogen el firme compromiso de trabajar para buscar soluciones alternativas a la cláusula backstop antes del fin del periodo transitorio. Y, acto seguido, previo rechazo de una salida sin acuerdo (con fecha 13 de marzo de 2019), se instaría ya la solicitud de una prórroga del plazo de negociación (que se cumplía el 29 de marzo de 2019, una vez transcurridos dos años desde la solicitud formalizada de la voluntad de salida de la UE). Y así, mediante carta de 20 de marzo, el Gobierno británico solicitaba una prórroga hasta el 30 de junio de 2019. A ello respondería el Consejo Europeo, de 21-22 de marzo, con la alternativa de prórroga hasta el 22 de mayo de 2019, si se aprobaba el Acuerdo de

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Retirada en la semana del 25 al 31 de marzo, o bien hasta el 12 de abril de 2019, si tal cosa no ocurriera. Pues bien, la finalización de la prórroga quedó deferida al día 12 de abril, como consecuencia del rechazo del Proyecto de Acuerdo de Retirada negociado por el ejecutivo británico por parte del Parlamento británico, el día 29 de marzo (era la tercera negativa de un Parlamento que ya antes se había opuesto, en enero de 2019, al Acuerdo alcanzado con la UE, obligando a la Primera Ministra británica a presentar un Plan B; aprobando más tarde, en marzo de ese mismo año, el plan (B) consistente en una renegociación de la Cláusula Backstop relativa a Irlanda del Norte, junto con una enmienda por la que se trataba de evitar una salida sin Acuerdo). A la reiterada solicitud británica, ex artículo 50.3 TUE, de una prórroga corta, hasta el 30 de junio de 2019, respondería el Consejo Europeo con la aprobación, el día 10 de abril, de una fórmula relativamente flexible, previendo una nueva prórroga con la duración necesaria, sin ir más allá del día 31 de octubre de 2019; lo que sería formalmente aceptado por el Reino Unido. Finalmente, con fecha 17 de octubre de 2019, se alcanzaría un acuerdo entre el ejecutivo británico y la Comisión Europea sobre la modificación del Protocolo de Irlanda del Norte y la Declaración Política, estableciéndose un período transitorio, hasta el 31 de diciembre de 2020, al efecto de asegurar la aplicación transitoria del Derecho de la UE y con ello los derechos de los ciudadanos. El 22 de octubre de 2019, el Parlamento británico votaría finalmente a favor del nuevo Acuerdo, oponiéndose, no obstante, a la tramitación, por el procedimiento de urgencia, de la Ley relativa al Acuerdo. Se recordará asimismo que, con fecha 14 de noviembre de 2018, se alumbró ya un borrador de acuerdo de retirada, previendo un periodo transitorio, hasta el 31 de diciembre de 2020, de aplicación en el Reino Unido del DUE. Con la garantía de los derechos de los ciudadanos, el establecimiento de un método de cálculo sobre los compromisos financieros a asumir por el Reino Unido y el acuerdo de la cláusula Backstop para Irlanda del Norte, por la que Irlanda seguiría siendo parte del Mercado Único si al final de ese periodo transitorio no se hubiera alcanzado otro acuerdo. Y que, unos días más tarde, se alcanzó también un acuerdo sobre el borrador de la declaración política sobre la relación futura. Se planteaba una zona de libre comercio de intensa cooperación en materia de reglamentación y aduanas, sin tarifas, cargos o restricciones cuantitativas en todos los sectores de bienes. Y, en materia de servicios e inversiones, se trataría de acordar un nivel de liberalización en el comercio de servicios que trascendiera de lo que es sólito en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC). A ello se sumaba, por último, una asociación a propósito de la aplicación de la ley y de la cooperación judicial en materia penal, así como en la política exterior y de seguridad y defensa.

El definitivo Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de la Unión Europea y de la CEEA (DOUE, 31 de enero de 2020, L 29/7) se sellaría, finalmente, una semana antes de agotarse la última prórroga, evitando así nuevas dilacio-

nes, en una línea resolutoria que, conforme a lo concertado (artículo 184 del

Acuerdo), apuntaba a un compromiso sobre la pendiente relación futura entre la Unión Europea y el Reino Unido antes de finales de 2020 (cf. Declaración

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política en la que se expone el marco de relaciones futuras entre la UE y el RU, en DOUE, 31 de enero de 2020, L 29/188, en punto 141). El Acuerdo sobre la retirada del RU de la UE y de la CEEA se estructura en

seis partes, relativas a Disposiciones comunes (artículos 1-8), Derechos de los ciudadanos (artículos 9-39), Disposiciones sobre la separación (artículos 40-

125), Transición (artículos 126-132), Disposiciones financieras (artículos 133157) y Disposiciones institucionales y finales (artículos 158-185). Del Acuerdo, que viene precedido de un Preámbulo, forman parte integrante, además, según se dispone en el artículo 182 del Acuerdo, los Protocolos (sobre Irlanda/Irlanda del Norte, que se acompaña de siete anexos; sobre las zonas de soberanía del RU en Chipre; y, sobre Gibraltar) y los Anexos (I-IX) que le acompañan. Por lo que a España respecta, la entrada en vigor de este Acuerdo, ex 50.2 TUE, habría dejado sin efecto el conjunto de medidas de contingencia retirada sin acuerdo, establecidas ad cautelam mediante Real Decreto-Ley de 1 de marzo (BOE, n” 83, de 2 de marzo de 2019, Sección I, pp. 20345 y

artículo ante una 5/2019, ss.).

Por lo demás, la Declaración política relativa al marco de relaciones futuras

se articula en una Introducción y cinco partes relativas

a Disposiciones inicia-

les (a propósito de las bases de cooperación y los ámbitos de interés común), Asociación económica (desglosando las diversas materias en catorce aparta-

dos), Asociación en materia de seguridad (conforme al detalle de sus cinco apartados), Mecanismos institucionales y otros mecanismos horizontales (des-

eglosando su estructura, gobernanza y excepciones y medidas de salvaguardia) y, finalmente, Proceso futuro. Entre los aspectos controvertidos del vasto compromiso, destaca, a la altura de 2022, la pretensión de elusión de la disciplina concertada, al hilo de una propuesta de regulación unilateral registrada en el Parlamento, la Northern Ireland Protocol Bill (del curso de esa controvertida iniciativa depende, en bue-

na medida, la futura relación comercial de la UE y el Reino Unido, comprometiendo su responsabilidad ante el TJUE por incumplimiento del compromiso asumido).

3. Proceso de profundización o transformación de Europa (y constitucionalización de los Tratados de integración) 3.1. Referencia preliminar La reforma de los Tratados como respuesta inmediata, póngase por caso, a la constatación de una carencia o insuficiencia de base jurídica (cual fuera, en particular, el caso con ocasión de la modificación del artículo 136 TfUE, mediante adición de un tercer párrafo; cf., a propósito de la ratificación del

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tratado constitutivo del mecanismo europeo de estabilidad sin esperar a la entrada en vigor de esa simplificada reforma, STJUE, Pringle, as. 370/12, de

2.7 de noviembre; ya en esa línea conclusiones AG Kokott, de 26 de octubre de 2012) es algo relativamente reciente en el proceso de integración. En las primeras décadas de andadura comunitaria, el modo de completar insuficiencias O de inferir potencialidades inéditas en las bases jurídicas pasaba con frecuencia por el empleo de la cláusula de integración a la luz de los objetivos señalados en los Tratados (antiguo artículo 235 TICEE) o bien era el resultado de extensivas interpretaciones jurisprudenciales, de pretensión sistemática y finalista, cuando no sistémica. Al efecto de la definitiva superación de esa tradicional escala de acompasamiento normativo (a caballo de la interpretación extensiva y de la mutación)

han contribuido, al unísono, tanto la inequívoca afirmación de una relación de

jerarquía ad intra Unionem en la jurisprudencia del TJUE (así, en particular, DTJ 2/94, 1996; sin perjuicio de la remanente supremacía constitucional a la que de sólito se apela en los hitos de las jurisdicciones constitucionales, cf., a. e., SICFA Maastricht, 1993), como la sucesiva práctica de revisión de los Tratados, desde la reforma del AUE en adelante.

Toda de lado tos que propone

tentativa de comprensión puede incurrir en inadvertencias, dejando elementos de relieve o dando una particular trascendencia a elemenobjetivamente pudieran parecer de segundo orden. En lo que sigue se una periodificación de ese proceso que, en una de sus formulaciones

más expresivas, se caracteriza como de “transformación de Europa” (Weller,

1991) y que, en todo caso, puede considerarse la expresión de una constante

ida y vuelta al constitucionalismo.

O, de modo

más

preciso, como

la cifra

aproximada de un permanente proceso de contraste y ajuste entre la necesidad (material) de constituir y la exigencia (formal) de constitucionalizar (López Castillo, 2005c).

Por ello, al efecto gran complejidad y sentido, se propone más característicos, Lisboa en adelante.

de entender mejor el largo tracto de un proceso abierto, de en modo alguno lineal o de marcha constante o en un solo aquí identificar algunos periodos o etapas, por sus rasgos en dos fases, la que va del inicio a Lisboa y la que sigue de

3.2. Ensayo de periodificación en dos fases (bien) diferenciadas A) De 1951-2 a 2005-09. En ese vasto periodo que va del alumbramiento del proceso de integración hasta la salida convencional (por Lisboa) de la crisis constitucional. En este largo periodo, sobre sus incontables matices, es posible diferencias las siguientes facetas y etapas:

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1”. Etapa constitutiva (1951-2/1957-8) y definitoria (1958/1968-69). Se integran en este periodo inicial el lanzamiento y relanzamiento del proceso de integración, de una parte, y, de otra parte, la superposición o solapamiento de dos manifestaciones basilares de sentido contrario, antes que contradictorio. De lanzamiento, porque en 1952 entraría en vigor el Tratado de París, instaurador de la CECA, un compromiso de limitado alcance material, pero de profundo significado político, económico y militar, como primera expresión del ideal de integración en Europa que, como es notorio, no pudo tener la inmediata réplica que, sin el éxito de esa primera concreción, se intentara en otros ámbitos. Y de relanzamiento, porque tras esas frustradas iniciativas, pudo asistirse al “relanzamiento” del proceso, mediante una conferencia al efecto, conocida por el nombre de la localidad italiana en la que tuvo lugar, Messina, de la que finalmente resultarían los acuerdos plasmados luego en Roma con la conclusión de los Tratados institutivos de la Comunidad Económica Europea (I'CEE) y el Euratom (ICEEA). Por su parte, en esta segunda fase del periodo considerado, se trata tanto de la inesperada configuración jurisprudencial de un “orden jurídico propio”, mediante las sentencias Van Gend“*Loos (1963) y Costa/ENEL (1964) y otros

hitos congruentes con esa doble campanada jurisprudencial anunciadora de lo específico e intenso de la integración puesta en marcha por aquellos Tratados (en este punto, cf. IDUE, vol. II, lección quinta), como de la (des)concertada

adopción de un método imprevisto, el de negociación hasta la adopción de las decisiones por consenso, una pragmática invocación del método internacional con ayuda de la cual resultaría posible salvar la “crisis de la silla vacía” (196566), mediante el llamado “compromiso de Luxemburgo”. Sobre el sentido definitorio de dos aspectos imbricados en fase tan preliminar de la andadura integradora ha parado bien su atención Joseph H. H. Weiler (1981 y 1985).

2”. Etapa de confirmación y superación (1969/70-1985/89). De confirmación, en la medida en que, de una parte, se avanza en la inexcusable determinación de un parámetro propio de referencia y validez de las disposiciones y actuaciones comunitarias mediante configuración jurisprudencial de principios generales (comunes a los órdenes integrados en el operativo espacio) del Derecho comunitario; y, de otra parte, se confirma y afianza un cierto intergu-

bernamentalismo, en particular, mediante extensiva aplicación de una cláusula

de compleción, el (entonces) artículo 235 TCEE (cf. actual artículo 352 TfUE),

que, sin necesidad de revisión formal alguna, permitía poner en práctica medidas y adoptar disposiciones normativas, en virtud de un cierto desplazamiento de la función política directiva hacia un plano para comunitario, al efecto de permitir a los Jefes de Estado y de Gobierno asumir la responsabilidad de la

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toma de decisiones de ulterior aplicación en el seno de las instituciones, conforme a lo expresa o implícitamente dispuesto en los Tratados. Y de superación, porque, al calor de ese foro de entendimiento, se hizo posible avanzar en la programación y paulatina consecución de objetivos y logros tendentes a una realización más acabada del mercado común. En la medida en que a las regulaciones directamente relacionadas con la efectividad de las libertades económicas se irían sumando disposiciones, de diversa intensidad regulatoria, relativas a aspectos y dimensiones complementarias de aquella disciplina económica. Y de allí arranca la traza inicial de la política regional y medioambiental, por mencionar solo dos ejemplos de particular relieve. 3” Etapa comprensiva

(1986/87-2000) y de reflexiva prefiguración (1999-

2000/2005-07). Se trata aquí, en lo sustancial, de una intensa programación de los pasos pendientes al efecto de alcanzar el objetivo del mercado interior, al tiempo que de la prefiguración de la UE. Lo primero, se intentó mediante una seria programación normativa (esbozada en el libro blanco, impulsado tras el Consejo europeo de Milán, de junio de 1985, dando paso a un proceso negociador del que resultaría el Acta única europea) que se tradujo en una ingente cantidad de (casi trescientas) disposiciones tendentes a la compleción del marco de realización del ambicioso objetivo que consistía en crear efectivamente un espacio económico sin fronteras interiores (que viniese a compensar de los costes de la no Europa).

De la configuración de una comprensiva Unión económica y política puede

decirse, de modo semejante, que como tantas otras veces, si bien en aquel mo-

mento no pudo lograrse, aquel objetivo ha venido siendo realizado, de modo

gradual, a partir del Tratado sobre la UE, sucesivamente revisado mediante los

Tratados de Ámsterdam y Niza, en un proceso abierto de cuya insuficiencia

fuera buena muestra el anuncio de nueva CIG mediante Declaración (núm. 23), anexa a ese último Tratado, indicando (cuatro) aspectos a considerar (de-

limitación más ajustada de las competencias, estatuto de la Carta de Derechos fundamentales de la UE, simplificación de los Tratados y posible función de los

Parlamentos nacionales).

Lo segundo, se caracteriza por la intensa manifestación de un designio de trascendencia de la mera agregación (TUE) para abrazar un sistema, en un momento caracterizado por el movimiento pendular que va de una especie de

inusitada “ilusión constitucional”, cuasi milenarista, a una realidad política, de

uno u otro modo, exponente de la insuficiente base legitimatoria para semejante salto convencional. Se recordará que, al efecto de reflexionar sobre el esquemático apunte niceano (2000), el Consejo Europeo de Laeken (2001) lanzó la convocatoria de

una “Convención sobre el futuro de Europa” al efecto de prestar una mayor legitimación democrática

a un proceso de reflexión que, tras casi un año y

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Antonio López Castillo

medio de actividad (febrero de 2002-¡unio de 2003; en 11 grupos de trabajo y 3 círculos de debate), culminaría en la presentación del (frustrado) “Proyecto

de Tratado por el que se establece una Constitución Europea”. De su empeño refundador, o reconstituyente, superando la inicial encomienda refundidora de Laeken, habla a las claras su propuesta integrada de documento sistemático, base de los trabajos de la CIG 2003/04 que, con fecha de 29 de octubre de 2004, aprobó el denominado Tratado constitucional de la UE (IcUE). Abierto el proceso de ratificación estatal, un año y medio más tarde el mismo quedaría interrumpido al toparse con una doble negativa referendaria en Francia y Países Bajos cuando aún se hallaba pendiente de ratificación por parte de, entre otros, Reino Unido de la Gran Bretaña y República federal de Alemania. Por lo que a España respecta, el proceso de ratificación de ese no nato TcUE presenta alguna singularidad. De una parte, porque siguiendo la indicación del Consejo de Estado (Dictamen CE, n* 2544/2004, de 21 de octubre), el Gobierno de la Nación interpuso un recurso previo de inconstitucionalidad resuelto mediante Declaración del TC (DTC) 1/2004, de 13 de diciembre, en la que, no sin votos particulares, se descartaba cualquier posible tacha de inconstitucionalidad. Y, de otra parte, porque, a diferencia de otras ocasiones anteriores o posteriores, en que los procedimientos de ratificación de los sucesivos Tratados de integración se habían limitado a dar cumplimiento a la explícita exigencia de procedimiento que resulta de lo dispuesto en el artículo 93 CE, en este caso, a semejanza de lo que, con una intención semejante, ocurriera en relación con la OTAN de 1985 (si bien entonces ello respondía a la exigencia, impelida por los socios europeos, a modo de contraprestación en la fase final de las negociaciones de adhesión de España a las Comunidades Europeas, de asegurar la permanencia en esa alianza defensiva, contra el criterio político que, en su condición de líder del PSOE, previamente había defendido el entonces presidente del Gobierno, González Márquez), se convocaría un referéndum consultivo que, si bien se saldó con un claro resultado a favor de la ratificación, apenas llegó a concitar el interés de un electorado altamente abstencionista (si la convocatoria del referendo pudo o no contribuir a la flaqueza del enjuiciamiento constitucional del TcUE mediante DTC 1/2004, es cuestión de imposible respuesta; acerca de la lectura conjunta de la convocatoria de referéndum y la DTC 1/2004 cf., a. e., López Castillo, 2008b).

Al fracaso de la ratificación del TcUE resultante del sonado tropiezo (en la misma piedra, cabría decir, pasados cincuenta años del fiasco CED/CPE), seguiría un impasse de casi dos años de debates entre ilusos y desilusionados (2005-07). Hasta que, con ocasión de la conmemoración del cincuentenario de los Tratados de Roma, en Berlín, se acordase la vuelta al camino viejo cono-

cido de la reforma que finalmente condujo al Tratado de reforma de Lisboa. Previa prefiguración del acuerdo en detalle, el Consejo europeo de junio de 2007, de cierre de la Presidencia alemana de turno, apenas dejaba espacio a la negociación en la CIG 2007 que, ante la evidencia, llegó a reunirse en formaciones técnicas, de segundo nivel. En el texto, así predeterminado, fraguaba una simplificación de los Tratados en la que el discurso de corte netamente ¡us internacionalista apenas ocultaba la reasunción de la práctica totalidad de la

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letra, pero ya sin la música del TcUE, en los renovados TUE y TCE (ya no con ese título, sino como TfUE). El proceso de ratificación del TrLisboa a lo largo de 2008/09 no resultaría, por ello, sencillo. Y así como hubo de buscarse una

salida a la negativa de Irlanda, mediante una fórmula de compromiso condicionado, en el Consejo europeo de diciembre de 2008, se tuvo también que lidiar con el tacticismo de algunos otros Estados renuentes, ya se formulase ello abiertamente —Chequia, Polonia— ya se presentase ello, de modo más sinuoso, en vía jurisdiccional —Alemania— (cf. López Castillo, 2011).

Por lo demás, a caballo del designio reflexivo característico de este periodo y de un cierto énfasis estatista (que emergería ya sin ambages en la siguiente fase), se cuentan iniciativas diversas, tanto a corto plazo (así, por ejemplo, a propósito del modo de reconducir la desenfocada, por galo céntrica, propuesta relativa a una reforzada Unión mediterránea), como con un enfoque temporal más amplio (en esa perspectiva, a medio plazo, puede mencionarse, a simple título de ejemplo, la encomienda de la reflexión sobre la futura Europa, 2020-30, a un llamado Grupo de sabios, presidido por González Márquez, que entregaría su Informe —un documento admonitorio más, de los tantos, que abundan en las carencias del proyecto de integración, en este caso, apuntando a una relativa refundación—, en la víspera del día de Europa de 2010).

B) De 2007-09/2022-(...). En esta fase de concatenación de crisis (económico-financiera, migratoria, sanitaria, de seguridad) de confluente dimensión

externa e interna, se advierte un variable grado de pulsión externa que manifiestamente incide en los valores y principios definitorios del proceso de integración y, en consecuencia, también en los procesos decisorios, en paralelo a la remanencia y reafirmación de la marcha por la autonomía y la especificidad de un orden jurídico que, sobre su creciente complejización de regímenes propios e impropios, sigue avanzando en la clarificación de sus parámetros de referencia y validez en una andadura dialógica no exenta de sobresaltos (a destacar, en este punto, la constitutiva aportación del tándem jurisprudencial Mellon: - Akerberg Fransson y la paulatina decantación de los contenidos ius fundamentales de la Carta y conforme a lo dispuesto en la Carta). 1” Crisis económico-financiera (2007-09/...) y migratoria (2015-20/...). En

este amplio periodo reciente que, en lo sustancial, sigue abierto, se trata de la inmersión de la UE en el pantanoso terreno cercado por el encadenamiento de una severa crisis, financiera y económica, seguida de episodios de crisis migratoria, de los desastres de la guerra de Siria a los flujos que salen de Ucrania, de los que resulta una modificación, mediante suspensión o reformulación, de la previa disciplina normativa en el respectivo ámbito de sendas políticas de la Unión.

Esta densa fase puede caracterizarse, no sin un cierto grado de simplificación, por la suma que resulta de superponer una marcha convencional que no solo toma distancia respecto de una determinada modalidad de integración

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convencional de pretendida veste constitucional, sino que también ha constreñido el espacio del método comunitario, mediante la intensificada irrupción de un agregado formal de convencionalidad ¡usinternacional y unilateralismo decisionista que, objetivamente, proyecta una sombra de desconfianza en un espacio de creciente complejidad. Un espacio en el que, a medida que se posterga la salida comunitaria de las crisis, se genera cierta cesura que, sobre su variable alcance coyuntural, arriesga una relativa estricción estructural. Así, sobre la replicación a escala menor de la divisoria norte/sur al interno de la eurozona, se sumaron suspicacias, al hilo de la pretendida ordenación de los flujos migratorios tanto como a propósito de la presupuesta congruencia estructural y estándares de prestación de servicios públicos esenciales entre los Estados miembros y la UE. Y entre los propios Estados miembros. Respecto a lo primero, una vez superada la política de distribución mediante cupos siguiendo criterios de proporcionalidad, que ha sido particularmente cuestionada por los países del grupo de Visegrado, se abre paso un nuevo entendimiento de la cuestión, en todo caso, pendiente de su aplicación, mediante acuerdos bilaterales, a propósito de las solicitudes de asilo, en particular, en un marco de apoyo a los países de llegada y de tránsito (a propósito, cf. Conclusiones del Consejo Europeo, de 28 y 29 de junio de 2018). Y, en cuanto a lo segundo, al hilo de la pretendida imposición comunitaria de sanciones como consecuencia de la desviación nacional respecto de comunes estándares expresivos de la cláusula de Estado constitucional de Derecho (cual es, particularmente, el caso en relación con la restrictiva legislación de la actual mayoría de gobierno en Polonia; cf. López Garrido y López Castillo, 2019). Finalmente, aunque sea de otra naturaleza, en la medida en que expresa, al tiempo que provoca, un cierto daño en el depósito de confianza que sustenta el progreso de la UE, se ha de considerar aquí también la emergencia de una especie de cláusula de orden público del foro, pretendidamente oponible, sobre el régimen común de extradición, en el marco de la euro orden (en la medida en que tal cosa resulta de una invocación a la identidad constitucionalnacional, sobre ello se vuelve en otra lección; cf. IDUE, Il, 5). De esta (incompleta) sumatoria resulta, en fin, un notorio riesgo de quiebra de la confianza en el corazón mismo de la integración en esta Europa de entre siglos. Si a las previsiones de elusión o modulación del método comunitario (ya se trate de la conclusión de acuerdos internacionales complementarios, de excluyente aplicación a la eurozona —cual fuera el caso del Tratado instaurador del llamado mecanismo europeo de estabilidad— o de carácter general, pero eludibles —así, por ejemplo, en el caso del Reino Unido y de Chequia en relación con respecto al llamado Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza—), se anuda, además, un decidido empleo del instrumento de la “cooperación reforzada” en relación con asuntos complejos, en los que la discrepancia no se sustente solo en razones técnicas, se estará comprometiendo ese aspecto cualitativo, pero no intangible —como bien acredita el largo tracto de la integración—, que es la confianza mutua. Pues, sin perjuicio de las modulaciones que una directiva como la de confianza mutua sin duda admite (a propósito de su extensiva interpretación en la jurisprudencia del TJUE, por ejemplo, cf. Nettesheim, 2018), en un sistema compuesto como la Unión Europea, la consolidación de ese capital de confianza es un elemento medular sin el que apenas es concebible la aceptación duradera de decisiones impuestas contra el indicado pragmatismo que subyace al consenso (cf. Nettesheim, 2014).

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2”. De 2020 en adelante. La inadvertida irrupción de la pandemia COVID-19 ha generado un estado de alarma tal que, desde un primer momento y durante semanas, condujo a la reacción unilateral por parte de Estados miembros que, ante la incomparecencia de las instituciones de la UE, dada la magnitud inusitada de la crisis sanitaria, se vieron impelidos a adoptar medidas excepcionales de confinamiento social e hibernación económica. A la suspensión temporal de la disciplina económica europea se sumaría, en ese tiempo, una diversa modulación del respectivo orden constitucional. Por lo que a España respecta, tras (3) meses de reactiva recomposición, colmando carencias de infraestructuras y material sanitario, al hilo de una práctica de cooperación institucional inicialmente ausente, pudo estimarse contenido tan virulento embate, dándose inicio a una relativa (nueva) normalidad; sin perjuicio de la remanencia del coronavirus, el cuarenta de mayo se acordó pasar a la normativización, mediante regulación normalizada (cf. Real Decreto-Ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, convalidado y tramitado como proyecto de ley), de las pautas de distanciamiento social y de los criterios y medidas de reactivación de sectores económicos dañados, si no en suspenso, y no por la vía del real decreto que, desde la declaración del estado de alarma (cf. LO 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, arts. 4-12), efectiva desde el día 14 de marzo de 2020 (RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19), se habría venido prorrogando, quincenalmente, hasta su agotamiento, el día 21 de junio siguiente (cf. RD 555/2020, de 5 de junio, por el que se prorrogaría el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020). De la secuencia ulterior (incluida la compra conjunta de vacunas, etc.) no es posible tratar en el marco de esta lección (cf. Mengano, 2022).

A la crisis sanitaria, alcanzadas ya unas cifras muy altas de vacunación en el conjunto de los Estados miembros de la Unión, se ha superpuesto, en 2022, la crisis de seguridad que resulta de la guerra en Ucrania (con una multifacética incidencia que tiene una particular repercusión en los ámbitos de la defensa y de la energía, forzando una aceleración de esas políticas de incipiente articulación común).

En lo sucesivo, se constatará el alcance que para la integración pueda tener esta pulsión externa. Pues, si bien estaría poniendo de manifiesto una decidida adopción de medidas conjuntas en materia de acceso a mercados y fuentes alternativas de suministro, al tiempo que se adoptan sanciones contra Rusia, en materia de defensa, más allá de los planteamientos relativos a una pendiente autonomía militar de la Unión, sus Estados miembros se están comprometiendo con el reforzamiento de la presupuesta (condicionante y limitante) dimensión atlántica, contribuyendo a la reactivación y extensión de la OTAN (cf. reunión de Madrid, 2022), sin perjuicio del horizonte político comunitario que trasluce, por ejemplo, en la suma de (49) propuestas articuladas en el informe final (Reporto on the final outcome, Mayo 2022), formalmente presentado ante las instituciones (cf. COM (2022) 404 final, de 17 de junio), de la llamada Conferencia sobre el futuro de Europa.

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Antonio López Castillo

II. DE LA UNIÓN EUROPEA DE LOS “TRES PILARES” A LA

UNIÓN EUROPEA DEL TRATADO DE LISBOA: RASGOS DISTINTIVOS Y CARACTERIZACIÓN (NATURALEZA Y PERSONALIDAD JURÍDICA) DE LA UNIÓN EUROPEA

A propósito del proceso de paulatina unificación ción, en lo que sigue, se trata solo de presentar los personalidad de la Unión Europea (en sistemática cf. lección cuarta de este volumen) en torno a sus Tratados de Maastricht (con alguna referencia a las Niza) y de Lisboa.

en el tracto de la integrarasgos de la naturaleza y perspectiva institucional, dos hitos principales, los reformas de Ámsterdam y

1. Hasta el Tratado de Lisboa Referirse a la UE que se configura y, gradualmente, se va gestando, desde la reforma de Maastricht hasta la reforma de Lisboa, es tanto como hablar, en sentido figurado, de la UE de los tres pilares y, mediante empleo de una expresión que hizo fortuna, del templo griego. Esa figura del templo griego permitía explicar, a falta de las categorías dogmáticas elaboradas, la compleja estructura comprensiva del Tratado sobre la UE. Que en su título se dijese “sobre” y no “de” permitía presumir, de el Tratado de Maastricht no habría pretendido instituir una nueva superadora de las remanentes Comunidades Europeas. Pero dicho eso, pendiente de clarificación la naturaleza jurídica de esa Unión Europea versaba el Tratado. Y, asimismo, surgía la duda acerca de una posible jurídica que en el TUE expresamente no se le confería. Dejando de lado esas dudas, mitía explicar (en la pizarra) su mento en las CCEE, completadas cidas en el presente Tratado (art.

entrada, que organización aún quedaba sobre la que personalidad

la invocación de los pilares del templo griego, percomprensiva formulación: La UE tiene su fundacon las políticas y formas de cooperación estable1 TUE).

Y examinado el Tratado en su conjunto se advertía que la UE de la que aquí se trataba aparecía radicada sobre, y bajo cubierta de, elementos comunes (1%), descansando sobre tres columnas o pilares (2”) que, mediante un enfoque más ajustado, más bien parecían ser dos pilares laterales y una triple (y, a partir de 2002, ya solo doble) columna en el centro. Si ello se desglosa en entradas al margen, resulta el siguiente cuadro: 1” Disposiciones

comunes:

Título 1 (arts. 1-7: objetivos, marco

institucional

emergente, etc.; Título VII: cooperación reforzada... a partir de la reforma de Ámsterdam); y, Título VIII (disposiciones finales: arts. 46-53...). 2? Pilares (tres o 1+1 (3-2) +1): — Pilar (es) comunitario (s) central (es):

e Título II (TCE, previa supresión de la “E” de económica que estaba en su título original, como organización supranacional sui generis, amplia atribución, material

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

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y funcional, de competencias, complejo marco institucional, método decisorio comunitario, etc.);

e Título III (ICECA, extinto desde julio de 2002); e Título IV (T[CEEA); — Pilares extra comunitarios:

e Título V (PESC: cooperación intergubernamental en el ámbito de la política exterior y de seguridad, con antecedentes en la llamada cooperación política europea del AUE); e Título VI (CPJP: ámbito en evolución, previa la parcial comunitarización de la llamada CAJL mediante el Tratado de reforma de Ámsterdam), a caballo de la cooperación intergubernamental (CPJP) y del método comunitario (Visados, asilo, etc.). Presentado ya el detalle de la estructura de aquel Tratado sobre la UE, es el momento de volver sobre la cuestión de la naturaleza y posible personalidad jurídica de aquella UE. Respecto a su naturaleza jurídica, se impone reconocer que aquella referencia a la Unión debía entenderse como una fórmula comprensiva, como nomen iuris, de aquella agregación de organizaciones de integración, que siempre han sido las comunidades europeas, y de institucionalización de formas y modalidades de cooperación intergubernamental, en la medida en que ello se articular en los pilares segundo y, en buena medida, tercero (sobre la UE como simple etiqueta o mero nomen iuris de un conglomerado semejante se discutió, a propósito del sentido y alcance del artículo 6 TUE: “La Unión se dotará de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas”, antes incluso de su entrada en vigor, en el procedimiento de queja por inconstitucionalidad fallado por el "TCFA mediante sentencia, de 12 de octubre de 1993; cf. López Castillo, 1996). Ante una constatación semejante, la insistencia por parte de los Estados en su condición de “dueños de los Tratados”, no ponía en cuestión la pervivencia del método comunitario, ni podía velar tampoco la emergencia de un complementario aporte de legitimación ciudadana en ese complejo marco. De la personalidad jurídica de una Unión, formalmente inexistente, ciertamente cabía dudar. Ahora bien, presupuesta la concepción material con la que a propósito se opera en el derecho internacional, la advertencia de efectiva proyección ad extra de actividades expresivas de cooperación institucionalizada (así, por ejemplo, en las labores de policía en territorio de la antigua Yugoslavia), propició la tesis de la emergente personalidad jurídica de la UE, al menos, en tanto que centro de imputación de los efectos causados por su actividad externa (cf. von Bogdandy/Nettesheim,

2006).

La pertinencia de la tesis pudo potenciarse como consecuencia, en particular, de la expresa previsión, mediante sucesiva reforma, de explícita base para la concertación de acuerdos internacionales (artículo 24 TUE). El reconocimiento de personalidad jurídica a aquella UE en gestación no obstaba, sino que presuponía y, por tanto, quedaba en todo caso delimitada por la confluente personalidad jurídica de las Comunidades Europeas y de los Estados miembros.

70

Antonio López Castillo

2. Desde el Tratado de Lisboa Para entender bien el paso que se ha dado mediante el Tratado de reforma de Lisboa, antes de considerar el asunto en atención a los Tratados en vigor (2.2.2.), conviene una previa aproximación a la cuestión de la naturaleza y personalidad jurídica de la Unión Europea que se planteaba en el nonato TcUE

(2.2.1.).

2.1. De la naturaleza y personalidad jurídica de la UE pretendida por el TCUE

La naturaleza jurídica de aquella pretendida UE trascendía manifiestamente de la etiquetada en Maastricht. Aquella UE se presentaba como organización sui generis que muy bien podía caracterizarse como “Unión de Estados y Comunidad de ciudadanos” y el TcUE, por su parte, presentaba una estructura específica que le hacía parecer (algo más que) un Tratado internacional y (algo menos que) una Constitución (cf. López Castillo, 2005c).

Se recuerdan, aquí, en síntesis, la estructura (1%) y los principales aportes (2%) en el nonato TcUE: 1” A los efectos de desentrañar su estructura, en el TcUE podían distinguirse

netamente tres dimensiones:

— Una primera, de corte constitucional, objeto de deliberación en el debate convencional (Preámbulo (s), Partes 1 y ID); — Una segunda, de corte infra constitucional y objeto solo de tratamiento técnico; no abordada, por tanto, en el debate convencional (Parte II); y, — Una tercera, de corte típicamente ¡usinternacional (Parte IV; Protocolos y De-

claraciones).

2” Respecto de los contenidos articulados mediante el TcUE podían destacarse, entre otros, los siguientes: — Configuración de una UE concebida como una sola organización superando así, sin perjuicio de singularidades, el agregado de pilares, comunitarios y extracomunitarios, mediante articulación de un sistema pentainstitucional único y una relativa clarificación del régimen de competencias y de la tipología normativa; — Afianzamiento de la emergente comunidad de ciudadanos de la Unión, mediante enriquecimiento de su específico estatuto jurídico; y — Afianzamiento de la nervadura o sustancia “constitucional” del Derecho primario de la Unión, mediante un explícito reconocimiento de los valores, principios y derechos fundamentales operativos en aquel complejo espacio jurídico.

Por lo demás, conforme a lo convenido en el informe final del correspondiente grupo de trabajo de la Convención (cf. Informe final CONV, Grupo de Trabajo III “Personalidad jurídica”), en el artículo 1-7 del nonato TcUE se establecía: “La Unión tiene personalidad jurídica”.

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

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2.2. De la naturaleza y personalidad jurídica de la UE que nace de Lisboa Mediante el Tratado de Lisboa se procedería, en lo sustancial, a la reforma

de los Tratados TUE (TUE) y TCE (TfUE).

Del estado de la cuestión que resulta de la reforma de Lisboa se da cuenta clara en el artículo 1 del vigente TUE: “La Unión se fundamenta en el presente Tratado (TUE) y en el tratado de funcionamiento de la de la Unión Europea (... que) tienen el mismo valor jurídico. La Unión sustituirá y sucederá a la Comunidad Europea”. Quiere ello decir, en lo sustancial, que las reformas han tenido un diverso alcance por lo que a la continuidad del proceso de integración se refiere. De una parte, por lo que a los Tratados se refiere, se aprecia continuidad ya que ni han sido derogados ni quedan extintos, sino que han sido objeto de actualización y reforma más o menos intensa llegando incluso, por lo que al antiguo T'CE se refiere, al cambio de nombre. De otra parte, en cambio, se ha producido una superación de la fase anterior, pues tal y como se desprende de lo declarado in

fine del artículo 1 TUE, la histórica Comunidad Europea (lo que no alcanza a

la remanente CEEA) deja ya paso a una nueva organización, la Unión Europea, que la sustituye y sucede. Si se replica aquí el esquemático apunte precedente, la reforma del Tratado

de Lisboa, abstracción hecha de diversas correcciones (relativas, en sustancia,

a la “melodía constitucional” característica del nonato TcUE, que esa reforma ha querido superar), esa estructura queda como sigue:

— Las Partes 1 y IV del nonato TcUE se integrarían, en lo sustancial, en el vigente TUE (excepción hecha del Preámbulo que, al margen de un párrafo, se pierde); — La Parte II (Carta de Derechos Fundamentales de la UE), si bien no se integraría en el TUE, ex artículo 6.1, es objeto de reconocimiento diferido, al declararse expresamente que los derechos enunciados en la Carta “tal como fue adoptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo... tendrá (n) el mismo valor jurídico que los Tratados”; y, — La Parte Tercera que, en sustancia integraba los contenidos articulados mediante el TCE, devino en el TfUE. De la melodía constitucional silenciada, por explícito mandato del Consejo Europeo, formaban parte los elementos simbólicos y expresivos de la identidad de una latente comunidad política europea (supresión del artículo 1-8 y con ello de la destacada referencia a la bandera, el himno, la divisa, la moneda o el día de Europa; cf., no obstante, Declaración núm. 52, suscrita por —algunos de— los Estados miembros, en la que se enfatiza su consideración como “los símbolos de la pertenencia común de los ciudadanos a la Unión Europea y de su relación con ésta”), y

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Antonio López Castillo

otras manifestaciones de su significativo poder público, en general, y legislativo, en particular (supresión de las referencias a “Ministros” o a las “leyes”), por citar solo algunos de los aspectos más destacables.

En cuanto a la personalidad jurídica de la nueva Unión Europea, no queda la menor duda, pues, ex artículo 47 TUE, se declara: “La Unión tiene personalidad jurídica”. Esta explícita declaración en el TUE contribuye a clarificar la situación en relación con algunos aspectos problemáticos, se trate de proyecciones ad intra (conocida es la tradicional resistencia mostrada por algunos Estados miembros, como la Gran Bretaña, por ejemplo, a un reconocimiento semejante) o ad extra, dada una creciente acción exterior de la Unión Europea que, como consecuencia de la sustitución de la antigua CE, aun se verá potenciada (a propósito de estas y otras cuestiones relativas al expreso reconocimiento de personalidad jurídica a la UE cf., por ejemplo, Canedo/Gordillo, 2010).

3. De los rasgos distintivos de la Unión Europea en su evolución En una primera aproximación, no es insólito limitarse a decir que la UE es una modalidad específica o sui generis de imbricación entre Estados, a caballo de lo iusinternacional (ámbito en el que ciertamente se aprecian notables diferencias entre formas de organización de esa veste convencional que sigue caracterizando a los Tratados de la Unión) y de lo constitucional / federativo (sin precisar en este punto concretas modalidades de lo que genéricamente se caracteriza en plural como “federalismos”). La actual Unión Europea ha sido caracterizada de modos muy diversos ya desde sus primeros años de andadura. Al efecto, resulta particularmente ilustrativo, por incesante y no poco ocurrente cúmulo jurisprudencial y doctrinal, el panorama germano. Pues bien, entre otras muchas caracterizaciones, en el tracto de la integración, sobre su inicial consideración en la propia jurisprudencia constitucional como expresión institucionalizada de un particular orden de derecho internacional (haciéndose eco de la doctrina entonces recién sentada en la sentencia de 5 de febrero de 1963, as. 26/62, van Gend*Loos), cabe destacar tres enfoques de tono gradual. Comenzando por una inconsistente invocación de viejos antecedentes de unión administrativa, cual fuera el caso de las comisiones de navegación que ordenaban el transporte por vías fluviales, como el Rin (cf. López Castillo, 1996). Pasando luego, por una diversa caracterización, relativamente acompasada al tracto de la integración (así, en los primeros años setenta el referente Hans P. Ipsen hablaba de una “mancomunidad de integración funcional” —Zweckverband funktioneller Integration—, de modo no del todo inconsecuente con el estadio de desarrollo de un potencial programa de integración económica de alcance transnacional hasta un límite o “punto de no retorno”, mientras que su discípulo Eberhard Grabitz había planteado, unos años antes, una tesis filofederal cifrada en el título Europarecht

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

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bricht Landesrecht, o El Derecho europeo prima sobre el Derecho nacional, de modo asimismo congruente con la jurisprudencia configuradora entonces reciente del TJUE). La ampliación de los horizontes del proceso de integración, mediante la puesta en marcha de la Unión Europea, institucionalizó la nervadura política del programa de integración económica en la perspectiva de una unión económica y monetaria que, en el renovado contexto político que resulta de la unificación, sin perjuicio de la simultánea reforma constitucional mediante la que se estableciera una expresa cláusula-Europa, lejos de ponerse rumbo al ideal federalista, se potenciaría el enfoque confederal (mediante enfatización de la ¡usinternacionalidad de los Tratados y la recuperación de la noción de mandato de aplicación ínsita en la templada concepción dualista con la que seguía operando la mayor parte de la doctrina germana). De inmediato, además. Pues, en esa línea (de formal invocación de la fuente ¡us internacionalista y de práctica consecuencia) confederada se ubica la jurisprudencia soberanista sentada en la Sentencia Maastricht. Seguida que sería por una concatenadas sucesión de pronunciamientos que, desde entonces, abundan en el término Staatenverbund (Unión —mejor que “comunión”— de Estados —cf. Cruz Villalón, 2017— llevado por el ponente de las musas al teatro, en cosa de tres años, los que mediaran entre su propuesta doctrinal y su “ensayo jurisprudencial”; cf. Kirchhof, 1990); expresión de alcance menos schmittiano que vonSeydeliano (a propósito de tales referencias, en lengua española, la síntesis de García-Pelayo, 2009, sigue siendo recomendable) que, a mayor abundamiento, en Karlsruhe se sirve acompañada del entrecomillado “Herren der Vertráge”, o “dueños —mejor que “señores”, que suele decirse— de los Tratados, para referirse (al remozado Estado alemán, en particular, y) a los Estados miembros, en general (a confirmar todo esto ha venido, con no poco estrépito, la SICFA Weiss, e.a., de 5 de mayo de 2020; cf., a propósito, IDUE, LI, 2, y II, 5).

Que la Unión Europea no puede considerarse un Estado es algo incon-

testable (cf. art.

1 TUE). Que, en atención a la veste ¡usinternacional de los

Tratados, pueda sostenerse que el derecho de la Unión queda a expensas del sentido y alcance del mandado nacional de aplicación y que, en consecuencia, su efectiva aplicación pasa por su acomodo a una (densa) exigencia de conformidad (cf. art. 4.2 TUE) a la Ley Fundamental, por ejemplo, es ya más un aserto, que un acierto.

Que no es un Estado se colige, sin mayor dificultad, por su falta de disposición sobre un territorio propio (y, por tanto, aun atendiendo a las modulaciones que se anudan, por ejemplo, a una política común de vigilancia de fronteras, en relación con la UE sólo puede hablarse, con precisión, de un espacio de aplicación de su derecho —en sentido kelseniano— que, salvo previsión al efecto, conforme al derecho internacional, resulta de la suma del espacio de disposición de sus Estados miembros). Tampoco se sustenta la UE sobre un pretendido (fragmentario) pueblo de Europa (ex artículo 1 TUE, la Unión radica sobre la paulatina aproximación de los pueblos de Europa). Que tras ello late, no obstante, una comunidad

política in fieri resulta, entre otros elementos, tanto de una significativa legiti-

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Antonio López Castillo

mación popular de las instituciones, mediante elección directa y mediante un diversificado cauce de representación de esos pueblos, como del reconocimien-

to de un (complementario) estatuto de ciudadanía de la Unión que, sobre la

remanencia de los pueblos de Europa, estatalmente organizados (tal y como, de modo puntilloso, se apuntilla en la Sentencia Lisboa del "TCFA), contribuye a formalizar la emergencia de una comunidad ciudadana que, sin ser algo distinto, es algo más que la suma de nacionales de los Estados miembros (López Castillo, 2005; Everling, 2009).

La Unión carece asimismo de una potestad para disponer, más allá de las

competencias

atribuidas

(sin duda, con un alcance determinable, lo que no

ha de velar su vastedad y densidad) y a diferencia, asimismo, de los Estados, tampoco cuenta con un poder autónomo de coerción (cf. Diez-Picazo Giménez, 2005), pues los Estados siguen detentando formalmente

un estatuto de

soberanía que, sin perjuicio de lo extenso e intenso del complejo vínculo comunitario —atendida su faceta de exigencia de congruencia estructural (pues no otra pareciera ser la función de las “cláusulas-presupuesto” y de las “cláusulascondición”, contenidas en los artículos 2 y 4, TUE, y en los artículos 7 TUE y 354, TfUE, respectivamente), y aun los condicionamientos procedimentales,

ex artículo 50 TUE, para su efectivo ejercicio confluente—, permite que se les pueda seguir considerando, acaso no tan enfáticamente como se insiste en poner de manifiesto —a partir, sobre todo de la sentencia Maastricht del TCFA— “dueños de los Tratados” (por más que, en el tráfico ius internacional vayan ya, con relativa frecuencia, de la mano de su propia manopla común; el asunto cobra actualidad al hilo de la pacificación de las disputas competenciales con ocasión de la conclusión por parte de la UE de lo que se ha dado en llamar tratados comerciales de segunda generación, cf. a. e. Dictamen TJUE, n* 2/15,

de 16 de mayo de 2017, relativo al Acuerdo de libre comercio entre la UE y la República de Singapur). La Unión no puede considerarse, pues, un Estado. Pero, los Estados constitucionales en proceso de integración, encuadrados como quedan en un marco de constitucionalismo superpuesto, han de guardar una relativa congruencia con las exigencias derivadas de su inserción en ese delimitado espacio constitucional (López

Castillo, 1996; Rubio

Llorente,

1996; Diez-Picazo

Gimé-

nez, 2009); quedando expuestos, en el caso de un pretendido abandono del

compromiso convencional, a exigencias de procedimiento (artículo 50 TUE);

y, si se pretende seguir siendo parte integrante del conjunto, de ordinario, expuestos a la modulación de su autonomía institucional y de procedimiento (a propósito, cf. Díez-Picazo Giménez, 2009), y, en la hipótesis de apertura de un procedimiento, ex artículo 7 TUE, sujetos a la exigencia de asunción de los correspondientes estándares estructurales al interno de la UE (lo que no debiera confundirse con una silente aceptación de un poder de coerción del que, como ya se ha dicho, la UE no dispone; de ahí el sentido último del veto

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

758

estatal posible ante la pretendida adopción de medidas coercitivas en ese marco de exigencias de estándares propios de la cláusula de Estado de derecho que, descontextualizada de este específico marco, suele conducir a planteamientos de corte voluntarista —cf. Closa, 2018—,. Por eso, en el espacio europeo de integración, este constitucionalismo de superposición —y, por tanto, no exento de solapamiento y encabalgamientos o contradicciones—, sobre el presupuesto de la salvaguarda de la identidad constitucional de sus Estados miembros, apenas podría concebirse, y tanto menos practicarse, sin el auxilio de instrumentos de cooperación y lealtad, que de no de resultar efectivos podrían mermar esa base de solidaridad y confianza entre sus integrantes sin la que resulta inimaginable el mantenimiento del proceso de integración a medio plazo (López Castillo, 2005 y 2015; Nettesheim, 2007 y 2015). Por ello, así como es preciso contrarrestar desviaciones,

de “pulsión gubernamentalista”, al hilo de la crisis financiera y económica (cf. Martín Pérez de Nanclares, 2015), o de “pulsión nacional-populista”, acendradas con ocasión de la crisis migratoria, se impone contrarrestar una variante de nacional-populismo, exponente de “pulsiones de centrifugalidad”, emergentes al interno de Estados miembros, originarios o adheridos, como antes en el ante patio de la UE (semejantes brotes de irredentismo nacionalista, aun de etiqueta —“ derecho a decidir”, en el caso en Cataluña—, no obstante una cierta condescendencia en ciertos círculos oficiales de algunos Estados miembros de la Unión, en la medida en que subvierten el orden constitucional, tensan el protocolario sustrato de confianza mutua entre los Estados miembros, al tiempo que enturbian el horizonte supranacional violentando los valores inherentes a la integración europea; cf. López Castillo, 2018). En esta hora crítica de Europa, si se han de mantener los equilibrios que explican y justifican la emergencia de esta forma política no identificada que —en expresión atribuida al emérito presidente de la Comisión Jacques Delors— sería la UE in freri, se impone la responsabilidad de superar las crisis superpuestas de entre siglos, mediante singular articulación de esa amalgama de “Comunidad” y “Unión” (cf., por otros, Lenaerts, 1990) de modo que, sin

banalizaciones legendarias y con el debido respeto a los procedimientos constitucionales, se contribuya a perfilar más ajustadamente la forma política de esa comprensiva sumatoria de ciudadanos y Estados (a propósito de esa confluente dimensión de “Comunidad de ciudadanos” y de “Unión de Estados”, cf. López Castillo, 2005, b). Y ello en un marco altamente institucionalizado, con proyecciones diversas,

exponentes de su complejidad, que emana un corpus normativo de vasto alcance en un diverso grado de concreción; a propósito del marco y del producto resultante del proceso de integración, con matices, más o menos intensos según el respectivo ámbito material de actuación, es conocida la caracterización — dogmáticamente insatisfactoria y, sin duda, imprecisa— de supranacionalidad

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Antonio López Castillo

(si de la doctrina internacionalista española se trata cf., por otros, Iglesias Bu-

higues, 1974), en la medida en que comprenda los rasgos, por distintivos, más

destacados, de la singular organización que, en su dinamicidad, sigue siendo la

Unión Europea.

Que algunos de esos rasgos puedan encontrarse en otras organizaciones de veste lusinternacional, ciertamente puede conducir a pensar que tales organlzaciones muestran también unos u otros rasgos de supranacionalidad, pero no necesariamente ha de llevar a negar lo específico y singular de esta organización singular, de finalidad relativamente abierta y duración indeterminada (artículos 53 TUE y 356 TfUE), inmersa en un zigzagueante proceso de gradual acercamiento entre los pueblos de Europa (artículos 1 y 3 TUE); lo que, por lo demás, no confiere garantía alguna de irregresividad de sus atribuciones y responsabilidades, ni asegura la irreversibilidad del proceso mismo de integración, como bien puede colegirse de lo dispuesto en los artículos 48.2 (cláusula de retrocesión de competencias, mediante reforma de los Tratados) y (cláusula de retirada “voluntaria”, mediante acuerdo).

50 TUE

Advertido esto, en lo que sigue, se trata ya de sintetizar los rasgos expre-

sivos de supranacionalidad, en una relación diferenciada, según unas u otras

dimensiones o facetas de la actividad de la Unión Europea. 1” La UE es una comunidad de valores y principios expresivos de una comunidad política bien constituida. Exponente institucionalizado del designio inteerador desde su origen, en la Unión Europea aflora, al tiempo que se proyecta mediante expreso anclaje convencional, una comunidad de valores y principios expresivos del constitucionalismo más acendrado, como bien se pone de manifiesto, por activa y por pasiva, en diversos artículos de los Tratados (así, en particular, en los artículos 2 (y 7) y 4 TUE). 2” En una perspectiva orgánica, destaca la vastedad de una planta de paulatina gestación que, desde su inicial tetraedro, deviene un sistema institucional

altamente diferenciado que, en el evolutivo marco de los Tratados en vigor, formalmente (ex art. 13. 2 TUE), dice integrarse de siete instituciones.

Instituciones de estatuto convencional, funcionalmente caracterizadas, antes semejantes a Órganos e instituciones de estatuto constitucional típico de los Estados que a otras expresiones de institucionalidad iusinternacional. Y ello, en un doble sentido. En tanto que expresiones funcionales de actuación relativa a unas determinadas competencias (lo que en el caso de la UE significa una ingente cantidad y densidad de disposiciones en relación con un amplio espectro de poder público) y en atención, asimismo, a los procedimientos de adopción de todo ese vasto conjunto de disposiciones atributivas, conforme a lo que resulta de su panoplia de bases jurídicas, expresas e implícitas (cf., a propósito, lección tercera de este mismo volumen).

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

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Por lo demás, para entender bien el alcance de la actuación de la UE, se ha de mirar tanto a la faceta competencial, material y funcional, como a la faceta decisoria, en el marco de diversos procedimientos, en particular, legislativos, en virtud de los cuales las instituciones coparticipan y deciden el contenido de no menos de dos tercios de las disposiciones aplicables en los Estados miembros. Y ello con un grado de autonomía convencionalmente articulado que ni siquiera la práctica tradicional del consenso permite poner en cuestión o minusvalorar (a propósito, cf. lección 4*, y, en detalle, lecciones 5”-10* de este mismo volumen).

3” En relación con las competencias y los medios disponibles, es preciso enfatizar que para su funcionamiento la UE cuenta con un presupuesto, que se aprueba mediante un procedimiento convencionalmente establecido, con

recursos propios y otros ingresos convencionalmente previstos, y dispone, asi-

mismo, de medios humanos suficientes al efecto de proponer, regular, gestionar, ejecutar o/y controlar el ejercicio reglado, y conforme a las exigencias de lealtad convencionalmente articuladas (artículo 4.3 TUE), de un amplio abanico

de competencias, con base en las llamadas bases jurídicas (lo que, en rigor, ni tiene antecedente fuera de un marco estatal, ni conoce tampoco consecuente en el orden internacional vigente). La densa atribución de competencias resulta, a medida que se avanza en el proceso de integración, un claro exponente de supranacionalidad, sin perjulcio de modulaciones o excepciones a propósito del designio de unificación o de la variable ambición y articulación de las responsabilidades compartidas. Mediante su reconocimiento como comprensiva organización con su propia personalidad jurídica, la Unión Europea que viene de Lisboa, estaría en disposición de asumir responsabilidades en un ámbito creciente y diversificado de materias que, no obstante las alteraciones del régimen comunitario (particular exponente de supranacionalidad), al hilo de la gestión de las crisis, económicofinanciera y político-humanitaria (cf. lección segunda, en este mismo volumen), trasciende así como en el relación con el gobierno de la eurozona a propósito de las (menos articuladas) políticas interior y exterior de los Estados miembros. 4” En relación con su dimensión normativa, se ha de subrayar una doble nota, a propósito de su vasto desarrollo y de su efectiva garantía jurisdiccional de aplicación. En cuanto a lo primero, es bien sabido que, conforme a la jurisprudencia configuradora del supremo intérprete del sistema, acredita una nota de efectividad (aplicabilidad directa e indirecta y, en su caso, exigencia de responsabi-

lidad) que, mediante desplazamiento, en su caso, de las normas nacionales que pudieran concurrir en su aplicación, por su indisponibilidad, se hace valer en la confluente participación de sendos operadores jurídicos.

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Antonio López Castillo

Y, de no ser así, mediante la garantía jurisdiccional se asegurará finalmente

su efectiva aplicación; como de sólito es el caso, en un marco regido por los estándares que integran la cláusula de Estado de Derecho, mediante un entramado jurisdiccional que, sin hallarse orgánicamente integrado, en el desempeño de sus respectivas atribuciones, funcionalmente articuladas, mediante un cooperativo auxilio que tiene su instrumento procesal más conspicuo en la llamada cuestión prejudicial (por todos, Pescatore, 2007; a propósito, en detalle,

cf. IDUE, vol. II, lección sexta). Con todo, al margen del desglose de todos esos rasgos distintivos de lo específico y diferenciado de la UE frente a otras organizaciones internacionales y formas políticas estatales, en consecuencia con la triple dimensión convencional, normativa derivada y de relieve constitucional (cf. epígrafe 3.4), de los

Tratados en vigor (TUE y, en parte, TfUE, de un lado, y TfUE y TCEEA, de otro lado), ya desde su inicio —y tanto más en el sucesivo tracto de su andadura— en la UE que se va gestando late una variada (y no siempre bien reconocible) amalgama de elementos federativos o federales e ius internacionales. Por ello, resulta con frecuencia impreciso y equívoco, cuando no erróneo, el uso indiscriminado del término supranacionalidad para dar noticia precisa de la UE; y en esta línea de prudente reflejo de la complejidad comunitaria se ha movido siempre Rodríguez Iglesias (cf. su contribución en las sucesivas ediciones del manual de Manuel Díez de Velasco, Las organizaciones internacionales).

De la amalgama de regímenes y modalidades de confluente tratamiento de los intereses respectivos al abordarse problemas comunes, en el espacio europeo de integración, puede considerarse particular exponente el utillaje de diferenciada veste, ¡us internacional e ¡us europea, de un modo intrincado en

el que a los aspectos reglados se ha sumado, con frecuencia, un fondo político, apenas imaginable en otros ámbitos de cooperación internacional. Así, se ha podido constatar, de modo intenso y en extenso, en el tracto que

va del reflujo constitucionalizante y la efervescencia de la crisis financiera y económica (2005-2008) a la crisis económica y social que ha seguido a la crisis sanitaria provocada por la disruptiva emergencia de la neumonía de Wuhan o COVID-19.

Cómo no apreciar el giro lus europeo en el modo de intentar remediar los intensos efectos sobre los Estados miembros, en aquella y en esta ocasión. Mediante una secante disciplina de contención y recorte del gasto, entonces, y, ahora, mediante su sustento y estímulo. Sirviéndose de la muleta del 1us internacionalismo, entonces, y, en esta ocasión, apuntando al avance, sobre la potenciación de los rasgos federalizantes de la política monetaria que al final de aquella crisis comenzaron a alzarse, en una senda de conjunción de las políticas económicas pensando en la superación de las asimetrías más groseras, en todo caso, al interno de la eurozona.

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

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La veste y el porte del anunciado fondo de recuperación (cf. la esquemática presentación del documento El presupuesto de la UE: Motor del plan de recuperación para Europa, 2020.2136_es_02.pdf; accesible desde www.ec.europa.eu), el mayor o menor grado de condicionalidad que se establezca y, en suma, la consistencia y gradualidad de su dotación en el nuevo ciclo presupuestario, puede marcar la presidencia alemana de la segunda mitad de 2020 y, más allá de esto, puede favorecer o dificultar la propia suerte del proceso de integración europea en un momento de necesaria definición de las prioridades de la agenda común (cf. Conclusiones del Consejo Europeo, 21 de julio de 2020, EUCO 10/20, CO EUR8 CONCL. 4).

III. EL FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA PERTENENCIA A LA UNIÓN EUROPEA 1. Introducción: De las cláusulas constitucionales de apertura Se habla de cláusulas de apertura para referirse a aquellas normas que operan como fundamento constitucional de las modulaciones de sentido y alcance de las previsiones constitucionales como consecuencia del ejercicio, de base convencional, de atribuciones de competencias, en relación con diversas materias y respecto de diversas funciones. Aun si formalmente las mismas siguen correspondiendo a Órganos e instituciones constitucionales.

Se trata, en suma, de cláusulas que, a medida que son objeto de aplicación, abren un cauce de retorno normativo (condicionado, en su caso, por estánda-

res internacionales de justicia y de tutela de derechos fundamentales que en el orden constitucional no podrían soslayarse ya sin más; a propósito de esto, se remite aquí a IDUE, vol. IL, lección quinta).

Sin perjuicio, pues, de su diversa estructura y tenor, estas cláusulas de apertura son un instrumento idóneo al efecto de acompasar las Constituciones a las transformaciones del Estado contemporáneo (por decirlo a la manera de García-Pelayo, OC, vol. II, cit.) en el contexto de interdependencia que, al menos, desde la segunda mitad del pasado siglo XX, orienta el sentido de las relaciones internacionales. En los órdenes constitucionales de los Estados partícipes del proceso de gestación y desarrollo del orden jurídico sui generis que encauza y conduce el histórico proceso de la integración europea, este tipo de cláusulas ha experimentado una notoria evolución. Desde la inicial previsión de formulaciones tradicionales, de corte lusinternacional, a la previsión de otras más específicas y de contenido más diversificado. Ese diverso ritmo de previsión hace posible que, a pesar de la relativa identidad de su función constitucional, su ubicación

sistemática en los respectivos órdenes constitucionales no sea siempre la misma.

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Antonio López Castillo

Pero no es eso lo más relevante. Lo que realmente cuenta es que, como fundamento constitucional de apertura, resulten operativas al efecto de compensar la pérdida de densidad normativa que la permanente irrupción/irradiación del derecho de la unión en los ordenamientos nacionales produce en la “Cons-

titución integrada” (cf. Bieber/Widmer, 1995).

En el vigente marco constitucional, sin perjuicio de su diverso sentido y alcance, integran cláusulas tales los artículos 10.2 y 93 CE (cf. Requejo Pagés, 1995). El artículo 93 CE es la disposición que, conforme al designio constituyente, ha operado como fundamento constitucional de una apertura del orden constitucional que, en lo sustancial, se ha producido mediante la participación del Reino de España en (las CC EE y en) la Unión Europea. Que ese recorrido se haya podido hacer sin otras modificaciones literales de las previsiones constitucionales que dos puntuales reformas de la Constitución, en relación con sus artículos 13.2 (BOE, 28 de agosto de 1992) y 135 (BOE, 27 de septiembre de 2011), no quiere decir que la densidad del sentido y alcance de otras previsiones de la Constitución no se haya visto alterada. Ahora bien, eso no se advierte a la vista del solo tenor del fundamento constitucional ínsito en el artículo 93 CE (de ahí, la esforzada inferencia hermenéutica de su sentido

y alcance, con ocasión del control del nonato TcUE, por parte de la mayoría plenaria en la DTC 1/2004; cf. VV PP). Pero, antes de profundizar en la cláusula que integra el artículo 93 CE conviene aproximarse sumariamente, mediante ensayo tipológico, a la diversidad de cláusulas de apertura (al proceso de integración) previstas en las Constituciones de otros Estados miembros.

2. Consideraciones generales a propósito de las “cláusulas-Europa” en las Constituciones de los Estados miembros de la UE A propósito, se constata que es posible diferenciar, al menos, tantos tipos

como criterios o elementos estructurales integren su tenor y sentido. Se atienda a su grado de previsión de declaraciones de principio acerca de la integración o, más específicamente, de la participación en la UE, o se atienda a la diversa intensidad de su explicitud respecto de los presupuestos, condicionantes y límites oponibles a esa participación. Se estudien las modalidades de procedimiento, O la potencial articulación de reglas o principios relativos a la regulación de relaciones entre ordenamientos, O las posibles consecuencias estructurales derivadas de la integración, etc. (a propósito, cf. Rubio LlorentelÁlvarez Junco, 2006). En lo que sigue, se trata solo de su grado de especificidad y de sus

modalidades de procedimiento (en detalle, por otros, cf. Besselink, e.a., 2014).

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2.1. A propósito del grado de especificidad de las cláusulas de integración

Se trata aquí, en lo sustancial, de una distinción entre cláusulas que presentan una típica textura iusinternacional (a) y aquellas otras que se singularizan por su carácter más específico (b), según que se formulen de un modo indeterminado o por referencia a (las Comunidades o/y a) la UE (a propósito de la práctica de su aplicación en el tracto de la integración, cf. Closa Montero, 2013).

2.1.1. Tradicionales cláusulas de cooperación o/y limitaciones al ejercicio de la soberanía Se trataba de cláusulas relativas a la preservación de la paz y al desarrollo de las relaciones internacionales, expresivas de la regeneración del orden internacional tras la segunda guerra mundial, de las que serían particular exponente las Constituciones de Francia (hasta la reforma constitucional con ocasión de la ratificación del TUE (Tít. XV), el Preámbulo ConstFrancia (CFr) 1946,

en virtud de la expresa remisión desde el Preámbulo, CFr de 1958) e Italia (artículo 11, sin perjuicio de ulteriores adiciones a propósito de la articulación entre ordenamientos, ex artículo 117 Constltalia —CIt—,).

2.1.2. Cláusulas de integración: de tono genérico (1) o ad hoc (22) 1” Cláusulas de apertura de tono genérico. Se trata de cláusulas que, sin perjuicio de un complemento de previsiones de carácter convencional (a. e., artículo 24.2 y 3 Ley Fundamental de Alemania, LFA), establecerían un novedoso

supuesto de atribución de potestades públicas a organismos internacionales (artículo 24.1 LFA), de modo no específico, pese a su correlato con el proceso de integración europea, seguido luego por otros órdenes constitucionales de Estados miembros, originarios o adherentes. 2” Alternativamente, se ha gestado también otra modalidad de cláusula ad hoc. Expresamente referida al proceso de integración europea, encarnado en el proceso conducente a la UE, esta modalidad singulariza una vía, a la irlandesa (artículo 29.4.3 y 10, de la Constitución de Irlanda —ClIrl—), bien que, a su

específico modo, mediante leyes constitucionales, tiene un cierto reflejo en los

casos de Estonia y Lituania (artículos 121.3 y 1-2, respectivamente).

2.2. A propósito de las modalidades de procedimiento En este caso es posible distinguir, en lo sustancial, entre unas cláusulas de asimilación, ya sea por relación a las típicas cláusulas expresivas del ius con-

trahendi, ya sea porque se refieran o conciernan a previsiones instrumentales

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Antonio López Castillo

de la reforma constitucional, y aquellas otras, más específicas, cláusulas de

integración o cláusulas ad hoc.

2.2.1. A propósito de las llamadas cláusulas de asimilación Conviene dejar claro, de entrada, que se trata aquí de modalidades residuales y que, en el tracto del proceso de integración, han sido configuradas como procedimientos pretendidamente congruentes, ya sea por relación con la veste tusinternacional de los sucesivos compromisos comunitarios, ya sea por consi-

deración a la densidad de unos cambios que, sin perjuicio del formal mantenimiento de su tenor, parecían incidir de forma sucesiva, si no continuada, en la suprema normatividad de la Constitución. En lo que sigue, se presentan ordenadas las variantes expresivas de estas dos modalidades de asimilación: 1” De las cláusulas asimilables a las de carácter ¡usinternacional típico. De la genérica progresión en el proceso de integración, mediante sucesiva conclusión de tratados internacionales, no hay en algunas de las Constituciones nacionales otro rastro que el del procedimiento de conclusión de tratados. Con todo, en la medida en que se establezcan especialidades en relación con la hipótesis de conclusión de tratados internacionales contrarios a la Constitución nacional, aun cabría diferenciar del procedimiento ordinario, aplicable por defecto, aquellos otros procedimientos especiales caracterizados por un cierto grado de cercanía a las hipótesis de reforma constitucional (no tanto porque a priori pudieran comportarla, como por su decisión de eludirla mediante una exigencia de mayoría agravada, semejante a la requerida para la reforma constitucional). 2” Supuestos, por defecto, reconducibles al procedimiento lusinternacional ordinario, pueden considerarse aquellos en que, medie o no reforma constitucional, la ratificación de los Tratados de integración se haya de autorizar mediante un procedimiento expresivo del ius contrahend:. En este sentido, podrían mencionarse, entre los países miembros originarios, los casos de Francia (artículos 53 y 54 CFr) e Italia (artículos 80 y 87 CIt) o Bélgica (artículo 34, en relación con artículos 75,77 y 167, CB); y, en cuanto a los miembros adherentes, tal sería el caso, así como de España (artículo 95 y Título X, CE), de la República checa (artículo 89.3, CCh), de Bulgaria (artículo 85.1.9, CBulg), etc.

3” Supuestos especiales, serían aquellos en los que, en consideración al alcance, se advirtiese una incidencia material que, si bien formalmente no se reflejase en su tenor, comportase cambios en las Constituciones nacionales. La elusión del procedimiento de reforma, cuyo efecto es la emergencia de un

derecho constitucional en paralelo (más allá, pues, de las técnicas de revisiónadición) a las previsiones constitucionales expresas, se intentaría compensar

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

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mediante la exigencia de mayorías cualificadas semejantes a las establecidas para la reforma constitucional. En esta línea se han de considerar, así como el de la Constitución de los Países Bajos (artículos 91 y 92 CPB), los casos de la Constitución de Austria (artículos 50 y 44) y, sin perjuicio de cierta especificidad, el caso de Finlandia (artículo 94 CFin).

4” Otro supuesto sería el de articulación de cláusulas análogas a las de re-

forma constitucional (Alemania). Asimismo, expresivas de un compromiso de

flexibilidad y rigidez siempre difícil de articular, este tipo de cláusulas se ha de considerar una variante de procedimiento por la que, en consideración a lo específico del ámbito de la integración, aparentemente se excusa de la ordinaria exigencia de expresa modificación del tenor de la Constitución. A condición, en su caso, no de una exigencia de ordinaria previsión del procedimiento (artículo 23.1 LF), sino de la exigencia de mayorías agravadas de 2/3, propias de la reforma constitucional, ex artículo 79, 2 y 3 LE disposición a la que expresamente se remite in fine de la ya referida cláusula Europa de la LFA.

2.2.2. De las cláusulas de integración o cláusulas ad hoc La incesante búsqueda constitucional de cláusulas expresivas de un designio de relativa o flexible rigidez —valga el oxímoron— al efecto de dar cumplida respuesta a la irradiación continuada que, en toda Constitución nacional, resulta de la integración de ordenamientos, ha fraguado de un doble modo. Según se trate de simples modulaciones de las exigencias de mayorías parlamentarias, a la manera helénica, o de soluciones alternativas, ciertamente más

complejas, cual sería manifiestamente el caso de la variante danesa. 1” Modalidad helénica. La nota distintiva de esta modalidad radica en la exigencia de una mayoría de 3/5 del total de los Diputados que, por contraste con aquellos otros supuestos en los que la exigencia se eleva ya a los 2/3 (así, en los casos de Eslovenia, ex artículo 3. A, CEsl; Hungría, ex artículo E, CHu; y, Letonia, ex artículo 68 CLet), expresa mejor la pretensión de flexibilización que está en la base de este tipo de cláusulas ad hoc. 2” Variante danesa. El realismo característico de la política comunitaria del

Reino de Dinamarca ha encarnado, a propósito, en una previsión que acierta a

combinar una cara expectativa de consenso y un alto grado de flexibilidad, mediante alternativa exigencia de supercualificada mayoría de 5/6 en la Cámara del pueblo (Folketing) o, en caso de mayoría simple, de un referéndum popular.

A esa especie de tercera vía, de la que Dinamarca se ha de considerar punto de partida, podría reconducirse, por ejemplo, la más reciente variante polaca, de alternativa exigencia entre una mayoría cualificada de 2/3, sobre un quórum reforzado, en las dos Cámaras, y un posible referéndum (artículo 90 CPol). Y, en fin, como un subtipo especial, mixto, a caballo de las especificidades de la cláusula danesa y de otras cláusulas de (potencial) asimilación a la reforma, en línea con la glosada

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Antonio López Castillo

cláusula europea germana, bien podría considerarse el establecimiento en el Reino de Suecia de la exigencia de una mayoría supercualificada (3/4) o de una alternativa reforma constitucional, ex artículos I. 10, en relación con artículo X.6 CSu.

3. El caso de España: el artículo 93 CE como “cláusula-Europa” (excursus)

De la intensidad y de la finalidad de la apertura del orden constitucional mediante participación del Reino de España en el proceso de integración europea, por más que ello se haya venido produciendo mediante autorización parlamentaria, en forma de ley orgánica, de los sucesivos hitos convencionales, no es posible tener una idea clara, si solo se atiende al tenor del artículo 93 CE (“Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio

de competencias derivadas de la Constitución...”). Por más que en el mismo, mediante una genérica referencia final a “la garantía (parlamentaria o gubernamental) del cumplimiento de esos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión”, de algún modo se apunte a la incidencia en el orden constitucional de obligaciones derivadas del orden jurídico gestado en el tracto de aplicación de los Tratados (de integración).

Veamos algo más en detalle el sentido y alcance de este procedimiento, tomando en consideración los supuestos de aplicación y poniéndolo, asimismo, en relación con los procedimientos de reforma de la Constitución. 1” Para calibrar bien el alcance que pueda haber tenido la activación del artículo 93 CE, lo más indicado es aproximarse al detalle de la aplicación del procedimiento previsto en el mismo: “Mediante LO se podrá autorizar (la atribución... d)el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución...”. Pues bien, la aprobación parlamentaria de los sucesivos hitos convencionales relativos al proceso de integración europea, desde el Tratado de adhesión a las Comunidades Europeas, autorizado mediante LO 10/1985, de 2 de agosto, hasta la reforma del Tratado de Lisboa, autorizada mediante LO 1/2008, de 30

de julio, pasando por los relativos a las sucesivas ampliaciones (LO 20/1994,

de 29 de diciembre, UE a quince; LO 12/2003, de 24 de octubre, UE a veinticinco; LO 6/2005, de 22 de diciembre, UE a veintisiete; y, LO 6/2012, de 30 de

octubre, UE a veintiocho) y reformas de los Tratados de integración, operativas (AUE: LO 4/1986, de 26 de noviembre; TUE: LO 10/1992, de 28 de diciem-

bre; reforma amsterdamiana del TUE: LO 9/1998, de 16 de diciembre; reforma niceana del TUE: LO 3/2001, de 6 de noviembre) o fallidas (cfr. LO 1/2005,

de 20 de mayo, respecto del no nato TcUE), se ha producido, en aplicación de lo establecido en el artículo 93 CE.

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Mediante ley orgánica, según el procedimiento legislativo común, con especialidades establecidas en vía reglamentaria, que inicialmente exige una mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados en una votación final de conjunto (artículos 131.3 y 132 Reglamento

CD). Se trata, pues, de

un procedimiento distinto, antes que cualificado, si se atiende a la debilitada posición del Senado, por contraste con lo que se dispone, ex artículo 74.2 CE, a propósito de la autorización de la conclusión de aquellos tratados internacionales ordinarios de los que se trata en el artículo 94.1 CE (a propósito, en detalle, López Castillo, 1996).

Esta notoria vinculación de la aplicación del procedimiento del artículo 93 CE a la andadura de España en el proceso de integración europea no es, sin embargo, la consecuencia inexcusable de su tenor. Y si alguna duda pudo existir al respecto, quedó desechada como consecuencia de su (primera y única) aplicación al margen de ese proceso de integración. La modulación de esa excluyente lectura comunitaria europea resultó de aplicar el artículo 93 CE, mediante LO 6/2000, de 4 de octubre, a la autorización parlamentaria del Estatuto de Roma por el que se instituyera la Corte Penal Internacional (CPI). Y ello, por haberse entendido que la CPI bien podía

considerarse una institución internacional a la que se venía a atribuir el ejercicio de competencias jurisdiccionales derivadas de la Constitución. Otra había sido, en cambio, la lectura a propósito de la autorización parlamentaria precisa al efecto de la participación en organizaciones o Instituciones a las que, como en el caso de la OTAN o a propósito de la jurisdicción de garantías convencionales en el marco del CEDH (casos ambos en los que, por contraste con las CCEE, se descartaría la concurrencia de supranacionalidad);

reconduciéndose la autorización parlamentaria al procedimiento ordinario de

aplicación a los tratados internacionales, ex artículo 94,1 CE. Por lo demás, si

en esos casos llegaría a considerarse la posibilidad de una eventual aplicación del procedimiento previsto por el artículo 93 CE, a propósito de la relación convencional con la Santa Sede tal cosa ha sido negada de plano (así, en el FJ 3 del ATC

190/2009, de 23 de junio, abstracción hecha de la objetiva dificultad

derivada del régimen constitucional de aconfesionalidad del Estado, se descarta la pretendida caracterización como organización, institución u Organismo internacional o supranacional de tan singular sujeto del derecho internacional, pues “la naturaleza estatal de la Santa Sede no se aviene con el concepto de «Organización o institución internacional» a que se refiere el art. 93 CE”). En todo caso, los supuestos de aplicación del artículo 93 CE como lex specialis, respecto del procedimiento ordinario de autorización parlamentaria de prestación del consentimiento para obligarse —y/o, desvincularse, previa denuncia— mediante tratados, convenios o acuerdos internacionales, conforme

a lo establecido en los artículos 94.1 —y 96.2— CE (cf. Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales, art. 37. 3 y 5), no

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Antonio López Castillo

debieran confundirse con aquellos otros casos en los que, ratione materiae, se requiera su aprobación mediante ley orgánica. A propósito de las materias concernidas, del desglose de los apartados del artículo 94.1 resulta que se trataría tanto de los de carácter político y militar, como de los relativos a la integridad territorial del Estado, o los concernientes a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título 1 CE o aquellos otros que impliquen obligaciones financieras o supongan modificación o derogación de leyes o la exigencia de medidas legislativas para su ejecución. En lo demás, ex artículo 94.2, la exigencia constitucional se limita a la inmediata información de su conclusión por parte del Gobierno. Especial consideración merecen, en todo caso, algunos supuestos de manifiesta conexidad o consecuencia, ya se trate de una materia instrumental o relativa al proceso de integración europea, ya se trate de alguna otra cuestión reconducible al artículo 93 CE, se halle o no relacionada con el complementario supuesto de aplicación ya referido. En principio, esa conexidad o consecuencia no pueden llevar a confundir la naturaleza y función propia de tales normas tales como la LO 10/1998, de 17 de diciembre, complementaria de la ley sobre introducción del euro, o la LO 18/2003, de 10 de diciembre, de cooperación con la CPI. (Por lo demás, como complementario desarrollo del prolijo artículo 135 CE, puede considerarse aquí, en otro orden de cosas, la LO 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad fiscal, modificada en sucesivas ocasiones) Cf., de otra parte, LO 3/2012, de 25 de julio, por la que, ex artículo 93 CE, se autoriza la ratificación del Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza en la UEM.

2” ¿Y qué decir, ante lo intenso y extenso de su aplicación, a propósito de la relación del procedimiento del artículo 93 CE con el título X CE relativo a la reforma constitucional? Dicho queda ya que de los supuestos de atribución convencional “del ejercicio de competencias derivadas de la Constitución...”, de ordinario, resultan alteraciones del ámbito de aplicación de disposiciones constitucionales. Lo que ahora se plantea es la duda acerca de si, por el grado de su intensidad, tales alteraciones podrían considerarse como silente expresión de cambio constitucional. Y al hilo de esa cuestión se ha planteado a veces (de modo un tanto simplista), si no fungiría el artículo 93 CE como un especial procedimiento de silente reforma constitucional, si no escondería el artículo 93 CE una especialidad procedimental, al margen de lo dispuesto en el Título X CE (de la reforma constitucional).

A esa pronta inquietud doctrinal (cf. Mangas Martín, 1987), presente en el dictamen del Consejo de Estado y, en alguna medida, también en el requerimiento gubernamental por el que se planteaba el control previo de constitu-

cionalidad del TUE, se vino a dar tajante respuesta, mediante DTC

1/1992, al

rechazar el Pleno esa pretendida caracterización del artículo 93 CE. Se recordará que en el dictamen de su Comisión permanente, de 20 de julio

de 1991, el Consejo de Estado declaraba: “a) que, en la medida en que recono-

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ciera a los ciudadanos de la Unión residentes en España el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo, el Tratado tendría el carácter político a que se refiere el art. 94.1 a) de la Constitución; b) que el mismo carácter tendría la estipulación del Tratado que reconociera a aquellos ciudadanos residentes el derecho de sufragio activo en las elecciones europeas, y, C) que, si el Tratado reconociera a los ciudadanos de la Unión residentes en España el derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales, su celebración podría autorizarse mediante Ley Orgánica al amparo del art. 93 de la Constitución”. Y que, en esa misma línea, seguiría un segundo dictamen del Consejo de Estado (421/1992), de 9 de abril de 1992.

Pues bien, que mediante la aplicación del artículo 93 CE no pueda desconocerse la aplicación del procedimiento de reforma de la Constitución es una exigencia derivada de la supremacía de la Constitución que la previsión de una vía procesal al efecto de verificación posible de un control previo de tratados internacionales, manifiestamente

confirma.

Se sostiene, por ello, en la DT'C

1/1992 que del empleo de la cláusula de apertura a la integración no podría resultar sino una modulación de previsiones constitucionales, como consecuencia de la prevista atribución “del ejercicio de competencias...”. “En virtud del art. 93 las Cortes Generales pueden, en suma, ceder o atribuir el ejercicio de «competencias derivadas de la Constitución», no disponer de la Constitución misma, contrariando, o permitiendo contrariar, sus determinaciones, pues,

ni el poder de revisión constitucional es una «competencia» cuyo ejercicio fuera susceptible de cesión, ni la propia Constitución admite ser reformada por otro cauce que no sea el de su Título X, esto es, a través de los procedimientos y con las garantías allí establecidos y mediante la modificación expresa de su propio texto” (DTC

1/1992, FJ 4).

Pero, preciso es reconocer, en este punto, que, ni todas las atribuciones son de exclusivo corte competencial, ni, caso de serlo, resulta posible predetermi-

nar el alcance de su ulterior ejercicio en un marco distinto del orden constitucional en el que formalmente siguen figurando como títulos de competencia, pero con unos contenidos materialmente alterados, cuando no demediados. Por ello, negar que el artículo 93 CE pueda fungir como pretendida cláusula alternativa a los procedimientos de reforma de la Constitución, no excusa de aclarar qué significa eso de que la cláusula de apertura simplemente produce una modulación de su ámbito de aplicación (al efecto, por analogía con respecto al Estado autonómico, se ha llegado a caracterizar como una especie de implícita cláusula sin perjuicio —López Castillo, 2008—,; sin perjuicio —se entiende— del ejercicio de las competencias atribuidas en la materia a la UE conforme a los criterios que lo ordenan, en un marco de referencia que presupone —e impone— una equivalencia principial, sin la que no se concibe el complejo espacio constitucional que sustenta a la UE).

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Antonio López Castillo

En el caso Maastricht, ante la pretensión de elusión de una regla excluyente, como la de reserva a los nacionales del derecho de sufragio pasivo en elecciones locales prevista en el artículo 13.2 CE, mediante asunción del reconocimiento de semejante derecho en los Tratados, como un elemento más del estatuto de ciudadanía comunitaria, considerar de aplicación el art. 93 CE cual cláusula sin perjuicio, habría significado desconocer una suprema normatividad que solo mediante expresa reforma, ex artículo 167 CE, podía salvar la previsión constitucional excluyente. Y así, mediante la compleción del tenor inicial del art. 13.2 CE con las palabras “y pasivo”, quedaría salvada una normativa dificultad (que, de inicio, por aparente paralelismo con previsiones constitucionales no excluyentes que se limitaban a reconocer la titularidad de ciertos derechos a los españoles, pudo ser malinterpretada —cf., a. e., Alonso García, 1992—,).

Sobre esa formalizada lectura del sentido y alcance posibles del artículo 93 CE, volvería el TC con ocasión del control previo de constitucionalidad del no nato TcUE, mediante DTC 1/2004, de 13 de diciembre. “La cesión constitucional que el art. 93 CE posibilita tiene a su vez límites materiales que se imponen a la propia cesión. Esos límites materiales, no recogidos expresamente en el precepto constitucional, pero que implícitamente se derivan de la Constitución y del sentido material del propio precepto, se traducen en el respeto de la soberanía del Estado, de nuestras estructuras constitucionales básicas y del sistema de valores y principios fundamentales adquieren sustantividad propia (Art.

10.1 CE)” (DTC 1/2004, FJ 2).

De modo no del todo satisfactorio, si se piensa en la seria modulación de la

autonomía, característica de toda norma constitucional, que resultaría de con-

fiar su normatividad a una especie de cláusula universal de reforma implícita o material. Pues, al supuesto de expresa contradicción textual considerado en la DTC 1/1992, parecía venir a oponer una extrema hipótesis de afectación del reducto de valores y principios estructurales que, como elementos implícitos, se identificaban como intransferible sustancia constitucional. Y, lo cierto es que, entre uno y otro cabo, media un largo trecho. Y que la incidencia de la apertura integracionista en el orden constitucional apenas puede comprenderse si solo se mira a uno u otro de esos extremos del largo segmento constitucional. La notoria falta de precisión a la hora de advertir sobre la relevancia de otras hipótesis de dudosa constitucionalidad, acaso fuese la consecuencia de una inadvertida interpretación de la Constitución de conformidad con la ley (sobre la presupuesta interpretación del artículo 93 a la luz de su aplicación a propósito del progresivo in crescendo de la integración europea); de la inteegración hermenéutica de la expresión “estipulaciones contrarias”, del artículo

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95.1 CE, a la luz de la más restricta concreción, que resulta de la palabra “contradicción”, en el artículo 78.1 LOTC.

Pero sea o no sea esa la explicación del proceder del TC, lo que aquí real.mente importa es lo que en ello pudiera haber de descuido de esa función de garante de la normatividad constitucional que, como supremo intérprete de la CE, en último término le corresponde. Si, por el contrario, con base en una presupuesta equivalencia, la normatividad suprema de la CE se hacía descansar en un reducto principial, cual implícito reflejo constitucional de unas cláusulas de garantía que, como tales, se explicitaban en los artículos 1-2 y I-5 de aquel no nato TcUE, entonces parecía aconsejable que cuanto tuviera una oportunidad volviese el TC sobre esa formulación al efecto de precisarla (cf. López Castillo, 2005d). Y ello, al margen de que en los artículos 2 y 4 del vigente TUE se reproduzcan aquellos contenidos (pues una cosa es su correspondencia de fondo y otra que ello predetermine, en toda hipótesis, su equivalencia; cf. lo que a propósito de la STC 26/2014, se apunta en IDUE, IT, lección quinta).

Por lo demás, apenas se sostiene la referencia comparativa a propósito de

una evolutiva jurisprudencia constitucional foránea; no, porque en términos

generales pudiera ello criticarse, sino, porque ni la línea de jurisprudencia invo-

cada podía considerarse suficientemente acreditada, ni, aun en caso contrario,

podría haberse considerado ello, sin más, como referente al efecto de confirmar la existencia de un implícito reducto constitucional reflejo de contenidos articulados en un texto externo. Pero, ni siquiera es eso lo que importa. Lo que aquí cuenta es que la pre-

tendida lectura conciliadora en la que, por (implícita) remisión (a la jurisprudencia del TTCFA), hacía descansar su planteamiento el TC, aun si se estuviese de acuerdo en su consideración, responde a una evolución paulatina que, en último término, se sustenta en la explícita articulación, mediante su explícita cláusula constitucional europea (artículo 23.1 LF), de los presupuestos (princi-

piales), condicionantes (procedimentales) y límites (sustantivos) operativos en

el caso de examen y control de los Tratados y, por extensión (lo que además de ser ignorado por completo, estaría en manifiesta disonancia con respecto al discurso relativo a la diversa fuente de legitimidad sobre el que sustenta su pro-

nunciamiento el TC), al derecho derivado (cfr., en particular, SSTCFA Maastricht, Lisboa y Weiss, e.a., de 12 de noviembre de 1993, 30 de junio de 2009 y

5 de mayo de 2020, respectivamente; a propósito, en detalle, cf. IDUE, II, 5%). Por lo demás, si se hubiese pensado seriamente en la eventual proyección de esos asertos a otros supuestos de aplicación del artículo 93 CE, ajenos al proceso de integración europea, se habría comprendido de inmediato lo difícilmente generalizable que resulta la traslación de una lectura jurisprudencial semejante ad extra, al efecto de heterointegrar el sentido y alcance de (una y)

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Antonio López Castillo

otra dimensión de la cláusula constitucional ex artículo 93 CE (cf. López Cas-

tillo, 2005d). Pues, semejante maleabilidad en una Constitución, resulta difícil

de conciliar con su condición de norma suprema y, dado el anclaje constitucional de la integración, si no fuese del todo inconsistente, incurriría en manifiesta equivocidad.

Que una reconsideración de esa controvertida línea de doctrina jurisprudencial resultaría ya imperiosa ante una explícita cláusula constitucional de integración en la UE, parece claro. Que un ensayo de acomodo más conforme a la suprema normatividad de la CE no tiene necesariamente que esperar a eso, no debiera confundir acerca de la pertinencia de salidas ad casum (STC 26/2014, FFJJ] 3-4; cf. IDUE, Il,

5*, 4.2.2).

4. El fundamento constitucional de la integración europea en España en perspectiva de constitutione ferenda 4.1. Del mantenimiento del artículo 93 CE como residual de atribución...

(futura) cláusula

En línea con algunos planteamientos doctrinales, mediante Dictamen núm. 2544/2004, emitido a propósito del no nato TcUE, el Consejo de Estado lanzaría formalmente el debate sobre la insuficiencia del artículo 93 CE postulando la articulación constitucional de una explícita “cláusula Europa”, al efecto de superar la carencia en el texto constitucional de toda referencia explícita a Europa y al proceso de integración europea.

Elemento adicional de reflexión pasaba a ser, desde ese mismo instante, la alternativa de supresión o mantenimiento, en sus actuales términos, del artícu-

lo 93 CE, una previsión que, desde su aplicación a propósito de la Corte penal internacional, evidenciaba una potencialidad, como genérica y residual cláusula de apertura, que podía resultar disparatado no tomar en consideración. La progresiva flexibilización de las fronteras estatales como consecuencia del incremento notable de la institucionalización de las relaciones internacionales parecía aconsejar, en efecto, el mantenimiento de una cláusula de flexible

textura, como vía complementaria, a caballo de los tradicionales cauces de cooperación internacional (artículo 94 CE) y de una nueva cláusula-Europa. De mantenerse, una vez que se llegase a articular una explícita cláusulaEuropa, se impondría una modulación de la doctrina jurisprudencial (ius europeísta) previa que, a propósito de la potencial aplicación del artículo 93 CE a futuribles casos de puesta en común de responsabilidades en un contexto mundial o regional, sólo por excepción, se podría presumir y mantener.

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4.2. ...a la articulación de una cláusula relativa a la integración eu-

ropea

Dictamen mediante, en línea con la doctrina especializada (cf., a. e., López

Castillo, 2001), el Consejo de Estado apuntaría la conveniencia, si no imperio-

sa necesidad, de acomodar la Constitución al estado de la cuestión mediante

articulación de una cláusula europea, sin perjuicio de avanzar en el proceso de europeización de una Constitución en la que —se decía, sin tapujos, in fine del punto IV—-: “no existe ninguna mención expresa a la Unión Europea (o...) al fenómeno de la integración europea, ni en el plano teleológico (como objetivo de la Nación española) ni en el plano estructural (España como Estado miembro) ni en el ámbito normativo-ordinamental (sin perjuicio de la referencia implícita del artículo 93) ni en cuanto a las implicaciones competenciales que la pertenencia a la Unión supone para la organización política (tanto respecto

de poderes del Estado y órganos constitucionales como en cuanto a la estruc-

tura territorial)”.

Ante la meridiana claridad de esa sintética formulación, que se sostuviera luego la suficiencia del artículo 93 CE, mediante DTC 1/2004, no ha impedido que la reflexión siguiera su curso (como valioso exponente de ello cabe referir aquí, por otras, las contribuciones de Albertí Rovira, Escobar Hernández, López Castillo y Mangas Martín, expuestas a debate en el CEPC, y publicadas luego, junto al Informe sobre la reforma constitucional del Consejo de Estado, en Rubio Llorente/Álvarez Junco, 2006).

En su razonada propuesta al Gobierno, el Informe apunta a una cláusula europea simplificada, pero de largo alcance, que, a una adicional entrada en

el párrafo final del Preámbulo, sumaría la inserción, en un Título ad hoc “De

la Unión Europea”, de una manifestación de la voluntad nacional de activa participación en el proceso de integración que se presenta articulada mediante una previsión desglosada en tres párrafos. En el primero, se identifica una voluntad de participación en un proceso de integración, cuya compatibilidad con los principios del Título preliminar expresamente se demanda, y cuya conducción se fía a la concertada voluntad de los Estados. En el segundo párrafo, se establece un procedimiento de autorización parlamentaria simplificado con la alternativa exigencia de una mayoría cualificada, como en la reforma simplificada, que, en caso de discordancia entre las Cámaras, deja la decisión última al CD. Y, por último, a propósito del alcance de los considerables efectos que derlvan de la participación en el proceso de integración, mediante prudente formulación, se remite a “los términos definidos por el propio Derecho de la Unión”.

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La sencilla formulación de la cláusula de integración europea propuesta en ese Informe del Consejo de Estado no debiera confundir acerca de una densidad normativa, particularmente notoria en el párrafo primero (“España participa en el proceso de integración europea y con este fin el Estado español, sin mengua de los principios consagrados en el Título Preliminar, coopera con los demás Estados miembros a través de instituciones comunes en la formación de una unión comprometida con el Estado de Derecho, la democracia y los derechos fundamentales”). La cláusula propuesta trasciende, por lo demás, de la articulación de la episódica correspondencia constitucional de la evolutiva realidad del proceso de integración que desde el acompasamiento al Tratado de Maastricht ha venido exigiendo modificaciones (no sólo) formales en otros textos constitucionales de referencia. Y, en línea con esos referentes, se hace eco del estado de opinión europea, reflejo en los vigentes TUE y TfUE y en las cláusulas europeas, revisadas o de nuevo cuño, de los textos constitucionales (un estado que trasluce de la reforzada y reiterada caracterización de las atribuciones de competencia como títulos de intervención puestos de consuno al servicio de objetivos comunes en un marco institucional —prácticamente— unlficado). En la perspectiva del debate doctrinal abierto pueden encontrarse, por lo demás, otras propuestas adicionales de articulación diferenciada de los procedimientos de aprobación parlamentaria de los sucesivos hitos de la integración europea, o tentativas de distinción dogmática de los aspectos diversos (presupuestos, condicionantes y límites) que, de sólito, son objeto de consideración reduccionista, como “límites”, o, en fin, indicaciones adicionales acerca de la asunción y garantía de las obligaciones derivadas de la integración europea (cf. López Castillo, en Rubio Llorente/Álvarez Junco, 2006).

5. Cláusulas-Europa como soporte de constitucionalización de la UE y como instrumento de europeización de las Constituciones nacionales Por último, se impone siquiera una precisión a propósito de la insuficiencia —cabría decir— estructural, de cláusulas que, como consecuencia de la extraordinaria dimensión, cuantitativa y cualitativa de la incidencia que en sede constitucional acredita la participación en el proceso de integración, pueden desempeñar su función como instrumento de flexibilización sólo hasta cierto punto. Pues las materias constitucionales, con ser interpretables y maleables, también tienen un punto de resistencia, más allá del cual simplemente se resquebrajan y rompen. En consecuencia, sobre la diversa operatividad de unas u otras cláusulas europeas, las Constituciones se ven en la tesitura de instrumentalizar el instituto de la reforma al efecto de salvaguardar, del modo más atinado y temporáneamente, las deficiencias de normatividad que puedan ir emergiendo al paso de la integración. Y a promover, en paralelo, la constitucionalización en el marco de los Tratados de integración de aquellos aspectos específicos que, desde el

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

momento

mismo

de su inserción, demandarían

93

una adecuación a estándares

constitucionales inexcusables, pero ya en el marco superpuesto de ese comple-

jo espacio de constitucionalismo. Pues, si se han de conjugar sus presupuestos

con las exigencias de común aplicación, es imperioso articular los estándares compartidos en busca de una equivalencia necesaria a los efectos del mutuo y recíproco reconocimiento (a fin de evitar tensiones, como bien se comprende, al contrastar las sentencias Melloni, STC 26/2014 y STJUE de 13 de febrero de 2013; cf., 1. a., Punset, 2017). Y ello vale tanto a propósito de la incidencia y efectos de la integración en el funcionamiento regular de la forma parlamentaria de gobierno o en atención a la concurrencia de las jurisdicciones ordinaria y constitucional o en lo que hace a la casuística concreción de las tareas y responsabilidades respectivas de CC AA y de los órganos constitucionales del Estado (como bien se apunta en el ya

referido Informe del Consejo de Estado), cuanto en atención a la gestación y

conservación de la suficiencia de los estándares constitucionales en el complejo espacio constitucional en el que se desenvuelve el proceso de integración. La perfectibilidad de las disposiciones integrantes de las cláusulas europeas es, por tanto, sólo un aspecto (técnico) de la cuestión. El otro aspecto (sustancial), guarda relación con la novedosa realidad de un constructo multifocal, de constitucionalismo comprensivo (o sintético, como propone Menéndez, 2011).

Dicho de un modo menos hermético, significa ello que, en el tracto de la integración, el constitucionalismo radical que soporta y sustenta el proceso, precisa tanto de gradual articulación de equivalencias en los Tratados (al ritmo de la integración, sin imponer una exigencia de congruencia estructural que

solo si la UE deviene un Estado quedaría justificada), como de cautelosa aco-

modación de las Constituciones nacionales (cf. Rubio Llorente, 1996).

En cuanto a la búsqueda de acompasamiento y correspondencia constitucional, se ha de perseguir un cuidadoso equilibrio, no tanto de expresión reactiva al paso que marca el proceso de la integración, como de proactiva búsqueda de consonancia, mediante una formulación congruente de las cláusulas constitucionales de apertura/integración y de sus correspondientes cláu-

sulas recepticias o de carácter reflejo (e inverso) en los Tratados. Al efecto de salvaguardar, tanto la formal supremacía de la Constitución nacional, como un

ámbito de autonomía política estatal, en directa relación de proporcionalidad con la intensidad y las modalidades de su articulación.

Y, en consecuencia, la pretensión de acomodar la Constitución nacional al

proceso europeo de constitucionalización no es algo que deba confundirse con la contribución a la degradación de su suprema normatividad y, con ello, de la potencialidad misma del comprensivo proceso europeo de constitucionalización (pues, si el acompasamiento de las Constituciones al proceso de integra-

94

Antonio López Castillo

ción, es lo uno, la salvaguarda de la democracia, mediante el mantenimiento

de la apertura de opciones políticas en el tracto de la integración, es lo otro).

Por ello, acaso deba considerarse, a contramano de esta comprensiva exigencia de rigor constitucional y apertura democrática, la pretensión de acomo-

do constitucional a las exigencias del DUE que, mediante aprobación en vía de reforma constitucional (cuestionable, pues, no solo por la forzada aceleración de aquel procedimiento simplificado de reforma, ex artículo 167 CE; no obstante, en perspectiva procesal, cf. ATC 9/2012, de 13 de enero, y VVPP), habría llevado a dotar de un nuevo y pormenorizado tenor al artículo 135 CE.

IV. RECAPITULACIÓN SUMARIA En esta primera lección se presenta una suma de elementos expresivos de la trayectoria histórica y naturaleza del proceso de integración europea, mediante su comprensión sistemática, al tiempo que se trata del fundamento constitucional que permite conducir y acompañar ese intenso proceso de integración, que

va de las Comunidades Europeas a la Unión Europea. Un proceso de imbricación institucional y normativa sin precedentes y al margen del cual apenas puede entenderse ya el sentido y alcance del ejercicio de poder público en el marco de los órdenes constitucionales de los Estados miembros que integran la Unión Europea. En el primer epígrafe se pone de manifiesto, al hilo de un somero repaso de sus sucesivos pasos en el tracto de la integración, la paulatina configuración de un espacio supranacional. Atendiendo a su dinámica profundización y glosando una secuencia de ampliación, contrarrestada por la reciente salida del Reino Unido.

El segundo epígrafe sintetiza, mediante ilustrativo esquematismo de contraste, la evolutiva gestación de la vigente Unión Europea a lo largo de un proceso convencional diferenciado y abierto. Su caracterización, no exenta de dificultades, como organización supranacional se apoya en desglose sistemático de sus rasgos distintivos. Finalmente, en el tercer apartado, se trata, de modo sintético, pero no des-

contextualizado, del fundamento constitucional de la integración europea, poniendo de manifiesto su sentido y alcance, en la jurisprudencia constitucional, antes de plantear de constitutione ferenda, la pertinencia de articulación, así como de otras disposiciones, de una cláusula-Europa al efecto de observar y satisfacer la confluente exigencia de contribución a la legitimación (del proceso abierto de articulación) de la UE y salvaguarda de la densidad normativa que, como toda otra de su especie y rango, la CE también demanda.

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

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— Sentencia de 5 de noviembre de 2019, as. C-192/18, Comisión/Polonia — Sentencia de 19 de noviembre de 2019, as. ac. C-624/18, C-625/18 y

C-585/18, A.K. e.a. — Del Tribunal Constitucional (y del Consejo de Estado) de España: — DTC 1/1992, de 1 de julio, TUE — DTC 1/2004, de 13 de diciembre, TcUE — ATC 190/2009, de 23 de junio, Santa Sede

— STC 26/2014, de 15 de febrero, Melloni — Dictamen CE núm. 421/1992, de 9 de abril, TUE — Dictamen CE núm. 2544/2004, de 21 de octubre, TcUE

— Dictamen CE núm. 19/2017, de 9 de febrero, CETA — De otros Tribunales (supremos y) constitucionales: e Del Tribunal Constitucional federal alemán (TCFA):

— — — —

Sentencia Sentencia Decisión Decisión

del TCFA del TCFA del "TCFA del TCFA

de de de de

12 30 14 18

de de de de

octubre de 1993, Maastricht junio de 2009, Lisboa enero de 2014, OMT (CPrej) julio de 2017, PSPP (CPrej)

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100

Antonio López Castillo

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Preguntas (y tareas) de repaso 1. ¿Ha sido EEUU de Norteamérica condicionante del proceso de integración europea? ¿En qué sentido? 2. ¿Recuerda el origen del Benelux? ¿Recuerda que fue la FINBEL? 3. ¿Qué relación guarda históricamente la UEO con la OTAN? 4, ¿Qué sabe de la gestación de la Declaración Schuman? Sintetice sus principales afirmaciones y subraye su principal aporte 5. ¿Qué relación guarda la EFTA/AELC con las CCEE? 6. Presupuestos para la solicitud y procedimiento de negociación para la entrada en la Unión Europea. 7. Salida británica de la Unión (1): Sintetice sus pasos, desde los preliminares del referéndum de 2016 hasta el “Acuerdo sobre la retirada” 8. Salida británica de la Unión (2): Ratificación del “Acuerdo sobre la retirada”

9. ¿Qué puede decir de las etapas del proceso de transformación de la Europa en vías de integración?

¿Qué

singulariza la etapa crítica que arranca en

2007/08? 10. ¿Qué queda en el Tratado de la actual UE de la vieja estructura de pilares del Tratado sobre la UE? 11. ¿Puede recordar algunos de los elementos diferenciadores del no nato TCUE en relación con la vigente base convencional de la UE? 12. ¿Qué rasgos de supranacionalidad de la UE pueden destacarse si se mira al sistema normativo e institucional? 13. ¿Es la UE un sistema federal? ¿Tiene rasgos de tipo federal? 14. ¿Qué son y cómo pueden clasificarse las llamadas “cláusulas de apertura”? 15. ¿Qué tipo de cláusula de apertura es el vigente artículo 93 CE? 16. Como fundamento constitucional de apertura ¿el artículo 93 CE se ha aplicado en exclusiva al proceso de integración europea? 17. Puede proponer una regulación de cláusula de apertura a la integración europea o “cláusula Europa” alternativa a la propuesta por el Consejo de Estado para superar las insuficiencias advertidas en el vigente artículo 93 CE? 18. ¿Qué distingue al artículo 93 CE del artículo 135 CE? 19. ¿Qué relación guarda el artículo 93 CE con los procedimientos de reforma de la Constitución española? 20. Como primera tarea, se propone la redacción en grupos (de entre 5 y 10

alumnos) de un borrador articulado en detalle de un nuevo Título “De la

El proceso de integración europea. De las Comunidades a la Unión Europea

101

Unión Europea”, pensado como modelo para la Constitución de cualquier Estado miembro de la UE (al borrador se sumará la redacción, previo examen casuístico de (al menos la mitad de) las Constituciones de los Estados

miembros, de un informe anexo para ilustración de los redactores de la pretendida reforma constitucional. 21. Y, como segunda tarea, se propone extractar el contenido del “Acuerdo de retirada”, con sus protocolos y anexos, en no más de 6.000 palabras.

lema 2

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (D): Derecho económico

AGUSTÍN JOSÉ MENÉNDEZ MENÉNDEZ

Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad Complutense de Madrid FERNANDO LOSADA FRAGA Academy of Finland Research Fellow Universidad de Helsinki

SUMARIO: I. CONSIDERACIONES GENERALES: 1. La evolución de las normas fundamentales del derecho económico de la Unión Europea en el tiempo. 2. Fuentes. 3. Relación entre normas de derecho fundamental económico y derecho fundamental estructural de la Unión Europea. II. LAS LIBERTADES ECONÓMICAS FUNDAMENTALES: 1. Definición de libre circulación. 2. Las libertades económicas en tanto que principio orientador de la acción legislativa (armonizadora) de las instituciones europeas. 3. Las libertades económicas fundamentales en tanto que libertades: obstáculos, efecto horizontal, límites, garantías de efectividad: 3.1. Obstáculos a las libertades económicas. 3.2. Efecto horizontal de las libertades económicas. 3.3. Los límites a las libertades económicas. 3.4. Garantías de la efectividad de las libertades económicas. IM. LA DISCIPLINA INSTITUCIONAL DEL MERCADO ÚNICO: LA LIBRE COMPETENCIA: 1. Disciplina de la estructura institucional de las empresas privadas (cárteles, abuso de posición dominante, fusiones): 1.1. Conceptos comunes. 1.2. La concentración de poder económico: el abuso de la posición dominante. 1.3. Prohibición de cárteles y acuerdos entre empresas que subviertan la disciplina de la libre competencia. 1.4. Efectividad de la disciplina del poder económico privado. 2. Control de las fusiones y concentraciones de empresas. 3. La aplicación de la disciplina de la libre competencia al Estado: Actividad empresarial pública, intervención pública, servicios de interés económico general: 3.1. Intervención pública. 3.2. Actividades públicas no sujetas a la disciplina de la libre competencia: Funciones estatales y servicios que no constituyen actividad económica. 4. Protección de la estructura del mercado frente al dirigismo estatal (ayudas de Estado): 4.1. Concepto de ayuda de Estado. 4.2. Ayudas permitidas. 4.3. Eficacia de la disciplina de las ayudas de Estado.

IV. LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA: 1. Condiciones de acceso a la Eurozona.

2. Política monetaria: 2.1. Objetivos de la política monetaria. 2.2. Competencia en materia de política monetaria. 2.3. Instrumentos principales de política monetaria. 2.4. ¿Un Banco Central Europeo mutante? 3. Supervisión prudencial del sistema financiero (macro) y de las entidades financieras (micro). 4. Políticas fiscal y macroeconómica: 4.1. Normas sustantivas: 4.1.1. Política fiscal. 4.1.2. Política macroeconómica. 4.2. Procedimiento de supervisión y coordinación presupuestaria (el Semestre Europeo). 4.3 Supervisión, vigilancia y sanción de la ejecución de la política presupuestaria y del equilibrio macroeconómico: 4.3.1. Supervisión: a) Política fiscal: Alerta Temprana. b) Política macroeconómica. 4.3.2. Vigilancia y Sanción: a) Política fiscal. b) Política macroeconómica. 4.3.3. La generalización de la minoría cualificada en lo que concierne a la Eurozona en virtud de lo establecido en el Tratado de Estabilidad, Cooperación y Gobernanza. 4.3.4. Estructura institucional. 5. Asistencia financiera:

104

Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

5.1. Asistencia financiera entre Estados miembros de la Unión Europea. 5.2. En particular, del Instrumento UE-Europa Generación Futura. 5.3. Asistencia financiera entre los Estados de la Eurozona. 5.4. ¿Son una moneda común y la irreversibilidad en el tipo de cambio que la misma presupone la mejor infraestructura monetaria posible para el mercado interior? VI. POLÍTICAS SUSTANTIVAS: 1. Política Común de Transportes. 2. Política de Energía. 3. Política Agrícola Común. 4. Política Social. 5. Política Regional. VI. RELACIÓN ENTRE LAS NORMAS FUNDAMENTALES DEL DERECHO ECONÓMICO SUPRANACIONAL Y EL DERECHO CONSTITUCIONAL NACIONAL. Legislación Citada. Jurisprudencia Citada. A) Tribunal Constitucional Alemán B) Tribunal Europeo de Derechos Humanos. C) Tribunal General de la Unión Europea. D) Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Bibliografía. A) General. B) Mercado Interior. C) Unión Económica y Monetaria. D) Competencia. Sitios Web Útiles. Preguntas Orientativas.

Por normas fundamentales del derecho económico de la Unión Europea se hace referencia en este capítulo a las normas básicas que definen el marco jurídico de la estructura y funcionamiento de la actividad económica en la Unión Europea.

En este capítulo se consideran los tres pilares de las normas fundamentales

del derecho económico de la Unión Europea: (1) las libertades económicas fundamentales; (2) la disciplina de la competencia; (3) la unión económica y monetaria.

Estos tres elementos definen de forma decisiva los objetivos económicos del proceso de integración europea, o lo que es lo mismo, la creación de un espacio económico europeo, de un mercado único, sustentado en una moneda

única, en el que bienes, personas, servicios y capitales se encuentren en libre

circulación.

El estudio exhaustivo de las normas fundamentales del derecho económico de la Unión Europea requeriría considerar además la totalidad de las políticas económicas sustantivas, las políticas regulatorias de la actividad económica, generales y sustantivas, y la política comercial. La comprensión cabal de los principios básicos de las normas fundamentales de la Unión Europea es posible, sin embargo, mediante la fijación de un objeto de estudio más reducido, acorde con la naturaleza y propósito de este volumen, que es el que aquí se propone, y el análisis sintético de las más relevantes de las políticas sustantivas de la Unión (transportes, energía, agraria, social y regional).

Este capítulo se divide en seis rie de consideraciones generales, mentales del derecho económico contenido sustantivo del mismo

secciones. En la primera se incluyen una seatinentes a las fuentes de las normas fundade la Unión Europea, la transformación del a lo largo de la historia de la integración eu-

ropea, así como la relación (estrecha) entre normas fundamentales del derecho

económico y normas estructurales fundamentales de la Unión Europea (abordando también la disciplina de instituciones, procesos de tomas de decisión y fuerza y rango jurídicos de los distintos tipos de normas jurídicas generales).

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

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En las secciones segunda, tercera y cuarta se contiene el estudio de los tres pilares fundamentales de las normas fundamentales del derecho económico de la Unión Europea: libertades económicas, disciplina de la competencia, unión económica y monetaria. En la sección quinta se reconstruye de forma sintética

la evolución de cinco de las políticas sustantivas de la Unión: transportes, energía, agraria, social y regional. En la sección sexta, se considera la relación en la que se encuentran las normas fundamentales del derecho económico supranacional y el derecho constitucional económico nacional, una relación compleja y potencialmente conflictiva.

[. CONSIDERACIONES GENERALES 1. La evolución de las normas fundamentales del derecho económico de la Unión Europea en el tiempo Es Unión lineal. como

muy frecuente que al reconstruir y exponer el derecho económico de la Europea se asuma que la evolución del mismo ha sido esencialmente Dicho en otras palabras, el derecho de la Unión Europea se describe si las normas hoy vigentes (las que se describirán en detalle en las sec-

ciones segunda a cuarta) estuviesen ya contenidas

(in nuce) en los Tratados

fundacionales de las Comunidades Europeas; como si la legislación comunitaria y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se hubiesen limitado a dilucidar los efectos y consecuencias jurídicas del ideal regulador de “mercado interior” inscrito en los Tratados fundacionales y realizado en sucesivas etapas: mercado

común

(1968), mercado único (1992), unión económica y monetaria (1999),

De forma semejante y muy significativa, las graves y múltiples crisis que han golpeado a la Unión Europea desde 2007 son vistas no como puntos de ruptura e inflexión, sino como oportunidades para avanzar hacia un “verdadero” mercado único y una “verdadera” unión económica y monetaria. En este capítulo se ofrece una clave de interpretación distinta. Al igual que sucede con el derecho constitucional o el derecho económico de los Estados Miembros de la Unión Europea, o de otras federaciones no europeas, la reconstrucción y descripción de las normas fundamentales del derecho económico de la Unión Europea tienen que tomar plenamente en cuenta las discontinuidades y rupturas que se han producido a lo largo de su historia. Lejos de ser lineal, la evolución del derecho de la Unión está marcada por cambios, decisiones e inflexiones. Como veremos en esta misma sección, la centralidad del ideal regulador de mercado interior ha venido de la mano de un cambio profundo en la forma de concebir el mismo (lo que puede sintetizarse refiriéndose al paso del mercado común al mercado único). Esta transformación, como indicaremos brevemente, está estrecha-

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mente asociada no sólo con cambios políticos, sociales y culturales en los Estados Miembros, sino también con el impacto (distinto en cada uno de los Estados Miembros) de las diversas crisis económicas y políticas que han dejado sentir sus efectos en Europa desde el final de la Segunda Guerra Mundial (de la guerra fría a las actuales crisis económica, fiscal, financiera y política, pasando por la crisis de Corea, la cuasi-crisis nuclear de los sesenta, las crisis monetaria y económicas de los años setenta y la caída del Muro, entre otras). Lejos de poder ser visto como el resultado del desarrollo lineal de lo ya decidido en los Tratados, el derecho constitucional económico de la Unión Europea ha de ser visto como reflejo y notario de todos estos cambios, transformaciones y quiebras. No en menor medida las que se suceden en el momento en que se escriben estas líneas.

La discontinuidad más importante en la evolución del derecho constitucional económico de la Unión Europea es la que cabe describir mediante referencia a dos concepciones parcial pero decisivamente opuestas del ideal regulador de “mercado interior”: “mercado común” y “mercado único”. Conviene sin embargo hacer explícita y concreta tal distinción. El ideal de “mercado común” tiene como objetivo la porosidad de las fronteras económicas

de todos los Estados Miembros

a los productos, servicios,

inversiones, trabajadores y empresas de los restantes Estados Miembros. La porosidad no implica eliminar las fronteras económicas, sino rediseñarlas, de modo que la apertura económica sea compatible con la autonomía nacional en el diseño de las políticas fiscal, macroeconómica y social. De este modo, los Estados Miembros nacionales cooperan entre sí con el objeto de obtener todos los beneficios económicos derivados del fomento del comercio y en general de las actividades económicas transnacionales, al tiempo que consolidan, sea individual, sea colectivamente (de ahí la importancia del derecho de la Unión Europea), el poder de sujetar las actividades económicas a normas y decisiones

colectivas. Esta es la concepción de mercado interior que, apoyándose en el consenso social, político y constitucional en torno al Estado Democrático y Social de Derecho en los Estados fundadores de las Comunidades Europeas, predomina en los Tratados fundacionales, y se impone en la práctica constitucional de la Unión Europea hasta finales de los años setenta. Esta concepción informa no sólo el diseño original de las libertades económicas, de la disciplina de la libre competencia y de la infraestructura monetaria del mercado interior (tal fue el caso de la Unión Europea de Pagos en 1950) sino también los intentos de coordinar las políticas macroeconómicas nacionales, y de regular colectivamente las actividades económicas.

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

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TABLA 1: Los Tres Pilares de las Normas Fundamentales del Derecho Económico Europeo en la concepción del mercado interior como mercado común Las libertades económicas son entendidas tanto como principios orientadores de la armonización legislativa mediante la que literalmente se teje el mercado común; como libertades que hacen operativo el principio de no discriminación por razón de nacionalidad (ahora artículo 18 TFUE). Por lo que respecta a este último aspecto, las libertades económicas no imponen contenidos sustantivos concretos al legislador nacional, sino que se limitan a exigirle que dispense a los bienes, servicios, inversiones, empresas y trabajadores de otros Estados Miembros de la Unión Europea el mismo trato que dispensa a los nacionales. Ello excluye la injerencia sustantiva en el modelo socio-económico nacional, hasta el punto que el aún hoy vigente Artículo 345 establece que “los Tratados no prejuzgan en modo alguno Eel régimen de propiedad en los Estados Miembros”, lo que implica, al menos en abstracto, la compatibilidad plena entre un sistema basado en la socialización de los medios de producción y las normas fundamentales que estructuran el derecho de la Unión Europea, siempre que las empresas públicas o sociales se sujetasen a la disciplina de la libre competencia (salvo en los casos en los que prestasen servicios de interés económico general, dada la específica excepción prevista en los Tratados). Además, la lógica interna a la concepción de mercado común implica que no todas las libertades tienen una misma importancia y peso constitucionales, de lo que da fe el propio tenor literal de los tratados: mientras a la libre circulación de bienes se le asigna un capítulo propio y a su efectiva realización se orientan buena parte de las reglas jurídicas que articulan las cuatro frases a través de las que se establecerá un mercado interior, la disciplina de la libre circulación de trabajadores y capitales, y de provisión de servicios y de establecimiento, se contiene en un capítulo común a todas ellas, en el que se contienen mandatos de desarrollo legislativo para los que no se precisan habitualmente fechas; a ello se une que los estados se comprometen a liberalizar los pagos, mientras que la liberalización de los movimientos de capitales per se habrán de acordarse políticamente cuando las circunstancias lo hagan posible y conveniente. La disciplina de la libre competencia se orienta a garantizar que la estructura empresarial es tal que las libertades económicas están garantizadas también frente a los particulares y/o a prevenir la acumulación de poder económico a través de la creación y mantenimiento de estructuras empresariales cuyo tamaño les permite afectar las condiciones económicas en las que operan; así, la libre competencia puede ser vista como el reverso de las libertades económicas, como el instrumento con el que se garantiza frente a la acción obstaculizadora de las empresas que las fronteras económicas nacionales van a ser porosas a los productos y a los actores económicos de otros estados miembros. De forma semejante, las ayudas de estado han de ser entendidas como instrumentos funcionalmente equivalentes a las medidas restrictivas de las libertades económicas; y controlados consecuentemente. De forma complementaria y alternativa, la disciplina de la estructura institucional del mercado puede ser vista como garantía de la libertad económica frente a los actores privados. Las normas de defensa de la competencia pueden ser alternativamente vistas como medios de realización de la libertad económica tout court. En esta clave interpretativa, la inserción de normas y mecanismos institucionales de defensa de la competencia en los Tratados se encaminaría a garantizar que la integración europea no favorece la concentración de poder privado, que, de por sí, constituye una amenaza estructural a la libertad económica tan importante como el arbitrio en la intervención de las instituciones públicas. La infraestructura monetaria en un mercado común debe reconciliar la estabilidad en los cambios de paridad de las divisas con la autonomía de las políticas fiscal, macroeconómica y social nacionales. De modo que se haga posible la reciprocidad en el intercambio comercial. La vía maestra para lograrlo es el ajuste (a ser posible acordado) de las tasas de cambio de las monedas nacionales, de modo que se asegure el equilibrio a medio plazo en las balanzas de pagos de todos los Estados Miembros.

La conceptualización del “mercado interior” como mercado único implica definir como objetivo prioritario de la integración europea la eliminación de las fronteras económicas en el interior de la zona económica europea. No se trata ya de fomentar la actividad económica transnacional, sino de eliminar de raíz las razones para distinguir entre actividad económica nacional y transnacional. De este modo, el equilibrio entre integración negativa (eliminación de

normas nacionales) e integración positiva (escritura de nuevas normas nacio-

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nales y supranacionales) se rompe a favor de la primera. Todos los obstáculos a la circulación de productos, servicios, inversiones, trabajadores y empresas deben ser eliminados. Las normas nacionales que se orienten a la realización de objetivos sociales y económicos distintos a la libre circulación deben reescribirse de modo que no generen obstáculos (y si ello es posible, deben simplemente perder efectividad, dando lugar a la búsqueda de instituciones, estructuras y normas distintas con las que hacer efectivos tales objetivos). Ello implica que los poderes públicos nacionales, al mismo tiempo que sus sistemas jurídicos, se encuentran a un mismo tiempo en una relación de cooperación y de competencia. Los estados y los sistemas jurídicos nacionales tienen un fuerte incentivo

para competir por ser los que mejor y más eficazmente se adapten al mercado único. Este es el ideal que, impulsado por algunas Direcciones Generales de la Comisión y por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, y en gran medida confirmado por el Consejo Europeo con la aprobación del Acta Única de 1987 y el Tratado de Maastricht de 1991, ha ido transformando el diseño de las libertades económicas, la disciplina de la libre competencia y la infraestructura monetaria del mercado interior, y en buena medida se ha radicalizado desde el inicio de las crisis de la primera década de este siglo (siendo aún una incógnita el efecto que vayan a tener las crisis presentes sobre el mismo, por razones a las que se apuntará al describir brevemente los cambios introducidos por el derecho con el que se trata de gobernar las crisis). TABLA 2: Los Tres Pilares de las Normas Fundamentales del Derecho Económico Europeo según la concepción del mercado interior como mercado único Las libertades económicas pasan a ser entendidas fundamentalmente como libertades que hacen operativos los derechos de propiedad privada y de libertad de empresa frente a los Estados Miembros. Las libertades económicas se infringen no sólo discriminando a trabajadores, empresarios, bienes, servicios o inversiones procedentes de otros países comunitarios, sino también obstaculizando la libre circulación, incluso cuando no se discrimina ni directa ni indirectamente. La separación física en los Tratados de las distintas libertades económicas, así como el diferente régimen jurídico de las mismas, no es óbice para que emerja un régimen jurídico homogéneo aplicable a todas ellas, incluida la cuestión fundamental de los límites que pueden ponerse al ejercicio de las libertades económicas (razón por la cual en la sección ll no consideraremos separadamente cada una de las libertades, sino que expondremos el régimen generalde las mismas). La disciplina de la libre competencia experimenta un doble cambio. Por una parte, la disciplina del poder privado en tanto que posible leva de fragmentación de los mercados nacionales y/o con el objeto de evitar la acumulación de poder privado pierden fuerza frente al objetivo de garantizar que la estructura empresarial contribuye a maximizar el bienestar del consumidor, lo que lleva a tomar muchas decisiones que en lugar de prevenir, favorezcan el aumento de tamaño de las empresas y la consecuente acumulación de poder de mercado. Por otra parte, la disciplina de la libre competencia se reorienta hacia la actividad empresarial pública. No sólo se sujeta la misma plenamente a la disciplina de la competencia (salvo cuando se trata de actividad mediante la que se presten servicios de interés económico general) sino que se fomenta la privatización tanto de la titularidad de la actividad como de su gestión, reduciendo el ámbito tanto de la iniciativa pública como de lo que se consideran servicios de interés económico general.

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

Finalmente, la infraestructura monetaria fijas pero flexibles Een el marco de la cual minando la posibilidad de que los bancos de la deuda pública), y después mediante entre política monetaria y económica se fiscal y la eliminación de una buena parte

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del mercado interior se provee mediante un sistema de paridades se disciplina el ejercicio que pueda hacerse del poder monetario (elicentrales nacionales actúen como compradores de último recurso un sistema de paridades fijas e irreversibles en el que la coherencia garantiza mediante la restricción de la discrecionalidad en política de los instrumentos y palancas de la política macro-económica.

Es importante destacar que tomar en serio el carácter histórico (y por tanto contingente) del derecho de la Unión Europea no es relevante sólo desde perspectivas exteriores al derecho, sino a la hora de elaborar argumentos puramente “jurídicos” (jurídico-dogmáticos si se quiere). Es la historicidad misma del derecho comunitario la que explica que formen parte del mismo normas aprobadas en distintos momentos históricos, que responden en su lógica interna a distintas concepciones del propósito y fines del proceso de integración. La reducción de todas estas normas a un único sistema sólo es posible siendo conscientes de los diversos estratos

normativos, políticos e incluso culturales que han formado el derecho de la Unión

Europea a lo largo de su evolución histórica. Dicho de otro modo, la problematización de la trayectoria histórica del derecho constitucional europeo no sólo facilita la comprensión de la lógica interna de los distintos estratos de normas que siguen superponiéndose en el derecho positivo de la Unión Europea, no siempre de forma armónica, sino que además pone de relieve la pluralidad de potenciales argumentos de los que cabe valerse tanto para la transformación legislativa como para la argumentación en relación con conflictos y litigios específicos. Algo que es especialmente válido en un contexto en el que los conflictos entre normas fundamentales europeas y normas constitucionales nacionales han aumentado, no solo en número sino en trascendencia y relieve.

2. Fuentes

Al delimitar el objeto de estudio, o lo que es lo mismo, las normas fundamentales del derecho económico de la Unión Europea, nos enfrentamos a tres dificultades.

La primera es la inexistencia de una constitución (en sentido formal) de la Unión Europea. Es cierto que tanto el Tribunal de Justicia de la Unión Europea

(asunto 294/83 Les Verts) como algunos tribunales constitucionales nacionales

(con anterioridad al TJUE el tribunal constitucional alemán en 1967, 22 BVerfGE 293, en la p. 296) han caracterizado a los Tratados como “una suerte de constitución”. Pero no lo es menos, como ya se ha indicado en este volumen, que el derecho “primario” de la Unión Europea sigue conteniéndose en normas que han sido firmadas y ratificadas en tanto que Tratados internacionales. A resultas de ello, no cabe determinar el objeto de nuestro estudio mediante referencia a las normas básicas que gobiernan la economía contenidas en los Tratados de la Unión Europea. Por una parte, muchas de las normas plasmadas en los Tratados distan de ser básicas o fundamentales. Junto a normas que tienen la hechura, el contenido y la trascendencia propia de normas “constituciona-

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les” encontramos otras que en los sistemas jurídicos de los Estados Miembros típicamente se formulan en las leyes ordinarias (cuando no en reglamentos). Por otra parte, los Tratados distan de contener todas las normas jurídicas básicas. Es por ello que es necesario buscar las normas fundamentales no sólo en el derecho secundario de la Unión Europea (piénsese en el Reglamento 1/2004 que desarrolla la disciplina de la libre competencia en lo que concierne a cárteles y abuso de posición dominante, en el Reglamento 883/2004 que hace efectivo el derecho a la libre circulación de trabajadores al crear la estructura institucional y procedimental que articula la relación entre los sistemas nacionales de seguridad social o en los Reglamentos 1466/97 y 1467/97 que conforman el Pacto de Estabilidad y Crecimiento), sino también en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. La reorganización de los contenidos sustantivos de los Tratados tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa de 2007 no sólo no alteró el carácter formalmente “internacional” de los Tratados básicos de la Unión Europea, sino que tampoco puso fin al carácter “híbrido” de las normas contenidas en los mismos. Es cierto que los contenidos sustantivos se reorganizaron, de modo que en el Tratado de la Unión Europea se contienen ahora buena parte de las normas “básicas” (de hechura y trascendencia constitucionales), mientras que en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (nueva denominación del Tratado por el que se establecía la Comunidad Europea) se agrupan muchas de las normas de rango legal ordinario. Sin embargo, sería precipitado concluir que la reordenación condujo a una clara y neta distinción entre un primer Tratado “constitucional” (el Tratado de la Unión Europea) y un segundo Tratado “legal” (el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). Y ello dado que el valor jurídico de ambos sigue siendo el mismo (como lo es el de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que no se incorpora físicamente al Tratado de la Unión Europea, sino que se mantiene como documento jurídico separado). A lo que se une que la labor de separación de normas básicas y normas que no lo son es aun manifiestamente incompleta (lo que genera, en términos de Dieter Grimm, una rigidez excesiva del derecho primario de la Unión, con efectos equivalentes al de la sobreconstitucionalización, o lo que es lo mismo, la asignación de rango materialmente constitucional a un número excesivo de normas). Las normas en las que se enuncian las libertades económicas fundamentales, paradigma del canon de validez europeo, en los términos que veremos, se contienen así en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, no en el Tratado de la Unión Europea, como debería ser el caso si la división funcional entre ambos Tratados hubiese sido llevada a cabo de forma exhaustiva.

La segunda es el hecho de que las dos concepciones del mercado interior a las que se hizo referencia en el apartado anterior se sobreponen más que se suceden en el tiempo. Aun cuando (como ya se dijo) el desplazamiento de la concepción del mercado interior por la del mercado único se sustente en varios cambios introducidos en el Acta Única Europea y en el Tratado de Maastricht (y se haya en buena medida radicalizado a resultas de la aprobación del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza), elementos fundamentales de

la concepción del mercado común siguen estando inscritos en los Tratados y

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

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en pleno vigor. El resultado de todo ello es que el estudio de las normas fundamentales del derecho económico de la Unión Europea requiere una constante tarea de reducción a sistema de las normas de los Tratados, la jurisprudencia

del Tribunal de Justicia, el derecho secundario, y, crecientemente, las prácticas

y convenciones constitucionales. A ello se añade, en tercer lugar, la compleja relación entre el derecho constitucional nacional y el derecho fundamental supranacional. Desde una perspectiva constitucional, no cabe duda alguna de que el fundamento de validez del proceso de integración se encuentra en las constituciones nacionales, y en particular, en las cláusulas de integración contenidas en las leyes fundamentales europeas de posguerra (o en la interpretación sistemática de la constitución nacional por parte de los órganos jurisdiccionales de la que derivan el fundamento de legitimidad del proceso de integración). La emergencia de un derecho fundamental supranacional como resultado del proceso de integración sólo puede justificarse desde una perspectiva democrática si consideramos que la matriz profunda de ese derecho está compuesta por el derecho constitucional común a los estados miembros de la Unión Europea, por el colectivo de constituciones nacionales de tales estados. Desde esta perspectiva, las normas de hechura y trascendencia constitucionales recogidas en los Tratados han de ser vistas como explicitación parcial del contenido de ese derecho constitucional común, no como el núcleo de un derecho constitucional supranacional rad;calmente autónomo del derecho constitucional nacional. Ello exige que nos planteemos la medida en la que las normas del derecho fundamental económico que son parte de la tradición constitucional común a los Estados Miembros sean parte del derecho fundamental económico de la Unión Europea. La relación entre derecho fundamental supranacional y nacional subyace a varias de las cuestiones fundamentales que serán objeto de consideración en las secciones segunda, tercera y cuarta de este capítulo. En particular, la temática de los límites y restricciones a las libertades económicas fundamentales está estrechamente asociada con la acción legislativa y ejecutiva del estado orientada a realizar valores y objetivos socio-económicos reconocidos en el derecho constitucional nacional, pero que entran en conflicto con el objetivo de hacer de la zona económica europea un mercado único (sección 11.4). De igual for-

ma, la medida e intensidad con la que haya de aplicarse la disciplina de la libre competencia a las empresas públicas, y en especial, a aquéllas que prestan servicios de interés general, está estrechamente asociada con cómo se reconstruya

la relación entre normas de derecho fundamental económico supranacional y los derechos constitucionales nacionales económicos. Finalmente, el valor y fuerza que se asigne al ideal regulador de equilibrio presupuestario, así como la interpretación que se haga de las reglas fiscales que constriñen el ejercicio del poder fiscal nacional dependen de cómo se conciba la relación entre ambos ordenamientos.

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De forma más sistemática, en el apartado 1.6 abordaremos los términos de la creciente tensión entre derecho fundamental supranacional y derechos constitucionales nacionales, estrechamente relacionada con el proceso de progresiva emancipación del primero del segundo. El impacto muy asimétrico que las crisis económicas y monetarias han tenido en los distintos estados miembros (en especial, la crisis monetaria de 1971, las crisis económicas de 1973 y 1979, la caída del muro en 1989, las crisis económica, financiera y fiscal iniciadas en 2007 y la crisis del coronavirus y el impacto socio-económico de la guerra de Ucrania), y la progresiva consolidación de la estructura institucional y de los procesos de toma de decisiones supranacionales (especialmente acusada en lo que concierne a las instituciones menos representativas, y señaladamente el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el Banco Central Europeo) han dado lugar a que el contenido sustantivo del derecho fundamental económico nacional y supranacional haya ido divergiendo. De ahí las tensiones y conflictos. Que tienen una dimensión vertical, en la medida en la que oponen el derecho supranacional al derecho nacional de un Estado Miembro, y horizontal, en tanto que el derecho fundamental supranacional difiere del que cabe derivar del colectivo de constituciones nacionales; en este último caso nos encontramos con una tensión o conflicto acerca del modo en que haya de definirse el derecho constitucional europeo.

Es por ello que el estudio del derecho fundamental económico de la Unión Europea requiere la reconstrucción sistemática no sólo de las normas básicas que gobiernan la actividad económica contenidas en los Tratados (incluidos Tratados intergubernamentales que oficialmente no forman parte del acervo comunitario, pero que complementan y dotan de sentido específico a algunas disposiciones del derecho de la Unión, como el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza), sino también el análisis sistemático del derecho

secundario de la Unión Europea y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Como veremos, los jueces de Luxemburgo han desempeñado un papel fundamental en la determinación de cuáles de las normas contenidas en los Tratados forman parte del canon de validez de la Unión Europea, es decir, del parámetro conforme al que se determina la validez sustantiva de todas las normas, supranacionales y nacionales, su ajuste al derecho fundamental europeo. Todo ello sin perder de vista el papel decisivo del colectivo de constituciones nacionales como derecho constitucional común y sustrato profundo del derecho de la Unión Europea. Ni, por consiguiente, las sentencias y fallos de los tribunales constitucionales nacionales que articulen la relación entre derecho fundamental supranacional y derecho constitucional nacional.

3. Relación entre normas de derecho fundamental económico y derecho fundamental estructural de la Unión Europea La estrecha relación entre medios económicos y fines políticos en el proceso de integración europea es la causa de que el derecho fundamental estructural de la Unión Europea haya sido definido y moldeado a raíz de la resolución

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de disputas en torno al contenido del derecho fundamental económico de la Unión Europea. Así, la división de competencias entre niveles de gobierno, los contornos específicos de las instituciones de la Unión Europea y los principios básicos que gobiernan la relación entre derecho supranacional y derechos nacionales tomaron forma en las discusiones y disputas acerca del contenido de las normas secundarias (reglamentos y directivas) y de las decisiones judiciales en las que se fue concretando el contenido sustantivo del mercado interior, la disciplina de la competencia y la unión económica y monetaria.

II. LAS LIBERTADES ECONÓMICAS FUNDAMENTALES El primer pilar del ideal regulador de mercado interior lo constituyen las li-

bertades económicas fundamentales, en concreto la libertad de movimiento de

bienes, servicios, capitales, de trabajadores, profesionales y empresas (Artículo

26.2 TFUE).

Las libertades económicas fundamentales orientan al tiempo que limitan la acción de las instituciones públicas en lo que concierne a la regulación, intervención y fomento de la actividad económica en la zona económica europea. Dicho de otro modo, las libertades económicas fundamentales son simultáneamente (1) límites a la acción estatal, tanto legislativa como ejecutiva, y (2) principios orientadores de la acción legislativa (principios que gobiernan la reregulación de la actividad económica en el contexto del proceso de integración europea). En tanto que límites, las libertades se corresponden con derechos fundamentales subjetivos frente a las instituciones públicas, y de forma directa o indirecta, frente a terceros. Es el ámbito de aplicación de las libertades económicas el que define el espacio económico europeo (Artículo 28 "TFUE, caracterizado por la prohibición absoluta de derechos arancelarios, Artículo 30 TFUE, y que tiene su cierre en el arancel exterior común, Artículo 31 TFUE).

Esta sección del capítulo se divide en tres apartados: e Definición del objeto de la libre circulación y de las medidas que constituyen un obstáculo o restricción a la misma (apartado 1);

e Análisis de las libertades económicas fundamentales en tanto que principios orientadores de la reescritura del marco normativo que regula la actividad económica en la Unión Europea (apartado 2);

e Descripción de las libertades económicas fundamentales en tanto que libertades que limitan la acción de las instituciones públicas (y de los terceros), haciendo surgir derechos fundamentales de los titulares de las mismas, lo que requiere considerar los criterios de resolución de los conflictos entre las libertades económicas y las normas estatales que se encaminan a realizar otros objetivos de la política económico-social

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1. Definición de libre circulación Las libertades económicas fundamentales son:

e la libre circulación de capitales (Artículos 63 a 67 TFUE, especialmente

63.1 TFUE);

e la libertad de establecimiento de profesionales y empresas (Artículos 49 a 55 TFUE, especialmente 49 TFUE);

e la libre circulación de mercancías (Artículos 28 a 37 TFUE, especialmente

30 TFUE, prohibición de aranceles interiores; 31 TFUE 28.1 y 30, unión

aduanera frente a terceros países; 34 y 35 TFUE, prohibición de restricciones cuantitativas a la importación y exportación y medidas de efecto equivalente);

e la libre circulación de trabajadores (Artículos 45 a 49 TFUE, especialmente 45.1 TFUE);

e la libre prestación de servicios (Artículos 56 a 62 "TFUE, especialmente 56,

párrafo primero)

El ámbito de las libertades económicas fundamentales es amplísimo. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha interpretado de forma lata tanto el objeto de la libertad y de la libre circulación (es decir, qué haya de entenderse por bienes, servicios, capital, trabajadores, empresarios y estructurales empresariales en libre circulación) como las acciones, omisiones, prácticas y conduc-

tas que han de ser consideradoras como infractoras de las libertades. Así, en el asunto 8/74 Dassonville, el Tribunal definió de forma muy amplia el concepto de medida equivalente a una restricción cuantitativa a la importación. TABLA 3: Asunto 8/74, Procureur du Roi vs. Benoit y Gaston Dassonville, Sentencia de 11 de julio de 1974 Los demandados habían adquirido en Francia un lote de whisky escocés. lLas autoridades belgas habían prohibido su importación alegando que, al tratarse de una mercancía con denominación de origen, era necesario un documento oficial que acreditase el derecho a tal denominación. Los demandados alegaron que tal norma dificultaba enormemente la reexportación de bienes con denominación de origen, dado que en circunstancias como las suyas era complejo y oneroso obtener un certificado de denominación de origen. La norma belga, por tanto, dificultaba enormemente la reexportación de mercancías con denominación de origen. El Tribunal dio la razón a los demandantes apoyándose en la definición amplísima de medida equivalente a una restricción cuantitativa: “toda normativa comercial de los Estados Miembros que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario” (85).

El objeto de cada libertad económica se define mediante referencia al intercambio comercial. Así, cualquier objeto se convierte en mercancía, a los efectos de definir la libertad de hacer circular a las mismas, en la medida en la que tiene un valor económico y es susceptible de ser el objeto de una transacción

económica (7/68 Comisión vs. Italia). La misma interpretación extensiva se aplica a los servicios (art. 56 TIFUE), los capitales (art. 63 TFUE), y a los crite-

rios de acuerdo con los cuales las personas pueden ser caracterizadas como tra-

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

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bajadores, profesionales o empresarios (arts. 45 y 56 TFUE). La participación en una transacción de “mercado” es determinante, definiéndose como tal no sólo aquella de la que son parte actores privados, sino potencialmente también actores públicos. Si bien, como se ha indicado en la sección 1 de este capítulo, el Tribunal de Justicia ha tendido en los últimos treinta años a establecer un régimen jurídico general y esencialmente homogéneo de las libertades económicas, el contenido normativo en cada una de las libertades contiene particularidades propias, lo que conlleva que en múltiples supuestos resulte relevante determinar cuál de las libertades económicas es la que está siendo ejercida o se ve obstaculizada por una determinada acción estatal. En tal sentido, el Tribunal define la línea divisoria entre mercancías y servicios mediante referencia al núcleo de la transacción comercial: así, la venta de un libro físico implica un cambio en la titularidad de una mercancía, mientras que en la venta de un libro electrónico lo fundamental es la prestación de los servicios que hacen posible la lectura del texto en algún dispositivo digital. Una de las distinciones más complejas y relevantes es la implícita en la determinación de si una empresa o un profesional se está limitando a prestar servicios a través de las fronteras nacionales o bien está ejerciendo el derecho a la libertad de establecimiento. El Tribunal, apoyándose en el tenor literal del artículo 57 "TFUE, considera la prestación de servicios como libertad residual, aplicable cuando no lo son las restantes.

2. Las libertades económicas en tanto que principio orientador de la acción legislativa (armonizadora) de las instituciones europeas El ejercicio de los derechos de propiedad privada y de libertad de empresa presupone lógica, empírica y normativamente la existencia del marco normativo que constituye y hace posible el ejercicio de tales derechos. Con independencia de cómo haya de resolverse la controvertida cuestión acerca de la medida en la que el derecho a la propiedad privada sea un derecho natural o no, no cabe duda de que tanto los títulos de propiedad privada como las facultades que derivan del mismo son convencionales. A ello se une que el intercambio económico presupone normas sociales que definan el objeto y límites del mismo. La venta de productos presupone no sólo definiciones convencionales acerca su identidad (en el caso de los productos agrícolas, las denominaciones de origen; en el caso de los productos industriales, las marcas de los mismos), sino acerca

de sus condiciones técnicas (estándares técnicos, estándares de seguridad) y,

crecientemente, acerca de su tratamiento una vez que haya concluido su ciclo de uso (estándares de reciclado). La prestación de servicios se sustenta en nor-

mas sociales que determinan quién y bajo qué condiciones puede presentarse ante los demás como profesional. La prestación de trabajo por cuenta ajena presupone normas sociales acerca de la idoneidad para trabajar. Finalmente, la libre circulación de capitales es posible gracias a normas sociales que definen

qué empresas y bajo qué condiciones pueden prestar qué servicios financieros.

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Es por ello que las libertades económicas fundamentales son, ante todo, principios orientadores de la acción normativa mediante la que se reconstituyen y re-regulan los mercados nacionales con el objeto de hacer posible la creación de un mercado interior a partir de los pre-existentes mercados nacionales. Los Tratados de la Unión Europea y, sobre todo, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resaltan de forma tan intensa que las libertades económicas fundamen-

tales son libertades, y por tanto límites a la acción de las instituciones públicas, que

se tiende a concluir que la integración económica consiste en la derogación explícita o en la pérdida de validez implícita de las normas nacionales que restringen los derechos subjetivos de los titulares de las libertades económicas. Ello lleva a la creencia de que para hacer efectivo el ideal regulador de mercado interior basta con eliminar los obstáculos, en forma de normas y acciones estatales, que restringen las libertades económicas. O lo que es lo mismo, que la integración económica es ante todo integración negativa. Pero el estudio de la historia del proceso de integración pone de relieve que la integración económica ha sido fruto de la reescritura del derecho económico (integración positiva), no de su eliminación. Dicho en términos económicos, la constitución del mercado interior depende de la re-regulación de la actividad económica, no de su des-regulación. La integración europea, lejos de ser el resultado del libre juego de las fuerzas de mercado, es el fruto de la decisión política de reconfigurar la estructura económica y social de los Estados que forman parte de la Unión Europea. Ello no es óbice para que el proceso haya conducido a reforzar de tal manera el poder de (algunas) empresas y actores privados que podamos observar la tendencia a la producción de normas que favorecen de forma desproporcionada los intereses de tales actores. Pero ello no es resultado tanto del “libre juego de las fuerzas económicas”, como del mantenimiento de una normativa que produce resultados marcadamente sesgados desde una perspectiva sustantiva.

Es por ello que en los Tratados se afirma explícitamente que la realización efectiva de las libertades económicas requiere la aprobación de reglamentos y directivas, cuyo objeto y orientación se definen en relación con cada una de las libertades económicas: En lo que respecta a la libre circulación de mercancías, la misma requiere (1) el reemplazo del derecho arancelario nacional por un código arancelario común (Artículo 31 TFUE); (2) la armonización de los impuestos al consumo, de modo que se reduzca drásticamente la posibilidad de manipular los mismos con finalidades proteccionistas (Artículo 110 T'FUE), garantizando la restitu-

ción en frontera de los impuestos que pesen sobre la exportación y la neutralidad del régimen tributario, a efectos de evitar que los gravámenes sobre el ob-

jeto importado respondan a políticas proteccionistas (Artículo 111 TFUE); (3)

el desarrollo de una política comercial común mediante la que se definan los términos en los que los productos provenientes de terceros países circulan en el interior de la zona económica europea (Artículos 206 y ss. TFUE). Además (4) la libre circulación de mercancías presupone un marco normativo que ga-

rantice que los estándares de calidad, seguridad o etiquetado de los productos (y, crecientemente, el tratamiento de los mismos tras su uso) estén regulados de

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forma que no existen diferencias que obstaculicen la libre circulación (artículo 114 TFUE).

En lo que concierne a la libre circulación de trabajadores es preciso (1) el

desarrollo de un marco normativo de coordinación de los sistemas nacionales de seguridad social, de modo que los trabajadores que desarrollen su vida laboral en diversos países de la Unión puedan acumular “todos los períodos tomados en consideración por las distintas legislaciones nacionales para adquirir y conservar el derecho a las prestaciones sociales” (Artículo 48 T'FUE, desarrollado por el Reglamento 883/2004); (2) la articulación de un marco normativo

claro de los derechos que tienen los trabajadores, sus familias y personas dependientes de los mismos una vez que asientan su residencia de manera estable en otro estado comunitario (algo que se contenía en el Reglamento 1612/68, y ahora en la mucho más amplia Directiva 2004/38, que incluye la normativa aplicable a todos los residentes y no sólo a los trabajadores); (3) la regulación de los derechos de los trabajadores desplazados a otro país comunitario en el marco de una prestación de servicios (Directiva 96/71y Directiva 2014/67).

La libertad de provisión de servicios y la libertad de establecimiento dependen (1) de la adopción de normas que establezcan criterios de reconocimiento

de diplomas, certificados y otros títulos (artículo 53.1 TFUE, haciéndose refe-

rencia particular y expresa en el artículo 53.2 TFUE a las profesiones médicas, paramédicas y farmacéuticas); (2) de la “colaboración entre las administracio-

nes nacionales competentes a fin de conocer las situaciones particulares, dentro

de la Unión, de las distintas actividades afectadas” (artículo 50.2 b TFUE); (3)

de la regulación de los términos de la libertad de establecimiento en cada uno de los distintos sectores de actividad económica, incluidas, muy especialmente, “las condiciones de apertura (...) de agencias, sucursales o filiales” (artículo 50.2 £ TFUE). Finalmente (4) la liberalización de la prestación de servicios debe ser articulada mediante Directivas (Artículo 59 T'FUE); la Directiva 2006/123

ha establecido un marco general al respecto. Por último, la libre circulación de capitales se define en términos esencialmente negativos, facilitando la liberalización de los movimientos de capital no sólo dentro de la Unión, sino también en lo que respecta a terceros países, lo que constituye un elemento distintivo de esta libertad. Pese a ese mandato eminentemente desregulador, (1) el TFUE contempla la posibilidad de restringir la libre circulación de capitales a terceros países, aunque para ello será necesario seguir un “procedimiento legislativo especial”, en el que el Parlamento Europeo será consultado y el Consejo de Ministros deberá decidir por unanimidad; (2) Hay referencia explícita a (a) la posibilidad de adopción de medidas de salvaguardia por un período de seis meses en el caso de que la libre circulación de capitales a terceros países “causen, o amenacen causar, dificultades graves para el funcionamiento de la unión económica y monetaria” (Artículo 66 TFUE);

(b) la interrupción o reducción de libre circulación de capitales en relación

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con uno o varios terceros países, en el marco de una decisión de política exterior y de seguridad común, que será implementada mediante las “medidas necesarias” que adopte el Consejo, a propuesta del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, actuando por mayoría cualificada (Artículo 215.1 TFUE). Ésta es la base jurídica de las multiformes sanciones impuestas a la Federación Rusa tras el inicio de la guerra de Ucrania. De igual modo, la creación de un mercado financiero único presupone un marco normativo de la actividad financiera privada, cuyo desarrollo ha venido produciéndose desde finales de los años ochenta. Mientras el mercado interior fue concebido mediante referencia al ideal regulador de mercado común, la realización efectiva de las libertades económicas se entendió requería la reescritura armonizadora de las normas constitutivas y reguladoras de la actividad económica mediante la aprobación de reglamentos y directivas (en aplicación de lo dispuesto en el texto original del artículo 100 y 235 del Tratado por el que se establece la Comunidad Económica Europea, cuyos equivalentes actuales son los artículos 114, 115 y 352 TFUE). Es importante tener presente que el Artículo 100 TICEE exigía para la aprobación de cualquier reglamento o directiva un voto unánime del Consejo de Ministros, regla reforzada por el llamado Acuerdo de Luxemburgo de 1966 que de facto bloqueaba el paso al voto por mayoría cualificada. Ello garantizaba que las normas comunitarias gozaban de la legitimidad democrática que los gobiernos nacionales, responsables ante sus parlamentos, transferían al derecho comunitario con su consentimiento al mismo, pero podía ralentizar o bloquear el proceso de toma de decisiones (muy especialmente una vez que lo que se precisase no fuese introducir nuevas normas comunes, cuanto revisar las ya existentes).

Un factor decisivo en el giro de la concepción del mercado interior a la del mercado único lo constituyó el recurso al reconocimiento mutuo de las normativas nacionales como alternativa a la re-escritura armonizadora de las legislaciones nacionales. La Comisión Europea, y en especial su Dirección General

Mercado Interior, favoreció desde finales de los años setenta que los estados se limitasen a permitir la libre circulación en la medida en la que los bienes hubiesen sido producidos de conformidad con las normas de cualquiera de los Estados Miembros, en lugar de acordar normas comunes. Tras la sentencia en el caso Cassis de Dijon (sobre la que volveremos, véase TABLA 4), la Comisión Europea concluyó que se había abierto la vía a esta alternativa a la armonización legislativa (véase Communication de la Commission sur les suites de l' arrét rendu par la Cour de justice des Communautés européennes, le 20 février 1979, dans l' affaire 120-78). Las consecuencias que la Comisión

deriva, en términos de principios ge-

nerales, de la nueva orientación de la jurisprudencia, son las siguientes: S1 los Estados Miembros pueden, en lo atinente a su propia producción y en ausencia de disposiciones comunitarias en la materia, regular las condiciones de

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comercialización de los productos, la situación es distinta en lo que concierne a los productos importados de otros Estados. Todo producto proveniente de otro Estado Miembro debe ser admitido en el territorio del Estado Miembro importador si ha sido fabricado legalmente, es decir si es conforme a la regulación y a los procedimientos de fabricación tradicional y consuetudinariamente aceptados en el país de origen y se comercializa en el territorio de este último. De este modo, en lugar de reescribir las normas que constituyen los mercados armonizándolas, la integración se sustenta en la aceptación recíproca de los estándares regulatorios de los distintos Estados Miembros en nombre del principio de confianza mutua que, se afirma, implica su participación en el proyecto de integración. TABLA 4: Asunto 120/78, Cassis de Dijon, Sentencia de 20 de febrero de 1979 El litigio subyacente al fallo Cassis de Dijon enfrentó una cadena de supermercados (la alemana Rewe) a las autoridades alemanas. En nombre de la protección del consumidor, las leyes alemanas prohibían la venta bajo la denominación “cassis” de licores que no alcanzasen una determinada graduación alcohólica. Tradicionalmente en Francia se comercializan como “cassis” licores con una graduación inferior. El resultado de ello es que lo que en Francia era vendido como “cassis” no podía ser comercializado bajo esa denominación en Alemania. La menor graduación del licor francés implicaba que de ser posible la venta en tales condiciones, lo sería a un precio muy competitivo, dado que la cuantía que pagase el consumidor dependería en buena medida de los impuestos sobre el consumo de alcohol, que son proporcionales a la graduación alcohólica. Es pertinente tener presente que las autoridades alemanas no prohibían la venta del “cassis” francés, pero sí el uso de esa denominación (porque en tal caso el consumidor alemán podría creer que estaba comprando un producto más barato, sin percatarse de que ello se debía a la inferior graduación alcohólica). La cadena de supermercados Rewe argumentó que la norma alemana era contraria a la libre circulación de mercancías. Si bien la norma no discriminaba a los productores franceses, pues la prohibición se extendía también a los licores producidos en Alemania que no alcanzasen la graduación mínima establecida, sí creaba un serio obstáculo a la venta de “cassis” francés en Alemania, y de hecho, protegía a los productores alemanes de “cassis” frente a la competencia francesa (en la medida en la que los productores germanos se beneficiaban de las restricciones a la venta del licor fabricado en Francia). Al dar la razón a Rewe, el Tribunal de Justicia marca el cambio de concepción de las libertades económicas. A simple vista, la cuestión en juego parece banal. Pero no lo son sus implicaciones. aA partir de Cassis de Dijon, las normas nacionales que regulan la protección del consumidor o la distribución de alimentos no sólo han de ser no discriminatorias, sino que no pueden obstaculizar la libérrima circulación de mercancías. De este modo, el derecho comunitario pasa a limitar de forma mucho más intensa lo que los legisladores nacionales pueden decidir en tales materias. Entendida de este modo, la libre circulación de mercancías limita enormemente las políticas nacionales de protección al consumidor y de regulación de la producción y distribución de alimentos. Cassis de Dijon desempeñó un papel determinante en el proceso que condujo a la transformación de la distribución de alimentos en Europa, incluida la creación de grandes grupos de supermercados transnacionales con largas cadenas de producción y distribución, que han transformado los hábitos de alimentación de los europeos. Si bien los jueces de Luxemburgo desarrollan esta nueva concepción en lo que concierne a la libre circulación de mercancías, pronto la extendieron a las restantes libertades económicas. Al hacerlo, convertirán las libertades económicas en parámetro de control de la validez de todas las normas nacionales, incluidas aquellas mediante las que se articulan la imposición directa, las pensiones no contributivas, las condiciones de empleo en las fFuerzas Armadas o el suministro de armas al ejército.

El paso de la armonización legislativa al reconocimiento mutuo permite acelerar drásticamente el proceso de integración, al tiempo que parece respetar el principio de absoluta igualdad entre estados y legislaciones nacionales. Sin embargo, se trata

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de una mera ilusión temporal. A medio y largo plazo, el “reconocimiento mutuo” implica en realidad la obligación de aceptar como equivalente a la propia la normativa la de todos los Estados Miembros, con independencia del modo y manera en que distribuyan cargas y beneficios y en la que se hayan elaborado las “evaluaciones de riesgo” para los consumidores. Dicho en otros términos, qué norma termine generalizándose como común depende no de un acuerdo políticamente mediado, sino

del “voto” de los principales actores en los mercados de inversión y de capitales. De

este modo se altera drásticamente la distribución del poder en el interior de la Unión Europea. En primer lugar, el reconocimiento mutuo no conduce a la desaparición del poder de veto (que en el estadio armonizador estaba asignado formalmente a todos los Estados) cuanto a su transformación. Se refuerza, cuando menos a corto y medio plazo, la posición de aquellos estados que opten por establecer normas reguladoras más livianas, en la medida en la que impondrán a los estados que opten por modelos más gravosos o bien pérdidas económicas (en forma de deslocalización de empresas atraídas por condiciones que mejoran su competitividad y de descenso de las ventas de las empresas radicadas en territorio nacional, sujetas a mayores costes regulatorios) o bien la necesidad económica de aceptar la opción reguladora del país menos exigente. En segundo lugar, el modelo mismo de reconocimiento mutuo favorece las dinámicas de captura del proceso político de los Estados Miembros más débiles política o económicamente por parte de los intereses económicos y financieros, de modo que al forzar un cambio legislativo en el sentido de la rebaja de las exigencias regulatorias, logren desencadenar una competición regulatoria a la baja en la Unión Europea en su conjunto.

Desde 1985 las Comunidades Europeas han combinado armonización y reconocimiento mutuo en lo que concierne a libre circulación de mercancías. La tendencia que se ha observado desde el Acta Única Europea ha sido la de preferir, en términos generales, la re-regulación mediante directivas “de mínimos”, o lo que es lo mismo, en las que se contuviesen los mínimos esenciales necesarios para crear la infraestructura de la libre circulación, dejando libertad (formal) a los Estados Miembros de introducir normas más exigentes. Esta fue la fórmula típica que se empleó en relación con las políticas en las que se asignó formalmente por primera vez competencia a las Comunidades (como fue el caso de la protección de los consumidores o la protección del ambiente). Fórmula que subyace a la relación entre derecho de la Unión y derecho nacional en los términos recogidos en el Artículo 114, apartados cuarto y quinto, en la medida en la que éste último imponga estándares regulatorios más exigentes. En particular, por lo que se refiere a los estándares técnicos, la producción de la normativa europea ha seguido el llamado “new approach”. Por una parte, diversas directivas fijan los elementos regulatorios esenciales (por ejemplo, la Directiva 2009/48 se ocupa de los juguetes). Por otra parte, esos elementos esenciales son concretados en estándares técnicos por una de las tres organizaciones de estandarización oficialmente reconocidas en el Reglamento 1025/2012. Los productos de las empresas de las que se certifica su ajuste a los estándares se benefician de una presunción de conformidad con los mismos. Aunque los Estados Miembros pueden restringir la importación y distribución de mercancías incluso de esas mercancías

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que gozan de presunción de conformidad, deben hacerlo en el marco del Reglamen-

to 764/2008.

El ámbito del reconocimiento mutuo, en lo que concierne a los servicios, es aún restringido, debido a la fuerte oposición política a las propuestas liberalizadoras de la Comisión, que han sido fuertemente recortadas en el texto final de la Directiva de Servicios (2006/123).

3. Las libertades económicas fundamentales en tanto que libertades: obstáculos, efecto horizontal, límites, garantías de efectividad 3.1. Obstáculos a las libertades económicas Cualquier norma o acción estatal que desincentive, siquiera sea potencialmente, la libre circulación de factores y agentes de producción constituye una restricción al ejercicio de las libertades económicas, sea cual sea la finalidad a la que la misma afirme orientarse (8/74 Dassonville, en los términos ya referidos, véase Tabla 3). El tenor literal de los Tratados hace referencia expresa a las restricciones mediante las que típicamente se han creado y mantenido las fronteras económicas nacionales. - En el caso de la libre circulación de mercancías, los obstáculos paradigmáticos los constituyen los aranceles y derechos arancelarios que penalizan las importaciones (o, de forma más infrecuente, las exportaciones), los impuestos (generalmente al consumo) que se diseñan con el mismo objetivo (incluso cuando formalmente resulten en el trato formalmente igual de bienes “nacionales” e importados), y las cuotas a la importación. Una vez eliminados los aranceles en el interior de la unión aduanera y las cuotas a las importaciones, y armonizada la base del principal impuesto sobre el consumo (el IVA), la mayor parte de los litigios se centran en la categoría

inicialmente residual, pero ahora decisiva, de las llamadas “medidas equivalentes

a restricciones cuantitativas”, expresión que el Tribunal ha interpretado que engloba cualquier norma nacional que restrinja el flujo de mercancías a través de las fronteras (pues, al hacerlo, se habrá afectado negativamente la cantidad de bienes importados, con lo que la medida será funcionalmente equivalente a una restricción cuantitativa de las importaciones). - En el caso de los servicios, obstáculos al acceso y permanencia en el territorio nacional a efectos de prestar el servicio, incluida la posibilidad de desarrollar una mínima infraestructura (artículo 57 in fine TFUE).

- En el caso de los capitales, bien la prohibición de movimiento del medio físico de representación del capital (así, los billetes y monedas) bien, de forma más relevante en la práctica, la prohibición de las transferencias bancarias (Artículo 63

TFUE).

- En el caso de los trabajadores, obstáculos al acceso al mercado de trabajo (haciendo más difícil responder a ofertas efectivas de trabajo o desplazarse libremente

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en el territorio de los Estados para responder a ofertas de trabajo), a la residencia en el estado en el que se desempeña un trabajo, y a la permanencia en el estado donde se ha desempeñado un trabajo tras el fin de la relación laboral (Artículo 45.3 TFUE, incluyendo vía el Artículo 50.2 "TFUE el desarrollo de una actividad no asalariada si cumplen las condiciones que se exigen en el estado de destino a tal efecto). - En el caso de los profesionales y empresarios, obstáculos al acceso a las actividades no asalariadas (trabajadores autónomos y profesionales), (artículo 49, segundo párrafo T'FUE); así como a la constitución y gestión de empresas y de sociedades, o a la apertura de agencias, sucursales y filiales (Artículo 50.2 £ TFUE).

Pero el avance de la legislación y la propia jurisprudencia del TJUE han llevado a una interpretación aún más amplia de lo que constituye un obstáculo al ejercicio de las libertades económicas. Así, se considera obstáculo cualquier norma que, incluso de forma hipotética, limite la libre circulación de bienes o factores, con independencia de que la misma implique un trato discriminatorio

para los bienes, servicios, capitales, trabajadores, profesionales o empresas de

los restantes Estados Miembros:

“los obstáculos a la circulación intracomunitaria que sean consecuencia de disparidades entre legislaciones nacionales relativas a la comercialización de los productos controvertidos deben aceptarse en la medida en que estos preceptos sean necesarios para cumplir las exigencias imperativas relativas, en particular, a la eficacia de los controles fiscales, a la salvaguardia de la salud pública, a la lealtad de las transacciones comerciales y a la protección de los consumidores” (120/78, Cassis de Dyon, par. 8).

La definición lata del objeto de las libertades económicas ha conducido a que la validez de todas las normas nacionales, con independencia de su finalidad y su relación con la regulación de los factores y agentes del mercado, dependa de que las mismas no generen obstáculos, siquiera indirectamente, al ejercicio de las libertades económicas (para la libre circulación de trabajadores C-415/93, Bosman; para la libre prestación de servicios, C-76/90 Ságer; para la libertad de establecimiento C-55/94 Gebhard; para la libre circulación de capitales C-163/94 Sanz de Lera).

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TABLA 13: Límites a las Libertades Económicas previstos en los Tratados TABLA 5: Asunto C-415/93, Bosman, Sentencia de 15 de julio de 1993 Bosman era un jugador de fútbol profesional de nacionalidad belga. Tras dos años ligado a un club de su país de origen, el club le propuso un nuevo contrato, con una rebaja del 75% del sueldo. El jugador se negó a firmar. La normativa de la federación belga de fútbol entonces vigente asignaba al club un derecho de retención una vez finalizado el contrato. En aplicación del mismo, el club inscribió al jugador en la lista de transferencias y fijó el precio requerido para su traspaso. Ningún equipo belga se interesó por Bosman, pero sí lo hizo uno de la segunda división francesa. Los clubes acordaron un traspaso y Bosman firmó un contrato. Sin embargo, el club belga dudó de la solvencia del francés y se negó a transmitir a la federación gala el preceptivo certificado en ausencia del cual la ficha del jugador quedaba retenida en Bélgica. El Tribunal concluyó que la normativa que generaba un derecho de retención a favor del club belga constituía un obstáculo a la libre circulación de trabajadores, siendo irrelevante que el mismo se aplicase con independencia de la nacionalidad del trabajador: “Disposiciones que impidan o disuadan a un nacional de un Estado Miembro de abandonar su país de origen para ejercer su derecho a la libre circulación constituyen, por consiguiente, obstáculos a dicha libertad aun cuando se apliquen con independencia de la nacionalidad de los trabajadores afectados” (896). TABLA 6: Asunto 76/90, Ságer, Sentencia del 25 de julio de 1991 Dennemeyer, una empresa británica, ofrece a sus clientes el servicio de prórroga de patentes, o lo que es lo mismo, la vigilancia de las patentes, previniendo del vencimiento de las mismas, y encargándose del pago de las anualidades requeridas para su prórroga (si los clientes así lo desean). El litigio trae causa de que Dennemeyer, que ofrece sus servicios también a los titulares de patentes alemanas, percibe comisiones inferiores a las que habitualmente requieren los agentes de la propiedad industrial germanos. Ságer era agente de la propiedad industrial en Múnich. Ságer acusó a la empresa de competencia desleal y de infringir la ley alemana de asesoramiento jurídico, al ofrecer sus servicios a terceros sin contar con la autorización exigida por la mencionada ley. El Tribunal de ¡Justicia concluye afirmando que la ley alemana que reserva la prestación del servicio de vigilancia de patentes a los poseedores de un título profesional particular (Agente de Propiedad Industrial) es contraria la libertad de prestación de servicios. Ese argumento se apoya en que tal medida, aun cuando sea aplicada con independencia de la nacionalidad del proveedor del servicio, constituye un obstáculo a la libertad de provisión de servicios: “El artículo 59 del Tratado no sólo exige eliminar toda discriminación en perjuicio de quien presta servicios por razón de su nacionalidad, sino también suprimir cualquier restricción, aunque se aplique indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros, cuando puede prohibir u obstaculizar de otro modo las actividades del prestador establecido en otro Estado Miembro, en el que presta legalmente servicios análogos” (816).

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TABLA 7: Asunto C-55/94, Gebhard, Sentencia de 30 de noviembre de 1995

El señor Gebhard, nacional alemán, inscrito en el Colegio de Abogados de Stuttgart, es residente en Italia desde 1978. Durante años desarrolla actividades profesionales en despachos de abogados transalpinos, en los que es colaborador y asociado. aA mediados de 1989 decide abrir un despacho propio, desde el que ofrece asistencia extrajudicial en Italia a personas de lengua alemana, asistencia y representación de personas de lengua italiana en Alemania y en Austria, así como ocasionalmente asiste a colegas italianos resolviendo cuestiones sobre derecho alemán. El Colegio de Abogados, ante las denuncias interpuestas, decide suspender el ejercicio de la actividad profesional durante seis meses, aplicando normativa italiana que, al transponer la comunitaria, prohibía a los colegiados en otros estados europeos abrir despacho, establecimiento primario o secundario en Italia. El Tribunal afirma explícitamente que es parte del derecho a la libertad de establecimiento la creación de un segundo centro de actividad profesional, lo que puede requerir la apertura de una oficina, despacho o estudio, al tiempo que niega que la inscripción en un colegio profesional del estado de establecimiento sea condición necesaria para que pueda hablarse de establecimiento (y por tanto el derecho comunitario proteja la posición del profesional). El derecho a la libertad de establecimiento presupone el cumplimiento de las condiciones aplicadas a los nacionales para el ejercicio profesional (incluyendo las normas legales, reglamentarias o administrativas que exigen titularidad del diploma, certificado u otro título). Pero las normas nacionales no pueden ser interpretadas de modo que resulten manifiestamente desproporcionadas, ni de modo que no se tengan en cuenta en modo alguno los conocimientos y aptitudes del interesado. Esta sentencia es relevante no sólo por la forma en la que se define el derecho a la libertad de establecimiento (que puede ser infringida por normas que no discriminen a los no nacionales, pero creen objetivamente obstáculos a la libertad de establecimiento), sino también por la explicitación de las condiciones que han de cumplir las normas nacionales restrictivas del derecho a la libertad de establecimiento para ser consideradas conformes con el derecho comunitario (párrafo 37). TABLA 8: Asuntos Acumulados C-163/94, C-165/94 y C-250/94, Lucas Emilio Sanz de Lera, Raimundo Díaz Jiménez, Figen Kapanaglu, Sentencia de 14 de diciembre de 1995 Sanz de Lera, ciudadano español y residente en España, Díaz Jiménez, ciudadano español y residente en el Reino Unido, y Figen Kapanaglu, de nacionalidad turca y residente en España, habían sido registrados por la policía francesa (Sanz de Lera), española (en los otros dos casos), encontrándoseles considerables sumas de dinero en efectivo. No habiendo solicitado autorización para la exportación de estas cantidades, las autoridades iniciaron procesos penales contra los mismos (al superarse las cantidades para las que se requería una autorización administrativa previa). El Tribunal de ¡Justicia concluyó que la libertad de circulación de capitales es incompatible con la exigencia de una autorización administrativa previa a la exportación de los capitales, pero no a la sujeción de los mismos a una declaración. El Tribunal de Justicia estableció que la exigencia de una autorización administrativa (exigida, como los hechos del caso ponían de relieve, tanto a los nacionales como a los no nacionales) constituía un obstáculo a la libre circulación de capitales al subordinar la misma “a la discrecionalidad de la administración” (825).

En la mayor parte de los casos, la reconciliación entre libre circulación y objetivos socio-económicos de la acción pública se produce (si es que de hecho tiene lugar) mediante el reconocimiento de que estos últimos constituyen restricciones válidas a las libertades económicas (bien porque encajen en alguna de las restricciones previstas expresamente en los Tratados, o bien porque, de la interpretación sistemática del derecho europeo, resulte que han de ser reconocidas como razones de imperiosa necesidad). En el caso de la libre circulación de mercancías, el Tribunal ha limitado expresamente el ámbito de la misma al excluir de éste las modalidades de venta (asuntos acumulados C-267/91

y C-268/91 Keck y Mithouard). Jurisprudencia que, sin embargo, ha sido a su

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vez objeto de limitación al afirmar el Tribunal que las normas que regulan el uso de las mercancías pueden constituir un obstáculo a la libre circulación en el caso de que excluyan de forma absoluta y no razonada el uso de los mismos (C-110/05, Remolques).

TABLA 9: Asunto C-268/91, Keck y Mithouard, Sentencia de 24 de noviembre de 1993 El litigio trae causa del procedimiento penal entablado por las autoridades francesas contra los demandantes, a los que acusaban de haber infringido la normativa del país galo que prohibía la reventa a pérdida. En los supermercados de los demandantes, situados en poblaciones cercanas a la frontera con Alemania, las autoridades habían constatado la venta a pérdida de cerveza de alta graduación y café. Los demandantes alegan que la prohibición de la venta a pérdida constituye un obstáculo a la libre circulación de mercancías, al tiempo que un obstáculo a la libertad de establecimiento (al disuadir a los operadores extranjeros de asentarse en el territorio francés al no poder usar una de las técnicas de venta a las que recurre en su estrategia comercial). El Tribunal introdujo una nueva e importantísima distinción entre las normas relativas a los requisitos que deben cumplir los productos y las normas que regulan las modalidades de venta. La aplicación de estas últimas “no es susceptible de obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente el comercio entre los Estados Miembros (...) siempre que dichas disposiciones se apliquen a todos los operadores afectados que ejerzan su actividad en territorio nacional, y siempre que afecten del mismo modo, de hecho y de derecho, a la comercialización de los productos nacionales y a la de los procedentes de otros Estados Miembros” (816). TABLA 10: Asunto C-110/05, Comisión vs. Italia (Remolques), Sentencia de 10 de febrero de 2009 La legislación italiana prohibía que los ciclomotores, las motocicletas, los vehículos de tres ruedas y los cuatriciclos motorizados arrastrasen remolques en el territorio italiano. La Comisión recibió la denuncia de un particular, que afirmaba que la prohibición de que las motocicletas arrastrasen remolques infringe el derecho a la libre circulación de mercancías, en la medida en la que constituye un obstáculo a la importación en Italia de remolques especialmente diseñados para ser arrastrados por estos vehículos. El Estado Italiano afirma que la medida, que tiene por objeto proteger la seguridad vial, no impide la comercialización de los productos en Italia, sino las condiciones en las que pueden circular los mismos (no existiendo así objeción a que los citados remolques circulen siempre que no sean arrastrados por motocicletas). El Tribunal de Justicia, desviándose de la sugerencia realizada por varios estados intervinientes, descarta aplicar a la normativa italiana que regula el uso de los remolques el razonamiento subyacente a Keck, y afirma que “la prohibición del uso en un territorio de un Estado miembro tiene una influencia considerable sobre el comportamiento de los consumidores, que afecta a su vez, al acceso de dicho producto al mercado de ese Estado Miembro” (856), por lo que la medida italiana constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa de las importaciones (858). Sin embargo, el Tribunal concluyó que la medida era adecuada, necesaria y proporcionada en tanto que orientada a proteger la seguridad vial.

Consecuencia de la interpretación lata del concepto de obstáculo a las libertades económicas es que sea Irrelevante la entidad y trascendencia económica del obstáculo que se interponga (178/82 Van de Haar). O dicho en otros términos, no ha lugar a afirmar que el obstáculo es irrelevante en función de su importancia (de minimis). Cosa distinta es que el impacto que tenga la norma sobre el ejercicio de la libertad sea tan incierto o improbable que no quepa afirmar que se produce una restricción de la misma (C-69/88 Krantz).

La transformación de las libertades económicas resultante del paso del objetivo del mercado común al mercado único ha alterado drásticamente el ámbito territorial de las libertades económicas fundamentales en tanto que libertades. Aunque el Tribunal de Justicia de la Unión Europea sigue afirmando que las libertades económicas no se aplican a las situaciones puramente internas (es decir, a aquellas en las que la relación económica se desarrolla exclusivamente

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en un país), y, de forma semejante, no cabe invocar las libertades económicas para atacar situaciones de discriminación inversa (en las que el factor o agente económico discriminado es el nacional, recibiendo los factores o agentes de otros países comunitarios un tratamiento más favorable), el ideal regulador de mercado único es difícil de reconciliar, normativa y empíricamente, con los conceptos de situación puramente interna y de discriminación inversa. La ¿nmaterialidad y altísima velocidad de circulación del capital implica que es muy sencillo articular la relación económica de fondo de modo que se asegure el carácter transnacional del flujo de capital. Lo mismo, si bien de forma menos radical, cabe afirmar en relación con bienes, servicios, capitales, trabajadores

y empresarios. Á ello se une que el Tribunal ha aceptado sistemáticamente la posibilidad de que los ciudadanos de un estado o las empresas constituidas en el mismo hagan valer sus libertades económicas frente al propio estado en la medida en la que hayan ejercido previamente el derecho a la libre circulación. Al tiempo que, por su parte, el derecho a la libre circulación de personas, en tanto que derivado no de las libertades económicas fundamentales, sino del status de ciudadano europeo, ha sido interpretado como garante del derecho a abandonar el estado propio, incluso cuando las autoridades se opongan a ello para evitar la repetición de la deportación del ciudadano a su estado. Del mismo modo, y como veremos en el capítulo correspondiente, el estatus de ciudadano europeo genera derechos oponibles al propio estado, al estado del que se es nacional, incluso en situaciones puramente internas.

Varias de las libertades económicas gradúan la medida en la que las mismas limitan la acción del estado en función de cuanto se incide en el ejercicio del poder público en cuanto tal. Así, la libre circulación de trabajadores, de establecimiento y de prestación de servicios no se extiende a los empleos en la administración pública (Artículo 37 TFUE) o a las actividades relacionadas con el ejercicio del poder público “aunque sólo sea de manera ocasional” (Artículos 51 y 62 TFUE). En lo que concierne a la libre circulación de mercancías, el Tratado asume la continuidad de los monopolios nacionales de carácter comercial, sujetos, no obstante, a la obligación de no discriminar en razón de la nacionalidad del proveedor. El Tribunal de Justicia ha interpretado de forma muy restrictiva tales excepciones, de modo que sólo se puede justificar la exclusión de no nacionales en relación a empleos o actividades públicas cuando se trate de puestos o de servicios que estén directamente relacionados con el ejercicio de la soberanía estatal: “Esta disposición excluye del ámbito de aplicación de los tres primeros apartados de este mismo artículo un conjunto de empleos que implican una participación, directa o indirecta, en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado o de otras entidades públicas. En efecto, tales empleos presuponen la existencia en sus titulares de una relación particular de solidaridad respecto al Estado así como la reciprocidad de derechos y obligaciones que son el fundamento del vínculo de nacionalidad” (149/79,

Comisión vs. Bélgica, Auto de 1980, pár. 10).

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

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3.2. Efecto horizontal de las libertades económicas El Tribunal de Justicia ha mantenido de forma constante que las libertades económicas pueden ser invocadas frente a instituciones que tienen una capacidad asimilable a la estatal de crear medidas que discriminan a los no nacionales. Es por ello que falló contra la Unión Ciclista internacional y varias federaciones nacionales de la misma (36/74, Walrave) al exigir que entrenador y corredor fuesen de la misma nacionalidad, o contra la Liga de Fútbol Profesional Belga y la UEFA (415/93 Bosman, tabla 5) por limitar el número de jugadores no nacionales que pueden alinearse en cada partido y por establecer sistemas de compensación a los clubes de formación diferentes en función de que el club que contrata al jugador sea nacional o no (de forma menos neta, ya en 13/76, Dona, el TJUE se había pronunciado sobre la normativa de la Federación Italiana de Fútbol que limitaba el número de jugadores no nacionales que podía contratar cada club de fútbol). La razón última de tales fallos se sustenta en la asimilación, a efectos funcionales, de las federaciones deportivas con los órganos estatales, al ejercer un poder quasi-estatal, en gran medida por ser habilitadas por los Estados Miembros, o cuando menos, porque éstos toleran en su territorio el ejercicio de poder quasi-público por parte de las citadas federaciones. Además, el Tribunal de Justicia ha afirmado expresamente que las libertades económicas en tanto que libertades imponen a los Estados Miembros no sólo la obligación de abstenerse de aprobar normas y tomar decisiones que obstaculicen su ejercicio, sino también la obligación de proteger a quienes ejerzan los derechos subjetivos que resultan de las libertades económicas (C-265/95, Comaisión us. Francia).

TABLA 11: Asunto C-265/95, Comisión vs. Francia, Sentencia de 9 de diciembre de 1997

Diversas empresas españolas exportaban una parte considerable de su producción de fresa a otros países de la Unión Europea. La inmensa mayoría de esas exportaciones bien se dirigían a Francia, bien transitaban por el territorio del país galo. Durante años se repitieron de forma ocasional incidentes en los que los camiones en los que se transportaban fresas españolas eran interceptados en Francia y su carga destruida. En 1993, 1994 y 1995 se produjeron actos de sabotaje de forma sistemática, organizados por asociaciones relacionadas con los movimientos de agricultores en Francia. El estado francés manifestó haber actuado de forma activa y haber tomado medidas para reparar el daño económico causado a los agentes económicos afectados. El Tribunal declaró que el Estado Francés había incumplido no sólo con sus obligaciones derivadas del principio de lealtad comunitaria, sino también con aquellas que resultaban de la libre circulación de mercancías. En particular, el Tribunal afirmó que “Incumbe al Estado miembro de que se trate, a no ser que se demuestre que una acción por su parte produciría unas consecuencias sobre el orden público a las que no podría hacer frente con los medios de que dispone, adoptar todas las medidas adecuadas para garantizar el alcance y la eficacia del Derecho comunitario con el fin de garantizar la aplicación correcta de este dDerecho en interés de todos los operadores económicos” (856).

Este principio, desarrollado y concretado por el Reglamento 2679/98, implica, de forma indirecta, el reconocimiento de que las libertades económicas

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han de ser eficaces no sólo frente a las instituciones públicas, sino también frente a terceros. Por último, a medida que la concepción de mercado interior como mercado único se ha ido imponiendo, el Tribunal de Justicia ha ido afirmando de forma expresa la eficacia horizontal de las libertades económicas. Así, se ha afirmado que la exclusión de los no nacionales de un proceso de selección de personal de

una Caja de Ahorros italiana (C-281/98, Angonese) es contraria a la libre cir-

culación de trabajadores, se ha reconocido la posibilidad de invocar la libertad de circulación de mercancías frente a las asociaciones cívicas que bloqueen una vía de comunicación en ejercicio de su derecho de manifestación y reunión (C112/00, Schmidberger), y se ha protegido la libertad de establecimiento frente a las acciones de los sindicatos en el caso Viking (C-438/05).

TABLA 12: Asunto C-438/05, Viking, Sentencia de 11 de diciembre de 2007 La sociedad finlandesa Viking era una importante empresa de transportes que operaba transbordadores que cubrían la ruta marítima entre Helsinki y Tallin, incluida la nave Rosella. La explotación de la misma había comenzado a ser deficitaria debido a la competencia de los buques estonios que cubrían la misma ruta. Viking argumentaba que los rivales estonios podían ofrecer precios más económicos debido a que las tripulaciones estonias recibían salarios más bajos y estaban sujetas a condiciones de trabajo más exigentes. Mientras el Rosella navegase bajo pabellón finlandés Viking estaba obligada a cumplir con el convenio colectivo vigente en Finlandia. La empresa proyectó cambiar el pabellón del buque registrándolo en Estonia o en Noruega, lo que situaría a la empresa en condiciones de renegociar salarios y condiciones de trabajo en un nuevo convenio colectivo sujeto a la normativa de estos países. El sindicato finlandés (Finnish Seaman Union) se opuso a este proyecto y para impedir su realización, solicitó de la federación internacional de trabajadores del transporte (International Transport Workers” Federation) que se negasen a entablar negociaciones con la filial Estonia de Viking (OU Viking Line Eesti), tras lo que el sindicato finlandés inició una huelga destinada a que la empresa renunciase al proyecto de cambiar el pabellón de la nave, o que garantizase que tras el cambio, seguiría cumpliendo con el derecho finlandés y con el convenio colectivo en vigor. Viking planteó una demanda ante los tribunales ingleses solicitando que se declarase que las medidas tomadas por el sindicato finlandés y la federación internacional eran contrarias a la libertad de establecimiento. El Tribunal de Justicia reconoció expresamente que el derecho a la libertad de establecimiento en tanto que libertad económica determina la validez no sólo de las actuaciones de las autoridades públicas, sino también de “las normativas de otra naturaleza que tengan por finalidad regular colectivamente el trabajo por cuenta ajena, el trabajo por cuenta propia y las prestaciones de servicios” (833), por lo que “la organización de medidas de conflicto colectivo por los sindicatos de trabajadores debe considerarse incluida en la autonomía jurídica de que disponen estos organismos” (835). El Tribunal añadió que “el hecho de que determinados preceptos del Tratado estén formalmente dirigidos a los Estados miembros no excluye que ciertos derechos puedan, al mismo tiempo, otorgarse a cualquier particular interesado en la observancia de las obligaciones así definidas y, por otra parte, que la prohibición de vulnerar una libertad fundamental prevista por una disposición del Tratado que tenga carácter imperativo se extiende, en especial, a todos los convenios que tienen por objeto regular, de forma colectiva, el trabajo por cuenta ajena” (858), de modo que “una empresa privada puede invocarlo directamente contra un sindicato o una agrupación de sindicatos” (861). En sus conclusiones, el Abogado General había ido más lejos, afirmando que: “una actuación particular —es decir, una actuación que no emana en último término del Estado y a la que no se aplican las normas sobre competencia— puede, desde luego, obstaculizar el correcto funcionamiento del mercado común y, Ppor lo tanto, sería un error excluir categóricamente tal actuación de la aplicación de las normas sobre libre circulación” (837).

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

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Sobre el fondo del asunto, el Tribunal afirmó que si bien el derecho de huelga debe ser reconocido como derecho fundamental que forma parte integrante de los principios generales del Derecho comunitario, su “ejercicio puede ser sometido a ciertas restricciones” (844), negando que cupiese aplicar al ámbito de las libertades fundamentales el razonamiento contenido en A/bany en lo concerniente a la exclusión de los convenios colectivos del ámbito de aplicación del artículo 101.1 TFUE (véase Tabla 18) (851). Los jueces de Luxemburgo concluyeron que las medidas decididas por el sindicato finlandés y por la federación internacional eran constitutivas de una restricción de la libertad de establecimiento, las cuales no obstante podrían justificarse por razones de interés general (como la protección de los trabajadores) siempre que se compruebe que son adecuadas para garantizar la realización del objetivo legítimo perseguido y que no van más allá de lo necesario para lograr este objetivo. El reciente pronunciamiento del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso Holship parece implicar una puesta en cuestión de la prioridad que el TJUE asignó a la libertad de establecimiento, aunque, dada la jurisdicción del TEDH, limitada a lo que concierne a la libertad de asociación.

El progresivo reconocimiento de la eficacia horizontal de las libertades econó-

micas parece orientarse a prevenir que acciones y prácticas de empresas, organizaciones sociales y particulares que creen obstáculos a la libre circulación sean inatacables — en principio sólo podrían impugnarse aquellas que constituyesen abuso de posición dominante o aquellos acuerdos contrarios a la libre competencia (artículos 101 y 102 TFUE, en los términos que consideraremos en la sección III). Sin embargo, el Tribunal aún no ha desarrollado una jurisprudencia coherente al respecto, que haga posible distinguir de forma clara y neta aquellos supuestos en los que los particulares hacen ejercicio de su libertad económica, y aquellos en los que tal ejercicio constituye una infracción de la libertad económica de terceros. Una campaña de publicidad financiada con fondos públicos y orientada a fomentar el consumo de productos nacionales es claramente contraria al derecho comunitario por discriminatoria. ¿Lo sería una decisión con efectos equivalentes tomada por una O varias empresas en ejercicio de la libertad de empresa? En este sentido es quizás determinante el concepto de “poder de mercado”, en buena medida ajeno a las teorías económicas en las que se sustenta la concepción del mercado interior como mercado único, pero no a la disciplina de la libre competencia, cuando menos en lo que concierne a la concepción original de la misma.

3.3. Los límites a las libertades económicas La amplísima definición de las libertades económicas fundamentales en tanto que límites a la acción estatal hace inevitable que las mismas se solapen de forma constante con las normas supranacionales y sobre todo nacionales que se orientan a la realización de los restantes objetivos socio-económicos (incluidos, de forma destacada, los objetivos socio-económicos propios y característicos del Estado social) y que, al hacerlo, ineludiblemente restrinjan el derecho

de propiedad y de libertad de empresa. Es por ello que los conflictos entre de una parte libertades económicas y de la otra políticas y bienes públicos, o alternativamente, entre libertades económicas y derechos fundamentales sean no sólo recurrentes sino en buena medida determinantes del contenido sustantivo efectivo del derecho constitucional económico de la Unión Europea.

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El texto original de los Tratados no sólo distinguía netamente la disciplina de cada una de las libertades económicas (en los términos que vimos en la sección primera de este capítulo), sino también las causas que justificaban la restricción de cada una de ellas. Ello sigue teniendo reflejo en el tenor literal de los tratados. Siguen existiendo artículos específicos en los que se enumeran las restricciones justificadas a la libre circulación de mercancías (artículo 36

TFUE), libre circulación de trabajadores (artículo 45 TFUE), libertad de esta-

blecimiento y de prestación de servicios (artículo 53 "TFUE, al que se remite a su vez el artículo 62 "TFUE), y libre circulación de capitales (artículo 65 TFUE). El elenco más numeroso es el de las restricciones a la libre circulación de mercancías (Artículo 36 "TFUE) y el más reducido el de las oponibles a la libre circulación de capitales (Artículo 65 "TFUE). Tal estado de cosas es en buena medida el legado histórico del grado de efectividad que el texto original del Tratado por el que se estableció la Comunidad Económica Europea asignaba, en tanto que límites a la acción estatal, a las libertades económicas. Mientras la efectividad de la libre circulación de mercancías debería ser plena una vez adoptadas las medidas previstas en el Tratado para la creación del mercado común, la de las restantes libertades dependería de la aprobación de reglamentos y directivas por parte del Consejo de Ministros. PARTITABLA 13: Límites a las Libertades Económicas previstos en los TrataDOSdos

Libre circulación de mercancías — | Libre Circulación de Trabajado-

(Art. 36 TFUE)

Orden público Moralidad sSeguridad Pública Protección de la salud y vida de las personas y animales Preservación de los Vegetales Protección del patrimonio artístico histórico o arqueológico nacional Protección de la propiedad industrial y comercial

res, Libertad de Establecimiento, Libertad de Provisión de Servi-

Libre Circulación de Capitales

Orden Público

Orden Público

Seguridad Pública

Seguridad Pública

cios (Artículos 45, 53 y 62 TFUE)

Salud Pública

Infracción del derecho fiscal y de las normas de supervisión prudencial

Además, se afirma expresamente que no estará prohibida ni la distinción a efectos del cálculo de las obligaciones tributarias entre residentes y no residentes, ni la imposición de obligaciones formales (declaraciones) a quienes transfieran capitales, cuando las mismas tengan fines estadísticos o administrativos.

La transformación de las libertades económicas contigua a la redefinición del ideal regulador del mercado común en mercado único ha conducido no

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sólo a la superación del régimen fragmentario de excepciones sino también a la clara redefinición y ampliación de las posiciones jurídicas que cabe invocar para justificar restricciones a las libertades económicas. Desde la perspectiva de la política judicial, la ampliación de las excepciones permite reducir el coste en términos de legitimidad de la nueva interpretación de las libertades económicas, al tiempo que deja la puerta abierta a graduar el volumen de trabajo que tiene que soportar el Tribunal. Por una parte, el Tribunal pasa a considerar como potencial límite cualquier objetivo de acción pública reconocido por el derecho comunitario (en la peculiar y nada feliz traducción de la expresión de la que se valen los jueces de Luxemburgo, se habla de razones imperiosas de interés general). Dada la latitud de los objetivos de la Unión Europea, en los términos de los artículos 1 a 3 TUE, especialmente el artículo 2, y dada la incorporación formal de la Carta de Derechos Fundamentales al derecho primario, el abanico de posibles restricciones a las libertades económicas se amplía enormemente. Tres son los principales grupos de las mismas. e las posiciones jurídicas fundamentales (derechos subjetivos y bienes colectivos) recogidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (C-112/00 Schmidberger);

e los bienes colectivos determinantes de la capacidad de los Estados Miembros de desempeñar sus funciones básicas en tanto que tales, y que incluyen la protección del orden público y de la seguridad públicas (C-36/02 Omega);

e los bienes colectivos y las garantías institucionales que conforman la identidad constitucional nacional, en tanto que identidad idiosincrática, de los Estados Miembros (C-208/09 Sayn- Wittgenstein, C-393/10 Dermond Patrick O” Brien).

TABLA 14: Asunto C-112/00, Schmidberger, Sentencia de 12 de junio de 2003 Schmidberger, empresa de transportes alemana dedicada al trasporte de madera de Alemania a Italia y de acero de Italia a Alemania, vio como sus camiones quedaron inmovilizados desde la mañana del viernes a la mañana de lunes, a resultas de una concentración organizada por una Aasociación austriaca con fines medioambientales durante el viernes y la mañana del sábado, no pudiendo, en virtud de la normativa vigente circular los camiones de Schmidberger desde ese momento hasta la mañana del lunes dada la prohibición de circulación de los camiones pesados en fin de semana. A resultas de ello, la empresa sufrió daños y perjuicios (lucro cesante). Sus directivos decidieron iniciar acciones legales, argumentando que al autorizar tácitamente la concentración, las autoridades austriacas serían responsables del daño sufrido por la empresa. En primer lugar, el Tribunal reconoce explícitamente que los derechos fundamentales constituyen un interés legítimo susceptible de justificar la infracción de las libertades fundamentales:

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“Al imponerse el respeto de los derechos fundamentales tanto a la Comunidad como a sus Estados Miembros, la protección de tales derechos constituye un interés legítimo que puede justificar, en principio, una restricción a las obligaciones impuestas por el Derecho comunitario, incluso en virtud de una libertad fundamental garantizada por el Tratado como la libre circulación de mercancías (874)”. En segundo lugar, los jueces de Luxemburgo sostienen que la resolución de casos como éste requiere ponderar derechos fundamentales y libertades económicas: “El presente caso plantea por tanto la cuestión de la necesaria conciliación de las exigencias de la protección de los derechos fundamentales en la Comunidad con las que se derivan de una libertad fundamental consagrada por el Tratado y, más concretamente, la cuestión del alcance respectivo de las libertades de expresión y reunión, garantizadas por los artículos 10 y 11 del CEDH, y de la libre circulación de mercancías, cuando las primeras se invocan como justificación de la restricción a la segunda” (877, véase también 881). El Tribunal concluye, en atención a las circunstancias del caso, que la República Austriaca no infringió el derecho de la Unión al no prohibir la manifestación que bloqueó la vía principal de comunicación entre Italia, Austria y Alemania. TABLA 15: Asunto C-36/02, Omega, Sentencia de 14 de octubre de 2004 La sociedad alemana Omega explotaba en Bonn unas instalaciones destinadas a la práctica del denominado “láser-sport” (en el que los jugadores deben dispararse entre sí, registrándose las veces que son alcanzados por sus contrincantes). El equipamiento necesario a tal efecto, aunque originalmente adquirido en el mercado alemán, fue sustituido por otro suministrado por una empresa establecida en el Reino Unido. A resultas de las protestas de una parte de los ciudadanos, que mostraban su oposición a una actividad en la que se entendía se “jugaba a matar” y por ende se banalizaba el asesinato, las autoridades de Bonn, haciendo uso de sus competencias, prohibieron tales prácticas, entendiendo que las mismas vulneraban los valores fundamentales preponderantes en la opinión pública. La empresa Omega alega que la prohibición vulnera el derecho a la libre prestación de servicios y a la libre circulación de mercancías. El Tribunal de Justicia concluyó que las autoridades alemanas podían limitar la libre prestación de servicios por motivos de orden público (por tanto, en aplicación de uno de los límites expresamente codificados en el Tratado), siendo el menoscabo de la dignidad humana la causa concreta que activa la citada cláusula: “A la vista de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión planteada que el Derecho comunitario no se opone a que una actividad económica que consiste en la explotación comercial de juegos de simulación de acciones homicidas sea objeto de una medida nacional de prohibición por motivos de protección del orden público debido a que esta actividad menoscaba la dignidad humana” (841). De este modo, los jueces de Luxemburgo resuelven Eel conflicto entre libertad económica y derecho fundamental en favor de este último, pero lo hacen sin ponderar directamente ambos, sino trámite la cláusula de orden público. La cual presupone estructuralmente la existencia de distintos estándares normativos en distintos Estados Miembros, en función de las distintas circunstancias sociales y económicas que concurren en los mismos. De esta forma, el Tribunal abre la puerta a una protección a escala variable de las libertades económicas. TABLA 16: Asunto C-208/09, Sayn-Wittgenstein, Sentencia de 22 de diciembre de 2010 La ley de abolición de la nobleza de la República austriaca eliminó los títulos de nobleza. A resultas de ello, todas las partículas nobiliarias que formaban parte de los apellidos de las personas (como la partícula “von”) fueron suprimidos, estableciéndose sanciones para quien persistiese en usarlos. La demandante, nacional austriaca que reside en Alemania, fue adoptada por un nacional alemán, Lothar Fúrst von Sayn-Wittgenstein, a resultas de lo cual adquirió el apellido del adoptante (von Sayn-Wittgenstein). La demandante vivía en Alemania Een el momento de la adopción y sigue residiendo allí. Las autoridades austríacas, al notificárseles la adopción, procedieron a inscribir el nuevo apellido, eliminando sin embargo la partícula “von”, en aplicación de la ley austriaca. La demandante alega que su libertad de circular y residir en otro Estado Miembro, en tanto que ciudadana de la Unión, se ve lesionada por la decisión de las autoridades austriacas, que le niegan el derecho pleno a su nombre e identidad. La demandante es agente inmobiliaria especializada en ventas de inmuebles de prestigio, que no se limitan exclusivamente a residentes alemanes (por lo que podría arguirse que, amén del derecho a la ciudadanía, el derecho a la libre prestación de servicios habría sido obstaculizado por la decisión de las autoridades austriacas).

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

El Tribunal concluyó que si bien la negativa de las autoridades austriacas a reconocer el apellido de la demandante constituía una restricción a las libertades que la misma dadana europea (871), la negativa austriaca ha de interpretarse como una invocación que ha de definirse en el contexto “de la historia constitucional austriaca (...) como nacional” ($83), teniendo especialmente en cuenta que “la Unión respeta la identidad Miembros, de la que forma parte también la forma republicana del Estado” (892).

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en todos sus elementos gozaba en tanto que ciudel orden público (884), elemento de la identidad nacional de sus Estados

De otra parte, el Tribunal resuelve los conflictos que contraponen a las libertades económicas con otras posiciones jurídicas fundamentales mediante un juicio de proporcionalidad. Ello implica que, formalmente, el Tribunal aplica la gramática argumentativa que de forma característica emplean los tribunales nacionales al resolver conflictos entre derechos fundamentales. En términos operativos, los estados que limitan una libertad económica fundamental deben demostrar la adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la restricción. A ello se une, a diferencia de lo que es el caso con las restricciones expresamente mencionadas en los Tratados, que las restricciones o límites

no deben ser discriminatorios. En los términos del propio Tribunal:

“las medidas nacionales que puedan obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado deben reunir cuatro requisitos: que se apliquen de manera no discriminatoria, que estén justificadas por razones imperiosas de interés general, que sean adecuadas para la realización del objetivo que persiguen y que no vayan más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo” Asunto C-55/94, Gebhard, (par. 37). El uso de la forma del juicio de proporcionalidad por parte del Tribunal de Justicia de la Unión Europea tiende a ser vista como uno de los indicadores de la constitucionalización del derecho de la Unión Europea y, por ende, como determinante de la legitimidad democrática de la acción del mismo. Sin embargo, el juicio de proporcionalidad es una mera estructura argumentativa, como ha explicado, entre otros, Robert Alexy. Es importante poner de relieve que la sustancia mediante la que el TJUE determina la proporcionalidad de las medidas es notablemente diferente a aquella de la que se sirven los tribunales constitucionales nacionales. En otros términos, el parámetro sustantivo de validez es muy distinto. Y ello al menos por tres razones. En primer lugar, el Tribunal de Justicia asigna reiteradamente la carga argumentativa a quienes sostienen que las libertades económicas han de ser restringidas. La definición amplísima del ámbito de las libertades económicas implica que toda restricción de las libertades económicas, por pequeña o hipotética que sea, haya de ser justificada. Por el contrario, los tribunales constitucionales nacionales asignan la carga argumentativa en función de cuál sea a priori el derecho fundamental o bien colectivo que constituya el centro de gravedad del conflicto (es decir, deciden caso por caso). En segundo lugar, los estándares probatorios que se aplican a los argumentos atinentes a la probabilidad de menoscabos de las libertades económicas y de los derechos o bienes colectivos en conflicto con ellas son bien distintos (siendo mucho más exigentes en el caso de los derechos o bienes colectivos en conflicto con las libertades económicas). En tercer lugar, el juicio de proporcionalidad no tiene necesariamente en cuenta la lógica normativa interna a los derechos y bienes colectivos que entra en conflicto con las libertades económicas, sino que los reformula en atención a la lógica normativa intrínseca a las libertades económicas fundamentales

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en tanto que libertades en sentido estricto. Estas tres diferencias en el modo de aplicar el juicio de proporcionalidad permiten concluir que en la jurisprudencia del TJUE hay un sesgo estructural a favor de las libertades económicas y en contra de los derechos y bienes colectivos que entran en conflicto con ellas (sobre la relación que existe entre esta cuestión y la relación entre derecho constitucional económico supranacional y nacional, véase sección VI.

El Tribunal rechaza como válida la invocación de un interés puramente económico o presupuestario del Estado para justificar la limitación de las libertades económicas. Sin embargo, el Tribunal varía su conclusión cuando existe una relación suficientemente estrecha y tangible entre un menoscabo económico y la protección de un interés constitucional concreto (por ejemplo, la inteeridad del sistema de seguridad social). Las varias crisis que la Unión Europea sufre desde 2007 han puesto de relieve que la distinción entre intereses públicos puramente “económicos” y sustantivos es un tanto artificial, dado que toda decisión que tenga un fuerte impacto sobre el nivel de ingresos o gastos públicos termina por afectar la integridad de los bienes y servicios prestados por el Estado, dado que toda la acción estatal depende de la existencia de un adecuado nivel de recursos económicos. 3.4. Garantías de la efectividad de las libertades económicas La efectividad de las libertades económicas fundamentales en tanto que límites a la acción de los Estados Miembros (y la propia Unión Europea) tiene una cuádruple garantía. e

La Comisión Europea, en tanto que “guardián” que vela por el cumpli-

mento con los Tratados, y todos los Estados Miembros

(aunque sean

raros los conflictos entre Estados que se plantean en tales términos ante el TJUE) pueden solicitar del Tribunal de Justicia que establezca que una norma jurídica o una praxis ejecutiva crean obstáculos al ejercicio de las libertades económicas

(artículo 258 TTFUE). El Tribunal de Justicia,

pese a la interpretación en clave constitucional del derecho comunitario, sigue reconociendo a la Comisión un amplio margen de discrecionalidad en lo que concierne a las decisiones de iniciar o no procedimientos de infracción y de llevar ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea a

un Estado Miembro por infracción del derecho de la Unión, incluidas, claro ésta, las libertades económicas (C-208/88 Comisión vs. Grecia).

e

Las empresas, profesionales y personas físicas pueden invocar directamente las libertades económicas frente a las normas generales y decisiones concretas que interponen obstáculos al ejercicio de las mismas. Los jueces nacionales

(26/62

Van Gend en Loos, 106/77 Simmenthal,

C-50/00 P Unión de Pequeños Agricultores) y las autoridades administrativas nacionales (108/88 Costanzo y C-198/01 Consorzio Industrie

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

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Fiamiferi), en tanto que directamente vinculados por las normas de derecho comunitario (Artículo 4.3 TUE), deben garantizar la efectividad de las libertades económicas, incluso si ello implica dejar sin efecto normas o principios del derecho nacional, incluidos los constitucionales (106/77, Simmentbal). En la práctica, el instrumento decisivo en la realización efectiva de las libertades cuando el legislador o la administración nacionales interpretan de forma distinta la relación entre libertades fundamentales y derecho nacional es el ejercicio de una acción ante un tribunal nacional, en la que se solicita que se plantee una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Formalmente los jueces de Luxemburgo

se limitan en estos supuestos

a interpretar la normativa

comunitaria, sin resolver el litigio subyacente. En la práctica, no es infrecuente (aunque diste de ser siempre el caso) que el Tribunal de Justicia dicte sentencia en términos tales que el tribunal nacional tenga escaso margen para dictar un fallo salvo en el sentido que resulta de la respuesta a la cuestión prejudicial. Es por ello que de facto la cuestión preliminar opera de forma no muy distinta al recurso de amparo en los sistemas constitucionales nacionales. Ello debe llevarnos a plantearnos cuál sea la relación que media entre los sistemas de protección de derechos supranacional y nacional, y en particular, si el sistema de control de constitucionalidad concentrado, en régimen de monopolio del Tribunal Constitucional nacional, puede afirmarse siga siendo la regla en la mayor parte de los Estados Miembros, dado que los tribunales nacionales ordinarios pueden dejar sin aplicar las leyes nacionales invocando la primacía del derecho de la Unión Europea. La distinción teórica entre supremacía constitucional y primacía del derecho europeo encuentra sus límites en la enorme expansión sustantiva del derecho de la Unión Europea (conduciendo a un solapamiento constante de los dos ordenamientos que lleva a un aumento potencialmente exponencial de los conflictos entre ambos).

Las administraciones nacionales de los Estados Miembros, a través de la

red SOLVIT, ofrecen a empresas, profesionales y particulares la posibilidad de plantear en sede pre-judicial reclamaciones contra las administraciones nacionales de otros Estados Miembros que restrinjan indebidamente las libertades económicas de los reclamantes. El procedimiento es informal, no estando obligadas ninguna de las dos administraciones a otra cosa que a procesar de forma diligente la reclamación (Recomendación de la Comisión sobre los principios por los que se rige Solvit, de 17 de septiembre de 2013). Finalmente, los Estados Miembros que, basándose en una norma o estándar técnico, limitan o tienen intención de limitar la comercialización

de un determinado producto. El Reglamento 764/2008 traslada la carga argumentativa al estado que impone la restricción, que debe notificar las

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razones sustantivas que le llevan a tomar la decisión a la empresa y a la Comisión Europea.

TIT. LA DISCIPLINA INSTITUCIONAL DEL MERCADO

ÚNICO: LA LIBRE COMPETENCIA

La disciplina de la libre competencia tiene por objeto establecer y mantener la estructura institucional del mercado interior. La premisa en la que se asienta el derecho europeo de la competencia es la siguiente: Una estructura socio-económica en la que los precios reflejan la relación entre oferta y demanda, y no el poder económico o político de las empresas, garantiza una eficiente asignación de los recursos económicos y pro-

picia por ello una mayor prosperidad colectiva (que en las últimas décadas suele identificarse con el bienestar del consumidor). Es por ello fundamental que todas las empresas puedan ofertar en igualdad de condiciones sus bienes y servicios, y hacerlo en todo el territorio de la Unión Europea. En los Tratados se identifican tres pilares de la disciplina de la competencia: e la neutralización del poder económico privado en tanto que tal, mediante (1) la prevención de la acumulación de poder de mercado (control y disciplina de las fusiones empresariales), (2) la regulación del modo en que deben actuar las empresas cuyo tamaño o importancia implica poder de mercado (prohibición del abuso de posición dominante) y (3) la prohibición de la acción concertada de las empresas con el objeto de influir sobre el mercado (prohibición de cárteles y acuerdos entre empresas) (sección 1);

e la supervisión del poder que el estado ejerce sobre la estructura institucional del mercado, en cuanto (1) legislador y en tanto que (2) empresario

o agente de fomento de la actividad empresarial, especialmente en lo que se refiere a esto último en lo que concierne a los servicios de interés

económico general (sección 2);

e la supervisión del poder que el estado ejerce sobre la estructura institucional del mercado al distribuir beneficios económicos al realizar diversos objetivos de política económica y social (regulación de las ayudas de estado) (sección 3)

Tanto las libertades económicas fundamentales (Artículo 26.2 TFUE), como la “unión económica y monetaria” (Artículo 3.4 TFUE) se afirman explícitamente en el articulado de los Tratados. No así el principio de libre competencia desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. La referencia a un “régimen que garantiza que no sea falsea la competencia” (Artículo 3.1. (g) del Tratado por el que se establece la

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Comunidad Europea) no se contiene ya en el articulado principal de los Tratados (aunque la referencia a la “economía social de mercado”, expresión con un significado bien preciso en la cultura constitucional alemana, se matiza mediante referencia a su carácter “altamente competitivo” y la unión económica y monetaria, en el artículo 119, siga definiéndose mediante referencia a una economía de mercado abierta y de libre competencia), sino en el Protocolo 27. Ello supone una relegación simbólica, pero no jurídica, dado que el texto de los protocolos es parte integrante del derecho primario de la Unión, en pie de igualdad en dignidad y fuerza jurídica con el Tratado. A ello se une que el texto contenido en el Protocolo afirma explícitamente que la libre “competencia” es uno de los pilares del mercado interior (“Considerando que el mercado interior tal como se define en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea incluye un sistema que garantiza que no se falsea la competencia”).

1. Disciplina de la estructura institucional de las empresas privadas (cárteles, abuso de posición dominante, fusiones) 1.1. Conceptos comunes El concepto de empresa a efectos de la aplicación de la disciplina de la competencia ha sido definido de forma amplísima por el Tribunal de Justicia. Según los jueces de Luxemburgo, empresa es cualquier entidad que lleve a cabo actividades económicas, con total independencia del status de la misma, de su modelo económico y de su modelo de financiación (C-41/90 Hofner and Elser).

El test último sería la existencia (potencial) de interés en prestar los servicios por parte de una empresa privada con ánimo de lucro. Sin embargo, como tendremos ocasión de indicar, esta definición se ve matizada cuando el Tribunal se ve enfrentado a la necesidad de determinar qué actividades estatales no están sujetas a la disciplina de la libre competencia y se vale del concepto de actividades no económicas para referirse a la seguridad social, la asistencia sanitaria o la educación. Dado el fomento desde las propias instituciones europeas por abrir a la iniciativa privada todos los sectores, incluidos aquellos en los que la provisión de los servicios se ha producido a través de empresas públicas orientadas a garantizar el ejercicio de derechos antes que la eficiencia económica, subyace una cierta contradicción entre ambas definiciones.

La estructura institucional de la empresa o la acción concertada de varias empresas estarán sujetas a la disciplina de la libre competencia si pueden “afectar al comercio entre los Estados Miembros” (artículos 101 y 102 TFUE). De ello se derivan dos cosas. e Primera, la exclusión de las situaciones puramente internas, a las que será de aplicación, eventualmente, la disciplina de la competencia nacional. Es importante observar, sin embargo, que es posible que los acuerdos entre empresas radicadas en un solo país, o el abuso de la posición do-

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minante por parte de una empresa que desarrolla su actividad en un solo país afecten al comercio entre los estados miembros. Tal será el caso si las acciones contrarias a la competencia influyen sobre el patrón del comercio transnacional. Ejemplos claros en tal sentido lo constituyen los acuerdos entre empresas que sólo operan en un estado miembro que se orientan a dificultar que empresas de otros estados de la Unión irrumpan en ese mercado nacional, impidiendo de facto el acceso de competidores a ese mercado; o el abuso de posición dominante de una empresa operativa tan solo en el territorio de un Estado Miembro que dificulta el acceso de empresas radicadas en otros estados. Dicho en otras palabras, no hace falta que el acuerdo o el abuso de la posición dominante sean transfronterizos, basta con que sus efectos lo sean. e Segunda, la fijación de un umbral debajo del cual la disciplina de la libre competencia no es aplicable (en aquellos supuestos en los que el comercio entre los Estados Miembros no se vea afectado), umbral que ha sido fijado de forma operativa por la Comisión mediante la publicación de una Decisión en la que fija directrices relativas al concepto de efecto sobre el comercio contenido en los artículos 81 y 82 del Tratado [hoy 101 y 102 TFUE] (Decisión 2004/C 101/07), mediante referencia a una cuota

de mercado inferior al 5% y un volumen de negocio de las empresas implicadas inferior a 40 millones de euros. La exigencia de un “efecto comunitario” pone de relieve que un objetivo fundamental de la disciplina de la libre competencia es el de evitar que el ejercicio de las libertades económicas subvierta el mercado interior, en la medida en la que los actores privados se valgan de su libertad económica para mantener fragmentados los mercados nacionales, para impedir la porosidad de las fronteras económicas nacionales (véase al respecto ya la sentencia en el asunto 55/56 Société Technique Miniere). En este sentido, la disciplina de la libre competencia es contigua y complementaria a las libertades económicas fundamentales. El falseamiento de la competencia se define en ambos casos mediante referencia a la fijación o imposición de los precios y de las restantes condiciones en las que se opera en el mercado. En los artículos 101.2 y 102.2 T'FUE se contienen elencos no exhaustivos de las prácticas prohibidas. Son esencialmente idénticos, con la única diferencia de que en lo que concierne a los cárteles o acuerdos entre empresas se prohíbe el reparto de mercados (práctica innecesaria cuando la distorsión deriva de la acción unilateral de una empresa en posición dominante). TABLA 17: Elenco de las prácticas que falsean la libre competencia

101.2 TFUE Acuerdos entre empresas

102.2 TFUE Abuso de posición dominante

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Fijar directa o indirectamente los precios de compra o de venta u otras condiciones de transacción. Limitar o controlar la producción, el mercado, el desarrollo técnico o las inversiones.

Repartirse los mercados o las fuentes de abastecimiento. Aplicar a terceros contratantes condiciones desiguales para prestaciones equivalentes, que ocasionen a éstos una desventaja competitiva. Subordinar la celebración de contratos a la aceptación, por los otros contratantes, de prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o según los usos mercantiles, no guarden relación alguna con el objeto de dichos contratos.

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imponer directa o indirectamente precios de compra, de venta u otras condiciones de transacción no equitativas. ILimitar la producción, el mercado o el desarrollo técnico en perjuicio de los consumidores. [No Aplicable]. Aplicar a terceros contratantes condiciones desiguales para prestaciones equivalentes, que ocasionen a éstos una desventaja competitiva. Subordinar la celebración de contratos a la aceptación, por los otros contratantes, de prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o según los usos mercantiles, no guarden relación alguna con el objeto de dichos contratos.

Están excluidos del ámbito de aplicación de los artículos 101 y 102 TFUE tanto las actividades agrícolas (en los términos establecidos en el artículo 42 TFUE) como aquellas relacionadas con la seguridad nacional (según lo dispuesto en el Artículo 346 TTFUE). El Tribunal de Justicia ha concluido que los acuerdos entre representantes de trabajadores y empresarios en el marco de la negociación colectiva están también excluidos (C-67/96 Albany, C-309/99 Wouters).

TABLA 18: Asunto C-67/96, Albany, 21 de septiembre de 1999 La cuestión prejudicial traía causa del litigio entre Albany (una empresa textil holandesa) y el Fondo Sectorial de pensiones de la industria textil. La creación de este último fue fruto de la firma del convenio colectivo en el sector textil. El Estado holandés (a través de una orden del Ministerio de aAsuntos sSociales) estableció la obligatoriedad de afiliación al fondo. Tras ver rechazada su solicitud de exención de la obligación de afiliación, la empresa Albany recurrió ante los tribunales holandeses, alegando que las autoridades holandesas, al hacer obligatoria la afiliación al Fondo, habían generado una situación de abuso de posición dominante (Artículo 102 TFUE) La Sentencia del Tribunal de Justicia negó la petición de Albany por dos razones concurrentes. Primera prórroga de octubre, los convenios colectivos y otros acuerdos entre representantes de trabajadores y empresarios no están sujetos a la disciplina del artículo 101 TFUE. La Unión Europea tiene una pluralidad de objetivos, entre los que se encuentran, en pie de igualdad, la creación y mantenimiento de un mercado interior (que requiere la disciplina de la libre competencia) y una política en el ámbito social. La interpretación sistemática del Tratado exige concluir que la realización efectiva de la política social debe excluir la sujeción a la disciplina del Artículo 101 TFUE de los convenios colectivos (860). Segunda prórroga de abril, la decisión de hacer obligatoria la afiliación al fondo de pensiones tiene como fin garantizar la adecuada prestación de un servicio de interés económico general, por lo que no ha lugar a sujetar el Fondo de Pensiones a la disciplina del Artículo 102 TFUE, dado que en caso contrario no se atendería a la misión económica y social a la que se orienta la decisión.

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La sentencia del TJUE fue en gran medida contraria a las conclusiones del Abogado General Jacobs. Al negar la existencia de un derecho fundamental a la negociación colectiva, Jacobs caracterizó a los convenios como meros contratos, y limitó su inmunidad frente a la disciplina de la competencia al contenido fundamental de los mismos (remuneraciones y condiciones de trabajo que no afectan directamente a terceros ni inciden sobre la configuración de los mercados). Las conclusiones de Jacobs pueden ser vistas retrospectivamente como un precedente de las decisiones tomadas por el Tribunal de Justicia en los casos Viking, Laval y Ruffert.

1.2. La concentración de poder económico: el abuso de la posición dominante No cabe hablar de libre competencia si, debido a su tamaño, uno de los

actores del mercado puede determinar los precios y las condiciones de acuerdo

con las cuales se opera en ese mercado.

Así, el artículo 102.1 TIFUE prohíbe el uso abusivo del poder económico

(abuso de la posición dominante):

“Será incompatible con el mercado interior y quedará prohibida, en la medida en que pueda afectar al comercio entre los Estados miembros, la explotación abusiva, por parte de una o más empresas, de una posición dominante en el mercado interior o en una parte sustancial del mismo”. La posición dominante se da cuando la empresa puede imponer sus decisiones relativas a precios, producción o condiciones de la misma con independencia de las decisiones que tomen sus competidores. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea considera que tal circunstancia concurre no sólo cuando una empresa controla una determinada cuota del mercado (85/76 Hoffman

LaRoche), sino también cuando existen barreras relevantes para acceder a ese

mercado (322/81 Michelin), de modo que el poder económico no pueda considerarse meramente transitorio.

La disciplina de la posición dominante no se orienta a eliminarla per se, pues puede resultar de la mayor eficiencia de una empresa en el juego del mercado, sino a evitar el abuso de la misma. El Tribunal sentó en Continental

Can (6/72) las pautas fundamentales para establecer si se produce tal abuso. En concreto, se infringe el derecho de la Unión tanto si la empresa se vale de su posición para excluir competidores (por ejemplo, mediante la fijación de precios predatorios, que impiden la entrada de nuevos competidores, C-202/07 France Télécom) como si lo hace para imponer precios abusivos (definidos en 27/76 United Brands como aquellos que no guardan relación con el valor económico del producto). TABLA 19: Asunto 6/72, Continental Can, 21 de febrero de 1973

Una decisión de la Comisión había concluido que Continental Can había abusado de su posición dominante en el mercado de los envases ligeros para determinados tipos de conservas y tapas metálicas para tarros de vidrio al adquirir por medio de su filial Europemballage el 80% de las acciones de una empresa holandesa del sector, eliminando de forma prácticamente completa la competencia en el sector de los citados productos en una parte sustancial del mercado común.

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El Tribunal estableció en primer lugar que los cambios en la estructura de una empresa (en este caso la adquisición de una firma competidora) podían conducir a una infracción de la disciplina de libre competencia ($21), en tanto que no había lugar a establecer una distinción tajante entre las Cconductas de las empresas que disfruten de una posición dominante (explícitamente referidas en el artículo 102 TFUE) y los cambios en la estructura de la empresa mediante los que se cree o aumente la posición dominante (y a los que no se hace referencia expresa en el citado artículo, pero que es una exigencia fundamental para hacer efectivo el objetivo de crear un régimen que garantice que la competencia no será falseada en el mercado común, 824). En segundo lugar, del hecho de que el artículo 102 TFUE no contenga, a diferencia del 101 TFUE, referencia a los supuestos en los que los abusos de posición dominante sean compatibles con el derecho comunitario, el Tribunal derivó que el Tratado establece un régimen más severo en lo que concierne al abuso de posición dominante, que no admite excepciones (825). En tercer lugar, ha lugar a concluir que se produce abuso de posición dominante cuando se modifica de forma tan sustancial la estructura de la oferta en un determinado mercado que la libertad de comportamiento del consumidor se ve en peligro (829). En cuarto lugar, la eliminación total o casi total de la competencia efectiva implica un abuso de posición dominante ($828 y 29). Para determinar si se da tal circunstancia, es pertinente considerar: a) la cuota de mercado de los productos de referencia que tienen actualmente las empresas concertadas; b) las proporciones relativas de la nueva unidad constituida por la concentración en relación con los competidores eventuales en dicho mercado; c) la fuerza económica de la clientela frente a la nueva unidad; d) la competencia potencial que puedan hacer o bien fabricantes de los mismos productos establecidos en mercados geográficamente distintos, o bien fabricantes de otros productos establecidos en el mercado común (830). El Tribunal concluyó que la Decisión no había demostrado de forma adecuada ni el carácter suficientemente específico de los mercados en los que la nueva estructura empresarial tenía una altísima cuota de mercado, ni que los gastos de transportes fuesen tan elevados como para hacer económicamente irrelevante la competencia que podrían plantear los fabricantes de productos similares en otros estados de la Comunidad.

1.3. Prohibición de cárteles y acuerdos entre empresas que subviertan la disciplina de la libre competencia La disciplina de la libre competencia prohíbe los acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas concertadas que impidan, restrinjan o falseen el juego de la competencia y “afecten” al comercio entre los Estados Miembros (Artículo 101.1 TTFUE) En términos institucionales, el artículo 101.1 TIFUE se orienta a prevenir la aparición de dos grandes tipos de estructuras en el mercado interior: e Los cárteles, es decir, los acuerdos formalizados e institucionalizados en-

tre empresas, mediante los que se produce un reparto del mercado, que prevén mecanismos específicos para prevenir la entrada de competidores y de sanción para los participantes que no cumplan con las reglas fijadas (C-42/92, Comisión vs. Anic Partecipazion: Spa).

e Los acuerdos verticales entre empresas mediante los que se fragmenta el mercado interior (asuntos acumulados 25/84 y 26/84, Ford vs. Comisión). El objeto de la prohibición se define de forma lata (acuerdos, prác-

ticas concertadas, decisiones de asociaciones de empresas), de modo que

toda acción concertada, sea resultado de un acuerdo expreso o tácito, se

ponga o no por escrito, caiga bajo el ámbito de aplicación de la norma.

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De igual forma, es irrelevante que los acuerdos entre empresas sean verti-

cales (entre productores, distribuidores y/o consumidores) u horizontales

(entre empresas competidoras). Y también que los acuerdos y prácticas limiten la competencia entre productos de distintas empresas y marcas o en lo que concierne a los productos de la misma empresa o marca (o dicho en otros términos, que se limite la competencia entre marcas, o en

relación con la distribución de una misma marca) (Asuntos acumulados

56 y 58/64, Consten y Grundig).

TABLA 20: Asuntos Acumulados 56 y 58/64 Consten and Grundig, Sentencia de 3 de julio de 1966 El fabricante alemán Grundig estableció un contrato exclusivo de distribución de sus productos en Francia con la empresa Consten. Á cambio de ser el único distribuidor de Grundig en el país galo, Consten se comprometía a no exportar los productos a ningún otro estado europeo (y tampoco a importarlos). Aprovechando la diferencia de Pprecio a la que se vendían los productos en Francia y en Alemania, la empresa francesa UNEF comenzó a vender productos Grundig en Francia. Consten trató de impedir tales ventas, y UNEF planteó la cuestión ante la Comisión Europea, la cual concluyó en septiembre de 1964 que el acuerdo entre Consten y Grundig era contrario al Artículo 101.1 TFUE, en tanto que se trataba de un acuerdo que falseaba la libre competencia. eEl principal fundamento de esta conclusión era que el acuerdo fragmentaba el mercado interior, por lo que recreaba barreras al intercambio comercial que las libertades económicas eliminaban. Consten recurrió la Decisión de la Comisión ante el Tribunal de Justicia, sosteniendo que el Artículo 101.1 TFUE prohíbe los acuerdos horizontales entre empresas, pero no los contratos de distribución exclusiva, que desempeñarían un papel fundamental en el desarrollo de la competencia entre distintas marcas, tradicionalmente confinadas a un mercado nacional. El Tribunal de Justicia concluyó de forma rotunda que el juego de la competencia puede ser falseado no sólo mediante acuerdos que la limiten entre las partes, sino también mediante acuerdos que impidan la competencia que podría darse entre una de las partes y terceros, siendo indiferente que las partes del acuerdo se encuentren o no en un plano de igualdad. Los acuerdos entre productor y distribuidor pueden servir “para reestablecer las divisiones nacionales en el comercio entre Estados Miembros”, algo “contrario a los objetivos más fundamentales de la Comunidad”. Dado que el Tratado, tanto en su Preámbulo como en su texto normativo, define como objetivo la supresión de las barreras entre eEstados, no tendría sentido que se permitiese que las empresas reconstruyan tales barreras.

El tenor literal del Tratado identifica los acuerdos prohibidos mediante referencia tanto a su objeto como a su efecto. De la relación entre ambos conceptos ha dependido en múltiples ocasiones la determinación de si nos encontramos o no ante un acuerdo prohibido por el derecho comunitario. No es del todo exagerado afirmar que el Tribunal de Justicia y el Tribunal General tienden a favorecer concepciones un tanto opuestas. Así, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia tiende a distinguir netamente el objeto y los efectos de los acuerdos, y a considerar que el objeto anticompetitivo es por sí mismo suficiente para declarar la nulidad del mismo (lo que implica conceptualizar la disciplina de la libre competencia como garantía del derecho a la libertad económica y en concreto, como límite al uso que puede hacerse de la libertad económica, de modo que se prevenga que los actores económicos adquieran poder de mercado). Por el contrario, el Tribunal General tiende a considerar que objeto y efectos han de presentarse de forma concurrente, por lo que un acuerdo cuyo objeto sea el de restringir la competencia puede ser considerado como conforme con el derecho comunitario si tiene por consecuencia garantizar al consumidor los beneficios que son propios de la libre competencia. De esta forma, el Tribunal General favorece la caracterización de la disciplina del libre mercado como garante de la maximización del bienestar del consumidor; desde esta perspectiva, la cuestión cru-

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cial no es la acumulación de poder de mercado, sino cómo se haga uso del mismo. Ilustración de esta oposición puede encontrarse en las sentencias opuestas dictadas por el Tribunal General y el Tribunal de Justicia en el caso GlaxoSmithKline, atinente a la limitación de las reexportaciones de productos farmacéuticos desde España y Francia (1-168/01 frente a Asuntos acumulados C-501/06, C-515/06 y 519/06).

A diferencia de lo que es el caso con la disciplina del poder de mercado individual, el artículo 101.3 TIFUE establece en qué supuestos los acuerdos que limitan o restringen la competencia son conformes a los objetivos generales de la Unión y por tanto han de ser considerados como válidos. Las condiciones sustantivas son dos: (1) la mejora de la producción y distribución de bienes; (2) la traslación a los usuarios de una parte equitativa de los beneficios resultantes. Estos criterios deben aplicarse siguiendo un juicio de proporcionalidad, por lo que es necesario que la restricción de la competencia sea adecuada y efectivamente necesaria para lograr la mejora en la producción y distribución de bienes; y que la restricción sea proporcional a los beneficios que la misma reporta, presumiéndose que ese nunca es el caso si se elimina completamente la competencia. Tras la modificación del sistema de supervisión de la disciplina de la libre competencia, la Comisión ha establecido de forma general pautas con las que determinar si un acuerdo es susceptible de ser considerado válido en aplicación del artículo 101.3 T'IFUE. Así lo ha hecho respecto de los acuerdos verticales (Directrices relativas a las restricciones verticales, 2010/C 130/01) como de los

horizontales (Directrices sobre la aplicabilidad del artículo 101 a los acuerdos

de cooperación horizontal, 2011/C 11/01). Además, la Comisión establece de

forma general exenciones en bloque, o lo que es lo mismo, determina de forma general qué tipos de acuerdos son conformes al derecho comunitario, mediante

referencia tanto a su importancia económica (la cuota de mercado que se vea afectada) como a sus contenidos (fijando una serie de cláusulas prohibidas).

Para ello ha recurrido a sendos reglamentos, uno para acuerdos verticales (Reglamento 330/2010 de la Comisión) y otro para los horizontales (Reglamento 1217/2010

de la Comisión). En la actualidad, la Comisión

está inmersa en

la actualización de este último Reglamento, cuya vigencia decae al finalizar 2022. La versión revisada del mismo favorecerá la cooperación horizontal procompetitiva en áreas como la investigación y el desarrollo, eximiendo a ciertos acuerdos especializados que pueden contribuir al buen funcionamiento del mercado interior.

1.4. Efectividad de la disciplina del poder económico privado Desde la entrada en vigor del Reglamento 1/2003, la efectividad de la estructura institucional empresarial del mercado interior la garantizan tanto los poderes de control y vigilancia de la Comisión Europea y de las autoridades

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de competencia nacionales (que forman una red europea) como las propias empresas mediante el ejercicio de acciones legales destinadas a poner de relieve la existencia de infracciones de la libre competencia. Ello supone un cambio drástico respecto al modelo original previsto en los Tratados fundacionales. En contra de la regla general inspirada en el federalismo ejecutivo característico del derecho constitucional de la Unión Europea, las funciones de supervisión, vigilancia y sanción relativas a la disciplina europea de la libre competencia se asignaban a la Comisión. La competencia de la Comisión excluía la de las autoridades nacionales. La Comisión ejercía un fuerte control ex ante, en la medida en la que todas las empresas debían notificarle los acuerdos o prácticas que cerrasen O mantuviesen entre ellas (salvo aquellos que encajasen en las exenciones en bloque establecidas por la Comisión, habilitada por el Reglamento 19/65). De la aprobación explícita de la Comisión dependía la puesta en práctica de tales acuerdos o prácticas. Además, la Comisión tenía amplísimos poderes de investigación ex post, y la capacidad de dictar decisiones vinculantes para las empresas y grupos de empresas, incluida la imposición de fortísimas sanciones pecuniarias. La centralización de la vigilancia de la disciplina de la libre competencia en la Comisión no sólo aseguraba la aplicación homogénea de la normativa comunitaria, sino que fue instrumental en la consolidación del derecho de la competencia en Europa. Al momento de la firma del Tratado de Roma no existía ninguna autoridad de defensa de la competencia nacional, ni tampoco había una cultura constitucional o económica de la competencia en Europa (la autoridad alemana de la competencia fue establecida en 1958). Sin embargo, la centralización fue vista con el paso del tiempo como un obstáculo a la aplicación efectiva del derecho de la competencia. Por una parte, los recursos humanos y materiales de la Comisión eran desproporcionados a la tarea que debía afrontar, al tiempo que la relación empeoraba a medida que la propiedad empresarial se concentraba con el paso del tiempo (en parte por el propio efecto de la integración económica). Por otra, la nítida división competencial entre Comisión y autoridades nacionales de competencia no conducía necesariamente a la armonía entre las normas comunitarias y nacionales. A ello se unieron voces críticas que, apoyándose en la experiencia estadounidense y de otros Estados Miembros, reclamaban la apertura de vías y mecanismos que hiciesen posible hacer partícipes a las propias empresas de la aplicación de la disciplina de la libre competencia.

La Comisión Europea y las autoridades nacionales de defensa de la competencia comparten ahora la vigilancia y control de la disciplina de la libre competencia.

La asignación de tales poderes a las autoridades nacionales exige su par-

cial reconfiguración normativa e institucional. En concreto, (1) las autoridades

nacionales de competencia deben aplicar los artículos 101 y 102 TFUE con preferencia al derecho nacional cuando actúen en tanto que Órganos de derecho comunitario

(Artículo 3 del Reglamento

1/2003);

(2) las autoridades

nacionales deben tener reconocidas una serie de facultades, y en concreto las de (a) ordenar la cesación de una infracción, (b) adoptar medidas cautelares, (c) aceptar compromisos e (d) imponer multas sancionadoras, multas coerciti-

vas O cualquier otra sanción prevista por su derecho nacional (Artículo 5 del

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Reglamento

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1/2003); y (3) deben constituirse en parte de la Red Europea de

Competencia, cuya función es la de garantizar el adecuado reparto de trabajo entre las autoridades nacionales y la Comisión, y facilitar la cooperación entre autoridades durante la ejecución de sus funciones (Declaración Comun del Consejo y de la Comisión sobre el Funcionamiento de la Red de Autoridades de Competencia). La división de trabajo entre Comisión y autoridades nacionales se ha fijado de forma no vinculante (soft law). e La regla provisional es la de que la competencia corresponde a la primera autoridad que recibe una denuncia o inicia de oficio un procedimiento (Artículo 6 de la Comunicación de la Comisión sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia). e La regla fundamental es la de que la competencia ha de asignarse a la autoridad que esté en condiciones de asegurar en mayor medida la efectiva protección de la competición y el interés de la Comunidad (Artículo 7 de la citada norma), algo que se determina mediante referencia a tres criterios: (a) dónde surta efectos el acuerdo o práctica que haya de ser investigado; (b) qué autoridad esté en mejores condiciones de poner fin a la infracción y en su caso sancionarla adecuadamente; (c) qué autoridad

pueda reunir en mayor medida las pruebas requeridas para demostrar que se ha producido una infracción (Artículo 8 de la citada Comunicación).

e La regla especial es aquella según la cual dos o tres autoridades nacionales actúan de forma paralela (Artículo 12 de la citada norma) cuando los acuerdos o práctica tiene efectos relevantes en sus territorios y la acción

de una sola de ellas no sería suficiente para poner fin a la infracción o sancionarla. En este supuesto es necesario que las autoridades coordinen sus acciones en la mayor medida posible (Artículo 13 de la citada Co-

municación)

e La regla supranacional es la que asigna competencia a la Comisión tanto en los supuestos en los que (1) los acuerdos o prácticas surten efectos en los territorios de más de tres Estados Miembros;

(2) si la aplicación

de los artículos 101 o 102 TFUE está estrechamente asociada con otras normas del derecho de la Unión que sólo pueden ser aplicadas de forma exclusiva, o serían aplicadas más eficazmente, por la Comisión; (3) el interés comunitario requiera la adopción de una decisión de la Comisión para, a raíz de la aparición de un problema de competencia nuevo, desarrollar la política comunitaria de competencia o para velar por su observancia efectiva (Artículos 14 y 15 de la citada Comunicación).

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Los particulares desempeñan también un papel considerable en la aplicación efectiva de la disciplina de la libre competencia. El hecho de que el Artículo 1 del Reglamento 1/2003 haya de hecho afirmado el efecto directo de los artículos 101 y 102 T'FUE implica que las empresas y los particulares que se vean afectados por acuerdos y prácticas que falseen la competencia pueden solicitar daños y perjuicios ante los tribunales nacionales (C-453/99 Crebhan, asuntos acumulados C-295/04 y 298/04 Manfredi). El artículo 16.1 del citado Reglamento facilita el ejercicio de tales acciones al afirmar que los tribunales nacionales, al conocer de acciones o prácticas sobre las que ya se haya pronunciado la Comisión, no podrán adoptar resoluciones incompatibles con lo que hubiese decidido la Comisión. Por ello, si la decisión hubiese determinado que una práctica falseaba la competencia, quien solicite daños no deberá probar tal cosa, sino tan sólo que la misma le ha efectivamente generado daños y perjuicios (véase también Directiva 2014/104).

2. Control de las fusiones y concentraciones de empresas La estructura institucional del mercado puede verse seriamente afectada por los procesos de reestructuración de las empresas, y en particular por las fusiones O concentraciones. Hasta 1989 la Comisión supervisó las mismas mediante referencia exclusiva al artículo 102 “TFUE, lo que implicaba considerarlas como causa posible de la creación o ampliación de una posición dominante, que eventualmente podría ser abusada ulteriormente (6/72 Europemballage and Continental Can). Desde 1989 existe un Reglamento específico (el 4064/89) aprobado con una doble base jurídica: el artículo 102 T'FUE y el 352 T'FUE; esto último denota que el mismo trasciende los objetivos del originario artículo 82, algo que es aún más explícito en el caso del Reglamento 139/2004, actualmente vigente.

En aplicación del Artículo 1.2 del Reglamento 139/2004, están sujetas a control las operaciones de fusión o concentración que tengan una dimensión europea. Cabe hablar de una operación de dimensión europea en dos supuestos: a) Cuando la empresa eventualmente resultante (a) supere un determinado

volumen de negocios (5.000 millones de euros a nivel mundial), al tiempo que (b) dos de las empresas participantes superen un determinado

volumen de negocios en la Unión Europea (250 millones de euros, salvo

que en ambos casos más de 2/3 de ese volumen se concentren en un solo Estado Miembro).

b) O cuando la empresa eventualmente resultante (a) superare un determinado volumen de negocios (2.500 millones de euros a nivel mundial); (b)

en al menos tres países de la Unión Europea, el volumen de negocios de

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la empresa eventualmente resultante exceda los 100 millones de euros; (c) en al menos tres países de la UE, el volumen de al menos dos de las empresas participantes sea superior a 25 millones de euros; y (d) dos de las empresas participantes tengan un volumen de negocio en el conjunto de la Unión Europea superior a los 100 millones de euros, sin que el mismo se concentre en más de 2/3 en un único país de la Unión Europea. El umbral de control no depende de que las empresas que se fusionan lleven a cabo actividades productivas en el territorio de la Unión Europea, sino de cuál sea su volumen de negocio en la Unión, por lo que han de sujetarse a control de la Unión Europea las operaciones de fusión incluso de empresas no establecidas en la Unión Europea (1-102/96 Gencory).

Todas las fusiones que tengan dimensión europea deben ser notificadas a la Comisión. Las autoridades nacionales que estimen que la operación afecta de forma especialmente definida la competencia en su mercado nacional pueden solicitar de la Comisión que les transfiera el asunto (Artículo 9 del Reglamento 139/2004). De forma inversa, las autoridades nacionales de uno o varios Estados Miembros pueden requerir a la Comisión que se ocupe de controlar operaciones de concentración que no alcancen dimensión comunitaria en los términos previstos en el Reglamento (Artículo 22 del Reglamento 139/2004).

Las concentraciones que impidan la competencia efectiva, ya sea en el mer-

cado interior, o en una parte relevante del mismo, deben ser declaradas incom-

patibles con el derecho de la Unión Europea, denegando la Comisión su autorización para que se lleven a cabo. La Comisión justificará tal decisión bien en el hecho de que la fusión conduce a la creación o refuerzo de una posición dominante

(en los términos del Artículo

102 "TFUE, según lo establecido en

el artículo 3.2 del Reglamento 139/2004), bien porque genera una estructura empresarial que de establecerse mediante un acuerdo entre empresas no cumpliría las condiciones establecidas en el artículo 101.3 TIFUE, que determinan en qué casos los acuerdos que restringen la competencia son compatibles con el derecho de la Unión (Artículo 8.3 del Reglamento 139/2004).

3. La aplicación de la disciplina de la libre competencia al Estado: Actividad empresarial pública, intervención pública, servicios de interés económico general 3.1. Intervención pública Los Estados Miembros son destinatarios de la disciplina de la libre competencia en tanto que productores de normas jurídicas generales y en tanto que empresarios o actores que fomentan y regulan determinadas actividades económicas.

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La obligación que tienen los Estados de actuar de forma leal con la Unión Europea y con los restantes Estados Miembros (de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 4.2 "TFUE) excluye que el Estado dé cobertura y sanción legal a los acuerdos entre empresas que vulneren la competencia (311/85 Van Vlaamse). Sin embargo, el Tribunal entiende que no se produce una actuación desleal en dos supuestos. El primero es aquel en el que, con independencia del

contenido de la normativa nacional, no se verifica de forma efectiva una infrac-

ción de la disciplina de la competencia (C-2/91 Meng). El segundo corresponde a los supuestos en los que el estado puede demostrar que los procedimientos de toma de decisión de los que resultan acuerdos que infringen la libre competencia y que son sancionados por el estado responden al objetivo de regular la economía junto con las partes directamente interesadas y en defensa del interés público (C-185/91 Rieff). El estado en tanto que actor económico es libre de establecer empresas públicas, y de asignar derechos exclusivos o especiales a determinadas empresas con el objeto de que presten determinados servicios bajo condiciones específicas (Artículo 345 T'FUE). Sin embargo, el estado debe en tales casos cumplir

con el derecho de la Unión Europea en su conjunto, y en particular con la disciplina del libre mercado (Artículo 106.1 T'FUE). La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha recortado la discrecionalidad estatal mediante referencia a dos tipos de argumentos. El primero concierne la concesión de excesivos derechos exclusivos a las empresas estatales o concesionarias del estado, lo que genera un grave riesgo de que se valgan de tales derechos exclusivos para consolidar su posición en relación con otros servicios o con la distribución de otros bienes (18/88 Régie des télégraphes et des téléphones). El segundo es el atinente a la ineficiencia del servicio. Si el Estado se reserva o reserva a una empresa concesionaria la prestación de un servicio, éste debe ser prestado de forma eficaz (C-41/90 Hófner).

3.2. Actividades públicas no sujetas a la disciplina de la libre compe-

tencia: Funciones estatales y servicios que no constituyen acti-

vidad económica

Las “funciones esenciales del estado” no están sujetas a la disciplina del de-

recho de la competencia (118/85, Comisión vs. Italia; C-343/95, Diego Cali),

incluso cuando las mismas se desempeñen a través de un sistema de concesión a una empresa privada. Los servicios cuya estructura de provisión corresponde a la lógica de la solidaridad (siendo el caso típico los sistemas de seguridad social, asistencia sanitaria y educación) están excluidos de la disciplina de la libre competencia, en tanto que no constituyen una actividad económica, siempre y cuando las restricciones a la libre competencia sean necesarias para asegurar los elementos

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de solidaridad. Así, la imposición de un sistema obligatorio de seguro de accidentes laborales y enfermedades ocupacionales gestionado por una empresa supervisada por las autoridades públicas es necesaria para asegurar el principio de solidaridad entre los expuestos a tales riesgos, y justifica impedir a otras empresas ofrecer pólizas frente a tales riesgos (C-218/00, Inatl). El Artículo 106.2 "TFUE excluye la aplicación de la disciplina de la libre competencia a los servicios de interés económico general en la medida en la que ello “impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica” de los prestadores de tales servicios. La definición precisa de cuáles sean los servicios de interés económico general queda en manos de cada Estado Miembro. Ello parece confirmarlo no sólo la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (por ejemplo,

1-289/03, BUPA) sino también el Protocolo sobre los Servicios de Interés Eco-

nómico General, cuyo Artículo 1, párrafo segundo, reconoce “la diversidad de los servicios de interés económico general y la disparidad de las necesidades y preferencias de los usuarios que pueden resultar de las diferentes situaciones geográficas, sociales y culturales”. Las características definitorias de los mismos (su universalidad y su carácter obligatorio) no son tanto el resultado de los fallos del Tribunal de Justicia como de la inducción que los jueces de Luxemburgo realizan a partir de las características que típicamente presentan estos servicios en los diversos Estados Miembros. Sin embargo, la competencia efectiva de los Estados Miembros para organizar los servicios de interés económico general se ha visto limitada en los

últimos años a resultas de (1) las normas comunitarias que han abierto a la

competencia servicios que tradicionalmente eran prestados en régimen de monopolio por empresas de titularidad pública, como es el caso de las telecomunicaciones, de los servicios postales y de la energía, elaboradas por la Comisión en base a la habilitación establecida en el Artículo 106.3 TFUE; (2) la asignación de competencia a la Unión Europea para determinar los “principios y condiciones, en particular económicas y financieras” de acuerdo con los cuales operen los servicios de interés económico general (artículo 14 "TFUE), lo que apunta al fomento en el ámbito de los servicios de interés económico general de la provisión mediante concesión a empresas privadas. En aplicación del artículo 14 "TFUE, se han aprobado (1) la Comunicación de la Comisión 2012/C 8/02, relativa a la aplicación de las normas de la Unión Europea en materia de ayudas estatales a las compensaciones concedidas por la prestación de servicios de interés económico general; (2) la Decisión de la Comisión de 20 de diciembre de 2011 relativa a la aplicación de las disposiciones del artículo 106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general (Decisión

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CQ011) 9380); (3) el Marco de la Unión Europea sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (Comunicación C(2011) 9406 final); y (4) el Reglamento 260/2012 de la Comisión de 25 de abril de 2012 relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis concedidas a empresas que prestan servicios de interés económico general.

4. Protección de la estructura del mercado frente al dirigismo estatal (ayudas de Estado) El falseamiento de la competencia puede resultar no sólo de la acción de las empresas o del estado en tanto que legislador o empresario, sino también del uso que el estado haga de sus recursos económicos, en particular, concediendo beneficios económicos selectivos que falseen la libre competencia, o ayudas de estado (Artículo 107.1 T'FUE). En este sub-apartado, consideramos (A) el concepto de ayuda de estado, o cuándo ha lugar a considerar que un beneficio económico es constitutivo de ayuda de estado; (B) en qué supuestos las ayudas de estado, pese a incidir

negativamente sobre la libre competencia, han de ser consideradas como justificadas por ser necesarias para realizar objetivos a los que se ha de asignar más peso que a la realización de un mercado interior en el que no se falsea la competencia; (C) las estructuras institucionales y los procedimientos de toma de decisión mediante los que se garantiza la efectividad de la disciplina del libre mercado.

4.1. Concepto de ayuda de Estado Una ayuda de estado es un beneficio económico financiado por la hacienda pública que favorece de manera específica y selectiva a una determinada empresa o empresas, falseando de este modo la competencia y afectando los intercambios comerciales entre los Estados Miembros. En primer lugar, la ayuda de estado presupone la concesión por parte de las instituciones públicas de un beneficio económico. La forma específica del mismo es esencialmente irrelevante. Así, han de ser caracterizados como ayuda estatal no sólo los subsidios o los préstamos, sino también toda medida que reduzca los costes que soporta una empresa (C-387/92, Banco Exterior de Es-

paña), de modo que su capacidad de competir frente a sus rivales sea mejorada de forma artificial.

Aunque el Tribunal de Justicia estableció como condición necesaria que la ayuda supusiese una carga efectiva para la hacienda pública (así, en C-317/98 PreussenElektra, el Tribunal negó que hubiese lugar a hablar de ayuda de estado dado que la medida objeto de litigio imponía a los distribuidores de electricidad la adquisición

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de energía procedente de fuentes renovables a precios tasados, con lo que no había transferencia alguna de recursos del estado a los productores de energías renovables), cabe dudar de la solidez de un criterio tan sumamente formal (que el Tribunal parece haber puesto en cuestión en C-206/06 Essent y en asuntos acumulados C-399 y 401/10 Bouygues).

En segundo lugar, el beneficio económico tiene que ser selectivo. Dado que todo Estado Social y Democrático de Derecho debe configurar la estructura social y económica con el objeto de realizar diversos objetivos sociales y económicos, y dado que para ello no sólo regula la actividad económica, sino que concede diversas formas de ayudas y subvenciones, es fundamental distinguir en qué casos tales ayudas afectan a la libre competencia y en qué supuestos, por el contrario, no lo hacen (como veremos en el siguiente apartado, es posible que las ayudas que afecten a la libre competencia estén sin embargo justificadas, porque los objetivos sociales y económicos que se persiguen con las mismas hayan de prevalecer sobre el de crear y mantener el mercado interior). El Tribunal de Justicia ha oscilado entre diversos criterios, y parece inclinarse por un doble test. Primero, comparar el tratamiento que reciben las empresas competidoras con el prestado a la empresa que recibe la ayuda. Segundo, determinar si la diferencia de tratamiento puede justificarse de acuerdo con la lógica de la ayuda o del sistema de ayudas cuya validez se pone en cuestión (C-143/99 Adria Wien). Cuando el beneficio económico se articula a través de

decisiones que el estado toma en tanto que accionista, acreedor o contraparte de una transacción comercial, el Tribunal de Justicia determina si cabe hablar de ayuda mediante el test del “principio del inversor en una economía de mer-

cado” (40/85 Comisión c. Bélgica).

Al igual que sucede con la disciplina de la estructura institucional de las empresas, la ayuda de estado es incompatible con el derecho de la Unión Europea si tiene un impacto sobre los intercambios comerciales entre los estados miembros (con lo que, al igual que las acciones de las empresas, se excluyen las ayudas de minimis y aquellas puramente nacionales, de cuya disciplina son competentes las autoridades nacionales). La determinación de si media ayuda de estado en las decisiones que toma el estado en tanto que accionista, acreedor o contratante de una empresa se produce mediante referencia al estándar del accionista, acreedor o contratante privados. S1 es razonable asumir que un actor privado hubiese actuado de modo similar a como lo ha hecho el estado, entonces no ha lugar a hablar de ayuda de estado (1-296/97, Alitalia).

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4.2. Ayudas permitidas La realización de los objetivos sociales y económicos del Estado Social y Democrático de Derecho exige en multitud de ocasiones conceder beneficios económicos en atención a las circunstancias específicas en las que se encuentra un grupo de personas o empresas. Muchas de estas acciones son susceptibles de ser calificadas de ayudas de estado en los términos que acaban de ser considerados en la anterior subsección. El conflicto entre objetivos sociales y económicos de la acción estatal y protección de la disciplina del libre mercado frente a las ayudas estatales subyace a la disciplina jurídica de los Artículos 107.2 TFUE y 107.3 TFUE. El artículo 107.2 TFUE hace referencia a tres clases de ayudas de estado que están expresamente permitidas por el derecho de la Unión. Dos de estas clases tienen aplicación general: (1) “las ayudas de carácter social concedidas

a los consumidores individuales, siempre que se otorguen sin discriminaciones basadas en el origen de los productos” y (2) “las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de

carácter excepcional”. La tercera y última clase es absolutamente específica

en el espacio: “las ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania, afectadas por la división de Alemania, en la medida en que sean necesarias para compensar las desventajas económicas que resultan de tal división”. Esa especificidad viene acompañada de su transitoriedad, dado que se prevé que a partir de diciembre de 2014 el Consejo pueda adoptar, a propuesta de la Comisión, una decisión por la que se derogue la presente letra. Por su parte, el artículo 107.3 TIFUE contempla cuatro clases de ayudas que pueden ser consideradas como conformes al derecho comunitario: (1) las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo; así como el de las regiones ultra-periféricas (las contempladas en el artículo 349 TFUE);

(2) las ayudas para fomentar la realización de un

proyecto importante de interés común europeo o destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro; (3) las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los

intercambios en forma contraria al interés común; (4) las ayudas destinadas a

promover la cultura y la conservación del patrimonio, cuando no alteren las condiciones de los intercambios y de la competencia en la Unión en contra del interés común. En el artículo 107.3 e) TFUE se hace referencia expresa a la posibilidad de establecer que otras categorías de ayudas hayan de entenderse conformes con el derecho comunitario. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 109 TFUE,

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tal decisión corresponde al Consejo de Ministros (Reglamento 994/98). En aplicación de lo dispuesto en el artículo 108.3 TIFUE, la Comisión ha concretado la consistencia de tales categorías en el Reglamento 651/2014. La cláusula del artículo 107.3.b TFUE ha servido de base jurídica para la adopción de medidas temporales conducentes a superar varias crisis que han afectado negativa y sustancialmente la economía de los Estados miembros. Así, en el pasado tanto la crisis financiera de 2008 como la resultante del COVID-19 en 2020 constituyeron situaciones habilitantes para la activación de medidas de apoyo económico a pequeñas y medianas empresas e instituciones financieras (en el caso de la pandemia, medidas de vigencia extendida hasta 30 de junio de 2022). En la actualidad, un esquema de ayudas similar ha sido aprobado para paliar los efectos derivados de la guerra en Ucrania (véase la Comunicación de la Comisión “Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía tras la agresión contra Ucrania por parte de Rusia” (2022/C 131 1/01)).

4,3, Eficacia de la disciplina de las ayudas de Estado La supervisión de la acción de los estados que pueda ser constitutiva de ayuda de estado corresponde en exclusiva a la Comisión Europea (Artículo 108.2 TFUE), en los términos establecidos en el Reglamento 659/1999 (modificado por el Reglamento 734/2013). Los Estados tienen la obligación de someter a la Comisión todos los “proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas”, y a hacerlo “con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones” (Artículo 108.3 TFUE). Si después de examinar las ayudas la Comisión concluye que las mismas son conformes con el derecho comunitario, publica una decisión en tal sentido. En caso contrario se inicia un proceso en el que, dando audiencia a las partes interesadas, determina si cabe calificar a la ayuda como ayuda de estado, y si la misma es o no conforme con el derecho comunitario. Los Estados Miembros pueden excepcionalmente obtener del Consejo de Ministros una decisión unánime avalando el programa de ayuda, lo que suspende (y eventualmente concluye) el procedimiento abierto por la Comisión. Los sistemas de ayuda existentes son objeto de control y supervisión constante por parte de la Comisión, con el objeto de determinar si están siendo mal utilizados, o si el cambio de circunstancias y el estadio de integración económica requieren modificaciones en los mismos. Los cambios operados en el Reglamento 659/1999 que regula la supervisión por parte de la Comisión

se encaminan a articular supervisiones organizadas por sectores económicos e

instrumentos de ayuda.

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IV. LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA La unión económica y monetaria tiene como objetivo crear

y mantener la

infraestructura monetaria del mercado interior. Todo proyecto de integración en un espacio económico ha de apoyarse en una infraestructura monetaria. Lo que ha variado a lo largo de la historia de la integración europea ha sido la naturaleza del sistema monetario (de las paridades oscilantes en función de la oferta y la demanda a las paridades fijas e irreversibles) y el nivel de gobierno en el que se crea y mantiene la infraestructura monetaria (global, supranacional o nacional). La Unión Europea de Pagos (1950-1957), el Sistema Monetario Internacional de Bretton Woods (19581971), la “Serpiente Monetaria” (1974-1975)

y el Sistema Monetario Europeo

(1978-1998) constituyeron, con mayor o menor fortuna, la infraestructura monetaria del proceso de integración europea. Diferencias fundamentales que

median entre tales sistemas y la Unión Económica y Monetaria son que sólo

en ésta última se crea un banco central “federal” al que se asigna el poder de implementar la política monetaria. Para ello se fijaron de forma irreversible las paridades entre las monedas nacionales, al tiempo que éstas últimas fueron sustituidas física y simbólicamente por una nueva moneda única: el euro. TABLA 22: La Unión Europea de Pagos Pese a que en la historiografía de la integración europea suele hacerse referencia al Tratado por el que se instituyó la Comunidad del Carbón y del Acero como punto de partida del proceso de integración, sin la Unión Europea de Pagos (UEP), establecida en 1950, el despegue del comercio intra-europeo hubiese sido mucho más complejo, y con ello, la “pequeña Europa” del Carbón y del Acero más difícil de llevarse a cabo. En los primeros años de la posguerra, los estados europeos trataron de aumentar los intercambios comerciales entre sí. Un obstáculo importantísimo lo constituía la escasez de la única moneda que era generalmente aceptada como medio de pago: el dólar. La multitud de acuerdos bilaterales que habían proliferado ya desde los años treinta eran a un mismo tiempo el único medio para evitar las consecuencias negativas de la autarquía y un freno al intercambio comercial (dado que no permitían que los excedentes o déficits se compensasen multilateralmente). eEn el contexto específico de la posguerra, la falta de una infraestructura multilateral de pagos agravaba la dependencia de las importaciones de Estados Unidos, lo que amenazaba con hacer imposible de sostener la recuperación y la reconstrucción. La UEP, en la que participaron la mayor parte de los estados europeos occidentales, incluido el Reino Unido, creó las condiciones institucionales y sustantivas en las que fue posible avanzar hacia la compensación multilateral. Además, la UEP tendía a garantizar la reciprocidad en los intercambios comerciales. Y ello en tanto que se imponía tanto a los países acreedores como a los deudores que tomasen decisiones que permitiesen retornar al equilibrio comercial. Es por ello que la UEP ha sido vista como aplicación práctica de las ideas que Keynes no logró fuesen aceptadas en el diseño del sistema económico internacional. La decisión de avanzar hacia la plena convertibilidad de las monedas de los estados partícipes en la UEP a partir de finales de 1958 condujo a la liquidación de la Unión, no sin que se alzasen voces contrarias a esa decisión, en la medida en la que privaba a Europa de una infraestructura monetaria propia. La provisionalidad de la UEP no fue óbice para contribuir de forma destacada al despegue del comercio intra-europeo.

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TABLA 23: El Sistema Monetario Internacional de Bretton Woods

El sistema monetario internacional de la posguerra (generalmente conocido como el “sistema de Bretton Woods”, en referencia al lugar donde se negociaron y firmaron los acuerdos internacionales mediante los que se creó) fue construido en torno al dólar como moneda de pago y de reserva. El valor relativo de todas las monedas estaba fijado en relación a la divisa estadounidense, mientras que éste se “anclaba” al oro (con un cambio fijo de 35 dólares por onza de oro). No obstante, la convertibilidad era limitada, pues sólo tenían acceso a ella los acreedores institucionales extranjeros. Es importante subrayar que la estabilidad monetaria era flexible. En primer lugar, las divisas nacionales fluctuaban frente al dólar hasta un máximo del 1%. En segundo lugar, era posible acordar una alteración del tipo central de cambio. Como regla general, los desequilibrios en las balanzas nacionales debían resolverse mediante la concesión de líneas de crédito por parte del Fondo Monetario Internacional, permitiendo un ajuste suave mediante políticas gradualistas y no a través de bruscos cambios en los tipos de interés. Pero si pese a ello los desequilibrios persistían, era posible una modificación “negociada” del tipo central de cambio (fuese una devaluación o una revaluación de la divisa en cuestión). Aunque los acuerdos de Bretton Woods fueron firmados en 1944, la convertibilidad plena de las divisas nacionales y, por tanto, el funcionamiento efectivo del sistema fue muy posterior, como se ha señalado en la Tabla 22. Fue sólo en 1958, al abandonar los Estados europeos el sistema monetario regional de la Unión Europea de Pagos, cuando el sistema monetario de Bretton Woods se hizo operativo. El intento, forzado por Estados Unidos, de iniciar la convertibilidad de la libra esterlina en 1947 fue un fracaso. Sólo en las circunstancias bien distintas que concurrieron una década después pudo practicarse la convertibilidad plena de las divisas europeas. Y tan solo durante un período escasamente superior a los diez años. eEn el momento de la firma de los acuerdos de Bretton Woods, la hegemonía económica estadounidense era abrumadora. La convertibilidad del dólar en oro parecía que estaría siempre garantizada. La divisa estadounidense parecía más sólida que el oro; y, a diferencia de lo que era el caso con el metal áureo, podía ajustarse la cantidad de dólares a las necesidades internacionales de liquidez. Pero a medida que Europa y Japón comenzaron a recuperarse de la guerra y el saldo comercial estadounidense con estos países se hizo negativo, los límites del sistema de Bretton Woods se hicieron visibles. Para que la demanda de dólares se ajustase a las necesidades de liquidez del comercio internacional en un contexto de generalizada expansión económica, era preciso que Estados Unidos imprimiese muchos dólares. Pero cuanto mayor fuera la masa de dólares en el mundo, menos creíble sería la promesa del Tesoro estadounidense de convertir los dólares en oro. Además, la posición de Estados Unidos como clave del sistema de Bretton Woods provocaba que este país pudiese verse obligado a ajustar su política económica interna a la exigencia de mantener la credibilidad de su divisa como moneda de reserva internacional y la liquidez de los mercados internacionales, y no a las preferencias políticas de los ciudadanos estadounidenses. En vísperas de las elecciones presidenciales de 1972, Eel Ppresidente Nixon se vio enfrentado a la enésima crisis de credibilidad del dólar en el verano de 1971. La guerra de Vietnam había disparado el gasto militar y el déficit público. Mantener el dólar como pilar del sistema monetario internacional exigía una rápida reducción del déficit público, lo que hubiera hecho casi imposible la victoria en las elecciones Ppresidenciales. Nixon optó por devaluar el tipo de cambio del dólar respecto al oro, poner fin a la convertibilidad e imponer un arancel a todas las importaciones. Pese a los diversos intentos por reformar el sistema de Bretton Woods, alterando la paridad del dólar, y potenciar los “derechos especiales de giro”, el embrión de moneda de reserva internacional alternativa al dólar creada en 1969 por el Fondo Monetario Internacional, la decisión de Nixon supuso el fin del orden monetario de Bretton Woods. dDesde entonces, las divisas han fluctuado de forma constante. TABLA 24: La Serpiente Monetaria y el Mecanismo Europeo de Cambio Los Tratados fundacionales de las Comunidades Europeas asumían que la infraestructura monetaria del comercio intra-europeo estaba garantizada bien por acuerdos europeos amplios (la Unión Europea de Pagos) bien por mecanismos globales (el sistema de Bretton Woods). Sin embargo, las instituciones europeas, y muy especialmente los “eurócratas” en torno al VicePpresidente de la Comisión Robert Marjolin, sostuvieron desde los inicios de los años sesenta la necesidad de que las cComunidades Europeas se dotaran de los medios necesarios para poder garantizar por sí mismas la infraestructura monetaria del “mercado interior”. Fue sólo a medida que la crisis del sistema monetario internacional se hizo aguda, a finales de los años sesenta, que tales iniciativas cristalizaron en proyectos plenamente articulados de unión monetaria (plan Barre de 1969, plan Werner de 1970).

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Pese a ello, el fin del sistema de Bretton Woods cogió a traspié a las Comunidades Europeas. Al tiempo que la crisis monetaria internacional hacía aún más necesario que Europa se dotase de capacidad para estructurar las relaciones monetarias intra-europeas, Llas consecuencias de la crisis (agudizadas por la crisis económica de 1973) aumentaron la dificultad de la tarea. En el marco de los intentos por resucitar el sistema de Bretton Woods (mediante la fijación de una banda de fluctuación relativamente amplia con el dólar), los países de las Comunidades Aacordaron establecer a su vez horquillas más estrechas en los cambios entre monedas europeas. Si el fugaz intento de recomponer Bretton Woods se conoció como el “túnel”, el acuerdo intra-europeo se popularizó como “la serpiente” (“la serpiente en el túnel” mientras el “túnel” mundial se tuvo en pie, “la serpiente fuera del túnel” con posterioridad). Al igual que fuera el caso con Bretton Woods, el peso del ajuste se hacía recaer sobre las espaldas de los países con divisas “débiles”, al deber adoptar medidas fiscales y económicas que garantizasen el respeto de las bandas de fluctuación. Muy pronto abandonaron la serpiente Reino Unido, Italia y Francia, quedando la misma reducida a una “zona marco” ampliada al Benelux y Dinamarca. eEn el marco de nuevas iniciativas para avanzar hacia la unión monetaria, en 1979 se introdujo el Sistema Monetario Europeo (SME generalmente conocido por su acrónimo inglés, ERM). A diferencia de la serpiente, el “ancla” del SME no era ya el dólar, sino una unidad de cuenta europea, el ecu, que en buena medida operaba como cobertura de la hegemonía del marco alemán. Las bandas de fluctuación se fijaron en el 2.5% frente al EGU. Y se creó un fondo de cooperación monetaria y prácticas de intervención coordinada de los bancos centrales que debían servir para frenar los ataques especulativos contra las monedas nacionales. El SME pareció contribuir a la estabilidad monetaria europea. No sólo las realineaciones se hicieron menos frecuentes (de facto eliminadas desde 1987) sino que aumentaron los estados parte del SME. Pero bajo la aparente calma se acumulaban divergencias estructurales que acabaron explotando en 1992. La libre circulación de capitales facilitó la especulación contra un sistema de cambios estructuralmente vulnerable. A finales de ese año se decidió aumentar la banda de fluctuación hasta +/- 15%, con lo que en buena medida el SME se convirtió en un mecanismo radicalmente distinto de lo que había sido hasta entonces.

La existencia de una divisa común (el euro, artículo 3 TTFUE) fomenta la actividad económica transnacional, al tiempo que refuerza la capacidad de la moneda de servir como instrumento de acumulación de capital y del sistema financiero de permitir la ulterior formación del mismo. En lo que concierne a los estados que no forman parte de la Eurozona el Mecanismo de Tipos de Cambio Il, que limita la fluctuación respecto al euro, garantiza que la política de cambio sea considerada como una cuestión de interés común, en los términos previstos en el artículo 142 TFUE. La introducción de una moneda común y el establecimiento de paridades irreversibles se identifican como pilares necesarios del mercado interior en los Tratados vigentes. La premisa implícita y en buena medida explícita al diseño constitucional de la eurozona es que todos los Estados Miembros de la Unión Europea adoptarán el euro como moneda propia y se unirán a la zona monetaria europea cuando cumplan las condiciones económicas y fiscales fijadas al efecto. Es significativo que los estados miembros de la Unión pero no aún de la Eurozona sean caracterizados en los Tratados como “estados sujetos a una excepción”. Aún más que la normativa específica aplicable a los mismos tenga una marcada impronta de provisionalidad (así, el Mecanismo de Tipo de Cambio Il está diseñado con el objetivo a corto y medio plazo de garantizar la estabilidad en la paridad entre el euro y monedas de los estados europeos no miembros de la Eurozona, y a largo plazo de facilitar la incorporación al euro; véase Acuerdo de 16 de marzo de 2006 entre el Banco Central

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Europeo y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros que no forman parte de la zona del euro). Pese a ello, cabe plantearse si ha de asumirse que en el futuro próximo todos los Estados Miembros de la Unión Europea se convertirán en miembros de la zona monetaria. En primer lugar, hubo estados que optaron por reservarse desde un principio el derecho a no integrarse en la zona monetaria europea. Los Protocolos 16 y 17 establecen que Dinamarca (y Reino Unido, aunque la excepción ya no les es aplicable desde su retirada de la UE) podrán decidir libérrimamente si adoptan o no el euro como moneda propia. En segundo lugar, la trascendencia de la decisión de abandonar el control nacional sobre el poder monetario y en parte fiscal condujo a que algunos estados, una vez cumplidas las condiciones económicas de acceso a la unión monetaria, celebrasen referendos en los que los ciudadanos estaban llamados a pronunciarse al respecto. Así, en el plebiscito sueco de 2003 una clara mayoría de la población se manifestó en contra de la incorporación del reino escandinavo a la eurozona. En tales circunstancias, es improbable que Suecia adopte el euro salvo que una nueva consulta popular arroje un resultado netamente distinto. Es cierto que desde el inicio de las crisis europeas en 2007, siete nuevos países han pasado a formar parte de la Eurozona (Eslovenia en 2007, Chipre y Malta en 2008, Eslovaquia en 2009, Estonia en 2011, Letonia en 2014 y Lituania en 2015). Pero también lo es

que la opinión pública ha tendido a oscilar en sentido negativo a la incorporación en los estados que permanecen fuera de ella (especialmente en Europa del Este). De hecho, algunos estados han tomado decisiones constitucionales que son difíciles de reconciliar con la asunción del solapamiento perfecto entre zona económica y zona monetaria europeas. Así, en la nueva (y muy polémica) Constitución de Hungría de 2011 se afirma expresamente que la moneda de Hungría es el florín (Artículo K). La adhesión a la unión monetaria requeriría, pues, una reforma constitucional. En cuarto lugar, el derecho de la Unión Europea ha comenzado a formalizar regímenes jurídicos permanentes distintos para los estados miembros de la Eurozona y para los estados que se mantienen fuera de ella. Cabe señalar, sin embargo, que tras la salida del Reino Unido, el dominio de la agenda y la estructura institucional de la UE por parte de los países de la Eurozona se ha acentuado.

Dado que la moneda no es meramente una unidad contable sino una institución clave en la estructura socio-económica de toda sociedad, la creación y mantenimiento de una divisa común no puede sino venir acompañada de una específica configuración de la política económica en general, y en particular, de la política monetaria, la política fiscal y la política macroeconómica. Es por ello que la infraestructura monetaria del mercado interior se apoya en la peculiar combinación de (1) una única y supranacional política monetaria para toda la Eurozona; (2) la disciplina supranacional de las políticas fiscal y ma-

croeconómica de todos los Estados Miembros de la Unión Europea-reforzada y mucho más intensa en el caso de los estados que forman parte de la zona monetaria, orientada a garantizar la coherencia de las mismas entre sí y con la política monetaria supranacional; (3) la supervisión macro-prudencial del sis-

tema financiero europeo y la supervisión micro-prudencial de las instituciones financieras de la Eurozona (y de aquellos estados que sin pertenecer a la misma

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decidan sujetarse a la supervisión del Banco Central Europeo); (4) los mecanis-

mos, estructuras y recursos mediante los que los Estados de la Unión Europea, y muy

especialmente los de la Eurozona, se prestan asistencia financiera en

determinadas circunstancias y sujetas a condiciones estrictas.

La arquitectura constitucional en la que descansa el euro se basa en la asignación de competencia exclusiva sobre la política monetaria a la Unión Europea, y en concreto a su Banco Central. Los Estados miembros retienen la competencia sobre la política fiscal, pero se comprometen a coordinarla entre ellos a fin de asegurar un desarrollo armónico de política monetaria federal y políticas fiscales nacionales. Para comprender hasta sus últimas consecuencias el modelo diseñado para el euro resulta crucial entender que en el ánimo de los redactores del Tratado de Maastricht el hecho de que los Estados mantuvieran la competencia sobre política fiscal implicaba que retenían así mismo la responsabilidad completa sobre sus deudas, que no puede ser transferida ni a la Unión ni a los demás socios participantes de la moneda común (artículo 125 TFUE). El BCE tampoco podrá monetizar la deuda de los Estados miembros,

a fin de evitar la consiguiente distribución de recursos entre Estados miembros (artículo 123 TFUE). El objetivo es, pues, tan ambicioso como

novedoso

(y

arriesgado): compartir una moneda desvinculándola de los Estados que participan de ella.

El diseño constitucional de la unión económica y monetaria implica una triple asimetría. La primera asimetría consiste en que mientras el poder monetario se transfiere al nivel supranacional de gobierno, los poderes fiscal y macroeconómico quedan, formalmente, en manos de los parlamentos y gobiernos nacionales. A resultas de esta decisión la responsabilidad sobre las deudas de cada Estado miembro no podrá transferirse ni a la Unión ni a los demás socios participantes de la moneda común (artículo 125 T'FUE). La segunda asimetría resulta de la asignación del poder monetario a una autoridad independiente de marcada impronta tecnocrática, el Banco Central Europeo, al tiempo que los poderes fiscal y macroeconómico quedan en manos de las instituciones nacionales representativas, es decir, aquellas cuya composición está directamente determinada por la expresión de la voluntad de los ciudadanos. La tercera asimetría consiste en que la coherencia entre la única y tecnocrática política monetaria supranacional y las múltiples políticas fiscales y macroeconómicas nacionales se afirma queda garantizada por tres vías: (1) la coordinación de las políticas fiscales nacionales mediante indicadores y procesos no vinculantes, vagamente relacionados con el poder sancionatorio que se asigna al Consejo de la Unión Europea (y que, como se puso de relieve en los primeros años de funcionamiento de la Eurozona, era más simbólico que real); (2) los límites y restricciones a la política fiscal nacional (mediante las llamadas reglas fiscales); y (3) la disciplina de la políticas fiscal y macroeconómica de cada uno de los estados por los mercados financieros

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internacionales, cuya capacidad potencial para influir sobre las mismas se potencia al liberalizar completamente los movimientos de capital a países terceros. Esta triple asimetría implica que la complejidad de articular una moneda de varios estados haya sido sorteada mediante la creación de una moneda que pretende ser una moneda sin estado. Según el diseño de los Tratados, la garantía última del euro no es la acción de los poderes públicos, más en concreto la de un banco central capaz de emitir nueva moneda con la que evitar la pérdida de confianza de los tenedores de la divisa ante el impago de la deuda pública o privada, o la de un Tesoro que gobierne el sistema tributario y el gasto público para evitar la caída libre de la actividad económica en una situación de crisis aguda. Al contrario, el diseño original de la Eurozona asumía que la moneda se apoyaba en la confianza de sus usuarios, protegida por las reglas, indicadores numéricos y procedimientos que conforman la “sobernanza” económica de la Eurozona, y mediante los que se excluyen las decisiones discrecionales (políticas) en el gobierno de la moneda. En último recurso los mercados financieros se encargarían de disciplinar a los Estados que divergiesen de aquellas pautas e indicaciones.

Como veremos, la constitución de la moneda europea se ha visto profundamente modificada de facto (aunque no de jure) a raíz de las graves crisis que han sacudido a la Unión Europea, dando pie a conflictos constitucionales entre órganos supranacionales y nacionales (véase tabla 27, donde se da cuenta de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Constitucional Alemán en el caso Weiss). Las medidas adoptadas para hacer frente a la crisis económica propiciada por la pandemia del COVID-19, pese a encajar formalmente en la estructura diseñada en los Tratados, han alterado también el contenido y las asunciones que conllevaba el diseño original de la moneda única. 1. Condiciones de acceso a la Eurozona Todos los Estados de la Unión Europea son potenciales miembros de la

zona monetaria europea.

En el Tratado de Maastricht la preparación de la integración monetaria se definía mediante referencia a dos “fases” en las que se adoptarían las distintas reformas estructurales del derecho económico de la Unión Europea (muy señaladamente, liberalización completa de la circulación de capitales y afirmación de la independencia de los bancos centrales nacionales), se crearían las estructuras institucionales de la unión monetaria (fundamentalmente el Banco Central Europeo, a partir del Instituto Monetario Europeo, a su vez progenie

del Banco de Pagos Internacionales) y se comenzarían a rodar los mecanismos informales de coordinación de las políticas fiscales nacionales. Dado que estas dos fases han dado lugar a normas del derecho secundario de la Unión Europea que son de obligado cumplimiento para todos los estados, sean o no miembros de la Eurozona, su importancia práctica en la actualidad no es menor, en

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la medida en la que todo Estado Miembro, por el hecho de serlo, debe cumplir con tales normas en tanto que parte del acervo de la Unión. Las cuatro condiciones determinantes del acceso de nuevos estados a la unión económica y monetaria son aquellas que se refieren a lo que en la jerga

original se denominaba la tercera fase de la unión monetaria, y que ahora están

recogidas en el Artículo 140 TFUE, y detalladas en el Protocolo 13 (“criterios

de convergencia”).

TABLA 25: Condiciones que ha de cumplir un estado para integrarse en la Eurozona y adoptar el euro como moneda propia 1. Un alto grado de estabilidad de precios, que se entenderá conseguida cuando la tasa de inflación del estado candidato se aproxime a la de los tres estados de la Eurozona con mayor estabilidad de precios (en términos numéricos, no supere en más de un 1.5% la media de los tres estados de la Eurozona con menor tasa de inflación). 2. Finanzas públicas sostenibles, lo que requiere el cumplimiento de las reglas fiscales, de modo que no se haya experimentado un déficit público excesivo. 3. Mantenimiento de la paridad con el euro durante dos años, en el marco del Mecanismo Cambiario Europeo (lo que excluye drásticamente la devaluación unilateral del tipo de cambio con el euro). 4. Convergencia de los tipos de interés a largo plazo en el estado candidato con los prevalentes en la Eurozona (en términos operativos, tipo promedio de interés a largo plazo en el año previo que no supere en más de un 2% el de los tres Estados con menor tasa de inflación).

Pese a que formalmente estos cuatro sean los requisitos para acceder a la moneda única, se exige además la aceptación de todo el acervo jurídico-institucional añadido al diseño original de la UEM en el Tratado de Maastricht. Así, como veremos, es necesario ratificar tratados internacionales como el Tratado Constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) o el Tratado

sobre Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la UEM, y participar en la Unión Bancaria (asuntos todos ellos sobre los que volveremos). Las condiciones de acceso a la unión monetaria son relevantes no sólo por aquello que se afirma expresamente, sino también por aquello que no se dice, en concreto, a lo que no se sujeta la decisión del Consejo sobre la aceptación o no de un Estado como Estado Miembro de la Eurozona. Como se discutió intensamente en su momento, y aún más a raíz de la crisis de la Eurozona, las cuatro condiciones implican una concepción de las fuentes de estabilidad de la infraestructura monetaria notablemente estrecha, ajena a la literatura económica en materia de uniones monetarias. La viabilidad de una moneda común depende del mantenimiento de la confianza colectiva en la misma, lo que a su vez requiere un módico de integración y cohesión social que en la tradición constitucional del Estado Social y Democrático de Derecho no se espera derive de la acción espontánea de las fuerzas del mercado, sino de las políticas públicas. A ello se añade que una vez que la densidad del marco constitucional europeo que gobierna las políticas fiscales nacionales ha aumentado exponencialmente, existe una enorme discrepancia entre aquello que se exige a un Estado para convertirse en miembro de la Eurozona y aquello a lo que se obliga para seguir siéndolo. Se produce por tanto una inconsistencia entre el método para determinar el acceso a la tercera fase de la UEM, que se rige por objetivos puntuales medidos en un determinado momento temporal, y las necesidades que exige la part1-

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cipación en una moneda común, que requiere unas políticas estructurales sostenidas en el tiempo.

En reunión de 16 de junio de 2022 el Eurogrupo valoró que Croacia cumple con los requisitos de adhesión a la moneda única, recomendando que su entrada en la Eurozona se haga efectiva el primero de enero de 2023. Con ello serían 20 los Estados miembros que comparten la moneda común. 2. Política Monetaria

2.1. Objetivos de la política monetaria La política monetaria de la Eurozona tiene como objetivo fundamental “la estabilidad de precios” (artículo 127.1 TFUE). Sólo en la medida en que ello sea compatible con la plena realización de tal objetivo, la política monetaria de la Eurozona contribuirá “a la realización de los objetivos” generales de la Unión (definidos mediante referencia a lo enun-

ciado en el artículo 3 del TUE).

Como veremos, la política monetaria está asignada de modo exclusivo al Banco Central Europeo (BCE) y debe ejecutarse, según se afirma expresamente en el artículo 119 "TFUE “de conformidad con los principios de una economía de mercado abierta y de libre competencia”, objetivos que el artículo 127 TFUE detalla aún más mediante referencia a la “eficiente asignación de recursos”. Tales principios condicionan no sólo la orientación de la política monetaria del BCE, sino también los instrumentos a través de los que ha de ejecutar la misma. La fuerte (aunque selectiva) impronta de la tradición constitucional ordoliberal alemana sobre la configuración de la Eurozona se refleja de forma especialmente intensa en la definición de los objetivos de la política monetaria. Por una parte, el hecho de que se asuma que es necesario crear una estructura institucional pública (si bien, como veremos, políticamente independiente) para garantizar la estabilidad de los precios implica el rechazo frontal de la asunción de que los mercados y los agentes económicos producen de forma espontánea tal estabilidad. Por otra parte, la fijación como prioridad fundamental de la estabilidad de los precios implica la subordinación de los restantes posibles objetivos de la política monetaria, especialmente cuando es vista en relación con el conjunto de la política económica. Esa prioridad deriva, en gran medida, de la selectiva memoria histórica de la hiperinflación que Alemania y buena parte de las economías centroeuropeas sufrieron tras el fin de la Primera Guerra Mundial. Impronta histórica que se hace aún más visible en el hecho de que, en contra de lo que es el caso de otros bancos centrales, la fijación precisa del objetivo de inflación corresponde al propio Banco Central Europeo (y no a una institución con legitimación democrática). A ello se une que tal objetivo ha sido fijado en el 2% anual de los precios al consumo (excluyendo por tanto los activos financieros), objetivo que por sí mismo tiene consecuencias bien distintas sobre la

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estructura de los distintos estados de la Eurozona, dada las diferencias económicas, demográficas y sociales. La nueva estrategia de política monetaria, aprobada el 8 de Julio de 2021, mantiene el objetivo del 2% de aumento de precios de los bienes de consumo, pero flexibiliza el mismo al optar por su obtención “a medio plazo”.

Como veremos en la siguiente sección, las sucesivas crisis han llevado al desarrollo de nuevos instrumentos de política monetaria, mediante los que formalmente se ha perseguido el objetivo de reestablecer las condiciones en las que la política monetaria del Banco Central podía ser efectiva; pero que de facto han implicado la ampliación radical de los objetivos de la política monetaria, al convertir al BCE en prestamista de último recurso, si bien bajo ciertas condiciones, de los Estados Miembros de la Eurozona (directamente mediante la compra de deuda pública en los mercados secundarios, indirectamente a través de la inyección masiva de liquidez en las instituciones financieras creando las condiciones en las que las mismas compran profusamente deuda pública) y de las entidades financieras de la Eurozona (mediante operaciones de reflnanciación atípicamente largas, a tipos de interés muy bajo, y en las que las contrapartidas y garantías exigidas son excepcionalmente débiles), y al recurso a instrumentos de política monetaria con marcados efectos sobre la política fiscal de la Eurozona (el llamado quantitative easing, con compras asimétricas de bonos en el pandemic purchase programme). La conformidad de tales “políticas monetarias” extraordinarias o no convencionales con las normas constitucionales nacionales (y en particular, las alemanas)

ha sido objeto de

dos “sagas” judiciales, Gauweiler y Weiss, de las que se da amplia cuenta en las tablas sucesivas. Segunda, la decisión de hacer obligatoria la afiliación al fondo de pensiones tiene como fin garantizar la adecuada prestación de un servicio de interés económico general, por lo que no ha lugar a sujetar el Fondo de Pensiones a la disciplina del Artículo 102 TFUE, dado que en caso contrario no se atendería a la misión económica y social a la que se orienta la decisión. Primera, los convenios colectivos y otros acuerdos entre representantes de trabajadores y empresarios no están sujetos a la disciplina del artículo 101 TFUE. La Unión Europea tiene una pluralidad de objetivos, entre los que se encuentran, en pie de igualdad, la creación y mantenimiento de un mercado interior (que requiere la disciplina de la libre competencia) y una política en el ámbito social. La interpretación sistemática del Tratado exige concluir que la realización efectiva de la política social debe excluir la sujeción a la disciplina del Artículo 101 TFUE de los convenios colectivos (860).

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Segunda, la decisión de hacer obligatoria la afiliación al fondo de pensiones tiene como fin garantizar la adecuada prestación de un servicio de interés económico general, por lo que no ha lugar a sujetar el Fondo de Pensiones a la disciplina del Artículo 102 TFUE, dado que en caso contrario no se atendería a la misión económica y social a la que se orienta la decisión. TABLA

26: Gauweiler

(Asunto

C-62/14, Sen-

tencia de 16 de junio de 2015; y Sentencia del TC Alemán, de 21 de junio de 2016) Auto del Tribunal Constitucional Alemán

Diversos particulares, así como un grupo parlamentario (Die Linke), iniciaron en 2013 acciones ante el Tribunal Constitucional alemán contra el programa del BCE de compras directas de activos (programa conocido como OMT, por sus siglas en inglés, y que incluía la adquisición de deuda pública de los Estados miembros de la Eurozona). En ellas se ponía en cuestión el programa, que se consideraba: e excedía las competencias del Banco Central Europeo (por ser en realidad una medida de política económica, no de política monetaria), y por tanto infringía el principio de atribución de competencias, pilar básico del reparto de las mismas entre la Unión Europea y sus Estados Miembros; e vulneraba la prohibición de “monetización” de la deuda pública de los estados, en los términos del Artículo 123 TFUE. De este modo, se arguía que no sólo el anuncio (y por ende eventual ejecución) del programa iba más allá de las competencias de la Unión, y en concreto, del BCE, por lo que se trataba de un acto ultra vires, sino que se ponía en peligro el principio democrático, el derecho al voto y la responsabilidad fiscal de los estados, de modo que se dañaba el núcleo duro de contenidos normativos que conforman la identidad constitucional alemana. Sobre tal base se requerían acciones y omisiones de parte de los órganos constitucionales alemanes. En concreto: e Que el Bundesbank no participase en la ejecución del programa OMT. Ello hubiese hecho inútil el mismo, dado que las compras efectivas de títulos de deuda pública las ejecutan los bancos centrales nacionales, siendo el Bundesbank aquel a quien corresponde un mayor porcentaje de las mismas, dado el peso y volumen de la economía alemana. e Que Parlamento y gobierno alemanes se opusiesen activamente al programa, e hiciesen todo lo que estuviese en su mano para lograr su derogación, o cuando menos su no aplicación.

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Segunda, la decisión de hacer obligatoria la afiliación al fondo de pensiones tiene como fin garantizar la adecuada prestación de un servicio de interés económico general, por lo que no ha lugar a sujetar el Fondo de Pensiones a la disciplina del Artículo 102 TFUE, dado que en caso contrario no se atendería a la misión económica y social a la que se orienta la decisión. El Tribunal Constitucional Alemán se pronunció sobre tales recursos en su resolución de 14 de enero de

2014. Su fallo fue manifiestamente ambiguo. Por una parte, el Tribunal dio en buena medida la razón a los demandantes, quedándose a un paso de concluir de forma definitiva que el programa OMT era un acto ultra vires, cuyo anuncio y ejecución excedían las competencias del Banco Central, y cuyo contenido y efectos ponían en peligro la identidad constitucional alemana. Justificó tales conclusiones no sólo en un juicio de constitucionalidad conforme al parámetro alemán de constitucionalidad, sino que apoyó el mismo en un exhaustivo juicio de validez emitido con referencia a las normas fundamentales del derecho de la Unión Europea. De esta forma, el Tribunal Constitucional Alemán actuaba no sólo como juez constitucional nacional, sino en buena medida como juez “constitucional”europeo (justificándose las comillas por las dudas, bien legítimas, acerca del carácter propiamente constitucional del derecho europeo).

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Segunda, la decisión de hacer obligatoria la afiliación al fondo de pensiones tiene como fin garantizar la adecuada prestación de un servicio de interés económico general, por lo que no ha lugar a sujetar el Fondo de Pensiones a la disciplina del Artículo 102 TFUE, dado que en caso contrario no se atendería a la misión económica y social a la que se orienta la decisión. En primer lugar, los magistrados alemanes ponen en cuestión que la compra selectiva de deuda pública por parte del Banco Central, en concreto la adquisición de los bonos del tesoro de un estado de la Eurozona que experimenta dificultades financieras, pueda considerarse como medida de ejecución de la política monetaria. Contra lo sostenido por el BCE, entendían que las considerables diferencias en los tipos de interés que pagan los distintos gobiernos de la Eurozona cuando emiten deuda no son síntoma de un mal funcionamiento o un funcionamiento anormal de los mercados, sino que responden a los distintos riesgos asociados a la compra de diferentes bonos del tesoro (870). La selectividad de las compras (872) y sobre todo, el hecho de que las mismas estén subordinadas a que el estado cuya deuda se adquiera tenga y mantenga un programa de asistencia financiera (875) arrojan serias dudas sobre el verdadero propósito del programa OMT (875). Dicho en otros términos, cabe dudar acerca de si el objetivo es restaurar la efectividad de la política monetaria o simplemente convertir al BCE en prestamista de último recurso de los Estados Miembros. Á ello se une que la limitada base de legitimación del BCE exige una interpretación restrictiva de sus competencias (858, 59); interpretación que refuerza el hecho de que el TJUE definiera la compra de deuda pública de un estado que experimenta una crisis fiscal como una medida de política económica en su fallo en el asunto Pringle (856, 60, 61). Es por ello que el Tribunal de Karlsruhe considera que hay buenas razones para concluir que el BCE se ha arrogado poderes que deben estar en manos de las instituciones representativas nacionales (artículos 119, 127.1 y 127.2 TFUE, junto al principio de atribución de competencias), socavando de este modo tanto el principio democrático (Artículo 20 de la Ley Fundamental Alemana) como el derecho fundamental al voto (Artículo 38 de la Ley Fundamental Alemana). Ello implica a su vez una infracción de la división de competencias entre niveles de gobierno (el acto del BCE sería pues un acto ultra vires, un acto con el que el BCE se apropia de poderes y competencias que no son suyos), especialmente neto en la medida en la que mediante el mismo se pone en peligro la identidad constitucional alemana (ex Artículo 79 de la Ley Fundamental Alemana).

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Segunda, la decisión de hacer obligatoria la afiliación al fondo de pensiones tiene como fin garantizar la adecuada prestación de un servicio de interés económico general, por lo que no ha lugar a sujetar el Fondo de Pensiones a la disciplina del Artículo 102 TFUE, dado que en caso contrario no se atendería a la misión económica y social a la que se orienta la decisión. En segundo lugar, la alta institución con sede en Karlsruhe no está convencida de que la adquisición de títulos de deuda pública de un estado, o a lo sumo, algunos estados, no sea una forma quizá alambicada pero efectiva de eludir la prohibición de monetización de la deuda pública y, de este modo, redistribuir recursos económicos entre los estados de forma encubierta. De por sí, la intervención del Banco Central Europeo se encamina a reducir drásticamente los diferenciales en los tipos de interés que satisfacen los distintos estados europeos. Al hacerlo, se asume un riesgo — en modo alguno pequeño— de mutualización de las eventuales pérdidas que resulten, especialmente en el caso que el estado deudor finalmente no pague su deuda, o la misma pierda valor. Con ello se alteraría uno de los pilares fundamentales del marco normativo de la unión económica y monetaria, que dejaría de este modo de ser una unión de estabilidad monetaria, tal y como exigen tanto el derecho primario de la Unión como la constitución alemana, infringiendo de nuevo la división de competencias y poniendo en riesgo la identidad constitucional alemana. Por otra parte, sin embargo, los jueces de Karlsruhe no decidieron de forma inmediata y definitiva el asunto, sino que resolvieron plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en la que no se limitaron, como es habitualmente la práctica, a solicitar de los magistrados de Luxemburgo su parecer sobre el modo en que haya de interpretarse el derecho de la Unión, sino que plantearon al TJUE la cuestión de si existía una interpretación del programa OMT que pudiese encajar en el marco normativo europeo, de modo y manera que fuese posible llegar a la conclusión de que no procedía su declaración como contraria al derecho constitucional alemán. De este modo, no sólo reiteraban su pretensión de ser intérpretes del derecho europeo, sino que solicitaban al TJUE que reconstruyese el derecho de la Unión a luz del parámetro de constitucionalidad alemán. Dicho en otro modo, le solicitaban que adaptase la interpretación del derecho de la Unión a las exigencias normativas que se derivan de su propia interpretación del derecho constitucional alemán. Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión

Europea

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Segunda, la decisión de hacer obligatoria la afiliación al fondo de pensiones tiene como fin garantizar la adecuada prestación de un servicio de interés económico general, por lo que no ha lugar a sujetar el Fondo de Pensiones a la disciplina del Artículo 102 TFUE, dado que en caso contrario no se atendería a la misión económica y social a la que se orienta la decisión. La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea es sucinta y expeditiva. Tras el análisis somero y el rechazo frontal de las alegaciones de la mayor parte de los estados intervinientes (y de las instituciones europeas) relativas a la admisibilidad de la cuestión prejudicial, (88 18-28), el Tribunal de Justicia responde a las dos cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal Constitucional alemán rechazando de plano las dudas expresadas por el tribunal con sede en Karlsruhe. A) ¿Política Fiscal o Política Monetaria? El Tribunal de Justicia afirma que el BCE es competente para diseñar e implementar un programa de adquisición de deuda pública como el OMT dado que tales medidas son susceptibles de ser calificadas como “monetarias”. Y ello en la medida en la que, sostiene el pleno del TJUE, en ausencia de una definición precisa en los Tratados (8127 de las conclusiones del Abogado General, 842 de la sentencia) el ámbito de la política monetaria ha de ser definido en atención a (1) los objetivos que se asignan al BCE en el derecho primario (8127 de las conclusiones, 843 de la sentencia); (2) los instrumentos que se disponen en el citado derecho para la ejecución de la política monetaria (89128 de las conclusiones; 845 de la sentencia); y (3) “el efecto” de las políticas aplicadas por el BCE (129 de las conclusiones, 89103 de la sentencia). El Abogado General sintetiza en el 9132 de sus conclusiones la definición a un tiempo teleológica y funcionalista del ámbito de la política monetaria, definición que pese a no ser repetida en la Sentencia del Tribunal, informa su razonamiento: “una medida del BCE se [incardina] efectivamente bajo la política monetaria [si sirve] especificamente al objetivo principal de mantenimiento de la estabilidad de precios, siempre y cuando se manifieste mediante uno de los instrumentos de política monetaria expresamente previstos en los Tratados y no cuestione los imperativos de disciplina fiscal y no corresponsabilidad”.

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Segunda, la decisión de hacer obligatoria la afiliación al fondo de pensiones tiene como fin garantizar la adecuada prestación de un servicio de interés económico general, por lo que no ha lugar a sujetar el Fondo de Pensiones a la disciplina del Artículo 102 TFUE, dado que en caso contrario no se atendería a la misión económica y social a la que se orienta la decisión. Por lo que se refiere a los instrumentos, el Abogado General de forma detallada, y el Tribunal con una considerable economía de palabras, concluyen que la compra de deuda pública en los mercados secundarios es uno de los instrumentos “standard” de la política monetaria no sólo de la Eurozona, sino de todos los bancos centrales modernos (853 de la sentencia). Desde esta perspectiva, el programa OMT está claramente en el lado “monetario” de la frontera entre lo monetario y lo económico. Sostener que también lo está por lo que concierne a los objetivos requiere un argumento más detallado, siéndolo especialmente en el caso del Abogado General. Tanto Tribunal como Abogado General reconocen el carácter extraordinario del objetivo perseguido con el OMT, que es el mantenimiento de la unidad de la zona monetaria. Pero ambos insisten en que tal objetivo extraordinario está plenamente al servicio del propósito ordinario y fundamental del BCE, el mantenimiento de la estabilidad de los precios. La conexión entre ambos se construye al modo de una matrioshka. La unidad de la zona euro contiene a la efectividad de la política monetaria del BCE, en la medida en la que aquella es condición necesaria de ésta; al tiempo que la efectividad de la política monetaria del BCE es parte del mantenimiento de la estabilidad de los precios, dado que aquella es condición necesaria de ésta.

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Segunda, la decisión de hacer obligatoria la afiliación al fondo de pensiones tiene como fin garantizar la adecuada prestación de un servicio de interés económico general, por lo que no ha lugar a sujetar el Fondo de Pensiones a la disciplina del Artículo 102 TFUE, dado que en caso contrario no se atendería a la misión económica y social a la que se orienta la decisión. De esta forma, buena parte de las dudas suscitadas por el Tribunal Constitucional alemán se reinterpretan como recelos acerca de la “proporcionalidad” con la que se hace uso de un instrumento ordinario o “convencional” (la compra de deuda pública en los mercados secundarios) para lograr un objetivo ciertamente extraordinario (el mantenimiento de un suficiente grado de unidad de la zona monetaria), que sin embargo lo es menos dado que es condición necesaria del propósito ordinario de la política monetaria del BCE (la estabilidad de los precios). Usando esta clave de reinterpretación de las objeciones planteadas por el alto tribunal alemán, responder a las mismas resulta menos arduo de lo que pudiera esperarse. De forma bastante expeditiva el Tribunal y con mayor detenimiento el Abogado General, concluyen que el programa OMT, tal y como se perfila en el comunicado de prensa y en la descripción realizada por el presidente del BCE Mario Draghi en rueda de prensa, es necesario, adecuado y proporcional. En particular, la exigencia de que el estado del que se compre deuda esté sujeto a un programa de asistencia financiera “intergubernamental” no debe llevar a la conclusión de que se trata de una medida de política económica; tal condicionalidad pone de relieve la estrecha relación entre política monetaria y fiscal, y está justificada en la medida en la que, gracias a ella, el BCE evita incurrir en el “riesgo moral” de que la compra de deuda fomente una política fiscal irresponsable, y sirva por tanto meramente para postergar, y no para resolver, la crisis fiscal que da lugar a la activación del programa OMT (860-61 de la sentencia). Finalmente, tanto el Abogado General como el Tribunal admiten la relevancia de un tercer criterio, el de los “efectos” de las decisiones adoptadas. Se reconoce que toda compra de deuda pública, incluso en los mercados secundarios, incide en la formación del “precio” en estos mercados, es decir, en el tipo de interés que han de satisfacer los estados para colocar su deuda pública. Sin embargo, concluyen ambos que en el caso del programa OMT, esa incidencia es indirecta y objetivamente secundaria, por lo que la medida puede caracterizarse como monetaria aun teniendo efectos sobre la política fiscal. No lo sería, sin embargo, si ese efecto distase de ser accesorio. B) ¿Monetización encubierta de la deuda pública?

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Segunda, la decisión de hacer obligatoria la afiliación al fondo de pensiones tiene como fin garantizar la adecuada prestación de un servicio de interés económico general, por lo que no ha lugar a sujetar el Fondo de Pensiones a la disciplina del Artículo 102 TFUE, dado que en caso contrario no se atendería a la misión económica y social a la que se orienta la decisión. La segunda cuestión prejudicial concierne la prohibición de monetización de la deuda pública de los Estados Miembros de la Eurozona. Es evidente que el programa OMT no consiste en la adquisición directa de títulos de deuda pública. Sin embargo, el objeto fundamental del programa, la compra de deuda pública ya emitida (a través de los mercados secundarios), puede transgredir la prohibición del Artículo 123.1 TFUE, en tanto que tales adquisiciones pueden constituir un modo indirecto, pero muy efectivo, de reducir la carga financiera de los estados. Tanto el Abogado General como el Tribunal niegan que tal sea el caso. Su argumento, de forma semejante a la línea argumental de ambos en Pringle, se sustenta no tanto en la referencia directa e inmediata al principio de prohibición de no monetización directamente, cuanto a la consideración de que tal principio articula un principio aún más fundamental, el de “sana política presupuestaria”, cuya efectividad sería reforzada, no eludida, por el programa OMT: “la adopción y aplicación de tal programa no permiten, pues, que los Estados Miembros adopten una política presupuestaria que no tenga en cuenta el hecho de que, en caso de déficit, se verán obligados a buscar financiación en los mercados, ni tampoco que los Estados queden protegidos frente a las consecuencias que para ellos pueda entrañar la evolución de su situación macroeconómica y presupuestaria” (9114 de la sentencia). Desde esta perspectiva, la vinculación de las compras bajo el programa OMT a la existencia y cumplimiento de la condicionalidad de la asistencia financiera contribuye al respeto del principio de “sana política presupuestaria”. Y ello en la medida en la que, como el Tribunal ya concluyó en Pringle, tales programas tienen expresamente tal objetivo. Además, Abogado y Tribunal destacan que el BCE procede a las adquisiciones de deuda en respeto del principio de proporcionalidad: sólo se compran bonos de los países que sigan teniendo acceso a los mercados (9116), al tiempo que el BCE deberá cesar toda compra en el caso de que el estado “beneficiario” del programa incumpla las obligaciones que pesan sobre él en aplicación del programa de asistencia financiera

($117).

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TABLA 27: Weiss (Asunto C-493/17, Sentencia de 11 de diciembre de 2018; Sentencia del Tribunal Constitucional Alemán, de 5 de mayo de 2020) Auto del TC alemán por el que se plantea cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea En enero de 2015, el Banco Central Europeo anunció un nuevo programa de compra de activos financieros (EAP: Expanded Asset Programme), cuyo núcleo fundamental estaba constituido por la compra de deuda pública en los mercados financieros secundarios (es decir, adquiriendo la deuda de tenedores privados en lugar de directamente de la entidad emisora); programa habitualmente conocido como quantitative easing, o QE. El objetivo de este programa era asegurar la estabilidad monetaria, amenazada a juicio del BCE por una tasa de inflación señaladamente inferior al objetivo del 2% anual (se sustenta, pues, en que existía un riesgo de deflación). Varios litigantes recurren ante el Tribunal Constitucional Alemán, considerando que el programa no sólo implica el ejercicio de competencias que no son propias de la Unión Europea, sino que amenaza la identidad constitucional alemana, en la medida en la que achica el espacio de decisión política, la capacidad de decisión del Parlamento en materia fiscal, y al hacerlo compromete el derecho al voto, tal y como se afirma en la Ley Fundamental Alemana (Artículo 38.1). Desde la perspectiva del derecho de la Unión Europea, se arguye que el BCE excede sus competencias, de este modo lesionando el principio de atribución de las mismas (Artículo 5 TUE junto a Artículos 119 y 127 TFUE); y que, al mismo tiempo, se contraviene la prohibición de monetización de la deuda (Artículo 123 TFUE). El Tribunal Constitucional Alemán considera que existían razones para dudar tanto de la constitucionalidad como de la validez europea del programa, a raíz de lo cual plantea una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en la que se formulan las cinco preguntas siguientes: (1) ¿Infringe el QE la prohibición de financiación monetaria de la deuda pública (Artículo 123.1 TFUE), en la medida en la que (i) los detalles de las compras se anuncian por antelación, generándose certeza de que el Euro-sistema comprará los bonos?; (ii) no se publican, ni siquiera ex post, detalles acerca de los períodos de espera antes de la adquisición de los bonos (blackout periods); (ii) los bonos adquiridos no son puestos a la venta en ningún momento, sino que el BCE sigue en su posesión hasta su vencimiento; (iv) el BCE adquiere bonos con tipos negativos. (2) ¿Qué incidencia tiene sobre el respeto del 123.1 TFUE que las condiciones iniciales exigidas para la compra de bonos se hayan relajado a la vista de la escasez de bonos susceptibles de ser adquiridos? (3) ¿En qué medida el QE excede el mandato del BCE, resultando en la invasión de las competencias en materia de política fiscal de los Estados Miembros? En particular, a la vista de: (1) la incidencia que tiene sobre las condiciones de (re)financiación de los estados, dado el volumen de las compras del BCE; (ii) cabe concluir, dado su volumen, que no sólo tiene consecuencias económicas directas, sino que persigue objetivos de política económica; (tii) dados sus fortísimos efectos sobre la política económica, no es un programa proporcionado; (iv) no se detallan de forma suficientemente precisa las razones del programa, por lo que no es posible determinar su proporcionalidad y necesidad a lo largo de su período de ejecución. (4) ¿Ha de concluirse que el volumen y la duración del programa inciden sobre la necesidad y proporcionalidad del mismo? (5) ¿En qué medida el programa implica compartir riesgos, en violación de lo establecido en el Artículo 125 TFUE, lo que puede conducir a hacer necesaria la recapitalización del banco central con fondos procedentes del presupuesto estatal? Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Los jueces de Luxemburgo articularon su respuesta a las cuestiones planteadas por los magistrados de Karlsruhe en torno a seis puntos: (1) la motivación de las decisiones del BCE; (2) la medida en la que las decisiones lo eran de política monetaria y no económica; (3) el respeto de la prohibición de financiación monetaria; (4) el grado en el que se neutralizaba la incitación a aplicar una política presupuestaria sana; (5) la tenencia de los bonos hasta su vencimiento y la adquisición de bonos con rendimiento negativo; (6) la condivisión de pérdidas a resultas del programa.

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TABLA 27: Weiss (Asunto C-493/17, Sentencia de 11 de diciembre de 2018; Sentencia del Tribunal Constitucional Alemán, de 5 de mayo de 2020) (1) En lo que atañe a la motivación de las decisiones del BCE, el TJUE considera como relevante no sólo las razones manifestadas en la Decisión 2015/774 y sucesivas (fundamento del QE), sino también los documentos publicados por el BCE, las notas de prensa, las declaraciones del Presidente del BCE, las respuestas a la prensa y los informes de reuniones sobre política monetaria de la BCE, así como el Boletín Económico del BCE. La motivación es de especial importancia dado el gran margen de apreciación de que goza el banco ($30), pero no ha lugar a una motivación específica para cada una de las decisiones técnicas (832), ni se exige exhaustividad (831). En este sentido, da especial importancia al hecho de que existiese un riesgo cierto de deflación, que amenazaba por tanto la estabilidad monetaria. (2) Por lo que se refiere al encaje de las medidas en el “mandato” del BCE, el TJUE reitera sus consideraciones acerca de cómo haya de definirse la política monetaria a la luz de los Tratados, al tiempo que, siguiendo lo sugerido por el Abogado General Cruz en Gauweller, insiste en que no hay ni puede haber una separación absoluta entre la política económica y la política monetaria ($60). De ese modo, la cuestión debe ser encarada mediante la determinación de la necesidad y proporcionalidad del programa, no mediante la interpretación de la extensión de un determinado título competencial. Y rechaza que el hecho de que la medida tenga efectos indirectos previsibles al inicio del programa, que pueden ser perseguidos mediante medidas de política económica, requiera caracterizar al programa como propio del ámbito de la política económica (862). Y ello porque toda medida de política monetaria, necesariamente, influye sobre los tipos de interés, con lo que afecta las condiciones de financiación de estados, empresas y particulares ($64). Las medidas adoptadas son idóneas y no sobrepasan los límites de lo necesario, ya que existía un serio riesgo de deflación (874); la práctica de otros bancos centrales muestra que el “quantitative easing” puede ser efectivo (877); el programa no tiene carácter selectivo, por lo que excluye efectos distintos a favorecer de forma homogénea la inflación ($82); se aplican criterios selectivos respecto a los activos que se adquieren (883), el programa tiene carácter temporal (884) y hay límites precisos, entre ellos, los límites de compra por emisión y por emisor (33% en ambos casos) (889) y la limitación de los riesgos a la propia jurisdicción de cada banco central nacional ($96). El Tribunal concluye que no sólo el BCE debe disponer un amplio “margen de apreciación” (891), sino que hizo uso del mismo para evitar efectos desproporcionados (893). (3) En lo que corresponde a la financiación monetaria, el TJUE destaca que no sólo se trata de una medida formalmente conforme con las normas que gobiernan la actuación del BCE, al tratarse un programa de compras de bonos en mercados secundarios ($104), sino que los operadores privados no tienen en ningún momento la certeza de que el BCE y/o los bancos centrales nacionales adquirirán los bonos, por lo que se exponen al riesgo de que tal no sea el caso (8109, 8125), por lo que no ha lugar a considerar lo hecho como equivalente funcional de la asistencia financiera (8104). Ciertamente hay certeza acerca de los importes mensuales de activos que serán adquiridos, sobre el reparto entre bancos centrales, y sobre los criterios de admisibilidad ($112), pero al mismo tiempo (1) hay un período de bloqueo, que no se hace público ni siquiera ex post, y se adquieren bonos también meses o años después de su emisión; (2) la cantidad de bonos públicos que se adquiere está supeditada a cuantos sean los bonos privados que se compren; (3) la clave de reparto no determina necesariamente las compras efectivas; (4) se ha diversificado el conjunto de bonos que pueden adquirirse, incluyendo los de autoridades regionales y locales; (5) se aplican los dos límites del 33% (emisión y emisor). (4) En lo que concierne a la neutralización de la incitación a aplicar una política presupuestaria sana, el TJUE comienza recordando que todas las medidas de política monetaria inciden sobre las condiciones de financiación de los estados (8131); la exigencia derivada del 123.1 TFUE debe entenderse implica que los Estados tengan la certeza de que, en caso de déficit, se verán obligados a buscar la financiación en los mercados ($132, 8141). Esencial en tal sentido es que el programa esté limitado en el tiempo (deberá cesar cuando se haya conjurado el riesgo de deflación, 88133-134), a que el BCE pueda revender los bonos en cualquier momento atendiendo a la “actitud” de los Estados Miembros, y a que las compras sean limitadas, por lo que en lo esencial, los estados deben seguir recurriendo a la financiación de los mercados (8141). (5) En lo referente a la tenencia de bonos hasta el vencimiento y los bonos de rendimiento negativo, el TJUE se limita a indicar que en ambos casos no hay indicación o prohibición expresa en las normas que gobiernan al BCE, y que ambas medidas son necesarias para el adecuado desenvolvimiento del programa.

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TABLA 27: Weiss (Asunto C-493/17, Sentencia de 11 de diciembre de 2018; Sentencia del Tribunal Constitucional Alemán, de 5 de mayo de 2020) (6) Finalmente, la cuestión de la distribución de pérdidas entre bancos centrales nacionales se considera una cuestión esencialmente hipotética, dado que las únicas en relación con las que hay condivisión de riesgos son las derivadas de los bonos emitidos por instituciones internacionales. Sentencia del Tribunal Constitucional Alemán

Resuelta la cuestión prejudicial, el Tribunal Constitucional Alemán dictó sentencia en el caso Weiss rechazando lo establecido por los magistrados de Luxemburgo. Pese a que los jueces de Karlsruhe reconocieron que, en principio, deben respetar las decisiones del TJUE, en este caso no se deban las condiciones para ello, ya que la sentencia era “infundada” (8117), en la medida en la que en la elaboración de la misma no se siguieron los principios metodológicos correctos, por lo que el fallo no es comprensible, sino objetivamente arbitrario ($118 en relación con 8112), excediendo además todo margen de error posible. La crítica fundamental concierne el modo y manera en que se emplea el principio de proporcionalidad para determinar si (1) el programa de QEÉ excede el ámbito de la política monetaria y, por tanto, (2) implica una financiación monetaria de los Tesoros nacionales. Los magistrados de Karlsruhe reprochan al TJUE decidir de forma abstracta, sin tener en cuenta los efectos conocidos y previstos del programa (reducidos a la condición de efectos secundarios e indirectos), que la actuación del Sistema Europeo de Bancos Centrales es idónea, necesaria y proporcionada (88118-135, especialmente 9134; también 8140). El reproche parece ser doble. De una parte, no tener en cuenta la finalidad protectora de las competencias nacionales y de los principios básicos de la constitución económica de la Unión que cumple la división del ámbito de la política económica del propio de la política monetaria (89141-2, 8161). De otra, reducir el juicio de proporcionalidad a una mera formalidad, que sirve solo a crear una apariencia de legitimidad del programa de QE. Y es que sin tener en cuenta las circunstancias fácticas concretas, no hay posibilidad material de ponderar, y por tanto, el juicio de proporcionalidad pierde su sentido (8176). A ello se une que tal modo de proceder, en relación con una estructura institucional que ejerce poderes fundamentales, pero no cuenta con una base de legitimación democrática, sino epistocrática ($143, en relación con 895), crea las condiciones para que no sólo se vean lesionadas las competencias de los estados en materia de política económica, sino que la misma sea decidida de acuerdo con criterios funcionales, socavando el principio democrático (8158). Dado que la decisión del TJUE no puede ser aceptada por el Tribunal Constitucional Alemán, éste se ve obligado a proceder a controlar por sí mismo el ajuste del programa del BCE a un doble parámetro: el propio del derecho de la Unión Europea y el del derecho constitucional alemán (de este modo, es importante notarlo, los jueces de Karlsruhe reafirman su condición de intérpretes subsidiarios del derecho de la Unión Europea). El Tribunal Constitucional Alemán concluye que hay indicios de que el QE exceda el ámbito de la política monetaria del BCE, pero no los hay (al menos no de suficiente peso) para considerar que se produzca una financiación monetaria de los Estados. En relación con la primera cuestión, el Tribunal Constitucional Alemán insiste en la necesidad de distinguir netamente entre política monetaria y política económica, pero sitúa el centro de su análisis en la determinación de si los efectos económicos del programa son idóneos, necesarios y proporcionados. Resultan decisivas la duración del programa (más de tres años de compras, reanudadas poco antes del fallo) y la cantidad de deuda pública adquirida (más de 2 billones de euros), que influyen sobre la proporcionalidad en sentido estricto del QE (8169, 9175), en la medida en la que el BCE hace uso de instrumentos que pueden conducir a que la política monetaria condicione o sustituya a la política fiscal (8171 predominio monetario), con la consecuencia, entre otras, de hacer innecesaria la “sana política presupuestaria” (9170) y la de distorsionar los incentivos inherentes al funcionamiento de los mercados (8174).

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TABLA 27: Weiss (Asunto C-493/17, Sentencia de 11 de diciembre de 2018; Sentencia del Tribunal Constitucional Alemán, de 5 de mayo de 2020) A una conclusión un tanto distinta llega el Tribunal Constitucional Alemán en lo que concierne a la financiación monetaria de los estados. Pese a la existencia de razones para dudar que algunos de los mecanismos enunciados por el TJUE preserven los incentivos para aplicar una política presupuestaria sana (por ejemplo, en el caso del período de bloqueo, 9187, 891 o de la tenencia de los bonos hasta su madurez, con recompra de nuevos activos al vencimiento, 8192, sin que exista ninguna exit strategy), el Tribunal de Karlsrhue concluye que las garantías que existen (incluida la compra según la clave de participación en el capital del BCE, 8203 o la limitación del 33% por emisión y emisor, 8201) son suficientes para garantizar que los Estados siguen dependiendo, en lo esencial, de la financiación de los mercados, aunque cuanto mayor es el volumen de bonos que tienen los bancos centrales, mayores son los riesgos (8211), lo que hace imperativa una “exit strategy” (8212). La parte operativa de la sentencia se dirige tanto a las instituciones alemanas, principalmente al parlamento y al gobierno, como, y esto es quizás la parte más peculiar desde una perspectiva constitucional, al Banco Central Europeo. A este último se requiere para que, en un plazo de tres meses, produzca, sustentándose en razones, un análisis de la proporcionalidad del QE (9179, 8231). Gobierno y parlamento deben tomar las medidas necesarias para reconducir la situación, algo que teóricamente pueden hacer mediante la transferencia de competencias a la UE (cosa no sólo políticamente compleja, pero constitucionalmente problemática, en la medida en la que pueda tocarse el núcleo “intangible” de la Ley Fundamental Alemana), la rescisión de los actos de dudosa constitucionalidad o la toma de decisiones que limiten su impacto doméstico. Pero el papel clave corresponde al Bundesbank. En el caso de que el BCE no produzca el análisis de proporcionalidad, o éste no sea satisfactorio, deberá dejar de participar en el programa QE y proceder a liquidar ordenadamente la deuda pública que posea (8235).

2.2. Competencia en materia de política monetaria El Tratado de la Unión Europea asigna de forma exclusiva la titularidad del poder monetario al Sistema Europeo de Bancos Centrales (artículo 127.2 TFUE), en cuya cúspide se encuentra el Banco Central Europeo (artículo 129.1 TFUE). Los bancos centrales nacionales y el Banco Central Europeo ejercen sus funciones con plena independencia (artículos 130, 131, 238.2 TFFUE).

De hecho, la lectura sistemática de los Tratados fundamentales de la Unión Europea pone de relieve la estrecha asociación entre el objetivo de estabilidad en los precios (asignado tanto a la política monetaria, artículo 119.2 TFUE, como a la institución al cargo de la misma, artículos 127.1 y 282.2 TFUE) y la independencia del Sistema Europeo de Bancos Centrales Europeos. El conjunto de garantías y disposiciones normativas que garantizan la independencia de los bancos centrales pueden ser representadas como dos muros de separación. e El primero de ellos se levanta entre el Sistema Europeo de Bancos Centrales (que incluye al Banco Central Europeo y a los bancos centrales nacionales) y los órganos políticos y representativos tanto de la Unión Europea como de los Estados Miembros. El objetivo manifiesto es el de despolitizar la ejecución de la política monetaria. Los principales ladrillos que forman este primer muro son: (1) los criterios de designación

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de los miembros de los consejos de gobierno del Banco Central Europeo

(Artículo 238.2 TIFUE, artículo 131 TFUE, artículo 11.2 de los Estatutos del SEC y del BEC); (2) la garantía de no interferencia por parte de la

Unión Europea o de los estados miembros en las decisiones del Sistema Europeo de Bancos Centrales (artículo 130 TFUE, Artículo 7 de los Estatutos del SEBC y del BCE); (3) la garantía de que, salvo que concurran circunstancias completamente extraordinarias, no será posible remover

a los miembros de los consejos de gobierno de los bancos centrales de sus cargos; y que para ello será necesario que se pronuncie el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Artículo 11.4 de los Estatutos del SEBC y del BCE) (véanse los asuntos acumulados C-202/18 y C-238/18 RimsKuiXs);

(4) la prohibición absoluta de financiación de la Unión Europea o de los estados miembros por parte del Banco Central (o, dicho de otra forma, la prohibición de que el banco central opere como prestamista de último recurso de la Unión Europea o de sus estados miembros y, al hacerlo, monetice la deuda pública) (art. 123.1 TFUE).

e El segundo muro divide al Banco Central del sistema bancario, con el objetivo de garantizar que la política monetaria atiende al interés general y no al de los principales accionistas de las instituciones financieras. Este muro de separación se articulaba inicialmente mediante la separación institucional y funcional de la política monetaria y la supervisión micro-prudencial de las instituciones financieras (que quedaba en manos de los órganos nacionales designados a tal efecto), y ahora mediante la distinción institucional y funcional de los “brazos” monetario y supervisor del Banco Central Europeo. Dicho en otros términos, la unión bancaria parcial acordada en 2013 (y muy especialmente el Sistema Único de Supervisión) ha obligado a una reconfiguración jurídica del muro de separación entre Banco Central y sistema bancario, en forma de una separación interna en el Banco Central entre la estructura institucional y los procesos de toma de decisiones monetarios y la estructura institucional y los procesos de toma de decisiones relativos a la supervisión microprudencial. A ello se une que las operaciones masivas de refinanciación de las instituciones financieras por períodos crecientes y con garantías

cada vez menos exigentes, O lo que es lo mismo, la llamada política monetaria no convencional prodigada desde finales de 2007, abrió varios boquetes en el segundo muro de separación. Aunque en las últimas décadas, muy especialmente en Europa, el problema de la independencia de los bancos centrales haya sido analizado y debatido preferentemente en lo que concierne a la independencia de los actores políticos, la trayectoria histórica de los bancos centrales, de su creación y consolidación, pone de relieve que la relación entre banco central e instituciones financieras privadas es aún más compleja. Y ello en la medida en la que la inmensa mayoría de los bancos centra-

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les nacen como instituciones financieras cuyo capital está en manos de accionistas privados. Es la inestabilidad intrínseca a un sistema financiero en el que todos los bancos emiten su propia moneda y en el que la liquidez de cada institución depende de sus propios recursos lo que genera una dinámica en la que uno de los bancos privados asume la función de prestamista de último recurso y emisor privilegiado, cuando no exclusivo, de moneda. El control público de los bancos privados que desempeñaban tales funciones se va afirmando a lo largo del siglo XX. Es sólo tras la Segunda Guerra Mundial que se generaliza el modelo de banco central plenamente público, en tanto que institución de plena propiedad y control del estado, parte de la estructura institucional del estado (aunque haya sido durante mucho tiempo ignorado o relegado en los estudios de derecho constitucional y de teoría del estado). Ello no ha sido óbice para que en algunos estados europeos (señaladamente en el caso italiano) la titularidad formal de las acciones del banco central quedase en manos de las instituciones financieras. Tal cosa fue durante mucho tiempo vista como una mera curiosidad histórica en la medida en la que la legislación italiana reducía a la insignificancia tanto la capacidad de los accionistas privados de influir sobre la política monetaria como los derechos económicos que se derivaban de la condición de accionista. A ello se unía el hecho de que la inmensa mayoría de las instituciones financieras titulares de las acciones habían pasado a ser instituciones de titularidad pública. La privatización en masa de los bancos italianos durante los años noventa y la reciente revalorización de las acciones del Banco de Italia, y la casi completa eliminación de las restricciones al reparto de los beneficios, en parte derivados del derecho de emisión de moneda, han aumentado el poder que los accionistas privados ejercen sobre el Banco de Italia. El hecho de que forma simultánea el Banco Central Europeo haya sido designado como supervisor micro-prudencial de las instituciones financieras de la Eurozona, italianas incluidas, genera un fortísimo aunque por el momento potencial conflicto de intereses.

2.3. Instrumentos principales de política monetaria Para la ejecución de la política monetaria europea, el BCE fija un tipo de interés, y se vale de diversos instrumentos para asegurarse de que ese tipo de interés sirve de referencia al conjunto de los operadores económicos. Si los instrumentos de política monetaria son eficaces las decisiones sobre el tipo de interés tomadas por el Banco Central se transmiten a la actividad económica. Es por ello que en la jerga monetaria, popularizada durante la crisis, se considera que la efectividad de la política monetaria depende del adecuado funcionamiento de los mecanismos de transmisión de la política monetaria. El objetivo estratégico del BCE es influir sobre el tipo de interés a un día vigente en el mercado interbancario (es decir, el tipo de interés al que se prestan los bancos a un día), denominado EONIA. Ello en la medida en la que ese tipo de interés es el que a su vez determina los tipos de interés que rigen los préstamos a empresas y particulares (entre ellos, el Euribor). Dicho de forma breve, si el BCE consigue que el EONIA siga el paso marcado por sus tipos de referencia habrá conseguido que el conjunto de las decisiones crediticias queden determinadas por los tipos establecidos por el BCE.

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Hasta el inicio de las crisis de 2007, el Banco Central Europeo se valía de tres instrumentos principales para garantizar que el tipo de interés fijado por el BCE influyese decisivamente sobre la actividad de crédito en la Eurozona: e los niveles de reservas mínimas, o lo que es lo mismo, la cuantía obligatoria de los depósitos que las instituciones financieras han de realizar en los bancos centrales nacionales, y que el BCE fija de forma que los bancos hayan de asegurar una parte de su liquidez recurriendo al BCE (garantizando la influencia del tipo de referencia); e las facilidades permanentes, que permitían a las instituciones financieras tomar prestado o depositar a un día en el BCE a tipos de interés marglnalmente punitivos; a través de las facilidades permanentes el BCE fija un techo y un suelo al mercado interbancario a un día (en la medida en la que si la oferta y demanda interbancaria opera en condiciones peores a las ofertadas por el BCE, las instituciones financieras pueden recurrir a éste);

e las operaciones de mercado abierto, mediante las que el BCE ofrece liquidez a las instituciones financieras que puedan presentar como contrapartida garantías de calidad, y mediante las que el BCE puede controlar la liquidez de las instituciones financieras, influyendo al alza o a la baja los tipos de interés; de entre las múltiples operaciones de mercado abierto, las más frecuentes eran las que se realizaban con periodicidad semanal con vencimiento a dos semanas, y las mensuales con vencimiento a tres meses. Las subastas solían organizarse de modo que el tipo de interés fuese resultado de la puja entre las instituciones financieras por la liquidez.

Tras el inicio de las crisis, el Banco Central Europeo se ha valido de varios instrumentos generalmente denominados como xo convencionales o heterodoxos, el uso de los cuales se ha justificado en nombre

mecanismo de transmisión de la política monetaria.

de la reparación del

Siete son los fundamentales:

e Las operaciones de refinanciación no convencionales en las que a) se ofrecía refinanciación por períodos atípicamente largos (hasta tres años en el caso de las operaciones de refinanciación a tres años de diciembre de 2011 y febrero de 2012); b) se rebajan drásticamente los criterios de admisión de garantías y contrapartidas; c) se ofertaba un tipo de interés fijo (y notablemente bajo). e Los programas de adquisición de bonos cubiertos. e El programa de Mercado de Valores (y el de operaciones monetarias sobre títulos) mediante el cual el Banco Central Europeo ha adquirido en los mercados secundarios de deuda pública cantidades relevantes de los títu-

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los de varios países que experimentaban crisis fiscales agudas; la adquisición de estos títulos se justificó en la medida en la que las dudas acerca de la irreversibilidad de la unión monetaria provocaban una divergencia estructural de los tipos de interés entre los países que se creía seguirían en la Eurozona o aquellos que la abandonarían; la adquisición de deuda de esos países permitía al BCE enviar una señal clara acerca de la irreversibilidad de la Eurozona, lo que coadyuvaría a la recomposición de los mecanismos de transmisión de la política monetaria en la Eurozona en su conjunto.

e El programa de adquisición de valores respaldados por activos y el tercer programa de adquisición de bonos cubiertos (septiembre de 2014). e El programa de compra de valores del sector público (iniciado en marzo de 2015), habitualmente referido como “quantitative easing”, concluido en diciembre de 2018; seguido por un segundo programa de compra de activos iniciado en septiembre de 2019 (“quantitative easing 2”) e El “pandemic emergency purchase programme” (PEPP) iniciado en marzo de 2020 en respuesta a la crisis del coronavirus, cuya principal novedad es que el BCE no debe mantener la ratio de compra de activos entre estados, de modo que son posibles compras asimétricas e El “pandemic emergency longer-term refinancing operations” (PELTRO), anunciado el 30 de abril de 2020, mediante el que se reanuda la refinanciación a largo plazo de las entidades financieras, a tipos de interés negativos.

2.4. ¿Un Banco Central Europeo mutante? El modelo de banco central reflejado en el Tratado de Maastricht, que combinaba la plena independencia del Banco Central Europeo con un mandato claro y un ámbito competencial cuidadosamente delimitado (necesariamente constreñido por la limitada legitimidad de la institución) se ha visto profundamente alterado por la mutación del derecho fundamental de la Unión Europea desencadenada por el gobierno de las crisis iniciadas en el 2007. Y muy especialmente por la multiplicación de los instrumentos a través de los cuales el Banco Central Europeo ejecuta su política monetaria, en los términos que acaban de verse. En primer lugar, el Banco Central Europeo ha actuado desde 2007 como prestamista de último recurso de las instituciones financieras, muy especialmente a través de las operaciones de refinanciación no convencionales. Esta re-

lación rompe con el muro de separación entre BCE e instituciones financieras,

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dado que la solvencia del BCE puede verse puesta en entredicho si las garantías prestadas por las instituciones financieras resultan ser inadecuadas. El modo y manera en que se ha inyectado liquidez (en cantidades esencialmente ilimitadas, por períodos muy largos — de hasta tres años — y contra garantías débiles) es difícil de reconciliar con los principios que según el artículo 127 TTFUE deben regir la actuación del BCE (que debe actuar “con arreglo al principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia, fomentando una eficiente asignación de recursos de conformidad con los principios expuestos en el artículo 119 [TFUE]”). En segundo lugar, el Banco Central Europeo ha desempeñado, directa o indirectamente, el papel de comprador de último recurso, aunque condicionado, de la deuda pública de los Estados de la Eurozona. Indirectamente a través de las operaciones no convencionales de refinanciación de las instituciones financieras, en la medida en la que dadas las condiciones y circunstancias en las que se producían las mismas, era más que probable que una parte considerable de la liquidez inyectada fuese reinvertida en deuda pública de los estados en los que las instituciones financieras se encuentran establecidas. Y directamente a través del programa de mercado de valores (y de la perspectiva de eventual formalización y activación del programa de operaciones monetarias sobre títulos). Si bien en ambos casos sigue excluyéndose la financiación directa e inmediata de los estados, la compra de sus títulos en los mercados secundarios, especialmente en momentos en los que los mercados exigen altos tipos de interés a los estados, contribuye a facilitar drásticamente el acceso de éstos al crédito. Y la secuencia temporal en la que estas medidas han sido adoptadas es difícil de reconciliar con la afirmación de que las mismas traen causa del objetivo de garantizar que persisten las condiciones necesarias para asegurar la adecuada transmisión de la política monetaria. Las intervenciones del BCE parecen estar claramente acompasadas a las decisiones políticas de gestión de las crisis de la Eurozona (algo que es muy claro en lo que concierne a los programas de mercado de valores y de operaciones monetarias sobre títulos). En tercer lugar, la política monetaria del BCE ha terminado por flexibilizarse (especialmente a través del programa de adquisición de valores públicos) en un intento de compensar la rigidez que, como respuesta a la crisis, fue impuesta sobre el marco normativo que sujeta a la política fiscal (a lo que volveremos en el siguiente apartado). Ejemplo de ello son los programas QE, QE-2 y PEPP, con claros y evidentes efectos fiscales. Además, la pretendida independencia del BCE se ha visto puesta en cuestión por la erosión de los dos muros de contención descritos anteriormente. De una parte, por el hecho de que el BCE sea uno de los tres componentes de la llamada “troika” que no sólo supervisa la ejecución de los programas a los que se condiciona la ayuda financiera, sino que periódicamente ajusta el contenido sustantivo de los mismos. La participación del Banco Central en la troika pone

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en cuestión la independencia del BCE, en la medida en la que existe un claro riesgo de que el Banco Central se convierta en agente de los estados acreedores, afecte de forma directa las decisiones de política económica y social de los países deudores, y en general, desarrolle y robustezca preferencias en ámbitos competenciales que deben serle ajenos. Aunque de forma muy limitada, en las Conclusiones del Abogado General Cruz Villallón en el caso Gauwetler (tabla 26) se suscitan dudas acerca de la compatibilidad de las distintas funciones que desempeñe el BCE en relación con los países que reciben asistencia financiera. El debilitamiento del segundo muro resulta de la asunción de competencias sobre la supervisión prudencial de las instituciones financieras tras la crisis económica en el marco de la unión bancaria (sobre la que volvemos en el sigulente apartado). La solución al riesgo de conflicto de intereses que representa aunar la gestión de una política monetaria pretendidamente independiente y la supervisión prudencial se ha resuelto mediante la traslación de ese muro de contención al interior del propio BCE, que ahora distingue de forma neta entre ambas tareas, impidiendo al menos formalmente la relación entre ambas. Finalmente, el Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo ha manifestado su convicción de que la institución debe prestar plena atención a las consecuencias que el cambio climático y la descarbonización deben tener para el diseño y la ejecución de la política monetaria (Declaración sobre la estrategia de política monetaria del BCE). No cabe ninguna duda de que la lucha contra el cambio climático es una prioridad política de la Unión Europea y de sus estados miembros. Pero también es cierto que la multiplicación de los objetivos que deben ser perseguidos a través de la política monetaria hace ineludible el juicio discrecional, en tanto en cuanto es ineludible que los distintos fines entren en conflicto frecuentemente. Ello revela una vez más los límites no sólo normativos sino funcionales del diseño institucional del Sistema Europeo de Bancos Centrales, en tanto en cuanto resulta muy difícil conciliar el ejercicio del “juicio discrecional” con la “independencia” del proceso político democrático.

3. Supervisión prudencial del sistema financiero (macro) y de las entidades financieras (micro) Una de las primeras reformas estructurales adoptadas a raíz de las crisis

iniciadas en 2007 fue la creación, en 2010, de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (Reglamento 1092/2010), que tiene como misión la supervisión

“macro-prudencial” del sistema financiero europeo, o lo que es lo mismo, la prevención, detección y eliminación de los “riesgos sistémicos” (Artículo 3.1 del citado Reglamento). El legislador comunitario define estos últimos como los riesgos de “perturbación del sistema financiero, que pueden tener repercusiones negativas graves sobre el mercado interior y la economía real” (Artículo

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2c del citado Reglamento). Del mero hecho de que a la supervisión micro-prudencial de las instituciones financieras (la supervisión clásica al detalle, banco a banco) deba unirse una supervisión del sistema financiero en su conjunto (al nivel macro) se deriva que los riesgos sistémicos son aquellos que se dan incluso cuando todas las instituciones financieras actúan de forma adecuada cuando la prudencia se determina individualmente. O lo que es lo mismo, el reconocimiento de la existencia de los riesgos sistémicos implica conceder que el hecho de que las decisiones financieras sean prudentes a escala individual no garantiza que lo sean de forma agregada. En términos constitucionales, el ejercicio de las libertades económicas (y señaladamente la libre circulación de capitales) puede subvertir la estabilidad financiera y, por tanto, esta última constituye una condición previa necesaria para la propia libre circulación de capitales. Al reconocerse que para prevenir los desastres financieros es necesario crear una estructura institucional pública, se está introduciendo una nueva causa de limitación de las libertades económicas (y de la integración económica en el mercado único) y se está aceptando que la integración financiera, por sí misma, puede aumentar, no disminuir, la inestabilidad financiera.

Para ser efectiva, la supervisión macro-prudencial ha de sustentarse en el conocimiento empírico del funcionamiento de las entidades financieras; al tiempo que la decisión de emitir o no un aviso de riesgo sistémico implica un juicio prudencial complejo. Es por ello que en cierta medida el papel del Banco Central en la detección y prevención de riesgos sistémicos debilita el doble muro de separación entre banco central, estados y sistema financiero. Una de las decisiones fundamentales en el proceso de reconfiguración del derecho constitucional económico de la Unión Europea tras las crisis ha sido la transferencia de la competencia en materia de supervisión micro-prudencial

de las instituciones financieras al Banco Central Europeo, en lo concerniente a las entidades financieras significativas (por su tamaño a escala europea o en relación a la economía de alguno de los Estados Miembros) (Reglamento 1024/2013). Esta supervisión, que está atribuida al Mecanismo Único de Supervisión, con sede en el BCE, y la eventual resolución de determinadas entidades financieras (conforme al Reglamento 806/2014), competencia del Mecanismo

Único de Resolución, conforman los pilares básicos en el plano institucional de lo que se ha dado en denominar “Unión Bancaria”. En particular, el Mecanismo Único de Resolución supone un cambio drástico en el espíritu de la unión económica y monetaria, pues presupone que serán los accionistas y el propio

sector financiero, y no las autoridades públicas, quienes habrán de hacerse eradualmente responsables del devenir de la institución financiera quebrada. Se crea, a tal fin, un Fondo Único de Resolución financiado mediante aportaciones del sector privado que, debido al carácter inevitablemente redistributivo que conlleva la asignación de recursos en caso de quiebra bancaria, sólo ha podido acordarse como tratado internacional (Acuerdo sobre la Transferen-

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cia y Mutualización de las aportaciones al Fondo Único de Resolución). Las decisiones de resolución de una entidad bancaria son adoptadas por la Junta Única de Resolución, una agencia creada en el seno del Mecanismo Único de Resolución que coordina la actividad de las autoridades nacionales encargadas de la resolución de instituciones financieras inviables. La primera ocasión en que se aplicó una decisión tal fue respecto del Banco Popular, objeto de litigios todavía pendientes de ser decididos por el Tribunal de Justicia. Jurídicamente, la espina dorsal de la Unión Bancaria viene determinada por el código normativo único, un conjunto extenso y detallado de Reglamentos y Directivas que regula el sector financiero en la Unión Europea, estableciendo los requisitos de capital para las instituciones financieras, garantizando la protección de los depósitos y regulando la prevención y la gestión de las quiebras bancarias. Baste mencionar que esta nueva ampliación de competencias en el ámbito de la supervisión y resolución de instituciones financieras consolida la distinción entre Estados miembros participantes en la tercera fase de la unión económica y monetaria (miembros de la Eurozona) y aquellos sometidos a una excepción. Sin embargo, la Unión Bancaria está abierta a todos los miembros de la Unión y, de hecho, Bulgaria y Croacia han firmado sendos acuerdos de colaboración estrecha con el BCE por los cuales este último supervisa sus instituciones financieras significativas. Sin embargo, ha de notarse que esta colaboración estrecha conlleva la participación de representantes de estos dos Estados miembros en los procedimientos de adopción de decisiones del BCE tan solo en calidad de observadores (es decir, sin capacidad de voto) y exclusivamente en relación a

cuestiones referentes a la supervisión financiera, por lo que se establecen mecanismos de salvaguardia en caso de que se produzcan situaciones de conflicto. El aspecto más significativo y novedoso de la Unión Bancaria es la capacidad que esta atribuye al BCE (y, por consiguiente, también al Tribunal de Justicia cuando haya de revisar la legalidad de las medidas adoptadas por aquél) de interpretar y aplicar el régimen jurídico de una jurisdicción concreta a la institución financiera objeto de escrutinio (Artículo 4.3 del Reglamento 1024/2013). Lo relevante es que los regímenes nacionales varían como resul-

tado de la distinta transposición de directivas o del diferente desarrollo de reglamentos comunitarios que cada Estado miembro haya realizado. Lo que significa que el BCE ha de supervisar las cuentas y balances de cada banco conforme a normativas diferentes, en función del país en el que cada institución financiera tenga su sede. Esto constituye una verdadera revolución en el proceso de integración, porque por vez primera instituciones de la Unión (en este caso el BCE y, llegado caso, el Tribunal de Justicia) interpretan y aplican el derecho nacional. Sin embargo, esta novedad plantea nuevos interrogantes, porque la interpretación del BCE y del Tribunal no tiene por qué ser coincidente con la que hagan los tribunales nacionales. El Tribunal de Justicia ha recurrido al

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principio de lealtad institucional (Artículo 4.3 TUE), que informa la participación de los estados miembros en el proceso de integración, para justificar la prevalencia de su interpretación sobre la de los tribunales nacionales en el primer caso en el que se le presentó un conflicto tal. El asunto objeto de litigio había sido considerado res judicata conforme al derecho nacional italiano, pero en aras de garantizar la efectividad del derecho de la Unión el ordenamiento comunitario le reconoció un estatus todavía revisable por las instituciones de la Unión (asunto C-219/17 Berlusconi y Fininvest).

4. Políticas fiscal y macroeconómica Las políticas fiscal y macroeconómica en la unión económica y monetaria se estructuran en torno a dos principios básicos que distan de ser obviamente armónicos.

e Por una parte, las políticas fiscal y macroeconómica son competencia de los Estados Miembros, lo que implica la responsabilidad exclusiva y no transferible de cada estado sobre sus finanzas públicas (125 T'FUE). e Por otra parte, los estados deben considerar “sus políticas económicas con vistas a contribuir a la realización de los objetivos de la Unión” (artículo 120.1 TFUE) y diseñar y ejecutar las mismas teniendo en cuenta que

constituyen “una cuestión de interés común” (artículo 121.1 'TFUE); de

ello deriva la obligación de la coordinación de las políticas nacionales (artículo 121.1 TIFUE) en el marco de límites sustantivos y procesales a las políticas nacionales.

Este apartado se estructura en cuatro sub-apartados: (A) normas sustanti-

vas (incluidas las reglas fiscales, las excepciones a las mismas, y los indicadores de desequilibrio macro-económico); (B) normas de supervisión y coordinación

presupuestaria; (C) normas de vigilancia y sanción de la ejecución presupues-

taria y del mantenimiento del equilibrio macroeconómico; (D) modificaciones en la estructura institucional. 4.1. Normas

sustantivas

4.1.1. Política fiscal Los Estados Miembros son competentes para definir su política económica, en particular su política fiscal y social. Deben hacerlo, no obstante, en el marco que define, mediante una combinación de normas sustantivas y procesales, el derecho de la Unión Europea.

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En primer lugar, los estados son autónomos, no independientes, en la definición de su política económica. En el artículo 121.1 FUE se afirma que “Los Estados Miembros considerarán sus políticas económicas como una cuestión

de interés común”. Mientras que en el artículo 120 se sostiene que “los Estados Miembros llevarán a cabo sus políticas económicas con vistas a contribuir a la realización de los objetivos de la Unión” y, lo que es aún más decisivo, “en el marco de las orientaciones generales contempladas en el apartado 2 del artículo 121”. Orientaciones decididas colectivamente en el Consejo a propuesta de la Comisión y que están orientadas a coordinar las políticas macroeconómicas y estructurales de los Estados Miembros. El TFUE prevé un mecanismo de supervisión multilateral de que los estados cumplen con esta exigencia, asignando a la Comisión la función de vigilar que los estados no contradigan las orientaciones, o que mediante una política “divergente” pongan en peligro el correcto funcionamiento de la unión económica y monetaria (artículo 121. 4 T'FUE).

En segundo lugar, los Estados Miembros deben insertar en su derecho constitucional (bien sea en la propia constitución o en normas de relevancia y dignidad constitucionales) el principio de estabilidad presupuestaria. Esto es así en virtud del Artículo 3.2 del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (tratado intergubernamental que complementa el contenido material de los Tratados Europeos), y que altera el sentido del artículo 126.1 'TFUE, que se limita a exigir que los estados eviten “déficits públicos excesivos”. El propio Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza prevé que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea controle que las normas nacionales son adecuadas a este efecto (Artículo 8.2).

Durante muchos años, tan solo la Constitución Polaca (tras su reforma en 1997) contenía una regla fiscal. El artículo 216 de la ley fundamental de Polonia fijaba un techo al stock de deuda pública del 60% del PIB. Tras un largo debate, el Artículo 109 de la Ley Fundamental Alemana se modificó insertándose una regla fiscal que limita el déficit anual al 0.35% del PIB, al tiempo que obliga a las regiones alemanas (los lánder) a equilibrar sus presupuestos. La nueva (y muy polémica) Constitución de Hungría fija un techo del 50% al stock de deuda y obliga al Parlamento a equilibrar el presupuesto anual una vez que se supera ese umbral (artículo 36 de la Constitución), al tiempo que confía a una agencia independiente, el “Consejo Fiscal”, la vigilancia del cumplimiento de la regla fiscal. Bajo una fuerte presión política y financiera, el Parlamento español reformó el Artículo 135 de la Constitución con el objeto de introducir una regla fiscal semejante a la alemana y afirmar la prioridad absoluta del pago de principal e intereses de la deuda sobre cualquier otra obligación del estado. En aplicación del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza, y en medio de una emergencia financiera, Italia (artículo 81 de la Constitución) y Eslovenia (artículo 148 de la Constitución) modificaron sus leyes fundamentales en el mismo sentido.

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En tercer lugar, el marco concreto de la política fiscal de los Estados de la zona monetaria europea está compuesto por las reglas fiscales o indicadores numéricos que delimitan los márgenes dentro de los cuales deben moverse las finanzas públicas, sustanciados en una serie de normas conocidas bajo el nombre de Pacto de Estabilidad y Crecimiento. e Un primer conjunto de reglas fiscales establece los límites a los niveles de déficit anuales: (1) La regla fiscal del 3% (Artículo 126 y 140 TFUE, concretándose la cifra en el Protocolo 12 sobre procedimiento aplicable en el caso de déficit excesivo) establece un límite infranqueable a la ejecución de la política fiscal; (2) El objetivo presupuestario a medio plazo, que se fija de forma individualizada para cada estado en atención a sus

circunstancias económicas, demográficas y financieras, no puede, en el

caso de los Estados de la Eurozona, superar el 0.5% del PIB de déficit estructural del PIB (19% del PIB en el caso de los estados que hayan cumplido de forma continuada con sus objetivos fiscales) (Artículo 3.1 b y 3.1

d) del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza; Artículo 2 bis del Reglamento 1466/97); (3) La trayectoria de reducción del déficit,

que determina la evolución de las finanzas públicas que garantiza que se alcance el objetivo presupuestario a medio plazo (Artículo 5.1, segundo párrafo del Reglamento 1466/97). e Un segundo conjunto de reglas fiscales fija límites al stock de deuda acumulada: (1) Se ha mantenido el tope del 60% (Artículo 126 y 140 TFUE, concretándose la cifra en el Protocolo 12 sobre procedimiento aplicable en el caso de déficit excesivo); (2) Se ha añadido además una regla de

trayectoria de reducción de la deuda, que exige que los estados que superan el tope del 60% deban reducir todos los años un 1/20 del stock de deuda que supere la misma (Artículo 5.1 del Reglamento 1466/97 y Artículo 1.1 del Reglamento 1467/97). Ello quiere decir que un país como España, que rozaba el 100% de deuda en relación con el PIB a finales de 2019, debería haber reducido en 2020 el stock de deuda por valor del 2% del PIB, y así sucesivamente (si bien en montos lentamente decrecientes) durante los próximos veinte años (la fuerza de esta norma ha quedado en suspenso dada la activación de la cláusula general de escape del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en marzo de 2020 por mor de la pandemia). e En tercer y último lugar, los Estados de la Eurozona deben incorporar a su normativa mecanismos automáticos de corrección, O lo que es lo mis-

mo, reglas que impliquen la introducción automática de recortes en el gasto O aumentos en los tributos una vez que se manifiesten desviaciones respecto de las previsiones financieras (Artículo 3.1.e del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza y Principios comunes aplicables a los mecanismos de corrección presupuestaria, COM (2012) 342 final).

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Se trata de mecanismos estructuralmente equivalentes a los estabilizadores automáticos, pero que operan en un sentido pro-cíclico, en lugar de anti-cíclico. TABLA 28: ¿Es el concepto de déficit estructural un concepto jurídico? El concepto clave en la articulación de las reglas fiscales de la Eurozona es, desde la reforma de 2005 del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el de déficit estructural. Tal concepto de déficit no se corresponde con el déficit que efectivamente se observa, con el que resulta de la contabilidad de ingresos y gastos estatales, sino que es el resultado de determinar qué parte del déficit o del superávit cabe achacar a la fase del ciclo económico en la que se encuentra la economía, o a otros factores que afecten de forma puntual a las cuentas públicas. Para poder realizar ese cálculo, es necesario elaborar un modelo macroeconómico que nos permita determinar cuál sería el estado “normal” de esa economía. En Lla construcción de tal modelo son determinantes las premisas que se asienten. Cualquier modelo económico nacional es complejo, pero lo es aún más el de economías nacionales que en realidad son parte a todos los efectos de un área económica más amplia, la Eurozona. Dada la multitud de asunciones que han de realizarse, el margen de error en el cálculo del déficit estructural a partir del déficit contable es considerable. De hecho, si se modifica el modelo macroeconómico subyacente, los cambios pueden ser muy significativos. Valga el siguiente ejemplo. En 2008, el Fondo Monetario Internacional calculó que durante el período 2000-7, Irlanda había tenido un superávit medio de 1,3% del PIB, y España del 0,5% del PIB. En 2012 el FMI ofreció unos datos bien distintos después de modificar su modelo macroeconómico. Entonces Irlanda habría tenido un déficit medio del 2,7% PIB, y España del 1.2% PIB ¿Cabe caracterizar como regla a una norma que tiene la forma de una regla pero cuyas consecuencias jurídicas dependen de un concepto radicalmente indeterminado, es decir, del modelo macroeconómico por el que optemos?

El artículo 126.2a TFUE establece que “no se considerará que existe des-

equilibrio presupuestario” cuando el “exceso tenga un carácter excepcional y

temporal”. Tras la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 2011, dos son las circunstancias en las que puede considerarse justificado que un estado se desvíe temporalmente (pero sólo temporalmente) de su objetivo presupuestario a medio plazo (artículos 5.1, 6.3, 91.1 y 10.3 del Reglamento 1466/97 y Artículo 3.5 y 5.2 del Reglamento 1467/97): e

“una crisis económica grave en la zona Euro o en el conjunto de la Unión Europea” (la llamada “cláusula general de escape”, pensada para shocks simétricos y, de hecho, puesta en marcha a raíz de la crisis económica desatada por el COVID-19) e “un acontecimiento inusitado sobre el que el Estado miembro afectado no tenga ningún control y que tenga efectos considerables sobre la situación de su hacienda pública” (la cláusula “asimétrica de escape”, relevante cuando se producen shocks asimétricos) Es importante destacar que en ambos supuestos es necesario que la desviación no ponga en peligro la estabilidad presupuestaria a medio plazo. Cabe pues, suspender, pero no derogar las reglas fiscales que conforman el núcleo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

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De forma semejante, las desviaciones temporales de la trayectoria de reducción del déficit que traigan causa de “reformas estructurales” capaces de aumentar “el potencial de crecimiento de la economía a medio plazo” se entenderán justificadas si se mantiene un suficiente margen de seguridad respecto a la regla del déficit del 3% (Artículo 5.1 del Reglamento 1466/97). El Reglamento hace referencia expresa a las reformas del sistema de pensiones que conduzcan a “un sistema multipilar (sic) que incluya un pilar obligatorio totalmente financiado” (ídem).

Finalmente, el artículo 16.3 del Reglamento 473/2013 requería a la Comi1sión a dilucidar “las posibilidades que ofrece el marco presupuestario actual de la Unión, para encontrar un equilibrio entre las necesidades de inversión pública productiva y los objetivos de disciplina presupuestaria en la rama preventiva del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, dentro del pleno respeto a este último”.

Fruto de ello, la Comisión Europea ha publicado unas directrices (“Aprovechar al máximo la flexibilidad que ofrecen las actuales disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento”) que proponen una “interpretación flexible” de las normas en el cálculo del gasto público en inversiones, reformas estructurales y en condiciones coyunturales excepcionales. En la actualidad, la Comisión Europea está trabajando en la reforma y actualización de las reglas de política fiscal, para adaptarlas a las necesidades del modelo económico que pretende promover (en los términos de la propia institución europea, orientado a la sostenibilidad medioambiental y al pleno aprovechamiento de las oportunidades que ofrece el medio digital, sin renunciar a las posibilidades que ofrecen los nuevos instrumentos aplicados durante la reacción a la pandemia, asunto sobre el que volveremos). 4.1.2. Política macroeconómica

Los Estados Miembros están obligados a prevenir y en su caso corregir cualquier tendencia que afecte o pueda afectar negativamente al correcto funcionamiento de su economía, de la Eurozona, o de la Unión Europea en su con-

junto (Artículo 2 del Reglamento 1176/2011). En el proceso de determinación de la existencia de desequilibrios será fundamental la referencia a un conjunto de indicadores. El Reglamento describe en términos generales qué tipos de indicadores han de escogerse, menciona algunos ejemplos y asigna a la Comisión la fijación de los mismos, y de las horquillas de referencia (valores máximos y mínimos) (artículo 4.2b del Reglamento 1176/2011).

TABLA 29: Indicadores de Desequilibrios Macroeconómicos 1. Saldo de la balanza por cuenta corriente (promedio de los últimos tres años): entre -4% y +6% del PIB

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2. Diferencia entre los activos y pasivos financieros externos de un país (posición de inversión internacional neta): 39% del PIB 3. Cuota de mercado de exportación (últimos cinco años): -6% PIB 4. Coste laboral nominal unitario (en los tres últimos años): 9% 5. Tipo de cambio real efectivo en relación a 35 países (últimos tres años): +5% (zona euro), +11% (países fuera de la zona euro) 6. Deuda del sector privado: 160% PIB 7. Evolución del crédito al sector privado: +15% 8. Tasa de variación interanual de los precios de la vivienda: + 6%. 9. Deuda del sector público: 60% PIB 10. Tasa de desempleo (promedio últimos tres años): 10% población activa 11. Variación interanual de los pasivos financieros del sector financiero: 16.5%

Es significativo que uno de los principales indicadores, el de déficit o superávit por cuenta corriente, ha sido definido por la Comisión de forma marcadamente asimétrica (véase Scoreboard for the surveillance of macroeconomic imbalances, publicado como Occasional Economy Paper 92 por la Comisión Europea). Así, un déficit por cuenta corriente superior al 4% del PIB es considerado como indicador de un desequilibrio macroeconómico, mientras que en el caso de un superávit, el umbral es del 6%. Esta asimetría es especialmente problemática dado que el origen del desequilibrio no es externo a la Eurozona, sino interno a la misma. El reequilibrio de las posiciones de cuenta corriente sólo se producirá de forma estable si los países con superávit reducen el mismo. A ello se une que el superávit de uno de los estados de la Eurozona (Alemania) es prácticamente equivalente al déficit de todos los países de la periferia de la Eurozona. Superávit que durante los años de la crisis superó el umbral del 6%, situándose en el 7.4% en 2018 (tras haber rozado el 9% en 2016).

4.2. Procedimiento de supervisión y coordinación presupuestaria (el Semestre Europeo)

El llamado sexteto legislativo de 2011 y la entrada en vigor del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza han conducido a una profunda reorganización del procedimiento presupuestario en los países de la Eurozona. En primer lugar, el instrumento fundamental en la articulación de la política fiscal no es ya el presupuesto anual, sino las perspectivas presupuestarias plurianuales definidas por las llamadas “reglas fiscales numéricas” (artículos 2 y 7 de la Directiva 2011/85) y por el “objetivo presupuestario a medio plazo” (Artículos 8 y 9 de la misma Directiva). La normativa comunitaria afirma expresamente que las perspectivas presupuestarias plurianuales limitan la discrecionalidad del legislador a la hora de aprobar los presupuestos nacionales. Sólo si concurren circunstancias excepcionales y se ofrecen argumentos explícitos

y razonados es posible revisar las perspectivas presupuestarias plurianuales antes del fin del ciclo de cuatro años (Artículo 9a de la Directiva, en el mismo sentido que el párrafo 15b del preámbulo a la misma).

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En segundo lugar, el procedimiento de coordinación presupuestaria no sólo antecede a la elaboración de los presupuestos nacionales (de modo que se convierte en marco del mismo) sino que en gran medida predetermina su contenido. e El procedimiento presupuestario europeo, el llamado “Semestre Europeo”, arranca con la fijación de las orientaciones generales de política económica y de política de empleo al nivel supranacional. e Sobre la base de esas pautas se elaboran los planes nacionales de estabilidad y de convergencia, que son objeto de evaluación por parte de la Comisión y del Consejo. En el caso de que los mismos sean considerados como inadecuados, el Estado será requerido a modificarlos (Artículos 5.2 y 9.2 del texto refundido del Reglamento 1466/97). e Los planes de estabilidad y de convergencia se convierten en antecedente del presupuesto nacional. El proyecto de presupuestos ha de someterse a la opinión de Comisión y Consejo antes de ser sometido al parlamento nacional (según establece expresamente el artículo 2a bis del texto refundido del Reglamento 1466/97). Son fundamentales las “recomendaciones” que la Comisión dirige de forma específica a cada Estado Miembro. La naturaleza política, si no jurídica, de las mismas se ha visto radicalmente transformada (al menos temporalmente) por el artículo 17.3 del Reglamento 2021/241, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, en tanto en cuanto la eligibilidad de los planes nacionales de recuperación y resiliencia se sujeta a su coherencia “con los retos y prioridades específicos de cada país, determinados en el marco del Semestre Europeo, así como con los determinados en la recomendación más reciente del Consejo sobre la política económica de la zona Euro para los Estados Miembros cuya moneda es el euro”.

4.3. Supervisión, vigilancia y sanción de la ejecución de la política presupuestaria y del equilibrio macroeconómico 4.3.1. Supervisión a) Política fiscal: Alerta "Temprana La Comisión debe advertir al Estado Miembro que experimente una desviación significativa del objetivo presupuestario (mecanismo de alerta temprana, artículo 121.4 TFUE desarrollado por el Artículo 6.2 del Reglamento 1466/97).

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En ese caso, el Consejo aprueba una Recomendación indicando las medidas de ajuste que han de ser adoptadas en un plazo de cinco meses (tres si la situa-

ción es urgentísima) (Artículo 3.2 del Reglamento 1466/97).

El Estado tiene la obligación de dar cuenta al Consejo de las medidas que adopte a resultas de la advertencia y la recomendación. De no adoptarse tales medidas, la Comisión recomendará al Consejo que adopte una Decisión en la que se deje constancia de ello. Aunque en primera instancia la propuesta de la Comisión requiere formalmente el apoyo de una mayoría cualificada en el Consejo, en segunda instancia basta con que una minoría cualificada de los Estados apoye la misma (Artículo 6.2 del Reglamento 1466/97). Si el Estado que no ha cumplido la Recomendación es miembro de la Eurozona, la Comisión propondrá la constitución de un depósito con intereses que por regla general será equivalente al 0.2% del PIB del país en cuestión (Artículo 4.2 del Reglamento 1173/2011), que se entenderá aprobada si la apoya, de nuevo, una minoría cualificada del Consejo (Artículo 4.1 del Reglamento 1173/2011). El Estado afectado sólo podrá recobrar el importe del depósito (junto con los intereses) una vez que el Consejo constate por mayoría cualifi-

cada que la situación de desviación presupuestaria ha cesado (Artículo 4.6 del Reglamento 1173/2011). b) Política macroeconómica La Comisión ha de realizar un análisis exhaustivo de las circunstancias macroeconómicas no sólo de (1) aquellos estados que sufran desequilibrios macroeconómicos o corran el riesgo de sufrirlos; sino también respecto de (2) aquellos otros que se vean afectados por una evolución inesperada y significativa de sus condiciones económicas (Artículo 3.4 del Reglamento 1176/2011). El análisis exhaustivo permitirá a la Comisión determinar si la economía del Estado Miembro en cuestión está o no afectada por desequilibrios macroeconómicos, y cuál es la naturaleza de los mismos, en particular, si son excesivos (Artículo 5.3 del Reglamento 1176/2011). Si del análisis exhaustivo se deriva que el Estado presenta desequilibrios macroeconómicos, pero estos no son excesivos, la Comisión habrá de dirigir al Consejo una propuesta de recomendación determinando que tal es el caso y refiriendo las medidas que a su juicio es pertinente adoptar. En el caso de que el desequilibro persista, las medidas que se recomendarán al Estado Miembro serán revisadas anualmente.

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4.3.2. Vigilancia y sanción a) Política fiscal

Una vez que los da conducen a que déficit anual, 60% para determinar si (Artículos 2.1 y 2.1

desequilibrios presupuestarios o el crecimiento de la deuun Estado supere los valores de referencia (3% del PIB de del PIB de deuda), la Comisión ha de elaborar un informe ha de iniciarse o no un procedimiento de déficit excesivo bis del Reglamento 1467/97).

El juicio de la Comisión ha de sustentarse en una valoración global y equilibrada de las circunstancias fiscales y macroeconómicas del Estado Miembro (Artículo 2.4 del Reglamento 1467/97). Por lo que respecta a los estados de la eurozona, el hecho de que el Estado en cuestión haya sido obligado a constituir un depósito habrá de ser considerada como una razón de peso para abrir el procedimiento de déficit excesivo. Tras la publicación del Informe de la Comisión, y con anterioridad a la Decisión del Consejo, ha de producirse un debate ante la comisión competente del Parlamento Europeo, que no es vinculante. El Consejo dispone entonces de cuatro meses (tres si la situación es muy

erave) para decidir por mayoría cualificada la aprobación de una decisión en la que se establezca la existencia de un déficit excesivo y se inste al Estado Miembro que incurre en tal circunstancia a adoptar las medidas pertinentes en un plazo de seis meses, de modo que haya podido corregir el déficit excesivo en el plazo de un año (Artículo 3.2 y 3.4 del Reglamento 1467/97). Si el destinatario de una recomendación que establezca la existencia de un déficit excesivo es un Estado de la zona euro, el Consejo deberá decidir por minoría cualificada la constitución de un depósito sin intereses (Artículo 5.1 del Reglamento 1173/2011).

El Estado Miembro al que se dirija la recomendación de apertura de procedimiento de déficit excesivo habrá de elaborar un informe en el que se detallen las medidas adoptadas, los objetivos presupuestarios y/o de deuda que pretenda alcanzar mediante ellas y el modo y manera en que se va a conseguir restablecer la estabilidad presupuestaria (Artículo 3.4 bis del Reglamento 1467/97). Si las medidas adoptadas por el Estado se juzgan adecuadas y suficientes, corresponde la suspensión del procedimiento de déficit excesivo (Artículo 9.1

del Reglamento 1467/97). En tal caso, la Comisión evacuará un informe en el

que se constate que las reformas son suficientes, a condición, claro está, de que se apliquen adecuadamente (Artículo 9.3 del Reglamento 1467/97). Ello podrá combinarse con la derogación de las sanciones cuando los avances presupuestarios así lo justifiquen (Artículo 14 del Reglamento 1467/97). Eventualmente,

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se procederá al levantamiento de las sanciones una vez que haya razones para considerar que el desequilibrio excesivo o el endeudamiento excesivo han sido superados de forma definitiva (Artículo 15 del Reglamento 1467/97). Si, por el contrario, el estado al que se ha declarado en situación de défi-

cit excesivo no toma medidas o las que toma se consideran insuficientes, el Consejo deberá aprobar por mayoría cualificada una nueva Recomendación dejando constancia de ello (Artículo 4.1 del Reglamento 1467/97). Deberá darse traslado de esta decisión al Consejo Europeo (Artículo 4.2 del Reglamento 1467/97). En el caso de los estados que forman parte de la eurozona, la Comisión podrá proponer la conversión del depósito sin intereses en multa, y el Consejo votará, entendiéndose el agravamiento de la sanción aceptado salvo que a ello se oponga una mayoría cualificada de estados (Artículo 5.2 del Reglamento 1173/2011). Transcurridos dos meses, el Consejo deberá aprobar una recomendación por mayoría cualificada requiriendo la adopción de nuevas medidas (Artículo 5.1. del Reglamento 1467/97) y eventualmente el agravamiento de las sanciones (Artículo 12 del Reglamento 1467/97). En tales

casos, el Estado Miembro estará obligado a emitir un nuevo informe detallando medidas, objetivos presupuestarios y modo en que ello va a contribuir a hacer efectivas las recomendaciones del Consejo (Artículos 5.1 bis y 6.1 del Reglamento 1467/97). La Comisión mantendrá la vigilancia hasta que se suspenda o eventualmente se ponga fin al procedimiento de déficit excesivo (Artículo 12.2 del Reglamento 1467/97).

b) Política macroeconómica

Si del análisis exhaustivo llevado a cabo en la fase de supervisión se deriva que el Estado presenta desequilibrios macroeconómicos excesivos, la Comisión tiene que informar al Parlamento, a las autoridades de supervisión financiera y a la Junta de Supervisión de Riesgos Sistémicos (Artículo 7.1 del Reglamento 1176/2011), y a continuación proponer un proyecto de recomendación al Consejo, especificando (1) la naturaleza e implicaciones del desequilibrio; (2) las recomendaciones que hayan de hacerse al Estado cuya economía está afectada por este desequilibrio; y (3) el plazo para adoptar las mismas y corregir el desequilibrio. El Consejo emite una recomendación en la que se establece la existencia del desequilibrio excesivo (Artículo 7.2 del Reglamento 1176/2011). En el plazo fijado, el Estado Miembro tiene que producir un Plan de Medidas Correctoras ajustado a las recomendaciones del Consejo, al tiempo que respetuoso con las orientaciones generales de política económica y con las orientaciones generales en política de empleo (Artículo 8.1 del Reglamento 1176/2011). El plan tiene que detallar las medidas que se van a adoptar y

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el plazo en el que se va a corregir el desequilibrio, teniendo en cuenta que la política estatal incide en el marco macroeconómico a través de determinados y específicos canales de transmisión (como se reconoce en el Artículo 8.2 del Reglamento 1176/2011). En un plazo de dos meses desde la presentación del Plan de Corrección, el Consejo, sobre la base de las recomendaciones de la Comisión, tiene que revisar el mismo. El Consejo puede: e Respaldarlo en lo atinente a medidas y plazos (Artículo 8.2 del Reglamen-

to 1176/2011);

e Plantear objeciones y requerir la presentación de un nuevo plan (Artículo

8.2 bis del Reglamento 1176/2011), que sería entonces revisado de nuevo por Comisión y Consejo;

e En el caso de los Estados Miembros del Euro, dos recomendaciones del

Consejo solicitando enmiendas del plan corrector dan pie a la imposición de una multa del 0,1% PIB del Estado Miembro, que se decide por minoría cualificada (Artículo 3 del Reglamento 1174/2011);

Si se producen cambios económicos significativos, es necesario que el Esta-

do Miembro elabore un nuevo plan que tenga en cuenta los mismos (Artículo 8.4 del Reglamento 1176/2011). La supervisión de la implementación del Plan de Corrección corresponde a la Comisión (en el caso de los Estados de la Eurozona y del MTC Il, a la Comisión y al BCE). La Comisión (eventualmente acompañada del BCE) puede además realizar misiones de supervisión reforzada in situ, involucrando a los interlocutores sociales (Artículo 8.4 del Reglamento 1176/2011). La Comisión emite un informe en el que determina si las medidas se han tomado o no, y si se corresponden con las sugeridas en la recomendación del Consejo (Artículo 10.1 del Reglamento 1176/2011). e En caso afirmativo, el proceso de desequilibrio macroeconómico excesivo se mantiene en suspenso (Artículo 10.5 del Reglamento 1176/2011) hasta que la situación de desequilibrio haya sido superada (Artículo 11 del Reglamento 1176/2011). e En caso negativo, la Comisión ha de proponer al Consejo una resolución estableciendo el incumplimiento, y dando un nuevo plazo para el cumplimiento. La recomendación de la Comisión se da por aprobada salvo que una mayoría cualificada de Estados Miembros se oponga a ella. En el caso de los Estados que no son miembros de la zona euro, el Consejo publicará las conclusiones de las misiones de supervisión de la Comisión (Artículo 10.4 del Reglamento 1176/2011).

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e En el caso de los estados de la zona euro, se impondrá una sanción consistente en un depósito que devengará intereses del 0.1% PIB (Artículo 3.1 en conjunción con 3.2 del Reglamento 1176/2011). Si el incumplimiento

persiste en una segunda ocasión, el depósito sin intereses se convertirá en

multa (Artículo 3.1 bis del Reglamento 1176/2011).

4.3.3. La generalización de la minoría cualificada en lo que concierne a la Eurozona en virtud de lo establecido en el Tratado de Estabilidad, Cooperación y Gobernanza Tras la crisis fiscal de 2010, se introdujeron una serie de novedades en el acervo comunitario respecto del procedimiento de adopción de decisiones atinentes a la supervisión colectiva de las políticas fiscales nacionales. El objetivo declarado era el de reducir el margen de discrecionalidad política para oponerse a las propuestas de la Comisión Europea, especialmente aquéllas de carácter sancionatorio. La premisa implícita era que de este modo aumentaría la “credibilidad” de las reglas fiscales y aumentaría, por tanto, la predisposición de los Estados Miembros a cumplir con las mismas. Pese a tratarse de un tratado intergubernamental, la inspiración para la nueva regla de voto proviene del artículo 7 del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza, que generaliza el voto por minoría cualificada en el Consejo en lo que concierne a los procedimientos de déficit excesivo: “Las Partes Contratantes cuya moneda es el euro se comprometen, en el pleno respeto de los requisitos procedimentales establecidos en los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea, a apoyar las propuestas o recomendaciones formuladas por la Comisión Europea cuando esta considere que un Estado miembro de la Unión Europea cuya moneda es el euro incumple el criterio del déficit en el marco de un procedimiento de déficit excesivo. Esta obligación no será aplicable cuando se constate que una mayoría cualificada de las Partes Contratantes cuya moneda es el euro, calculada por analogía con las disposiciones pertinentes de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea y sin tener en cuenta la posición de la Parte Contratante afectada, se opone a la decisión propuesta o recomendada”.

Siguiendo el principio así enunciado, en varias de las normas de derecho secundario adoptadas tras la crisis se establece que la decisión será adoptada si una mayoría cualificada de estados miembros no se opone a la misma, esto es,

si una minoría suficiente de estados miembros apoyan la decisión. 4.3.4. Estructura institucional

El gobierno de las crisis iniciadas en 2007 ha propiciado la consolidación de la estructura institucional de la Eurozona sin abordar las numerosas anomalías a las que han dado lugar tanto la variabilidad geográfica (no todos los

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

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Estados miembros de la Unión Europea han adoptado el euro como moneda)

como la variedad de fuentes (no sólo de derecho de la Unión, sino también de

derecho internacional) que caracterizan a la unión económica y monetaria. El resultado es una compleja estructura institucional que trae causa en que la competencia sobre política económica es todavía formalmente nacional. Pese a ello, no solo la coordinación es perentoria, sino que está caracterizada de facto por la capacidad de las instituciones supranacionales, especialmente el Banco Central Europeo, el Consejo Europeo (especialmente en formato Cumbre del Euro), el Consejo de Ministros (en tanto que Eurogrupo) y la Comisión Europea, de imponer las grandes líneas de las políticas nacionales. Y ello pese a que la actividad de coordinación a nivel europeo sólo puede apoyarse en estructuras informales, mientras que la competencia nacional permite a los Estados miembros adoptar acuerdos internacionales que complementan a los tratados europeos. De este modo, en el Eurogrupo, o lo que es lo mismo, el colegio de Ministros de Economía y Finanzas de los países que forman parte de la Eurozona, se discuten las cuestiones fundamentales en lo concerniente a la coordinación de las políticas fiscales y macroeconómicas nacionales, y en lo relativo a la vigilancia de la ejecución de las citadas políticas, incluida la sanción de los Estados que, incumpliendo de forma reiterada las reglas fiscales, no atiendan a las recomendaciones que les haya dirigido el propio Eurogrupo. Sin embargo, la adopción formal de decisiones en la materia (siempre a propuesta de la Comisión) corresponde al Consejo ECOFIN, en el que están representados también los Estados que no forman parte de la Eurozona. El recurso al Eurogrupo constituye una práctica constitucional iniciada tras la constitución de la Eurozona, y ha sido objeto de reconocimiento formal en el Tratado de Lisboa,

resultando en el Protocolo 14: “Sobre el Eurogrupo” anejo a los Tratados de la Unión Europea. El Eurogrupo cuenta ahora con un Presidente, elegido por período de dos años y medio (artículo 2 del citado Protocolo) y, por paradójico que parezca, se exige con la mayor formalidad (pues el valor jurídico de los Protocolos es el mismo que el de los Tratados a los que acompañan) que sus reuniones sean informales (artículo 1 del Protocolo). A esto ha de añadirse que, tras la salida del Reino Unido de la Unión Europea, y especialmente a la hora de negociar la reforma del Tratado constitutivo del MEDE durante 2020, se ha recurrido de forma habitual a las reuniones del Eurogrupo “en formato inclusivo”, esto es, incluyendo también a los Estados miembros que no forman parte de la Eurozona. Con ello se pone el énfasis en la formación intergubernamental, y por tanto informal, de las reuniones de los Ministros de Economía y Finanzas de la Unión, que de ese modo escapan al control del derecho de la Unión. En un desarrollo paralelo al del Eurogrupo, desde finales de 2008 los Jefes de Estado y de Gobierno de los países que forman parte de la Eurozona comenzaron a reunirse por separado (es decir, al margen del Consejo Europeo)

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con el objeto de tomar las decisiones fundamentales en lo concerniente al gobierno de la zona monetaria europea; buena parte de las decisiones puntuales y reformas estructurales mediante las que se ha tratado de gobernar las crisis han sido fruto de decisiones tomadas en la Cumbre del Euro. Esta práctica o convención constitucional ha sido codificada en el artículo 12 del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (y desarrollada en las informales Normas para la organización de los trabajos de las cumbres del euro). El citado Tratado prevé la designación de un Presidente de la Cumbre del Euro, habiéndose seguido hasta ahora la convención de designar como tal a quien ocupe el cargo de Presidente del Consejo Europeo. La literalidad del artículo 125 TTFUE, prohibiendo la transferencia de responsabilidad sobre deudas entre Estados miembros, unida a la urgente necesidad de encontrar un mecanismo mediante el cual articular la asistencia financiera a miembros de la Eurozona en precaria situación fiscal a partir de 2009, llevaron a la creación de una estructura internacional que cumpliese tal función. El MEDE fue establecido con la premisa de garantizar la asistencia financiera a los Estados que lo precisasen, si bien supeditando la ayuda económica al estricto cumplimiento de ciertas condiciones (sobre las que volveremos más abajo). Lo que interesa señalar en este momento es que el Consejo de Gobierno del MEDE está compuesto por los Ministros de Economía y Finanzas de los miembros de la Eurozona. Ello supone una plena identidad con los miembros del Eurogrupo. Lo que cambia es el marco normativo al que están sujetos en un caso y en otro, o al menos esa es la razón de tan alambicada y barroca estructura institucional (como veremos unos párrafos más abajo).

La movilización de recursos financieros con los que prestar asistencia finan-

ciera a los Estados de la Eurozona que sufren una crisis fiscal dio lugar a una compleja práctica. Los Estados de la Eurozona asignaron a la Comisión Europea, al Banco Central Europeo y al Fondo Monetario Internacional (conocidas de forma conjunta como “troika”) la tarea de supervisar la ejecución de los programas económicos a cuya puesta en práctica se condicionaba la concesión de ayuda financiera. Comisión Europea y BCE han argumentado que en el desempeño de tales funciones no actúan en tanto que instituciones europeas, sino en tanto que agentes de los Estados de la Eurozona, lo que eliminaría las fuertes dudas acerca de la compatibilidad de sus actuaciones en el marco de la troika con el derecho de la Unión. Y ello dado el carácter amplísimo de las medidas contempladas en los programas de asistencia, cuya vigilancia implica que Comisión y BCE puedan determinar el modo en el que los estados receptores de asistencia hagan uso de las competencias que les corresponden a ellos y, con los Tratados de la Unión Europea en la mano, no a las instituciones europeas. Son especialmente pronunciadas las dudas acerca de la constitucionalidad de la participación del BCE, dado que la independencia del mismo debe tener como reverso su no injerencia en la política fiscal y macroeconómica de los estados

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de la Eurozona (dudas expresadas con firmeza por el Tribunal Constitucional alemán en el litigio en torno al programa OMT, véase Tabla 26, Gauwetler). En cambio, la participación de la Comisión y el BCE en tareas relacionadas con el MEDE ha dado lugar a jurisprudencia del TJUE confirmando que, si bien las decisiones formalmente competen a esa organización intergubernamental y no puede achacárseles responsabilidad por ellas, toda actividad de las instituciones comunitarias está sujeta al derecho de la Unión, incluida su Carta de Derechos Fundamentales (asuntos acumulados C-8/15 a C-10/15P Ledra). Más complicada es la determinación de la responsabilidad de dichas instituciones en las decisiones del Eurogrupo, en cuyas reuniones participan, aunque sin capacidad de voto. El Tribunal entiende que, dado el carácter informal del Eurogrupo, no puede atribuirse responsabilidad a Comisión y BCE sobre sus decisiones (asuntos acumulados

C-105/15 P a 109/15 P Mallis). Finalmente,

las decisiones del Eurogrupo, por ser éste un órgano de naturaleza informal cuando actúa en el ámbito comunitario, y de naturaleza intergubernamental cuando lo hace en el marco del MEDE,

no están sometidas al derecho de la

Unión y, por tanto, no pueden ser objeto de control jurisdiccional por parte del

Tribunal de Justicia (asuntos acumulados C-597/18 P, C-598/18 P, C-603/18 P

y C-604/18 P Chrysostomides). En cuanto a la participación en la troika del Fondo Monetario Internacional, un organismo internacional cuyo gobierno escapa no sólo a la Eurozona, sino a la propia Unión Europea, es también marcadamente atípica. A ello se une la creación de la Junta de Riesgos Sistémicos, que se ocupa de la prevención de los riesgos sistémicos en el sistema financiero, y de las Autoridades Fiscales Independientes, que forman a su vez una red europea.

5. Asistencia financiera La tensión que existe entre la afirmación del carácter imtransferiblemente nacional de la responsabilidad por las finanzas públicas y la exigencia de que los estados consideren su política fiscal y macroeconómica como cuestión de interés común se refleja en la peculiar declinación de la asistencia financiera (formalmente caracterizada como “solidaridad financiera”) entre, de una par-

te, los estados que forman parte de la Unión Europea, y de otra, los Estados que forman parte de la Eurozona. 5.1. Asistencia financiera entre los Estados

Europea

miembros

de la Unión

En lo que concierne a la asistencia financiera entre los Estados de la Unión Europea, el principio general es sin duda el de responsabilidad exclusivamente nacional del estado sobre las finanzas públicas. A la afirmación explícita con-

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tenida en el Artículo 125.1 TFUE, se unen el carácter muy limitado, material y financieramente, del presupuesto de la Unión Europea (cuyo valor no llegó nunca a superar el 1,3% del PIB de la Unión, y que en la actualidad ha descendido hasta el entorno del 1% del PIB, una tendencia a largo plazo confirmada en el marco financiero 2021-2027, dado el carácter excepcional, una tantum, del Plan UE-Europa Generación Futura), y el carácter excepcional de los mecanismos que disciplinan la solidaridad financiera. e El artículo 122.2 prevé la concesión de ayuda financiera al Estado o estados que sufran “catástrofes naturales” o “acontecimientos excepciona-

les que dicho Estado no pudiere controlar”. Tras las inundaciones que sufrió Alemania en el verano de 2002, se creó mediante el Reglamento 2012/2002 un “Fondo de Solidaridad Europea”. Son potenciales beneficiarios los estados que sufran una catástrofe natural grave, lo que sucederá cuando resulten daños superiores al 0.6% del PIB del país afectado, o por encima del 1.5% del PIB de la región sobre la que se abata la catástrofe (1% en el caso de las regiones periféricas). Las cuantías que maneja el fondo son muy limitadas, habiéndose transferido a través del mismo fondos por un valor medio anual inferior a 300 millones de euros, es decir, el 0,0025% del PIB de la Unión Europea.

e El artículo 122.1 contempla la adopción de medidas adecuadas a la situación económica y en un “espíritu de solidaridad entre Estados Miembros”, “en particular si surgieren dificultades graves en el suministro de determinados productos, especialmente en el ámbito de la energía”. Esta norma codifica la práctica seguida por los Estados Miembros desde la crisis de abastecimiento petrolífero de 1973. Pese a la referencia constante a la solidaridad entre los Estados Miembros, la principal obligación para los Estados es la de mantener niveles mínimos de reservas de productos energéticos, que habrán de movilizar no tanto en atención a un espíritu de solidaridad intra-europea, como en cumplimiento de las obligaciones y planes de contingencia internacionales establecidos al efecto (Directiva 2009/119). Aun cuando el mantenimiento de las reservas es gravoso, dista de ser obvio cómo haya de calcularse el esfuerzo de solidaridad y quién sea el beneficiario de la misma. e El artículo 143 prevé la concesión de “asistencia mutua” (que puede concretarse en créditos limitados por parte de otros Estados Miembros) a los Estados Miembros que no formen parte de la Eurozona cuando los mismos sufran “dificultades o amenaza grave de dificultades en la balanza de pagos” que puedan “comprometer el funcionamiento del mercado interior O la realización de la política comercial común”. De este modo, se mantiene para los estados que no forman parte de la Eurozona los mecanismos de asistencia mutua previstos en los Tratados Fundacionales (desarrollados ahora por el Reglamento 332/2002, modificado por el

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1360/2008). Este mecanismo de ayuda financiera se eliminó (de forma intencional) para los Estados de la Eurozona al diseñarse la estructura constitucional de la unión económica y monetaria en el Tratado de Maastricht.

5.2. En particular, del Instrumento UE-Europa Generación Futura El artículo 122.1 'TFUE ha resultado también determinante en la reacción de la Unión a la crisis económica desencadenada por la pandemia del COVID-19, Primero, porque en mayo de 2020 sirvió de base jurídica para la adopción de un instrumento europeo de apoyo temporal para atenuar los riesgos de desempleo en una emergencia, el llamado fondo SURE (Reglamento 2020/672), conforme al cual la Comisión Europea recurría a los mercados financieros para captar fondos (en una cuantía de 100.000 millones de euros) que posteriormente eran distribuidos en forma de préstamos entre los Estados miembros. Se seguía de este modo el “modelo” del MEDE, desembarazado en este caso de cualquier referencia a la condicionalidad de los préstamos, más allá de su uso para el objetivo indicando. Segundo, en diciembre de 2020 se creó un instrumento financiero mucho más potente, el Instrumento de Recuperación de la Unión Europea (Reglamento 2020/2094), que podría llegar a conceder ayudas y erogar préstamos por un valor total máximo de 750.000 millones de euros (aunque el monto final está destinado a ser inferior, dado que en el caso de algunos estados no tiene sentido, por razones financieras o simbólicas, hacer uso de su cuota de préstamos). Alrededor del 90% de los fondos del Instrumento de Recuperación están destinados a nutrir el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (Reglamento 2021/241) que distribuye fondos para promover políticas de transformación hacia la sostenibilidad medioambiental y de adaptación a la economía digital (y cuya base jurídica no es el artículo 122.1 TTFUE, sino el 175.3 en conjunción con el 174 TFUE). Aproximadamente la mitad de esos fondos, captados por la Comisión Europea en los mercados financieros, han de ser devueltos en un plazo temporal enormemente amplio (2058), mientras que los restantes cons-

tituyen subvenciones de la Unión a los Estados Miembros, como ya era el caso de las políticas estructural y regional de la Unión Europea. La supervisión y fiscalización del gasto de esas partidas se produce dentro del procedimiento de coordinación y supervisión presupuestaria (el Semestre Europeo).

La asistencia financiera de la Unión se sujeta a una quíntuple condicionalidad, definida por:

200

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e

(1) los objetivos generales (artículo 4 del Reglamento 2021/241) y los específicos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, tan ambiciosos como latos y por tanto imprecisos (artículo 3 del citado reglamento): (1) la transición ecológica; (11) la transformación digital; (111) el crecimiento inteligente, sostenible e integrador, que incluya la cohesión económica, el empleo, la productividad, la competitividad, la investigación, el desarrollo y la innovación, y un mercado interior que funcione correctamente con pymes sólidas; (iv) la cohesión social y territorial; (v) la salud y resiliencia económica, social e institucional, con objeto, entre otros, de

e

e e

e

aumentar la preparación y capacidad de reacción ante las crisis; (vi) políticas para la próxima generación, la infancia y la juventud, tales como la educación y el desarrollo de capacidades; (2) la “plantilla” de los Planes Naciones de Recuperación y Resiliencia

producida por la Comisión, detallada en las directrices (guidelines) de

los mismos elaboradas por la misma institución; (3) los objetivos fijados para cada país en el Semestre Europeo (artículo 17.3 del citado Reglamento);

(4) la realización de los objetivos (“hitos”), determinada mediante referencia a un conjunto de indicadores (“scoreboard”: https://ec.europa. eu/economy_finance/recovery-and-resilience-scoreboard/index.html), al que está subordinada la realización de pagos periódicos; y (5) el respeto del estado de derecho y los derechos fundamentales, en los términos previstos en el Reglamento 2020/2092, que subordinan todas las transferencias financieras a las exigencias normativas hasta ahora solo protegidas a través del Artículo 7 TUE.

Como

ya se ha apuntado, el Reglamento 2021/241

contiene normas de

enorme trascendencia, en tanto en cuanto aumentan la fuerza jurídica y políti-

ca de las recomendaciones específicas de la Comisión en el marco del Semestre Europeo (artículo 17.3) y aumentan el repertorio de “sanciones” aplicables en el caso de que un estado se aparte del equilibrio presupuestario (artículo 10). 5.3. Asistencia financiera entre los Estados de la Eurozona Hasta el inicio de la crisis fiscal griega a finales de 2009, era opinión común y pacífica que, salvo en los supuestos excepcionales de las catástrofes naturales y situaciones asimilables (122.2 TTFUE) y las crisis de suministro energético (122.1 TFUE)

el tenor literal del Artículo 125.1, unido a la limitación de la

asistencia financiera a las crisis por balanza de pagos experimentadas por los Estados que no eran miembros de la Eurozona implicaba la prohibición de la asistencia financiera entre los Estados de la Eurozona. Esa prohibición era vista

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como fundamental en la arquitectura constitucional y económica de la Unión Monetaria.

Esa valoración se debía a dos razones fundamentales. En primer lugar, en tanto que contribuía a disciplinar la discrecionalidad de la política fiscal de los estados de la zona monetaria. La certeza de que en caso de crisis fiscal grave el Estado no podría recurrir a solicitar asistencia financiera (ni tampoco, dada la estructura constitucional de la Eurozona, a tomar prestado del Banco Central o a imponer préstamos forzosos a las entidades bancarias) se afirmaba constituía un poderoso incentivo para el adecuado gobierno de las finanzas públicas. En segundo lugar, en la medida en la que de este modo se transmitía una señal importantísima a los mercados financieros, la cual fomentaría que los mismos valorasen el riesgo implícito en la concesión de crédito a las instituciones públicas (y privadas) teniendo en cuenta la solidez de las finanzas públicas de cada uno de los estados de forma diferenciada, con el correspondiente reflejo en las tasas de interés de la deuda pública de cada uno de los mismos.

La radical independencia de los Tesoros nacionales, unida a la prohibición al Banco Central Europeo de actuar como comprador de último recurso de la deuda pública de los Estados de la Eurozona, eliminaba consecuentemente la garantía última de la solvencia de los estados, degradando la deuda pública al mismo nivel que la deuda de una empresa de ciertas dimensiones. Sin embargo, los mercados siguieron considerando a la deuda pública de los Estados Miembros de la Eurozona como un activo seguro, asumiendo que, en caso de

necesidad, la Eurozona actuaría de forma conjunta para evitar la asfixia fiscal de cualquiera de sus estados. La crisis fiscal que comenzó en otoño de 2009 con el rápido ascenso de los intereses que debía satisfacer Grecia puso a prueba la estructura institucional de la Unión Europea. La forma en que se resolvió la crisis helena sentó las bases de un nuevo marco de asistencia financiera en la Eurozona. En concreto, en abril de 2010 los Estados de la Eurozona en su conjunto decidieron conceder ayudas bilaterales pero concertadas a Grecia, con el objetivo explícito de impedir que la crisis fiscal que padecía condujese a su bancarrota. La constitucionalidad nacional y europea de tales medidas se sustentó fundamentalmente en el carácter internacional de la misma, es decir, en que los Esta-

dos la concedían no en tanto que Estados Miembros de la Unión Europea, sino en tanto que Estados miembros de la Comunidad Internacional. El hecho de que el FMI complementase la ayuda prestada por los Estados de la Eurozona fue presentado también como confirmación de que la prohibición comunitaria no limitaba el margen de acción en tanto que sujetos de derecho internacional de los Estados de la Eurozona. Con independencia de las consecuencias económicas que hubiese surtido (ciertamente graves para los tenedores de la deuda pública y privada griega, no en menor medida instituciones financieras francesas y alemanas), la suspensión de pagos y la quiebra del estado griego hubiesen sido perfectamente compatibles con los Trata-

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dos, dado que éstos no contenían (ni contienen) prohibición alguna al respecto. Por tanto, una decisión en tal sentido no debería haber generado dudas constitucionales acerca de la permanencia de Grecia en la Eurozona y/o en la Unión Europea.

La constitucionalidad europea y nacional se justificó también mediante referencia a la configuración sustantiva del acuerdo, y en particular, en la denominada “condicionalidad” de la asistencia financiera, que ofrecía los medios para reconciliar la misma con las exigencias propias de la caracterización de la Eurozona como una “comunidad de estabilidad”. ¿Qué condiciones fueron ésas? En primer lugar, el estado receptor se comprometía a pagar en su integridad el principal e intereses de su deuda pública, y a actuar como garante de las instituciones financieras constituidas en ese estado. En segundo lugar, el estado receptor se obligaba a aplicar toda una serie de medidas de política económica contenidas en el documento denominado como Memorandum of Understanding. Si bien el nivel de detalle del mismo era muy superior al de un programa de gobierno ordinario, las medidas se agrupaban típicamente en tres grandes bloques: (1) un giro a la política fiscal orientado a reducir el déficit mediante un fuerte recorte del gasto público y el aumento de los impuestos indirectos y las tasas y precios públicos (eufemísticamente denominado como “crecimiento mediante la austeridad”); (2) privatizaciones

orientadas a generar recursos con los que reducir el stock de deuda pública;

(3) devaluación interna, o lo que es lo mismo, aumento de las rentas del capital

mediante la reducción de los salarios, con la expectativa de que ello aumente la competitividad, generando un flujo de capital con el que pagar deuda e intereses y con el que realizar nuevas inversiones que condujesen a la recuperación económica (apostando por un modelo de crecimiento económico en el que el sector exterior actúa como motor del crecimiento económico).

La lentitud con la que la Eurozona actuó en la crisis griega sembró las dudas acerca de la solvencia de otros estados de la Eurozona. Ello explica por qué literalmente pocos días después de articular la asistencia financiera a Grecia

recurriendo al derecho internacional, los estados de la Eurozona se vieron obli-

gados a crear estructuras institucionales y procedimientos de toma de decisión que permitiesen movilizar los recursos financieros de la Unión Europea (Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera, creado mediante el Reglamento 407/2010, con una capacidad financiera de 60.000 millones de euros, aproxl1madamente el 0,5% del PIB de la Eurozona) y de la Eurozona (Fondo Europeo

de Estabilidad Financiera, constituido como sociedad de derecho privado luxemburgués el 7 de junio de 2010, con la que todos los Estados de la Eurozona firmaron un acuerdo marco, con una capacidad financiera de 440.000 millones de euros, ligeramente por encima del 3,7% del PIB de la Eurozona) para con-

ceder asistencia financiera a los estados de la misma. Si en el caso del Fondo su

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constitucionalidad nacional y europea siguió sustentándose en su carácter internacional, en que su creación, su régimen jurídico y su funcionamiento eran

ajenos al derecho comunitario, en el caso del Mecanismo se afirmó de forma expresa que la base jurídica de la adopción del mismo la constituía el artículo 122.2 TFUE en la medida en la que el “deterioro grave del contexto financiero y económico internacionales” debían ser caracterizados como un “acontecimiento excepcional” que los estados receptores de ayudas no podían controlar. Sin embargo, a diferencia de lo que era el caso con el Fondo Europeo de Solidaridad, la “ayuda financiera” no consistía en transferencias o subsidios,

sino, antes al contrario, en préstamos con intereses, adicionalmente sujetos a

exigentes condiciones, en los términos que acabamos de ver. Los programas de asistencia financiera a Irlanda (noviembre de 2010), Portugal (mayo de 2011) y el segundo programa de asistencia financiera a Grecia se articularon a través del Mecanismo y del Fondo de Estabilidad Financiera. Las fuertes dudas acerca de la constitucionalidad europea y nacional del Mecanismo y del Fondo de Estabilidad Financiera creados en 2010, así como la decisión de dotar de continuidad en el tiempo a los mecanismos de asistencia financiera en el interior de la Eurozona han conducido a la reforma del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en concreto, a la inserción de un nuevo párrafo tercero en el Artículo 136, en el que se establece que:

“Los Estados miembros cuya moneda es el euro podrán establecer un mecanismo de estabilidad que se activará cuando sea indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto. La concesión de toda ayuda financiera necesaria con arreglo al mecanismo se supeditará a condiciones estrictas”.

Ese artículo crea la base constitucional del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), o lo que es lo mismo, de la versión permanente y estable de fondo monetario europeo. Sin embargo, el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad entró en vigor (27 de septiembre de 2012) con anterioridad a que lo hiciese la reforma del Artículo 136 T'FUE (1 de mayo de 2013), lo que implica que no es posible considerar que el primero fue ratificado en aplicación del nuevo

Artículo 136 TFUE. Ello no fue considerado, sin embargo, como causa de su

invalidez por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Tanto en Pringle como en Gauweller, el TJUE apuntó a una caracterización de la prohibición de asistencia financiera entre estados como articulación no sólo, ni fundamentalmente, de la autonomía radical de los Tesoros nacionales, sino de la sujeción de la política fiscal nacional a la disciplina del mercado. Por ello, cuando la misma es imposible, es posible recurrir a la asistencia financiera si la disciplina del mercado es representada, de una forma equivalente, por la “condicionalidad”. De este modo, la asistencia financiera sujeta a condicionalidad estricta se ajusta al telos último de los Tratados, en tanto que los estados quedan sujetos a

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límites equivalentes a los que imponen los mercados cuando funcionan correctamente. A través del MEDE se concedió asistencia financiera a España (2012), Chipre (2013) y por tercera vez a Grecia (2015). TABLA 30: C-370/12 Pringle, 27 de noviembre de 2012 Un parlamentario irlandés, Thomas Pringle, recurrió ante los tribunales de Irlanda la Decisión 2011/199, mediante la que se reformó el Artículo 136 del TFUE, y el Tratado que en aplicación de esta disposición se ratificó sucesivamente, el Tratado por el que se estableció el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). Pringle atacó la validez de ambas normas con dos argumentos fundamentales. El primero atinente al procedimiento de reforma de los Tratados, dado que el objeto excede el que puede decidirse mediante una reforma simplificada de los Tratados. El segundo relativo al contenido del MEDE, en la medida en la que afecta a competencias propias de la Unión Europea; de este modo, la habilitación contenida en el nuevo artículo 136 TFUE y el propio MEDE infringirían el ámbito competencial propio de la Unión. El Tribunal de Justicia afirmó que las dudas suscitadas carecían de fundamento. Por una parte, las normas objeto del litigio debían calificarse como instrumentos de política económica, no de política monetaria (860); y dentro del ámbito de la primera, se trata de medidas que caen fuera del ámbito de la competencia específica de la Unión (864). La referencia a los que se sostiene son los principios básicos de la “gobernanza económica” de la Unión ha de entenderse como orientada a garantizar que los Estados cumplen con las normas del derecho supranacional incluso fuera del ámbito inmediato de aplicación del mismo (869). Por otra parte, no hay razón para sustentar que se invadan competencias propias de las instituciones de la Unión. Se trata, como queda ya dicho, de un instrumento de política económica, no monetaria, por más que la concesión de ayuda financiera pueda tener como consecuencia el aumento del dinero en circulación (896). Tampoco tiene sentido afirmar que mediante el MEDE se elude la prohibición de monetización de la deuda pública (3126). De igual forma, el hecho de que el MEDE sea el órgano que suceda a otros instrumentos similares que formaban parte de la estructura institucional de la Unión no implica que se infrinjan competencias de la Unión (8106). Es más, mediante el mismo no se infringe el principio de responsabilidad nacional exclusiva de la deuda pública. Y ello porque el Tribunal sostiene que el Artículo 125 TFUE debe ser reconstruido atentamente, partiendo no de su tenor literal, sino del principio último que lo informa (la observación de una “sana política presupuestaria”): “La prohibición enunciada en el artículo 125 TFUE garantiza que, cuando contraigan deudas, los Estados Miembros permanezcan sujetos a la lógica del mercado, la cual debe incitarles a mantener una disciplina presupuestaria. El respeto de la disciplina contribuye a escala de la Unión a la realización de un objetivo superior, a saber, el mantenimiento de la estabilidad financiera de la unión monetaria” (8135). Desde esta perspectiva, la concesión de ayudas sujetas a estricta condicionalidad satisface plenamente lo requerido en el Artículo 125 TFUE (especialmente a la vista de la comparación entre el tenor literal del 125 TFUE y del Artículo 123 TFUE). Finalmente, nada hay de irregular en la asignación de funciones específicas a las instituciones de la Unión en un ámbito de actuación y de competencias que cae claramente fuera del ámbito del derecho y de la acción de la Unión Europea (8158).

El Tratado constitutivo del MEDE ha sido objeto de reforma, firmada por los signatarios el 27 de enero de 2021 y todavía pendiente de ratificación. Cuando entre en vigor dicha reforma, el MEDE se configurará como el respaldo financiero del Fondo Único de Resolución de la Unión Bancaria, razón por la que también se ha reformado el acuerdo internacional al respecto (Acuerdo por el que se modifica el acuerdo intergubernamental sobre la transferencia y mutualización de las aportaciones al Fondo

Único de Resolución). Asimismo,

la reforma del MEDE pondrá a disposición de los Estados parte una nueva línea preventiva de crédito que facilitará la solución de eventuales dificultades desde el momento en el que éstas se manifiesten (sin renunciar a la condicionalidad que exige el diseño de la unión económica y monetaria). Finalmente,

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el MEDE verá fortalecidas sus competencias en situaciones de rescate, pues diseñará, negociará y supervisará los programas de ajuste que se estimen necesarios en estrecha relación con la Comisión (que velará por que el contenido de los programas se ajuste al derecho de la Unión).

5.4. ¿Son una moneda común y la irreversibilidad en el tipo de cambio que la misma presupone la mejor infraestructura monetaria posible para la Unión Europea? La formulación canónica de la unión monetaria como pilar del mercado interior se encuentra en una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 1973: “Uno de los objetivos cardinales de este Tratado es la creación de una zona económica única, libre de restricciones, en la que la unión económica y aduanera pueda realizarse progresivamente. Ello requiere que la paridad de cambio entre las monedas de los distintos Estados Miembros permanezca fija; en el momento en que tal objetivo deja de cumplirse, el proceso de integración fijado en el Tratado se verá retrasado o impedido” (Asunto 10/73 Rewe, par. 26).

El asunto sobre el que se pronuncia esta sentencia trae causa de las fuertes distorsiones que la fluctuación libre de las paridades de cambio tuvo sobre la política agrícola común. El valor efectivo de las ayudas que recibían los agricultores pasaba a depender en una medida potencialmente decisiva de la evolución del tipo de cambio. De este estado de cosas, el Tribunal de Justicia deriva no sólo la conclusión (impecable) de que todo proyecto de integración económica requiere una infraestructura monetaria, sino también la de que tal infraestructura debe garantizar tipos de cambio fijos entre las monedas nacionales. Sin embargo, tanto la experiencia europea previa como ulterior constituyen prueba empírica de que la integración económica puede avanzar y consolidarse en ausencia de cambios fijos. La Unión Europea de Pagos, Bretton Woods, la Serpiente Monetaria y el Mecanismo Europeo de Cambios limitaban, pero no eliminaban, la fluctuación en el tipo de cambio. Si los márgenes de fluctuación son limitados, los exportadores e importadores pueden asegurarse contra tales variaciones, al tiempo que las instituciones europeas pueden diseñar fórmulas que reduzcan el impacto efectivo que tienen las alteraciones en el valor del cambio sobre el valor económico de las ayudas agrícolas. En este sentido, es importante e interesante observar que los argumentos (y los diseños constitucionales, institucionales y sustantivos)

de quienes

defienden

la unión monetaria como infraestructura monetaria del mercado interior son bien distintos de quienes la promueven con vistas al desarrollo de una política fiscal activa europea al servicio de la rearticulación del Estado Social y Democrático de Derecho a escala supranacional. La superación del Sistema Europeo

de Cambios mediante la creación de una unión monetaria fue defendida en

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Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

nombre de la inestabilidad de todo sistema de cambios no fijos en un contexto marcado por la libre circulación de capitales. Amén del carácter circular del argumento (pues la libre circulación de capitales fue presentada como medida necesaria para avanzar hacia la unión monetaria, y retroactivamente caracterizada como primera fase de la unión económica y monetaria), la inestabilidad del Sistema Europeo de Cambios no constituye por sí misma prueba de la estabilidad de un sistema de paridades fijo e irreversible. La grave crisis que atraviesa la Eurozona desde 2007, y que está llamada a acentuarse cuando el pleno impacto económico de la crisis sanitaria del coronavirus se materialice (en un contexto que, a la fecha de cierre de este capítulo, está además marcado profundamente por la guerra en Ucrania), es una amarga prueba de ello. Diversos autores, entre ellos Fritz Scharpf y Wolfgang Streeck, han abogado por preparar la transición desde la unión monetaria a una forma revisada y puesta al día de Sistema Europeo de Cambios. En ambos casos, no se trata tan sólo de abogar por una transformación pilotada de la estructura actual, sino de imaginar soluciones institucionales y de toma de decisiones ante la que consideran más que probable quiebra de la Eurozona en el futuro próximo.

V. POLÍTICAS SUSTANTIVAS El derecho económico europeo comprende no sólo las normas fundamentales que definen el marco jurídico de la estructura y funcionamiento de la actividad económica en la Unión Europea, sino también las normas a través de las que se articulan las políticas sustantivas supranacionales. Un estudio detallado de las mismas excede el objeto, propósito y posibilidades de este capítulo, pero, como ya quedó dicho en la introducción, un breve análisis de las mismas contribuye a poner de relieve las tendencias de fondo en la evolución del derecho constitucional económico. Es por ello que en esta sección se consideran tanto políticas de carácter marcadamente estructural (la política de transportes y los elementos fundamentales de la política de energía) como políticas sustantivas, con un marcado (y explícito) carácter redistributivo (la política agrícola común, la política regional y la política social). Salvo en el caso de la política agrícola común, y en menor medida la política social y la política de energía, las políticas sustantivas de la Unión sólo comenzaron a desarrollarse a partir de mediados de los años ochenta, impulsadas como elementos de la creación del mercado único, y marcadas desde su nacimiento por el impulso “liberalizador” y, consecuentemente, una marcada impronta liberista (extendida a la política agrícola común, a la política de energía y a la política social en la medida en la que las mismas eran objeto de profundas reformas estructurales). Pese a la emergencia de nuevos objetivos asociados con la protección de intereses colectivos en los años noventa y la primera década del siglo

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

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XXI (la “desacarbonización” de los transportes, la seguridad de suministro en el ámbito energético o la protección medioambiental en el caso de la política agrícola común), el desarrollo de las políticas sustantivas europeas ha seguido marcado por su contribución a la libre circulación de factores de producción y de agentes económicos (al market-making, en la terminología anglosajona al uso), lo que ha dado lugar a una creciente tensión con las políticas nacionales (en la medida en la que las mismas siguen orientadas a promover objetivos y valores distintos a la eficacia y la concurrencia empresarial) o a la progresiva redefinición y cambio de orientación sustantiva de las mismas a medida que han ido europeizándose. La crisis sanitaria desencadenada por el COVID-19 y la crisis política, económica y militar provocada por la guerra de Ucrania han contribuido a la emergencia y consolidación entre los líderes europeos de los conceptos de “soberanía europea” y, sobre todo, de autonomía o independencia estratégica, que apuntan a una reconsideración de la política energética, comercial e industrial de la Unión Europea, pero que a la fecha de cierre de este capítulo no han dado lugar aún a cambios tangibles en la política de la Unión Europea.

1. Política Común de Transportes Un proyecto de integración económica como el europeo, uno de cuyos principales objetivos, en los términos que hemos visto, es la libre circulación de bienes, servicios, capitales y agentes económicos, depende en gran medida de los servicios de transporte que hagan posible tal movilidad. Ello explica no sólo que en los Tratados fundacionales se estableciese el objetivo de articular una política común en materia de transporte, sino que la misma fuese la segunda de las políticas sustantivas enumeradas en el Tratado (Título VI), tras la política

agrícola. Los objetivos de los Tratados fundacionales eran modestos. En primer lugar, la política de transporte común se extendía al transporte por ferrocarril, carretera y aguas interiores, pudiendo el Consejo de Ministros incluir ulteriormente el transporte por mar y por aire. En segundo lugar, se prohibía a los estados tratar de forma discriminatoria a los transportistas de otros países comunitarios, al tiempo que se excluía que los transportistas aplicaran precios distintos en función del país de origen de las mercancías. En tercer lugar, se preveía el desarrollo de normas acerca de las condiciones del transporte intra-comunitario, las condiciones en las que los transportistas no residentes podrían prestar sus servicios en un país comunitario y la seguridad en el transporte. Pese a la limitada ambición de los objetivos, la política común de transporte se mantuvo en estado embrionario hasta 1985. Como parte del objetivo de creación del mercado único, la Comisión impulsó la liberalización de los servicios de transporte, lo que ha conducido a la

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Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

liberalización del transporte aéreo (cuyo marco normativo es ahora el Regla-

mento 1008/2008), marítimo (Reglamento 4055/86), por ferrocarril (Directiva 2012/34) y por carretera (Reglamento 1071/2009).

La liberalización de los servicios de transporte ha venido de la mano del desarrollo de una política europea de infraestructuras de transporte, y en par-

ticular, de las redes transeuropeas de transporte (TEN)

(Decisión 661/2010).

Al objetivo general de crear una infraestructura de transporte que conecte a toda la Unión Europea se une el de mejorar de forma especialmente intensa la red de transportes de los países de Europa del Este (de modo estructuralmente semejante a lo que fuera el caso con los fondos de cohesión en la década de los 90 del pasado siglo y la primera década de este). La política europea se ha desarrollado también en lo que concierne a la protección del usuario de los medios de transporte (por ejemplo, mediante la creación de las agencias europeas encargadas de velar por la seguridad en el transporte aéreo, marítimo y por ferrocarril) y en tanto que consumidor (con la definición de derechos específicos, incluidos los de compensación en caso de anulación o demora de los servicios; ejemplo de ello es el Reglamento 261/2004, por el que se establecen normas

comunes

sobre compensación

y

asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos). Desde mediados de los años noventa la Comisión Europea ha multiplicado en sus documentos la referencia a la necesidad de reducir el impacto que el transporte sobre el medio ambiente, algo que ahora se articula mediante referencia a la “descarbonización” del transporte. Sin embargo, cabe albergar serias dudas acerca de la posibilidad de reconciliar tal objetivo con el fomento de la movilidad. Por el momento, la Unión Europea persigue tales objetivos fomentando la reducción del impacto medio-ambiental de los medios de transporte (véase, por ejemplo, Reglamento 2019/631).

2. Política de Energía La Unión Europea no ha tenido nunca una política de energía coherente y articulada, pese al papel central de la misma en la estructura de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y de la Comunidad Europea de la Energía

Atómica. Hay varias razones por las que esto es así. Amén

de factores geo-

estratégicos, debe tenerse en cuenta que a partir de finales de los cincuenta, el petróleo (no el carbón, no la energía atómica) se convirtió en la principal fuente de energía en Europa. Las dos crisis del petróleo de 1973 y 1979 condujeron a propuestas varias que confluían en afirmar la urgente necesidad de desarrollar una política europea en la materia. Sin embargo, la misma no llegó a cuajar a resultas de que

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

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el marco en el que se gestionó la crisis fue el internacional, en un contexto de guerra fría y de división en bloques. De forma paralela a lo que fue el caso con la política de transporte, el objetivo de crear un mercado único condujo a que la Comisión Europea desarrollase una política de liberalización de los distintos sectores energéticos, y de forma especialmente marcada en lo referente a la energía eléctrica (ahora reflejado en la Directiva 2009/72) y gas natural (ahora Directiva 2009/73). Esa política

vino acompañada de la regulación de las emisiones contaminantes mediante el sistema de derechos de emisión (Directiva 2003/87). La liberalización energética no ha conducido, sin embargo, al aumento de la competencia en el sector, en el que se ha producido una notable concentración, especialmente marcada en la última década. La liberalización se produjo en un contexto de excedentes energéticos. La reducción de los mismos ha resultado en una creciente dependencia energética de la Unión Europea. De ahí los esfuerzos por fomentar el desarrollo de energías renovables (Directivas 2011/77, 2003/30 y 2009/28) y las diversas acciones, incluidas las de política exterior, para garantizar el suministro procedente de terceros países. Al mismo tiempo, la Unión Europea ha desarrollado planes energéticos a largo plazo, orientados a fomentar la transición de los combustibles fósiles a las energías renovables, y reducir en el proceso las emisiones a la atmósfera (mediante las llamadas Estrategias Energéticas 2020, 2030 y 2050). La insuficiencia de tales medidas se ha puesto de manifiesto con la guerra de Ucrania. Del desarrollo de la misma y, sobre todo, de los términos en los que

se articule el marco de seguridad de Europa tras la misma dependerá en buena medida la dirección de desarrollo de la política energética en el futuro.

3. Política Agrícola Común La política agrícola común (que pese a su denominación, se extiende tam-

bién a la pesca) fue la primera política sustantiva de la Unión Europea, y durante largo tiempo no sólo la principal, sino virtualmente la única (Título II

del TFUE).

La política agrícola europea ha tenido siempre por objeto la creación de un mercado único en productos agrícolas, con libre circulación de los mismos. Pero, a diferencia de lo que era el caso del resto de mercancías, la creación del mercado interior había de ser resultado del desarrollo de una política común fuertemente intervencionista, articulada no sólo mediante la regulación

de la actividad agrícola (incluido el uso de la tierra), sino también a través de la

intervención de los precios de venta. La regulación de la actividad agrícola era marcadamente especializada, llegando a existir veintiún marcos regulatorios

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Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

distintos (“organizaciones comunes de mercado”) aplicables a distintos productos o grupos de productos. Las intervenciones sobre los precios se orientaban a garantizar un precio mínimo, por una parte mediante la compra y alma-

cenamiento de la producción comunitaria y por la otra a través de la fijación de un precio de entrada a los productos importados; al tiempo que el llamado “precio guía” garantizaba que los productos agrícolas fuesen mínimamente asequibles para los consumidores. Al intervencionismo sobre la producción agrícola en tanto que tal se unía una política de desarrollo del medio rural con una marcada impronta productivista, orientada a asegurar el auto-abastecimiento de Europa y la mejora de los niveles de renta de los agricultores. Vista desde la perspectiva de esos objetivos originarios, la política agrícola fue un rotundo éxito en un doble sentido: aumentó la producción de productos agrícolas al tiempo que, sin eliminar el diferencial en términos de niveles de renta entre campo y ciudad, contribuyó a mejorar la situación de los agricultores (hasta el punto de que hay quien ha caracterizado a la Política Agrícola Común como el Estado de Bienestar de los agricultores). Pero el éxito fue en buena medida el anverso de una moneda cuyo reverso contenía un triple fracaso. En términos ambientales, el “productivismo” condujo a la introducción de técnicas y medios de producción insostenibles. En términos económicos, el fomento de la producción condujo a la sobreproducción y a una pesadísima carga sobre el presupuesto comunitario. En términos sociales, el diferencial de renta con los sectores industrial y de servicios se mantuvo, al tiempo que el fomento de la producción en sí misma fomentó la concentración de las unidades productivas (quizás necesario para garantizar un ritmo de trabajo más razonable a los agricultores). Si bien los varios fracasos de la política agrícola común dieron pie a reformas parciales de la misma, su transformación en profundidad trajo causa de la inclusión de los productos agrícolas en el tratado internacional de libre comercio que dio lugar al establecimiento de la OMC en 1994, De forma proeresiva todos los elementos del diseño original de la política agrícola común han sido modificados. En primer lugar, el marco regulador se ha adelgazado drásticamente, habiéndose eliminado en buena medida todas las restricciones al uso de la tierra y los límites cuantitativos a la producción (así, desde el 1 de abril de 2015, la producción láctea es libre al haberse eliminado las cuotas). En segundo lugar, las intervenciones sobre los precios se han limitado a situaciones de manifiesta inestabilidad en circunstancias excepcionales. El apoyo financiero a la agricultura se articula ahora no en pagos a la producción, sino a los agricultores, calculados en función de las hectáreas, y sujetos a la condición de mantener la tierra en buenas condiciones, cumplir con los estándares en materia de sanidad e higiene, de salud animal y vegetal, y de bienestar de los animales, con incentivos a la producción en conformidad con los estándares de la agricultura ecológica. De forma paralela, del desarrollo del medio rural

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

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de orientación productivista se ha pasado a una política de ordenación territorial que se dice incentiva al agricultor en tanto que custodio del territorio y del medio ambiente. No obstante todo ello, la eliminación progresiva de las garantías de precios ha generado una dinámica bajista que está afectando de forma desigual a los agricultores y ganaderos europeos. La retirada del Reino Unido de la Unión Europea tendrá un impacto considerable en el marco financiero de la política agrícola, dado que Gran Bretaña era el principal contribuyente neto en lo que concierne a este capítulo del presupuesto europeo. La Comisión Europea ha realizado propuestas encaminadas a determinar el impacto concreto, aunque resulta evidente que será políticamente complejo mantener los (ya reducidos) niveles de apoyo actuales, aunque los estados miembros podrían ampliar el margen de que disponen para complementar las ayudas (en especial, por lo que concierne a los pequeños y medianos agricultores) (véase la consulta pública de la Comisión Modernising and Simplifying the Common Agricultural Policy). 4. Política Social La división de competencias articulada en los Tratados Fundacionales de las Comunidades Europeas reservaba de forma prácticamente exclusiva la política social a los Estados Miembros. La integración económica estaba llamada a desempeñar un papel fundamental en la consolidación de los Estados sociales de los Estados Miembros, pero no a través de la forja de normas sociales comunes, y aún menos de comunidades de aseguramiento social supranacional, sino al contribuir al crecimiento económico

sostenido, fundamentalmente

al

crear las condiciones para la expansión del sector exterior de la economía. Ello explica por qué las funciones que se asignan a las Comunidades Europeas son limitadas y esencialmente de apoyo de las políticas nacionales (ahora artículo 156 TFUE). Tres eran las grandes excepciones a esta regla general. Primera, a la que ya se ha hecho referencia, la realización efectiva de la libre circulación de trabajadores se asociaba a la elaboración de normas y estructuras institucionales que permitiesen a los trabajadores que hubiesen desarrollado su carrera laboral en distintos países europeos acumular las cotizaciones versadas en los mismos (Reglamento 1478/71, derogado por el Reglamento 883/2004). Segunda, la prohibición de la discriminación salarial entre mujeres y hombres (ahora artículo 157 "TFUE). Tercera, la exigencia de equivalencia de las normas

nacionales que regulan las vacaciones pagadas. Las crisis monetaria y fiscal de los años setenta condujeron a un breve pero intenso período en el que se aprobaron diversas directivas que desarrollaban de forma embrionaria una política social europea homogénea con el sustrato sustantivo del Estado Social y Democrático de Derecho, incluyendo las Directivas 75/129

(despidos colectivos, derogada por la 98/59), 77/187 (derechos

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Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, de centros de actividad o de partes de empresas o de centros de actividad, derogada por la 2001/23) y 80/987 (protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario, derogada por la 2008/94). En ese mismo período el Tribunal de Justicia resolvió diversos litigios en los que no sólo afirmó de forma rotunda el efecto directo de la prohibición de discriminación salarial por razón de sexo, sino también que la disposición vinculaba no sólo a los Estados Miembros, sino también a los particulares (Defrenne 2). TABLA 31: 43/75, Defrenne (2), Sentencia de 8 de April de 1976 Gabrielle Defrenne trabajaba como azafata en la aerolínea belga Sabena. Defrenne inició acciones legales contra la empresa dado que recibía una remuneración inferior a la percibida por los varones que realizaban el mismo trabajo de auxiliares de vuelo. El Tribunal afirmó de forma rotunda que el ahora artículo 157 TFUE (entonces Artículo 119 CEE) podía surtir efectos directos (924) al menos en aquellos casos en los que quepa advertir directamente (“meramente mediante análisis jurídicos”) la existencia de una discriminación directa sobre la base del texto del Artículo del Tratado (821), y en concreto, en aquellos supuestos en los que el juez pueda reunir “todos los elementos fácticos que le permitan apreciar si un trabajador femenino recibe una retribución inferior a la de un trabajador masculino que realiza idénticos trabajos” (823), sin necesidad de desarrollo legislativo acerca de la extensión del concepto de “mismo trabajo”. Esa conclusión, afirmaron los jueces de Luxemburgo, se imponía en atención al doble objetivo estructural y social de la norma: “[E]l artículo 119 está concebido para evitar que, en lo que a la competencia intracomunitaria se refiere, las empresas radicadas en Estados que efectivamente hayan establecido el principio de igualdad de retribución no sufran merma alguna en el ámbito de la competencia en relación con las empresas sitas en Estados que todavía no hayan eliminado la discriminación salarial en detrimento de la mano de obra femenina (...) por otra parte, dicha disposición responde a los objetivos sociales de la Comunidad, la cual no se limita a una unión económica, sino que, al mismo tiempo, mediante una acción común, debe garantizar el progreso social, promover la mejora constante de las condiciones de vida y trabajo de los pueblos europeos” (8810-11). El Tribunal afirmó además que el efecto directo del artículo 119 TCEE era oponible no sólo a los Estados Miembros, sino también a los particulares: “al tener el artículo 119 un carácter imperativo, la prohibición de discriminaciones entre trabajadores masculinos y femeninos se impone no únicamente a la actividad de las autoridades públicas, sino que se extiende asimismo a todos los convenios que tienen por objeto regular, de forma colectiva, el trabajo por cuenta ajena, así como a los contratos entre particulares” (839).

El Acta Única Europea y el Tratado de Maastricht tuvieron consecuencias altamente ambivalentes sobre la configuración estructural y sustantiva de la política social europea. Por una parte, se amplió el elenco de las cuestiones que formalmente se consideraban como parte de la política social comunitaria

(Acta Única), se adoptó la Carta comunitaria de los Derechos sociales fundamentales de los trabajadores (1989), se refrendó el Protocolo sobre Política Social (vinculante para todos los Estados Miembros, salvo el Reino Unido) y

se articuló un procedimiento legislativo específico a través del cual podía darse fuerza de ley a los acuerdos entre representantes europeos de trabajadores y

empresarios (ahora Artículo 155.2 TIFUE). Por otra parte, el giro estructural

de la política económica acelerado por las condiciones de acceso a la unión económica y monetaria condujo a una transformación de la política social en buena medida paralela a la que hemos observado en otras políticas sustantivas.

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

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Al abrigo de la introducción de mecanismos experimentales (de gobernanza) como el método abierto de coordinación, los objetivos de la política social fueron progresivamente redefinidos. La política social orientada a la protección de la parte más débil en las relaciones económicas fue progresivamente reemplazada por una política social orientada a fomentar la productividad y la competitividad exterior, como quedó ya reflejado en la llamada Estrategia de Lisboa de 2000 (en la que se consolida un nuevo vocabulario que acarrea una nueva concepción de la política social; así se habla de “modernización del modelo social europeo”, de “inversión en capital humano” y de “estado activo de bienestar”). Esta tendencia se confirma en el “Pilar Europeo de Derechos Sociales”, una declaración política suscrita por Parlamento, Consejo de Ministros y Comisión Europea. El texto no sólo combina viejos y nuevos derechos sociales, como se afirma en su Preámbulo, sino que redefine el contenido e implicaciones de los derechos contenidos en el acervo de la Unión a imagen y semejanza de un modelo socio-económico “flexible”. Así, no se trata ya tanto de ofrecer garantías de estabilidad en el empleo, cuanto de “gestionar con éxito las transiciones en el mercado

laboral” (Artículo

1). El empleo “indefinido”

es un objetivo que debe conciliarse con la “flexibilidad necesaria para que los empresarios pueden adaptarse con rapidez a los cambios en el contexto económico”

(Artículo 5). De igual forma, el derecho colectivo a la negociación

colectiva se reduce a un objetivo, debiendo los poderes públicos animar a los actores sociales a que “negocien y celebren convenios colectivos en asuntos de su incumbencia” (Artículo 8).

A resultas de ello, la política social de la Unión Europea se reduce en gran medida a dos pilares, la facilitación del acceso al mercado de trabajo y de prestación de servicios (algo estrechamente asociado al estatus personal de los “ciudadanos europeos”, como veremos en el capítulo correspondiente) y al principio de no discriminación, formulado de forma amplísima en la Directiva 76/2007. Ello implica una fuerte tensión entre los modelos y concepciones supranacional y nacionales, en la medida en la que la libre circulación en tanto que vértebra de la política social europea redefine y limita drásticamente las condiciones bajo las cuales la estructura institucional clásica del Estado Social y Democrático de Derecho puede operar. Algo que se pone de relieve no sólo en fallos del TJUE (por ejemplo, en los casos Viking —véase tabla 12—, Laval y Ruffert; pero véase la sentencia del TEDH en el caso Holship, de Junio de

2021, ya citada en la tabla 12), sino en normas como la directiva que define el estatus de los trabajadores desplazados (Directiva 2018/957).

5. Política Regional Las Comunidades Europeas sólo comenzaron a desarrollar formal y explícitamente una “política regional” en 1975. Al crecimiento de las desigualdades

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Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

entre regiones europeas fruto del carácter desigual del impulso al crecimiento resultante de la integración europea y de la admisión de Estados con niveles de renta inferiores a la media europea y/o con acusados desequilibrios entre sus regiones en 1973 (y ulteriormente en 1981 y 1986) se unió la necesidad de desarrollar políticas supranacionales que equilibrasen la relación entre contribución y beneficios entre estados después de la adhesión del Reino Unido. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional se orientó a fomentar el desarrollo de las infraestructuras y la inversión en el territorio, pero fue concebido como instrumento potenciador de la política regional nacional, es decir, como complemento a éstas. El Acta Única Europea no sólo condujo a la inscripción en el ahora Título XVIII del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea del objetivo de

cohesión económica, social y territorial, sino también de un aumento sustan-

cial de los fondos estructurales, como contrapartida a la creación del mercado Único.

Una lógica semejante fue seguida en 1992, con la creación de los fondos de cohesión, destinados a mejorar las infraestructuras de los Estados con un PIB inferior al 90% de la media europea en el camino hacia la integración económica y monetaria.

Las ampliaciones de 2004 y 2007 resultaron en un aumento drástico de las desigualdades regionales en el interior de la Unión Europea que, sin embargo, no condujeron a un aumento de los fondos regionales, sino a su reducción en términos relativos. Las crisis económicas

han reavivado las tensiones territoriales, tanto en-

tre estados miembros como en el interior de los mismos. El contenido de las Perspectivas Financieras 2021-2027

(Reglamento 2020/2093), aprobadas en

diciembre de 2020, está necesariamente determinado tanto por la retirada del Reino Unido como por el impacto de la crisis del coronavirus. La creación de un Fondo de Recuperación económica destinado a paliar las consecuencias de la pandemia ha articulado la asignación de fondos mediante el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (Reglamento 2021/241), que se sustenta jurídicamente en la política regional (Artículo 175 TIFUE, párrafo tercero) y cuyo desembolso y supervisión están estrechamente imbricados en el Semestre Europeo.

VI. RELACIÓN ENTRE LAS NORMAS FUNDAMENTALES DEL DERECHO ECONÓMICO SUPRANACIONAL Y EL DERECHO CONSTITUCIONAL NACIONAL En la primera sección de este capítulo se sostuvo que la evolución y transformación

de las normas

fundamentales

del derecho

económico

de la Unión

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

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Europea se corresponde en gran medida con un cambio en la forma de entender en qué consista y qué implique el ideal regulador de mercado interior y de

integración europea. Se propuso caracterizar ese cambio mediante referencia a

dos concepciones del mercado interior: la de mercado común y la de mercado único. La reconstrucción y descripción de las normas fundamentales del derecho económico supranacional vigente confirman la premisa de la que partía el estudio, O lo que es lo mismo, la progresiva reescritura y reinterpretación del derecho supranacional a la luz de la concepción de mercado único. Un proceso que se inicia ya a finales de la década de los años setenta, con la aparición no sólo de una nueva concepción de las libertades económicas (reflejada paradigmáticamente en Cassis de Dijon), sino también con la afirmación de la plena efectividad de la disciplina de la libre competencia, y muy particularmente de su condición de límites de la acción del estado en tanto que empresario o impulsor de la actividad empresarial, y en tanto que redistribuidor de recursos económicos

(a través de una interpretación crecientemente

restrictiva de la

prohibición de ayudas de estado); y de la articulación de una infraestructura

monetaria (el Sistema Monetario Europeo) que presuponía el “divorcio” entre

la Hacienda Pública y el Banco Central, al dejar de actuar este último como garante de la solvencia del estado, en tanto que prestamista de último recurso. La Unión Económica y Monetaria confirmó el giro del proyecto de integración europea hacia la concepción de mercado interior como mercado único. El Tribunal de Justicia interpretó la decisión de establecer una moneda sin estado como una fuerte señal política que reforzaba su legitimidad en lo que concierne al control de la acción estatal mediante referencia a las libertades económicas,

lo que se tradujo no sólo en la ampliación del ámbito de las medidas nacionales objeto de revisión mediante referencia a las libertades económicas en tanto que canon de constitucionalidad europea, sino en la disposición a reconocer de forma lata el efecto horizontal a las libertades económicas, afectando de este modo a la configuración de las relaciones sociales, incluidas las relaciones laborales (como demuestra la sentencia Viking, que se apoya a su vez en la a primera vista totalmente banal Schmidberger). Al tiempo que la triplemente asimétrica unión económica y monetaria limitaba drásticamente el margen de discrecionalidad política en la ejecución de las políticas fiscal y macroeconómica. Los efectos estructurales del muro de separación entre política monetaria y política fiscal y de la eliminación de las palancas de política macroeconómica con las que absorber y gobernar los “choques” externos no fueron percibidos durante la primera década de unión económica y monetaria porque la integración financiera condujo a un flujo masivo de capitales que ocultó los graves problemas estructurales y alimentó la ilusión de que la nueva moneda había aumentado los márgenes de actuación de los gobiernos nacionales. Las crisis que comenzaron a golpear a la Unión Europea en 2007 revelaron

de golpe no sólo los déficits fiscales explícitos o implícitos acumulados durante

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Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

años por los países más débiles, sino también las contradicciones profundas en el diseño de una moneda sin estado. Contradicciones que sólo fueron salvadas mediante un uso del poder monetario del Banco Central Europeo difícil de reconciliar no sólo con la letra y el espíritu de los Tratados (lo que prueba sobre todo los problemas estructurales del diseño reflejado en los mismos) cuanto con el modelo socio-económico de la propia Unión Europea. La asignación de recursos mediante los mercados ha sido superada por la constante intervención del Banco Central Europeo, que bien sustituye a los mercados, bien desempeña un papel fundamental en la determinación de su funcionamiento. Aunque es aún demasiado pronto para extraer conclusión definitiva alguna, la crisis del coronavirus sólo ha podido afrontarse dejando en suspenso no sólo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, sino la propia disciplina de “mercado”, al suspenderse de hecho la aplicación de las normas que limitan la capacidad del estado de dar forma a la estructura empresarial mediante ayudas de estado, y considerarse seriamente la nacionalización parcial de multitud de empresas para proteger a las mismas de su adquisición por parte de inversores de terceros

países. Además, el pretendido sometimiento de la financiación de los miembros de la Eurozona a las condiciones impuestas desde los mercados financieros ha quedado desvirtuado no solo por esa masiva inyección de capital por parte del BCE, sino por los específicos mecanismos de captación de recursos financieros por parte de la Comisión que han sido puestos en marcha para reaccionar a la crisis del COVID-19. En tales circunstancias, no es absurdo preguntarse qué queda en pie de la caracterización del mercado único, no sólo en tanto que único, sino en cuanto mercado. El proceso de integración europea se encuentra de nuevo en un cruce de caminos; todas las sendas parecen conducir a un mayor peso de los estados; pero no necesariamente todas ellas son compatibles con el ideal constitucional del Estado Democrático y Social de Derecho. Las múltiples crisis que sufre la Unión Europea incluyen también una profunda crisis constitucional. Crisis que resulta no sólo de las fortísimas tensiones verticales y horizontales en el espacio constitucional europeo. Hay fuertes tensiones verticales en la medida en la que tanto las crisis han puesto de relieve que la reconciliación del Estado Democrático y Social de Derecho con un proyecto de integración europeo articulado mediante referencia al ideal de mercado único dista de ser fácil. La exigencia de inserción del principio de equilibrio presupuestario en las constituciones nacionales de los Estados Miembros no sólo no ha desencadenado una reforma sincronizada de las leyes fundamentales nacionales (sólo España, Italia y Eslovenia han seguido la pauta marcada por el “freno de la deuda” alemán) sino que aquellos países que han modificado sus constituciones (en todos los supuestos en circunstancias de emergencia fiscal) las mismas distan de poder considerarse como arraigadas. A ello se une que varios tribunales constitucionales nacionales (señaladamente el alemán, portugués y el italiano) han dictado sentencias declarando como

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contrarias a la Constitución nacional varias de las medidas adoptadas para gobernar la crisis financiera y del euro, medidas que en todos los supuestos encarnaban de forma neta la declinación de las normas fundamentales del derecho económico europeo a imagen y semejanza de la concepción del mercado único. Pero las mismas sentencias a las que acaba de hacerse referencia ponen de relieve que las tensiones son también horizontales, dado que el sentido y la orientación de las mismas es bien diversa. Mientras que el Tribunal Constitucional alemán insiste en la afirmación de que la constitucionalidad de las medidas adoptadas para el gobierno de las crisis debe ser juzgada mediante referencia al parámetro (casi) exclusivo de la estabilidad monetaria, dado que la misma es condición sine qua non para la constitucionalidad “alemana” de la unión económica y monetaria, los Tribunales constitucionales portugués e italiano han declarado inconstitucionales normas nacionales adoptadas en respuesta a exigencias comunitarias que ponían en peligro al Estado Social y Democrático de Derecho, y de forma fundamental, a la igualdad en el reparto de las cargas. Ello pone de relieve la complejidad del derecho constitucional europeo, complejidad que deriva no sólo de la pluralidad de sus fuentes (que explica por qué la tensión entre normas supranacionales y derecho constitucional nacional no es ajena al derecho constitucional europeo, sino definitoria del mismo, en tanto que tal conflicto ha de ser visto como una disputa acerca de cómo haya de definirse el derecho constitucional de la Unión, bien mediante referencia a

las decisiones de las instituciones supranacionales, bien mediante referencia al

colectivo de constituciones nacionales) sino también de la evolución política,

social y económica de la Unión Europea y de los estados que la componen, que lejos de conducir a una convergencia en términos de modelo socio-económico, pone de relieve las tensiones entre los diversos modelos.

LEGISLACIÓN CITADA — Reglamento (CEE) 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, DO L 257, 19.10.1968, pp. 2-12. — Reglamento (CEE) 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comuni-

dad, DO L 149, 5.7.1971, pp. 2-50.

— Directiva 75/129/CEE del Consejo, de 17 de febrero de 1975,

relativa a la

aproximación de las legislaciones de los Estados Miembros que se refieren a los despidos colectivos, DO L 48, 22.2.1975, pp. 29-30.

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Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

— Directiva 76/207/CEE del Consejo, de 9 de febrero de 1976, relativa a la

aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo, a la formación y a la promoción profesionales, y a las condiciones de trabajo, DO L 39, 14.2.1976, pp. 40-42. — Communication de la Commission sur les suites de l” arrét rendu par la Cour de justice des Communautés européennes, le 20 février 1979, dans l? affaire 120-78), DO C 256 de 3.10.1980, pp. 2-3.

— Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la

aproximación de las legislaciones de los Estados Miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del

empresario; DO L 283, 28.10.1980, pp. 23-27. — Carta

Comunitaria

Trabajadores,

de

los

Derechos

9 de diciembre

edu/4629/1/4629.pdf.

Sociales

de 1989,

Fundamentales

disponible

de

los

en http://aei.pitt.

— Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 1996 sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, DO L 18 de 21.1.1997, pp. 1-6. — Reglamento (CE) 1466/97 del Consejo de 7 de julio de 1997 relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, DO L 209 de 2.8.1997, pp. 1-5.

— Reglamento (CE) 1467/97 del Consejo de 7 de julio de 1997 relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, DO L 209 de 2.8.1997, pp. 6-11. — Directiva 98/50/CE del Consejo de 29 de junio de 1998 por la que se modifica la Directiva 77/187/CEE sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspaso de empresas, de centros de actividad o de partes de centros de actividad, DO L 201, 17.7.1998, pp. 88-92.

— Directiva 98/59/CE del Consejo de 20 de julio de 1998 relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros que se refieren a los despidos colectivos, DO L 225, 12.8.1998, pp. 16-21. — Directiva 2001/23/CE del Consejo, de 12 de marzo de 2001, sobre la

aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, de centros de actividad o de partes de empresas o de centros de actividad, DO L 82, 22.3.2001, pp. 16-20.

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

219

— Reglamento (CE) 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado, DO L 1 de 4.1.2003, pp. 1-25. — Directiva 2003/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de mayo de 2003, relativa al fomento del uso de biocarburantes u otros combustibles renovables en el transporte, DO L 123, 17.5.2003, pp. 42-46. — Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo, DO L 275, 25.10.2003, pp. 32-46.

— Reglamento (CE) 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el

control de las concentraciones entre empresas (“Reglamento comunitario de concentraciones”), DO L 24 de 29.1.2004, pp. 1-22.

— Comunicación de la Comisión—Directrices relativas al concepto de efecto sobre el comercio contenido en los artículos 81 y 82 del Tratado, DO C 101 de 27.4.2004, pp. 81-96. — Reglamento (CE) 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, DO L 166, 30.4.2004, pp. 1-123. — Acuerdo, de 16 de marzo de 2006, entre el banco central europeo y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros que no forman parte de la zona del euro por el que se establecen los procedimientos de funcionamiento del mecanismo de tipos de cambio de la tercera fase de la unión económica y monetaria, DO C 73, 25.3.2006, pp. 21-27. — Directiva 2006/123/CE del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, DO L 376, 27.12.2006, pp. 36-68.

— Reglamento (CE) 764/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen procedimientos relativos a la aplicación de determinadas normas técnicas nacionales a los productos comercializados legalmente en otro Estado miembro y se deroga la Decisión 3052/95/CE, DO L 218, 13.8.2008, pp. 21-29. — Directiva 2008/94/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2008, relativa a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario, DO L 283, 28.10.2008, pp. 36-42. — Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE, DO L 140, 5.6.2009, pp. 16-62. — Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la

220

Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE, DO L 211, 14.8.2009, pp. 55-93. — Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 2003/55/CE, DO L 211, 14.8.2009, pp. 94-136. — Reglamento (UE) 330/2010 de la Comisión, de 20 de abril de 2010, relativo a la aplicación del artículo 101, apartado 3, del Tratado de Funcio-

namiento de la Unión Europea a determinadas categorías de acuerdos verticales y prácticas concertadas, DO L 102, 23.4.2010, pp. 1-7.

— Reglamento (UE) 1092/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, relativo a la supervisión macro-prudencial del sistema financiero en la Unión Europea y por el que se crea una Junta

Europea de Riesgo Sistémico, DO L 331, 15.12.2010, pp. 1-11.

— Directrices relativas a las concentraciones verticales, DO C 130, 15.5.2010, pp. 1-46.

— Reglamento (CE) 1217/2010 de la Comisión, de 14 de diciembre de 2010, relativo a la aplicación del artículo 101, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a determinadas categorías de acuerdos de investigación y desarrollo, DO L 335, 18.12.2010, pp. 36-42. — Directrices sobre la aplicabilidad del artículo 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a los acuerdos de cooperación horizontal, DO C 11, 14.1.2011, pp. 1-72. — Directiva 2011/77/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2011, por la que se modifica la Directiva 2006/116/CE relativa al plazo de protección del derecho de autor y de determinados derechos afines, DO L 265, 11.10.2011, pp. 1-5.

— Reglamento (UE) 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro, DO L 306, 23.11.2011, pp. 1-7.

— Reglamento (UE) 1174/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de noviembre de 2011 relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro, DO L 306, 23.11.2011, pp. 8-11.

— Reglamento (UE) 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) 1466/97 del Consejo, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, DO L 306, 23.11.2011, pp. 12-24.

— Reglamento (UE) 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de noviembre de 2011 relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos, DO L 306, 23.11.2011, pp. 25-32.

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

221

— Reglamento (UE) 1177/2011 del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) 1467/97, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, DO L 306, 23.11.2011, pp. 33-40. — Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros, DO L 306, 23.11.2011, pp. 41-47. — Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Econó-

mica y Monetaria (conocido asimismo como “Pacto Presupuestario”), 2

de marzo de 2012, disponible en https://www.consilium.europa.eu/media/20399/st00tscg26_en12.pdf. — Normas para la organización de los trabajos de las cumbres del euro, marzo de 2013, disponible en https://www.consilium.europa.eu/media/20361/qc3013400esc_web.pdf. — Reglamento (UE) 472/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21

de mayo de 2013, sobre el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros de la zona del euro cuya estabilidad financiera experimenta o corre el riesgo de experimentar graves dificultades, DO L 140, 27.5.2013, pp. 1-10. — Reglamento (UE) 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros

DO L 140, 27.5.2013, pp. 11-23.

de la zona del euro,

— Recomendación de la Comisión sobre los principios por los que se rige Solvit, de 17 de septiembre de 2013, C (2013) 5869 final, disponible en

http://ec.europa.eu/solvit/_docs/2013/20130917_recommendation_solvit_es.pdf.

— Reglamento (UE) 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que

encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito, DO L 287, 29.10.2013, pp. 63/89. — Acuerdo, de 21 de junio de 2013, entre el Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros cuya moneda no es el euro por el que se modifica el Acuerdo de 16 de marzo de 2006 entre el Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros que no forman parte de la zona del euro por el que se establecen los procedimientos de funcionamiento del mecanismo de tipos de cambio de la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria, DO C 187, 29.6.2013, pp. 1-4. — Directiva 2014/67/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a la garantía de cumplimiento de la Directiva

Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

222

96/71/CE, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, y por la que se modifica el Reglamento

(UE) n * 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del

Sistema de Información del Mercado Interior, DO L 159, 28.5.2014, pp. 11-31.

— Reglamento (UE) n 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2014, por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución y se modifica el Reglamento (UE) n ? 1093/2010, DO L 225, 30.7.2014, pp.

1-90. — Directiva 2014/104/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de noviembre de 2014, relativa a determinadas normas por las que se rigen las acciones por daños en virtud del Derecho nacional, por infracciones del Derecho de la competencia de los Estados miembros y de la Unión Europea, DO L 349, 5.12.2014, pp. 1-19. — “Comunicación de la Comisión al Parlamento

Europeo, al Consejo, al

Banco Central Europeo, al Comité Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Europeo de Inversiones, Aprovechar al máximo la flexibilidad que ofrecen las actuales disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento”, 13 de enero de 2015, COM (2015) 12 final, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF /?uri=CELEX:52015DC00128from=ES — Commonly agreed position on Flexibility in the Stability and Growth Pact, 30 de noviembre de 2015, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14345-2015-INIT/en/pdf. — Proclamación interinstitucional sobre el pilar europeo de derechos socia-

les, DO C 428, 13.12.2017, pp. 10-15.

— Directiva (UE) 2018/957 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, que modifica la Directiva 96/71/CE sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, DO L 173, 9.7.2018, pp. 16-24.

— Reglamento (UE) 2019/631 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, por el que se establecen normas de comportamiento en materia de emisiones de CO2 de los turismos nuevos y de los vehículos comerciales ligeros nuevos, y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.” 443/2009 y (UE) n.* 510/2011, DO L 111, 25.4.2019, pp. 13-53. — Reglamento (UE) 2020/672 del Consejo de 19 de mayo de 2020 relativo a la creación de un instrumento europeo de apoyo temporal para atenuar los riesgos de desempleo en una emergencia (SURE) a raíz del brote de

COVID-19, DO L 159, 20.5.2020, pp. 1-7.

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

223

— Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo de 14 de diciembre de 2020 por el que se establece un Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19, DO L 433 L 22.12.2020, pp. 23-27. — Reglamento

(UE, Euratom)

2020/2092

del Parlamento

Europeo

y del

Consejo de 16 de diciembre de 2020 sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión, DO L 433 L 22.12.2020, pp. 1-10. — Guidance to Member States Recovery and Resilience Plans, 22 de Enero de 2021, parte 1: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/document_ travail_service_part1_v2_en.pdf; parte 2: https://ec.europa.eu/info/sites/ default/files/document_travail_service_part2_v3_en.pdf — Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, DO L 57, 18.2.2021, pp. 17-75. — Declaración sobre la estrategia de política monetaria del BCE, 8 de Julio de 2021, disponible en https://www.ecb.europa.eu/home/search/review/ html/ecb.strategyreview_monpol_strategy_statement.es.html

JURISPRUDENCIA CITADA A) Tribunal Constitucional Alemán — Reglamentos de la Comunidad Europea, 1967, 22 BVerfGE 293 — Gauweliler (Auto), 2BvR2728/13,2BvE13/13,2BvR2731/13,BvR2730/13, 2BvR2729/13, 14 de enero de 2014, ECLI:DE:BVerfG:2014:rs52014011 4.2bvr272813

— Gauweller (Sentencia), 2BvR2728/13,2BvE13/13,2BvR2731/13, 2BvR27

30/13, 2BvR2729/13, 21 de junio de 2016, ECLI:DE:BVerfG:2016:rs20 160621.2bvr272813

— Weiss (Auto), 2 BvR 859/15, 18 de julio de 2017, ECLI:DE:BVerfG:2017

:rs20170718.2bvr085915 — Weiss (Sentencia), 2 BvR 859/15, 2 BvR 980/16, 2 BvR 2006/15, 2 BvR 1651/15, 5 de mayo de 2020, ECLI:DE:BVerfG:2020:rs20200505.2b vr085915

B) Tribunal Europeo de Derechos Humanos — Application 45487/17, Holship, de 10 de Junio de 2021, ECLI:CE:ECHR :2021:0610JUDO04548717

224

Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

C) Tribunal General de la Unión Europea — '1-102/96 Gencor, de 25 de marzo de 1999, ECLI:EU:T:1999:65 —T-168/01 GlaxoSmithKline,27 deseptiembrede2006,ECLI:EU:T:2006:265 — 1-289/03 BUPA, 12 de febrero de 2008, ECLI:EU:T:2008:29—

D) Tribunal de Justicia de la Unión Europea — 26/62 Van Gend en Loos, 5 de febrero de 1963, ECLI:EU:C:1963:1

— 56 y 58/64 Consten Grundig, 13 de julio de 1966, ECLI:EU:C:1966:41 — 56/65 Société Technique Minitere, 30 de junio de 1966, ECLI:-EU:C:1966:38 — 7/68 Comisión c. Italia, 10 de diciembre 1968, ECLI:-EU:C:1968:51

— — — — — —

6/72 Continental Can, 21 de febrero de 1973, ECLI:EU:C:1973:22 8/74 Dassonville, 11 de julio de 1974, ECLI:EU:C:1974:82 27/76 United Brands, 14 de febrero de 1978, ECLI:EU:C:1978:22 85/76 Hoffmann La Roche, 13 de febrero de 1979, ECLI:EU:C:1979:36 106/77 Simentbal, 9 de marzo de 1978, ECLI:EU:C:1978:49 120/78 Cassis de Dijon, 2.0 de febrero de 1979, ECLI:-EU:C:1979:42 149/79 Comisión c. Bélgica, 26 de mayo de 1982, ECLI:-EU:C:1982:195

- 322/81 Michelin, 9 de noviembre de 1983, ECLI:EU:C:1983:313 - 177/82 y 178/82 Van de Haar, 5 de abril de 1984, ECLI:-EU:C:1984:144

— 294/83 Les Verts, 23 de abril de 1986, ECLI:EU:C:1986:166 —- 25/84 y 26/84 Ford c. Comisión, 17 de septiembre

de

1985,

ECLI:EU:C:1985:340 - C-118/85 Comisión c. Italia, 16 de junio de 1987, ECLI-EU:C:1987:283

— C-18/88 Régie des telegraphes, 13 de diciembre de 1991, ECLI:-EU:C:199 1:474

— C-69/88 Krantz, 7 de marzo de 1990, ECLI:EU:C:1990:97 — C-103/88 Fratelli Costanzo, 22 de junio de 1989, ECLI:-EU:C:1989:256

- C-41/90 Hófner and Elser, 23 de abril de 1991, ECLI:-EU:C:1991:161 — C-76/90, Ságer, 25 de julio de 1991, ECLI:EU:C:1991:331 — C-2/91 Meng, 17 de noviembre de 1993, ECLI:-EU:C:1993:885

—- C-185/91 Rieff, 17 de noviembre de 1993, ECLI:EU:C:1993:886

-C-267/91 y C-268/91 Keck,24 de noviembre de 1993, ECLI:EU:C:1993:905

— C-42/92P

Comisión

c. Anic Partecipazione Spa, 8 de julio de 1999,

ECLI:EU:C:1999:356 - C-387/92 Banco Exterior de España, 15 de marzo de 1994, ECLI:-EU:C:199 4:100 — C-415/93, Bosman, 15 de diciembre de 1995, ECLI:EU:C:1995:463

— C-55/94 Gebhard, 30 de noviembre de 1995, ECLI:-EU:C:1995:411 - C-163/94, C-165/94 y C-250/94, Sanz de Lera, ECLI:EU:C:1995:451

-C-265/95,Comisiónc. Francia, 9dediciembrede1997,ECLI:EU:C:1997:595

- C-343/95 Diego Cali, 18 de marzo de 1997, ECLI:-EU:C:1997:160

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

225

- C-67/96 Albany, 21 de septiembre de 1999, ECLI:EU:C:1999:430 — C-379/98 Preussen, de 13 de marzo de 2001, ECLI:EU:C:2001:160 — C-309/99 Wouters, 19 de febrero de 2002, ECLI:EU:C:2002:98

—C-50/00P Unión Pequeños Agricultores,25 dejulio de 2002, ECLI:-EU:C:200 2:462 - C-112/00 Schmidberger, 12 de junio de 2003, ECLI:-EU:C:2003:333 — C-218/00 Inail, 22 de enero de 2002, ECLI:EU:C:2002:36

— C-198/01 Consorzio Fiamiferi, 9 septiembre 2003, ECLI:EU:C:2003:430

— C-36/02 Omega, 14 de octubre de 2004, ECLI:EU:C:2004:614 — C-438/05 Viking, 11 de diciembre de 2007, ECLI-EU:C:2007:772 —C-341/05,Laval,Sentenciade18dediciembrede2007,ECLI:EU:C:2007:809

— C-346/06, Ruffert, Sentencia de 3 de abril de 2008, ECLI-EU:C:2008:189

- C-110/05 Comisión c. Italia (Remolques), 10 de febrero de 2009, ECLI:EU:C:2009:66 - C-501/06, C-515/06 y 519/06 GlaxoSmithKline, 6 de octubre 2009, ECLI:EU:C:2009:610 —- C-202/07P France Telecom, de 2 de abril de 2009, ECLI:EU:C:2009:214

-C-208/09 Sayn Wittgenstein,2.2 de diciembrede2010,ECLI:EU:C:2010:806 - C-393/10 Dermond Patrick O” Brien, 1 de marzo de 2012, ECLI:EU:C:2012:110

— C-370/12, Pringle, 2.7 de noviembre de 2012, ECLI:-EU:C:2012:756

- C-62/14, Gauwetler, 16 de junio de 2015, ECLI:EU:C:2015:400 - C-8/15 a C-10/15, Ledra, 20 de septiembre de 2016, ECLI:-EU:C:2016:701 — C-105/15 a C-109/15, Mallis, 20 de septiembre de 2016, ECLI:EU:C:2016:702 =C-219/17, Belusconi y Fininvest, 19 de diciembre de 2018,

ECLI:EU:C:2018:1023

— C-493/17, Weiss, 11 de diciembre de 2018, ECLI:-EU:C:2018:1000 - C-202/18 y C-238/18, Rimseviés, 26 de febrero de 2019, ECLIT:EU:C:2019:139

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Preguntas Orientativas 1. ¿En qué se diferencia el ideal regulador de mercado común del de mercado único?

2. Explique en qué medida las libertades económicas son un principio orientador de la acción legislativa de las instituciones europeas . ¿Surten efecto directo horizontal las libertades económicas? Problematice su respuesta

. ¿Qué consecuencias se derivan de la caracterización de una norma nacional como obstáculo al ejercicio de las libertades económicas? . ¿Es posible justificar la limitación de las libertades fundamentales? ¿Qué tipo de argumentos son válidos a tal efecto? . ¿Qué finalidades persiguen las normas de libre competencia de la Unión Europea?

00

. ¿Qué prácticas falsean la competencia según el derecho de la Unión Europea? . ¿A qué estructuras e instituciones corresponde aplicar el derecho europeo de la competencia? En concreto, ¿Qué papel corresponde a particulares y empresas? . ¿Qué fusiones o concentraciones de empresas están sujetas a control en el

derecho de la Unión Europea?

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Derecho económico

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10. ¿Qué son los servicios de interés general? ¿Cuál es el régimen jurídico aplicable a los mismos? 11. ¿Qué es una ayuda de estado? ¿Son las mismas siempre contrarias al derecho de la competencia? 12. ¿Por qué se afirma que el diseño de la Unión Económica y Monetaria es asimétrico?

13. ¿Qué condiciones debe cumplir un estado para participar en la Unión Económica y Monetaria?

14. ¿Cuáles son los objetivos a los que debe orientarse la política monetaria de la Unión Europea? 15. ¿Cuáles son los principales instrumentos de política monetaria con que cuenta el Banco Central Europeo?

¿Qué son las políticas monetarias “no

convencionales”? 16. ¿Puede el Banco Central Europeo actuar como “comprador de último recurso” de la deuda pública de los estados de la Eurozona? 17. ¿A qué reglas está sujeto el diseño de la política fiscal de los estados que forman parte de la Eurozona? 18. ¿Qué es el déficit estructural? 19. ¿Qué son los desequilibrios macroeconómicos? ¿Cuándo se consideran ex-

Cesivos? 20. ¿Qué es el Semestre Europeo y cómo se organiza?

21. ¿Qué es el Pacto de Estabilidad y Crecimiento? ¿Qué medidas se prevén para hacerlo efectivo? 22. ¿Qué decisiones relativas a la coordinación y supervisión de la política fiscal pueden tomarse por minoría cualificada? 23. ¿Puede un estado de la Eurozona recibir asistencia financiera de la misma? ¿En qué supuestos? ¿Sujeta a qué condiciones?

24. ¿Qué es y qué funciones tiene el Mecanismo Europeo de Estabilidad? 25. ¿Qué novedades presenta la Unión Bancaria para el proceso de integración europea y, en particular, para su derecho y para la relación de este con el de los Estados miembros? 26. ¿En qué modo ha afectado a los principios fundacionales de la Unión Económica y Monetaria la reacción promovida desde las instituciones europeas a la crisis provocada por la pandemia del coronavirus? 27. ¿Qué consecuencias jurídicas tiene la proliferación de instituciones y órganos informales en el ámbito de la coordinación de las políticas económicas? 28. ¿Cuáles son los objetivos de la política común de transporte? 29. ¿En qué consiste la liberalización del sector energético europeo? ¿Cómo se reconcilia con el logro de los objetivos medio-ambientales que se ha fijado la Unión Europea? 30. ¿Cuáles son los principales instrumentos a través de los cuales se articula la Política Agrícola Común?

Tema 3

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (1): Ciudadanía y Espacio de Libertad, Seguridad

y Justicia

AGUSTÍN JOSÉ MENÉNDEZ MENÉNDEZ

Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad Complutense de Madrid FERNANDO LOSADA FRAGA Academy of Finland Research Fellow Universidad de Helsinki

SUMARIO: 1. CIUDADANÍA EUROPEA Y ESTATUS PERSONAL: 1. El estatus de “Ciudadano Europeo”: 1.1. Evolución del estatus: 1.1.1. El núcleo de la “proto-ciudadanía” y su forja durante el período fundacional de las Comunidades Europeas. 1.1.2. La proto-ciudadanía en el mercado único. 1.1.3. La “ciudadanía” propiamente dicha. 1.2. Análisis sistemático: 1.2.1. Un estatus derivado. 1.2.2. Un estatus plural. 1.2.3. Las distintas formas de ser “ciudadano europeo”: a) Residencia “Activa”. b) Huéspedes. c) Buscadores de empleo. d) Residentes Permanentes. e) Los económicamente inactivos. 1.3. ¿Qué ciudadanía para qué Unión Europea? 2. Nacionales de Estados terceros: 2.1. Normas generales sobre el estatus general de nacional de tercer Estado: 2.1.1. La Directiva “horizontal”. 2.1.2 Residentes de larga duración. 2.1.3. Derecho (condicionado) a la reunificación familiar de los nacionales de terceros Estados. 2.2. Estatutos específicos de nacional de tercer Estado: 3.2.1. Trabajadores altamente cualificados. 2.2.2. Científicos y estudiantes. 2.2.3. Temporeros. 2.2.4. Ciudadanos “Brexit” (británicos en la Unión Europea, europeos en el Reino Unido tras el Brexit). II. ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA: 1. Control de las fronteras exteriores. 2. Inmigración y asilo. 3. Cooperación judicial en materia civil. 4. Cooperación judicial y policial en materia penal: 4.1. Armonización “De Minimis” de los tipos penales. 4.2. Coordinación de otras normas penales sustantivas. 4.3. Armonización “De Minimis” de normas procesales. 2.4.4. Reconocimiento mutuo de órdenes y decisiones judiciales. 4.5. Mecanismos institucionales de cooperación judicial. 4.6. Cooperación policial. Legislación citada: A) Ciudadanía. B) Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. Jurisprudencia citada. A) Ciudadanía. a) Tribunal Europeo de Derechos Humanos. b) Tribunal de Justicia de la Unión Europea. B) Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. a) Tribunal Constitucional Alemán. b) Tribunal Constitucional Español. c) Tribunal General de la Unión Europea. d) Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Bibliografía. A) Ciudadanía. B) Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. Sitios Web Útiles. A) Ciudadanía. b) Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. Preguntas Orientativas. A) Ciudadanía. b) Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia.

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I. CIUDADANÍA EUROPEA Y ESTATUS PERSONAL En esta sección se reconstruyen y analizan los principales estatus personales delineados en el derecho de la Unión Europea. Tales estatus son principalmente dos, a saber, el de “ciudadano europeo” y el de “nacional de un tercer estado”. Conviene indicar desde un principio que, si bien suele afirmarse que el primer estatus fue creado en 1992 con la inserción de un capítulo específico a tal efecto en el Tratado de la Comunidad Económica Europea, el derecho supranacional establece nuevos derechos y obligaciones de los nacionales de los Estados Miembros desde el inicio mismo del proceso de integración. En tal sentido, no sólo cabe hablar de una “proto-ciudadanía” europea con antelación a su formalización en los tratados, sino que tiene sentido considerar el estatus personal de forma sistemática, yendo más allá, en el tiempo y en el objeto, de los derechos y obligaciones inmediatamente relacionados, en la legislación y en la jurisprudencia, con la “ciudadanía europea”. Finalmente, y por razones, que quedarán de relieve al final de este apartado, el término “ciudadanía europea” aparece siempre entrecomillado, en atención al hecho de que es pertinente discutir si se trata, no obstante la terminología, de un verdadero estatus de ciudadanía o si, por el contrario, es más semejante o afín a una mera nacionalidad.

1. El estatus de “Ciudadano Europeo” El estatus de “ciudadano europeo” es el característico de los miembros a título pleno de la comunidad política conformada por la Unión Europea. La comprensión cabal de la naturaleza del mismo, así como del haz de derechos y obligaciones que lo componen, exige que procedamos primero al estudio de la evolución del status, y posteriormente a la reconstrucción sistemática de los derechos y deberes que derivan del mismo. 1.1. Evolución del estatus

1.1.1. El núcleo de la “proto-ciudadanía” y su forja durante el período fundacional de las Comunidades Europeas Desde la constitución de las Comunidades Europeas, los nacionales de los Estados Miembros de las mismas han visto reconocidos un conjunto de derechos y obligaciones en la medida en la que sus actividades económicas, y en menor medida, sociales, cruzan las fronteras que separan a unos Estados Miembros de otros. Cabe pues hablar de un estatus de “proto-ciudadanía europea” previo al de “ciudadanía”, y que conformará el núcleo duro de la futura “ciudadanía”, no sólo al identificar el derecho a la entrada y a la residencia en otros Estados

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (II): Ciudadanía y Espacio de Libertad...

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Miembros como núcleo fundamental del estatus personal sustantivo del “europeo”, sino al hacer de la igualdad de trato, de la prohibición de no discriminación, la fuerza expansiva del estatus. De la entrada en vigor de los Tratados parecía derivarse la creación de derechos y Obligaciones no sólo de los estados, sino también de nacionales y residentes; al tiempo que tales derechos y obligaciones podían verse modificados por las normas de derecho secundario que las instituciones supranacionales aprobasen. Dicho en otros términos, desde el momento mismo de su creación, el derecho de la Unión Europea tenía la capacidad de vincular a las personas, y no sólo a los estados, y de hacerlo de forma dinámica. Aunque una parte de los derechos y obligaciones “comunitarios” lo eran de todos los residentes en el territorio de las Comunidades (incluidos los nacionales de terceros estados), la mayor parte de los mismos constituían parte del patrimonio jurídico exclusivamente de los nacionales de los Estados Miembros de las Comunidades. Emerge de este modo el “embrión” de una “comunidad imaginaria” de la que forman parte los ciudadanos de los Estados Miembros de las Comunidades. Es en tal sentido en el que cabe hablar de una “proto-ciudadanía” (o el bosquejo de una “proto-ciudadanía”) que se contendría ya en el texto de los Tratados. El contenido específico de este estatus permanecía indefinido, dada la mentada tensión entre la identidad constitucional e internacional de las propias Comunidades. De prevalecer la forma internacional, la efectividad última del proto-status de ciudadanía dependería en último extremo del modo y manera en que el derecho constitucional de cada Estado Miembro definiese la relación entre derecho comunitario y derecho nacional de los Estados Miembros, como es el caso con el derecho internacional.

El estatus de “proto-ciudadanía” fue en buena medida perfilado por las sentencias en las que el Tribunal de Justicia imprimió un carácter específico al derecho de la Unión Europea, en concreto, Van Gend en Loos y Costa. En tales

fallos, el Tribunal de Justicia no sólo introdujo los principios estructurales del

efecto directo y la primacía, sino que, al hacerlo, contribuyó a definir el citado

estatus de “proto-ciudadano europeo”.

En Van Gend en Loos, el Tribunal sostuvo que el valor legal y los efectos del derecho supranacional los definía el propio derecho supranacional, no cada ordenamiento nacional. A los efectos que ahora nos interesan, si el derecho supranacional reconoce un derecho o impone una obligación a las personas en sus relaciones con las autoridades públicas (potencialmente también en las relaciones entre privados), tales derechos pueden reclamarse frente a las autoridades nacionales, y deben ser protegidos por los jueces nacionales, con independencia de lo que las normas nacionales dispongan al efecto (es decir, incluso si de la interpretación sistemática de las normas nacionales se dedujese lo contrario). El Tribunal deshizo la ambivalencia de los Tratados, y afirmó que el derecho europeo era un “nuevo orden jurídico de derecho internacional”, expresión en la que se enfatiza el nuevo, distinguiéndolo pues del derecho internacional al uso en ese momento, y acercándolo al derecho constitucional nacional. Ese nuevo orden jurídico reconocía derechos e imponía obligaciones que constituían el contenido sustantivo del estatus “embrionario” de miembro

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Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

de la comunidad “imaginada” que resultaba de la integración puesta en marcha con la entrada en vigor de los Tratados. El fallo en Costa reforzó los efectos estructurales de la sentencia en Van Gend al afirmarse en ella el principio de primacía del derecho de la Unión sobre el derecho nacional. De este modo, el Tribunal hacía imposible interpretar la decisión tomada en Van Gend como limitada a declarar el efecto directo de una concreta norma de los Tratados en un caso específico. Una vez que el Tribunal sostiene la primacía del derecho comunitario, la fuerza normativa de las normas de derecho europeo, y entre ellas, de los derechos y obligaciones reconocidos a las personas, pasa a depender de cómo concibe el derecho supranacional su relación con el derecho nacional. De esta manera se endurecía el material en el que se forjaba el derecho comunitario. Es revelador en tal sentido que el Tribunal no caracterice al derecho comunitario como un nuevo orden de derecho internacional, sino simplemente como un nuevo orden jurídico, dejando caer la referencia al derecho internacional.

En particular, el Tribunal definió los términos en los que habían de entenderse los distintos derechos y obligaciones establecidos no sólo en los Tratados, sino los que fueron siendo añadidos al patrimonio jurídico de los nacionales de los Estados Miembros por el derecho secundario, por los reglamentos y directivas mediante las que se procedió a hacer efectivo el programa de integración europea. El status de “proto-ciudadanía” era ante todo un complemento al estatus de ciudadano (estatal), un estatus que enriquecía el patrimonio jurídico de los ciudadanos. Si bien el derecho supranacional se orientaba a la realización última de un dereCho a la libertad de movimientos de todos los agentes económicos, el primer derecho que se hace efectivo es el de los trabajadores a aceptar ofertas de trabajo en otros estados europeos. Tal prioridad temporal es determinante de la hechura y contenidos sustantivos de la proto-ciudadanía europea, puesto que tanto el legislador como el Tribunal de Justicia definen la misma mediante referencia a los problemas y a las necesidades de los trabajadores, en consonancia temporal y sustantiva con el desarrollo y maduración de los Estados Sociales en los distintos estados europeos. La jurisprudencia del Tribunal ampliará la protección que se deriva de tal derecho al asimilar a los trabajadores no sólo a los miembros de la unidad familiar, sino también a aquellos que habían tenido la condición de trabajadores, habiéndola perdido bien por haber llegado a la edad de jubilación, bien por causas ajenas a su voluntad (desempleo, enfermedad). Es importante tener presente que el principal instrumento con el que se forja el estatus es el derecho a la no discriminación por razón de nacionalidad, lo que permite conciliar el enriquecimiento del patrimonio jurídico de los europeos que trabajan en otros estados europeos con el respeto de las opciones de política social y económica de los distintos Estados Miembros, dado que sólo se exige a los estados igualdad de trato, sin imponer cuál haya de ser el contenido sustantivo de ese trato. La obligación de no discriminar a los no nacionales incide de forma decisiva en la configuración de las instituciones clave del estado de bienestar (así, la residencia, y no la nacionalidad, se convierten en criterios fundamentales de inclusión/exclusión en los mecanismos de seguro social), pero al tratarse de un principio formal, no sustantivo, no predetermina cuáles sean las opciones básicas en la configuración de las

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (II): Ciudadanía y Espacio de Libertad...

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mismas. El derecho supranacional no creaba pues nuevos derechos y obligaciones, cuanto extendía derechos y obligaciones ya existentes. O, a lo sumo, creaba estructuras institucionales y prácticas administrativas que hacían efectivos los derechos amenazados por la falta de coordinación de las instituciones nacionales (Reglamentos 3 y 4 de Seguridad Social de 1958 y Reglamento 1408/71, ahora Reglamento

883/2004).

Se ha objetado reiteradamente que la proto-ciudadanía europea fue una ciudadania de mercado, dado que los derechos que la misma confería sólo se adquirían a través del empleo, de la participación en el mercado de trabajo. Pero una caracterización tal es altamente problemática por dos razones fundamentales. En primer lugar, si bien los derechos se adquieren a través del trabajo, su contenido sustantivo no aumenta, sino que limita y corrige la distribución de bienes y recursos que deriva del “mercado”, al otorgarse a los trabajadores garantías en lo atinente a salario y condiciones laborales. En segundo lugar, el titular de los derechos no era el trabajador en tanto que “factor de producción”, sino en cuanto persona. Ello explica por qué el Tribunal procedió a extender el círculo de los protegidos por los derechos más allá del trabajador, haciéndolos extensivos a los familiares del mismo, y protegiendo a quienes se encontraban en situación de desempleo o habían dejado de estar activos.

1.1.2. La proto-ciudadanía en el mercado único El “giro” del paradigma del mercado común al mercado único, y la consigulente transformación de la concepción que el Tribunal sostiene de las libertades económicas (en los términos vistos en el tema precedente) abren el paso a una reconfiguración del estatus personal supranacional de los nacionales de los Estados Miembros. Tres son los cambios fundamentales.

En primer lugar, el ámbito personal del estatus se amplía. A resultas de la nueva concepción de las libertades económicas, y de forma destacada de lo establecido en el caso Cowan, todos los receptores de servicios se convierten en titulares de derechos y obligaciones supranacionales. Así, el “modelo” de “proto-ciudadano” europeo deja de ser el trabajador emigrante y pasa a ser toda persona que cruce una frontera nacional, pues en una sociedad moderna, tal hecho lo convierte, de forma casi inevitable, en un consumidor de servicios. De este modo se rompe la asignación casi exclusiva de derechos a los solos trabajadores, pero al hacerlo se abre la puerta a una redefinición de los problemas e intereses que modelan el estatus de “proto-ciudadano” europeo. Es significativo que en los casos cabeza de jurisprudencia quienes reclaman derechos lo hacen en su condición de “turistas consumidores” (Luisi y Carbone; Cowan). Este giro es presentado por el Tribunal como fruto de una interpretación a un mismo tiempo literal y teleológica de los Tratados: la libre prestación de servicios

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Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

debe ser “disfrutada” no solo por el empresario o profesional liberal que se desplace a otro estado para prestar los citados servicios, sino también por los “ciudadanos” que reciban esos servicios en un estado distinto al de su nacionalidad. Sin embargo, esa interpretación dista de corresponderse con el sentido inmediato del tenor literal de los Tratados. TABLA 1: Asunto C-186/87, Cowan, Sentencia de 2 de febrero de 1989

El señor Cowan fue víctima de una agresión en el metro de París mientras se encontraba de vacaciones en la capital francesa. La Ley de Enjuiciamiento Penal del país galo establecía que las víctimas de agresiones violentas de una cierta gravedad serían indemnizadas por el Estado en el caso de que no se percibiese indemnización por ninguna otra vía (por ejemplo, porque no se determinase el autor de la agresión). El señor Cowan solicitó tal compensación, que le fue denegada porque la misma estaba reservada a los nacionales o a los titulares de un permiso de residencia. Basándose en lo establecido en /Luisi y Carbone, el Tribunal atrajo al ámbito de aplicación del derecho comunitario la situación de Cowan, en tanto que sujeto pasivo de la libertad de prestación de servicios (915). Sentado lo cual, Eel principio de no discriminación exigía la igualdad de trato con los nacionales o titulares de un permiso de residencia.

Segundo, el Tribunal transformó su interpretación del contenido sustantivo

de las libertades económicas, en los términos ya discutidos en el tema anterior,

al dejar de entender que la misma era una operacionalización del principio de no discriminación por razón de nacionalidad, para pasar a sostener que se trataba de un derecho fundamental con un contenido sustantivo que es infringido en la medida en la que se erigen barreras a su ejercicio. De ese modo se convierte a las libertades económicas en su conjunto en un parámetro mediante el que se determina la validez de las leyes y decisiones nacionales, independiente, autónomo

y, así lo pretende el Tribunal de Justicia, superior al canon de

constitucionalidad nacional (como ya se discutió en la lección dedicada a las libertades fundamentales).

Tercera, el Tribunal convertirá al estatus personal supranacional en determinante de las relaciones no solo entre el estado y los ciudadanos de terceros países, sino también de las relaciones del estado con sus propios ciudadanos. Aunque el Tribunal de Justicia no ha renunciado formalmente a la doctrina de la “situación puramente interna”, que excluye formalmente las relaciones entre estado y ciudadanos del ámbito del derecho supranacional, la afirmación del consumidor como modelo de “ciudadano” y la conversión de la libre circulación de capitales en libertad económica a título pleno generan las condiciones en las que se requiere tan solo una moderada dosis de ingeniosidad jurídica y económica para convertir cualquier situación de hecho en una situación cubierta por el derecho comunitario (aunque, como ha puesto de relieve la doctrina atenta a las consecuencias socio-económicas de las decisiones jurídicas, ello genere un buen número de situaciones escasamente reducibles a principio, y por tanto no sólo potencialmente disfuncionales, sino normativamente problemáticas).

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (II): Ciudadanía y Espacio de Libertad...

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Tal interpretación altera la fórmula básica de reconciliación de la integración económica con el respeto de la autonomía de los estados a la hora de fijar su política económica y social. El hecho determinante es que, a diferencia de los trabajadores migrantes, los consumidores y los turistas no son parte estable de la comunidad política, no comparten sus problemas de forma duradera ni en el tiempo ni en el espacio. Al mismo tiempo, se relativiza notablemente el carácter complementario del estatus de “proto-ciudadano europeo”, en la medida en la que el mismo pasa a incidir sobre el contenido del estatus personal definido por los derechos constitucionales y públicos nacionales. Al hacer modelo del estatus personal al “consumidor turista”, el contenido del estatus personal supranacional se aleja del propio del estatus de “ciudadano”.

1.1.3. La “ciudadanía” propiamente dicha El estatus de “ciudadano” fue creado formalmente mediante la modificación del Artículo 18 del Tratado de la CEE operado por el Artículo G del Tratado de Maastricht. La “positivización” de la “proto-ciudadanía” implica a un mismo tiempo continuidad y transformación. El núcleo duro del estatus sigue siendo el derecho a la libre circulación y al establecimiento de la residencia en cualquiera de los Estados Miembros. Es cierto que se consolidan, como veremos en detalle, algunos derechos políticos en ciernes, como el derecho al sufragio en las elecciones municipales, y que se introducen otros nuevos, como el derecho al sufragio en las elecciones europeas. Pero a pesar de la connotación fuertemente política del término ciudadanía, el estatus sigue siendo en gran medida cívico y, en los términos que veremos, más social que político. Lo que no resulta sorprendente vista la persistente debilidad de los procesos de representación democrática supranacionales. La transformación más relevante deriva, como también analizaremos, de la

neta distinción del estatus de los ciudadanos europeos (y dentro de ellos, de los residentes) frente a los nacionales de terceros países, cuyo estatus dejará de ser, de forma clara tras las crisis económicas, homogéneo, para dar paso a una pluralidad de estatus de extranjería. 1.2. Análisis sistemático Hay dos cuestiones fundamentales que definen el estatus de “ciudadano europeo”: a) su carácter derivado; b) la pluralidad de haces de derechos y obligaciones que tienen los “ciudadanos europeos”, dependiendo del tipo específico de “ciudadanía” de la que disfruten.

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1.2.1. Un estatus derivado Son ciudadanos europeos, y sólo son ciudadanos europeos, los nacionales de los Estados Miembros de la Unión Europea (Artículo 20.1, segunda frase TFUE). Se trata pues de un estatus derivado: quien haya de ser ciudadano de un Estado miembro y, por tanto, de la Unión Europea, resulta de la aplicación de normativas nacionales por las autoridades nacionales. Los Estados mantienen el poder para determinar quién sea ciudadano y conforme a qué criterios. Se imponen sin embargo tres matizaciones.

En primer lugar, el propio carácter secundario del estatus de “ciudadano europeo” ha servido de justificación para limitar el poder estatal de determinar quién tenga o no derecho a ser reconocido como ciudadano de cada Estado Miembro. Cabeza de la jurisprudencia en este sentido es el fallo en el caso Rottmann. Si bien en las decisiones subsiguientes del Tribunal de Justicia cabe distinguir una tendencia a la limitación de la soberanía de los Estados Miembros en lo que concierne a la concesión o retirada de la ciudadanía, en la práctica estatal podemos encontrar también decisiones bien diferentes. Por una parte, la Unión Europea no consideró incompatible con el derecho de la Unión la decisión tomada por varios de los Estados que se adhirieron a la Unión Europea en 2004 de privar de la ciudadanía a amplias minorías lingiísticas y culturales. Significativos son en tal sentido los casos de las minorías rusófonas en los países bálticos, y de quienes no optaron por la nacionalidad eslovena en los meses inmediatamente posteriores a que Eslovenia declarase su independencia. Por otra parte, y pese a las críticas emitidas tanto desde el Parlamento Europeo como desde la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, las instituciones ejecutivas supranacionales han ignorado las graves violaciones de derechos sufridas por ciudadanos europeos en el marco de las llamadas “entregas extraordinarias” en el marco de la mal llamada guerra contra el terrorismo (pese a las decisiones, ciertamente tardías, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos; véase la línea jurisprudencial abierta por los fallos Abu Zubaydabh

y Al Nasbiri).

TABLA 2: Asunto C-135/08, Rottmann, Sentencia de 2 de marzo de 2010

El señor Rottmann era un nacional austriaco, objeto de una investigación judicial en su país. Cambia su domicilio y se establece en Alemania en 1995. En 1997, las autoridades austríacas emiten una orden de arresto contra él. En 1999 adquiere la nacionalidad alemana, lo que automáticamente causa la pérdida de la austriaca. En agosto de 1999, Austria informa a las autoridades alemanas acerca de Lla existencia de la orden de arresto pendiente. Á resultas de ello, las autoridades alemanas privan a Rottmann de la nacionalidad germana (al entender que había ocultado hechos fundamentales en su solicitud de naturalización); con el resultado de que el litigante, que había perdido con anterioridad su original nacionalidad austriaca, se convierte en apátrida. El Tribunal de Justicia concluye que la validez de la decisión de las autoridades alemanas debe en parte determinarse de conformidad con el derecho de la Unión Europea, en la medida en la que el señor Rottmann corre el riesgo, a resultas de la pérdida de la nacionalidad alemana, de convertirse en apátrida, y Ccomo consecuencia de ello, también de la propia ciudadanía europea (842).

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En segundo lugar, la protección del efectivo goce de los derechos que corresponden a los “ciudadanos” europeos puede hacer necesario conceder derechos derivados a quienes no son nacionales de los estados miembros. El caso paradigmático es el de la protección del derecho a la vida familiar de los menores que son ciudadanos europeos, pero cuyos padres son nacionales de estados terceros. El Tribunal de Justicia ha sostenido en jurisprudencia reiterada que la plena protección de los derechos de los ciudadanos europeos requiere en tales casos que los padres o tutores vean reconocido un derecho derivado en gran medida equivalente funcionalmente al derecho de “ciudadanía”. Son paradigmáticos los fallos en los asuntos Chu, Ruiz Zambrano, Alopka K.A. y Subdelegación del Gobierno, de cuyos hechos y fallo se da cuenta en las tablas siguientes. TABLA 3: Asunto C-200/02, Chu, sSentencia de 19 de octubre de 2004

La señora y el señor Chu son nacionales chinos. El señor Chu es socio mayoritario y director de una empresa con sede social en China. Ello le lleva a realizar frecuentes viajes de negocios, entre otros lugares al Reino Unido. Embarazada de su segunda hija, la señora Chu entra en el territorio del Reino Unido y da a luz en Belfast, que, como es bien sabido, se encuentra en la isla de Irlanda, pero bajo jurisdicción británica. En el momento del litigio, madre e hija viven en Cardiff (País de Gales). La hija adquiere nacionalidad irlandesa, pues según la legislación de tal país tiene derecho a la misma todo nacido en la isla de Irlanda. Ello conlleva la pérdida del derecho a adquirir la nacionalidad china. Las autoridades británicas niegan el permiso de residencia a ambas, alegando que la cuestión es puramente interna (la hija es nacional europea, pero no se ha desplazado en ningún momento fuera del Reino Unido, por lo que no hay un elemento de “europeidad” en la situación), no se aplica pues el derecho de la Unión Europea y no existe un derecho de residencia conforme a la legislación británica. El Tribunal establece cuatro principios fundamentales. Primero, que el ejercicio del derecho a la ciudadanía no depende de movimiento alguno, de “cruzar” ninguna frontera: “la situación de un nacional de un Estado miembro que ha nacido en el Estado miembro de acogida y que no ha ejercitado su derecho a la libre circulación no puede considerarse, sólo por esta razón, una situación puramente interna que impide al citado nacional alegar en el Estado miembro de acogida las disposiciones comunitarias en materia de libre circulación y de residencia de las personas” (819). Segundo, que si bien la efectividad de tales derechos está condicionada a que su titular disponga de recursos suficientes para no ser una carga para el erario público del estado de acogida, este último debe limitarse a controlar la suficiencia de los mismos, siendo irrelevante el origen específico de los mismos (833). Tercero, un Estado no puede imponer requisitos adicionales a los estipulados por el estado que confiere la nacionalidad para reconocer esta última (839), incluso cuando el primer estado estime que la adquisición de la nacionalidad es resultado de un abuso de derechos (834). Cuarto, del derecho a la residencia del menor se deriva un derecho a la residencia del progenitor que se encarga de su cuidado (846).

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TABLA 4: Asunto C-34/09, Ruiz Zambrano, Sentencia de 8 de marzo de 2011

Los Ruiz Zambrano son un matrimonio colombiano que solicita asilo político ante las autoridades belgas (en 1999 y 2000, respectivamente). Las mismas rechazan la solicitud, pero suspenden la expulsión a la vista de la situación de guerra civil en Colombia. Durante diez años los Ruiz Zambrano tratan de regularizar su situación, y se encuentran con negativas reiteradas. El señor Ruiz Zambrano comienza a trabajar, y firma un contrato a tal efecto con una empresa, pese a que carece de permiso de trabajo. Los Ruiz Zambrano llegaron a Bélgica con un hijo, a los que se unieron dos nuevos descendientes en 2003 y 2005, que adquirieron la nacionalidad belga (en aplicación de la normativa belga, y a resultas de que en caso contrario, dado que los padres no realizaron trámite alguno para la adquisición de la nacionalidad belga, hubiesen devenido apátridas). En 2004, Ruiz Zambrano solicitó nuevamente la regularización, arguyendo que su expulsión del territorio belga forzaría a su (entonces) hijo de nacionalidad belga a abandonar el territorio del Estado del que era nacional. El Tribunal belga planteó varias cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que gravitaban en torno (1) al factor de “conexión” europea del caso, visto que los hijos de los Ruiz Zambrano no habían abandonado, en ningún momento, el territorio de la Unión Europea; (2) la existencia de un derecho derivado a la residencia a los padres de Cciudadanos europeos, en la medida en la que su presencia en territorio europeo es necesaria para la efectividad de los derechos de los menores en tanto que “ciudadanos europeos”. El Tribunal de Justicia resolvió el caso sosteniendo que el derecho a la ciudadanía “se opone a medidas que tengan por efecto privar a los ciudadanos de la Unión del disfrute efectivo de la esencia de los derechos conferidos por su estatuto de ciudadano de la Unión” (842). Por ello, el derecho se opone a que los padres de los Ruiz Zambrano abandonen Bélgica, pues ello “tendría como consecuencia que los mencionados menores, ciudadanos de la Unión, se verían obligados a abandonar el territorio de la Unión para acompañar a sus progenitores” (844). TABLA 5: Asunto C-86/12, Alopka, Sentencia de 10 de octubre de 2013 La Señora Alopka es nacional de Togo. En el año 2006 solicita ante las autoridades luxemburguesas protección internacional, que es denegada; tras ello requiere el estatuto de tolerancia, que le viene también denegado, aunque se le terminará concediendo tras haber dado a luz de forma prematura a un par de gemelos, que requerían por ello cuidados especiales. Ello le permite residir legalmente en el ducado hasta el 31 de diciembre de 2008. El padre de los gemelos, de nacionalidad francesa, los reconoce. Á resultas de ello, se les expide pasaporte y documento de identidad francés en el año 2009. Las autoridades de Luxemburgo, expirado el permiso concedido, deciden la expulsión de la Sra. Alopka, sustentándose en la premisa de que, pese a las alegaciones de la misma, podría trasladar su residencia a Francia, bien reuniéndose con el padre de las niñas, bien residiendo en tal país apoyándose directamente en el derecho de las niñas a hacerlo en tanto que ciudadanas francesas. La Señora Alopka recurre la decisión de las autoridades de continuar con el proceso de expulsión, alegando que sus hijas, en tanto que ciudadanas europeas, tienen derecho a residencia en Luxemburgo, facultad de la que se derivaría un derecho derivado propio a hacer lo mismo. Los jueces de Luxemburgo concluyen que las menores tienen derecho a residir en el ducado siempre que tengan medios suficientes, o lo que es lo mismo, mientras no se conviertan en una carga financiera para las autoridades de Luxemburgo. En tal sentido, es irrelevante que los recursos sean propios (resultado, Ppor ejemplo, de la pensión alimenticia que satisfaga su padre, 827) o deriven de los que procure la madre (830). A ello se une que de ese derecho a la residencia se deriva un derecho derivado de entrada y residencia de la madre, incluso si las hijas, en tanto que ciudadanas europeas, no han ejercido su derecho a la libre circulación. Ello es así en la medida en la que privar a las hijas de la compañía de la madre forzase a la familia en su conjunto no sólo a abandonar el territorio de Luxemburgo, sino de forma neta y clara si hubiese razones de peso que impidiesen o hiciesen inadecuado el establecimiento en el país del que las ciudadanas europeas son nacionales (en este caso, Francia: 832, 34).

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TABLA 6: Asunto C-82/16, K.A., Sentencia de 8 de Mayo de 2018 Los demandantes de los litigios principales eran nacionales de terceros países y miembros de la familia de nacionales belgas que no habían ejercido su derecho a la libertad de circulación o la libertad de establecimiento. Contra los demandantes se habían dictado sendas decisiones de retorno, acompañadas de decisiones de prohibición de entrada en Bélgica. Con posterioridad, los demandantes presentaron solicitudes de permisos de residencia, amparándose en lo que consideraban como un derecho derivado de residencia, derivado de su condición de (1) descendiente a cargo de un nacional belga; (2) progenitor de un menor belga; (3) pareja de hecho que habitaba legalmente en una relación estable con un nacional belga. Las autoridades belgas no admitieron tales solicitudes, dado que previamente habían devenido firmes las decisiones de prohibición de entrada en el territorio. El Tribunal de Justicia comenzó reiterando lo ya establecido en Ruiz Zambrano, a saber, que “el artículo 20 TFUE se opone a medidas nacionales (...) que tengan por efecto privar a los ciudadanos de la Unión del disfrute efectivo de la esencia de los derechos conferidos por su estatuto” (849). Ello implica que si bien “las disposiciones del Tratado relativas a la ciudadanía de la Unión no confieren ningún derecho autónomo a los nacionales de un país tercero”, es posible que los mismos vean reconocidos “derechos derivados de los que tiene el ciudadano de la Unión” (850). “La finalidad y la justificación de dichos derivados se basan en la consideración de que no reconocerlos puede suponer un menoscabo de la libertad de circulación del ciudadano de la Unión” (850). El TJUEE sostiene que la “denegación del derecho de residencia a un nacional de un tercer país únicamente podría desvirtuar el efecto útil de la ciudadanía de la Unión cuando entre dicho nacional y el ciudadano de la Unión, miembro de su familia, exista tal relación de dependencia que esta llevaría a que el ciudadano de la Unión se viese obligado a acompañar al nacional al tercer país en cuestión y a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto” (852). El Tribunal distingue esencialmente entre (1) las situaciones en las que el ciudadano de la Unión Europea es adulto, en cuyo caso el surgimiento de un derecho derivado para un nacional de un tercer país también adulto será excepcional (de ahí lo decidido en los asuntos McCarthy, Dereci e Ymeraga) (865); (2) aquellas otras situaciones en las que el ciudadano de la Unión Europea es menor, en cuyo caso la decisión debe fundamentarse en el interés superior del menor, teniendo en cuenta las circunstancias del caso concreto (en particular, la edad, el grado de desarrollo físico y emocional, la intensidad de la relación afectiva con cada uno de los progenitores y el riesgo que la separación genera para el equilibrio del menor) (871). TABLA 7: Asunto C-836/18, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, Sentencia de 27 de Febrero de 2020 Un nacional marroquí mayor de edad contrae matrimonio en Ciudad Real con una nacional española mayor de edad que nunca ha ejercido su libertad de circulación dentro de la Unión. Los cónyuges viven juntos en Ciudad Real con el padre de la esposa, de nacionalidad también española. A los pocos días de casarse, el marido presenta una solicitud de residencia temporal en tanto que familiar de un ciudadano de la Unión. La autoridad administrativa española le niega el permiso, en tanto que la esposa carece de los recursos económicos suficientes con los que mantener al nacional de un tercer país (aunque sí dispone de ellos, y los ofrece, el padre de la esposa, con el que conviven). Las autoridades administrativas excluyeron la aplicación de la normativa más favorable (dictada para ajustarse al derecho de la Unión), que hubiera llevado a conceder el permiso pese a la carencia de recursos económicos suficientes, en tanto que la esposa no había hecho uso de su libertad de circulación o de su libertad de establecimiento. El Tribunal de Justicia comenzó reiterando que el derecho de la Unión exige la suficiencia de recursos, pero que no limita cuál sea la procedencia de los mismos, por lo que pueden provenir del patrimonio o la renta de un familiar (831)

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Así pues, “el Derecho de la Unión no se aplica, en principio, a una solicitud de reagrupación familiar de un nacional de un tercer país con un miembro de su familia, nacional de un Estado miembro de la Unión y que nunca ha ejercido su libertad de circulación, y, Ppor lo tanto, no se opone, en principio, a la normativa de un Estado miembro en virtud de la cual esa reagrupación familiar se supedita a un requisito relativo a la existencia de recursos suficientes como el mencionado en el apartado anterior” ($33), sin embargo, “la imposición sistemática, sin excepción alguna, de tal requisito puede vulnerar el derecho de residencia derivado que ha de reconocerse, en situaciones muy específicas, en virtud del artículo 20 TFUE, al nacional de un tercer país que es miembro de la familia de un ciudadano de la Unión” (834). Si media una relación de “dependencia” (839) (en este caso, además, generada por el propio derecho español, que impone a los cónyuges vivir juntos), el estado no puede negar el derecho a la residencia sobre la sola base de la insuficiencia de los recursos. Ahora bien, esa relación de dependencia debe ser acreditada por el demandante (852).

1.2.2. Un estatus plural El estatus de ciudadanía no genera los mismos derechos y obligaciones para todos sus titulares. Pese a las reiteradas y constantes proclamaciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea caracterizando a la “ciudadanía europea” como el estatus “destinado a ser el fundamental de los nacionales de los Estados Miembros” (entre otros, asunto C-184/99, Grzelczyk, $31, véase tabla 10), no todos los “ciudadanos europeos” se ven reconocidos los mismos derechos y Obligaciones por el derecho de la Unión Europea. Dos factores son determinantes en tal sentido. En primer lugar, que el “ciudadano europeo” reúna las condiciones para ser considerado como “económicamente activo”. En segundo lugar, la duración de su eventual residencia en uno o varios Estados Miembros distintos al de su nacionalidad. En decisiones inmediatamente posteriores a la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, el Tribunal de Justicia interpretó que la sustitución del estatus de proto-ciudadanía por el de ciudadanía apuntaba a la definición en términos expansivos de este último, en particular, a la ruptura con el criterio de “trabajo dependiente” como condición necesaria para el disfrute de los derechos personales previstos en el derecho comunitario. En concreto, el Tribunal de Justicia pareció ampliar no sólo el ámbito personal del derecho a la libre circulación y residencia (que no estaría ya limitado a los solos trabajadores) sino también la fuerza del derecho a la no discriminación por razón de nacionalidad, lo que permitiría poner en cuestión la validez no sólo de las distinciones realizadas en lo que concierne al reconocimiento de prestaciones sociales relacionadas con el trabajo, sino también las de carácter no contributivo. Tal tendencia se refleja en el quinteto de sentencias Micheletti, Martínez Sala, Grzelczyk, Baumbast y García Avello.

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TABLA 8: Asunto C-369/90, Micheletti, Sentencia de 7 de julio de 1992 El demandante, el señor Micheletti, tenía dos nacionalidades: argentina y española. Tras lograr la homologación de su título de odontólogo obtenido en Argentina, el litigante solicitó en España tanto la tarjeta provisional de residente comunitario, cuanto la tarjeta definitiva de residencia (que le permitiría ejercer profesionalmente). Esta última le fue denegada, en aplicación de la normativa civil española, que determinaba que la nacionalidad relevante de aquellos con doble nacionalidad a efectos de la decisión de conceder o no la residencia era la última de residencia efectiva. El Tribunal Superior de Justicia de Cantabria planteó una cuestión prejudicial, inquiriendo sobre la compatibilidad con el derecho comunitario de la normativa nacional. El Tribunal decidió el caso sustentándose en la premisa de que “no corresponde a la legislación de un eEstado Miembro limitar los efectos de la atribución de la nacionalidad de otro Estado Miembro, exigiendo requisitos adicionales para reconocer dicha nacionalidad en orden al ejercicio de las libertades fundamentales previstas en el Tratado” (810). Sobre esa base “no puede admitirse una interpretación del artículo 52 del Tratado [libertad de establecimiento] según la cual, cuando el nacional de un Estado Miembro ostenta al mismo tiempo la nacionalidad de un Estado tercero, los demás Estados miembros pueden subordinar el reconocimiento de su condición de ciudadano comunitario a requisitos tales como la residencia habitual del interesado en el territorio del primer Estado”. TABLA 9: Asunto C-85/96, Martínez Sala, Sentencia de 12 de mayo de 1998 Martínez Sala, si bien de nacionalidad española, había residido legalmente en Alemania desde 1968, es decir, desde que tenía doce años de edad. Trabajó por cuenta ajena de 1976 a 1986, y con posterioridad, durante algunos meses de 1989. Hasta 1984, Martínez Sala había obtenido los correspondientes permisos de residencia; desde esa fecha las autoridades alemanas, pese a las solicitudes de la litigante, se limitaron a expedir documentos que acreditaban su solicitud, y por tanto, probaban la legalidad de su estancia. Fue sólo en 1994 que se le expidió un nuevo permiso de residencia. Desde 1989, y en aplicación de la Ley federal de Asistencia Social, Martínez Sala percibe prestaciones de asistencia social. El litigio trae causa de la solicitud realizada en enero de 1993 solicitando una ayuda de crianza para su hija, nacida ese mismo mes. Las autoridades alemanas, aun reconociendo que su estancia en Alemania era legal, se negaron a conceder la prestación, alegando que ni poseían la nacionalidad alemana ni un permiso de residencia o estancia, y la legislación alemana exigía que se cumplieran una de esas condiciones en tal caso. Un juzgado de lo social alemán conoce del litigio y plantea varias cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia, indagando (1) sobre el modo y manera en que había de interpretarse el concepto de trabajador, y si Martínez Sala pudiera considerarse como tal, y por tanto, en condiciones de exigir un trato igual con los nacionales alemanes; (2) acerca de si, aun no siendo susceptible de ser considerada como trabajadora, el derecho de la Unión reconociese a Martínez Sala un derecho a un trato igual al de los nacionales, en atención a su residencia legal en Alemania. El Tribunal de Justicia se limitó a remitir el primer bloque de cuestiones al tribunal a quo, en tanto que sostuvo no se le habían trasladado los elementos de hecho para ofrecer una interpretación precisa del concepto de trabajador en el caso. El carácter innovador de la Ssentencia deriva de Lla respuesta que se da al segundo bloque de cuestiones. Dado que las autoridades alemanas aceptan que Martínez Sala reside legalmente en el país, la litigante, en tanto que ciudadana de la Unión, independientemente de su condición de trabajadora, tiene derecho a un trato no discriminatorio en todo lo que concierna a las cuestiones que caen bajo el ámbito material de los Tratados, como ciertamente es el caso de la prestación discutida: “(...) [U] n ciudadano de la Unión Europea que, como la demandante en el procedimiento principal, reside legalmente en el territorio del Estado Miembro de acogida puede invocar el artículo 6 del Tratado en todas las situaciones comprendidas Een el ámbito de aplicación ratione materiae del Derecho comunitario, incluida la situación en la que este Estado Miembro retrasa o le deniega la concesión de una prestación que concede a todas las personas que residen legalmente en el territorio de este Estado, basándose en que no dispone de un documento que no se exige a los nacionales de ese mismo Estado y cuya expedición puede ser retrasada o denegada por su Administración” (863).

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TABLA 10: Asunto C-184/99, Grzelczyk, Sentencia de 20 de septiembre de 2001 Grzelczyk, de nacionalidad francesa, se traslada a Bélgica para cursar estudios de medicina. En aplicación de la normativa de ese país, adjunta a la solicitud de permiso de residencia una declaración de suficiencia económica. Mantiene la misma durante los tres primeros años de sus estudios, durante los cuales tiene diversos empleos por cuenta ajena. Durante el cuarto año experimenta dificultades económicas, asociadas a la necesidad de concentrarse en las prácticas y en la realización de una tesina. Por ello solicita de las autoridades de Louvain la Neuve una prestación (el minimex), inicialmente concedida, pero posteriormente rechazada, en atención a su condición de estudiante (que presupone su suficiencia económica). Grzelczyk recurre tal decisión. El tribunal social belga que conoce del caso plantea una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia, en la que pregunta si los principios de ciudadanía europea y de no discriminación se oponen a la aplicación de la normativa nacional controvertida. El Tribunal no sólo reitera lo establecido en Martínez Sala, sino que perfila con mayor precisión la relación entre ciudadanía europea y derecho secundario. Pese al tenor literal de la Directiva 93/96, que regula la situación de los estudiantes que se desplazan a otro Estado Miembro, y que no sólo excluye el pago de becas de subsistencia a los estudiantes que disfruten de un derecho de residencia (artículo 3), sino que también prevé la extinción del derecho de residencia cuando se pierde la suficiencia económica (artículo 4), el Tribunal concluye que los estudiantes “cuando se desplazan a otro Estado Miembro para proseguir sus estudios” deben poder disfrutar “los derechos reconocidos por el Tratado a los ciudadanos de la Unión” (835), a la luz de lo cual la condición de no suponer una “carga excesiva” para el erario del Estado Miembro de acogida debe conciliarse con “una cierta solidaridad económica”, “en particular si las dificultades que atraviesa el beneficiario del derecho de residencia tienen carácter temporal” (844). De igual modo, la decisión de expulsión no puede ser automática una vez que se solicite la prestación (843), dado que la situación económica de un estudiante puede cambiar Aa lo largo del tiempo “por razones ajenas a su voluntad” (845). TABLA 11: Asunto C-413/99 Baumbast, Sentencia de 17 de septiembre de 2002 La señora Baumbast (de nacionalidad colombiana) y el señor Baumbast (de nacionalidad alemana) se establecieron en el Reino Unido. Tienen dos hijas: la primera, hija natural de la señora Baumbast, y de nacionalidad colombiana, y la segunda, hija de ambos, con doble nacionalidad colombiana y alemana. En 1990 las autoridades británicas les concedieron una tarjeta de residencia por cinco años. El señor Baumbast desarrolló actividades como trabajador, después como empresario. En 1993 su empresa quebró. Realizó entonces trabajos para empresas alemanas en China y Lesoto, y dejó de ser residente en el Reino Unido. La señora Baumbast siguió residiendo en el Reino Unido, con recursos propios, y con la cobertura del seguro de enfermedad alemán, país al que se desplazaba la familia cuando necesitaban atenciones médicas. En 1995 solicitaron un permiso de residencia por tiempo indefinido. Las autoridades británicas denegaron el permiso al señor Baumbast, pero concedieron el mismo a las hijas por el período de tiempo que se extendieran sus estudios; y de forma derivada, también extendieron un permiso a la madre. Por otra parte, la señora R, de nacionalidad estadounidense, era cónyuge de un nacional francés. Tuvieron dos hijas, titulares tanto de la nacionalidad francesa como de la estadounidense. En 1990 fue autorizada, en tanto que cónyuge de un nacional comunitario, a residir en el Reino Unido hasta 1995. La pareja se divorció en 1992. Los excónyuges acordaron que las hijas residirían con la madre, y que seguirían residiendo en Inglaterra y Gales, manteniendo contacto regular con el padre, que compartía la responsabilidad de la educación de las hijas. En 1996, la madre y las hijas vieron denegado el permiso de residencia: a la madre en tanto que carente ahora de un vínculo que le diese título de residencia, y a las hijas porque eran lo suficientemente mayores para poder adaptarse a la vida en los Estados Unidos si tuviesen que abandonar el Reino Unido. La señora R, con posterioridad al inicio del litigio, contrajo segundas nupcias e inició su actividad empresarial como decoradora de interiores.

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El Tribunal de Justicia estableció el derecho derivado tanto de Baumbast como de R de residencia en el Reino Unido. El argumento del Tribunal se estructuró en tres pasos. En primer lugar, hay un derecho de residencia de los menores no comunitarios (el caso de una de las hijas del matrimonio Baumbast) para continuar cursando sus estudios; la negación del mismo frustraría el objetivo de integración en el país de residencia que persigue necesariamente la normativa europea (851). Permitir tal solución implicaría aceptar disuadir del ejercicio del derecho de libre establecimiento a ciudadanos comunitarios como el señor Baumbast, al introducir un elemento de incertidumbre sobre los derechos futuros de sus descendientes (852). Es irrelevante en tal sentido que el padre, titular del derecho de residencia, continúe o no viviendo permanentemente con sus descendientes (862). En segundo lugar, el menor que tiene un derecho a la residencia en territorio europeo tiene derecho a que la persona que se ocupa de su custodia lo acompañe; de ahí que haya de reafirmarse el derecho derivado a la residencia de quienes se encuentran en circunstancias como eran las propias de la señora R (8/3). Tercera, el Tribunal afirma que el derecho a la residencia de los ciudadanos europeos deriva no de la realización de actividades económicas, como era el caso antes de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, cuanto independientemente del entonces Artículo 18 del TEC (8876, 81). Ello no obsta para que se trate de un derecho sujeto a límites, entre los cuales es fundamental contar con recursos propios de modo que el ciudadano europeo no se convierta en una carga para el estado de acogida (885). TABLA 12: Asunto C-148/02, García Avello, Sentencia de 2 de octubre de 2003

García Avello, nacional español, está casado con la señora Weber, de nacionalidad belga. Son residentes en Bélgica. Sus hijos Esmeralda y Diego poseen doble nacionalidad belga y española. Las autoridades consulares españolas inscribieron a los hijos con los apellidos García Weber. Pero las autoridades belgas procedieron inicialmente a inscribirlos como García Avello, aunque luego propusieron hacerlo con el solo apellido paterno García. García Avello arguyó en contra de tal decisión los inconvenientes múltiples derivados de la diversa inscripción en España y en Bélgica de sus hijos, amén de las adicionales que pudieran generarse en el caso de que hiciesen uso de su libertad de circulación. La cuestión terminó siendo objeto de litigio ante los tribunales belgas, que remitieron una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia, inquiriendo sobre la compatibilidad de la práctica belga con el derecho a la ciudadanía europea. Los jueces de Luxemburgo consideraron en primer lugar que el hecho mismo de ser hijos de nacionales de dos estados distintos, y residentes en uno de ellos, implica que la cuestión claramente se encuentra en el ámbito de aplicación del derecho de la Unión (827). En segundo lugar, existen razones objetivas para dispensar un trato distinto a los nacionales con doble nacionalidad que a los nacionales con una sola nacionalidad. Haciéndose eco de lo señalado por el Abogado General, el Tribunal apunta a los “graves inconvenientes para los interesados, tanto de orden profesional como privado, derivados, en particular, de las dificultades para disfrutar en un Estado Miembro cuya nacionalidad poseen de Llos Eefectos jurídicos de actos o documentos expedidos con un apellido reconocido en otro Estado Miembro cuya nacionalidad también poseen” (836). En tercer lugar, a tales razones objetivas hay que reconocerles un peso superior al principio de inmutabilidad del apellido o la integración en el Estado de residencia, especialmente a la vista de que ya es el caso que “en un Estado Miembro coexisten diferentes sistemas nacionales de atribución del apellido, de modo que, en la vida social de un Estado Miembro, no cabe apreciar forzosamente la filiación según el criterio del único sistema aplicable a los nacionales de este último Estado” (842).

De este modo, por decirlo en términos del profesor y magistrado belga Lenaerts, las disposiciones de los Tratados en materia de ciudadanía no se limitarían a afirmar una “quinta libertad” que operaría de acuerdo con la dinámica del derecho a la libre circulación, y que “codificaría” la jurisprudencia y legislación anterior (Baumbast), sino que los derechos derivados del estatus de ciu-

dadano pueden vindicarse contra cualquier medida nacional que merme tales derechos, incluso en ausencia de un elemento transfronterizo (Chu).

Sin embargo, una tendencia bien distinta se delinea en la jurisprudencia de estos últimos diez años, en la que se ha reintroducido un concepto “discri-

minante”, el de económicamente activo, que determina quién tiene acceso a la facultad vertebradora de la ciudadanía europea, es decir, la de residencia,

capital en tanto que da acceso al ejercicio del conjunto completo de derechos y

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obligaciones propio del estatus. La sentencia cabeza de la jurisprudencia es la dictada en el caso Dano. TABLA 13: Asunto C-333/13, Dano, Sentencia de 11 de noviembre de 2014

La señora Dano y su hijo Florin son nacionales rumanos (aunque Florin había nacido en Alemania en 2009). Se establecen en algún momento entre finales de 2010 y principios de 2011 en Leipzig, donde residen en el apartamento de una hermana de la señora Dano, que se encarga de mantenerlos. El Ayuntamiento de Leipzig expidió en julio de 2011 un certificado de residencia permanente a la señora Daño y a su hijo, con fecha de entrada en territorio alemán 27 de junio de 2011. El objeto del litigio no es otro que el tipo y nivel de prestaciones sociales a los que tienen derecho la señora Dano y su hijo en tanto que ciudadanos de la Unión Europea con residencia Ppermanente en Alemania. Las autoridades alemanas reconocen y abonan a la señora Dano la prestación por hijo a cargo (184 euros al mes) y una pensión alimenticia, anticipo de la eventual pensión alimenticia que debería satistacer el padre de Florin —que consta como desconocido— de 133 euros. Niegan, Ssin embargo, el pago de la prestación de seguro básico para los demandantes de empleo, al considerar que la señora Dano no reúne las condiciones que exige la ley alemana al respecto. En tal sentido, el tribunal alemán refiere al TJUE que la señora Dano ni tiene cualificación profesional alguna (no habiendo completado la educación básica) ni ha ejercido actividad profesional alguna ni en Rumanía ni en Alemania. El tribunal nacional plantea, Ssin embargo, una cuestión prejudicial porque tiene dudas acerca del encaje de la normativa alemana en el marco europeo ¿Es válida, a la luz del derecho europeo, una norma nacional que excluye a los nacionales de otros Estados Miembros que no son económicamente activos del acceso a prestaciones no contributivas; o, por el contrario, se impone la igualdad de trato precisamente en su condición de ciudadanos europeos? Aunque el Tribunal reafirma que “todo ciudadano de la Unión puede invocar la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad (...) en todas las situaciones comprendidas en el ámbito de aplicación ratione materiae del Derecho de la Unión”, excluye que la señora Daño tenga derecho a la prestación. Los derechos que derivan de la ciudadanía europea, de acuerdo con el tenor literal del Artículo 20.2 TFUE se ejercen “en las condiciones y límites definidos por los Tratados y por las medidas adoptadas en aplicación de éstos”. El límite fundamental en este caso consiste en la limitación del derecho a percibir las prestaciones no contributivas a quienes no sean económicamente activos. eEl Tribunal construye esta categoría a partir de una específica ponderación del derecho a la libertad de circulación y residencia, y la sostenibilidad de los Estados Sociales. Esa ponderación el Tribunal considera que se realiza correctamente en el derecho secundario, al exceptuarse el principio de igualdad de trato para aquellos ciudadanos europeos que se encuentren buscando activamente empleo (de modo que tienen derecho a residir en el estado mientras que tratan de encontrar trabajo, pero durante ese período tienen que ser autosuficientes, de acuerdo con el artículo 24.2 del Reglamento 883/2004) o que sean residentes sin tener empleo ni buscarlo (dado que el derecho a la residencia está en este caso también condicionado a la autosuficiencia, en virtud de los artículos 7.1 y 14.1 de la Directiva 2004/38). La resultante desigualdad no es censurable porque resulta de “la relación que estableció el legislador de la Unión en el artículo 7 de dicha Directiva [la citada 2004/38] entre la exigencia de recursos suficientes como requisito de residencia, por un lado, y la preocupación por no crear una carga para la asistencia social de los Estados Miembros, por otro”. Dicho en otros términos, quien ni tiene trabajo ni dispone de recursos suficientes (quien es económicamente no activo o inactivo) no puede reclamar un derecho de residencia, y por ende, no puede reclamar igualdad de trato en lo que concierne a las prestaciones de asistencia social.

Se perfila así el “económicamente activo” como aquel que bien es traba-

jador, bien desarrolla una actividad económica en el estado de acogida, bien es estudiante, bien cuenta con rentas o patrimonio suficientes para ser auto-

suficiente, de modo que su estancia en el territorio del estado de acogida no suponga coste alguno al mismo (Artículo 7.1 de la Directiva 2004/38; la línea de jurisprudencia Dano se confirma en Alimanovic y en García-Nieto).

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1.2.3. Las distintas formas de ser “ciudadano europeo” a) Residencia “Activa”

El arquetipo de “ciudadano europeo” es el nacional europeo que bien reside en el territorio de un Estado Miembro distinto al de su nacionalidad, bien mantiene relaciones económicas a través de las fronteras que le llevan a estar físicamente presente en el territorio o territorios de estados distintos al de su nacionalidad. Como quedó ya apuntado, sólo los ciudadanos económicamente activos tienen derecho a establecer su residencia en otro Estado Miembro, y por ende,

a gozar del haz de derechos y obligaciones característicos de la “ciudadanía” europea. El núcleo duro del derecho de “ciudadanía europea” de los económicamente activos es el derecho a la libre circulación en el interior del territorio de la Unión Europea, y al establecimiento en cualquiera de los Estados Miembros. El derecho de residencia abre la puerta a un conjunto de derechos y obligaciones, no sólo civiles sino también sociales y (en menor medida) políticas. Entre ellos es fundamental el derecho a la no discriminación por razón de nacionalidad (Artículo 18 TIFUE), del que se deriva el derecho a la plena igualdad de trato con los nacionales, que hace surgir derechos tanto civiles como sociales. De forma específica, se reconoce un derecho a la protección diplomática y consular subsidiaria (es decir, en la medida en la que el estado del que es ciu-

dadano no se encuentre representado en ese país) por parte de las embajadas, consulados y personal diplomático de todos los Estados Miembros (Artículo 23 primer párrafo TTFUE), así como una protección reforzada de derechos reconocidos por las instituciones europeas, como el derecho de acceso a los documentos producidos por las instituciones supranacionales. El núcleo de derechos civiles se ve flanqueado por derechos políticos, si bien de limitada entidad. Entre éstos, son especialmente relevantes (1) el derecho al sufragio activo y pasivo en las elecciones locales (Artículo 22.1 TIFUE); (2)

el derecho al sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo (Artículo 22.2 T'FUE); (3) el derecho a promover y sustentar iniciativas legislativas populares (Artículo 24 TFUE, primer párrafo) (4) el derecho de petición

ante el Parlamento Europeo (Artículo 24 TTFUE, segundo párrafo), y (5) el derecho a dirigirse al Ombudsman europeo (Artículo 24 TTFUE, tercer párrafo).

Quienes son “económicamente activos” gozan de los derechos y obligaciones que el derecho de la Unión asigna a los residentes, si y sólo si no se convierten en una carga financiera para el Estado de recepción (Artículos 8.4 y 14 de la Directiva 2004/38). Están expuestos a la pérdida del derecho a la

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residencia, y por tanto, de todos los derechos asociados con la ciudadanía europea, en el momento en que cesen de ser económicamente activos y se conviertan en una carga para el Estado de recepción (Artículo 14.2 de la Directiva 2004/38). Si bien la expulsión no puede ser “automática” cuando se pasa a depender del sistema de asistencia social, sino que debe mediar un período de tiempo durante el cual el residente tenga la opción de encontrar un nuevo empleo (ex Artículos 14.3 y 7.3 de la Directiva 2004/38). b) Huéspedes Todos los nacionales de estados miembros derecho a entrar en el territorio de otro Estado mismo durante un período de tres meses. Este vo en el caso de aquellos que sean trabajadores

de la Unión Europea tienen el Miembro y a permanecer en el derecho está condicionado, salpor cuenta ajena, a no suponer

una carga para el erario público, y a contar con cobertura médica.

c) Buscadores de empleo Un estatus intermedio es el propio de quienes se desplazan a otro estado para buscar empleo. Tienen derecho a hacerlo, pero nuevamente por un período máximo de tres meses, después del cual el derecho de residencia queda condíicionado a que pueden demostrar que tienen posibilidades reales de obtener el citado empleo (Artículos 6.1 y 14.1 de la Directiva 2004/38). En caso de que sean requeridos a hacerlo, y no lo hagan, pueden ser expulsados si su presencia implica una carga financiera para el Estado de acogida (Artículo 14.1 de la Directiva 2004/38). d) Residentes permanentes El conjunto completo de derechos que se derivan del estatus de “ciudadano europeo” se adquiere sólo una vez que se obtiene la residencia permanente. El acceso a la misma está condicionado a su vez a completar cinco años de residencia continua en el estado de acogida (Artículo 16.1 de la Directiva

2004/38). Con ella, el derecho a mantenerse en el territorio del Estado deja de

estar sujeto a la auto-suficiencia económica. el título de miembro pleno de la comunidad económicos. Y por ello su protección frente za, quedando limitada la misma a “motivos

El residente permanente adquiere de seguro social contra los riesgos a una posible expulsión se refuergraves de orden público o segurl-

dad pública” (Artículo 28.2 de la Directiva 2004/38). A los diez años de resi-

dencia, la protección frente a la expulsión se refuerza aún más, no pudiendo ser removido del territorio del Estado salvo que medien “motivos imperiosos de seguridad pública” (Artículo 28.3 de la Directiva 2004/38).

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Ha de añadirse, sin embargo, que la diferencia entre ambos criterios dista de ser obvia en la práctica. En los asuntos Tsakouridis y P. 1. el Tribunal de Justicia tuvo que resolver cuestiones preliminares en las que tal distinción era determinante del fallo. En ambos casos, se trataba de “ciudadanos europeos” que habían residido durante buena parte de su vida en Alemania y que, por tanto, era difícil argiir no fuesen parte, sociológicamente hablando, de la sociedad alemana. Las autoridades germanas habían considerado que una condena por narcotráfico y por abusos sexuales eran de por sí indicativas de una inadecuada integración social, y justificaban la expulsión del territorio alemán una vez cumplidas las respectivas penas. El Tribunal de Justicia falló aceptando tal línea argumental.

e) Los económicamente inactivos Por contra, los ciudadanos

que no son “económicamente

activos” tienen

exclusivamente el derecho a permanecer como “huéspedes” de otros estados por períodos inferiores a los tres meses. Transcurrido este plazo, puede ser objeto de expulsión del territorio del Estado Miembro donde se encuentran, en particular si se convierten en una carga financiera, algo que se presume sucede si solicitan prestaciones sociales (Artículo 14.1 de la Directiva 2004/38).

1.3. ¿Qué ciudadanía para qué Unión Europea? La “ciudadanía europea” aspira a ser a un mismo tiempo un estatus que

trascienda el carácter confinadamente nacional de las ciudadanías nacionales, y un vehículo de transformación del derecho europeo, generando en este último las funciones y capacidades propias de los estados-nación que vertebran las ciudadanías nacionales. Dista de ser obvio cómo puedan realizarse a un mismo tiempo ambas ambiciones. La evolución de la “ciudadanía europea” en estos últimos años pone de relieve el riesgo de que la misma, lejos de convertirse en el “estatus fundamental” de los ciudadanos de los Estados Miembros, se reduzca a una mera nacionalidad, a un haz de derechos fundamentalmente civiles, y en cierta medida sociales, sin reflejo en derechos robustos de partici-

pación política. En tal supuesto existe además el riesgo de que el malentendido conceptual (la caracterización de la “ciudadanía europea” como ciudadanía) tenga serias consecuencias sustantivas, en forma de la pérdida de efectividad de los derechos que configuran el núcleo duro de las ciudadanías democráticas, y muy especialmente, las propias de las constituciones europeas de posguerra. Si las crisis financiera, económica y fiscal pusieron a dura prueba a la ciudadanía europea (contribuyendo a revelar sus límites, véase lo argiiido en torno a los económicamente activos), el impacto sanitario y socio-económico del coronavirus no tendrá un impacto menor.

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2. Nacionales de Estados terceros Hasta la abolición de las fronteras físicas en el interior de la zona de libre circulación, los Estados Miembros retuvieron plenos poderes a la hora de determinar el derecho de acceso a su territorio de los nacionales de países terceros. Como veremos en la próxima sección, la supresión de las mismas debilitó la capacidad de los Estados de controlar autónomamente la gestión de su territorio y, por ende, la necesidad funcional de coordinar las normas nacionales que rigen el acceso de ciudadanos de terceros países al territorio de cada Estado Miembro. De este modo ha emergido poco a poco, fijado por el derecho supranacional de la Unión Europea, un conjunto de derechos y obligaciones de los nacionales de terceros países. No nos ocuparemos aquí ni del caso especial de los refugiados y titulares de un derecho a la protección internacional (objeto de análisis en la sección sucesiva) ni de los trabajadores desplazados (que caen fuera del ámbito de esta lección).

La concesión del permiso de residencia a nacionales de terceros estados sigue siendo formalmente competencia de los Estados Miembros. De ahí que, pese a las propuestas de la Comisión en tal sentido, no se haya elaborado una norma supranacional que defina de forma general el estatus del nacional de tercer estado (el “extranjero” del espacio de seguridad, justicia e interior). En un primer momento, sin embargo, sí se introdujeron normas generales en lo atinente al derecho a la reunificación familiar y los residentes de larga dura-

ción (Sección 2.1.1); en la última década, el derecho supranacional se ha de-

sarrollado en el sentido de determinar estatutos “especiales”, en concreto los de trabajadores altamente cualificados, científicos, estudiantes y voluntarios y, finalmente, temporeros (Sección 2.2.2). Mención especial merecen los nacionales del Reino Unido, que gozan de un estatus específico en atención a que su país fue hasta fechas recientes Estado Miembro de la Unión Europea.

2.1. Normas generales sobre el estatus general de nacional de tercer Estado La normativa general atinente a los nacionales de terceros estados sucinta, y remite en gran medida al derecho de los Estados Miembros A); existen sin embargo dos normas generales que regulan aspectos trascendencia: la Directiva 2003/109, que se ocupa del estatuto de los

es muy (sección de gran residen-

tes de larga duración (sección B), y la Directiva 2003/86, que regula el derecho a la reunificación familiar (sección C).

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2.1.1. La Directiva “horizontal”

La Directiva 2011/98 establece el principio de unicidad de los permisos de residencia y trabajo de los nacionales de los terceros estados. Sin embargo, el mismo texto remite a la normativa nacional por cuanto se refiere a la identidad de quienes pueden acceder al territorio, y el específico haz de derechos y obligaciones. El principio general es que todos aquellos que residan legalmente deberán tener iguales derechos que los nacionales (y comunitarios), cuando menos en lo referente a los derechos derivados de la actividad laboral o autónoma que desarrollen.

2.1.2. Residentes de larga duración La Directiva 2003/109 define el estatuto de residente de larga duración

proveniente de un país tercero. La norma europea garantiza a quienes reúnan

los requisitos que se fijan (entre ellos el de cinco años de residencia continuada en un Estado Miembro) un conjunto amplio de derechos, que los equiparan a los “ciudadanos europeos” salvo en lo que atañe a los derechos políticos y a la protección reforzada frente a una eventual expulsión (especialmente reforzada, como vimos, en el caso de los “ciudadanos europeos” que hayan residido durante diez años en el estado de acogida). El Artículo 11 de la Directiva 2003/109 prevé también que los Estados puedan limitar el derecho a recibir prestaciones de asistencia social y de protección social que excedan aquellas “básicas”. Al mismo tiempo, la citada norma facilita que los nacionales de terceros estados puedan circular libremente dentro del territorio de la Unión Europea. En tal sentido, no sólo el establecimiento en un segundo Estado Miembro de la Unión Europea es posible, sino que se conservará el estatus de residente en el primer país de residencia, salvo que se abandone el territorio de la Unión, o se logre el estatus de residente permanente en un segundo país (Artículo 15 de la Directiva 2003/109).

2.1.3. Derecho (condicionado) a la reunificación familiar de los nacionales de terceros Estados A diferencia de los residentes activos que tienen el estatus de “ciudadanos europeos”, cuyo derecho de residencia genera inmediatamente un derecho derivado de residencia de sus familiares, el derecho a la reunificación familiar

de los nacionales de terceros estados está sujeto a que cumplan determinadas condiciones. Puede reunificarse familiarmente sólo el nacional de un tercer estado que tenga un permiso de residencia válido por un año o más, y con perspectivas de obtener un permiso de residencia permanente. Es condición necesaria, además, que el solicitante disponga de recursos estables y seguros, suficientes para atender a las necesidades de todos los familiares con los que

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pretende reunificarse, así como alojamiento adecuado y seguro de salud que cubra los riesgos de la unidad familiar. Si se cumplen tales condiciones, los estados están obligados a conceder la solicitud en lo que atañe a esposa e hijos, y pueden (pero no están obligados a ello) extender la misma a ascendientes,

descendientes que ya han alcanzado la edad adulta y compañeros no casados, pero con quienes mantienen una relación estable. A ello se une que los estados pueden fijar una edad mínima del solicitante, que no podrá sin embargo ser superior a los veintiún años.

2.2. Estatutos específicos de nacional de tercer Estado En los últimos años se observa la tendencia a la aparición de diversos estatus de nacional de tercer estado en función del tipo de contribución económica que el mismo haga a la economía europea. En tal sentido, son paradigmáticos los estatus de los trabajadores altamente cualificados, que acceden a la llamada “tarjeta azul” de residencia que refuerza sus derechos; de los científicos y los estudiantes; y, finalmente, de los trabajadores temporeros, estando estos últimos sujetos a un régimen especialmente restrictivo.

2.2.1 Trabajadores altamente cualificados Los trabajadores altamente cualificados (con competencia y formación que les hacen capaces de realizar trabajos remunerados con sueldos netamente su-

periores al salario medio, Artículo 5.3 de la Directiva 2009/50) se les reconoce

un conjunto de derechos amplio. No sólo pueden residir de forma continuada en el territorio del Estado por el período de duración de su contrato de trabajo (siéndole otorgado un permiso de entre uno y cuatro años), sino que pueden seguir haciéndolo incluso si pierden su puesto de trabajo (aunque pierden tal derecho si se encuentran en una situación de desempleo durante más de tres meses, O si pierden en más de una ocasión el empleo, ex Artículo 13 de la Directiva 2009/50). Tienen derecho a ser tratados como los nacionales (Artículo 14 de la Directiva 2009/50), y tras dieciocho meses, tienen derecho a trasla-

darse a otro Estado Miembro para realizar trabajos igualmente de alta cualificación (Artículo 18 de la Directiva 2009/50). Se les reconoce expresamente el derecho a acumular períodos de residencia a efectos de obtener la residencia permanente (Artículo 18 de la Directiva 2009/50).

2.2.2. Científicos y estudiantes La Directiva 2016/801 regula la residencia de científicos, estudiantes, voluntarios y categorías afines.

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Quienes gozan de mayores y más flexibles derechos son los científicos, definidos como nacionales de un país tercero titulares de un doctorado o de una cualificación de educación superior adecuada que les permita acceder a programas de doctorado, ser seleccionados por un organismo de investigación y admitidos en el territorio de un Estado miembro para llevar a cabo un proyecto de investigación para el que normalmente se requiere dicha cualificación. Entre las facilidades que se ofrecen a los mismos, destaca el derecho a la movilidad secundaria, es decir, el derecho a desplazarse a otros estados europeos durante el período de residencia. Estudiantes, voluntarios y au patrs tienen derecho a la residencia, sujeta siempre a la autosuficiencia económica, y a la temporalidad del status. 2.2.3. Temporeros Son trabajadores temporeros quiénes teniendo residencia principal en un país tercero, trabajan en un Estado Miembro de la Unión en actividades sujetas al ritmo estacional por períodos no superiores a nueve meses al año (Artícu-

lo 3b de la Directiva 2014/36). Los Estados Miembros son libres de fijar los períodos máximos de residencia de trabajadores temporeros, siempre que no sean inferiores a los cinco meses y, como ya queda dicho, no sean superiores a los nueve al año (Artículo 14.1 de la Directiva 2014/36). Es por ello que la directiva afirma, como acaba de indicarse, aunque de forma imprecisa, que la residencia principal del temporero está en un país tercero (para ser preciso, debe residir en el mismo al menos tres meses al año, el período durante el cual no está autorizado a residir en la Unión Europea). Ello incluso si el país donde desarrolla su trabajo le concede un período de trabajo plurianual (Artículo 15 de la Directiva 2014/36). El permiso de trabajo está condicionado a que el trabajador no sólo demuestre que dispondrá de una residencia adecuada (Artículo 7.1 de la Directiva 2014/36), sino también a que tenga recursos suficientes,

que hagan innecesario recurrir a los sistemas de asistencia social (Artículo 6.3 de la Directiva 2014/36). Se perfila pues un estatus propio del “trabajador visitante”, lo que se refuerza con un muy limitado derecho a la igualdad de trato con los nacionales (Artículo 23 de la Directiva 2014/36).

2.2.4. Ciudadanos “Brexit” (británicos en la Unión Europea, europeos en el Reino Unido tras el Brexit)

La decisión del Reino Unido de cesar en la condición de estado miembro de la Unión Europea, hecha efectiva el 1 de febrero de 2020, está llamada a generar importantes cambios en el estatus personal de los británicos que residen o trabajan en el territorio de la Unión Europea y también en el de los europeos que hacen lo propio en el Reino Unido.

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El Acuerdo de Retirada del Reino Unido regula en detalle el estatus de aquellos que disfrutaron de los derechos asociados a la ciudadanía europea con anterioridad a la fecha en la que el abandono británico se hizo plenamente efectivo (el 31 de diciembre de 2020). La regla general es la de preservación de los derechos tanto para los que residen legalmente como para los trabajadores transfronterizos (categoría esta última especialmente relevante en el caso español, dada la frontera terrestre con Gibraltar), extendiéndose la protección

a los familiares y parejas de hecho (artículo 10 del Acuerdo de Retirada). Se consideran por tanto las facultades como “derechos adquiridos”, que no pueden perderse salvo en caso de ausencia prolongada (superior a los seis meses en el caso de quienes no hayan alcanzado la residencia permanente, por encima de los cinco años en el caso de estos últimos). Ello implica ante todo el derecho a la igualdad de trato (Artículo 23.1 del Acuerdo de Retirada), incluida la plena aplicación de las normas que regulan la coordinación de los sistemas de seguridad social y permiten, por tanto, acumular las cotizaciones en una única (y mayor) pensión (Artículo 30 y ss. del Acuerdo de Retirada). Se requiere solicitar formalmente el reconocimiento del estatus antes del fin del período de transición (Articulo 18 del Acuerdo de Retirada).

Ello no implica, sin embargo, que la salida del Reino Unido no tenga incldencia alguna sobre los derechos de los residentes. La igualdad de trato dista

de ser absoluta. Así, no se extiende a la totalidad de los derechos sociales re-

conocidos con anterioridad al Brexit, especialmente en lo que respecta a quienes no han alcanzado el estatus de residentes permanentes (Artículo 23.2 del Acuerdo de Retirada). A ello se une que, aunque los requisitos formales para la residencia legal de los económicamente no activos se mantengan inalterados (la auto-suficiencia económica), cambian

las condiciones

fácticas, dado

que

británicos en la Unión Europea o europeos en el Reino Unido no tendrán derecho automático a la cobertura sanitaria; por lo que aquellos que no desarrollen actividad económica deberán contratar un seguro privado. Al mismo tiempo, no estarán en condiciones de generar vicariamente derechos de residencia a favor de ciudadanos de terceros países (en los términos que vimos en el caso Ruiz Zambrano, tabla 4), no siendo ya aplicable la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia. Finalmente, a consecuencia de la retirada del Reino Unido de la Unión los británicos residentes en algún Estado miembro perdieron la condición de ciudadanos europeos y, por tanto, dejaron de tener derecho al ejercicio del sufragio activo o pasivo en las elecciones locales y europeas (asunto C-673/20, E.P.). El estatus de los nacionales que empezaron a residir en el Reino Unido o en la Unión Europea tras el 31 de diciembre de 2020 será determinado bien por un eventual acuerdo entre las partes, o se fijará unilateralmente en el caso de que finalmente no se produzca el mismo.

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Debe añadirse que, en virtud de disposiciones bilaterales (el Memorandum of Understanding relativo al espacio común de desplazamientos, Common Tra-

vel Area), los ciudadanos de Irlanda en el Reino Unido y del Reino Unido en

Irlanda mantendrán el núcleo de los derechos que gozaban con anterioridad.

II, ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA La eliminación de los controles físicos en las zonas fronterizas fue vista desde los inicios del proceso de integración como un objetivo fundamental de las Comunidades Europeas. Los estados se habían servido, muy especialmente en el período de entreguerras, de las fronteras como medios con los que canalizar las relaciones sociales, económicas y políticas al interior del territorio nacional, de este modo obstaculizando, cuando no haciendo imposibles, las relaciones que cruzaban las rayas de demarcación de los territorios nacionales. Además, la perspectiva de eliminar las fronteras constituía un acicate para acelerar la coordinación y armonización de los sistemas sociales, económicos y jurídicos de los Estados Miembros. Pese a ello, tanto en los Tratados fundacionales, como en la legislación y jurisprudencia de las tres primeras décadas de las Comunidades Europeas, el objetivo que se señalaba no era el de eliminar las fronteras, sino el de aumentar su porosidad. Hay un reconocimiento en ocasiones explícito, las más de las veces implícito, del papel fundamental que desempeñan frontera y controles fronterizos en el armazón del Estado Democrático y Social de Derecho. O lo que es lo mismo, se parte de la premisa de que la fron-

tera es un instrumento necesario para permitir realizar los objetivos sociales y

económicos que se fijan en las constituciones nacionales, pero que es factible reconciliar tales objetivos con la facilitación de la actividad transfronteriza en los términos previstos en los Tratados. Ello debía ser hecho posible por un proceso lento pero sostenido de armonización de la normativa económica y social que, a medida que desplegase sus efectos, haría posible dar pasos hacia la reducción de controles y formalidades en las fronteras. Se asume, pues, que la integración política debe proceder a las medidas que aumentan la porosidad de las fronteras. Tan sólo a raíz del cambio de paradigma de la integración europea impulsado por las crisis financiera y económica de los años setenta, en concreto, del paso de la conceptualización del mercado interior ya no como mercado común, sino como mercado único, la eliminación de los controles fronterizos internos se convierte en un objetivo prioritario, si no urgente, de las Comunidades Europeas, y posteriormente, de la Unión Europea. En términos prácticos, se invierte la relación entre integración política y jurídica y reducción de los controles en las fronteras. Los estados se comprometen a renunciar a la frontera como medio con el que hacer efectiva sus políticas, y a explorar los medios e instrumentos con los que sustituir ese medio por otros que no obsta-

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culicen el proceso de integración. El artículo 2 del Tratado de Unión Europea sienta las bases sobre las que se construye el actual artículo 3.2, en el que se afirma categóricamente: “la Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia”.

La realización de un objetivo tal requiere que la Unión Europea desarrolle políticas sustantivas en ámbitos y materias diversos y heterogéneos. Por su im-

portancia, se consideran a continuación las normas relativas a (1) el control de las fronteras exteriores; (2) la inmigración y el asilo; (3) la cooperación judicial

en materia civil; (4) la cooperación judicial y policial en materia penal.

1. Control de las fronteras exteriores La eliminación de las fronteras interiores hace del territorio de la Unión en su conjunto (o para ser más precisos, y por las razones que se verán, de gran

parte del territorio de la Unión, y también del territorio de algunos estados vecinos) un espacio físico dentro del cual es posible desplazarse libremente,

sin estar sujeto a controles. Una vez que se accede físicamente al territorio

de la Unión Europea, es posible desplazarse al territorio de cualquier estado que forme parte del espacio común, en las mismas condiciones en las que se producen los desplazamientos en el interior del territorio estatal. De este modo, las fronteras que algunos estados tienen con estados terceros se convierten en las puertas de entrada al territorio no sólo del estado titular de las mismas, sino de toda la Unión Europea. Esta circunstancia, por sí misma, ha generado presiones funcionales y normativas para “Europeizar” la disciplina del control fronterizo y los propios medios con los que el mismo se lleva a cabo. El llamado Código de Fronteras Schengen (Reglamento 2016/399, versión consolidada de junio de 2019) no solo fija las normas aplicables a toda persona que cruza las fronteras exteriores de la Unión, sino que, entre otras cosas, tam-

bién determina bajo qué condiciones y en qué circunstancias los estados pueden reintroducir controles en las fronteras interiores y exteriores de la Unión. Tales controles fueron reintroducidos de forma sistemática durante la crisis sanitaria causada por la difusión de la covid-19, afectando no solo el tránsito en el interior de la Unión Europea, sino, y de forma especialmente aguda, las fronteras exteriores. Ello dio pie a la aprobación del Reglamento 2021/953, base jurídica de la emisión del denominado como “pasaporte covid” europeo, cuyo objetivo era el de reconciliar la protección de salud pública con la libre circulación de personas. Tal decisión fue seguida del reconocimiento recíproco de certificados

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de vacunación con países terceros (mediante un acto de ejecución; al cierre de este capítulo, se habían reconocido como válidas las certificaciones de 37 países terceros: https://ec.europa.eu/info/publications/commission-implementingdecisions-eu-equivalence-covid-19-certificates-issued-non-eu-countries_en). La tarea de control de las fronteras está facilitada por dos estructuras institucionales fundamentales. Por una parte, la Unión ha establecido bases de datos a las que acceden las policías nacionales de fronteras en el ejercicio de sus funciones en tanto que guardianes de las fronteras comunes (Reglamento 2017/458). Algo que incluye, por ejemplo, el Sistema Europeo de Información y Autorización de Viajes, que centraliza la información sobre los nacionales de terceros países que no requieren visado para entrar en el espacio común, al tiempo que identifica los riesgos en materia de seguridad o de inmigración irregular. Por otra parte, la llamada crisis de los refugiados ha puesto de relieve los límites operativos de las policías nacionales, lo que ha llevado a transformar el “embrión” de policía europea de frontera (habitualmente denominada mediante referencia al acrónimo

FRONTEX)

en una estructura supranacional

en sentido pleno, la Guardia Europea de Fronteras y Costas. Si bien el papel de la Guardia Europea sigue siendo en buena medida subsidiario al propio de las nacionales, la nueva institución está llamada a adquirir progresivamente operatividad autónoma, de modo que no sólo pueda apoyar a los estados que experimenten una presión migratoria excepcional, sino incluso a ocuparse directamente del control de las fronteras (Reglamento 2019/1896), previéndose

que en 2024 cuente con un total de 10.000 guardias de fronteras propios.

Se apuntó al inicio de este apartado que el área a la que se extiende la libre circulación no se corresponde con la Unión Europea en su conjunto. De un lado, Irlanda mantiene los controles de frontera, al tiempo que algunos estados que no son miembros de la Unión Europea (Noruega, Islandia, Liechtenstein) son parte del espacio interior sin fronteras. Si bien el Reino Unido no fue nunca parte del territorio de Schengen, la salida de Gran Bretaña en el 2020 ha supuesto el fin de la libre circulación de trabajadores, de la libertad de establecimiento y de los derechos de circulación derivados de la ciudadanía europea. La pieza fundamental del nuevo marco normativo la constituye el Acuerdo de cooperación y comercio entre la Unión Europea y el Reino Unido de 30 de diciembre de 2020. Además, se ha acordado eximir de la necesidad de obtener un visado en las estancias breves, aunque será necesario obtener la certificación de exención de visado y sujetarse, claro está, a los controles de frontera. A la fecha de cierre de este trabajo, se mantiene la incertidumbre acerca de la estabilidad de la parte del acuerdo que permite la libre circulación entre las dos Irlandas a costa de establecer una frontera entre el Reino Unido e Irlanda del Norte.

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2. Inmigración y asilo La supresión de los controles fronterizos interiores eliminó el principal resorte en el que sostenía la autonomía de las políticas migratorias y de asilo nacionales. Distaba de ser obvio, sin embargo, cómo pudiese organizarse en términos prácticos y concretos una política común en la materia, y quizás era aún

más débil la voluntad política de europeizar plenamente cuestiones de enorme importancia y con indudable trascendencia electoral. Se optó pues por mantener la competencia nacional, al tiempo que se buscaban alternativas jurídicas e institucionales a la frontera como medio con el que permitir la coexistencia de una pluralidad de políticas nacionales. Hasta la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, se optó por dejar en manos de los estados miembros la concesión de permisos de residencia y trabajo a los nacionales de terceros países, al tiempo que se establecía una regla de asignación y división de responsabilidad en lo que concerniente a los demandantes de asilo. Mediante el artículo 28 de la Convención Schengen de 1990, posteriormente reemplazado por la Convención de Dublín, se asignaba a un Estado, y solamente a un Estado, la responsabilidad de procesar las solicitudes de asilo, y de ofrecer al demandante protección hasta que su solicitud fuese resuelta. De este modo, se sostenía, se evitaban las situaciones en las que ningún estado se hiciese cargo de admitir la solicitud, dejando de ese modo al demandante en “órbita”, “perdido” en los intersticios de las normativas nacionales. Al mismo tiempo, esa asignación implica que el demandante de asilo no puede presentar su solicitud en ningún otro estado además del competente según las reglas “Dublín”, y que en el caso de lo que intentase, debería ser traslado físicamente de regreso al país en el que sí puede requerir protección. La regla general es (véase Reglamento 604/2013) que la responsabilidad recae bien en el estado que hubiese concedido la visa o el permiso de entrada al solicitante (en el caso de que la entrada en el territorio de la Unión hubiese sido plenamente regular), bien en el estado a través del cual se hubiese produ-

cido la entrada al territorio de la Unión (en el caso de las entradas irregulares).

A medida que la política migratoria se fue endureciendo y los nacionales de muchos países experimentaron mayores dificultades para obtener un visado, la mayor parte de los demandantes de asilo se han visto obligados a entrar irregularmente (alegalmente, no ilegalmente, dado que el derecho al asilo los habilita para ingresar y presentar su solicitud), haciendo de la segunda parte de la regla la fundamental en términos prácticos. Sea como fuere, las reglas “Dublin” fueron vistas como

suficientemente precisas como

para garantizar

una división objetiva de las cargas y obligaciones derivadas de la creación de un espacio común sin fronteras.

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Es importante observar que la sustitución de las fronteras internas por una regla de división de responsabilidad y competencia genera la primera (y fundamental) paradoja del área de libertad, seguridad y justicia. Mientras que la eliminación de los controles fronterizos tiene por objetivo contribuir a la “Europeización” de los nacionales de los estados miembros hasta el punto (como ya vimos) de que la libre circulación se considera como una de las libertades que definen la ciudadanía europea, y que están llamadas a hacer de ella un sentimiento vivo entre los europeos, la efectividad de esa eliminación depende de la “nacionalización” de inmigrantes y, muy especialmente, de los demandantes de asilo, al establecerse un vínculo prácticamente exclusivo entre demandante de asilo y un estado competente (y sólo uno) para procesar su solicitud de acuerdo con la “regla Dublín”. La sustitución de los controles fronterizos por normas de reparto de competencia fue efectivo sólo en la medida en la que no hubo lugar a aplicar las normas de retorno. En la primera década de vigencia de la Convención de Dublín, los demandantes de asilo se dirigieron en gran medida desde los países de Europa del Este que habían formado parte del bloque soviético hacia Alemania. La realidad social y económica coincidían, en gran medida, puesto que de esta forma país de destino socio-económico y país responsable jurídicamente coincidían. Incluso en circunstancias esencialmente benévolas, el sistema “Dublin” dio muestras de sus claras limitaciones. En ausencia de homogeneidad en las condiciones de asilo y recepción, los demandantes de asilo tenían poderosas razones para intentar bien presentar su solicitud en varios países (cosa que estaban en su derecho de hacer desde la perspectiva del derecho internacional), bien para no presentar la demanda en el país de entrada en el espacio común e intentar el desplazamiento a un segundo, donde estimasen que las condiciones de asilo fuesen previsiblemente mejores.

Una vez entrado en vigor el Tratado de Ámsterdam, y una vez “comunitarizadas” las políticas de inmigración y asilo, se desarrollaron estándares mínimos que tendían a reducir tales incentivos. Se aprobaron de este modo directivas en materia de definición de las personas con derecho a solicitar el asilo (Directivas 2004/83 y 2011/95), procedimiento de asilo (Directivas 2005/85 y 2013/32) y normas mínimas atinentes a

la acogida de los solicitantes de asilo (Directivas 2003/9 y Directiva 2013/33). Al mismo tiempo, se crearon estructuras supranacionales de coordinación y

apoyo (la base de datos Eurodac, para el cotejo de las huellas digitales: Reglamentos 2725/2000 y 603/2013; la policía de fronteras, de la que ya nos ocupamos en la sección anterior, Reglamento 2007/2004 y 863/2007; y la Oficina Europea de Apoyo al Asilo, Reglamento 439/2010), dotadas inicialmente de fondos y materiales muy modestos (el Fondo Europeo de Refugiados, modificado en sucesivas Decisiones del Consejo de 28 de septiembre de 2000, de 2 de diciembre de 2004, y ya conjunta de Parlamento y Consejo de 23 de mayo de 2007; desde 2014 el Fondo está regulado por el Reglamento 516/2014). A ello se unió un sistema de “retornos” que se encaminaba a garantizar el manteni-

miento de la división de trabajo entre los estados.

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Como queda ya señalado, el sistema de retornos fue operativo, y sólo parcialmente, en la medida en la que no fue necesario hacer un uso intensivo del mismo. Efectuada la ampliación “al Este” de 2004, Alemania dejó de ser un estado fronterizo: todas sus fronteras pasaron a serlo con otro Estado Miembro de la Unión Europea. Al mismo tiempo que los flujos migratorios procedentes del este se producían en el marco de la libre circulación de personas, comenzaban a aumentar las solicitudes de asilo procedentes de Oriente Medio y de África. En tal sentido, la invasión de Afganistán e Irak por una coalición de estados a cuyo frente se encontraba Estados Unidos, condujo a un claro cambio de tendencia. En la primera década de este siglo se sucedieron distintos episodios que pusieron de relieve la incoherencia y fragilidad del sistema de asilo, incluida la llegada masiva de personas a las Islas Canarias y a Malta. Pero la falta de voluntad política en el Consejo condujo a que las medidas que se adoptaron fuesen claramente insuficientes para dotar al sistema de asilo de coherencia y estabilidad.

La guerra de Kosovo de 1999 puso de manifiesto las múltiples carencias de la incipiente política de asilo. Una de ellas fue parcialmente superada con la Directiva 2001/55, que fija normas mínimas para la protección temporal en

caso de afluencia masiva de personas desplazadas. La oposición de varios Estados Miembros en 2015 impidió su aplicación durante la llamada “crisis de los refugiados”. Mientras que ha servido, aun con limitaciones, para hacer frente al éxodo de ucranianos tras la invasión rusa de 2022 (Decisión de Ejecución 2022/382 de 4 de marzo de 2022) Las crisis fiscales que sufrieron varios países de la periferia de la Eurozona, especialmente Grecia, terminó de poner al descubierto los límites del sistema de asilo. Aún antes de que el país heleno experimentase serias dificultades financieras su sistema de asilo puso de relieve deficiencias graves. Los litigios que se suscitaron a resultas de ello dieron pie al Tribunal de Justicia para matizar la automaticidad del retorno en el modelo “Dublín”. El Tribunal afirmó que en aquellos casos en los que la devolución al primer país de acceso pudiese conducir a la vulneración de los derechos fundamentales del demandante de asilo, el retorno no debía ser automático (así en Asuntos C-411/10 y C-493/10, N.S.).

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TABLA 14: Asuntos C-411/10 y C-493/10, N.S., Sentencia de 21 de diciembre de 2011 El demandante principal, N.S., de nacionalidad afgana, solicita asilo a las autoridades del Reino Unido. Antes de su llegada por vía área desde Turquía al Reino Unido, N.S. había logrado acceder al territorio de la Unión vía Grecia. Según su testimonio, las autoridades helénicas lo habían detenido durante cuatro días, al cabo de los cuales le había sido notificada una orden de expulsión, a resultas de la cual terminó en territorio turco. Las autoridades británicas entienden que el primer país de acceso al territorio de la Unión es Grecia, y que corresponde, en aplicación de la “regla Dublín” retornarlo al citado país. En el segundo asunto, los litigantes principales son nacionales de Afganistán, Irán y Argelia. Todos ellos accedieron al territorio de la Unión por Grecia, por donde transitaron, llegando finalmente a Irlanda, donde solicitaron asilo. Las autoridades irlandesas pretenden actuar de igual modo a las británicas y retornar a los demandantes de asilo a Grecia. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea concluye que el sistema de retorno no puede aplicarse si ello conduce a la vulneración de los derechos fundamentales de los demandantes de asilo. En particular, “las normas que constituyen el sistema europeo común de asilo” presumen que “todos los Estados que participan en él, ya sean Estados miembros o terceros Estados, respetan los derechos fundamentales, incluidos los que se basan en la Convención de Ginebra y en el Protocolo de 1967, así como en el CEDH, y que los Estados miembros pueden otorgarse confianza mutua a este respecto” (8 78). No obstante, no cabe excluir que este sistema se enfrente, en la práctica, a graves dificultades de funcionamiento en un Estado miembro determinado, de manera que exista un riesgo importante de que los solicitantes de asilo, en caso de ser trasladados a ese Estado miembro, reciban un trato incompatible con sus derechos fundamentales (8 81). En ese caso, los tribunales nacionales tienen que sopesar si el retorno crea las condiciones en las que se ponen en peligro tales derechos, en cuyo caso el estado dónde se encuentra efectivamente el demandante de asilo no debe proceder a su retorno.

El aumento del número de demandas de asilo a partir de 2010 ha dado lugar a que la Comisión haya realizado diversas propuestas que, de ser aceptadas, implicarían cambios en todas las normas que articulan el marco normativo del asilo en el derecho europeo. Dos son las grandes líneas de transformación del sistema de asilo. En primer lugar, se han propuesto mecanismos mediante los que la proclamada “solidaridad” que debe presidir las relaciones entre Estados Miembros se traduzca en la cooperación efectiva a la hora de prestar asilo a quienes lo demanden. Ello podría implicar la relocalización sistemática de refugiados en el caso de que el flujo de demandantes de asilo se concentre en algunos estados (como fue el caso en 2015 y 2016, y en buena medida sigue siéndolo, aunque los flujos se hayan reducido en su conjunto). De este modo se relativizaría la llamada “regla Dublín” por la que se asigna la responsabilidad, en la mayor parte de los casos, al estado por el que el demandante de asilo entra en el espacio físico de la Unión Europea. Precedente inmediato de ello se encuentra en las (insuficientes) decisiones de relocalización adoptadas en 2015 (Decisiones de 14 y 22 de septiembre de 2015), manifiestamente incumplidas por algunos Estados Miembros (Asuntos acumulados C-715/17, 718/17 y 719/17, Comisión contra República de Polonia y otros) cuya validez había sido confirmada por el Tribunal de Justicia (Decisión en el Asunto C-643/15, República Eslovaquia y Hungría c. Consejo). En segundo lugar, las diversas propuestas parecen encaminadas no tanto a homogeneizar el estatuto de los refugiados, cuanto a reducir los derechos que se derivan del mismo, incluido el derecho a la libre circulación. Se propone que sigan careciendo del mismo no sólo los demandantes de asilo, sino también, por un período en modo alguno breve, aquellos a quienes ya se haya concedido el mismo. En caso de que pese a ello se trasladen a trabajar a otro estado miembro, se les podría dificultar el acceso a la residencia permanente, y con ello, la posibilidad de desplazarse de forma regular a otro Estado Miembro. Tras la crisis de 2015-6, la Unión Europea ha apostado claramente por la “externalización” de la tarea de prestar asistencia a los demandantes de asilo a países terceros, mediante una red de decisiones bilaterales a las que se dan ropajes jurídicos

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variopintos. De este modo, a corto plazo se ha logrado reducir la presión migratoria, a costa de vaciar de contenido la promesa normativa contenida en el derecho de asilo. Y es que el “outsourcing” o externalización del asilo implica considerar como países seguros estados vecinos que es difícil concluir que objetivamente reúnan las condiciones mínimas para ser considerados tales. De este modo, los peculiares (formal y sustantivamente) “acuerdos” a los que ha llegado la Unión Europea o alguno de sus estados con decenas de autoridades dan pie a graves dudas acerca de su validez jurídica, tanto por el procedimiento seguido para su celebración (en particular, es determinante que el Parlamento Europeo haya sido dejado al margen, algo que el Tribunal General ha rehuido observar en sentencia en el asunto T-193/16, NG c. Consejo Europeo) como su contenido sustantivo, difícilmente reconciliable con el derecho constitucional nacional, el derecho europeo y el derecho internacional.

3. Cooperación judicial en materia civil El ámbito con una estructura más coherente del espacio común es la cooperación judicial en materia civil. No sólo hay antecedentes con un cierto espesor institucional que sirven de guía (tanto multilaterales como bilaterales), sino que este “pilar” del espacio de libertad, seguridad y justicia comenzó a desarrollarse de forma paralela al mercado común. La que sigue siendo una de las piezas claves del mismo, la normativa en materia de competencia judicial y reconocimiento de sentencias, fue vista como articuladora de una “quinta libertad” complementaria del cuarteto “clásico” de libertades económicas. En efecto, la “libre circulación” de sentencias y decisiones judiciales es fundamental en la vertebración efectiva de un espacio económico común. El espacio de “justicia civil” común se sustenta en dos principios básicos. El primero es de una clara asignación de competencia, tanto judicial como legislativa. Dicho en otros términos, el conflicto entre dos o más sistemas jurídicos potencialmente aplicables a una relación civil o mercantil transfronteriza se resuelve determinando el sistema jurídico que gobierna la relación, y los tribunales competentes en caso de litigio. La cooperación en materia civil ha sido estructurada con las técnicas y los instrumentos propios del derecho internacional privado; o para ser más exactos, de un derecho “intra-regional” que resuelve los conflictos entre sistemas jurídicos en clave federal o cuasi-federal. El segundo es el llamado “principio de confianza” o “de reconocimiento mutuo”, la igualdad de valor, competencia y posición de los sistemas jurídicos y judiciales de todos los Estados Miembros. Ello permite convertir en “propias” las decisiones que se deriven de aplicar las leyes de otros Estados Miembros y reconocer plenos efectos a las sentencias de los órganos judiciales de los mismos. La pieza fundamental de este “pilar” del espacio europeo sigue siendo la norma que distribuye la competencia de los órganos judiciales europeos. Originalmente contenida en un convenio multilateral, hoy tales normas se en-

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cuentran en la versión refundida del llamado “Reglamento de Bruselas I” (Reglamento 1215/2012). En el mismo se establecen también las normas que gobiernan el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales y civiles en materia civil y mercantil. Como veremos, existen además normas específicas aplicables en materia de insolvencia, responsabilidad parental y divorcio, alimentos y sucesiones. Asimismo, se

han introducido normas específicas en materia de reconocimiento mutuo de medi-

das de protección (Reglamento 606/2013), al tiempo que se ha establecido un título ejecutivo europeo para créditos no impugnados (Reglamento 805/2004). El original “Convenio de Bruselas” sirvió de modelo a un segundo convenio que extendía la libre circulación de sentencias a otros países europeos. Es el llamado “Convenio de Lugano”, que sigue siendo relevante en la medida en la que se aplica a las relaciones entre los Estados de la UE y los miembros del Espacio Económico Europeo (véase ahora Decisión del Consejo de 15 de octubre de 2007).

Un segundo elemento fundamental de este “pilar” está compuesto por las normas que determinan qué sistema jurídico nacional gobierna las relaciones transfronterizas. El Reglamento “Roma I” contiene las normas de conflicto aplicables a las obligaciones contractuales (Reglamento 593/2008); por su parte, el Reglamento “Roma II” hace lo propio con las obligaciones extracontractuales (Reglamento 864/2007). Como es el caso de la competencia y reconocimiento de sentencias, existen además normas específicas aplicables en materia de insolvencia, responsabilidad parental y divorcio, alimentos y sucesiones. En tercer lugar, se han establecido diversos mecanismos procesales que garantizan la efectividad de los procedimientos judiciales y de la ejecución de

las sentencias. Hay disposiciones específicas relativas a los procesos civiles y

mercantiles de escasa cuantía, de especial interés para las pequeñas y medianas empresas (Reglamento 861/2007); al tiempo que se ha establecido un proceso monitorio europeo (Reglamento 1896/2006). De igual forma, se han fijado normas relativas a la cooperación entre órganos jurisdiccionales en lo atinente a la obtención de pruebas (Reglamento 2020/1783), y a la notificación y traslado de documentos judiciales y extrajudiciales en materia civil y mercantil (Reglamento 2020/1784); al tiempo que se han emitido recomendaciones atinentes al uso de videoconferencia (Recomendaciones del Consejo de julio de 2015). El uso y manejo de la legislación y la jurisprudencia de otros Estados de la Unión se ha facilitado mediante la creación de un estándar de citación e identificación de normas legales (Conclusiones del Consejo de 2012 sobre el identificador europeo de legislación) y resoluciones judiciales (Conclusiones de 2011 del Consejo sobre el identificador europeo de jurisprudencia). En cuarto lugar, encontramos normas especificas aplicables a insolven-

cia (Reglamentos

848/2015

y 665/2014),

derecho

de familia

(Reglamentos

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2201/2003 —que será sustituido desde 2022 por el Reglamento 2019/1111—, 1259/2010, y 4/2009), y derecho de sucesiones (Reglamento 650/2012). En quinto lugar, se ha aprobado una directiva europea que establece una disciplina común de la mediación (Directiva 2008/52).

En sexto lugar, está en vigor una directiva europea destinada a facilitar el acceso a la justicia gratuita en litigios transfronterizos (Directiva 2002/8). Por último, se ha creado una red judicial europea en materia civil y mercantil (Decisión del Consejo de 28 de mayo de 2001).

4, Cooperación judicial y policial en materia penal El poder de perseguir los delitos e imponer las penas (el ¿us puniendi) es el objeto central del último de los bloques del espacio de libertad, seguridad y

justicia.

Hasta mediados de los años setenta, la cooperación policial y judicial en materia penal seguía produciéndose bien a través de convenios o acuerdos bilaterales, o a través de estructuras multilaterales ajenas a las Comunidades Europeas (tal y como Interpol). En 1975 se introdujo un mecanismo informal y escasamente institucionalizado de cooperación entre los ministros del Interior comunitarios (el llamado Grupo de Trevi), iniciativa facilitada por el simultáneo establecimiento de los rudimentos de cooperación en materia de política exterior. El objetivo inmediato era la lucha contra la delincuencia organizada y el terrorismo. Pero fue sólo con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht que esta materia fue formalmente “europeizada” (al mismo tiempo que la política exterior), como parte del llamado “tercer pilar” de la Unión Europea, mediante el que había de crearse el espacio de libertad, seguridad y justicia. Ello implicaba, como ya queda dicho, el establecimiento de un marco intergubernamental de cooperación, en el que las instituciones supranacionales desempeñasen funciones limitadas y subordinadas a las estatales.

4.1. Armonización “De Minimis” de los tipos penales Una técnica fundamental de cooperación en materia penal es la armonización mínima (y generalmente minimalista) de los tipos penales. Se han establecido normas europeas que obligan a la tipificación como delitos de determinadas conductas, y mediante las que se fijan horquillas de penas tanto en materias de competencia exclusiva de la Unión (protección de los intereses financieros de la Unión Europea —Directiva 2017/1371; protección del euro —Directiva 2014/62; defensa de los recursos biológicos —Reglamento 1005/2008) como en materias de competencia estatal donde se estima necesaria la “europeización” (delincuencia organizada —Decisión Marco 2008/841; terrorismo —Directiva 2017/541; tráfico de drogas —Decisión Marco 2004/757: trata y tráfico de personas —Directiva 2011/36; explotación sexual de menores —Directiva 2011/92; blanqueo de capitales —Directiva 2015/849; cibercriminalidad —

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Directiva 2013/40; delitos medioambientales —Directiva 2008/99; actos de racismo y xenofobia con relevancia penal —Decisión Marco 2008/913).

4.2. Coordinación de otras normas penales sustantivas Además de los tipos, se han introducido normas que reducen la divergencia normativa entre los Estados Miembros en lo que concierne a las normas relativas a la protección (Directiva 2012/29) e indemnización de las víctimas (Directiva 2004/80). A ellas deben añadirse también las referidas a las personas que colaboran con la justicia en la lucha contra la delincuencia internacional organizada (Resolución de 20 de diciembre de 1996).

4.3. Armonización “De Minimis” de normas procesales Entre tales normas se encuentran las que fijan criterios atinentes al derecho a la información (Directiva 2012/13), el derecho a la interpretación y traduc-

ción (Directiva 2010/64), el derecho

penales y en los sobre el derecho de libertad y a la privación de de determinados

a la asistencia letrada en los procesos

procedimientos relativos a la orden de detención europea, y a que se informe a un tercero en el momento de la privación comunicarse con terceros y autoridades consulares durante libertad (Directiva 2013/48), el refuerzo en el proceso penal aspectos de la presunción de inocencia y el derecho a estar

presente en el juicio (Directiva 2016/343), el derecho a la asistencia jurídica

gratuita a los sospechosos y acusados en los procesos penales y a las personas buscadas en virtud de un procedimiento de orden europea de detención (Reco-

mendación de 27 de noviembre de 2013, Directiva 2016/1919), así como las

relativas a las garantías procesales de los menores sospechosos o acusados en procesos penales (Directiva 2016/800).

4,4, Reconocimiento mutuo de órdenes y decisiones judiciales La Decisión Marco atinente a las órdenes europeas de arresto y entrega de personas ocupa un lugar central en el área de seguridad, justicia e interior de la Unión. No sólo por tratarse de una de las primeras grandes decisiones adoptadas por los Estados Miembros, sino en la medida en la que los procedimientos previstos en la misma presuponen un alto (si no altísimo) grado de confianza mutua entre los Estados Miembros, y en particular, entre sus sistemas penales. La llamada “euro-orden” tiene como finalidad reemplazar las órdenes de extradición entre los Estados Miembros de la Unión Europea. Las euro-órdenes pueden ser emitidas tanto para la persecución de hechos para los que esté prevista una pena no inferior a doce meses en el estado emi-

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sor, como para la ejecución de penas superiores a los cuatro meses (Artículo

2.1 de la Decisión Marco 2002/584).

En función de cuál sea el delito al que se refiere la euro-orden, será necesaria o no la doble tipificación (es decir, que los hechos den lugar a responsabilidad penal por el mismo concepto en ambos estados). La euro-orden se orienta a exceptuar el principio de doble tipificación. De ahí que no sólo se contenga una amplia lista de hechos para los que no es necesaria (Artículo 2.2 de la Decisión Marco), sino que se prevea que el Consejo de Ministros pueda, actuando de forma unánime, ampliar la lista de los mismos (Artículo 2.3 de la Decisión Marco). Tal excepción viene de la mano de una serie de previsiones específicas que limitan los supuestos en los que debe cursarse la euro-orden (por ejemplo, que el estado receptor haya aprobado una amnistía en relación con el delito que se persigue mediante la euro-orden, o que la persona perseguida haya sido juzgada definitivamente por los mismos hechos en otro Estado Miembro) (Artículo 2.4 de la Decisión Marco).

La mayor automaticidad de la euro-orden hace necesario que se prevean garantías específicas mediante las que se protege a los perseguidos mediante las mismas. No sólo se afirma en línea de principio que la Decisión Marco “no puede dar lugar a la falta de respeto de los derechos fundamentales y los principios jurídicos fundamentales del Tratado” (Artículo 1.3 de la Decisión Marco), sino que se establecen garantías concretas en relación con la ejecución de penas que resulten de una condena en rebeldía (Artículo 5.1 de la Decisión Marco) o en los supuestos en los que pueda imponerse prisión perpetua (Artículo 5.2 de la Decisión Marco).

Tales límites a la automaticidad de la euro-orden han dado lugar a una jurisprudencia de importante calado. El Tribunal Constitucional Español planteó una cuestión prejudicial sobre la materia (a raíz de una condena in ab-

sentia, Auto 86/2011). El Tribunal de Justicia de la Unión Europea respondió perfilando los límites de la automaticidad (C-399/11 Melloni). Por su parte, el

guardián de la constitucionalidad alemana, dictó en 2015 un auto que tiene el efecto sustantivo de sujetar la automaticidad a la “constitucionalidad alemana” de la misma. A raíz de las peculiares reformas del sistema judicial en Hungría y en Polonia, ha comenzado a plantearse la necesidad de limitar sistemáticamente la automaticidad cuando decaigan las condiciones en las que se basa el principio de reconocimiento mutuo, O lo que es lo mismo, en la ecuanimidad, imparcia-

lidad y eficiencia del sistema judicial nacional. En su sentencia LM, el Tribunal de Justicia insiste en la necesidad de controlar caso a caso la concurrencia de las circunstancias necesarias para dar curso a una euro-orden, incluso cuando concurran circunstancias que evidencien problemas estructurales y sistemáticos con un determinado sistema judicial nacional.

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Son también de gran relevancia la Directiva 2014/41, de investigación en asuntos penales, la Directiva 2014/42, atinente a la congelación y confiscación de bienes, así como la previa Decisión Marco 2008/675 que establece el modo y manera en que deberán considerarse los procesos penales en otros países ante la apertura de un nuevo proceso penal. Y, finalmente, el Reglamento 2021/784 sobre la lucha contra la difusión de contenidos terroristas en línea, que establece el marco normativo y efectos jurídicos de las órdenes de retirada de contenidos en línea, así como procedimientos de cooperación entre las autoridades competentes que deberán ser designadas por cada Estado Miembro.

4.5. Mecanismos institucionales de cooperación judicial Una de las primeras decisiones adoptadas en el área de seguridad, justicia e interior fue la creación de Eurojust, una institución que fomenta la coordinación entre los tribunales nacionales. La institución no sólo fomenta que se planifiquen acciones operativas transfronterizas (incluidas detenciones y registros), sino que permite que se resuelvan cuestiones planteadas con la tramitación de asuntos concretos (Decisión del Consejo de 28 de febrero de 2002). De considerable importancia es la creación de la Fiscalía Europea, inicialmente en el marco de la cooperación reforzada, y orientada principalmente a la protección de los intereses financieros de la Unión Europea (Reglamento 2017/1939). La Red Judicial en Materia Penal (Decisión de 16 de diciembre de 2008) refuerza las posibilidades de cooperación, emulando en buena parte los mecanismos de cooperación policial, de los que nos ocuparemos en el próximo y último apartado de la lección.

4.6. Cooperación policial La prevención de y lucha contra la delincuencia en el interior de la Unión requiere no sólo la coordinación de fiscales y tribunales, sino que depende de forma decisiva de la cooperación policial. Fundamental en este sentido es tanto la creación de una agencia que desarrolla tareas de coordinación e intercambio de información (Europol) (Regla-

mento 2016/794), cuanto la existencia de mecanismos de coordinación de las

unidades de intervención policial en situaciones de crisis (Decisión de 23 de junio de 2008). Se ha constituido además un Comité permanente de cooperación operativa en materia de seguridad interior (Decisión de 25 de febrero de 2010) y una red europea de protección de personalidades (Decisión de 28 de noviembre de 2002).

El establecimiento de una escuela de formación supranacional de los policías encargados de luchar contra las formas graves de delincuencia transfron-

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teriza (Cepol) podría contribuir a medio y, sobre todo, a largo plazo (Reglamento 2015/2219), a mejorar la coordinación policial.

LEGISLACIÓN CITADA A) Ciudadanía — Reglement DO P 30, — Reglement sitions du

n* 3 concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants, 16.12.1958, pp. 561-96. n? 4 fixant les modalités d”application et complétant les disporeglement n” 3 concernant la sécurité sociale des travailleurs

migrants, DO P 30, 16.12.1958, pp. 597-658.

— Reglamento (CEE) 1408/71 del Consejo de 14 de junio de 1971 relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, de 14 de junio de 1971. DO L 149, 5.7.1971, pp. 2-50. — Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre

el derecho a la reagrupación familiar, DO L 251, 3.10.2003, pp. 12-18. — Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración, DO L 16, 23.1.2004, pp. 44-53. — Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/ CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, DO L 158, 30.4.2004, pp. 77-123. — Reglamento 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (Texto pertinente a efectos del EEE y de Suiza), DO L 166, de 30.4.2004, pp. 1-123. — Directiva 2009/50/CE del Consejo, de 25 de mayo de 2009, relativa a las

condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para

fines de empleo altamente cualificado, DO L 155, 18.6.2009, pp. 17-29.

— Directiva 2011/98/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y por la que se establece un conjunto común de derechos para los trabajadores

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de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro, DO L 343, 23.12.2011, pp. 1-9. Directiva 2014/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre las condiciones de entrada y estancia de nacionales de terceros países para fines de empleo como trabajadores temporeros, DO L 94, 28.3.2014, pp. 375-390. Directiva (UE) 2016/801 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, relativa a los requisitos de entrada y residencia de los nacionales de países terceros con fines de investigación, estudios, prácticas, voluntariado, programas de intercambio de alumnos o proyectos educativos y colocación au pair, DO L 132, 21.5.2016, pp. 21-57. Memorandum of Understanding between the Government of Ireland and the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland concerning the Common Travel Area and associated reciprocal rights and privileges, disponible en https://www.dfa.ie/media/dfa/eu/brexit/brexitandyou/Memorandum-of-Understanding-Ire-version.pdf. Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, DO C 384I de 12.11.2019, pp. 1-177.

B) Espacio de libertad, seguridad y justicia — Resolución 97/C 10/01 del Consejo, de 20 de diciembre de 1996, relativa a las personas que colaboran con el proceso judicial en la lucha contra la delincuencia internacional organizada, DO C 10 de 11.1.1997, pp. 1-2. — Convenio relativo a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades Europeas-Convenio de Dublín, DO C 254 de 19.8.1997, pp. 1-12. — Decisión del Consejo, de 28 de septiembre de 2000, por la que se crea el

Fondo Europeo para los Refugiados, DO L 252 de 6.10.2000, pp. 12-18.

— Reglamento (CE) 2725/2000 del Consejo, de 11 de diciembre de 2000, relativo a la creación del sistema “Eurodac” para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Convenio de Dublín, DO L 316 de 15.12.2000, pp. 1-10. — Decisión del Consejo, de 28 de mayo de 2001, por la que se crea una Red Judicial Europea en materia civil y mercantil, DO L 174 de 27.6.2001, pp. 25-31.

— Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de 2001, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de

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Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida, DO L 212 de 7.8.2001, pp. 12-23.

— Directiva 2002/8/CE del Consejo, de 27 de enero de 2003, destinada a mejorar el acceso a la justicia en los litigios transfronterizos mediante el establecimiento de reglas mínimas comunes relativas a la justicia gratulta para dichos litigios, DO L 26 de 31.1.2003, pp. 41-47. — Decisión del Consejo, de 28 de febrero de 2002, por la que se crea Eurojust para reforzar la lucha contra las formas graves de delincuencia, DO L 63 de 6.3.2002, pp. 1-13. — Decisión Marco 2002/584 del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros—Declaraciones realizadas por algunos Estados miembros con ocasión de la adopción de la Decisión marco, DO L 190 de 18.7.2002, pp. 1-20. — Decisión del Consejo, de 28 de noviembre

de 2002, relativa a la crea-

ción de una red europea de protección de personalidades, DO L 333 de 10.12.2002, pp. 1-2. — Directiva 2003/9/CE del Consejo, de 27 de enero de 2003, por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros, DO L 31 de 6.2.2003, pp. 18-25. — Reglamento

(CE) 2201/2003

del Consejo, de 27 de noviembre de 2003,

relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental, por el que se deroga el Reglamento (CE) n* 1347/2000, DO L 338 de 23.12.2003, pp. 1-29. — Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados O personas que necesitan otro tipo de protección internacio-

nal y al contenido de la protección concedida, DO L 304 de 30.9.2004, pp. 12-23.

— Reglamento (CE) 805/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, por el que se establece un título ejecutivo europeo para créditos no impugnados, DO L 143 de 30.4.2004, pp. 15-39, — Directiva 2004/80/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre indemnización a las víctimas de delitos, DO L 261 de 6.8.2004, pp. 15-18. — Decisión marco 2004/757/J]A1 del Consejo, de 25 de octubre de 2004, relativa al establecimiento de disposiciones mínimas de los elementos

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (II): Ciudadanía y Espacio de Libertad...

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constitutivos de delitos y las penas aplicables en el ámbito del tráfico ilícito de drogas, DO L 335 de 11.11.2004, pp. 8-11.

— Reglamento (CE) n* 2007/2004 del Consejo, de 26 de octubre de 2004,

por el que se crea una Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea, DO L 349 de 25.11.2004, pp. 1-11.

— Decisión del Consejo de 2 de diciembre de 2004 por la que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados para el período 2005-2010, DO L 381 de 28.12.2004, pp. 52-62. — Directiva 2005/85/CE

del Consejo, de 1 de diciembre

de 2005, sobre

normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado, DO L 326 de 13.12.2005, pp. 13-34. — Reglamento (CE) 1987/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, relativo al establecimiento, funcionamiento y utilización del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS IM), OJ L 381, 28.12.2006, pp. 4-23. — Reglamento (CE) 1896/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, por el que se establece un proceso monitorio europeo, DO L 399 de 30.12.2006, pp. 1-32. — Decisión de 23 de mayo de 2007 No 573/2007/EC del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados para el período 2008-2013 como parte del Programa general “Solidaridad y Gestión de los Flujos Migratorios” y por la que se deroga la Decisión 2004/904/CE del Consejo, DO L 144, de 6.6.2007, pp. 1-21. — Reglamento (CE) 863/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de

11 de julio de 2007, por el que se establece un mecanismo para la creación de equipos de intervención rápida en las fronteras y que modifica el Reglamento (CE) 2007/2004 del Consejo por lo que respecta a este mecanismo y regula las funciones y competencias de los agentes invitados, DO L 199 de 31.7.2007, pp. 30-39. — Reglamento (CE) 861/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007, por el que se establece un proceso europeo de escasa cuantía, DO L 199 de 31.7.2007, pp. 1-22. — Reglamento (CE) 864/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007, relativo a la ley aplicable a las obligaciones extracontractuales (Roma IM), DO L 199 de 31.7.2007, pp. 40-49. — Reglamento (CE) 1393/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de noviembre de 2007, relativo a la notificación y al traslado en los Estados miembros de documentos judiciales y extrajudiciales en materia civil o mercantil (notificación y traslado de documentos) y por el que

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Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

se deroga el Reglamento

(CE)

1348/2000

del Consejo, DO

L 324 de

10.12.2007, pp. 79/120. — Decisión del Consejo, de 15 de octubre de 2007, relativa a la firma, en nombre de la Comunidad, del Convenio relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil, DO L 339 de 21.12.2007, pp. 1-2. — Directiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles, DO L 136 de 24.5.2008, pp. 3-8. — Reglamento (CE) 593/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17

de junio de 2008, sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales (Roma 1), DO L 177 de 4.7.2008, pp. 6-16.

— Decisión 2008/617/JAI del Consejo, de 23 de junio de 2008, sobre la mejora de la cooperación entre las unidades especiales de intervención de los Estados miembros de la Unión Europea en situaciones de crisis, DO L 210 de 6.8.2008, pp. 73-75. — Decisión Marco 2008/675/JAI del Consejo, de 24 de julio de 2008, relativa a la consideración de las resoluciones condenatorias entre los Estados miembros de la Unión Europea con motivo de un nuevo proceso penal, DO L 220 de 15.8.2008, pp. 32-34. — Decisión Marco 2008/913/JAI del Consejo, de 28 de noviembre de 2008, relativa a la lucha contra determinadas formas y manifestaciones de racismo y xenofobia mediante el Derecho penal, OJ L 328, 6.12.2008, pp. 55-58.

— Directiva 2008/99/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal, OJ L 328, 6.12.2008, pp. 28-37. — Decisión Marco 2008/841/JAI del Consejo, de 24 de octubre de 2008, relativa a la lucha contra la delincuencia organizada, DO L 300 de 11.11.2008, pp. 42-45.

— Decisión 2008/976/JA1 del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, sobre la Red Judicial Europea, DO L 348 de 24.12.2008, pp. 130-134. — Reglamento (CE) 4/2009 del Consejo, de 18 de diciembre de 2008, relati-

vo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento y la ejecución de las resoluciones y la cooperación en materia de obligaciones de alimentos, DO L 7 de 10.1.2009, pp. 1-79. — Directiva 2009/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por la que se modifica la Directiva 2005/35/CE relativa a la contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones para las infracciones, OJ L 280, 27.10.2009, pp. 52-55.

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (II): Ciudadanía y Espacio de Libertad...

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— Decisión del Consejo, de 25 de febrero de 2010, por la que se crea el Comité permanente de cooperación operativa en materia de seguridad interior, DO L 52 de 3.3.2010, p. 50. — Reglamento (UE) 439/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, por el que se crea una Oficina Europea de Apoyo al Asilo, DO L 132 de 29.5.2010, pp. 11-28. — Directiva 2010/64/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2010, relativa al derecho a interpretación y a traducción en los procesos penales, DO L 280 de 26.10.2010, pp. 1-7. — Reglamento

(UE) 1259/2010

del Consejo, de 20 de diciembre de 2010,

por el que se establece una cooperación reforzada en el ámbito de la ley aplicable al divorcio y a la separación judicial, DO L 343 de 29.12.2010, p. 10-16.

— Directiva 2011/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 abril de 2011, relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas y por la que se sustituye la Decisión marco 2002/629/JA1 del Consejo, DO L 101 de 15.4.2011, pp. 1-11. — Conclusiones del Consejo en las que se promueve la creación de un identificador europeo de jurisprudencia (ECLI) y la definición de un conjunto mínimo de metadatos uniformes de jurisprudencia, DO C 127 de 29,4.2011, pp. 1-7. — Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la lucha contra los abusos sexuales y la explotación sexual de los menores y la pornografía infantil y por la que se sustituye la Decisión marco 2004/68/]A1 del Consejo, DO L 335 de

17.12.2011, pp. 1-14.

— Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida, DO L 337 de 20.12.2011, pp. 9-26. — Directiva 2012/13/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de mayo de 2012, relativa al derecho a la información en los procesos penales, DO L 142 de 1.6.2012, pp. 1-10. — Directiva 2012/29/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos, y por la que se sustituye la Decisión marco 2001/220/J]A1 del Consejo, DO L 315 de 14.11.2012, pp. 57-73.

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Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

— Conclusiones del Consejo en las que se promueve la creación de un Identificador Europeo de Legislación (ELM), DO C 325 de 26.10.2012, pp. 3-11.

— Reglamento (UE) 650/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento y la ejecución de las resoluciones, a la aceptación y la ejecución de los documentos públicos en materia de sucesiones mortis causa y a la creación de un certificado sucesorio europeo, DO L 201, 27.7.2012, pp. 107-134. — Reglamento (UE) 1215/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2012, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil, DO L 351 de 20.12.2012, pp. 1-32.

— Reglamento

(UE) 603/2013

del Parlamento

Europeo y del Consejo, de

26 de junio de 2013, relativo a la creación del sistema “Eurodac” para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Reglamento (UE) 604/2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, y a las solicitudes de comparación con los datos de Eurodac presentadas por los servicios de seguridad de los Estados miembros y Europol a efectos de aplicación de la ley, y por el que se modifica el Reglamento (UE) 1077/2011, por el que se crea una Agencia europea para la gestión

—

— — — —

operativa de sistemas informáticos de gran magnitud en el espacio de libertad, seguridad y justicia, DO L 180 de 29.6.2013, pp. 1-30. Reglamento (UE) 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, DO L 180 de 29.6.2013, pp. 31-59 Reglamento (UE) 606/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de junio de 2013, relativo al reconocimiento mutuo de medidas de protección en materia civil, DO L 181 de 29.6.2013, pp. 4-12. Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, DO L 180 de 29.6.2013, pp. 60-95. Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional, DO L 180 de 29.6.2013, pp. 96-116. Directiva 2013/40/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de agosto de 2013, relativa a los ataques contra los sistemas de información

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (II): Ciudadanía y Espacio de Libertad...

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y por la que se sustituye la Decisión marco 2005/222/JAI del Consejo, DO L 218 de 14.8.2013, pp. 8-14. — Directiva 2013/48/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, sobre el derecho a la asistencia de letrado en los procesos penales y en los procedimientos relativos a la orden de detención europea, y sobre el derecho a que se informe a un tercero en el momento de la privación de libertad y a comunicarse con terceros y con autorida-

des consulares durante la privación de libertad, DO L 294, de 6.11.2013, pp. 1-12. — Recomendación de la Comisión, de 27 de noviembre de 2013, sobre el

derecho a la asistencia jurídica gratuita de los sospechosos o acusados en los procesos penales, DO C 378, de 24.12.2013, pp. 11-14. — Directiva 2014/42/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, sobre el embargo y el decomiso de los instrumentos y del producto del delito en la Unión Europea, DO L 127 de 29.4.2014, pp. 39-50. — Directiva 2014/62/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a la protección penal del euro y otras monedas frente a la falsificación, y por la que se sustituye la Decisión marco 2000/383/JA1 del Consejo, DO L 151 de 21.5.2014, pp. 1-8. — Reglamento (UE) 514/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, por el que se establecen disposiciones generales sobre el Fondo de Asilo, Migración e Integración y sobre el instrumento de apoyo financiero a la cooperación policial, a la prevención y la lucha contra la delincuencia, y a la gestión de crisis, DO L 150 de 20.5.2014, pp. 112-142.

— Reglamento (UE) 655/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por el que se establece el procedimiento relativo a la orden europea de retención de cuentas a fin de simplificar el cobro transfronterizo de deudas en materia civil y mercantil, DO L 189 de 27.6.2014, pp. 59-92.

— Reglamento (UE) 2015/848 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2015, sobre procedimientos de insolvencia, DO L 141 de 5.6.2015, pp. 19-72.

— Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2015, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, y por la que se modifica el Reglamento (UE) 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, y se derogan la Directiva 2005/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y la Directiva 2006/70/CE de la Comisión, DO L 141, 5.6.2015, pp. 73-117.

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Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

— Recomendaciones del Consejo-“Fomentar la utilización de las videoconferencias transfronterizas en el ámbito de la justicia en los Estados miembros y a escala de la UE y compartir las mejores prácticas”, DO C 250 de 31.7.2015, pp. 1-5.

— Decisión (UE) 2015/1523 del Consejo de 14 de septiembre de 2015 relati-

va al establecimiento de medidas provisionales en el ámbito de la protec-

ción internacional en favor de Italia pp. 146-156.

y Grecia, DO

L 239 de 15.9.2015,

— Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo de 22 de septiembre de 2015 por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia, DO pp. 80-94.

L 248 de 24.9.2015,

— Reglamento (UE) 2015/2219 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, sobre la Agencia de la Unión Europea para la formación policial (CEPOL) y por el que se sustituye y deroga la Decisión 2005/681/JA1 del Consejo, DO L 319 de 4.12.2015, pp. 1-20. — Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen), DO L 77 de 23.3.2016, pp. 1-52.

— Directiva (UE) 2016/343 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de

marzo de 2016, por la que se refuerzan en el proceso penal determinados aspectos de la presunción de inocencia y el derecho a estar presente en el juicio, DO L 65 de 11.3.2016, pp. 1-11.

— Declaración UE-Turquía, de 18 de marzo de 2016, disponible en http:// www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/ — Directiva (UE) 2016/800 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de

mayo de 2016, relativa a las garantías procesales de los menores sospechosos o acusados en los procesos penales, DO L 132 de 21.5.2016, pp. 1-20.

— Reglamento (UE) 2016/794 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, relativo a la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Europol) y por el que se sustituyen y derogan las Decisiones 2009/371/JAL, 2009/934/JAI, 2009/935/JAL, 2009/936/JA1 y 2009/968/JAI del Consejo, DO L 135 de 24.5.2016, pp. 53-114. — Joint Way Forward on migration issues between Afghanistan and the EU, 4 de octubre de 2016, disponible en https://eeas.europa.eu/headquarters/

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headquarters-homepage/1l1107/joint-way-forward-on-migration-issuesbetween-afghanistan-and-the-eu_en. — Directiva (UE) 2016/1919 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, relativa a la asistencia jurídica gratuita a los sospechosos y acusados en los procesos penales y a las personas buscadas en virtud de un procedimiento de orden europea de detención, DO L 297 de 4.11.2016, pp. 1-8. — Reglamento (UE) 2017/458 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/399 en lo relativo al refuerzo de los controles mediante la comprobación en las bases de datos pertinentes en las fronteras exteriores, DO L 74 de 18.3.2017, pp. 1-7.

— Directiva (UE) 2017/541 del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de marzo de 2017 relativa a la lucha contra el terrorismo y por la que se sustituye la Decisión marco 2002/475/JA1 del Consejo y se modifica la Decisión 2005/671/JAI del Consejo, DO L 88 de 31.3.2017, pp. 6-21. — Directiva (UE) 2017/1371 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2017, sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal, DO L 198 de 28.7.2017, pp. 29-41. — Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por

el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea, DO L 283, de 31.10.2017, pp. 1-71. — Reglamento (UE) 2019/1896 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de noviembre de 2019, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas y por el que se derogan los Reglamentos (UE) n.* 1052/2013 y (UE) 2016/1624, DO L 295, de 14.11.2019, pp. 1-131. — Reglamento (UE) 2020/1783 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de noviembre de 2020 relativo a la cooperación entre los órganos jurisdiccionales de los Estados Miembros en el ámbito de la obtención de pruebas en materia civil

o mercantil (versión refundida), DO

L 405,

de 2.2.2020, pp. 1-39. — Reglamento (UE) 2020/1784 del Parlamento Europeo y del Consejo de 2.5 de noviembre de 2020 relativo a la notificación y traslado en los Estados Miembro de documentos judiciales y extrajudiciales en materia civil o

mercantil (versión refundida), DO L 405, de 2.2.2020, pp. 40-78. — Reglamento (UE) 2021/784 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2021, sobre la lucha contra la difusión de contenidos terro-

ristas en línea, DO L 172, — Reglamento (UE) 2021/953 de junio de 2021 relativo aceptación de certificados

de 17.5.2021, pp. 79-109, del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 a un marco para la expedición, verificación y COVID-19 inteoperables de vacunación, de

278

Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

prueba diagnóstica y de recuperación (certificado COVID digital de la UE) a fin de facilitar la libre circulación durante la pandemia de CO-

VID-19-, DO L 211, de 15.6.2021, pp. 1-22.

— Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo de 4 de marzo de 2022

por la que se constata la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania en el sentido del artículo 5 de la Directiva 2001/55/CE y con el efecto de que se inicie la protección temporal, DO L 71, de 4.2.2022. pp. 1-16.

Jurisprudencia Citada A) Ciudadanía a) Tribunal Europeo de Derechos Humanos - 7511/13, Husayn (Abu Zubaydah) c. Polonia, 24 de julio de 2014, ECLI: CE:ECHR:2014:0724JUDO0OO751113.

- 28761/11, Al Nasbiri c. Polonia, 24 de julio de 2014, ECLI:-CE:ECHR:20 14:0724JUDOO2876111.

B) Tribunal de Justicia de la Unión Europea — 26/62. Van Gend en Loos, 5 de febrero de 1963, ECLI:EU:C:1963:1

— 6/64 Costa, 15 de julio de 1964, ECLI:EU:C:1964:66 - 286/82 y 26/83 Luisi Carbone, 31 de enero de 1984, ECLI:EU:C:1984:35 — 186/87 Cowan, 2 de febrero de 1989, ECLI:EU:C:1989:47

— C-369/90 Micheletti, 7 de julio de 1992, ECLI:EU:C:1992:295

— C-85/96 Martínez Sala, 12 de mayo de 1998, ECLI:EU:C:1998:217

— C-184/99 Grzelczyk, 20 de septiembre de 2001, ECLI:-EU:C:2001:458 - C-413/99 Baumbast, 17 de septiembre de 2002, ECLI:-EU:C:2002:493 — C-148/02 García Avello,

2 de octubre de 2003, ECLI:EU:C:2003:539

=- C-200/02 Chu, 19 de octubre de 2004, ECLI:EU:C:2004:639 — C-135/08 Rottmann, 2 de marzo de 2010, ECLI:EU:C:2010:104

— C-145/09, Tsakouridis, 23 de noviembre de 2010, ECLI:EU:C:2010:708.

— C-34/09 Ruiz Zambrano, 8 de marzo de 2011, ECLI:EU:C:2011:124 — — —

C-348/09, P. I., 22 de mayo de 2012, ECLI:-EU:C:2012:300 C-86/12 Alopka, 10 de octubre de 2013, ECLI:EU:C:2013:645 C-333/13 Dano, 11 de noviembre de 2014, ECLI:EU:C:2014:2358 C-67/14, Alimanovic, 11 de julio de 2017, ECLI:EU:C:2015:597

— C-299/14, García-Nieto, 25 de febrero de 2016, ECLI:EU:C:2016:114 — C-82/16, K.A. y otros, 8 de mayo de 2018, ECLI:EU:C:2018:308

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (II): Ciudadanía y Espacio de Libertad...

—

C-836/18,

Subdelegación

del

Gobierno,

27

de

febrero

ECLI:EU:C:2020:119 — C-673/2.0, E.P., 9 de junio de 2022, ECLI:-EU:C:2022:449

de

279

2020,

B) Espacio de libertad, seguridad y justicia Tribunal Constitucional Alemán

— “Euro-orden”, 2 BvR 2735/14 Auto de 15 de diciembre de 2015, ECLI:DE: BVerfG:2015:r520151215.2bvr273514

Tribunal Constitucional Español — Auto 86/2011, de 9 de junio de 2011, ECLI:ES:T'C:2011:86A — Sentencia 77/2014, de 22 de mayo de 2014, ECLI:ES:1'C:2014:77

Tribunal General de la Unión Europea -

"T-193/16,

N.

G.

c.

ECLI:EU:T:2017:129

Consejo

Europeo,

28

de

febrero

de

2017,

Tribunal de Justicia de la Unión Europea — C-399/11, Melloni, 26 de febrero de 2013, ECLI:EU:C:2013:107 — C-411/10, N. $., 21 de diciembre de 2011, ECLI:EU:C:2011:865

- C-643/15, República Eslovaca y Hungría c. Consejo, 6 de septiembre de 2017, ECLI, ECLI:EU:C:2017:631

- C-715/17, C-718/17, C-719/17, Comisión c. Polonia y otros, 2 de abril de 2020, ECLI:EU:C:2020:257 - C-216/18 LM, 25 de julio de 2018, ECLI:EU:C:2018:586

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Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

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B) Espacio de libertad, seguridad y justicia CARRERA Sergio y Ngo CHUN LUK «In the Name of COVID-19: An Assessment of the Schengen Internal Border Controls and Travel Restrictions

in the EU» (En nombre de la COVID-19: evaluación de los controles en las

fronteras interiores del espacio Schengen y de las restricciones de viaje en la UE), Parlamento Europeo, Dirección General de Políticas Interiores de la Unión, Departamento Temático C — Derechos de los Ciudadanos y Asuntos Constitucionales, septiembre de 2020, https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/IPOL_STU(2020)659506.

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Sitios Web Útiles:

A) Ciudadanía — Unión Europea, Ciudadanía Europea: https://europa.eu/european-union/ about-eu/eu-citizenship_es — Gobierno de Su Majestad Británica, Derechos de los Ciudadanos Europeos tras el Brexit: https://www.gov.uk/staying-uk-eu-citizen — Gobierno de España, Derechos de los Ciudadanos tras el Brexit: https://www.lamoncloa.gob.es/lang/en/brexit/howtoprepare/Paginas/ 190108residence.aspx

Los pilares del Derecho sustantivo de la Unión (II): Ciudadanía y Espacio de Libertad...

281

B) Espacio de libertad, seguridad y justicia — Unión Europea, Fronteras y Seguridad: https://ec.europa.eu/info/policies/ borders-and-security_es — Frontex: https://frontex.europa.eu/es/ — State Watch: http://statewatch.org/ — Unión Europea, Inmigración y Asilo: https://ec.europa.eu/info/topics/migration-and-asylum_es — E-Justicia, Portal Europeo de Cooperación Judicial en Materia Civil: https://e-justice.europa.eu/content_cooperation_in_civil_matters-75-es.

do — Eur-Lex, Cooperación Judicial y Policial en Materia Penal: https://eur-lex. europa.eu/summary/glossary/police_judicial_cooperation.html — Europol: https://www.europol.europa.eu/ — Eurojust: https://ec.europa.eu/info/law/cross-border-cases/judicial-cooperation/networks-and-bodies-supporting-judicial-cooperation/eurojust_ en — Red Judicial Europea: https://www.ejn-crimjust.europa.eu/ejn/EJ]N_Home.aspx — Fiscalía Europea: https://ec.europa.eu/info/law/cross-border-cases/judicial-cooperation/networks-and-bodies-supporting-judicial-cooperation/ european-public-prosecutors-office_en

Preguntas orientativas A) Ciudadanía 1. ¿En qué medida las sentencias Van Gend y Costa sentaron las bases de un

2.

¡SS

. . . .

estatus personal predecesor de la ciudadanía europea? ¿Es posible ser ciudadano europeo sin ser nacional de un Estado Miembros? ¿Impone el derecho europeo límites al poder de los estados de privar de nacionalidad a sus ciudadanos? ¿Qué facultades derivan de la ciudadanía europea? ¿Qué consecuencias jurídicas se derivan de la caracterización de un nacional de un Estado Miembro presente en el territorio de un segundo Estado Miembro como económicamente inactivo? ¿Cuáles son las principales normas aplicables a los nacionales de terceros países? En particular, ¿tienen derecho a la reunificación familiar? ¿Qué régimen jurídico es aplicable a los trabajadores altamente cualificados de terceros países?

. Los temporeros con permiso de residencia, ¿tienen derecho a permanecer en el territorio de la Unión Europea durante todo el año?

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Agustín José Menéndez Menéndez / Fernando Losada Fraga

3. ¿Qué normas serán aplicables a los ciudadanos del Reino Unido que residían en la UE antes de la retirada del país británico?

B) Espacio de libertad, seguridad y justicia

UI

1. ¿Cuáles son los principios fundamentales que articulan el espacio de libertad, seguridad y justicia? 2. ¿Qué estructuras institucionales facilitan el control de fronteras en el espacio Schengen? . ¿Qué es Frontex? ¿Qué es Eurodac? . ¿Qué reglas rigen en lo atinente a la solicitud de asilo en la Unión Europea? En particular, ¿Qué país es competente para admitir a trámite una solicitud de asilo? . ¿Puede un estado devolver un demandante de asilo al país competente para decidir sobre su solicitud? Problematice su respuesta a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea . ¿Qué medidas ha arbitrado la Unión Europea para hacer frente al influjo masivo de emigrantes forzados en 2015-2016? . ¿Cuáles son los principios que articulan la cooperación judicial en materia civil en la Unión Europea? . ¿Cuáles son las principales medidas a través de las que se ha organizado la cooperación judicial y policial en materia penal?

lema 4

El sistema de distribución de competencias de la Unión Europea

TOMÁS

DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad Autónoma de Madrid

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. II. EL PRINCIPIO DE ATRIBUCIÓN COMO FUNDAMENTO DE LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y LOS ESTADOS MIEMBROS. II. LA DETERMINACIÓN DEL ALCANCE DE LAS COMPETENCIAS ATRIBUIDAS A LA UNIÓN EUROPEA: 1. El principio de los poderes implícitos. 2. El método funcional de atribución de competencias: 2.1. La competencia de la Unión para promover el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior prevista en el artículo 114 del TFUE. 2.2. La potencial ampliación de la capacidad de acción de la Unión Europea a través de la competencia funcional atribuida en el artículo 352 del TFUE. IV. LAS REGLAS QUE RIGEN LAS RELACIONES ENTRE LAS COMPETENCIAS NACIONALES Y LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA: 1. Las competencias exclusivas. 2. Las competencias compartidas. 3. Las competencias de apoyo, coordinación y complemento. V. LA ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN LAS “BASES JURÍDICAS”: 1. La indicación expresa de la base jurídica como obligación de motivación. 2. El criterio del “centro de gravedad” como criterio para determinar la base jurídica que fundamenta una actuación de la Unión Europea. VI. EL ESTABLECIMIENTO DE LÍMITES AL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA: 1. El principio de subsidiariedad. 2. El principio de proporcionalidad. 3. El principio de cooperación leal. VII. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

DE LA UNIÓN EUROPEA COMO ÓRGANO ENCARGADO DE INTERPRETAR EN ÚL-

TIMA INSTANCIA EL SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EUROPEO. VIII. LA COOPERACIÓN REFORZADA. BIBLIOGRAFÍA. PREGUNTAS DE REPASO.

I. INTRODUCCIÓN La característica fundamental del proceso de integración europeo es la creación mediante Tratados internacionales de unas instituciones supranacionales con efectivo poder de decisión. Así, los Estados miembros de la Unión Europea han atribuido en los Tratados que crean las instituciones el ejercicio de determinadas competencias que permiten a aquellas adoptar actos y disposiciones jurídicas con eficacia directa en el territorio de los propios Estados miembros. Las competencias de la Unión Europea son, por tanto, fruto de la cesión que ha hecho voluntariamente cada Estado miembro al ratificar los Tratados.

284

Tomás de la Quadra-Salcedo Janini

El modelo de distribución territorial del poder de la Unión Europea no es exactamente un modelo federal más, sino que se presenta con algunos rasgos confederales. Así, el Tribunal Constitucional Federal alemán no dudó en calificar de confederación de Estados a la por entonces Comunidad Europea en su Sentencia Maastricht (1993), empleando la idea de una “confederación de

Estados democráticos tendente a un desarrollo dinámico”. Más recientemente, el Alto Tribunal germano en la Sentencia Lisboa (2009) consideró que la Unión Europea como Staatenverbund [unión de Estados], comprende una asociación estrecha y permanente entre Estados que continúan siendo soberanos, una asociación que ejerce el poder público sobre la base de tratados, y cuyo ordenamiento fundamental solamente está sujeto a la libre disposición de los Estados miembros, y en la que los pueblos —es decir, los ciudadanos nacionales— de los Estados miembros continúan siendo los sujetos de la legitimación democrática (párrafo 229).

Los rasgos confederales fueron más acusados, desde luego, en los primeros años de andadura del proceso de integración europeo, y se expresaban, y se expresan todavía, en la exigencia de la unanimidad para la adopción de determinadas decisiones —ya sea porque así lo exija el propio ordenamiento europeo O por que se derive tal exigencia de determinados acuerdos de carácter político como pudo ser en su día el denominado compromiso de Luxemburgo— , y en el mantenimiento de la soberanía de los Estados, reflejada en último término en la capacidad que estos retienen de separarse de la Unión Europea, siempre implí-

citamente reconocida y ahora expresamente recogida en el artículo 50 del TUE.

II. EL PRINCIPIO DE ATRIBUCIÓN COMO FUNDAMENTO DE LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y LOS ESTADOS MIEMBROS El principio de atribución supone que los Tratados han atribuido un concreto haz de competencias a una persona jurídica —la Unión Europea— distinta de los Estados miembros, que los ejercita a través de un marco institucional específico sujeto al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia. La distribución de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros se fundamenta así en el denominado principio de atribución que se encuentra definido, esencialmente, en los artículos 4 y 5 del TUE y conforme al cual la Unión Europea sólo ostenta aquellas competencias que de forma limitada le han atribuido los Estados miembros en los Tratados sobre los que se fundamenta la Unión (TUE y TFUE). Así, de acuerdo con el apartado 1 del artículo 5 del TUE “[l]a delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución”. Principio que es definido a continuación en el apartado 2 del propio artículo 5 del

El sistema de distribución de competencias de la Unión Europea

285

TUE cuando establece “[e]n virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan”. Una de las consecuencias fundamentales del principio de atribución se habría extraído ya en el apartado 1 del artículo 4 del TUE cuando afirma que “[d] e conformidad con lo dispuesto en el artículo 5, toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros”. En este sentido, la Declaración n* 18 relativa a la delimitación de las competencias —declaración aneja al acta final de la Conferencia Intergubernamen-

tal que ha adoptado el Tratado de Lisboa—, subraya, una vez más, que, de

conformidad con el sistema de reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros previsto en los Tratados, las competencias que los Tratados no hayan atribuido a la Unión serán de los Estados miembros. El principio de atribución se enuncia, igualmente en el mismo pórtico del TFUE, pues de acuerdo con el apartado 1 del artículo 1 del TFUE “[e]l presente Tratado organiza el funcionamiento de la Unión y determina los ámbitos, la delimitación y las condiciones de ejercicio de sus competencias”. Asimismo, aquel principio, se encuentra nuevamente evocado en el apartado 6 del artículo 3 del TUE que establece que “[l]a Unión perseguirá sus objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con las competencias que se le atribuyen en los Tratados”. El principio de atribución es una expresión lógica del propio origen de la Unión Europea/Comunidad Europea, entidad creada por los Estados miembros a la que estos le han atribuido el ejercicio de unas competencias que, hasta ese momento, les correspondían, siendo, por tanto, las competencias no atribuidas

retenidas por los Estados miembros. El principio de atribución implica que las competencias atribuidas a la Unión son limitadas y que los Estados miembros retienen la competencia general de regulación como subraya el apartado 1 del artículo 4 del TUE anteriormente reproducido. Así, los Tratados no explicitan, en general, las competencias retenidas por los Estados, sino que únicamente especifican las competencias atribuidas a la Unión. Es al interpretar cuáles son estas cuando se pueden determinar aquellas. Junto a las competencias no atribuidas a la Unión, los Estados miembros,

también, mantienen todas aquellas competencias que pese a haber sido atribuidas a la Unión no le han sido atribuidas a ésta de manera exclusiva.

En efecto, los Estados miembros no se ven automáticamente desposeídos de todas aquellas competencias atribuidas a la Unión Europea en los Tratados. Si bien el principio de atribución tiene efectivamente como resultado que la Unión sólo tiene las competencias atribuidas por los Tratados, sin embargo, no tiene necesariamente como resultado que los Estados miembros pierdan todas las competencias atribuidas a la Unión por aquellos, pues en tanto las compe-

286

Tomás de la Quadra-Salcedo Janini

tencias atribuidas a la Unión no estén implícita o explícitamente prohibidas a los Estados miembros, corresponden, también, a estos últimos. Evidentemente la atribución de una competencia a la Unión Europea sin que simultáneamente los Estados miembros la pierdan produce un riesgo de colisión como consecuencia de la posibilidad de que ambos niveles territoriales ejerzan la misma competencia de manera contradictoria. La posible colisión que puede producirse como consecuencia de mantener la capacidad de ejercicio de una misma competencia en los dos niveles territoriales se resuelve a través del establecimiento del principio de prevalencia o primacía del Derecho de la Unión sobre el derecho estatal que supone que ejercida la competencia atribuida por la Unión Europea, las regulaciones estatales que se opongan a lo dispuesto en la regulación europea quedan desplazadas. La prevalencia o primacía limita la aplicabilidad de las normas adoptadas por los Estados miembros que colisionan con las normas de la Unión dictadas en ejercicio de las competencias atribuidas a ésta de manera no excluyente. Reconocida la importancia del principio de atribución como fundamento del sistema de distribución de competencias, la cuestión problemática que se plantea en todo sistema político en el que el poder político, y, por tanto, las competencias se encuentran repartidas territorialmente, y por supuesto tam-

bién en la Unión Europea, no reside en la aceptación de aquel principio como

regla fundamental

de la delimitación

de competencias;

sino que, más

bien,

reside en la determinación de cuál es la extensión y alcance de las competencias atribuidas. Así lo expresaba el Juez Marshall en la Sentencia del Tribunal Supremo de los Estados Unidos McCulloch v. Maryland, 4 Wheat. 316 (1819) al referirse a los problemas del federalismo norteamericano, modelo de distribución territorial del poder que también se encuentra fundamentado en el principio de atribución.

III. LA DETERMINACIÓN DEL ALCANCE DE LAS COMPETENCIAS ATRIBUIDAS A LA UNIÓN EUROPEA En la determinación del concreto alcance de las competencias atribuidas a la Unión Europea por los Estados miembros a través de los Tratados tiene eran relevancia, por un lado, el examen de aquellos principios y reglas que sirven para interpretar aquellas, y por otro, el examen del método concreto seguido por los Tratados para la atribución competencial. Tanto los principios de interpretación como el método de atribución han contribuido a dotar a las competencias atribuidas a la Unión de un amplio alcance. En relación con lo primero, los principios que contribuyen a un amplio entendimiento del alcance de las competencias atribuidas, debemos examinar el denominado principio de los poderes implícitos.

El sistema de distribución de competencias de la Unión Europea

287

En relación con lo segundo, el concreto método de atribución de competencias a la Unión Europea, debemos examinar las consecuencias que tiene para la determinación del alcance de las competencias atribuidas el denominado método funcional de atribución de competencias, basado en la definición de las competencias atribuidas a la Unión en función de la consecución de amplios objetivos.

1. El principio de los poderes implícitos El principio de los poderes implícitos no se encuentra expresamente recogi-

do en los Tratados, sino que tiene su origen en una construcción doctrinal del Tribunal de Justicia. El principio de los poderes implícitos se ha considerado como un corolario o resultado del principio de atribución y supone que las instituciones de la Unión Europea ostentan no sólo las competencias que expresamente les atribuyen los Tratados, sino también todas aquellas competencias que resultan necesarias para la realización de las funciones y el logro de objetivos pretendidos por las competencias expresamente atribuidas. El origen de tal construcción se encuentra en la Sentencia Fédéchar de 1956 (ST] de 29 de noviembre de 1956, asunto 8/55, Fédération Charbonniére de Belgique) donde el Tribunal de Justicia “se permite aplicar una norma de interpretación generalmente admitida tanto en Derecho internacional como en

Derecho nacional y según la cual las normas establecidas por un Tratado internacional o por una Ley implican las normas sin las cuales las primeras no tendrían sentido o no permitirían una aplicación razonable y eficaz”. En el caso concreto el Tribunal de Justicia interpretó que el cumplimiento de la misión confiada a la Alta Autoridad por el Tratado CECA de reducir los precios del carbón belga para aproximarlos a los del mercado común requería, la facultad de fijar los precios del carbón imperativamente. Posteriormente, en la Sentencia AETR (ST]J de 31 de marzo de 1971, asunto

22/70, AETR) el Tribunal de Justicia afirmó la existencia de una competencia externa implícita de la, por entonces, Comunidad Económica Europea en los ámbitos en los que aquella tenía atribuida una competencia interna expresa. El Tribunal de Justicia extrae del principio de los poderes implícitos el denominado principio del paralelismo entre las competencias internas y externas, en virtud del cual la competencia externa (que se traduciría en la competencia de la Unión para contraer obligaciones internacionales) se deriva de la existencia de una competencia explícita a nivel interno. Así, para el Tribunal de Justicia cuando los Tratados europeos otorgan a la Unión competencias explícitas en un ámbito concreto (por ejemplo, transporte), esta última debe tener competencias análogas para celebrar, en ese mismo ámbito, acuerdos con terceros paises.

288

Tomás de la Quadra-Salcedo Janini

El Tribunal de Justicia tras haber declarado que la competencia de la Unión para contraer obligaciones internacionales no sólo puede resultar de una atr1bución expresa del Tratado, sino que también puede derivarse de manera implícita de las disposiciones de éste, considerará que tal competencia externa implícita existe no sólo en todos aquellos casos en que ya se ha utilizado la competencia interna para adoptar medidas relativas a la realización de las políticas comunes, sino también cuando la participación de la Unión en el acuerdo internacional sea necesaria para la consecución de uno de los objetivos de la Unión Europea (Dictamen 1/76, de 26 de abril de 1977, sobre el proyecto de acuerdo relativo a la creación de un fondo europeo de inmovilización de la navegación interior). El referido principio del paralelismo entre las competencias internas y externas se ha positivizado en la reforma de Lisboa (2009) a través de su inclu-

sión en el art. 216 del TFUE cuando establece que “la Unión podrá celebrar un acuerdo con uno o varios terceros países u organizaciones internacionales

cuando así lo prevean los Tratados o cuando la celebración de un acuerdo bien sea necesaria para alcanzar, en el contexto de las políticas de la Unión, alguno de los objetivos establecidos en los Tratados, bien esté prevista en un acto jurídicamente vinculante de la Unión, o bien pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas”. El Tribunal de Justicia ha destacado que cada vez que la Unión establece normas comunes, los Estados miembros ya no tienen la facultad de contraer obligaciones con países terceros si tales obligaciones afectan a dichas normas y sólo la Unión puede asumir los compromisos contraídos. Se da tal caso cuando las obligaciones internacionales están comprendidas dentro del ámbito de aplicación de las normas comunes o, al menos, dentro de un ámbito ya cubierto en eran medida por tales normas. Así lo estableció en la ST] de 31 marzo de 1971, AETR, cuando afirmó que “en particular, cada vez que la Comunidad, con el fin de aplicar una política común prevista por el Tratado, adopta disposiciones que establecen reglas comunes, en la forma que sea, los Estados miembros ya no tienen la facultad, ya actúen individual o colectivamente, de contraer con Estados terceros obligaciones que afecten a dichas reglas o alteren su alcance y que, en efecto, a medida que se establecen normas comunes, sólo la Comunidad puede asumir y ejecutar, con efecto para todo el ámbito de aplicación del ordenamiento jurídico comunitario, los compromisos contraídos frente a países terceros”.

Por tanto existe una competencia de la Unión para celebrar un acuerdo internacional aun cuando no haya disposiciones comunitarias en el ámbito de que se trate, siempre que la celebración de dicho acuerdo sea necesaria para realizar los objetivos del Tratado en el referido ámbito y será exclusiva siempre que no sea posible alcanzar dichos objetivos mediante la mera adopción

El sistema de distribución de competencias de la Unión Europea

289

de normas comunes autónomas (Dictamen 1/94, de 15 de noviembre de 1994,

Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio). Así, la doctrina referida se ha recogido en el art. 3.2 TFUE que ha establecido que “[l]a Unión dispondrá también de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas”. El Tribunal de Justicia se ha referido, igualmente, a los poderes implícitos en su Dictamen 2/94, de 28 de marzo de 1996, precisamente para descartar que la Comunidad tuviera entonces competencia, ya fuera expresa o implícita, en materia de tutela de los Derechos Fundamentales: El Tribunal de Justicia comienza recordando que la por entonces Comunidad “actúa normalmente basándose en competencias específicas que, como

ha declarado este Tribunal de Justicia, no deben necesariamente resultar expresamente de disposiciones específicas del Tratado, sino que pueden también deducirse implícitamente de dichas disposiciones” (apartado 25 del Dictamen) Y prosigue subrayando que “[as]í, en el ámbito de las relaciones internacionales ...es jurisprudencia reiterada que la competencia de la Comunidad para contraer obligaciones internacionales puede resultar no sólo de disposiciones explicitas del "Tratado, sino que también puede derivarse de manera implícita de dichas disposiciones. El Tribunal de Justicia declaró, en particular, que, siempre que el Derecho comunitario hubiera atribuido a las Instituciones de la Comunidad competencias en el ámbito interno con el fin de alcanzar un objetivo determinado, la Comunidad estaba facultada para contraer las obligaciones internacionales necesarias para la consecución de este objetivo, aun cuando no existiera una disposición expresa al respecto (véase el Dictamen 2/91, de 19 de marzo de 1993, Rec. p. 1-1061, apartado 7)” (apartado 26 del Dictamen). Recordado lo anterior, el Tribunal señala que ninguna disposición del Tratado confiere a las Instituciones comunitarias, con carácter general, la facultad

de adoptar normas en materia de derechos humanos o de celebrar convenios internacionales en este ámbito. Al no existir competencias específicas expresas o implícitas al respecto, el Tribunal procede a examinar si el artículo 235 del Tratado [actual 352 TIFUE] que, según el Tribunal, tiene por objeto suplir la inexistencia de poderes de acción conferidos expresa o implícitamente a las Instituciones comunitarias por disposiciones específicas del Tratado puede constituir la base jurídica para la adhesión de la Comunidad al CEDH (apartado 28 y 29 del Dictamen). Y el Tribunal concluirá que, “al ser parte integrante de un orden institucional basado en el principio de las competencias de atribución, dicha disposición no puede servir de base para ampliar el ámbito de competencias de la Comu-

290

Tomás de la Quadra-Salcedo Janini

nidad más allá del marco general que resulta del conjunto de las disposiciones del Tratado, y en particular de las que definen las misiones y acciones de la Comunidad. En cualquier caso, no puede servir de fundamento para la adopción de disposiciones que, en definitiva, tuviesen por resultado una modificación del Tratado efectuada sin respetar el procedimiento de modificación previsto en el mismo” (apartado 30 del Dictamen).

2. El método funcional de atribución de competencias Un segundo elemento determinante de la amplia interpretación realizada de los poderes atribuidos a la Unión Europea por los Tratados se vincula con el método seguido por estos para llevar a cabo tal atribución. Así, una primera peculiaridad del sistema de distribución de competencias europeo es que el grueso de competencias transferidas a la Unión son competencias normativas. En efecto, de la lectura de los preceptos de los Tratados atributivos de competencias se extrae que la Unión Europea ejerce esencialmente competencias normativas, estando reducidas las competencias de ejecución atribuidas a las Instituciones de la Unión al control de la libre competencia económica (artículos 101 a 109 del TTFUE) y a las habilitaciones que expresamente se dispongan de acuerdo con el artículo 291 del TFUE. Se ha destacado que este dato es muy relevante especialmente en lo atinente a la relación de la Unión con los Estados miembros, que se manifiesta sobre todo en las formas de desarrollo y ejecución del Derecho Europeo por parte de los Órganos nacionales. Una segunda peculiaridad del sistema de distribución de competencias de la Unión Europea es que algunas de las competencias atribuidas se definen en función de la consecución de amplios objetivos a lograr por aquella. Es lo que se ha denominado por la doctrina el método funcional de atribución de

competencias.

Así, los Tratados al atribuir competencias a la Unión Europea lo hacen bien definiendo la competencia materialmente, bien definiendo la competencia funcionalmente. En el caso de las competencias definidas por materias se atribuye a las instituciones europeas la potestad de regular en un ámbito material concreto. Así, por ejemplo, entre las competencias atribuidas materialmente a la Unión encontramos, por ejemplo, las competencias sobre aduanas (artículos 31,32 y 33 TFUE), agricultura (artículos 38 a 44 TFUE), transporte (artículos 70 a 80), competencia y ayudas de Estado (artículos 90 a 100 TFUE), política

monetaria (artículos 127 a 133 T'FUE), empleo (artículos 145 a 150 T'FFUE), política comercial (artículos 206 a 207 T'FUE), política social (artículos 151 a

161 TFUE), investigación (artículos 179 a 190 TFUE), o medio ambiente (artículos 191 a 193 TFUE).

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En el caso de las competencias definidas funcionalmente se atribuye a las instituciones europeas la potestad de regular para alcanzar un objetivo determinado. Así, entre las competencias definidas por objetivos encontramos aquellas relacionadas con la promoción del establecimiento y funcionamiento del mercado interior como son las competencias generales del artículo 114 y 115 TFUE y las más específicas de los artículos 46, 48 y 53 TFUE. Igualmente encontramos la competencia residual funcional atribuida en el artículo 352 TFUE y que establece un procedimiento de ampliación del ámbito de acción de las instituciones europeas a través del cual estas pueden adoptar actos necesarios para alcanzar los objetivos previstos en los Tratados cuando no exista una implícita o explicita atribución de competencias para alcanzar tales objetivos. El denominado método funcional de definición de las competencias atribuidas se suele considerar menos preciso que el método de atribución o reparto competencial por materias sobre todo cuando los objetivos que sirven para definir las competencias atribuidas son demasiado generales. Si bien es cierto que el método funcional es menos preciso, sin embargo, permite una mayor adaptación y flexibilidad a la Unión a la hora de acometer nuevos retos que con el tiempo pueden surgir. A examinar la amplia interpretación dada por el Tribunal de Justicia del alcance de dos de las competencias funcionales atribuidas a la Unión Europea por los Tratados dedicaremos las próximas páginas. En primer lugar, analizaremos la competencia europea para armonizar las disposiciones de los Estados miembros con el objetivo de promover el establecimiento y funcionamiento del mercado interior atribuida en el artículo 114 “TFUE y en segundo lugar analizaremos la que se ha denominada doctrinalmente como una competencia residual y que estaría atribuida en el artículo 352 del TFUE.

2.1. La competencia de la Unión para promover el establecimiento y

el funcionamiento del mercado interior prevista en el artículo 114 del TFUE

Paradigma de una interpretación generosa del alcance de las competencias atribuidas sería la interpretación que se ha hecho del artículo 114 "TFUE que atribuye a la Unión Europea la competencia para adoptar medidas de aproximación de las disposiciones nacionales “que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior”. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha interpretado que la Unión Europea es competente para adoptar una medida de armonización de las disposiciones nacionales con arreglo al artículo 114 del TFUE si tal medida tiene efectivamente por objeto la mejora de las condiciones de establecimiento y funcionamiento del mercado interior lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se produce: a) si la medida contribuye de hecho a eliminar

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obstáculos al comercio entre los Estados miembros; b) o si la medida suprime distorsiones sensibles de la competencia (ST] de 5 de octubre de 2000. Asunto sobre publicidad de tabaco, C-376/98, Rec. 2000, p. 1-8419, apartados 84 y 95 y STJ]CE de 10 de diciembre de 2002. Asunto sobre fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco, C-491/01, Rec. 2002. apartado 43). En lo que se refiere a la eliminación de los obstáculos al comercio entre los Estados miembros -caracterizados por suponer una restricción más onerosa sobre la comercialización de los bienes o sobre la actividad de los operadores procedentes de fuera que sobre los de dentro, los nacionales-, la Unión Europea sería competente para suprimir aquellos obstáculos o restricciones que subsisten a la prohibición establecida en las denominadas libertades básicas del mercado interior recogidas en los Tratados. En efecto, determinados obstáculos estatales a la libre circulación de personas y bienes escapan del ámbito de las prohibiciones del TFUE como consecuencia de promover de manera proporcionada intereses considerados legítimos (salud, protección del consumidor, protección del medio ambiente, orden público...). Intereses que en ausencia de protección a través de una regulación común y uniforme no dejan de ser intereses protegibles por parte de los Estados miembros al ejercer sus competencias, aunque ello pueda implicar una obstaculización de la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales y la consiguiente fragmentación del mercado único como consecuencia de la diversidad regulatoria a la que puede dar lugar el hecho de que se proteja de maneras diferentes tal interés legítimo. El artículo 114 TIFUE permite a la Unión realizar una regulación uniforme y armonizada, dejando, por tanto, la protección de tales objetivos legítimos en manos de la Unión. Pero, el mercado interior europeo además de caracterizarse por la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales —bien mediante su prohibición a

través del reconocimiento de las libertades reconocidas en el TFUE, bien mediante su supresión a través de la acción normativa armonizadora de la Unión basada en el art. 114 TFUE— se caracterizaría en segundo lugar por ser un

espacio con un régimen jurídico que garantiza que la competencia no se en-

cuentra distorsionada en el interior del mismo. Distorsión que se puede producir como consecuencia de la existencia de una diversidad de normas aplicables a las actividades económicas que se desarrollan en el mercado interior, y que

no tienen, sin embargo, como efecto obstaculizar la libre circulación, pues no

tienen efectos restrictivos más onerosos sobre los bienes o sobre los operadores económicos provenientes de fuera que sobre los bienes o sobre los operadores económicos nacionales. El art. 114 del TFUE, atribuye a la Unión la capacidad de echar abajo las distorsiones de la competencia que, sin encontrarse prohibidas por no tratarse de obstáculos a la libre circulación, sin embargo, se generan por la potencial

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diversidad normativa que se deriva de la existencia de una pluralidad de Estados con capacidad regulatoria. En los supuestos de distorsión de la competencia como consecuencia de la existencia de una pluralidad regulatoria nos encontramos en un ámbito en el que falta una disposición prohibitiva general comparable, por ejemplo, a la recogida en el artículo 34 del TFUE para los obstáculos al comercio intracomunitario (a la libre circulación de mercancías). Sin embargo, una medida

comunitaria de armonización de las normas nacionales mediante la cual se pretenda eliminar las distorsiones a la competencia contribuye a realizar el mercado interior, por lo que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, forma parte del ámbito de aplicación del artículo 114 del TTFUE (antiguo art. 95 TCE).

No pueden darse igualdad de condiciones competitivas en el interior de un mercado si no hay una igualdad sustancial en el contenido del derecho “ordenador” del mismo. Únicamente existirá un mercado único si se asegura a los operadores económicos una posición jurídica sustancialmente uniforme en todo el espacio económico sobre el que se proyecta el Mercado Común, mediante la eliminación de aquellas disparidades jurídicas que, originadas por la vigencia territorial de los ordenamientos jurídicos estatales, falseen las condiciones de competencia en el interior del mismo. La interpretación jurisprudencial de la competencia atribuida a la Unión en el artículo 114 TFUE tendría un potencial expansivo significativo. Ello supondría que, a través de la competencia atribuida en aquel artículo, el legislador europeo sería competente para armonizar muchas de las disposiciones nacionales aplicables a la fase de producción y fabricación con la finalidad de suprimir las distorsiones de la competencia provocadas por la pluralidad regulatoria nacional.

2.2. La potencial ampliación de la capacidad de acción de la Unión

Europea a través de la competencia funcional atribuida en el

artículo 352 del TFUE

El TFUE ha previsto en su artículo 352 un procedimiento de ampliación de las competencias de la Unión Europea que permitiría a sus instituciones disponer de los poderes de acción necesarios para alcanzar los objetivos previstos en los Tratados cuando no exista una implícita o una explícita atribución de competencias para alcanzarlos. De acuerdo con el apartado 1 del artículo 352 "TFUE: “[c] uando se considere necesaria una acción de la Unión en el ámbito de las políticas definidas en los Tratados para alcanzar uno de los objetivos fijados por éstos, sin que se hayan previsto en ellos los poderes de actuación necesarios a tal efecto, el

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Consejo adoptará las disposiciones adecuadas por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo”. Así, los Tratados europeos enuncian especialmente en el artículo 3 del TUE, aunque también en el resto de su articulado, los objetivos y finalidades de la

Unión Europea.

De acuerdo con el artículo 3 del TUE: “1. La Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos. La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia. La Unión establecerá un mercado interior. Obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso científico y técnico. La Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la protección de los derechos del niño. La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros. La Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingiística y velará por la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo. La Unión establecerá una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro. En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses y contribuirá a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como al estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional, en particular el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas. La Unión perseguirá sus objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con las competencias que se le atribuyen en los Tratados”.

Tal precepto no es propiamente un precepto atributivo de competencias a

la Unión, si bien en los propios Tratados la mayoría de los objetivos y finalidades declarados en aquel artículo 3 del TUE son luego concretados mediante la atribución explícita o implícita de las concretas competencias necesarias para

lograrlos. Así lo anticipa el artículo 1 del TUE cuando establece que “por el

presente Tratado, las altas parte contratantes constituyen entre sí una Unión

Europea, en lo sucesivo denominada «Unión», a la que los Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes”.

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El artículo 352 TFUE recoge una competencia residual que permite completar las eventuales lagunas que presenten los concretos preceptos atributivos de competencias con la finalidad de que la Unión pueda promover los objetivos establecidos en los Tratados que carezcan de una competencia específica para su promoción.

El artículo 352 TIFUE se ha considerado por tanto, como una cláusula de cierre del sistema competencial comunitario o una cláusula de atribución residual de competencias que tiene por objeto suplir la inexistencia de poderes de acción conferidos expresa o implícitamente a las instituciones de la Unión por disposiciones específicas de los Tratados, en la medida en que dichos poderes resulten, no obstante, necesarios para que la Unión Europea pueda ejercer sus funciones con vistas a lograr alguno de los objetivos establecidos por los Tratados. No se debe confundir el procedimiento establecido en el artículo 352 TFUE con el principio de los poderes implícitos. En efecto el artículo 352 TTFUE sólo puede operar en defecto de una atribución competencial, expresa o implícita, a la Unión Europea en los Tratados y con la exclusiva finalidad de promover uno de los objetivos reconocidos a aquella, mientras que el principio de los poderes implícitos se aplica para interpretar el alcance de las competencias efectivamente atribuidas a la Unión. Precisamente, el Tribunal de Justicia ha señalado como condición imprescindible para que las instituciones europeas

puedan

activar la competencia

residual del artículo 352 "TFUE que no exista otra base jurídica en los Tratados que pueda fundamentar la medida (STJ] de 26 de marzo de 1987. C-45/86). Si bien la jurisprudencia ha permitido que a través del artículo 352 se complemente una base jurídica existente que no haya previsto un concreto medio de acción.

La pérdida de peso del artículo 352 TIFUE como base jurídica ha corrido en paralelo a la ampliación de competencias atribuidas a la Unión como consecuencia de las sucesivas reformas de los Tratados. Un elemento esencial que habría contribuido a la extensión del alcance de los poderes de acción de la Unión a través del ejercicio del artículo 352 TIFUE, con carácter previo a aquellas reformas que ampliaron en los años 80 y 90 los títulos competenciales materiales expresos, habría sido la amplia interpretación que el Tribunal de Justicia realizó de los objetivos europeos previstos en los Tratados. Así se ha señalado que la interpretación extensiva de los objetivos previstos en los Tratados implicaría una ampliación del radio de aplicación material del artículo 352 TFUE. Sirva como botón de muestra la amplia interpretación dada al objetivo de promover un desarrollo armonioso de las actividades económicas y una expansión continua y equilibrada que habría amparado con fundamento en el art. 352 TFUE las regulaciones medioambientales y de protección de los consumidores de la Unión, por entonces la Comunidad, cuando esta carecía de títulos competenciales expresos o implícitos en tales materias.

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Así, los extensos y generales objetivos recogidos en los Tratados permitirían un considerable ensanchamiento de las competencias de la Unión vía decisión unánime del Consejo, y tras Lisboa previa aprobación del Parlamento Europeo, sin necesidad de acudir a la reforma de los Tratados. Sólo puntualmente el Tribunal de Justicia habría realizado una interpretación restrictiva del alcance de los objetivos establecidos en los Tratados, y por tanto del alcance del artículo 352 "TFUE, negando la competencia de la Unión para regular una materia. Es el caso del Dictamen 2/94, de 28 de marzo de 1996, donde el Tribunal negó que la adhesión de la Comunidad Europea al Convenio para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales pudiese fundamentarse en el artículo 352 TTFUE, pues consideró que al ser parte integrante de un orden institucional basado en el principio de las competencias de atribución, dicha disposición no puede servir de base para ampliar el ámbito de competencias de la Comunidad más allá del marco general que resulta del conjunto de las disposiciones del Tratado, y en particular de las que definen las misiones y acciones de la Comunidad (apartado 30 del Dictamen).

El Tratado de Lisboa (2009), ha introducido como novedad el requisito de

que se produzca la aprobación por el Parlamento Europeo de aquellas medidas

que se fundamenten en el ejercicio del art. 352 TTFUE, no bastando, como hasta

entonces, la mera consulta a este. Además, y como segunda novedad a destacar, el Tratado de Lisboa ha establecido en el apartado 2 del art. 352 T'FUE la obligación de que la Comisión indique, en el marco del procedimiento de control del principio de subsidiariedad, a los Parlamentos nacionales las propuestas que se basen en aquel precepto. Asimismo, e igualmente como novedad establecida en Lisboa, el apartado 3 del artículo 352 TIFUE ha establecido como condición para poder ejercer la competencia atribuida en aquel precepto que las medidas adoptadas con fundamento en tal base jurídica “no podrán conllevar armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros cuando los Tratados excluyan dicha armonización”. Tal novedad pretende evitar que a través del artículo 352 TTFUE se complemente una base jurídica existente que haya excluido explícitamente la armonización en una determinada materia. El Tribunal de Justicia ha considerado que el artículo 352 TFUE es plenamente respetuoso con el principio de atribución al considerar que tal precepto “no puede servir de fundamento para la adopción de disposiciones que en definitiva, tuviesen por resultado una modificación del Tratado efectuada sin respetar el procedimiento de modificación previsto en el mismo”, pues “al ser parte integrante de un orden institucional basado en el principio de las competencias de atribución dicha disposición no puede servir de base para ampliar el ámbito de competencias de atribución, dicha disposición no puede servir de base para ampliar el ámbito de competencias de la Comunidad más allá del marco general que resulta del conjunto de las disposiciones del Tratado, y en

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particular las que definen las misiones y acciones de la Comunidad” (Dictamen del Tribunal de Justicia 2/94 de 28 de marzo de 1996). La conferencia intergubernamental que procedió a la reforma de los Tratados en Lisboa ha asumido la doctrina del Tribunal de Justicia referida en la Declaración n” 42 relativa al artículo 352 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que establece que “de conformidad con la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el art. 352 TFUE, que forma parte integrante de un ordenamiento institucional basado en el principio de las competencias de atribución, no puede servir de base para ampliar el ámbito de las competencias de la Unión más allá del marco general que establecen las disposiciones de los Tratados en su conjunto, en particular aquellas por las que se definen las funciones y acciones de la Unión. Este artículo no podrá en ningún caso servir de base para adoptar disposiciones que tengan por efecto, en esencia, por sus consecuencias, modificar los Tratados sin seguir el

procedimiento que éstos fijan a tal efecto”. Así, solo mediante una reforma de los Tratados se podría ampliar el ámbito de las competencias de la Unión más allá del marco general que establecen las disposiciones de los "Tratados. No obstante lo anterior, los Estados miembros en la Declaración n” 18 relativa a la delimitación de las competencias han considerado necesario recordar que la modificación de las competencias atribuidas puede ser no sólo en sentido ampliatorio sino también en sentido reductor cuando han afirmado que los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en una Conferencia intergubernamental, podrán

decidir con arreglo al procedimiento de revisión ordinario previsto, modificar los Tratados en los que se fundamenta la Unión, incluso para aumentar o reducir las competencias atribuidas a la Unión en dichos Tratados. Posibilidad que se concreta normativamente en el art. 48 TUE que regula el procedimiento de revisión ordinario de los Tratados cuando establece que “el Gobierno de cual.quier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisión podrán presentar al Consejo proyectos de revisión de los Tratados. Estos proyectos podrán tener por finalidad, entre otras cosas, la de aumentar o reducir las competencias atribuidas a la Unión en los Tratados”. No obstante lo anterior algunos tribunales constitucionales nacionales han considerado constitucionalmente intransferibles determinadas competencias incluso mediante reforma de los tratados. Así por ejemplo, el Tribunal Constitucional Federal alemán en su Sentencia Lisboa (2009) identifica aquellos ámbitos materiales que son intransferibles por conformar la capacidad del Estado de determinar política y socialmente sus propias condiciones de vida y que la sentencia identifica con las decisiones sobre el Derecho penal material y formal (1), la capacidad de disposición sobre el monopolio de la fuerza, con respecto a la policía en el interior, y al ejército en el exterior (2), las decisiones fiscales

fundamentales sobre los ingresos y gastos públicos —en especial también los

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motivados por la política social— (3), la conformación de las condiciones de vida en un Estado social (4), así como las decisiones culturales especialmente

relevantes, por ejemplo sobre el Derecho de familia, el sistema escolar y educativo o sobre las relaciones con las comunidades religiosas (5).

Analizados dos de los preceptos atributivos de competencias, el artículo 114 TFUE y el artículo 352 TTFUE, que permiten considerar que las competencias de la Unión, pese a estar regidas por el principio de atribución, tienen sin embargo un amplio alcance, se hace necesario ahora analizar qué consecuencias tiene el amplio alcance de estas competencias sobre las competencias que mantienen los Estados miembros.

IV. LAS REGLAS QUE RIGEN LAS RELACIONES ENTRE LAS COMPETENCIAS NACIONALES Y LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA La determinación del alcance de las competencias atribuidas a la Unión es fundamental para la determinación de lo que pueden y no pueden hacer los Estados miembros. Los Estado miembros retienen, en primer lugar, todas aquellas competencias no conferidas a la Unión Europea por los Tratados; pero además mantienen, en segundo lugar, todas aquellas competencias no atribuidas en exclusiva a la Unión por los Tratados. Los Tratados, tras la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa (2009),

han clasificado explícitamente las competencias atribuidas a la Unión Europea esencialmente en tres grupos en función de la relación que tienen tales competencias atribuidas con las competencias de los Estados miembros. Se trata de las competencias exclusivas, las competencias compartidas y las competencias de apoyo, coordinación y complemento.

1. Las competencias exclusivas La reforma de los Tratados llevada a cabo mediante el Tratado de Maastricht (1992) recogió el concepto de competencia exclusiva al establecer, en el por entonces artículo 5 del TCE, que el principio de subsidiariedad se aplica “en los ámbitos que no sean competencia exclusiva de la Comunidad”, si bien no determinó ni las consecuencias que tenía la caracterización de una competencia

como exclusiva, más allá de la no aplicación a estos ámbitos del principio de subsidiariedad, ni los ámbitos competenciales que eran exclusivos de la Unión. No obstante, antes de que se definiese explícitamente por el Tratado de Lisboa (2009) el concepto de competencia exclusiva, y antes incluso de que tal concepto fuese utilizado en el Tratado de Maastricht, el mismo había quedado

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ya definido por la doctrina del Tribunal de Justicia al considerar que el hecho de q que determinadas competencias hubiesen sido atribuidas a la Unión Europ pea impedía a los Estados adoptar disposiciones en la materia.

Así de acuerdo, por ejemplo, con la ST] de 18 de febrero de 1986, C-174/1984 “no se puede admitir, en un terreno sujeto a la política de exportación y, más generalmente, a la política comercial común, que exista una competencia de los Estados miembros paralela a la de la Comunidad en la esfera comunitaria

ni en la internacional [...]. Admitir tal competencia equivaldría, en efecto, a

reconocer que los Estados miembros pueden adoptar, en sus relaciones con terceros países, posturas divergentes de aquellas que la Comunidad quiere asumir, lo que falsearía las reglas de juego institucionales, quebrantaría las relaciones de confianza en el interior de la Comunidad e impediría a ésta el cumplimiento de una tarea en la defensa del interés común. Por lo tanto, debe deducirse de todo ello...que al haber sido transferida en su totalidad la competencia en materia de política comercial a la Comunidad con arreglo al artículo 113, apartado 1, las medidas de política comercial de carácter nacional sólo son admisibles, a partir del final del periodo de transición, en virtud de una autorización específica por parte de la Comunidad”.

Será la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa (2009) la que in-

cluirá, tencia De Unión podrá

por primera vez, una caracterización completa del concepto de compeexclusiva. acuerdo con el art. 2.1 del TTFUE cuando los Tratados atribuyen a la una competencia exclusiva en un ámbito determinado, sólo la Unión legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Es-

tados miembros, en cuanto tales, únicamente podrán hacerlo si son facultados

por la Unión o para aplicar actos de la Unión. Por tanto, la atribución de una competencia en exclusiva a la Unión Europea por los Tratados excluye, en principio, la competencia de los Estados miembros sobre el mismo ámbito. Ni siquiera la inactividad de la Unión Europea permite el ejercicio de la competencia por parte de los Estados miembros aún de forma temporal (Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de mayo de

1981, Comisión c. Reino Unido, 804/79), aunque en tanto no se produzca el

ejercicio efectivo de la competencia por la Unión, las disposiciones nacionales existentes antes de la asunción de la competencia por parte de la Unión se mantienen en vigor.

No obstante lo anterior, en el ámbito de las competencias exclusivas no es descartable que la Unión pueda habilitar expresamente a los Estados miembros a adoptar actos jurídicamente vinculantes. Asimismo, la atribución a la Unión Europea de, por ejemplo, una compe-

tencia normativa en exclusiva en una materia determinada tampoco excluye

que los Estados miembros puedan tener la competencia ejecutiva en aquella

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misma materia pues lo que tiene en exclusiva la Unión es únicamente la competencia legislativa y no la competencia de ejecución. En los casos de competencias exclusivas de la Unión, es el principio de atribución el que resuelve la potencial colisión que se ocasionaría como consecuencia de que un Estado miembro intentase regular una materia atribuida en exclusiva a la Unión Europea sin su autorización. La regulación estatal deberá ser considerada inaplicable, por los jueces nacionales, por ser contraria al principio de atribución contenido en los Tratados, pues tal principio además de suponer que la Unión sólo tiene aquellas competencias atribuidas por los Tratados supone que los Estados no retienen las competencias que han atribuldo en exclusiva a la Unión. El Tratado de Lisboa (2009) además de haber explicitado las consecuencias

que tiene la caracterización de una competencia como exclusiva, ha dispuesto, asimismo, una enumeración cerrada en el artículo 3.1 TUE

de los concretos

ámbitos en que la Unión dispondrá de tal tipo de competencias:

a) la unión aduanera; b) el establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior; c) la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro; d) la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común;

e) la política comercial común. De acuerdo con el apartado 2 del artículo 3 del TFUE, la Unión dispondrá también de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión; pero, de acuerdo con el precepto, asimismo la Unión tendrá competencia exclusiva, en este caso implícita, para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda (el ejercicio de una competencia convencional por los Estados miembros) afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas. Recoge así este precepto la doctrina del Tribunal de Justicia en virtud de la cual cada vez que la Unión establece normas comunes, los Estados miembros ya no tienen la facultad de contraer obligaciones con países terceros si tales obligaciones afectan a dichas normas y sólo la Unión puede asumir los compromisos contraídos.

2. Las competencias compartidas De acuerdo con el art. 2.1 del TFUE cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia compartida con los Estados miembros en un ámbito

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determinado, la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en dicho ámbito. Los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya. Los Estados miembros ejercerán de nuevo su competencia en la medida en que la Unión haya decidido dejar de ejercer la suya. De acuerdo con la Declaración n” 18 relativa a la delimitación de las competencias cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia compartida con los Estados miembros en un ámbito determinado, los Estados miembros

ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya O haya decidido dejar de ejercerla. Esta última situación se plantea cuando las instituciones competentes de la Unión deciden derogar un acto legislativo, en particular para garantizar mejor el respeto constante de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Ello supone que en el supuesto en el que la Unión Europea dejase de regular en una materia compartida, mediante por ejemplo la derogación de las disposiciones adoptadas, ello permitiría a los Estados miembros recuperar su capacidad regulatoria en aquella materia. De acuerdo con la Declaración n* 18: “el Consejo, a iniciativa de uno o varios de sus miembros (representantes de los Estados miembros) podrá pedir a la Comisión que presente propuestas de derogación de un acto legislativo”. La propia Declaración n” 18 afirma que la Conferencia Intergubernamental que lleva a cabo la reforma de los Tratados se congratula de que la Comisión declare que concederá una atención especial a dichas solicitudes. El concepto de competencia compartida supone que ambos niveles territoriales, la Unión Europea y los Estados miembros, tienen atribuida una misma competencia.

Tal y como ha señalado la doctrina a diferencia de cuanto sucede con las competencias exclusivas, en estos casos la pérdida por parte de los Estados miembros de la capacidad de acción sobre el ámbito material de la competencia reconocida a la Unión Europea no se produce ab initio por la simple atribución de esa competencia a la Unión en los Tratados, sino como consecuencia del ejercicio efectivo por parte de la Unión de tal competencia. En las competencias compartidas, la capacidad normativa del Estado es variable, pues no se encuentra determinada por el Tratado, sino por el derecho derivado, que será el que, en cada momento, determine el ámbito normativo que corresponde al Estado. De acuerdo con el Protocolo n” 23, sobre el ejercicio de las competencias

compartidas, anejo a los Tratados, “con referencia al apartado 2 del artículo 2 del Tratado de Funcionamiento de la UE, relativo a las competencias compartidas, cuando la Unión haya tomado medidas en un ámbito determinado, el alcance de este ejercicio de competencia sólo abarcará los elementos regidos

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por el acto de la Unión de que se trate y, por lo tanto, no incluirá todo el ámbito en cuestión”. La doctrina científica ha afirmado que las competencias compartidas una vez ejercidas por la Unión funcionan como si fueran unas “competencias exclusivas sobrevenidas”. Así para el Tribunal de Justicia “el carácter exclusivo o no de la competencia de la Comunidad no se deriva solamente de las disposiciones del Tratado, sino que también puede depender de la amplitud de las medidas que han sido adoptadas por las instituciones comunitarias para aplicar estas disposiciones y que pueden privar a los Estados miembros de una competencia que podían ejercer anteriormente con carácter transitorio” (Dictamen 2/91, de 19 de marzo de 1993, Rec. p. 1-1061). De acuerdo con el artículo 4.1 del TTFUE “la Unión dispondrá de competencia compartida con los Estados miembros cuando los Tratados le atribuyan una competencia que no corresponda a los ámbitos mencionados en los artículos 3 [que recoge las competencias exclusivas] y 6 [que recoge las competencias complementarias)”. El artículo 4.2 del "TFUE establece una enumeración abierta de algunos de los concretos ámbitos, pues se refiere a ámbitos principales, en que la Unión dispondría de tal tipo de competencias compartidas: a) el mercado interior; b) la política social, en los aspectos definidos en el presente Tratado; c) la cohesión económica, social y territorial; d) la agricultura y la pesca, con exclusión de la conservación de los recursos biológicos marinos; e) el medio ambiente; f) la protección de los consumidores; g) los transportes;

h) 1) 3) k)

las redes transeuropeas; la energía; el espacio de libertad, seguridad y justicia; los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública, en los aspectos definidos en el presente Tratado.

3. Las competencias de apoyo, coordinación y complemento Las competencias de apoyo, coordinación y complemento permiten a la Unión complementar y apoyar la acción de los Estados miembros. Lo que caracteriza a estas competencias es que la Unión puede apoyar

o complementar

las medidas estatales pero su ejercicio no conlleva en ningún caso la prevalen-

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cia del acto o disposición europea ni por tanto el desplazamiento de la actuación estatal. La UE solo puede intervenir al objeto de respaldar, coordinar o completar la acción de los Estados miembros. En el ámbito de las competencias complementarias la Unión dispondrá de competencias para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros. Los actos jurídicamente vinculantes de la Unión no podrán conllevar armonización alguna de las dispos1ciones legales y reglamentarias de los Estados miembros. Las competencias de apoyo, coordinación y complemento integran un amplísimo número de medidas de fomento, promoción, información, etc., y cuyo elemento distintivo es precisamente la inexistencia de potestad armonizadora. Lo que el Tratado estaría prohibiendo no es una armonización general en tales ámbitos materiales sino la armonización cuando el acto de armonización pretenda ser adoptado en virtud de las disposiciones que establecen competencias complementarias. No estaría prohibida la armonización de tales ámbitos materiales si la misma se produce como consecuencia del ejercicio de competencias atribuidas a la Unión en el Tratado que no sean competencias complementarias, cosa que es posible que ocurra cuando la Unión ejerce aquellas competencias funcionales. El art. 6 del TFUE enumera una serie de materias en las que la Unión dispone de competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros. Así se refiere a: a) la protección y mejora de la salud humana;

b) la industria; c) la cultura; d) el turismo;

e) la educación, la formación profesional, la juventud y el deporte; f) la protección civil;

g) la cooperación administrativa. Los propios preceptos que desarrollan las referidas competencias utilizan expresiones como “fomento”, “complemento”, “apoyo” o “refuerzo” de la acción estatal, confirmando así que la competencia de la Unión en tales ámbitos tiene un alcance complementario, excluyendo explícitamente la armonización de las legislaciones de los Estados miembros.

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V. LA ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN LAS “BASES JURÍDICAS” Una base jurídica es el concreto precepto de los Tratados que habilita a la Unión Europea para que adopte una determinada medida. Las bases jurídicas, además de contener la atribución de competencia (por materias u objetivos) y establecer su alcance (exclusivas, compartidas...), establecen también las instituciones a las que corresponde ejercer la competencia, el concreto procedimiento decisorio que ha de seguirse para tal ejercicio (participación de otras instituciones y órganos de la UE y reglas de votación aplicables) y, en ocasiones, el tipo de acto que puede aprobarse (Reglamento, Directiva, Decisión...).

1. La indicación expresa de la base jurídica como obligación de motivación El Tribunal de Justicia ha declarado que la exigencia de seguridad jurídica requiere que todo acto destinado a crear efectos jurídicos reciba su fuerza obligatoria de una disposición de Derecho de la Unión que debe indicarse expresamente como base legal y que prescribe la forma jurídica que debe revestir el acto (sentencia de 16 de junio de 1993, Francia/Comisión, C-325/91, Rec.

p. 1-3283, apartado 26). Los actos jurídicos deberán explicitar la base jurídica en la que se fundan. La referida obligación, que no es sino concreción de la exigencia impuesta en el art. 296 del "TFUE que establece que los actos jurídicos deberán estar motivados, y que se concreta en la obligación de indicar expresamente la base jurídica, esto es el concreto precepto del Tratado, en la que se funda cualquier acto de una institución de la Unión, se asienta en la necesidad de permitir al Tribunal de Justicia ejercer su control jurisdiccional, sobre cualquier acto que pueda ser objeto de un recurso de anulación. De ello se desprende que, en principio, todo acto que produce efectos jurídicos obligatorios está sometido a la obligación de motivación. Más concretamente para el Tribunal de Justicia resulta obligada la indicación de la base jurídica para permitirle comprobar el cumplimiento del principio de competencia de atribución consagrado en los Tratados y según el cual la Unión actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuyen aquellos. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que la elección de la base jurídica adecuada reviste una importancia de naturaleza constitucional, toda vez que, dado que la Unión sólo dispone de competencias de atribución, debe engarzar sus actos y disposiciones en una disposición del Tratado que la habilite para aprobarlos. La indicación de la base jurídica fija, igualmente, el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros. En efecto, el hecho de no indicar la

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base jurídica podría generar confusión respecto de la naturaleza de la competencia de la Unión, exclusiva o compartida. Finalmente, la indicación de la base jurídica reviste, asimismo, una importancia particular para preservar las prerrogativas de las instituciones europeas

afectadas por el procedimiento de adopción de un acto. De este modo, tal indicación puede tener, por ejemplo, incidencia sobre las competencias del Parlamento, dado que históricamente las diferentes bases jurídicas no atribuían a éste el mismo grado de participación en la adopción de un acto. Del mismo modo, la indicación de la base jurídica es necesaria para la determinación de las modalidades de voto en el seno del Consejo.

2. El criterio del “centro de gravedad” como criterio para determinar la base jurídica que fundamenta una actuación de la Unión Europea

La aparente posibilidad de fundamentar un mismo acto de la Unión Europea en una diversidad de títulos competenciales es resultado de las dificultades de dividir la realidad en áreas o ámbitos compartimentados. Diferentes preceptos que atribuyen competencias distintas a la Unión pueden aparentemente legitimar la adopción de una misma disposición, pues la misma puede pretender simultáneamente varias finalidades contempladas en diferentes preceptos de los Tratado. La posibilidad de que una misma regulación se pueda fundamentar en dos bases jurídicas distintas, en dos preceptos atributivos de competencias distintos, no sería problemática si el procedimiento de adopción de disposiciones fuese único para el ejercicio de las distintas competencias. La propia jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha afirmado que en la medida en que la competencia de una Institución se apoya en dos disposiciones del Tratado, ésta debe adoptar los actos correspondientes basándose en ambas disposiciones (STJCE

de 27 de septiembre de 1988, Comisión/Consejo, C-165/87). Sin embargo, los

preceptos atributivos de competencias contenidos en los Tratados europeos establecen, en ocasiones, procedimientos

distintos, con una participación de

las diversas instituciones de la Unión distinta. Ello produce la necesidad de determinar en cada caso una única base jurídica en la que fundamentar cada regulación europea con la finalidad de determinar el concreto procedimiento a seguir.

Instrumento de determinación de la base jurídica “correcta” sería el criterio del “centro de gravedad” del acto que supone que mediante el análisis de su contenido concreto puede evidenciarse cuál es el propósito principal del mismo. Evidencia que tiene como finalidad determinar el precepto preciso en el que debe basarse la medida europea que se pretende adoptar. La determinación del precepto preciso determina, a su vez, el procedimiento a utilizar.

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Como ejemplo paradigmático de la utilización del criterio del centro de gravedad es posible referirse al asunto Dióxido de titanio donde se discutió ante el Tribunal de Justicia cual era la base jurídica en la que se debía fundamentar una Directiva que establecía límites a los niveles permitidos de contaminación provocada por los residuos del proceso de fabricación del dióxido de titanio. Los objetivos perseguidos por la Directiva eran tanto la protección del medio ambiente como la realización del mercado interior mediante la supresión, en este último caso, de las distorsiones a la competencia derivadas de la pluralidad de regulaciones nacionales sobre niveles de contaminación. En efecto, el establecimiento por la Unión Europea de límites armonizados a los niveles de contaminación de las industrias europeas protege el medio ambiente, pero al tiempo establece unas condiciones iguales de competencia en todo el territorio de la Unión, pues antes de producirse la regulación centralizada, la existencia de una pluralidad de regulaciones nacionales era susceptible de producir una distorsión de la competencia provocada por diferencias en los costes de producción en cada país. Ello suponía que la medida europea teóricamente podría fundamentarse en dos conjuntos de preceptos atributivos de competencias: por un lado en los, por aquel entonces, artículos 130 R y 130 S del Tratado CE (actualmente artículos 191 y 192 del TFUE) que atribuyen a la Unión competencias de armonización de normativas estatales en materia de medio ambiente y por otro en el, por aquel entonces, artículo 100 A del Tratado (actualmente

artículo 114 TTFUE) que atribuye a la Unión una competencia armonizadora con la finalidad de promover el establecimiento y funcionamiento del mercado interior. Sin embargo, al establecer las dos bases jurídicas susceptibles de fundamentar la medida procedimientos distintos era necesario determinar la base jurídica concreta en la que se debía fundamentar la medida con la finalidad de determinar el procedimiento concreto que se debía seguir. El procedimiento del artículo 100 A en aquel momento era el procedimiento de cooperación que implicaba una participación más incisiva del Parlamento Europeo en el procedimiento de toma de decisiones y un voto en el Consejo por mayoría cualificada. Por el contrario, el procedimiento del artículo 130 S sólo preveía la mera consulta al Parlamento y, en principio, el voto por unanimidad en el seno del Consejo La Comisión había sostenido que la medida debía haberse basado en el artículo 100 A (actual art. 114 TFUE) puesto que el “principal objetivo” de la misma era la mejora de las condiciones de la competencia en la industria del dióxido de titanio al establecer condiciones más uniformes de producción sin perjuicio de reconocer que la protección del medio ambiente había formado parte integrante de la acción armonizadora. El Consejo, por el contrario, mantenía que el artículo finalmente utilizado, el 130 S (actual 192 del TFUE), constituía la base jurídica correcta puesto que el “centro de gravedad” del acto impugnado consistía en suprimir la contami-

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nación para proteger el medio ambiente si bien admitía que la medida también tenía como objetivo accesorio la armonización de las condiciones de competencia en el sector industrial considerado. La decisión del Tribunal de Justicia en el asunto Dióxido de titanio fue considerar que se debía haber utilizado el procedimiento del artículo 100 A (actual art. 114 TFUE) y por tanto anular la Directiva por haberse fundamentado en una base jurídica errónea. El Tribunal tras considerar que la elección de la base jurídica de un acto debe basarse en elementos como el objetivo y el contenido del acto, afirmará que puesto que la medida comunitaria tiene como objetivo contribuir a la realización del mercado interior se debería haber fundamentado en el artículo 100 A (actual art. 114 TFUE). Argumento que supone que el Tribunal estaría aceptando que la realización del mercado interior era el objetivo principal de la medida. El Tribunal para llegar a tal pronunciamiento tiene en cuenta en su sentencia que el propio Tratado CE, por una parte, en el artículo 130 R, apartado 2, establecía que “las exigencias de la protección del medio ambiente serán un componente de las demás políticas de la Comunidad” y, por otra, en el artículo 100 A, apartado 3, obligaba a la Comunidad cuando ejerza su competencia de armonización con la finalidad de promover el establecimiento y funcionamiento del mercado interior a basarse en un nivel de protección elevado, en particular, en materia de medio ambiente. En esta sentencia no se negó por el Tribunal que una medida concreta se pudiese fundar, en principio, en dos bases jurídicas distintas, sino que era necesario elegir una de ellas a efectos de determinar el procedimiento concreto a utilizar y para ello se debía acudir al examen de cuál era el centro de gravedad de la medida.

Asimismo, señalaba el Tribunal de Justicia que el artículo 100 A era, en el caso que se planteaba, la base jurídica que daba más participación al Parlamento Europeo, institución europea con legitimidad democrática directa. El Tribunal parece considerar así, que, junto al criterio del centro de gravedad de la medida, para determinar la base jurídica de un acto, también se debe tener en cuenta que procedimiento da más participación al Parlamento Europeo. Igualmente utilizó el Tribunal de Justicia el criterio del centro de gravedad de una medida en el asunto Reino Unido c. Consejo STJ€E de 12 de noviembre de 1996, Reino Unido/Consejo, C-84/94] donde el Reino Unido recurrió la conformidad con los Tratados de la Directiva 93/104/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo por considerar que se había adoptado tomando una base jurídica inadecuada. Los objetivos perseguidos por la Directiva eran tanto la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores como la realización de la dimensión so-

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cial del mercado interior que se alcanzaba mediante la supresión de las distorsiones a la competencia derivadas de la pluralidad de regulaciones nacionales. El Reino Unido consideraba que la Directiva tenía que haber sido adoptada tomando como base el artículo 100 del Tratado CE (actual artículo 115 TFUE) o, incluso, el artículo 235 del Tratado CE (actual artículo 352 TFUE),

que exigen la unanimidad en el seno del Consejo y no tomando como base el antiguo artículo 118 A que era en el que se había fundamentado la medida y que requería una mayoría cualificada en el seno del Consejo. El antiguo artículo 118 A atribuía al Consejo la competencia para dictar medidas de armonización mínimas para promover la mejora del medio de trabajo, para proteger la seguridad y la salud de los trabajadores. Fundamentándose en tal precepto el Consejo había dictado la Directiva controvertida que regulaba entre otras materias los periodos de descanso diario, de descanso semanal, las vacaciones anuales o el trabajo nocturno. Frente a las alegaciones del Reino Unido, para el Tribunal de Justicia la base jurídica sobre la que se había adoptado la Directiva era la correcta. En efecto, para el Tribunal, el antiguo artículo 118 A constituye una norma más específica que los artículos 100 y 100 A (actuales 115 y 114 TFUE) por lo que como norma especial es la que debe ser aplicada sobre la norma más general. El Tribunal sostendrá que, dado que el objetivo principal de la medida de que se trata es la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, objetivo al que se podrían reconducir todas las materias reguladas, será preciso acudir al artículo 118 A, pese a las influencias accesorias que dicha medida pueda tener sobre el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior. El mero hecho de que el establecimiento o el funcionamiento del mercado interior se vea afectado no basta para que sea de aplicación el artículo 100 (actual 115 TFUE). La apreciación por el Tribunal de Justicia de cuál es el objetivo principal y cuál es el objetivo accesorio es la contraria que la apreciación en el asunto dióxido de titanio, pues en este último asunto lo que se había considerado como objetivo accesorio era la protección del medio ambiente y como objetivo principal la realización del mercado interior, mientras que en el asunto Reino Unido v. Consejo lo accesorio era la realización del mercado interior y el objetivo principal era la protección de la salud. Pese a las dificultades prácticas para determinar en cada caso el objetivo principal o centro de gravedad de una medida, el Tribunal de Justicia ha aceptado este criterio para la determinación de la base jurídica que debe fundamentar cada medida de la Unión cuando a priori es aparentemente posible fundamentarla en una pluralidad de bases jurídicas. Así lo reconoce en una constante jurisprudencia que afirma que en el marco del sistema de competencias de la Unión la elección de la base jurídica de un acto debe fundarse en

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elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional y no puede depender únicamente de la convicción de una Institución respecto al fin perseguido. Entre tales elementos considera el Tribunal que figuran, en particular, el objetivo y el contenido del acto.

VI. EL ESTABLECIMIENTO DE LÍMITES AL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA Los Tratados europeos han previsto el establecimiento de límites específicos al ejercicio de las competencias de la Unión Europea. No se trataría de establecer una interpretación restrictiva del alcance material de las competencias atribuidas a la Unión Europea sino de establecer límites específicos a la forma en que tales competencias pueden ser ejercidas. En este caso, no se plantean dudas en torno al amplio alcance de una competencia atribuida al centro político, pero sin embargo se considera que en el ejercicio de sus propias competencias la Unión Europea está sometido a límites o condiciones. Ello es lo que ocurre cuando se someten las regulaciones europeas al control del Tribunal de Justicia tomando como parámetro el principio de subsidiariedad, el principio de proporcionalidad —a los que se refiere el art. 5.1 TUE que afirma que “el ejercicio de las competencias de la Unión se rige por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad”— o el principio de cooperación leal —al que se refiere el artículo 4.3 TUE que afirma que “conforme al principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados—. Tales principios no ponen en cuestión que un ámbito o materia determinada corresponda regularla en abstracto a las instituciones europeas, lo que se pone en cuestión es si una regulación concreta se adecua a tales principios establecidos en los Tratados”. Al ser principios contenidos en los Tratados europeos —más concretamente en el art. 5.1 TUE que afirma que “el ejercicio de las competencias de la Unión se rige por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad”—, corresponde al Tribunal de Justicia determinar si un acto de las instituciones europeas los ha incumplido lo que podrá suponer su anulación. No obstante lo anterior, el Tribunal Constitucional Federal alemán en su reciente sentencia de 5 de mayo de 2020 ha considerado que le corresponde a él, en última instancia, revisar la correcta aplicación de tales principios al poner en cuestión que el TJUE haya aplicado correctamente el principio de proporcionalidad como límite a determinados actos del BCE y por ello disponer que las instituciones nacionales incluyendo el Bundesbank, no pueden participar ni en el desarrollo ni en la implementación de tales actos ultra vires. Ello supone cuestionar el monopolio del TJUE para controlar la validez los actos de las instituciones de la UE.

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1. El principio de subsidiariedad De acuerdo con el primer párrafo del artículo 5.3 del TUE “en virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión”. De acuerdo con el segundo párrafo del artículo 5.3 del TUE “las instituciones de la Unión aplicarán el principio de subsidiariedad de conformidad con el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Los Parlamentos nacionales velarán por el respeto del principio de subsidiariedad con arreglo al procedimiento establecido en el mencionado Protocolo”. El principio de subsidiariedad actúa como límite de la Unión cuando ésta ejerce competencias de carácter compartido.

El Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, que desarrolla los criterios para la aplicación del artículo 5 del TUE, ha diferenciado dos aspectos del principio de subsidiariedad que deben reunirse para que una actuación europea se pueda ver justificada. El primero aspecto es que los objetivos de la acción propuesta no puedan ser alcanzados de manera suficiente mediante la actuación de los Estados miembros en el marco de su sistema constitucional nacional, el segundo aspecto es que por consi-

guiente puedan El principio del cual lo que mayor a menos subsidiariedad Europea tenga La inclusión de Maastricht la unanimidad

lograrse mejor mediante una actuación de la Unión Europea. de subsidiariedad ha sido definido como el principio en virtud la unidad menor se baste para hacer no debe ser hecho por la que esta lo haga mejor. Por ello es lógico que el principio de sólo sea aplicable en aquellos supuestos en los que la Unión atribuida una competencia de carácter compartido. del principio de subsidiariedad en los Tratados en la reforma de 1992 respondería a los temores que generó el tránsito de a la mayoría cualificada para la adopción de decisiones en el

seno del Consejo que se inició con el Acta Única Europea. Tránsito que, unido

al método funcional de distribución de competencias —que propiciaba una amplia interpretación del alcance de las competencias europeas—, generó el temor de algunos Estados miembros a que se les acabase despojando de un ámbito propio de decisión estatal que hasta el Acta Única Europea venía salvaguardado, esencialmente, por la exigencia de la unanimidad en el Consejo para poder ejercer las competencias europeas. Así, la inclusión del principio de subsidiariedad en el Tratado CE en 1992 sería un intento de establecer una

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garantía de aquellos ámbitos propios de decisión estatal mediante el establecimiento de límites a la vis expansiva de las regulaciones europeas. Es necesario recalcar que el principio de subsidiariedad no supone un instrumento para determinar que poderes materiales tiene la Unión Europea sino

un instrumento para determinar cuando existe la necesidad de actuar a nivel europeo. Señala Mangas Martin como la subsidiariedad es un principio que rige el modo de ejercicio de la competencia y no sirve para delimitar o atribuir competencias, sino que persigue racionalizar el ámbito de la competencia europea compartida. En efecto, el principio de subsidiariedad constituye una limitación al ejercicio de las competencias de la Unión, pero no es un principio que afecte a la delimitación competencial estrictamente entendida puesto afecta a su ejercicio. Así se desprende del propio Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad que afirma que el principio de subsidiariedad no pone en tela de juicio las competencias conferidas a la Unión Europea por el Tratado, conforme las ha interpretado el Tribunal de Justicia. El principio de subsidiariedad —junto al de proporcionalidad— se presenta así, como un mecanismo corrector del modus operand: de la Unión Europea y no como mecanismo regulador de la atribución de competencias. Como mecanismo garantizador de un ámbito propio de decisión de los Estados miembros, el principio de subsidiariedad ha tenido una eficacia más bien limitada, pues tal y como se ha señalado por la doctrina, en la aplicación del principio de subsidiariedad los poderes europeos gozan de un amplio margen de apreciación siendo así que la afirmación del carácter justiciable del principio raramente podrá traducirse en la anulación judicial de un acto de la Unión como consecuencia de su violación. Así parece haberlo corroborado la propia jurisprudencia del Tribunal de Justicia, pues de su análisis se derivaría que el principio no opera como un estricto escrutinio sustantivo jurisdiccional sino

más bien como un elemento esencial en la motivación de los actos de la Unión. En la aplicación práctica del principio de subsidiariedad se está cumpliendo lo vaticinado en su día por el Presidente del Tribunal de Justicia Rodríguez Iglesias para quién “en la medida en que se intente judicializar al máximo el principio de subsidiariedad, el Tribunal puede reaccionar con un distanciamiento dada la dificultad de hacer objeto de una revisión jurisdiccional la decisión de aplicación del principio de subsidiariedad en el sentido de determinar si son

las instituciones comunitarias, los Estados o las colectividades inferiores a los

Estados las que están en mejores condiciones de hacer frente a un determinado problema”. El presidente del Tribunal de Justicia llegó a afirmar, ya en 1992, que el principio de subsidiariedad “conlleva un gran ámbito de apreciación política que difícilmente puede ser objeto de un control jurisdiccional y quizás en la medida en que pueda abusarse ante la vía judicial del principio de subsi-

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diariedad, ello puede dar lugar a una reacción jurisprudencial de consagración de una cierta doctrina análoga a la de los actos de Gobierno”. El principio de subsidiariedad como principio limitador de la capacidad re-

guladora europea se habría concretado, por tanto, en el establecimiento de una

obligación de motivación de las instituciones europeas. Por tanto, un eventual debate acerca de la justiciabilidad del principio se debe plantear en sus correctos términos, lo que supone que lo que se pone en duda por un importante sector doctrinal no es realmente la justiciabilidad absoluta del principio sino su justiciabilidad relativa como consecuencia del necesario reconocimiento de la discrecionalidad del legislador europeo a la hora de aplicar el principio. En último extremo lo que se pone en duda es la adecuación y efectividad del principio de subsidiariedad para garantizar un ámbito propio de decisión a los Estados frente a la vis expansiva de la acción de la Unión. En ocasiones se ha diferenciado entre una dimensión material del control y una dimensión procedimental centrada en la verificación de la obligación de motivación. Pues bien, sería en este último ámbito en el que el Tribunal tendría una capacidad de control y no en el primero donde el margen de apreciación que se debe dejar a las instituciones europeas supondría la imposibilidad de realizar control alguno. En esta línea, el Grupo Subsidiariedad de la Convención Europea establecida en 2002, considerará que el principio de subsidiariedad es un principio de

carácter esencialmente político, cuya puesta en práctica implica un margen de

apreciación significativo para las instituciones (estimar si los objetivos comunes se realizan mejor a escala europea o a otra escala) y por ello propondrá al Plenario de la Convención que el control del respecto de este principio sea de naturaleza política esencialmente y se realice antes de la entrada en vigor del acto de la Unión en cuestión. Sin perjuicio del mantenimiento de un control judicial ex post que, sin embargo, sería esencialmente un control de carácter formal o procedimental. En la reciente reforma de Lisboa (2009) cabe destacar en relación con la

subsidiariedad dos aspectos novedosos. En primer lugar, la alusión, junto al nivel central, de los niveles regional y local como niveles a tener en cuenta a la hora de determinar si se cumplen las condiciones establecidas por el propio principio de subsidiariedad. Alusión que tiene un claro significado político de reconocimiento de las entidades infraestatales. En segundo lugar, la alusión a que los Parlamentos nacionales velarán por el respeto del principio de subsidiariedad con arreglo al procedimiento establecido en el nuevo Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Procedimiento novedoso de participación de los parlamentos nacionales, denominado procedimiento de alerta temprana o

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alerta rápida, y que constituye un nuevo mecanismo político de garantía del ejercicio del ámbito propio de decisión de los Estados miembros Así, el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad ha desarrollado el procedimiento de control político de los actos de la Unión por parte de los Parlamentos nacionales de los Estados miembros al que se refiere el artículo 5.3, segundo párrafo, del TUE. De acuerdo con el artículo 6 del Protocolo todo Parlamento nacional o toda cámara de uno de estos Parlamentos podrá dirigir a las instituciones legislativas europeas un dictamen motivado que exponga las razones por las que considera que un proyecto de acto legislativo europeo no se ajusta al principio de subsidiariedad.

De acuerdo con el artículo 7 del Protocolo el legislador comunitario debe tener en cuenta tales dictámenes motivados y en todo caso cuando los dictámenes motivados sobre la falta de respeto del principio de subsidiariedad representen al menos un tercio del total de votos atribuidos a los Parlamentos nacionales (Cada Parlamento nacional dispone de dos votos que caso de ser un Parlamento bicameral se repartirán entre las Cámaras) el proyecto deberá volverse a estudiar. Las instituciones legislativas europeas podrán decidir mantener el proyecto, modificarlo o retirarlo y tal decisión deberá motivarse. El procedimiento no atribuye una capacidad real de veto del procedimiento legislativo europeo a los Parlamentos nacionales. Sin embargo, si permite que estos se pronuncien con anterioridad a la adopción del acto legislativo y a través de sus dictámenes puedan ejercer cierta influencia política sobre el legislador europeo que puede llegar al punto de obligarle a que reconsidere el proyecto. Reconsideración que siempre puede desembocar en el mantenimiento del proyecto, pero que siempre requerirá una motivación adicional que en cierta manera se enfrente a los argumentos contenidos en el dictamen o dictámenes de los parlamentos nacionales. El artículo 8 del Protocolo afirma la justiciabilidad de ambos principios al establecer que el Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse sobre los recursos por violación del principio de subsidiariedad por parte de un acto legislativo europeo, interpuestos con arreglo a los procedimientos establecidos en el artículo 263 TFUE por un Estado miembro, o transmitidos por éste de conformidad con su ordenamiento jurídico en nombre de su Parlamento nacional o de una cámara del mismo. Tal artículo no supone la reducción del margen de apreciación del legislador europeo a la hora de comprobar si se dan las condiciones para que la Unión Europea

ejerza sus competencias, pero si supone reiterar que los elementos

jurídicamente asequibles, esencialmente el requisito de motivación, son plenamente justiciables.

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Como novedad reseñable el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad recuerda como de conformidad con el art 263 TFUE, el Comité de las Regiones también podrá interponer recursos de anulación contra actos legislativos para cuya adopción el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea requiera su consulta.

2. El principio de proporcionalidad Será en la reforma de los Tratados llevada a cabo en Maastricht (1992) cuando se incorpora al Derecho Primario de la Unión Europea el principio de proporcionalidad como límite al ejercicio de las competencias de la Comunidad/Unión. No obstante lo anterior tal principio se venía ya considerando como parámetro de control de la actuación de los poderes públicos europeos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia al considerar que el mismo se encontraba entre los principio generales del derecho europeo. Ello explica que a partir de 1992 sea posible encontrar en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia la alusión al principio de proporcionalidad desde dos perspectivas como principio general del derecho europeo sin necesidad de vincularlo con artículo alguno del Tratado y como principio general del derecho explícitamente constitucionalizado en el artículo 5 del TUE. De acuerdo con el artículo 5.1, segunda frase, del TUE “el ejercicio de las

competencias de la Unión se rige por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad”, de acuerdo con el artículo 5.4 del TUE “en virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados”. La aplicación del principio de proporcionalidad en el ámbito del control jurisdiccional de los poderes públicos se realiza para juzgar si una regulación o reglamentación pública cuyo propósito es promover un interés público restringe de tal forma un derecho o bien jurídicamente protegido que la regulación deviene contraria al ordenamiento jurídico. Presupuesto para la aplicación del principio de proporcionalidad es que la norma haya sido aprobada en virtud del ejercicio de una competencia propia. Ello significa que el principio de proporcionalidad, al igual que ocurre con el de subsidiariedad, no afecta a la delimitación de competencias, sino que se constituye en un límite al ejercicio de aquellas. Previamente a la aplicación de lo que es propiamente el principio de proporcionalidad es necesario examinar la legitimidad de los intereses, bienes o derechos en presencia. Es, por tanto, necesario comprobar tanto la existencia de un bien o derecho restringido como la existencia de un interés que es pretendido con la regulación y que debe ser legítimo. Sólo una vez que se ha considerado que el interés u objetivo que se dice promover con la regulación es legítimo, debe entrar en juego el principio de proporcionalidad para consi-

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derar si el bien o derecho restringido por la regulación pública lo ha sido proporcionadamente. La comprobación de la legitimidad del fin u objetivo que se pretende promover se considera, por tanto, previa a la aplicación de principio de proporcionalidad, pues si nos encontramos ante una regulación que pretende promover un objetivo que no es considerado legitimo por el ordenamiento la misma será directamente contraria al mismo sin necesidad de someterla al principio de proporcionalidad. Una vez comprobado que el objetivo o fin de la regulación es legítimo, la doctrina del Derecho Público ha considerado que, en general, en cualquier ordenamiento para aplicar el principio de proporcionalidad se deben realizar tres controles o comprobaciones sucesivas con el fin de determinar la conformidad de una regulación pública con tal principio. Tales comprobaciones a realizar por el órgano judicial son consecutivas, considerándose que, si no se supera una de ellas, no es necesario realizar la siguiente pues la medida ya habría vulnerado el principio de proporcionalidad. La primera comprobación sería la verificación de la adecuación o idoneidad de la medida; comprobación que busca determinar que una medida restrictiva de un derecho o bien jurídico no sea inidónea, inadecuada o inútil para alcanzar el objetivo legítimo que dice perseguir. La segunda comprobación sería la verificación de la necesidad de la intervención, verificación a través de la cual se busca determinar que no se imponga un sacrificio innecesario del bien o derecho restringido por existir alternativas menos gravosas susceptibles de satisfacer el objetivo legítimo pretendido con igual efectividad. La tercera comprobación sería la verificación de la proporcionalidad en sentido propio que busca determinar que la medida no genere más perjuicios que beneficios al conjunto de bienes, derechos e intereses presentes. La aplicación de esta tercera comprobación se produce una vez superados las dos primeras comprobaciones, por ser la medida adecuada para promover un fin legítimo y necesaria por no existir alternativas menos restrictivas que

promuevan el fin legítimo con la misma efectividad, y busca determinar si, pese a todo, la medida tiene unos costes superiores a sus beneficios. Tal comprobación supone la ponderación de los intereses en presencia con el fin de determinar cuál prevalece en el caso concreto. La caracterización del principio de proporcionalidad en el art. 5 del TUE aparentemente carecería de la tercera comprobación que conforma el principio de proporcionalidad tal y como se ha definido por el Derecho Público europeo: el balancing o ponderación costes/beneficios. En efecto, la literalidad del precepto europeo, “el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados”, parece estar acogiendo un mutilado principio de proporcionalidad conformado por la

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comprobación de la adecuación y la comprobación de la necesidad puesto que estaría permitiendo que las instituciones europeas adopten medidas tendentes a alcanzar determinados objetivos mientras no excedan de lo necesario para alcanzarlos, lo cual no es otra cosa sino la comprobación de la existencia de alternativas menos restrictivas o comprobación de la necesidad. Así, al interpretar el alcance del artículo 5 TUE es posible diferenciar una doble línea jurisprudencial del Tribunal de Justicia. Una primera línea jurisprudencial que considera que el principio de propotcionalidad constitucionalizado en el artículo 5 TUE se compone de las tres tradicionales comprobaciones, incluida, por tanto, la ponderación costes/beneficios. Una segunda línea jurisprudencial que caracteriza el principio de proporcionalidad recogido en el artículo 5 TUE omitiendo la tercera comprobación, la ponderación costes/beneficios. Así en la SIJCE de 19 de noviembre de 1998. Asunto Reino Unido v. Consejo C-150/94 el Tribunal de Justicia consideró que el principio de proporcionalidad recogido en el artículo 5 “exige que, cuando se adopte una medida para prohibir o limitar el ejercicio de una actividad económica, dicha medida sea adecuada y necesaria para la consecución de los objetivos perseguidos; que, cuando deba optarse entre varias medidas, se elija la menos restrictiva y, por último, que los inconvenientes que resulten de ella no sean desmesurados en relación con los objetivos perseguidos” (apartado 74). Sin embargo, en la STJUE de 22 de octubre de 1998, asunto Hilmar Kellinghusen, asuntos acumulados C-36/97 y C-37/97 el Tribunal de Justicia afirmó respecto a la supuesta violación del principio de proporcionalidad contenido en el artículo 5 del Tratado que “para determinar si una disposición del Derecho comunitario está de acuerdo con dicho principio, es necesario verificar si los medios elegidos son aptos para la realización del objetivo pretendido y no van más allá de lo que es necesario para lograrlo” (apartado 33). Caracterización que no parece incluir la tercera comprobación, la ponderación costes/beneficios. Sea como fuere, la diferencia entre ambas líneas interpretativas no es tan relevante como podría parecer a primera vista pues en los supuestos en los que se ha considerado que el principio de proporcionalidad se componía teóricamente también de la comprobación de costes y beneficios tal comprobación nunca habría servido para considerar una regulación europea nula. En efecto, se produce en la aplicación por el Tribunal de Justicia del principio de proporcionalidad recogido en el artículo 5 del TUE como parámetro de control de las regulaciones europeas bien un reconocimiento de la necesidad de conceder un margen de apreciación a las instituciones políticas europeas que supone, en la práctica, la desaparición del balancing como instrumento de control bien una

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omisión de tal balancing en la caracterización del principio de proporcionalidad.

3. El principio de cooperación leal El principio de cooperación leal no es sino un límite a la discrecionalidad de la Unión Europea y de los Estados miembros a la hora de ejercer sus respectivas competencias. La lealtad impide el abuso en el ejercicio de las competen-

cias propias.

La cooperación leal ha sido fundamento explícito del reconocimiento de algunos principios capitales, como por ejemplo la responsabilidad por incum-

plimiento (ST] de 19 de noviembre de 1991, as. C-6/90 y 9/90, Francovich, Rec. 1-5403, apdo. 36), la interpretación conforme (STJ] de 13 de noviembre de 1990, Marleasing SA, Rec. 1-4156, apdo. 8) o la revisión de los actos admi-

nistrativos firmes que contradicen una jurisprudencia posterior del Tribunal de

Justicia (ST] de 13 de enero de 2004, C-453/00, Kiihne « Heitz, Rec. 1-858,

apdos. 26 y 27). El principio de cooperación leal o de lealtad europea se encuentra recogido en el artículo 4.3 del TUE que establece que:

“Conforme al principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados. Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión. Los Estados miembros ayudarán a la Unión en el cumplimiento de su misión y se abstendrán de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión”.

El precepto reproducido consagra tanto en términos positivos como en tér-

minos negativos el principio de lealtad que ha sido considerado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia un principio plenamente normativo. La caracterización del principio en el artículo 4.3 del TUE supone el establecimiento de cuatro consecuencias jurídicas concretas: el deber de respeto mutuo entre el Estado y la Unión; la asistencia mutua; el deber de los Estados

miembros de adoptar todas las “medidas” para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del derecho de la Unión; y el de abstenerse de adoptar medidas que puedan poner en peligro la consecución de los objetivos de la

Unión.

La doctrina ha enumerado algunas de las concretas obligaciones a las que da lugar el principio de cooperación leal. En efecto, la jurisprudencia ha considerado que tal principio supone una serie de obligaciones de los Estados

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miembros: hacer lo necesario para asegurar el efecto útil de las disposiciones comunitarias, adoptando los Estados las correspondientes medidas de ejecución; garantizar a través de los órganos jurisdiccionales la protección jurídica de los derechos que el ordenamiento comunitario otorga a los particulares; controlar el respeto de las disposiciones comunitarias dentro de su territorio y sancionar a los incumplidores; abstener se de realizar cualquier acto que ponga en peligro los objetivos del Tratado; dar información a la Comisión en su labor de verificación y supervisión del cumplimiento del Derecho Comunitario y ejercer las competencias no atribuidas a la CE o atribuidas con carácter compartido de manera respetuosa con el ordenamiento comunitario. La reforma acometida en Lisboa (2009) tiene como novedad haber expli-

citado no solo la obligación de los Estados miembros de ejercer lealmente sus competencias sino también la obligación de la Unión de ejercer lealmente las suyas. En el caso europeo pese a la ausencia de la explicitación de una obligación de lealtad de la Unión en los Tratados hasta la reciente reforma de Lisboa, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia había afirmado la existencia de una obligación de cooperación leal de las instituciones europeas con los Estados miembros. Para el Tribunal de Justicia, en la Unión Europea, las relaciones en-

tre los Estados miembros y las instituciones europeas se rigen por un principio de cooperación leal. “Este principio obliga no sólo a los Estados miembros a adoptar todas las medidas adecuadas para garantizar el alcance y la eficacia del Derecho Comunitario (...) sino que impone también a las instituciones comunitarias deberes recíprocos de cooperación leal con los Estados miembros” (SSTJCE de 10 de febrero de 1983, 230/81 y de 13 de julio de 1990, 2/88).

VII. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA COMO ÓRGANO ENCARGADO DE INTERPRETAR EN ÚLTIMA INSTANCIA EL SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EUROPEO El principio de atribución recogido en los Tratados vincula tanto a la Unión Europea como a los Estados miembros. Tal vinculación se encuentra garantizada a través del establecimiento de un control jurisdiccional que garantiza que el centro y la periferia se atendrán a sus competencias sin invadir los espacios del otro nivel. Los Estados miembros han atribuido al Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el artículo 19.1 del TUE la función de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Esta función de garantía incluye la función de interpretar la distribución de competencias efectuada por los "Tratados. El Tribunal de Justicia a la hora de realizar tal función debe tener en cuenta los principios fundamentales contenidos implí-

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cita o explícitamente en aquellos y que definen el funcionamiento del sistema competencial europeo. En primer lugar, debe tener en cuenta el principio de atribución o principio de las competencias atribuidas que supone que la Unión Europea sólo ostenta aquellas competencias que de forma limitada le atribuyen los propios Tratados que la crean, el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). En segundo lugar, debe tener en cuenta

el principio de los poderes implícitos, corolario del anterior, pues supone que la Unión además de las competencias explícitamente atribuidas, puede adoptar todas las normas necesarias y convenientes para llevar a efecto aquellas competencias. En tercer lugar, debe tener en cuenta la obligación de los jueces nacionales de aplicar el principio de primacía del Derecho europeo que supone que en caso de colisión del Derecho adoptado por la Unión en ejercicio de sus competencias con el Derecho adoptado por un Estado miembro en ejercicio de las suyas se debe aplicar el Derecho europeo. En cuarto lugar, debe tener en cuenta el principio de subsidiariedad que supone que la Unión intervendrá sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros. En quinto lugar, debe tener en cuenta el principio de proporcionalidad que supone que la Unión cuando ejerza sus competencias no se excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos legítimos pretendidos. En sexto lugar, debe tener en cuenta el principio de cooperación leal que supone que tanto la Unión como los Estados miembros se comportarán de manera leal respecto al otro en el ejercicio de sus competencias.

Así, al Tribunal de Justicia le corresponde determinar la conformidad de la actuación de las instituciones europeas con el principio de atribución y con el resto de principios que rigen el sistema europeo de distribución de competencias a través de su competencia para controlar la legalidad de los actos de tales Instituciones.

Asimismo, al Tribunal de Justicia, le corresponde, también, determinar la conformidad de la actuación de los Estados miembros con el sistema europeo de distribución de competencias a través de su competencia para declarar los incumplimientos de los Estados miembros de las obligaciones que les incumben en virtud de los Tratados. Ello se traduce en que el Tribunal de Justicia se constituye en el árbitro de las disputas competenciales que puedan surgir entre la Unión Europea y los Estados miembros tanto mediante su función de control de la legalidad de los actos de las instituciones europeas como de su función de determinación de los incumplimientos de los Estados miembros. El Tribunal de Justicia ha sido, en ocasiones, acusado de haberse desentendido de su función de garante de la distribución de competencias y de haberse

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centrado en su función de garante de la primacía del derecho europeo. Así, la Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo en su Informe sobre la delimitación de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros presentado el 24 de abril de 2002. Ref. A5-0133/2002, consideraba que la Unión necesitaba una autoridad arbitral garante del respeto de las prerrogativas de los diferentes niveles territoriales, función que le correspondería al Tribunal de Justicia a pesar de que hasta ahora haya tenido como primera función velar por la unidad y la prevalencia del Derecho comunitario. Asimismo, algunos Tribunales Constitucionales nacionales han puesto en cuestión que la función de control de la distribución de competencias le corresponda en exclusiva al Tribunal de Justicia. Desde esta perspectiva nacional, la localización de la soberanía en los pueblos de los Estados miembros, cuya obra fundamental son las respectivas constituciones nacionales, tendría como consecuencia que siga en manos de aquel órgano jurisdiccional garante de la respectiva Constitución nacional la competencia última de control de constitucionalidad del proceso de integración. Los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros que tienen encomendada la función de garantizar la respectiva Constitución no podrían ser privados de la responsabilidad última tanto de controlar los límites de la habilitación constitucional para la integración como de salvaguardar la identidad constitucional indisponible. Bajo esta perspectiva, ello se concretaría en la posibilidad de que los Tribunales Constitucionales puedan someter a escrutinio, directo o indirecto, los actos de la Unión Europea y eventualmente excluyan su aplicabilidad en el Estado miembro. Así lo ha mantenido el Tribunal Constitucional Federal alemán quién en su sentencia de 12 de octubre de 1993, sobre la constitucionalidad del Tratado de la Unión Europea en su versión de Maastricht, puso en cuestión que la última palabra en relación con la garantía de la distribución de competencias establecida en los Tratados pueda corresponder al Tribunal de Justicia. Para el Tribunal Constitucional alemán, de acuerdo con el artículo 38 de la Consti-

tución alemana, “el ciudadano alemán con derecho a voto ejerce su derecho a participar en la legitimación democrática de las instituciones y los Órganos a que compete el ejercicio de la soberanía fundamentalmente por vía de la elección del Bundestag”, lo cual supone que sería contrario a aquel precepto constitucional una cesión de soberanía que supusiese un vaciamiento absoluto de los poderes del Bundestag. Vaciamiento absoluto que se podría producir como consecuencia de que el Tribunal de Justicia interpretase que las competencias atribuidas a la Unión Europea por los Tratados son, de facto, ilimitadas. Por tanto, el Tribunal Constitucional Federal Alemán no ha descartado desde la Sentencia Maastricht (1993), su capacidad para controlar que los actos jurídicos de los organismos e instituciones europeas se mantengan dentro de

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los límites de las competencias transferidas. Así, en la Sentencia Lisboa (2009)

afirmó que “tanto el control ultra vires como el control de la identidad pueden conducir a que el Derecho comunitario, o en el futuro el Derecho de la Unión, sea declarado inaplicable en Alemania. Para proteger la viabilidad del ordenamiento jurídico comunitario, la aplicación del Derecho constitucional abierta al Derecho europeo requiere, desde la consideración del precepto jurídico contenido en el artículo 100.1 LFB, que tanto un control ultra vires como el control de una vulneración de la identidad constitucional correspondan en exclusiva al Tribunal Constitucional Federal” (apartado 241).

No obstante lo anterior, y pese a los términos categóricos empleados en

la sentencia Lisboa (2009), el Tribunal Constitucional Federal alemán se ha

mostrado algo más conciliador cuando se le ha planteado la ocasión efecti-

va de realizar tal control. Así, en su Sentencia Honeywell (2010) el Tribunal

Constitucional Federal Alemán ha limitado su función de control de los poten-

ciales excesos competenciales de la Unión, a una función de carácter sistémico, siguiendo, así, la línea marcada en su día por la decisión Solange II (1986) en

relación con los derechos fundamentales. En efecto, en Honeywell el Tribunal Constitucional Federal Alemán no sólo descartó que el Tribunal de Justicia hubiera actuado ultra vires sino que, además, advirtió que el control ultra vires de los actos de la Unión Europea debe llevarse a cabo de modo que se concilie éste control con el papel que corresponde al Tribunal de Justicia en orden a salvaguardar la unidad y coherencia del Derecho de la UE y que se refleja la apertura de la Constitución alemana al Derecho europeo. Así, el Tribunal Constitucional alemán habría establecido dos condiciones para ejercer el control ultra vires de los actos de la Unión Europea: que el Tribunal de Justicia haya tenido ocasión de pronunciarse sobre la interpretación o validez del acto de la UE considerado (1); y que la violación del principio de

la competencia de atribución sea manifiesta en el sentido de suficientemente

cualificada (11). Además, el Tribunal alemán ha señalado que debe admitirse el

derecho del Tribunal de Justicia a tener un margen de error. De la doctrina sentada en Honeywell cabe deducir que la activación de límites por parte del Tribunal nacional germano a la primacía del Derecho de la Unión como consecuencia de un exceso competencial europeo es una excepcional eventualidad que en el caso alemán ha llevado a su Tribunal Constitucional a negar su jurisdicción mientras el Tribunal de Justicia realice en términos generales una protección equivalente. Sin embargo, la referida excepcional eventualidad parece no ser tal, pues la declaración por parte del Tribunal Constitucional Federal alemán de una actuación ultra vires de las instituciones europeas se ha producido finalmente en la denominada saga Gauweiler.

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TABLA 1: La saga Gauweiler. El “dialogo” entre el Tribunal Constitucional Federal Alemán y el Tribunal de Justicia El Tribunal Constitucional Federal alemán, mediante Auto de 14 de enero de 2014, planteó su primera cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia en la que suscitó la validez de la Decisión del Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo de 6 de septiembre de 2012, que permitía la adquisición sin límites de deuda pública de países de la zona euro en el mercado secundario. El planteamiento de la cuestión no fue en absoluto neutral, pues el Alto Tribunal germano vino a caracterizar la controvertida Decisión como un acto “ultra vires” adoptado sin el amparo de las competencias atribuidas al Banco Central Europeo en los artículos 119 y 127 del TFUE y desconociendo la interdicción de financiación presupuestaria monetaria establecida en el al art. 123 TFUE. Así el Tribunal Constitucional germano advirtió al Tribunal de Justicia al plantear la cuestión prejudicial que de considerarse que el sistema de compra de bonos era conforme con el Derecho europeo, el mismo podría ser contrario con la Constitución alemana, con lo que las autoridades alemanas, incluido el Bundesbank, no podría ser partícipes del sistema. Así, para el Tribunal Constitucional Federal alemán se “podría violar la identidad constitucional alemana si se crea un mecanismo que suponga la asunción de responsabilidad por decisiones de terceros... pues el Parlamento alemán dejaría ser el máximo responsable de sus decisiones y no podría ejercer su autonomía presupuestaria bajo su propia responsabilidad”. Se reserva, así, el Tribunal Constitucional la última palabra, en función de la respuesta del Tribunal de Justicia, sobre si la Decisión del BCE y su implementación podrían también suponer, además de un acto ultra vires, una violación de la “identidad constitucional” alemana, que de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional alemán se constituye en un límite al proceso de integración. Con su cuestión prejudicial el Tribunal Constitucional alemán advierte al TJUE de la posibilidad de que si considera la declaración del programa de compra de deuda conforme al Derecho de la Unión se podría encontrar con una eventual declaración de inconstitucionalidad nacional posterior de aquel programa. El Tribunal nacional reafirma su pretensión de ser un intérprete cualificado del derecho de la Unión Europea, y solicita al TJUE que reconstruya el derecho de la Unión teniendo en cuenta la constitución nacional. El Tribunal de Justicia resolvió la cuestión prejudicial planteada en su sentencia de 16 de junio de 2015, C-62/14, Gauweiler y otros, y rechazó los argumentos del Tribunal Constitución alemán, considerando que el programa de compra de deuda se ajustaba al Derecho de la Unión y, por tanto, no era un acto ultra vires y que el programa no suponía una monetización encubierta de la deuda pública proscrita en el art. 123 TFUE. La clave de la sentencia es, sin embargo, que llega a tales conclusiones disponiendo la existencia de límites a la actuación del BCE bajo el programa de compra de deuda. El Tribunal Constitución Federal Alemán mediante su sentencia de 21 de junio de 2016 puso fin al litigio evitando el conflicto con el TJUE. En efecto, el Tribunal Constitucional rechaza los recursos planteados contra el programa de compra de deuda considerando que no daba lugar a una infracción manifiesta de las competencias del BCE, ni amenazaba de forma decisiva la identidad constitucional alemana (párrs. 190, 201 y 210). Ello supone un desarrollo de la línea establecida en la doctrina Honeywell del Tribunal Constitucional Federal Alemán donde los “contralímites” se recuerdan, pero se limita su aplicación a determinados supuestos extremos. Ciertamente, el Tribunal Constitucional Alemán rechaza los recursos en la medida que el programa de compra de deuda queda sujeto a aquellos límites señalados por el TJUE, pero también a aquellos derivados de una interpretación sistemática de la sentencia del TJUE que realiza el Alto Tribunal alemán. Sin embargo, la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán de 5 de mayo de 2020 ha abierto un nuevo capítulo en la disputa por ver quién tiene la última palabra en la determinación de las actuaciones ultra vires de las Instituciones de la Unión. La Sentencia germana de 5 de mayo se produce en respuesta a la Sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 2018, C-493/17, Weiss y otros en la que se consideró que la flexibilización cuantitativa del programa de compras de deuda pública en mercados secundarios llevada a cabo por la Decisión (UE) 2017/100 del Banco Central Europeo, de 11 de enero de 2017, no vulneraba el principio de atribución de competencias. El Tribunal de Justicia se pronuncia en respuesta a una cuestión prejudicial del propio Tribunal Constitucional federal alemán.

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TABLA 1: La saga Gauweiler. El “dialogo” entre el Tribunal Constitucional Federal Alemán y el Tribunal de Justicia Una vez recibida la respuesta a la cuestión prejudicial planteada, el Tribunal alemán disconftorme con la misma, considera que el Tribunal de Justicia de la Unión no ha valorado suficientemente la proporcionalidad de las medidas adoptadas por el BCE, y por ello resuelve que la decisión del BCE, a pesar de lo que haya podido decir el TJUE, es un acto ultra vires y por ello determina que las instituciones nacionales, incluyendo el Bundesbank, no pueden participar ni en el desarrollo ni en la implementación, de tales actos.

VII. LA COOPERACIÓN REFORZADA El Tratado de Ámsterdam (1999), en previsión de una futura ampliación de

la Unión a la Europa Central y Oriental, estableció lo que se denominan mecanismos de cooperación reforzada. El aumento del número de Estados miembros supondría una mayor diversidad de objetivos, sensibilidades y prioridades dentro de la Unión Europea. Esta diversidad podría plantear dificultades si la velocidad de la construcción europea se viera condicionada por los Estados miembros menos comprometidos con la integración. En este contexto, el Tratado de Ámsterdam introdujo en el Tratado de la Unión Europea el concepto de integración diferenciada, en virtud de la cual los Estados miembros más ambiciosos pueden profundizar en la integración, dejando la puerta abierta a los demás Estados miembros para que puedan participar ulteriormente. Las cooperaciones reforzadas se efectúan, así, en el marco de la Unión Eu-

ropea, mediante las instituciones y los procedimientos europeos. En la actualidad la regulación de la cooperación reforzada se realiza en el artículo 20 TUE y en los artículos 326 a 334 del TFUE. De acuerdo con el art. 20 TUE la finalidad de las cooperaciones reforzadas será impulsar los objetivos de la Unión, proteger sus intereses y reforzar su proceso de integración. Las cooperaciones reforzadas deben, por tanto, reforzar el proceso de integración de la Unión y no deben afectar en modo alguno ni al mercado interior ni a la cohesión económica y social de la Unión. Los actos adoptados en el marco de una cooperación reforzada vincularán únicamente a los Estados miembros participantes (art. 20.4 TUE). El Tratado de Lisboa fija en nueve Estados miembros el número mínimo para establecer una cooperación reforzada (art. 20.2 TUE). Los Estados miembros que deseen instaurar entre sí una cooperación reforzada en el marco de las competencias no exclusivas de la Unión podrán hacer uso de las instituciones de ésta y ejercer dichas competencias aplicando las disposiciones pertinentes de los Tratados. Así, se debe destacar que, lógicamente, no caben cooperaciones reforzadas en los ámbitos de competencia exclusiva de la Unión.

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En cuanto a los ámbitos en los que sí cabe realizar cooperaciones reforzadas el procedimiento de puesta en marcha de las mismas se ha diferenciado en atención a si se trata del ámbito de la política exterior y de seguridad común o se trata de cualquier otro ámbito. Así en este segundo supuesto los Estados miembros que deseen establecer entre sí una cooperación reforzada deben dirigir a la Comisión una solicitud, en la que precisarán el ámbito de aplicación y los objetivos de la cooperación reforzada prevista. La Comisión podrá presentar al Consejo una propuesta en

este sentido. Si no presenta ninguna propuesta, la Comisión comunicará los motivos a los Estados miembros interesados. Corresponde al Consejo a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, otorgar la autorización para llevar a cabo una cooperación reforzada. Entre las cooperaciones reforzadas puestas en marcha se pueden destacar a mero título de ejemplo las siguientes: El 12 de julio de 2010, el Consejo adoptó la Decisión 2010/405/UE, por la que se autoriza una cooperación reforzada en el ámbito de la ley aplicable al divorcio y a la separación legal entre quince Estados miembros. Como consecuencia, los citados Estados miembros participantes adoptaron el Reglamento (UE) n* 1259/2010, por el que se establece una cooperación reforzada en el ámbito de la ley aplicable al divorcio y a la separación judicial. Se trata del denominado Reglamento “Roma lI!” que ofrece a los ciudadanos soluciones apropiadas en términos de seguridad jurídica, previsibilidad y flexibilidad, protege a la parte más débil durante los litigios de divorcio e impide la búsqueda del foro de conveniencia (“forum shopping”). Por Decisión del Consejo, de 10 de marzo de 2011, se autoriza a 25 Estados miembros a desarrollar una cooperación reforzada en el ámbito de la creación de protección mediante una patente unitaria Votaron a favor de dicha Decisión 25 Estados. Votaron en contra España e Italia por no estar de acuerdo con el régimen lingúístico, Estos dos Estados impugnaron la Decisión ante la TJUE que resolvió por Sentencia de 16 de abril de 2013, Asuntos acumulados C-274/11 y C-299/11. España e Italia sostienen, en primer lugar, que la materia de que se trata, es decir, la creación de títulos europeos para garantizar una protección uniforme de los derechos de propiedad industrial, contemplada en el artículo 118 TFUE, no está comprendida en el ámbito de una competencia compartida entre los Estados miembros y la Unión, sino en el ámbito de la competencia exclusiva de la Unión establecida en el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra b): “el establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior”. Por tanto, en su opinión, el Consejo no es competente para autorizar la cooperación reforzada controvertida, dado que el artículo 20 TUE, apartado 1, excluye toda cooperación reforzada en el marco de las competencias exclusivas de la Unión. Sin embargo, para el TJUE, las competencias atribuidas por el artículo 118 TFUE están comprendidas en un ámbito de competencias compartidas en el sentido del artículo 4 TFUE, apartado 2, y tienen, en consecuencia, naturaleza no exclusiva a efectos del artículo 20 TUE, apartado 1, párrafo primero. Asimismo, el TJUE rechaza, en segundo lugar, la alegación de que la cooperación reforzada incurre en desviación de poder por eludir un procedimiento específicamente establecido por los Tratados. En efecto, el artículo 118 TFUE, párrafo segundo, es una base jurídica especial para el establecimiento del régimen lingúístico de un título europeo de propiedad industrial pues establece la unanimidad. Para el TJUE ni el artículo 20 TUE ni los artículos 326 TFUE a 334 TFUE prohíben a los Estados miembros que establezcan entre ellos una cooperación reforzada en el marco de las competencias de la Unión que, con arreglo a los Tratados, deben ser ejercidas por unanimidad. Todo lo contrario, del artículo 333 TFUE, apartado 1, se desprende que tales competencias se prestan, cuando se cumplen los requisitos enunciados en dichos artículos 20 TUE y 326 TFUE a 334 TFUE, a una cooperación reforzada y que, en ese caso, salvo que el Consejo haya optado por que se decida por mayoría cualificada, la unanimidad estará constituida por los votos de los Estados miembros participantes.

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Los demandantes aducen, en tercer lugar, que el requisito relativo a la adopción de una decisión de autorizar una cooperación reforzada como último recurso, establecido en el artículo 20 TUE, apartado 2, no se ha respetado. Según el artículo 20 TUE, apartado 2, el Consejo sólo podrá autorizar una cooperación reforzada “como último recurso, cuando haya llegado a la conclusión de que los objetivos perseguidos por dicha cooperación no pueden ser alcanzados en un plazo razonable por la Unión en su conjunto”. Sostiene el Tribunal de Justicia, que al ejercer su control del cumplimiento del requisito de la adopción de una decisión de autorizar una cooperación reforzada como último recurso, debe comprobar si el Consejo examinó con diligencia e imparcialidad los elementos pertinentes a este respecto y si la conclusión a la que llegó está suficientemente motivada. Para el Tribunal en el presente caso, el Consejo tomó fundadamente en consideración el hecho de que el proceso legislativo iniciado con el objetivo de crear una patente unitaria a escala de la Unión había comenzado en el año 2000 y había pasado por sucesivas etapas que se exponen en detalle tanto en la propuesta de cooperación reforzada presentada por la Comisión el 14 de diciembre de 2010 [COM (2010) 790 final, pp. 3a 6] como, de forma más sucinta, en los considerandos 3 y 4 de la Decisión impugnada. También es evidente que todos los Estados miembros han discutido en el seno del Consejo un número considerable de regímenes lingúísticos diferentes y que ninguno de estos regímenes, ya fuera sin elementos de compromiso o con ellos, ha logrado un apoyo que pudiera conducir a la adopción, a escala de la Unión, de un “paquete legislativo” completo relativo a dicha patente. Para el TJUE, por otro lado, los demandantes no han presentado ningún dato concreto que refute la alegación del Consejo según la cual no existía apoyo suficiente para ningún régimen lingúístico propuesto o concebible cuando se presentaron las solicitudes de cooperación reforzada, cuando la Comisión transmitió al Consejo la propuesta de autorización y en la fecha en la que se adoptó la Decisión impugnada, por ello rechaza igualmente la tercera alegación. El 12 de octubre de 2017, veinte Estados miembros en el marco de las disposiciones del TFUE sobre cooperación reforzada, adoptaron el Reglamento por el que se crea la Fiscalía Europea. La Fiscalía Europea se ocupa de investigar, procesar y llevar ante la justicia a los autores de delitos contra los intereses financieros de la Unión.

En el supuesto de solicitudes de cooperaciones reforzadas en el ámbito de la política exterior y de seguridad común las mismas se dirigirán por los Estados miembros impulsores al Consejo. La solicitud será transmitida al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, para que dictamine acerca de la coherencia de la cooperación reforzada prevista con la política exterior y de seguridad común de la Unión, así como a la Comisión, para que dictamine, en particular, sobre la coherencia de la cooperación reforzada prevista con las demás políticas de la Unión. Se transmitirá asimismo al Parlamento Europeo a título informativo. En todos los supuestos la iniciación de una cooperación reforzada depende de una decisión del Consejo, que se pronunciará por unanimidad. Todos los miembros del Consejo podrán participar en sus deliberaciones, pero únicamente participarán en la votación los miembros del Consejo que representen a los Estados miembros que participan en una cooperación reforzada. Así, la cooperación reforzada está sometida a todas las disposiciones pertlnentes del Tratado correspondiente. Así, en función de las materias, las decisiones se adoptarán siguiendo los procedimientos característicos de cada ámbito (unanimidad, mayoría cualificada, procedimiento legislativo ordinario etc.). La mayoría cualificada está definida guardando la misma proporción de los

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votos ponderados de los miembros del Consejo concernidos de acuerdo con lo que establece el apartado 3 del articulo 238 TFUE. El Tratado de Lisboa permite la aplicación de las “cláusulas pasarela” en las

cooperaciones reforzadas, excepto en las decisiones que tengan implicaciones

militares o en el ámbito de la Defensa. Las cláusulas pasarela permiten pasar de la unanimidad a la mayoría cualificada o de un procedimiento legislativo al procedimiento legislativo ordinario. A excepción de los costes administrativos, los gastos generados por una cooperación reforzada corren a cargo de los Estados miembros participantes, a menos que el Consejo, por unanimidad, y previa consulta al Parlamento Europeo, decida otra cosa. De acuerdo con el art. 20 TUE las cooperaciones reforzadas estarán abiertas permanentemente a todos los Estados miembros siempre y cuando se respeten las posibles condiciones de participación establecidas en la decisión de autorización y los actos ya adoptados en este marco si la incorporación es posterior

a haberse iniciado aquella. Así la Comisión y los Estados miembros procurarán fomentar la participación del mayor número posible de Estados miembros. El artículo 331 TFUE dispone la posible incorporación de los demás Estados miembros a un ámbito de cooperación reforzada. Un Estado miembro que quiera unirse a una cooperación reforzada en curso, deberá presentar una solicitud a la Comisión y al Consejo. En primer lugar, la Comisión decidirá si autoriza o no al Estado miembro a unirse a la cooperación reforzada. En caso de rechazo reiterado de la Comisión, el Estado miembro podrá recurrir al Consejo para que se pronuncie sobre su solicitud.

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Europea: contenido y perspectivas de reforma”, en García de Enterría, E. (dir.) y Alonso García, R. (subdir.), La encrucijada constitucional de la Unión Europea, Madrid, Civitas, 2002.

Preguntas de repaso 1. ¿Cuáles serían los rasgos confederales más evidentes del modelo de distribución territorial del poder de la Unión Europea? 2. ¿Defina el principio de atribución como principio que rige la distribución de competencias en el sistema de la Unión Europea? 3. ¿En qué consiste el principio de los poderes implícitos como construcción doctrinal del Tribunal de Justicia? 4. ¿Qué rasgos peculiares tiene el sistema de distribución de competencias europeo?

5. ¿Cuál es el alance de la competencia de la Unión para promover el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior prevista en el artículo 114 del TFUE? 6. ¿Defina los rasgos de la competencia reconocida en el artículo 352 TFUE? 7. ¿Cuáles son los rasgos de las competencias exclusivas? 8. ¿Cuáles son los rasgos de las competencias compartidas? 9. ¿Cuáles son los rasgos de las competencias complementarias? 10. ¿Qué importancia tiene la correcta identificación de la base jurídica? Defina el concepto de centro de gravedad para la determinación de aquella. 11. Defina los rasgos y alcance del principio de subsidiariedad como límite al ejercicio de competencias por parte de las instituciones de la Unión. 12. Defina los rasgos y alcance del principio de proporcionalidad como límite al ejercicio de competencias por parte de las instituciones de la Unión. 13. Definición y aplicación práctica del principio de cooperación leal como límite a la discrecionalidad de la Unión Europea y de los Estados miembros. 14. ¿Qué órgano jurisdiccional es el legitimado para controlar las extralimitaciones competenciales de las instituciones de la Unión Europea y conforme a que parámetro de control? 5. ¿Qué es la cooperación reforzada?

lema 5

El sistema institucional. Estructura y principios de funcionamiento ALFONSO EGEA DE HARO Profesor Contratado Doctor de Derecho Constitucional Universidad Autónoma de Madrid

SUMARIO: 1. EL SISTEMA INSTITUCIONAL Y EL PROYECTO DE INTEGRACIÓN EUROPEA. II. EL SISTEMA INSTITUCIONAL EUROPEO EN PERSPECTIVA: 1. Factores del cambio institucional. 2. El modelo de gobierno europeo. 3. Fases de la evolución institucional: 3.1. Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y sus primeras modificaciones. 3.2. La gestión de las crisis políticas y económicas. El desarrollo del ejecutivo europeo. 3.3. El nacimiento de la Unión Europea. La especialización institucional. 3.4. Los intentos de “constitucionalización” de la Unión Europea. Il. LOS MEDIOS: 1. Sedes. 2. Función pública. 3. Presupuesto. IV. PRINCIPIOS ESTRUCTURALES Y DE FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA: 1. Principios de gobierno: democracia y subsidiariedad. 2. Principios formales: equilibrio y cooperación institucional. V. CONCLUSIONES. Referencias bibliográficas. Enlaces. Preguntas.

L. EL SISTEMA INSTITUCIONAL Y EL PROYECTO DE INTEGRACIÓN EUROPEA Las instituciones caracterizan los sistemas políticos y permiten la evaluación y comparación de sus resultados a partir de variables como la estabilidad de los ejecutivos, la producción legislativa, la eficacia administrativa o la capacidad de control de la acción de gobierno por la ciudadanía. En este sentido se discute, por ejemplo, sobre los efectos de un sistema parlamentario o presidencialista en el diseño y ejecución de políticas, los criterios para la distribución de competencias entre distintos niveles de gobierno, el impacto del sistema unicameral o bicameral en la producción legislativa, o los instrumentos para garantizar la separación entre los poderes ejecutivo y legislativo (Lijphart, 1999; Gerring et al., 2009).

En el contexto europeo, las opciones del diseño institucional presentan una dimensión adicional relativa a la adopción de los modelos de cooperación internacional que, en términos simples, permite diferenciar el intergubernamentalismo y el supranacionalismo. Esta dimensión del sistema institucional en el contexto europeo se identifica con un elemento sustantivo (qué competen-

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Alfonso Egea de Haro

cias son delegadas al nivel supranacional) y con un elemento formal (cómo se gestionan las competencias delegadas: composición y elección de los órganos comunes, reglas de decisión en estos órganos, relación entre las instituciones

europeas y nacionales, entre otros factores).

La necesidad de cooperar entre los distintos Estados ha estado siempre presente y se puede justificar tanto desde motivaciones económicas (externalidades de la actividad productiva, generación de economías de escala) como políticas (fomento de las relaciones pacíficas entre Estados, contribución al desarrollo de intereses comunes como la seguridad, la protección medioambiental o el desarrollo económico). Sin embargo, esta necesidad de cooperación no sigue un único modelo. La existencia de disparidades entre los Estados (económicas, demográficas o políticas, entre otros factores), la pérdida de control por los gobiernos nacionales en los procesos de toma de decisiones, los costes en la aplicación de las decisiones comunes o la dificultad para encontrar un equilibrio entre representatividad de las instituciones internacionales y soberanía nacional afectan a la decisión de crear instituciones comunes, sobre todo, instituciones autónomas e independientes de la influencia de los gobiernos nacionales.

La existencia de oportunidades y riesgos para los Estados provoca que no exista un único modelo institucional de cooperación internacional. Los dos extremos entre los que se desenvuelven las distintas fórmulas de cooperación en el plano internacional son los modelos supranacionalista e intergubernamentalista. El modelo supranacional se caracteriza por la creación de instituciones comunes en el plano internacional que escapan del control de los gobiernos nacionales, individualmente considerados, debiendo éstos cumplir con las deci-

siones válidamente adoptadas por los órganos comunes, incluso siendo contra-

rias a sus intereses. La versión intergubernamentalista se caracteriza por crear

un sistema institucional cuyas decisiones son el resultado exclusivamente de la negociación entre gobiernos nacionales y responden a los intereses inmediatos de éstos. En este segundo modelo, los gobiernos conservan, en buena medida, su capacidad individual de vetar la adopción de decisiones comunes o no implementar las decisiones adoptadas si no resultan alineadas con los intereses nacionales. Mientras que el primer modelo está próximo a una visión liberal y constructivista de las relaciones internacionales, el intergubernamentalismo aparece ligado a una visión realista. Esta distinción es más teórica que práctica pues los distintos ejemplos de cooperación internacional combinan elementos de ambos modelos. Así, por ejemplo, la delegación de competencias de los gobiernos nacionales a órganos internacionales produce una pérdida de soberanía. Sin embargo, esta pérdida de soberanía nacional es compensada con el establecimiento de reglas de decisión que permiten preservar la capacidad de control por los gobiernos nacionales del proceso de decisión (establecimiento de la unanimidad como regla de decisión, la formación de coaliciones de bloqueo, el establecimiento de

El sistema institucional. Estructura y principios de funcionamiento

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procesos de ratificación nacional, entre otros). Además, el peso relativo de las características intergubernamentalistas y supranacionalistas no es constante

en las distintas áreas políticas y el equilibrio entre los dos modelos cambia, no siempre en el mismo sentido como se expondrá más adelante. La discusión y apuesta por un modelo intergubernamentalista o supranacionalista se ha presentado permanentemente en el contexto europeo. Una mirada retrospectiva a los distintos proyectos para desarrollar la cooperación entre los Estados europeos después de la Segunda Guerra Mundial evidencia la diversidad en los proyectos de integración tanto desde una perspectiva sustantiva (políticas públicas) como formal (diseño institucional). La tabla 1 refleja los distintos proyectos de cooperación en función del predominio de cada uno de los modelos descritos y la amplitud de las políticas que abarcaban. TABLA 1. Clasificación de los proyectos de cooperación europea en los años 50s-70s

Intergubernamentalismo

Supranacionalismo

Cooperación en políticas conCooperación general cretas — Plan Stikker (1950). Mercado común — Plan Fouchet (1960). Defensa — Tratado del Eliseo (1963) — Plan Barre (1969). Política Econó- | — Informe Davignon (1970) mica — Consejo de Europa (1949) — Plan Werner (1970). Política Monetaria — Plan Pleven (1950). Defensa — Plan Mansholt (1950). Agricultura |-— Comunidad Política Europea — Beyen Plan (1952). Agricultura (1954) — Comunidad Europea de Defensa | — Informe Tindemans (1975) (1953). Defensa

Fuente: Elaboración propia.

La opción que prevaleció en los años 50s fue el modelo supranacionalista pero limitado a áreas políticas concretas. La puesta en marcha de la Comunidad del Carbón y del Acero (CECA) con la adopción del Tratado de París de 18 de abril de 1951 y, posteriormente, el 25 de marzo de 1957, la firma en Roma del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) y de la Comunidad Económica Europea (CEE) pretendían avanzar desde una cooperación entre Estados soberanos a una integración e interdependencia en la elaboración de políticas en sectores concretos (producción y comercialización del carbón y el acero, energía nuclear y política económica). La integración en estos sectores se alcanzó a partir de un sistema institucional de características supranacionales que, en buena medida se vio impulsado por las resoluciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que desarrollaría los principios de primacía y efecto directo de los actos de las instituciones comunes. El resultado fue que las instituciones tenían la capacidad de

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adoptar decisiones vinculantes no sólo para los Estados sino también para los actores económicos y la ciudadanía en general. Las nuevas instituciones tenían

además mecanismos para controlar el efectivo cumplimiento de la nueva nor-

mativa comunitaria y sancionar su incumplimiento. Estas características del

sistema institucional convivían, no obstante, con otros rasgos más cercanos al intergubernamentalismo como el predominio de la unanimidad como regla de decisión, que evidenciaban las cautelas iniciales de los Estados por la pérdida de poder que suponía el proceso de integración europea. Los objetivos de cada una de las Comunidades europeas y las tareas encomendadas a las instituciones en cada caso eran distintos si bien compartían algunos elementos. En los tres casos, el sistema institucional que se desarrolló presentaba una estructura basada en cuatro Órganos que se encargaban del desarrollo de las funciones ejecutiva, legislativa y judicial. Estos Órganos eran un Consejo, que representaba el interés nacional y que estaba integrado por un representante de cada uno de los Estados miembros, una Asamblea (posteriormente denominada Parlamento), que representaba a la ciudadanía y que estaba compuesta por delegados de los parlamentos nacionales, y la Comisión (Alta Autoridad en el caso de la CECA) que representaba el interés comunitario dirigido a profundizar en la integración europea. Los miembros de la Comisión tenían competencias suficientes para actuar en el interés de la Comunidad y con absoluta independencia de los Estados miembros en el ejercicio de sus funciones. Estas instituciones representaban el “triángulo institucional” tradicional del proceso europeo de integración. Las anteriores instituciones se completaban con un Tribunal de Justicia encargado de interpretar los Tratados constitutivos de cada una de las Comunidades y de los actos adoptados por el resto de las instituciones, así como de sancionar su incumplimiento. La contribución al impulso integrador desarrollada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha hecho que el sistema institucional básico de la Unión Europea sea calificado como “cuatripartidismo” institucional (Pescatore, 1977).

Este sistema institucional desarrollaba las distintas funciones de gobierno en el marco de cada uno de los Tratados constitutivos de las tres Comunidades. De este modo, el sistema institucional original reflejaba la visión del proceso de integración contenida en la Declaración de 9 de mayo de 1950. En esta Declaración ya se advertía que la construcción europea no se alcanzaría de manera inmediata y de una sola vez. Sin embargo, también se señalaba que los primeros pasos eran esenciales en el proceso de integración ya que la realización de una integración inicial, limitada a sectores concretos de la actividad de los gobiernos, supondrían un incentivo para extender la cooperación a otros ámbitos y políticas, así como para desarrollar una creciente solidaridad de hecho entre los gobiernos nacionales. La combinación de unos objetivos limitados y un diseño institucional ambicioso con predominio de características supranacionales fue instrumental para la expansión del proceso de integración europea. La limitación en los sectores inicialmente sometidos a la cooperación de los Estados y su carácter eminentemente técnico permitieron alejar conflictos políticos y las tensiones provocadas por la compleja tarea

El sistema institucional. Estructura y principios de funcionamiento

de delegar competencias a instituciones supranacionales. institucional que contenía instituciones de representación en juego (principalmente las prioridades de cada uno de permitía el avance del proyecto europeo. si bien con un qué modelo era el más adecuado (intergubernamentalista

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Junto a ello un sistema de los distintos intereses los gobiernos nacionales) debate permanente sobre o supranacionalista).

No obstante, las iniciales características supranacionales del sistema institucional no garantizaban el avance del proceso de integración. Algunos episodios como el recurrentemente citado de la “crisis de la silla vacía”, pusieron de manifiesto la necesidad de buscar un equilibrio entre los distintos intereses de los gobiernos nacionales más allá de las características formales del sistema institucional. En 1965, el gobierno francés dejó de participar en las reuniones del Consejo para expresar su descontento con una serie de propuestas reali-

zadas por la Comisión y relativas, entre otros aspectos, a la financiación de la

política agrícola común. Con esta decisión se impidió que el Consejo adoptara cualquier tipo de decisión durante seis meses. Esta crisis se resolvió mediante el compromiso de Luxemburgo, en enero de 1966, por el que se acordó que en el caso de las decisiones elaboradas a propuesta de la Comisión y susceptibles de ser acordadas por mayoría, el Consejo se esforzaría en alcanzar el acuerdo unánime cuando en esas decisiones estuvieran en juego importantes intereses

para uno o varios Estados. Este acuerdo suponía el cuestionamiento del carácter supranacional de las estructuras institucionales inicialmente creadas, y una derogación tácita de las previsiones legales contenidas en los Tratados a favor de una mayor protección de la soberanía nacional. En definitiva, la regla de la mayoría en la toma de decisiones se vio sustituida, en la práctica, por la regla de la unanimidad cuando los representantes de los Estados en el Consejo alegaran el carácter vital para sus intereses nacional de la decisión a adoptar. Esta facultad resultaba asimilable, en términos de negociación, a un derecho de veto de los Estados sobre las decisiones del Consejo. Este episodio ponía de manifiesto cómo los avances del proyecto de integración europea dependerían también de la política interna de los distintos Estados miembros. Algunos episodios históricos como el de la “crisis de la silla vacía” anticiparon la difícil andadura del proyecto europeo y la importancia de la utilización de mecanismos institucionales para buscar el equilibrio entre la promoción de la integración política y la defensa de los intereses nacionales, tal y cómo éstos fueran definidos por los gobiernos de turno. En ocasiones, estos equilibrios responden a las previsiones legales de los Tratados y, en otros casos, a prácticas informales entre los ejecutivos nacionales y las instituciones europeas (por ejemplo, el denominado triálogo o la puesta en marcha de las cumbres), pero sin los cuáles no se comprendería completamente el funcionamiento del sistema institucional europeo.

Otro ejemplo más reciente de la tensión entre ambos modelos es el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (2012). Este Tratado trae causa de la necesidad de encontrar una

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Alfonso Egea de Haro

vía para superar la prohibición de prestar asistencia financiera a un Estado miembro bien por la Unión Europea bien por otro Estado miembro (artículo 125 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). En este escenario, las dificultades de financiación a través de los mercados de deuda pública por parte de los Estados provocadas por la crisis económica de 2008 impulsaron a los Estados miembros a buscar soluciones al margen de los tratados fundacionales. En primer lugar, se ensayaron soluciones temporales como el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera hasta que, en 2012, el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza institucionalizó los mecanismos de asistencia financiera con la creación del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE, en adelante). Éste actúa principalmente a través de la concesión de préstamos a los Estados miembros que lo soliciten quedando obligados a cumplir con las condiciones recogidas en los denominados memorándums de entendimiento. La Comisión Europea y el Banco Central Europeo son los encargados de negociar el memorándum de entendimiento con el Estado solicitante del préstamo si bien en este proceso de negociación, las instituciones europeas no actúan en el marco jurídico de los tratados de la Unión Europea. El Mecanismo no es un órgano de la Unión Europea y, en este marco MEDE, las instituciones europeas y los gobiernos nacionales no aplican el Derecho de la Unión Europea (Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 27 de noviembre de 2012 asunto C-370/12). Desde esta perspectiva, el MEDE se concibe como una organización autónoma de coordinación macroeconómica que no altera ni las competencias de la Unión Europea ni su forma de funcionamiento. El MEDE es el resultado de la previsión del artículo 136.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea por el cual los Estados, cuya moneda es el euro, pueden establecer un mecanismo financiero para salvaguardia de la estabilidad de la zona euro. La asistencia financiera prestada por el MEDE se ha de someter a una estricta condicionalidad en cuya definición juegan un papel central dos instituciones europeas, el Banco Central Europeo y la Comisión Europea. Sin embargo, el MEDE, creado mediante un Tratado sometido a las reglas de Derecho Internacional Público, desarrolla sus funciones de manera autónoma y, en buena medida, al margen del marco normativo europeo.

El recurso al MEDE

parece que se consolida como un mecanismo para

afrontar las graves crisis económicas con efectos asimétricos entre los Estados miembros. Así, de manera reciente, también se ha recurrido al MEDE

como uno de los recursos para afrontar la crisis generada por la pandemia de COVID-19. Como consecuencia de lo anterior, el paisaje institucional es ciertamente complejo. De un lado, tanto los ejecutivos nacionales como las instituciones europeas (Banco Central Europeo y Comisión) han de actuar de conformidad a dos marcos normativos distintos donde, además, uno de ellos

(MEDE) se configura, en buena medida, como un instrumento para evitar la

aplicación del otro (Derecho de la Unión Europea).

En términos prácticos, el sistema institucional descrito muestra cómo el modelo intergubernamental convive con las estructuras supranacionales incluso

El sistema institucional. Estructura y principios de funcionamiento

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dentro de una misma área política. En estos casos surge el interrogante acerca de la compatibilidad de ambas estructuras funcionando de manera simultánea y, también, se generan dudas acerca de qué intereses representan en los procesos de decisión instituciones teóricamente supranacionales como la Comisión Europea. La evolución del proceso de integración europea evidencia que no siempre el resultado es la consolidación del modelo supranacionalista ni que la integración supranacional sea un proceso irreversible.

IL. EL SISTEMA INSTITUCIONAL EUROPEO EN PERSPECTIVA El sistema institucional europeo ha evolucionado desde el denominado triángulo institucional (Comisión, Consejo y Parlamento) encargado del ejercicio de las funciones ejecutiva y legislativa, además del Tribunal de Justicia encargado de la función judicial, hasta una estructura compleja que integra hasta 7 instituciones principales. El artículo 13 Tratado de Lisboa contiene el listado de estas instituciones principales: 1. El Parlamento Europeo. 11. El Consejo Europeo. 111. El Consejo. 1v. La Comisión Europea.

v. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea. vi. El Banco Central Europeo. vil. El Tribunal de Cuentas. Á estas instituciones se añaden otras con funciones consultivas, algunas ya presentes en los Tratados fundacionales, como es el caso del Comité Económico y Social, y otras, como el Comité de las Regiones, creadas posteriormente para dar representación a los entes locales y regionales que integran los Estados miembros. Finalmente, a este sistema institucional habría que añadir la existencia de un número creciente de agencias. Las agencias juegan un papel relevante en el proceso de integración dada la dificultad de avanzar en áreas políticas especialmente sensibles para los intereses nacionales (como las políticas de interior, seguridad o justicia). Dada su naturaleza técnica, las agencias permiten relativizar las diferencias políticas entre los Estados para reconducir la cooperación a cuestiones de tipo técnico y orientarla a la coordinación de las administraciones nacionales. Esta cooperación se realiza a través de programas que marcan los objetivos y facilitan los procesos de transmisión de información, y se articula a través de agencias como la Oficina Europea de Policía (Europol)

Alfonso Egea de Haro

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o la Agencia Europea de Defensa y cuya creación estaba ya prevista en los Tratados!. El número de agencias ha ido progresivamente aumentando, significativamente desde los años 90, para situarse en la actualidad en 45 incluyendo

agencias descentralizadas (34), agencias ejecutivas (6), aquellas referidas a la política exterior y seguridad común (3) y las correspondientes a Euratom (2)*.

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea prevé que la ejecución de los actos jurídicos europeos corresponde a los Estados miembros que adoptarán los medios adecuados de conformidad a su marco normativo interno (artículo 291). No obstante, la complejidad creciente de la regulación europea, el incremento progresivo de competencias del gobierno europeo y la necesidad de desarrollar condiciones uniformes de ejecución han justificado la progresiva

creación de agencias. Estas agencias aportan conocimientos técnicos, formas

de gestión flexibles dades nacionales y sentan una mayor los actos europeos

en la ejecución de políticas y coordinación entre las autorieuropeas. En último término, las agencias europeas reprepresencia de la administración europea en la ejecución de a nivel nacional.

Las agencias europeas no presentan un régimen jurídico homogéneo ni res-

ponden a una misma finalidad. El principal criterio diferenciador entre las agencias es su grado de vinculación con la institución que ejerce el núcleo de las tareas ejecutivas, la Comisión Europea. En el caso de las agencias ejecutivas, éstas se presentan como organismos subordinados a la Comisión Europea tanto en el proceso de creación como en el desarrollo de sus funciones. Se trata de organismos regulados por un estatuto común”, constituidas por un tiempo determinado y respecto de las que la Comisión puede decidir dirigir su actua-

ción u ordenar su supresión cuando estime que no son necesarias. Las agencias

ejecutivas están administradas por un órgano colegiado (Comité de dirección) y un órgano unipersonal (Director), ambos elegidos por la Comisión. El Comité está compuesto por cinco miembros y tiene encomendado la elaboración del programa de trabajo anual, la adopción del presupuesto y el informe anual

2

3

Europol (artículo 88 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) y Agencia Europea de Defensa (artículos 42 y 45 Tratado de la Unión Europea). Mediante Decisión de Ejecución (UE) 2021/173 de la Comisión de 12 de febrero de 2021 se crearon la Agencia Ejecutiva Europea de Clima, Infraestructuras y Medio Ambiente, la Agencia Ejecutiva Europea en los ámbitos de la Salud y Digital, la Agencia Ejecutiva Europea de Investigación, la Agencia Ejecutiva para el Consejo Europeo de Innovación y las Pymes, la Agencia Ejecutiva del Consejo Europeo de Investigación y la Agencia Ejecutiva Europea de Educación y Cultura. Un listado de las agencias y. en general. de las instituciones y organismos de la UE se puede encontrar en https://european-union.europa.eu/institutions-law-budget/institutions-andbodies_es. Acceso en mayo 2022. Reglamento (CE) n* 58/2003, del Consejo, de 19 de diciembre de 2002 por el que se establece el estatuto de las agencias ejecutivas encargadas de determinadas tareas de gestión de los programas comunitarios.

El sistema institucional. Estructura y principios de funcionamiento

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de actividades. Por su parte, el Director es el responsable de la ejecución del programa anual y de la gestión operativa. De otro lado, las agencias descentralizadas son organismos de carácter permanente creados con el cometido de realizar tareas específicas de carácter técnico, científico, regulador y administrativo en apoyo de las instituciones europeas. Se trata de entidades de Derecho europeo dotadas de personalidad jurídica y son independientes de las instituciones que las crean. Su capacidad para adoptar actos jurídicos de alcance tanto general como particular ha sido confirmada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea que entiende cómo la previsión del artículo 114 TTFUE acerca de la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas para un mejor funcionamiento del mercado interior deja libertad a las instituciones para elegir la técnica de armonización más adecuada. En este sentido, el legislador europeo puede considerar necesario encargar a un organismo de la Unión la aproximación de las normativas nacionales?. Junto a la justificación de las agencias por su especialización y competencia técnica se discute el limitado control de sus actividades. Si bien los actos de las agencias están sometidos al control de legalidad que realiza el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, también es cierto que su carácter técnico y aparente

ausencia de discrecionalidad política limitaría ese control. Además, y en base al mismo

razonamiento,

el sistema de agencias genera

interrogantes

acerca

de la capacidad que tienen las instituciones que las establecen de controlar su funcionamiento o transmitir los objetivos y prioridades en la ejecución de las distintas políticas. El conocimiento técnico y la mayor agilidad en el proceso de decisión de las agencias pueden invertir la relación entre las instituciones y las agencias en beneficio de éstas últimas. A partir del Tratado de Lisboa, las agencias encuentran mayor encaje en el sistema institucional europeo permitiendo que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea controle la legalidad de sus actos por medio del mecanismo del recurso de anulación

(artículo 263 Tratado de Funcionamiento

de la Unión

Europea) o también su interpretación a través del mecanismo de la cuestión prejudicial (artículo 267 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). Las decisiones de las agencias, a pesar de su naturaleza técnica, pueden tener un alcance general. En este sentido, la discrecionalidad en el ejercicio de sus funciones ha sido objeto de controversia en varias ocasiones (Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 13 de junio de 1958, asunto C 9/56, y de 22 de enero de 2012, asunto C 270/12).

Ñ

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha señalado que esta alternativa está indicada para los casos donde las medidas que hayan de adoptarse deban estar respaldadas por una competencia profesional y técnica especial y por la capacidad de reacción de tal entidad (Sentencia de 22de enero de 2014, asunto C-270/12).

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El debate sobre la independencia de las agencias y el control de sus actuaciones, así como la heterogeneidad de las agencias descentralizadas provocó que en 2012 el Parlamento, el Consejo y la Comisión adoptaran dos acuerdos, denominados Declaración Conjunta y Planteamiento Común, para mejorar los mecanismos de control institucional de las agencias. En último término, la creación de las agencias reproduce el debate acerca de la visión de la política como un área preferentemente de gestión técnica o de debate entre distintas alternativas que deben ser discutidas y elegidas de un modo más directo por la ciudadanía. En la Declaración Conjunta de las tres instituciones se subraya la importancia de las agencias al permitir que la Comisión Europea se concentre en sus funciones de toma de decisiones dejando a las agencias descentralizadas la ejecución de las políticas. No obstante, las instituciones reconocen la falta de planificación del proceso de creación de estas agencias y la necesaria evaluación de su transparencia, eficacia y control por parte de las instituciones. Como consecuencia de la reflexión y de los trabajos del grupo interinstitucional se desarrolló un Planteamiento Común sobre las agencias descentralizadas que iba en la línea de incrementar los controles sobre sus actuaciones. De conformidad a este Planteamiento, representantes de los Estados Miembros debían formar parte de los órganos directivos de las agencias. Adicionalmente, el capítulo V del Planteamiento Común contiene diversas medidas de control como la necesidad de informar anualmente a las instituciones europeas de sus actividades y de su gestión financiera, así como la programación de auditorías a través del Tribunal de Cuentas Europeo. Incluso se establece un denominado sistema de alerta por el que la Comisión tiene la capacidad de requerir al órgano directivo de la agencia la no adopción de una decisión cuando tenga razones fundadas de que la decisión pueda ser contraria al mandato de creación de la agencia, el Derecho europeo o los objetivos de las políticas europeas. Esta capacidad de la Comisión es, en realidad, una obligación de supervisión debiendo responder por incumplimiento cuando no hubiera actuado mediando las circunstancias descritas. Finalmente, el Parlamento ejerce sus funciones de control de distintas maneras: decisiones sobre las contribuciones del presupuesto de la Unión a las agencias, aprobación de la gestión, designación y nombramiento de miembros y cargos directivos, realización de consultas sobre los programas de trabajo, presentación de informes anuales y otros medios informales (visitas de delegación, audiencias, reuniones informativas, entre otros). La actual estructura institucional de la Unión Europea presenta características que dan cuenta tanto de su complejidad como de su originalidad: ¡, Ausencia de identidad funcional y orgánica: las funciones ejecutiva y legislativa no se concentran en una sola institución y, en ocasiones. una misma institución desempeña más de una función. Este es el caso de la Comisión Europea que desempeña funciones ejecutivas y legislativas. ¡¡. Asimetría en la participación de las instituciones europeas en el proceso de toma de decisiones en función de cada área política. A modo de ejemplo, el Consejo actúa como colegislador, con el Parlamento, en materia de mercado interior mientras que desempeña un papel protagonista, junto al Consejo Europeo, en política exterior. De otro lado, la participación de las instituciones europeas se produce simultáneamente en estructuras tanto intergubernamentales como supranacionales.

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li. Interdependencia institucional tanto de las instituciones europeas como entre éstas y las instituciones nacionales. Esta interdependencia se debe, de un lado, a la falta de identidad entre función (ejecutiva y legislativa) y Órgano, y, de otro, al creciente número de áreas políticas gestionadas de forma compartida entre las instituciones europeas y las nacionales. ¡v. Expansión institucional: las necesidades derivadas de la ejecución de los actos europeos han dado lugar al progresivo incremento de una red de agencias y organismos de Derecho europeo cuyo funcionamiento también está siendo objeto de control por las principales instituciones europeas.

La evolución del sistema institucional europeo ha estado provocada por diversos factores que han evidenciado un proceso de adaptación institucional a las necesidades de cada momento (procesos de ampliación y retirada de Es-

tados miembros, crisis económicas

asimétricas, ausencia de alineamiento en

las preferencias políticas, contextos de crisis en diversas esferas -humanitaria,

climática, sanitaria-, entre otros factores). Las innovaciones institucionales han

sido, en buena medida, el resultado de un equilibrio entre los distintos intereses en juego que ha adoptado simultáneamente un modelo intergubernamental y supranacional. La consecuencia es un gobierno multinivel donde el proceso de toma de decisiones e implementación de políticas es el resultado de la actuación conjunta de instituciones y actores que operan en distintos niveles interconectados (local, regional, estatal e internacional) (Marks et. al., 1996).

1. Factores del cambio institucional El sistema institucional europeo presenta un contexto de cambio permanente impulsado por factores tanto endógenos como exógenos al proceso de integración. Entre los primeros, el proceso de ampliación o la retirada de los Estados de la Unión Europea genera cambios automáticos en la composición de las instituciones y en el reparto de poder dentro de las mismas. Los procesos de ampliación o retirada de Estados miembros tienen implicaciones institucionales de dos tipos. De un lado, se produce una alteración en la composición de las instituciones y, en consecuencia, en los equilibrios entre los

Estados miembros respecto a la formación de mayorías o minorías de bloqueo en los procesos de toma de decisiones. De otro lado, los cambios en la membresía de la Unión Europea generan no sólo una negociación con el Estado que se Incorpora o se retira, sino también una negociación entre los propios Estados miembros para mantener su influencia y capacidad de decisión. Como consecuencia de lo anterior, la ampliación y retirada de Estados miembros puede alterar las dinámicas en la conformación de las mayorías y alianzas en el seno de las instituciones. En este sentido, el anuncio de retirada de oficialmente el 29 de marzo de 2017, generó ción de las instituciones a la vez que provocó permanecen en la Unión a fin de mantener

la Unión del Reino Unido, notificada cambios automáticos en la composiuna negociación entre los Estados que inalterada su capacidad de influencia

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en el nuevo escenario. El proceso de negociación surgido entre los Estados suplió la limitada atención con la que el cambio institucional es tratado en las normas fundamentales. El artículo 14.2 del Tratado de la Unión Europea prevé que el Parlamento Europeo tendrá un máximo de 750 representantes más el presidente y que el Consejo Europeo por unanimidad, a propuesta y con la aprobación del Parlamento Europeo, es el encargado de fijar la composición del Parlamento. En ejercicio de esa competencia, el Consejo Europeo adoptó la Decisión (UE) 2018/937 de 28 de junio por la que se estableció la composición del Parlamento Europeo tras las elecciones de 2019. En la decisión también se preveía que la nueva composición se produciría cuando la retirada del Reino Unido fuera jurídicamente efectiva (31 de enero de 2020). Desde entonces los escaños del Parlamento Europeo se han reducido a 705 y la redistribución de los escaños correspondientes a los europarlamentarios británicos ha supuesto el incremento del número de representantes elegidos en algunos Estados miembros (5 representantes en los casos de Francia y España; 3 representantes adicionales para Italia y Países Bajos; 2 representantes más en Irlanda y 1 representante más en los casos de Polonia, Rumanía,

Suecia, Austria, Dinamarca,

Eslovaquia, Finlandia, Croacia y Estonia). El resto de escaños hasta alcanzar el máximo previsto en el referido artículo 14.2 del Tratado de la Unión Europea queda en reserva ante posibles futuras ampliaciones. La nueva distribución de escaños sigue los criterios utilizados previamente y mantiene el número de representantes por Estado entre un mínimo de 6 y un máximo de 96. Tal y como se recogía en la anterior Decisión del Consejo Europeo 2013/312/ UE, de 28 de junio de 2013, la actual distribución de representantes refleja la población de los Estados miembros de conformidad al principio de proporcionalidad decreciente. En este sentido, cada uno de los miembros del Parlamento Europeo procedentes de un Estado miembro más poblado representa a un más ciudadanos que cada uno de los miembros del Parlamento Europeo procedentes de un Estado menos poblado. Además, cuanto mayor sea la población de un Estado miembro mayor será el número de representantes elegidos en ese Estado. La población de cada Estado miembro es calculada por la Comisión (Eurostat) a partir de la información suministrada por los Estados miembros y de conformidad al método establecido en el Reglamento (UE) n* 1260/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo. Los cambios provocados por la retirada de un Estado miembro son más inmediatos y lineales en el caso del Consejo y el Consejo Europeo. En primer lugar, la retirada de un Estado miembro provoca un cambio en la composición del Consejo Europeo y del Consejo con la retirada del jefe de Estado o de gobierno y del representante del gobierno respectivamente. Adicionalmente, la retirada provoca la no representación del Estado en las reuniones del Comité de Representantes Permanentes (artículo 240 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). En segundo lugar, la retirada de un Estado miembro genera efectos inmediatos desde la comunicación de la intención de retirada. El artículo 50.4 del Tratado de la Unión Europea establece que el miembro del Consejo Europeo y del Consejo que represente al Estado miembro que se retire no participará ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo o del Consejo que le afecten. Por extensión, la retirada del Estado supone dejar de participar en las presidencias rotativas del Consejo de la Unión Europea. El Reino Unido renunció a su turno dentro del sistema de tríos de presidencias rotatorios correspondiente al segundo semestre de 2017, provocando la ampliación del turno que correspondía al gobierno estonio. Finalmente,

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la retirada de un Estado miembro provoca consecuencias institucionales en función de su participación en el proceso mismo de integración. En este sentido, la retirada del Reino Unido no ha afectado a instituciones como el Banco Central Europeo por la ausencia de participación del Reino Unido Estado en la unión monetaria europea. Los cambios en la composición de las instituciones europeas generan ulteriores consecuencias en el funcionamiento de éstas y, en concreto, en la influencia de los Estados miembros para alcanzar mayorías o minorías de bloqueo. Los miembros del Consejo Europeo se reúnen y adoptan sus decisiones por consenso, salvo las decisiones que en los Tratados se establezcan por mayoría cualificada (artículo 15.4 Tratado de la Unión Europea). Cuando las decisiones son adoptadas por mayoría cualificada se aplican las reglas del Consejo de la Unión Europea en cuanto a la formación de mayorías (artículo 235 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). Por su parte, la mayoría en el seno del Consejo se alcanza don una doble mayoría (55% de Estados que representen al menos el 65% de la población). El proceso de adopción de los criterios para la formación de mayorías generó un intenso debate entre los Estados miembros dado que el criterio de la doble mayoría (votos y población) premiaba la capacidad de influencia de los Estados con mayor población en detrimento de Estados pequeños o intermedio. El debate se resolvió con la búsqueda de mecanismos compensadores que fueron de dos tipos. De un lado, se mantuvo la composición de la Comisión con un miembro por cada Estado, a pesar del carácter supranacional de la institución. De otro lado, se estableció un mecanismo de salvaguardia de las minorías en las votaciones del Consejo por el cuál una minoría de bloqueo que representase el 35% de la población de la Unión debía estar integrada por al menos cuatro Estados. Cualquier cambio por tanto en la membresía de la Unión Europea lleva a un reequilibrio de las mayorías y minorías de bloqueo.

Un segundo elemento de transformación, inherente al proceso de integración europea, es la búsqueda de equilibrio entre las dos fuentes de legitimidad democrática del proyecto europeo: la representación directa de la ciudadanía y la de los Estados (gobiernos nacionales). El carácter vinculante de las decisiones adoptadas por las instituciones europeas y el creciente número de competencias asumidas generan la demanda por un mayor control y sanción de la acción de gobierno de las instituciones europeas por la ciudadanía. Algunos ejemplos de las transformaciones institucionales ligadas a este segundo elemento de cambio son la elección directa de los miembros del Parlamento Europeo desde 1979, el incremento del poder de éste en el procedimiento leelslativo ordinario actuando como colegislador junto al Consejo, la creciente influencia del Parlamento en el control político del ejecutivo comunitario, tanto en la selección de los miembros de la Comisión como en su control como órgano colegiado y también de las agencias europeas, o la iniciativa legislativa popular. Se trata además de un elemento de cambio que diferencia los procesos de integración política, como el europeo, frente a los de simple cooperación entre Estados en el plano internacional. El aumento de la interdependencia entre las instituciones europeas y nacionales también ha influido en la evolución del modelo institucional. En el caso europeo y aunque existen políticas cuya competencia corresponde en exclusiva, bien a los

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Estados bien a la Unión Europea, el escenario más frecuente es el de competencias compartidas entre ambos niveles de gobierno. Además, las distintas políticas públicas no pueden considerarse compartimentos estancos y la necesidad de alinear las decisiones en distintas áreas para la consecución de objetivos y el respeto de principios como el de confianza legítima, seguridad jurídica o el derecho a una buena administración exige una participación conjunta y coordinada de las instituciones de ambos niveles, nacional y europeo. En este sentido, el protagonismo del Consejo Europeo en el sistema institucional y la visibilidad conseguida con la presidencia permanente se dirige a obtener una mayor coordinación entre los distintos niveles de gobierno a partir de la definición de los objetivos políticos a conseguir por las distintas instituciones.

Otro de los factores endógenos al proceso de integración que determinan los cambios institucionales son las características que presentan los distintos tipos de políticas pública. De acuerdo a este planteamiento, serían las características de cada política las que determinarían la forma de hacer política (Lowi, 1972). No todas las políticas generan el mismo tipo de conflictos (por ejemplo, entre libertad e igualdad, libertad y seguridad, crecimiento económico y protección medioambiental, entre otros) o producen una distribución equitativa entre los Estados miembros con relación a los costes y beneficios de las medidas de ejecución en las distintas áreas políticas. Adicionalmente, existen políticas que generan externalidades positivas o negativas, o bien, que presentan una mayor o menor heterogeneidad tomando en consideración los intereses y preferencias de los gobiernos nacionales. Estas diferencias en las características de las políticas han provocado ciertas particularidades en la configuración de las funciones ejecutiva y legislativa (esto es, competencias de las distintas instituciones europeas y procesos de toma de decisiones). La especialidad en el diseño institucional de la política monetaria o de la cooperación en materia de justicia y asuntos de interior son ejemplos asociados a este factor de cambio en el diseño institucional. De otro lado, también existen elementos exógenos al proceso de integración que impulsan la transformación institucional. En este sentido, un factor de cambio reside en las preferencias sobre la gestión de las políticas públicas, el papel de los Estados en la actividad económica o la evolución misma del ciclo económico. Las transformaciones impulsadas en los años 80s de liberalización e integración de los mercados nacionales tienen un impacto evidente en el desarrollo de una estructura institucional con capacidad para desarrollar el programa del mercado común. Esta orientación del proyecto europeo permitió a la Comisión incrementar notablemente su capacidad de iniciativa legislativa y de control en la ejecución de las decisiones comunes. El triunfo de la concepción del Estado como regulador, dando un paso atrás en la provisión de bienes y servicios, afecta al desarrollo institucional. La visión de la política como una tarea fundamentalmente de naturaleza técnica traslada el centro de toma de decisiones de los parlamentos a los órganos responsables de la función ejecu-

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tiva. Estos presentaban una menor diversidad interna en cuanto a preferencias e intereses. así como permiten una toma de decisiones más ágil y rápida en contraposición a los órganos deliberativos.

2. El modelo de gobierno europeo El resultado de la transformación institucional de la Unión Europea ha sido la generación de una estructura que reproduce, cada vez con mayor intensidad, un modelo parlamentario, similar al que se desarrolla en el nivel nacional. Este modelo presenta un esquema donde la separación institucional de las de las distintas funciones de gobierno no es tan evidente como en los sistemas presidencialistas. En estos últimos, la elección de los órganos encargados de las funciones ejecutiva y legislativa se realiza de manera separada. Como consecuencia, las instituciones de las funciones ejecutivas y legislativas tienen legitimidad para ejercitar sus competencias con plena independencia. Por su parte, un sistema parlamentario crea una mayor interdependencia de los poderes ejecutivo y legislativo tanto en el sistema de elección del ejecutivo como en el desarrollo de las funciones ejecutiva y legislativa. Normalmente, el ejecutivo es conformado a partir de las mayorías parlamentarias. El ejecutivo así elegido depende de la confianza del parlamento. A su vez, el parlamento depende de la estabilidad del gobierno que, ante un escenario adverso como puede ser la falta de una mayoría estable en el parlamento, puede disolverlo y convocar elecciones. Además, en los sistemas parlamentarios, esta interdependencia institucional se traduce en la capacidad del ejecutivo de iniciar el procedimiento de elaboración de normas en ejercicio de su función de orientación política. La interdependencia del ejecutivo y legislativo en los sistemas parlamentarios no es plena en el caso europeo. Tanto en la designación del presidente de la Comisión como en el control de su ejercicio de gobierno, la capacidad de influencia del Parlamento es compartida con otras instituciones. En el caso del nombramiento del presidente, al Parlamento le corresponde aprobar el candidato presentado por una mayoría cualificada del Consejo Europeo (artículo 17.7 Tratado de la Unión Europea). Con relación a las funciones de control, el control del ejecutivo por el legislativo presenta dos tipos de características diferenciadoras con relación al funcionamiento habitual de los sistemas parlamentarios de los Estados miembros. En primer lugar, la capacidad de control a través del mecanismo de la moción de censura se dirige exclusivamente a la Comisión como órgano colegiado. El artículo 119 del Reglamento interno del Parlamento Europeo dispone la moción de censura se podrá presentar por una décima parte de los diputados que componen el Parlamento y deberá ser aprobada por mayoría de dos tercios de los votos emitidos que, a su vez, representen la mayoría de los europarlamentarios (artículo 234 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). En caso de prosperar, la moción de censura no prevé la proposición de un candidato alternativo a la presidencia de la Comisión, sino únicamente la dimisión en bloque de la Comisión, así como la del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, limitándose en este último caso a su cargo en la Comisión. En segundo lugar, el sistema europeo no establece

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mecanismos compensadores de la función de control en favor del órgano ejecutivo como, por ejemplo, la posibilidad de disolver el Parlamento y la convocatoria anticipada de elecciones. De este modo, la Comisión o cualquiera de los otros órganos con funciones ejecutivas no tiene la facultad de disolver el Parlamento cuando no resulte respaldado por el mismo.

La interdependencia de los órganos encargados de las funciones ejecutiva y legislativa generan un sistema institucional complejo. Sin embargo, esta complejidad institucional presenta también ventajas como son la creación de incentivos para la búsqueda de consensos en la toma de decisiones, una mayor representatividad de la pluralidad de intereses en el reparto del poder político y la adopción de decisiones con un amplio apoyo de los distintos actores políticos. Por el contrario, los sistemas presidencialistas con una clara separación de los poderes ejecutivo y legislativo generan una lógica más proclive a la competición y enfrentamiento entre las distintas instituciones que resulta más explicable desde una lógica de ganadores-perdedores que de consenso (Lijphart, 1999).

En el contexto europeo, esta interdependencia se multiplica por la existencia de distintos Órganos que ejercen tanto las funciones ejecutivas (regulación y desarrollo normativo, asegurar el cumplimiento del ordenamiento jurídico y liderazgo político) como legislativas (iniciativa legislativa, control del ejecutivo, aprobación del presupuesto y representación de intereses). En el esquema institucional europeo, la función ejecutiva es atribuida a distintos Órganos. La regulación y el desarrollo normativo es una tarea asignada al Consejo pero que éste delega en la Comisión, aunque supervisando su actuación mediante un sistema de comités (comitología). Además, la Comisión es

el órgano encargado de desarrollar y vigilar el cumplimiento de la normativa europea. Por su parte el liderazgo político es desarrollado por el Consejo Europeo que reúne a los jefes de Estado y de gobierno de los Estados miembros y elabora las orientaciones políticas de la Unión Europea a largo plazo. La composición de este órgano si bien permite alcanzar acuerdos, por reunir a las máximas autori-

dades nacionales, condiciona al mismo tiempo el contenido de los mismos por el desigual peso político y económico de los distintos gobiernos nacionales. Las apelaciones en este sentido a la existencia de un directorio o eje franco-alemán en el impulso del proyecto europeo reflejan esta desigual capacidad de impulso político entre los Estados miembros en los órganos del ejecutivo europeo. Desde el Tratado del Eliseo de 1963 estos dos países concentran la atención cuando se trata de averiguar la dirección de la Unión Europea ante situaciones políticas de emergencia, que, de otro lado, no resultan infrecuentes en el proceso de integración. No obstante, la activación de este eje depende también de la sintonía entre los dirigentes franceses y alemanes, y el último episodio está constituido por la firma el 21 de enero de 2019 del Tratado de Cooperación e

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Integración Franco-Alemana (Tratado de Aquisgrán), que complementa el de 1963 e incluye cuestiones como la seguridad, la cooperación económica o la política exterior. Esta fragmentación orgánica está relacionada con la composición de los distintos órganos y su limitada capacidad para el desarrollo de las tareas ejecutivas. Así, en el caso de la Comisión su carácter técnico y la ausencia en su composición de representantes con responsabilidades en los ejecutivos nacionales dificulta su papel como impulsor de la acción de gobierno. En cuanto al Consejo, su composición por ministros de los distintos Estados miembros, lo convierte más en una cámara de defensa de intereses nacionales que de impulso de proyectos comunes. Una de las principales características del sistema institucional originalmente diseñado (Consejo-Comisión-Parlamento) fue la ausencia de un órgano capaz de establecer las orientaciones políticas a largo plazo del proceso de integración europea. En este contexto, el impulso político quedaba confiado a la obtención de resultados del proyecto de integración en la esfera económica. En otras palabras, los resultados positivos que se derivarían de la creación de un mercado común convencerían a los Estados miembros de la oportunidad de ampliar y profundizar en la integración en otras áreas políticas. Sin embargo, los resultados podían no ser inmediatos y el cálculo de los costes y beneficios dista de ser homogéneo para las distintas economías nacionales. Una visión más cortoplacista y orientada a la defensa de los intereses nacionales ya resultó evidente en los primeros años de funcionamiento de las Comunidades con episodios como el de la “crisis de la silla vacía” que paralizó el funcionamiento del Consejo. Respecto a la función legislativa, inicialmente estaba encargada al mismo órgano al que se atribuye la función ejecutiva, el Consejo. Por su parte, la tarea de control del ejecutivo a través del procedimiento de aprobación del presupuesto europeo estaba limitada al inicio por los escasos recursos económicos de las instituciones europeas. En consecuencia, el papel del Parlamento se limitó a las tareas representativas que, en un primer momento, se desarrollaron de manera indirecta. Originalmente, las asambleas de las Comunidades europeas estaban integradas por delegados de los parlamentos nacionales y no por representantes directamente elegidos por la ciudadanía. Como ocurría con la función ejecutiva, el diseño institucional europeo presentaba notables limitaciones para que pudiera ser asimilado a los sistemas parlamentarios nacionales. La función del órgano parlamentario a nivel europeo quedaba relegada al status de órgano consultivo del legislador, siendo éste principalmente el Consejo. La evolución posterior del sistema institucional europeo se ha dirigido a corregir esas limitaciones de los órganos en las distintas funciones de gobierno.

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En este sentido y como se expondrá más adelante, se ha seguido un proceso de parlamentarización al atribuir más influencia al Parlamento en las tareas legislativa y de control del ejecutivo. También se han acometido importantes reformas en la función ejecutiva. Dentro de ésta las tareas de dirección política se han desarrollado notablemente incorporando órganos de liderazgo e impulso político, como el Consejo Europeo. El resultado ha sido un esquema similar a las estructuras institucionales nacionales basadas en el modelo parlamentarista. Tal y como ocurre en éste, la división de poderes no se corresponde con una división orgánica y así los órganos de la función ejecutiva desempeñan también tareas de impulso legislativo. En el caso europeo, la Comisión y el Consejo participan tanto en funciones ejecutivas como legislativas, si bien cada una de estas funciones estarán completadas con un órgano especializado, el Consejo Europeo —para el caso del liderazgo político en la función ejecutiva—, y el Parlamento —en el caso de la función legislativa— (diagrama 1).

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DIAGRAMA

1. Distribución de órganos a partir de las funciones ejecutiva y legislativa a nivel europeo

CONSEJO EUROPEO

CONSEJO

COMISIÓN

PARLAMENTO

ORGANOS PODER LEGISLATIVO

ORGANOS PODER EJECUTIVO

FUNCION LEGISLATIVA FUNCION EJECUTIVA Nota: El diagrama representa una simplificación de la estructura institucional con exclusión de órganos técnicos o consultivos y no refleja las particularidades que presentan las distintas áreas políticas. Fuente: Elaboración propia.

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En el caso europeo tanto la función ejecutiva como legislativa siguen una estructura triangular. En este punto es preciso realizar una nota de cautela por la simplificación del esquema a las instituciones principales con exclusión de otras instituciones y Órganos técnicos que serán objeto de tratamiento en otros

capítulos del manual. En todo caso, el esquema descrito no se originó con la puesta en marcha de las tres Comunidades originarias, sino que ha sido el resultado de un proceso de constante transformación institucional. 3. Fases de la evolución institucional El sistema institucional europeo ha experimentado una profunda transformación desde su diseño original en los años 50s. Esta transformación institucional ha sido gradual y puede ser dividida en distintas fases, influidas por el cambiante contexto político y económico.

3.1. Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y sus primeras modificaciones Esta fase inicial del desarrollo institucional se caracteriza por dos notas: (1)

la simplificación institucional y (11) la progresiva parlamentarización del siste-

ma en su conjunto. Respecto a la primera característica, el proceso de fusión

de las tres Comunidades simplificó la estructura institucional, pasando a ser un sistema unitario de instituciones para las tres Comunidades. No obstan-

te, las instituciones mantuvieron sus diferencias en cuanto a las atribuciones

y funciones a desarrollar en cada una de las Comunidades. Por su parte, la parlamentarización hace referencia a la transformación de la asamblea parlamentaria de las Comunidades de ser un órgano designado por los parlamentos nacionales y con funciones consultivas a un órgano elegido directamente por la ciudadanía y con funciones legislativas y de control del ejecutivo europeo. Finalmente, este proceso de simplificación y parlamentarización se vio completado por acuerdos que permitieron fomentar el diálogo interinstitucional para la adopción de decisiones. Inicialmente, el desarrollo del proceso de integración a partir de la constitución de tres Comunidades diferenciadas generó un sistema institucional propio para cada una de ellas. No obstante, cada uno de los sistemas institucionales reproducía, de manera análoga, la distribución de las funciones legislativa, ejecutiva y judicial en órganos con distinta composición y, consecuentemente,

de representación de distintos tipos de intereses (nacionales y europeo). Así, cada una de las Comunidades contaba con un órgano independiente de los Estados y garante del interés europeo (Alta Autoridad en el caso de la CECA y Comisión en el caso de la CEE y Euratom), un Consejo que representaba los intereses nacionales, y una Asamblea, integrada por delegados de las asam-

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bleas nacionales y con una función consultiva. Esta estructura se completaba con un Tribunal de Justicia, encargado de la función jurisdiccional. Además de estas instituciones principales cada una de las Comunidades preveía la creación de un órgano, de naturaleza consultiva, y dirigido a la representación de los intereses socioeconómicos. Estos órganos respondían a la denominación de Comité Económico y Social en los casos de la CEE y Euratom y Comité consultivo, en el caso de la CECA. Estos órganos consultivos asistían en los trabajos del Consejo y la Comisión. Á este esquema institucional común había que añadir la existencia de algunos órganos propios de cada Comunidad como es el caso de la Agencia de abastecimiento y la Oficina de Control de Seguridad en el marco de Euratom, y que estaban encargados de funciones ejecutivas como la realización de controles tanto físicos como contables en todas las instalaciones nucleares.

Este esquema se simplificó notablemente tras un proceso de unificación orgánica que, sin embargo, no se tradujo en la fusión de las tres Comunidades. La unificación se realizó en dos momentos. En primer lugar, las Asambleas y los Tribunales de Justicia de las tres Comunidades se integraron en un solo órgano mediante la firma, el 25 de marzo de 1957, del denominado “Convenio relativo a ciertas instituciones comunes”. La firma de este convenio se produjo de manera simultánea a la firma de los tratados que darían lugar a la CEE y Euratom. En consecuencia, las tres Asambleas y los tres Tribunales no llegaron a Operar en la práctica como instituciones independientes. Este proceso supuso

también la unificación del Comité Económico y Social de la CEE y Euratom, si bien no se llegó a unificar con el Comité consultivo de la CECA que mantuvo su autonomía hasta la extinción de esta Comunidad en 2002. Las tres Comunidades comenzaron pues su andadura manteniendo, no obstante, la separación en los órganos encargados de la función ejecutiva. La fusión de la Comisión y el Consejo de las tres Comunidades sólo se produjo el 8 de abril de 1965, cuando se firmó el Tratado de Bruselas o de fusión de los ejecutivos.

Este proceso de unificación de los ejecutivos tampoco sirvió para integrar las Comunidades originarias. Á pesar de la unificación institucional, el Consejo y la Comisión mantendrían distintas competencias en cada una de las Comunidades. Junto a este proceso de unificación, en esta primera etapa de desarrollo institucional se modificaron algunas de las competencias de las instituciones creadas. De manera notable, porque marca la dirección de las reformas que se sucedieron posteriormente, cabe reseñar la ampliación de las funciones legislativas, presupuestarias y de control político atribuidas a la Asamblea parlamentaria original que, desde el 30 de marzo de 1962, pasaría a denominarse Parlamento Europeo.

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Las decisiones en materia presupuestaria adoptadas en los años 70s fueron decisivas en la orientación de las trasformaciones institucionales que se producirían posteriormente. Con el Tratado de Luxemburgo (1970) y el Tratado de Bruselas (1975) se dotó de más recursos económicos a las Comunidades, al tiempo que se hizo al Parlamento Europeo responsable de su control. Mediante Decisión del Consejo de 21 de abril de 1970 se creó un sistema presupuestario basado en recursos propios, denominados “tradicionales”, que pretendían suplir las contribuciones nacionales en la financiación de los órganos y las políticas comunitarias. La capacidad de decisión del Parlamento en materia presupuestaria se ampliaría al control político de la Comisión con su función de aprobar la gestión de la Comisión en la ejecución del

presupuesto.

Estos avances en materia presupuestaria de las Comunidades europeas impulsarían otra transformación del sistema institucional como fue la creación del Tribunal de Cuentas. El Tratado de Bruselas de 1975 creó el Tribunal de Cuentas Europeo como organismo de control contable y gestión financiera. El Tribunal tenía como función asistir al Parlamento en el ejercicio de sus funciones de control del presupuesto comunitario. De forma paralela a las reformas presupuestarias se dotó al Parlamento de mayor influencia normativa. La Declaración común de 4 de marzo de 1975 establecía que en aquellos casos donde los actos comunitarios de alcance general tuvieran implicaciones financieras notables, y cuando el Consejo decidiera no seguir el dictamen emitido por el Parlamento, éste podría solicitar la apertura de un procedimiento de concertación. De acuerdo con este procedimiento, se convocaba la Comisión de concertación, donde los representantes del Parlamento Europeo y del Consejo, junto a la participación de la Comisión, trataban de alcanzar un acuerdo en el plazo de tres meses. Transcurrido este plazo y sin que se hubiera alcanzado un acuerdo, la decisión correspondía al Consejo, previo dictamen del Parlamento. A pesar de estos avances en la función legislativa, la falta de definición del ámbito material de cuáles eran las decisiones susceptibles de este procedimiento y la ausencia misma de este procedimiento en los Tratados restaba posibilidades a su aplicación efectiva (Fernández de Landa, 1996). Este proceso de parlamentarización se muestra también en las características formales de las instituciones europeas. Así y con relación al proceso de elección de los miembros del Parlamento europeo se evolucionó hasta la creación de un parlamento elegido por sufragio directo en 1979 de conformidad a las prácticas seguidas a nivel nacional. Si bien inicialmente la cámara asamblearia estaba integrada por diputados designados por los distintos parlamentos nacionales, ya se preveía que posteriormente los representantes fueran elegidos por sufragio directo. Una opción que se ejerció por el Consejo mediante Acto de 20 de septiembre de 1976.

El proceso de parlamentarización en esta fase inicial del desarrollo institucional europeo acerca al Parlamento europeo a las tareas habituales que desempeñan las asambleas nacionales (aprobar y controlar la ejecución del presupuesto por el gobierno y, de esta manera, controlar al ejecutivo). De ahí también que esta tendencia apunte al inicio de un proceso de convergencia entre los sistemas institucionales nacional y europeo.

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3.2. La gestión de las crisis políticas y económicas. El desarrollo del ejecutivo europeo El proyecto europeo no sólo experimentó fases de expansión o mayor integración. Los contextos económico y político adversos también afectaron al desarrollo institucional, y se propusieron ambiciosos proyectos de integración política o en áreas sensibles para la soberanía nacional, como la política de defensa, que no llegaron a materializarse (ver tabla 1).

En los primeros años de la puesta en marcha de las Comunidades, el crecimiento económico de los Estados miembros era superior al que experimentaban otros países de su entorno. Incluso aquellos países que participaban en otras experiencias internacionales de cooperación como la Asociación Europea de Libre Comercio presentaban tasas de crecimiento económico inferiores a las de los países que integraban las Comunidades europeas en los años 60s. El proyecto europeo generaba así una vis atractiva que supuso la progresiva incorporación

de nuevos miembros en los años 70s y 80s (Baldwing 82 Wyplosz, 2006). Sin embargo, el desarrollo económico no era una condición suficiente para garantizar el avance del proceso de integración europea. El ya referido episodio de la “crisis de la silla vacía” ejemplifica las dificultades que encontraban los Estados para delegar competencias a instituciones y dejarlas operar con plena independencia. El propio diseño institucional contenía elementos que comprometían el avance del proceso de integración. En el esquema institucional original, el impulso del proyecto europeo y la definición del interés común estaban encomendados a la Comisión. Éste era el órgano de iniciativa legislativa si bien, el Consejo, también tenía atribuido originalmente un papel central como legislador. Se trataba de un legislador, de carácter no parlamentario, y cuya legitimidad no procedía de la elección directa de los ciudadanos (Pescatore, 1977). En este escenario, la composición del Consejo y su carácter

intergubernamental convertían su centralidad en el proceso decisorio en un riesgo para el avance de proyectos comunes, dada la dificultad de integrar los distintos intereses nacionales.

La configuración del Consejo como una institución de representación de los intereses nacionales y su centralidad en el esquema institucional lo convertían más en una cámara legislativa de revisión o “enfriamiento” que de impulso del proyecto europeo. Esta característica trataba de ser compensada con la generalización de la mayoría como regla de decisión a fin de mitigar la capacidad de veto de los miembros del Consejo y facilitar la adopción de acuerdos. Esta debilidad de los órganos comunitarios para impulsar el proyecto europeo explica la importancia creciente que tuvieron las reuniones informales de los jefes de Estado y de Gobierno (cumbres) para superar las etapas de parálisis del proceso de integración europea, a pesar de que estas reuniones no formaran parte del marco institucional originario. Así la cumbre de La Haya

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de diciembre de 1969 permitió la apertura de negociaciones para la ampliación de las Comunidades y el régimen de financiación comunitario. Por su parte, la cumbre de Fontainebleau, en diciembre de 1974, impulsó la decisión sobre la elección directa del Parlamento Europeo. También en esa reunión se acordó dar una cierta regularidad a la celebración de estas cumbres que pasaron a convocarse, al menos, tres veces al año. Desde mitad de los 70s estas cumbres pasarían a denominarse Consejo Europeo e incrementarían su impacto en el avance del proceso de integración. Así los Consejos Europeos de Bremen y Bruselas de 1978 sirvieron para la creación del Sistema Monetario Europeo, en lo que supuso un momento clave para el avance del proceso de integración europea en materia económica y fiscal. El Consejo Europeo tenía más libertad para acometer el impulso y la fijación de objetivos políticos a largo plazo, al estar desprovisto de las rigideces que los Tratados marcaban para el Consejo y ser, al mismo tiempo, la institución con la más alta representación de los gobiernos nacionales. La agenda política de las cumbres no se limitaba a discutir sobre las políticas y competencias que se recogían en los Tratados fundacionales de las tres Comunidades. Así en el Consejo Europeo de Londres de 1981, se trató el proyecto de “Acta Europea” que contemplaba la cooperación política, la cooperación en asuntos de cultura o de derechos fundamentales, así como la armonización de las legislaciones más allá de los límites de los Tratados. Otra de las tareas que convertirían al Consejo Europeo en impulsor del proceso de integración fue su intervención para mediar en los conflictos interinstitucionales. La relación entre instituciones era compleja debido a su interdependencia en el ejercicio de las funciones ejecutiva y legislativa. La puesta en marcha de un sistema institucional común a nivel europeo no sólo generaba tensiones entre los Estados sino también entre las propias instituciones. Este fue el caso del enfrentamiento entre el Parlamento y el Consejo a propósito de la aprobación del presupuesto correspondiente al año 1980. En ese momento se produjeron también esfuerzos por parte de las propias instituciones implicadas, en particular de la Comisión de Asuntos Institucionales creada en el Parlamento, para resolver los problemas interinstitucionales. Dentro de los esfuerzos por superar los problemas de coordinación entre las distintas instituciones europeas nos encontramos el proyecto impulsado por Altiero Spinelli (Tratado constitutivo de la Unión Europea), aprobado por el Parlamento en 1984, que preveía la creación de un sistema bicameral de corte federal y de carácter simétrico en el reparto de poder entre las dos cámaras legislativas (Parlamento y Consejo). Un proyecto de integración política que no fue aceptado por el Consejo.

A las dificultades políticas se sumaban las económicas. El contexto económico y político generado por las crisis energéticas y los conflictos internacio-

nales de los años 70s hacían más difícil avanzar en el proyecto de integración europea por la incertidumbre del contexto internacional. El avance estaba además comprometido por la falta de previsión en los Tratados de un órgano de impulso y liderazgo político.

Las reuniones del Consejo Europeo suplieron esa laguna. Así en junio de 1984, el Consejo Europeo de Fontainebleau se centraría en resolver las cuestiones del diseño institucional y decidió crear un comité ad hoc (Comité Dooge)

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para el estudio de las mejoras institucionales y de funcionamiento del sistema de integración europea y la profundización en la cooperación política. En el Consejo Europeo de Milán de 1985 se decidiría abordar estas cuestiones con la convocatoria de una conferencia intergubernamental que permitiera incluso ampliar las competencias de las instituciones europeas y crear un auténtico mercado interior. Un año después, el 17 de febrero de 1986, se firmaría el Acta Única Europea

que supuso la primera reforma de los Tratados originales. Una reforma que se produjo tanto en el plano sustantivo, con la ampliación de las competencias de las instituciones europeas, como en el plano formal, incrementando las características supranacionales del Consejo y mejorando así su capacidad para adoptar decisiones y contribuir al impulso del proceso de integración. En este sentido, la regla de la mayoría sustituyó a la de unanimidad en varias de las competencias comunitarias: política arancelaria, libre prestación de servicios, libre circulación de capitales y la política común de transportes marítimos y aéreos. Esta regla se extendió igualmente a los ámbitos de la cohesión económica y social o a la política medioambiental. En consecuencia, la respuesta europea al contexto adverso en el plano político y económico fue, en buena medida, la de completar las funciones ejecutivas de las instituciones europeas para superar los momentos de incertidumbre política y económica. Esta respuesta a favor de la integración europea no sólo alcanzó al Consejo y al Consejo Europeo, sino que, de manera simultánea, se siguió profundizando en la parlamentarización del sistema institucional. En este sentido las competencias del Parlamento se fortalecieron con varias medidas como la necesidad de emitir un dictamen conforme en los acuerdos de ampliación y asociación comunitarios, o también la introducción del procedimiento de cooperación, que incrementó la influencia del Parlamento Europeo en el proceso legislativo.

3.3. El nacimiento de la Unión Europea. La especialización institucional El proceso de integración avanzaba siguiendo una lógica supranacionalista tanto en la dimensión sustantiva (ampliación del número de políticas sobre la que se extendía la integración) como formal (extensión de la mayoría como regla de decisión frente a la unanimidad en el Consejo, mayor influencia del Parlamento, restricción de la capacidad de veto de los gobiernos nacionales, progresivo reconocimiento por los Tribunales Constitucionales nacionales de la primacía del Derecho comunitario y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea). La orientación sustantiva del proyecto europeo estaba centrada en un modelo liberal para la construcción de un mercado común y el desarrollo de una

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función principalmente reguladora por parte de las instituciones europeas. Éstas eran las mejor situadas para acometer un proceso consistente en armonizar legislaciones, fomentar el reconocimiento mutuo de la regulación de los sistemas nacionales de producción y erradicar las prácticas restrictivas de los Estados para proteger sectores económicos

nacionales estratégicos. La loca-

lización del nivel europeo para acometer la creación de un mercado común generaba incentivos tanto para los gobiernos nacionales como para el europeo. Los gobiernos nacionales podían justificar la adopción de decisiones onerosas desde una perspectiva electoral (eliminación de ayudas públicas, reconversión de sectores industriales no competitivos en un mercado de ámbito europeo). Por su parte el gobierno europeo no tenía que asumir los costes económicos de la aplicación de la normativa comunitaria. Ésta era aplicada y desarrollada por los distintos gobiernos y administraciones nacionales conforme al principio de cooperación interinstitucional. El avance del proyecto europeo hacia una nueva fase en la integración eco-

nómica, la unión monetaria, supuso una transformación de las instituciones tanto cualitativa (funciones) como cuantitativa (número). En este sentido, la

siguiente transformación de los acuerdos fundacionales, mediante el Tratado

de Maastricht (1992), supuso un cambio en el sistema institucional por dos

razones. En primer lugar, se diseñó la hoja de ruta para la creación de una

unión monetaria con nuevas instituciones. En segundo lugar, se creó una en-

tidad nueva, la Unión Europea, que se superpuso a las Comunidades que, no obstante, siguieron existiendo y cuyas funciones se regularon en sus Tratados respectivos (Gutiérrez-Espada, 1993). Esta nueva entidad, representaba una nueva etapa en el proceso de creación de una “Unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más próxima posible a los ciudadanos” (artículo A Tratado de Maastricht). El Tratado de Maastricht completó las tres Comunidades con nuevas políticas y formas de cooperación, por ejemplo, en materia de defensa, justicia e interior. También distribuyó las competencias de la recién creada entidad en tres grupos, conocidos como pilares: el primer pilar estaba constituido por las Comunidades Europeas, el segundo pilar estaba referido a la política exterior y de seguridad común y el tercer pilar a los ámbitos de justicia y asuntos de interior. Estos tres pilares presentaban procedimientos de decisión diferentes: un procedimiento comunitario para el primer pilar (protagonizado por el triángulo institucional europeo) y un procedimiento intergubernamental para los otros dos (impulsado y controlado por los gobiernos nacionales). Se ejemplificaba de esta manera la combinación de los modelos, intergubernamental y supranacional, que operan en función de las distintas áreas políticas.

A la estructura institucional inicial se añadieron otras instituciones. El Tribunal de Cuentas se configuró como institución de la Unión Europea, aunque ya fuera creado por el Tratado de Bruselas de 1975. Finalmente, el sistema ins-

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titucional se completaría con la creación del Comité de las Regiones. Este Comité, compuesto por representantes de los entes regionales y locales, se suma al Comité Económico y Social como órgano consultivo en las tareas atribuidas al Consejo y la Comisión. Tanto el Comité Económico y Social como el Comité de las Regiones se diseñaron como instituciones independientes, con sus respectivos presupuestos y su propia gestión del personal. En ambos casos, los resultados de sus trabajos adoptan la forma de dictamen sobre las propuestas legislativas presentadas por los órganos competentes. También pueden presentar dictámenes por iniciativa propia. El Comité Económico y Social está compuesto por representantes nacionales de distintos intereses socioeconómicos divididos en tres grupos (empresarios, trabajadores, y actividades diversas donde se engloban agricultores, profesionales liberales, consumidores, ONGs, entre otros). La representación de estos grupos de interés y de organizaciones de la sociedad civil y su papel consultivo contribuyen a la legitimidad democrática del proyecto europeo y a garantizar el respeto de la pluralidad de intereses socioeconómicos en la legislación europea. Los miembros de este Comité son nombrados por el Consejo a propuesta de los Estados. Los miembros reciben un mandato renovable por un período de 5 años, durante el cual seguirán desarrollando también sus tareas en las organizaciones y asociaciones de su Estado de origen. Por su parte, el Comité de las Regiones está compuesto por representantes de los entes regionales y locales nacionales. Los representantes nacionales son nombrados por el Consejo a propuesta de los Estados miembros. Las delegaciones nacionales reflejan el equilibrio político, geográfico, regional y local del Estado correspondiente. En el caso de los Estados con una estructura federal (Alemania, Austria, Bélgica, España) o con una descentralización administrativa a nivel regional (por ejemplo, Italia), las delegaciones nacionales están integradas fundamentalmente por representantes del nivel regional. Por su parte, en aquellos Estados con un nivel de gobierno regional menos desarrollado, los representantes nacionales provienen casi exclusivamente del nivel local. Como en el caso del Comité Económico y Social, los miembros del Comité de las Regiones son elegidos por un mandato renovable de 5 años.

Aunque no figurara formalmente en el sistema institucional europeo, el Tratado de Maastricht reconoció la contribución al impulso político del Consejo Europeo, que era ya evidente desde los años 70s. De esta manera, el Conse-

jo Europeo, aunque seguía sin ser reconocido formalmente como un órgano permanente del sistema institucional, se conformaba como el órgano encar-

gado de asumir esa parte de la función ejecutiva consistente en establecer la orientación general de la política europea y al establecimiento de los objetivos estratégicos a largo plazo. El papel del Consejo Europeo no se realizaba de espaldas a las instituciones permanentes. Por el contrario, el Consejo Europeo debía presentar al Parlamento Europeo un informe después de cada una de sus reuniones que, al menos, se celebrarían dos veces al año. De otro lado, la construcción de la unión monetaria vino aparejada de un proceso de especialización institucional. La programación de una Unión monetaria, con el Tratado de Maastricht, llevaría al desarrollo de una estructura

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institucional centrada en la gestión financiera y monetaria. De conformidad a la hoja de ruta del "Tratado se crearon el Sistema Europeo de Bancos Centrales

y un Banco Central Europeo. Estas instituciones se unirían a la inicial estructu-

ra financiera de la Unión Europea que estaba constituida por el Banco Europeo de Inversiones, creado con la entrada en vigor del Tratado de Roma en 1958, y el Fondo Europeo de Inversiones (1994) y que conformarían posteriormente, en el año 2000, el denominado Grupo BEI.

El BEL, dotado de personalidad jurídica propia, contribuye a la realización de los objetivos comunitarios. De conformidad al artículo 309 del TFUE: “El BEI tiene como misión contribuir al desarrollo equilibrado y estable del mercado interior en interés de la Unión recurriendo a los mercados de capitales y a sus propios recursos”. En el ejercicio de esta función el BEI financia, entre otros, proyectos para el desarrollo de las regiones más atrasadas y proyectos relativos a la modernización y desarrollo de actividades en el mercado interior cuando los medios de financiación nacionales resulten insuficientes. Esta vinculación con los objetivos de la Unión hace que el BEI tenga la consideración de institución de la Unión Europea, tal y como se ha recogido en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sentencia de 10 de julio de 2003, asunto C-15/00). El BEI contribuye también a la promoción de la cohesión económica, social y territorial de la Unión Europea (artículo 175 TFUE y Protocolo n” 28) y apoya en la aplicación de medidas relacionadas con la política de cooperación para el desarrollo de la Unión (artículo 209 TFUE).

El Banco Central Europeo se creó en junio de 1998 y desde la puesta en marcha de la última fase de la Unión Económica y Monetaria, en enero de 1999, es el encargado de la supervisión de las entidades de crédito de la zona euro y tiene como objetivos la definición y ejecución de la política monetaria, así como garantizar la estabilidad de precios en la zona euro. El desarrollo institucional en este período de construcción de una unión económica conservó parte de las tendencias de momentos anteriores como era la parlamentarización mediante la instauración de un procedimiento legislativo, la codecisión, que incrementaba la influencia del Parlamento en la función legislativa. No obstante, el Parlamento siguió careciendo de la capacidad de iniciativa legislativa, monopolio éste de la Comisión. Por su parte, la coherencia en la gestión, la elaboración de orientaciones políticas generales y el impulso político se encomendaron al Consejo Europeo.

En los años sucesivos, el desarrollo institucional no presentó transformacio-

nes relevantes hasta el Tratado de Lisboa (2007). Los Tratados de Ámsterdam

(1997) y Niza (2001) supusieron, principalmente, una adaptación del sistema institucional establecido con el Tratado de Maastricht a los cambios en la composición de las instituciones como consecuencia del proceso de ampliación de la Unión Europea. En estos casos el dilema al que se enfrentaban los Estados era buscar un nuevo equilibrio en el reparto de poder entre los Estados que no

El sistema institucional. Estructura y principios de funcionamiento

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alterara su capacidad de influencia y poder de representación en el seno de las instituciones comunes.

Así y con relación a la Comisión, la principal preocupación fue que el aumento en el número de comisarios por la entrada de nuevos Estados en la Unión Europea dificultara su funcionamiento y diera mayor protagonismo a los intereses nacionales en una institución, originalmente diseñada como un órgano colegial de carácter técnico y orientado a la defensa y promoción del interés europeo. La solución consistente en que algunos Estados no contaran con un comisario de su nacionalidad para evitar estos riesgos generó un amplio rechazo, fundamentalmente entre Estados con un número reducido de representantes en el Parlamento o de votos en el Consejo. De esta manera, la decisión sobre la composición de la Comisión se vinculó a la revisión de los otros dos órganos del tradicional triángulo institucional. Los Estados miembros buscaban compensar con la Comisión su menor peso político en órganos donde la población era un criterio esencial para obtener una mayor capacidad de influencia (Parlamento y Consejo). El debate institucional adquirió en este periodo una marcada dimensión nacional al orientarse más hacia el mantenimiento del poder relativo de los Estados en las instituciones comunes que a garantizar la eficacia o la capacidad decisoria de las mismas. El proyecto europeo se convertía en un indicador de la capacidad de influencia de los gobiernos nacionales en el escenario internacional. El debate institucional fue estéril en cuanto a resultados y el Tratado de Niza retomó las cuestiones pendientes sobre cómo distribuir la capacidad de influencia de los Estados en las principales instituciones. El criterio utilizado, relevancia demográfica o económica de los Estados, producía resultados muy dispares en el reparto de poder. De otro lado, la dificultad de conseguir un acuerdo incrementaba el riesgo de nacionalización de las instituciones comunes. Finalmente, y sólo con relación a la Comisión, se encontró una solución intermedia consistente en equiparar el número de representantes al de los Estados miembros, reduciendo a uno los dos comisarios que hasta 2005 elegían Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y España.

Los cambios institucionales acometidos en Ámsterdam y Niza, centrados en el reparto de la capacidad de influencia de los gobiernos nacionales en las instituciones, no permitieron avanzar significativamente en cuestiones pendientes

como la capacidad de toma de decisiones de las instituciones europeas o la persistente cuestión del déficit democrático, que afectaba al conjunto del sistema institucional europeo. Respecto a esta última, la progresiva delegación de competencias a nivel europeo exigía mejorar los mecanismos de control y canales de participación de una ciudadanía cada vez más alejada del proyecto europeo, como se desprendía de los decrecientes niveles de participación en las elecciones del Parlamento Europeo. Las reformas institucionales y la creciente capacidad de influencia del Parlamento europeo no mejoraban la implicación de la ciudadanía en el proceso de integración. En los propios Tratados de reforma que prepararon a la Unión Europea para la ampliación hacia el Este europeo existía el convencimiento de que era necesario acometer reformas institucionales de mayor calado. Así, la necesidad

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de continuar el debate institucional fue anunciada por los propios Tratados. La Declaración 23 aneja al Tratado de Niza, relativa al futuro de la Unión, enumeraba las cuestiones a debatir: el reparto de competencias entre la UE y los Estados miembros, la simplificación de los Tratados, o el papel de los Parlamentos nacionales. En definitiva, el debate no parecía limitado al reparto de poder de los Estados, sino que se trataba de construir un sistema de gobierno multinivel donde las instituciones nacionales y europeas fueran interdependientes en la elaboración y ejecución de políticas públicas. La finalidad de la reforma, junto al interés de construir las relaciones entre los niveles europeo y nacional, justificaba el uso del término “constitucionalización” en los debates acerca del sistema político europeo.

3.4. Los intentos de “constitucionalización” de la Unión Europea La limitación del debate sobre la reforma del sistema institucional europeo a la discusión sobre el poder relativo de cada Estado miembro venía en buena medida provocada por el método mismo de revisión de los Tratados. Las reformas se venían produciendo a través de las denominadas Conferencias Intergubernamentales, consistentes en reuniones de los representantes de los gobiernos nacionales. Sin embargo, los jefes de Estado y Gobierno reunidos en la cumbre de Laeken de diciembre de 2001 decidieron adoptar un método diferente para la reforma de los Tratados consistente en la convocatoria de una Convención. Presidida por el ex-Presidente francés Valery Giscard d”Estaing, la composición de la Convención no se limitó a los representantes de los gobiernos nacionales, sino que también incluyó a representantes de los parlamentos nacionales y europeo, de la Comisión e incluso a representantes de los países candidatos a convertirse en miembros de la UE. Esta composición más amplia de la Convención hacía esperar reformas en el plano institucional de mayor profundidad y no centradas exclusivamente en el reparto de poder entre los Estados miembros. Tras 17 meses de trabajo, en julio de 2003, la Convención remitió un proyecto de Tratado por el que se establecía una Constitución para la Unión Europea. A partir de ese momento, nuevamente, correspondía a una Conferencia Intergubernamental la adopción de la versión final de lo que sería un Tratado Constitucional de la Unión Europea. La Conferencia Intergubernamental convocada al efecto (octubre 2013-]unio 2014) alcanzó el consenso sobre un texto que, no obstante, modificó al-

gunos de los acuerdos adoptados en la Convención. Se evidenciaba así la influencia del método de reforma de los Tratados en el alcance mismo de ésta,

que se volvía a centrar en el reparto de poder entre los Estados más que en la eficacia en el funcionamiento de las instituciones europeas. De esta manera, la Conferencia revisó las propuestas de la Convención sobre la regla de decisión

El sistema institucional. Estructura y principios de funcionamiento

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en el Consejo y las condiciones para la formación de mayorías. La Convención europea había propuesto un sistema de doble mayoría que reflejaba la fuente dual de legitimidad democrática (Estados y ciudadanía) en sustitución del sistema hasta entonces vigente de voto ponderado y que estaba más orientado a buscar únicamente un equilibrio entre los representantes de los Estados en el Consejo. De conformidad al método propuesto por la Convención, las decisiones del Consejo se adoptarían por una mayoría de Estados que, a su vez, representasen al menos un 60% de la población. Sin embargo, la Conferencia incrementó los porcentajes previstos hasta un 55% (Estados) y 65% (población) para, de esta manera, dar mayor peso a los Estados y mantener así el equilibrio entre los representantes nacionales en el seno de las instituciones europeas. Al mismo tiempo, la Conferencia incrementó el número de Estados necesarios para la formación de las minorías capaces de vetar un acuerdo en el Consejo, que pasó a ser de cuatro Estados. Finalmente, la Conferencia adoptó un sistema transitorio para no modificar las reglas de decisión en el Consejo de manera inmediata. Una solución transitoria similar consiguió que la Conferencia alcanzara el consenso acerca de la reforma de la Comisión Europea. Si el texto de la Convención preveía un órgano de 15 miembros, incrementado con otros miembros sin derecho a voto, la Conferencia decidió mantener hasta diciembre de 2014 la composición de la Comisión con un miembro elegido por cada Estado miembro. A pesar de esta renacionalización de la arquitectura institucional con la intervención de la Conferencia Intergubernamental, el Tratado Constitucional no entró en vigor al no resultar respaldado en los referéndums celebrados en Francia y Países Bajos en julio de 2005. A partir de ese momento, los esfuerzos se centraron en reforzar aún más las características intergubernamentales del Tratado. Este viraje permitió aprobar un nuevo texto en 2007, el Tratado de Lisboa, que si bien no era tan ambicioso como el Tratado Constitucional sí introdujo cambios que mejoraron la visibilidad de la arquitectura institucional europea. El Tratado de Lisboa supuso la reforma del Tratado de la Unión Europea (Maastricht, 1992), declarando la sucesión de la Comunidad Europea por la Unión Europea y renombrando el Tratado de la Comunidad Europea como Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. De otro lado, en esta reforma se mantuvieron constantes algunas tendencias como la creciente influencia del Parlamento Europeo. Con el Tratado de Lisboa el proceso de parlamentarización se hará más intenso al ampliar el número de áreas políticas en las que el Parlamento actúa como colegislador junto al Consejo (agricultura y pesca, seguridad y justicia, política comercial, cooperación con países fuera de la UE, actos de ejecución), además de tener el derecho

de aprobar o rechazar acuerdos internacionales o decidir sobre la totalidad del presupuesto. De esta manera, se consolida una modalidad de parlamentarismo

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bicameral simétrico donde el Consejo representa los intereses de los gobiernos nacionales y el Parlamento los de la ciudadanía. Una segunda constante que se mantiene en el proceso de reforma institucio-

nal es el mayor peso concedido al órgano de orientación política, el Consejo Europeo. El Tratado de Lisboa lo configura como uno de los órganos que forman parte del sistema institucional europeo. Con el nuevo Tratado se crea una presidencia permanente en el Consejo Europeo que, elegida por 2 años y medio (renovables una sola vez), sustituye a la presidencia rotatoria, dando así

mayor continuidad a los trabajos del Consejo Europeo y un mayor peso en las relaciones interinstitucionales.

El Consejo Europeo se convertirá en una pieza clave de la transformación institucional europea al adoptar las decisiones sobre la composición de los órganos y las reglas de decisión que se establecieron con un carácter transitorio para facilitar el acuerdo de los Estados sobre la reforma institucional. Así, por ejemplo, el Tratado de Lisboa preveía que a partir del 1 de noviembre de 2014 el número de comisarios equivaldría a dos tercios del número de Estados. Adicionalmente, el Tratado estableció un mecanismo por el cual se encomendaba al Consejo Europeo que decidiera el número definitivo de miembros. Finalmente, el Consejo Europeo decidió mantener el criterio de un comisario por Estado miembro, sin duda influenciado por un contexto de incertidumbre derivado de la celebración del segundo referéndum de

ratificación en Irlanda del Tratado de Lisboa.

Dentro de la función ejecutiva, el Tratado de Lisboa mantuvo la presidencia rotatoria del Consejo, si bien la planificación de los trabajos pasó a tener un horizonte temporal más amplio ya que se instauró un equipo presidencial compuesto por ternas de países que se sucedían en el ejercicio de la presidencia (Trío de presidencias). El Tratado de Lisboa formalizó en su Acta Final este procedimiento por el que tres países, en cooperación con la Comisión, elaborarían un plan de trabajo de 18 meses para el Consejo. No obstante lo anterior, una de las configuraciones del Consejo escapaba a este sistema rotatorio. El Consejo de Asuntos Exteriores, responsable de la acción exterior de la Unión Europea (política exterior, política de seguridad y defensa, política comercial, política de cooperación) pasaría a ser presidido por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Esta Presidencia permanente en materia de acción exterior sería otra de las innovaciones del Tratado de Lisboa que persiguió dar no sólo visibilidad a los órganos del sistema institucional, continuidad a sus trabajos y capacidad para desarrollar planes de actuación a largo plazo sino también mejorar el diálogo interinstitucional entre el Consejo y la Comisión. La figura del Alto Representante fue creada con el Tratado de Ámsterdam (Alto Representante de la Política Exterior y de Seguridad Común). Sin embargo, con el Tratado de Lisboa esta figura se convierte en nexo de unión de los trabajos que desarrollan los distintos órganos en una de las políticas más afectada por la frag-

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mentación institucional, la acción exterior. Tanto desde un plano competencial como sustantivo la acción exterior de la UE ha estado dirigida por distintos órganos (varias Direcciones Generales de la Comisión y el propio Consejo), lo que dificultaba dotar a la Unión Europea de coherencia entre las distintas dimensiones de la acción exterior (aspectos económicos, de seguridad y cooperación). Con el Tratado de Lisboa la figura del Alto Representante aumentó su peso en el sistema institucional por dos motivos. En primer lugar, esta figura pasó a desempeñar el papel de presidente permanente del Consejo de Asuntos Exteriores. En segundo lugar, el Alto Representante se convertía, de manera automática, en vicepresidente de la Comisión Europea. Esta doble asignación institucional del Alto Representante permitía dar así homogeneidad a los trabajos de los dos principales órganos encargados de la acción exterior (Consejo y Comisión). En el desarrollo de sus funciones el Alto Representante está apoyado por un Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), cuya creación también supuso una novedad del Tratado de Lisboa. El SEAE integra al personal de los servicios competentes tanto de la Secretaría General del Consejo y de la Comisión como al personal delegado de los servicios diplomáticos nacionales. El SEAE está dirigido por el Alto Representante que es nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada y con la aprobación del presidente de la Comisión (artículo 18 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). El SEAE constituye un organismo autónomo no regulado directamente en los Tratados sino por la Decisión 2010/427/UE del Consejo, de 26 de julio de 2010, que establece la organización y funcionamiento del SEAE. Las Delegaciones de la Unión Europea en el exterior quedan subsumidas en el SEAE, con independencia de que estén integradas tanto por personal propio del SEAE, como también de la Comisión. Así la Comisión podrá dictar instrucciones y delegar potestades de ejecución presupuestaria cuando se trate de la ejecución de sus competencias. La complejidad en el funcionamiento de este órgano se manifiesta también en la ejecución de la política de cooperación al desarrollo por la concurrencia de competencias entre la propia Comisión Europea (gestión de los programas) y el SEAE (coordinación política de los programas). El SEAE no escapa de la relación interinstitucional en el ejercicio de sus funciones. De esta manera, la relación con el Parlamento opera a través de distintos mecanismos. El Parlamento es el encargado de aprobar el presupuesto del SEAE y además contribuye a definir instrumentos de política exterior (por ejemplo, el Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos y el Instrumento de Estabilidad). El Parlamento examina además periódicamente las operaciones del SEAE y puede formular recomendaciones sobre cuestiones estructurales (representación geográfica en el personal o relaciones con otras instituciones europeas y nacionales). Finalmente, el Parlamento supervisa la negociación y ejecución de acuerdos internacionales en los que sea necesaria su aprobación previa a la conclusión por el Consejo.

Con relación a la función legislativa, el Consejo y el Parlamento resultaron, tras el Tratado de Lisboa, colegisladores en un procedimiento legislativo denominado “ordinario” que sustituye al procedimiento de codecisión y es el resultado de la supresión de la anterior estructura de pilares procedentes del

Tratado

de Maastricht. No

obstante, el nuevo Tratado mantuvo

el método

intergubernamental aplicable en la toma de decisiones en política exterior y

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Alfonso Egea de Haro

de seguridad común. Por otra parte, aunque las cuestiones relativas a justicia e interior fueron abandonando progresivamente el espacio intergubernamental, algunas áreas, en especial las relacionadas con la cooperación policial y judicial en materia penal, son todavía objeto de procedimientos especiales donde los gobiernos nacionales mantienen una importante capacidad de influencia respecto a las instituciones europeas.

El Tratado de Lisboa intentó mejorar la interdependencia institucional con relación a la Comisión y el Parlamento europeos, y el equilibrio entre los órganos propios de la función legislativa y ejecutiva. Así, en la elección del presidente de la Comisión, los órganos competentes deben tener en cuenta los resultados de las elecciones europeas y, por tanto, la composición del Parlamento Europeo. Esta relación en el proceso de elección de los órganos que conforman los poderes ejecutivo y legislativo responde a una paulatina asimilación entre el sistema institucional europeo y el modelo parlamentario dominante en los sistemas políticos de los Estados miembros. Otra de las reformas en esta línea de convergencia entre los sistemas institucionales europeo y nacionales es el reforzamiento de la presidencia del ejecutivo. Además de la creación de la presidencia permanente del Consejo, con el Tratado de Lisboa se reforzó la figura del presidente de la Comisión, de manera que ya tiene la capacidad de solicitar la dimisión de comisarios de forma individual. En términos generales, la ultima reforma del sistema institucional europeo se caracteriza por mantener algunas constantes del proceso de reforma (parlamentarización, especialización funcional de las instituciones y reforzamiento de las tareas de impulso político del ejecutivo) al tiempo que se apuesta por una mayor visibilidad y coherencia en la acción de gobierno mediante la creación de presidencias permanentes en varios de estos órganos. El proceso de reforma institucional no parece haber concluido. La existencia de cuestiones aún pendientes acerca de la composición y reglas de decisión de la Comisión y el Consejo o la persistencia de buena parte de los factores de cambio anteriormente aludidos siguen provocando cambios en el sistema institucional europeo. Quizá en previsión de ello, el Tratado de Lisboa dotó a la Unión Europea de un mecanismo más flexible de reforma de los Tratados cuando ésta afectara a un área política determinada (artículo 48 Tratado de la Unión Europea). La posibilidad de introducir reformas sin necesidad de convocar una Convención o una Conferencia Intergubernamental hacía presagiar que no se continuaría con una sucesión de nuevos tratados (Egenhofer et al., 2011). No obstante, el mismo Tratado de Lisboa limitó el ámbito de este proceso de reforma, al no poder ser utilizado para ampliar las competencias de la Unión Europea. De manera inmediata se advirtió que los desafíos del proceso de integración europea y el contexto político y económico desbordaban esa limitación.

El sistema institucional. Estructura y principios de funcionamiento

363

La crisis económica de 2008 evidenció las contradicciones que generaba un sistema de integración asimétrico con políticas públicas interconectadas pero localizadas en distintos niveles de gobierno (es el caso de una política monetaria centralizada y una política fiscal descentralizada). Esta integración asimétrica junto a la fragmentación institucional en el ejercicio de sus competencias dificulta la capacidad de respuesta por parte de la Unión Europea. En un primer momento, la respuesta a la crisis económica fue la creación de mecanismos

de asistencia financiera entre los Estados miembros

(son los

casos de la Facilidad Europea de Estabilización Financiera —-EFSF- y el Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera -MEEF-). El distinto impacto de la crisis financiera en cada uno de los Estados miembros, la heterogeneidad de las preferencias de los gobiernos nacionales y el carácter fragmentado, en el plano institucional y político, del gobierno económico europeo influyó en la naturaleza, principalmente intergubernamentalista, que presentaban esas reformas institucionales y las que se han sucedido desde entonces. Esta naturaleza intergubernamentalista de la gestión económica se acentuó con la firma, el 2 de marzo de 2012, de un tratado internacional, fuera del marco de los Tratados constitutivos, pero que afecta a las instituciones comunes con el fin de dotarlas de mayor capacidad para hacer frente a la gestión de crisis económicas. El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (TECG) formalizó las reuniones que se iniciaron en octubre de 2008 entre los líderes políticos de los países de la zona euro para buscar una respuesta coordinada a la crisis económica. Estas cumbres de los países de la zona euro se repitieron hasta que en 2012 las cuestiones relativas a la zona euro pasaron a discutirse en el Consejo Europeo. El TECG prevé que estas reuniones se celebren, con carácter informal, al menos dos veces al año y siempre que sea necesario para debatir cuestiones específicas de la zona euro y de las orientaciones estratégicas. El TECG prevé la elección, por mayoría simple, de un presidente de la denominada Cumbre del Euro (artículo 12). La elección del presidente y su mandato se ha hecho coincidir con la del presidente del Consejo Europeo en un intento de dar coherencia a los trabajos de un gobierno europeo, en fase aún de formación y con la dificultad de desarrollar una política económica que afecta a Estados dentro y fuera de la zona euro. También se refuerza la capacidad de la Comisión Europea de adoptar recomendaciones a los gobiernos nacionales cuando concurran situaciones de déficit excesivo, al requerirse una mayoría cualificada en el Consejo para oponerse a tales recomendaciones. La Comisión y el Consejo refuerzan su capacidad supervisora al exigirse que los gobiernos nacionales deban comunicarles, de manera anticipada, sus planes de emisión de deuda. En el plano sustantivo, el TECG está llamado a reforzar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento a través del establecimiento de una regla de equilibrio presupuestario por la que los Estados que suscriben el TECG se obligan a mantener su déficit estructural anual en un nivel no superior al 0.5% PIB (1% en el caso de que la deuda pública no alcance el 60% del PIB). El incumplimiento de esta regla habilita la aplicación de mecanismos correctores y la posibilidad de que los Estados miembros requieran la intervención del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

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Alfonso Egea de Haro

Junto a la revisión del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el instrumento intergubernamental del TECG se han seguido adoptando reformas en el marco de la eurozona a través del Reglamento (UE) n* 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro, y el Reglamento (UE) n* 472/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013 , sobre el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros de la zona del euro cuya estabilidad financiera experimenta o corre el riesgo de experimentar graves dificultades (“Two Pact”). Los resultados hasta el momento no han sido del todo satisfactorios respecto a la capacidad de gestión económica de las instituciones europeas tradicionales, sobre todo en situaciones en las que se exige la intervención de la Unión Europea ante crisis económicas con efectos asimétricos entre los Estados. La configuración institucional a nivel europeo de la gestión económica debe respetar la prohibición de corresponsabilidad financiera (125 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) o la prohibición de alterar las competencias de las instituciones europeas y los Estados miembros (artículos 3 a 5 del Tratado de la Unión Europea). Estas limitaciones han hecho que la respuesta europea a las crisis económicas se alcance a través de mecanismos que quedan extramuros de los Tratados constitutivos. Es el caso del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) que sustituye a los mecanismos de asistencia financiera anteriormente señalados (EFSF y MEEF) en ejercicio de la habilitación contenida en el artículo 136.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Estos desarrollos institucionales hacen más complejo el sistema de gobierno económico al permitir que varias instituciones europeas (Comisión, Banco Central Europeo) actúen fuera del marco de los Tratados constitutivos de la Unión Europea para la gestión del MEDE. Además, el principal órgano de gobierno del MEDE, el Consejo de gobernadores, reproduce básicamente la estructura que, de otro lado, sólo tiene funciones consultivas en el sistema institucional europeo, como es el Eurogrupo. Junto a estos desarrollos institucionales de naturaleza intergubernamental y, en buena medida, extramuros del marco jurídico de los Tratados constitutivos, también se han realizado esfuerzos dentro del mismo. La crisis económica de 2008 multiplicó los trabajos para conseguir una mayor integración en las áreas fiscal, monetaria y económica, incluida la política bancaria. Estos esfuerzos se han caracterizado por la elaboración de hojas de ruta donde se han identificado distintas fases en la evolución hacia una mayor integración del sistema de gobierno económico europeo. Este es el caso del informe de los cinco presidentes “Realizar la Unión Económica y Monetaria Europea” de 22 de junio de 2015 que, a su vez, tomó el relevo del informe de los cuatro presidentes “Hacia una auténtica Unión Económica y Monetaria” de 26 de junio de 20122. El informe de los cinco presidentes plantea un plan de trabajo en tres etapas hasta 2025 para alcanzar una unión monetaria y económica avanzando en cuatro frentes: unión económica, unión financiera (centrada en la unión bancaria y

5

Presidentes del Consejo Europeo, la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el Eurogrupo. El informe de los cinco presidentes fue suscrito por los anteriores junto al presidente del Parlamento Europeo.

El sistema institucional. Estructura y principios de funcionamiento

365

la puesta en marcha de una unión de los mercados de capitales), unión presupuestaria y una revisión de la estructura de gobierno del sistema económico con mayor responsabilidad democrática. En enero de 2020 la Comisión Europea en el ejercicio de las funciones de revisión que le asignaron las reformas adoptadas en la gobernanza económica europea durante los años 2011 y 2013 publicó una comunicación acerca de las fortalezas y debilidades del marco europeo de gobernanza europeo y abrió un proceso de consulta pública para el debate (COM (2020) 55 final, 5 de febrero de 2020). La situación generada por la pandemia de COVID-19 ha reabierto y ampliado el debate (COM( 2021) 105 final, 3 de marzo 2021) al que se han ido uniendo otras instituciones europeas como el Parlamento Europeo (Resolución 8 de julio 2021 sobre la revisión del marco legislativo macroeconómico -2020/2075(IND) o el Comité Económico y Social Europeo (Dictamen 2020/C 429/28).

Con estas últimas reformas nuevamente se manifiestan algunas constantes en el proceso de transformación institucional. En primer lugar, se constata el predominio de los órganos de la función ejecutiva sobre la legislativa en períodos de crisis política y económica, Además, y con relación a la gestión económica, las últimas reformas muestran una tendencia a la huida del sistema

institucional principal y la configuración de nuevos marcos normativos de naturaleza intergubernamental donde las instituciones europeas pueden actuar,

en buena

medida, al margen

de los Tratados constitutivos. No

obstante, el

debate institucional, cada vez más protagonizado por las propias instituciones europeas, apunta a sucesivos episodios donde previsiblemente se repetirán las tensiones para buscar un equilibrio, de un lado, entre intergubernamentalismo y supranacionalismo y, de otro, el protagonismo de los órganos de la función ejecutiva y el control de estos por los órganos de la función legislativa.

IT. LOS MEDIOS Durante el proceso de integración, la Unión Europea ha ido transformando el sistema institucional para hacerlo compatible con una acción de gobierno caracterizada que requiere la interacción de los niveles europeo y nacional. En este contexto, el nivel europeo ha ido adquiriendo plena capacidad decisoria (legislativa y ejecutiva) en un creciente número de políticas públicas. Adicionalmente el nivel europeo ha incrementado su densidad organizativa con la creación de agencias, empresas comunes y otros organismos en buena medida dirigidos a coordinar la ejecución de los actos europeas en los contextos nacionales o impulsar el desarrollo coordinado de políticas. Esta evolución institucional presenta las características de un sistema federal y está ligada a un incremento de los recursos económicos y de los medios personales de las instituciones europeas. Á pesar de esta tendencia, los medios de las instituciones europeas se encuentran aún muy alejados de aquellos presentes en las instituciones nacionales.

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1. Sedes La localización de las distintas instituciones ha sido objeto de un intenso debate entre los Estados miembros. y a veces ha llegado a provocar la intervención del Tribunal de Justicia de la Unión Europea”. Inicialmente, los tratados constitutivos de las tres Comunidades remitieron la

cuestión de las sedes de las instituciones europeas a un acuerdo posterior entre

los Estados miembros. Éstos decidieron situar la sede, de manera temporal, en

Luxemburgo y Estrasburgo en un acuerdo firmado el 26 de julio de 1952. Otras ciudades como La Haya y Lieja también se habían presentado como candidatas

para albergar las nuevas instituciones (Moulaert et al., 2003). En buena medida,

aquella decisión estuvo condicionada por la discusión acerca del status del territorio del Sarre que enfrentaba a Francia y Alemania, y que no se resolvería hasta el Tratado del Sarre o Tratado de Luxemburgo de 27 de 1956. La propuesta francesa de situar la sede provisional de las instituciones en Estrasburgo y la definitiva en la capital de la región del Sarre, Saarbricken, recibió el rechazo de Alemania, favorable a elegir un lugar más neutral como La Haya. Estrasburgo, por su parte, era también la sede del otro proyecto europeo de cooperación, impulsado por el Reino Unido y de carácter intergubernamental, el Consejo de Europa. Sin embargo, la propuesta francesa tampoco recibió el apoyo del resto de Estados miembros que proponían otras localizaciones como La Haya, Luxemburgo O Lieja. El pacto de julio de 1952 condicionaba la decisión sobre Saarbriicken como sede única y definitiva de las instituciones europeas a la obtención de un acuerdo acerca del status de la región del Sarre. El 8 de abril de 1965 los Estados adoptaron una nueva decisión, también de carácter provisional, por la que se producía la dispersión de las instituciones europeas en tres sedes: Luxemburgo, Bruselas y Estrasburgo. Incluso una misma institución desarrollaría sus tareas en sedes distintas, caso del Parlamento, que se encontraba dividido entre Luxemburgo (Secretaría General), Estrasburgo (Pleno) y Bruselas (Comisiones).

Con ocasión del Consejo Europeo de Edimburgo de 1992, los Estados miembros alcanzaron un acuerdo sobre las sedes, posteriormente confirmado en el Protocolo n” 6 anexo al Tratado de la Unión Europea donde se estable-

cieron las siguientes sedes:

a. Parlamento Europeo: Estrasburgo (12 períodos parciales de sesiones plenarias mensuales, incluida la sesión presupuestaria), Bruselas (períodos parciales de sesiones plenarias y comisiones), Luxemburgo

General y servicios).

6

(Secretaría

Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 10 de febrero de 1983, C-230/81, de 1 de octubre de 1997, C-345/95, y de 13 de diciembre de 2012, C-237/11 y C-238/11.

El sistema institucional. Estructura y principios de funcionamiento

367

b. Consejo: Bruselas

y Luxemburgo

c. Comisión: Bruselas

y Luxemburgo (determinados servicios: Estadísticas,

octubre).

(durante los meses de abril, junio y

Publicaciones, Informática, Traducciones, entre otros).

d. e. f. g. h. 1. ].

Tribunal de Justicia de la Unión Europea: Luxemburgo. Tribunal de Cuentas: Luxemburgo. Comité Económico y Social: Bruselas. Comité de las Regiones: Bruselas. Banco Europeo de Inversiones: Luxemburgo. Banco Central Europeo: Fráncfort. La Oficina Europea de Policía (Europol): La Haya.

Con relación a las agencias, éstas tienen su sede en distintos Estados miembros, estando a su vez afectadas por los procesos de ampliación y retirada de la Unión”. En el caso de las agencias descentralizadas, su dispersión y localización en lugares distintos a Bruselas y Luxemburgo ha contribuido a reforzar la visibilidad de la Unión Europea en los distintos Estados Miembros. No obstante lo anterior, esta dispersión institucional tiene un evidente impacto presupuestario y afecta a la gestión ordinaria de asuntos. No han faltado propuestas de unificación, como en el caso de las distintas sedes del Parlamento europeo. De otro lado, esta dispersión institucional, que ha servido para mantener el equilibrio y fomentar los acuerdos entre los Estados, también es percibida como la manifestación de un sistema ineficaz y costoso de una burocracia europea alejada de la ciudadanía.

2. Función pública Entre las principales instituciones, aquella que concentra el mayor número de personal es la Comisión Europea con más de 32.000 empleados, entre funcionarios y personal contratado?. En el caso del Parlamento Europeo esta cifra asciende a unos 7.500, mientras que el personal al servicio del Consejo se sitúa por encima de 3.000”. En cuanto al resto de instituciones principales, el TribuLa retirada del Reino Unido ha provocado la relocalización de la Autoridad Bancaria Europea (París) y de la Agencia Europea de Medicamentos. El personal al servicio de la Comisión Europea asciende a 32.169 en enero de 2022 (https:// ec.europa.eu/info/about-european-commission/organisational-structure/commission-staff_ enteuropean-civil-service. Ácceso mayo 2022). Las Direcciones Generales que concentran el mayor porcentaje de personal son las correspondientes a Asociaciones Internacionales y Servicios Generales/ Traducción. El personal al servicio del Consejo era de 3.119 en enero de 2022, correspondiendo un 67% a mujeres y un 43% a hombres (https://www.consilium.europa.eu/en/general-secretariat/staff-

368

Alfonso Egea de Haro

nal de Justicia de la Unión Europea emplea a 2.247 personas y el Tribunal de

Cuentas en torno a 900 personas. Finalmente, las agencias europeas emplean a más de 9.000 personas. El gasto en personal, administración y mantenimiento

de las sedes de las instituciones se sitúa en torno a un 6% del presupuesto de la Unión Europea. En cuanto al régimen jurídico del personal al servicio de las instituciones europeas, el marco normativo que regula la relación de los funcionarios y otros agentes europeos con las instituciones en las que prestan servicios se basa en

un modelo que ha avanzado desde un sistema contractual hacia otro de tipo estatutario, similar al de los Estados miembros e inspirado principalmente en el modelo francés (Casado, 2014).

El Estatuto considera funcionarios a las personas nombradas para un puesto de trabajo permanente por una autoridad europea facultada!”. Dentro del concepto de autoridad se comprenden tanto las instituciones principales como las agencias. El concepto de instituciones engloba también a aquellas de naturaleza consultiva como el Comité Económico y Social Europeo, el Comité de las Regiones y también al Servicio Europeo de Acción Exterior. Dentro del cuerpo de funcionarios los puestos de trabajo se clasifican en tres grupos, según la naturaleza y responsabilidades del puesto: (1) administradores, (11) asistentes y (111) personal de secretaría y de oficina. Á su vez, cada uno de estos grupos se divide en distintos grados asociados a las responsabilidades que asumen. Los administradores, dentro de los que se incluyen los traductores e intérpretes, deben poseer titulación universitaria y se dedican a la elaboración de políticas, así como a tareas de análisis y asesoramiento. Por su parte, los asistentes desempeñan tareas ejecutivas y técnicas debiendo poseer un título de enseñanza secundaria, En el caso del grupo de los administradores, la carrera comprende los grados 5 a 16, correspondiéndose este último con la figura del director general. En el caso de los asistentes, los grados se distribuyen en función del nivel de autonomía que requieran las posiciones administrativas en una escala que comprende los grados 1 a 11. Finalmente, el grupo correspondiente al personal de secretaría y oficina también se organizan en grados (1 a 6) en función del grado de autonomía del puesto. A los funcionarios se unen otros agentes contratados por la Unión Euro-

pea y que se clasifican principalmente en agentes temporales y contractuales. En el caso de los agentes temporales, éstos son contratados por una duración determinada (6 años máximo) o, en algún caso, indefinida. Los agentes contractuales, por su parte, desarrollan tareas auxiliares o de apoyo cuando no se

10

budget/. Acceso mayo 2022). Reglamento n* 31 (CEE), n* 11 (CEEA), por el que se establece el Estatuto de los funcionarios y el régimen aplicable a los otros agentes de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica.

El sistema institucional. Estructura y principios de funcionamiento

369

dispone de un número suficiente de funcionarios con la cualificación requerida. Estos agentes contractuales prestan servicios por un tiempo, por lo general, más breve que en el caso de los agentes temporales y que no suele ser superior a un año.

En el caso de las agencias ejecutivas, el Director es un funcionario de carrera de la Unión Europea mientras que el personal está integrado por funcionarios, que son temporalmente reasignados, como por agentes contractuales contratados por las agencias. Con relación a las agencias descentralizadas y dentro del Planteamiento Común se han desarrollado acciones para armonizar y reducir la heterogeneidad que presentan las agencias en materia de personal. Como resultado el Reglamento (UE/EURATOM) n” 1023/2013 de 22 de octubre de 2013 por el que se modifica el Estatuto de los funcionarios de la Unión Europea y el régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea, desarrolla un marco normativo para atraer, reclutar y mantener el personal de las más de 50 instituciones y agencias con las que cuenta en la actualidad la UE. En el apartado 31 del Reglamento se señala que las normas adoptadas por la Comisión para ejecutar el Estatuto de los funcionarios de la Unión Europea deben aplicarse por analogía en el caso de las agencias. No obstante, éstas pueden solicitar a la Comisión su autorización para adoptar normas de aplicación que constituyan excepciones a las adoptadas por la Comisión, o simplemente no aplicar las normas de la Comisión. Los derechos y obligaciones del personal al servicio de las instituciones europeas incluyen, entre otros, los siguientes:

(1) obligación de independencia,

lealtad e imparcialidad (11) obligación de neutralidad y de respeto al servicio, vigilando las situaciones en las que pudiera existir un conflicto de intereses (111) prohibición de conductas calificables de acoso psicológico o sexual (iv) obligación de guardar secreto sobre la información obtenida en el ejercicio de sus funciones, aun cuando haya cesado en el ejercicio de las tareas (v) libertad de expresión, (vi) derecho de asociación. El sistema de reclutamiento habitual es el de concurso-oposición. No existen reservas de puestos para los nacionales de un determinado Estado miembro, sino que se siguen criterios de mérito (habilidades, eficiencia e integridad)

para reclutar funcionarios con la representación geográfica más amplia posible y buscando la excelencia e imparcialidad, así como la diversidad cultural y lingúística. Las exigencias para formar parte de estos procesos selectivos se reducen a ser nacional de un Estado miembro, con reconocimiento de los derechos

civiles, cumplimiento de las obligaciones militares, tener la capacidad física y la aptitud moral para el cumplimiento de sus funciones, así como poseer el conocimiento en profundidad de una de las lenguas de la Unión y un conocimiento satisfactorio de otra de ellas, en la medida necesaria para el desempeño de las funciones que puedan ser llamados a ejercer.

370

Alfonso Egea de Haro

El artículo 27 del Estatuto exige que la Comisión presente un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el nivel de representación de los nacionales de cada Estado miembro entre los funcionarios de las instituciones a las que se aplica el Estatuto. En el informe elaborado en 2018 (COM (2018) 377 final de 15 de junio de 2018) la Comisión analiza la aplicación de los índices guías propuestos para la consecución del equilibrio geográfico y que considera tanto la población de los Estados miembros como la representación de éstos en el Consejo y Parlamento. Con relación al régimen lingúístico de las instituciones europeas los Tratados constitutivos preveían que fuera el Consejo, por unanimidad, el órgano encargado de su regulación artículo 342 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). El 15 de abril de 1958, en ejercicio de esta previsión, el Consejo adoptó el Reglamento n” 1 por el que se fijó el régimen linguístico. Desde entonces se ha modificado con ocasión de las diferentes actas de adhesión. En la actualidad, las lenguas oficiales y de trabajo de las instituciones de la Unión son veinticuatro. Los textos redactados en cada una de las veinticuatro lenguas oficiales son textos considerados auténticos y, por lo tanto, se consideran también lenguas de trabajo. Sin embargo, en la práctica el número de lenguas de trabajo es más reducido, siendo los documentos posteriormente traducidos al resto de lenguas. Además de la consideración de las lenguas oficiales de los Estados como lenguas oficiales y de trabajo de las instituciones europeas, el régimen previsto por el Reglamento n” 1 contempla que los actos legislativos y otros textos de alcance general se redactarán en las lenguas oficiales; también el Diario Oficial de la Unión Europea se publicará en las distintas lenguas oficiales. La autenticidad de las versiones lingiiísticas de los textos legales no se traduce en la igualdad de todas las lenguas oficiales como lenguas efectivas de trabajo. Este principio de igualdad de las lenguas oficiales ha venido siendo modulado tanto en las instituciones principales como en el resto de organismos y agencias. En la práctica, se ha configurado un régimen trilingúe con un claro protagonismo del inglés seguido por el francés y el alemán (López Castillo, 2009). Una manifestación de esta modulación tuvo ocasión con la creación de un sistema europeo centralizado para la protección de patentes en todos los Estados miembros. El sistema consistía en una solicitud única ante la Oficina Europea de Patentes, que sustituiría a los distintos procedimientos nacionales. La oportunidad de seguir un único procedimiento suponía un ahorro de costes para las empresas. En cuanto a su tramitación, el sistema implicaba la utilización del régimen lingiístico de la Oficina Europea de Patentes que estaba basado en las denominadas tres lenguas de procedimiento (inglés, francés y alemán). El sistema fue discutido por los gobiernos español e italiano por alterar la igualdad lingiística. En respuesta a un recurso presentado por el gobierno español, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea desestimó las alegaciones de discriminación lingúística y, además de reconocer la adecuación de la base jurídica del acto adoptado, justificó la limitación del uso de las lenguas de procedimiento por pretender que con ello se perseguía un objetivo legítimo cual era la simplificación del complejo y costoso sistema existente, principalmente para las pequeñas y medianas empresas (Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 5 de mayo de 2015, asunto C-147/13). Este pronunciamiento sigue a otros en los que el Tribunal

El sistema institucional. Estructura y principios de funcionamiento

371

pondera la igualdad lingúística con otros objetivos deseables como la eficacia eco-

nómica o la agilidad en la tramitación administrativa!?.

Finalmente, el régimen lingúístico también afecta a los procesos de selección de personal. La posición del Tribunal de Justicia es que el tratamiento más favorable dado a alguna de las lenguas oficiales no provoca, de manera automática, un supuesto de discriminación. Por el contrario, resulta necesario valorar otros objetivos que se intentan alcanzar con la limitación del uso de leguas oficiales como promocionar la eficiencia y contribuir al buen funcionamiento de las instituciones. El establecimiento del conocimiento de determinadas lenguas como criterio en el proceso de selección o, incluso, la publicación de los concursos sólo en alguna de las lenguas de procedimiento ha generado la reacción de algunos Estados por considerar alterado el principio de igualdad linguística, así como el propio Estatuto del funcionario europeo que establece como condición de elegibilidad el conocimiento, satisfactorio para el desempeño de sus responsabilidades de al menos dos lenguas de la Unión??. Como se ha señalado, la posición del Tribunal parece consolidar su interpretación de que la igualdad lingiística no se puede definir en términos absolutos, sino que se ha de ponderar con otros objetivos de la Unión para establecer sus límites. El resultado de esta ponderación genera que el tratamiento más favorable dado a algunas de las lenguas oficiales pueda estar justificado. En relación a los procesos de reclutamiento del personal al servicio de las instituciones europeas el artículo 27 del Estatuto señala que “El reclutamiento tendrá como objetivo garantizar a la institución los servicios de funcionarios que posean las más altas cualidades de competencia, rendimiento e integridad, seleccionados según una base geográfica lo más amplia posible entre los nacionales de los Estados miembros de las Comunidades”, para añadir en el párrafo tercero que “Ningún puesto de trabajo podrá estar reservado a nacionales de un Estado miembro determinado”.

La distribución de las nacionalidades entre el personal al servicio de las instituciones europeas es también interpretada como una medida de la influencia política de los Estados miembros. Aunque los funcionarios públicos europeos son seleccionados a partir de un proceso selectivo de méritos y promueven el interés europeo, también pueden suponer canales informales de comunicación e influencia de los Estados. La tabla 2 refleja la distribución de las nacionalidades entre el personal al servicio de la Comisión Europea. TABLA 2. Composición

nacional del personal al servicio de la Comisión Europea — enero 2022—

1

ESTADO

NÚMERO

|PORCENTAJE

|ESTADO

NÚMERO

Bélgica

4.648

14.4%

Suecia

510

|PORCENTAJE 1.6%

El Tribunal ha señalado que las referencias contempladas en los Tratados acerca del uso de las lenguas oficiales de los respectivos Estados miembros no suponen un principio general del Derecho de la Unión Europea por el que se confiera un derecho a los ciudadanos a disponer de una versión en su lengua materna de cualquier documento que afecte a sus intereses Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 9 de septiembre de 2003, asunto C-361/01. Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 15 de marzo de 2015, asunto C-160/03 y de 27 de noviembre de 2012, asunto C-566/10.

372

Italia Francia España Alemania Polonia Rumanía Grecia Hungría Portugal Bulgaria Países Bajos Reino Unido Irlanda Finlandia Nota: Las cifras tractual.

Alfonso Egea de Haro

4.239 3.209 2.575 2.059 1.551 1.460 1.427 784 779 766 |605 |538 960 520 incluyen tanto

13.2% República Checa 10.1% Austria 8.0% Lituania 6.4% Eslovaquia 4.8% Croacia 4.5% Dinamarca 4.4% Eslovenia 2.4% Letonia 2.4% Estonia 2.4% Malta 1.9% Chipre 1.7% Luxemburgo 1.7% Otras nacionalidades | 1.60% TOTAL los funcionarios permanentes como el resto

528 1.6% 467 1.5% 448 1.4% 447 1.4% 399 1.2% 337 1.0% 333 1.0% 281 0.9% 267 0.8% 174 0.5% 145 0.5% 104 0.3% 1.963 6.10% 32.169 de personal bajo un sistema con-

Fuente: Comisión Europea. https://ec.europa.eu/info/about-european-commission/organisational-structure/commission-staff_en*key-figures-on-european-commission-staff

La distribución de las nacionalidades muestra una concentración de hasta un 55% del personal en cinco Estados (Bélgica, Italia, Francia, España y Alemania). Una concentración que, en parte, en parte está asociada a las lenguas de trabajo presentes en la práctica en las instituciones europeas. Del total de personal al servicio de la Comisión un 56.7% son mujeres y el grupo etario que concentra al mayor porcentaje de empleados es el grupo entre 40-49 años (38.1%). Los datos también muestran cómo la localización de las instituciones

no es neutral respecto a la composición nacional del personal, siendo Bélgica el Estado que concentra el 66% de los puestos de trabajo.

3. Presupuesto El presupuesto de la Unión Europea se dirige al desarrollo de las distintas políticas públicas como a la financiación de la actuación de las instituciones europeas. Los presupuestos anuales responden, a su vez, a un plan de gastos a largo plazo, el Marco Financiero Plurianual, que es negociado por los Estados miembros para un período de 7 años y que establece los límites anuales de gasto para la Unión Europea. En el proceso de decisión del presupuesto intervienen los órganos del tradicional triángulo institucional: Consejo, Comisión y Parlamento (artículo 314 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). La Comisión es la encargada de presentar la propuesta de presupuesto. Sobre esta propuesta, el Consejo es la primera de las instituciones intervinientes que se pronuncia (antes del 1 de octubre de cada año), iniciándose así un

proceso de negociación con el Parlamento Europeo.

El sistema institucional. Estructura y principios de funcionamiento

373

El proceso de adopción del presupuesto comienza con el envío por todas las instituciones de la Unión Europea de las previsiones para su respectivo presupuesto a la Comisión antes del 1 de julio de cada año. La Comisión está encargada de elaborar una propuesta conjunta de presupuesto que envía al Parlamento y al Consejo antes del 1 de septiembre de cada año. Durante este período los comités parlamentarios comienzan el estudio del presupuesto. Una vez recibida la posición del Consejo, el

Parlamento dispone de 42 días para, mediante mayoría absoluta de sus miembros,

aprobar o modificar la propuesta del Consejo. En caso de no aprobar la posición del Consejo, el Parlamento remite nuevamente el texto al Consejo con las modificaciones aprobadas. Si transcurridos 10 días no se logra el acuerdo del Consejo, un Comité de Conciliación entre ambas instituciones es convocado. En caso de no conseguir un acuerdo, la Comisión presenta un nuevo proyecto de presupuesto. Sin embargo, en la práctica se sigue un calendario caracterizado por el adelanto de las fechas de presentación de los documentos por las instituciones antes referidas a fin de que la Comisión disponga de más tiempo para la evaluación de los documentos y prepare el proyecto de presupuestos (calendario pragmático). De conformidad a este calendario, la primera fase en la que la Comisión presenta el proyecto se produce a finales de mayo, tras la reunión en marzo del Consejo y el Parlamento donde presentan sus prioridades y se acuerdan las principales fechas del proceso. El Consejo establece su posición respecto al proyecto de la Comisión en julio de cada año y en septiembre adopta su posición que envía al Parlamento en septiembre. El Parlamento celebra su lectura del presupuesto en la sesión plenaria del mes de octubre y si aprueba enmiendas se convoca el Comité de Conciliación que dispone de 21 días para acordar un texto de conjunto. Si el Consejo de Conciliación acuerda un texto conjunto, el Consejo y el Parlamento Europeo disponen de 14 días para aprobarlo y así adoptar el presupuesto. En caso de que no alcanzaran un acuerdo, la Comisión tiene que presentar un nuevo proyecto de presupuesto y si se sigue sin adoptar un presupuesto al comienzo del nuevo ejercicio, se asigna a cada mes un doceavo del presupuesto del ejercicio anterior. En todo caso, el presupuesto anual puede ser modificado por circunstancias imprevistas o en base a una información no disponible al momento de elaboración de la propuesta por la Comisión. Una vez aprobado el presupuesto, la Comisión es la encargada de su ejecución, correspondiendo a las otras instituciones el control de los respectivos capítulos de administración dentro del presupuesto. No obstante, el Parlamento, mediante una comisión de control presupuestario aprueba la ejecución del presupuesto. En esta tarea de supervisión, el Parlamento tiene en cuenta el informe de otra de las principales instituciones europeas, el Tribunal de Cuentas. Durante la ejecución del presupuesto, el Parlamento puede también realizar recomendaciones a la Comisión. En la gestión de las partidas de gasto se produce la concurrencia de la Comisión y de los propios Estados miembros. Esta gestión compartida alcanza aproximadamente un 75%-80% del gasto total.

El presupuesto de la Unión Europea se elabora teniendo en cuenta dos límites máximos, uno para los ingresos y otro para los gastos. Estos últimos resultan establecidos en el Marco Financiero Plurianual. Respecto a los primeros y en la actualidad, la Decisión 2020/2053 del Consejo de 14 de diciembre de 2020 sobre el sistema de recursos propios establece un límite del 1,46% de la renta nacional bruta de la Unión Europea para el período 2021-2027 para

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Alfonso Egea de Haro

cubrir los créditos de compromiso anuales (capacidad para contraer obligaciones jurídicas) y un 1,40% para cubrir los créditos de pago anuales. Esta fuente del presupuesto representa en la actualidad en torno al 80% de la financiación del presupuesto europeo y junto a los derechos de aduana, un porcentaje del impuesto sobre el valor añadido y, desde 2021, una contribución basada en la cantidad de residuos de envases de plástico no reciclados en cada país constltuye los recursos propios de la Unión Europea. Estas cifras sitúan al presupuesto de la Unión Europea en torno al 1% del Producto Interior Bruto (PIB) europeo. A su vez, el presupuesto europeo repre-

senta en torno a un 2% del gasto público realizado por los Estados miembros (Tribunal de Cuentas Europeo, 2014). El presupuesto europeo resulta así notablemente inferior al promedio de los Estados miembros que se sitúa en torno al 49% del PIB nacional. En términos relativos y para valores del año 2018, la contribución de cada ciudadano europeo al presupuesto europeo representa 240 euros anuales. Este limitado alcance del presupuesto europeo se deriva de que algunas de las políticas más intensivas en recursos económicos siguen siendo decididas y gestionadas en los niveles nacional, regional y local (es el

caso de las políticas de sanidad, educación o la prestación servicios sociales).

La evolución institucional ha tenido un claro impacto en el presupuesto de la UE. Una de las características de esta evolución ha sido la multiplicación del número de agencias. El presupuesto durante estos años de las agencias se ha multiplicado por ocho pasando de 95 millones de euros en 2000 a 3.700 millones en el año 2020, con excepción de la Junta única de Resolución, que representa un 2.2% del presupuesto general de la Unión Europea. Con relación a las partidas de gasto, aquellos relativos a administración (personal, administración y mantenimiento de las sedes) representan en torno al 6%

del total. A su vez, de ese 6%, alrededor de la mitad se corresponde

con los salarios del personal de las instituciones corresponde con el gasto realizado en los propios países. Con relación a los distintos capítulos que tabla 3 representa la distribución del presupuesto

europeas. El restante 94% se Estados miembros y terceros conforman el presupuesto, la correspondiente a 2020 y su

comparación con los tres años inmediatamente anteriores.

Tabla 3. Distribución de los capítulos de gastos (2017-2020) RÚBRICAS 1. Crecimiento inteligente e integrador 2. Crecimiento sostenible: recursos naturales 3. Seguridad y ciudadanía 4. Europa Global 5. Administración Instrumentos especiales

2017 39.0% 42.7% 2.0% 11% 14% 1.2%

|2018 |46.0% 138.7% |2.1% |6.2% |6.7% [0.4%

|2019 |45.6% |38.1% |2.4% [6.3% |6.7% |0.3%

Fuente: Comisión Europea. https://ec.europa.eu/info/strategy/eu-budget/documents/annual-budget_en

|2020 |47.1% |37.7% |2.4% |5.8% |6.7% [0.3%

El sistema institucional. Estructura y principios de funcionamiento

375

La estructura presupuestaria desde la perspectiva del destino de los fondos presenta un carácter estable y sin notables variaciones en el período considerado (2017-2021). El mayor porcentaje del gasto va destinado al capítulo denominado Crecimiento inteligente e integrador (37%), donde se incluyen tanto la Cohesión económica, social y territorial como el capítulo relativo a la Competitividad para el crecimiento y el empleo. Esta rúbrica junto a la relativa al Crecimiento sostenible, donde se incluyen los gastos relativos a política agrícola y pesquera representan algo más del 80% del presupuesto de la UE. Dentro del capítulo relativo al crecimiento sostenible, la mayor parte de los gastos está destinada a la política agrícola y pesquera. Con relación a la cohesión económica, social y territorial, la mayor parte de los recursos se destinan principalmente a la convergencia regional y al apoyo de las regiones menos favorecidas. Dentro del capítulo de competitividad para el crecimiento y el empleo, un importante esfuerzo está destinado a la financiación del programa Horizonte 2020.

El presupuesto anual puede ser objeto de modificaciones de conformidad al artículo 314 T'FUE y así, por ejemplo, en los meses de marzo y abril de 2020 se han seguido distintas reasignaciones de los recursos financieros como consecuencia de la crisis sanitaria derivada de la pandemia por COVID-19. También en el ejercicio 2021 se acordó una financiación adicional para atender a las necesidades urgentes derivadas de la pandemia.

IV. PRINCIPIOS ESTRUCTURALES Y DE FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA La Unión Europea

como

sistema político puede ser presentada como

un

intento de resolver uno de los principales dilemas que genera la globalización económica para la acción de gobierno. Este dilema se ha definido como la imposibilidad para los gobiernos nacionales de alcanzar simultáneamente tres objetivos: interdependencia económica (participación en el proceso de globalización), autonomía de los Estados-nación (independencia en el diseño de las políticas públicas por los gobiernos nacionales) y democracia (correspondencia de las decisiones políticas con los intereses de la ciudadanía y la participación de ésta en el control de la acción de gobierno) (Rodrik, 2011). El proceso de globalización económica tiene su propia agenda política basada en la liberalización de la producción de bienes y servicios y la ampliación de los mercados, así como la armonización de las legislaciones nacionales como medio para los anteriores procesos de liberalización y ampliación de los mercados. Esta agenda no siempre es compatible con las prioridades de los gobiernos nacionales obligados a adoptar estándares regulatorios internacionales y decisiones

376

Alfonso Egea de Haro

en política fiscal no siempre compatibles con las demandas e intereses de los electorados nacionales. Finalmente, las reformas para integrar a los Estados más intensamente en la globalización económica pueden generar una menor

representación de los intereses de la ciudadanía y de la capacidad de ésta para controlar la acción de gobierno. En este sentido, la delegación de competencias a agencias y Órganos técnicos especializados supone un ejemplo de esta limitación de la supervisión y control democráticos. Ante este escenario la decisión para los gobiernos implica elegir entre (1) un sistema de democracia limitada, dando prioridad a la integración internacional de los mercados y al papel de los gobiernos nacionales como agentes implementadores de las reglas de la globalización (liberalización y armonización reguladora); (11) un sistema de globalización limitada, anteponiendo la inde-

pendencia de los Estados-nación y la defensa de la democracia a partir de las instituciones vinculadas a aquél; y finalmente (111) un sistema de globalización

democrática, dando prioridad a una democracia que se construiría en el nivel que opera la globalización económica reduciendo, por tanto, la influencia de las instituciones nacionales.

La ubicación de la Unión Europea en este esquema resulta problemática. Los procesos descritos de parlamentarización del sistema institucional van en la dirección de un sistema de globalización democrática. Sin embargo, la prevalencia de los órganos de la función ejecutiva en varias políticas públicas (políticas económicas y monetarias, por ejemplo) parece acercar más la Unión

Europea a un sistema de democracia limitada donde prima la globalización económica y la independencia de los gobiernos nacionales en la definición de los objetivos políticos. Finalmente, en el plano sustantivo podríamos encontrar ejemplos de un sistema de globalización limitada en materias como las políticas vinculadas a los regímenes europeos del bienestar o la política exterior. Esta caracterización del modelo europeo entre las distintas opciones generadas por la consecución de los objetivos de democracia, independencia de los gobiernos nacionales y globalización económica apunta a la importancia de analizar los principios de funcionamiento previstos en su sistema institucional. Estos principios responden a la búsqueda de equilibrio entre cómo construir un gobierno global capaz de regular la integración de los mercados nacionales respetando al mismo tiempo la independencia de los Estados miembros e incentivando que la toma de decisiones sea lo más próxima posible a la ciudadanía. En definitiva, los principios de funcionamiento del sistema institucional representan un modelo de equilibrio, no siempre estable, entre las instituciones nacionales y europeas para resolver el dilema referido.

El sistema institucional. Estructura y principios de funcionamiento

3177

1. Principios de gobierno: democracia y subsidiariedad El principio democrático está configurado en el plano europeo tanto como

un valor a garantizar y promover por la Unión Europea, cuanto como un prin-

cipio relativo a su funcionamiento (López Castillo, 2011). De conformidad al artículo 9 del Tratado de la Unión Europea, el marco institucional de la Unión tiene como finalidad promover sus valores, perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los Estados

miembros, así como garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones. Estos valores se recogen en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea: “La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada

por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad

y la igualdad entre mujeres y hombres”. La democracia entendida como valor tiene tanto una dimensión interna como externa en la Unión Europea. En su dimensión externa la Unión Europea Opera una suerte de condicionalidad en la relación con terceros países. El cumplimiento de los valores anteriormente indicados supone un requisito de obligado cumplimiento o de modulación de las relaciones de la Unión Europea con terceros países en el desarrollo de la política de vecindad, la política de ampliación o la política comercial (por ejemplo, a través del Sistema de Preferencias Generalizadas).

Desde una dimensión interna, la democracia y los valores a ella asociados operan como una condición para los Estados miembros de pertenencia al proyecto europeo. En este sentido, y como garantía de los valores de respeto a la dignidad humana, libertad, democracia, Estado de Derecho y derechos huma-

nos, el artículo 7 del Tratado de la Unión Europea prevé mecanismos, de carácter preventivo y sancionador, en los supuestos de que los Estados miembros no garanticen la protección de los citados valores. El artículo 7 del Tratado de la Unión Europea establece un mecanismo de supervisión, y eventual sanción, del respeto por los Estados miembros de los valores consagrados en el artículo 2. De esta manera, un tercio de los Estados miembros, el Parlamento o la Comisión pueden realizar una propuesta motivada al Consejo que puede, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación del Parlamento Europeo, determinar que en un Estado concurren las circunstancias que generan un riesgo de violación grave de los valores comunes de la Unión. En este sentido, la Comisión europea solicitó una respuesta por parte de la Unión en diciembre de 2017 ante las amenazas detectadas a la independencia judicial en Polonia. También el Parlamento europeo aprobó una propuesta en septiembre de 2018 para

que el Consejo actuara ante los riesgos que se presentaban en Hungría respecto a

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la independencia judicial, la libertad de expresión, los derechos de las minorías y la situación de los inmigrantes y refugiados. En estos casos, el Consejo organiza una serie de audiencias con representantes del Estado miembro afectado, pudiéndole dirigir recomendaciones para restablecer la situación de respeto a los valores europeos. Este mecanismo preventivo ha sido, no obstante, cuestionado por el Parlamento en su Resolución 2020/2513 (RSP) de 16 de enero de 2020, y con relación a las audiencias en los casos de Polonia y Hungría, ha solicitado un mayor compromiso para evaluar los cambios en la situación de los Estados donde concurren los riesgos. En la citada resolución, el Parlamento subraya la conveniencia de adoptar un acuerdo entre las principales instituciones europeas para desarrollar un examen anual independiente en todos los Estados miembros acerca de su compromiso y cumplimiento con los valores establecidos en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea. De otro lado, el mecanismo preventivo es completado con un mecanismo sancionador que gravita en torno al Consejo Europeo. Éste puede, por unanimidad y a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión Europea y previa aprobación del Parlamento Europeo, constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea. En una segunda fase y una vez constatada esta situación, el Consejo puede, por mayoría cualificada, acordar que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados como es el caso de los derechos de voto del representante del Estado en el Consejo. Esta suspensión no conlleva la suspensión de las obligaciones derivadas de los Tratados por el Estado miembro afectado. El Consejo también puede modificar o revocar las medidas sancionadoras. En aplicación de este mecanismo, el pleno del Parlamento Europeo solicitó retirar los derechos de voto a Hungría en mayo de 2017 por violación grave de los valores europeos. Además de las previsiones del artículo 7 del Tratado de la Unión Europea, los Estados miembros adoptaron el Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 2020 sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión. El Reglamento está dirigido a establecer un procedimiento por el que la Comisión pueda adoptar medidas en materia de ejecución presupuestaria como la suspensión o reducción de pagos y compromisos a aquellos Estados miembros donde se hayan vulnerado los principios del Estado de Derecho tal y como se definen en el artículo 3 (independencia judicial, adopción de decisiones arbitrarias o ilícitas por las autoridades competentes, limitación del acceso a las vías de recurso judicial). En febrero de 2022, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea desestimó el recurso de anulación interpuesto por Hungría, y apoyado por Polonia (Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 16 de febrero de 2022, asunto C-156/21). En este caso el Tribunal ha señalado que el denominado “mecanismo de condicionalidad horizontal” que establece el Reglamento difiere del objeto del procedimiento previsto en el artículo 7 del Tratado de la Unión Europea, en tanto el primero está referido a garantizar que los gastos cubiertos del presupuesto europeo cumplan con los requisitos de financiación previstos en el Derecho de la Unión, mientras que el segundo está dirigido a sancionar las violaciones graves y persistentes de cada uno de los valores comunes en los que se basa la Unión.

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De otro lado y como principios de funcionamiento del sistema institucional,

el Título II del Tratado de la Unión Europea (artículos 9 a 12) concreta las di-

mensiones del principio democrático que están orientadas fundamentalmente a articular las relaciones entre los niveles nacional y europeo de gobierno y fomentar la participación directa e indirecta de la ciudadanía en este último. (1) Democracia representativa: el principio de democracia representativa presenta un carácter dual y es entendido como la representación tanto de la ciudadanía cuanto de los gobiernos nacionales en las cámaras de representación europeas. La concreción práctica de este principio es la instauración de una modalidad específica de sistema parlamentario bicameral donde las propuestas de la Comisión son debatidas y, eventualmente aprobadas, por dos cámaras (una en representación de los Estados —Consejo— que adopta varias configuraciones en función del área política, y otra en representación de la ciudadanía —Parlamento—)

(López Castillo, 2005). El sistema de lecturas del procedimiento

legislativo ordinario equipara la capacidad de influencia de ambas cámaras pudiendo concluir que el bicameralismo europeo presenta un carácter simétrico. Sin embargo, esta simetría entre las instituciones europeas no es extensible

a todas las áreas políticas y, por ejemplo, en política exterior, el Consejo se convierte en la principal institución con capacidad de decisión. El Parlamento europeo actúa en el procedimiento legislativo como una cámara de comités donde las distintas propuestas legislativas son analizadas por un comité especializado antes de ser votadas por el pleno de la cámara. Esta organización interna de los trabajos del Parlamento le confiere una mayor influencia en el proceso legislativo porque la capacidad de reformar la propuesta procedente del Consejo aumenta cuando ésta es discutida en un comité, con una composición reducida, respecto a su discusión en el pleno. Sin embargo, no siempre el funcionamiento del sistema institucional responde a las previsiones legales. A pesar de la separación formal de las fases del proceso legislativo y el esperado contrapeso entre cámaras que representan distintas fuentes de legitimidad (Estados y ciudadanía), en la práctica, el desarrollo del proceso legislativo también se resuelve a través de reuniones informales entre representantes de las tres cámaras (“diálogo a tres” entre Comisión, Parlamento y Consejo). Este diálogo informal, si bien favorece la adopción de acuerdos, limita la transparencia del proceso legislativo, reduce la publicidad de los debates, y favorece las posiciones de los actores más cohesionados o con mayor representación. Estas reuniones informales se produjeron en un 76% de los procedimientos de codecisión seguidos entre los años 1999 y 2007 (Kardasheva, 2012). Los propios datos del Parlamento Europeo confirman la importancia de estas reuniones informales. El porcentaje de acuerdo, en la fase de primera lectura, entre las tres instituciones ha pasado del 28% en la legislatura 1999-2004 a un 77% en 2011, tras los dos primeros años en vigor del Tratado de la Unión Europea.

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Como resultado, si bien el principio democrático opera en una fase ascendente, o de representación de intereses, no opera con la misma intensidad en una fase descendente, o de control por la ciudadanía de las decisiones adoptadas por las instituciones europeas. La posición del Parlamento o de la Comisión no siempre trascienden cuando opera este diálogo a tres. Cada vez con mayor frecuencia, las decisiones políticas se adoptan en un escenario de urgencia permanente que es utilizado para justificar la huida del debate político y el enfrentamiento dialéctico de distintas posturas en favor de alternativas que se presentan como las únicas válidas desde una perspectiva técnica y, por tanto, donde supuestamente la discusión política no es necesaria.

Otra de las cuestiones que permiten valorar la plasmación práctica del carácter representativo de la democracia en las instituciones europeas es el análisis de las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo. En el caso europeo se da una característica que no es frecuente en los Estados miembros y es que el Parlamento, única cámara elegida directamente por los ciudadanos, carece de iniciativa legislativa. No obstante, en la práctica de los Estados miembros el origen de las leyes también responde mayoritariamente al impulso de los ejecutivos nacionales. Desde esta perspectiva la Unión Europea ha sido la antesala de la evolución que experimentan los Estados miembros hacia un creciente desequilibrio en la iniciativa legislativa a favor de los órganos que forman parte del poder ejecutivo. El desarrollo de las agencias es otro ejemplo del incremento de la densidad institucional en los órganos ejecutivos. (11) Democracia directa. El principio democrático no se agota con la democracia representativa y, por primera vez, el Tratado de Lisboa introdujo un mecanismo de democracia directa como es la iniciativa legislativa popular. A diferencia del derecho de petición13 orientada más a la transparencia en la acción de gobierno, la iniciativa legislativa popular se dirige facultar a la ciudadanía europea para realizar propuestas de nuevos instrumentos jurídicos. En su actual configuración mediante Reglamento (UE) n* 2019/788, que derogó al inicial Reglamento (UE) n* 211/2011, se permite que un millón ciudadanos europeos puedan someter a la Comisión una propuesta legislativa, siempre que se trate de una política que esté contemplada en la esfera de competencias de aquélla. No es, por tanto, un mecanismo que permita ampliar las competencias

de la Unión Europea.

El Reglamento prevé una estructura organizativa básica consistente en un

“comité de ciudadanos” compuesto por, al menos, siete personas residentes en un mínimo de siete Estados miembros diferentes (que no han de tener nece-

13 Artículos 20, 24 y 227 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y artículo 44 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

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sariamente siete nacionalidades diferentes), y con edad suficiente para poder votar en las elecciones al Parlamento Europeo. Las iniciativas para ser consideradas por la Comisión han de recibir, en el plazo de 12 meses desde el registro de la iniciativa, al menos un millón de declaraciones de apoyo provenientes de al menos la cuarta parte de los Estados miembros, con un umbral mínimo por Estado correspondiente al número respectivo de representantes en el Parlamento multiplicado por 750. Corresponde a la Comisión valorar si la iniciativa que cuente con ese respaldo resulta conforme con las competencias de la Comisión, respeta los valores de la Unión y no resulta abusiva, frívola o temeraria. No obstante, la decisión de la Comisión puede ser revisada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en ejercicio del control de la legalidad de los actos de las instituciones europeas. Este fue el caso de una de las iniciativas inadmitidas por la Comisión que, sin embargo, recibió un amplio apoyo, superando los 1.7 millones de firmas (One of Us). En la Sentencia de 23 de abril de 2018 (asunto T-561/14),

el Tribunal de Justicia de la Unión Europea consideró que la decisión de la Comisión sobre la inadmisión de la iniciativa es susceptible de ser revisada por el

Tribunal, limitándose así la discrecionalidad de la Comisión.

(11) Subsidiariedad. El principio democrático no sólo se presenta en la composición, sistema de elección y control de los órganos que conforman el sistema institucional europeo, sino que también tiene una dimensión dinámica relativa a la distribución de las competencias entre los distintos niveles de gobierno y su ejercicio. En el caso europeo la distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno se hace a partir del principio de atribución por el cuál las competencias de la Unión Europea son las que se establecen expresamente en los Tratados careciendo así de una competencia residual que es propia de los Estados miembros. Sin embargo, la evolución histórica del proceso de inteegración ha dado ejemplos de cómo los Estados miembros en ocasiones han acudido a una estructura intergubernamental para alcanzar objetivos comunes que no estaban previstos en los Tratados. También, el propio Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea contiene la denominada “cláusula de flexibilidad” por la cual el Consejo por unanimidad puede adoptar, a propuesta de la Comisión y previa aprobación por el Parlamento Europeo, las disposiciones adecuadas para alcanzar alguno de los objetivos de los Tratados, aunque éstos no hubieran previsto los poderes de actuación necesarios (artículo 352). De otro lado, la mayor parte de las políticas se corresponden con áreas en las que existen competencias compartidas entre la Unión Europea y los Estados miembros y donde la delimitación de las funciones entre los niveles de gobierno puede generar conflictos. Así, Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad completan el principio de atribución y permiten una modulación de la acción

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de gobierno a partir del equilibrio entre la necesidad democrática de que la toma de decisiones esté situada lo más cerca posible de la ciudadanía con la mayor eficiencia y eficiencia que se puede derivar de las decisiones adoptadas por los niveles superiores de gobierno. La Unión Europea en el ejercicio de sus competencias deberá adoptar decisiones, en su forma y contenido, que no excedan de los objetivos establecidos por los Tratados (principio de proporcionalidad). Por su parte, el principio de subsidiariedad opera en aquellas políticas en las que tanto la Unión como los Estados miembros tienen competencias (competencias compartidas o concurrentes). En estos casos, la acción de la Unión sólo está justificada cuando

su actuación sea más eficaz que la de los Estados miembros (en sus niveles nacional, regional y local). Dentro de los artículos que dedica el Tratado de la Unión Europea a las disposiciones sobre el principio democrático se señala la relevante contribución de los parlamentos nacionales en la salvaguardia de estos principios definidos en el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad (artículo 12 del Tratado de la Unión Europea).

La concreción de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad es una operación compleja que se instrumenta a través, principalmente, del debate entre los distintos niveles de gobierno que tratan de garantizar su respectiva autonomía y competencias. Desde el enfoque del federalismo fiscal, la distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno puede adoptar diversas configuraciones dependiendo de los criterios utilizados (economías de escala, externalidades de la actividad económica o asimetría en las preferencias de la ciudadanía) (Alesina et al., 2005). En ocasiones, la generación de economías de escala y el incentivo a delegar competencias al nivel de gobierno superior coincide con la heterogeneidad de preferencias en la ciudadanía y la conveniencia entonces de acercar la toma de decisiones al nivel de gobierno inferior. Así la distribución de competencias implica un debate político en función de los criterios que sean priorizados y donde la configuración de los mecanismos de control del cumplimiento de esos principios juega un papel esencial. Con carácter general, el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad encomienda a las instituciones europeas velar permanentemente por el respeto de estos principios definidos en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. En este sentido, los proyectos de actos legislativos europeos han de contener una evaluación del impacto financiero y normativo provocado en los Estados miembros a fin de poder evaluar el cumplimiento de esos principios. Adicionalmente, el respeto por las instituciones comunitarias de estos principios entra dentro del control de legalidad que hace el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Respecto al principio de subsidiariedad, su aplicación se produce en aquellos ámbitos materiales de actuación en los que no hay competencias exclusivas de la Unión Europea o de los Estados miembros. Las instituciones europeas deben justificar las razones por las que el nivel de gobierno europeo es el que permite alcanzar, con mayores garantías, los objetivos fijados en la normativa. La justificación de las

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instituciones europeas se dirige frecuentemente a mostrar los riesgos, reales o potenciales, que se derivarían en caso de que los actos fueran adoptados a nivel de los gobiernos nacionales y que, frecuentemente, suponen la fragmentación del mercado y la falta de uniformidad en la aplicación de la normativa. Por su parte, el principio de proporcionalidad está ligado a la búsqueda de aquella configuración del acto que resulte menos onerosa en su implementación no sólo para los distintos niveles de gobierno sino también para los agentes económicos y la ciudadanía en general. Esta configuración del acto supone que las instituciones europeas hayan dispuesto una serie de medios aptos para alcanzar el objetivo previsto en la norma y no vayan más allá de lo necesario. Las consultas que preceden al inicio de las propuestas de actos jurídicos por parte de la Comisión europea y la valoración de las distintas configuraciones de la normativa sirven para justificar el cumplimiento del principio de proporcionalidad. La centralidad del principio de subsidiariedad en el funcionamiento de sistemas institucionales con distintos niveles de gobierno, como el caso europeo, se manifiesta en la existencia de mecanismos de control previos incluso a la adopción de los actos normativos por el nivel superior de gobierno. Los parlamentos nacionales juegan un papel principal en la articulación de este control previo. En primer lugar, y de conformidad al artículo 12 del Tratado de la Unión Europea, los parlamentos nacionales deben ser informados por parte de las instituciones europeas de los proyectos de los actos legislativos de la Unión con la suficiente información para evaluar su impacto normativo y financiero. Esta información también comprende los programas legislativos anuales y cualquier otro mecanismo de programación legislativa. Esta comunicación es bidireccional y el Protocolo n” 1 anejo a los Tratados, sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea, prevé el intercambio de información y buenas prácticas a partir de distintos mecanismos (Conferencia de órganos parlamentarios especializados en asuntos de la Unión —COSAC—, InterParliamentary EU information eXchange —IPEX—, o el Centro Europeo de Investigación y Documentación Parlamentaria —CEIDP—). En segundo lugar, el artículo 6 del Protocolo n* 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad establece el denominado sistema de alerta temprana. En base a este sistema los parlamentos nacionales, o cualquiera de sus cámaras pueden, en el plazo de 8 semanas desde la comunicación del proyecto de acto legislativo, dirigir a los Presidentes de la Comisión, Consejo y Parlamento un dictamen motivado por el que se justifique el incumplimiento del principio de subsidiariedad. En este ejercicio de control del cumplimiento del principio de subsidiariedad, corresponde a los parlamentos nacionales consultar también a los parlamentos regionales con competencias legislativas. Cuando aquellos dictámenes motivando el incumplimiento del principio de subsidiariedad representen un tercio del total de los votos atribuidos a los Parlamentos nacionales (cada parlamento nacional tiene dos votos y en el caso de que sea bicameral cada cámara dispone de un voto) el proyecto se deberá volver a estudiar (“tarjeta amarilla”). El umbral de un tercio se reduce a un cuarto en el caso de los actos relativos a la cooperación policial o judicial en materia penal. Ante esta situación, la institución impulsora del proyecto puede decidir mantenerlo, modificarlo o retirarlo, de manera justificada. El funcionamiento de este sistema ha quedado probado en casos como en la propuesta de regulación del derecho a la huelga en el contexto del mercado interno (conocida como la propuesta Monti II de 2012), si bien la valoración del principio de subsidiariedad se realizó no tanto a

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partir de la distribución de competencias sino respecto al coste de ejecución en el plano nacional que tendría la propuesta en caso de prosperar. En el caso del procedimiento legislativo ordinario, si la mayoría simple de los votos correspondientes a los parlamentos nacionales impugna el proyecto por contravenir el principio de subsidiariedad, el proyecto podría ser rechazado por las instituciones encargadas de la valoración de la propuesta de la Comisión (Consejo y Parlamento). En estos casos, el proyecto es remitido al legislador (Consejo y Parlamento), pudiendo ser rechazado en caso de que bien una mayoría del 55% de los miembros del Consejo o bien una mayoría de los votos emitidos en el Parlamento, considerara que el proyecto es contrario al principio de subsidiariedad (“tarjeta naranja”). De esta manera, el principio de subsidiariedad no se presenta con contornos legales claramente definidos sino como un concepto dinámico en cuya definición intervienen diversos órganos del sistema institucional tanto nacional como europeo. Adicionalmente, la Comisión presenta un informe anual con aquellas medidas adoptadas para vigilar el cumplimiento de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad y donde da cuenta de los casos más significativos y de las posiciones mantenidas por los distintos organismos e instituciones. Finalmente, tanto el principio de subsidiariedad como de proporcionalidad son objeto del control judicial se realiza a través del recurso de anulación (artículo 263 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). En este control jurisdiccional, el Comité de las Regiones tiene también legitimación en aquellos actos en los que sea requerida su consulta previa en la elaboración de un acto legislativo.

La plasmación de estos principios de funcionamiento evidencia la dificultad de concluir si el modelo europeo está más próximo a un modelo de globalización limitada o a otro de democracia global. En buena medida, esta caracterización dependerá del ámbito de actuación y de las competencias analizadas. Una caracterización que, de otro lado, se deberá actualizar por el proceso permanente de revisión de la distribución de competencias entre los niveles de gobierno y la consiguiente adecuación del sistema institucional europeo.

2. Principios formales: equilibrio y cooperación institucional El sistema institucional europeo se caracteriza por la interdependencia de distintos órganos en el ejercicio de la acción de gobierno. Esta interdependen-

cia orgánica se justifica por diversos motivos. En primer lugar, no existe una

especialización institucional que identifique al órgano con una sola función, sino que varios Órganos desarrollan simultáneamente las tareas ejecutivas y legislativas. Un segundo motivo de la necesaria cooperación institucional se deriva del reparto de competencias entre los niveles nacional y europeo. En un buen número de políticas, ambos niveles de gobierno tienen competencias (entre otras áreas en el mercado interior, la política social o la política medioambiental). En estos casos tanto la toma de decisiones como la posterior ejecución

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y control del cumplimiento requieren de la intervención de instituciones en ambos niveles, nacional y europeo. Esta relación entre instituciones se organiza a partir de los principios de equilibrio y cooperación institucional, que han sido tratados ampliamente por la doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El principio de equilibrio institucional supone que cada una de las instituciones tiene competencias reconocidas por los Tratados para el desarrollo de sus funciones, y que además deben ser ejercidas sin invadir las competencias de las demás instituciones. Corresponde al Tribunal de Justicia de la Unión Europea garantizar el cumplimiento de este principio, sancionando su incumplimiento. El desarrollo de este principio se ha producido a partir de distintas resoluciones del propio Tribunal europeo. En la sentencia Meroni XX Co., Industrie Metallurgiche, Spa de 13 de junio de 1958

(Asunto C-9/56), el Tribunal es-

tableció que la delegación de poderes discrecionales a órganos no previstos en los Tratados impediría el equilibrio entre los poderes comunitarios como característica básica de la estructura institucional de la Comunidad Europea. En la sentencia Chernobyl de 22 de mayo de 1990 (C-88/890) el Tribunal de Justicia de la Unión Europea vino a dar una dimensión jurisdiccional al respeto de este principio reconociendo la capacidad procesal de las instituciones, y en concreto del Parlamento, para instar un procedimiento judicial que permitiera al Tribunal de Justicia de la Unión Europea verificar si se había respetado o no este principio. En esta sentencia, el Tribunal vino a reconocer al Parlamento la legitimidad para interponer un recurso de anulación en defensa de las prerrogativas reconocidas en los Tratados. Este pronunciamiento jurisprudencial se produjo aun cuando esta capacidad del Parlamento no estaba contemplada en la literalidad de los Tratados. En esta sentencia de 22 de mayo de 1990, el Tribunal señaló que “incumbe a este Tribunal garantizar la plena aplicación de las disposiciones de los Tratados relativas al equilibrio institucional y efectuarlo de manera tal que, al igual que las restantes instituciones, no puedan menoscabarse las prerrogativas del Parlamento sin que éste, de manera cierta y eficaz, pueda disponer de una de las vías procesales previstas en los Tratados. El hecho de que en los Tratados no exista una disposición que confiera al Parlamento Europeo la legitimación activa para interponer recursos de anulación puede constituir una laguna de orden procesal, pero esta laguna no puede prevalecer contra el interés fundamental en que se mantenga y respete el equilibrio institucional definido por los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas”.

De otro lado, el principio de equilibrio institucional aparece referido no tanto a una división equitativa de poderes sino al respeto de los poderes atribuidos a cada institución por los Tratados (Fernández Martín, 1990). Un respeto que puede ser exigido ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que se convierte así en árbitro interinstitucional.

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La salvaguarda de la autonomía de las instituciones en el ejercicio de sus competencias no equivale a la autonomía funcional de las mismas, que en la mayor parte de ocasiones han de interactuar y cooperar para el desarrollo de sus competencias.

Esta cooperación

interinstitucional está prevista en el

artículo 13 del Tratado de la Unión Europea donde se señala que, si bien las instituciones actuarán dentro de los límites de las atribuciones conferidas en los Tratados, también deberán mantener entre sí una cooperación leal. El principio de cooperación leal tiene una doble dimensión: horizontal (entre los órganos del sistema institucional europeo) y vertical (entre el sistema institucional europeo y el nacional). La interdependencia funcional justifica este principio que tiene diversas manifestaciones, tal y como se reflejan expresamente en los Tratados (artículos 17.1. in fine Tratado de la Unión Europea y 295 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). Algunos ejemplos de estas manifestaciones serían los siguientes: (1) acuerdos interinstitucionales, (11) declaraciones comunes

entre las instituciones, (111) consultas mutuas e inter-

cambio de información. No obstante, el respeto al principio de cooperación institucional puede generar también conflictos con otros principios. Tal y como se señaló anterior-

mente, las prácticas informales en la búsqueda de acuerdos entre las tres imstituciones europeas encargadas de la función legislativa (“diálogo a tres” del Parlamento, Consejo y Comisión) o el recurso a las agencias europeas pueden afectar a otros principios, como el democrático, debido a la falta de transparencia y, por tanto, de contrapeso en la representación y defensa de los distintos intereses.

El deber de cooperación se extiende a las instituciones de los sistemas nacionales. El artículo 4.3 del Tratado de la Unión Europea establece, de manera general, que los Estados miembros ayudarán a la Unión en el cumplimiento de su misión, incluso absteniéndose de adoptar medidas que puedan poner en peligro la consecución de los fines de la Unión Europea. Este principio, como ocurre con el principio de equilibrio institucional, se aplica de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que hace extensiva su aplicación a las instituciones de los tres poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial). Además, este principio ha

sido un elemento esencial a la hora de desarrollar otros principios básicos en la relación entre el Derecho europeo y los ordenamientos jurídicos nacionales como el principio de interpretación conforme. La primacía y el efecto directo de los actos normativos europeos requieren la implicación de las distintas instituciones nacionales, independientemente de la función que desempeñen (judicial, legislativa o ejecutiva). Los principios de primacía y efecto directo permiten la aplicación de las normas europeas por los tribunales y resto de órganos de los distintos poderes de los Estados miembros incluso desplazando las normas nacionales que sean contradictorias con las europeas. Sin embargo,

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no siempre los actos jurídicos europeos presentan las características suficientes para conseguir la aplicación en el plano nacional desplazando a las normas

nacionales contradictorias. En ocasiones, la existencia de condicionalidad en los actos jurídicos europeos o las limitaciones que, por ejemplo, presentan las

directivas para desplegar efectos en las relaciones entre particulares pueden limitar el alcance del Derecho de la Unión Europea en el plano nacional. En estos casos, de manera particular, el principio de interpretación conforme suple en cierta medida ese limitado alcance al exigir a las instituciones nacionales aplicar el derecho interno en consonancia con la finalidad de la norma euro-

pea. Así, esta cooperación entre las instituciones europeas y nacionales resulta

instrumental para garantizar el funcionamiento del sistema jurídico europeo.

Éste se caracteriza por ser centralizado en cuanto a la decisión e interpretación

de la normativa (el Tribunal de Justicia de la Unión Europea detenta el monopolio de estas funciones), pero descentralizado en su aplicación tanto en el plano administrativo como judicial. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su sentencia de 10 de abril de 1984, Sabine von Colson y Elisabeth Kamann contra Land Nordrhein-Westfalen, asunto C14/83, ya señaló que “La obligación de los Estados miembros, alcanzar el resultado previsto por ésta, así como su deber, conforme al artículo 5 del Tratado, de adoptar las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de dicha obligación, se impone a todas las autoridades de los Estados miembros, incluidos los órganos jurisdiccionales en el ámbito de sus competencias. De ello se deriva que, al aplicar el Derecho nacional, y en particular, las disposiciones de una Ley nacional especialmente adoptada para la ejecución de una Directiva, el órgano jurisdiccional nacional debe interpretar su Derecho nacional a la luz del texto y de la finalidad de la Directiva, para alcanzar el resultado que pretende el párrafo 3 del artículo 189”.

Como ocurre con la dimensión horizontal, este principio de cooperación institucional tiene distintas manifestaciones y consecuencias que se plasman en la práctica del funcionamiento de las instituciones como, por ejemplo, (1) la obligación de garantizar la aplicación del Derecho de la Unión Europea en igualdad de condiciones que el Derecho nacional, (11) la colaboración con los Órganos europeos, y especialmente con la Comisión, en la supervisión y garantía del cumplimiento del Derecho de la Unión Europea, (111) la responsabilidad

patrimonial del Estado en el caso de incumplimiento del Derecho de la Unión Europea. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea juega un papel esencial en el desarrollo de estos principios y la modulación de sus manifestaciones.

V. CONCLUSIONES Resulta difícil concluir una aproximación al sistema institucional europeo

sin compararlo con las estructuras nacionales. Expresiones como “europeiza-

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ción de la política nacional” o “nacionalización de la política europea” son directamente intuitivas y han ganado el favor de la academia en general para

expresar la interdependencia entre los sistemas políticos nacional y europeo (gobierno multinivel). De otro lado, una visión también extendida de las insti-

tuciones europeas apela a su originalidad y especificidad, difícilmente comparables a los sistemas institucionales nacionales. Una mirada atenta a la evolución del sistema institucional europeo tanto

desde una perspectiva formal, o estática, como también de funcionamiento, O

dinámica, apunta a la existencia de un proceso de convergencia institucional entre ambos niveles de gobierno, nacional y europeo. La evolución del sistema institucional europeo puede ser resumida a partir de las siguientes características: 1. Creciente complejidad del sistema institucional europeo en correspondencia con la gestión de un número, cada vez mayor, de políticas públicas. Esta complejidad se traduce en los siguientes elementos: a. Aumento del número de órganos que componen el sistema institucional. b. Heterogeneidad en las funciones que desempeñan esos órganos en atención al tipo de política. En el sistema institucional europeo coexisten características intergubernamentales y supranacionales, que se hacen más o menos presentes en función del tipo de política analizada. c. Fragmentación orgánica, principalmente en la función ejecutiva.

2. Consolidación de un sistema próximo al parlamentarismo de tipo bicameral. El sistema institucional europeo presenta una creciente interdependencia entre los órganos encargados de la función legislativa y ejecutiva, tanto en los procesos de composición y elección de sus miembros como en el ejercicio de sus respectivas funciones. En el caso europeo, este carácter bicameral se manifiesta en una cámara de representación

territorial (Consejo) y otra de representación directa de los intereses de la ciudadanía a través de los partidos políticos (Parlamento). 3. Convergencia en el sentido de los cambios institucionales tanto a nivel europeo como nacional. Esta convergencia se caracteriza por las siguientes notas: a. Mayor influencia del ejecutivo respecto a las asambleas parlamentarias en el ejercicio de la función legislativa, fundamentalmente en el establecimiento de los objetivos estratégicos de la acción de gobierno y la iniciativa legislativa. En la línea del mayor protagonismo de los ejecutivos se inscriben, por ejemplo, la creación de una presidencia permanente en el Consejo Europeo o la organización del trío de presidencias del Consejo. Estas presidencias dan mayor visibilidad y pro-

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tagonismo, además de contribuir a la continuidad y coherencia en los trabajos que desarrollan estas instituciones. b. Mayor densidad institucional de los órganos de la función ejecutiva con un incremento de la capacidad reguladora de las agencias especializadas. La principal diferencia entre los ejecutivos europeo y nacionales es la creciente complejidad y especialización orgánica en el primero frente a la concentración de competencias que se produce en los segundos. Así, en el caso europeo, la dirección política se concentra en un órgano que no forma parte del procedimiento legislativo ordinario, el Consejo Europeo.

El desarrollo institucional de la Unión Europea deja varias cuestiones abier-

tas tanto con relación a las principales instituciones como respecto al sistema

institucional en su conjunto. La creciente complejidad institucional y la heterogeneidad en su funcionamiento dependiendo del área política generan tipos de colaboración o relación interinstitucional de carácter informal que pueden suponer, en la práctica, una alteración del principio de separación de poderes y una merma de la capacidad de supervisión y control por parte de los órganos de representación de la ciudadanía. En el plano de las políticas sustantivas, el equilibrio entre la interdependencia económica y la independencia política de los gobiernos nacionales parece conseguirse más a través de los órganos ejecutivos que del Parlamento dejando el proceso de integración a la alineación de los intereses en los primeros y no tanto a la definición de políticas comunes en el segundo. Una última transformación en esta línea es la búsqueda de instrumentos de naturaleza intergubernamental y al margen de los Tratados constitutivos para la gestión de la política económica, como ocurre en el caso del Mecanismo Europeo de Estabilidad. La combinación de los anteriores factores presenta una realidad institucional de carácter poliédrico que adopta diversas formas en función de la política pública que se trate y un debate permanente acerca de la reforma institucional para conseguir un gobierno europeo eficiente y cercano a la ciudadanía.

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Medios personales de la Unión Europea

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structure/commission-staff_enttstatistical-bulletin-with-more-figureson-staff

Presupuesto europeo

https://eur-lex.europa.eu/budget/www/index-es.htm

Preguntas 1. ¿Cuáles son los dos modelos principales de cooperación internacional entre los que ha oscilado la Unión Europea? Analiza los elementos intergubernamentalistas y supramnacionalistas presentes en el Tratado de Estabilidad. Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria. 2. ¿Cuáles son las motivaciones principales para la creación de agencias europeas? ¿Cuáles son los principales tipos de agencias? ¿Qué medidas han sido propuestas para tratar de mejorar el funcionamiento de las agencias europeas?

3. ¿A qué se refiere la parlamentarización del sistema institucional de la Unión Europea?

392

Alfonso Egea de Haro

4. ¿Cuáles son los principales factores que provocan el cambio del sistema institucional europeo? 5. Analiza las consecuencias institucionales de la retirada de un Estado miembro de la Unión Europea. 6. Selecciona y analiza dos tipos de políticas para identificar los cambios institucionales que se producen durante el proceso de integración europea ¿El sistema institucional europeo avanza siempre hacia el supranacionalismo? 7. ¿Qué tipo de modelo, presidencialista o parlamentario, caracteriza mejor al sistema de gobierno europeo? 8. ¿Qué órganos participan en la función ejecutiva y legislativa del gobierno europeo? ¿Cuáles han sido las principales tendencias en la evolución del modelo de gobierno europeo? 9. Identifica los cambios que se producen en el modelo institucional como consecuencia de las crisis económicas y políticas. 10. ¿Cuáles son las características institucionales propias de la construcción de la unión monetaria? 11. ¿Cuál fue el resultado del proceso de constitucionalización de la Unión Europea? ¿Qué impacto tiene el sistema de reforma de los Tratados en los cambios del sistema institucional? 12. ¿Cuáles fueron las principales novedades institucionales introducidas por el Tratado de Lisboa? ¿Qué papel juega el Consejo Europeo en la nueva arquitectura institucional europea? 13. ¿Qué mecanismos institucionales permiten dotar de mayor homogeneidad a la acción exterior de la Unión Europea? 14. ¿Cuáles son los órganos de gestión económica de la Unión Europea? 15. ¿Cuáles son las principales características del régimen lingiuístico en las instituciones de la Unión Europea? 16. ¿Cuál es el proceso para la aprobación del presupuesto europeo? ¿Qué papel juega el Parlamento europeo? 17. ¿Cuáles son los principios de funcionamiento del sistema institucional europeo?

18. ¿Cuáles son los principales valores que persigue la Unión Europea y qué mecanismos institucionales permiten garantizar su cumplimiento?

19. ¿Qué principios sirven para coordinar la intervención de distintas instituciones, nacionales y europeas, en la gestión de las competencias compartidas? 20. Reflexiona acerca de cuáles podrían ser los cambios institucionales que mejoraran la eficacia del gobierno europeo. ¿serían compatibles esos cambios con un gobierno cercano a los intereses de la ciudadanía?

lema 6

El Consejo Europeo JOSEP MARIA CASTELLA ANDREU Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Barcelona

NÚRIA GONZÁLEZ CAMPAÑÁ

Profesora lectora de Derecho Constitucional Universidad de Barcelona

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL CONSEJO EUROPEO HASTA EL TRATADO DE LISBOA. IM. COMPOSICIÓN Y FUNCIONAMIENTO. IV. FUNCIONES DEL CONSEJO EUROPEO. V. EL PRESIDENTE DEL CONSEJO EUROPEO. VI. EL CONSEJO EUROPEO Y SUS RELACIONES CON LAS DEMÁS INSTITUCIONES DE LA U: 1. Consejo Europeo y Comisión. 2. Consejo Europeo y Parlamento Europeo. VII. EL CONSEJO EUROPEO POST-LISBOA. REFLEXIONES SOBRE SU RELEVANCIA. VI!1. SUMARIO. Bibliografía y jurisprudencia citadas. Bibliografía adicional. Enlaces. Objetivos de aprendizaje.

I. INTRODUCCIÓN Hasta no hace muchos años los manuales de Derecho de la Unión Europea dedicaban poco espacio al Consejo Europeo. Este se explicaba dentro del ca-

pítulo dedicado al Consejo (o anteriormente llamado Consejo de Ministros).

Sin embargo, esto ha cambiado. El Consejo Europeo, en el Tratado de Lisboa, adquirió la condición de “institución” de la Unión Europea (artículo 13 TUE). Esto supuso la culminación del proceso de formalización de una instancia decisoria que ha ido evolucionando desde su creación en la Conferencia de Jefes de Estado o de Gobierno celebrada en París en 1974 hasta convertirse en el centro o vértice político de todo el entramado decisorio de la Unión Europea. Ninguna decisión importante sobre el funcionamiento o el futuro de la Unión se puede tomar al margen de sus consideraciones. El Consejo Europeo es una institución compuesta por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, además de su Presidente y el Presidente de la Comisión. Es la institución encargada de dar “los impulsos necesarios” para el desarrollo de la Unión y de definir “sus orientaciones y prioridades

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políticas generales” (artículo 15.1 TUE). Dicho artículo añade, para que no se confunda con el Consejo, que el Consejo Europeo “[nJo ejercerá función legislativa alguna”. Es la institución donde se forjan los compromisos políticos más relevantes, la que impulsa a la Unión y la que afronta y, en su caso, soluciona los momentos de impasse y de crisis. Por ello se trata de una institución esencialmente política que está sometida a un marco jurídico flexible. La regulación esencial de su composición, funciones y de su Presidente se halla en el artículo 15 TUE. Asimismo, hay otras referencias al Consejo Europeo diseminadas a lo largo de los tratados. La regulación orgánica está en el reglamento interno del Consejo Europeo, de 1 de diciembre de 2009, A pesar de la ayer nula y hoy poca juridificación (sus funciones están poco definidas en los tratados), el Consejo Europeo ha tenido un papel fundamental en la evolución de la Unión Europea, que no ha disminuido, sino todo lo contrario, tras su imstitucionalización en el Tratado de Lisboa. La institucionalización permite que pueda ser controlado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (artículos 263 y 265 TFUE), aunque, según señala Chamlers, resulta difícil pensar que un Órgano judicial pueda revocar una decisión tomada por los Jefes de Estado o de Gobierno. Además, el Presidente del Consejo Europeo comparece ante el Parlamento para informar sobre el desarrollo de las reuniones de cada Consejo Europeo (art. 15.6 d) TUE), aunque ello no suponga que el Parlamento pueda exigirle responsabilidad por su actuación. Mientras el Consejo (o Consejo de la Unión Europea) representa los intereses de los Estados miembros, el Consejo Europeo, sin dejar de tener una naturaleza básicamente intergubernamental, incorpora desde el Tratado de Lisboa los intereses de la Unión. Ello sucede con la creación del Presidente del Consejo Europeo, de carácter estable, el cual forma parte, como se ha dicho, del Con-

sejo Europeo igual que el Presidente de la Comisión, los cuales son autónomos de los Estados. La estabilidad en la Presidencia otorga al Consejo Europeo un cierto, aunque limitado, rasgo supranacional. El Consejo Europeo es un ejemplo clásico de progresiva formalización jurídica de una institución para acomodarla a las necesidades del momento.

II. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL CONSEJO EUROPEO

HASTA EL TRATADO DE LISBOA

Tras la Charles De nivel como ción de los en París en los Estados

entrada en vigor de los Tratados de Roma, el Presidente francés Gaulle propuso que se siguieran celebrando cumbres al más alto las que habían solucionado las últimas dificultades en la elaboraTratados fundacionales. La primera de esas conferencias se celebró 1961. Estaban encaminadas a facilitar la cooperación política entre y continuaron de forma habitual en décadas posteriores. Dichas

El Consejo Europeo

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cumbres políticas nacieron, sobre todo, para solucionar las diferencias de opinión que se producían en el seno del entonces Consejo de Ministros y que sólo se podían solventar cuando las reuniones se celebraban con la participación de los más altos representantes políticos de cada Estado. Esto es, para suplir el vacío político de las instituciones comunitarias. Con el tiempo se vio la conveniencia de que dichas reuniones se celebraran de manera periódica y regular. Resultaba conveniente contar con un centro de autoridad al más alto nivel político con el fin de que la estrategia general de la Unión se pudiera pensar con cierta antelación, como advierten Craig y De Búrca. Sin embargo, se suele situar el acto fundacional del Consejo Europeo en el comunicado oficial posterior a la cumbre de París de 1974. En dicho comunicado se afirmaba que la razón de ser del Consejo Europeo era “[l]a necesidad de adoptar un planteamiento global de los problemas internos que plantea la construcción europea y de los problemas que se le plantean a Europa en el exterior”. En 1974 se establecieron las bases de su funcionamiento: el Consejo Europeo actuaría en el ámbito externo a los tratados mediante un método no comunitario (plano intergubernamental), aunque desde un punto de vista material sus actuaciones afectasen a ámbitos comunitarios. Se trataba de un mecanismo de actuación paralelo al comunitario. Desde 1961 hasta 1974 se habían celebrado ya ocho cumbres. Fueron reuniones no previstas en los tratados y estaban alejadas de la estructura institucional de la Unión, pero no quedaban al margen del proceso de integración europea. Todo lo contrario. De hecho, habían tenido una gran influencia sobre el funcionamiento de las instituciones comunitarias. Eran cumbres esporádicas que tenían por objetivo hacer frente a crisis internacionales y dar un impulso a la Unión. De especial importancia fue la cumbre de La Haya celebrada en 1969, que abordó las cuestiones de la ampliación (solucionando algunos de los problemas que provocaba la futura adhesión del Reino Unido a las Comunidades Europeas), profundización (inicio de la Unión Económica y Monetaria) y desarrollo de algunas políticas comunes. Era Francia quien solía tomar la iniciativa en estas reuniones, pero la decisión final se adoptaba normalmente gracias a un acuerdo franco-alemán. Al principio la Comisión no intervenía en la preparación de las reuniones, lo hacía únicamente la Presidencia de la Unión, la Secretaría General del Consejo de Ministros y los servicios diplomáticos nacionales, pero con el paso del tiempo los servicios técnicos de la Comisión se fueron implicando e incluso el Presidente de la Comisión llegó a participar en algunas reuniones, dependiendo de las materias que se trataban. La adopción de acuerdos se realizaba por consenso, práctica que no ha variado desde entonces, aunque en el Tratado de Lisboa se introdujo un sistema de votación para casos concretos. La legitimidad de los acuerdos que se tomaban residía en el principio de eficacia y también en la propia legitimidad

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política de los participantes: los Jefes de Estado o de Gobierno (además de que participara también algún ministro de cada Gobierno), los cuales, de acuerdo con las normas de derecho internacional público, tienen capacidad para comprometerse en nombre de su Estado. Hasta el Tratado de Lisboa la Presidencia del Consejo Europeo la ocupaban sucesivamente los distintos Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de manera rotatoria y por un semestre. Según el comunicado de París de 1974 esta Presidencia coincidía con la del entonces Consejo de Ministros. Este sistema condicionaba el funcionamiento del Consejo Europeo, pues ofrecía un amplio margen de maniobra a la Presidencia rotatoria en la preparación de la agenda de las reuniones. El peso político de cada Estado y el liderazgo de cada mandatario influífan enormemente en el tipo de Presidencia semestral, y, por tanto, en los avances que se pudieran conseguir. PRESIDENCIAS ESPAÑOLAS España ha presidido en cuatro ocasiones la UE (en 1989, 1995, 2002 y 2010). Como señala Fernández Pasarín, las presidencias españolas han tenido, esencialmente, dos objetivos: (1) demostrar la fiabilidad de España como socio comunitario y (ii) trasladar a la esfera europea las cuestiones de especial interés para España (e.g. lucha antiterrorista, relaciones con Hispanoamérica y región mediterránea). En efecto, las sucesivas Presidencias semestrales han puesto a prueba la capacidad organizativa y de liderazgo de España y también han servido para demostrar el compromiso español con el proyecto europeo. Han sido oportunidades para que el país ganara visibilidad en la escena internacional. La presidencia del año 2002 fue especialmente relevante, puesto que durante ese período se culminó el proceso de reforma del Consejo Europeo. La entrada en vigor del Tratado de Lisboa en el año 2009 (con la introducción de la Presidencia permanente del Consejo Europeo) obligó a replantearse las expectativas mencionadas. Así, la presidencia rotatoria en el Consejo que España ocupó en el primer trimestre del año 2010 (y que, según lo previsto, volverá a ocupar en 2023) ya no conllevó el mismo protagonismo ni visibilidad que antaño y exigió, además, importantes tareas de coordinación con la Presidencia permanente.

El reconocimiento jurídico del Consejo Europeo ha sido progresivo. La mención formal del Consejo Europeo en un tratado no se produce hasta el Tratado del Acta Única Europea (1986). El papel del Consejo Europeo se vio reforzado en el Tratado de Maastricht (1992), formalización que culminó en el Tratado de Lisboa (2009) tras el intento fallido del Tratado Constitucional Europeo. Las funciones del Consejo Europeo, así como su funcionamiento, lo

que incluía el papel de la Presidencia, el procedimiento para preparar sus reuniones, el desarrollo de las sesiones o la redacción de las conclusiones y demás tipos de actos, se fueron sistematizando en las declaraciones y conclusiones de algunos Consejos Europeos, particularmente los de Londres de 1977, Stuttgart de 1983, Helsinki de 1999 y Sevilla de 2002. El artículo 2 del Acta Única se limitaba a definir la composición del Consejo Europeo, sin precisar sus atribuciones: “El Consejo Europeo reúne a los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembro y al Presidente de la Comisión de las Comunidades

Europeas. Estos son asistidos por los ministros de Asuntos Exteriores y por

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un miembro de la Comisión. El Consejo Europeo se reúne al menos dos veces al año”. En la práctica, el Presidente de la Comisión venía asistiendo a las reuniones del Consejo Europeo desde los años setenta, tras el Acuerdo de la Conferencia de París de 1974. El Tratado de la Unión Europea, o Tratado de Maastricht de 1992, formaliZÓ la práctica de que el Consejo Europeo fuera presidido por el Jefe de Estado o de Gobierno del país que ocupaba la presidencia de turno del Consejo de Ministros. Asimismo, estableció la obligación de informar al Parlamento Europeo tras la celebración de cada reunión, además de un informe anual sobre la evolución realizada por la Unión. También aludió a las funciones a desempeñar por el Consejo Europeo: “el Consejo Europeo dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones políticas generales” (Artículo D). El Tratado de Ámsterdam de 1997 precisó las competencias del Consejo Europeo en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común: “El Consejo Europeo definirá los principios y las orientaciones generales de la política exterior y de seguridad común, incluidos los asuntos que tengan repercusiones en el ámbito de la defensa. [...d] eterminará las estrategias comunes que la Unión deba aplicar en ámbitos en los que los Estados miembros tengan importantes intereses en común”. (Artículo J.3). Además, tanto en el Tratado de Maastricht

como en el de Lisboa se le otorgan funciones específicas en relación con la Unión Económica y Monetaria y la política de empleo. Las iniciales lagunas normativas en los tratados respecto al Consejo Europeo obedecían a la voluntad de otorgar a este órgano un amplio margen de maniobra, fuera del control de cualquier otra institución, sea el Parlamento (control político) sea el Tribunal de Justicia (control judicial).

III. COMPOSICIÓN Y FUNCIONAMIENTO En el Tratado de Lisboa, el Consejo Europeo está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por su Presidente y por el Presidente de la Comisión (artículo 15 TUE). Ahora bien, en caso de votación, estos últimos no pueden votar (artículo 235.1 'TTFUE). Además, el Al-

to Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad participa en sus trabajos, aunque no sea miembro. Cada Jefe de Estado o de Gobierno puede contar con la asistencia de un ministro de su país (ahora no necesariamente el de Asuntos Exteriores) y el Presidente de la Comisión con la de un miembro de la Comisión, en función de los temas a tratar.

La presencia del Jefe de Estado o de Gobierno de cada Estado es decidida por este, normalmente de acuerdo con las funciones que corresponden a cada órgano, según el derecho constitucional de cada Estado miembro. Lo habitual

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es que asistan los Jefes de Gobierno, por ser quienes ostentan el poder de dirección política. Aunque en algunos casos los Jefes de Estado son mandatarios con poderes políticos efectivos, que trascienden lo simbólico o representativo, y asisten ellos. Son los casos de Francia y Chipre (en Rumanía y Finlandia ha dado lugar a controversias). Se trata de formas de gobierno semipresidencialista en el primer caso o presidencialista en el segundo. Ahora bien, en otros Estados con forma de gobierno semipresidencialista no ocurre igual y asiste el jefe de Gobierno. Lo único que exige el artículo 10.2 TUE es que sean democráticamente responsables bien ante sus Parlamentos bien ante los ciudadanos del Estado. De acuerdo con el Tratado de Lisboa, el Consejo Europeo se reúne como mínimo dos veces cada seis meses; son las reuniones ordinarias. Normalmente se producen unas cinco o seis reuniones formales al año. Cuando la situación lo exija, el Presidente puede convocar una reunión extraordinaria del Consejo Europeo. Después de cada reunión se publica un documento de conclusiones. Para una consulta del histórico de las conclusiones del Consejo Europeo, en sus diversas etapas, se remite a la página: https: //www.consilium.europa.eu/en/ documents-publications/archives/ También se pueden celebrar reuniones informales, pero en estas no se adoptan conclusiones como regla general, aunque últimamente suelen adoptar comunicados. Desde la crisis de 2008 este tipo de reuniones se ha multiplicado. Las reuniones del Consejo Europeo no son públicas. De acuerdo con el artículo 3 del Reglamento interno del Consejo, al menos cuatro semanas antes de cada reunión ordinaria del Consejo Europeo, el Presidente, en cooperación con la Presidencia semestral y el Presidente de la Comisión, presenta al Consejo de Asuntos Generales (una de las formaciones

que constituyen el Consejo de la Unión Europea) un proyecto de orden del día comentado. A la luz de las contribuciones efectuadas en las sesiones del Consejo de Asuntos Generales, el Presidente presentará un orden del día provisional, que será aprobado al inicio de la reunión del Consejo Europeo. Las decisiones se suelen tomar por consenso. Los tratados prevén casos concretos en que los acuerdos habrán de tomarse por unanimidad o por mayoría cualificada (en este último caso rigen las reglas para la formación de mayorías del Consejo: artículos 16.4 TUE y 238.2 TTFUE: nos remitimos al tema del Consejo). Un ejemplo de acuerdo por mayoría cualificada es la elección del Presidente del Consejo Europeo (artículo 15.5 TUE). En cambio, se adoptan por mayoría simple los temas de procedimiento y la adopción de su reglamento interno.

De acuerdo con el artículo 6 del Reglamento interno del Consejo Europeo, en aquellos casos en que, de conformidad con los Tratados, el Consejo Europeo adopte una decisión y proceda a una votación, esta se realizará a iniciati-

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va de su Presidente. El Presidente deberá además iniciar el procedimiento de votación a instancia de cualquier miembro del Consejo Europeo siempre que la mayoría de los miembros que lo componen se pronuncie en tal sentido. En relación con el quórum necesario, se requiere la presencia de dos tercios de los miembros del Consejo Europeo para que este pueda proceder a una votación. En el momento de la votación, el Presidente verificará que se haya alcanzado el quórum. El Presidente del Consejo Europeo y el Presidente de la Comisión no se tendrán en cuenta para calcular el quórum. En caso de votación, cada miembro del Consejo Europeo podrá actuar en representación de uno solo de los demás miembros. Como se ha avanzado, el Presidente del Consejo Europeo y el Presidente de la Comisión no participarán en las votaciones del Consejo Europeo cuando este se pronuncie por votación.

En el llamado barrio europeo de Bruselas, delante de la imponente sede de la Comisión, el Consejo Europeo comparte con el Consejo el edificio Europa. El Consejo, por su parte, cuenta también con el edificio Justus Lipsius, su sede principal. La construcción del edificio Europa se decidió en el año 2004 para tener en cuenta la ampliación de la UE y entró en funcionamiento en el año 2017. Las reuniones se suelen celebrar en dicho edificio, aunque las cumbres pueden organizarse en cualquier ciudad europea. Históricamente las reuniones del Consejo Europeo se celebraban en el país del Estado miembro que ocupaba la Presidencia de turno del antes llamado Consejo de Ministros, aunque ya en una Declaración aneja al Tratado de Niza se estipuló que una reunión durante cada Presidencia tendría lugar en Bruselas y todas cuando hubiera más de 18 Estados miembros, lo que se ha ido implementando gradualmente desde 2003.

Por tanto, Bruselas hoy (y, en especial, el edificio Europa) se ha convertido en

la base de operaciones del Consejo Europeo. En el funcionamiento del Consejo Europeo adquieren gran relevancia factores como la personalidad y el liderazgo de sus miembros. Así, por ejemplo, sólo el liderazgo de Jacques Delors (Presidente de la Comi-

sión Europea de 1985 a 1995), Helmut Kohl (Canciller de Alemania de 1982 a 1998) y Francois Mitterrand (Presidente de Francia de 1981 a 1995) en el

Consejo Europeo de Milán de 1985 logró impulsar, por una parte, la adopción

del Libro Blanco sobre el mercado interior y, por otra, la celebración de una

conferencia intergubernamental que reformara los tratados fundacionales. Asimismo, la geopolítica o la relevancia política de cada país (dependiendo de factores tales como el territorio, la población, el PIB o la capacidad militar) también influyen en el proceso de toma de decisiones en el seno del Consejo Europeo. De hecho, es la institución en la que la influencia de los principales países se hace notar con más fuerza. La amenaza de veto o la simple exposición de las opiniones de países como Alemania o Francia no tienen el mismo impacto que las declaraciones o la toma de postura de otros países con menor población o territorio. Sin embargo, la situación tampoco es tan sencilla, como

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admite Tallberg. El liderazgo, carisma o autoridad personal de cada mandatario nacional importan, así como los intereses particulares de cada país en una

materia concreta. Por ejemplo, la opinión de España en cuestiones que afectan

a países iberoamericanos ha sido tradicionalmente escuchada con particular interés. Del mismo modo, las opiniones de los países del Este de Europa y del Báltico respecto a las relaciones con Rusia adquieren una especial relevancia, tal y como se ha podido comprobar durante la crisis desencadenada por la agresión rusa a Ucrania iniciada en febrero del año 2022.

IV. FUNCIONES DEL CONSEJO EUROPEO La función con la que se suele definir el Consejo Europeo es la de proporcionar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definir las direcciones yy prioridades yy políticas generales. Una función que recuerda a la que la doctrina constitucional italiana denomina “indirizzo político”. Se trata de la función de orientación o impulso políticos. Pero esta función no ofrece una percepción exacta de las funciones del Consejo Europeo, que va más allá de la misma e incluye política. Mangas yy Liñán han cay funciones de dirección lificado al Consejo Europeo de “directorio político y jurídico de la Unión”. En cambio, el Consejo Europeo no ejerce funciones legislativas, como se encarga de señalar explícitamente el artículo 15 TUE, ») añadido en el Tratado de Lisboa. En concreto, las funciones del Consejo Europeo podrían agruparse en los siguientes bloques: 1) Funciones constitucionales, cuando afectan a los tratados y su revisión, a la pertenencia a la Unión y a aspectos esenciales de la organización de otras instituciones:

(1) el Consejo Europeo tiene el poder de proponer e iniciar la reforma de los Tratados, así como de confirmarla: cuando se trata del procedimiento ordinario de reforma es el que hace la convocatoria de la Convención, y su Presidente, en su caso, el que convoca la Conferencia intergubernamental; en el caso del procedimiento simplificado o en caso de que el Tratado no pueda entrar en vigor por falta de ratificaciones su poder es decisorio (artículo 48 TUE);

(11) es el encargado de establecer los criterios de elegibilidad que ha de cumplir un país si quiere convertirse en un nuevo Estado miembro

(de hecho, elaboró en el famoso Consejo de Copenhague de 1993 los criterios que se aplican en los procesos de adhesión, criterios reforzados en otro Consejo Europeo, celebrado en Madrid en el año 1995) aunque la decisión corresponda finalmente a cada Estado (artículo 49

TUE) y es también la institución que orienta las negociaciones sobre

la retirada de la Unión de un Estado miembro (artículo 50 TUE), tal

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y como se pudo observar en el proceso de retirada del Reino Unido, cuyas situaciones de impasse sólo se solucionaban con reuniones del Consejo Europeo;

(111) en relación con el Consejo, el Consejo Europeo establece las formaciones del mismo salvo la de Asuntos Generales y Asuntos Exteriores, y sus presidencias, salvo la de Asuntos Exteriores (artículo 236 TFUE); y puede adoptar una decisión autorizando al Consejo a actuar con mayoría cualificada en aquellas áreas en las que los tratados hayan previsto la unanimidad. De manera similar, cuando el TTFUE disponga que el Consejo adopte actos legislativos con arreglo a un procedimiento legislativo especial, el Consejo Europeo podrá tomar una decisión que autorice a adoptar dichos actos con arreglo al procedimiento legislativo ordinario (artículo 48.7 TUE);

(iv) es la institución encargada de constatar, en una primera fase, la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 TUE a iniciativa de un tercio de Estados miembros en el Consejo o la Comisión y con el consentimiento del Parlamento Europeo (por dos tercios). Constata-

da la violación por unanimidad del Consejo Europeo, en una segunda fase el Consejo Europeo podrá decidir, por mayoría cualificada, que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo (artículos 7.2 y 7.3 TUE). Cabe tener en cuenta que el representante del Estado miembro examinado no podrá participar en la votación y dicho Estado tampoco será tenido en cuenta en el cálculo de las mayorías requeridas para la votación (artículo 354 TFUE). Este mecanismo sancionador es distinto de las medidas preventivas que se adoptan cuando existe riesgo claro de violación de los valores de la UE. En este caso no interviene el Consejo Europeo, y las medidas son adoptadas por el Consejo.

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TUTELA DEL CUMPLIMIENTO DE LOS VALORES FUNDAMENTALES La posibilidad de revocar determinados derechos a un Estado miembro a la vista del incumplimiento de los valores fundamentales de la Unión (respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho, respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías, pluralismo, no discriminación, tolerancia, justicia, solidaridad e igualdad entre mujeres y hombres) fue introducida por el Tratado de Amsterdam. Este mecanismo se activó por primera vez en diciembre de 2017 contra Polonia y en septiembre de 2018 contra Hungría. En el caso polaco, la Comisión Europea justificó la activación del mecanismo por el ataque continuado a la independencia del poder judicial, que ha motivado un largo conflicto jurisdiccional entre el gobierno polaco y el TJUE. En el caso de Hungría, entre otras cosas, se ha acusado al gobierno de Víktor Orbán (1) de modificar la edad de jubilación en el Tribunal Constitucional para forzar la salida de jueces no afines y sustituirlos por personas próximas al Ejecutivo; (1) de limitar los poderes de dicho Tribunal, el único contrapoder real en un sistema político unicameral, (ii) de cercenar la libertad de prensa y la libertad de expresión de organizaciones de la sociedad civil y (iv) de alterar el sistema electoral en beneficio del partido en el gobierno. Sin embargo, ambos procedimientos están bloqueados en el Consejo al no poder alcanzarse un acuerdo. Con anterioridad a 2017 también se había discutido la posibilidad de activar este mecanismo. Así, cuando tras las elecciones austriacas de 1999 el partido de extrema derecha FPO liderado por Jórg Haider entró a formar parte del gobierno austríaco de la mano del partido conservador OVP liderado por Wolfgang Schússel, el Parlamento Europeo emitió una Resolución advirtiendo de la posibilidad de recurrir al referido mecanismo punitivo si se incurría en vulneraciones de los valores fundacionales de la Unión. La Resolución vino motivada por el historial de declaraciones xenófobas y racistas de Jórg Haider antes de que su partido accediera al gobierno. Finalmente, aunque el partido de Haider se mantuvo en la coalición de gobierno, él no llegó a convertirse en ministro, lo que redujo la presión política sobre el gobierno austríaco. Las amenazas de la UE fueron interpretadas no sólo como una genuina preocupación por lo que pudiera suceder en Austria, sino también como una advertencia a los países candidatos de la Europa Central y del Este, donde no es infrecuente un neo-nacionalismo basado en criterios étnicos.

Este mecanismo del artículo 7 TUE no ha resultado muy útil. De hecho, ha sido el Tribunal de Justicia la institución que ha liderado la defensa de los valores fundacionales de la UE a través de diversos procedimientos de infracción iniciados por la Comisión y de las cuestiones prejudiciales activadas por algunos jueces nacionales preocupados por la deriva ¡liberal (nos remitimos al tema relativo al Tribunal de Justicia de la Unión Europea).

2) Funciones de organización y nombramiento de los más altos cargos de las instituciones europeas: 1) el Consejo Europeo puede determinar por unanimidad el número de miembros tanto del Parlamento como de la Comisión, aunque en el primer caso con la iniciativa y aprobación del propio Parlamento (artículos 14.2 y 17.5 TUE); y 11) el Consejo Europeo nombra a su propio Presidente y al Alto Representante de Política Exterior, en este último caso con la aprobación del Presidente de la Comisión,

hace la propuesta del Presidente de la Comisión, y tras seguirse un procedimiento complejo, al que seguidamente haremos mención detenidamente, nombra a los miembros de la Comisión, y nombra al Presidente,

Vicepresidente y demás miembros del Comité Ejecutivo tral Europeo, en este último caso “sobre la base de una del Consejo y previa consulta al Parlamento Europeo Gobierno del Banco Central Europeo” (artículos 15.5,

del Banco Cenrecomendación y al Consejo de 17.7, 18.1 TUE

y artículo 283.2 T'FUE, respectivamente). Como se desprende de lo indi-

cado, muchos de estos nombramientos se suelen hacer en colaboración

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con otras instituciones, en un delicado intento de mantener el equilibrio institucional. También la elección de los jueces del Tribunal de Justicia de la UE puede serle atribuida al Consejo Europeo, en la medida en que se dice que la elección obedece al acuerdo común de los gobiernos de los Estados miembros, lo que en esencia es equiparable al Consejo Europeo (artículo 19.2 TUE).

NOMBRAMIENTO DEL PRESIDENTE DE LA COMISIÓN De acuerdo con el artículo 17.7 TUE, el procedimiento de elección del Presidente de la Comisión y de los miembros de la misma es el siguiente: 1) El Consejo Europeo “teniendo en cuenta los resultados de las elecciones al Parlamento Europeo”, propondrá al Parlamento Europeo, por mayoría cualificada, un candidato al cargo de Presidente de la Comisión. 2) El Parlamento Europeo elige al candidato por mayoría de los miembros. Si el candidato no obtuviera la mayoría necesaria, el Consejo Europeo propondría en el plazo de un mes, por mayoría cualificada, un nuevo candidato, que sería elegido por el Parlamento Europeo por el mismo procedimiento. 3) El Consejo, de común acuerdo con el Presidente electo, adopta la lista de candidatos a miembros de la Comisión, a partir de las propuestas presentadas por los Estados miembros. 4) El Presidente, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y los demás miembros de la Comisión se someten colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento Europeo. 5) La Comisión es nombrada por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada. Por primera vez, a raíz de la introducción del citado artículo en el Tratado de Lisboa, el nombramiento del anterior presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, que se realizó en junio de 2014, se vinculó a los resultados de las elecciones al Parlamento Europeo, celebradas en mayo de 2014. Además, aunque no había ninguna obligación jurídica, las elecciones fueron cualitativamente distintas a las anteriores, puesto que los grandes partidos europeos propusieron candidatos a Presidente de la Comisión (los llamados “Spitzenkandidat”) y el Consejo Europeo asumió el compromiso de respetar esos liderazgos a la hora de proponer al Presidente de la Comisión. Juncker fue el candidato del Partido Popular Europeo, partido que obtuvo el mayor número de escaños, y su nombramiento fue propuesto por el Consejo Europeo, a pesar del voto en contra del Reino Unido y Hungría. De hecho, el Parlamento Europeo presionó al Consejo Europeo para que propusiera al candidato oficial del partido más votado. Esto supuso una cierta parlamentarización del sistema de gobierno europeo y una cierta merma del poder del Consejo Europeo, puesto que su decisión quedaba limitada por la voluntad popular. El Presidente de la Comisión no es un primer ministro, pero por vez primera se vinculó mayoría parlamentaria y designación del “Jefe del Gabinete”. Sin embargo, este sistema se abandonó en el año 2019 y los miembros del Consejo Europeo decidieron volver a actuar como príncipes electores, insatisfechos con la merma de poder que suponía el novedoso sistema. En efecto, en julio de 2019, la elección de Ursula von der Leyen como actual Presidenta de la Comisión europea, supuso el abandono del sistema del Spitzenkandidat, puesto que, aunque pertenece al Partido Popular Europeo, partido que volvió a obtener el mayor número de votos en las elecciones al Parlamento Europeo de mayo de 2019, no había sido su candidata. El Consejo Europeo, aunque cumpliendo con la letra del tratado que exige tener en cuenta los resultados de las elecciones, no se sintió vinculado a un sistema ideado por ellos mismos unos años antes. Se trata de una prueba más de la poca formalización del Consejo Europeo, institución que prefiere disponer de flexibilidad para adaptarse a las circunstancias. Nada indica, de momento, que haya intención de retomar la idea del “Spitzenkandidat” para las elecciones de 2024.

3) Funciones concretas de orientación política: estas son probablemente las más ambiguas a raíz del tenor literal de los tratados y, por tanto, se prestan a cierta discrecionalidad en el actuar del Consejo Europeo. Seguramente esto era precisamente lo que se buscaba: otorgar un amplio margen de maniobra y una gran flexibilidad. En principio, como se ha

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dicho, el Consejo Europeo es el encargado de dar “a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definir [...] sus orientaciones políticas generales” (artículo 15 TUE). Pero esta función general se concreta en algunos artículos de los tratados, todos ellos relativos a materias sensibles. Así, por ejemplo, (1) en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, se prevé que el Consejo Europeo defina las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa (artículo 68 TFUE). La participación del Consejo Europeo en esta área puede ser vista como un elemento residual de intergubernamentalismo en el proceso de comunitarización de la materia; (11) en materia de política económica, también se establece

que “el Consejo Europeo debatirá unas conclusiones sobre las orientaciones generales de las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión. Con arreglo a estas conclusiones, el Consejo, adoptará una recomendación en la que establecerá dichas orientaciones generales” (artículo 121.2 "TFUE); (111) en relación con el empleo, “[e]l Consejo

Europeo examinará anualmente la situación del empleo en la Unión y adoptará conclusiones al respecto, basándose en un informe conjunto anual elaborado por el Consejo y la Comisión” (artículo 148.1 T'FUE). Tanto en las orientaciones sobre política económica como sobre la situación del empleo, hay que recordar que se trata de materias que se sitúan, en su mayor parte, dentro de las competencias de los Estados miembros, con lo que la participación del Consejo Europeo resulta coherente con la clásica tensión entre supranacionalidad e intergubernamentalismo. 4) Funciones en la política exterior y de seguridad común: A partir del principio general según el cual el Consejo Europeo determina, por unanimidad, “los intereses y objetivos estratégicos de la Unión” de la acción exterior de la Unión

(artículo 22.1 TUE),

(i) el Consejo Europeo y

el

Consejo son las instituciones encargadas de definir y aplicar la política

exterior y de seguridad común

(artículo 24.1 TUE). En concreto, “[e]

| Consejo Europeo determinará los intereses estratégicos de la Unión, fijará los objetivos y definirá las orientaciones generales de la política exterior y de seguridad común, incluidos los asuntos que tengan repercusiones en el ámbito de la defensa. Adoptará las decisiones que resulten necesarias” (artículo 26.1 TUE); y (11) el Consejo Europeo tiene también

una función de árbitro de las controversias. Así, “[s]i un miembro del Consejo declarase que, por motivos vitales y explícitos de política nacional, tiene la intención de oponerse a la adopción de una decisión que se deba adoptar por mayoría cualificada, no se procederá a la votación. El Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad intentará hallar, en estrecho contacto con el Estado miembro de que se trate, una solución aceptable para éste. De no hallarse dicha solución, el Consejo,

por mayoría cualificada, podrá pedir que el asunto se remita al Consejo

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Europeo para que adopte al respecto una decisión por unanimidad” (ar

tículo 31.2 TUE).

5) Funciones de arbitraje: la posición de árbitro que se acaba de describir no es exclusiva de la política exterior y de seguridad común. Hay un número limitado de áreas en que las cuestiones pueden ser referidas al Consejo Europeo, en lo que se conoce como “freno de emergencia”, si un Estado miembro alega un interés nacional vital. El Consejo Europeo, en lugar del Consejo, será entonces la institución encargada de dirimir la controversia. Por ejemplo, cuando el equilibrio financiero del sistema de seguridad social de un país se vea amenazado (artículo 48 TFUE) o cuando una propuesta relativa a la cooperación judicial en materia penal pueda afectar a aspectos fundamentales del sistema de justicia penal de un Estado miembro (artículos 82.3 y 83.3 TFUE). La práctica también ha enseñado que aún en materias en las que los tratados no habían previsto la posibilidad de deferir la cuestión al Consejo Europeo, éste se ha arrogado dicha prerrogativa al comprobar una situación de bloqueo en el Consejo, como ha puesto de manifiesto Crowe. Así, por ejemplo, cuando las negociaciones sobre el Marco Financiero Plurianual 2014-2020 se bloquearon en el Consejo, el Consejo Europeo publicó tras su reunión de febrero de 2013 un detallado documento de 48 páginas en el que estipulaba cantidades y contenidos que habían de incluirse en el referido acuerdo financiero. Se podría discutir si dichas concreciones fueron una actuación ultra vires del Consejo Europeo, porque los tratados no prevén su participación en las negociaciones del Marco Financiero Plurianual. En resumen, el Consejo Europeo es la institución en la que se solventan las principales controversias y se establecen las prioridades políticas y estratégicas así como las principales líneas de actuación, mientras que la Comisión elabora las propuestas legislativas que luego serán examinadas por el Consejo y el Parlamento Europeo (en caso de codecisión) para su aprobación. Los actos a través de los cuales se expresa el Consejo Europeo suelen ser de carácter político, y por tanto no se trata de actos jurídicos, aunque también puede adoptar decisiones. Normalmente los actos del Consejo Europeo

son las llamadas conclusiones de la Presidencia o comunicados, elaborados al

final de cada reunión del Consejo Europeo y cuyo cometido es informar de lo sucedido. Las conclusiones incluyen declaraciones, cuando se trata de posiciones importantes que se adoptan, orientaciones a las instituciones de la Unión, particularmente a la Comisión, debido a su poder de iniciativa legislativa, y decisiones sobre intereses y objetivos estratégicos; así como otras decisiones relativas al establecimiento de acciones y posiciones, incluidas sus modalidades de ejecución, ex artículo 25 TUE. Tales conclusiones no son documentos

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generales, sino que definen una verdadera agenda política que orienta a su vez el poder de iniciativa de la Comisión Europea. CARACTERÍSTICAS DEL CONSEJO EUROPEO Al hilo de las cuestiones examinadas, podrían resumirse las características de esta institución del siguiente modo: Ambigúedad jurídica: las escasas referencias en los tratados y la poca concreción de las mismas provocan una tensión constante entre la realidad y las previsiones del Derecho de la Unión Europea que suele decantarse por una actividad ultra vires del Consejo Europeo. Flexibilidad: la característica anterior permite un amplio margen de actuación que evita que la institución quede constreñida por el Derecho europeo, lo que garantiza una rápida capacidad de adaptación a las circunstancias, aunque también, como se apuntaba, una frecuente extralimitación en sus tareas, lo que provoca el recelo de otras instituciones. Pragmatismo: en las conclusiones del Consejo Europeo de Luxemburgo de diciembre de 1980 se destacaba que “la creación del Consejo Europeo fue en sí misma una respuesta pragmática a las dificultades institucionales de la Comunidad”. La exigencia de pragmatismo se traduce, por ejemplo, en la posición de árbitro que el Consejo Europeo ostenta en múltiples áreas. Liderazgo: muchos de los pasos trascendentales de la integración europea tienen que ver con el Consejo Europeo. En las etapas iniciales del proceso de construcción europea esta posición de liderazgo fue asumida por la Comisión y por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. A medida que las competencias de la Unión se han ido ampliando y afectan a cuestiones cada vez más nucleares de la soberanía de los Estados miembros, resulta lógico que la institución sobre la que pivota el proceso sea básicamente una instancia intergubernamental. Por otra parte, cabe señalar que los “fracasos” que ha sufrido la Unión (en especial la crisis producida por el non nato Tratado Constitucional de 2004) también van ligados al menos en parte a la falta de voluntad política de los líderes nacionales.

V. EL PRESIDENTE DEL CONSEJO EUROPEO Antes del Tratado de Lisboa el cargo de Presidente del Consejo Europeo lo desempeñaba el Jefe de Estado o de Gobierno del Estado miembro que estuviera ocupando la Presidencia rotatoria del Consejo de la Unión, la llamada Presidencia de turno. Dicha Presidencia respondía a los principios de representatividad y de igualdad entre los Estados. La Presidencia semestral se compatibilizaba con las responsabilidades gubernamentales en el país de origen y daba pie a que se utilizara como plataforma para promover los intereses nacionales del propio Estado. La evolución hasta una Presidencia estable se debe a la ampliación de funciones del Consejo Europeo y también a la ampliación del número de Estados miembros. La idea de una Presidencia estable o a tiempo completo (también llamada semi permanente) surgió en la Convención sobre el Futuro de Europa en el año 2002. La propuesta se incorporó sucesivamente en el fallido Tratado por el que se establecía una Constitución Europea y en el Tratado de Lisboa con la intención de asegurar una mayor continuidad, visibilidad y coherencia en el liderazgo y en las políticas dentro del Consejo Europeo. Sin embargo, esta opción no estuvo exenta de divergencias. De hecho, hubo dos posiciones principales. La de aquellos que defendían la teoría del “sombrero único” y

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sostenían que debía haber un único Presidente para la Unión Europea, a quien identificaban con el Presidente de la Comisión, mientras que la Presidencia del Consejo Europeo debía seguir siendo rotatoria, y la de quienes apoyaban la tesis de los “dos sombreros”, con un Presidente de la Comisión y un Presidente (ahora estable) del Consejo Europeo, defendiendo así también implícitamente

un mayor reparto del poder y evitando la posibilidad de un super Presidente comunitario. Como se ha visto, esta segunda tesis, defendida en su mayoría por los países grandes, es la que finalmente prevaleció. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Consejo Europeo dispone de un Presidente estable a tiempo completo, nombrado por un período de dos años y medio, renovable una sola vez por igual periodo. El Presidente es elegido por mayoría cualificada en el Consejo Europeo y puede ser removido de su cargo siguiendo el mismo procedimiento, pero solo en casos de “impedimento” o de “falta grave”. Así, la Presidencia adquiere estabilidad y un carácter supra partes, pues no está sujeta a intereses nacionales. Asimismo, facilita

la continuidad en el ejercicio de las funciones, el consenso y la conclusión de acuerdos. Se ha resaltado que la estabilidad del mandato desnacionaliza y comunitariza la Presidencia del Consejo Europeo. Los Tratados no establecen condiciones

específicas de elegibilidad

(tales como

nacionalidad, residencia,

edad) indicando únicamente que el Presidente del Consejo Europeo no podrá ejercer mandato nacional alguno (artículo 15.6 TUE). En la práctica, hasta ahora los tres Presidentes escogidos (Herman van Rompuy, Donald Tusk y el actual Presidente, Charles Michel) son antiguos primeros ministros, es decir, exmiembros del Consejo Europeo y, por tanto, personas que conocen bien su funcionamiento y dinámicas internas. Las funciones del Presidente del Consejo Europeo son, según el artículo 15.6 TUE, las siguientes: — presidir e impulsar los trabajos del Consejo Europeo; — velar por la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo Europeo, en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales; — facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo; — presentar un informe al Parlamento Europeo al término de cada reunión del Consejo Europeo; — asumir la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones de Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Aunque el Presidente del Consejo Europeo firma todas las decisiones adoptadas en su seno, no toma parte en las votaciones (que casi nunca se producen),

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subrayándose así su papel de mediador o de muñidor de acuerdos entre los Jefes de Estado o de Gobierno. El papel del Presidente del Consejo Europeo en la definición de la agenda de la institución y de la Unión en general es clave. Mantiene sus relaciones tanto con los miembros del Consejo Europeo y del Consejo como con los miembros de las otras instituciones de la Unión, especialmente la Comisión y el Parlamento, con cuyos Presidentes mantiene reuniones bilaterales constantes, aunque más estrechas con el Presidente de la Comisión, con el que comparte la representación exterior de la Unión, con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás casos previstos por los Tratados (artículo 17.1 TUE). La práctica formalmente admitida es que el Presidente del Consejo Europeo es el encargado de preparar el borrador de la agenda de las reuniones del Consejo Europeo, en estrecha cooperación con la Presidencia rotatoria del Consejo y con el Presidente de la Comisión. Asimismo, se encarga de redactar el borrador de las conclusiones posteriores a las reuniones del Consejo Europeo y el borrador de decisiones de la institución. Además de contar con un pequeño staff propio, la Presidencia del Consejo Europeo se apoya en los servicios técnicos del Consejo. También puede proponer la celebración de reuniones al margen del Consejo Europeo con representantes de terceros países y de organizaciones internacionales. Herman Van Rompuy fue el primer Presidente estable del Consejo Europeo. Su mandato se inició el 1 de diciembre de 2009, después de abandonar el cargo de Primer Ministro de Bélgica. Fue elegido por unanimidad en una reunión especial del Consejo Europeo el 18 de noviembre de 2009. Tras ser reelegido, se mantuvo como Presidente del Consejo Europeo hasta el 30 de noviembre de 2014. Al día siguiente fue sustituido por Donald Tusk, hasta entonces Primer Ministro de Polonia. La presidencia de Van Rompuy se caracterizó por usar de manera intensa los poderes discrecionales del Presidente del Consejo Europeo. Se propuso acortar la duración de las reuniones y centrarlas en la discusión de temas bien definidos previamente. Quizás más que en ninguna otra institución, las cualidades personales del Presidente (carisma, autoridad y credibilidad personales, capacidad de empatía, habilidades negociadoras o incluso pacificadoras) son esenciales para un buen funcionamiento del órgano. En 2017 el Presidente Tusk introdujo la Leaders? Agenda con ocasión de la cumbre digital de Tallinn al reunirse en una cena informal con los líderes europeos el 28 de septiembre de 2017. Dichos líderes pidieron a Tusk que redactara el programa de trabajo o Leaders” Agenda que había de guiar la acción de la UE hasta las elecciones al Parlamento Europeo de mayo de 2019, La Leaders” Agenda supone dar a los líderes la posibilidad de discutir los asuntos antes de aparecer en el borrador de conclusiones. Es, por tanto, un nuevo método de trabajo que implica una herramienta de dirección para mantener el control po-

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lítico por parte de los líderes europeos y dar imputs al Presidente del Consejo Europeo al más alto nivel. Tusk llegó a la Presidencia del Consejo Europeo siendo el único Primer Ministro polaco que había obtenido una reelección después del colapso del comu-

nismo en 1989 y habiendo forjado una alianza, difícil dado el pasado reciente,

con Alemania. Durante su presidencia Tusk se mostró como un dirigente muy activo, apasionado por el proyecto europeo y, en ocasiones, poco diplomático. Por ejemplo, en febrero de 2019, con el proceso de retirada del Reino Unido paralizado, hizo las siguientes declaraciones: “Me pregunto cómo será el lugar especial del infierno para quienes promovieron el Brexit sin preparar siquiera un boceto del plan para llevarlo a cabo”. Donald Tusk, al igual que su predecesor, también ocupó la Presidencia del Consejo Europeo durante 5 años. Á diferencia de Van Rompuy, Tusk optó por tener más presencia en los medios, incluso en las redes sociales. En julio de 2019 el Consejo Europeo escogió a otro ex Primer Ministro de Bélgica, Charles Michel, como su sucesor. Michel posee una reputación de hombre de consensos, puesto que dirigió el gobierno de Bélgica, un país políticamente muy dividido, durante cuatro años. En cualquier caso, Michel de

momento ha optado por un perfil bajo. En marzo de 2022 el Consejo Europeo reeligió a Michel como su presidente para un segundo mandato de dos años y medio de duración, del 1 de junio de 2022 al 30 de noviembre de 2024.

VI. EL CONSEJO EUROPEO Y SUS RELACIONES CON LAS DEMÁS INSTITUCIONES DE LA UE Los tratados comunitarios, ni siquiera el de Lisboa, apenas profundizan en las relaciones entre el Consejo Europeo y las demás instituciones, por lo que se han ido desarrollando prácticas informales a lo largo del tiempo, cuya relevancia es considerable a la hora de precisar dichas relaciones. Dejamos de lado el hecho que desde el Tratado de Lisboa sus actos están sometidos al control jurisdiccional. Con anterioridad sus actos no eran controlables por el Tribunal. A través de los instrumentos de control ordinario el Parlamento puede fiscalizar más los actos del Consejo Europeo El Consejo Europeo se sujeta a la norma del artículo 13.2 TUE, que prevé que “[clada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos. Las instituciones mantendrán entre sí una cooperación leal”. Sin embargo, dadas las características especiales que se han ido indicando del Consejo Europeo, de forma destacada su composición, los anteriores límites a su actuación no actúan con la misma contundencia con que lo

hacen respecto al resto de instituciones.

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1. Consejo Europeo y Comisión En sus reuniones semanales el Presidente del Consejo Europeo coopera con el Presidente de la Comisión para asegurar la preparación y continuidad del trabajo en el seno del Consejo Europeo. Como miembro sin derecho a voto en el Consejo Europeo, el Presidente de la Comisión participa en la elaboración de borradores tanto de las agendas de las cumbres como de los documentos de conclusiones. Es sabido que la Comisión tiene el monopolio de la iniciativa legislativa pero el Consejo Europeo ha formulado tradicionalmente sugerencias, sobre todo en los documentos de conclusiones de las presidencias. En los últimos años el Consejo Europeo ha incluido en sus conclusiones mandatos concretos a la Comisión para iniciar una determinada política. De hecho, una parte significativa de los documentos de conclusiones son mandatos directos a la Comisión en los que se invita a ésta a presentar o preparar informes, recomendaciones o pro-

puestas sobre una determinada cuestión. En algunos casos el Consejo Europeo incluso ha establecido límites temporales para la actuación de la Comisión. La Comisión se suele mostrar receptiva ante tales sugerencias. Sin embargo, conviene apuntar que la traducción de dichos mandatos en documentos de la Comisión representa sólo una pequeña parte del volumen total de trabajo de la Comisión, por lo que no sería adecuado calificarla como una mera secretaría del Consejo Europeo. Asimismo, también es cierto que algunas iniciativas del Consejo Europeo son resultado de sugerencias hechas desde la Comisión, demostrándose así una relación bidireccional. La relación entre ambas instituciones es compleja y varía dependiendo de la materia y las circunstancias. Cuánto más técnica sea la cuestión, mayor espacio

de actuación tendrá la Comisión, así como más independencia. La complejidad aumenta al tener en cuenta que en el Consejo Europeo tampoco hay una visión monolítica acerca de su papel. En efecto, como ha resaltado Craig, tradicionalmente los países más pequeños han preferido apostar por una Comisión fuerte no subordinada a los mandatos del Consejo Europeo y ello porque consideran que sus propios intereses pueden ser mejor defendidos si hay un contrapoder al Consejo Europeo, donde muy a menudo la voluntad de los países grandes acaba imponiéndose. A raíz de la crisis económica en la zona Euro iniciada en 2007 el Consejo Europeo aumentó el número de recomendaciones y proposiciones más o me-

nos detalladas con el objetivo de que la Comisión elaborase, a partir de las mismas, propuestas legislativas. Esta tendencia se ha consolidado. Ello pone en riesgo el monopolio de la iniciativa legislativa de la Comisión y provoca una

cierta competición entre ambas instituciones.

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2. Consejo Europeo y Parlamento Europeo Ni el Consejo Europeo ni su Presidente son formalmente responsables ante el Parlamento Europeo, el cual no dispone de poderes de control con exigencia de responsabilidad sobre ellos. Debido a la creciente importancia y relevancia que ha ido adquiriendo el Consejo Europeo, numerosas voces han criticado la falta de fiscalización parlamentaria de la referida institución a nivel europeo. Solo lo es cada jefe de Gobierno ante el Parlamento de su Estado, de acuerdo con las reglas constitucionales y parlamentarias internas. El Presidente del Parlamento Europeo no dispone del derecho a asistir a las reuniones del Consejo Europeo, sin embargo, el Tratado de Lisboa establece que se le podrá invitar a comparecer ante el Consejo Europeo (artículo 235.2 TFUE), y desde la entrada en vigor de dicho Tratado existe la costumbre de invitarle a las reuniones formales y de ofrecerle la posibilidad de dirigir unas palabras al Consejo Europeo. Además, se suelen celebrar reuniones mensuales entre los Presidentes del Consejo Europeo y del Parlamento. Después de cada reunión del Consejo Europeo, su Presidente comparece ante el Parlamento para presentar un informe de sus conclusiones, práctica establecida en 1981 y que ahora recoge el artículo 15.6 d) TUE. Además, el Consejo Europeo remite un informe escrito anual sobre los progresos de la Unión. En la práctica el Presidente del Consejo Europeo ha aceptado contestar preguntas escritas de los diputados. Se trata de incipientes mecanismos de control ordinario. Por otra parte, los artículos 48, 68, 82, 86 y 87 TFUE recogen

los instrumentos de freno de emergencia y la cláusula de acelerador, lo que le permite una cierta influencia en el procedimiento legislativo, a pesar de no estar prevista la participación del Consejo Europeo en el mismo. En conclusión, la posición de Consejo Europeo en el entramado institucional de la Unión sigue sin estar definida con exactitud. Lo que sí puede afirmarse es que para entender la naturaleza del Consejo Europeo y su posición respecto al resto de instituciones, hay que analizar sus actuaciones más allá de la letra de los tratados, dado que una aproximación formal o literal no da cuenta de su verdadera relevancia, como destaca Papí-Boucher. Otro reto pendiente respecto a este Órgano, seguramente más relevante que hallar una definición precisa, es afrontar la falta de mecanismos efectivos de fiscalización.

VII. EL CONSEJO EUROPEO POST-LISBOA. REFLEXIONES SOBRE SU RELEVANCIA Ya se ha dicho que el Tratado de Lisboa convirtió al Consejo Europeo en una institución en el entramado institucional de la Unión con lo que ello supone de intento de juridificarla —esto es, formalizarla y someterla a Derecho—.

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Al mismo tiempo, el Tratado de Lisboa confirmó al Consejo Europeo como la instancia política suprema o centro de gravedad política de la Unión Europea. Dicho extremo se ha podido comprobar al examinar las funciones concretas de la institución. El Consejo Europeo es el instrumento privilegiado para la gestión de crisis, tanto políticas como económicas. Ciertamente la práctica ya había señalado que era el único órgano que gozaba de la suficiente autoridad y legitimidad políticas para adoptar decisiones clave en momentos de crisis. La importancia creciente del Consejo Europeo se ha visto reforzada todavía más por las diversas crisis que han azotado la Unión Europea en los últimos años (empezando por la profunda crisis económica que padecieron algunos de los Estados miembros a raíz de la crisis de 2007, la crisis migratoria de 2015, el proceso de retirada del Reino Unido, los efectos provocados por la pandemia de la COVID-19 y la agresión rusa a Ucrania iniciada en febrero de 2022). Algunas de estas crisis han puesto (ponen) en peligro la propia viabilidad económica de la Unión en los términos que hoy conocemos. Y los diversos actores esperan que el Consejo Europeo sea el foro central de deliberaciones. En ocasiones, el Consejo Europeo ha optado por recurrir a mecanismos intergubernamentales ajenos al marco legislativo propio de la Unión, excluyéndose la posibilidad de participación del resto de instituciones, lo cual es preocupante desde una perspectiva de equilibrio institucional, aunque puede entenderse y justificarse dadas las circunstancias y la premura con la que a veces deben tomarse decisiones. Esto fue particularmente significativo cuando ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo para la modificación de los tratados con el fin de incorporar mecanismos de control y sanción más efectivos que garantizaran el cumplimiento del pacto de estabilidad y crecimiento, se optó por firmar el 2 de marzo de 2012 un tratado internacional separado, el formalmente llamado Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, y popularmente conocido como el “Fiscal Compact”. También en materia de política exterior, el Consejo Europeo ha tenido una voz relevante en la gestión de crisis internacionales y ha servido para impulsar actuaciones de carácter estratégico y de coordinación entre los Estados (como por ejemplo en relación con Ucrania), con el límite evidente que supone en no pocas ocasiones la dificultad de llegar a acuerdos cuando existen posiciones encontradas por parte de los Estados. Por último, a veces no resulta fácil distinguir la actuación del Consejo Europeo de la del conjunto de Estados miembros que lo integran. El Tribunal General de la Unión Europea tuvo ocasión de conocer en 2017 la demanda planteada por tres solicitantes de asilo procedentes de Paquistán y Afganistán en la que cuestionaban la legalidad de una Declaración de 18 de marzo de 2016. Dicha Declaración había sido firmada por los Estados miembros y Turquía en relación con la crisis migratoria y la lucha contra el tráfico de personas entre Turquía y Grecia. La Declaración fue publicada como nota de prensa

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tras la celebración de un Consejo Europeo. Para el Tribunal General no se trataba de un acuerdo internacional entre el Consejo Europeo y Turquía (que sería objeto de control, como pedían los demandantes) sino entre los Estados miembros y Turquía, con lo que carecía de jurisdicción para conocer del caso y lo desestimó (Casos T-192/16, T-193/16 y 1-257/16 NE NG y NM contra el Consejo Europeo).

La huida del entramado legal europeo (con su largo y complicado procedimiento legislativo ordinario) y la opción por tratados internacionales clásicos al margen de las instituciones europeas tampoco debería sorprender en demasía, pues no resulta una novedad en nuestros ordenamientos. De hecho, en momentos de crisis los países suelen incurrir en la tendencia de concentrar el poder en los órganos de dirección política, que se muestran más expeditivos que el Parlamento, y en hacer uso de mecanismos jurídicos más flexibles. Piénsese, por ejemplo, en el uso de la legislación de urgencia por los Estados. Sin necesidad de mencionar la situación excepcionalísima vivida en el año 2020 por la pandemia de la COVID-19, en España ya se había producido un significativo aumento de la legislación a través de decretos-leyes, en los que, como se sabe,

la posibilidad de discusión en sede parlamentaria (y, por tanto, de fiscalización) es a posteriori y menor que en el procedimiento legislativo. Ello supone un evidente reforzamiento del poder ejecutivo frente al legislativo. Como se ha visto, se puede decir que en la Unión Europea se ha seguido un patrón de conducta que guarda cierto parecido.

VII. SUMARIO El Tratado de Lisboa institucionalizó al Consejo Europeo y creó la figura del Presidente del Consejo Europeo, elegido por los miembros del mismo por un periodo de dos años y medio renovable por otro periodo, y de carácter estable y supra partes. Es el último paso en la formalización jurídica de un órgano cuyo origen informal se halla en las cumbres de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros celebradas ya a principios de los años sesenta y que se constituyeron como Consejo Europeo en la Cumbre de París de 1974. Se trata de la institución cuya función principal es la de dar impulso y orientación política a la Unión, además de funciones relacionadas con aspectos constitucionales de la Unión (revisión de tratados, pertenencia de Estados

miembros) y de participación en el nombramiento de los más altos cargos institucionales de la Unión Europea, sin que, por otra parte, tenga atribuida la función legislativa, que corresponde al Consejo y al Parlamento Europeo. Con el tiempo, el Consejo Europeo se ha consolidado como el verdadero centro de gravedad política de la Unión Europea, aunque siga siendo difícil someterlo a control sea judicial (cf. artículos 40 TUE y 275 TFUE), sea par-

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lamentario (por ahora previsto en forma de control ordinario a través de la comparecencia de su Presidente y sin posible exigencia de responsabilidad).

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416

Josep Maria Castella Andreu / Núria González Campañá

— https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/europeancouncil_es

Objetivos de aprendizaje 1. ¿Qué documento histórico se considera el acta fundacional del Consejo Europeo?

2. ¿En qué sentido puede decirse que el Consejo Europeo tiene rasgos supranacionales? 3. ¿Por qué resulta difícil imaginar un control jurisdiccional de las actuaciones del Consejo Europeo por parte del Tribunal de Justicia de la Unión Europea?

4. ¿Por qué la presidencia española del Consejo del año 2010 ya no fue tan relevante como las anteriores de los años 1989, 1995 y 2002? 5. ¿Cuáles eran las prioridades españolas en los momentos en que se ocupó la presidencia de la Unión Europea? 6. ¿A qué obedece la poca formalización del Consejo Europeo? 7. ¿Qué elementos son relevantes para entender la toma de decisiones en el seno del Consejo Europeo? 8. ¿En qué grandes bloques pueden agruparse las funciones del Consejo Europeo? 9. Resulta difícil que, a tenor del artículo 7 TUE, el Consejo Europeo constate

la vulneración de los valores incluidos en el artículo 2 TUE por parte de un Estado miembro. Justifique esta afirmación. 10. ¿Por qué era relevante, desde un punto de vista constitucional, el sistema de elección del Spitzenkandidat? ¿Por qué se abandona en el año 2019? 11. En materia de política exterior y de seguridad la posición del Consejo Europeo es especialmente relevante. Justifique esta afirmación. 12. Al hilo de las discusiones sobre el método más apropiado para escoger al Presidente del Consejo Europeo, ¿qué defendía la teoría del sombrero único?

13. ¿Qué actores defendían ese método de elección? ¿por qué se rechazó? 14. ¿Qué cualidades debe tener un buen Presidente del Consejo Europeo? 15. ¿Cómo se explica la influencia del Consejo Europeo en el proceso de elaboración de normas europeas si no dispone de funciones legislativas? 16. ¿Existen mecanismos de fiscalización del Consejo Europeo? ¿Parecen suficientes? Razone su respuesta. ¿Qué indican dichos mecanismos de la naturaleza jurídico-política de la Unión Europea? 17. ¿Cómo explicar la huida de los procesos legislativos ordinarios y el recurso a mecanismos ajenos al entramado jurídico propio de la Unión Europea? ¿Qué riesgos entraña este proceder?

lema 7

El Consejo MARIANO GARCÍA PECHUÁN

Profesor Titular de Derecho Constitucional Universitat de Valencia

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. COMPOSICIÓN. III. CONFIGURACIONES VARIABLES DEL CONSEJO. IV. ESTRUCTURA INTERNA Y ÓRGANOS: 1. Presidencia del Consejo. 2. El Comité de Representantes Permanentes (COREPER): 2.1. Los Jefes de las Representaciones Permanentes de los Gobiernos: la Eurodiplomacia. 3. Grupos de Trabajo y Comités de Expertos. 4. La operativa decisoria en el seno del Consejo. 5. Reevaluación del rol del COREPER en el contexto de los últimos desarrollos institucionales de la UE. 6. La participación ascendente en la formación de la voluntad del Consejo. Especial referencia al caso español. V. ATRIBUCIONES DEL CONSEJO: 1. De producción de normas. 2. Derecho de iniciativa legislativa indirecta o impropia. 3. Tareas de naturaleza ejecutiva. 4. Atribuciones en materia de nombramientos. 3. Funciones de control. 6. Función de retroalimentación interinstitucional. VI. MÉTODOS DE ADOPCIÓN DE DECISIONES EN EL SENO DEL CONSEJO: 1. Introducción. 2. Las específicas modalidades de votación: 2.1. Unanimidad. 2.2. Mayoría simple. 2.3. La mayoría cualificada en el modelo del Tratado de Lisboa: 2.3.1. El Compromiso de Loánina. 2.3.2. El Compromiso de Luxemburgo. 3. La pervivencia en la práctica de la cultura del consenso. VI. CONCLUSIÓN: EL CONSEJO ENTRE LOS EFECTOS DE LA

CRISIS ECONÓMICA DE 2007 Y LA CONSUMACIÓN DEL “BREXIT”. BIBLIOGRAFÍA EMPLEADA.

Il. INTRODUCCIÓN El incremento de poderes del Parlamento Europeo y, sobre todo, la extraor-

dinaria ascendencia que ha cobrado el Consejo Europeo —particularmente desde la crisis financiera de 2007 y hasta el presente— obligan a replantearse la idea tradicional de que el Consejo ostenta la condición de órgano central de adopción de decisiones en la Unión Europea. Pero con independencia de estos nuevos desarrollos en la arquitectura institucional de la Unión, sigue siendo cierto que no importa qué materia se decida en instancias europeas ni cómo se decida (por el método comunitario o por el de coordinación intergubernamental): el asunto en cuestión seguramente habrá de pasar en algún momento por el Consejo, imprescindible instancia central de coordinación. El Tratado de Lisboa ha optado por designar oficialmente a esta institución con la expresión “El Consejo”, que aun siendo la más depurada entre las opciones que se consideraron en la última reforma de la UE es también la menos explícita, pues obliga a diferenciarla terminológicamente respecto de la nueva institución del Consejo Europeo. Si se examina la evolución semántica, en los orígenes de la integra-

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ción europea, el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (1951) escogió el término “Consejo Especial de Ministros”. Posteriormente los Tratados de Roma (1957) emplearían el más abreviado de “Consejo”, aunque la expresión de “Consejo de Ministros” siguió utilizándose preponderantemente. Con la creación de la Unión Europea, en 1992, el Tratado de Maastricht mantuvo la designación oficial de “Consejo”, pero esto no impidió que el Consejo se autobautizase como “Consejo de la Unión Europea” (Decisión del Consejo, de 8 de noviembre de 1993, relativa a su denominación tras la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea). En el marco vigente del Tratado de Lisboa, la necesidad de evitar confusiones con el Consejo Europeo hace que se siga acudiendo, en ocasiones, a denominaciones alternativas. En los medios de comunicación sigue siendo recurrente referirse al Consejo como “Consejo de Ministros” a la hora de informar sobre asuntos europeos.

Está integrado por miembros de los Gobiernos de los Estados de la Unión, que estos remiten a la sede de la institución en Bruselas (y a Luxemburgo en los meses de abril, junio y octubre) para las reuniones que el órgano celebra. Constituye por esto mismo, junto con el Consejo Europeo, uno de los dos órganos intergubernamentales de la Unión. Ambos órganos -Consejo Europeo y Consejo- expresan la dimensión de la UE como una Europa de los Estados. Sin embargo, y aunque los integrantes del Consejo, en su condición de miembros de los Gobiernos nacionales, están sujetos a las directrices de sus respectivos Estados y responden ante sus Parlamentos nacionales, integran a la vez un órgano de la Unión y están sujetos en todas sus actuaciones directamente al Derecho de la Unión. Como tal órgano de la Unión, el Consejo debe servir a los intereses esenciales de la Unión en cuanto intereses comunes y a la persecución de los fines comunes de la Unión en clave de síntesis de resultado supranacional (así lo subrayaba ya en 1961 el TJUE en el caso Niederrheinische Bergwerks-Aktiengesellschaft y Unternehmensverband des Aachener Steinkohlenbergbaues c. Alta Autoridad de la Comunidad Europea del Carbón y del

Acero, Asunto 2 y 3/60, Rec., 1961, 287, p. 310 in fine).

Esta peculiar doble condición simultánea de miembros de sus respectivos Gobiernos nacionales e integrantes del órgano de la Unión (Consejo), implica que, si bien cada representante con rango ministerial participa articulando los intereses de su país en la formación de la voluntad del Consejo, ésta, en su conjunto, se imputa a la Unión Europea y no a los concretos Gobiernos. Es por esto por lo que el Estado miembro conserva la legitimación activa para impugnar ante el Tribunal de Justicia de la UE un acto del Consejo respecto del que su representante en el Consejo votó a favor en su momento, sin que con ello se contravenga el principio general del derecho que establece la inadmisibilidad de actuar contra los propios actos (ventre contra factum proprium non valet).

La particular relevancia del Consejo en la arquitectura institucional de la UE reside asimismo en buena medida en que constituye uno de los dos pilares de la democracia representativa junto con el Parlamento Europeo; dimensión

El Consejo

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ésta de la democracia representativa como principio del sistema político de la Unión Europea a la que el Tratado de Lisboa ha querido otorgar especial realce con la introducción de un Título entero del TUE dedicado monográficamente a esta cuestión, el nuevo Título (l Disposiciones sobre los Principios Democráticos (arts. 9 a 12). Así, en este contexto, el art. 10.2 TUE enfatiza ahora que “los Estados miembros estarán representados en el Consejo por sus Gobiernos, que serán democráticamente responsables, bien ante sus Parlamentos nacionales,

bien ante sus ciudadanos”. Desde esta perspectiva, el Consejo ha sido descrito

como “el cuerpo representativo de los señores de los Tratados”, los Estados;

cuerpo representativo respecto del que se puede identificar una cadena de legitimación desde cada uno de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros que lo integran, por la vía del respectivo Parlamento nacional que lo sustenta políticamente, hasta los ciudadanos del Estado miembro que han elegido en su momento a dicho Parlamento, o lo que es lo mismo, los Pueblos

de los Estados miembros de la Unión. Para el efectivo engarce entre los componentes de esta cadena de legitimación, auténtico circuito de retroalimentación, es imprescindible, particularmente en lo concerniente a la acción legislativa de la Unión, el continuado control por los Parlamentos nacionales de sus propios Gobiernos actuantes en el Consejo como cuerpo legislativo que es, junto con

el Parlamento Europeo, de la Unión; y la articulación de ese control, además

de lo que disponga el Derecho de la Unión, representa un cometido con el que deben comprometerse concretas previsiones constitucionales y la praxis político-Institucional en cada Estado miembro. No obstante la importancia de lo que se acaba de señalar, tampoco debe desconocerse que este circuito de generación de legitimación política arrancando desde los ciudadanos hasta el Consejo presenta al examen algún que otro manifiesto punto débil. Particularmente vulnerable se muestra algo tan central como el control democrático del Gobierno por el Parlamento nacional, si se considera el caso de que el Gobierno del Estado miembro representado en el Consejo haya sido derrotado en una votación mayoritaria en el seno del mismo: en este caso, obviamente, no podrá pretenderse por su Parlamento nacional que se le tenga por responsable de la decisión adoptada por la mayoría del Consejo; y por otra parte, la población con derecho a voto del Estado cuyo Gobierno ha sido derrotado en la votación del Consejo, no tiene manera alguna, de acuerdo con sus circuitos constitucionales internos, de castigar, eventualmente, en la siguiente cita electoral a los otros Gobiernos que sí sustentaron con su mayoría la decisión del Consejo. En suma, el Consejo, como institución europea, es un Órgano legislador, pero carece de directa responsabilidad ante el electorado en cuanto tal órgano de la Unión (a diferencia del Parlamento Europeo que representa directamente, como órgano electo, a los ciudadanos europeos).

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II. COMPOSICIÓN El Consejo “de Ministros” es un órgano que se reúne desde un punto de vis-

ta institucional con carácter permanente, esto es, que sus miembros integrantes

no son designados para un específico periodo de ejercicio de sus funciones directamente predeterminado por los Tratados, sino por cada Gobierno de los respectivos Estados miembros de acuerdo con la función que desempeñan según las normas constitucionales internas correspondientes a cada país. Esto es así porque, según establece el art. 16.2 TUE, el Consejo estará compuesto “por un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho de voto”. Dado que cada Estado miembro remite un representante, el Consejo actualmente —tras la consumación el 1 de febrero de 2020 del abandono por el Reino Unido de la Unión— integra a 27 miembros. Con la referencia del Tratado al rango ministerial se hace posible jurídicamente que puedan pertenecer al Consejo representantes que no lo sean nece-

sariamente del Gobierno central del respectivo Estado, sino, p. e., ministros de los Estados federados integrantes de un Estado federal, como Alemania, o

consejeros autonómicos, como en el caso de España. En todos estos supuestos, dichos representantes habrán de estar debidamente habilitados para comprometer a su Gobierno nacional y para ejercer el derecho de voto por su Estado, de acuerdo con lo que se establezca en la respectiva regulación doméstica del Estado miembro concernido por esta posibilidad que abre el Tratado. Algunos Estados miembros

se han ido dotando, en efecto, de normas es-

pecíficas, incluso de rango constitucional (destacadamente el art. 23.6 de la Ley Fundamental alemana, aunque fue una reforma constitucional en Bélgica la que, de hecho, movió a la actual redacción del art. 16.2 para acomodar las representaciones de las comunidades valona y flamenca en los asuntos europeos), relativas a dicho mecanismo, para que las autoridades de los Gobiernos de los Estados miembros de la Federación o de las regiones puedan representar al Estado ante y en el Consejo. A falta aún en nuestro país de una regulación de semejante alcance y, sobre todo, de ese rango normativo constitucional — como ha reclamado la mejor doctrina y el sólido, pero inatendido, Informe del Consejo de Estado sobre Modificaciones de la Constitución Española, de 2006—, la inclusión por el Estatuto de Autonomía de Cataluña en 2006 de un preciso régimen relativo al ejercicio de la representación y Presidencia del Consejo de Ministros europeo por Consejeros de Gobierno autonómico de dicha Comunidad Autónoma cuando se trate de competencias exclusivas (art. 187.2 EAC), ha dado lugar a un posicionamiento del Tribunal Constitucional español al respecto de esta relevante previsión del Tratado. Rechazando la argumentación del Abogado del Estado sobre la inconstitucionalidad de ésta y Otras previsiones incorporadas en el referido art. 187 EAC, el TCE san-

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cionó favorablemente su constitucionalidad, eso sí, recordando: a) que “es al

Estado al que le corresponde determinar los concretos supuestos, términos, formas y condiciones de las participaciones indicadas en el precepto estatutario, participaciones que, además, no pueden privar al Estado de sus exclusivas facultades de decisión en este ámbito” y b) que “el precepto en modo alguno otorga al representante de la Generalitat un status diplomático” (STC 31/2010 [ECLI:ES:1C:2010:31], FJ 121).

En ausencia, pues, de esa regulación legal a la que se remite para lo futuro

el art. 187.2 del Estatuto catalán, siguen, al presente, vigentes los términos de

participación consensuados entre el Gobierno central y las CCAA recogidos en los Acuerdos de la Conferencia para Asuntos relacionados con la Unión Europea de 9 de diciembre de 2004, en la estela de la Ley 2/1997, de 13 de marzo, por la que se regula la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas. Aquellos Acuerdos abrieron la participación, bajo un sistema rotatorio entre las CCAA, de los Consejeros Autonómicos solo para las siguientes formaciones del Consejo: —Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores; —Agricultura y Pesca; "Medio Ambiente; —Educación, Juventud, Cultura y Deporte y, por último, Competitividad-Consumo

(habiéndose

añadido en 2010 Ordenación del Juego y apuestas). Usualmente, y nivel por ahora posible, suele materializarse esta participación en mediante la disposición, asegurada, para el Consejero autonómico político que él designe) del asiento más próximo al Ministro titular no Central, bien en primera fila o en la segunda, con el resto de la española que asiste al Ministro en la sesión del Consejo de que se Sala de Reuniones del Consejo.

al máximo la práctica (o el cargo del Gobierdelegación trate en la

Recientemente, y por Acuerdo de 10 de diciembre de 2018 de la CARUE, esta praxis ha quedado codificada de forma más estructurada y en refuerzo de la posición del Consejero autonómico que acuda a la reunión del Consejo. En efecto, ahora la regla general es que el Jefe de la delegación española le dé la palabra para intervenir oralmente en la reunión y la excepción que no se la facilite, con el deber nuevo, además, de motivarla: “el representante autonómico podrá solicitar el uso de la palabra al Jefe de la delegación si se están debatiendo cuestiones que afecten a competencias autonómicas y existe una posición común autonómica que expresar. En este supuesto, el Jefe de la delegación deberá facilitar la intervención del representante de las Comunidades Autónomas, salvo causa suficientemente motivada”. (Acuerdo CARUE de 10 de diciembre de 2018 por el que se modifica el Acuerdo sobre el sistema de representación autonómica en las formaciones del Consejo de la Unión Europea, punto de acuerdo III, cursivas añadidas). Aún con más detalle sobre este y otros extremos relacionados se cuenta, también desde 10 de diciembre de 2018, con una nueva y exhaustiva Guía de Buenas Prácticas para la aplicación del Acuerdo sobre el sistema de representación autonómica en las formaciones del Consejo de la Unión Europea.

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La Secretaría de Estado para las Administraciones Territoriales (ahora Secretaría de Estado de Política Territorial) emite, desde 2007 y en cooperación con la Consejería para Asuntos Autonómicos de la Representación Permanente

de España ante la Unión Europea, un Informe anual sobre la Participación Autonómica en el Consejo de Ministros de la Unión Europea, que se puede consultar en su página “web” (último reportado: el del año 2017: http://www. seat.mpr.gob.es/dam/ca/portal/areas/politica_autonomica/participacion-ccaaeu/ ccaa_y_ue/Participacion_ CCAA _Consejo_Ministros/Memoria_2017.pdf.

pdf)

Por otra parte, no es infrecuente en la praxis institucional de la Unión que los Estados remitan a las diferentes reuniones del Consejo para representarlos a figuras con rango de Secretarios de Estado, los cuales, no siendo miembros del Gobierno en sentido estricto según los ordenamientos constitucionales de algunos Estados miembros, secundan a sus Ministros y Operativamente son tratados en las reuniones del Consejo como si fueran tales miembros. En cierto modo puede decirse que la admisión de que representen a su Estado respectivo en los procedimientos de adopción de decisiones en el seno del Consejo ha llegado a consolidarse como una norma consuetudinaria de la UE que ahora parece encontrar apoyatura, un tanto oblicua, en lo que establece el Anexo I al Reglamento

Interno del Consejo, al establecerse allí, en el contexto de la

determinación de la Lista de formaciones del Consejo, que “competerá a cada Estado miembro determinar de qué modo estará representado en el Consejo, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 16.2 del TUE”. La norma por la que el Consejo solo puede adoptar decisiones cuando en

sus sesiones comparecen los representantes con rango ministerial, en los tér-

minos de interpretación que se han expuesto, convive con la fórmula de representación, de distinto alcance, prevista en el art. 4 del Reglamento Interno del Consejo. Según esta, un miembro del Consejo, cuando no pueda asistir a una sesión del Consejo —o, lo que suele ser más frecuente, a todo su desarrollo— podrá hacerse representar por un alto funcionario de su país, que suele ser el Jefe de la Representación Permanente del Estado miembro, su Adjunto o incluso un alto funcionario del correspondiente Departamento ministerial. En todos estos casos, sin embargo, dichas figuras solo pueden actuar en los debates, no para el voto, reservado exclusivamente a los “representantes de rango ministerial” que exige el art. 16.2 TUE.

(II. CONFIGURACIONES VARIABLES DEL CONSEJO Dependiendo de las diversas áreas temáticas particulares a tratar, el Consejo

se reúne en diferentes formaciones, correspondientes a aquellas, manteniendo,

sin embargo, en términos constitucionales, su identidad como una única ins-

El Consejo

423

titución. En su actual redacción, el art. 16.6 TUE ha formalizado la praxis de considerar al Consejo como la forma jurídica comprensiva de las, al presente, en conjunto 9 configuraciones especializadas (como p. e. las reuniones de los ministros de Asuntos Exteriores, de Economía y Finanzas, Justicia e Interior,

Medio Ambiente, etcétera) y una formación de corte generalista o transversal, la del Consejo de Asuntos Generales. En este particular, el referido art. 16.6 TUE opera con una amplia flexibilidad, pues de entre las posibles diferentes formaciones en que señala que se podrá reunir el Consejo solo codifica expresamente dos de ellas, remitiendo las restantes a lo que establezca una lista a adoptar por el Consejo Europeo. Así, se previene directamente por el Tratado la existencia del Consejo de Asuntos Generales, con la misión de “velar por la coherencia de los trabajos de las diferentes formaciones del Consejo” y de “preparar las reuniones del Consejo Europeo y garantizar su actuación subsiguiente, en contacto con el Presidente

del Consejo Europeo y la Comisión” (art. 16.6 TUE). Por su parte, el Consejo de Asuntos Exteriores, presidido por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores, “elaborará la acción exterior de la Unión atendiendo a las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo y velará por la coherencia de la acción de la Unión”. Esta última será la formación del Consejo responsable de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), la Política Europea de Seguridad y Defensa Común (PESD), la Política Comercial Común, así como la cooperación para el desarrollo y la ayuda humanitaria, tal y como especifica el art. 2.5 del Reglamento Interno del Consejo. A esta conformación del Consejo acuden típicamente los Ministros de Asuntos Exteriores, pero también es posible que acudan los de Asuntos Europeos o los de Defensa (cuando se tratan asuntos de Política Exterior de Seguridad y Defensa en el orden del día). Pese a que el Tratado de Lisboa está declaradamente en la línea de acentuar la especialización de esta formación del Consejo en las materias de Asuntos Exteriores y de Defensa, bajo la dirección de la nueva figura del Alto Representante para Asuntos Exteriores como una especie de “superministro de Asuntos Exteriores de la Unión”, el Consejo de Asuntos Exteriores funciona de manera distinta en materia de “comercio exterior”. Cuando se trata de estos asuntos de política comercial común se reúnen bajo su paraguas los Ministros de Comercio, y no los de Asuntos Exteriores. Además, en este caso, la Presidencia no es ostentada por el Alto Representante de la Unión, sino por el correspondiente Ministro de Comercio del Estado miembro que esté en ese momento ostentando la Presidencia rotatoria del Consejo. Para apreciar la gran proyección que puntualmente puede adquirir este matiz, baste apreciar cómo la negociación del muy controvertido tratado de libre comercio entre Estados Unidos y la Unión Europea —la así denominada “Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión”— tuvo que ser examinada y deliberada, dentro del Consejo, desde esta formación peculiar del Consejo de Asuntos Exteriores. Finalmente, la errática Administración Trump ha abocado a que asimismo el Consejo haya declarado definitivamente como obsoletas las directrices de negociación de dicho tratado (“carpetazo”): Decisión del Consejo 6052/19, de 9 de abril de 2019.

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El resto de posibles configuraciones del Consejo quedan, pues, flexiblemente innominadas en el TUE, remitiendo el art. 16.6 TUE a la confección de una lista que corresponde adoptar a los Jefes de Estado y de Gobierno de los 27 mediante decisión del Consejo Europeo por mayoría cualificada, tal y como establece el art. 236 a) del TFUE. En consonancia con lo anterior, la actual lista completa, vigente desde 2009, figura como Anexo l al Reglamento Interno del Consejo que se aprobó por Decisión del Consejo (Asuntos Generales) de 1 de diciembre de 2009. Se trata de las siguientes formaciones: 1. Asuntos Generales; 2. Asuntos Exteriores; 3. Asuntos Económicos y Financieros;

4. Justicia y Asuntos de Interior; 5. Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores; 6. Competitividad (Mercado Interior, Industria, Investigación y Espacio):

7. Transporte, Telecomunicaciones y Energía; 8. Agricultura y Pesca: 9. Medio Ambiente; 10. Educación, Juventud, Cultura y Deporte.

IV. ESTRUCTURA INTERNA Y ÓRGANOS 1. Presidencia del Consejo A diferencia de las previsiones más detalladas acerca de la Presidencia de otras instituciones básicas de la Unión, el Tratado de Lisboa no ofrece excesivos detalles acerca del sistema de Presidencia del Consejo, como hubiera sido por lo demás pertinente. La disposición central al respecto, incorporada en el art. 16.9 TUE, solo contiene dos sucintas reglas básicas: a) que la Presidencia de las formaciones del Consejo será desempeñada por los representantes de los Estados miembros en el Consejo y, b) que dicha Presidencia se ejercerá mediante un sistema de rotación igual entre los Estados miembros. Este mismo precepto completa dicha doble regla con una excepción de ese régimen para el caso de la Presidencia de la formación del Consejo como Consejo de Asuntos Exteriores, la cual, desde la entrada en vigor del Tratado, es presidida con carácter permanente por el Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad de la Unión (lo que reitera el art. 18.3 del mismo TUE). Para el detalle de esos escuetos principios delineados en el TUE, por lo tanto, hay que atender a lo que vaya estableciendo cumulativamente otra institución,

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el Consejo Europeo, sobre la base de la habilitación recogida en el art. 236 b) TFUE para adoptar, por mayoría cualificada, una decisión relativa a la presidencia de las formaciones del Consejo distintas a las de Asuntos Exteriores (habilitación que se enmarca, a su vez, por las determinaciones preestablecidas en 2007 por otro instrumento, la Declaración núm. 9 del Tratado de Lisboa adoptada por la Conferencia Final del Tratado; reproducidas en la Decisión del Consejo Europeo de 1 de diciembre de 2009 relativa al ejercicio de la Presidencia del Consejo y complementadas, a su vez, por la Decisión del Consejo de la misma fecha en desarrollo de la anterior). De acuerdo con la necesaria

lectura integrada de este enmarañado marco normativo ha resultado que:

— La Presidencia del Consejo, con la ya aludida excepción de la formación de Asuntos Exteriores, es desempeñada por grupos predeterminados de tres Estados miembros durante un periodo de dieciocho meses. Estos grupos se formarán por rotación igual de los Estados miembros, atendiendo a su diversidad y a los equilibrios geográficos en la Unión. — Cada miembro del grupo ejercerá por rotación, durante un periodo de seis meses, la presidencia de todas las formaciones del Consejo, con la excepción de la formación de Asuntos Exteriores. Los demás miembros del grupo asistirán a la presidencia en todas sus responsabilidades con arreglo a un programa común. Los miembros del grupo podrán convenir entre sí otros acuerdos. — La composición de los grupos predeterminados de tres Estados, a los que en el argot europeo se les denomina “troika”, debe tener en cuenta la diversidad de los Estados miembros y los equilibrios geográficos dentro de la Unión. — Las modalidades prácticas que regulen la colaboración de los Estados miembros dentro de cada grupo serán definidas de común acuerdo por los Estados miembros de que se trate. Según la Decisión del Consejo de 1 de enero de 2007, relativa al orden de ejercicio de la Presidencia del Consejo, se estableció un orden/listado de acuerdo con el que los Estados miembros fueron sucediéndose en la Presidencia del Consejo a partir del 1 de enero de 2007 ordenadamente, hasta que incidió disruptivamente el “Brexit”. En efecto, tras el referéndum de 23.6.2016 en el Reino Unido, este Estado declaró su abandono de la Unión y simultáneamente expresó su voluntad de no asumir la Presidencia rotatoria de la Unión que, de acuerdo con el listado arriba mencionado resultaba corresponderle —en pleno proceso de negociaciones de su retirada de la Unión— para el semestre de julio-diciembre de 2017. Para salvar este imprevisto, el Consejo adoptó en 2016 una modificación del listado, que en principio hubiera sido válido hasta 2020: Decisión 2016/1316 UE, del Consejo, de 26 de julio de 2016. De

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acuerdo con esto, en el Anexo I [modificado] se especifica una nueva secuencia de presidencias rotatorias y señalamiento de grupos predeterminados de tres Estados, o “troikas”, de la forma que se sigue, hasta 2030: ANEXO Proyecto de cuadro de las Presidencias del Consejo [reproducción parcial] Eslovenia Julio-diciembre Francia Enero-junio República Checa Julio-diciembre Suecia Enero-junio España Julio-diciembre Bélgica Enero-junio Hungría Julio-diciembre Polonia Enero-junio Dinamarca Julio-diciembre Chipre Enero-junio Irlanda Julio-diciembre Lituania Enero-junio Grecia Julio-diciembre Italia Enero-junio Letonia Julio-diciembre Luxemburgo Enero-junio Países Bajos Julio-diciembre Eslovaquia Enero-junio Malta Julio-diciembre

2021 2022 2022 2023 2023 2024 2024 2029 2025 2026 2026 2027 2027 2028 2028 2029 2029 2030 2030

El del Consejo que en cada formación del Consejo ostente la Presidencia se denomina Presidente (art. 237 TTFUE y Reglamento Interno del Consejo), aunque, si se está a todo lo que se ha ido exponiendo sobre el peculiar diseño institucional que se está examinando, no podría hablarse en propiedad de “Presidente”, al menos en el sentido en que sí lo es, p. e., el Presidente del Consejo Europeo, el de la Comisión o, incluso, el del Eurogrupo (todos ellos elegidos); en realidad solo el Consejo de Asuntos Exteriores está encabezado por un Presidente permanente (el Alto Representante). En cualquier caso, al miembro del Consejo que puntual y fungiblemente invista la Presidencia del mismo, le corresponde un extenso conjunto de facultades que se detallan principalmente en el Reglamento Interno del Consejo. Un examen de las mismas permite reconocer que se ajustan a las de cualquier figura presidencial en órganos de naturaleza colegiada: iniciativa de la convocatoria de la reunión del Consejo; fijación del orden del día provisional de cada sesión; ordenación de los debates, velando por su buen desarrollo (con potestad para limitar la duración de las intervenciones y su orden); comprobación de quórum cuando se proceda a votaciones; firma de los actos adoptados por el Consejo. Dos funciones del Presidente del Consejo reclaman, sin embargo, una aten-

ción más detenida por su amplio alcance político:

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— El poder de forzar el recurso a la votación. Según el art. 11.1 del Reglamento Interno del Consejo (Reglas de votación y quórum): “El Consejo procederá a la votación por iniciativa de su Presidente”. En otros términos, se apodera al Presidente para determinar con plena autonomía de criterio político cuándo un punto del orden día será objeto de votación formal. Si el resto de miembros del Consejo prolongan en exceso una deliberación sin términos de acuerdo, su disenso no impedirá que el Presidente pueda forzar la votación y que se llegue a adoptar la propuesta normativa si se alcanza la mayoría cualificada. Indiscutiblemente, pues, la sola previsión normativa de esta prerrogativa del Presidente actúa como catalizador de las dinámicas propiciatorias del consenso en el curso de las deliberaciones del Consejo estimulando la transacción. Es cierto que, subsidiariamente, el mismo art. 11.1 del Reglamento Inter-

no prevé que el Presidente deberá iniciar el procedimiento de votación a instancia de cualquiera de los restantes miembros del Consejo o, signifi-

cativamente, de la Comisión. Sin embargo, en este supuesto, se requiere

que la mayoría de los miembros del Consejo se pronuncien en ese sentido, lo que aleja a+ este mecanismo del diseño estrictamente discrecional de la prerrogativa presidencial descrita y de su utilidad práctica. — Función de representación interna ante el resto de las instituciones de la Unión. La segunda misión de mayor realce de entre las que ostenta el Presidente del Consejo en cualesquiera de sus formaciones es la de articular una función representativa en el nivel interno, de acuerdo con la cual el Presidente se encarga de representar al Consejo ante las demás instituciones de la Unión. Habida cuenta de la central función colegisladora del Consejo, este debe particularmente tener un sólido canal de relación política y procedimental con la otra institución legislativa comunitaria. Por ello, los Tratados se han preocupado explícitamente de esta dimensión funcional consagrando, p. e., la participación del Presidente del Consejo en las sesiones plenarias y en las de las comisiones parlamentarias del Parlamento Europeo. Así, el art. 230 T'IFUE establece que el Consejo comparecerá ante el Parlamento Europeo en las condiciones fijadas por el Reglamento Interno del Consejo; y este, en su art. 26 (Re-

presentación ante el Parlamento Europeo), especifica que el Presidente se encargará de la representación del Consejo en el Parlamento Europeo y sus Comisiones quedando, así, garantizado por el Derecho de la Unión un derecho a ser oído en sede parlamentaria. Y, por su parte, en el contexto de la supervisión multilateral de las políticas económicas de los Estados miembros para evitar que puedan poner en peligro el correcto funcionamiento de la unión económica y monetaria, el art. 121.5. TFUE establece que el Presidente del Consejo informará al Parlamento Europeo acerca de los resultados de dicha supervisión, pudiéndose invitar

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al Presidente del Consejo a comparecer ante la comisión parlamentaria competente. Es de interés señalar que, como consecuencia de la nueva redacción dada al art. 230 del TIFUE por el Tratado de Lisboa, la determinación del régimen en detalle de estas comparecencias pasa a ser establecida en el Reglamento Interno del Consejo. Dicho de otra forma, las condiciones de comparecencia ya no son fijadas, como sucedía antes, por el Reglamento Interno del Parlamento Europeo. El Reglamento parlamentario sfFsigue previniendo directamente un régimen de comparecencia de miembros del Consejo para responder preguntas en sede parlamentaria, de acuerdo con el procedimiento de su art. 136 (Preguntas con solicitud de respuesta oral seguida de debate), así como un posible “turno de preguntas” específico monográficamente con el Consejo, regulado por el art. 137 del mismo Reglamento del Parlamento Europeo, en la redacción vigente desde febrero de 2020 para la IX Legislatura.

Estas previsiones normativas no deben hacer olvidar, sin embargo, que un grueso de la colaboración entre ambas instituciones discurre a través de varios acuerdos interinstitucionales, además de por la mera praxis desarrollada a lo largo del tiempo. En virtud de aquellos y esta, el Consejo se ha obligado a sí mismo a informar al Parlamento sobre sus actividades; y, ahora, al comienzo

de cada Presidencia, el Estado que la asume presenta ante el Parlamento Eu-

ropeo su programa

de prioridades e intenciones para su Semestre, así como

un balance al final del mismo tras su conclusión mediante comparecencia en sesión plenaria. El ejemplo del Acuerdo Interinstitucional de 17 de mayo de 2006. El relieve que puede cobrar este cauce de los Acuerdos Interinstitucionales se manifiesta en cómo, incluso, en las delicadas materias de Política Exterior y Seguridad Común de la Unión, este tipo de acuerdos han generado obligaciones específicas de información por el Presidente del Consejo frente al Parlamento Europeo. Así, en virtud del Acuerdo Interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera de 17 de mayo de 2006 se creaba, en su parágrafo 43 (Parte IL, sección G: Financiación de la Política Exterior y de Seguridad Común), uno de estos instrumentos: un Informe anual del Presidente del Consejo sobre los principales aspectos y las opciones fundamentales de la PESC. Este informe discurre paralelo al que debía presentar por su cuenta, sobre estas mismas materias de política exterior y de seguridad común, la entonces Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores. Este Acuerdo, además, articula, en el mismo lugar, el compromiso interinstitucional de que la Presidencia del Consejo celebrará reuniones de consulta comunes con el Parlamento Europeo, al menos cinco veces al año en el marco de lo que él mismo denomina “diálogo político periódico sobre la PESC”. Significativamente, el propio Parlamento Europeo, al examinar en sede parlamentaria los primeros Informes de esta naturaleza que le fue presentando el Consejo, se mostró crítico, exigiendo a este último que “no limite el alcance del Informe anual... a una mera descripción de sus actividades, sino que haga de él un instrumento de política orientado a proponer soluciones”; opinando el Parlamento que “dicho Informe anual debería ofrecer más que un catálogo de actos y acontecimientos por países” (Resolución del Parlamento Europeo, de 11 de mayo

El Consejo

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de 2011, sobre el Informe Anual del Consejo al PE sobre los principales aspectos y las opciones de la Política Exterior y de Seguridad Común, DOUE C 377 E/35, de

7.12.2012).

Además de estos encuentros formalizados como comparecencias del Presidente en las que este representa al Consejo ante el Parlamento, el Presidente de todas y cada una de las formaciones del Consejo mantiene un continuado

calendario de contactos informales, no solo con miembros del Parlamento Eu-

ropeo, sino también con el Semestre que corresponda generan así espacios en los trar ante el resto de socios

Presidente de la Comisión Europea a lo largo del al Estado que asuma la Presidencia rotatoria. Se que el país que la ocupa tiene ocasión de demoscomunitarios la habilidad de quienes encarnan su

Presidencia en las diversas configuraciones del Consejo para la negociación

multilateral a varias bandas, la generación de los consensos suficientes para desbloquear propuestas pendientes de Presidencias anteriores, o para la efectiva promoción o culminación de nuevas propuestas.

Si retornamos al enfoque más panorámico de la Presidencia del Consejo como responsabilidad institucional transversal del Estado miembro que para el periodo de seis meses haya de asumirla, la misma otorga a todo Gobierno de los Estados miembros, por muy pequeño que sea el país, la ocasión de cobrar en su turno un protagonismo en clave europea durante el Semestre que preside y ello en dos direcciones: a) en el plano doméstico de su propio país, ante cuya opinión pública tiene ocasión de perfilarse como un Gobierno capaz de comparecer como un agente eficiente en la más alta arena política europea y, b) en el plano de las relaciones con sus otros socios de la Unión, ante los cuales el Gobierno tiene la oportunidad de aumentar el conocimiento por estos de sus potencialidades como director político de un Estado capaz de proponer, influir, impulsar y hacer avanzar los asuntos europeos desde una visión propia y original. Durante este período de Presidencia Rotatoria correspondiente al país respectivo, la cabeza visible del Gobierno nacional al cargo de la misma, su Jefe de Gobierno, aunque él mismo no sea miembro del Consejo de la Unión —su lugar propio es el Consejo Europeo—, sí asume un rol crucial de supervisión y coordinación del trabajo de las diversas Presidencias que los distintos miembros de su Gobierno ostentan en las diversas formaciones del Consejo durante el semestre en que el país despliega la Presidencia rotatoria. A estos efectos, el Jefe de Gobierno encarna el principal punto de contacto, durante ese periodo, entre el Consejo y el Consejo Europeo, básicamente mediante encuentros personales, formales e informales, en Bruselas y en su propio país con el Presidente del Consejo Europeo.

Para la satisfacción de estos fines en ambos planos resulta clave la confección por el Estado que vaya a asumir la Presidencia semestral del ya aludido Programa de Prioridades e Intenciones para su Semestre, en el que tiene amplio

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Mariano García Pechuán

cauce para articular políticamente con acento propio aquellas materias y objetivos que le resulten más prioritarios en relación con el curso de los asuntos europeos y que desee impulsar durante su ejercicio. Sin embargo, en un con-

texto de racionalización culminado en el Tratado de Lisboa, dicho Programa semestral se encuentra ahora necesariamente incardinado en el Programa de Actividad del Consejo para dieciocho meses que debe elaborar el grupo predeterminado de tres Estados miembros que asuman la Presidencia en ese periodo (“troika”), en colaboración con el Presidente del Consejo de Asuntos Exteriores y en términos de estrecha cooperación con la Comisión y el Presidente del Consejo Europeo (art. 2.6 del Reglamento Interno del Consejo, que prevé adicionalmente su necesaria aprobación por el Consejo de Asuntos Generales). Este programa incluirá necesariamente una parte introductoria general que sitúe el programa en el contexto de las orientaciones estratégicas a largo plazo

de la Unión. Se obliga también a las tres Presidencias encargadas de elaborar el proyecto de programa de dieciocho meses a consultar a las tres Presidencias siguientes sobre esta parte.

2. El Comité de Representantes Permanentes

(COREPER)

En conexión con la escueta previsión de su existencia que ya previene el art. 16.7 TUE, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea señala, en su

art. 240.1, que “un Comité compuesto por Representantes Permanentes de los

Gobiernos de los Estados miembros se encargará de preparar los trabajos del Consejo y de realizar las tareas que éste le confíe”. La gran relevancia que ha cobrado este aparentemente discreto —si hubiera que juzgar por los preceptos que directamente le dedican los Tratados— organismo interno subsidiario del Consejo reside en que constituye institucionalmente un auténtico ojo de aguja (en el argot comunitario filtre unique) entre los niveles inferiores de trabajo preparatorio de cariz más técnico y el nivel último de procesamiento de decisiones ya declaradamente político que constltuye el Consejo en sus diversas formaciones de Ministros.

Este dimensión de filtro único o de “guardián a la puerta”, según el cual deben ser sometidos a revista del COREPER todos los asuntos con implicaciones legislativas que integren la agenda del Consejo como requisito para poder ser puestos sobre la mesa de los Ministros en la reunión correspondiente, tiene ahora su reconocimiento formal en el art. 3.5 del Reglamento Interno del Consejo: “Salvo que la urgencia exija actuar de modo distinto..., la Presidencia [del Consejo] retirará del orden del día provisional los puntos correspondientes a proyectos de actos legislat1vos que el Coreper no haya terminado de examinar a más tardar a final de la semana precedente a la semana anterior a dicha sesión”.

De acuerdo con una desafortunada terminología —por contraintuitiva— el Comité de Representantes Permanentes se reúne en dos formatos diferentes:

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— El COREPER Il, al que pertenecen al más alto nivel de los Jefes de la Representación Permanente de cada uno de los 27 Estados miembros, que ostentan, simultáneamente, la condición de Embajadores de sus res-

pectivos países ante la Unión Europea, nombrados por cada Gobierno y destacados físicamente en Bruselas. Sus atribuciones se configuran a imagen de las especificas formaciones del Consejo, estando reservados a esta primera sección los ámbitos de Asuntos Generales, Asuntos Exteriores,

Economía y Finanzas, Justicia y Asuntos de Interior. — El COREPER Ll, formado por los Representantes Permanentes Adjuntos, que se ocupa de los restantes ámbitos, en principio más técnicos: Agricultura y Pesca, Competitividad (Mercado Interior, Industria, Investigación y Espacio), Empleo Política Social, Sanidad y Consumidores, Medio Ambiente, Educación, Juventud, Cultura y Deporte, Transporte, Telecomunicaciones y Energía.

El marco normativo de este órgano preparatorio de las tareas del Consejo, además de los referidos arts. 16.7 y 240 T'FU, está constituido por el art. 19 del Reglamento Interno del Consejo, que concreta sus tareas. Dado que es un Comité nacido en el marco del poder de organización que ostenta el propio Consejo, el COREPER carece de un Reglamento propio de organización, pero en su seno se hace una amplia aplicación analógica del Reglamento Interno del Consejo. La Presidencia del COREPER está también sometida al principio de rotación semestral que rige al Consejo, de modo que es siempre ostentada por el Embajador ante la Unión del Estado que en ese mismo periodo esté desempeñando la Presidencia del Consejo (y respectivamente lo mismo sucederá con el Representante Permanente Adjunto para el COREPER-1). En aplicación analógica del art. 5.2 del Reglamento Interno del Consejo, se invita a participar en las deliberaciones del COREPER a la Comisión, desarrollándose los trabajos, de acuerdo con una consolidada praxis, en inglés, alemán y francés (proveyéndose interpretación simultánea). Ambas

Secciones del COREPER

se reúnen con carácter semanal, siendo

siempre posibles sesiones extraordinarias, bien para el tratamiento de temas especiales o porque se hagan puntualmente necesarias en la inmediación de reuniones del Consejo. En aras de la garantía de la coherencia de las diversas políticas y medidas que emanan de la Unión, el COREPER realiza una permanente tarea de acompañamiento/monitorización (supervisión) respecto de los trabajos de los comités y grupos de trabajo y de expertos preparatorios del Consejo. Y, en el contexto del procedimiento legislativo ordinario, la Presidencia del Consejo, en una decisiva componente catalizadora de la permanente dinámica de diálogo a tres bandas o triálogo con el Parlamento Europeo y Comisión, busca

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por propia iniciativa en el COREPER un foro de realimentación deliberativa y decisional con los Estados miembros.

2.1. Los Jefes de las Representaciones Permanentes de los Gobiernos: la Eurodiplomacia Los Jefes de las Representaciones Permanentes de los Gobiernos y sus Adjuntos, en la medida en que son agentes del respectivo Estado miembro, propugnan sus intereses y se encuentran ligados a las correspondientes directrices que reciban de los Gobiernos que los han nombrado para su interacción con el Consejo. Sin embargo, para la mayoría de Representantes Permanentes, el tiempo que dedican a esta función solo representa una fase más de transición en el contexto de la típica carrera diplomática. En promedio, un Representante Permanente desempeña sus altas funciones entre siete y ocho años destacado en la capital europea, lo que ya comporta una prolongada especialización en asuntos europeos. La competencia técnica en asuntos europeos de los Representantes Permanentes en el entramado de la eurocracia tiene muchos canales de refuerzo. Así, no es infrecuente que los Jefes de Representación accedan a esa condición después de haber sido previamente Adjuntos. Pero otro indicador de europeización de sus perfiles es el de haber ocupado, antes de ser asignados al COREPER, puestos en otras instituciones europeas. Otro canal nada infrecuente de especialización es el que resulta de que muchos Representantes Permanentes antes ya hayan adquirido experiencia en asuntos europeos al participar desde su país en las negociaciones de adhesión a la Unión; haber sido miembros en todo tipo de delegaciones nacionales para negociaciones europeas; participar en las delegaciones a las Conferencias Intergubernamentales; haber sido consultores de la Representación Permanente; o haberse ocupado académicamente del estudio y enseñanza de asuntos europeos. Todo lo anterior explica,

por lo demás, que aproximadamente un 10% de los Representantes Permanentes, después de su desempeño como eurodiplomáticos la carrera diplomática tradicional, sino que pasen otras instituciones de la Unión (p. e., en el colegio Generales de la Comisión, la Secretaría General del

en el COREPER, no regresen a a ostentar responsabilidades en de Comisarios, las Direcciones Consejo).

Á un ritmo por semana de dos reuniones, que acostumbran a ser prolongadas y lentas, el COREPER asegura la generación de oportunidades para una continuada y estrecha colaboración de cada Representante Permanente con los restantes miembros del Comité. Cuando se presentan a negociación asuntos particularmente complicados o disputados, son frecuentes los desayunos y almuerzos de trabajo, así como encuentros informales multilaterales o bilaterales, en aras de propiciar escenarios de compromiso; al proceder así, los Representantes Permanentes desarrollan una suerte de implícita alianza, e incluso complicidades personales, facilitadas además por la compartición

de similares trayectorias profesionales/personales en cuanto diplomáticos. Por

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demás, la común circunstancia de residir con carácter permanente en Bruselas propicia estrechos lazos de contacto personal que se desarrollan al margen de sus ocupaciones institucionales. Estos hábitos comunes y estrecho contacto personal crean cierto “espíritu de club” propiciador de consenso, lo que el padre fundador de la sociología de la burocracia, Max Weber, calificó como la Kompromisskollegialitát (colegialidad sostenida por el compromiso). Todos estos aspectos refuerzan la cohesión interna del COREPER, un sentido de colectivo de pertenencia al grupo, y favorecen, en su seno, ciertos márgenes de

autonomía en sus procesos de decisión respecto de las Administraciones nacionales, desde cuyas capitales reciben instrucciones.

La Representación Permanente de España ante la UE. Además del Jefe de la Representación Permanente (miembro de la carrera diplomática) y su Adjunto, asimismo diplomático de carrera, la REPER española está integrada por un nutrido conjunto de personal cualificado, el grueso de los cuales ostentan la condición de Consejeros, designados por el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación. Son en su gran mayoría altos funcionarios procedentes de los distintos Ministerios del Gobierno central. Es relevante señalar que el reparto de funciones dentro de la REPER no se ajusta a las áreas de políticas comunitarias, en los términos valederos para la especialización en el trabajo típicos en la Comisión o el Consejo, sino que los Consejeros asumen la división del trabajo dentro de la REPER de acuerdo con lo que en sustancia es una réplica de la organización departamental ministerial nacional, una especie de “Administración del Estado en miniatura”. Esto propicia que los Consejeros que se remiten a Bruselas mantengan en la práctica una vinculación tanto al Jefe de la Representación como a sus respectivos Ministerios sectoriales de origen. Por lo demás, en el contexto de la racionalización del gasto público, desde 2012 se han ido trasladando a la sede física de la REPER española varias oficinas regionales, de modo que ahora varias Comunidades Autónomas utilizan las instalaciones propias de la REPER en Bruselas.

3. Grupos de Trabajo y Comités de Expertos Para el desempeño de sus funciones, el COREPER se sirve de un extenso conjunto de Grupos de Trabajo y Comités. Una praxis que ahora encuentra registro normativo en el art. 19.3 del Reglamento Interno del Consejo que dispone que “podrán constituirse comités o grupos de trabajo creados o avalados por el COREPER para la realización de determinadas tareas de preparación o de estudio previamente definidas”. En aras de la transparencia, el mismo art. 19.3 del Reglamento Interno del Consejo exige que la Secretaría General del Consejo confeccione y haga pública, actualizáandola periódicamente, una Lista de los Órganos Preparatorios del Consejo. Solo podrán reunirse en calidad de órganos preparatorios del Consejo los comités y grupos de trabajo que figuren en esa lista. Respecto de su composición, en cada uno de esos Grupos y Comités, dada su naturaleza de cuerpos técnico-administrativos, se encuentran representantes

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de los 27 Estados miembros, pudiendo ser estos bien personal experto adscrito a la Representación Permanente, bien funcionarios y expertos directamente al servicio de los ministerios y de la Administración nacional de cada país que son enviados al efecto a Bruselas para asistir a las sesiones de trabajo. En su actividad se ven apoyados, además, por representantes de la Comisión y del Servicio Jurídico del Consejo, que aportan asesoría jurídica y propuestas de compromiso para debatir a ese nivel. Aquí el principio tácito es que la multiplicación de grupos significa multiplicación de espacios de encuentro para la negociación y, con ello, de propiciación de la cooperación entre los Estados miembros. Un día típico de trabajo del Consejo comporta que, en su nueva sede específica para reuniones desde 2017, el Edificio Europa en Bruselas (o, para los meses en que se reúne en Luxemburgo, el Centro de Conferencias Kirchberg), se estén celebrando docenas de reuniones (habitualmente de 15 a 20 grupos conferencian cada día, acumulando al año unas 3600 reuniones), desde las de base, constituidas por las de los Grupos de Trabajo y Comités preparatorios de todo orden, pasando por sesiones del COREPER hasta la cúspide de las ya más puntuales reuniones a 27 de los Ministros propiamente dichos. Las configuraciones políticamente más importantes del Consejo de Ministros se congregan regularmente una vez al mes, las menos prominentes se reúnen por turnos cuatro veces al año. Sin embargo, hay que tener en cuenta que a las reuniones formales del Consejo no acude solo la persona del Ministro o la del que le represente sino, en realidad, auténticos equipos de trabajo que cada Estado ensambla ad hoc para la reunión, a los que además se agregan representantes de la Comisión (con voz pero sin voto) y de la Secretaría General del Consejo, incluso puntualmente algún representante del Banco Central Europeo. La disposición de los asientos sitúa a los Ministros cara a cara en un círculo interior en el centro de la Sala, sentándose sus delegaciones alrededor de los mismos. Considerando que en la Sala de Conferencias del Consejo se disponen físicamente cinco asientos para cada delegación nacional, resulta que una típica reunión del Consejo bien puede arrojar un número que se aproxime a las 150 personas, sin contar a los intérpretes. Precisamente por esto, una de las interesantes facultades del Presidente consiste en, si es del caso, “despejar la sala” de toda presencia que no sea la de los “Ministros más dos”, de los “Ministros más uno” e, incluso, al límite exclusivamente de los Ministros más el representante de la Comisión (las así denominadas “super-restricted sessions”). Por supuesto, durante el curso mismo de las sesiones y en el espacio de los descansos, los Ministros y sus asistentes realizan constantes comunicaciones con sus capitales (telefónicamente) y las delegaciones forman corrillos, en un permanente trasiego de Ministros y altos funcionarios saliendo y entrando de la Sala propiamente dicha.

4. La operativa decisoria en el seno del Consejo La operativa decisoria en el seno del Consejo es muy variable, al depender de la naturaleza de la atribución que se esté ejercitando en cada momento y la lógica (comunitaria o intergubernamental) que en ella predomine. Centrando el foco sobre su principal actividad, la adopción de actos legislativos, es posible sintetizar los siguientes componentes:

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— Una vez que la Comisión, en ejercicio de su potestad de iniciativa legislativa, ha adoptado una propuesta de futura ley europea, la remite al Consejo en las diferentes versiones lingilísticas. La Secretaría General del Consejo se encarga de enviarla a las Representaciones Permanentes de los Estados miembros, que proceden a solicitar instrucciones de sus respectivos Gobiernos y Administraciones al respecto. — La propuesta será estudiada por los Grupos de Trabajo y Comités de Expertos del Consejo. La Comisión presenta su texto por el conducto del Jefe de la Unidad que está al cargo del dossier, organizando la Presidencia mesas redondas para ir agregando las posiciones de los diversos funcionarios, agentes y servidores nacionales acerca del documento. — La Secretaría General del Consejo prepara un Informe sobre la base de las labores de los Grupos de Trabajo y se la transmite a la formación correspondiente del COREPER o a un Comité Especial. — En el seno del COREPER (I o Il) se procede a distinguir en la agenda los así denominados Puntos “I”, esto es, aquellos sobre los que ya al nivel de los Grupos de Trabajo se ha llegado a puntos de acuerdo negociado, y respecto de los que se espera un rápido reexamen para normalmente ratificarlos a nivel de COREPER; confinándose a los Puntos “II” aquellos que a nivel de los Grupos de Trabajo han resultado problemáticos y precisan de una nueva discusión detallada en aras de lograr un compromiso. La Presidencia proveerá la realización de rondas de discusión para sintetizar y reconciliar las posiciones nacionales divergentes. Aquí hay que advertir de que la votación es un acto político y jurídico, que solo se lleva a cabo a nivel ministerial en el propio Consejo. En el seno del COREPER no se suele votar formalmente, pero en ocasiones los representantes permanentes indican con antelación cuál es la intención de voto de sus ministros en el Consejo. Este “voto indicativo” resulta útil a la Presidencia del Consejo para sopesar si es factible adoptar la decisión. — Al término de ese nivel de actividad, la Secretaría General del Consejo, en estrecha conexión con el Presidente del COREPER, procederá, res-

pecto del Orden del día del Consejo para la reunión de este de que se trate en cada caso, a incluir: a) unos puntos en la así denominada Parte “A”, reservada a aquellos asuntos en los que se ha llegado a un acuerdo previo, recomendando que los apruebe de forma global y automática y, b) eventualmente, otros puntos para la Parte “B”, esto es, la referida a aquellos elementos en relación con los cuales el COREPER constata que siguen requiriendo negociación y, por tanto, recomienda al Consejo de Ministros que siga deliberando. Dicho de otra forma, aproximadamente un 80% de las materias que llegarán a la mesa de las y los Ministros ya habrán sido materialmente decididas antes de que formalmente se reúnan, al final, los Ministros.

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— Por último, y sobre esa distribución del Orden del día, se reúne en sesión el Consejo en su composición de Ministros; para, por lo normal, validar ágilmente las propuestas incorporadas en la Parte “A”, incluso sin debate. Y, respecto de las incluidas en la Parte “B”, para deliberarlas a fondo y, eventualmente, votar sobre las mismas. Confesiones de un Ministro del Consejo sobre el COREPER. Aunque ciertamente elaboradas en una época no tan convulsa como la presente para la vida institucional de la Unión Europea, siguen siendo ilustrativas las reflexiones, muy conocidas en la literatura sobre asuntos europeos, que consignó el político británico conservador Alan Clark (1928-1999) en sus memorias políticas acerca de su experiencia ordinaria como Ministro miembro del Consejo en representación de su país —19861989— respecto del COREPER: “En realidad, lo que los Ministros digan en ella no aporta la más mínima diferencia a las conclusiones de una reunión. Todo es decidido, regateado, por los agentes del COREPER, el Consejo de Representantes Permanentes. Los Ministros salen en el último minuto a escena, acalorados, cansados, enfermos o borrachos (en ocasiones todas esas cosas a la vez), leen en voz alta su parte, y hacen mutis. Extraño, realmente, porque la constitución de la Comunidad Europea está bastante bien diseñada. El Consejo de Ministros es soberano, y puede/debe ejercer el mando sobre el COREPER. Pero, como siempre sucede en política, tanto en democracia como en autocracia, son los tipos del lugar los que llevan la batuta” (Alan Clark, Diaries. In Power 1983-1992, Londres, Weidenfeld 87 Nicolson, 1993, p. 139).

5. Reevaluación del rol del COREPER en el contexto de los últimos desarrollos institucionales de la UE El COREPER ha sabido perfilarse como un resorte central de resolución de problemas para el Consejo, no solo por su manifiesta competencia técnica, sino porque las dinámicas aparejadas a las sucesivas ampliaciones de la Unión resultaron en un Consejo a veintiocho miembros en su máxima expansión antes del abandono del Reino Unido, donde, por ese mismo número de concurrentes a las reuniones, muchas veces se hacía verdaderamente difícil articular, ya des-

de una mera consideración logística, una verdadera discusión de los problemas entre los Ministros. Pero de alguna manera, también ese mismo aumento del número de Estados miembros y la ampliación de ámbitos materiales de actividad de la Unión Europea han incrementado exponencialmente la carga de trabajo del COREPER y, con ello, ha empezado a verse afectada la intensidad y calidad misma de las deliberaciones en el seno del propio Comité. De ahí que se haya llegado a barajar la creación de un COREPER-III, particularmente con la idea en horizonte del afianzamiento de la integración de la Política Exterior y de Seguridad Común en el marco unitario institucional del TUE. Por lo demás, no se está demostrando como favorecedor para el rol clave hasta ahora desempeñado por el COREPER la tendencia, cada vez más patente, a que, en

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determinados ámbitos temáticos, y a efectos prácticos, otros Comités le sus-

traigan su función de filtro último/ único de prenegociación antes de las reuniones mismas de los Ministros. Esto es particularmente evidente en el caso del Comité Político y de Seguridad, directamente previsto por el 38.1 TUE para el seguimiento de la situación internacional en los ámbitos de política exterior y de seguridad común, (conocido en la eurojerga como “COPS”, de acuerdo

con su acrónimo en francés). Aunque el precepto se preocupe de señalar que

este Comité debe desarrollar sus funciones “sin perjuicio de las disposiciones del artículo 240 TIFUE”, por tanto, del COREPER, aquel Comité ha absorbido

para esta área el papel que aquel pudiera desempeñar. Lo mismo ha sucedido en supuestos como los del Comité Económico y Financiero regulado por el art. 134.1 TFUE (que suele presentar directamente los resultados de su trabajo al Consejo de Ministros de Economía y Finanzas) o el Comité Estratégico de Inmigración, Fronteras y Asilo, el CEIFA, que a pesar de haber sido creado en su momento por el COREPER, también ha tendido a concretar en su seno las cuestiones decisivas, reduciendo el papel de este último a una revisión de carácter meramente formal de su actividad.

6. La participación ascendente en la formación de la voluntad del Consejo. Especial referencia al caso español La participación de los Estados miembros en la Unión Europea puede ser una participación descendente y una participación ascendente. Se habla de participación descendente para hacer referencia a la participación de las instituciones de los Estados miembros en la ejecución del Derecho de la Unión. Se habla de participación ascendente para hacer referencia a aquella en virtud de la cual las autoridades nacionales intervienen en el proceso de conformación de la voluntad que su Estado va a trasladar a y defender en las instituciones europeas (en particular al y en el Consejo). A esta última se va a hacer referencia continuación, prestando atención a lo que sucede en España. Además, la participación ascendente en la Unión Europea se puede expresar de dos maneras. Puede tratarse de una participación ascendente indirecta o interna y puede tratarse de una participación ascendente directa o externa. La participación ascendente indirecta o interna consiste en la intervención de las autoridades nacionales en los procesos de formación o de fijación de las posiciones del Estado sobre asuntos comunitarios que se desarrollan ad intra -en el seno de las propias instituciones estatales- y que se defenderán posteriormente en las correspondientes instituciones europeas y, en particular, en el Consejo. La participación ascendente directa o externa consiste en la intervención direc-

ta de representantes estatales en las instituciones europeas con capacidad de decisión, por ejemplo, en el Consejo.

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Conviene comenzar señalando que el concreto diseño territorial del Estado miembro incide en la concreta configuración de su participación ascendente en Europa, de tal forma que, en el caso de los Estados miembros territorialmente complejos (sería el caso de España), se puede distinguir entre, por un lado, una participación ascendente de sus autoridades estatales y, por otro, una participación ascendente de las autoridades subestatales. Además, se puede producir dicha participación a través el poder legislativo -fundamentalmente de la mano del principio de subsidiaridad- o a través del poder ejecutivo, si bien es cierto que la complejidad de esta labor ha llevado a que los ejecutivos desempeñen un poder preponderante al respecto. Esta lección no analizará la participación ascendente a través del poder o poderes legislativos de los Estados miembros

(puede consultarse, al respecto, la lección sobre el Parlamento Europeo). Se centrará, muy brevemente, en la participación ascendente que se articula a

través del poder ejecutivo de los Estados miembros, haciendo una especial referencia a la participación ascendente del poder ejecutivo español -central y autonómicos- en Europa.

El eje central de la participación ascendente del poder ejecutivo de los Esta-

dos miembros reside, en el caso de los Estados con una distribución territorial

del poder compleja, en el poder ejecutivo central, ya que el Gobierno y la Administración estatales están en mejor disposición institucional y operativa de liderar la participación del Estado miembro en la Unión Europea. Esta participación se puede articular a través de mecanismos propiamente europeos -a los que ya se ha hecho referencia en esta misma lección- (participación ascendente directa o externa) o a través de mecanismos creados en el seno del propio Estado para ello (participación ascendente indirecta o interna). Hay que señalar que, en relación con el marco aplicable para la participación ascendente en el nivel interno por parte de las autoridades de los Estados miembros, rige el principio de autonomía, de tal forma que el Estado disfruta de libertad para decidir qué autoridades y con qué procedimientos, en dicho nivel interno, participarán de forma ascendente en la Unión. En España, en el nivel central, el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación cuenta, entre otras, con una Secretaría de Estado para la Unión Europea, responsable de la formulación (y ejecución) de la política

nacional en el ámbito de la Unión Europea. De esta Secretaría dependen tres Direcciones Generales: la Dirección General de Integración y Coordinación de Asuntos Generales de la Unión Europea, la Dirección General de Coordinación del Mercado Interior y otras Políticas Comunitarias y la Dirección General de Europa Occidental, Central y Sudeste de Europa. Por otra parte, y además de Exteriores, hay ministerios con una importante parte de su actividad profundamente europeizada (Economía, Hacienda, Agricultura, Medio

Ambiente, Industria, Transportes, Interior y Justicia). Hoy prácticamente toda la Administración está implicada en asuntos europeos. También son actores

El Consejo centrales otros departamentos

(Presidencia del Gobierno), el mismo

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jo de Ministros y distintos foros gubernamentales de coordinación. En todo caso, la coordinación rutinaria de los asuntos europeos en el nivel interno se produce en el seno de la Secretaría de Estado para la Unión Europea. Esta Secretaría, a través de sus diversas Direcciones Generales, define y coordina la posición y representación institucional de España en el Consejo de Europa y se ocupa del seguimiento de las actividades derivadas de la pertenencia a dicha organización internacional. Con más precisión, le compete: a) la coordinación de las actuaciones que, en el marco de sus competencia, realicen las administraciones pública en el marco de la Unión Europea y el mantenimiento a tal fin de las relaciones necesarias con los órganos y organismos competentes de la Administración General del Estado y con las administraciones autonómicas y locales; b) la impartición de instrucciones al Embajador Representante establecido en el Real Decreto 260/1986, de 17 de enero, por el que se crea la representación permanente de España ante las Comunidades Europeas; c) la formulación y ejecución de la política exterior de España con Europa; d) la definición y coordinación de la posición y representación institucional de España en el Consejo de Europa, así como el seguimiento de las actividades derivadas de la pertenencia a dicha organización internacional (para mayor detalle puede consultarse el Real Decreto 267/2022, de 12 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación). Recientemente, el Gobierno central ha detectado ciertas carencias en la participación ascendente del Estado en la Unión Europea que afectan, de forma negativa, a la presencia y defensa de los intereses del país en el Consejo. Por ello, el 23 de febrero de 2021, el Consejo de Ministros aprobó el Acuerdo de mejora del proceso de negociación e incorporación del Derecho de la Unión Europea al ordenamiento interno, que tiene por finalidad mejorar la participación del Reino de España en los procesos de elaboración normativa en la Unión Europea (fase ascendente) y mejorar su aplicación y transposición (fase

descendente). Este Acuerdo se adoptó una vez que el Gobierno tomó conocimiento del “Informe sobre la mejora del proceso de incorporación del Derecho de la Unión Europea al ordenamiento interno”. El Acuerdo establece un nuevo procedimiento a seguir para la evaluación de las propuestas de Reglamentos y Directivas. En concreto, se establece la obligación para el Ministerio que resulte responsable de realizar el Estudio de Impacto sobre las Propuestas Legislativas Europeas (EIPLE) de la Comisión Europea. La obligación de realizar los EIPLEs comenzó a ser exigible para las propuestas legislativas publicadas a partir del 1 de septiembre de 2021. Por otra parte, las posibilidades de acción de las regiones en la Unión Europea vienen marcadas por lo dispuesto en los ordenamientos jurídicos europeo y estatal.

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La inicial “ceguera federal” (Landesblindheit) de la Unión Europea, que no tomaba en consideración la organización territorial compleja de algunos de sus Estados miembros y que contrastaba con el papel central que las regiones asumían en la ejecución de las políticas comunitarias, ha sido finalmente superada. El Derecho comunitario no preveía inicialmente nada sobre la participación de los entes territoriales subestatales o regionales en su seno, pero se han producido modificaciones significativas con respecto a esta cuestión que hoy se concretan en el Tratado de Lisboa, el cual, sin alcanzar el nivel de las expectativas que se crearon para las regiones en los trabajos de la Convención, ha reconocido la realidad regional con carácter general en el artículo 4.2 TUE, que establece que la Unión respetará la autonomía local y regional de los Estados miembros; en el artículo 5.3 TUE, que regula el principio de subsidiariedad que se desarrolla en el Protocolo segundo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, y; en el artículo 300 T'FUE, que recoge el Comité de las Regiones como órgano consultivo que tiene la función de

trasladar los intereses de las regiones al Consejo y a la Comisiónj. Con todo, el

principio de autonomía institucional y procedimental sigue jugando un papel central porque, en buena medida, continúan siendo los Estados los que, de conformidad con su propia organización constitucional territorial y competencial interna, deciden cómo debe concretarse la participación ascendente de sus regiones en la Unión. En el caso español, durante mucho tiempo, las Comunidades Autónomas estuvieron completamente ausentes en los procesos de conformación de la voluntad de la Unión (muchos autores denunciaron el mal uso que el Estado español había hecho del principio de autonomía institucional al impedir la participación de las Comunidades Autónomas en los procesos decisorios de la Comunidad, provocando una alteración en el esquema de la distribución territorial del poder previsto en la Constitución española de 1978). Sin embargo, presiones políticas internas, procedentes de las propias Comunidades Autónomas, y presiones externas, pues ya se habían producido algunas reformas previas en otros países de nuestro entorno y la propia integración había comenzado a prestar atención al tema, en particular desde Maastricht,

reforzaron la tesis de aquellos que reclamaban una participación ascendente de las Comunidades Autónomas en la Unión. España reaccionó y comenzó a articular mecanismos para permitir la participación ascendente en la integra-

ción supranacional. En todo caso, la regulación española de estos temas es relativamente reciente. Conviene recordar, en este momento, que nuestra Constitución no desarro-

lla, como De hecho, titucional plicite los

convendría, el tema de la pertenencia de España a la Unión Europea. todos los análisis sobre una posible reforma de nuestro texto consdefienden la inclusión en el mismo de una cláusula europea que exefectos que la pertenencia de España a la Unión debe producir sobre

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nuestro orden institucional y jurídico y, entre otras cosas, han propuesto que una reforma del Título VIH de la Constitución incluya una regulación básica sobre la participación de las Comunidades Autónomas en temas internacionales y, en particular, en la Unión Europea. También se ha apuntado, en muchas ocasiones, la posibilidad de llevar a cabo, con ocasión de una modificación de la Constitución, una reforma sustancial del Senado para convertirlo en una auténtica cámara de representación territorial desarrollando, entre otras cosas, su papel como mecanismo institucional para concretar la participación ascen-

dente de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea. A falta de una regulación constitucional sobre el tema, la cuestión se ha desarrollado a través de la aprobación de leyes estatales y acuerdos de distinta naturaleza que han terminado haciendo concesiones a las Comunidades Autónomas en dicho ámbito. Se debe hacer referencia, en especial, a los Acuerdos

de 9 de diciembre de 2004 que se adoptaron en el seno de la entonces Conferencia de Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas, hoy Confe-

rencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE): se trató del

Acuerdo sobre la Consejería para Asuntos Autonómicos de la Representación Permanente de España ante la Unión Europea y sobre la participación de las Comunidades Autónomas en los Grupos de Trabajo del Consejo de la Unión Europea y del Acuerdo sobre el sistema de representación autonómica en las formaciones del Consejo de la Unión Europea. Y a la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se desarrolla la Comisión Mixta para la Unión Europea. Asimismo, dicha participación se ha concretado en el bloque de la constitucionalidad con ocasión de las últimas reformas estatutarias que han incidido sobre esta materia (los últimos procesos de reforma estatutaria fueron apro-

vechados por determinadas Comunidades para introducir en los denominados Estados de nueva generación disposiciones sobre su participación ascendente

en la política comunitaria); y al hilo de determinadas intervenciones del Tribunal Constitucional (de especial relevancia su sentencia 31/2010, de 28 de junio,

en relación con diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña).

Esta regulación ha dado lugar a la implementación de diversos mecanismos de participación autonómica en la fijación de las posiciones que el Estado pretende defender en la Unión Europea y, de forma más general, en los procesos decisorios de la integración (Consejería de Asuntos Autonómicos en la REPER; instrumentos estatales de cooperación multilateral como son la Conferencia de Presidentes y las Conferencias Sectoriales, entre las que destaca la ya mencionada CARUE; o los instrumentos estatales de cooperación bilateral).

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V. ATRIBUCIONES DEL CONSEJO 1. De producción de normas El Consejo, de acuerdo con el art. 16.1 TUE, ejerce conjuntamente con el Parlamento Europeo la función legislativa, con lo que queda tajantemente diferenciado por el Tratado del Consejo Europeo en lo funcional, pues respecto de este último se anticipa en el artículo justamente anterior que “El Consejo Europeo... no ejercerá función legislativa alguna” (art. 15.1 TUE in fine). En cualquier caso, estas atribuciones legislativas del Consejo no se definen abstractamente por los Tratados, sino que se van deduciendo de las habilitaciones específicas que caso por caso se disponen a lo largo de su articulado, decidiendo en la mayoría de los supuestos legislativamente de manera conjunta con el Parlamento, pero en algunos casos por sí solo. Por lo tanto, y en su diseño de base, el Consejo es en la actualidad un co-legislador, es decir, una de los dos

componentes de lo que constituye hoy en día la Legislatura bicameral de la Unión política europea. El Consejo y el Parlamento Europeo, como colegisladores, interaccionan en este mismo plano, a su vez, con la Comisión, titular en régimen de monopolio de la iniciativa legislativa, integrando así lo que en la doctrina se ha descrito gráficamente como el triángulo institucional decisorio o Gubernaculum europeo. En alguna forma, parece reproducirse la estructura reconociblemente federal de una Cámara de representación de los Estados, el Consejo, y una Cámara de representación de los ciudadanos, el Parlamento Europeo, aunque el Consejo dista en el actual estadio de la evolución constitucional de la Unión de ser propiamente un “senado territorial” o de los Estados al modo suizo o alemán. El “freno de emergencia” del art. 48 TFUE. Pese a la tan taxativa cláusula “no ejercerá función legislativa alguna” del art. 15.1 TUE, lo cierto es que el Consejo Europeo sí tiene formalizado en los Tratados un cauce para injerirse en la función legislativa ordinaria del Consejo y del Parlamento, conocido como el “freno de emergencia”. En la formulación que, por ejemplo, reviste en el art. 48 TFUE —y para el sensible ámbito de la seguridad social (prestaciones para trabajadores migrantes por cuenta ajena y por cuenta propia)— se pone en la mano de cualquier Estado dicha palanca de freno. Así, cuando un miembro del Consejo declare que un proyecto de acto legislativo relativo a dicha materia perjudica aspectos importantes de su sistema de seguridad social, podrá solicitar que el asunto se remita al Consejo Europeo, quedando inmediatamente suspendido el procedimiento legislativo ordinario. Á su vez, el Consejo europeo tiene hasta cuatro meses para, previa deliberación en su seno: a) devolver el proyecto al Consejo, levantando la suspensión de su tramitación o, b) no pronunciarse o pedir a la Comisión que presente una nueva propuesta, de modo que el acto propuesto inicialmente se considerará no adoptado. No es posible aún evaluar en perspectiva esta posibilidad de interferencia por el Consejo Europeo en la acción legislativa ordinaria del Consejo (y Parlamento), pero, en cualquier caso, su activación aparejaría que una propuesta de acto legislativo de la Unión es

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sustraída de la lógica de la mayoría cualificada y se eleva a un nivel político, el del

Consejo Europeo, en el que las decisiones se adoptan necesariamente por consenso.

En este contexto de la función legislativa, el Tratado de Lisboa presenta como una de sus novedades más destacadas la definitiva consolidación, a nivel de Derecho originario, de la progresiva implantación del principio de transparencia de los trabajos del Consejo. Si en un principio regía respecto de los mismos el principio de la no publicidad de las sesiones del Consejo, con puntuales excepciones, el nuevo art. 16.8 TUE establece la regla de la obligatoria publicidad de las sesiones del Consejo cuando este desempeñe funciones legislativas: “El Consejo se reunirá en público cuando delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo. Con este fin, cada sesión del Consejo se dividirá en dos partes, dedicadas respectivamente a las deliberaciones sobre los actos legislativos de la Unión y a las actividades no legislativas”. La garantía de esa publicidad se provee mediante la disposición de un espacio físico anejo a la Sala de Reuniones del Consejo, las “salas de escucha”, desde el que se puede seguir la retransmisión televisada de los debates del Consejo, así como en la propia página “web” institucional del Consejo mediante streaming de vídeo (http://video.consilium.europa.eu). Al menos en línea de propósito, el Tratado de Lisboa pretende, con el nuevo art. 16.8 TUE —al elevar de rango lo que antes era una mera previsión del Reglamento Interno del Consejo (art. 8.1 del Reglamento en su versión de 2009)—, que la impuesta publicidad de las sesiones de trabajo legislativas del Consejo sirva para mejorar la democracia como control; y ello en cuanto que la apertura a la publicidad del Consejo debería conceder a los ciudadanos una oportunidad de comprometerse en los debates sobre materias que van a afectar a sus vidas, pudiendo, en concreto, monitorizar cómo sus representantes nacionales en el Consejo van representando sus intereses en el cuerpo legislador más poderoso de la Unión.

El impulso a una mayor publicidad de los trabajos legislativos del Consejo ayudaría a corregir la persistente asimetría informativa que existe entre el Consejo y el Parlamento en un plano tan esencial, para la legitimidad democrática, como la elaboración de las leyes de la Unión. Mientras que los miembros del Consejo siempre saben qué es lo que sucede en el Parlamento, la cultura de secreto que rodea a muchos de los encuentros en el entorno del Consejo, sobre todo en sus Órganos de trabajo preparatorios, hace que los parlamentarios del PE dependan de la predisposición de los concretos miembros del Consejo para ir obteniendo información sobre el curso de las discusiones en el seno del mismo. Algo así, desde luego, no se registra por el Parlamento Europeo, y así, y a propia iniciativa, este elaboró un Informe 2018/2096 (IND), de 11 de septiem-

bre de 2018, en el que pidió “al Consejo, como uno de los dos componentes del legislador europeo, que adapte sus métodos de trabajo a las normas de una de-

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mocracia parlamentaria y participativa, como requieren los Tratados, en lugar de actuar como un foro diplomático, lo que no es su función prevista” (cursiva añadida). Presión creciente contra la cultura del secreto que, en específica relación con el así denominado “triálogo” (diálogos tripartitos informales a puerta cerrada para propiciar rápidamente acuerdos sobre enmiendas legislativas), cuenta además con el respaldo del Tribunal de Luxemburgo, pues desde 2018 los magistrados del TJUE exigen también que documentos generados en el contexto de las negociaciones secretas características del triálogo ConsejoParlamento-Comisión en el curso de la labor legislativa se hagan públicos. Así, en el Asunto De Capitani, “en lo que atañe a la necesidad, puesta de manifiesto por el Parlamento, el Consejo y la Comisión en el marco del presente litigio, de tener un espacio para la reflexión (space to think), es preciso señalar que los diálogos tripartitos se enmarcan en el procedimiento legislativo, como se ha señalado en el anterior apartado 75, y que estos representan, en palabras del propio Parlamento, una fase sustancial del procedimiento legislativo, y no un «espacio de reflexión» aparte” (Resolución del Parlamento de 14 de septiembre de 2011 sobre el acceso del público a los documentos, apartado 29)” (STGUE T-540/15 [ECLI:EU:T:2018:167], De Capitani c. Parlamento Europeo, núm. marg. 105, cursivas añadidas. Aquí no queda comprometida la confianza entre las tres instituciones partícipes en los triálogos, pues el objeto del litigio no versa sobre la cuestión del acceso directo al trabajo de los diálogos tripartitos, sino únicamente sobre la del acceso a los documentos elaborados en el marco de estos a raíz de una solicitud de acceso por un particular interesado en cómo se elaboran las leyes europeas por el co-legislador de la Unión.

En casos específicos, a su vez, el Consejo (en conjunción con otros órganos)

tiene atribuida la competencia para la modificación de concretas disposiciones contempladas en los Tratados, como sucede en lo relativo a determinados aspectos del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la composición del Consejo Económico y Social o del Comité de las Regiones (respectivamente, arts. 281 y 300.5 TFUE).

En el ámbito presupuestario comparte igualmente el Consejo con el Parlamento los poderes otorgados en esta materia por los Tratados, desarrollándose la atribución conjunta por el art. 16.1 TUE de la función presupuestaria en los artículos 314, 315 y 319 del T'FUE. Las simplificaciones introducidas al respecto por el Tratado de Lisboa hacen ahora más comparable el procedimiento presupuestario a los usuales en los Estados miembros y al mismo procedimiento legislativo ordinario de la UE, siendo acertado describir aquí al Consejo como “co-decisor presupuestario” de la Unión. Por último, una peculiar índole asume la posición del Consejo en el plano de las tareas de producción normativa cuando se trata de la celebración de acuerdos internacionales por parte de la Unión Europea con terceros países u organizaciones internacionales. Al respecto, vale el principio de que el Consejo adopta la decisión de celebración de los acuerdos que primero habrán sido

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negociados por la Comisión o por el Alto Representante y que, por lo general, requerirán la aprobación del Parlamento Europeo (art. 218.6 TFUE).

2. Derecho de iniciativa legislativa indirecta o impropia Si se excluyen aquellos limitados supuestos en los que el Consejo ostenta por disposición de los Tratados directas atribuciones de creación normativa de alcance general (p. e. en materia de régimen lingiístico de las instituciones de la Unión ex art. 342 TFUE), el Consejo carece de la atribución clave de la iniciativa legislativa, que ostenta la Comisión. No obstante, la ausencia de derecho de iniciativa legislativa en sentido formal se ve en amplia medida compensada por las previsiones incorporadas en los arts. 135 y 241 T'FUE, de acuerdo con los cuales el Consejo podrá solicitar a la Comisión que le presente propuestas. De no hacerlo, la Comisión debe comunicarle las razones de dicha omisión

(art. 241 TFUE, in fine).

3. Tareas de naturaleza ejecutiva No obstante situarse el centro de gravedad funcional de esta institución claramente en la atribución legislativa, los mismos Tratados han previsto que,

en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común (art. 24, 25 TUE), así

como, excepcionalmente, en el plano de la aplicación de actos legislativos, el Consejo pueda asumir puntualmente determinadas funciones ejecutivas. Así, el art. 291.2 del TFUE señala explícitamente que cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión, estos conferirán competencias de ejecución en casos específicos debidamente justificados al Consejo en cualquier área del Derecho de la Unión. Previsiones de esta naturaleza, sin embargo, constituyen desde un punto de vista constitucional una suerte de colisión con el principio del constitucionalismo contemporáneo de la división de poderes, al otorgar a la Legislatura de la Unión el ejercicio de funciones ejecutivas. En términos de división de funciones en aras de limitar la excesiva concentración de poder, que inspira el principio de separación de poderes, solo parece adecuado otorgar a un órgano legislativo como es el Consejo la capacidad de emanar decisiones en el plano ejecutivo si la medida concreta a adoptar no lo es en ejecución de una regulación normativa de alcance general previamente adoptada por el mismo órgano. De acuerdo con esto, puede, en principio, parecer adecuado que los Tratados otorguen al Consejo la atribución de emanar concretos actos jurídicos que se generen con independencia de la dimensión legislativa en la que él mismo participa y que tengan una particular significación. Así, los Tratados prevén los siguientes actos del Consejo:

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— Excepciones a la prohibición de ayudas estatales incompatibles con el mercado interior (art. 108.2 TFUE). — Medidas de ayuda económica y financiera en casos de dificultades graves en un Estado miembro, ocasionadas por catástrofes naturales o acontecimientos excepcionales que dicho Estado no pueda controlar (art. 122 TFUE). — Medidas contra el déficit público excesivo en que pueda incurrir un Estado miembro (art. 126 TFUE).

— Decisiones de embargo contra terceros Estados (art. 215 'TFUE). — Sanciones contra grupos o entidades de carácter no estatal en lo que se refiere a la prevención y lucha contra el terrorismo (art. 75 TFUE). — Decisiones que establezcan acciones operativas en escenarios de situacio-

nes de crisis en el ámbito internacional en el campo de la Política Exterior y de Seguridad Común, PESC (art. 28 TUE).

Aquí es oportuno recalcar cómo, en la Unión Europea post-Lisboa, en la praxis, ha ido creciendo la posición política e institucional del Consejo como instancia central de coordinación para los más variados escenarios de políticas europeas previstas por los Tratados. El Consejo, ahora como parte de una estructura ejecutiva colectiva, realiza una permanente evaluación de las políticas nacionales de los Estados miembros que pueden tener repercusiones para otros Estados miembros y para el conjunto de toda la Unión, proporcionando directrices para su acoplamiento. En este plano, queda patente el distinto carácter de las dos funciones principales en términos constitucionales del Consejo, y que determina la diversidad con la que actúan las diversas configuraciones del Consejo, según en ellas tenga mayor protagonismo material una u otra. Mientras que algunas formaciones del Consejo se centran en la elaboración de las leyes europeas (función como co-legislador), crecientemente el Consejo, en sus

diversas formaciones, opera más como motor central generador de coordinación, concertando las diferentes políticas nacionales de los Estados miembros entre sí. En un número significativo de los supuestos que caen dentro de estas dinámicas, el Consejo articula recomendaciones y orientaciones jurídicamente no vinculantes, sometidas a un seguimiento voluntario por parte de los Estados miembros.

En situaciones de crisis, donde tan valiosa es la respuesta rápida, esta dimensión funcional del Consejo como instancia central de coordinación se hace especialmente visible. Buenos ejemplos al respecto ofrecieron los primeros compases de respuesta inmediata a la crisis pandémica de la COVID-19. En efecto, pese al protagonismo del Consejo Europeo y de la Comisión en primera línea, también el Consejo puso en marcha aquí su función de motor central generador de coordinación de la respuesta de los Estados miembros.

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En todo caso, si se atiende a otros planos del desarrollo en el Derecho de la Unión, parece más cuestionable, en los términos antes señalados de separación de poderes, la atribución al Consejo por los Tratados de competencias para la ejecución de reglamentaciones de carácter general como, por ejemplo, en el ámbito del Espacio Europeo de Investigación, en cuyo contexto se otorga al Consejo la facultad de adoptar los programas específicos de investigación que han de ejecutar el programa marco plurianual de la Unión en política científica. O también puede resultar de difícil encaje con el principio de separación de poderes alguna dinámica de autoatribución de funciones ejecutivas operada ocasionalmente por el Consejo, como por ejemplo en materia de medidas de defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la UE. 4. Atribuciones en materia de nombramientos El Consejo adopta asimismo relevantes decisiones en el ámbito de nombramientos de otros órganos e instituciones de la Unión, pues los Tratados determinan que corresponde al Consejo: — Adoptar, previa consulta al Parlamento Europeo, la lista de miembros del Tribunal de Cuentas europeo establecida de conformidad con las propuestas presentadas por cada Estado miembro (art. 286 TFUE). — Adoptar la lista de miembros del Comité Económico y Social (sobre la base de las propuestas presentadas por cada Estado miembro). Se prevé, al respecto, la consulta previa a la Comisión y la necesidad de recabar la opinión de las organizaciones europeas representativas de los diferentes sectores económicos y sociales y de la sociedad civil, a los que conciernan las actividades de la Unión (art. 302 TFUE). — Adoptar la lista de miembros y suplentes del Comité de las Regiones, establecida de conformidad con las propuestas presentadas por cada Estado miembro (art. 305 TFUE).

— Y, asimismo, compete al Consejo, de común acuerdo con el Presidente electo de la Comisión Europea, adoptar la lista de las demás personalidades que se proponga nombrar como miembros de la Comisión (art. 17.7 TUE). $. Funciones de control En pecto 207.3 vidad

ciertos casos específicos, el Consejo ostenta facultades de control resde otros Órganos de la Unión y sobre los Estados miembros. Así, el art. TFUE prevé una función permanente del Consejo de control de la actide la Comisión en materia de comercio exterior de la Unión, para cuyo

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propósito el Consejo se sirve de un Comité Especial designado por él mismo,

ante el que la Comisión deberá informar directamente, de forma periódica, sobre las negociaciones que desarrolle con terceros países y organizaciones

internacionales en dichas materias de política comercial común de la Unión. El Consejo impartirá directrices a este Comité, que asistirá a la Comisión en las negociaciones y al que la Comisión debe consultar mientras negocia. El Comité de Política Comercial del art. 207.3 T'FUE. Esta función de control

del Consejo sobre la Comisión, por la cual la Comisión informa de los progresos que haga en la negociación de tratados internacionales en materia de libre comercio, adquirió súbitamente una notable visibilidad, en términos de opinión pública europea, a raíz de la polémica que rodeó a la gestión de la fracasada Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión entre la Unión Europea y los Estados Unidos (y más conocido por sus siglas en inglés, “TTIP). El Comité de Política Comercial estuvo implementando ese mandato con reuniones durante largo tiempo. Lo componen titulares que los Estados remiten a Bruselas con rango de Directores Generales de Comercio de sus respectivos Ministerios y, como suplentes, consejeros de las Representaciones Permanentes de los Estados. Ni la lista de miembros, ni los órdenes del día de las reuniones se hacen públicos. Con independencia de la controversia que la ahora enervada negociación de un Tratado de libre comercio con los EEUU suscitó, la previsión del art. 207.3 TFUE asegura que en negociaciones tan cruciales estén presentes tanto los puntos de vista del Consejo como de los Estados miembros de la UE, con capacidad de influir en las negociaciones en las fases más tempranas de estos asuntos. Sin embargo, el Parlamento Europeo no está en esas mismas condiciones, pues la obligación de la Comisión de consultar a dicho comité especial, no encuentra equivalente en lo que concierne al Parlamento, cuyo nivel de intervención es, por lo tanto, posterior y, por eso mismo, desventajosa.

Así mismo, se identifica una actividad de control del Consejo sobre la Comisión en relación con la facultad que se atribuye a la Comisión de adoptar actos no legislativos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto legislativo (delegación cuasi-legislativa). En estos casos, y de acuerdo con lo que prevé por el artículo 290 T'FUE, en su párrafo 2. a), el Consejo (y el Parlamento) podrá decidir revocar la delegación. Igualmente incorpora una dimensión de control del Consejo sobre la Comisión la doble previsión que hace el Derecho de los Tratados de que el Consejo: a) ostente la legitimación activa para instar ante el Tribunal de Justicia el cese de todo miembro de la Comisión que haya dejado de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o haya cometido una falta grave (art. 247 TFUE) o, b) pueda instar ante el Tribunal de Justicia la privación del derecho a pensión o de cualquier otro beneficio sustitutivo de aquellos miembros de la Comisión que hubieran incumplido las obligaciones derivadas de su cargo, en especial, los deberes de honestidad y discreción, en cuanto a la aceptación, una vez terminado su mandato, de determinadas funciones o beneficios (art. 245 TFUE in fine).

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Por último, también se puede identificar una función de control del Consejo sobre la Comisión en el mecanismo previsto en el art. 319 del TFUE, de acuerdo con el cual el Consejo adoptará recomendaciones de aprobación, dirigidas al Parlamento, de la gestión de la Comisión en materia de ejecución presupuestaria, a las que anteceden el deber de presentación anual por la Comisión ante el Consejo (y el Parlamento) de las cuentas del ejercicio cerrado relativas a las operaciones del presupuesto, así como del balance financiero del activo y pasivo de la Unión (art. 318 TFUE). Por su parte, y ahora en relación con el Tribunal de Justicia de la Unión, también resultan reconducibles a la acepción constitucional del control, si bien más indirectamente, tanto la facultad reconocida al Consejo en el art. 252 TFUE para ampliar el número de Abogados Generales del Tribunal de Justicia de la Unión; para designar a los magistrados de los Tribunales Especializados (art. 257.4 TIFUE, aunque esta previsión ha quedado enervada en la práctica al desaparecer el único que ha existido, el Tribunal de la Función Pública, en 2016); así como la de otorgar su aprobación al Reglamento de Procedimiento que adopte el Tribunal de Justicia de la Unión y que ha de regir su funcionamiento (art. 253 TFUE in fine). Una delimitación necesaria: aunque, como se acaba de indicar, el Consejo adopta, directamente habilitado por los Tratados, actos en relación con el Tribunal de Justicia de la Unión, lo cierto es que la función institucional más relevante respecto del mismo, la elección de los Jueces y de los Abogados Generales, no se confía al Consejo. De acuerdo con el art. 19.2 TUE, estas decisiones institucionales clave deben proveerse “mediante acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros”, que, al efecto, se constituyen en Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo. Aunque hay identidad de personas, aquí ya no se está ante una institución de la Unión, sino ante una Conferencia de Estados (teoría de los “dos sombreros”), que se realiza aprovechando la ocasión de una reunión del Consejo, y por eso mismo, sus acuerdos revisten la condición de acuerdos internacionales, cuya conclusión está regida por el Derecho internacional público y las correspondientes normas constitucionales de los partícipes. La doctrina ha señalado en ocasiones que este mecanismo ofrece una analogía con las prácticas

convencionales de cooperación horizontal habituales en ordenamientos federativos, al modo de “conferencias sectoriales” informales.

También algunas actuaciones del Parlamento Europeo requieren de la aprobación por parte del Consejo. Es el caso de la aprobación del Consejo para que el Parlamento establezca su Estatuto de los Diputados al Parlamento Europeo (art. 223.2 TFUE), la previsión de preceptiva aprobación por el Consejo del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo que, mediante el procedimiento legislativo especial, debe establecer el Parlamento (art. 228.4 T'FUE), o el sometimiento a aprobación por el Consejo del régimen que el Parlamento debe determinar en relación con las modalidades de ejercicio del derecho de investigación a cargo de las Comisiones de Investigación del Parlamento Europeo

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(parágrafo 3" del art. 226 TFUE). Ahora bien, en modo alguno debe entenderse que le corresponda al Consejo una función de control general con respecto al desempeño institucional del Parlamento Europeo, algo que sería totalmente incompatible con la dinámica de separación de poderes. En cierto modo, una forma indirecta de control en manos del Consejo podría verse en la facultad que le reconoce el art. 263 TFUE para interponer ante el Tribunal de Justicia de la Unión, y contra el Consejo Europeo, la Comisión, el Parlamento Europeo y Banco Central Europeo, recursos por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación de los Tratados o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder. Una parecida forma indirecta de control sería susceptible de identificarse en la previsión que hace el art. 287 TFUE, por la que el Tribunal de Cuentas está obligado a presentar al Consejo -también al Parlamento- declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones de los organismos a los que le corresponde examinar sus cuentas. 6. Función de retroalimentación interinstitucional El complejo institucional del Consejo desempeña de muy diversas maneras una significativa función de composición e (inter) mediación de la Unión en dirección a los Ejecutivos de los Estados miembros, sus respectivas mayorías políticas nacionales de respaldo y, por último, pero no menos importante, sus burocracias intraestatales. Sin dicha recíproca interacción de procesos de formación de voluntad estatales y de la Unión que se articula en este plano funcional del Consejo

se vería, en último término, comprometida

aplicabilidad efectiva de los de esta función del Consejo interna las correspondientes miembros tienen destacadas do más arriba en el contexto

actos jurídicos de desempeñan una Representaciones en Bruselas, en los del COREPER.

la misma

la Unión. En la implementación posición clave de coordinación Permanentes que los 27 Estados términos que ya se han estudia-

La cuestión de la implementación efectiva: En la Unión Europea, la implementación de sus actos jurídicos es impensable sin la implicación de los parlamentos y las burocracias de los Estados miembros. De ahí que los Reglamentos y Directivas de la Unión tengan mayores oportunidades de ser implementadas con corrección si dichos Parlamentos y burocracias han sido incardinados intensivamente en las tareas de generación de consenso en el curso de su propia elaboración, bajo la divisa intuitiva de que siempre es más aceptable una decisión si se ha participado en su misma gestación.

Una realimentación entre instituciones o feedback relevancia se produce entre el Consejo y los diferentes tados miembros a través de lo previsto en el Protocolo Unión Europea sobre el Cometido de los Parlamentos

funcional de no menor Parlamentos de los Esnúm. 1 al Tratado de la Nacionales en la Unión

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Europea. En su marco, los Parlamentos nacionales de los 27 Estados miembros, por una parte, podrán dirigir directamente al Consejo dictámenes motivados en que tomen postura sobre si un proyecto de futura ley europea es conforme con el principio de subsidiariedad (art. 3 del Protocolo); por otra parte, tanto los órdenes del día como los resultados de las sesiones del Consejo, incluidas las actas de las sesiones del Consejo en las que este delibere sobre proyectos de actos legislativos, se transmitirán también directamente a los Parlamentos nacionales (art. 5 del Protocolo).

VI. MÉTODOS DE ADOPCIÓN DE DECISIONES EN EL SENO DEL CONSEJO 1. Introducción Los apartados 3” y 4” del art. 16 TUE recogen el régimen básico de las modalidades de adopción de decisiones del Consejo en sus ámbitos de competencia. De acuerdo con el primero de ambos apartados, “el Consejo se pronunciará por mayoría cualificada, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa”. Por lo tanto, la adopción de decisiones por mayoría cualificada es la regla general. Las excepciones serán los procedimientos de votación por unanimidad o por mayoría simple (que se van recogiendo en diversas partes del articulado de los Tratados).

La regla de la unanimidad, que es con gran diferencia la fórmula alternativa a la general de la mayoría cualificada a la que más se recurre en los Tratados, se aleja de las fórmulas más originales del proceso de integración europea y se sitúa más bien en un contexto clásico del principio general del Derecho internacional público de acuerdo con el cual un Estado no puede ser obligado jurídicamente contra su voluntad a la hora de celebrar acuerdos con otros Estados. Significativamente, en la Unión se reservan a la regla de la unanimidad en el Consejo solo aquellos casos en los que este es investido por los Tratados con competencias legislativas particularmente intensas en su alcance, o allí donde su competencia es formulada por el Derecho originario en términos muy amplios (la así denominada “cláusula de flexibilidad” del art. 352 TFUE). Ejemplos de esta determinación caso por caso a lo largo del texto de los Tratados del requisito de unanimidad del Consejo son: funcionamiento del mercado interior (art. 115 TFUE); —definición y aplicación de la Política Exterior y de Seguridad Común, PESC (art. 24.1 TUE); —adopción de medidas en las materias de seguridad social o protección social (art. 21.3 TFUE); —para la armonización del IVA, impuestos sobre consumos específicos y otros impuestos indirectos (art. 113 TFUE); —adopción de medidas en materia de medio ambiente (art. 192.2 TFUE) o fijación del régimen lingúístico de la Unión Europea (art. 342 TFUE), entre otros.

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Debe tenerse en cuenta que el Tratado de Lisboa, además de haber reducido el número de supuestos en los que se remite explícitamente a la regla de la unanimidad, completa esa dinámica con un mecanismo adicional: la denominada “cláusula pasarela” del art. 48.7 TUE. Según este precepto, “cuando el Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea o el Título V del presente Tratado [materias de Política Exterior y de Seguridad] dispongan que el Consejo se pronuncie por unanimidad en un ámbito o en caso determinado, el Consejo Europeo podrá adoptar una decisión que autorice al Consejo a pronunciarse por mayoría cualificada en dicho ámbito o en dicho caso”. Lo realmente significativo, sin embargo, es que, en la mayoría de supuestos, el Consejo adoptará sus decisiones mediante mayoría cualificada, lo cual supone un diseño original de la Unión política europea respecto del aludido esquema clásico del Derecho internacional. Aquí, por tanto, será posible la existencia de una minoría de Estados perdedora, que deberá asumir los acuerdos. Dicha minoría derrotada, sin embargo, se verá protegida por la previsión, muy relevante en el contexto de la elaboración de actos legislativos de la Unión, de que, en caso de decisiones adoptadas por mayoría cualificada, la decisión no podrá desviarse de la propuesta de la Comisión. Si se pretende una desviación de la inicial propuesta de la Comisión, la decisión deberá ser adoptada por unanimidad, como estipula el art. 293 T'FUE. A su vez, solo se prevé una excepción a esta regla en el contexto del procedimiento legislativo ordinario, en el cual, en una fase ya muy avanzada del mismo, si el acto legislativo propuesto corresponde a un texto conjunto del Comité de Conciliación, según el procedimiento que detalla el art. 294,10 y 13 TFUE, el Consejo actuará mediante acuerdo por mayoría cualificada de sus miembros; o en el supuesto de la adopción del marco financiero multianual y el presupuesto de la Unión, según se dispone en el art. 293 TFUE. Un supuesto de mayoría supercualificada del Consejo: el procedimiento del art. 7.1 TUE. Aunque la cláusula “excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa” del art. 16.3 TUE se resuelve, en efecto, en previsiones de votaciones por unanimidad o por mayoría simple, no se agota en esto el repertorio de posibilidades que registran los Tratados. En efecto, el art. 7.1 TUE prevé como una atribución del Consejo, situada en los márgenes mismos de lo extraordinario, la de constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores fundamentales de la Unión contemplados en el artículo 2 del mismo Tratado (dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos). Pues bien, esta constatación, que no puede realizar de oficio, sino a propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión, y dado su masivo impacto, requiere una mayoría de cuatro quintos de los Estados miembros representados en el Consejo, deducido naturalmente para su cálculo el Estado concernido por este procedimiento excepcional de sanción, como previene especificamente el art. 354 T'FUE. Esta válvula implica al Consejo en un procedimiento que, en alguna medida, tiene parecido

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con las fórmulas de la denominada “intervención o ejecución federal” para situaciones extremas que se prevén en algunos Estados federales.

En cuanto al quórum exigible al Consejo para que este pueda asumir un procedimiento de adopción de decisión, es llamativo que los Tratados no contengan directamente ninguna previsión explícita al respecto. Una regulación especificamente relativa a la presencia de una mayoría de los miembros del Consejo con derecho a voto sí se contiene, en cambio, en el Reglamento Inter-

no del Consejo, al estipular su art. 11.4 que para que el Consejo pueda proceder a la votación deberá estar presente la mayoría de los miembros del Consejo que, en aplicación de los Tratados, puedan participar en la votación. Antes de celebrarse la votación, el Presidente comprobará la existencia de quórum asistido por la Secretaría General.

2. Las específicas modalidades de votación 2.1. Unanimidad En lo concerniente a las modalidades de votación, las decisiones adoptadas en el Consejo por unanimidad solo podrán producirse si todos los miembros del Consejo están presentes por sí mismos o representados (en caso de votación, cada miembro del Consejo podrá actuar en representación de uno sólo de los demás miembros). No obstante lo anterior, las eventuales abstenciones

de los miembros presentes o representados no impedirán la adopción de los acuerdos del Consejo que requieran unanimidad (art. 238.4 TFUE). Esto permite calificarlas de abstenciones constructivas, de forma que, por visualizarlo con un caso extremo, podría alcanzarse una decisión “unánime” por un solo voto favorable y 26 abstenciones.

2.2. Mayoría simple Por su parte, la mayoría simple aparece definida por el art. 238.1 TFUE de la siguiente manera: “Cuando deba adoptar un acuerdo por mayoría simple, el Consejo se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen”. En la actual composición de la Unión a 27 Estados (desde 1 de febrero de 2020),

esto significa que debe concurrir el voto favorable de al menos 14 miembros del Consejo, siendo que, al particular, computarán negativamente tanto las abstenciones como el no estar presente o representado. Á este respecto, debe tenerse en cuenta la dificultad de que, en el lenguaje constitucional español, este concepto europeo de “mayoría simple” se corresponde, en realidad, con el

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de mayoría absoluta, como p. e., la que se previene para la aprobación de leyes orgánicas en el art. 81.2. CE. La votación por la mayoría simple del art. 238.1 ocupa, en realidad, un lugar muy discreto en el régimen de adopción de decisiones por el Consejo, y en ámbitos que además son en su mayoría de carácter más bien procedimental. Así, p.e., los Tratados prevén casos de adopción de decisiones por mayoría simple como los siguientes : decisiones del Consejo sobre la Secretaría General del Consejo (art. 240.2 TFUE); —adopción por el propio Consejo de su Reglamento interno (art. 240.3 TFUE); —requerimientos del Consejo a la Comisión para que realice estudios que considere oportunos (art. 241. TTFUE); —adopción por el Consejo de los estatutos reguladores de los Comités previstos en los Tratados (art. 242 T'FUE).

2.3. La mayoría cualificada en el modelo del Tratado de Lisboa En lo concerniente a la mayoría cualificada, desde el 1 de noviembre de 2014 ha entrado en vigor el sistema de doble mayoría recogido en la fórmula nueva del art. 16.4 del TUE, y que la misma reforma del Tratado de Lisboa presentaba como un logro, en términos de esfuerzo de simplificación y transparencia decisional. De acuerdo con este sistema de doble mayoría, cada Estado miembro posee un solo voto, definiéndose la mayoría cualificada como la concurrencia de una mayoría establecida en el 55% de los Estados miembros (es decir, como mínimo

15 Estados miembros), que representen una mayoría

del 65% la población total de la Unión Europea, esto es, actualmente casi 291 millones de personas sobre los cerca de 448 millones de habitantes de la Unión. Adicionalmente a esto, el párrafo 2” del art. 16.4 TUE especifica que una minoría de bloqueo, en relación con el criterio del tamaño de población, deberá estar compuesta por al menos cuatro miembros del Consejo que representen más del 35% de la población de la Unión. Esta última previsión favoreció a los países de tamaño medio, como España o Polonia, dado que sin este “mecanismo correctivo” bastaban los tres Estados grandes, Alemania, Reino Unido y Francia (que reunían entre los tres el 40,03% de la población de la Unión en 2018), para integrar de sobra en términos de población aquella minoría de bloqueo (aritméticamente del 35,1%

de la población total). En aras de la

transparencia, el Consejo tuvo en su momento la original iniciativa de habilitar una calculadora de votaciones según la cual los usuarios pueden simular/jugar votaciones en el seno del Consejo de acuerdo con estas reglas de la mayoría cualificada. Se puede acceder directamente mediante la app gratuita para móviles Council Voting Calculator o en el siguiente enlace albergado en la página “web” institucional del Consejo: http://www.consilium.europa.eu/es/councileu/voting-system/voting-calculator/ (último acceso: 17.06.2020).

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El denominado “Brexit”, esto es, la retirada del Reino Unido verificada el 1 de febrero de 2020, de acuerdo con lo prevenido por el art. 50.3 TUE, ha resultado en el ajuste de los cálculos como arriba se acaba de consignar. En efecto, y por una parte, el umbral de 55% de Estados miembros vuelve a ser, en una Unión disminuida a 27 miembros, el de los 15 Estados miembros de que hablaba la literalidad del art. 16.4 del TUE y que, en su momento, con el ingreso de Croacia en la Unión había quedado obsoleta. Y además quiere la casualidad de que el Reino Unido era el tercer país con más población de la Unión Europea (el 12,85% en los umbrales de su abandono de la Unión), con el impacto que su salida ha comportado para el reajuste

de filosofía de legitimación demográfica de la nueva fórmula de mayoría cualificada,

como se ha visto, no solo de Estados, sino también de población. El recálculo que conllevó la salida del Reino Unido; ha elevado el porcentaje relativo de población de España, desde un anterior 9,08% al del presente casi 11%).

Asumiendo el reajuste de coordenadas que el fenómeno disruptivo del “Brexit” arrastra, el Consejo se aprestó a actualizar cifras. En la actualidad, su Decisión (UE, Euratom) 2021/2320, del Consejo, de 22 de diciembre de 2021,

por la que se modifica su Reglamento interno, provee el siguiente cuadro para proceder al cálculo de los porcentajes correspondientes en atención a la población del Estado miembro (dicha Decisión resulta aplicable desde el 1 de enero de 2022): Anexo 1! Cifras de la población de la Unión y de la población de cada Estado miembro para la aplicación de las disposiciones relativas a la votación por mayoría cualificada en el Consejo Estado miembro Alemania Francia Italia España Polonia Rumanía Países Bajos Bélgica Grecia Chequia Suecia Portugal Hungría Austria Bulgaria Dinamarca Finlandia Eslovaquia Irlanda Croacia Lituania

Población 83 120 520 67 439 614 59 862 348 47 394 223 37 840 001 19186 201 17617 840 11 566 041 10 682 547 10574 1593 10 370 000 10 298 252 9 730 772 8 926 000 6 916 548 9 833 883 5 527 493 5 459 781 5 006 324 4 036 3595 2 795 680

Porcentaje de la población de la Unión (%) 18,97 15,07 13,38 10,99 8,45 4,29 3,94 2,58 2,39 2,36 2,32 2,30 2,17 1,99 1,55 1,30 1,24 1,22 1,112 0,90 0,62

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Eslovenia Letonia Estonia Chipre Luxemburgo Malta

2 108 977 1893 223 1 330 068 896 000 633 347 516 100

UE 27

447 562 291

Umbral (65 %)

290 915 489

0,47 0,42 0,30 0,20 0,14 0,12

Se supone que este nuevo sistema debe realizar un compromiso justo entre

la valorización de un elemental principio de igualdad de los Estados, bajo la divisa de “un Estado, un voto” y el no menos importante principio de igualdad de los ciudadanos, en el sentido de que todo ciudadano de la Unión es igual de importante. Sin embargo, pese a la novedosa y ambiciosa introducción de este sistema simplificado en el Tratado de Lisboa, no pudo empezar a desplegar sus efectos con la entrada en vigor de dicho Tratado el 1 de diciembre de 2009, sino que se retrasó hasta el 1 de noviembre de 2014, completándose, además,

con una adicional previsión incorporada en diciembre de 2007 al Acta Final de la Conferencia Intergubernamental que adoptó el Tratado de Lisboa. Según la Declaración núm. 7 anejada a dicha Acta, entre el 1 noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 se garantizaba a una minoría de Estados miembros la facultad de forzar una continuación de los debates sobre una propuesta que, de otra forma, ya estaría lista para ser votada. Es decir, se disponía que aquellos Estados que fueran parte de una minoría opuesta a una proposición, pero que no alcanzasen a constituir una “minoría de bloqueo”, podían sin embargo exigir un nuevo debate sobre el asunto en el seno del Consejo. Á su vez, a este mecanismo de la Sección 1*, art. 1 de la Declaración, se añadía la previsión como precondición para el ejercicio de este derecho que el número de miembros del Consejo que pretendiese ejercerlo representase: a) al menos las tres cuartas partes de la población, o, b) al menos las tres cuartas partes del número de Estados miembros necesario para constituir una minoría de bloqueo del párrafo primero del art. 16.4 del TUE (esto es, en la todavía anterior composición de la UE a 28 miembros, 10 Estados o el 26,25% de la población). En el curso de dicho nuevo debate el Consejo estaba obligado a hacer “cuanto esté en su mano para lograr, dentro de un plazo razonable y sin afectar a los plazos obligatorios establecidos en el Derecho de la Unión, una solución satisfactoria para responder a las preocupaciones expuestas por los miembros del Consejo” integrantes de la minoría; a tal fin, el Presidente del Consejo, asistido por la Comisión, tomaría todas las iniciativas necesarias para facilitar la consecución de una base de acuerdo más amplia en el Consejo, para lo que los miembros del Consejo le prestarían ayuda.

A partir del 1 de abril de 2017 se despejó, por fin, el contexto, al menos

normativamente, para que el mecanismo de la doble mayoría se despliegue ya

sin excepciones de ningún tipo, aunque, nuevamente, la Declaración núm. 7

al Acta Final de la Conferencia Intergubernamental que adoptó el Tratado de

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Lisboa todavía incluyó, más allá de esa fecha, la prolongación de la vida del mecanismo antes referido, si bien en una forma modificada, según la cual las precondiciones para exigir una renovada discusión del asunto a votar se vieron rebajadas: según establece el art. 4 de la Sección 2” de la Declaración núm. 7, a partir del 1 de abril de 2017, los Estados miembros que quieran hacer uso de este derecho a prolongar los debates solo precisarán representar el 55% de la población necesaria para constituir una minoría de bloqueo, o el 55% del número de Estados miembros necesario para constituir dicha minoría de bloqueo.

2.3.1. El Compromiso de Loánina Las fórmulas arriba examinadas de la Declaración núm. 7 suponen una nueva vida, y además para un término indefinido, a la solución que en algún momento pareció llamada a la obsolescencia: el así denominado “Compromiso de Loánina”, que deriva su nombre de la ciudad griega en que se celebró la reunión informal de ministros de Asuntos Exteriores en las fechas del 26 y 27 de marzo de 1994. La razón de ser coyuntural de dicho compromiso fue la de las necesarias implicaciones que la adhesión de nuevos Estados miembros para 1 enero de 1995 acarreaba en términos de recálculo del futuro número de votos que hubieran de ser suficientes para alcanzar la mayoría cualificada. En los debates sobre la cuestión, el Reino Unido y España defendieron el mantenimiento de la previsión anterior de 23 votos para la minoría de bloqueo, pese al necesario aumento del número total de votos que aparejaba la incorporación de los nuevos Estados miembros (con el efecto que ello suponía de un desproporcionado endurecimiento de los requisitos que dificultaría alcanzar dichas mayorías cualificadas). El resto de Estados miembros propugnaban una adaptación proporcional de la regla de mayoría. El compromiso adoptado en el seno de la aludida reunión informal de ministros de Asuntos Exteriores se tradujo en la adopción subsiguiente de la Decisión del Consejo de 29 de marzo de 1994, ya en Bruselas, que dispuso un número proporcionalmente incrementado de votos para la mayoría cualificada, pero adicionando la constatación de que, en casos concretos, el Consejo haría esfuerzos especiales para producir una mayoría más amplia, tal y como proponían el Reino Unido y España. El Compromiso de Loánina, en el tenor de la referida Decisión del Consejo rezaba como sigue: En caso de que miembros del Consejo que reúnan un total de 23 a 25 votos manifiesten su intención de oponerse a la adopción por el Consejo de una decisión por mayoría cualificada, el Consejo hará todo lo que esté a su alcance para conseguir una solución satisfactoria que pueda adoptarse por 6% votos, como mínimo, dentro de un plazo razonable y sin menoscabo de los plazos obligatorios fijados en

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los Tratados y en el Derecho derivado, como por ejemplo en los artículos 189 B y 189 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. Durante este período, y respetando siempre el Reglamento interno del Consejo, el Presidente tomará, con asistencia de la Comisión, cuantas iniciativas sean necesarias para facilitar una base de acuerdo más amplia en el seno del Consejo. Los miembros del Consejo le prestarán su asistencia.

El mecanismo

incorporado por dicho Compromiso

pareció confirmar su

vocación coyuntural a la vista de lo que constataba la Declaración núm. 50 del Acta Final del Tratado de Ámsterdam de 1997, dado que con dicha Declaración se prorrogaba el Compromiso de Loánina coherentemente solo hasta la entrada en vigor de la primera ampliación que se produjese tras el mismo. Sin embargo, el Compromiso ha cobrado la nueva vida y relevancia en el contexto del Tratado de Lisboa que se ha examinado, con el formato que ahora reviste de la Declaración núm. 7 del Acta Final del Tratado de Lisboa.

2.3.2. El Compromiso de Luxemburgo Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa resulta, al contrario, claramente distinta la situación en relación con otro de los compromisos históricos que han jalonado la evolución institucional del Consejo en el desarrollo incremental de la integración europea: el denominado “Compromiso de Luxemburgo”. Su contexto fue el de la transición de un sistema clásico de unanimidad a uno de mayoría cualificada para el sensible ámbito de la política agrícola comunitaria, a verificarse para los originarios seis Estados miembros con la expiración de la segunda fase del periodo transitorio el 31 de diciembre de 1965. Francia, bajo el criterio del Presidente de Gaulle, que daba prioridad al enfoque intergubernamental, dejó de ocupar su puesto en el Consejo de Ministros durante siete meses a partir del 30 de junio de 1965 en orden a impedir la posibilidad de votaciones por mayoría. La superación de aquella crisis, conocida como crisis de la “silla vacía”, llevó a la concertación por los seis del Compromiso de Luxemburgo el 29 de enero de 1966. En lo relativo al procedimiento de votaciones, el texto del Compromiso determinaba lo siguiente: (I) Cuando deban tomarse decisiones por mayoría sobre propuestas de la Comisión en las que estén en juego intereses muy importantes de uno o varios socios, los miembros del Consejo se esforzarán, en un plazo razonable, en llegar a soluciones que puedan ser adoptadas por todos los miembros del Consejo, respetando sus mutuos intereses y los de la Comunidad de acuerdo con el Artículo 2 del Tratado. (II) En relación con el Apartado anterior, la Delegación Francesa considera que cuando se trate de intereses muy importantes, la discusión deberá proseguir hasta que se consiga un acuerdo por unanimidad. (ID) Las seis Delegaciones constatan que subsiste una divergencia sobre lo que debiera hacerse cuando la conciliación no llega a buen fin.

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(IV) Sin embargo, las seis Delegaciones consideran que esta divergencia no impide proseguir, según el procedimiento normal, los trabajos de la Comunidad.

Examinado desde la perspectiva de presente, el Compromiso de Luxemburgo, si se atiende a lo consignado en su núm. IIL, no puede considerarse que articule lo que en Derecho internacional se conoce como una communis opinio juris, pues no hubo una lectura compartida entre los Estados sobre su vinculatoriedad ni siquiera en su origen, sino más bien un “acuerdo en estar en desacuerdo”, por lo que no ofrece justificación para erigirse tampoco actualmente en una interpretación restrictiva del sistema de mayoría cualificada que recoge el Tratado de Lisboa. La divergencia constatada en dicho núm. II del Compromiso imposibilita identificar una pretendida expectativa legítima de mantenimiento

de esta práctica y su interpretación como

una excepción

jurídica de naturaleza consuetudinaria susceptible de ser esgrimida frente al detallado régimen en materia de mayoría cualificada que el Tratado de Lisboa despliega. Ello, a su vez, no obsta a que se pueda identificar una huella residual de las dinámicas decisorias de impronta intergubernamental impulsadas por aquel compromiso histórico en la previsión de salvaguardia que, ahora sí expresamente, realiza el Tratado de Lisboa confiriendo un verdadero derecho de veto

frente a la regla de mayoría cualificada en materia de adopción de decisiones en la sensible cuestión de la Cooperación en las áreas de Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión. Cuando en estas materias el Consejo, como excepción, adopte decisiones por mayoría cualificada, el art. 31.2 TUE previene explícitamente que si un miembro declarase que, por motivos vitales y explícitos de política nacional, tiene la intención de oponerse a la adopción de una decisión que se deba adoptar por mayoría cualificada, no se procederá a la votación. El Alto Representante intentará hallar, con el Estado miembro de que se trate, una solución aceptable para este. De no hallarse dicha solución, el Consejo, por mayoría cualificada, podrá pedir que el asunto se remita al Consejo Europeo para que adopte al respecto una decisión por unanimidad por parte de los Jefes de Estado y de Gobierno.

3. La pervivencia en la práctica de la cultura del consenso La apuesta del Tratado de Lisboa por una nueva fórmula de mayoría cualificada como método para la adopción de decisiones en el seno del Consejo en el plano normativo convive en todo caso con una persistente cultura del consenso por parte de sus miembros a la hora de adoptar decisiones, incluso cuando, por preverlo los Tratados, hay ocasión de votar y llegan a materializarse votaciones bajo la fórmula de la mayoría cualificada. En la práctica, los diferentes Gobiernos nacionales prefieren por regla, incluso en las negociaciones difíciles, propiciar un consenso tras el cual se puedan alinear en lo posible

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todos los Estados miembros, haciendo si se precisa concesiones a los socios que potencialmente pudieran representar minorías de bloqueo, o incluso a un solo país (algunos estudios de amplio espectro temporal han demostrado que, también para el caso de las votaciones para las que los Tratados prevén mayoría cualificada, hasta en un 80% de las decisiones acabaron adoptándose en términos de consenso).

El observatorio Vote Wacht Europe. Desde 2009 esta organización sin ánimo de lucro registrada en Bélgica ofrece en su página “web” (http://www.votewatch. eu) un acceso permanentemente actualizado y sistematizado a los datos sobre votaciones y otras actividades tanto del Parlamento Europeo como del Consejo, así como numerosos análisis de fondo sobre sus prácticas de voto. Sobre la base de las informaciones proporcionadas por la Secretaría General del Consejo, un equipo de politólogos colaboradores de este observatorio publicó bajo la dirección de Simon Hix en 2012 un Informe sobre el Historial de Voto de los Estados Miembros de la UE en el Consejo desde 2009, cuyas conclusiones fundamentales fueron: — que, pese a la extensión del voto por mayoría cualificada por el Tratado de Lisboa, la mayoría de las decisiones del Consejo continúan siendo adoptadas por unanimidad. De todas las decisiones a adoptar bajo la regla de votación por mayoría cualificada desde 2009 hasta 2012 (309, sobre 343), el 65% lo fueron por unanimidad; — que, en lugar de votar en contra, los Estados miembros con frecuencia prefieren adjuntar a la decisión unánime o mayoritaria del Consejo “Declaraciones Formales” para hacer constar sus eventuales reservas acerca de la decisión finalmente adoptada, de cara al consumo interno de las opiniones públicas de sus países, o para

“marcar el terreno” de cara a futuras negociaciones europeas;

— que, con gran diferencia, de los 27 Gobiernos de la UE para el periodo examinado, fue el Reino Unido el que votó en contra de la mayoría más a menudo, mientras que Francia y Lituania siempre votaron con la mayoría cuando un asunto se sometió a votación formal. Reino Unido y Alemania fueron los dos países que con más frecuencia votaron el uno contra el otro (en un 15%

de ocasiones).

Esta realidad, por lo demás, no compromete la utilidad misma de la previsión por los Tratados de la regla de la mayoría cualificada. Antes bien, se verifica una productiva dialéctica entre la mayoría cualificada y el consenso: la mera existencia de la primera, en cuanto posibilidad de recurrir finalmente al voto, propicia que los representantes de los Estados miembros flexibilicen posiciones iniciales maximalistas y se dejen atraer al campo de la mayoría que vaya prefigurándose acerca de una propuesta concreta, antes que empecinarse en posturas contracorriente. Por lo tanto, y pese a todo el complejo sistema de votaciones que se ha examinado en este epígrafe, el Consejo no siempre vota en el sentido formal de “alzar la mano” o “apretar el botón” cada representante nacional desde su asiento, sino que la propuesta puede ser declarada como adoptada por el Presidente del Consejo en cuanto este adquiere la certeza de que hay unanimidad o la suficiente mayoría en el seno del Consejo.

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En la práctica, pues, el consenso se obtiene sobre la base de negociones que se extienden a lo largo de la reunión hasta que el Presidente del Consejo alcanza la opinión de que se ha encontrado una solución aceptable para todos los miembros presentes. En ese caso, el Presidente procede a darle una formulación a la decisión y, Sucesivamente, dirigirá a la totalidad de los participantes la pregunta de sí alguien tiene algo que objetar a dicha formulación; si no es ese el caso, la propuesta ha sido adoptada por consenso. Es obvio que bajo estas mecánicas de negociación y adopción de decisiones, el Presidente adquiere un rol clave en el entero proceso, dependiendo el éxito o fracaso de sus capacidades personales y diplomáticas en buena medida.

Si el Consejo no es unánime, el Presidente registra las posiciones de los Estados miembros y simplemente contabiliza si se encuentran “a bordo” suficientes Estados miembros para alcanzar el umbral mayoritario exigible. Por esto mismo se suele decir que, aunque los votos acaben por no emitirse explícitamente, la decisión en todo caso se adopta a la sombra del voto. Está por ver, sin embargo, qué efectos vaya a tener en esta persistente “cul-

tura del consenso” el severo correctivo que proporcionó a la misma el Tribunal de Justicia de la Unión en su sentencia de 25.10.2017 respecto del Asunto C-687/15

[ECLI:EU:C:2017:803]

Comisión Europea c. Consejo de la Unión

Europea. En este litigio, en el que el Consejo desplegaba sus atribuciones en materia de negociación de Acuerdos Internacionales (aquí el régimen internacional de radiocomunicaciones), el TJUE anuló una Acto adoptado por el Consejo (unas Conclusiones del mismo de fecha de 26.10.2015), al constatar un indebido recurso a fórmulas de consenso/unanimidad en detrimento de las reglas de votación por mayoría cualificada expresamente previstas por el Tratado. En el caso, el Consejo optó, para ejercer sus atribuciones de negociación de acuerdos internacionales reguladas en el art. 216.9 "TFUE, por elegir una forma distinta a la exigida por dicho precepto (una “Decisión”); plasmando,

bien al contrario, el acto mediante la forma jurídica de “Conclusiones”, el Consejo recurrió a un instrumento que se reserva por lo general a los actos

adoptados por el Consejo mediante consenso. En la opinión sobre el asunto que el Abogado General Saugmandsgaard £9e presenta al Tribunal como propuesta de solución al caso, despliega aquel una argumentación en tres pasos cuya claridad merece su reproducción íntegra:

— “Es cierto que los Tratados no se oponen a que un acto que debe adoptarse siguiendo el procedimiento de voto por mayoría cualificada se adopte, en su caso, con el apoyo de todos los Estados miembros. Por otra parte, soy perfectamente consciente de la necesidad de que la Presidencia del Consejo, guiada por un espíritu de buena cooperación, tome en consideración y acepte en la medida de lo posible, durante las negociaciones mantenidas en el marco de un procedimiento de voto por mayoría cualificada, las peticiones de las delegaciones de los Estados miembros que no tienen derecho, con arreglo a los Tratados, a bloquear la adopción del acto de que se trate.

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Mariano García Pechuán

— Sin embargo, no es menos cierto que el Consejo no puede, al calificar un acto

de «conclusiones», crear incertidumbre en los Estados miembros sobre si les es posible bloquear la adopción de dicho acto. En efecto, un planteamiento de este tipo entraña el riesgo de producir el efecto de eludir o hacer inoperante el procedimiento de voto por mayoría cualificada y, en consecuencia, poner en peligro la eficacia del procedimiento de voto en el seno del Consejo. Considero que este riesgo resulta especialmente grave cuando, como sucede en el presente asunto, el Consejo hace una excepción a lo dispuesto en los Tratados, apartándose de la forma jurídica expresamente establecida en ellos al adoptar un acto en forma de conclusiones, y no de decisión. — En este contexto, me interesa subrayar que la elección entre un procedimiento de voto por mayoría cualificada y un procedimiento de voto por unanimidad o por consenso reviste gran importancia, puesto que esa elección puede influir en la determinación del contenido del acto de que se trate. Tal como señaló acertadamente la Abogado General Sharpston, «una decisión en la que todos puedan estar de acuerdo o a la que no se haya opuesto nadie no es necesariamente lo mismo que una decisión sobre la que puede ponerse de acuerdo una mayoría cualificada. Por ejemplo, el contenido de una decisión [capaz de reunir] una mayoría cualificada podría tener que rebajarse al objeto de ser aprobada por unanimidad o sin ninguna oposición»”. (Conclusiones del Abogado General Saugmandsgaard al Asunto C-687/15 [ECLI:EU:C:2017:645], núms. margs. 92-94, Asunto CMR-15).

Asumiendo en su integridad la visión del caso propuesta por el Abogado General, los Jueces del TJUE constatan en la sentencia citada que las normas relativas a la formación de la voluntad de las instituciones de la Unión están establecidas en los Tratados y no tienen carácter dispositivo, ni para los Estados miembros ni para las propias instituciones (aquí el Consejo de la Unión). Para el Alto Tribunal, pues, una mera práctica del Consejo no es suficiente para derogar las reglas del Tratado y, al desviarse el Consejo de la forma jurídica prevista por el Tratado, en el art. 216.9 T'FUE, incurrió en una violación de las formas sustanciales que acarrea la anulación del acto del Consejo impugnado.

VII. CONCLUSIÓN: EL CONSEJO ENTRE LOS EFECTOS DE LA CRISIS ECONÓMICA DE 2007 Y LA CONSUMACIÓN DEL “BREXIT” La entrada en vigor del Tratado de Lisboa coincidió con el intenso estrés institucional y político que para la Unión Europea estaba suponiendo la crisis

económica y financiera iniciada en 2007/8. Esto mismo invita, por último, a hacer consideración conclusiva sobre cómo esta y sus derivadas (el “Brexit”, la

crisis de los refugiados de 2015/16) han interaccionado con alguno de los desarrollos políticos y normativos del Consejo que se han analizado en el cuerpo del presente "Tema. Pues el Consejo seguirá siendo la “institución indispensable”, como se ha demostrado en esta Lección, pero con una posición relativa

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en el sistema institucional cambiada, en algunos componentes debilitada, pero en otros aumentada (particularmente en su dimensión como instancia central de coordinación en los circuitos político y jurídico de la Unión). En primer lugar, la crisis económica situó bajo un interesante prisma una de las más decididas apuestas del Tratado de Lisboa: la consagración del principio de publicidad de las deliberaciones en el seno del Consejo cuándo este actúa como Cámara Legislativa en cooperación con el Parlamento Europeo según la mecánica de Legislatura bicameral de la Unión. En los términos analizados en el epígrafe correspondiente a las atribuciones del Consejo, ya se ha destacado que uno de los propósitos relevantes de la reforma propiciada por el Tratado de Lisboa en relación con esta institución estuvo constituido por la novedosa consolidación a nivel de los Tratados del principio de publicidad de los debates y de los votos cuando el Consejo actúa política y jurídicamente como colegislador europeo. Significativamente, esta reforma, celebrada en su momento como una importante apuesta por la transparencia y parlamentarización del Consejo, ha tenido desde su entrada en vigor en 2009 un recorrido que, más bien, se ha caracterizado por la virtud negativa de evidenciar la importancia —y resistencia al cambio— de los procesos y métodos de trabajo que se han descrito en esta Lección como cultura del consenso en el seno del Consejo. En efecto, la introducción imperativa de las deliberaciones públicas del Consejo, con retransmisión televisiva cuando este delibera y vota sobre proyectos de actos legislativos de la Unión, parece haber tenido un efecto inhibidor de la propiciación del consenso. Este se desplaza en su manufactura a los niveles previos o a la parte informal de las reuniones de los Ministros. Los debates formales, simplemente, se hacen más cortos y la parte sustancial de discusión sobre los asuntos sensibles, realizada en debates informales (p. e. desayunos, almuerzos o cenas de trabajo), sigue quedando fuera de la esfera de publicidad que el Tratado de Lisboa pretendía robustecer con esta reforma. Si acaso, el nuevo art. 16.8 TUE ha servido para demostrar a la opinión pública europea hasta qué punto las más importantes formaciones del Consejo dedican la mayor parte de su tiempo a deliberar y adoptar decisiones de naturaleza no legislativa, pero de grandes repercusiones para los ciudadanos de la Unión afectados por la crisis. En realidad, la restricción de la regla de publicidad de los debates y votos a los proyectos de actos legislativos, significa la continuidad de la exclusión de la opinión pública de la gran mayoría de los debates sustantivos sobre ámbitos tan relevantes como los de política exterior, economía, finanzas o política monetaria de la Unión; y no parece discutible el interés, acrecido extraordinariamente en el contexto de la crisis económica y monetaria aún reverberantes, del público en tener acceso de similar naturaleza a los debates de formaciones y grupos tales como el ECOFIN, el Comité de Asuntos Exteriores o el propio Eurogrupo (foro este de los Ministros de

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Economía y Finanzas exclusivamente de los Estados del Euro particularmente opaco).

Esta llamativa falta de transparencia abocó a que la Defensora del Pueblo Europeo abriese en marzo de 2017 un expediente de investigación estratégica (strategic inquiry) contra el Consejo particularmente focalizada en la opacidad de las discusiones en los más de 150 comités y grupos de trabajo preparatorios, donde como se ha analizado con detalle en esta Lección se proponen y fraguan los compromisos entre los Estados miembros antes de que el Consejo materialice sus posiciones formales. En el contexto de esta indagación, en la que se te dirigieron cuestionarios al Consejo, se abrió una Consulta Pública y se examinaron por la Defensora del Pueblo Europeo diversos expedientes legislativos del Consejo. La Ombudsman europea acabó por constatar que las prácticas actuales del Consejo constituyen un caso de mala administración. En fecha de 15 de mayo de 2018, la Defensora del Pueblo Europeo evacuó su Decisión O1/2/2017/TE y en ella realizó tres Recomendaciones Específicas y hasta seis sugerencias al Consejo sobre cómo mejorar la transparencia del proceso

legislativo, y finalmente elevó un Informe Especial al Parlamento Europeo con fecha de 17 de mayo de 2018, con el cáustico título de “Informe Especial al Parlamento Europeo sobre la Falta de Responsabilidad Legislativa del Consejo” (el ¿ter del expediente puede consultarse al completo en la siguiente página “web”: https: //www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/94896: último acceso 17.06.2020). En 2019 la Defensora del Pueblo Europeo ha decidido perseverar en esta línea y ha anunciado otras tres nuevas investigaciones por falta de transparencia de los procesos de adopción de decisiones de los Gobiernos nacionales a nivel de la Unión Europea (una de ellas centrada en el Eurogrupo y sus grupos técnicos de trabajo: Defensora del Pueblo Europeo, Comunicado de prensa núm. 3/2019, de 14 mayo 2019).

Es revelador que el Consejo, a la expiración de los tres meses otorgados por la Defensora del Pueblo, el nueve de mayo de 2018, dejase incontestada la investigación por ella promovida. Pero no menos significativo es que a enero de 2020 ya sean diez Estados miembros los que se han decidido a salirse de la fila y sumarse a un documento informal que, con el título “Incrementando transparencia y niveles de responsabilidad: la clave para una Unión que funcione mejor” (non-paper Increasing transparency Y accountability: The key to a better functioning Union), fue promovido por Países Bajos en 2019 ante el aludido silencio por respuesta del Consejo. En este documento, asumido por Bélgica, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Irlanda, Letonia, Luxemburgo, Países Bajos, Eslovenia y Suecia, se articula el compromiso por sus firmantes de robustecer, en lo que directamente concierne al Consejo, un registro más uniforme de las líneas esenciales de discusión de las materias en el seno del Consejo; incrementar la publicidad de las negociaciones en el triálogo por el expediente de publicar sistemáticamente los documentos legislativos más relevantes del Consejo; crear una base de datos de actividad legislativa interinstitucional y hacer públicas por anticipado las fechas de reuniones de triálogo y el sumario de sus agendas.

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En segundo lugar, la crisis económica y financiera desatada por el evento Lehman Brothers de 2007 fue procesada en la Unión en unos términos de acción política e institucional que han desembocado, en un contexto en ocasiones de urgencia, en una abrupta relectura de la interacción, estudiada en el epígrafe relativo a las atribuciones del Consejo, entre los arts. 15.1 y 16.1 del TUE. Recuérdese que, según lo examinado en aquel lugar, el Tratado diseñaba en estos dos preceptos un esquema básico por el que el Consejo Europeo proporciona los impulsos políticos necesarios al desarrollo de la Unión y define sus Orientaciones políticas generales (pero carece de atribuciones legislativas), mientras que el Consejo ejerce la función legislativa, conjuntamente con el Parlamento Europeo. Pues bien, particularmente en relación con algunos de los elementos relevantes de la acción financiera, económica y monetaria de la Unión arbitrados por esta para tratar de salir de la crisis, el Consejo Europeo fue en no pocas ocasiones mucho más allá de la fijación de “orientaciones y prioridades políticas generales” para establecer, en el curso de la proliferación de Cumbres Europeas motivadas por la crisis, instrumentos continentes de muy concretas previsiones y preceptos, en ocasiones de gran detalle, imstruyendo al Consejo como colegislador incluso una cuasiautomática traslación de diversos contenidos a los futuros concretos actos legislativos de la Unión. Esta forma de interacción se registró también en la operativa seguida por el Consejo Europeo para con el Consejo y el Parlamento europeo en relación con el importante Marco Financiero Plurianual 2014-2020, el Presupuesto macro de la Unión Europea (art. 312 TFUE). Respecto de este, significativamente el Parlamento —pero no el Consejo— reprochó al Consejo Europeo una inadmisible actuación como legislador, al remitirles a ambas instituciones colegisladoras en 2013, al término de una Cumbre Especial de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada los días 7 y 8 de febrero de dicho año, bajo la forma de Conclusiones, en realidad un denso y articulado texto consensuado de 49 páginas (y 118 parágrafos) sobre la programación financiera futura de la Unión. Estas dinámicas, además, se refuerzan si se considera la enorme proyección de acuerdos sustantivos alcanzados por los Jefes de Estado y de Gobierno de Estados miembros de la Unión articulados en vehículos ad hoc manufacturados como Tratados internacionales a menos de 28 miembros, en los que ya no quiso participar el Reino Unido prefigurando el “Brexit”; vehículos estos que proyectan asimismo predeterminaciones que el legislador europeo no está en

condiciones de desconocer (es el caso del denominado Pacto Fiscal Europeo o Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria). Last but not least, una de las, por ahora, últimas reverberaciones de la crisis sistémica de 2007/2008 está constituida por el así denominado “Brexit”. Pues bien, la retirada de la Unión por parte de uno de los Estados miembros más grandes, verificada el 1 de febrero de 2020, supone la externalización respecto

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del marco constitucional de la Unión de una de sus economías nacionales más grandes y el descuento de golpe para la Unión política europea de 65.808.573 personas (según la última cifra de población de dicho Estado miembro proporcionada por Eurostat y correspondiente a un porcentaje de la población de la Unión del 12,85%). Este doble dato suscita de inmediato cuestiones acerca del futuro de las relaciones entre los Estados miembros grandes, medianos y pequeños que permanecen en el “club” de la Unión, acerca de la formación de coaliciones y, con ello, sobre las consecuencias para el funcionamiento de las concretas instituciones de la Unión. Y esto es particularmente cierto respecto

de dos de ellas, el Parlamento Europeo y el propio Consejo de la Unión, quedando interesada directamente por este inesperado fenómeno del “Brexit” la fórmula de mayoría cualificada en el sistema de votaciones del Consejo. Hasta

el presente, el Reino Unido se contaba, junto con Alemania, Francia e Italia,

entre los cuatro Estados miembros con más población, por lo que, de acuerdo con lo analizado respecto de la regla de la doble mayoría (de Estados y de población) introducida por el Tratado de Lisboa, se confería a dicho Estado un significativo peso en los procesos decisorios de la institución que aquí se ha examinado. El desarrollo a cámara lenta del evento disruptivo durante el 2020 hace difícil una evaluación de impacto, pero sí se puede dar por asegurado que este será diferenciado porque, como se ha estudiado en el cuerpo de esta Lección, es determinante a la dinámica de la institución del Consejo su régimen de configuraciones variables que se ocupan de materias básicamente diferentes. En efecto, si se pone el foco de atención en los procesos de negociación y generación de mayorías y consenso en las reuniones de los representantes con

rango ministerial de Economía y finanzas, el impacto de la retirada del Reino Unido en febrero de 2020 se comprueba limitado en un segmento muy relevante: el Eurogrupo. En efecto, la existencia misma del Eurogrupo, círculo de los ministros de los países miembros del Euro al que, obviamente, nunca llegó a pertenecer el Reino Unido, prefiguró ya a finales de los 90, de manera al principio informal, lo que será un futuro de la institución del Consejo tras la consumación del “Brexit”: un club de ministras y ministros sin el representante del país al otro lado del Canal. Sin embargo, más apreciable será el impacto del abandono del Reino Unido en la configuración típica del Consejo como ECOFIN, siendo que además es una de las configuraciones que más reuniones de los y las ministro/as produce en la vida ordinaria de esta institución. Con toda cautela, no es problemático imaginar que, como ya ocurre con representantes como, p. €., los del Fondo Monetario Internacional, en el futuro post-Brexit se

atraiga al representante con rango ministerial del Reino Unido a asistir a determinadas partes de las reuniones del ECOFIN, como invitado, a partir del 1 de enero de 2021. Al fin y al cabo, Noruega asiste también en esa condición de

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Estado invitado a algunas reuniones informales del Consejo cuando se abordan cuestiones del Espacio Schengen. Máximos

efectos, negativos, parece, por el contrario, conjurar en el hori-

zonte la retirada por el Reino Unido del Consejo en los asuntos que procesa institucionalmente el Consejo en su configuración de Consejo de Asuntos Exteriores. En efecto, el Reino Unido, junto con Francia, Alemania e Italia, es miembro del G7, del G20 y ha desempeñado, desde el término de la II Guerra Mundial, recuérdese, como potencia aliada ganadora, un papel relevante en foros internacionales como el FMI, el Banco Mundial o Naciones Unidas. Pero más allá de dicho papel en esos resortes internacionales sigue contando en estos primeros compases del siglo XXI la dimensión de las capacidades militares y diplomáticas del Reino Unido. El hecho de que, junto con Francia y Alemania, se calificara a estos tres países como el grupo “UE-3” en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión era bien ilustrativo de esta realidad. Es incuestionable que la Unión acaba de perder, en general, y en específico en el contexto del foro del Consejo de Asuntos Exteriores, a un crucial Estado miembro que hasta el momento proveía recursos esenciales en el contexto de la defensa europea (es una de las dos únicas potencias con arsenal nuclear en Europa), así como de las extraordinarias capacidades de su cuerpo de diplomacia. La coordinación informal previa del referido grupo “UE-3” constituía uno de los rasgos clave de la dinámica decisional interna del Consejo de Asuntos Exteriores y ahora ha caducado. Resta el eje franco-alemán, pues es dudoso que el vacío dejado por el Reino Unido en la referida dinámica institucional del Consejo vaya a ser ocupado por Italia, por mucho que el rol clave de Alta Representante de la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión hubiese estado ocupado por una nacional precisamente de dicho país hasta 2019. Un tercer y último ejemplo ilustra particularmente la constatación que se hacía, al principio de este examen sectorial de urgencia de la dificultad de evaluar el impacto de la retirada del Reino Unido respecto de las dinámicas institucionales del Consejo y el ejercicio de sus importantes funciones constitucionales. Porque respecto de las dinámicas decisionales del Consejo en su conformación como Consejo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores, bien podría decirse que los efectos del abandono por el Reino Unido del proyecto de Unión política no serán ni limitados ni de máximo impacto previsible, como en los dos escenarios antes examinados, sino, más bien, neutrales.

Aunque siempre ha sido registrado el Reino Unido como un socio reluctante respecto de otros Estados miembros más sensibles con la agenda social de la Unión a los efectos de formar mayorías en la legislación europea en materias de política social, lo cierto es que el Reino Unido acabó por asumir la integridad del acervo comunitario en materia de política social de la Unión Europea.

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Desde los 2000, en realidad, el Consejo en su configuración de Consejo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores, fue perdiendo casi por en-

tero fuelle legislativo, en un contexto de ausencia de iniciativa legislativa en la Unión para estas materias. Dicho de otra forma, si la Unión consigue recuperar nervio en cuanto a su

política legislativa en material social (en aras de afrontar los serios retos de legitimidad fruto de la importante erosión de la misma tras la crisis económica sistémica de 2007), no será tanto porque, con el “Brexit”, abandone la Unión

el socio reluctante por excelencia; acaso será, más bien, porque una amplia mayoría de los Estados miembros que se quedan en el proyecto sean capaces de forjar un consenso político nuevo por una Europa más social. Un escenario que no parece próximo, pese a la aprobación, a finales de 2017 del nuevo Pilar

Europeo de Derechos Sociales, esto es, la Proclamación Interinstitucional sobre

el Pilar Europeo de Derechos Sociales de 17 de noviembre de 2017 (2017/C 428/09). Desde luego, la Unión lanzaría una señal de compromiso más serio en este plano si, por ejemplo, reforzase las capacidades políticas e institucionales del Consejo de Empleo y Política Social, sacándolo del farragoso esquema de presidencias rotatorias y asumiendo para esta configuración el salto de crear un Presidente electo con mandato estable, como ya ocurre, según se ha examinado

antes, para el Eurogrupo y, por supuesto, el Consejo de Asuntos Exteriores.

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Cuestionario de autocontrol 1. Con la referencia presente del Tratado al “rango ministerial” y no, más simplemente, “Ministros” se hace posible jurídicamente que puedan pertenecer al Consejo representantes que no lo sean necesariamente del Gobierno central del respectivo Estado ¿Qué países presionaron para esa reformulación y con qué finalidad constitucional? . ¿Puede acudir a las reuniones del Consejo, en lugar del Ministro un Secretario de Estado y desempeñarse en la reunión con voz y voto? . Al presente, ¿cuáles son las dos únicas configuraciones del Consejo no calificables de “variables” porque contempla directamente su existencia, con su respectiva denominación, el art. 16 del Tratado de la Unión Europea? . El resto de configuraciones, ya que no las prevé directamente el TUE, ¿quién las establece? . Al presente, ¿qué única configuración del Consejo está fuera de la regla de presidencia rotatoria de la institución y desde cuándo? ¿Cree Vd. que sería razonable extender ese ejemplo a otras configuraciones del Consejo? . Una de las originales y más interesantes facultades de la Presidencia a ejercer por la misma en la concreta praxis de las reuniones de las más diversas configuraciones del Consejo es la de “despejar la sala” ¿En qué consiste y en qué cree Vd. que puede consistir su utilidad? . Cada vez se aprecia más que pese al crucial rol del COREPER como filtro único/último en el umbral mismo de las reuniones del Consejo a nivel de MinistrOs (gráficamente, el “ojo de la aguja”), otros Comités han pasado cre-

cientemente a sustraerle ese papel. Mencione algún ejemplo de Comités que están en esa praxis de directa interlocución preparatoria con los MinistrOs.

. Las complejas relaciones entre el Consejo y el Parlamento Europeo hacen que ante la opinión pública europea aparezcan a la vez como colaboradores y antagonistas. Los propios Tratados y otras normas y prácticas tratan de reforzar la primera dimensión de colaboración reforzando los canales de comunicación entre ambas instituciones. Señale con algún ejemplo el notorio protagonismo de la Presidencia del Consejo en este plano. . La consignación de atribuciones del Consejo por los Tratados es tan abundante como heterogénea y así fácilmente puede perderse la perspectiva. Por ello es relevante recordar que las dos funciones más importantes son: a) la de ser órgano co-legislador junto con el Parlamento Europeo y b) la de constituir funcional. mente la instancia central de de la Unión. 10. Pese a la consolidada independencia de la Comisión, ¿ejerce el Consejo algún control de la actividad de la Comisión en el presente diseño institucional de la Unión Europea? 11. En aras de una mayor proyección del principio de transparencia el Tratado de la Unión ha acabado por establecer la regla de la obligatoria publicidad

474

Mariano García Pechuán

de las sesiones del Consejo, pero ello está restringido a cuando este desempeña ¿qué tipo de funciones? 12. En el modelo de mayoría cualificada del Tratado de Lisboa se ve modulado el sistema de doble mayoría de Estados miembros y mayoría de población por la específica previsión de una minoría de bloqueo ¿En qué consiste y cuál era su finalidad? ¿Ha incidido en ella de alguna forma el abandono de la Unión por el Reino Unido? 13. ¿Conserva el veterano Compromiso de Luxemburgo de 29 de enero de 1966 alguna virtualidad en relación con el método de adopción de decisiones en el seno del Consejo? 14. Pese a promover decididamente los Tratados el método de adopción de decisiones de la mayoría cualificada, los Estados miembros siguen rehuyendo las votaciones y mantienen, si no reafirman la “cultura del consenso”. Señale cuál es la razón de más peso en esta singular resistencia del método del consenso en el seno del Consejo. 15. La Defensora del Pueblo Europeo ha fallado en 2018 que el Consejo incurre en mala administración por su cultura de secreto en sus procesos decisionales, particularmente en el ámbito de sus atribuciones legislativas. Examine su doctrina al respecto y señale las tres recomendaciones más relevantes elaboradas por la Ombudsman europea para mejorar la transparencia del Consejo.

Tema

8

La Comisión ANTONIO CIDONCHA MARTÍN

Profesor Contratado Doctor de Derecho Constitucional Universidad Autónoma de Madrid

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. II. COMPOSICIÓN: EL NÚMERO DE MIEMBROS DE

LA COMISIÓN: 1. Consideraciones previas. 2. El sistema vigente. II. NOMBRAMIENTO DE LA COMISIÓN: 1. Requisitos para ser nombrado miembro de la Comisión. 2. El procedimiento de nombramiento: 2.1. Consideraciones previas. 2.2. El sistema vigente. IV. EL MANDATO DE LOS COMISARIOS: 1. El modo de ejercer el mandato: la independencia. 2. La duración del mandato: 2.1. La finalización anticipada individual. 2.2. La finalización anticipada colectiva. V. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO INTERNO DE LA COMISIÓN: 1. Los miembros de la Comisión: 1.1. El Presidente. 1.2. Los Vicepresidentes: el Alto Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. 1.3. Los comisarios. 2. El funcionamiento de la Comisión: 2.1. El principio de colegialidad. 2.2. El procedimiento de adopción de decisiones en el seno de la Comisión: 2.2.1. El procedimiento oral o de reunión (arts. 3 a 188 RICom). 2.2.2. El procedimiento escrito (art. 12 RICom). 2.2.3. El procedimiento de habilitación (art. 13 RICom). 2.2.4. Procedimiento de delegación (art. 14

RICom). VI. LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMISIÓN: 1. Los servicios de la Comisión.

2. La “Administración paralela”: las Agencias. VII. LAS FUNCIONES DE LA COMISIÓN: 1. Consideraciones introductorias. 2. La función de iniciativa: 2.1. Caracterización general. 2.2. La función de iniciativa legislativa de la Comisión. 3. La función de ejecución: 3.1. Caracterización general. 3.2. En particular, la competencia normativa por “delegación”: los actos delegados y los actos de ejecución. 4. La función de supervisión o control: 4.1. La competencia general de información e investigación. 4.2. La competencia concreta de persecución de las infracciones del Derecho de la Unión. 5. Otras funciones: 5.1. La función de coordinación. 5.2. La función presupuestaria. 5.3. Funciones en el ámbito de las relaciones internacionales. VIII. CONCLUSIÓN. Bibliografía (bibliografía expresamente citada y bibliografía complementaria). Jurisprudencia citada (por orden de aparición). Documentación citada (por orden de aparición). Preguntas de repaso.

L

INTRODUCCIÓN

La Comisión es una de las instituciones originarias de las Comunidades Europeas. Nace como “Alta Autoridad” en el tratado CECA, que la configuró como centro de gravedad de su sistema institucional, como órgano decisorio, relegando al Consejo a un rol consultivo y de tutela de aquella. Los tratados de Roma de 1957 instituyeron dos Comisiones (una para la CEE y otra para la EURATOM) que se añadieron a la Alta Autoridad, bien que con un rol muy diferente. El centro de gravedad del sistema institucional de la CEE y la EURA-

476

Antonio Cidoncha Martín

TOM fue el Consejo, que se configuró como órgano decisorio, mientras que la Comisión fue diseñada como un órgano de iniciativa y, a la vez, de ejecución y gestión. El 1 de julio de 1967, fecha de entrada en vigor del Tratado de fusión de los Ejecutivos (de 8 de abril de 1965), se unificaron la Alta Autoridad de la

CECA y las Comisiones de la CEE y de la EURATOM. Desde entonces funcionó una sola Comisión, bien que con competencias distintas según los ámbitos en los que operase (CECA, CEE

o EURATOM). En la actualidad, hay una sola

Comisión que opera en dos ámbitos: la Unión Europea (regida por el TUE y el

TFUE) y la EURATOM.

En el sistema institucional vigente, la Comisión es una de las 7 instituciones de la Unión Europea (art. 13.1 TUE). Comparte con el Consejo Europeo, el Consejo, el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia el ser una institución no sólo enunciada, sino caracterizada en sus rasgos esenciales en el TUE; ello frente al Tribunal de Cuentas y el Banco Central Europeo, simplemente enun-

ciados en el TUE (el tratado base), que remite al "TFUE su caracterización. Es,

por así decirlo, una institución “constitucional” y no una institución con simple “relevancia constitucional”. Se suele definir a la Comisión como el “Ejecutivo” de la Unión. Este calificativo no es del todo exacto ni suficientemente expresivo de la evolución que ha tenido (especialmente en su rol de “motor de integración política”). Lo que mejor define a la Comisión es el ser una institución promotora del interés general (art. 17.1 TUE) que, en virtud de ello, ha de ejercer sus responsabilidades con plena independencia (art. 17.3 TUE). Es la institución supranacional por excelencia, frente al binomio Consejo Europeo-Consejo, instituciones representativas de los intereses nacionales.

Ciertamente, el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Cuentas y el Banco Central Europeo son también instituciones cuyos miembros han de ser independientes de los intereses nacionales. Sin embargo, ninguna de ellas es una institución político-administrativa que promueve el interés general como lo hace la Comisión. Son instituciones técnicas. Por su parte, el Parlamento Europeo es una institución política que no encarna los intereses nacionales, pero representa a los ciudadanos de la Unión en su variedad ideológica y partidista. La Comisión, por el contrario, es —o debe ser— una institución “apartidista”, situada por encima de las diferencias ideológicas.

En lo que sigue, analizaremos sucesivamente la composición, nombramiento, mandato, organización y funcionamiento interno y funciones de la Comisión. Bien entendido que bajo este nombre se engloba no sólo un conjunto de comisarios (el colegio comisarial) sino una potente Administración (la mayor de la Unión Europea) sin la cual no se puede entender la institución. Con carácter preliminar, conviene señalar lo siguiente: e

El nombre oficial de la institución es “Comisión Europea” o “Comisión” (art. 13.2 TUE).

La Comisión

e

e

477

Su sede está en Bruselas, salvo determinados servicios (Oficina de Publicaciones Oficiales, Oficina de Estadística y Servicio de Informática, Servicios de Higiene y Seguridad en el trabajo ...) que tienen su sede en Luxemburgo. Su regulación básica se contiene en el artículo 17.1 TUE y en los artículos 244 a 250 TFUE. Esta regulación se completa con su reglamento interno [la versión actual es la aprobada por Decisión de la Comisión, de 24 de febrero de 2010 (2010/138/UE, Euratom), modificada por Decisión 2011/737/UE, Euratom

de la Comisión

2011 y por Decisión (UE, EURATOM) de abril de 2020].

de 15 de noviembre

de

2020/555 de la Comisión de 22

II. COMPOSICIÓN: EL NÚMERO DE MIEMBROS DE LA COMISIÓN 1.

Consideraciones previas

El número de miembros de la Comisión ha sido una cuestión debatida desde los orígenes mismos de las Comunidades Europeas. Es más, como recuerda DÍEZ PICAZO, ya en la fase de gestación de las tres Comunidades se debatió si la Alta Autoridad de la CECA y las Comisiones de la CEE y de la EURATOM debían tener un número reducido o un número amplio de miembros. En favor de la primera opción se alegaban razones de eficacia: una composición reducida facilitaría la toma de decisiones. En favor de la segunda opción se argúía que un número más amplio facilitaría una mejor preparación de las decisiones y, además, una mayor legitimidad de estas. No se pensaba por entonces hacer coincidir el número de miembros de la Comisión con el número de Estados miembros. La Alta Autoridad de la CECA y la Comisión de la CEE tuvieron originariamente nueve miembros y la Comisión EURATOM, cinco. Además, los tratados no exigían la presencia de al menos un nacional de cada Estado miembro. El Tratado de Fusión de los Ejecutivos (de 8 de abril de 1965), en su versión originaria, estableció —art. 10— que la Comisión única para las tres Comunidades tendría 9 miembros; un número, por tanto, superior al de los 6 Estados miembros originarios. El Tratado autorizaba al Consejo a modificar, por unanimidad, el número de miembros, pero, en todo caso, establecía ya una doble cautela: la Comisión debía comprender al menos un nacional por Estado miembro y el número de miembros en posesión de la nacionalidad de un mismo Estado no podía ser superior a dos. No obstante, en aplicación de las previsiones transitorias del artículo 23, entre julio de 1967 y junio de 1970, la nueva Comisión tuvo 14 miembros, momento en el que fue elegida un Comisión de 9 miembros, en aplicación del artículo 10.

478

Antonio Cidoncha Martín Vid. L.M. Díez-Picazo: “La Comisión de las Comunidades Europeas”, en E. García de Enterría, J.D. González Campos y S. Muñoz Machado (Dir.): Tratado de Derecho Comunitario Europeo (Estudio sistemático desde el Derecho Español), tomo [) capítulo IV, Civitas, Madrid, 1986, pp. 119-120.

La práctica que se adoptó fue asignar un miembro por Estado miembro (lo que hacía un total de 6 comisarios) y uno adicional para los 3 Estados grandes (Alemania, Francia e Italia). Esta práctica se mantuvo desde entonces con

las sucesivas ampliaciones. En el momento de negociarse el Tratado de Niza (2001) el número de comisarios era de 20 (uno por Estado —los 15 de entonces— y otro más para los cuatro grandes —Alemania, Francia, Italia y Reino Unido— y España). Ante la perspectiva de la ampliación de la UE a 12 nuevos Estados, en Niza se planteó con toda su crudeza la reducción del número de comisarios, en el contexto de la reforma de todas las instituciones para hacer frente a esa ampliación. Y es que, de seguir la práctica habitual, el número de miembros de la Comisión se elevaría a 32 (o a 33 si a Polonia se le asignaban dos comisarios, como a España).

Ya durante el proceso de elaboración del Tratado de Maastricht se debatió sobre la posibilidad de reducir el número de comisarios, pero no se llegó a acuerdo alguno, salvo el de que abordarían esta cuestión, a lo más tardar, a finales de 1992 (Declaración n.” 15, aneja al Tratado, relativa al número de miembros de la Comisión y del Parlamento Europeo), algo que finalmente no se hizo. Por su parte, el Tratado de Ámsterdam incorporó un Protocolo (el n.* 11, sobre las Instituciones en la perspec-

tiva de la ampliación) en el que se decía que, “al producirse la primera ampliación,

la Comisión tendría sólo un nacional de cada uno de los Estados miembros, siempre que para esa fecha se haya modificado la ponderación de votos en el Consejo de una manera aceptable para todos los Estados miembros” (art. 1).

La solución finalmente adoptada en Niza plasmó en el artículo colo sobre la ampliación de la UE, anejo a los Tratados. Conforme sición, a partir de 1 enero de 2005, la Comisión comprendería un Estado miembro, pero cuando la Unión contase con 27 Estados

4 del Protoa esa disponacional por miembros el

número de miembros habría de ser inferior al de Estados miembros (el número

sería fijado por el Consejo por unanimidad y los miembros serían elegidos con arreglo a una rotación igualitaria, cuyas modalidades adoptaría el Consejo por unanimidad).

En Niza, por tanto, se rompió con la práctica de un número mayor de comisarios que de Estados miembros. Se estableció provisionalmente un número igual al de Estados miembros a la espera de que, una vez alcanzados los 27 Estados miembros, el Consejo afrontara el compromiso de una reducción del número de comisarios por debajo de esa cifra. Con arreglo a las previsiones de Niza se constituyó la Comisión 2004, presidida por Durao Barroso, con un número de miembros igual al de Estados miembros de entonces, 25, cada uno de ellos nacional de un Estado miembro. Una vez que ingresaron en la Unión Europea Bulgaria y Rumania (1 de enero de 2007), el número de Estados miembros se elevó a 27 y, por tanto, conforme a las

La Comisión

479

previsiones del Protocolo arriba señalado, el Consejo tendría que haberse planteado reducir el número de miembros de la Comisión. Ello no sucedió. Muy al contrario, la Comisión elevó su número a 27, para dar cabida a dos comisarios más, nacionales de Bulgaria y Rumanía.

2.

El sistema vigente Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (1 de diciembre de 2009), la

regulación actualmente vigente sobre el número de comisarios es la que resulta de lo dispuesto en el art. 17.4 y 5 TUE, que debe ser completado con lo dispuesto en el art. 244 TFUE. El cuadro es el siguiente: a) Hasta el 31 de octubre de 2014 (art. 17.4 TUE): la Comisión estará com-

puesta por un nacional de cada Estado miembro, incluidos su Presidente y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (que será uno de los Vicepresidentes). Una vez que ingresó Croacia en la Unión Europea (1 de julio de 2013), el número de miembros de la Comisión se elevó a 28, para dar cabida a un comisario nacional de Croacia.

b) Desde el 1 de noviembre de 2014

(art. 17.5 TUE): la Comisión estará

compuesta por un número de miembros correspondiente a 2/3 de los Estados miembros, que incluirá al Presidente y al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, a menos que el Consejo Europeo decida por unanimidad modificar ese número. El sistema de selección de esos 2/3 lo decidirá el Consejo Europeo por unanimidad, si bien el TUE fija unos principios de selección: la selección se hará con arreglo a un sistema de rotación estrictamente igual entre los Estados miembros, pero que permita tener en cuenta la diversidad demográfica y geográfica del conjunto de dichos Estados. El artículo 244 TTFUE pretende concretar estos criterios de selección. En lo que respecta al criterio de rotación igual, establece: “Se tratará a todos los Estados miembros en condiciones de rigurosa igualdad en lo que se refiere a la determinación del orden de turno y del período de permanencia de sus nacionales en la Comisión”; y precisa: “por lo tanto, la diferencia entre el número total de los mandatos que ejerzan nacionales de determinados Estados miembros nunca podrá ser superior a uno”. En lo que respecta al criterio del respeto a la diversidad (demográfica y geográfica), sin embargo, se limita a señalar de forma vaga lo siguiente: “cada una de las Comisiones se constituirá de forma que refleje de manera satisfactoria la diversidad demográfica y geográfica del conjunto de los Estados miembros”.

Con arreglo a estas previsiones, el 1 de noviembre de 2014 debería haberse constituido una Comisión con un número de miembros igual a 2/3 de los en-

480

Antonio Cidoncha Martín

tonces 28 Estados miembros. Sin embargo, el Consejo Europeo adoptó el 22 de mayo de 2013 la decisión de no cambiar las cosas. Conforme dispone el art. 1 de la Decisión del Consejo Europeo de 22 de mayo de 2013 relativa al número de miembros de la Comisión Europea (2013/272/UE-DOUE de 18-6-2013-), «la Comisión estará compuesta por un número de miembros igual al número de Estados miembros, que incluirá a su Presidente y al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad». En realidad, el Consejo Europeo, aún antes de entrar en vigor el Tratado de Lisboa, tras el resultado negativo del primer referéndum irlandés de ratificación del citado Tratado (celebrado el 12 de junio de 2008), ya había renunciado a reducir el número de comisarios. En su reunión, celebrada los días 11 y 12 de diciembre de 2008, acordó que «siempre que entre en vigor el Tratado de Lisboa, se adoptará una decisión, de conformidad con los procedimientos jurídicos necesarios, con el fin de que la Comisión siga incluyendo a un nacional de cada Estado miembro». Esta decisión es la arriba citada. El artículo 2 de la Decisión dispone que el Consejo Europeo revisará la decisión adoptada «en función de su repercusión sobre el funcionamiento de la Comisión» y «con antelación suficiente al nombramiento de la primera Comisión siguiente a la fecha de adhesión del trigésimo Estado miembro o al nombramiento de la Comisión siguiente a la que debe asumir sus funciones el 1 de noviembre de 2014, si este tuviera lugar antes». No se ha producido la adhesión nuevos Estados miembros (todo lo contrario, uno de ellos -el Reino Unido- se ha retirado de la UE) pero sí el nombramiento de la Comisión siguiente (la que debía asumir sus funciones el 1 de noviembre de 2019 y que, finalmente, la asumió el 1 de diciembre de 2019) sin que el Consejo Europeo haya revisado su decisión.

Así las cosas, y una vez consumada la retirada del Reino Unido de la Unión Europea, el número de comisarios es de 27, tantos como Estados miembros. La norma contenida en el art. 17.5 TUE, es, hasta la presente, un ejemplo

de norma válida pero ineficaz.

Una composición tal entraña dos riesgos. El primero, derivado de un número tan amplio: el riesgo de dificultar la toma de decisiones en el seno de la Comisión y de convertirla en una Asamblea deliberante, más que en un órgano ejecutivo. El segundo, derivado del hecho de que el número de comisarios coincide con el de Estados miembros (a razón de uno por Estado miembro): el riesgo de dar una imagen de órgano intergubernamental, de representación de los intereses de los Estados miembros y no del interés general de la Unión.

II. 1.

NOMBRAMIENTO DE LA COMISIÓN

Requisitos para ser nombrado miembro de la Comisión Los requisitos para acceder al cargo de comisario son los siguientes:

La Comisión

a) Ser nacional de un Estado miembro

5 TUE).

de la Unión Europea

481

(art. 17.4 y

b) Tener “competencia general” y “compromiso europeo” y ofrecer “plenas garantías de independencia” (art. 17.3 TUE).

En relación con el requisito de la nacionalidad, es pertinente aclarar que dicho requisito se exige, tanto para una Comisión formada por un número de comisarios igual al de Estados miembros (en cuyo caso cada Estado miembro tiene asegurado un comisario de su nacionalidad), como para —llegado el caso— una Comisión formada por un número de comisarios igual a 2/3 de los Estados miembros. En esta segunda hipótesis, el art. 17.5 TUE es claro al exigir que los miembros de la Comisión serán seleccionados “de entre los nacionales de los Estados miembros”. En relación con el segundo grupo de requisitos, se trata de conceptos indeterminados cuyo control (político) ex ante (antes de ser elegidos comisaros)

corresponde fundamentalmente al Parlamento Europeo, en los términos que veremos. En particular, el requisito de la independencia es una consecuencia de la naturaleza de la Comisión, institución que expresa el interés general de la Unión y que, precisamente por ello, ejerce sus responsabilidades con plena independencia (art. 17.2 p. 2 TUE). Los comisarios, por más que sean nacionales de un Estado miembro, no representan a los Estados ni defienden sus intereses,

como tampoco intereses de particulares. La independencia no es sólo una obligación impuesta al comisario durante el ejercicio del cargo (como veremos), sino también una condición previa para asumirlo. Estar dotado de competencia general no significa tener una cualificación especial o determinada para la cartera que se pretende desempeñar, “sino simplemente tener un currículo adecuado al papel que se va a ejercer. En este sentido, la Comisión se nutre mayoritariamente de políticos de prestigio” (P. Mellado Prado, E. Linde Paniagua y M. Gómez de Liaño Fonseca: Instituciones de la Unión Europea, Colex, Madrid, 2009, p. 193). No obstante, el Parlamento Europeo, en el trámite de comparecencia de los comisarios, evalúa el conocimiento de las respectivas carteras para las que han sido propuestos los comisarios [Vid. Anexo VII, parte l, art. 1.1 del RIPE -9.* legislatura, 2019]. En fin, el requisito del “compromiso europeo” es aún más indeterminado que el anterior, si bien parece hacer inidóneos para al cargo de comisario a quienes se hayan declarado abiertamente “euroescépticos” o se hubieran comportado como tales. Esto es algo, que, una vez más, compete verificar al Parlamento Europeo en el trámite de comparecencia de los comisarios.

482,

2. 2.1.

Antonio Cidoncha Martín

El procedimiento de nombramiento Consideraciones previas

Hasta el Tratado de Maastricht, los comisarios eran nombrados de común acuerdo por los gobiernos de los Estados miembros. No intervenían así en su designación el resto de las instituciones comunitarias. En la práctica, cada gobierno proponía el candidato o los (dos) candidatos que le correspondían y, normalmente, se producía la aceptación automática por los demás gobiernos de tales propuestas. Quedaba siempre a salvo la posibilidad de vetar a algún candidato: “el común acuerdo” era sinónimo de unanimidad. No era necesario, por lo demás, una reunión ad hoc de los gobiernos para proceder al nombramiento, bastaba con la declaración de voluntad de cada gobierno debidamente constatada. El nombramiento de los comisarios correspondía así a los Gobiernos y no al órgano que los representaba, el Consejo. Decía a este respecto Díez Picazo que ello tenía importancia “porque, de lo contrario, se rompería el equilibrio entre las instituciones comunitarias, al situar al Consejo por encima de la Comisión” (L.M. DíezPicazo, ob. cit., p. 122). Por su parte, la no intervención del Parlamento Europeo se explicaba por el escaso poder de esta institución, unido a su falta de legitimidad democrática directa hasta 1979, año en el que se celebraron las primeras elecciones al Parlamento Europeo. No obstante, desde la “Declaración solemne de Stuttgart” (de 19 de junio de 1983), antecedente del Acta Única Europea, se instauró una práctica (recogida en el Reglamento Interno del Parlamento Europeo —RIPE—), según la cual, “una vez nombrada la Comisión, ésta se presentaba ante el Parlamento para exponer su programa, a la que seguía un debate y una votación; además, la elección del Presidente de la Comisión era normalmente objeto de consulta ante la Mesa Ampliada del Parlamento y solía realizarse con seis meses de antelación a su entrada en funciones” (P. Andrés Sáenz de Santamaría, J. González Vega y B. Fernández Pérez: Introducción al Derecho de la Unión Europea, Madrid, Eurolex, 1999, 2.* ed., p. 192).

Desde el Tratado de Maastricht, el procedimiento de nombramiento de la Comisión se ha modificado sustancialmente, al objeto principal de incorporar la intervención del Parlamento Europeo, la institución que ha ido acumulando mayor poder con las sucesivas reformas de los Tratados. El Tratado de Maastricht estableció un procedimiento en dos fases. En una primera fase, los gobiernos de los Estados miembros designaban de común acuerdo, pero en consulta con el Parlamento Europeo, primero, a la persona que se proponían nombrar Presidente de la Comisión y, después, a las personas que se proponían nombrar comisarios, fuera del Presidente (en consulta también con éste). En una segunda fase, el conjunto de la Comisión (incluido el Presidente) se sometía a un voto de aprobación en el Parlamento Europeo y, de ser favorable la votación (para lo que se requería la mayoría de los votos emitidos en votación nominal), los gobiernos de

La Comisión

483

los Estados miembros, de común acuerdo, procedían al nombramiento formal de la Comisión. El Tratado de Ámsterdam modificó la primera fase del procedimiento, en dos sentidos. Por un lado, reforzó la posición del Presidente de la Comisión en la propuesta del resto de comisarios por los gobiernos de los Estados miembros: esta propuesta debía hacerse de común acuerdo con aquel (no bastaba la simple consulta). Por otro lado, reforzó la posición del Parlamento Europeo en la designación del Presidente de la Comisión: éste sería designado por los gobiernos de los Estados miembros, pero con la aprobación (y no la mera consulta) del Parlamento Europeo. El Tratado de Niza, por último, “institucionalizó” la posición de los gobiernos: ya no serán estos, de común acuerdo, los que propondrán, primero, y, finalmente, nombrarán formalmente al Presidente y al resto de los comisarios, sino el Consejo, reunido en su formación de Jefes de Estado y de Gobierno y, además, por mayoría cualificada.

2.2.

El sistema vigente

Tras las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa, la regulación vigente del procedimiento de nombramiento de los comisarios se contiene en el artículo 17.7 TUE. Las fases son los siguientes: Primera: elección del Presidente de la Comisión “Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las consultas apropiadas, el Consejo Europeo propondrá al Parlamento Europeo, por mayoría cualificada, un candidato al cargo de Presidente de la Comisión. El Parlamento Europeo elegirá al candidato por mayoría de los miembros que lo componen” (art. 17.7, párrafo primero TUE).

En esta fase intervienen, por tanto, dos instituciones: el Consejo Europeo y el Parlamento Europeo. Al Consejo Europeo, que irrumpe (como novedad del Tratado de Lisboa) en el proceso de nombramiento de la Comisión, le corresponde hacer la propuesta de candidato a Presidente de la Comisión. Esta propuesta está sujeta a dos condicionantes, uno formal y otro material. El condicionante formal: la propuesta debe aprobarse por mayoría cualificada (la mayoría cualificada en el Consejo Europeo responde a las mismas reglas que en el Consejo), lo que significa que puede salir adelante aún con la oposición de una minoría de Estados que no alcance la minoría de bloqueo. La regla del consenso, esto es, la unanimidad, como modo general de toma de decisiones en el Consejo Europeo, quiebra en este caso. El condicionante material: la propuesta debe aprobarse teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo. Esto significa que el Consejo Europeo no deberá proponer un candidato que la mayoría del Parlamento Europeo vaya a rechazar o, dicho de otro modo, el Consejo Europeo deberá proponer un candidato que la mayoría del Parlamento Europeo esté en condiciones de apoyar. Se impone así

484

Antonio Cidoncha Martín

hacer las “consultas apropiadas” a que hace referencia el TUE a fin de pulsar la posición de los parlamentarios europeos. En la campaña electoral previa a las elecciones al Parlamento Europeo de 2014 (las primeras tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa), los grupos políticos presentaron sus candidatos a presidir la Comisión (Jean Claude Juncker por el Partido Popular Europeo, Martin Schulz por el Partido Socialista Europeo, Guy Verhofstadt por los liberales, Ska Keller por los verdes y Alexis Tsipras por la Izquierda Unitaria) e incluso hubo varios debates electorales entre los candidatos (salvo Tsipras, que no acudió a ninguno de ellos). A la postre, la “designación” de candidatos por las formaciones políticas determinó la decisión posterior del Consejo Europeo, pero no sin polémica. Las elecciones dieron el triunfo, por mayoría relativa, al Partido Popular Europeo, que había postulado a Juncker para la Presidencia de la Comisión. El Consejo Europeo, en su reunión de 26-27 de junio de 2014, adoptó la decisión de proponer como candidato a Juncker (vid. Conclusiones de la Presidencia en http:// data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-79-2014-INIT/es/pdf), pero con la oposición del Jefe de Gobierno británico, David Cameron, y de su homólogo húngaro, Viktor Orban; oposición no a la persona de Juncker, y sí al nuevo procedimiento de elección de la Presidencia de la Comisión. En la campaña electoral previa a las elecciones al Parlamento Europeo de 2019 (las segundas tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa) los grupos políticos presentaron también sus candidatos a presidir la Comisión. Los candidatos principales o Spitzenkandidaten (Manfred Weber por el Partido Popular Europeo, Frank Timmermans por los Socialistas y Demócratas Europeos, Jan Zahradil por la Alianza de Conservadores y Reformistas de Europa, Margrethe Vesthager por la Alianza de Liberales y Demócratas de Europa, Ska Keller por el Partido Verde Europeo y Nico Cué por el Partido de la Izquierda Europea) debatieron el 15 de mayo de 2019. Las elecciones, celebradas del 26 de mayo de 2019, dieron el triunfo por mayoría relativa al Partido Popular Europeo (182 escaños, frente a los 154 de los Socialistas y Demócratas Europeos, segunda fuerza política en escaños). Sin embargo, el Consejo Europeo, en su reunión extraordinaria celebrada los días 30 junio y 1 y 2 de julio, adoptó la decisión de proponer al Parlamento Europeo a Ursula Von der Leyen como candidata a la Presidencia de la Comisión [vid. las Conclusiones adoptadas por el Consejo Europeo (30 de junio, 1 y 2 de julio de 2020) en https://data. consilium.europa.eu/doc/document/ST-18-2019-INIT/es/pdf]. La que fuera ministra de defensa alemana estaba en la órbita política del partido que había obtenido más escaños (el Partido Popular Europeo -PPE-), pero no era la persona que había postulado el PPE a presidir la Comisión (que era Manfred Weber). El Consejo Europeo se desmarcó de la propuesta del PPE, aunque sí tuvo en cuenta el resultado de las elecciones europeas, tal como exige el TUE. Finalmente, el Parlamento Europeo, en votación llevada a cabo el 16 de julio de 2019, respaldó la propuesta del Consejo Europeo con 383 votos a favor, 323 en contra y 22 abstenciones.

Al Parlamento Europeo le corresponde aprobar la propuesta de candidato hecha por el Consejo Europeo. Á este respecto, el artículo 105 del RIPE prevé que el candidato acuda al Parlamento Europeo, a invitación de su Presidente,

para realizar una declaración y exponer su orientación política. Á esta inter-

vención le sigue un debate, concluido el cual se somete la propuesta a votación,

La Comisión

485

que será secreta. El Parlamento Europeo elegirá al Presidente de la Comisión por “mayoría de los diputados que lo integran” (esto es, la mitad más uno de los miembros de la institución).

Si el candidato no obtiene la mayoría necesaria, el artículo 17.7 TUE dispone: “El Consejo Europeo propondrá en el plazo de un mes, por mayoría cualificada, un nuevo candidato, que será elegido por el Parlamento Europeo por el mismo procedimiento”. Segunda: designación de los demás candidatos a miembros de la Comisión “El Consejo, de común acuerdo con el Presidente de la Comisión electo, adoptará la lista de las demás personalidades que se proponga nombrar miembros de la Comisión. Estas serán seleccionadas de conformidad con las propuestas presentadas por los Estados miembros, de acuerdo con los criterios enunciados en el párrafo segundo del apartado 3 y en el párrafo segundo del apartado 5” (art. 17.7 párrafo segundo TUE).

Corresponde formalmente al Consejo como institución la designación de

los demás candidatos a la Comisión (distintos del Presidente electo). Se excep-

túa, claro está, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (en adelante, para abreviar, Alto Representante). Este es nombrado por el Consejo Europeo (art. 18.1 TUE) y habrá de ser necesariamente uno de los Vicepresidentes de la Comisión (art. 18.4 TUE), por lo que su inclusión en la propuesta que se someterá a aprobación del Parlamento Europeo es obligada. El TUE guarda silencio sobre la mayoría exigida para la decisión del Consejo, por lo que se sigue la regla general, la mayoría cualificada (art. 16.3 TUE).

La decisión del Consejo está doblemente condicionada. En primer lugar, el Consejo decide no por propia iniciativa, sino a partir de las propuestas presentadas por los Gobiernos de los Estados miembros. Lo normal es que se produzca la aceptación de todas las propuestas, pero se exige en todo caso un acto formal, una decisión que, para salir adelante, no requiere la unanimidad

sino tan sólo la mayoría cualificada, como ya se ha dicho. En segundo lugar, el Consejo no decide en solitario, sino “de común acuerdo” con el Presidente electo de la Comisión: sin el consentimiento de este no es posible jurídicamente adoptar una decisión. Tanto es así que la decisión final del Consejo se adopta formalmente como decisión del Consejo, de común acuerdo con el Presidente electo de la Comisión. Véase la Decisión (UE) 2019/1949, del Consejo tomada de común acuerdo con la Presidenta electa de la Comisión de 25 de noviembre 2019, por la que se adopta la lista de las demás personalidades que se propone nombrar miembros de la Comisión y se deroga y sustituye la Decisión (UE) 2019/1393 (DOUE de 26-11-2019).

Tercera: aprobación en bloque de la Comisión por el Parlamento Europeo

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Antonio Cidoncha Martín “El Presidente, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y los demás miembros de la Comisión se someterán colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento Europeo” (art. 17.7 párrafo último TUE).

Esta es la segunda intervención del Parlamento Europeo en la formación de la Comisión. Todos los miembros de la Comisión se someten a aprobación en bloque por el Parlamento. Pero antes de esa votación hay dos trámites previos, previstos en el RIPE. El primero son las comparecencias en las comisiones. Cada uno de los candidatos a comisario propuestos de común acuerdo por el Consejo y el Presidente electo de la Comisión para los diferentes puestos de comisarios es invitado por el Presidente del Parlamento Europeo a comparecer ante las comisiones parlamentarias pertinentes en audiencia pública (art. 125.2 RIPE). En dicha audiencia el candidato es invitado a hacer una declaración y a contestar a preguntas de los miembros de la comisión (art. 125.4 RIPE). A ello sigue una evaluación por la comisión, que plasma en una declaración, que se hace pública. Después de la audiencia correspondiente, la comisión pertinente se reúne a puerta cerrada para evaluar al candidato. El candidato es evaluado sobre la base de su competencia general, su compromiso personal y su independencia personal (los requisitos necesarios para acceder al cargo de comisario), pero también es evaluado su conocimiento de la cartera para la que ha sido propuesto y su capacidad de comunicación. Tras la evaluación, la comisión adopta una declaración acerca de su cualificación para ser miembro de la Comisión y para desempeñar las funciones específicas del cargo para el que ha sido propuesto. Esta declaración se adopta sin necesidad de votación, salvo que no exista consenso, en cuyo caso el presidente de la comisión, como último recurso, la somete a votación secreta. Las declaraciones de evaluación de las comisiones se presentan en una reunión conjunta de la Conferencia de Presidentes y la Conferencia de Presidentes de Comisión, que se celebra a puerta cerrada (toda esta información, en el Anexo XVII del RIPE-Directrices para el procedimiento de aprobación de la Comisión). El resultado de la declaración no tiene carácter jurídicamente vinculante. Una evaluación negativa de un candidato no significa un veto al mismo. El Parlamento Europeo no puede jurídicamente vetar un candidato individualmente considerado. No obstante, no por ello es inocua la declaración, porque puede pesar en la decisión final que adopte el Parlamento Europeo sobre la Comisión en su conjunto, a la que sí puede vetar en su conjunto. En la práctica, una evaluación negativa puede ocasionar la retirada de un candidato. Antes del Tratado de Lisboa, esto sucedió con Rocco Buttiglione, propuesto para comisario de Justicia, Libertad y Seguridad de la Comisión “Durao Barroso” (2004), quien fue sustituido por Franco Frattini tras una evaluación negativa de la comisión parlamentaria del Libertades Públicas, Justicia y Asuntos de Interior. Ya con la regulación vigente, Alenka Bratusek, propuesta para la cartera de energía de la Comisión Juncker (2014), retiró su candidatura tras una evaluación negativa por parte de las comisiones parlamentarias de Energía y Medio Ambiente.

La Comisión

487

Al trámite de comparecencias de los candidatos individuales sigue el trámite de presentación por el Presidente electo de la Comisión del colegio de comisarios en su conjunto y de su programa al Pleno del Parlamento. A la presentación, a la que están invitados los miembros del Consejo, sigue un debate (art. 125.5 RIPE). Al cierre del mismo todo grupo político o cuarenta diputados pueden presentar una propuesta de resolución, que se someterá a votación (art. 125.6 RIPE). Tras la votación, en su caso, de esta propuesta, se somete a apro-

bación la Comisión en su conjunto, mediante votación nominal. El Parlamento Europeo elegirá o rechazará a la Comisión por mayoría de los votos emitidos (art. 125.7 RIPE).

Para elegir a la Comisión en su conjunto se requiere tan sólo la mayoría de los votos emitidos en el Parlamento Europeo. Ello contrasta con la mayoría requerida para elegir al Presidente de la Comisión (la mayoría de los diputados que integran el Parlamento Europeo) y, como se verá después, con la mayoría requerida para aprobar una moción de censura (mayoría de dos tercios de los votos emitidos y mayoría de los diputados que integran el Parlamento Europeo). Cuarta: nombramiento

de la Comisión

Sobre la base de la aprobación del Parlamento Europeo, “la Comisión será

nombrada por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada” (art, 17.7, párr. último TUE).

He aquí la segunda intervención del Consejo Europeo en la formación de la Comisión. Aquel propone al Presidente de la Comisión, pero también procede formalmente a nombrar a la Comisión en su conjunto. Se trata de un trámite aparentemente formal pero jurídicamente obligado, que se traduce una decisión del Consejo Europeo, para cuya adopción basta la mayoría cualificada, y que se publica, como tal acto jurídico, en el Diario Oficial de la Unión Europea. Véase la Decisión (UE) 2019/1989 del Consejo Europeo de 28 de noviembre de 2019 por la que se nombra a la Comisión Europea (DUE de 29-11-2019), cuya entrada en vigor se produjo el 1 de diciembre. En esta fecha empezó a funcionar una Comisión de 27 miembros, pese a que el Reino Unido todavía formaba parte de la

Unión Europea. Su retirada se hizo efectiva el 1 de febrero de 2020. Solo desde esa

fecha el Reino Unido dejó de participar en las instituciones de la UE, tal como se especifica en el acuerdo de retirada. Por tanto, durante dos meses la Unión Europea tuvo una Comisión formada por un número de miembros menor al de Estados miembros (27 en lugar de 28).

De todo cuanto antecede se concluye que, en el régimen jurídico vigente, la formación de la Comisión es el resultado de la intervención de tres instituciones. Dos de ellas, el Consejo Europeo y el Consejo, representan los intereses de los Estados y se reservan básicamente el poder de propuesta (del Presidente de la Comisión —el Consejo Europeo— y del resto de comisarios, a excepción del Alto Representante —el Consejo—).

La tercera, el Parlamento Europeo,

488

Antonio Cidoncha Martín

se reserva el poder de aceptar o rechazar las propuestas. Ahora bien, una vez nombrada la Comisión, esta sólo mantiene una relación de dependencia “política” con el Parlamento Europeo, el único que puede derribar a la Comisión en su conjunto mediante la adopción de una moción de censura (como después se verá). El TUE ha diseñado finalmente una relación Parlamento Europeo-Comisión próxima a la relación Parlamento- Gobierno de las formas de gobierno parlamentarias. El control político del Parlamento Europeo sobre la Comisión se inicia con la designación de ésta y puede suponer el fin de sus funciones si aquel aprueba una mo-

ción de censura contra ella (art. 234 TFUE), pero se ejerce ordinariamente mediante

dos instrumentos (de control político ordinario): por un lado, la discusión en sesión pública del “Informe General Anual” que la Comisión debe presentar ante el Parlamento Europeo (art. 233 TFUE) y, por otro, las preguntas parlamentarias, a las que debe responder la Comisión por imperativo del art. 230 p. 3 TFUE. El análisis de la función de control del Parlamento Europeo corresponde a otro lugar de esta obra.

IV. 1.

EL MANDATO

DE LOS COMISARIOS

El modo de ejercer el mandato: la independencia

“La Comisión ejercerá sus responsabilidades con absoluta independencia” (art. 17.3 párrafo tercero TUE). La independencia es rasgo inherente a la Comisión, dada la misión que tiene atribuida, “promover el interés general de la

Unión” (art. 17.1 TUE). Por ello se predica de ella en su conjunto, pero también

de los comisarios individualmente considerados. Estos sólo podrán ser elegidos “entre personalidades que ofrezcan plenas garantías de independencia” (art. 17.3 párrafo segundo TUE) y, durante su mandato, deberán conducirse con la independencia que se les exige para ser elegidos. A este último respecto, el art. 17.3 TUE y, sobre todo, el art. 245 TTFUE precisan los deberes de los comisarios en garantía de esa independencia. Se puede sistematizar esta regulación distinguiendo entre unos deberes genéricos y Otros concretos: a)

Deberes genéricos: 1.

2.

Deber de abstenerse de realizar cualquier acto incompatible con sus obligaciones o con el desempeño y carácter de sus funciones (art. 17.3 párrafo tercero TUE y 245 párrafo primero TFUE). Deber de comprometerse solemnemente a respetar, mientras dure su mandato y aún después de finalizar éste, las obligaciones derivadas del cargo (art. 245 TFUE).

La Comisión

a)

489

Deberes concretos: 3.

4. 5.

Deber de no solicitar o aceptar instrucciones de ningún gobierno,

institución, Órgano u organismo (art. 17.3 párrafo tercero TFUE). A

este respecto, “los Estados miembros respetarán su independencia y no intentarán influir en ellos en el desempeño de sus funciones (art. 245 párrafo primero TFUE). Deber de no ejercer ninguna otra actividad profesional, retribuida o no, mientras dure su mandato (art. 245 párrafo segundo TFUE). Deber de no aceptar, por honestidad y discreción, determinadas funciones o beneficios, una vez terminado el mandato (art. 245 párrafo segundo TFUE).

Este último deber es una especificación del genérico deber de respetar, mientras dure su mandato y aún después de finalizar éste, las obligaciones derivadas del cargo, pero no agota todas ellas, como tuvo ocasión de precisar el TJUE [ST] (Pleno) de 11-7-2006, as. C-432/04 (caso Comisión de las Comunidades Europeas contra Edith Cresson)]. En esta sentencia, el TJUE aclaró que el concepto “obligaciones derivadas del cargo” incluye, además de las obligaciones de honestidad y discreción expresamente mencionadas en el antiguo artículo 213.2 TCE (hoy art. 245 párrafo segundo TTFUE), “todos los deberes derivados del cargo de miembro de la Comisión, entre los cuales figura la obligación ... de actuar con absoluta independencia y en interés general de la Comunidad” (ap. 70). En consecuencia “los miembros de la Comisión están obligados a hacer prevalecer en todo momento el interés general de la Comunidad no sólo sobre los intereses nacionales, sino también sobre los interese personales” (ap. 71).

Un caso en el que estuvo en juego el deber de no aceptar, por honestidad y discreción, determinadas funciones o cargos fue el caso Bangemann. Este fue comisario de telecomunicaciones entre 1992 y 1999. Poco antes de finalizar su mandato, anunció su intención de ejercer una actividad profesional en “Telefónica”. El Consejo entendió que el deber de discreción inherente a su cargo debía haberle llevado a rechazar ese cargo, por lo que denunció el caso ante el Tribunal de Justicia [Decisión 1999/494/CE, CECA, Euratom, del Consejo, de 9 de julio de 1999, relativa al sometimiento al Tribunal de Justicia del caso del señor Bangemann —DO de 24-71999—]. Finalmente, Bangemann renunció a esa contratación, por lo que el Consejo retiró su denuncia y el Tribunal de Justicia archivó el asunto.

El incumplimiento de las obligaciones derivadas del cargo tiene consecuencias jurídicas. Puede suponer el cese del comisario o, en su caso, la privación de su derecho a la pensión o de cualquier otro beneficio sustitutivo. Estas medidas las acuerda el Tribunal de Justicia, a instancia del Consejo, por mayoría simple, o de la Comisión (art. 245 párrafo segundo T'FUE).

490

Antonio Cidoncha Martín Determinar cuáles son esas “obligaciones derivadas del cargo” es crucial, al objeto de orientar al Tribunal de Justicia en su labor y reducir su discrecionalidad. A este respecto, puede servir de ayuda el Código de Conducta de los Miembros de la Comisión aprobado por la propia Comisión. El primer Código de Conducta fue aprobado por la Comisión presidida por Romano Prodi, constituida tras la caída de la Comisión presidida por Jacques Santer. Esta presentó su dimisión colectiva ante el Parlamento Europeo, precisamente a raíz de los resultados de un informe de un Comité de expertos independientes que acusó a la Comisión Santer de cargos de fraude, mala administración y corrupción. El último Código de Conducta [Decisión de la Comisión de 31 de enero de 2018 relativa a un Código de Conducta de los Miembros de la Comisión Europea (DOUE de 21-2-2018)] entró en vigor el día 1 de febrero de 2018 y se puede descargar en la página web de la Comisión. Debe repararse en que todos los comisarios deben presentar una declaración pública de intereses en sus respectivas páginas individuales (art. 3 del Código de Conducta -CC). Además, no pueden aceptar ningún regalo por valor superior a 150 euros. Cuando reciban, conforme a los usos diplomáticos o las reglas de cortesía, regalos cuyo valor supere dicho importe, los entregarán al Servicio de Protocolo de la Comisión, que llevará un registro público al respecto, en el que se identificará al donante (art. 6 CC). Por último, en los 2 años siguientes al cese de sus funciones, los antiguos comisarios deberán informar a la Comisión con una antelación mínima de dos meses de su intención de ejercer una actividad profesional; si la Comisión considera que dicha actividad guarda relación con su antigua cartera, tomará una decisión tras haber consultado al Comité Independiente de Ética (art. 11 CC).

Por lo demás, en garantía de su independencia, la Comisión en su conjunto goza de inamovilidad respecto de los Estados, representados en el Consejo Europeo y en el Consejo, pero no respecto del Parlamento Europeo, que puede derribarla mediante la adopción de una moción de censura. Por su parte, cada comisario, individualmente considerado, es inamovible respecto de los Estados que los han propuesto, pero no frente al Presidente de la Comisión, quien puede forzar su dimisión, ni frente al Tribunal de Justicia, que puede cesarlo por razones jurídicas, en los términos que ahora veremos. También en garantía del cumplimento de sus obligaciones y de su independencia, los miembros de la Comisión disfrutan de los privilegios, inmunidades y facilidades previstas en los artículos 11 a 14 del Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión Europea (art. 19) para sus funcionarios o agentes (inmunidad de jurisdicción respecto de los actos realizados con carácter oficial, franquicias para el mobiliario, efectos personales y automóvil, exención de impuestos nacionales sobre los sueldos, salarios y emolumentos abonados por la unión ...). Tales beneficios se les otorgan exclusivamente en interés de la Unión, de manera que la Comisión está obligada a suspender la inmunidad concedida a un comisario en la medida en que estime que no es contraria a los intereses de la Unión (art. 17 en relación con el artículo 19 del citado Protocolo).

La Comisión

2.

491

La duración del mandato La duración del mandato de la Comisión es de cinco años (art. 17.3 párrafo

primero TUE). Esto es así desde el Tratado de Maastricht, a fin de acomodar el

mandato de la Comisión al del Parlamento Europeo, con el que ha establecido una relación de confianza política. Su mandato es renovable. No obstante, cabe la finalización anticipada de su mandato. Es preciso distinguir a este respecto entre la finalización anticipada del mandato de los comisarios, individualmente considerados (finalización anticipada individual) y la de la Comisión en su conjunto (finalización anticipada colectiva). a) 2.2. La finalización anticipada individual

Se produce por tres causas (arts. 17.6 párrafo último TUE y 246 TFUE): fallecimiento, dimisión y cese. La dimisión puede ser voluntaria o forzada por el Presidente de la Comisión. Respecto de esta última, los términos del art. 17.6 párrafo último TUE son claros: “Un miembro de la Comisión presentará su dimisión si así se lo pide el Presidente”. Todo comisario cuya dimisión le pide su Presidente deberá dimitir. En el caso del Alto Representante, si el Presidente de la Comisión pide su dimisión, este deberá presentarla ante el Consejo Europeo (el órgano que lo ha nombrado), que decidirá al respecto por mayoría cualificada (art. 17.6 párrafo último y 18.1 TFUE). El acto de dimitir voluntariamente es, por definición, un acto libre, de manera que el dimisionario no está obligado a justificar su decisión. A su vez, el Presidente de la Comisión también opera con libertad a la hora de forzar la dimisión de un comisario. Se trata de una decisión política (de pérdida de confianza) no sujeta por tanto a control jurídico, cualesquiera sean las razones en que se funde. Estamos en la práctica ante un cese individual que tiene la virtualidad de evitar que el mal hacer de un comisario contamine al colegio de comisarios en su conjunto frente al Parlamento Europeo. Este no puede censurar individualmente a un comisario, pero sí podría censurar a la Comisión en su conjunto por el mal hacer de un comisario. En otras palabras, “La necesidad de que un Comisario que pierde la confianza del Presidente se vea Obligado a dimitir puede permitir frenar la puesta en marcha de mociones de censura que afecten a algún o algunos miembros de la Comisión, evitando una crisis institucional más grave” [C. Garrido Criado: “La Comisión”, en F. Pascua Mateo (Dir.): Derecho de la Unión Europea y el Tratado de Lisboa, Civitas/Thomson Reuters, Cizur Menor (Navarra), 2013].

El cese de un comisario sólo puede acordarlo el Tribunal de Justicia, pero nunca de oficio, sino a instancia del Consejo, por mayoría simple, o de la Comisión, conforme dispone el art. 247 TFUE. Se trata de un cese por causas exclusivamente jurídicas, que el citado precepto concreta en dos: dejar de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o haber cometido una falta grave.

492

Antonio Cidoncha Martín El Tratado no precisa cuáles son esas faltas graves que pueden justificar jurídicamente el cese de un comisario. La primera de las causas (dejar de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones) parece remitir a los requisitos necesarios para desempeñar el cargo de comisario: tener competencia general y compromiso europeo y plenas garantías de independencia. No parece que el Tribunal de Justicia sea instancia idónea para verificar si un comisario ha dejado de ser competente para el cargo o ha dejado de tener compromiso europeo. El incumplimiento del tercer requisito (la independencia) es reconducible al artículo 247 TFUE, que prevé el cese de los comisarios por dejar de cumplir las obligaciones derivadas del cargo (que, como ya se ha dicho, son garantía de la independencia de los comisarios). Respecto de este supuesto, el Tribunal de Justicia aclaró, en la sentencia del caso Cresson (arriba citada) que para que el incumplimiento de tales obligaciones acarree sanción se exige que concurra un cierto grado de gravedad (ap. 72). Siendo esto así, resulta difícil distinguir este supuesto de la segunda de las causas de cese, haber cometido una falta grave.

Conforme dispone el artículo 246 "TFUE, “el miembro dimisionario, cesado o fallecido será sustituido por el resto de mandato por un nuevo miembro de la misma nacionalidad, nombrado por el Consejo, de común acuerdo con el Presidente de la Comisión, previa consulta al Parlamento Europeo” y con arreglo a los mismos requisitos (competencia general, compromiso europeo y plenas garantías de independencia) (párrafo segundo). No obstante, “el Consejo, por unanimidad y a propuesta del Presidente de la Comisión, podrá decidir que no ha lugar a tal sustitución, en particular cuando quede poco tiempo para que termine el mandato de dicho miembro” (párrafo tercero).

Casos especiales son el del Presidente de la Comisión y el del Alto Represen-

tante. En caso de dimisión, cese o fallecimiento del Presidente, “será sustituido

por el tiempo que falte para terminar el mandato”, siguiéndose el mismo procedimiento que para su elección (párrafo cuarto). En caso de dimisión voluntaria, cese o fallecimiento del Alto Representante, “será sustituido por el resto de mandato”, siguiéndose igualmente el mismo procedimiento que para su nombramiento (párrafo quinto). b) 2.2. La finalización anticipada colectiva La finalización anticipada del mandato de la Comisión en su conjunto se produce en dos supuestos. El primero de ellos es la aprobación de una moción de censura en el Parlamento Europeo. En este caso, “los miembros de la Comisión deberán dimitir colectivamente de sus cargos y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad deberá dimitir del cargo que ejerce en la Comisión” (art. 17.8 TUE). La Comisión censurada será susti-

tuida por una nueva Comisión, siguiéndose el mismo procedimiento que para su nombramiento, que ejercerá sus funciones por lo que reste de los cinco años

de mandato de la Comisión cesante. Hasta la sustitución, los miembros de la

La Comisión

493

Comisión censurada permanecerán en sus cargos y continuarán despachando los asuntos de administración ordinaria (art. 234 TFUE). El análisis de la moción de censura corresponde al tema dedicado al Parlamento Europeo. Conviene en todo caso señalar que la aprobación de la moción de censura exige una mayoría muy cualificada: dos tercios de los votos emitidos que representen, a su vez, la mayoría de los diputados que componen el Parlamento Europeo (art. 234 TFUE). Ello contrasta con la mayoría requerida para aprobar la designación de la Comisión, que es sólo la mayoría de los votos válidamente emitidos (art. 125.7 RIPE).

El segundo supuesto de finalización anticipada colectiva de la Comisión es la dimisión voluntaria de todos los miembros de la Comisión (art. 246, párrafo final TFUE). Se trata de un supuesto nuevo y excepcional, añadido por el Tratado de Lisboa. Con ello se cubre un vacío normativo que se puso de relieve con la dimisión colectiva de la Comisión presidida por Jacques Santer. Esta se produjo ante la evidencia de que iba a prosperar una moción de censura en el Parlamento Europeo contra la misma y para evitarla. Los efectos de una dimisión tal son los mismos que los de la aprobación de una moción de censura: la Comisión que dimite colectivamente está en funciones hasta su sustitución por una nueva Comisión por lo que reste de los cinco años de mandato. El Tribunal de Primera Instancia de la Unión Europea llenó el vacío normativo manifestado por el caso Santer atribuyendo a esta dimisión colectiva un efecto distinto al de una moción de censura. Interpretó que era un caso de dimisiones voluntarias individuales, aunque simultáneas, lo que lo convertía en un caso ajeno a la moción de censura. Por tanto, los efectos no serían los propios de la aprobación de la moción de censura sino los de las dimisiones voluntarias: los comisarios no estarían simplemente en funciones (limitándose a despachar los asuntos administrativos ordinarios), sino en ejercicio de sus atribuciones normales hasta su sustitución por otros comisarios [STPI de 17-122013 — Sala Primera—, asunto T-219/99 (caso British Airways vs. Comisión)|.

V.

1. 1.1.

ORGANIZACIÓN — Y FUNCIONAMIENTO INTERNO DE LA COMISIÓN

Los miembros de la Comisión El Presidente

La Comisión cuenta con un órgano unipersonal de dirección, el Presidente. Los tratados no le atribuían ningún papel político relevante. Su papel era básicamente de orden administrativo (esencialmente la convocatoria y presidencia

494

Antonio Cidoncha Martín

de los reuniones) y protocolario (la representación de la Comisión en el exterior). Ello no impidió que, de facto, la Presidencia tuviera un mayor o menor relieve político en función de la personalidad de su titular. Sobre la evolución de la sidencial, véase Hussein. K.: sidential leadership (chapter son: The institutions of the ed.), pp. 106-127.

Comisión, desde la colegialidad hasta el liderazgo pre“The European Commission: from collegiality to pre5), en D. Hodson, U. Puetter, S. Saurugger and J. PeterEuropean Union, Oxford Univesity Press, 2022 (Fifth

Las reformas de los Tratados han reforzado notablemente la posición del Presidente, hasta el punto de que actualmente ostenta una posición de preeminencia jurídica respecto del colegio de comisarios. Esta preeminencia se manifiesta en el nombramiento y cese de los comisarios. Como ya se ha explicado, el Presidente participa en la designación de los demás candidatos a ser miembros de la Comisión (distintos del Alto Representante): la lista de candidatos la decide el Consejo de común acuerdo con el Presidente de la Comisión. Además, la suerte de los comisarios, individualmente considerados, depende de la vo-

luntad de su Presidente, que puede forzar su dimisión en cualquier momento, como también se ha explicado. La preeminencia de la figura del Presidente se manifiesta también en los poderes que, desde el Tratado de Ámsterdam, se le han ido atribuyendo y que ahora se explicitan en el art. 17.6 TUE, cuyas previsiones deben ser completadas con lo dispuesto en el art. 248 TFUE y en el reglamento interno de la Comisión (en adelante RICom), singularmente su artículo 3. Estos poderes son de dos tipos: 1. En el plano funcional, el Presidente “establecerá las orientaciones políticas con arreglo a las cuales la Comisión desempeñará sus funciones” [art. 17.6. a TUE] y “orientará los trabajos de la Comisión a fin de garantizar su realización” (art. 3.1 RICom). El Presidente marca así la dirección polí-

tica de la Comisión en forma de “orientaciones generales”, que establece al principio de su mandato (e incluso presenta al Parlamento Europeo antes de ser elegido) y que se van concretando a lo largo del mismo a través del programa anual de trabajo de la Comisión. En esta tarea estará asistido por el Secretario General (art. 20.1 RICom). Véanse las “Orientaciones Políticas para la próxima Comisión Europea” (20192024) presentadas por la candidata a Presidenta de la Comisión, Ursula Von der Leyden, al Parlamento Europeo. La candidata presentó una Agenda para Europa con 6 prioridades. El documento está disponible en la página web de la Comisión (https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024_esttrecoveryplanforeurope)

2. En el plano organizativo, el Presidente “determinará la organización interna de la Comisión, velando por la coherencia, eficacia y colegialidad

La Comisión

495

de su actuación” [art. 17.6.b) TUE). El Presidente decide la organización

interna de la Comisión. Á este respecto, tiene atribuidos poderes concretos muy relevantes: a) Nombra a los Vicepresidentes, distintos del Alto Representante 17.6.c) TUE)] y fija su orden de precedencia (art. 3.3 RICom); b) Asigna

a los comisarios

(distintos del Alto Representante)

[art.

las funcio-

nes que debe desempeñar (reparte las carteras) y podrá modificar esta asignación en cualquier momento; y los comisarios deberán ejercer esas funciones bajo su autoridad (art. 248 TFUE);

c) Puede pedir a los comisarios que realicen acciones específicas (art. 3.2 p.3 RICom) y puede constituir grupos de miembros de la Comisión (art.3.4 RICom).

Junto con estos poderes, que reflejan su posición preeminente dentro de la Comisión, el Presidente ostenta también los poderes administrativos propios de la presidencia de un órgano colegiado: convocar las reuniones de la Co-

misión (art. 5.1 RICom), fijar el orden del día de estas (art. 6.1 RICom), dar

constancia del resultado de las deliberaciones (art. 8.4 RICom) y, junto con el Secretario General, firmar las actas (art. 11.1 RICom)

y los actos adoptados

(art. 17.1 RICom). Por último, le corresponde la representación de la Comisión y, a tal efecto, designará a los miembros de la Comisión encargados de asistirle en esta función (art. 3.5 RICom).

2.

Los Vicepresidentes: el Alto Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad Como se ha visto, el art. 17.6 c) TUE atribuye al Presidente de la Comisión

el poder de nombrar Vicepresidentes de entre los miembros de la Comisión. Los Tratados y el RICom guardan silencio sobre el número de Vicepresidentes, asunto que queda en manos del Presidente. Este, en la práctica, acuerda con los Estados miembros el número y la asignación concreta de Vicepresidencias. Tampoco se pronuncian los Tratados sobre sus funciones. Es obvio que la función primaria de un Vicepresidente es la de sustituir al Presidente y, a este respecto, el art. 24 RICom dispone: “Las funciones del Presidente serán ejercidas en caso de impedimento de éste por un Vicepresidente o un miembro siguiendo el orden establecido por el Presidente”. También es propio de los Vicepresidentes ejercer las funciones que les delegue el Presidente. A este respecto, y por delegación del Presidente, pueden asignárseles la dirección de ámbitos específicos que agrupen a varios comisarios. Por último, lo normal es que el cargo de Vicepresidente se acumule al de una cartera concreta como comisario.

496

Antonio Cidoncha Martín La Comisión Von der Leyen (2019-2024) tiene ocho vicepresidentes, incluidos tres vicepresidentes ejecutivos y el Alto Representante. Seis de ellos están al frente de los seis grupos de trabajo en los que se ha estructurado la Comisión, coincidentes con las prioridades de la Comisión para el período 2019-2024. La estructura de la Comisión está disponible en su página web. Véase también, en dicha página, la Comunicación del Presidente de la Comisión relativa a los métodos de trabajo de la Comisión (1-12-2019); la Decisión de la Presidenta de la Comisión sobre la organización de las responsabilidades de los miembros de la Comisión (1-12-2019), modificada mediante Decisión de 12-10-2020; y la Decisión de la Comisión sobre la creación de grupos de comisarios (1-12-2019). Todos estos textos están disponibles en https://ec.europa.eu/info/working-methods-von-der-leyen-commission_en.

Existe una Vicepresidencia especial, cuyo nombramiento no compete al Pre-

sidente de la Comisión, la que ocupa el Alto Representante para Asuntos Exteriores y de Política de Seguridad. Se trata de una figura singular, cuya inserción dentro de la Comisión se justifica en el objetivo de unificar toda la acción exterior de la Unión Europea. Al Alto Representante se encomienda la responsabilidad de las relaciones exteriores en los ámbitos de acción que incumben a la Comisión

(art. 18.4 TUE), así como la responsabilidad sobre la Política

Exterior y de Seguridad Común, de la que está al frente y que ejecuta como mandatario del Consejo (art. 18.3 TUE). Por ello pivota orgánicamente entre

la Comisión, de la que es Vicepresidente nato (art. 18.4 TUE) y el Consejo, de cuya formación de asuntos exteriores es Presidente nato (art. 18.3 TUE). La complejidad de esta figura se revela también en su proceso de nombramiento y cese. El Alto Representante es nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, aunque con la aprobación del Presidente de la Comisión (art. 18.1 TUE). Ahora bien, en cuanto miembro de la Comisión, se somete colegiadamente, junto con el Presidente y los demás comisarios, al voto de aprobación del Parlamento Europeo (art. 17.7 TUE). A su vez, puede ser cesado por quien lo ha nombrado, el Consejo Europeo, por el mismo procedimiento por el que fue nombrado (art. 18.1 TUE). Pero, en tanto que miembro de la Comisión, puede ser también cesado en su condición de tal si el Parlamento Europeo aprueba una moción de censura contra la Comisión en su conjunto: en este caso “el Alto Representante de la Unión para asuntos Exteriores y de Seguridad deberá dimitir del cargo que ejerce en la Comisión” (art. 17.8 TUE), pero mantiene su cargo de Presidente del Consejo de Asuntos Exteriores, a la espera de recuperar el cargo de Vicepresidente de la Comisión una vez sea nombrada una nueva Comisión. Aún más: puede verse forzado a presentar su dimisión como Alto Representante y no sólo como miembro de la Comisión, si se lo pide el Presidente de la Comisión y acepta su dimisión el Consejo Europeo por mayoría cualificada (art. 17.6 TUE).

En su calidad de Vicepresidente de la Comisión, el art. 18.4 TUE le atribuye expresamente el encargo, dentro de la Comisión, “de las responsabilidades que incumben a la misma en el ámbito de las relaciones exteriores”, pero también una labor de “coordinación de los demás aspectos de la acción exterior de la Unión”. El artículo 18.4 TUE aclara que “en el ejercicio de estas responsabi-

La Comisión

497

lidades al frente de la Comisión y exclusivamente por lo que respecta a las mismas ... estará sujeto a los procedimientos por los que se rige el funcionamiento de la Comisión en la medida en que ello sea compatible” con el cargo que desempeña en el Consejo. En su afán por unificar la acción exterior de la Unión, el TUE ha cargado sobre las espaldas del Alto Representante la difícil tarea de conciliar los dos intereses a los que representa: el interés de los Estados, en cuanto mandatario del Consejo, y el interés general de la Unión, en cuanto Vicepresidente de la Comisión. Para esa tarea se podrá apoyar en el Servicio Europeo de Acción Exterior—SEAE— (art. 27.3 TUE), un organismo autónomo situado bajo su mando e independiente del Consejo y de la Comisión. La organización y funcionamiento del SEAE se regulan en la Decisión 2010/427, del Consejo de 26 de julio de 2010, por la que se establece la organización y funcionamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior, que ha sido modificada en diversas ocasiones. El SEAE se estructura en una Administración Central y en las delegaciones de la Unión en terceros países y organizaciones internacionales (estas últimas, hasta ahora en manos de la Comisión). La Administración Central, con sede en Bruselas, está dirigida por un Secretario General (que actúa bajo la autoridad del Alto Representante y que está asistido en la actualidad por tres Secretarios Generales adjuntos) y se organiza en direcciones generales (entre ellas, direcciones “geográficas”, que comprenden secciones geográficas que abarcan todos los países y regiones del mundo). Las delegaciones están bajo la autoridad de un Jefe de delegación, quien recibe instrucciones del Alto Representante, pero también de la Comisión en los ámbitos en los que ejercen facultades atribuidas por los Tratados. Véase la estructura del SEAE en files/2020-01-09-eeas_2.0-orgchart.pdf

https://www.eeas.europa.eu/sites/default/

El SEAE se nutre de funcionarios de la UE y de personal diplomático de los Estados miembros. Los primeros provienen de los servicios competentes de la Secretaría General del Consejo y de la Comisión (tal como dispone el art. 22.3 TUE). Los diplomáticos de los Estados miembros serán nombrados en calidad de agentes temporales (por un tiempo no superior a 8 años, salvo casos excepcionales en que puede ampliarse el plazo dos años más). Con independencia de su proveniencia, todo el personal del SEAE ejercerá sus funciones y se conducirá teniendo en cuenta únicamente los intereses de la UE. De ahí que no pueda aceptar instrucciones de ningún Gobierno, ni de ningún organismo o persona distinta del Alto Representante (con la excepción arriba citada en relación con las delegaciones).

3.

Los comisartos

Cada comisario, a excepción del Presidente, tiene atribuido un sector de actividad, una cartera. Como ya se ha dicho, corresponde al Presidente el reparto de las carteras. Esta competencia la ejerce sólo con aparente libertad, ya que está condicionado por la necesidad de ajustar el número de sectores al número de comisarios, que ha ido aumentando con las sucesivas ampliaciones, hasta los 27 actuales. Esta circunstancia “ha determinado una falta de continuidad

498

Antonio Cidoncha Martín

y de coherencia en la Administración de la Comisión ciertamente considerables”. Para paliar este problema, el Reglamento prevé que el Presidente pueda crear grupos de trabajo que aglutinen a varios comisarios que ejercen su actividad en sectores conexos (art. 3.4 RICom).

Las palabras entrecomilladas son de J.A. Fuentetaja Pastor: capítulo III, apartado V: “La Comisión”, en E. Linde Paniagua, M. Bacigalupo Saggese y J.A. Fuentetaja Pastor: Principios de Derecho de la Unión Europea, UNED-Colex, Madrid, 2012 (6.* ed.), p. 239. Existe, por lo demás, una pugna soterrada entre los Estados por que los comisarios de su nacionalidad se hagan con determinadas carteras que les son especialmente sensibles. Sobre los grupos de trabajos de la Comisión Von der Leyen, véase la Decision of the the Presidente ot the European Commission on the creation of Commissioners* Groups, de 1 de diciembre de 2019, disponible (también en alemán y francés) en la página web de la Comisión (https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/decisioncommissioners-groups.pdf)

Cada comisario prepara los trabajos de la Comisión y ejecuta sus decisiones en el sector que le ha sido asignado. En el ejercicio de estas tareas da instrucciones a los servicios de la Comisión en su ámbito de responsabilidad. Además, cuenta con un gabinete, encargado de asistirle en el cumplimiento de sus tareas. De los servicios de la comisión nos ocupamos en el epígrafe 6. Procede aquí hacer una referencia a los gabinetes. Los gabinetes se mueven entre lo político y lo administrativo. A ellos se refiere el 19.1 RICom, que establece que los miembros de la Comisión dispondrán de un Gabinete cuya función será “asistirles en el cumplimiento de sus tareas y en la preparación de las decisiones de la Comisión”. Su composición y funcionamiento se rigen por las normas que establezca el Presidente de la Comisión. Ninguna previsión más se contiene en el RICom, salvo una referencia al Jefe de Gabinete del Presidente, que asistirá a las reuniones de la Comisión (art. 10,1 RICom) y a los demás Jefes de Gabinete, que, en ausencia de su comisario, pueden asistir a las reuniones de la Comisión, a invitación del Presidente,

al solo objeto de exponer la opinión del miembro ausente (art. 10.2 RICom). Son elegidos directamente por el comisario, con respeto a las reglas establecidas por el Presidente. El Código de Conducta de los comisarios de 2018 exige que esta elección se haga sobre la base de criterios objetivos, teniendo en cuenta la naturaleza de la función que se demanda y los perfiles profesionales requeridos, aunque también la necesidad de establecer una relación de confianza mutua comisario-miembro del gabinete. En ningún caso pueden formar parte del gabinete los esposos/as y la familia directa (art. 6.7). Más allá de la asistencia al comisario, los gabinetes cumplen un importante papel de enlace entre los comisarios, entre la Comisión y los servicios adminis-

trativos (las Direcciones Generales) y entre la Comisión y el entorno exterior

La Comisión

499

(Gobiernos nacionales y grupos de interés). En particular, las reuniones de los Jefes de Gabinete preparan las reuniones de la Comisión. Sobre las reglas que rigen la composición de los Gabinetes de los Comisarios de la Comision Von der Leyen, véase la Communication from the President of the Commission “Rules governing the composition of the Cabinets of the Members of the Commission and of teh Spokesperson's Service, de 1 de diciembre de 2019, disponible (también en francés y alemán) en la página web de la Comisión (https:// ec.europa.eu/info/sites/info/files/rules-composition-cabinets.pdf)

4.

El funcionamiento de la Comisión

4.1.

El principio de colegialidad

El funcionamiento de la Comisión se basa en el principio de colegialidad,

que recoge expresamente el artículo

1 RICom (“La Comisión actuará de forma

colegiada ...”). Según ha declarado reiteradamente el Tribunal de Justicia, “el principio se basa en la igualdad de los miembros de la Comisión, en cuanto a la participación en la adopción de decisiones, e implica, en particular, que se delibere colectivamente sobre las decisiones y que todos sus miembros sean responsables en forma colectiva, en el plano político, de todas las decisiones adoptadas” (por todas, STJ]CE de 29-9-1998, as. C-191/95, Comisión v. Alemania).

El fundamento de la colegialidad es, por tanto, la igualdad de los comisarios y la consecuencia es la responsabilidad colectiva. Las decisiones se imputan a la institución en su conjunto y son asumidas colectivamente por todos. Por ello, jamás se hace público el número de votos que recaban las propuestas que se adoptan. El principio de colegialidad debe ser matizado en un triple sentido: e

e

En primer lugar, la colegialidad no impide que exista un reparto material de tareas entre los comisarios, en los términos que hemos visto. El comisario encargado de un sector de actividad prepara y ejecuta las decisiones, si bien estas se toman en todo caso colegiadamente. En segundo lugar, es evidente que el Presidente de la Comisión ostenta una posición de preeminencia jurídica respecto del resto de comisarios. Como hemos visto, es algo más que un primus inter pares. El propio artículo 1 RICom, tras proclamar que la Comisión “actuará de forma coleglada”, matiza señalando que esta actuación colegiada se llevará a cabo “respetando las prioridades que se haya fijado en el marco de las orientaciones políticas establecidas por el Presidente”. La Comisión decide de

500

Antonio Cidoncha Martín

e

forma colegiada, pero a partir de las orientaciones políticas establecidas por su Presidente. En tercer lugar, hay casos en los que la Comisión no decide de forma colegiada, aunque sí asume colegiadamente la responsabilidad de esas decisiones. Esto nos lleva al siguiente apartado.

4.2.

El procedimiento de adopción de decisiones en el seno de la Comisión

Según el artículo 4 RICom, existen cuatro procedimientos de adopción de decisiones: oral, escrito, de habilitación y de delegación. En los dos primeros procedimientos la decisión es adoptada por la Comisión en su conjunto. Por el contrario, en los dos últimos procedimientos la decisión es encomendada a uno o varios comisarios (habilitación) o a un alto cargo de la Administración

(Director General o Jefe de Servicio), si bien la decisión adoptada es asumida por la Comisión en su conjunto, que responde también colectivamente de ella. a)

El procedimiento oral o de reunión (arts. 5 a 11 RICom)

Es la reunión de los comisarios para debatir y votar los asuntos incluidos en el orden del día. Es el procedimiento ordinario de toma de decisiones y la expresión genuina del principio de colegialidad. Sin embargo, este procedimiento se utiliza en la práctica sólo para las propuestas importantes que requieren el debate hablado en el seno de la Comisión para poder ser adoptadas. A tal efecto, como regla general, los comisarios se reúnen una vez por semana como mínimo en sesión ordinaria (los miércoles por la mañana, salvo que haya sesión plenaria en el Parlamento Europeo, en cuyo caso la reunión se adelanta al martes) y, además, siempre que sea necesario. Son convocados por su Presidente (art. 5 RICom), que es quien fija el orden del día (artículo 6 RICom). Las reuniones no son públicas, siendo los debates confidenciales (art. 9 RICom). No obstante, de ellas se levanta acta que, en forma de proyecto, es

sometida a la aprobación de la Comisión en una reunión ulterior. Las actas aprobadas son autenticadas con la firma del Presidente y del Secretario Gene-

ral (art. 11).

Según dispone el art. 5.2 RICom [modificado mediante Decisión (UE, EURATOM) 2020/5535 de la Comisión de 22 de abril de 2020], “en circunstancias excepcionales, si alguno o todos los miembros de la Comisión no pudieran asistir a una reunión de la Comisión en persona, el Presidente podrá invitarles a participar mediante sistemas de telecomunicaciones que permitan su identificación y su partlcipación efectiva”.

Las reglas de votación son las que resultan de los artículos 7 y 8 RICom:

La Comisión

e

S01

El quorum necesario para adoptar acuerdos válidos es igual a la mayoría del número de miembros previsto en el Tratado (art. 7) —actualmente sería de 14 miembros—. Debe advertirse que los comisarios están obligados a asistir a todas las reuniones (art. 5.3 RICom). En caso de ausencia

de un comisario —que deberá justificarse ante el Presidente—, su jefe de gabinete puede asistir a la reunión y, a invitación del Presidente, exponer la opinión del miembro ausente (art. 10.2 RICom), pero no podrá votar en nombre de éste (no cabe delegación de voto, ni en el jefe de gabinete ni en ningún otro miembro de la Comisión). Se considerará que están presentes a efectos del quórum los miembros de la Comisión que participen en una reunión de la Comisión por medio de sistemas de

telecomunicaciones (art. 7.2 RICom).

e

Sólo se procede a votación formal cuando lo pida al menos un comisario, en cuyo caso la decisión se adoptará por la mayoría del número de miembros previsto en el Tratado (art.

8 RICom), computándose las abs-

tenciones y las ausencias como votos negativos. Si nadie pide votación formal, la decisión se adopta por asentimiento. b)

El procedimiento escrito (art. 12 RICom)

En este procedimiento, la propuesta hecha por uno o varios comisarios se hace llegar por escrito al resto de comisarios. La propuesta se entiende adoptada si ningún comisario formula reserva u oposición en el plazo que se haya fijado. No se especifica el tipo de asuntos que pueden tramitarse mediante este procedimiento, pero, como señala Fuentetaja, “por eliminación, no se tratará de asuntos cuya discusión por el Colegio sea necesaria o conveniente, ni de aquellos otros que hayan sido objeto de habilitación o de delegación”; añade el autor: “En la práctica se recurre a este procedimiento cuando los asuntos no revisten una importancia política especial y cuando hay acuerdo entre los servicios administrativos” [J.A. Fuentetaja Pastor: capítulo III, apartado V: “La Comisión”, en E. Linde Paniagua, M. Bacigalupo Saggese y J.A. Fuentetaja Pastor: Principios de Derecho de la Unión Europea, ob. cit., p. 243].

Debe advertirse que es condición previa para la tramitación del procedimiento el dictamen favorable del Servicio Jurídico y el acuerdo de los servicios administrativos concernidos en la propuesta (art. 12.1 p. 1 RICom). Además, cualquier comisario puede solicitar dentro del plazo de tramitación del procedimiento que la propuesta sea sometida a debate en reunión, y a tal efecto, enviará una solicitud motivada al Presidente (art. 12.3 RICom).

502

Antonio Cidoncha Martín El dictamen o el acuerdo arriba citado podrá(n) sustituirse por un acuerdo entre los miembros de la Comisión cuando el inicio de un procedimiento escrito de finalización se decida en una reunión del Colegio a propuesta del Presidente (art. 12.1 p. 2 RICom).

La decisión adoptada por este procedimiento deberá quedar recogida en una nota diaria o semanal de la que se dejará constancia en el acta de la reu-

nión de la Comisión más inmediata (art. 16 RICom).

c)

El procedimiento de habilitación (art. 13 RICom)

Este procedimiento se caracteriza, frente a los dos anteriores, por el hecho

de que la decisión no la adopta la Comisión en su conjunto, sino uno O varios comisarios, pero previamente habilitado o habilitados por aquella. El o los comisarios habilitados adoptan la decisión en nombre de la Comisión y dentro de los límites y condiciones que esta establezca. En cuanto al objeto de la habilitación, el Reglamento distingue entre dos tipos de habilitaciones: por un lado, las habilitaciones para adoptar medidas de gestión o administración (art. 13.1 RICom), por otro, las habilitaciones para

adoptar el texto definitivo de un acto o de una propuesta que deba someterse

a otras instituciones (art. 13.2 RICom). Estas segundas (llamadas habilitacio-

nes de finalización) las acuerda la Comisión, de acuerdo con el Presidente y es imprescindible que la materia objeto de habilitación haya sido previamente definida por la Comisión en sus deliberaciones. Las primeras (habilitaciones de gestión o administración), a su vez, pueden ser generales o particulares. Las habilitaciones generales establecen un marco dentro del cual el o los comisarios habilitados pueden adoptar un número ilimitado de actos de gestión o administración. Las habilitaciones particulares se dan para la realización de un acto concreto de gestión o administración. Las competencias atribuidas mediante habilitación a uno o varios comisarios pueden ser a su vez objeto de subdelegación en los Directores Generales o los Jefes de Servicio, salvo que en la decisión de habilitación figure una prohibición expresa en este sentido (art. 13.3 RICom). Es más, el Director General

o el Jefe de Servicio en quien se hubieran subdelegado competencias para la adopción de decisiones de financiación (sólo estas), podrá a su vez subdelegar la toma de determinadas decisiones de selección de proyectos y la toma de determinadas decisiones individuales de concesión de subvenciones y de adjudicación de contratos públicos al Director competente o, previo acuerdo del

comisario responsable, al Jefe de Unidad competente (art. 15 RICom).

La decisión adoptada por este procedimiento deberá quedar recogida en una nota diaria o semanal de la que se dejará constancia en el acta de la reu-

nión de la Comisión más inmediata (art. 16 RICom).

La Comisión

503

Es indudable que el procedimiento de habilitación afecta al principio de colegialidad, en el sentido de que la decisión no se delibera ni se toma colectivamente. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha considerado que no se infringe el citado principio. Véase, por todas, la STJCEE de 23-9-1986, asunto 5/85 (caso AZKO). En ella, el Tribunal declara que un sistema tal “no tiene por efecto privar a la Comisión de competencias transfiriendo un poder propio al miembro facultado por ella”; que las decisiones adoptadas por habilitación “se toman en nombre de la Comisión, la cual asume la plena responsabilidad de las mismas” y “pueden ser objeto de recurso de anulación en la mismas condiciones que si se hubieran deliberado colegiadamente”,; que la Comisión “se reserva la facultad de revisar” las habilitaciones otorgadas (ap. 36); y que las medidas de gestión y administración adoptadas por habilitación no son decisiones de principio (ap. 37). De la citada doctrina se deduce que la esencia del principio, aquello que constituye su imagen maestra y que debe ser preservado, es la responsabilidad colectiva de la Comisión. Se explica así que el RICom disponga expresamente que la Comisión podrá habilitar “siempre que se respete plenamente el principio de su responsabilidad colegiada” (art. 13.1 RICom).

d)

Procedimiento de delegación (art. 14 RICom)

Conforme dispone el artículo 14 RICom, la Comisión podrá “delegar” la adopción en su nombre de medidas de “gestión o administración” en los “Di-

rectores Generales” y “Jefes de Servicio”, siempre que se respete plenamente

el principio de responsabilidad colegiada y dentro de los límites y condiciones que aquella establezca. Este procedimiento comparte con el anterior el que la decisión no se adopta colectivamente. La diferencia estriba en el destinatario de la delegación: los Directores Generales o Jefes de Servicio de la Administración de la Comisión. Estos pueden, por tanto, ejercer competencias atribuidas a la Comisión por dos vías: la delegación directa de la Comisión (procedimiento de delegación) o la subdelegación de uno o varios comisarios habilitados por la Comisión (procedimiento de habilitación). Además, el objeto de la delegación es menos amplio que el de la habilitación: sólo se pueden delegar “medidas de gestión o administración”. Sólo caben, pues, delegaciones de gestión y administración, sin que sean posibles delegaciones de finalización. Por lo demás, el Director General o Jefe de Servicio a quien la Comisión hubiera delegado directamente competencias para la adopción de decisiones de financiación (sólo estas) podrá a su vez subdelegar la toma de determinadas decisiones de selección de proyectos y la toma de determinadas decisiones individuales de concesión de subvenciones y de adjudicación de contratos públicos al Director competente o, previo acuerdo del comisario responsable, al Jefe de Unidad competente (art. 15 RICom). Por último, al igual que sucede con el procedimiento escrito y el procedimiento de habilitación, la decisión adoptada por delegación deberá quedar

504

Antonio Cidoncha Martín

recogida en una nota diaria o semanal de la que se dejará constancia en el acta de la reunión de la Comisión más inmediata (art. 16 RICom). Al igual que el de habilitación, el procedimiento de delegación afecta al principio de colegialidad, en tanto la decisión no se delibera ni se toma colectivamente. También aquí queda a salvo la esencia de la colegialidad, que es la responsabilidad colegiada, como se encarga de recalcar el art. 16 RICom.

VL 1.

LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMISIÓN

Los servicios de la Comisión

La Comisión, al igual que el Parlamento y el Consejo, cuenta con una estructura administrativa de apoyo, los servicios, formada por cerca de 32.000 funcionarios y contratados laborales. La cifra se extrae de la propia página de la Comisión (https://ec.europa.eu/info/

about-european-commission/organisational-structure/commission-staff_es)

La labor de los servicios consiste en asistir a la Comisión en la preparación y ejecución de su acción, así como en la realización de sus prioridades políticas y de las orientaciones políticas establecidas por su Presidente (art. 21 RICom). Los servicios se estructuran en “Direcciones

Generales” y “Servicios Asi-

milados” (art. 21 RICom). Las primeras son unidades especializadas en determinadas áreas y operan verticalmente, en tanto reciben directamente instrucciones de los comisarios bajo cuya responsabilidad se encuentran e informan regularmente a éstos (art. 19.2 RICom). Los segundos son unidades que operan horizontalmente, en tanto proveen de servicios especializados a todas las áreas. Todos los servicios son coordinados por la Secretaría General (un servicio asimilado), a la cabeza de la cual se sitúa un Secretario General (art. 20 RICom).

Al frente de cada una de las Direcciones Generales se sitúa un Director General, quien es el principal enlace entre la Administración y el respectivo

comisario. Cada Dirección General, a su vez, se estructura en Direcciones —

dirigidas por un Director— y cada Dirección en Unidades —dirigidas por un Jefe de Unidad— (art. 21 RICom). Las Unidades constituyen así la estructura administrativa básica de la Administración de la Comisión. El que las Direcciones Generales tengan una relación directa con el Comisario de su área de responsabilidad no obsta para que estén coordinadas entre sí. Á este respecto, el art. 23.1 RICom dispone que “los servicios trabajarán en estrecha cooperación y de manera coordinada desde el inicio de la elaboración o ejecución de las decisiones”. Debe repararse también en que, si bien el Director General es el

La Comisión

SOS

enlace directo entre el comisario y la Administración, cada comisario cuenta con un gabinete, que —como ya hemos dicho— cumple también un papel de enlace administrativo. Se produce así un solapamiento y una fuente de tensión entre los consejeros políticos del comisario y los funcionarios de los servicios de la Comisión. La relación y composición de las Direcciones Generales (una treintena) puede verse en la página web de la Comisión (https://ec.europa.eu/info/departments).

De entre los “servicios asimilados” destacan el Servicio Jurídico y la Secretaría General, a los que hace referencia expresa el RICom. El primero debe ser consultado obligatoriamente en todos los proyectos de actos y propuestas de actos jurídicos y en todos los documentos que puedan tener consecuencias de orden jurídico, así como a efectos de iniciar el procedimiento escrito, el de habilitación y el de delegación (art. 23.4 RICom). La Secretaría General, por su parte, es el órgano de coordinación de todos los servicios administrativos. La consulta a la misma es obligada en todas las iniciativas que estén sujetas a aprobación por el procedimiento oral, o revistan importancia política, o figuren en el programa de trabajo anual de la Comisión, o se refieran a aspectos institucionales o estén sujetas a un análisis de impacto o a una consulta pública (art. 23.5 RICom). A la cabeza de la Secretaría General se sitúa un Secretario

General, cuya importancia se revela por las funciones que el art. 20 RICom le atribuye, entre ellas: garantizar la coordinación de los servicios, asistir al Presidente en la preparación de los trabajos y la celebración de las reuniones de la Comisión (reuniones a las que asiste —art. 10.1 RICom) y velar por la ejecución de las decisiones adoptadas por la Comisión. Las Direcciones Generales y los servicios asimilados tienen su sede en Bruselas o Luxemburgo. Amén de ello, la Comisión tiene oficinas en todos los Estados miembros de la UE (“oficinas de representación”) y fuera de la UE (“delegaciones”, gestionadas por el SEAE, como ya se ha indicado). Los servicios distintos de las Direcciones Generales y de las Agencias Ejecutivas pueden rastrearse en la página web de la Comisión (https://ec.europa.eu/info/ departments_es). En esta heterogénea relación encontramos, por un lado, servicios denominados “Oficinas”, algunas de carácter puramente interno (v.gr., la Oficina de Publicaciones) y otras con proyección externa (v,.gr., la OLAF, que, además, funciona de manera independiente); y, por otro, servicios que no se denominan oficinas,

tanto internos (v.gr., Servicio de Auditoría Interna) como externos (v.gr., Servicio de

Instrumentos de Política Exterior —FPI).

2.

La “Administración paralela”: las Agencias

Junto a los servicios, se ha ido desarrollando con el tiempo una suerte de “Administración paralela”. Esta incluye, por un lado, todo un universo de comités consultivos integrados por funcionarios de los servicios de la Comisión

506

Antonio Cidoncha Martín

y funcionarios y expertos nacionales. Por otro lado, esta Administración paralela incluye las Agencias europeas. Las primeras agencias europeas surgieron en los años 70 del siglo XX y empezaron a proliferar en los 90. La razón de ser de su creación fue la necesidad de ayudar a la Comisión en el ejercicio de sus tareas, dada la dificultad de la estructura administrativa centralizada (los servicios) para absorber con los medios disponibles esas crecientes tareas. Debe repararse en que esa burocracia administrativa de cerca de 32.000 personas que hoy conforman los servicios de la Comisión constituye, en comparación con las burocracias de los Estados miembros, una burocracia pequeña. Por otro lado, la creación de las Agencias no estaba prevista en los Tratados, por lo que se ha venido produciendo mediante actos de Derecho Derivado, al amparo normalmente de la cláusula residual del hoy artículo 352 T'FUE.

Existen dos tipos de agencias, las descentralizadas (también llamadas “inde-

pendientes”) y las ejecutivas. Las primeras son independientes de la Comisión. Creadas mediante un acto ad hoc de Derecho Derivado, su organización y sus funciones se rigen por lo que disponga dicho acto. La función principal de las mismas es asistir a la Comisión en su tarea de supervisar la aplicación del Derecho de la Unión. En el ejercicio de esta misión, algunas de ellas tienen el poder de adoptar decisiones vinculantes (v. gr., la Agencia de la Unión Europea para la Seguridad Aérea —EASA—), otras se ocupan fundamentalmente de preparar las propuestas normativas de la Comisión (v. gr., la Agencia Europea de Medicamentos —EMA—) y muchas de ellas se limitan principalmente a recopilar y coordinar información para la Comisión (v.gr., la Agencia Europea de los derechos fundamentales de la Unión Europea —FRA—). Las agencias ejecutivas, por el contrario, están subordinadas a la Comisión, que es quien las crea y se rigen con carácter general por un “Estatuto”, aprobado mediante Reglamento (CE) n.” 58/2003, del Consejo, de 19 de diciembre de 2002 (DOCE de 16-1-2003). De acuerdo con este estatuto, las agencias

ejecutivas están bajo el control y la responsabilidad de la Comisión (art. 1), se constituyen por un período de tiempo determinado (art. 3) y se gobiernan por un Comité de Dirección de 5 miembros y un Director (art. 7), todos ellos nombrados por la Comisión (arts. 8 y 10). Su función consiste en ejecutar las tareas que le encomiende la Comisión en relación con la gestión de uno o varios proegramas comunitarios y que se especifican en el artículo 6, precepto que deja claro que su tarea es puramente administrativa, al excluir expresamente todas aquellas “tareas que impliquen un margen de valoración que pueda plasmarse en opciones políticas”. La relación y composición actual de las agencias ejecutivas puede verse en la página web de la Comisión (https://ec.europa.eu/info/departments_es)

La Comisión

VII. 1.

507

LAS FUNCIONES DE LA COMISIÓN

Consideraciones introductorias

El art. 17.1 TUE recoge (con afán sistemático) las funciones de la Comisión. Todas ellas sirven a un objetivo, el interés general de la Unión, que es lo que la cualifica como institución. Seguimos a Schiitze cuando dice que en el precepto se pueden distinguir seis diferentes funciones. Las tres primeras son las que constituyen el corazón de las funciones de la Comisión (the core functions, en expresión de Schiitze), las que la han definido desde sus orígenes: la Comisión “promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas a este fin”; “Velará por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de estos”; y “Supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia”. Las otras tres (menos centrales, en el criterio de Schiitze) son la presupuestaria (la Comisión “ejecutará el presupuesto y gestionará los programas”), la coordinadora (la Comisión “ejercerá asimismo funciones de coordinación ... de conformidad con las condiciones establecidas en los Tratados”) y la representativa (“Con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás casos previstos por los Tratados, asumirá la representación exterior de la Unión”). Véase esta sistematización en R. Schitze: European Constitutional Law, Cambridge University Press, 2021 (3* ed.), cap. 4, pp. 121-123. Las tres funciones básicas han conducido a llamar a la Comisión el “Ejecutivo” de la Unión. Este calificativo debe ser matizado. Es cierto que la primera función (la función de iniciativa) caracteriza a los Ejecutivos en los sistemas constitucionales modernos: estos ya no los conciben como meros ejecutores de las decisiones del Legislativo sino como lo que son en la práctica, impulsores de la actividad política. Sin embargo, la Comisión no ejerce hoy esta función de impulso político en solitario, como ahora veremos. En lo que respecta a la segunda función (la propiamente ejecutiva), conviene también matizar: por un lado, la función de ejecución normativa no la ejerce la Comisión en virtud de un poder propio, sino por delegación, como también veremos; por otro lado, la función de ejecución administrativa del Derecho de la UE no le corresponde con carácter general ni a la Comisión ni a ninguna otra institución de la UE, ya que recae en los Estados miembros. Por último, la tercera función (la supervisión de la aplicación del Derecho de la Unión), que ha llevado a calificar a la Comisión como la guardiana de los Tratados, es más propia de una Administración que de un Gobierno en sentido estricto.

En lo que sigue, analizaremos cada una de estas tres funciones básicas (y las competencias anejas) y daremos también cuenta somera del resto de funciones de la Comisión.

$08

2. 2.1.

Antonio Cidoncha Martín

La función de iniciativa Caracterización general

Garante del interés general de la UE, la Comisión ha sido concebida desde siempre como institución motora de la integración europea. En el ejercicio de su misión de promover el interés general, la primera función que el artículo 17.1 TUE asigna a la Comisión es la de “iniciativa”. Cabe preguntarse a este respecto, en primer lugar, si esta función es exclusiva de la Comisión y, en segundo lugar, en qué se concreta. Por lo que respecta a la primera cuestión, la Comisión comparte hoy la función de iniciativa, entendida como función de impulso político, con el Consejo Europeo. Corresponde a este primariamente dar a la Unión “los impulsos necesarios para su desarrollo” y definir “sus orientaciones y prioridades políticas generales” (art. 15.1 TUE). Puesto que el Consejo Europeo no puede ejercer función legislativa alguna (art. 15.1 TUE), es la Comisión la que traduce ese

impulso político en iniciativas legislativas, toda vez que, como veremos inmediatamente, tiene el “cuasi monopolio” de la iniciativa legislativa. Pero a su vez, la Comisión tiene capacidad para ejercer su propio impulso político, esto es, para fijar sus prioridades, a partir de las orientaciones políticas generales que el Presidente establece al principio de su mandato [art. 17.6.a) TUE]. Esas prioridades se reflejarán en el programa legislativo anual y en el proyecto de presupuestos

anual (arts.

2 y 3 RICom).

En definitiva, ambas

instituciones,

Consejo Europeo y Comisión, confluyen en la labor de impulso político de la Unión, sin que los Tratados hayan establecido una separación nítida entre ambos, fuera de prohibir al primero el ejercicio de función legislativa alguna y de atribuir a la segunda la iniciativa legislativa en régimen de cuasi monopolio. En la práctica, las iniciativas políticas son el resultado a menudo de la acción combinada de ambas instituciones. Muchas iniciativas políticas surgen en la Comisión y luego se trasladan al Consejo Europeo, que las hace suyas (un ejemplo de ello es “Europa 2020”, la estrategia de crecimiento de la UE para la década de los 20). Otras veces se originan en el Consejo Europeo y éste encarga a la Comisión que las ponga en marcha mediante programas específicos (un ejemplo de ello es el llamado “Programa de Estocolmo”, que establecía las prioridades de la Unión Europea respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia durante el período 2010-2014). Consejo Europeo y Comisión están así llamados a cooperar, algo que no será difícil si ambas instituciones tienen la misma orientación política. Sin embargo, ello no está garantizado, por dos razones: porque la designación de la Comisión y su Presidente no depende sólo del Consejo Europeo, sino también del Parlamento Europeo; y porque durante el mandato de 5 años de la Comisión pueden cambiar los Jefes de Gobierno presentes en el Consejo Europeo, en función de las elecciones que tengan lugar en los Estados miembros. Sobre esta cuestión y, en general, sobre la función de impulso político, vid. R. Schiitze, ob. cit., cap. 9, pp. 314-320.

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Por lo que respecta a la segunda cuestión (¿En qué se concreta la función de iniciativa de la Comisión?), hay que decir que la función de iniciativa de la Comisión se concreta fundamentalmente en su función de iniciativa legislativa, pero no se agota en el ejercicio de la iniciativa legislativa. Para empezar, la iniciativa legislativa se enmarca dentro del programa de trabajo anual de la Comisión, que a su vez concreta las prioridades de la Comisión para su quinquenio de mandato (a partir de las orientaciones de su Presidente) y —en su caso— los impulsos políticos que provienen del Consejo Europeo. En este contexto, es práctica habitual que la Comisión anuncie la orientación de sus posibles iniciativas mediante “Comunicaciones”, o que abra debates generales mediante la elaboración de “Libros Verdes” o “Libros Blancos”. Pero, además, la Comisión ejerce iniciativa fuera del procedimiento legis-

lativo. Así, el art. 292 TFUE le atribuye la capacidad para formular recomendaciones en casos específicos previstos en los Tratados (v.gr, en el ámbito de la

Unión Económica y Monetaria —arts. 121.2, 126.7, 143.1 o 144.3 TFUE—, o en materia de acuerdos internacionales —art. 218.3 TFUE—). También tiene atribuida iniciativa no legislativa (de propuesta) en determinados supuestos, v.gr.: en el ámbito de la Unión Económica y Monetaria (arts. 126.6, 129.4 o

138.1 y 2 TFUE), en materia presupuestaria (la presentación del proyecto de presupuestos ex art. 312 TFUE), en el ámbito de las relaciones internacionales (proposición de sanciones a terceros países conjuntamente con el Alto Repre-

sentante ex art. 215 TFUE), para la revisión de los Tratados (art. 48.2 y 6 TUE) o en materia de cooperación reforzada (art. 329.1 TFUE).

2.2.

La función de iniciativa legislativa de la Comisión Como se desarrollará en otros lugares de esta obra, son actos legislativos los adoptados por el procedimiento legislativo (art. 289.3 TFUE). Se distingue entre procedimiento legislativo ordinario y procedimientos legislativos especiales. El primero consiste en la adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo de un reglamento, una directiva o una decisión (art 289.1 TFUE). Los procedimientos legislativos especiales consisten en la adopción de un reglamento, una directiva o una decisión, bien por el Parlamento Europeo, con la participación del Consejo, bien por el Consejo, con la participación del Parlamento Europeo (art. 289,2 TFUE). Los procedimientos especiales se reservan para casos específicos previstos por los Tratados. Fuera de esos casos, se sigue el procedimiento legislativo ordinario.

A la iniciativa legislativa se refiere el art 17.2 TUE: “Los actos legislativos de la Unión sólo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa”. Esto significa que el Parlamento Europeo y el Consejo, titulares del poder legislativo, adoptarán sus actos siempre a partir de una propuesta de la Comisión, salvo excepciones; esto, es, no podrán

decidir mientras ésta no les presente la oportuna propuesta. Lo más que pue-

s10

Antonio Cidoncha Martín

den hacer es pedirle que formule una propuesta legislativa, en los términos de los arts. 225 y 241 TFUE (se trata de una suerte de “iniciativa de la iniciativa”) pero esta petición no vincula jurídicamente a la Comisión. A lo único a lo que está obligada jurídicamente es a comunicar las razones por las que no presenta propuesta alguna. A la “iniciativa de la iniciativa” del Parlamento Europeo y del Consejo hay que sumar, tras el Tratado de Lisboa, la llamada “iniciativa legislativa popular”: los ciudadanos de un número significativo de Estados miembros, en número de más de un millón, podrán tomar la “iniciativa de invitar a la Comisión, en el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión” [art.11.4 TUE; véase también el art. 24 TFUE y el Reglamento (UE) 2019/788 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de abril de 2019 sobre la iniciativa ciudadana europea, que deroga y sustituye el de 16 de febrero de 2011]. La Comisión no está obligada jurídicamente a traducir esa iniciativa ciudadana en una propuesta, pero si está obligada jurídicamente a registrarla siempre que reúna las condiciones previstas en el artículo 6.2 del Reglamento. Entre esas condiciones está que “ninguna de las partes de la iniciativa queda manifiestamente fuera del marco de las atribuciones de la Comisión para presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión a efectos de aplicación de los Tratados” [art. 6.3.b) del Reglamento 2019/788]. A este respecto, el TJUE [ST] (Sala Cuarta) de 20-1-2022, as. C-899/19 P (Rumania/Comisión)] ha declarado, resumiendo jurisprudencia precedente: 1) que el requisito del registro “debe interpretarse y aplicarse por la Comisión ... de manera que se garantice un fácil acceso a la ICE” (ap. 44); 2) que, en consecuencia, “solo si una propuesta de ICE ... está manifiestamente fuera del ámbito de competencias de la Comisión para presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión a efectos de aplicación de los Tratados, esta estará facultada para denegar el registro de esa propuesta” (ap. 45); 3) que “la Comisión debe limitarse a examinar si, desde un punto de vista objetivo, las medidas propuestas en una propuesta de ICE previstas en abstracto podrían adoptarse sobre la base de los Tratados (ap. 46); 4) que, “cuando tras un primer análisis efectuado a la luz de la información obligatoria y, en su caso, adicional facilitada por los organizadores de una ICE, no se haya demostrado que una propuesta de ICE se sitúa fuera del ámbito de esas competencias de la Comisión, corresponde a dicha institución registrar esa propuesta, siempre que se cumplan los demás requisitos establecidos” en, ahora, el art. 6.2 del Reglamento 2019/788 (ap. 47); 5) que, “en la fase de registro de una propuesta de ICE, no corresponde a la Comisión comprobar que se ha aportado la prueba de todos los elementos de hecho invocados, ni que la motivación que subyace a la propuesta y a las medidas propuestas es suficiente. La Comisión debe limitarse a examinar ... si, desde un punto de vista Objetivo, tales medidas previstas en abstracto podrían adoptarse sobre la base de los Tratados” (ap. 76). De constatar que no se cumple esa condición, “la Comisión deberá, en el plazo de un mes a partir de la presentación de la solicitud, informar al grupo de organizadores de su evaluación y de las razones que la justifican”. En tal caso, el grupo de organizadores podrá “bien modificar la iniciativa para tener en cuenta la evaluación de la Comisión”, o bien “ mantener o retirar la iniciativa inicial”. Si mantiene o modifica su iniciativa, la Comisión, bien “registrará la iniciativa si cumple los re-

La Comisión

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quisitos” arriba citados, bien “registrará parcialmente la iniciativa si una parte de ella ... no queda manifiestamente fuera del marco de atribuciones de la Comisión para presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión a efectos de aplicación de los Tratados”; en otro caso “denegará el registro de la iniciativa” [art. 6.4 del Reglamento 2019/788] El TJUE [ST] (Gran Sala) de 2-9-2021, as. C-928/19 P (EPSU/Comisión), confirmando en casación lo sostenido por el Tribunal General, ha declarado que, en el ámbito concreto de la aplicación de los acuerdos celebrados entre interlocutores sociales en el nivel de la Unión, el art. 155.2 TFUE ha conferido a los interlocutores sociales un “derecho” comparable a aquel que disponen de manera más general, en virtud de los arts. 225 y 241 TFFUE, respectivamente, el Parlamento Europeo y el Consejo, de solicitar a la Comisión que presente propuestas oportunas para la aplicación de los Tratados. Ahora bien, al igual que sucede con estos, la “iniciativa de la iniciativa” de los interlocutores sociales no obliga jurídicamente a la Comisión a dar curso a la misma, tan solo a motivar una respuesta negativa.

La Comisión tiene así el monopolio de la iniciativa legislativa, pero con excepciones: “En los casos específicos, previstos por los Tratados, los actos legislativos podrán ser adoptados por iniciativa de un grupo de Estados miembros o del Parlamento Europeo, por recomendación del Banco Central Europeo o a petición del Tribunal de Justicia o del Banco Europeo de Inversiones” (art. 289,4 TFUE). En aras del rigor, puede decirse que la Comisión tiene el “cuasi monopolio” o el monopolio, con excepciones, de la iniciativa legislativa. Debe repararse en lo que ha declarado el TJUE: “La facultad de iniciativa legislativa atribuida a la Comisión por el artículo 17 TUE, apartado 2, y el artículo 289 TFUE implica que corresponde a la Comisión decidir si presenta, o no, una propuesta de acto legislativo, salvo en el supuesto [...] de que el Derecho de la Unión la obligue a presentar tal propuesta. En virtud de esta facultad, en el caso de que presente una propuesta de acto legislativo, la determinación del objeto, de la finalidad y del contenido de esa propuesta corresponde igualmente a la Comisión, que, según el artículo 17 TUE, apartado 1, debe promover el interés general de la Unión” [ST] (Gran Sala) de 14-4-2015, as. C-409/13 (caso Consejo c. Comision), ap. 70].

Esta competencia de iniciativa legislativa se refuerza si se tienen en cuenta

dos circunstancias: e

En primer lugar, es necesaria la unanimidad en el Consejo para que éste pueda modificar una propuesta de la Comisión (art. 293.1 TFUE). Esto es, el Consejo puede rechazar la propuesta de la Comisión, pero no puede modificarla, salvo por unanimidad. Es lo que se conoce como “privilegio” de la Comisión, que se explica por su condición de institución que encarna el interés general y que constituye un contrapeso al poder legislativo que ostenta el Consejo, institución que representa los intereses de los Estados miembros. El privilegio no afecta al otro legislador, el Parlamento Europeo.

sO

Antonio Cidoncha Martín El privilegio de la Comisión tenía pleno sentido cuando el Consejo era el único legislador. Una vez que el Parlamento Europeo se ha erigido en colegislador, el citado privilegio ha dejado de ser absoluto y quiebra cuando se recurre al Comité de Conciliación en la segunda y tercera lectura del procedimiento legislativo ordinario (art. 294,10 y 13 TFUE). En el seno de este Comité, los miembros del Consejo o sus representantes podrán acordar, por mayoría cualificada, con los representantes del Parlamento (estos por mayoría de miembros) un texto conjunto que implique modificaciones a la propuesta de la Comisión. Este texto conjunto, distinto de la propuesta originaria de la Comisión, será adoptado como acto definitivo si es confirmado por el Consejo, por mayoría cualificada, y por el Parlamento Europeo, por mayoría de votos emitidos. Véase el art. 293.1 "TFUE, que prevé otros supuestos, fuera del procedimiento legislativo ordinario, en los que el Consejo no se verá obligado a pronunciarse por unanimidad.

e

En segundo lugar, mientras el Consejo no se pronuncie, la Comisión es “dueña” de la propuesta, de manera que puede modificarla mientras duren los procedimientos que conduzcan a la adopción de un acto (art. 293.2 TFUE). Aunque no aparezca expresamente reconocida, se admite

también la facultad de la Comisión de retirar su propuesta.

El TJUE [ST] (Gran Sala) de 14-4-2015, as. C-409/13 (caso Consejo c. Comisión)] se ha pronunciado sobre el alcance y los límites de la facultad de la Comisión de retirar sus propuestas. Confirma que la Comisión tiene la facultad de modificar O retirar sus propuestas, “(s)jegún se desprende de las disposiciones del artículo 17 TUE, apartado 2, y de los artículos 289 TFUE y 293 TFUE, puestas en relación”; y añade: “Del mismo modo que corresponde, en principio, a la Comisión decidir si presenta, o no, una propuesta legislativa y, en caso de hacerlo, determinar su objeto, su finalidad y su contenido, esta institución dispone igualmente, mientras el Consejo no se haya pronunciado, de la facultad de modificar su propuesta o incluso de retirarla, si fuera necesario” (ap. 74). Ahora bien, la facultad de la Comisión de retirar sus propuestas “no puede sin embargo conferir a esta institución un derecho de veto en el desarrollo del proceso legislativo, que sería contrario a los principios de atribución de competencias y de equilibrio institucional” (ap. 75). “Por consiguiente, si tras haber presentado una propuesta en el marco del procedimiento legislativo ordinario la Comisión decide retirarla, debe exponer al Parlamento y al Consejo los motivos de esa retirada, motivos que, en caso de desacuerdo, deben estar respaldados por hechos convincentes” (ap. 76).

El ejercicio de la competencia de iniciativa de la Comisión está sujeto a límites jurídicos: e

Por una parte, la propuesta de la Comisión deberá respetar los principios de atribución de competencia, proporcionalidad y subsidiariedad. La Comisión es la primera institución que interviene en el procedimiento legislativo, por lo que corresponde a ella en primer lugar analizar el texto que se va a someter al Parlamento Europeo al Consejo a la luz de los citados principios. En particular, la Comisión debe transmitir todos

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513

sus proyectos de actos legislativos a los Parlamentos nacionales al mismo tiempo que al legislador de la Unión (art. 2 del Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad), para que estos dictaminen acerca desu respeto al principio de subsidiariedad. Sobre la aplicación por la Comisión de los principios de proporcionalidad y subsidiariedad, téngase en cuenta la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones “Principios de subsidiariedad y proporcionalidad: reforzar su función en la elaboración de las políticas de la UE”, de 23 de octubre de 2018.

e

Por otra parte, si una propuesta conlleva gasto, la Comisión debe asegurarse de que puede financiarse con arreglo al presupuesto (art. 310.4 TFUE).

Aparte de estos límites jurídicos, en la práctica, antes de presentar un proyecto de acto legislativo, la Comisión lleva a cabo una evaluación de impacto, a través de las Direcciones Generales, para analizar sus posibles consecuencias económicas, sociales y medioambientales. Además, consulta con las “partes interesadas” (los grupos sociales y económicos afectados) y con grupos de expertos nacionales. A través de estas consultas, la Comisión sondea y modula su propuesta, anticipándose a posibles objeciones y rechazos, con la finalidad de asegurar su viabilidad. En el Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre la mejora de la legislación, de 13 de abril de 2016 (DOUE de 12-5-2016), que sustituye al anterior de 16 de diciembre de 2003, se dispone expresamente que la Comisión “realizará evaluaciones de impacto de sus iniciativas legislativas y no legislativas, actos delegados y medidas de ejecución que previsiblemente tengan un impacto económico, medioambiental o social significativo” (ap. 13). También se prevé expresamente que “la Comisión, antes de la adopción de su propuesta, efectuará consultas públicas de forma abierta y transparente, garantizando que las modalidades y plazos de dichas consultas públicas, permitan una participación lo más amplia posible”; en particular, “impulsará la participación directa de las pymes y otros usuarios finales en las consultas, incluidas las consultas públicas por internet. Los resultados de dichas consultas públicas y consultas a los interesados se comunicarán sin dilación a ambos colegisladores y se harán públicos” (ap. 19). Véase también la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones “Better regulation: Joining forces to make better laws”, disponible en la página web de la Comisión (https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-joining-forces-makebetter-laws_en). En la página web de la Comisión hay un portal de transparencia desde el que se puede acceder, entre otras cosas, a un registro de “grupos consultivos de expertos” y

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Antonio Cidoncha Martín “grupos de interés” (lobbies). Véase https://ec.europa.eu/info/about-european-commission/ service-standards-and-principles/transparency_es.

3.

La función de ejecución

3.1.

Caracterización general

El artículo 17.1 TUE atribuye a la Comisión la función de velar “por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de estos”. Frente a lo que pudiera parecer, la Comisión no tiene atribuida una función general de ejecución del Derecho de la UE (ni del originario ni del Derivado). El propio artículo 17.1 TUE se encarga de precisar que la Comisión “(eJejercerá asimismo funciones de ... ejecución, de conformidad con lo que dispongan los Tratados”. Sus competencias de ejecución deben ser precisadas. Á este respecto, conviene distinguir entre la competencia normativa o de “ejecución normativa” (la competencia para adoptar actos jurídicamente vinculantes de alcance general, esto es, normas en nuestra terminología) y la competencia administrativa o de

“ejecución administrativa” (la competencia para adoptar actos jurídicamente vinculantes de alcance particular, esto es, actos administrativos en nuestra terminología); y, dentro de la competencia normativa debe distinguirse la competencia “legislativa” (la competencia para adoptar actos legislativos) de la competencia no legislativa (la competencia para adoptar actos jurídicamente vinculantes no legislativos). Desde esas distinciones previas, debemos precisar las competencias de ejecución de la Comisión: e

e

e

La Comisión no es titular de la competencia para adoptar actos legislativos en ejecución directa de los Tratados (titularidad que recae en el binomio Parlamento-Consejo), aunque sí tiene una competencia casi exclusiva de iniciativa legislativa, como ya se ha dicho. La Comisión es titular de una competencia normativa no legislativa autónoma, esto es, directamente atribuida por los Tratados, en supuestos

muy específicos y excepcionales: por ejemplo, en el ámbito del Derecho de la Competencia (arts. 105.3 y 108.4 TFUE) o en relación con la libre circulación de trabajadores [art. 45.3.d) TFUE]. Se trata así de una competencia residual, pero que ejerce en nombre propio. La Comisión tiene atribuida, como regla general, la competencia para dictar actos normativos no legislativos, pero no en nombre propio, sino previamente habilitado por el titular del poder legislativo. Se trata de

La Comisión

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la competencia para dictar actos delegados (art. 290 TFUE) y actos de ejecución (art. 291 TFUE).

La Comisión no tiene atribuida, como regla general, la competencia de ejecución administrativa, esto es, la competencia para aplicar al caso concreto las normas del Derecho de la Unión (originario o Derivado). La ejecución administrativa del Derecho de la Unión obedece a un modelo descentralizado y corresponde, como regla general, a las Administraciones de los Estados miembros, conforme a las disposiciones de estos, bien que dicha ejecución debe hacerse de forma leal para con la Unión (art.

4.3 TUE). No obstante:

a. En supuestos específicos, los Tratados (e incluso normas de Derecho Derivado) atribuyen a la Comisión una competencia (autónoma) de eje-

cución administrativa del Derecho de la UE, normalmente mediante la

adopción de decisiones. Son ejemplos los arts. 95.4 y 96 TFUE, en materia de transportes, o los arts. 106.3 y 108.2 TFUE,en sede de Derecho de la Competencia. b. Con carácter general, el art. 291.2 TFUE atribuye a la Comisión “competencias de ejecución” cuando se requieran “condiciones uniformes de ejecución” de los “actos jurídicamente vinculantes de la Unión” (legisla-

tivos o no legislativos). Estas competencias pueden traducirse tanto en

la adopción de normas (actos de alcance general) —supuesto del punto

3— como decisiones (actos de alcance individual). En estos supuestos la

Comisión no ejerce una competencia autónoma, sino atribuida por el titular del acto jurídicamente vinculante (la norma de Derecho Derivado) de que se trate. 3.2. En particular, la competencia normativa por “delegación”: los actos delegados y los actos de ejecución Una de las competencias atribuidas tradicionalmente a la Comisión ha sido la de “ejecutar”, esto es, desarrollar y completar las normas adoptadas por el Consejo, previa habilitación de este y en las condiciones establecidas por éste. El antiguo artículo 202 T'CE, previo al Tratado de Lisboa, al referirse a las competencias del Consejo, establecía en términos imperativos que éste “atribuirá a la Comisión, respecto de los actos que el Consejo adopte, las competencias de ejecución de las normas que éste establezca”; y añadía: “El Consejo podrá someter el ejercicio de estas competencias a determinadas condiciones” y “podrá reservarse en casos específicos, el ejercicio directo de las competencias de ejecución”. Este precepto tenía su reflejo en el artículo 211 TCE, el cual, al referirse a las competencias de las Comisión, disponía que ésta “ejercerá las competencias que el Consejo le atribuya para la ejecución de las normas por él establecidas”. Esa redacción tan categórica del artículo 202 “TCE, que obligaba con carácter general a atribuir a la Comisión las competencias de ejecución de las normas esta-

s16

Antonio Cidoncha Martín blecidas por el Consejo, fue introducida por el Acta Única. No obstante, con anterioridad, ya el originario art. 155 TCEE establecía una disposición idéntica a la del artículo 211 'TCE. Además, el Tribunal de Justicia había dado validez a la práctica de delegar en la Comisión la facultad de desarrollar las normas del Consejo [en el asunto 25/70, caso Koster (ST]CEE de 17-12-70)] y había calificado de elementos esenciales de una materia y, por tanto, indelegables, “las disposiciones destinadas a establecer las orientaciones fundamentales de la política comunitaria” (ST]CE de 27-10-92, asunto C-240/90 (caso Alemania c. Comisión).

El titular de la competencia de ejecución normativa de la legislación era el Consejo, pero este debía atribuir, esto es, delegar esa competencia en la Comisión, salvo en casos específicos que habría de motivar. Conforme a este esque-

ma, el Consejo (en codecisión con el Parlamento, en los casos previstos en los Tratados) dictaba un acto de base (un reglamento, una directiva o una decisión

de base), que habría de contener los elementos esenciales de la materia, y la Comisión, previamente habilitada por el Consejo, completaba la regulación contenida en el acto de base dictando un acto de ejecución (un reglamento, una directiva o una decisión de ejecución). La delegación obligatoria de competencias de ejecución normativa a la Comisión afectaba al equilibrio de poderes comunitario: ganaba el interés general (encarnado en la Comisión) y perdían los intereses de los Estados (encarnados en el Consejo). De ahí que estos, a través del Consejo, se reservaran el control

de la delegación. El artículo 202 TCE preveía que el Consejo “podrá someter el ejercicio de estas competencias [de ejecución] a determinadas condiciones”; y añadía que tales condiciones “deberán ser conformes a los principios y normas que el Consejo hubiera establecido previamente por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previo dictamen del Parlamento Europeo”. Estos principios y normas estaban recogidos en una norma única, la conocida como Decisión sobre Comitología. La primera fue aprobada en 1987 (Decisión 87/373). Fue sustituida por una segunda, aprobada en 1999 (Decisión 1999/468) y modificada en 2006 (Decisión 2006/512). La expresión “Comitología” obedece a que el control de la delegación se atribuía a un comité, formado por un representante por cada Estado miembro y presidido por un representante de la Comisión (con voz, pero sin voto). Á este comité debía presentar la Comisión su proyecto de acto de ejecución, que resolvía mediante dictamen, cuyo alcance dependía del tipo de procedimiento que se siguiese: no era

vinculante en unos casos (en el procedimiento consultivo), mientras que en otros (en

el procedimiento de gestión o en el de reglamentación) el dictamen negativo podía dar lugar a que la competencia de ejecución volviera a manos del Consejo y que ésta adoptara el acto de ejecución.

En la medida en que el Parlamento devino en colegislador, es obvio que la delegación de poder normativo en la Comisión también le afectaba. Por eso la decisión de Comitología debía aprobarse previo dictamen del Parlamento Europeo (antiguo art. 202 TCE), bien que ese dictamen —preceptivo— no era vinculante. Además, la Decisión preveía la intervención del Parlamento Europeo cuando el acto de base

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hubiera sido adoptado mediante el procedimiento de codecisión. Comisión debía remitir su proyecto de acto de ejecución, además de citado, al Parlamento Europeo, cuyo dictamen tampoco vinculaba El Parlamento Europeo no estaba así en paridad con el Consejo en labor de control sobre la Comisión.

En este caso la al comité arriba a la Comisión. el ejercicio de la

El Tratado de Lisboa ha modificado sustancialmente la competencia de ejecución normativa por delegación de la Comisión. Ha partido en dos mitades el viejo sistema. En el nuevo sistema se distingue, por un lado, la “delegación” en la Comisión de “poderes” para adoptar actos no legislativos de carácter general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales de un acto legislativo (art. 291 TFUE); por otro lado, la “atribución” a la Comisión de “competencias” de ejecución de actos jurídicamente vinculantes (legislativos o no), cuando sea necesario asegurar condiciones uniformes de ejecución (art. 292 TFUE). El resultado de la “delegación” es un “acto delegado” de la Comisión, mientras que el resultado de la “atribución” es un “acto de ejecución” de la Comisión. Ni la “delegación” para producir actos delegados, ni la “atribución” para producir actos de ejecución responden exactamente al sistema anterior al Tratado de Lisboa.

El análisis de estos dos tipos de actos corresponde a otro lugar de esta obra. Aquí nos limitamos a hacer una caracterización general de estos dos fenómenos de remisión normativa a la Comisión, con la mirada puesta en esta: — La finalidad de la remisión a la Comisión: Lo que se pretende con la categoría de los “actos delegados” es simplificar y agilizar la toma de decisiones: el legislador (Parlamento-Consejo) se reserva la regulación de los aspectos esenciales de un acto legislativo y confía la regulación de los no esenciales (los de carácter más técnico o que requieren de adaptaciones temporales) a la Comisión, por razones prácticas. La delegación en la Comisión es así una decisión libre del legislador que obedece a razones de eficiencia. Véase en este sentido la Comunicación de “Implementation of article 290 of the Treaty Unión”, de 9-de diciembre de 2009, p. 3. En delegados es el mismo que inspiraba los actos Tratado de Lisboa.

la Comisión al Parlamento Europeo on the functioning of the European rigor, el criterio que inspira los actos de ejecución en el sistema anterior al

Por su parte, lo que se pretende con la categoría de los “actos de ejecución” es afrontar las consecuencias del modelo de ejecución administrativa del Derecho de la Unión. Como ya se ha dicho, la ejecución administrativa del Derecho de la Unión corresponde como regla general a los Estados miembros y cada uno de ellos goza de autonomía para llevar a cabo esa ejecución con arreglo a sus propias disposiciones. Conforme dispone el art. 291.1 TFUE, “Los Estados miembros adoptarán todas las medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión”. El riesgo de este modelo descentralizado es que se produzca un grado de disparidad inaceptable en la ejecución del Derecho de la Unión por los Estados miembros. Puede ser

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así ser necesario, cuando se adopta un “acto jurídicamente vinculante”, asegurarse de que su ejecución se lleve a cabo en “condiciones uniformes”. Si se da esta circunstancia, ese acto deberá conferir competencias de ejecución a la Comisión, que las ejercerá adoptando un “acto de ejecución”. Ello como regla general, ya que, como excepción, la remisión será al Consejo “en casos específicos debidamente justificados” y, en todo caso, en los casos previstos “en los artículos 24 y 26 del Tratado de la Unión Europea” (art. 291.2 TFUE). La remisión a la Comisión no parece que sea una opción, sino una obligación. Véase en este sentido la Comunicación de la Comisión, antes citada. Como se puede apreciar, el criterio que inspira los actos de ejecución del art. 291.2 TFUE no es el mismo que inspira los actos de ejecución en el sistema anterior al Tratado de Lisboa.

— El objeto de la remisión a la Comisión: El objeto de la “delegación” a la Comisión ex art. 290 TFUE es “la adopción de actos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales de un acto legislativo”. Por tanto, lo que se delega en la Comisión es la potestad de dictar normas, esto es, actos de alcance general,

expresamente calificados de “no legislativos”. Además, sólo cabe delegar la regulación de elementos no esenciales de la materia regulada en el acto legislativo (la regulación de los elementos esenciales está reservada al acto legislativo y no puede ser objeto de delegación). Por último, la regulación de esos elementos no esenciales admite dos variantes: puede consistir, bien en completarlos, bien en modificarlos. El objeto de la “atribución” a la Comisión ex art. 291.2 TIFUE son “competencias de ejecución” siempre que se requieran “condiciones uniformes de ejecución” de un acto jurídicamente vinculante de la Unión. Dados los términos del precepto, ello puede concretarse en la adopción por la Comisión tanto de normas (actos de alcance general) como de decisiones concretas (actos de

alcance individual). Por tanto, lo que se puede atribuir a la Comisión son poderes de ejecución tanto normativa como administrativa, según lo que disponga

el acto. Se trata, en todo caso, de una potestad limitada a la adopción de con-

diciones uniformes de ejecución.

¿Son los ámbitos de aplicación de los artículos 290 y 291 TFUE diferentes? El problema se plantea sobre todo entre los actos delegados que completan (sin modificar) el acto legislativo delegante y los actos de ejecución que, al fijar condiciones uniformes de ejecución, de alguna manera están también completando el acto jurídicamente vinculante que ejecutan. Á este respecto, el TJUE se ha pronunciado en la ST] (Gran Sala) de 18-3-2014, asunto C-427/12 (caso Comisión c. Parlamento Enropeo y Consejo). Frente a la tesis de la Comisión, que considera que los ámbitos de aplicación son diferentes y mutuamente excluyentes (véase el c. 23), el TJUE sostiene que “el legislador de la Unión dispone de una facultad de apreciación cuando decide atribuir a la Comisión un poder delegado en virtud del artículo 290 TFUE, apartado 1, o un poder de ejecución en virtud del artículo 291 "TFUE, apartado 2”, de manera que “el control jurisdiccional se limita a los errores manifiestos de apreciación” (c.

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40). Sobre esta cuestión, vid. R. Alonso García: Sistema jurídico de la Unión Europea, Civitas/ Thomson Reuters, 2014 (4.* ed.), capítulo II, V, 2 (La delimitación de la frontera entre los actos delegados y los actos de ejecución).

— El sujeto de la remisión: El sujeto que delega en la Comisión el poder de adoptar “actos delegados” es el legislador de la UE. Ello es así porque la delegación se produce mediante un “acto legislativo”, esto es, un acto adoptado por el procedimiento legislativo (art. 289.3 TFUE), que puede ser un reglamento, una directiva o una decisión. Si el acto legislativo ha sido adoptado por el procedimiento legislativo ordinario, los sujetos delegantes serán el Parlamento Europeo y el Consejo (art. 289.1 TFUE). Pero nada impide la delegación mediante un acto legislativo adoptado por el procedimiento especial, en cuyo caso el sujeto delegante será, según el caso, bien el Parlamento Europeo, con lo participación del Consejo, bien el Consejo con la participación del Parlamento Europeo (art. 289.2 TFUE). El sujeto que atribuye a la Comisión el poder de adoptar “actos de ejecución” es el competente para adoptar el “acto jurídicamente vinculante” de que se trate. Este acto podrá ser un acto legislativo, en cuyo caso el “atribuyente” será el binomio Parlamento-Consejo. Ahora bien, nada impide la atribución mediante un acto no legislativo, de carácter normativo o no. Véase una sistematización de este tipo de actos no legislativos en R. Alonso García, Ob. cit., capítulo II, IV. El autor distingue entre dos grupos: por un lado, actos idénticos a los adoptados por el procedimiento legislativo especial pero que, al no ser específicamente calificados como tales, desembocan en “actos no legislativos” [v. gr., las normas que el Consejo puede adoptar, a iniciativa de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, en el contexto del Derecho de la Competencia, para una apropiada aplicación de los principios que lo presiden a las empresas (art. 103 TFUE) o a los Estados (art. 109 TFUE)]; por otro lado, actos que adopta el Consejo sin intervención del Parlamento Europeo con habilitación directa del Derecho Originario [v. gr., medidas solidarias que puede adoptar para hacer frente a dificultades graves de suministro de determinados productos, especialmente en el ámbito de la energía (art. 122.1 T'FUE)]. — El control de la remisión:

El control de la delegación en la Comisión de la potestad de dictar actos de delegación se prevé en el propio acto legislativo. En el acto legislativo dele-

gante, amén de delimitarse de forma expresa los objetivos, contenido, alcance y duración de la delegación (art. 290.1 p. 2 TFUE), deberá fijarse también de

forma expresa las condiciones a las que estará sujeta la delegación (art. 290.2 TFUE). Estas condiciones podrán ser: a) el Parlamento Europeo o el Consejo podrán decidir revocar la delegación; b) el acto delegado no podrá entrar en vigor si el Parlamento Europeo o el Consejo han formulado objeciones en el plazo fijado en el acto legislativo. A ambos efectos, el Parlamento Europeo se

520

Antonio Cidoncha Martín

pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen y el Consejo por mayoría cualificada (art. 290.2 T'FUE). Lo anterior significa que el control de la delegación recae en el Consejo y en el Parlamento en régimen de paridad: cualquiera de ellos puede, unilateralmente, bien revocar la delegación, bien vetar la adopción del acto delegado. Lo que no pueden hacer ni el uno ni el otro es enmendar el acto de la Comisión. Como se ve, el sistema de control de los actos delegados difiere totalmente del sistema de control anterior al Tratado de Lisboa. Desaparece la comitología, y con ello la obligación de la Comisión de someter el proyecto de acto delegado a un comité de representantes de los Estados. La Comisión gana autonomía a la hora de elaborar su texto, que se acrecienta por el hecho de que el texto no puede ser objeto de modificaciones. En fin, el Parlamento también gana, al colocarse en paridad con el Consejo, cosa que no sucedía antes. Véase, por lo demás, el Acuerdo Común entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre los actos delegados, incorporado como Anexo al Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre la mejora de la legislación, de 13 de abril de 2016 (DOUE de 12-52016). En él se prevén “las modalidades prácticas y las aclaraciones y preferencias acordadas que son aplicables a las delegaciones de poderes legislativos con arreglo al artículo 290 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea” (ap. 1.1.). En la página web de la Comisión se puede encontrar un registro de los actos delegados (adoptados o en preparación). Vid. https://webgate.ec.europa.eu/regdel/+/ delegatedActs?lang=en

El control de la “atribución” a la Comisión de la potestad de dictar actos de ejecución responde a parámetros similares, aunque no idénticos, a los que

regían en el sistema anterior

algunas diferencias. Así:

a Lisboa. La comitología se mantiene, pero con

d) a) La regulación del control se establece, no en una decisión del Consejo,

sino en un reglamento aprobado por el Parlamento Europeo y el Consejo por el procedimiento legislativo ordinario (art. 291.3 TFUE). Es el Reglamento (UE) 182/2011, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión (DOUE de 28-2-2011). Este Reglamento deroga expresamente el régimen anterior de “comitología”, establecido por la Decisión 1999/468, modificada en 2006 (Decisión 2006/512).

e) b) El control se atribuye expresamente a los Estados miembros en el Tratado (art. 291.3 TFUE). En concreción del Tratado, el Reglamento hace

descansar el control, al igual que sucedía antes, en un comité formado por representantes de los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión. La Comisión presentará su proyecto de acto de

La Comisión

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ejecución a este comité, que emitirá un dictamen en un plazo determinado. Los comités deciden por mayoría cualificada, sin que el Presidente participe en la votación. Cada comité decide cómo funciona, con arreglo al Reglamento interno estándar para los comités (2011/C 206/06) (DOUE de 12-7-2011).

c) Los efectos jurídicos de la decisión dependen del tipo de procedimiento que se haya previsto en el acto jurídico de base. Á este respecto, el Reglamento prevé dos tipos de procedimientos, el consultivo y el de examen. d) El procedimiento consultivo es residual respecto del procedimiento de examen y responde en esencia al antiguo “procedimiento de consulta”. En el mismo la Comisión sólo está obligada a tener en cuenta “en la mayor medida posible” las conclusiones del dictamen del comité. El procedimiento de examen, que viene a reemplazar a los antiguos procedimientos de gestión y de reglamentación, se aplicará necesariamente a la adopción de actos de ejecución carácter general —esto es, normas— y a otros actos de ejecución relacionados con programas con implicaciones importantes o con determinadas políticas —art. 2 del Reglamento—. En este procedimiento,la fuerza de los comités es superior a la que tienen en el procedimiento de consulta: si el comité emite un dictamen favorable, la Comisión podrá adoptar el acto de ejecución; si, por el contrario,

emite un dictamen desfavorable, la Comisión queda obligada, bien a presentar al mismo comité un nuevo proyecto, bien a elevar el proyecto dictaminado desfavorablemente a un comité de apelación y, si este emite un dictamen desfavorable, la Comisión no podrá adoptar el acto de ejecución; por último, en ausencia de dictamen (favorable o desfavorable)

del comité, la Comisión podrá adoptar el acto de ejecución, salvo en de-

terminados casos excepcionales, que a su vez admiten excepciones (art.

5.4 y 5 del Reglamento).

La diferencia fundamental entre el nuevo procedimiento de examen y los antiguos procedimientos de gestión y reglamentación estriba en que desaparece la intervención del Consejo, a salvo de lo que se dirá en la letra e). En el antiguo procedimiento de gestión, en caso de que el dictamen del comité fuera negativo, el Consejo podía adoptar un acto distinto o no pronunciarse. Y, en el antiguo procedimiento de reglamentación, en caso de que el dictamen del comité fuera negativo o en caso de ausencia del mismo, la Comisión debía presentar una propuesta al Consejo y este podía: bien aprobar la nueva propuesta de la Comisión (por unanimidad, si la modificaba, por mayoría cualificada en otro caso), en cuyo caso la autoría del acto correspondía al Consejo; bien no pronunciarse, en cuyo caso la Comisión adoptaba el acto de ejecución propuesto; bien oponerse (por mayoría cualificada), en cuyo caso la Comisión debía reexaminar la propuesta y adoptar una de estas tres con-

522

Antonio Cidoncha Martín ductas: presentar al Consejo una nueva propuesta modificada, volver a presentar su

propuesta o presentar una propuesta legislativa.

Por lo demás, el Reglamento prevé supuestos especiales de adopción de actos de ejecución dictaminados desfavorablemente por el comité del procedimiento de examen (art. 7) y de adopción de actos de ejecución inmediatamente aplicables, sin previa presentación al comité (art. 8). El comité de apelación tiene un reglamento interno de funcionamiento (2011/C 183/05), aprobado por el mismo el 29 de marzo de 2011, al amparo del art 3.7 del Reglamento 182/2011.

h) e) El Reglamento (art. 11) reserva expresamente un derecho de control al

Parlamento, pero también al Consejo, cuando el acto de base se adopte con arreglo al procedimiento legislativo ordinario. Tanto una como otra institución pueden intervenir en cualquier momento para objetar a la Comisión que, en su opinión, el proyecto de acto de ejecución excede de las competencias de ejecución establecidas en el acto de base. Las objeciones no tienen fuerza jurídica vinculante para la Comisión, que sólo está jurídicamente obligada a revisar su proyecto y, en última instancia, a informar a la institución autora de la objeción de si se propone mantener, modificar o retirar su proyecto. No obstante la carencia de fuerza jurídicamente vinculante, parece razonable pensar que estas objeciones tendrán fuerza política e influirán en el proceso de aprobación del proyecto de acto.

El artículo 15 del Reglamento prevé que “A más tardar el 1 de marzo de 2016, la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe sobre la aplicación del presente Reglamento, acompañado, en su caso, de las propuestas legislativas pertinentes”. Este informe ya fue elaborado y publicado [Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación del Reglamento (UE) 182/2011, de 26-2-2016]. En él concluye la Comisión que “no ha detectado problemas que exijan o justifiquen una propuesta legislativa para modificar el Reglamento”. En la página web de la Comisión se puede encontrar el “Registro de Comitología”, en el que se contiene una lista de todos los comités de comitología, así como una información general y documentos relacionados con la actividad de cada uno (https://ec.europa.eu/transparency/comitology-register/screen/home)

4.

La función de supervisión o control

La Comisión “(s)upervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea” (art. 17.1 TUE). El TUE confía a la Comisión el control del cumplimiento del Derecho de la UE. En este sentido, la Comisión ha sido definida tradicionalmente como la “guardiana” de los Tratados y, en general de todo el Derecho de la Unión. Obviamente, la

La Comisión

labor de control de Justicia. Este que la Comisión trativo, diferente Cuentas.

S23

que ejerce la Comisión es diferente a la que ejerce el Tribunal ejerce un control último de carácter jurisdiccional, mientras ejerce un primer control, de carácter típicamente administambién del control financiero ejercido por el Tribunal de

En el campo de la Unión Económica y Monetaria, los poderes de supervisión y control se confieren al Consejo y al Banco Central Europeo (arts. 127 y 132 TFUE), aunque no queda excluida la competencia de la Comisión, como guardiana de los Tratados. En tanto la aplicación (la ejecución administrativa) del Derecho de la Unión compete a los Estados miembros, estos deben también controlar que dicha aplicación se haga correctamente a través de sus servicios administrativos y de inspección.

Para el ejercicio de esta función, el TFUE provee a la Comisión de dos competencias: una competencia general de información e investigación (art. 337 T'FUE) y una competencia concreta de persecución de las infracciones del Derecho de la Unión (art. 258 TFUE). Sobre la competencia de control del Derecho de la UE atribuida a la Comisión, véase la Comunicación de la Comisión “Derecho de la UE: mejores resultados gracias a una mejor aplicación” (DOUE de 19-1-2017)

4.1.

La competencia general de información e investigación

Conforme al principio de cooperación leal, los Estados miembros se comprometen a facilitar a la Unión el cumplimiento de sus misiones (art. 4.3 TUE). En virtud de ello, la Comisión podrá recabar de ellos “todo tipo de informaciones y proceder a todas las comprobaciones necesarias, dentro de los límites y en las condiciones fijadas por el Consejo, por mayoría simple, de conformidad con las disposiciones de los Tratados” (art. 337 TFUE).

La Comisión puede investigar de oficio o a partir de denuncias de particulares. A este último respecto, se ha puesto a disposición de los ciudadanos de la UE (en la página web de la Comisión y en las de sus representaciones en los Estados miembros) un formulario de denuncia. Las quejas o denuncias pueden ser presentadas por cualquier persona que estime que cualquier medida (legislativa, administrativa o reglamentaria) de un Estado miembro, una práctica del mismo O la simple inacción vulnera una disposición o principio de la Unión Europea. Estas quejas se pueden enviar a la Secretaría General de la Comisión o a las representaciones de la Comisión en los Estados miembros. La Comisión acusará recibo de la queja o denuncia en cuestión y decidirá si da curso a la misma oO la archiva, informando de ello al interesado.

Con base en el artículo 337 TFUE, la Comisión puede ejercer su labor de investigación fundamentalmente sobre los Estados miembros, pero también sobre los par-

524

Antonio Cidoncha Martín ticulares. Respecto de estos últimos, las actuaciones de la Comisión se han centrado en empresas situadas en la UE y en el marco de las disposiciones sobre competencia. Véase a este respecto, el Reglamento 1/2003, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado [actualmente arts. 101 y 102 TFUE], modificado en diversas ocasiones, que atribuye a la Comisión amplios poderes de inspección sobre las empresas y asociaciones de empresas, entre otros, el acceso a sus locales y el examen de sus libros (vid. art. 21 del citado Reglamento).

a)

La competencia concreta de persecución de las infracciones del Derecho de la Unión

Conforme dispone el art. 258 T'FUE, si la Comisión estima que un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, puede abrir contra él un procedimiento por incumplimiento. Este procedimiento tiene dos posibles fases: una primera, administrativa o precontenciosa y, después, y en su caso, una segunda, contenciosa ante el Tribunal de

Justicia.

No obstante, antes de abrir la fase administrativa o precontenciosa, la Comisión puede intentar resolver el problema con el Estado miembro afectado por medio de un diálogo estructurado (EU Pilot). En esta fase informal, los Estados miembros pueden proporcionar más información objetiva o jurídica sobre una posible infracción del Derecho de la Unión, con vistas a encontrar una solución rápida y conforme a la legislación de la UE y evitar así la necesidad de un procedimiento formal de infracción. Sobre esta fase informal, nos remitimos a otro lugar de esta obra (Vol. II —Derecho de la Unión Europea—, tema 7).

Interesa aquí la fase administrativa, que comprende a su vez diversos pasos: e

En primer lugar, la Comisión se dirige al Estado en cuestión mediante un requerimiento en el que le informa de su incumplimiento, le formula observaciones y le da un plazo para que conteste ofreciendo explicaciones sobre su conducta o rectificando la misma. En el escrito de requerimiento (también llamado “carta de emplazamiento”) la Comisión debe precisar

e

las infracciones que imputa al Estado. En segundo lugar, si el Estado en cuestión no contesta al requerimiento o no da una respuesta que satisfaga a la Comisión, esta emitirá un dictamen motivado en el que conmina al Estado en cuestión a poner fin a su conducta, señalando a tal efecto un plazo. Es importante precisar, con base en jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que la Comisión sólo puede dictaminar sobre las observaciones formuladas en el requerimiento y sobre las alegaciones del Estado en cuestión; si la Comisión va más allá, ello constituiría una irregularidad (vid ST]CE de 11-7-1984, as. 51/83, caso Comisión c. Italia).

La Comisión

e

S25

En tercer lugar, si el Estado en cuestión no se atuviera al dictamen en el plazo determinado por la Comisión, está podrá recurrir al Tribunal de Justicia (art. 258 TFUE p. 2). Esto es, la Comisión podrá presentar el recurso por incumplimiento, pero no está obligada a ello. Ahora bien, si lo hace, el recurso sólo podrá fundarse en los mismos motivos alegados en el requerimiento y en el dictamen. Sobre la discrecionalidad de la Comisión para presentar o no el recurso, véase, por ejemplo, la STJCEE (Sala Segunda) de 14 de febrero de 1989, as. C-247/87 (caso Start Eruit contra Comisión): “Únicamente en el caso de que la Comisión entienda que el Estado miembro de que se trate ha incumplido una de las obligaciones que le incumben, emite un dictamen motivado. Por otra parte, si este Estado no se atiene a este dictamen en el plazo señalado por la Comisión, la institución está siempre facultada, pero no obligada, a someter el asunto al Tribunal de Justicia para que éste declare el presunto incumplimiento” (ap. 12). Por otro lado, el que la Comisión debe atenerse en el recurso a los motivos alegados en el requerimiento y el dictamen es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia. Véase, por ejemplo, la ST] (Sala Segunda) de 18-12-2007, as. C-186/06 (Comisión c. España): “... se ha de recordar que, según jurisprudencia reiterada, el escrito de requerimiento que la Comisión dirige al Estado miembro y, posteriormente, el dictamen motivado emitido por la Comisión delimita el objeto del litigio y, en consecuencia, éste ya no puede ser ampliado. En efecto, la posibilidad de que el Estado miembro afectado presente sus observaciones constituye, aun cuando éste considere que no tiene el deber de utilizarla, una garantía esencial establecida por el Tratado y su observancia es un requisito sustancial de forma para la conformidad a Derecho del procedimiento por el que se declara un incumplimiento de un Estado miembro. Por consiguiente, el dictamen motivado y el recurso de la Comisión deben basarse en las mismas imputaciones que el escrito de requerimiento que inicia el procedimiento administrativo previo” (ap. 15). En todo caso, para un estudio pormenorizado de esta fase precontenciosa, nos remitimos a otro lugar de esta obra (Vol. II! —Derecho de la Unión Europea—, tema 7).

En caso de infracción del Derecho por la Unión por los particulares, son los Estados miembros los que deben ocuparse, salvo en sede de Derecho de la Competencia, en donde la Comisión tiene algunos poderes directos al respecto, entre ellos la imposición de multas sancionadoras. Véanse, a este respecto, los arts. 23 y 24 del Reglamento 1/2003, arriba citado.

5.

Otras funciones

Amén de las tres funciones básicas de los que nos hemos ocupado (poder de iniciativa, de ejecución y control), el artículo 17.1 TUE atribuye expresamente a la Comisión otras tres funciones: de coordinación, presupuestaria y de representación. Nos referimos brevemente a ellas, en el bien entendido que

526

Antonio Cidoncha Martín

la enumeración del artículo 17.1 no agota todo el elenco de tareas asignadas a la Comisión. a)

La función de coordinación

El art. 17.1 TUE dispone que la Comisión ejercerá funciones de coordinación, “de conformidad con las condiciones establecidas en los Tratados”. Esta función es una manifestación de la función de ejecución, y no es exclusiva de la

Comisión. Así, el artículo 16.1 TUE, entre las funciones del Consejo, incluye la de “coordinación, en las condiciones establecidas en los Tratados”.

Habrá que acudir a las bases jurídicas diseminadas a lo largo de los Tratados (básicamente el TFUE) para encontrar tareas de coordinación a cargo de la Comisión. Un ejemplo lo hallamos en el artículo 168.2 TTFUE, en materia de salud pública.

b)

La función presupuestaria

El art. 17.1 TUE dispone que la Comisión “ejecutará el presupuesto y gestionará los programas”. En relación con el presupuesto de la Unión, el papel de la Comisión va más allá de su ejecución. La Comisión tiene relevantes competencias de iniciativa. Así, ejerce la iniciativa de presentación del proyecto de presupuesto (art. 314.2 T'FUE) y, por ende, del proyecto de reglamento que fija el marco financiero plurianual (art. 312.2 TFUE). Precisamente estos son

dos de los supuestos en los que el Consejo puede modificar la propuesta de la Comisión sin necesidad de unanimidad (art. 293.1 TFUE).

Conforme dispone el artículo 317 "TFUE, corresponde a la Comisión la ejecución del presupuesto de la Unión, bajo su responsabilidad, dentro del límite de los créditos autorizados y con arreglo al principio de buena gestión financiera. El precepto precisa que la ejecución se hace con la cooperación de los Estados miembros. Esto es lógico, ya que la ejecución administrativa del Derecho de la Unión compete, como regla general, a los Estados miembros. De ahí que, en la mayor parte de los casos, estos intervienen en la ejecución de los gastos, en particular, en la gestión de los fondos estructurales. El artículo 317 "TFUE añade que la ejecución se llevará a cabo de conformidad con los reglamentos adoptados en virtud del artículo 322 T'FUE. Previamente, el art. 310.3 TFUE dispone que la ejecución de cualquier gasto consignado en el presupuesto requerirá la adopción de un acto jurídico que otorgue un fundamento jurídico a la acción correspondiente y a la ejecución del correspondiente gasto.

La ejecución del presupuesto concluye en sentido propio con la presentación por la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo de las cuentas, tras el cierre del ejercicio, junto con un balance financiero consolidado y un

informe de evaluación de las finanzas de la Unión (art. 318 "TFUE). Compete

La Comisión

S27

al Parlamento Europeo, por recomendación del Consejo, la aprobación de la gestión de la Comisión en la ejecución del presupuesto (art. 319 TFUE). c)

Funciones en el ámbito de las relaciones internacionales

El artículo 17.1 TUE dispone que la Comisión asumirá la representación exterior de la Unión, con excepción de la PESC y de los demás casos previstos en los Tratados. En el ámbito de la PESC, la UE tiene una extraña representación bicéfala, la del Presidente del Consejo Europeo y la del Alto Representante (arts. 15.6 y 18.2 TUE). Este último, como ya se ha dicho, ha unificado bajo su mando toda la acción exterior de la Unión, incluidos los ámbitos de acción reservados a la

Comisión (las RELEX), siendo por ello Vicepresidente de la Comisión encargado de los asuntos exteriores (art. 18.4 TUE).

No obstante, no toda la acción exterior queda bajo el ámbito del Alto Representante. Quedan fuera ámbitos muy significativos de la acción exterior de la Comisión: singularmente la política comercial común, pero también la ayuda humanitaria, la gestión de la cooperación al desarrollo y ciertos aspectos de la vecindad. Estos ámbitos quedan en manos de los comisarios competentes por razón de la materia. El Alto Representante convive así en la Comisión con otros comisarios con carteras con proyección exterior.

En el ámbito de las relaciones exteriores, la Comisión tiene otras compe-

tencias: e

Competencia para proponer sanciones económicas a terceros conjuntamente con el Alto Representante (art. 215 TTFUE).

países,

e

Competencias en relación con la celebración de acuerdos internacionales (art. 218 TFUE): recomendar al Consejo su celebración, negociarlos, bajo las directrices del Consejo (si éste autoriza la apertura de negociaciones) y proponer a éste su firma y su conclusión.

En el ámbito de la PESC, las funciones de la Comisión como tal son muy reducidas. El artículo 24.1 TUE, después de disponer que la PESC, por un lado, la definirán y aplicarán el Consejo Europeo y el Consejo y, por otro, la ejecutará el Alto Representante, establece que “la función específica del Parlamento Europeo y la Comisión en este ámbito se define en los Tratados”. A este respecto, el único papel que el TUE atribuye a la Comisión es servir de apoyo al Alto Representante para plantear cuestiones relacionadas con la política exterior y de seguridad común y presentar iniciativas O propuestas al Consejo (art. 30.1 TUE); y, en sede específica de seguridad y defensa, proponer al Consejo, conjuntamente con el Alto Representante (nunca en solitario), que se recurra a medios nacionales y a instrumentos de la Unión para ejecutar las decisiones que aquél adopte, incluidas las relativas al inicio de una misión (art. 42.4 TUE).

528

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VII.

CONCLUSIÓN

Tras este recorrido por la Comisión, se puede concluir que es una institución que mantiene desde sus orígenes su rol de institución supranacional, defensora del interés general de la hoy Unión Europea. No obstante, es evidente que las sucesivas reformas de los Tratados han introducido cambios relevantes que han afectado a su fisonomía: e

e

En lo que respecta a su composición: salvo que se haga efectiva la previsión del artículo 17.5 TUE, hoy la Comisión está compuesta por un número muy alto de comisarios. Un número tan alto podría dificultar la toma de decisiones en el seno del colegio comisarial. Acaso este riesgo deberá conjurarlo la labor del Presidente de la Comisión, desde su función de dirección del colegio de comisarios, haciendo uso de las prerrogativas que le confieren los tratados. En lo que respecta al nombramiento: el proceso de nombramiento de la Comisión en la actualidad difiere sustancialmente del previsto originariamente en los Tratados. Los gobiernos siguen estando presentes en el proceso, ahora indirectamente, a través del binomio Consejo Europeo-

Consejo. El cambio sustancial ha consistido en la irrupción del Parla-

mento Europeo: de él depende la designación del Presidente propuesto por el Consejo Europeo (propuesta que ha de responder a la mayoría parlamentaria) y la designación del resto de miembros propuestos por el Consejo. Si a ello añadimos que la Comisión responde políticamente ante el Parlamento y que este ha visto incrementado sus poderes, no se puede ocultar el riesgo de que aquella se convierta en una institución más atenta a contentar a la mayoría

parlamentaria que a promover el interés general europeo desde una posición de neutralidad.

e

e

En lo que respecta a su organización y funcionamiento

interno, debe

destacarse sobre todo el relieve que las reformas de los Tratados han dado a la figura del Presidente en relación con el colegio comisarial. El Presidente es más que un primus inter pares dentro de la Comisión. Los poderes que le son conferidos por los Tratados dan un inequívoco sabor presidencialista al funcionamiento de la Comisión. En lo que respecta a sus funciones, lo más destacable a reseñar es que la Comisión ha perdido peso en su función de impulso político, en detrimento del Consejo Europeo. Pero, en verdad, ambas instituciones están

llamadas a cooperar en la tarea de dar a la Unión los impulsos políticos necesarios para su desarrollo, más allá de las orientaciones políticas predominantes en una u otra institución.

La historia de la hoy Unión Europea ha estado marcada por la frontera “intereses nacionales-interés general”. A un lado se situaba el Consejo, al otro

La Comisión

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la Comisión. Bien es cierto que, desde siempre, ha sido una frontera porosa. La Comisión nunca ha sido sorda a los intereses nacionales (presentes, por ejemplo, en los comités de expertos nacionales a los que consulta la Comisión antes de presentar sus propuestas). Por otro lado, aunque es cierto que el Consejo

es una institución intergubernamental, del resultado de las deliberaciones en su seno surge una decisión que armoniza los intereses nacionales, esto es, una

decisión común. Ocurre que han emergido actores nuevos: del lado de los intereses nacionales, el Consejo Europeo, con el que la Comisión se ve obligada cooperar a la hora de impulsar políticamente la Unión; del lado de lo supranacional, un Parlamento Europeo con poderes crecientes, con el que la Comisión ha establecido una relación de confianza política. Encajonada entre estos dos poderosos sujetos, y en el contexto de una Europa ampliada, acaso el papel que mejor pueda desempeñar la Comisión (con su Presidente a la cabeza) sea el de mediador imparcial, de facilitador de acuerdos, al servicio —claro está— del interés general europeo.

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Jurisprudencia citada (por orden de aparición) ST] (Pleno) de 11-7-2006, as. C-432/04 Europea c. Edith Cresson)

(Comisión de las Comunidades

STPI de 17-12-2013 —-Sala Primera—, asunto 1219/99 (caso Brithis Atrways c. Comisión) STJ (Gran Sala) de 14-4-2015, as. C-409/13 (caso Consejo c. Comision) STJCE de 29-9-1998, as. C-191/95 (Comisión c. Alemania) STJCEE de 23-9-1986, asunto 5/85, (caso AZKO) ST] (Sala Cuarta) de 20-1-2022, as. C-899/19 P (Rumania/Comisión) ST] (Gran Sala) de 2-9-2021, as. C-928/19 P (EPSU/Comisión) STJ]CEE de 17-12-1970, asunto 25/70 (caso Koster) STJCE de 27-10-1992, asunto C-240/90 (caso Alemania c. Comisión)

ST] (Gran Sala) de 18-3-2014, asunto C-427/12 (caso Comisión c. Parlamento Europeo y Consejo)

STJ]CE de 11-7-1984, as. 51/83 (caso Comisión c. Italia) ST]JCEE (Sala Segunda) de 14 de febrero de 1989, as. C-247/87 (caso Start Fruit contra Comisión) STJ (Sala Segunda) de 18-12-2007, as. C-186/06 (Comisión c. España)

Documentación citada (por orden de aparición) Consejo Europeo de 11 y 12 de diciembre de 2008. Conclusiones de la Presidencia (https://www.consilium.europa.eu/luedocs/cms_data/docs/ pressdata/es/ec/104704.pdf)

La Comisión

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Consejo Europeo de 26 y 27 de junio de 2014. Conclusiones de la Presidencia (http://data.consilium.europa.eu/doc/document/S'T-79-2014-INIT/es/pdf) Conclusiones adoptadas por el Consejo Europeo (30 de junio, 1 y 2 de julio de 2020) en https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-182019-INIT/es/pdf]. Decisión del Consejo Europeo de 22 de mayo de 2013 relativa al número de miembros de la Comisión Europea (2013/272/UE -publicada en el DOUE de 18-6-2013) Decisión (UE) 2019/1949, del Consejo tomada de común acuerdo con la Presidenta electa de la Comisión de 25 de noviembre 2019, por la que se adopta la lista de las demás personalidades que se propone nombrar miembros de la Comisión y se deroga y sustituye la Decisión (UE) 2019/1393 (DOUE de 26-11-2019) Decisión (UE) 2019/1989 del Consejo Europeo de 28 de noviembre de 2019 por la que se nombra a la Comisión Europea (DUE de 29-11-2019) Decisión de la Comisión de 31 de enero de 2018 relativa a un Código de Conducta de los Miembros de la Comisión Europea (DOUE de 21-2-208).

“Orientaciones Políticas para la próxima Comisión Europea” (2019-2024) presentadas por la candidata a Presidenta de la Comisión, Ursula Von der Leyden, al Parlamento Europeo (https://ec.europa.eu/info/priorities_es) Comunicación del Presidente de la Comisión relativa a los métodos de trabajo de la Comisión, de 1 de diciembre de 2019 (https://ec.europa.eu/ info/working-methods-von-der-leyen-commission_en) Decisión de la Presidenta de la Comisión sobre la organización de las responsabilidades de los Miembros de la Comisión, de 1 de diciembre de 2019 (https://ec.europa.eu/info/working-methods-von-der-leyen-commission_en

Decisión de la Presidenta de la Comisión sobre la creación de grupos de comisarios, de 1 de diciembre de 2019 (https://ec.europa.eu/info/workingmethods-von-der-leyen-commission_en) Decisión 2010/427, del Consejo de 26 de julio de 2010 por la que se establece la organización y funcionamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior (DOUE de 3-8-2010) Reglamento (UE) 2019/788 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de abril de 2019 sobre la iniciativa ciudadana europea. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones “Principios de subsidiariedad y proporcionalidad: reforzar su función en la elaboración de las políticas de la UE”, de 23 de octubre de 2018

Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre la mejora de la legislación, de 13 de abril de 2016 (publicado en el DOUE de 12-5-2016).

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Antonio Cidoncha Martín

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Co-

mité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones “Better regulation: Joining forces to make better laws”, disponible en la página web de la Comisión (https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-jo1ning-forces-make-better-laws_en). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo de 9-12-2009 “Implementation of article 290 of the Treaty on the functioning of the European Unión”.

Reglamento (UE) 182/2011, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión (DOUE de 28-2-2011).

Reglamento interno estándar para los comités (2011/C 206/06) (DOUE de 12-7-2011)

Reglamento interno del comité de apelación [Reglamento (UE) n.* 182/2011] Comunicación de la Comisión “Derecho de la UE: mejores resultados gracias a una mejor aplicación” (DOUE de 19-1-2017)

Preguntas de repaso Preguntas de repaso del tema 7 (la comisión) Sobre 1 (introducción) 1. Explica la diferencia ente la “Alta Autoridad” de la CECA y las dos Comi-

siones instituidas en los tratados de Roma. 2. La Comisión es una institución de la Unión Europea. A este respecto, ¿qué es lo que define a esta institución frente al resto de instituciones de la UE? Razona tu respuesta.

. ¿Cuál es el nombre oficial de esta institución? ¿Dónde tiene su sede? ¿Dónde se regula? Sobre 2 (composición: el número de miembros de la comisión) 4. El número de miembros de la Comisión fue una cuestión debatida en los orí-

genes mismos de las Comunidades Europeas ¿En qué consistió ese debate? S. En relación con el número de miembros de la Comisión hasta el tratado de Niza, rellena los siguientes huecos:

La Comisión

S33

La práctica que se adoptó fue asignar __ _yunoadicional . Esta práctica se mantuvo hasta Niza, en que se planteó con toda su crudeza , 6. En Niza se rompió con la práctica seguida hasta entonces ¿En qué consistió esa ruptura?

7. Tras el Tratado de Lisboa: ¿Qué composición de la Comisión prevé el TUE hasta el 31 de octubre de 2014? ¿Y a partir del 1 de noviembre de 2014? ¿Se ha cumplido la previsto en el TUE? Desarrolla tu respuesta a esta última pregunta. 8 ¿Cuántos comisarios tiene la actual Comisión Europea y de qué nacionalidad? Sobre 3

(nombramiento de la comisión)

Sobre los requisitos para ser nombrado miembro de la Comisión 9. ¿Qué requisitos ha de cumplir una persona para poder optar al cargo de comisario?

Sobre el procedimiento de nombramiento 10. Indica si son verdaderas o falsas estas afirmaciones: a) Hasta el Tratado de Maastricht, los comisarios eran nombrados de común acuerdo por los gobiernos de los Estados miembros. b) Desde el Tratado de Maastricht el procedimiento de nombramiento de la Comisión se ha modificado sustancialmente, al objeto de incorporar la intervención del Consejo, la institución que ha ido acumulando mayor poder con las sucesivas reformas de los Tratados. 11. Enumera las distintas fases que comporta el nombramiento de la Comisión y responde a las siguientes preguntas: a) ¿Qué institución propone al candidato a Presidente de la Comisión y con qué condicionantes? ¿Qu institución elige y con qué mayoría al Presidente de la Comisión? b) ¿Qué institución designa al resto de candidatos a miembros de la Comisión y con qué mayoría? ¿Intervienen los gobiernos de los Estados miembros en esta designación? ¿Qué tipo de papel desempeña el Presidente electo de la Comisión en esta fase? Cc) ¿Qué institución aprueba a la Comisión Europea en su conjunto? ¿Puede vetar a un candidato individualmente considerado? ¿A qué institución compete formalmente el nombramiento de la Comisión y con arreglo a qué mayoría?

534

Antonio Cidoncha Martín

Sobre 4 (el mandato de los comisarios) Sobre el modo de ejercer el mandato: la independencia (4.1) 12. Rellena los siguientes huecos: La independencia es rasgo da

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Comisión, dase predica

13. Clasifica los deberes de los comisarios en garantía de su independencia y responde a estas preguntas: a) ¿Cómo ha interpretado el TJ el deber de los comisarios de respetar las obligaciones derivadas del cargo? b) ¿Qué consecuencias jurídicas puede acarrearle a un comisario el incumplimiento de las obligaciones derivadas del cargo? Sobre la duración del mandato (4.2) 14. Rellena los siguientes huecos: .... La duración del mandato de la Comisión es de

. Su mandato es

15. El mandato de un comisario (individualmente considerado) puede finalizar anticipadamente por tres causas: fallecimiento, dimisión y cese. A este respecto: a) ¿Cabe la dimisión forzosa de un comisario? Razona tu respuesta. b) ¿Quién puede acordar el cese individual de un comisario y por qué causas?

Cc) ¿Qué ocurre cuando un comisario fallece, dimite o es cesado? ¿Y si ese comi-

sario es el Alto Representante? ¿Y si es el Presidente de la Comisión? 16. Explica las causas de finalización anticipada colectiva del mandato de la Comisión y sus efectos.

Sobre 5 (organización y funcionamiento interno de la comisión) Sobre los miembros de la Comisión (5.1) 17. El Presidente de la Comisión ostenta actualmente una posición de preeminencia respecto del colegio de comisarios. Explica por qué. 18. ¿A quién compete la designación de los Vicepresidentes de la Comisión? ¿Cuáles son sus funciones? 19. Explica esta afirmación: el Alto Representante para Asuntos Exteriores y de Política de Seguridad pivota entre la Comisión y el Consejo. 20. El reparto de las carteras entre los comisarios corresponde al Presidente de la Comisión con entera libertad ¿Es esta afirmación verdadera? Razona la respuesta. 21. Sobre los gabinetes de los comisarios: ¿Quién elige a sus miembros? ¿Qué importante papel cumplen, más allá de la asistencia a los comisarios?

La Comisión

S35

Sobre el funcionamiento de la Comisión (5.2)

22. El funcionamiento de la Comisión se basa en el principio de colegialidad ¿Cuál es el fundamento de este principio? ¿Cuál es su consecuencia? ¿Implica necesariamente que la Comisión decida siempre de forma colegiada? 23. Enumera los procedimientos de adopción de decisiones en el seno de la Comisión y responde a las siguientes preguntas: a) En relación con el procedimiento oral: ¿es el procedimiento ordinario en la práctica? ¿Cuál es el quorum de asistencia necesario para adoptar acuerdos válidos? ¿Por qué mayoría se adoptan las decisiones? ¿Se someten siempre

a votación las propuestas presentadas? b) ¿En qué consiste el procedimiento escrito? c) ¿Qué diferencia esencial hay entre los procedimientos de habilitación y delegación y los procedimientos oral y escrito? ¿En qué se diferencian el procedimiento de habilitación y el de delegación? Sobre 6 (la administración de la comisión) Sobre los servicios de la Comisión (6.1)

24. ¿En qué consiste la labor que ejercen los servicios de la Comisión? 25. ¿En qué se diferencian las Direcciones Generales de los Servicios Asimilados? 26. ¿Cómo se estructuran internamente las Direcciones Generales? 27. ¿Qué labores ejercen el Servicio Jurídico y la Secretaría General, respectivamente?

Sobre la Administración paralela: las Agencias (6.2) 28. Rellena los huecos: Las agencias descentralizadas son mediante 29, Rellena los huecos: Las

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Sobre 7 (las funciones de la comisión) Sobre la función de iniciativa (7.2) 30. Indica (y razona) si las siguientes afirmaciones son verdaderas o falsas:

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536

Antonio Cidoncha Martín

a) La Comisión ha cedido totalmente la función de iniciativa, entendida como función de impulso político, al Consejo Europeo. b) La función de iniciativa de la Comisión se concreta fundamentalmente en su función de iniciativa legislativa, pero no se agota en ella. 31. En relación con la función de iniciativa legislativa de la Comisión, responde a las siguientes preguntas: a) ¿Qué significa que la Comisión tiene el monopolio, con excepciones, de la iniciativa legislativa? b) ¿Qué es el llamado “privilegio” de la Comisión? c) ¿Puede la Comisión retirar su propuesta legislativa? d) ¿Qué límites -jurídicos y no jurídicos- tiene la Comisión a la hora de ejercer su iniciativa legislativa? Sobre la función de ejecución (7.3) 32. La Comisión no tiene atribuida una función general de ejecución del Derecho de la UE. A partir de esta afirmación y de una correcta comprensión de la expresión “Ejecución del Derecho de la UE”, especifica cuáles son las competencias de ejecución (normativa y administrativa) de la Comisión. 33. En relación con los actos delegados y los actos de ejecución: a) Explica el régimen jurídico de la competencia de ejecución normativa por delegación que tenía la Comisión antes del Tratado de Lisboa: ¿Quién delegaba? ¿Qué se delegaba? ¿Qué era la Comitología ? b) El Tratado de Lisboa ha partido en dos mitades el viejo sistema de ejecución normativa por delegación de la Comisión: explica esta afirmación. c) Analiza las diferencias entre los “actos delegados” y los “actos de ejecución” en punto a su finalidad, su objeto, el sujeto de la remisión y el control de la remisión. Tras ese análisis, indica si las siguientes afirmaciones son verdaderas o falsas: La finalidad perseguida con los actos delegados es afrontar las consecuencias del modelo de ejecución administrativa del Derecho de la Unión. Lo que se remite a la Comisión con los actos de ejecución son poderes de ejecución (normativa y administrativa) siempre que se requieran condi-

ciones uniformes de ejecución. El sujeto que atribuye a la Comisión el poder de dictar actos delegados es el legislador de la Unión. El control de la remisión a la Comisión del poder de dictar actos delegados es similar al del sistema de comitología anterior al Tratado de Lisboa. En el “procedimiento de examen”, un dictamen desfavorable del comité de representantes de los Estados miembros obliga a la Comisión, bien a presentar dicho comité un nuevo proyecto, bien a elevar el proyecto dic-

La Comisión

S37

taminado desfavorablemente a un comité de apelación. Por el contrario, en el “procedimiento consultivo”, la Comisión solo está obligada a tener en cuenta en la mayor medida posible las conclusiones del dictamen del comité.

Sobre la función de supervisión y control (7.4) 34, El TUE confía a la Comisión el control del cumplimiento del Derecho de la UE. Explica qué competencias le atribuye el TFUE para el ejercicio de esa función. Sobre otras funciones (7.5)

35. ¿Es la función de coordinación una función atribuida con carácter general y exclusivo a la Comisión? Razona tu respuesta. 36. En relación con la función presupuestaria: ¿se limita la Comisión a ejercer la ejecución del presupuesto de la Unión? ¿Ejerce la Comisión la función de ejecución del presupuesto de la UE en solitario? ¿A quién compete la aprobación de la gestión de la Comisión en la ejecución del Derecho de la UE? 37. En punto a las relaciones internacionales: ¿Quién asume la representación de la UE en el ámbito de la PESC? ¿Y en los ámbitos no cubiertos por la PESC? ¿Tiene algún papel la Comisión en la celebración de acuerdos internacionales? Sobre 8 (conclusión) 38. La Comisión mantiene desde sus orígenes su rol de institución defensora del interés general de la UE pero, con las sucesivas reformas de los Tratados, ha experimentado cambios relevantes: explica cuáles han sido esos cambios. 39. Justifica esta afirmación: el papel que mejor puede desempeñar la Comi-

sión (con su Presidente a la cabeza) es el de mediador imparcial, de facilita-

dor de acuerdos al servicio del interés general.

lema 9

El Parlamento Europeo MARÍA LUZ MARTÍNEZ ALARCÓN

Profesora Titular de Derecho Constitucional Universidad de Castilla-La Mancha

JOSÉ LUIS GARCÍA GUERRERO

Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Castilla-La Mancha

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. COMPOSICIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO. III. ELECCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO: 1. Elección del Parlamento Europeo por sufragio universal directo y sistema electoral. 2. Sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo. IV. ESTATUTO JURÍDICO DE SUS MIEMBROS: 1. Naturaleza del mandato parlamentario. 2. Inelegibilidades e incompatibilidades. 3. La prohibición de mandato imperativo. 4. Compensaciones económicas y medios materiales. 5. Libertad de circulación, inmunidad e inviolabilidad. 4.6. Adquisición y pérdida de la condición de eurodiputado. V. ORGANIZACIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO: 1. Singularidades que presiden su organización. 2. Los grupos políticos. 3. Los órganos unipersonales de gobierno y auxiliares de los mismos: Presidente y Vicepresidentes del Parlamento Europeo. 4. La Conferencia de Presidentes, la Mesa y otros órganos auxiliares de gobierno. 5. Los órganos de formación de la voluntad del Parlamento: Pleno, Comisiones y Delegaciones. 6. Órganos de apoyo y administrativos: los cuestores, su colegio y la Secretaría General. VI. FUNCIONES DEL PARLAMENTO EUROPEO: 1. En asuntos constitucionales. 2. En el ejercicio de la función legislativa de la Unión: 2.1. En la fase de iniciativa legislativa. 2.2. En la fase de examen y constitución del acto legislativo en el procedimiento legislativo ordinario. 2.3. El papel del Parlamento Europeo en la fase constitutiva de los procedimientos legislativos especiales. 3. En el ejercicio de la función presupuestaria de la Unión. 4. Funciones de control del Parlamento Europeo: 4.1. Instrumentos ordinarios de control: preguntas parlamentarias, interpelaciones, declaraciones o comparecencias,

informes anuales y demás

informes de otras instituciones, comisiones

de

investigación. 4.2. Mecanismo extraordinario de control: la moción de censura a la Comisión. 5. Otras funciones del Parlamento Europeo: la función consultiva y de deliberación, la participación en los nombramientos de otras instituciones, la participación en la conclusión de acuerdos internacionales y en la adhesión de nuevos Estados, el derecho de petición ante al Parlamento Europeo, el ¡us standi ante el Tribunal de Justicia de la Unión, su intervención en el marco del artículo 7 TUE. 6. El papel del Parlamento Europeo en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común. VII. PARLAMENTO EUROPEO Y PARLAMENTOS NACIONALES. Nota bibliográfica. Nota jurisprudencial. Enlaces Web de interés. Ejercicios de repaso.

I. INTRODUCCIÓN La Unión Europea se basa en un modelo de democracia representativa y los ciudadanos están directamente representados en ella a través del Parlamento

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María Luz Martínez Alarcón / José Luis García Guerrero

Europeo. Su regulación básica se contiene en los artículos 14 TUE, 223 a 234 TFUE y en su Reglamento interno. Su actividad se desarrolla en tres sedes. Su sede oficial se encuentra en Estrasburgo y allí se celebran los doce periodos de sesiones plenarias mensuales, incluida la sesión presupuestaria. Las sesiones plenarias adicionales, así como la mayoría de las actividades de sus comisiones parlamentarias, tienen lugar en Bruselas. La Secretaría General opera desde Luxemburgo, aunque cada vez un número mayor de funcionarios, así como los colaboradores de los grupos políticos, trabajan en Bruselas. Originariamente, las instituciones de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA, 1951) debían establecerse en Bruselas, pero la falta de unanimidad sobre el asunto permitió que se aceptara Luxemburgo como sede inicial de la entonces Asamblea Parlamentaria. Sin embargo, esta sede resultaba pequeña para albergar a todos sus miembros y, a partir de 1952, se decidió que sus sesiones plenarias se celebraran en la sede del Consejo de Europa (Estrasburgo). Tras la creación de la Comunidad Económica Europea (CEE, 1957), se fue trasladando a Bruselas cada vez un mayor número de sus actividades institucionales, lo que permitió que esta ciudad se convirtiera en el núcleo central de actuación de la Comisión y del Consejo. También la Asamblea trasladó su actividad a Bruselas. Este traslado resultó oficialmente aceptado en un informe elaborado por el eurodiputado británico Derek PRAG en el año 1989 con el objetivo de racionalizar las tareas del Parlamento y acercarlo geográficamente a la Comisión y al Consejo. A partir de este momento, el Parlamento quedó dividido en las tres sedes que se mantienen en la actualidad. Francia y Bélgica se disputaron durante muchos años la sede oficial del Parlamento Europeo. Finalmente, el Consejo Europeo de Edimburgo del año 1992 alcanzó un acuerdo. Bélgica aceptó la consideración de Estrasburgo como sede oficial, pero con una actividad reducida. Actualmente, la fijación de estas tres sedes de funcionamiento del Parlamento Europeo se establece en el Protocolo n” 6, sobre la fijación de las sedes de las instituciones y de determinados órganos, organismos y servicios de la Unión Europea. En la práctica, esta dispersión geográfica produce un impacto negativo en diversos aspectos: complica el trabajo de la institución, supone incurrir en costes innecesarios, la aísla del Consejo y de la Comisión y de otras partes interesadas como pudieran ser las ONG, las organizaciones de la sociedad civil y representaciones de los Estados miembros y de una de las comunidades periodísticas internacionales más amplias del mundo y produce efectos perniciosos para el medio ambiente. Todo ello afecta desfavorablemente a la imagen que el Parlamento proyecta entre la ciudadanía europea. El Parlamento Europeo se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la conveniencia de reducir estas tres sedes a una sola argumentando que le parece más efectivo, rentable y respetuoso con el medio ambiente. No se trata de una operación sencilla, ya que cualquier modificación de sede de una institución europea requiere una modificación del Tratado y, por tanto, del consentimiento de todos los Estados miembros.

Se trata de la institución europea más profunda hasta llegar a nuestros en la adopción de las decisiones por —continúa siendo ahora en la Unión

que ha experimentado la transformación días. La falta de legitimidad democrática parte de las Comunidades Europeas fue Europea— el factor decisivo que impulsó

El Parlamento Europeo

541

—y puede, quizá, continuar impulsando— la evolución de la institución parlamentaria de la Unión. En cualquier caso, en la actualidad, se puede hablar de su metamorfosis, pues ha dejado definitivamente atrás la posición, absolutamente secundaria, que le atribuyeron originariamente los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas. Esta transformación del Parlamento Europeo comenzó con el cambio en el mecanismo utilizado para su constitución. El proceso de designación de sus miembros

a través de los Parlamentos

nacionales de los Estados miembros,

vigente desde el año 1952, se sustituyó por un procedimiento de elección directa de los mismos por sufragio universal que se utilizó, por primera vez, en las elecciones de 1979. El voto directo reforzó la reivindicación en torno a la necesidad de incrementar su poder. A partir de aquel momento, las sucesivas reformas del Derecho originario comunitario han conducido, primero, a un Parlamento implicado en el proceso decisorio de la Unión —cada vez con mayor peso hasta desempeñar un papel similar al del Consejo en el actual “procedimiento legislativo ordinario”—., y, segundo, a un paulatino incremento de los ámbitos materiales en los que debe intervenir como autoridad colegislativa. Sus facultades, originariamente limitadas a tareas de naturaleza consultiva y de control político, han sido progresivamente completadas con atribuciones de naturaleza decisoria (poder legislativo y poder presupuestario), si bien su participación, todavía hoy, ocupa un segundo plano con ocasión de los procesos decisorios que afectan a determinadas materias consideradas particularmente sensibles por los Estados miembros. En todo caso, la importancia del papel que actualmente juega el Parlamento en el seno de la Unión no se desprende únicamente de su decisiva intervención en el proceso de conformación de la voluntad política de la Unión en determinados ámbitos. Su actuación también resulta determinante en el momento de la constitución de la Comisión, que se mantiene si es capaz de conservar la confianza de la institución parlamentaria; o en relación con la celebración de los acuerdos internacionales por parte de la Unión. Finalmente, resulta preciso señalar que la participación en las elecciones al Parlamento Europeo inquietaba en los últimos comicios celebrados ya que la tasa de abstención en los mismos no había dejado de crecer desde la primera elección de la institución hasta las elecciones del año 2019. Esta desafección se había venido imputando a diversos factores: la complejidad de las bases sobre las que se ha construido la Unión, difíciles de comprender por parte del ciudadano medio que se acaba convirtiendo así, en el mejor de los casos, en un

observador pasivo de un proceso en el que no se siente implicado; la existencia de una percepción ciudadana en virtud de la cual se atribuye una menor im-

portancia a los comicios electorales europeos y se utilizan para, por ejemplo,

emitir un “voto de castigo”; la ausencia de auténticos partidos políticos transnacionales y, mientras tanto, la tendencia de los partidos políticos estatales a

542

María Luz Martínez Alarcón / José Luis García Guerrero

diseñar sus estrategias electorales europeas en “clave nacional” con el objeto de validar o ajustar cuentas al Gobierno o convirtiéndolas en un ensayo o prlmera vuelta de sus propias elecciones generales; el tratamiento igualmente en clave doméstica de los procesos electorales europeos y sus resultados por parte de los medios de comunicación; entre otros. Sin embargo, se ha producido un repunte considerable de la participación ciudadana en las últimas elecciones al Parlamento Europeo del año 2019 (la tasa más alta registrada en veinte años y el primer aumento desde las elecciones del año 1979), probablemente como reacción al inquietante incremento de la presencia de posiciones euroescépticas, antieuropeas, populistas y xenófobas en la Eurocámara. Estas últimas elecciones también han contenido el avance de las fuerzas ultranacionalistas y euroescépticas (aunque en Francia, Italia y el entonces todavía miembro de la

Unión, Reino Unido, los partidos de ultraderecha avanzaron notablemente) y

han dado lugar a una mayor fragmentación en la institución poniendo fin a su tradicional bipartidismo.

El Parlamento Europeo

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María Luz Martínez Alarcón / José Luis García Guerrero

II. COMPOSICIÓN DEL PARLAMENTO

EUROPEO

El artículo 14.2 TUE establece que el Parlamento Europeo está compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión y que su número no excederá de setecientos cincuenta, más el Presidente. El precepto, a diferencia de lo que había sucedido en el Derecho originario anterior a Lisboa, no concreta el número de escaños del Parlamento Europeo y encomienda esta tarea a una Decisión del Consejo Europeo, adoptada por unanimidad a iniciativa y con la aprobación del propio Parlamento Europeo. La Decisión (UE) 2018/937 del Consejo Europeo de 28 de junio de 2018, por la que se fija la composición del Parlamento Europeo para la legislatura 2019-2024, estableció que la Decisión 2013/312/UE del Consejo Europeo sería la norma aplicable si se celebraban elecciones al Parlamento Europeo y el Reino Unido continuaba siendo miembro de la Unión al inicio de dicha legislatura. Así pues, y como su retirada no se había hecho efectiva en el momento de la celebración de las últimas elecciones al Parlamento Europeo, se utilizó, durante las mismas, la Decisión del año 2013, tanto con respecto al número de escaños a elegir (751), como en relación con la concreta distribución de di-

chos escaños entre los Estados miembros. En cualquier caso, la Decisión (UE) 2018/937 presentaba dichas previsiones como provisionales puesto que, si la retirada del Reino Unido se hacía efectiva una vez iniciada la Legislatura 20192014, el número de escaños al Parlamento Europeo y su distribución pasaría a ser el previsto en el artículo 3, apartado 1, de la Decisión del año 2018. Decisión 2013/312/UE del Consejo Europeo 791 eurodiputados

Decisión 2018/937/UE del Consejo Europeo 705 eurodiputados

Alemania Francia Italia Reino Unido España Polonia Rumanía Países Bajos Bélgica Grecia Hungría Portugal República Checa Suecia Austria Bulgaria Finlandia Dinamarca

Alemania Francia Italia

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España Polonia Rumanía Países Bajos Bélgica Grecia Hungría Portugal República Checa Suecia Austria Bulgaria Finlandia Dinamarca

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PAÍS

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El Parlamento Europeo

Eslovaquia Irlanda Croacia Lituania Letonia Eslovenia Estonia Chipre Luxemburgo Malta

13 11 11 11 8 8 6 6 6 6

Eslovaquia Irlanda Croacia Lituania Letonia Eslovenia Chipre Estonia Luxemburgo Malta

545 14 13 12 11 8 8 1 6 6 6

Como puede comprobarse, la Decisión de 2018 reducía el número de 751 diputados al Parlamento Europeo a 705 diputados y, de los escaños que dejaba libre el Brexit, reasignaba 27 con la finalidad de reflejar mejor el principio de proporcionalidad decreciente. La salida del Reino Unido de la Unión se consumó el 31 de enero de 2020, lo que provocó la actualización en el número de eurodiputados de conformidad con lo previsto en la Decisión del año 2018 (por tanto, la legislatura del Parlamento Europeo 2019-2024 presenta la particularidad de haber comenzado con un determinado número de representantes y porcentajes de representación y terminado con un número de representantes

y porcentajes de representación diferentes). El artículo 14.2 TUE señala que la representación de los ciudadanos será decrecientemente proporcional, con un mínimo de seis diputados por Estado miembro y que no se asignará a ningún Estado miembro más de noventa y seis escaños (por ejemplo, Malta, el país más pequeño de la Unión, debe tener al menos seis escaños en el Parlamento Europeo a pesar de que cuenta aproximadamente con medio millón de habitantes. Alemania, el país más poblado de la Unión con aproximadamente ochenta y tres millones de habitantes, no puede pasar de noventa y seis representantes). La proporcionalidad decreciente en la asignación de escaños ha conducido a que los Estados menos poblados —como Malta— tengan más representantes de los que les correspondería en función de su población si la proporcionalidad no se hubiera visto matizada por la cláusula decreciente, y a que los Estados más poblados —como Alemania— tengan menos representantes de los que les correspondería en función de su población si la proporcionalidad, igualmente, no se hubiera visto matizada por la cláusula decreciente. Es decir, la proporcionalidad decreciente lleva a que cada uno de los eurodiputados de los países más poblados represente a más habitantes que cada uno de los eurodiputados de los países menos poblados (el valor del voto de los ciudadanos de los países menos poblados es así mayor que el de los ciudadanos de los países más poblados). En todo caso, es evidente que el reparto de escaños entre los Estados miembros se produce atendiendo a sus cifras demográficas.

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El problema ha sido que la composición del Parlamento Europeo se decide mediante negociaciones y acuerdos que tienen lugar ad hoc con ocasión de la celebración de cada proceso electoral a pesar de que, especialmente desde el Parlamento Europeo, se ha insistido en la necesidad de establecer un sistema permanente para proceder a una distribución justa, objetiva y transparente de sus escaños aplicable a todas las elecciones europeas. Con la intención de solucionar esta situación, el artículo 4 de la Decisión

del Consejo Europeo de 28 de junio de 2013 previó la revisión del modelo con la suficiente antelación respecto del inicio de la Legislatura 2019-2014 sobre la base de una iniciativa del Parlamento Europeo que habría de presentarse antes de finales de 2016. El objetivo consistía en establecer un sistema duradero que, antes de cada nueva elección al Parlamento Europeo, permitiera una distribución objetiva y equitativa de los escaños entre los Estados miembros, y que habría de respetar el principio de proporcionalidad decreciente y tener en cuenta cualquier posible variación en el número de Estados miembros, así como las tendencias demográficas. En el mismo sentido, el artículo 4 de la Decisión del Consejo Europeo de 28 de junio de 2018 señalaba: “Con la suficiente antelación respecto del inicio de la legislatura 2024-2029, el Parlamento Europeo presentará al Consejo Europeo, de conformidad con el artículo 14, apartado 2, del TUE, una propuesta relativa a una adaptación del reparto de los escaños en el Parlamento Europeo”. Sin embargo, todavía no ha sido posible plantear un sistema o fórmula permanente. En 2011, el eurodiputado Andrew Duff impulsó los trabajos para encontrar una fórmula duradera para la distribución de sus escaños que evitara la búsqueda de acuerdos ad hoc antes de cada elección. El grupo de expertos que se encargó de la tarea elaboró un informe conocido como “Compromiso de Cambridge” que planteaba lo siguiente: con las poblaciones de 2011 que figuraban en Eurostat e incluyendo a Croacia, la representación de cada país se obtendría asignando cinco escaños a cada Estado y otro escaño más por cada 835.000 habitantes o fracción. De haberse aplicado esta fórmula, España habría obtenido 61 escaños. Pero los países de población intermedia perdían mucha representación y no fue aceptada para determinar la distribución de escaños para el periodo 2014-2019, que finalmente se concretó a través de la Decisión del Consejo Europeo de 28 de junio de 2013. A finales de 2016, la Comisión Constitucional del Parlamento Europeo solicitó tres informes a matemáticos europeos para que aportasen nuevas fórmulas para distribuir los escaños en el Parlamento. Los informes fueron defendidos en enero de 2017 ante la Comisión Constitucional del Parlamento Europeo y sus autores contlnuaron trabajando para perfeccionarlas, ya que algunos eurodiputados plantearon una nueva condición: que “ningún Estado tenga que perder representación en 2019” (además de garantizar los requisitos del Tratado de Lisboa). El cumplimiento de ambas exigencias resultaba posible porque se dispondría de los escaños que liberaría el Reino Unido tras el Brexit. Usando estos escaños, se podía corregir la infrarrepresentación de algunos Estados sin necesidad de que ningún otro tuviera que reducir su representación. Para el Parlamento, la fórmula conocida como FPS (Fix Proportional and proportional to Square Root) resultaba convincente (la consideró más

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compleja que la prevista en el "Compromiso de Cambridge" pero no en exceso). La fórmula FPS consiste en asignar un número fijo de escaños a cada Estado, otra parte de escaños en proporción a la población de cada Estado y otra en proporción a la raíz cuadrada de la población. El Parlamento Europeo presentó, el 7 de febrero de 2018, una Resolución en la que afirmaba que el reparto de escaños no respetaba el principio de proporcionalidad decreciente y subrayaba la importancia de reforzar la igualdad de representación para incrementar la legitimidad del Parlamento Europeo como órgano legislativo que representa a todos los ciudadanos de la Unión a partir de las elecciones europeas de 2019. Sin embargo, tras reconocer que las fórmulas matemáticas sobre las que se había discutido en el órgano tenían un gran potencial para la creación de un sistema permanente de distribución de escaños, sostuvo que resultaba inviable,

políticamente, proponer un sistema permanente en ese momento. Y presentó dos

escenarios derivados del Brexit. Si la salida del Reino Unido de la Unión era efectiva en el momento de la celebración de las nuevas elecciones al Parlamento Europeo, debía aplicarse un sistema de reparto respetuoso con el principio de proporcionalidad decreciente y la igualdad de representación. Si cambiase la situación jurídica sobre la retirada del Reino Unido de la Unión, y dicha salida no fuese efectiva en el momento de celebrarse las elecciones europeas de 2019, debía aplicarse el reparto de escaños de la legislatura 2014-2019 hasta que su retirada se hiciese efectiva.

III. ELECCIÓN DEL PARLAMENTO

EUROPEO

1. Elección del Parlamento Europeo por sufragio universal directo y sistema electoral

Desde 1952 a 1979, los diputados del Parlamento Europeo eran designados en el seno de los Parlamentos nacionales y se trataba así de una representación de segundo grado. El sistema obligaba además a la acumulación de doble mandato; la duración del mandato europeo se vinculaba a la duración del mandato como parlamentario nacional. El artículo 21 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA, 1951) estableció que los setenta y ocho miembros de la Asamblea podían ser elegidos a través de dos vías, bien por designación de los parlamentos nacionales, bien mediante elección por sufragio universal directo dentro de cada Estado. Todos los Estados optaron por la primera opción. En el año 1953, y en el seno de la Asamblea, se presentó el proyecto Teitgen, que preveía una Asamblea dividida en dos cámaras (una compuesta por 268 miembros elegidos directamente por los pueblos de Europa sobre una base proporcional, y otra formada por ochenta y siete miembros designados por los parlamentos nacionales que denominaba Senado europeo). Con la aprobación de los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEE y CEEA, 1957), el número de miembros de la Asamblea pasó de setenta y ocho a ciento cuarenta y

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dos, designados por los parlamentos nacionales de los Estados miembros, si bien los tres Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas recogían la posibilidad de utilizar el sufragio universal directo para la elección de los miembros de la Asamblea (artículos 21.3 CECA, 138.3 CEE y 107.3 CEEA). Estos preceptos establecían que “La Asamblea elaborará proyectos con vistas a permitir la elección por sufragio universal directo, según un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros. El Consejo aprobará, por unanimidad, las disposiciones cuya adopción recomendará a los Estados miembros, de acuerdo con sus normas constitucionales respectivas”. La institución parlamentaria de las Comunidades Europeas, desde este momento y hasta la introducción definitiva de la elección al Parlamento Europeo por sufragio universal directo en el año 1976, aprobó el proyecto Dehousse (1960) y el proyecto Paitjin (1975). Ambos adoptaron un enfoque moderado caracterizado por una interpretación flexible de la noción “procedimiento uniforme”, según el cual la uniformidad no se entendía como identidad, sino que se identificaba con la fijación de una serie de principios electorales comunes. Además, en ambos casos se aludía a un proceso que debía realizarse por etapas. El proyecto Paitjin fue la referencia en el diseño del Acta relativa a la elección de los representantes en el Parlamento Europeo por sufragio universal directo (1976).

La Decisión del Consejo de 20 de septiembre de 1976 incluyó aneja el Acta relativa a la elección de los representantes en el Parlamento Europeo por sufragio universal directo, que entró en vigor el 1 de julio de 1978. Las primeras elecciones al Parlamento Europeo por sufragio universal directo se celebraron el año 1979, Desde entonces, los eurodiputados se eligen cada cinco años por esta vía. De momento, nueve han sido las elecciones celebradas, las últimas en mayo de 2019, El Acta ha sido modificada en tres ocasiones: por la Decisión 93/81/Euratom/CECA/CEE del Consejo, por la Decisión 2002/722/CE, Euratom del Consejo y por la Decisión (UE, Euratom) 2018/994 del Consejo. La primera modificación tuvo por objeto aplicar las Conclusiones del Consejo Europeo celebrado en 1992 en Edimburgo relativas al reparto de escaños a partir de 1994 teniendo en cuenta la unificación de Alemania y la perspectiva de la ampliación. La segunda reforma estableció una serie de principios electorales comunes aplicables por todos los Estados miembros en las elecciones al Parlamento Europeo que se utilizaron, por primera vez, en las elecciones del año 2004. Su artículo séptimo, reiterando lo establecido en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, encomendaba al Parlamento la elaboración de un proyecto de procedimiento electoral uniforme señalando que, hasta su entrada en vigor y sin perjuicio de los contenidos del Acta, el procedimiento electoral debía regirse, en cada Estado miembro, por sus disposiciones nacionales. La tercera pretende aumentar la sensibilización entre la ciudadanía con respecto a la política europea y conseguir una mayor participación en las elecciones al Parlamento Europeo. Contiene nuevas disposiciones para que los ciuda-

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danos europeos puedan conocer con suficiente anticipación las candidaturas al Parlamento Europeo e incluso puedan vincularlas con un determinado partido político europeo; se permite que los Estados puedan aprovechar el desarrollo tecnológico para implementar, por ejemplo, el voto electrónico y por Internet en las elecciones al Parlamento Europeo; o se establece —y recomienda— que los Estados miembros pueden adoptar medidas para que sus ciudadanos residentes en terceros países puedan votar en las elecciones al Parlamento Europeo. Ahora bien, algunas de las previsiones de esta Decisión no están vinculadas con los objetivos mencionados, sino que están conectadas con finalidades diferentes que, sin embargo, la Decisión no menciona. Más concretamente, la Decisión establece que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que el fenómeno de doble voto en las elecciones al Parlamento Europeo sea objeto de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias y prevé que cada Estado miembro designará una autoridad de contacto encargada de intercambiar datos sobre electores y candidatos con sus homólogos de los demás Estados miembros (es decir, previsiones destinadas a evitar/desincentivar este tipo de fraudes en las elecciones europeas). También incorpora la posibilidad de que los Estados miembros establezcan un umbral electoral para la atribución de escaños, convirtiendo la posibilidad en obligación en el caso de Estados con circunscripciones de gran magnitud (previsión, pues, destinada a evitar una excesiva fragmentación en la composición de la Eurocámara). Esta

última, seguramente, sea la modificación más significativa que esta Decisión del año 2018 introduce en el Acta relativa a la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo. En todo caso, la Decisión no se encontraba en vigor cuando se celebraron las elecciones al Parlamento Europeo en el año 2019 a las que, por tanto, no resultó aplicable (la entrada en vigor de la Decisión requiere de la aprobación por parte de todos los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. Esta condición no se daba en el último proceso electoral europeo ni tampoco se da a fecha de 1 de mayo de 2022, pues todavía no han notificado su aprobación Chipre, Alemania y España). En la actualidad, el artículo 223.1 "TFUE establece que “El Parlamento elaborará un proyecto encaminado a establecer las disposiciones necesarias para hacer posible la elección de sus miembros por sufragio universal directo, de acuerdo con un procedimiento electoral uniforme en todos los Estados miembros o de acuerdo con principios comunes a todos los Estados miembros. El Consejo establecerá las disposiciones necesarias por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, previa aprobación del Parlamento Europeo, que se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen. Dichas disposiciones entrarán en vigor una vez que hayan sido aprobadas por los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales”. Así pues, cualquier cambio futuro sobre las elecciones al Parlamento

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Europeo se realizará a través de un procedimiento legislativo especial que requerirá una Decisión por unanimidad del Consejo, previa iniciativa y aprobación del propio Parlamento Europeo. Su entrada en vigor exigirá, además, la aprobación de los Estados miembros (Lisboa recoge el procedimiento que pretendió introducir en su día el Proyecto de Tratado Constitucional). Mientras no se produzca cambio al respecto, resulta aplicable, por parte de todos los Estados miembros, el contenido electoral común previsto por el Acta relativa a la elección de los representantes en el Parlamento Europeo por sufragio universal directo. En el resto aplican su propio régimen jurídico, que no debe desvirtuar globalmente el carácter proporcional de la elección. A partir de la aprobación del Acta se han sucedido determinados informes en materia electoral. Algunos apostaron por la armonización de los elementos esenciales del sistema electoral sin plantear una identidad absoluta de procedimiento electoral para las elecciones al Parlamento Europeo; otros propusieron la introducción de un procedimiento electoral uniforme (el debate sobre este asunto siempre ha venido caracterizado por dos posiciones: la consistente en la fijación de principios electorales comunes y otra mucho más ambiciosa, consistente en el diseño de un procedimiento electoral uniforme aplicable por todos los Estados miembros en las elecciones al Parlamento Europeo). Entre las propuestas parlamentarias destacan el Informe Seitlinger (1982), el Informe Bocklet (entre 1984 y 1989) y el Informe de Gucht (entre 1991 y 1993). Los principales obstáculos para sacar adelante estos proyectos tuvieron que ver con el reparto de escaños en la Eurocámara y, sobre todo, con la oposición británica a abandonar su sistema mayoritario simple en circunscripciones uninominales. En 1992, el Tratado de Maastricht estableció que las elecciones debían celebrarse utilizando un procedimiento uniforme, atendiendo a una propuesta elaborada por el Parlamento Europeo y adoptada por unanimidad en el Consejo. Sin embargo, como el Consejo no consiguió alcanzar un acuerdo sobre ninguna de las propuestas, y para superar la situación de estancamiento a la que se había llegado, el Tratado de Ámsterdam optó por introducir la posibilidad, bien de aprobar un procedimiento electoral uniforme, bien de establecer unos principios electorales comunes aplicables por todos los Estados miembros en las elecciones al Parlamento Europeo (se modificó el artículo 138 del Tratado de la Unión Europea que, a partir de ese momento, pasaba a señalar que “El Parlamento Europeo elaborará un proyecto encaminado a hacer posible su elección por sufragio universal directo, de acuerdo con un procedimiento electoral uniforme en todos los Estados miembros o de acuerdo con principios comunes a todos los Estados miembros”). La introducción de esta doble opción —procedimiento electoral uniforme o principios comunes—, unida a la modificación del sistema mayoritario por uno proporcional para elegir a sus representantes en el Parlamento Europeo en el Reino Unido, facilitó la reforma del Acta Electoral Europea en el año 2002 (Decisión 2002/722/ CE, Euratom del Consejo). Hasta el año 2002, la armonización se había limitado a la fijación de una edad mínima de dieciocho años para ejercer el derecho de sufragio activo y a la fijación del periodo de elección en la primera semana del mes de junio. El Acta de 2002 se elaboró sobre la base del Informe Anastassopoulos, aprobado por el Parlamento Europeo el 15 de julio de 1998. Se optó por establecer una serie de contenidos comunes aplicables por todos los Estados miembros a las elecciones

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al Parlamento Europeo que se utilizaron, por vez primera, en los comicios del año 2004. Hay que destacar que el Informe Anastassopoulos propugnó, por vez primera y con la finalidad de promover una conciencia política europea, la posibilidad de establecer listas transnacionales en el marco de una circunscripción única formada por el territorio de los Estados miembros de la Unión Europea para la elección de algunos de los escaños del Parlamento Europeo (hablaba de listas transnacionales para la elección del 10% del total de sus escaños). Finalmente, el Acta de 2002 recogió alguna de sus propuestas, pero no todas. Entre las asumidas, habría que destacar la introducción del sistema proporcional (el cambio fue posible debido a la modificación en el Reino Unido de sistema electoral para el Parlamento Europeo a través de la European Paliamentary Elections Act de 1999) o la imposibilidad de compaginar los cargos de diputado nacional y eurodiputado. No se asumió, sin embargo, la propuesta de crear algún tipo de lista transnacional ni la de implantar circunscripciones territoriales obligatorias. Por su parte, el artículo 111-330, apartado primero, del Proyecto de Tratado Constitucional estableció: “Una ley o ley marco europea del Consejo establecerá las medidas necesarias para hacer posible la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo según un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros o de acuerdo con principios comunes a todos los Estados miembros. El Consejo se pronunciará por unanimidad, por iniciativa del Parlamento Europeo y previa aprobación de éste, que se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen. Dicha ley o ley marco entrará en vigor una vez que haya sido aprobada por los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales”. El Tratado introdujo una importante novedad en lo relativo al procedimiento para la aprobación de esta norma electoral al prever la participación del Parlamento Europeo, no solo en relación con la iniciación del procedimiento, sino también exigiendo su previa aprobación a la Decisión que el Consejo pretendiera adoptar al respecto. Asimismo, y con ocasión de la elaboración de este Tratado, la Comisión Europea manifestó que la Unión podía resultar muy reforzada si un determinado número de escaños se elegía utilizando listas transnacionales (Comunicación de la Comisión sobre la arquitectura institucional de la Unión de 4 de diciembre de 2002).

Tras la aprobación del Tratado de Lisboa, podemos mencionar otros dos infor-

mes con propuestas de reforma electoral para lograr una mayor uniformidad (no una armonización completa): el Informe Duff y el Informe Hubner y Leinen.

Con anterioridad a la legislatura 2014-2019, el Informe Duff o Proyecto de informe sobre la propuesta de modificación del Acta relativa a la elección de los eurodiputados se debatió en la Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo en octubre de 2008 con vistas a la Legislatura 2014-2019, y posteriormente se volvió a discutir —y aprobó— en dicha Comisión en abril de 2011. El día 7 de julio de 2011, el Pleno del Parlamento Europeo devolvió el Informe a la Comisión de Asuntos Constitucionales que decayó con el final de la legislatura (este segundo informe, por cierto, retomaba lo esencial del primero). Su objetivo último consistía en potenciar la dimensión comunitaria de las elecciones al Parlamento Europeo y, de esta forma, movilizar la participación ciudadana en estos comicios y contribuir al desarrollo de los partidos políticos europeos. Este Informe, sustentado en el mandato representativo y en el principio “un hombre, un voto”, presentaba los siguientes puntos clave: 1) Elección de veinticinco

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diputados adicionales —que se sumarían a los 751 diputados elegidos en los Estados miembros— a través de una circunscripción única formada por el conjunto del territorio de la Unión (se proponía que estas listas transnacionales estuvieran compuestas por candidatos procedentes de al menos un tercio de los Estados miembros así como que pudieran —facultativo— asegurar una representación equilibrada en términos de género. Cada elector tendría derecho a emitir un voto a favor de una lista transnacional y, además, su voto a favor de la lista nacional o regional. La fórmula aplicable debía ser la fórmula electoral d? Hondt). 2) Se propuso la creación de una autoridad electoral europea para controlar la elección de estos veinticinco diputados. 3) Modificación del artículo 223 'TFUE eliminando la regla de la unanimidad en la decisión del Consejo sobre la normativa relativa al procedimiento electoral del Parlamento Europeo (lo que facilitaría posibles modificaciones en el futuro). 4) Distribución de escaños de acuerdo con el denominado Compromiso de Cambridge, que se adoptó en una reunión celebrada los días 28 y 29 de enero de 2001 en la Universidad de Cambridge, y en virtud del cual el Parlamento Europeo no podía exceder de 751 escaños, siendo el umbral mínimo de 6 escaños y el umbral máximo de 96 escaños. 5) Se reclamó a la Comisión que presentara una nueva propuesta para la revisión de la Directiva 93/109/CE del Consejo, en virtud de la cual se establecen las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales. 6) Se proponían circunscripciones territoriales regionales para los Estados con más de veinte millones de habitantes. 7) Se propuso armonizar la edad mínima de los electores (16 años) y de los candidatos (18 años). 8) Se propuso el adelanto de las elecciones al Parlamento Europeo al mes de mayo y reducir el número de días de votación a sábados y domingos (el primer informe preveía un único día de celebración de elecciones en todos los Estados miembros). Durante la legislatura 2014-2019, se aprobó el Informe Hubner y Leinen (Resolución del Parlamento Europeo, de 11 de noviembre de 2015, sobre la reforma de la ley electoral de la Unión Europea), uno de cuyos principales objetivos consistía en fortalecer la dimensión democrática y transnacional de las elecciones europeas. Entre Otras cosas, propuso una serie de medidas dirigidas a incrementar la visibilidad de los partidos políticos europeos (colocar sus nombres y logotipos en las papeletas de votación; permitirles aparecer, así como a sus cabezas de lista, en las campañas de radio y televisión, en carteles y en otros materiales utilizados en la campaña electoral

europea —especialmente en los programas de los partidos nacionales—); recomen-

dó la introducción de un umbral obligatorio para evitar una excesiva fragmentación en el Parlamento Europeo (sugería el 3% y el 5% para la atribución de escaños en los Estados de circunscripción única y en aquellas circunscripciones en las que se utilizara el sistema de listas y que constarán de más de 26 escaños); sugirió la celebración de las elecciones en todos los Estados miembros al mismo tiempo para garantizar la correcta aplicación del art. 10.2 del Acta y para reducir la posibilidad de que los resultados de unas elecciones se vieran influenciados por los resultados en otros Estados miembros; consideró necesario fijar determinados plazos en relación con determinadas cuestiones (para nombrar a los candidatos cabeza de lista; para finalizar el censo electoral; para intercambiar con la autoridad nacional única encargada del censo electoral la información relativa a los ciudadanos de la Unión con doble nacionalidad y los ciudadanos de la Unión residentes en otro Estado miem-

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bro); o alentó a los Estados para ponerse de acuerdo en la fijación de una jornada electoral común. El 11 de noviembre de 2015, la Eurocámara hizo uso de su competencia legislativa en materia electoral y remitió Consejo su “propuesta de Decisión del Consejo por la que se adoptan las disposiciones por las que se modifica el Acta relativa a la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo”. Se buscaba potenciar la europeización de las elecciones al Parlamento Europeo para que dejaran de ser un conjunto de tantas elecciones simultáneas como Estados miembros integran la Unión. Se incluían diversas propuestas de calado: la preceptiva inclusión del nombre y logo del partido europeo al que se adscribía cada candidatura en las papeletas y en los distintos materiales de campaña (así se identificaba a qué proyecto paneuropeo daban apoyo); la adopción de medidas y calendarios de campaña comunes para todos los Estados miembros (se proponía, por ejemplo, que la presentación de las listas debía producirse doce semanas antes de las elecciones); la utilización del método de primarias —el documento habla de “elecciones internas democráticas”— para la elaboración de las listas; diversas mejoras en el proceso electoral como la coordinación de los censos para evitar el doble voto (posible en el caso de ciudadanos con nacionalidad de dos Estados miembros), la previsión de un límite en el gasto de campaña, la ampliación del derecho de voto a los europeos residentes fuera de la Unión Europea o la capacidad de que el Parlamento decidiera, en consulta con el Consejo, el calendario electoral; el establecimiento de un umbral obligatorio de entre el 3% y el 5% del voto en circunscripciones de más de 26 escaños. Con todo, la propuesta más ambiciosa consistió en la creación de una circunscripción única a nivel europeo para la votación de listas transnacionales, encabezadas cada una de ellas por el candidato a Presidente de la Comisión que designara cada familia política. El documento también incluía vagas referencias a la implantación de una jornada electoral común y a la necesidad de garantizar la representación de minorías (étnicas y lingiísticas, entre otras) y la paridad de género en las listas electorales (a lo que también hizo mención el Informe Hubner y Leinen). El resultado final fue la Decisión (UE, Euratom) 2018/994 del Consejo, de 13 de julio de 2018, que ha quedado muy alejada de las ambiciosas pretensiones del Parlamento Europeo. La Decisión del Consejo modifica las pretensiones de la Eurocámara en relación con el umbral mínimo obligatorio (se sitúa entre el 2% y 5% para las circunscripciones que elijan más de 35 escaños). Igualmente, el Consejo rechaza la propuesta parlamentaria sobre el establecimiento de una circunscripción electoral única y el sistema de designación de cabezas de lista. Ahora bien, cuando todavía no ha entrado en vigor la Decisión (UE, Euratom) 2018/994 del Consejo, de 13 de julio de 2018, el Parlamento Europeo ha impulsado una nueva iniciativa legislativa: la propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo por el que se deroga la Decisión (76/787/CECA, CEE, Euratom) del Consejo y el Acta relativa a la elección de los Diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo, aneja a dicha Decisión. Esta propuesta se plantea en términos mucho más ambiciosos que los contenidos en la Decisión (UE, Euratom) 2018/994

del Consejo. Además, habría que destacar la naturaleza de la norma que se pretende

aprobar: un Reglamento. Brevemente, su contenido consistiría en establecer un procedimiento electoral uniforme aplicable en la circunscripción de la Unión, pensada para elegir determinados escaños al Parlamento Europeo, y una serie de principios

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comunes aplicables por todos los Estados miembros (que serían más y de mayor entidad que los que actualmente vigentes). Entre sus contenidos, probablemente los más novedosos sean la articulación de dichas elecciones a través de un sistema de doble circunscripción y doble voto y la pretensión de crear una Autoridad Electoral Europea. En relación con la primera cuestión, la propuesta de Reglamento prevé una circunscripción de la Unión, en la que se elegirán veintiocho eurodiputados, y las circunscripciones nacionales, en las que se elegirá al resto de europarlamentarios. Cada votante dispondrá de dos votos, uno para elegir a los diputados al Parlamento Europeo en las circunscripciones nacionales y otro para elegir a los diputados al Parlamento Europeo en la circunscripción de la Unión. En las circunscripciones nacionales, los diputados al Parlamento Europeo serán elegidos por cualquier sistema de representación proporcional que utilicen habitualmente los Estados miembros. En la circunscripción de la Unión, los diputados al Parlamento Europeo serán elegidos mediante el sistema de listas cerradas. Además: se atribuye el derecho de sufragio activo a todo ciudadano de la Unión que haya cumplido dieciséis años; se atribuye el derecho de sufragio pasivo a todo ciudadano de la Unión que haya cumplido dieciocho años; se recogen previsiones sobre accesibilidad al voto para las personas con discapacidad; se obliga a los Estados miembros a establecer el voto por correo para estas elecciones (además, se prevé que los Estados miembros podrán ofrecer otras posibilidades de votación mediante el voto presencial anticipado, el voto por delegación y el voto por medio de sistemas electrónicos o internet); se establece el uso de listas "cremallera" o cuotas en la circunscripción de la Unión; se concreta un plazo común para la presentación de listas de candidatos a las elecciones al Parlamento Europeo; asimismo, se prevé que ningún ciudadano de la Unión con derecho de sufragio activo puede votar más de una vez en las elecciones al Parlamento Europeo (el Reglamento regula una serie de previsiones que tienen por objeto luchar contra el fenómeno del doble voto como la fijación de una serie de plazos comunes en materia de censo electoral); se encomienda a los Estados miembros velar por que todos los ciudadanos de la Unión puedan ejercer su derecho de sufragio activo con independencia de su lugar de residencia; se señala que los Estados miembros podrán establecer un umbral mínimo para la atribución de escaños y que, a escala nacional, dicho umbral no podrá ser superior al 5% de los votos válidos emitidos; para las circunscripciones nacionales de más de sesenta escaños se fijará un umbral que no podrá ser inferior al 3.5% de los votos válidos emitidos en la circunscripción en cuestión; en la circunscripción de la Unión no existirá umbral mínimo; se establecen una serie de disposiciones comunes relacionadas con las campañas electorales; se fija un mismo día para las elecciones al Parlamento Europeo (9 de mayo) y se prevé un conjunto de disposiciones comunes aplicables a la celebración de la jornada electoral; se establecen una serie de contenidos sobre el estatuto jurídico de los eurodipu-

tados, entre otras cuestiones.

En la actualidad, se puede hablar de un cierto nivel de convergencia en este ámbito a través de los principios comunes que establece el Acta Electoral Europea y que resultan aplicables por todos los Estados miembros en las elecciones al Parlamento Europeo. Pero el margen del que disponen los Estados todavía es considerable y resulta difícil hablar de unas auténticas elecciones al Parlamento

Europeo.

Más

bien, continuamos

en presencia

de distintos procesos

electorales nacionales para constituir el Parlamento Europeo. Las elecciones al

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Parlamento Europeo se presentan ante la opinión pública como unas elecciones nacionales de segunda en las que el voto queda determinado por la acción del partido político que está en el Gobierno de la nación en ese momento. La doctrina que ha defendido la opción de intentar transitar hacia un auténtico sistema electoral europeo, uniforme para todos los Estados miembros, lo hace sosteniendo, por ejemplo, que dicha alternativa permite ayudar a consolidar la idea de la ciudadanía europea en la medida en que así resultaría posible instaurar un sentimiento de pertenencia a una misma y única comunidad política. Nos ceñiremos, ahora, a aquellos elementos del Acta que configuran el sistema electoral propiamente dicho: circunscripción electoral, fórmula electoral, forma de expresión del voto y umbral o barrera electoral (aunque el Acta contienen otros contenidos; por ejemplo, cuestiones relativas al estatuto jurídico de los eurodiputados o causas de incompatibilidad, entre las que debemos mencionar la imposibilidad, desde 2002, de compatibilizar la condición de parlamentario nacional con la de diputado al Parlamento Europeo). Sobre la circunscripción electoral para las elecciones al Parlamento Europeo, el artículo 2 establece que “En función de sus características nacionales, los Estados miembros podrán constituir circunscripciones para las elecciones del Parlamento Europeo o establecer otra subdivisión electoral, sin que se desvirtúe globalmente el carácter proporcional del sistema electoral”. En la mayoría de los Estados la elección europea se produce sobre la base de una única circunscripción nacional, aunque algunos miembros de la Unión utilizan circunscripciones electorales múltiples. Por otra parte, el Acta no contiene ninguna previsión sobre la fórmula electoral aplicable para traducir los votos en escaños, aunque prevé que el sistema electoral para las elecciones al Parlamento Europeo debe adoptar un modo de escrutinio proporcional (artículo 8). En todo caso, la mayoría de los Estados utilizan la variante d? Hondt para el escrutinio y la adjudicación de escaños. En lo atinente a la forma de expresión del voto, su artículo 1 señala que los diputados al Parlamento Europeo serán elegidos por votación de lista o de voto único transferible de tipo proporcional y que los Estados miembros pueden permitir la votación de listas con voto de preferencia. De hecho, aunque algunos Estados miembros utilizan el sistema de listas cerradas y bloqueadas, la mayoría han optado por permitir a sus electores modificar el orden de los candidatos en las listas mediante el voto preferencial. Incluso, en algún Estado, es posible votar a candidatos de otras listas o añadir nombres a las listas. También hay algún caso en el que no se utiliza el sistema de listas sino el sistema de voto único transferible (el elector puede marcar el orden de preferencia entre los candidatos que se presentan en su circunscripción; su voto se asigna inicialmente a su primer candidato y, si este hubiera resultado ya elegido o eliminado, los votos sobrantes se transfieren según las preferencias seleccionadas por el votante). Y, finalmente, su artículo 3 prevé que los Estados miembros podrán establecer un umbral mínimo para

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la atribución de escaños que, a escala nacional, no podrá ser superior al 5 por 100 de los votos emitidos. Ahora bien, procede recordar que la Decisión (UE, Euratom) 2018/994 del Consejo, de 13 de julio de 2018, introduce un umbral mínimo obligatorio que, primero, no podrá ser inferior al 2% ni superior al 5% de los votos válidos emitidos en la circunscripción de que se trate (incluidos Estados con circunscripción electoral única) y que, segundo, solo resultará aplicable en aquellos Estados miembros en cuya circunscripción se elijan más de 35 escaños (es decir, en los Estados miembros con las mayores magnitudes electorales). Los Estados miembros han de adoptar las medidas necesarias para cumplir con esta obligación a más tardar para las elecciones al Parlamento Europeo que se celebrarán en el año 2024 (se recuerda que, a fecha de 1 de mayo de 2022, dicha Decisión todavía no había entrado en vigor pues no habían notificado su aprobación tres Estados: Chipre, Alemania y España). En relación con el umbral electoral para las elecciones al Parlamento Europeo, merece particular atención el caso alemán, país en el que no se prevé dicha barrera electoral. Alemania ha intentado introducirla en dos ocasiones, pero en ambos casos las decisiones del Tribunal Constitucional Federal alemán de los años 2011 y 2014 entendieron que el umbral inicialmente establecido del 5% y, más adelante, el del 3%, resultaban inconstitucionales. En sentencia de 9 de noviembre de 2011, acompañada de dos votos particulares, declaró inconstitucional la barrera del 5% en las elecciones europeas que se había venido aplicando desde las elecciones de 1979 por entender que la medida no se podía justificar, ni por racionalismo democrático, ni atendiendo a elementos fácticos, ni a las propias funciones que los Tratados atribuían al Parlamento Europeo. Consideró que los grupos políticos del Parlamento Europeo tenían suficiente capacidad de atracción y representación de las diferentes opciones políticas como para evitar una excesiva atomización de la Cámara (previamente, en su sentencia de 29 de septiembre de 1990, el Tribunal ya había declarado la inconstitucionalidad de la barrera del 5% en las primeras elecciones tras la reunificación de la RFA y RDA). Como consecuencia, la Ley electoral alemana se modificó en el año 1993 rebajando el umbral al 3%. Pero, de nuevo, el Tribunal Constitucional Federal alemán, en su sentencia de 26 de febrero de 2014, declaró su inconstitucionalidad reiterando las razones aportadas en el año 2011. Asimismo, en la sentencia de 9 de noviembre de 2011 mencionada, el Tribunal Constitucional Federal alemán declaró la constitucionalidad de las listas cerradas entendiendo que se trataba de una decisión que el derecho de la Unión atribuía a los legisladores nacionales.

En realidad, el Acta dice muy poco con respecto a estos cuatro elementos del sistema electoral para las elecciones al Parlamento Europeo que, como sabemos y en función de cómo se configuren, pueden conducir a una composlción distinta de la institución representativa con un mismo resultado electoral. Lo cierto es que, más allá de prever la obligatoriedad del sistema electoral proporcional (el Acta eliminó la posibilidad de distribuir escaños conforme a un sistema mayoritario y fue su contribución más importante), se limita a facultar a los Estados miembros para optar por distintos modelos de circunscripción

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electoral, distintas formas de expresión del voto, o por la introducción —o no— de una barrera electoral del 5% de los votos emitidos (si bien en el año 2018 se ha establecido un umbral mínimo obligatorio para aquellos Estados

miembros que eligen más de 35 escaños). Así pues, en la actualidad, son los re-

gímenes electorales particulares de cada Estado miembro, diversos entre sí, los que concretan, con algún límite al respecto ya mencionado, la circunscripción electoral, la fórmula electoral, la forma de expresión del voto y la existencia o no de umbral electoral para las elecciones al Parlamento Europeo. El resultado: persisten diferencias sustanciales entre los regímenes jurídicos nacionales electorales de los Estados miembros aplicables a las elecciones al Parlamento Europeo. De hecho, se discute que se pueda hablar de la existencia de unas auténticas elecciones europeas y se alude, frente a ello, a una sucesión de vein-

tisiete elecciones nacionales a través de las cuales, durante un periodo muy breve y limitado de tiempo, cada Estado miembro elige a sus representantes en el Parlamento Europeo. La Ley Orgánica de Régimen Electoral General regula las elecciones al Parlamento Europeo en España, que se celebran con una circunscripción electoral única, nacional y plurinominal (el artículo 214 LOREG establece que “La circunscripción para la elección de Diputados al Parlamento Europeo es el territorio nacional”). La opción por una única circunscripción nacional ha sido fuertemente contestada por los partidos políticos nacionalistas que concentran sus bolsas de electorado en determinadas Comunidades Autónomas (País Vasco y Cataluña fundamentalmente), lo cual les obliga, si quieren tener alguna posibilidad a efectos de representación en el Parlamento Europeo, a coaligarse con otras formaciones políticas. Defensoras, sin embargo, de la circunscripción electoral única para las elecciones al Parlamento Europeo se han mostrado aquellas fuerzas políticas minoritarias con un electorado disperso por todo el territorio nacional. En cualquier caso, la sentencia del Tribunal Constitucional 28/1991, de 14 de febrero, declaró la constitucionalidad del artículo 214 LOREG. En España, se utiliza la ley d? Hondt para las elecciones al Parlamento Europeo (artículo 216 LOREG). Se trata de una fórmula electoral proporcional con la que se pretende alcanzar una distribución de escaños proporcional al número de votos obtenidos por cada candidatura. En realidad, esta fórmula produce efectos mayoritarios en circunscripciones electorales de pequeña magnitud, pero ello no sucede en las elecciones al Parlamento Europeo debido al elevado número de eurodiputados que se eligen (el artículo 215 LOREG señala que “El número de Diputados que se eligen en España se fijará en función de lo que establezca en esta materia el ordenamiento jurídico europeo” y, en la actualidad, España elige cincuenta y nueve parlamentarios europeos). El artículo 221 LOREG establece la forma de expresión del voto en las elecciones al Parlamento Europeo, que se articula a través de listas cerradas y bloqueadas. El elector, en la lista cerrada, solo tiene la posibilidad de votar por una lista ya

confeccionada por el partido o formación política (vota siempre a candidatos del

mismo partido) y, además, como la lista es bloqueada, no puede variar el orden de sus candidatos. En definitiva, solo puede ejercer un voto de adhesión por una de las

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listas presentadas (no pueden expresar ningún tipo de preferencia por los candidatos que integran la lista). Finalmente, España no prevé umbral electoral para las elecciones al Parlamento Europeo pero hay que tener en cuenta que, en virtud de lo establecido en el artículo 3 del Acta relativa a la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufraglo universal tras la reforma por Decisión (UE, Euratom) 2018/994 del Consejo, de 13 de julio de 2018, se le obliga —pues elige más de 35 escaños en las elecciones al Parlamento Europeo— a realizar una reforma de su legislación electoral para introducir un umbral de entre el 2% y el 5% de los votos válidos emitidos en la circunscripción (en todo caso, dicha Decisión no había entrado en vigor a fecha de 1 de mayo de 2022).

En definitiva, esta diversidad de regímenes jurídicos aplicables a las elecciones al Parlamento Europeo produce consecuencias indeseables que el Acta, con unos contenidos comunes todavía muy tímidos, no es capaz de compensar. La salida del Reino Unido de la Unión Europea ha provocado un cambio en la composición del Parlamento Europeo que ha permitido corregir parcialmente los déficits en la aplicación del principio de la proporcionalidad decreciente (Alemania continúa insistiendo en que la previsión del número máximo de 96 escaños al Parlamento Europeo no resulta respetuosa con el principio de proporcionalidad decreciente y perjudica a sus intereses. La sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán de 30 de junio de 2009, que sometió a examen constitucional el Tratado de Lisboa, se pronunciaba en dicho sentido). Pero queda pendiente la introducción de reglas electorales europeas que permitan potenciar la dimensión comunitaria de las elecciones al Parlamento Europeo y el sentimiento de pertenencia a una ciudadanía europea, fundamental para continuar avanzando en la construcción de un auténtico demos europeo. Parece preciso seguir caminando en la dirección, bien de aprobación de una ley electoral común, bien de una mayor profundización de los contenidos mínimos aplicables a las elecciones al Parlamento Europeo. En todo caso, también en esta materia, como en otras, se manifiesta la tensión entre las fuerzas centrífugas supranacionales o transnacionales y las fuerzas centrípetas asociadas a la soberanía de los Estados (recordemos que el Consejo se ha venido oponiendo sistemáticamente a las propuestas dirigidas a la aprobación de una ley electoral común y que solo se ha conseguido aprobar una propuesta de mínimos con poco cuerpo por el momento). Pero, suponiendo que finalmente se tomara en serio la tarea, no se trata de una cuestión sencilla debido a la severidad del procedimiento aplicable para adoptar cualquier solución al respecto, así como a la importante disparidad existente entre los regímenes jurídicos electorales de los Estados miembros en la elección del Parlamento Europeo y la diversidad de criterios sobre las principales propuestas que se van poniendo sobre la mesa.

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2. Sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo Antes del Tratado de Maastricht, los derechos de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo solo se podían ejercer en el Estado del que se era nacional. En consecuencia, el titular de estos derechos que residía en un Estado miembro del que no era nacional no podía ejercerlos (salvo el sufragio activo si el Estado de residencia admitía —no lo hacían todos— el voto por correo o en su Embajada o Consulado). Se trataba de una situación poco coherente con un proceso de integración que reconocía la libre circulación y residencia. La aprobación del Tratado de Maastricht supuso la creación de la ciudadanía europea, que implicaba reconocer unos derechos comunes a los nacionales de los Estados miembros cuyas condiciones de ejercicio debían ser similares independientemente del país en el que se ejercieran. A partir de Maastricht, son titulares del derecho de sufragio activo (ser elector) y de sufraglo pasivo (ser elegible) en las elecciones al Parlamento Europeo todos los ciudadanos de la Unión y pueden ejercerlos tanto en el Estado del que son nacionales, como en el Estado miembro en el que residan en las mismas condiciones que sus nacionales (artículos 39.1 CDFUE, y 20.2.c) y 22.1 T'FUE). Los artículos 39,2 CDFUE, 14.3 TFUE y 1.3 del Acta establecen las características del sufragio para las elecciones al Parlamento Europeo. Se trata de un sufragio universal, libre, directo y secreto. Asimismo, el artículo 9 del Acta

añade que “Nadie podrá votar más de una vez en la elección de diputados al

Parlamento Europeo”, esto es, recoge el principio “un hombre, un voto”. Tras la Decisión (UE, Euratom) 2018/994, del Consejo, el artículo 9.2 del Acta

establece que “Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que el doble voto en las elecciones al Parlamento Europeo sea objeto de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias”. El artículo 9 ter prevé que “Cada Estado miembro designará a una autoridad encargada de intercambiar datos sobre electores y candidatos con sus homólogos de los demás Estados miembros” y establece plazos para el intercambio de dicha información. Se trata de garantizar el principio “un hombre, un voto” y evitar el fraude del doble voto en las elecciones al Parlamento Europeo (en todo caso, como ya se ha señalado en la lección, esta Decisión todavía no ha entrado en vigor).

La Directiva del Consejo 93/109/CE, de 6 de diciembre de 1993 establece las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales. Su objetivo consiste en garantizar la igualdad de trato en el ejercicio de estos derechos por parte de todos los ciudadanos europeos con independencia de cuál sea el Estado miembro desde el que se ejerzan (no implica, sin embargo, la armonización de las condiciones

de ejercicio de estos derechos electorales entre los Estados miembros, que varía en función de cuál sea el Estado de referencia). Fue posteriormente modificada

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por la Directiva 2013/1/UE, de 20 de diciembre de 2012 en lo relativo al ejercicio del derecho de sufragio pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales. Dicha modificación, en lo fundamental, suprimió la obligación de los ciudadanos europeos que querían ejercer el derecho de sufragio pasivo en el Estado miembro de residencia de aportar una certificación de las autoridades administrativas de su Estado de origen en la que constara que no se trataba de persona privada del derecho de sufragio pasivo en dicho Estado o que no se tenía constancia de tal privación. Se pretendía soslayar las dificultades que los ciudadanos europeos habían encontrado en la práctica cuando pretendían conseguir dicha certificación. Tras la reforma, basta con que el ciudadano presente una declaración personal alegando que no ha sido privado de su derecho de sufragio en las elecciones al Parlamento Europeo y se traslada a los Estados miembros —el de origen y el de residencia deben colaborar— la obligación de verificar el cumplimiento de dicho requisito. El derecho de voto corresponde a todos los ciudadanos de la Unión, mayores de dieciocho años en la mayoría de los Estados miembros, que gocen de la plenitud de este derecho en su país de origen y que reúnan los requisitos para ser elector exigidos en la legislación del Estado en el que se vaya a votar. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha interpretado la cuestión de la titularidad del derecho de sufragio activo de forma extensiva, permitiendo a los Estados miembros reconocer dicho derecho a nacionales de terceros países vinculados por residencia a un Estado miembro, y a ciudadanos europeos que no residían en territorio europeo propiamente dicho sino en países y territorios

de ultramar en el sentido del artículo 299,3 TCE.

La Gran Sala del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en su sentencia de 12 de septiembre de 2006 (España c. Reino Unido, Asunto C-145/04), a propósito del derecho de voto de los ciudadanos no europeos residentes en Gibraltar pero considerados, por el Reino Unido, ciudadanos cualificados de la Commonwealth, afirmó que el derecho de la Unión no excluía que se pudiera reconocer, por parte de un Estado miembro, el derecho de voto en las elecciones al Parlamento Europeo a personas que no tuvieran la condición de ciudadanos de la Unión con las que se mantuviera un estrecho vínculo (como era el caso). Esto es, los ciudadanos europeos son los titulares necesarios del derecho de sufragio activo para las elecciones al Parlamento Europeo, pero los Estados miembros pueden atribuir este derecho a ciudadanos no europeos que residan en ellos y con los que se mantenga un vínculo estrecho. Asimismo, la Gran Sala del Tribunal de Justicia, en su sentencia de 12 de septiembre de 2006 (Asunto Eman y Sevinger 3000/04), resolvió un caso en el que dos nacionales holandeses, domiciliados en Aruba, vieron denegado su derecho a participar en las elecciones al Parlamento Europeo puesto que Aruba no constituía territorio holandés. Según el Tribunal de Justicia, el derecho de voto de los ciudadanos europeos que no residan en el territorio al que se aplica la normativa comunitaria no puede basarse en el artículo 19.2 TTCE, que solo pretende garantizar que

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los ciudadanos de la Unión que residen en otro Estado gocen del derecho de voto en las mismas condiciones que sus nacionales, sino que deberán encontrar fundamento en la normativa nacional. Y, aunque es cierto que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos había declarado que la obligación de residir en el territorio nacional para poder votar no constituía en sí mismo un requisito irrazonable o arbitrario, finalmente consideró que las personas que tienen la nacionalidad de un Estado miembro, y que son residentes o están domiciliadas en un territorio perteneciente a los países y territorios de ultramar en el sentido del artículo 299 "TCE, pueden invocar el derecho de sufragio activo para las elecciones al Parlamento Europeo. Se arguyó, en este momento, que el principio de igualdad de trato impide que se trate de manera diferente a nacionales que se encuentren en situaciones comparables (entendió que la diferencia de trato en este caso incurría en una discriminación y constituía una violación del principio general de igualdad recogido en el Derecho de la Unión).

En principio, el ciudadano europeo que resida en un Estado miembro distinto al de su nacionalidad puede ejercer el derecho de voto, bien en el Estado miembro de residencia, bien en el Estado miembro de origen del que es nacional. Pero ocurre que, en realidad, esta posibilidad de optar entre ambos Estados para votar en las elecciones al Parlamento Europeo no existe en todos los países de la Unión (aunque sí en la mayoría). La Decisión (UE, Euratom) 2018/994 de modificación del Acta relativa a la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo vendría a intentar corregir esta situación —aunque la medida puede resultar infructuosa al expresarse en términos potestativos— al establecer, en su artículo 9 bis, que “Los Estados miembros podrán adoptar las medidas necesarias para que sus ciudadanos residentes en terceros países puedan votar en las elecciones al Parlamento Europeo”. Con la misma intención de garantizar y facilitar el voto de los residentes en un tercer país en el Estado de su nacionalidad, su artículo 4 bis establece que “Los Estados miembros podrán disponer lo necesario para que se pueda ejercer el voto anticipado, el voto por correo y el voto electrónico y por Internet en las elecciones al Parlamento Europeo (...)”.

El elector, para poder votar en el país de residencia, debe haber manifestado su voluntad de ejercer su derecho al voto en el mismo y resulta compelido a votar cuando el voto en dicho Estado de residencia se articula como un deber (el voto se configura como un derecho en la mayoría de los Estados miembros, pero resulta obligatorio en otros). El Estado miembro de residencia puede asegurarse de que los ciudadanos de la Unión que hayan manifestado su voluntad de ejercer en el mismo su derecho de sufragio activo no han sido desposeídos de dicho derecho en el Estado miembro de origen por resolución individual en materia civil o penal. Tanto el TEDH como el TJUE se han pronunciado sobre las limitaciones del derecho de sufragio que son consecuencia de una condena penal. Los Estados miembros regulan esta cuestión de manera muy diversa.

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Inicialmente, el artículo 3 del Protocolo n” 1 al CEDH se interpretaba como una garantía institucional de las elecciones libres. Los destinatarios de la norma eran, pues, los Estados. Sin embargo, a finales de los ochenta se amplía hermenéuticamente su alcance y se entiende que el precepto también contiene y protege los derechos subjetivos de participación política (sufragios activo y pasivo). La premisa es que los Estados cuentan con un importante margen de apreciación pudiendo someter el ejercicio de estos derechos a ciertas condiciones. Ahora bien, la posible limitación del ejercicio de estos derechos no es absoluta y el TEDH fiscaliza si las condiciones que se imponen a su ejercicio llegan a desnaturalizar el derecho. La concreta configuración del ejercicio de los derechos de sufragio activo y pasivo debe garantizar, en todo caso, la libre expresión del pueblo en las elecciones del cuerpo legislativo y ello requiere, necesariamente: 1) que se respete la naturaleza universal del sufragio; 11) que se respete la libertad de voto, y; 111) que se respete la igualdad de trato de los electores. Son ya muchos los pronunciamientos del Tribunal de Estrasburgo sobre estos tres elementos que el TJUE habrá que tomar en consideración cuando se planteen casos similares a los que resulte aplicable el artículo 39,2 CDFUE. El TEDH, en el contexto del artículo 3 del Protocolo n* 1 al CEDH, y aplicando el test de proporcionalidad, ha considerado admisible la privación a perpetuidad del derecho de sufragio vinculada a una condena penal siempre que tal privación no derive de la aplicación de criterios de generalidad, automaticidad y aplicación indiferenciada. Para este Tribunal resulta contraria al Convenio aquella legislación que priva, “sin matices”, del derecho de voto a un gran número de individuos “de manera indiferenciada” y “automáticamente (...), cualquiera que sea la duración de la pena e independientemente de la naturaleza o de la gravedad de la infracción que han cometido y de su situación personal”, concluyendo que “semejante restricción general, automática e indiferenciada de un derecho consagrado por el Convenio y que reviste una importancia crucial sobrepasa un margen de apreciación aceptable, por más amplio que sea, y es incompatible con el artículo 2 del Protocolo n* 1” (Asuntos

Hirst c. Reino

Unido,

Gran

Sala, n” 74026/01,

2005-IX,

apartado

82;

Frodl c. Austria, n* 20201/04, apartado 2.5; Scoppola c. Italia, Gran Sala, n* 126/05, apartado 96; MCHugh y otros c. Reino Unido, n” 51987/08). En particular, el Tribunal de Estrasburgo ha entendido que la posibilidad de que la medida privativa del derecho de sufragio como consecuencia de una condena penal sea susceptible de revisión impide hablar de una violación del Convenio de Roma (Asunto Scoppola c. Italia, apartado 109). La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 9 de diciembre de 2013 (Thierry Delvigne c. Commune de Lesparre Médoc, asunto C-650/13) resolvió una cuestión prejudicial que se presentó en el marco de un procedimiento judicial incoado por el Sr. Delvigne contra la resolución administrativa que lo excluía en Francia del censo electoral como consecuencia de la pena de privación del derecho de sufragio accesoria a su condena definitiva de doce años de reclusión por delito de asesinato. Se preguntaba al Tribunal si cabía, en el marco del artículo 39.2 CDFUE, una regulación como la francesa que retiraba el derecho de sufragio activo a los condenados por sentencia penal, concurriendo determinadas circunstancias. El Tribunal recordó que el artículo 52.1 de la Carta reconoce que pueden introducirse limitaciones al ejercicio de derechos como los consagrados en el artículo 39.2 del mismo texto siempre y cuando tales limitaciones estén establecidas por la ley, respeten el contenido esencial de los derechos y observen el principio de proporcionalidad. En el caso en cuestión, comprobó que la limitación estaba prevista en la ley, que respe-

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taba el contenido esencial del derecho de sufragio activo consagrado en el artículo 39.2 de la Carta y que resultaba proporcionada. Y que, en definitiva, el artículo 39.2 de la Carta no se opone a que una legislación de un Estado miembro excluya el derecho de sufragio activo en las elecciones al Parlamento Europeo a aquellas personas que hayan sido objeto de una condena penal por la comisión de un delito grave.

Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para que, con suflciente antelación a los comicios, puedan quedar inscritos en el censo electoral los electores que hayan manifestado su voluntad de ejercer el derecho de voto en su territorio. El elector, para inscribirse en el censo electoral (en muchos países la inscripción en el censo es automática), debe aportar las mismas pruebas que el elector nacional pero, además, deberá presentar una declaración formal en la que conste: a) su nacionalidad y domicilio en el territorio electoral del Estado miembro

de residencia; b) en su caso, la entidad local o la

circunscripción del Estado miembro de origen en cuyo censo electoral estuvo inscrito en último lugar, y; c) que solo ejercerá su derecho de voto en el Estado miembro de residencia (recordemos que las elecciones europeas se desarrollan en un periodo de tiempo muy breve pero, en todo caso, en días diferentes en función del Estado miembro de que se trate). Por su parte, el Estado miembro de residencia podrá exigir además al elector: a) que manifieste en la declaración referida no estar desposeído del derecho de sufragio activo en el Estado miembro de origen; b) que presente un documento de identidad no caducado; c) que indique a partir de qué fecha reside en el Estado de que se trate o en otro Estado miembro (la exigencia de un determinado periodo de residencia en su territorio solo será exigible si se trata de una condición también para los nacionales del Estado). Los electores que hayan sido inscritos en el censo electoral permanecerán inscritos en el mismo en las mismas condiciones que los electores nacionales hasta que soliciten su exclusión o se proceda de oficio a su exclusión por haber dejado de cumplir los requisitos exigidos para el ejercicio del derecho de sufragio activo. Por otro lado, nadie podrá ser candidato en más de un Estado miembro en las mismas elecciones. El derecho a ser elegido corresponde a todo ciudadano de la Unión Europea que haya cumplido entre dieciocho y veinticinco años — la edad que se exige en los Estados miembros es dispar— y goce de la plenitud de este derecho (el ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro sin tener su nacionalidad y que, por resolución individual en materia civil o penal, haya sido desposeído del derecho de sufragio pasivo en virtud, bien de la legislación del Estado miembro de residencia, bien de la del Estado miembro de origen, queda desposeído del ejercicio de ese derecho en el Estado miembro de residencia en las elecciones al Parlamento Europeo). En concreto, corresponde al Estado miembro de residencia comprobar si los ciudadanos de la Unión que han expresado el deseo de ejercer en él su derecho de sufragio pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo no han sido

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privados de ese derecho en el Estado miembro de origen mediante resolución judicial o decisión administrativa de carácter individual (con anterioridad a la reforma de la Directiva 2013/1/UE, de 20 de diciembre de 2012 se preveía que debían declararse inadmisibles las candidaturas a las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro de residencia de los ciudadanos de la Unión cuando estos no pudieran presentar una certificación que contuviera una declaración de las autoridades competentes de su Estado de origen en la que se expresara que el mismo no se encontraba desposeído del derecho de sufraglio pasivo en dicho Estado o que no tenían constancia de tal privación. Las dificultades que encontraron los ciudadanos europeos que pretendían ejercer el derecho de sufragio pasivo para las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro de residencia motivaron esta reforma, a partir de la cual, los Estados miembros de residencia y de origen deben colaborar para verificar el cumplimiento del requisito). El elegible debe aportar, cuando presente su candidatura, las mismas pruebas que un candidato nacional. Además, deberá presentar una declaración formal en la que consten: a) su nacionalidad, fecha y lugar de nacimiento, su

último domicilio en el Estado miembro de origen y su domicilio en el territorio electoral del Estado miembro de residencia; b) que no se presenta simultáneamente como candidato en las elecciones al Parlamento nacional en otro Estado miembro; c) en su caso, la entidad local o la circunscripción del Estado

miembro de origen en cuyo censo electoral estuvo inscrito en último lugar; d) que no ha sido privado del derecho de sufragio pasivo en su Estado miembro de origen mediante resolución judicial o decisión administrativa de carácter individual, siempre que ésta sea recurrible ante los tribunales. El Estado miembro de residencia podrá exigir, además, que el elegible presente un documento de identidad no caducado. También podrá exigirle que indique a partir de qué fecha es nacional de un Estado miembro. Si, para ser elector o elegible, los nacionales del Estado miembro de residencia deben residir un periodo mínimo en el territorio electoral, se presumirá que cumplen este requisito los electores y elegibles comunitarios que hayan residido durante un periodo equivalente en otros Estados miembros. El Estado miembro de residencia informará a los interesados acerca del resultado a que haya conducido su petición de inscripción en el censo electoral o acerca de la resolución sobre la admisibilidad de su candidatura. En caso de denegación de la inscripción en el censo electoral o de rechazo de su candidatura, el interesado podrá interponer los recursos que la legislación del Estado miembro de residencia tenga previstos, en los mismos supuestos, para los electores y elegibles nacionales. Los Estados miembros se han mostrado muy reticentes a transponer la Directiva del Consejo 93/109/CE, de 6 de diciembre de 1993 (diversas modificaciones se han producido posteriormente a través de las Leyes Orgánicas 16/2003 y 32011). Buena

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prueba de ello han sido los diversos procedimientos de infracción que se han abierto contra determinados países, entre ellos España (si bien solo existe una condena contra Bélgica por sentencia del T']CE de 9 de julio de 1998, Comisión de las Comunidades Europeas c. Reino de Bélgica, asunto C-323/97, ECLI:EU:C:1998:347). En España, la Ley Orgánica 13/1994, de 30 de marzo, de reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (BOE n* 77, de 31 de marzo de 1994), traspuso la Directiva del Consejo 93/109/CE, de 6 de diciembre de 1993 (diversas modificaciones se han producido posteriormente a través de las Leyes Orgánicas 16/2003 y 3/2011). Por otra parte, varias disposiciones administrativas regulan la inscripción en la Oficina del Censo Electoral por parte del ciudadano europeo que reside en nuestro país y que pretende ejercer aquí su derecho de sufragio activo para las elecciones al Parlamento Europeo.

Para terminar, la Comisión Europea ha constatado que los ciudadanos móviles de la Unión siguen teniendo problemas para ejercer sus derechos electorales en las elecciones al Parlamento Europeo debido a la dificultad para obtener información correcta sobre cómo votar y presentarse como candidatos, a los engorrosos procesos de inscripción y al efecto de la baja en las elecciones en el Estado miembro de origen. En su Informe sobre la Ciudadanía de la UE de 2020 ha hecho hincapié en la necesidad de actualizar, aclarar y reforzar la normativa de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo con el objeto de garantizar una participación de los ciudadanos de la Unión Europea amplia e inclusiva. En consecuencia, ha presentado una propuesta de Directiva del Consejo por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo por parte de los ciudadanos de la Unión y residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales que, si se aprobara según la previsión de la Comisión, supondría la derogación de la Directiva del Consejo 93/109/CE, de 6 de diciembre de 1993 a partir del día 31 de mayo de 2023 y resultaría aplicable a las próximas elecciones al Parlamento Europeo del año 2014. Esta nueva regulación pretende reforzar la comunicación de información a los ciudadanos y mejorar el intercambio de información pertinente entre los Estados miembros, especialmente para impedir el voto múltiple.

IV. ESTATUTO JURÍDICO DE SUS MIEMBROS 1. Naturaleza del mandato parlamentario La evolución jurídica del Parlamento Europeo, como este capítulo, ha perseguido disminuir progresivamente co profundizando en reformas que permitan reconocer parlamento. Fundamentalmente, elección directa de los

puede observarse en su déficit democrátien él a un auténtico parlamentarios por

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los ciudadanos europeos, organización interna y sus principales funciones: la legislativa, entendida en sentido amplio, esto es, compresiva de la presupuestaria, y el control del ejecutivo y demás órganos relevantes de la Unión. Esta profundización democrática del Parlamento se extiende al mandato parlamentario de sus integrantes, en cuanto éste es el instrumento jurídico ideado por el Estado constitucional para realizar el principio democrático. El mandato parlamentario, dentro de estas coordenadas, ha perseguido dotar de la máxima libertad, independencia y respetabilidad a sus integrantes en el ejercicio de sus funciones, a través de una serie de garantías: inelegibilidades, incompatibilidades, prohibición de mandato imperativo, compensaciones económicas, inmunidad e inviolabilidad en el ejercicio de sus funciones. Este conjunto de garantías del mandato parlamentario constituye una parte relevante del estatuto jurídico de los miembros del Parlamento Europeo, que se encuentra regulado por las siguientes fuentes jurídicas: el Tratado de la Unión Europea

(artículo

14), el Tratado

de Funcionamiento

de la Unión

Europea

(artículos 223 a 234), el Reglamento del Parlamento (especialmente los artículos 1 a 36), el Acta Electoral Europea (Acta sobre la elección de los diputados al Parlamento Europeo de 1976, modificada por última vez por la Decisión

2002/772/CE,

Euratom),

entre

otras

normas,

resoluciones

jurisdiccionales,

usos y costumbres. Este sistema de fuentes comunitarias se ve complementado por diversos preceptos jurídicos del Estado miembro del parlamentario. A continuación, se va a proceder a un estudio individualizado de estas garantías del mandato parlamentario.

2. Inelegibilidades e incompatibilidades Las primeras garantías del mandato parlamentario son las inelegibilidades e incompatibilidades que persiguen garantizar la libertad, independencia y respetabilidad, en general, del parlamentario y evitar el conflicto de intereses, así como la distorsión del principio de separación de poderes, en particular. Estas garantías suponen una restricción al sufragio pasivo en beneficio de la institución que hace posible la realización del principio democrático por el pueblo. La inelegibilidad implica la incapacidad legal para ser titular de ciertas funciones o cargos públicos, en este caso electivos. En definitiva, consiste esencialmente en la incapacidad para ser candidato. El derecho de sufragio activo y pasivo ha adquirido el rango de derecho fundamental tras el tratado de Lisboa (artículo 39 de la CDFUE) por lo que resulta aplicable la doctrina de diversos tribunales constitucionales europeos que reclaman una lectura restrictiva de las causas de inelegibilidad. Éstas actúan ex ante de la elección parlamentaria, algunas son insubsanables como la condena por sentencia firme (garantiza la respetabilidad del cargo parlamentario), mientras que Otras pueden superarse renunciando a la actividad que origina la inelegibilidad, por ejemplo, magis-

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trado del tribunal constitucional (asegura la libertad e independencia del parlamentario, evita el conflicto de intereses y, más específicamente, la distorsión del principio de separación de poderes). El Derecho de la Unión no establece las causas de inelegibilidad, sino que se remite a la legislación de cada Estado, porque como advertimos al enumerar las fuentes jurídicas en esta materia a veces el Derecho comunitario se ve complementado por el Derecho estatal. Al Parlamento no le corresponde, por tanto, verificar la validez de los procedimientos internos de los Estados, sino que en estas circunstancias es un tercero al que simplemente se le notifica una circunstancia en cuya calificación o verificación carece de competencia. En el caso español, las causas de inelegibilidad aparecen establecidas en el artículo 6 de la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General (LOREG), que básicamente se refieren a altos cargos del Gobierno, de la Administración del Estado, del Poder Judicial y los condenados por sentencia firme a pena privatlva de libertad durante el periodo que dure la pena o por sentencia no firme por delitos de terrorismo, rebelión o contra las instituciones.

Concretamente, el artículo 6 de la LOREG establece que son inelegibles: los miembros de la Familia Real española; los presidentes del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo, del Consejo de Estado, del Tribunal de Cuentas; los magistrados del Tribunal Constitucional, los Vocales del Consejo General del Poder Judicial, los Consejeros Permanentes del Consejo de Estado y los Consejeros del Tribunal de Cuentas; el Defensor del Pueblo y sus Adjuntos; el Fiscal General del Estado; Subsecretarios, Secretarios generales, Directores generales de los Departamentos Ministeriales y los equiparados a ellos; en particular, los Directores de los Departamentos del Gabinete de la Presidencia del Gobierno y los Directores de los Gabinetes de los Ministros y de los Secretarios de Estado; Jefes de Misión acreditados; Magistrados, Jueces y Fiscales; militares profesionales y de complemento y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Policía, en activo; los Presidentes, Vocales y Secretarios de las Juntas Electorales; los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas y los Subdelegados del Gobierno y las autoridades similares con distinta competencia territorial; el Presidente de la Corporación de Radio Televisión Española y las sociedades que la integran; los Presidentes, Directores y cargos asimilados de las entidades estatales autónomas con competencia en todo el territorio nacional, así como los Delegados del Gobierno en las mismas; los Presidentes y Directores generales de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social con competencia en todo el territorio nacional; el Director de la Oficina del Censo Electoral; el Gobernador y Subgobernador del Banco de España y los Presidentes y Directores del Instituto de Crédito Oficial y de las demás entidades oficiales de crédito; y el Presidente, los Consejeros y el Secretario general del Consejo General de Seguridad Nuclear.

La incompatibilidad supone la prohibición al interesado del desempeño simultáneo de su actividad al margen de la parlamentaria. Sus causas pueden operar tanto ex ante como ex post y pueden superarse renunciando a la actividad que origina la incompatibilidad. A diferencia de la inelegibilidad es sobrevenida, por lo que un diputado nacional podría presentarse a las elecciones

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europeas y renunciar tras su elección al primer mandato. Su razón de ser descansa en la imposibilidad material de realizar adecuadamente dos funciones, en preservar el principio de separación de poderes, evitar el conflicto de intereses, garantizar la respetabilidad del cargo, su libertad e independencia. El Acta Electoral Europea regula el régimen de incompatibilidades de los parlamentarios europeos, que es complementado por la legislación del Estado miembro del diputado. El derecho comunitario establece que la condición de diputado del parlamento europeo es incompatible con la de integrante del gobierno de un Estado miembro (porque son miembros del Consejo); miembro de la Comisión; Juez, Abogado General o Secretario del Tribunal de Justicia de la Unión Europea; miembro del Tribunal de Cuentas; del Comité Económico y Social Europeo; de comités u otros organismos establecidos de conformidad con los Tratados para la gestión de los fondos de la Unión Europea o el desempeño de una tarea permanente y directa de gestión administrativa; y miembro del Consejo de Administración, del Comité de Dirección o del personal del Banco Europeo de Inversiones, así como con la condición de funcionario o agente en activo de las instituciones de la Unión Europea o de los organismos especializados vinculados a las mismas. Tampoco es compatible la condición de eurodiputado con la de miembro del Comité de las Regiones; del Tribunal General; del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo; Defensor del Pueblo de la Unión Europea; ni tampoco con la de parlamentario nacional. Este régimen de incompatibilidades establecido por el ordenamiento comunitario debe complementarse por el regulado por el Estado miembro del parlamentario, como se ha señalado. En el caso español, el artículo 211 de la LOREG establece el elenco de causas de incompatibilidad: añade a las de inelegibilidad, el ser miembro de las Cortes Generales (diputado o senador), diputado autonómico o las otras circunstancias establecidas en el artículo 155.2 de la LOREG (presidente de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia; miembros del Consejo de Administración de la Corporación de Radio Televisión Española; miembros del Gabinete de la Presidencia del Gobierno o de cualquiera de los Ministerios y de los Secretarios de Estado; Delegados del Gobierno

en Autoridades

Portuarias, Confederaciones

Hidrográficas, Socie-

dades Concesionarias de Autopistas de Peaje; Presidentes de los Consejos de

Administración, Consejeros, Administradores, Directores generales, Gerentes

y cargos equivalentes de entes públicos, monopolios estatales y empresas con participación pública mayoritaria). En principio no existe incompatibilidad legal entre el mandato parlamentario y el ejercicio de una actividad privada. En beneficio de la transparencia, el Parlamento estableció un sistema de declaración de intereses económicos de sus miembros. Así, si se está tratando algún tema o cuestión en la que el parlamentario tiene algún interés declarado, ha de hacerlo constar antes de iniciar el debate. Además, existe un registro de acceso público en el que han de constar

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las actividades remuneradas (y alguna no remunerada) de los miembros del Parlamento (a modo de ejemplo, docencia, participación en consejos de administración, asociaciones no gubernamentales, etc.). Este documento de declaración de intereses económicos ha de ser completado obligatoriamente por los diputados, aunque la sanción establecida consistiría en algunas de las establecidas en el artículo 166.3 del Reglamento (amonestación, pérdida parcial del derecho a dietas, suspensión de 2 a 10 días, propuesta de suspensión o cese del ejercicio de cargos internos). Además, el artículo 4.4 del Código de Conducta de los Diputados al Parlamento Europeo en materia de intereses económicos y conflicto de intereses (Anexo l al Reglamento) establece que “Los diputados no podrán ser elegidos para ejercer cargos en el Parlamento o en los órganos del mismo, ni ser nombrados ponentes, ni formar parte de delegaciones oficiales o negociaciones interinstitucionales, si no han presentado su declaración de intereses económicos”.

En aras de mejorar la transparencia el Parlamento Europeo, siguiendo la estela de otros parlamentos y estructuras burocráticas, y conforme a lo establecido en el vigente artículo 11 de su Reglamento, se ha dotado de un “Código de conducta de los diputados al Parlamento Europeo en materia de intereses económicos y conflictos de intereses”, que figura como Anexo l al propio Reglamento. Este Código positiviza una serie de buenas prácticas e indicaciones tendentes a acentuar la independencia de la institución protegiéndola de conductas de sus miembros que, si bien pueden no ser ilegales, en cambio podrían poner en cuestión la rectitud de las actuaciones de los parlamentarios en beneficio de los ciudadanos de la Unión y no de intereses particulares, especialmente, si existe, además, algún beneficio directo o mediato para el diputado. Así, este Código describe lo que se entiende por “conflicto de intereses”, realiza un inventario exhaustivo del contenido de la declaración de intereses económicos de los diputados o les impide a los parlamentarios recibir regalos de más de 150 €, entre otras medidas. Además, crea un órgano de control llamado “Comité consultivo sobre la conducta de los diputados”. Dicho comité no tiene poder sancionador autónomo, pero sí puede proponer al Presidente que penalice a un diputado con alguna de las sanciones establecidas en el artículo 166 del Reglamento.

3. La prohibición de mandato imperativo El artículo 6 del Acta Electoral Europea dispone que “El voto de los diputados será individual y personal. Los diputados no podrán quedar vinculados por instrucciones ni recibir mandato imperativo alguno”. La prohibición es consecuencia de la reelaboración del mandato parlamentario operado por la asamblea revolucionaria francesa que sustituye la realización jurídica del principio democrático por una realización política. Es una reacción frente a la democracia concebida por Rousseau y una negación de los cuadernos de instrucciones de las asambleas estamentales. Nada tiene que ver con unos partidos políticos inexistentes en la época en que fue concebida. Ni

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con el sometimiento al principio de la mayoría y la minoría que acepta todo ciudadano cuando se integra en un partido político y en su correspondiente erupo parlamentario, de donde dimana la disciplina de grupo y de partido. Hoy persigue asegurar la libertad e independencia de los parlamentarios frente a instrucciones vinculantes emanadas de electores concretos o de intereses territoriales. En este ámbito mantiene su razón frente a grupos de presión económicos o instrucciones provenientes de su Estado o región. No obstante, la doctrina dominante europea continúa sosteniendo que la prohibición de mandato imperativo origina la irrelevancia de las relaciones jurídicas que se entablan entre diputado, partido y grupo parlamentario (por todos ZANON). Esa irrelevancia jurídica ha sido negada por la literatura jurídica y jurisprudencia que más específicamente se ha ocupado del sistema de fuentes jurídicas de las asociaciones y de los partidos políticos y ha defendido su sometimiento a control judicial, tanto en Estados Unidos, como en Alema-

nia, Francia, Italia o España (STC 226/2016, EFJ] 6, 7 y 8). La doctrina clásica sobre la prohibición del mandato imperativo desconoce el tránsito desde la democracia representativa liberal a la de partidos (Estado de partidos), así co-

mo el paso del parlamento mono-orgánico al pluri-orgánico e impide soldar la fractura entre teoría y realidad. Igualmente ignora que es el Parlamento en su conjunto el que representa a los ciudadanos de la Unión y no el parlamentario individualmente considerado. La prohibición del mandato imperativo ha sido analizada por el propio Parlamento Europeo a propósito de la validez de la práctica de algunos partidos o listas electorales de establecer la norma interna de que al pasar un tiempo determinado (un año, dos años, media legislatura) el diputado en concreto dimitirá y hará correr la lista para que otro compañero pase a sustituirlo (en francés esta práctica se denomina “tourniquet”). La comisión correspondiente a la que en su día se le planteó esta cuestión por primera vez no se detuvo en el análisis de la legalidad de esta práctica, sino que optó por confirmar que la dimisión de un diputado sólo podía depender de su voluntad y nunca venir impuesta. El Reglamento del Parlamento establece que le corresponde a la comisión competente (normalmente la de Asuntos Jurídicos) analizar la regularidad de la dimisión y, en su caso, reenviar la cuestión al Parlamento por conducto de su presidente. Estos acuerdos de dimisiones prematuras fueron considerados, por tanto, de carácter político y calificados como nulos jurídicamente por el artículo 3.2 de la Decisión 2005/684/CE, Euratom sobre la adopción del Estatuto de los diputados al Parlamento Europeo.

4. Compensaciones económicas y medios materiales En algunos Estados de la Unión empieza a ser recurrente la afirmación sobre la baja calidad de la clase política y su dependencia ciega a las instrucciones dadas por los órganos dirigentes de sus partidos. Aquí se considera que la libertad, independencia y respetabilidad de los parlamentarios, así como la

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eficacia en el ejercicio de sus funciones, pueden verse mejoradas por la garantía que suponen las relevantes compensaciones económicas y medios materiales que el Parlamento Europeo pone a disposición de sus integrantes: sueldo, dietas, gastos de desplazamiento, partidas presupuestarias de libre disponibilidad para su oficina y para la contratación de asesores, indemnización transitoria al final de su mandato y mejora en las condiciones de su jubilación. El régimen económico de los europarlamentarios ha experimentado una evolución importante. El marco actual es producto de la vigente Decisión 2005/684/ CE, Euratom, del Parlamento Europeo, de 28 de septiembre de 2005, sobre la adopción del Estatuto de los diputados al Parlamento Europeo. En un principio, el régimen económico lo establecían las normas nacionales. Posteriormente, se fue operando una armonización progresiva del sistema retributivo y se estableció un generoso sistema de compensación de gastos de viaje, financiación de la oficina particular de cada diputado y sueldos de colaboradores. Este sistema suscitó controversias desde el principio y los distintos presidentes señalaron que era necesario revisar el sistema para evitar los abusos. Tras una serie de vaivenes, se aprobó el “Estatuto único” para los diputados a través de la mencionada Decisión del año 2005 (que entraría en vigor en la legislatura que comenzó en 2009) que modificó el sistema sustancialmente. Así, en la actualidad, de acuerdo con el artículo 10 del Estatuto, un dipu-

tado al Parlamento Europeo tendrá una asignación equivalente al 38,5 por ciento del sueldo de un juez del Tribunal de Justicia, cantidad que, para el año

2020, ascendió a 9.166,30 euros brutos, 7.145,04 euros netos, tras la reten-

ción pertinente del impuesto comunitario al que se está sujeto y la cotización del seguro de accidentes. Además, cada diputado percibe una asignación mensual destinada a cubrir gastos generales de su oficina que, en 2022, asciende a 4.778 euros mensuales. Igualmente, tienen derecho al reembolso del coste real de sus billetes de viaje para asistir a las reuniones del Parlamento y, por otro lado, tienen además derecho al reembolso de otros gastos de viaje, alojamiento y similares ocasionados con motivo de su actividad en tanto que diputados fuera del Estado por el que fueron elegidos (hasta un límite anual de 4.716 euros, en cifras de 2022). Para las actividades que desarrollen en su Estado miembro de elección, los diputados sólo tienen derecho al reembolso de los gastos de transporte, con un máximo anual establecido para cada país. El Parlamento también paga una dieta diaria fija de 338 euros (“dieta de estancia”) para cubrir todos los demás gastos en que incurren los diputados con ocasión de los periodos de actividades parlamentarias. Igualmente, existe una partida para que los parlamentarios puedan seleccionar a su propio personal, tres o cuatro asistentes (con ciertas condiciones) acreditados en Luxemburgo/Estrasburgo, más los localizados en el Estado miembro del parlamentario. La Cámara gestiona estos contratos, prohibiendo que empleen a familiares cercanos, y cubre los gastos hasta un máximo de 26.107 euros al mes por diputado (según los

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datos de 2022). Una cuarta parte de este presupuesto puede destinarse a estudios especializados encargados a entidades seleccionadas por el diputado. De conformidad con el artículo 13 del Estatuto, al finalizar su mandato,

tendrán derecho a una indemnización transitoria equivalente a un mes de sueldo por cada año de ejercicio del mandato y se abonará, como mínimo, durante

seis meses y, como máximo, durante veinticuatro meses. Finalmente, los artí-

culos 14 a 18 recogen el régimen de acceso y disfrute de la pensión del parlamentario. Lo más reseñable es que los antiguos diputados tendrán derecho a una pensión de jubilación cuando cumplan los 63 años de edad. La pensión ascenderá a un 3,5% del importe de la asignación parlamentaria por cada año completo de ejercicio del mandato, sin que el importe resultante pueda superar el 70% de la misma. El coste de estas pensiones se cubrirá con cargo al presupuesto del Parlamento Europeo. S. Libertad de circulación, inmunidad e inviolabilidad La libertad de circulación, la inviolabilidad y la inmunidad completan las garantías del mandato parlamentario. Garantías que protegen inmediatamente el mandato en cuanto instrumento constitucional para realizar el principio democrático, esto es, la soberanía de los ciudadanos. Mediatamente se protege

la libertad e independencia en el ejercicio de sus funciones de los titulares del mandato: los parlamentarios. El legislador y buena parte de la doctrina olvida la protección inmediata y se centra en la mediata, que como se acaba de ver es sólo su consecuencia, e ignora también su origen histórico. En consecuencia, hablan de prerrogativas, privilegios e, incluso, de excepción al principio de igualdad o a la tutela judicial efectiva. Obviando que la igualdad es tratar desigualmente situaciones diferentes y que las razones que explican la aparición de estas garantías, que subsisten hoy, justifican claramente que un parlamentario no se encuentra en

la misma situación que un ciudadano normal (STC 22/1997, FJ 5); y que lo

protegido inmediatamente es la institución parlamentaria y sus titulares lo son, únicamente, mediatamente.

Se protege frente al poder. Contra cualquiera de sus manifestaciones que no esté residenciada en el parlamento, sede de la soberanía popular. Frente al poder ejecutivo, judicial (en garantía de la separación de poderes) o económico. En el Reino Unido aparece para proteger de la condena a muerte de un parlamentario por unas actividades que habían ofendido al Rey y por la condena a prisión del diputado Strodes frente a intereses económicos, en aquel caso los de los productores de estaño, que utilizaron los Stannary Courts (tribunales de las

minas de estaño). En la revolución francesa como afirmación del parlamento y del Estado de Derecho frente a las posibles tentaciones contrarrevolucionarias del poder ejecutivo y judicial en manos del Rey en el Antiguo régimen.

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En el cumplimiento de su mandato, los parlamentarios pueden hoy, también, molestar al gobierno, a los jueces y al poder económico. Estos poderes pueden impedir su libertad de circulación en la Unión, silenciar sus opiniones, detener, procesar y condenar. Afectando de esta forma el ejercicio regular de las funciones del Parlamento e, incluso, su composición. Y cuando los intereses en juego sean importantes no cabe descartar conspiraciones. La salvaguardia del mandato parlamentario sigue exigiendo en la actualidad una protección reforzada como la que otorgan estas garantías, reconocidas por el Derecho de la Unión, que aquí de nuevo se ve complementado por el Derecho del Estado miembro del parlamentario. Las fuentes de estas garantías jurídicas de los parlamentarios europeos se encuentran básicamente en el artículo 6.2 del Acta Electoral Europea; en los artículos 7 a 9 del Protocolo n* 7 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión Europea (antiguo Protocolo sobre privilegios e inmunidades de las Comunidades Europeas, de 8 de abril de 1965, anejo al Tratado de Bruselas de la misma

fecha); en los

artículos 5 a 9 del Reglamento del Parlamento Europeo (versión de 2021, IX Legislatura); y, como se acaba de escribir, por el Derecho del Estado miembro

del europarlamentario. La normativa presenta algunas lagunas (JACQUÉ) y

el régimen jurídico de estas garantías parlamentarias tiene una regulación un

tanto dispersa y, en general, mejora sustancialmente el estatuto de los parlamentarios nacionales (CLINCHAMPS).

A las clásicas garantías del mandato parlamentario (inviolabilidad e inmunidad) se une la libertad de circulación que, además, originó la regulación por la Unión

de las garantías clásicas que, hasta entonces, estaban atribuidas a

la legislación estatal. Añadir “la libre circulación parlamentaria europea”, se explicaba en su momento en un contexto de incipiente integración económica en el que existían fronteras entre los Estados, en el que no se garantizaba a los ciudadanos la libre circulación y donde los diputados no eran elegidos por sufragio universal directo. Su persistencia hoy descansa en la no aplicación general de la zona Schengen y, especialmente, en la posibilidad de los Estados de anularla por razones de orden público y/o seguridad. Los parlamentarios europeos se benefician de una libertad absoluta de circulación sin restricciones (reciben, de hecho, un “salvoconducto” específico al

tomar posesión), así como de facilidades aduaneras y de control de cambios. Sobre esta cuestión hay jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En principio, un Estado miembro podría denegar la entrada de un europarlamentario alegando razones de orden público y/o seguridad. Sin embargo, el Tribunal de Estrasburgo condenó a Francia por haber expulsado de la Polinesia francesa y de Nueva Caledonia a una europarlamentaria que participaba en una manifestación alegando que el artículo 16 (que permite restringir los derechos políticos a los no nacionales) no se podía aplicar a la legisladora

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dado que era nacional de un Estado miembro de la UE y, además, parlamentaria europea (Recursos 15773/89 y 15774/89, Piermont vs. Francia, SIEDH 27 abril 1995, parágrafo 64). La inviolabilidad es la titularidad por el parlamentario de una libertad de expresión concebida prácticamente como absoluta, esto es, carente de límites

cuando se manifiesta en el ejercicio de sus funciones parlamentarias. La carencia de restricciones se funda en el mandato parlamentario y se ve reforzada por las conexiones constitucionales entre la libertad de expresión, de una parte, y el valor pluralismo político, el principio democrático y el derecho fundamental a la participación política, que engloba el derecho de sufragio activo y pasivo, de otra parte. El artículo 8 del Protocolo n* 7 al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea establece que “Los miembros del Parlamento Europeo no podrán ser buscados, detenidos ni procesados por las opiniones o los votos por ellos emitidos en el ejercicio de sus funciones”. La protección dispensada a los europarlamentarios solo estaría vigente en el período de sesiones (artículo 9 del Protocolo n” 7 al TFUE). Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha considerado que el Parlamento está en período de sesiones durante la vigencia de la legislatura, salvo los períodos vacacionales [sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 1986, Roger Wybot vs Edgar Faure y otros (Asunto 149/85),

parágrafo 22, ECLI:-EU:C:1986:310)]. Ahora bien, y a tenor de esta misma jurisprudencia, sería extraño que no se considerase amparados por la inviolabilidad a los diputados incluso en esos períodos de vacaciones (navidad y verano). La inmunidad es una garantía que protege al parlamentario frente a investigaciones, arrestos, detenciones o cualquier tipo de proceso que pueda desembocar en una privación de libertad. La inmunidad es irrenunciable, lo que prueba una vez más cómo el conjunto de estas garantías está inmediatamente al servicio del mandato parlamentario y no de su titular. El artículo 9 del Protocolo número 7 establece: “Mientras el Parlamento Europeo esté en período de sesiones, sus miembros gozarán: a) en su propio territorio nacional, de las inmunidades reconocidas a los miembros del Parlamento de su país; b) en el territorio de cualquier otro Estado miembro, de inmunidad frente a toda medida de detención y a toda actuación judicial. Gozarán igualmente de inmunidad cuando se dirijan al lugar de reunión del Parlamento Europeo o regresen de éste. No podrá invocarse la inmunidad en caso de fragante delito ni podrá ésta obstruir el ejercicio por el Parlamento Europeo de su derecho a suspender la inmunidad de uno de sus miembros”. El Presidente del Parlamento Europeo, una vez que reciba la solicitud de suspensión de uno de sus miembros, lo comunicará en sesión plenaria y lo remitirá a la Comisión de Asuntos Jurídicos. Ésta estudiará el suplicatorio para lo que podrá pedir a la autoridad competente que facilite toda la información que estime necesaria. El Diputado afectado tiene el derecho a ser oído y presentar los documentos o pruebas escritas que estime pertinentes. La Comisión

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reunida a puerta cerrada aprobará el documento en que recomienda al Parlamento la estimación o desaprobación del suplicatorio. La Cámara tomará la decisión, por mayoría simple, durante el período parcial de sesiones plenarias posterior a la decisión de la Comisión y la comunicará inmediatamente al eurodiputado y a las autoridades del Estado miembro en cuestión. En la práctica, se ha dado una interpretación muy generosa y favorable a la inmunidad, con lo que el Parlamento la ha levantado en situaciones muy excepcionales [sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de octubre de 2008, A. L. Marra vs. E. De Gregorio y Antonio Clemente (Asuntos acumulados C-200/07 y C-201/07), ECLI:EU:C:2008:579]. Más recientemente, el Pleno del Parlamento Europeo de 9 de marzo de 2021 retiró la inmunidad a los parlamentarios Puigdemont, Comín y Ponsatí. El levantamiento de esta inmunidad, a través de medidas cautelares, fue rechazada por el auto de 30 de julio del Tribunal General de la Union Europea que revocaba uno anterior del 2 de junio de 2021. Posteriormente, un auto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 24 de mayo de 2022 la ha restablecido, provisionalmente, hasta que haya un pronunciamiento sobre el fondo. La inmunidad afecta al ámbito penal, con lo que las posibles demandas civiles o propias del orden laboral o contencioso administrativo no quedarían dentro del ámbito de aplicación de esta excepción si no afectan a la libertad de circulación del diputado ni le impiden ejercer su labor parlamentaria.

6. Adquisición y pérdida de la condición de eurodiputado El Acta Electoral Europea ya establecía en su redacción original de 1976 que la Cámara tenía la obligación de comprobar las credenciales de los miembros. Esta función la lleva a cabo la comisión parlamentaria competente (en estos momentos la Comisión de Asuntos Jurídicos) y normalmente es una cuestión formal: se limita a tomar nota de los resultados electorales que han comunicado las autoridades nacionales. Sin embargo, esta comunicación de los resultados por las autoridades de un Estado va a ser puesta en cuestión por el Tribunal de Justicia de la Unión con ocasión de la resolución de una cuestión prejudicial elevada por el Tribunal Supremo de España. En efecto, la ST] (Gran Sala) de 19-12-19, asunto C-502/19,

consideró en el caso Junqueras que la adquisición plena de la condición de diputado y la consecuente inmunidad se adquiere con la proclamación de resultados por el órgano electoral del Estado. Lo que entra en contradicción con el Derecho español, a que se remite el artículo 8 del Acta Electoral, que exige, tras la proclamación de resultados, el acatamiento a la Constitución (prescripción que persigue la defensa del Estado frente a quienes persiguen subvertirlo fuera de los cauces legales) en los cinco días subsiguientes para adquirir la condición plena de europarlamentario; acatamiento que no se podía producir

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por encontrarse el Sr. Junqueras en situación de prisión provisional. En definitiva, sin ninguna argumentación específica, el TJUE elimina la exigencia de la legislación española de acatar la Constitución para adquirir la condición plena de diputado y considera la proclamación de los resultados electorales como el momento determinante de la adquisición de la condición de eurodiputado y del disfrute de la correspondiente inmunidad (apartado 71 de la sentencia). En sintonía con lo que aquí se viene defendiendo se posicionan sendas resoluciones del Tribunal Supremo de España, concretamente las Sentencias 722/2020 y 723/2020, ambas de la Sección IV de la Sala de lo contenciosoadministrativo, de fecha 10-06-2020, donde confirman la constitucionalidad de la actuación de la Junta Electoral Central de España, que tras proclamar a Puigdemont y Comín como eurodiputados suspendió su adquisición plena de la condición de eurodiputados por no comparecer al acto de acatamiento de la Constitución española (eran prófugos de la justicia española por tratar de subvertir el orden constitucional de forma ilegal). El Supremo confirma la constitucionalidad de la exigencia del acatamiento para adquirir la condición de diputado, no observa contradicción de esta exigencia del ordenamiento español con el europeo y desiste de presentar una cuestión prejudicial ante el TJUE al considerar que carece de sentido, porque el Parlamento Europeo ha procedido a reconocer como miembros de la Cámara, tanto a Puigdemont como a Comín, en virtud de la ST] de 19-12-19, asunto C-502/19. El artículo 5 del Acta estableció cinco años como duración de la legislatura. La pérdida de la condición de eurodiputado se produce, normalmente, con la finalización de la legislatura y la constitución del nuevo Parlamento. Esta duración del mandato encaja con la tradición parlamentaria comparada en Europa, donde se establece un mandato que oscila entre los 4 y los 5 años. Aunque la norma relativa a la celebración de elecciones es bastante rígida en cuanto al agotamiento íntegro de los cinco años de legislatura, en una de sus disposiciones permite convocar elecciones o bien hasta dos meses antes de que expiren los cinco años o bien hasta un mes después. Existen una serie de circunstancias, reguladas en el artículo 13 del Acta y en el artículo 4 del Reglamento del Parlamento Europeo, que pueden producir la pérdida de esta condición de diputado con anterioridad al vencimiento de la legislatura: dimisión, fallecimiento, incompatibilidades sobrevenidas o la anulación del mandato, con arreglo a la legislación nacional. Sobre la dimisión, cabe decir que es un acto personalísimo del diputado, no pudiéndosele obligar a hacerlo (artículo 2.2 del Estatuto de los diputados de 2005). Por otra parte, de sobrevenir incompatibilidades, bien de acuerdo con

la legislación nacional, bien de acuerdo con la legislación de la UE, el diputado

habrá de abandonar el escaño que, declarado vacante, será cubierto de acuer-

do con la legislación del Estado en el que fue elegido (el siguiente de la lista, en el caso español). Igualmente, el Acta recoge la pérdida de la condición de

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diputado en caso de quedar anulado el mandato. El alcance de esta expresión, genérica, ha de ser determinado por la legislación nacional que, en el caso español prevé la finalización del mandato por condena firme a pena privativa de libertad durante el tiempo que dure la condena, o por sentencia no firme en el caso de delitos de rebelión, terrorismo, contra la Administración Pública o las Instituciones del Estado cuando la misma haya establecido la pena de inhabilitación para el ejercicio de derecho de sufragio pasivo o la de inhabilitación absoluta o especial o de suspensión para empleo o cargo público.

V. ORGANIZACIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO 1. Singularidades que presiden su organización Los Parlamentos de los Estados miembros hoy son complejos orgánicos, dotados de autonomía y con plena competencia en materia legislativa y de control del ejecutivo. Su organización es proyección de estos principios. El Parlamento Europeo no refleja éstos plenamente porque tiene autonomía, pero

carece de algunas competencias legislativas y de control del ejecutivo, y tampoco es un complejo orgánico perfecto.

El Parlamento Europeo tiene plena autonomía, lo que se manifiesta en su

vertiente autoorganizativa, presupuestaria y administrativa. La primera deri-

va del artículo 232 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea que lo habilita para establecer su propio reglamento interno por mayoría de los miembros que lo componen. Si en un sentido amplio pudiera entenderse que el Consejo Europeo es la Cámara de representación territorial (obviamente es mucho más), el Parlamento Europeo sería la cámara de representación de los ciudadanos, esto es, habría un bicameralismo, que sería imperfecto a favor del

Consejo y en detrimento del Parlamento, tanto en la actividad legislativa como en la de control al gobierno. Finalmente, más complicado resulta explicar por qué el Parlamento Europeo es un complejo orgánico imperfecto. A finales del siglo XIX y principios del XX se inició en Europa el tránsito de la democracia representativa liberal a la de partidos, lo que tuvo un especial reflejo en el Parlamento que pasó a ser un complejo orgánico, esto es, un parlamento mono-orgánico se transformó

en uno pluri-orgánico. En la democracia representativa liberal representaba al pueblo en su conjunto y actuaba en el interior individualmente, su trabajo se desarrollaba fundamentalmente órganos parlamentarios eran el presidente, la mesa y el pleno.

cada diputado de las cámaras en el pleno; los En la democra-

cia representativa de partidos sólo el parlamento en su conjunto representa a

los ciudadanos, los diputados representan a sus partidos y tienen la función constitucional de expresar la voluntad de su formación política en la cámara

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por lo que se integran en un grupo parlamentario que es órgano externo del partido y órgano interno del parlamento. El diputado liberal trabajaba fundamentalmente, como se ha dicho, en el pleno; en cambio, el parlamentario actual en Europa desarrolla su función, primordialmente, en el interior del grupo y, en menor medida, en las diferentes comisiones (u otros Órganos) y en el pleno. El diputado contribuye en el interior de su grupo a formar, conforme al principio democrático, la voluntad de éste y posteriormente la traslada a los órganos parlamentarios de los que forma parte. Surge así la disciplina de grupo. Se sustituye el actor individual por el colectivo. Este revolucionario cambio permite crear multitud de órganos a imagen y semejanza del Pleno, en cada uno de ellos los diputados están representados a través de sus grupos en la misma proporción de fuerza que ostentan en el Pleno (la decidida por el pueblo soberano a través del sufragio activo), lo que permite a cada uno de estos órganos expresar la voluntad del Parlamento. El resultado es un incremento espectacular de la productividad del trabajo parlamentario que hace posible afrontar la intensa actividad normativa y de control político que origina el paso del Estado liberal al social. En los parlamentos nacionales europeos la mayor parte de los grupos parlamentarios son simples, aglutinan a los diputados de un mismo partido y expresan su voluntad. Excepcionalmente hay grupos parlamentarios compuestos que integran a varios simples. Algunos son consecuencia de una coalición o federación de partidos (más en sentido jurídico que empírico) y prevén reglas para sintetizar democráticamente en una única las diversas voluntades de los partidos y de sus correspondientes grupos. Como regla general, casi siempre logran realizar esta síntesis, porque formalmente son coaliciones o federaciones, pero, con el paso de las legislaturas, materialmente son casi un partido, al menos en la mayor parte de los casos. Cuando no logran la síntesis, expresan diversas voluntades, lo que puede dificultar su traslación a los diversos órganos del parlamento. Finalmente, el sistema se cierra con el grupo mixto, que es un grupo compuesto que integra a un número de grupos simples equivalente al de partidos que no han sido capaces de obtener un número de diputados electos necesario para formar grupo parlamentario simple por sí solos. El carácter residual y de cierre del sistema del grupo mixto limita la dificultad de trasladar a los múltiples órganos, en que se divide el Parlamento, las diferentes voluntades de los grupos simples que integran el compuesto, denominado mixto. El Parlamento Europeo es un complejo orgánico imperfecto porque no exis-

ten auténticos partidos políticos europeos y ello a pesar de la normativa euro-

pea que no deja de alentar su creación. En consecuencia, sus grupos políticos

(denominación comunitaria de los grupos parlamentarios) no pueden expresar la voluntad política de un partido que en sentido estricto no existe en el ámbito europeo. Los grupos políticos del parlamento son siempre compuestos; esto es, aglutinan a un conjunto de grupos parlamentarios que expresan la voluntad de

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partidos políticos nacionales aglutinados por el factor ideológico (en el mejor de los casos federaciones o coaliciones de partidos de diferentes Estados). En cuanto grupos compuestos tratan de sintetizar las diferentes voluntades de los grupos simples que integran, pero esta síntesis democrática de varias volunta-

des en una sola se quiebra con significativa frecuencia. El grupo parlamentario compuesto de un parlamento nacional mantiene la disciplina de voto con mucha más frecuencia que un grupo político compuesto del Parlamento Europeo. Este factor (la complejidad de sintetizar varias voluntades en una sola) dificulta que el grupo político traslade a los órganos del Parlamento una voluntad unitaria del grupo y pone en riesgo el mecanismo que asegura que en cada órgano del parlamento hay una representación proporcionada del pleno de la cámara. En definitiva, los grupos políticos como instrumento que permite fundamentar constitucionalmente el parlamento como complejo orgánico. La dificultad alcanza una escala que impide construir un grupo político mixto como grupo compuesto y obliga a recurrir a la figura del diputado no adscrito que en realidad es representante, en el mejor de los casos, de un partido nacional. Para los que sostenemos

que el party organization en sentido estricto o,

mejor aún, jurídico, nació en el Reino Unido a partir del parliamentary group, resulta evidente que en la Unión Europea los grupos políticos de su Parlamento son el germen y antecedente de los futuros partidos políticos europeos y cuesta entender los esfuerzos del legislador comunitario para evitarlo. La aparición de partidos políticos europeos a partir de grupos políticos parece una vía más

prometedora que la aparición ex novo de partidos políticos europeos, como la experiencia histórica británica demuestra. En este sentido, ya puede hablarse de partidos políticos europeos in fieri aglutinados a partir de sus grupos políticos en el Parlamento Europeo. Hoy puede hablarse de un Partido Popular Europeo (Grupo del Partido Popular Europeo y de los Demócratas Cristianos), que aglutina a las fuerzas políticas de derecha y centro derecha; y, especialmente, de un Partido de los Socialistas Europeos (Grupo de la Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas en el Parlamento Europeo), que engloba a las formaciones de izquierda y centro izquierda. Desde las elecciones de 2014 ambos partidos in fieri vienen presentando sendos candidatos a presidir la Comisión Europea. El Partido de los Socialistas viene concurriendo desde las elecciones de 1999 con un programa único, aprobado por las ejecutivas de los partidos socialistas de cada Estado miembro. Esta tendencia positiva se ha visto reforzada por el artículo 2 de la Recomendación

(UE) 2018/234 de la Comisión,

de 14 de febrero de 2018, que alienta a que cada partido proponga y elija, de la forma más inclusiva y transparente posible, a su candidato a presidir la Comisión Europea, así como su programa. Sin embargo, tras las elecciones de 2019 las negociaciones entre los Jefes de Estado y de gobierno llevaron a elegir una presidente de la Comisión diferente a los candidatos propuestos por los principales partidos, en contra de la citada Recomendación; que solicitaba

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también que los partidos europeos hicieran público, antes de las elecciones, al grupo político al que pretendían adscribirse o qué grupo político iban a crear. La organización del Parlamento Europeo viene determinada también por la singular estructura institucional del proceso de integración europeo. No hay una mayoría parlamentaria en la cámara

que tenga como

función principal

sostener a su gobierno. No existe una estructura equivalente a la estatal para coordinar el ejecutivo con la mayoría parlamentaria (en España, la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes). Esto podría ser una gran ventaja en la iniciativa legislativa parlamentaria, pero se frustra por la atribución de la titularidad de este poder en la Unión; en cambio, en la función de control del ejecutivo y de otros órganos ofrece unas posibilidades inmensas (comisiones de investigación, por ejemplo), impracticables materialmente en las formas de gobierno parlamentarias nacionales. El resultado de este conjunto de singularidades conlleva que el gobierno de la Cámara no reside en el grupo o grupos que sostienen al ejecutivo, sino en las mayorías que logren conciliar los presidentes de los grupos políticos del Parlamento Europeo. Para obtenerlas no será suficiente con contar con los presidentes de otros grupos políticos, sino que al ser esta cámara un complejo orgánico

imperfecto, hay que tener el apoyo también de los líderes de los diferentes gru-

pos políticos simples que integran el compuesto, que, en ocasiones, expresan

una voluntad diferenciada por su dependencia del partido político nacional. En definitiva, hasta ahora ningún grupo político, que siempre es compuesto, ha tenido la mayoría para gobernar en solitario el Parlamento Europeo, lo que exige consenso exterior, con algún otro grupo político, e interior, con los grupos simples que integran el compuesto y que tienen a su frente al presidente del grupo político. Éste, condicionado por acuerdos y consensos, de una parte, en el interior de su grupo compuesto y, de otra parte, con otro u otros grupos políticos, determina el nombramiento de los restantes órganos de gobierno de la Cámara: Presidente, vicepresidentes, Mesa, presidentes y vicepresidentes de comisiones y de delegaciones. La Conferencia de Presidentes se convierte así, junto con el Presidente del Parlamento, en el órgano clave de la institución, marcando distancias con sus equivalentes en los parlamentos nacionales, Junta de Portavoces en España.

2. Los grupos políticos Los grupos políticos del parlamento europeo son los auténticos protagonistas de la actividad parlamentaria y el instrumento imprescindible para que el Parlamento Europeo pueda actuar como complejo orgánico, incrementado su productividad, y para que los parlamentarios puedan actuar plenamente su mandato parlamentario (los no adscritos se encuentran en clara inferioridad). Esta posición central puede observarse con una simple lectura del Reglamento,

El Parlamento Europeo

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donde se atribuye la mayor parte y las más importantes de las iniciativas a un grupo político o a cuarenta parlamentarios. En este sentido el Parlamento Europeo no difiere de sus homólogos en el continente y persigue adoptar la democracia representativa de partidos, no alcanzada todavía porque éstos lo son in fueri. A consecuencia de las peculiaridades que hemos reseñado en el apartado anterior, la naturaleza jurídica de los grupos políticos difiere de la de los grupos parlamentarios de las cámaras estatales: Órgano interno del parlamento y órgano externo del partido. Los grupos políticos del Parlamento Europeo son órganos internos del mismo, pero no son órganos externos de unos partidos políticos europeos que lo son sólo in freri en algunos casos. Son siempre grupos compuestos, que aglutinan ideológicamente a varios grupos simples. Cada uno de éstos integra a los diputados de un partido de un Estado miembro. En el mejor de los casos el grupo político expresa la voluntad sintetizada democráticamente de los diversos grupos simples, pero esto no siempre se cumple porque un grupo simple puede expresar, en ocasiones, una voluntad diferenciada a la del grupo político. La inexistencia de un partido político europeo y la pluralidad de voluntades en el seno del grupo político (que responden a partidos nacionales) impide concebir hoy esa naturaleza jurídica dual: órgano interno del parlamento y externo del partido político. Los grupos parlamentarios simples surgen en el momento en que un partido político estatal logra un representante en el Parlamento Europeo, dado que el sistema de fuentes de los diferentes partidos políticos europeos obliga a sus diputados a integrarse en su grupo para expresar la voluntad del partido. Antes de reunirse la Conferencia de Presidentes por primera vez surgen los grupos políticos como resultado de los acuerdos de federación o coalición de partidos estatales o, en su defecto, de pactos alcanzados en ese momento. Mientras que la creación de un grupo simple depende de que un partido obtenga al menos un representante, la constitución del grupo político depende de lograr alcanzar las exigencias impuestas por el Reglamento de la Cámara. Los requisitos exigidos por el Reglamento de la Cámara son básicamente tres: un número mínimo de diputados (veintitrés), la pertenencia a diferentes Estados (una cuarta parte de los Estados, actualmente siete) y la afinidad ideo-

lógica. En elemento numérico debía permitir la efectiva eficacia del Parlamento como complejo orgánico, conciliando un número de grupos manejable para el ágil funcionamiento de la cámara, de una parte, y conseguir que en cada órgano del parlamento estén los grupos políticos representados proporcionalmente, teniendo presente que muchos de estos órganos se reúnen al mismo tiempo, de otra parte. La pertenencia de los integrantes del grupo a diferentes Estados y la afinidad ideológica entre ellos persigue alentar la creación de auténticos partidos políticos europeos y que sus grupos políticos actúen como órganos

externos de los mismos, expresando sus voluntades.

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Estos grupos comenzaron a constituirse desde el momento mismo de creación de las Comunidades Europeas. En junio de 1953, en sesión extraordinaria, la Asamblea común de la CECA adoptó la resolución de 16 de junio de 1953 que modificó su Reglamento añadiendo el reconocimiento jurídico de estos grupos parlamentarios transnacionales en el artículo 33 bis (de facto, ya se encontraban constituidos y en funcionamiento). El precepto preveía la posibilidad de los eurodiputados de constituir grupos por afinidades políticas que precisaban, para su constitución, al menos nueve miembros. Establecía asimismo la prohibición de pertenecer a más de un grupo político. Tras la reforma, se constituyeron tres grupos políticos: el Grupo Demócratas Cristianos, el Grupo Socialista y el Grupo Liberal, y, desde entonces, los parlamentarios continúan organizándose en torno a grupos políticos en el Parlamento Europeo. Inicialmente, se permitió conformar grupo político a los simples, esto es, a los integrados únicamente por eurodiputados procedentes del mismo Estado miembro, en contradicción con un Parlamento que debía ser la institución que representara la diversidad de ideas políticas en la Unión (no una institución de representación de intereses puramente nacionales). Por ello, la reforma del Reglamento interno del Parlamento de 1999 eliminó esta posibilidad y se impuso el carácter transnacional de los grupos (el grupo debía reunir a eurodiputados de más de un Estado miembro y se exigían cuotas más o menos amplias para formar grupo dependiendo de si sus miembros provenían de dos, tres o más Estados —23 eurodiputados, 18 eurodiputados o 14 eurodiputados, respectivamente—). En 2004 se simplificaron las reglas para constituir grupo estableciendo un número fijo de diecinueve eurodiputados provenientes de al menos una cuarta parte de los Estados. Finalmente, la reforma del Reglamento interno del Parlamento Europeo estableció que la constitución de un grupo requería la concurrencia de veinticinco eurodiputados procedentes de al menos siete Estados miembros. En la última modificación del reglamento se han reducido a veintitrés los diputados requeridos.

La constitución del grupo político se comunicará al Presidente mediante una Declaración firmada por todos sus integrantes. En la misma deberá indicarse la denominación del grupo, una declaración política que establezca la finalidad del grupo y los nombres de los diputados que lo integran, así como de los que componen su Mesa. La declaración política establecerá sus valores y los objetivos que persigue y describirá la orientación política común del grupo de manera sustancial, sustantiva y genuina. Un diputado solo puede pertenecer a un grupo político. El Presidente del Parlamento anunciará en el Pleno la constitución de los grupos políticos, sus efectos jurídicos se retrotraerán al momento en que el grupo comunicó su constitución al Presidente. La declaración de constitución se publicará en el Diario Oficial de la Unión Europea. En la IX Legislatura (2019-2024) del Parlamento Europeo se han constituido siete grupos políticos: Partido Popular Europeo (179); Alianza Progresista de So-

cialistas

y Demócratas

en el Parlamento

Europeo

(Demócrata-Cristianos)

(146);

Renew Europe (98); Los Verdes/Alianza Libre (73); Identidad y Democracia (70); Conservadores y Reformistas Europeos (63); La Izquierda (39); no inscritos (37).

El Parlamento Europeo

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El grupo político se disuelve, al igual que la Cámara, al inicio de la legislatura cuando renueva a todos sus titulares. Su extinción puede traer causa de la resolución del acuerdo entre partidos que dio lugar a su nacimiento, a la desaparición de éstos o a que no consigan un número de parlamentarios que les permita mantener los requisitos exigidos por la Cámara al inicio de cada legislatura o durante la misma. Aunque en este último caso se suavizan las exigencias para la permanencia del grupo político, evitando así su extinción. Concretamente, cuando un grupo deja de tener el número de veintitrés diputados requerido, el Presidente, de acuerdo con la Conferencia de Presidentes, podrá

autorizar que siga existiendo hasta la siguiente sesión constitutiva del Parlamento, siempre que se cumplan las siguientes condiciones: 1) que los diputados sigan representando al menos una quinta parte de los Estados miembros; 11) que el grupo exista desde hace más de un año. El Presidente no aplicará dicha excepción cuando haya razones suficientes para pensar que se está actuando en fraude del Reglamento. El grupo también puede extinguirse por falta de afinidad política. El Parlamento no necesita evaluar, en general, la existencia de afinidad política entre los miembros de un grupo, sólo la controla cuando los diputados interesados la niegan. El Presidente del Parlamento anuncia en el Pleno la extinción. En la práctica, solo podemos hablar de un supuesto en el que el Parlamento Europeo ha votado a favor de la extinción de un grupo político por falta de afinidad política. En julio de 1999, varios eurodiputados pertenecientes a diversas formaciones

políticas (Frente Nacional, Lista Emma

Bonino, Liga Norte, entre otras), crearon

el Grupo Técnico de Diputados Independientes (TDI-Grupo Mixto). Los diferentes grupos simples signatarios afirmaban en sus normas de constitución: “su recíproca y total independencia política”. Los presidentes de los demás grupos políticos solicitaron una interpretación de esta disposición por parte de la Comisión de Asuntos Constitucionales por considerar que dicho grupo político no cumplía con el requisito relativo a la afinidad política para su constitución. Esta Comisión, considerando que, en efecto, dicho grupo incurría en tal incumplimiento, propuso la inclusión de una nota interpretativa al precepto correspondiente del Reglamento interno del Parlamento Europeo con el siguiente tenor literal: “A efectos de este artículo, no cabe admitir la constitución de un grupo que niegue abiertamente todo carácter político y cualquier afinidad política entre sus componentes”. El grupo TDI la impugnó, pero en el Pleno del Parlamento de 14 de septiembre de 1999 le dio el visto bueno y decidió la extinción del Grupo TDI por falta de afinidad política (hasta ese momento, el Parlamento había venido autorizando la constitución de los denominados grupos de carácter técnico sin afinidad política). El Frente Nacional, afectado por esta decisión, interpuso tres recursos de anulación contra la decisión del Parlamento Europeo ante el Tribunal de Primera Instancia. Este Tribunal resolvió finalmente en contra de las pretensiones del Frente Nacional, señalando que el correspondiente precepto del Reglamento interno del Parlamento Europeo es claro al disponer que el grupo político solo se puede constituir basándose en afinidades políticas (sentencia de 2 de octubre de 2001). Posteriormente, el Frente Nacional recurrió esta resolución en casación ante el Tribunal

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de Justicia y su Gran Sala, en la sentencia de 29 de junio de 2004, declaró la inadmisibilidad del recurso considerando que la afinidad política constituye un requisito imperativo para la constitución del grupo político en el Parlamento Europeo.

Los grupos políticos tienen un complejo sistema de fuentes que se encabeza por el Derecho comunitario y dentro del mismo ocupa un lugar dominante el Reglamento del Parlamento Europeo. A continuación, jerárquicamente se sitúa el acuerdo de Federación, Coalición o el pacto entre los diversos partidos estatales por el que se comprometen a integrar a sus diputados en un mismo grupo político. Este acuerdo recoge la organización, estructura y funcionamiento interno del grupo. Finalmente, está el sistema de fuentes de cada uno de los grupos simples que integran el grupo político. A los grupos simples se les denomina en la jerga comunitaria delegaciones nacionales y están integrados por los eurodiputados de un mismo partido estatal. Las delegaciones tienen a su frente a un jefe encargado de velar por la posición de su partido nacional, manifestar y defender posiciones relacionadas con los intereses de sus Estados de procedencia y, de otra parte, coordinar su posición política con los demás grupos simples del grupo político, procurando que éste manifiesta una única voluntad. El acuerdo de federación o coalición o el pacto entre partidos estatales para constituir el grupo político puede prever su desarrollo mediante un reglamento interno de grupo o a través de convenciones, usos y costumbres. Su estructura organizativa prevé, como órganos principales: el presidente de grupo político,

el jefe de delegación nacional, los coordinadores de comisión o de delegación, la directiva y/o la mesa y el pleno del grupo, así como la secretaría de grupo. El Presidente de grupo político a veces es llamado coordinador y actúa como portavoz habitual. Esta figura es la más importante del Parlamento Europeo, junto con su Presidente, nombrado por consenso de los presidentes de grupos políticos. Le corresponde el gobierno interno del grupo, ocupa una posición clave en los nombramientos de los cargos internos y en el posicionamiento político del grupo, distribuye las funciones y el trabajo entre los diputados que lo componen. Hacia el exterior sus relevantes funciones se pueden consultar al examinar infra aquellas atribuidas a la Conferencia de Presidentes, tanto al interior del parlamento: nombramiento de los titulares de órganos unipersonales y colectivos del Parlamento, programación de la actividad legislativa y control de la Comisión y otras instituciones de la Unión; como al exterior del mismo: relaciones institucionales con otros órganos de la Unión, con parlamentos nacionales, terceros países y sociedad civil. Sus amplios poderes vienen limitados por la necesidad de alcanzar un consenso con los jefes de delegación nacional (aunque tiene hilo directo con los líderes de los partidos estatales) y con los presidentes de los demás grupos políticos. El gobierno del Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo

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viene descansando en los acuerdos entre sus dos grandes grupos políticos: el de los Demócratas Cristianos y los Socialistas. El Presidente de grupo político cuenta como apoyo para su trabajo con la mesa y/o directiva que aglutina a los jefes de delegación, a los dirigentes del grupo y a sus representantes en los diferentes órganos del parlamento: Vicepresidentes, Presidentes de Conferencia, de comisión o delegación, así como con

los coordinadores de comisión o delegación. Todos los representantes del grupo en los diversos órganos del Parlamento expresan la voluntad determinada por el Pleno del grupo político, que es su máximo órgano, excepto cuando una delegación nacional rompa el consenso del grupo por defender un interés nacional que estima determinante. Finalmente, la secretaría de grupo, que depende de la Secretaría General del Parlamento, asiste a los miembros del grupo en sus funciones parlamentarias y apoya la labor del presidente del grupo. Su asistencia es predominantemente administrativa, aunque en ocasiones es también

técnica, por ejemplo, su personal redacta informes para los eurodiputados. Los presupuestos del Parlamento prevén una partida especifica para los grupos políticos que se distribuye proporcionalmente según su número de miembros. En los parlamentos estatales hay dos opciones para salvaguardar el mandato parlamentario de los diputados cuyos partidos no alcanzan a cumplir los requisitos para que sus grupos simples sean reconocidos por la cámara: el grupo mixto, grupo compuesto por varios grupos simples, y la figura del diputado no adscrito. El Parlamento Europeo renunció en su reglamento a la figura del grupo mixto y, posteriormente, reafirmó esta posición en 1999, cuando disolvió el grupo promovido por el Frente Nacional y la Liga Norte, entre otros, por falta de afinidad política. En el fondo, estos partidos pretendían promover una especie de grupo mixto para evitar la desventaja en que se encuentran los diputados no adscritos frente a los integrados en grupos políticos. El Reglamento salvaguarda el mandato parlamentario de los no adscritos previendo que cuarenta diputados, y no sólo los grupos políticos, puedan promover las iniciativas o nombramientos más importantes. Además, se prevé la asistencia de un no adscrito, aunque sin voto, en la Conferencia de Presidentes. Por últi-

mo, disponen de una secretaria y de una partida para gastos administrativos, de funcionamiento y de actividades políticas. Por otra parte, el Reglamento interno del Parlamento Europeo prevé la constitución de intergrupos. Los diputados podrán constituir intergrupos u otras agrupaciones no oficiales de diputados para mantener intercambios de puntos de vista informales sobre cuestiones específicas entre los diferentes grupos políticos, recurriendo a miembros de las distintas comisiones parlamentarias, y promover el contacto entre los diputados y la sociedad civil. Estas agrupaciones no pueden llevar a cabo actividades que puedan prestarse a confusión con las actividades oficiales del Parlamento o de sus órganos. Los grupos pueden facilitar sus actividades ofreciéndoles apoyo logístico. Los intergrupos vienen

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obligados a declarar todo apoyo, en efectivo o en especie (la declaración se realizará en virtud de lo establecido en el Anexo I del Reglamento interno del Parlamento Europeo si se hubiera ofrecido a diputados a título individual). Los Cuestores llevarán un registro de dichas declaraciones que se publicará en el sitio web del Parlamento. La Conferencia de Presidentes aprobó, en la reunión de 11 de diciembre de 2019, la siguiente lista de intergrupos para la Legislatura 2019-2024: Lucha contra la corrupción; Lucha contra el racismo y defensa de la diversidad; Inteligencia artificial y digital; Biodiversidad, caza y mundo rural; Cáncer; Derechos del niño; Cristianos en Oriente Próximo; Cambio climático, biodiversidad y desarrollo sostenible; Inversiones sostenibles a largo plazo e industria europea competitiva; Retos demográficos, conciliación de la vida familiar y la vida profesional y transición de los jóvenes; Discapacidad; Patrimonio cultural, Camino de Santiago y otras rutas culturales europeas; Lucha contra la pobreza; Libertad de religión y tolerancia religiosa; Nuevo Pacto Verde; LGTBI; Zonas rurales, Montañosas y Periféricas (RUMRA) y pueblos inteligentes; SEARICA; Cielo y espacio; Pymes; Economía social; Sindicatos; Minorías tradicionales, comunidades nacionales y lenguas; Medio urbano; Bienestar y protección de los animales; Sahara occidental; y Vino, licores y alimentos.

3. Los órganos unipersonales de gobierno y auxiliares de los mismos: Presidente y Vicepresidentes del Parlamento Europeo Cada dos años y medio, desde 1979, al principio de cada legislatura y una vez transcurrido dos años y medio (en la sesión de julio, después de las elecciones de junio y en enero tras dos años y medio) en el Parlamento se eligen a los diferentes órganos unipersonales: a su Presidente, a los Presidentes de los diferentes grupos políticos y restantes cargos directivos de éstos, a los catorce Vicepresidentes del Parlamento Europeo, al Presidente de la Conferencia de Presidentes de comisión y a éstos, así como al Presidente de la Conferencia de Delegaciones Interparlamentarias Permanentes y a los de éstas. Una vez constituidos los grupos políticos y elegidos sus presidentes se procede a la elección del Presidente del Parlamento Europeo. El artículo 14 del Reglamento ha cambiado la regla habitual de la llamada “presidencia de edad” y establece que la presidencia pro tempore corresponderá al presidente o a uno de los vicepresidentes salientes o “al diputado que haya ejercido su mandado durante el período más largo”. Las nominaciones son realizadas por un grupo político o por el número de diputados necesario como mínimo para alcanzar el umbral bajo, esto es, la vigésima parte de los diputados que componen el Parlamento

Europeo

(35). La votación es secreta y para resultar elegido en

primera vuelta es necesario obtener la les emitidos (descontando los nulos y logra la mayoría absoluta en primera una tercera votación entre los mismos

mayoría absoluta las abstenciones). vuelta tiene lugar candidatos, cabe

sobre los votos totaSi ningún candidato una segunda y hasta añadir alguno nuevo

El Parlamento Europeo

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y ninguno tiene la obligación de abandonar. Si ningún candidato lograra tampoco la mayoría absoluta tiene lugar una cuarta y última votación entre los dos más votados en la tercera y, en este caso, basta la mayoría simple para resultar elegido presidente del Parlamento Europeo. Hasta ahora, la mayoría de los presidentes han sido elegidos en primera vuelta (1989, 1992, 1994, 1997, 1999, 2004, 2007, 2009, 2012, 2015 y 2022), tres a la segunda (1979,1984 y 2019), dos a la tercera (1986 y 2002) y también en dos ocasiones se ha llegado a la cuarta ronda de votaciones (1982 y 2017). El Reglamento del Parlamento Europeo establece las funciones del presidente que pueden reconducirse a tres grandes categorías: poder general de dirección, poder de conducción del trabajo parlamentario, poder de representación institucional. Así, el artículo 20 del Reglamento concreta que el Presidente: — Dirigirá todas las actividades del Parlamento y de sus órganos. Dispondrá de todos los poderes para presidir las deliberaciones del Parlamento y garantizar su desarrollo normal [poder general de dirección); — Abrirá, suspenderá y levantará las sesiones. Decidirá sobre la admisibilidad de las enmiendas, sobre las preguntas al Consejo y a la Comisión y sobre la conformidad de los informes con el presente Reglamento. Velará por la observancia del presente Reglamento, mantendrá el orden, concederá la palabra, declarará el cierre de los debates, someterá a votación

los asuntos y proclamará el resultado de las votaciones. Remitirá, asimismo, a las comisiones las comunicaciones que sean de la competencia de éstas [poder de conducción del trabajo parlamentario);

— Representará al Parlamento en las relaciones internacionales, ceremonias y actos administrativos, judiciales y financieros el Parlamento (aunque podrá delegar esta competencia) [poder de representación institucional]. Esta amplitud de funciones lleva a que con frecuencia el Presidente delegue en sus catorce vicepresidentes su ejercicio. Así, es habitual que el presidente se centre en la vertiente de representación institucional y presida los plenos más importantes, pero delegue en los vicepresidentes la conducción de los plenos ordinarios. Por otro lado, el presidente del Parlamento posee una serie de competencias que cualifican su posición: firma el presupuesto de la Unión; firma (junto con el presidente del Consejo) los actos legislativos ordinarios; preside las reuniones de la conferencia de presidentes y de la mesa (en ésta, con voto

de calidad); tiene el derecho de presidir y convocar la comisión de conciliación con el Consejo; y asiste y puede dirigirse a las sesiones del Consejo Europeo en sus reuniones de apertura. La elección y funciones de los Presidentes de grupos políticos precede a la elección del Presidente del Parlamento Europeo y ya se ha analizado en el apartado anterior, supra 1V.4.2.

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Una vez que se ha producido la elección del Presidente del Parlamento, se procede a la de los vicepresidentes y los cuestores (véase infra apartado 4.6). El tradicional consenso entre los presidentes de los grupos políticos, que preside su actuación en el Parlamento Europeo, se incrementa en la elección de estos cargos conforme a la tradición que preside la composición de la Mesa de cualquier asamblea parlamentaria. El elemento fundamental a considerar es asegurar la presencia del mayor número de grupos políticos posible, la proporcionalidad que tienen en el pleno los grupos y el origen nacional de sus integrantes son otros elementos a considerar en la composición de la mesa. Para resultar elegido vicepresidente en primera votación es necesario obtener la mayoría absoluta. Si no es posible completar los catorce puestos en la primera votación, se pasa a una segunda vuelta en la que se votan solo las vicepresidencias que queden vacantes. En su caso, tiene lugar una tercera y última ronda de votaciones en la que resultan elegidos los restantes vicepresidentes que tengan el mayor número de votos. Aunque ha habido algún caso puntual en el que algún diputado ha podido resultar elegido vicepresidente a título individual, lo cierto es que los pactos entre los grupos políticos resultan bastante efectivos para elegir a los candidatos oficiales. La labor de los catorce vicepresidentes puede concretarse en dos funciones básicas: sustituir al presidente en las funciones que éste les encomiende y participar en el trabajo de la mesa. Aunque se establece un orden de precedencia de los vicepresidentes, basado en el número de votos que obtuvieron en su elección, en la práctica el poder real que ostentarán dependerá más de otros factores, tales como su afinidad con el presidente, su pertenencia a alguno de los grupos políticos mayoritarios o, incluso, su nacionalidad. Actúan como órganos auxiliares de gobierno el Presidente de la Conferencia de Presidentes de Comisión y el Presidente de la Conferencia de Delegaciones interparlamentarias permanentes. El primero es elegido por todos los presidentes de comisiones permanentes o especiales, el segundo por los presidentes de las Delegaciones Interparlamentarias permanentes.

4. La Conferencia de Presidentes, la Mesa y otros órganos auxiliares de gobierno La Conferencia de Presidentes está compuesta por el Presidente del Parlamento Europeo, por los presidentes de los grupos políticos y por un diputado no adscrito con voz, pero sin voto. La importancia del consenso en su funcionamiento, que ya se había adelantado supra, queda ejemplificado por el artículo 26.3 del Reglamento que lo recoge expresamente. Cuando no sea posible alcanzar el consenso se recurrirá a una votación ponderada, lo que significa que el voto de cada presidente de grupo computa por el número de integrantes del mismo. El presidente puede ser sustituido en estas reuniones por otro di-

El Parlamento Europeo

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putado de su grupo. El carácter imperfecto de este Parlamento como complejo orgánico queda de relieve cuando hay que recurrir al voto ponderado, dado el carácter compuesto de todos los grupos y la presencia del diputado no adscrito, que tratará de transmitir la voluntad de todos los no adscritos pero que no vota. Esta Conferencia es el auténtico órgano de gobierno del Parlamento por sus funciones internas y externas, tal y como establece el artículo veintisiete del Reglamento. En el plano interno le corresponde la dirección política del órgano parlamentario, expresamente

se establece, con carácter general, que

“resolverá sobre la organización de los trabajos del Parlamento y sobre los asuntos relacionados con la programación legislativa” y, particularmente, se reseña que “establecerá el proyecto de orden del día de los periodos parciales de sesiones del Parlamento”. Además, eleva propuestas al pleno respecto a la composición y competencia de las comisiones permanentes, especiales, de investigación, mixtas, así como de las delegaciones permanentes; le corresponde autorizar las delegaciones ad hoc; autoriza los informes de propia iniciativa; y presenta propuesta a la mesa en relación con problemas administrativos y presupuestarios de los grupos políticos. Por último, decide la distribución de los escaños en el salón de sesiones. En el plano externo la Conferencia es el órgano competente en las relaciones del Parlamento con las demás instituciones y órganos de la Unión, así con los parlamentos nacionales de los Estados miembros. Adopta las decisiones acerca del mandato y composición de las delegaciones del Parlamento que participen en consultas sobre cuestiones fundamentales con el Consejo y con otras instituciones de la Unión, teniendo presente la línea política adoptada por el Parlamento y la diversidad de opiniones políticas (reiteración innecesaria dada la composición del órgano, salvo que se quiera insistir en el principio por su importancia). Los vicepresidentes de la cámara encargados de relaciones con los parlamentos nacionales informan periódicamente a este órgano. La Conferencia es también competente en las relaciones con terceros países y con instituciones u Organizaciones ajenas a la Unión. Finalmente, es responsable de la organización de consultas con la sociedad civil europea sobre temas importantes, el vicepresidente de la mesa responsable de esta actividad rinde cuentas periódicamente ante la Conferencia. La Mesa

(“bureau”) está compuesta por el Presidente y catorce vicepresi-

dentes. Se integran en la misma cinco cuestores a título meramente consultivo. En las deliberaciones de la Mesa el Presidente dispone de voto de calidad. Se podría considerar que ejerce más funciones administrativas que de gobierno. Entre éstas destacan los asuntos relativos al desarrollo de las sesiones, el anteproyecto de presupuesto del Parlamento, las medidas de aplicación al estatuto y financiación de los partidos políticos y fundaciones de ámbito europeo, por último, designa a los vicepresidentes encargados de las relaciones con los

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parlamentos nacionales. El resto de sus funciones versan sobre asuntos administrativos, organizativos, logísticos y financieros, así como temas de personal (aprueba la composición y selección de la plantilla de la Secretaría General). Otros órganos auxiliares de gobierno son la Conferencia de Presidentes de Comisión y la Conferencia de Presidentes de Delegación. Estos órganos eligen a su presidente de entre sus miembros, que es sustituido por el diputado de más edad. Se reúnen una vez al mes y pueden recibir funciones delegadas tanto de la Mesa como de la Conferencia de Presidentes. El primer órgano puede formular a la Conferencia de Presidentes recomendaciones sobre el trabajo de las comisiones y el establecimiento del orden del día de los períodos parciales de sesiones. El segundo puede trasladar a la Conferencia recomendaciones sobre el trabajo de las delegaciones.

5. Los órganos de formación de la voluntad del Parlamento: Pleno, Comisiones y Delegaciones

Los plenos del Parlamento Europeo (formalmente, son reuniones plenarias parciales, ya que se considera que la sesión es anual) tienen lugar durante una semana al mes en Estrasburgo con algún día adicional en Bruselas, atendiendo a la doble sede que posee (sin contar con la sede de la Secretaría General, que se estableció en Luxemburgo). A diferencia de la mayoría de las asambleas nacionales, el Parlamento Europeo tiene total disponibilidad sobre su propio orden del día, es decir, él mismo establece su agenda de trabajo sin intervenciones externas. La Cámara colabora, evidentemente, con las otras instituciones especialmente para asegurar el buen desarrollo del complejo proceso legislativo de la UE y las otras instituciones necesitan, igualmente, mantener una relación fluida con el Parlamento.

Solamente se establecen plazos improrrogables en la segunda lectura del procedimiento legislativo y en el caso de la aprobación del presupuesto de la Unión. Así, la confección del orden del día es un proceso complejo en el que, aunque la Comisión y el Consejo pueden intervenir haciendo propuestas de inclusión de asuntos a tratar, la conferencia de presidentes adopta un rol determinante. Uno de los asuntos más complejos de gestionar en un parlamento tan plural (en idiomas, grupos simples y grupos políticos) es el de la distribución de los tiempos de intervención. Aquí el sujeto individual es sustituido por el colectivo: el grupo compuesto; el parlamentario interviene en su nombre, como portavoz, y expresa la voluntad conformada en el interior del grupo. El artículo 171 del Reglamento establece los principios generales para efectuar la distribución de tiempos (por minutos) que sigue dos reglas básicas: distribuir los tiempos con arreglo al peso de los grupos y permitir una mínima intervención de todos ellos.

El Parlamento Europeo

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Aunque el artículo 178.2 del Reglamento fija el quorum del Parlamento en

la tercera parte de su composición, otra serie de reglas en el mismo

artículo

lo flexibilizan bastante (como la necesidad de pedir formalmente el cómputo del quorum por parte de 38 diputados) y otorgan al Presidente cierto margen de maniobra. En cuanto al método de votación, cabe destacar que existen dos sistemas: el voto electrónico y el voto a mano alzada (donde el presidente, por asentimiento da por aprobada o rechazada la cuestión). El sistema que se privilegia es el de voto a mano alzada y sólo se recurre a la votación electrónica cuando el presidente así lo decida en cualquier momento, por ejemplo, si es dudoso el resultado a mano alzada. Si falla el sistema electrónico se recurre a la posición de sentado o levantado. El acta de cada sesión reflejará los procedimientos, el nombre de los oradores y las decisiones del Parlamento, incluidos los resultados de las votaciones sobre cualesquiera enmiendas. En el acta se incluyen una lista de los documentos en que basen los debates y las decisiones del Parlamento. Las comisiones y las delegaciones parlamentarias están reguladas, en esencia, en los capítulos 1 y Il del Título VII del Reglamento, lo que corresponde con los artículos 206 a 225. Las comisiones permanentes se constituyen por

mayoría de sufragios emitidos por el Parlamento. Las comisiones de investigación pueden establecerse a petición de una cuarta parte de los diputados. Junto a estas dos grandes categorías, el Parlamento puede crear comisiones especiales por un período inicial de doce meses, sujeto a prórroga. El presidente y los vicepresidentes de las comisiones son elegidos en su interior sobre la base de un gran acuerdo entre los grupos políticos. Los miembros titulares de las comisiones son elegidos materialmente en el interior del grupo y entre los diputados no inscritos y se comunica formalmente a la conferencia de presidentes. Las propuestas de composición de las comisiones reproducen proporcionalmente la representación de los diversos grupos políticos en el pleno. La voluntad de mantener este equilibrio, que fundamenta constitucionalmente el Parlamento como complejo orgánico, ha trascendido a la interpretación que se da al Reglamento. Así, los diputados que cambien de grupo político conservarán, durante el resto de su mandato de dos años y medio, los puestos que ocupen en las comisiones parlamentarias, salvo que dicho cambio altere la representación proporcional de las fuerzas políticas en una comisión. Las comisiones se renuevan cada dos años y medio y sus miembros tienen asignado un suplente. Cualquier miembro del mismo grupo político puede tomar parte en la comisión con derecho a voto en ausencia del titular y del suplente, informando previamente al presidente de la misma. Las comisiones parlamentarias tienen encomendada la tarea de preparar los trabajos del pleno. El reparto de tareas específicas entre las comisiones se realiza sobre la base de la definición de competencias que establece el pleno y que, en el caso de las permanentes, figura como anexo al Reglamento. En mayo de 2022 estas son las comisiones permanentes del Par-

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lamento Europeo: Comisión de Asuntos Exteriores; Derechos Humanos; Seguridad y Defensa; Desarrollo; Comercio Internacional; Presupuestos; Control Presupuestario; Asuntos Económicos y Monetarios; Asuntos Fiscales; Empleo

y Asuntos Sociales; Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria; Industria, Investigación y Energía; Mercado Interior y Protección del Consumidor; Transportes y Turismo; Desarrollo Regional; Agricultura y Desarrollo

Rural; Pesca; Cultura y Educación; Asuntos Jurídicos; Libertades Civiles, Jus-

ticia y Asuntos de Interior; Asuntos Constitucionales; Derechos de la Mujeres e Igualdad de Género; y la de Peticiones. El sistema de funcionamiento interno de las comisiones se desarrolla a través de informes que elaboran los ponentes (“rapporteurs”) quienes intentan llegar a un consenso con los ponentes alternativos (“shadow rapporteurs”) o en su caso fijan los puntos de disenso previamente a la votación final del informe. Finalmente, a través de las delegaciones interparlamentarias, el Parlamento ha desarrollado una red de contactos con terceros países y, en particular, con sus equivalentes en los órganos legislativos de estos Estados. Estos órganos permiten a la Cámara mantener estos contactos, algunos de los cuales son producto de acuerdos internacionales, de manera fluida. En estos momentos,

existen cinco tipos de delegaciones interparlamentarias: comisiones parlamentarias mixtas (con los parlamentos de los Estados asociados a la Unión o de los Estados con los que haya iniciado negociaciones de adhesión); comisiones parlamentarias de cooperación (establecidas también en virtud de un Tratado de cooperación con terceros Estados —por ejemplo, UE-Rusia—; delegaciones establecidas para fomentar los contactos parlamentarios entre la UE y terceros Estados o integraciones (establecidos por iniciativa propia del Parlamento Europeo o en virtud de algún acuerdo internacional, por ejemplo, UE-EEUU);

delegaciones permanentes en las Asambleas Parlamentarias de ciertos orga-

nismos internacionales (ACP-UE, Unión por el Mediterráneo, Euronest, Euro-

Latinoamericana y OTAN); y delegaciones ad hoc (especialmente cuando se invita al Parlamento como observador de un proceso electoral). Cada delegación tiene un presidente y normalmente dos vicepresidentes que son elegidos de la misma forma que sus homólogos de las comisiones parla-

mentarias. En la práctica, los grupos están representados proporcionalmente,

al igual que sucede en las comisiones. Las delegaciones interparlamentarias tienen un amplio abanico de tareas. La más importante consiste en asegurar un diálogo continuo y mantener contactos de primer nivel con las otras asambleas parlamentarias, intercambiar información en las áreas de interés mutuo, asegurar apoyo parlamentario a las iniciativas de la UE en su política exterior y, en términos generales, asegurar la presencia de un interlocutor político que complemente la labor de la Comisión y del Consejo en la política exterior (CORBETT).

El Parlamento Europeo

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6. Órganos de apoyo y administrativos: los cuestores, su colegio y la Secretaría General Los principales órganos de apoyo administrativo y financiero son el Colegio de Cuestores, la Secretaría General y el Gabinete del Presidente. El Reglamento establece la composición de la Mesa y en el apartado sigulente indica que los Cuestores son miembros de la misma, pero añade que se integran a título consultivo. Este revelador dato y la naturaleza de sus funciones: administrativas y financieras ha llevado a no considerarlos órganos de gobierno, incluyéndolos por esta razón en el presente apartado. El Colegio de Cuestores, regulado en el artículo 28, nació como una suerte de grupo cualificado de la mesa con competencias en asuntos administrativos y económicos que afectan individualmente a los diputados (equipamiento, despachos, dietas, uso de coches oficiales...). También

son los responsables últimos de los

aspectos relativos a la seguridad, concesión de pases, autorización de uso de

los espacios del parlamento y otras materias análogas. Los cinco cuestores se turnan entre sí para presidir sus reuniones y tienen voz, aunque no voto, en

las reuniones de la mesa. Su elección tiene lugar tras la de los vicepresidentes y con sus mismas reglas. No obstante, se han dado casos en los que miembros consagrados (antiguos cuestores que demostraron su independencia anteriormente) han vencido a los candidatos oficiales de los grupos. Ello obedece a que los diputados de los grupos con menor peso tienden a valorar mucho la independencia de estos cargos que, precisamente, tienen la función de asegurar los intereses de los diputados individualmente considerados, más que la de los grupos políticos (CORBETT). El Presidente del Parlamento Europeo a través del Secretario General dispone de un importante rol en la gestión ordinaria de los asuntos administrativos de la Cámara. La Secretaría General, llamada en la jerga “secretariat”, es un

órgano de importancia trascendental en la vida del Parlamento. Está integrado por más de seis mil personas que deben asegurar un asesoramiento de alto nivel al Parlamento, a la vez que se garantiza la utilización en la Cámara de todos los idiomas oficiales de la Unión Europea (un tercio de los cuales se dedica a los servicios de traducción) y se mantienen las tres sedes (Estrasburgo, Bruselas y Luxemburgo, donde está la sede de la propia secretaría). Está integrado por 12 Direcciones generales más el servicio jurídico y a su cabeza está el Secretario General, que es nombrado por la mesa del Parlamento. Desde 1958 sólo ha habido siete secretarios generales. Finalmente, el Presidente tiene a su disposición un Gabinete (“cabinet” en la jerga de la Unión Europea) que reúne a un grupo de unos quince miembros que lo asiste y ayuda en las numerosas y complejas tareas. En este grupo se entremezclan nacionalidades, idiomas y áreas de experiencia (políticos, diplomáticos, juristas...) cuya configuración final depende del carácter y del enfoque

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que cada presidente asuntos internos del institucionales y hay mento en los medios

decida dar a su mandado: unos hacen más énfasis en los parlamento, otros se han dedicado más a las relaciones quienes se han centrado en mejorar la imagen del Parlade comunicación.

VI. FUNCIONES

DEL PARLAMENTO

EUROPEO

El artículo 14.1 TUE enumera las principales funciones del Parlamento Europeo, aunque no las únicas (los Tratados atribuyen más funciones a este órgano). El precepto establece que “El Parlamento Europeo ejercerá conjuntamente con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria. Ejercerá funciones de control político y consultivas, en las condiciones establecidas en los Tratados. Elegirá al Presidente de la Comisión”. Como vemos, se trata de las funciones típicas de las instituciones parlamentarias de un Estado constitucional aunque el ejercicio de algunas de ellas —tfunciones legislativa y presupuestaria— se desarrolle de forma sustancialmente diferente en el nivel europeo como consecuencia de la complejidad de

su entramado institucional, que responde, a su vez, a la doble legitimidad de la

Unión cuyos sujetos, ya desde la histórica sentencia Van Gend Loos c. Nederlandese Administratie des Belastingen (1963), son tanto los Estados miembros como sus ciudadanos nacionales. La clásica distinción estatal de tres planos en el principio de separación de poderes -división funcional de los poderes, división desde el punto de vista de los órganos y diferenciación personal de los miembros que componen cada uno de los órganos- que pretende atribuir el ejercicio de las funciones legislativa, ejecutiva y judicial al Parlamento, al Gobierno y al Judicial, respectivamente, no resulta completamente aplicable en el seno de una Unión en la que conviven, ejerciendo similares funciones pero en constante tensión, las instituciones que representan los intereses particulares

de los Estados miembros (Consejo Europeo y Consejo) con aquellas otras que pretenden representar el interés general de la Unión (entre ellas, el Parlamento Europeo, que debe actuar como un órgano independiente de los Gobiernos de los Estados miembros y que debe, en principio, orientar su actuación a la búsqueda del interés general que importa a la Unión por encima de particulares intereses estatales).

1. En asuntos constitucionales

Los procedimientos de reforma de los Tratados se han caracterizado por su singularidad. Desde los propios Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas (CECA, CEE y CEEA) se han distinguido por la participación de las propias instituciones del ente supranacional que, además, ha ido in crescendo con el paso del tiempo a medida que el proceso de integración europea se ha

El Parlamento Europeo

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ido fortaleciendo (aunque naturalmente, la última y definitiva palabra la tienen los Estados miembros que son los que se comprometen con su firma; no parece posible la revisión del Derecho originario sin tener en cuenta a los sujetos que deben ejecutar las políticas europeas). Especialmente significativo ha sido el incremento de la implicación del Parlamento Europeo en los procedimientos de reforma del Derecho originario de esta organización desde sus orígenes hasta nuestros días gracias al Tratado de Maastricht y, en particular, al Tratado de Lisboa. El Tratado de Lisboa regula la reforma del Derecho originario de la Unión de forma similar a como lo hizo el Tratado constitucional del año 2004, finalmente frustrado. El Parlamento Europeo interviene en las diversas etapas de estos procesos de revisión, especialmente en el procedimiento de revisión ordinaria, e incluso se puede afirmar que su papel se ha fortalecido respecto de lo que dispusiera en su día dicho Tratado constitucional (en Lisboa, la participación del Parlamento en el procedimiento de revisión ordinario con el objeto de decidir acerca de la no convocatoria de la Convención cuando la importancia de las modificaciones no lo justifique no se limita a una consulta —como en el Tratado constitucional—, sino que se exige su previa aprobación). El artículo 48 "TUE prevé dos procedimientos de reforma de los Tratados: el procedimiento de revisión ordinario y el procedimiento de revisión simpli-

ficado. El primero, más complejo, se utiliza, entre otras cosas, para efectuar

una modificación que tenga por objeto aumentar o reducir las competencias atribuidas a la Unión en los Tratados. El segundo se utiliza cuando se trata de sacar adelante modificaciones que afecten a la totalidad o a parte de las disposiciones de la tercera parte del "TFUE, relativas a las políticas y acciones internas de la Unión. No se trata, a continuación, de efectuar un análisis exhaustivo de dichos procedimientos, sino de destacar cuáles son las funciones que el Parlamento Europeo desarrolla en este ámbito. Es evidente que los Estados miembros desempeñan el papel decisivo en el procedimiento de revisión ordinario de los Tratados. Primero, porque corresponde al Consejo Europeo su puesta en marcha y la decisión sobre la necesidad de convocar una Convención (decide, en sentido favorable o desfavorable,

sobre el examen de las modificaciones propuestas y sobre la subsiguiente convocatoria, o no, de la Convención que examinará los proyectos de revisión y adoptará una recomendación consensuada dirigida a la Conferencia de representantes de los Gobiernos de los Estados miembros). Y, segundo, porque será esta Conferencia de representantes de los Gobiernos de los Estados miembros la que apruebe, de común acuerdo, las modificaciones que deban introducirse en los Tratados (cuya entrada en vigor requiere la ratificación de todos los Estados miembros). En todo caso, el Parlamento

Europeo

realiza diferentes

funciones durante las distintas fases del procedimiento: 1) una iniciativa de reforma o función de impulso de la reforma —que también pueden desempeñar

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el Gobierno de cualquier Estado miembro o la Comisión— puesto que puede presentar un proyecto de revisión de los Tratados al Consejo. El Consejo remitirá dichos proyectos al Consejo Europeo y los notificará a los Parlamentos

nacionales; 11) una función consultiva: el Consejo Europeo, previa consulta al

Parlamento Europeo —también a la Comisión—, adopta por mayoría simple una decisión favorable al examen de las modificaciones propuestas. Cuando concurre tal mayoría, el Presidente del Consejo Europeo convoca una Convención que tiene por misión examinar los proyectos de revisión y adoptar por consenso una recomendación dirigida a una Conferencia de representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, a quienes compete aprobar de común acuerdo las modificaciones que se deban introducir en los Tratados; 111) una función de naturaleza técnica, pues la Convención aparece integrada por representantes del Parlamento Europeo (también de los Parlamentos nacionales,

de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros y de la Comisión; si se trata de modificaciones institucionales en el ámbito monetario se

consultará asimismo al Banco Central Europeo); iv) una función de naturaleza

decisoria: el Consejo Europeo necesita la aprobación del Parlamento Europeo para decidir, por mayoría simple, no convocar una Convención cuando la importancia de las modificaciones no lo justifique (probablemente, la atribución más importante que desempeña el órgano parlamentario de la Unión en el procedimiento de revisión ordinario de los Tratados). El protagonismo de los Estados miembros se manifiesta de forma más evldente en el procedimiento simplificado de revisión de los Tratados. El Consejo Europeo pone en marcha la reforma y decide sobre la misma y los Estados miembros deciden sobre la aprobación de la reforma decidida en el seno del Consejo Europeo. Las funciones del Parlamento Europeo en el procedimiento de revisión simplificado de los Tratados son menos numerosas y de menor entidad que las que desempeña durante el procedimiento de revisión ordinario. En este supuesto, sus competencias se reducen a las dos siguientes: 1) una función

de impulso de la reforma —que también pueden desempeñar el Gobierno de cualquier Estado miembro o la Comisión— ya que puede presentar al Consejo Europeo un proyecto de revisión de la totalidad o parte de las disposiciones de la tercera parte del TIFUE, relativas a las políticas y acciones internas de la Unión. Se trata, de nuevo, de una función de iniciativa de reforma. La diferencia, en este caso, estriba en que las propuestas de reforma se presentan directamente al Consejo Europeo (en el ordinario se presentan al Consejo que

las remite al Consejo Europeo); 11) una facultad de consulta: el Consejo Europeo, órgano competente para decidir sobre la modificación propuesta por

unanimidad, ha de consultar previamente al Parlamento Europeo (también a

la Comisión así como al Banco Central Europeo —en este último caso cuando se trate de modificaciones institucionales en el ámbito monetario—). La decisión de modificación del Consejo Europeo entrará en vigor cuando haya sido

El Parlamento Europeo

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aprobada por todos los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. No podrá suponer aumento de las competencias atribuidas a la Unión por los Tratados. Hay que tener en cuenta, de cualquier forma, que el TTFUE prevé algunos —pocos— procedimientos de reforma para materias específicas que se apartan de las reglas generales previstas por el artículo 48 “TUE. El papel del Parlamento en estos supuestos diferirá en función de cuál sea el procedimiento específico de referencia. Por ejemplo, el artículo 86.4 TTFUE autoriza al Consejo Europeo para adoptar una decisión por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo y previa consulta a la Comisión, de modificación del artículo 86.1 del mismo texto con el objeto de ampliar las competencias de la Fiscalía Europea, limitadas inicialmente a combatir las infracciones que perjudiquen los intereses financieros de la Unión, a la lucha contra la delincuencia grave que tenga una dimensión transfronteriza. Por su parte, el artículo 355 del mismo texto,

en su último apartado, prevé la posibilidad de modificar el estatuto, respecto de la Unión, de determinadas regiones ultraperiféricas y territorios de ultramar mediante decisión unánime del Consejo Europeo previa consulta a la Comi-

sión, sin más (obsérvese que mientras que en el primer supuesto se precisa la

aprobación del Parlamento Europeo para continuar adelante, en este último no se prevé intervención alguna de parte de la institución parlamentaria). Por otro lado, el propio artículo 48 desarrolla, en su apartado séptimo, el denominado régimen general de pasarelas, que no resulta aplicable en los supuestos de los artículos 311.3 y 4, 312.2 párrafo 1%, 352 y 354 TFUE. El régimen general de pasarelas permite al Consejo Europeo: 1) adoptar una decisión que autorice al Consejo a modificar la regla de la unanimidad inicialmente prevista, bien en el TFUE bien en el Título del V del TUE, sustituyéndola por la regla de la mayoría cualificada para pronunciarse en dicho ámbito o en un caso específico. No será posible tal modificación cuando se trate de decisiones con repercusiones militares o en el ámbito de la defensa; 11) adoptar una decisión que autorice al Consejo a aplicar el procedimiento legislativo ordinario para la adopción de actos legislativos con respecto a un determinado ámbito o en un caso determinado para el que el Tratado previó originariamente la aplicación de un procedimiento legislativo especial. Esta posibilidad se prevé siempre y cuando se trate de actos legislativos cuya adopción, a través de un procedimiento legislativo especial, competa al Consejo (no al Parlamento). En ambos casos, el Consejo Europeo debe decidir por unanimidad. En ambos casos, el procedimiento requiere la intervención de los Parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo. La iniciativa del Consejo Europeo se comunicará a los Parlamentos nacionales. La sola oposición de un Parlamento nacional notificada en un plazo de seis meses a partir de dicha comunicación impedirá la adopción de la decisión contemplada por el Consejo Europeo (es

decir, se reconoce la posibilidad individual de veto; en el caso español resultan

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competentes los Plenos del Congreso y del Senado a propuesta de la Comisión Mixta para la Unión Europea). A falta de oposición, el procedimiento podrá continuar adelante. Ahora bien, la adopción de la decisión por parte del Con-

sejo Europeo requerirá la previa aprobación del Parlamento Europeo, que se

pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen. Es decir, la intervención del Parlamento Europeo resulta decisiva para el buen término de la iniciativa del Consejo Europeo con respecto al régimen general de pasarelas. Junto a este régimen general de pasarelas del artículo 48.7 TIFUE, el mismo Tratado prevé algunos regímenes especiales de pasarela en cuyo seno varía el papel desempeñado por el Parlamento Europeo en función de la materia de la que se trate. En unos casos es consultado, pero en otros desaparece cualquier intervención del mismo. Como ejemplo, se hará alusión al régimen de pasarela especial previsto en el artículo 81.3 TFUE (aunque existen otros supuestos es-

peciales como los recogidos en los artículos 153.2, 192.2, 312.2 y 333.1 y 1; y en el artículo 31.3 TUE en el ámbito de la PESC). El artículo 81.3 TFUE prevé un régimen especial de pasarela que se aplica en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil en orden a determinar los aspectos del derecho de familia con repercusión transfronteriza. En este caso, el procedimiento legislativo especial previsto (unanimidad del Consejo previa consulta al Parlamento Europeo) puede mutar en procedimiento legislativo ordinario. La especialidad de este régimen de pasarela consiste en que la iniciativa ha de partir de la Comisión, correspondiendo la decisión de activar el régimen al Consejo por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo. Lo que no varía es la obligación de notificación a los Parlamentos nacionales, los cuales podrán ejercitar expresamente su derecho individual de veto en el plazo de seis meses (se comprueba cómo de la necesaria aprobación del Parlamento Europeo en el régimen general de pasarelas se pasa a la mera consulta del mismo en este régimen de pasarelas especial). Finalmente, el artículo 352 TFUE incorpora una cláusula de flexibilidad que amplía los poderes de la Unión cuando se considera que una medida resulta necesaria para alcanzar uno de los objetivos fijados en los Tratados y estos no prevean las competencias necesarias (no se podrá utilizar para alcanzar objetivos del ámbito de la política exterior y de seguridad común). Las medidas no conllevarán armonización alguna de las disposiciones legales de los países de la Unión en los ámbitos en los que los Tratados excluyan dicha armonización. La adopción de estas medidas por parte del Consejo se produce, por unanimidad, a propuesta de la Comisión. Se requiere la previa aprobación del Parlamento Europeo que desempeña, por tanto, en este ámbito, una importante actividad de naturaleza decisoria. En definitiva, aunque los Estados miembros desempeñan un rol decisivo en los procesos de reforma del Derecho originario de la Unión, que ejercen, bien directamente, bien indirectamente, fundamentalmente a través de la actuación

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del Consejo Europeo, el papel del Parlamento Europeo en este ámbito ha resultado fortalecido, sobre todo, con ocasión de la nueva regulación que Lisboa ha realizado sobre la materia. Con alguna excepción, muy limitada en general

(facultades decisoras sobre la no convocatoria de una Convención cuando la

importancia de las modificaciones pudieran no justificar la reforma en el marco del procedimiento de revisión ordinario), y mayor relevancia en el caso de la cláusula de flexibilidad (se requiere su aprobación), no se puede considerar

su intervención decisiva pero, desde luego, refleja la doble legitimidad sobre la que se asienta la Unión Europea, la de los Estados miembros y la de los ciudadanos europeos.

2. En el ejercicio de la función legislativa de la Unión La función legislativa, esto es, la producción de “actos legislativos” en la Unión, a través de los cuales se canaliza el poder decisorio de la Unión (aunque no solo a través de ellos), se produce como consecuencia de la utilización de

los procedimientos calificados expresamente por los Tratados como “procedimientos legislativos” (el artículo 289.3 TIFUE dispone que “Los actos jurídicos que se adopten mediante procedimiento legislativo constituirán actos legislativos”). Si el procedimiento previsto para la producción de un acto no recibe el calificativo “legislativo” en los Tratados —como veremos, legislativo ordinario o legislativo especial— su resultado final no será un “acto legislativo”. La diversa naturaleza de un acto, “legislativa” o “no legislativa”, comporta consecuencias jurídicas diferentes de trascendencia. Entre otras, relativas a la publicidad de la deliberación y votación de los actos (el artículo 16.8 TUE establece que “El Consejo se reunirá en público cuando delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo. Con este fin, cada sesión del Consejo se dividirá en dos partes, dedicadas respectivamente a las deliberaciones sobre los actos legislativos de la Unión y a las actividades no legislativas”, si bien los artículos 8 y 9 del Reglamento interno del Consejo, a propósito la “actividad no legislativa”, prevén la posibilidad de publicidad si así lo deciden el Consejo o el COREPER); relativas a su posibilidad de delegación a la Comisión ya que, siguiendo el artículo 290 TUE, solo los “actos legislativos” se pueden delegar en favor de la Comisión; relativas a la posibilidad de fiscalización por parte de los Parlamentos nacionales, ya que la obligación de

notificación a los mismos a efectos de su fiscalización solo existe en relación con

los proyectos de “actos legislativos” conforme a lo dispuesto en el artículo 12 TUE y el Protocolo número 1 sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea; relativas la posibilidad de modificar el procedimiento aplicable inicialmente previsto, pues solo los “procedimientos legislativos especiales” se pueden transformar en un “procedimiento legislativo ordinario” según lo dispuesto por el régimen de pasarela del artículo 48.7 TUE; o, finalmente, relativas a diferentes variantes por lo que a su control jurisdiccional se refiere.

El Tratado de Lisboa ha previsto varios procedimientos legislativos: un procedimiento legislativo ordinario y los procedimientos legislativos especiales.

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El artículo 289.1 TTFUE dispone que “El procedimiento legislativo ordinario consiste en la adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento, una directiva o una decisión” y remite su regulación al artículo 294 del mismo texto que reproduce, sin cambios sustanciales, el procedimiento de codecisión regulado en su día en el artículo 251 T'CE. Su ámbito de aplicación es amplio y se ha extendido, incluso, al Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (aunque con especialidades derivadas de la naturaleza de una materia que suscita una especial sensibilidad entre los Estados). Por otro lado, Lisboa prevé la existencia de procedimientos legislativos específicos —procedimientos legislativos especiales— para la regulación de ciertas materias. A continuación se explica cómo se desarrolla el procedimiento legislativo ordinario en virtud de lo dispuesto en la normativa europea vigente, poniendo el acento en el papel que el Parlamento Europeo desempeña durante el mismo.

2.1. En la fase de iniciativa legislativa El artículo 17.2 TUE atribuye la iniciativa legislativa, con carácter general, a la Comisión, que remite su propuesta legislativa simultáneamente al Consejo y el Parlamento Europeo, sin perjuicio de que su iniciativa pueda venir impulsada por la ciudadanía europea, bien directamente (artículos 11.4 TUE y 24 TFUE), bien a través de sus representantes en el Parlamento Europeo (artículo 225 TFUE), y sin perjuicio de las excepciones que puedan prever los Tratados para determinados casos específicos atribuyendo dicha iniciativa a un grupo de Estados miembros o al Parlamento Europeo, o previendo la puesta en marcha del procedimiento legislativo a través de una recomendación del Banco Central Europeo o de una petición del Tribunal de Justicia o del Banco Europeo

de Inversiones (artículo 289.4 "TFUE). En todo caso, la Comisión goza casi de

un monopolio de iniciativa y solo en contadas ocasiones se abre la puerta a la iniciativa de otras instituciones O Estados miembros (las excepciones son más frecuentes en el marco de los procedimientos legislativos especiales). Las funciones del Parlamento Europeo en la fase de iniciativa legislativa se pueden resumir como sigue a continuación: 1) una función de impulso de la iniciativa de la Comisión. El artículo 225 "TFUE dispone que “Por decisión de la mayoría de los miembros que lo componen, el Parlamento Europeo podrá solicitar a la Comisión que presente las propuestas oportunas sobre cualquier asunto que a juicio de aquel requiera la elaboración de un acto de la Unión para la aplicación de los Tratados. Si la Comisión no presenta propuesta alguna, comunicará las razones al Parlamento Europeo”. El Parlamento, si la Comisión no atendiera su petición, podría demandar a la Comisión conforme al procedimiento de omisión del artículo 265 TTFUE, o bien, una opción mucho

más drástica, podría activar una moción de censura frente a la Comisión; 11)

El Parlamento Europeo

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una función de iniciativa propiamente dicha en determinados ámbitos específicos conforme a lo dispuesto en los Tratados. Ejemplos de esta función parlamentaria de iniciativa se prevén, únicamente en el marco de procedimientos legislativos especiales, a propósito del procedimiento para la elección de los diputados al Parlamento Europeo (artículo 223.1 TFUE); en relación con el estatuto y condiciones generales de ejercicio de las funciones de los diputados (artículo 223.2 "TFUE); para las modalidades de ejercicio del derecho de investigación (artículo 226 "TFUE); o cuando se trata del Estatuto y a las condicio-

nes generales de ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo (artículo 228.4 TFUE). En todos los casos la iniciativa del Parlamento se vincula a mate-

rias directamente relacionadas con el propio funcionamiento de la institución parlamentaria. Además, no se debe pasar por alto que la intervención del Parlamento Europeo en el ámbito legislativo se produce antes de que tenga lugar el inicio del procedimiento legislativo propiamente dicho conforme; según el Reglamento interno del Parlamento Europeo, este Órgano participará, junto con la Comisión y el Consejo, en la definición de la programación legislativa de la Unión.

2.2. En la fase de examen y constitución del acto legislativo en el procedimiento legislativo ordinario Los artículos 14 y 16 TUE atribuyen el examen y constitución del acto le-

gislativo al Parlamento Europeo y al Consejo, respectivamente. La Comisión

notifica la propuesta legislativa aprobada, simultáneamente, al Parlamento Europeo y al Consejo en la persona de sus presidentes. También la remite a los Parlamentos nacionales para que pueda surtir efecto el mecanismo de alerta temprana. Órganos auxiliares en el ámbito legislativo son el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones, que desempeñan funciones de naturaleza consultiva, en ocasiones con carácter preceptivo. Finalmente, los Tratados también reservan cierto papel durante el desarrollo de la función legislativa a los Parlamentos nacionales y, excepcionalmente, al Consejo Europeo en determinados procedimientos. El momento constitutivo del acto se articula en torno a tres fases: primera lectura, segunda lectura y tercera lectura (la conciliación se incluye en esta última fase siguiendo la estructura acogida en el Reglamento interno de la institución). Los actos adoptados de conformidad con el procedimiento leeislativo ordinario serán firmados por el presidente el Parlamento y por su Secretario General y por el presidente del Consejo. Los Secretarios Generales del Parlamento y del Consejo dispondrán su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. Resulta preciso subrayar la importancia que han asumido los “trílogos” durante el procedimiento legislativo ordinario (constituyen un ejemplo de informal policy making y juegan un rol crucial en más del

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ochenta y cinco por ciento de la legislación de la Unión Europea). Reciben la denominación de “trílogos” aquellas reuniones de carácter informal que tienen lugar entre la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo para llegar a acuerdos en el marco del procedimiento legislativo ordinario desbloqueando aquellas diferencias que surjan durante el procedimiento legislativo entre las instituciones implicadas. Estas reuniones tienen lugar en distintos momentos del procedimiento legislativo. El Parlamento Europeo y el Consejo adoptan su posición en primera lectura de forma consecutiva y sin estar limitados por plazo alguno, con lo que se pretende facilitar la negociación interinstitucional al objeto de acercar posiciones y alcanzar acuerdos. De hecho, se trata de una fase que se suele prolongar en el tiempo. El Parlamento debe pronunciarse en primer lugar aprobando su posición sobre el acto propuesto por la Comisión y transmitirla al Consejo. Si este aprueba (ratifica) la posición del Parlamento Europeo, se adoptará el acto de que se trate en la formulación correspondiente a la posición del Parlamento Europeo. Si, por el contrario, el Consejo no aprueba la posición del Parlamento, adoptará su propia posición y la transmitirá a la institución parlamentaria europea informándole de las razones que le hayan llevado a asumir una posición distinta. La Comisión también comunicará su posición al Parlamento Europeo.

El examen de la propuesta normativa en el Parlamento Europeo en primera lectura, al objeto de adoptar su posición, implica a la comisión competente en el fondo y al Pleno. El Reglamento interno de esta institución regula el procedimiento distinguiendo dos fases: fase de examen e informe en la comisión competente y fase de examen y votación en el Pleno. De manera general, renunciando a realizar una explicación exhaustiva sobre la materia, la comisión parlamentaria, una vez recibe la propuesta de acto jurídicamente vinculante para su examen y correspondiente informe, decidirá en primer lugar sobre el procedimiento aplicable y, posteriormente (salvo que haya decidido utilizar el procedimiento simplificado), designará a un ponente de entre sus miembros titulares o suplentes permanentes. El ponente será el responsable de la elaboración del informe de la comisión y de su presentación ante el Pleno en nombre de esa comisión. Su papel es muy relevante. Para ejercer su labor puede solicitar información a los servicios del Parlamento, a la Comisión, al Consejo y a los gobiernos, e incluso puede celebrar audiencias, realizar visitas con su dotación anual o entrevistarse con interlocutores sociales y económicos. En este momento se plantea con toda su intensidad el asunto de la presión y posibles influencias que ejercen los lobbies en el proceso legislativo. Europa ha iniciado un proceso regulatorio de los lobbies o grupos de interés y de su actividad, todavía incipiente e inconcluso por insuficiente, que pretende asegurar su control a través de la transparencia de su actividad. El informe aprobado por la comisión podrá recomendar al Pleno, bien la adopción de una posición favorable en todo a la propuesta de la Comisión, bien la adop-

El Parlamento Europeo

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ción de una propuesta diferente a la propuesta de la Comisión que incluya determinadas enmiendas. El Pleno del Parlamento Europeo podrá aprobar, modificar o rechazar el proyecto de acto legislativo. El Parlamento votará en primer lugar, si existiera, la propuesta de rechazo del proyecto de acto legislativo que haya sido presentada por escrito por la comisión competente, un grupo político o el número de diputados necesario para alcanzar al menos el umbral bajo. Si se aprueba la propuesta de rechazo, el presidente del Parlamento pedirá a la institución que haya presentado el proyecto de acto legislativo que lo retire. Si la institución en cuestión se aviene a ello, el presidente del Parlamento dará por concluido el procedimiento. En el caso de que la institución que haya presentado el proyecto de acto legislativo no lo retire, el presidente del Parlamento anunciará que la primera lectura del Parlamento ha concluido, salvo que, a propuesta del presidente o del ponente de la comisión competente para el fondo, de un grupo político o el número de diputados necesario para alcanzar al menos el umbral bajo, el Parlamento decida devolver el asunto a la comisión competente para

un nuevo examen.

Si no se ha presentado propuesta de rechazo, o si la propuesta de rechazo no se aprueba, procede, en primer lugar, votar el acuerdo provisional adoptado en el marco de las negociaciones que tienen lugar en los trílogos entre la Comisión, el Consejo y el equipo negociador del Parlamento Europeo (este equipo estará dirigido por el ponente y presidido por el presidente de la comisión competente o por un vicepresidente designado por este último. Estará compuesto, como mínimo, por los ponentes alternativos de cada grupo político que desee participar). Este acuerdo provisional se someterá a una votación única salvo que, a petición de un grupo político o el número de diputados necesario para alcanzar al menos el umbral mínimo, el Parlamento decida proceder a la votación de las enmiendas. Si no se ha presentado propuesta de rechazo o si no se ha aprobado, o si no se ha aprobado el acuerdo provisional adoptado en el marco de las negociaciones que han tenido lugar en los trílogos entre la Comisión, el Consejo y el equipo negociación del Parlamento Europeo, se someten a votación las enmiendas al proyecto de acto legislativo. Antes de someter al Parlamento la votación de las enmiendas, el presidente podrá pedir a la Comisión que manifieste su posición y al Consejo que formule sus comentarios. Tras la votación de estas enmiendas, el Parlamento procederá a votar el conjunto del proyecto de acto legislativo, en su caso modificado. En el caso de que el conjunto de proyecto de acto legislativo, en su caso modificado, sea aprobado, el presidente del Parlamento anunciará que la primera lectura ha concluido salvo que, a propuesta del presidente o del ponente de la comisión competente para el fondo, de un grupo político o el número de diputados necesario para alcanzar al menos el umbral bajo, el Parlamento decida devolver el asunto a la comisión competente con vistas a la celebración de nuevas negociaciones interinstitucionales entre la Comisión, el Consejo y el equipo negociador del Parlamento Europeo. En el caso de que el conjunto del proyecto de acto legislativo, en su caso modificado, no obtuviera la mayoría de los votos emitidos, el presidente del Parlamento anunciará que la primera lectura ha concluido salvo que a propuesta del presidente o del ponente de la comisión competente para el fondo, de un grupo político o el nú-

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María Luz Martínez Alarcón / José Luis García Guerrero

mero de diputados necesario para alcanzar al menos el umbral bajo, el Parlamento decida devolver el asunto a la comisión competente para un nuevo examen. El presidente transmitirá al Consejo y a la Comisión el texto de la resolución legislativa y de la posición del Parlamento. También transmitirá esta información al grupo de Estados de que se trate, al Tribunal de Justicia o al Banco Central Europeo cuando el proyecto de acto legislativo proceda de ellos.

La fase de segunda lectura tiene lugar cuando el Parlamento Europeo y el Consejo no han coincidido en las posiciones asumidas en primera lectura respecto de la propuesta procedente de la Comisión. Comienza, igualmente, con la intervención del órgano parlamentario europeo. El Parlamento puede: a) rechazar, por mayoría de los miembros que lo componen, la posición del Consejo en primera lectura. En este caso, concluye el procedimiento legislativo sin la adopción del acto propuesto; b) no presentar propuesta de rechazo ni enmiendas a la posición del Consejo. En este caso, el Presidente del Parlamento anunciará al Pleno que el acto propuesto ha sido adoptado y, junto con el Presidente del Consejo, lo firmará y ordenará su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, o; c) proponer, por mayoría de los miembros que lo componen, enmiendas a la posición del Consejo en primera lectura. En este caso, el texto modificado se transmitirá al Consejo y a la Comisión, que dictaminará sobre dichas enmiendas (la Comisión “dictamina” sobre

las enmiendas del Parlamento y el Consejo decide sobre la aprobación o no de las mismas por mayoría cualificada, si bien necesita unanimidad cuando las enmiendas han sido objeto de un dictamen negativo por parte de la Comisión). El examen de la propuesta normativa en el Parlamento Europeo en segunda lectura, al objeto de adoptar su posición, también implica a la comisión competente en el fondo y al Pleno. El Reglamento interno de esta institución regula el procedimiento distinguiendo dos fases, la primera en la comisión competente y la segunda en el Pleno. En cuanto al procedimiento en la comisión competente, la posición del Consejo se incluirá como punto prioritario en el orden del día de la primera reunión que

celebre la comisión a contar desde la fecha de la transmisión de la posición del Con-

sejo al Parlamento Europeo. Se podrá invitar al Consejo a que presente su posición. Salvo que se decida de otro modo, el ponente en segunda lectura coincidirá con el de la primera lectura. Solo podrán presentar enmiendas de rechazo y enmiendas los miembros titulares o suplentes permanentes de la comisión. Esta resolverá por mayoría de los votos emitidos. La comisión competente presentará una recomendación para la segunda lectura con vistas a aprobar, enmendar o rechazar la posición aprobada por el Consejo. La recomendación incluirá una breve fundamentación de la decisión que se proponga. En cuanto al procedimiento aplicable en el Pleno, la posición del Consejo y, si estuviera disponible, la recomendación para la segunda lectura de la comisión competente, se incluirán de oficio en el proyecto de orden del día. El Parlamento votará en primer lugar toda propuesta relativa al rechazo inmediato de la posición del Consejo que haya sido presentada por escrito por la

El Parlamento Europeo

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comisión competente para el fondo, un grupo político o el número de diputados necesario para alcanzar al menos el umbral bajo. Para ser aprobada, esa propuesta requerirá la mayoría de los votos de los diputados que componen el Parlamento. Si no se ha presentado propuesta de rechazo, o si la propuesta de rechazo no se aprueba procede, en primer lugar, votar el acuerdo provisional adoptado en el marco de las negociaciones que tienen lugar en los trílogos entre la Comisión, el Consejo y el equipo negociador del Parlamento Europeo. Dicho acuerdo se someterá a una votación única salvo que, a petición de un grupo político o el número de diputados necesario para alcanzar al menos el umbral mínimo, el Parlamento decida proceder a la votación de las enmiendas. Si, en una votación única, el acuerdo provisional obtiene los votos de la mayoría de los diputados que componen el Parlamento, el presidente anunciará en el Pleno que la segunda lectura del Parlamento ha concluido. Si no se ha presentado propuesta de rechazo o si no se ha aprobado, o si no se ha aprobado el acuerdo provisional adoptado en el marco de las negociaciones que han tenido lugar en los trílogos entre la Comisión, el Consejo y el equipo de negociación del Parlamento Europeo, se someten a votación las enmiendas a la posición del Consejo, incluidas las contenidas en el acuerdo provisional resultado de los trílogos. Solamente se aprobarán las enmiendas a la posición del Consejo que obtengan la mayoría de los votos de los diputados que componen el Parlamento. Antes de someter a votación las enmiendas, el presidente podrá pedir a la Comisión que manifieste su posición y al Consejo que formule sus comentarios. Sin perjuicio de la primera votación en contra por parte del Parlamento de la propuesta inicial de rechazo de la posición del Consejo, el Parlamento, a propuesta del presidente o del ponente de la comisión competente para el fondo, de un grupo político o el número de diputados necesario para alcanzar al menos el umbral bajo, podrá considerar una nueva propuesta de rechazo tras haber sometido a votación las enmiendas. Para ser aprobada, esa propuesta deberá obtener los votos de la mayoría de los diputados que componen el Parlamento. En cuanto a la segunda lectura en el Consejo, este debe examinar las enmiendas presentadas por el Parlamento a su posición en primera lectura y el informe de la Comisión pronunciándose sobre las mismas. El Consejo puede: a) aprobar todas las enmiendas del Parlamento Europeo por mayoría cualificada, si bien precisa la unanimidad para aprobar aquellas que no obtuvieron la conformidad de la Comisión. En tal caso, el acto legislativo se considera aprobado; b) no aprobar todas las enmiendas del Parlamento. En ese caso se activa la tercera fase del procedimiento legislativo ordinario.

La fase de tercera lectura del procedimiento legislativo ordinario se traduce en un procedimiento de conciliación previsto para solventar las discrepancias existentes entre ambas instituciones. Se activa cuando el Consejo comunica al Parlamento que no está en condiciones de aprobar todas las enmiendas del Parlamento a la posición del Consejo. En tal caso, el presidente del Parlamento acordará, junto con el Consejo, la fecha y el lugar de una primera reunión del Comité de Conciliación. El Comité de Conciliación es un órgano

interinstitucional paritario compuesto por los miembros del Consejo o sus re-

presentantes —la práctica habitual es la presencia del titular del Gobierno que

ejerce la presidencia mientras que el resto son normalmente los representantes

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María Luz Martínez Alarcón / José Luis García Guerrero

permanentes adjuntos de cada país (COREPER

1)— y por número igual de

miembros que representen al Parlamento Europeo. Su misión será alcanzar, en

el plazo de seis semanas a partir de su primera reunión (o de ocho semanas si se ha ampliado el plazo), un acuerdo entre el Parlamento Europeo y el Consejo sobre un texto conjunto basado en sus posiciones en segunda lectura. La Comisión, durante esta fase, ya no podrá modificar su iniciativa y se limitará a actuar como mediadora al objeto de acercar posiciones entre ambas partes y facilitar, así, la aprobación del acto. Si el Comité de Conciliación no aprueba un texto conjunto, el acto propuesto se considerará no adoptado. En el caso de que el Comité de Conciliación consiga resolver las discrepancias del Parlamento y del Consejo sobre el contenido del acto, el Parlamento y el Consejo dispondrán, cada uno, de seis

semanas a partir de la aprobación del texto conjunto consensuado en el seno del Comité de Conciliación para pronunciarse sobre el mismo. No se podrán presentarse enmiendas al texto conjunto (no se puede cambiar su redacción); se someterá, en su totalidad, a votación única. El Parlamento Europeo deberá

pronunciarse por mayoría de los votos emitidos y el cualificada. El acto legislativo se considerará aprobado paldan el texto conjunto por la mayoría requerida. El considerará adoptado si alguno de los dos órganos no “conciliado” del texto por la mayoría correspondiente.

Consejo por mayoría si los dos órganos resacto propuesto no se respalda el contenido

La delegación del Parlamento en el Comité de Conciliación se compondrá del mismo número de miembros que la delegación del Consejo. La composición política de la delegación se corresponderá con la distribución del Parlamento por grupos políticos. La Conferencia de Presidentes fijará el número exacto de miembros de cada grupo político que asumirán la función de miembros de la delegación del Parlamento. Los miembros de la delegación serán designados por los grupos políticos para cada caso de conciliación, preferiblemente entre miembros de la comisión competente para el fondo, con excepción de tres miembros que serán designados en calidad de miembros permanentes de las delegaciones sucesivas por un periodo de doce meses. Los tres miembros permanentes serán designados por los grupos políticos entre los vicepresidentes y representarán al menos a dos grupos políticos diferentes. El presidente y el ponente en segunda lectura de la comisión competente para el fondo, así como los ponentes de cualesquiera comisiones asociadas, serán en cada caso miembros de la delegación. Los grupos políticos representados en la delegación designarán sustitutos. Los grupos políticos no representados en la delegación podrán

enviar respectivamente un representante a cualquiera de las reuniones preparatorias

internas de la delegación. Cuando la delegación no incluya a un diputado no inscrito, un diputado no inscrito podrá asistir a cualquiera de las reuniones preparatorias internas de la delegación. La delegación estará encabezada por el presidente del Parlamento o por uno de los tres miembros permanentes. La delegación tomará las decisiones por la mayoría de sus miembros. Sus deliberaciones no serán públicas. La Conferencia de Presidentes establecerá directrices complementarias de procedimiento relativas al trabajo de la delegación en el Comité de Conciliación. La delegación informará al Parlamento de los resultados de la conciliación.

El Parlamento Europeo

607

Para terminar, el artículo 294 TFUE dispone, en su epígrafe 15, una serie de Disposiciones particulares que se aplican cuando la propuesta del acto no procede de la Comisión. Cuando un acto legislativo se someta al procedimiento legislativo ordinario por iniciativa de un grupo de Estados miembros, por recomendación del Banco Central Europeo o a instancia del Tribunal de Justicia, disminuye la presencia y la intervención de la Comisión en el momento constitutivo del acto.

2.3. El papel del Parlamento Europeo en la fase constitutiva de los procedimientos legislativos especiales El artículo 289.2 TTFUE establece que “En los casos específicos previstos por los Tratados, la adopción de un reglamento, una directiva o una decisión, bien por el Parlamento Europeo con la participación del Consejo, bien por el Consejo con la participación del Parlamento Europeo, constituirá un procedimiento legislativo especial”. Los procedimientos legislativos especiales se inician, como regla general, con la iniciativa de la Comisión, si bien aquí la gran diferencia estriba en que el equilibrio existente en el procedimiento legislativo ordinario entre el Parlamento y el Consejo desaparece y la balanza se inclina claramente a favor de una u otra institución (las más de las veces del lado del Consejo y en detrimento del Parlamento Europeo, aunque en algunos supuestos específicos sucede lo contrario). Frente a la paridad de la posición del Parlamento y el Consejo en el seno del procedimiento legislativo ordinario, la desigual posición de ambos es el rasgo característico en los procedimientos legislativos especiales. En todo caso, en todos ellos hay siempre participación de ambas instituciones. Podemos hablar de diferentes variantes de procedimientos legislativos especiales: 1) en unos casos el Consejo decide —por mayoría cualificada o unanimidad según el supuesto concreto de que se trate— previa aprobación del Parlamento Europeo. En principio, aunque se puede hablar de una especie de poder de veto parlamentario en dicho procedimiento, la superioridad del Consejo es evidente en la medida en que el debate y la votación en el órgano parlamentario ha de producirse sobre la totalidad de la posición del Consejo, sin posibilidad de enmiendas. Ello, sin lugar a dudas, disminuye la capacidad negociadora del Parlamento presente en el procedimiento legislativo ordinario, en el que el veto es solo la última, que no la única, posibilidad con la que cuenta el Parlamento para intentar influir en la decisión definitiva. La aprobación del Parlamento en un procedimiento legislativo especial se requiere en materias tales como la adopción de medidas para luchar contra la discriminación (art. 19.1 TFUE), la extensión de los derechos de ciudadanía (art. 25 TFUE), la creación de la Fiscalía europea (art. 86 TFUE), la aprobación del marco financiero

plurianual (art. 312 T'FUE), la adopción de medidas de aplicación el sistema

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María Luz Martínez Alarcón / José Luis García Guerrero

de recursos propios (art. 311. TFUE), o la extensión de la competencia de la

Unión a ámbitos no previstos (art. 352.1 TFUE —cláusula de flexibilidad—);

11) en otros casos se prevén procedimientos legislativos especiales en los que el Consejo decide, bien por mayoría cualificada bien por unanimidad según cual sea el supuesto concreto, y el Parlamento Europeo desempeña solo una función consultiva, preceptiva pero no vinculante; 111) existen también procedimientos legislativos especiales en los que el Parlamento adopta los actos por iniciativa propia previo dictamen de la Comisión y con la aprobación del Consejo (en la determinación del estatuto y de las condiciones generales de ejercicio de las funciones de los eurodiputados y del Defensor del Pueblo —arts. 223 y 228 TFUE—); o previa aprobación del Consejo y la Comisión (para la determinación de las modalidades del ejercicio del derecho de investigación de infracciones o malas prácticas en la aplicación del Derecho de la Unión —art. 226 TFUE—), y, finalmente; iv) hay que referirse al procedimiento legislativo especial sui generis previsto en materia presupuestaria y que regula de forma

detallada el art. 314 T'FUE.

3. En el ejercicio de la función presupuestaria de la Unión El Parlamento

Europeo

comienza

a afirmarse como

institución decisoria

de la Unión precisamente en materia presupuestaria (en este ámbito se dan los primeros pasos en el proceso que lleva a configurar la institución parlamentaria europea tal y como hoy la conocemos). La etapa que discurrió entre los años 1970 y 1979 resultó decisiva al respecto. En primer lugar, se inició el reemplazo del modelo de financiación de la Unión existente en la etapa 19581970, consistente en nutrirla de recursos a través de las aportaciones de los Estados miembros, por un sistema de financiación a través de recursos propios que la organización obtenía con ocasión del ejercicio de actuaciones propias en ámbitos materiales de su competencia. El presupuesto de 1980 fue el primero en financiarse íntegramente con recursos propios y, en la actualidad, la Unión continúa financiándose exclusivamente con este tipo de recursos. En segundo lugar, se atribuyó al Parlamento la tarea de colegislador presupuestario en pie de igualdad con el Consejo y se creó un Comité de Conciliación para resolver las divergencias presupuestarias planteadas entre el Parlamento y el Consejo. La importancia que el órgano parlamentario había adquirido en dicho ámbito se puso de manifiesto cuando, en el periodo que discurrió entre los años 19791986, este ejerció en tres ocasiones su poder de rechazo del presupuesto. El Tratado de Lisboa ha reforzado el papel de la institución a propósito de la conformación de la voluntad presupuestaria de la Unión pues con él ha desaparecido la distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios, en relación con los cuales el Parlamento tenía distinta capacidad de enmienda. En la actualidad, la institución parlamentaria puede hacer enmiendas a la totalidad

El Parlamento Europeo

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del proyecto de presupuesto. Sobre el papel del Parlamento en la configuración del presupuesto de la Unión pueden consultarse los artículos 314 TFUE y y la regulación correspondiente en el Reglamento interno del Parlamento Europeo. Como veremos, el presupuesto de la Unión no puede salir adelante sin la aprobación del Parlamento (ni en una primera fase, ni en una segunda cuando ha tenido que componerse el Comité de Conciliación). Sin embargo, el Parlamento puede sacar adelante el presupuesto con el rechazo del Consejo. El presupuesto consiste en el acto que prevé y autoriza previamente, cada año, los ingresos y los gastos previsibles de la Unión. Los principios de unidad, universalidad, anualidad, especialidad, publicidad, equilibrio y buena gestión lo inspiran. Los excedentes de un ejercicio se prorrogan al ejercicio siguiente.

El presupuesto anual —el ejercicio presupuestario comienza el 1 de enero y concluye el 31 de diciembre— se concreta a través de un procedimiento legislativo especial sui generis, bifásico, caracterizado por la acción conjunta del Consejo y del Parlamento Europeo, aunque, atendiendo a la propia naturaleza jurídica de dicho acto, el Tribunal de Justicia haya rechazado que el mismo adopte la forma de un acto legislativo propiamente dicho en el sentido de los artículos 288 y 289 "TFUE. En todo caso, constituye un acto impugnable si atendemos a lo dispuesto en el artículo 263 "TFUE, que confiere fuerza obligatoria al presupuesto de la Unión (en estos términos la sentencia de la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 17 de septiembre de 2013, Consejo v. Parlamento Europeo, Asunto C-77/11, ap. 60).

La Comisión ejerce la iniciativa presentando, como muy tarde el día 1 de octubre del año que precede a la ejecución del presupuesto, una propuesta que contiene el proyecto presupuestario que remite simultáneamente al Parlamento Europeo y al Consejo para que se produzca en su seno su examen, enmienda y aprobación (el proyecto contendrá una previsión de ingresos y de gastos. En relación con estos últimos, cada institución, excepto el Banco Central Eu-

ropeo, elaborará, antes del 1 de julio, un estado de previsiones de sus gastos para el ejercicio presupuestario siguiente que no vincula a la Comisión, pues su proyecto presupuestario puede contener previsiones divergentes). La Comisión

puede modificar el proyecto de presupuesto durante el procedimiento hasta la convocatoria del Comité de Conciliación. La decisiva intervención del Parlamento Europeo tiene lugar en las distintas fases en las que se articula el procedimiento presupuestario. En la fase de primera lectura, el Parlamento debe pronunciarse, en un plazo de cuarenta y dos días desde la transmisión del proyecto de presupuesto, sobre la posición del Consejo (el primero en pronunciarse sobre el presupuesto de la Unión a diferencia de lo que acaece en el marco del procedimiento legislativo ordinario). El Parlamento, en este momento, puede: 1) aprobar la posición del Consejo o no pronunciarse al respecto, en cuyo caso el presupuesto quedará

adoptado; 1i) aprobar enmiendas por la mayoría de los miembros que lo com-

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María Luz Martínez Alarcón / José Luis García Guerrero

ponen, en cuyo caso el proyecto enmendado será transmitido al Consejo y a la Comisión. En este caso, el Presidente del Parlamento Europeo, de acuerdo con el Presidente del Consejo, convocará al Comité de Conciliación. Ahora bien, si en un plazo de diez días a partir de la transmisión del proyecto el Consejo comunica al Parlamento Europeo que aprueba todas sus enmiendas, el Comité de Conciliación no se reunirá. El Comité de Conciliación estará compuesto por los miembros del Consejo o sus representantes y por un número igual de miembros que representen al Parlamento Europeo. A propósito de los miembros de extracción parlamentaria que integrarán dicho Comité, cada año, con anterioridad a la votación del Parlamento sobre la posición del Consejo, los grupos políticos nombrarán a los integrantes de dicha delegación, preferiblemente entre los titulares de la comisión competente para asuntos presupuestarios y de las demás comisiones

interesadas. La delegación estará encabezada por el Presidente del Parlamento. El Presidente podrá delegar esta función en un Vicepresidente que cuente con experiencia en asuntos presupuestarios, bien en el presidente de la comisión competente para asuntos presupuestarios. Su misión consistirá en alcanzar, en un plazo de veintiún días a partir de su convocatoria, un acuerdo por mayoría cualificada de los miembros del Consejo O sus representantes y por mayoría de los miembros que representen al Parlamento Europeo sobre un texto conjunto basado en las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo. La Comisión participará en los trabajos del Comité de Conciliación y adoptará las iniciativas necesarias para propiciar un acercamiento entre las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo. Si el Comité, en dicho plazo de veintiún días, no alcanza un acuerdo sobre un

texto conjunto, la Comisión presentará un nuevo proyecto de presupuesto. Si,

por el contrario, el Comité de Conciliación alcanza un acuerdo sobre un texto conjunto en dicho plazo de veintiún días, el Parlamento Europeo y el Consejo dispondrán cada uno de catorce días a partir de la fecha de dicho acuerdo para aprobar el texto conjunto. El texto conjunto, en el Parlamento, se someterá a una votación única y nominal. En el mencionado plazo de catorce días se pueden producir las siguientes cuatro situaciones: 1) que el Parlamento y el Consejo aprueben el texto conjunto o no adopten decisión alguna, o que alguna de estas instituciones apruebe el texto conjunto y la otra no adopte decisión alguna. En tales casos, el presupuesto se considerará definitivamente adoptado de conformidad con el texto conjunto (el silencio de ambas instituciones o solamente de una de ellas no puede paralizar el procedimiento presupuestario); 11) que el Parlamento, por mayoría de los miembros que lo componen, y el Consejo, rechacen el texto conjunto, o que alguna de estas instituciones rechace el texto conjunto mientras que la otra no adopta decisión alguna. En tales casos, la Comisión presentará un nuevo proyecto de presupuesto; 111) que el Parlamento Europeo, por

El Parlamento Europeo

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mayoría de los miembros que lo componen, rechace el texto conjunto mientras que el Consejo lo aprueba. En tal caso la Comisión presentará un nuevo proyecto de presupuesto; 1v) que el Parlamento apruebe el texto conjunto mientras

que el Consejo lo rechace. En tal caso, el Parlamento podrá, en un plazo de catorce días a partir de la fecha del rechazo del Consejo, decidir por mayoría de los miembros que lo componen y tres quintas partes de los votos emitidos que confirma en su totalidad o en parte las enmiendas que introdujo a la posición inicial del Consejo. Si no se confirma una enmienda del Parlamento Europeo, se mantendrá la posición adoptada en el Comité de Conciliación con respecto a la línea presupuestaria objeto de la enmienda. El presupuesto se considerará definitivamente aprobado sobre esta base. Puede comprobarse, pues, que el rechazo explícito del Parlamento Europeo al texto conjunto del Comité de Conciliación resulta determinante para entender que el procedimiento de aprobación del presupuesto ha fracasado (y ello con independencia de que la posición del Consejo haya podido resultar favorable a la aprobación del texto conjunto). También es posible que el Parlamento saque adelante el presupuesto con el rechazo explícito del Consejo. Resulta evidente, por tanto, su particular relevancia en lo que hace a este importantísimo acto decisorio de la Unión. En todo caso, esta decisiva intervención

debe matizarse si se tiene en cuenta que los presupuestos anuales de la Unión se encuentran constreñidos por lo dispuesto en el Reglamento por el que se aprueba el Marco Financiero Plurianual, que establece el techo máximo de gasto que deben respetar los presupuestos anuales europeos para el correspondiente periodo de programación (actualmente de siete años). El procedimiento legislativo especial de aprobación de esta norma reserva un papel mucho más limitado al Parlamento Europeo. El Marco Financiero Plurianual se adopta a través de un procedimiento legislativo especial por unanimidad el Consejo con la aprobación del Parlamento Europeo (este solo puede aprobar o rechazar el acto, pero no lo puede enmendar) (artículo 312 TFUE).

Si el Presidente del Parlamento Europeo entiende que el presupuesto ha sido aprobado con arreglo a lo dispuesto en el artículo 314 TIFUE, declarará en el Pleno que el presupuesto ha quedado definitivamente aprobado. Asimismo, dispondrá su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. El procedimiento no concluye, por tanto, con un acto firmado conjuntamente por el Parlamento y el Consejo sino únicamente por el primero, que es el órgano que confiere fuerza obligatoria al presupuesto de la Unión (véase, al respecto, la sentencia de la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 17 de septiembre de 2013, Consejo v. Parlamento Europeo, Asunto C-77/11, ap. 56 y 63). De cualquier manera, si al iniciarse el ejercicio no se hubiera alcanzado todavía un acuerdo sobre el nuevo presupuesto, se prorrogará el presupuesto del ejercicio anterior por capítulos y por períodos mensuales hasta el límite,

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cada mes, de la doceava parte de los créditos consignados para cada capítulo en el presupuesto del ejercicio precedente. Finalmente, la función presupuestaria del Parlamento Europeo no se limita a una participación —decisiva— en la fase de examen, enmienda y aprobación del presupuesto anual de la Unión. Desempeña otras funciones relacionadas con este ámbito y, entre ellas, destaca la aprobación de la gestión de la Comisión (también en el desempeño de esta tarea concurre con el Consejo). Al respecto deben tomarse en consideración el artículo 319 T'FUE y el desarrollo correspondiente en el Reglamento interno del Parlamento Europeo.

4. Funciones de control del Parlamento Europeo Mientras que la atribución de funciones decisorias-normativas al Parlamento Europeo en la Unión ha sido el resultado de un proceso de conquista lento y azaroso hasta conseguir una participación decisiva del mismo en dicho ámbito, el Parlamento asumió la función de control desde el primer momento. La Asamblea común ya desempeñaba funciones de control político sobre la Alta Autoridad en el Tratado de la CECA y lo propio hacía la Asamblea parlamentaria sobre la Comisión en los Tratados de la CEE y CEEA. Ahora bien, esta función de control se vio limitada a la fiscalización de la actuación Comisión quedando en principio excluida la posibilidad de control del Consejo y, más tarde, también del Consejo Europeo. En la actualidad, el artículo 230 TIFUE prevé que el Consejo, y también como novedad más significativa en relación

con el antiguo artículo 197.4 TICE, el Consejo Europeo, rindan cuentas de sus

actuaciones ante el Parlamento Europeo (el artículo 14 TUE establece que el Parlamento Europeo ejercerá funciones de control político. Nos referimos y referiremos, pues, a la responsabilidad política directa de instituciones europeas ante el Parlamento Europeo y no a la responsabilidad política indirecta de las mismas que se puede canalizar a través de ciertas actuaciones de los Parlamentos nacionales). En realidad, el Tratado de Lisboa, más que innovar, lo que hizo

fue formalizar una loable práctica política, desarrollada convencionalmente en las últimas décadas previas a su entrada en vigor. El control del Parlamento Europeo se proyecta sobre distintas instituciones de la Unión y se articula a través de diversos instrumentos de control. La mayoría de ellos son mecanismos de control de naturaleza informativa desvinculados de sanción jurídica alguna para el sujeto controlado (aunque no por ello necesariamente faltos de efectividad). Se trata de las preguntas parlamentarias, comparecencias, informes y comisiones de investigación. Merece especial atención la relación fiduciaria existente entre el Parlamento Europeo y la Comisión, que se asemeja a la relación legislativo-ejecutivo propia de los regímenes parlamentarios y que nos permite hablar de la existencia en la Unión de un cierto paralelismo con el sistema parlamentario de gobierno. Originariamente,

El Parlamento Europeo

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la institución parlamentaria no resultaba competente para efectuar un voto de confianza a la Comisión, aunque disponía de un teórico voto de censura.

Pero, de nuevo, en este ámbito, se ha producido una transformación sustancial

de la tarea de la institución parlamentaria de la Unión. En este sentido resultó fundamental el Tratado de Maastricht, que dio el primer paso al introducir el voto, no vinculante, del Parlamento con respecto al Presidente de la Comisión y al Colegio y que amplió su mandato de dos a cinco años haciéndolo coincidir con la duración de la legislatura en la Unión. El Tratado de Ámsterdam atribuyó carácter vinculante a la votación de investidura del Presidente de la Comisión. En la actualidad, la Comisión necesita de la confianza del Parla-

mento para su investidura —requiere de su aprobación expresa— y subsiste mientras es capaz de mantener la confianza del Parlamento porque es posible, si prospera el mecanismo extraordinario de control parlamentario que supone la moción de censura, provocar su cese anticipado. En alguna ocasión ha sido precisa la recomposición de la Comisión para soslayar una posible negativa por parte del Parlamento Europeo a otorgarle su confianza. En el caso Barroso (2004), la mayoría de los grupos parlamentarios anunciaron su voto

en contra por entender que la composición propuesta no merecía la confianza de

la institución parlamentaria (particularmente por incluir en su seno a un candidato que había realizado manifestaciones homófobas y racistas, pero también a algunos otros considerados poco idóneos para ejercer el cargo de Comisario por incurrir en conflicto de intereses o carecer de competencia en las materias encomendadas). Tras las audiencias ante las comisiones parlamentarias correspondientes a las que se sometieron los candidatos, la falta de idoneidad de algunos de ellos se reflejó en los distintos informes que tales comisiones remitieron al Presidente del Parlamento Europeo. El caso que tuvo mayor repercusión en la opinión pública fue el del candidato que postulaba a la cartera de Justicia, Libertad y Seguridad, algunas de cuyas declaraciones se mostraban en clara contradicción con los principios de igualdad y no discriminación, al haber afirmado que la homosexualidad era pecado y que el matrimonio permitía a la mujer tener hijos con la protección del varón. Solo la remodelación de la Comisión permitió garantizar el voto de confianza del Parlamento Europeo para su constitución. Este caso permitió comprobar que, aunque el órgano parlamentario no interviene en la determinación de la composición de la Comisión, puede influir en su composición definitiva. Asimismo, hay que recordar las dificultades que tuvo Ursula Von der Leyen para sacar adelante su colegio de comisarios como consecuencia del rechazo por parte del Parlamento Europeo de tres de los veintiséis nominados a comisarios -candidatos de Francia, Rumanía y Hungría- por considerar que los mismos tenían conflictos de interés y podían estar implicados en casos sospechosos en su currículo que los inhabilitaban el cargo. Finalmente, la Comisión presidida por Ursula Von der Leyen asumió sus funciones el 1 de diciembre de 2019. Por otro lado, la Comisión puede perder la confianza del Parlamento Europeo y este puede provocar su caída en bloque en tal caso a través del planteamiento de una moción de censura. La Comisión presidida por Jacques Santer dimitió en el año 1999 por la amenaza de una moción de censura con serias posibilidades de salir adelante (el Parlamento entendía que su continuación era imposible ante los casos de

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María Luz Martínez Alarcón / José Luis García Guerrero

corrupción, mala administración y nepotismo en el que estaban implicados algunos de sus miembros). Por otro lado, el Parlamento Europeo votó una moción a finales de 2014 contra la Comisión presidida por Jean-Claude Juncker por los vínculos de este último con el caso Luxleaks. Esta moción, presentada por los euroescépticos del grupo de Europa de la Libertad y de la Democracia y los seguidores del Movimiento 5 Estrellas, fracasó. La votación puso de manifiesto que la Comisión gozaba de un amplio respaldo parlamentario. Los proponentes, que eran conscientes de sus inexistentes posibilidades de éxito, consiguieron sin embargo que la atención mediática se concentrara por algún tiempo en sus agendas. Y es que la moción, cuya finalidad última consiste en provocar la sustitución de la Comisión cuando ha perdido la confianza parlamentaria, también se utiliza como instrumento de rendición de cuentas con la intención de rentabilizar al máximo la repercusión mediática que tienen este tipo de sesiones. Para terminar, hay que advertir de que estas no han sido las únicas mociones a nivel europeo; se han presentado otras, pero han sido retiradas antes de su votación (la última en mayo de 2016, cuando algunos europarlamentarios consideraron que la Comisión no había cumplido sus obligaciones legales por no definir las consecuencias de los discurptores hormonales o endocrinos).

4.1. Instrumentos ordinarios de control: preguntas parlamentarias,

interpelaciones, declaraciones o comparecencias, informes anuales y demás informes de otras instituciones, comisiones de investigación

Entre los instrumentos ordinarios de control figuran las preguntas parla-

mentarias, las interpelaciones, las declaraciones

o comparecencias, los infor-

mes anuales y demás informes de otras instituciones y las comisiones de investigación.

Las preguntas parlamentarias consisten en solicitar a sus destinatarios una

explicación acerca de una información, hecho o situación puntual y se encuentran reguladas en el Reglamento interno del Parlamento Europeo. Pueden presentar las siguientes modalidades: preguntas con solicitud de respuesta oral seguida de debate y preguntas con solicitud de respuesta escrita. Las primeras constituyen un instrumento de control político más comprometido; suelen ser más genéricas e ir seguidas de un debate que garantiza una mayor visibilidad y repercusión pública. Por otra parte, el Reglamento interno del Parlamento Europeo regula también, de forma específica, las preguntas al Banco Central Europeo con solicitud de respuesta escrita y las preguntas con solicitud de respuesta escrita relativas al Mecanismo Único de Supervisión y al Mecanismo Único de Resolución. Los destinatarios de las preguntas con solicitud de respuesta oral seguida de debate son el Consejo, la Comisión o el Vicepresidente de la Comisión/Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Se pueden formular por una comisión del Parlamento, un grupo político o el

El Parlamento Europeo

número de diputados necesario para alcanzar al menos destinatarios de las preguntas con solicitud de respuesta dente del Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión o el Comisión/Alto Representante de la Unión para Asuntos de Seguridad. Las podrán formular cualquier diputado, una comisión.

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el umbral bajo. Los escrita son el PresiVicepresidente de la Exteriores y Política un grupo político o

Las preguntas con solicitud de respuesta oral se presentarán por escrito al Presidente de la Cámara solicitando que se incluyan en el orden del día del Parlamento. El Presidente las someterá de inmediato a la Conferencia de Presidentes que será el órgano encargado de decidir sobre su inclusión en el orden del día. Decaerán las preguntas no incluidas en el orden del día del Parlamento en un plazo de tres meses a partir de su presentación. Se transmitirán las preguntas a la Comisión y al Vicepresidente de la Comisión/Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad al menos una semana antes de la sesión en cuyo orden del día deban incluirse, y las preguntas al Consejo al menos tres semanas antes. Este plazo no se aplicará a las preguntas que se refieran a la política común de seguridad y defensa; en este caso, la respuesta deberá darse en un plazo razonable para que el Parlamento esté debidamente informado. Un diputado designado por anticipado por los autores de la pregunta la expondrá en el Pleno. La pregunta decaerá si ese diputado no está presente. La pregunta debe contestarse por el destinatario. La presentación y votación de las propuestas de resolución se regirá por las normas dispuestas en el Reglamento interno del Parlamento Europeo para los debates sobre las “Declaraciones de la Comisión, del Consejo y del Consejo Europeo”. Las preguntas con solicitud de respuesta escrita son las más numerosas y su contenido será responsabilidad exclusiva de los autores. Se remitirán en formato electrónico. No precisan acuerdo de la Conferencia de Presidentes. Se establece un límite máximo en la formulación de este tipo de preguntas (cada diputado, grupo político o comisión podrá remitir, durante un periodo de tres meses consecutivos, un máximo de veinte preguntas). Se remitirán al Presidente de la Cámara, que será el competente para resolver las dudas referentes a la admisibilidad de una determinada pregunta. La decisión del Presidente se notificará al autor de la pregunta. Por lo general, el destinatario responderá a las preguntas en un plazo de seis semanas a partir de su transmisión a aquel. No obstante, los diputados, los grupos políticos o las comisiones, podrán designar cada mes una de sus preguntas como “pregunta prioritaria”, que el destinatario deberá contestar en el plazo de tres semanas a partir de su transmisión a aquel. Otros diputados distintos del autor podrán dar su apoyo

a una pregunta. En tales casos, las preguntas se computarán únicamente a sus auto-

res y no a los diputados que las apoyen. Cuando el destinatario no haya respondido a una pregunta en el plazo previsto, la comisión competente podrá decidir incluirla en el orden del día de su siguiente reunión. Todas las preguntas y respuestas, incluidos los correspondientes anexos a las respuestas, se publicarán en el sitio web del Parlamento.

Las interpelaciones mayores con solicitud de respuesta escrita se diferencian

de las preguntas con contestación escrita tanto por los sujetos legitimados para

plantearlas como por su objeto. En relación con el primer punto, solo los grupos políticos podrán elevar estas interpelaciones. En relación con el segundo

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punto, su objeto es más ambicioso, pues con ellas se trata de obtener información y efectuar el correspondiente control político sobre un asunto de interés general de transcendencia pública relevante. Sus destinarios son el Consejo, la Comisión o el Vicepresidente de la Comisión/ Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. No podrán superar las quinientas palabras y, siempre que sean conforme con las disposiciones del Reglamento interno del Parlamento Europeo, el presidente las remitirá inmediatamente al destinatario para que responda (la respuesta siempre será escrita). El número máximo de interpelaciones mayores por año será de treinta y la Conferencia de Presidentes garantizará una distribución equitativa de las mismas entre los grupos políticos. Ningún grupo político presentará más de una interpelación al mes. Sin duda lo más relevante es que las interpelaciones pueden llegar a incluirse en el orden del día del Parlamento Europeo, con el consiguiente debate en el Pleno cuando, bien no se contestan por su destinatario en el plazo de seis semanas a partir de su transmisión a aquel, bien lo solicita un número de diputados o grupos políticos necesario para alcanzar, al menos, el umbral medio de la Cámara. El número de interpelaciones mayores objeto de debate durante el mismo periodo parcial de sesiones no será superior a tres. Si se solicitan debates para más de tres interpelaciones mayores durante el mismo periodo parcial de sesiones, la Conferencia de Presidentes las incluirá en el proyecto definitivo del orden del día en el orden en que las haya recibido para debate. Un diputado designado con antelación expondrá la interpelación mayor en el Pleno. Dicha interpelación mayor decaerá si el diputado no está presente. Contestará su destinatario. La presentación y votación de las propuestas de resolución se regirá por las normas dispuestas en el Reglamento interno del Parlamento Europeo para los debates sobre las “Declaraciones de la Comisión, del Consejo y del Consejo Europeo”. Las interpelaciones y sus respuestas se publicarán en el sitio web del Parlamento Europeo.

Las declaraciones —expresión que utiliza el Reglamento interno de la institución— o comparecencias de los miembros de la Comisión, del Consejo y del Consejo Europeo ante el Parlamento Europeo se regulan en el artículo 230 TFUE. Los miembros de la Comisión, del Consejo y del Consejo Europeo pueden pedir en cualquier momento al Presidente del Parlamento que les conceda el uso de la palabra para hacer una declaración. Además, el Presidente del Consejo Europeo efectuará una declaración al término de cada una de sus reuniones. El artículo 284.3 T'FUE establece que el Presidente del Banco Central Europeo y los restantes miembros del Comité Ejecutivo, a petición del Parlamento Europeo o por iniciativa propia, podrán ser oídos por las comisiones

competentes de la institución parlamentaria, y el artículo 287 TFUE se refiere a las intervenciones del Tribunal de Cuentas ante el Parlamento Europeo. El Presidente del Parlamento decidirá el momento de dicha declaración y sobre su configuración (en concreto, si tras la misma se debe producir un debate completo O si basta con un turno de preguntas breves y precisas de los diputados de 30 minutos de duración). Al incluir en el orden del día una declaración con debate, el Parlamento decidirá si procede o no cerrar el debate con una resolución (no podrá

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decidir en este sentido cuando se haya previsto un informe sobre el mismo asunto en el mismo periodo parcial de sesiones o en el siguiente, salvo que el Presidente disponga otra cosa por razones excepcionales). Si el Parlamento decide cerrar el debate con una resolución, una comisión, un grupo político o el número de diputados necesarios para alcanzar al menos el umbral bajo podrán presentar una propuesta de resolución. Las propuestas de resolución se someterán a votación en el primer turno de votaciones posible (el Presidente decidirá sobre posibles excepciones). Se admitirán explicaciones al voto. Una propuesta de resolución común sustituirá a las

propuestas presentadas anteriormente por los firmantes, pero no a las presentadas

por otras comisiones u otros grupos políticos o diputados. En caso de que una propuesta de resolución común sea presentada por grupos políticos que representen a una clara mayoría, el Presidente podrá someter dicha propuesta a votación en primer lugar. Una vez aprobada una propuesta de resolución, no se podrán someter a votación otras propuestas de resolución, salvo que el Presidente así lo decida a título excepcional. El Reglamento interno del Parlamento Europeo prevé la posibilidad de retirar la propuesta de resolución antes de la votación final en ciertos casos. Toda propuesta de resolución que haya sido retirada podrá ser asumida y presentada de nuevo inmediatamente por un grupo, una comisión parlamentaria o el mismo número de diputados requerido para su primera presentación.

El Derecho de la Unión prevé, igualmente, la presentación de informes ante el Parlamento Europeo por parte de distintas instituciones europeas en los que le informan sobre el curso y los resultados de su actividad. El Parlamento recibe informes

procedentes

del Consejo

Europeo

(art. 15.6.d) TUE),

de la

Comisión (arts. 233 y 249.2 TFUE), del Banco Central Europeo (art. 284.3

TFUE), del Tribunal de Cuentas (art. 287.4 TFUE) o del Defensor del Pueblo

(art. 228.1 TFFUE). Por otro lado, el Reglamento interno del Parlamento Europeo también contiene alguna regulación específica respecto de la actividad informativa de ciertas instituciones ante la institución parlamentaria (destaca la actividad de informe anual del Defensor del Pueblo Europeo sobre el resultado de sus investigaciones). El Consejo Europeo presentará un informe al Parlamento Europeo al término de cada reunión. En el resto de supuestos, se prevé la presentación de un informe anual, sin excluir la posibilidad de presentar informes especiales o sectoriales al margen del preceptivo anual. La Comisión publicará todos los años, al menos un mes antes de la apertura del periodo de sesiones del Parlamento Europeo, un informe general sobre las actividades de la Unión y el Parlamento procederá a su discusión en

sesión pública (además de este Informe General Anual, el Parlamento es informado

de sectores concretos de la política de la Unión a través de los distintos y variados informes sectoriales que presenta la Comisión sobre evolución social, cohesión económica y social, ciudadanía de la Unión, agricultura, competencia..., entre los que reviste especial importancia su informe anual sobre la aplicación del derecho comunitario en los Estados miembros). El Banco Central Europeo presentará un informe anual sobre las actividades del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) y sobre política monetaria del año precedente y del año en curso, entre otras instituciones, al Parlamento Europeo (el Presidente del Banco Central Europeo lo presentará y la institución parlamentaria podrá proceder a un debate general sobre la base del

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informe). El Tribunal de Cuentas elaborará, después del cierre de cada ejercicio, un informe anual que será transmitido a las instituciones de la Unión —también al Parlamento Europeo— y publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea, acompañado de las respuestas de estas instituciones a las observaciones del Tribunal de Cuentas. El examen de los informes anuales y demás informes de otras instituciones respecto de los cuales los Tratados prevean la consulta al Parlamento o respecto de los cuales otras disposiciones jurídicas exijan el dictamen del Parlamento, corresponderá al Pleno del Parlamento Europeo. El examen parlamentario del resto de informes corresponde a la comisión competente.

Las Comisiones de Investigación son estructuras orgánicas no permanentes

del Parlamento Europeo que se constituyen por diversos miembros del mismo y funcionan con el propósito específico de desempeñar una función de control político a través de la investigación de presuntos supuestos de infracción o mala administración en la aplicación del derecho de la Unión. Se regulan en el artículo 226 TTFUE, en el Reglamento interno del Parlamento Europeo y en la Decisión 95/167/CE, Euratom, CECA del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, de 19 de abril de 1995,

relativa a las modalidades de ejercicio

del derecho de investigación del Parlamento Europeo. El Parlamento Europeo, a petición de una cuarta parte de los miembros que lo componen, podrá constituir una comisión temporal de investigación para examinar, sin perjuicio de las competencias que los Tratados confieren a Otras instituciones u órganos, alegaciones de infracción o mala administración en la aplicación del derecho de la Unión, salvo que esté conociendo un órgano jurisdiccional de los hechos alegados y mientras dure el procedimiento jurisdiccional. Pueden ser objeto de una investigación por infracción o mala administración del derecho de la Unión, los actos de cualquier institución u órgano de la Unión, de una administración pública de un Estado miembro, o de personas facultadas por el derecho de la Unión para la aplicación del mismo. La solicitud para constituir una comisión de investigación deberá definir el objeto de la investigación e incluirá una motivación detallada. El Parlamento, a propuesta de la Conferencia de Presidentes, decidirá sobre la constitución de la comisión y, en caso de que decida constituirla, sobre su composición numérica. La decisión por la que se constituye una comisión de investigación se publicará en el Diario Oficial de la Unión Europea en el plazo de un mes a partir de la fecha de su adopción. El Parlamento adoptará además todas las medidas que sean necesarias para dar la mayor publicidad posible a dicha decisión. La comisión de investigación elegirá a su presidente y a sus vicepresidentes y designará uno o varios ponentes. Asimismo, podrá asignar a sus miembros responsabilidades, funciones o tareas específicas, en cuyo caso estos mantendrán informada a la comisión al respecto. En el seno de la comisión solo tendrán voto los miembros titulares o, en su defecto, los suplentes permanentes. Cuando las alegaciones de infracción o de mala administración en la aplicación del Derecho de la Unión apunten a la posible responsabilidad de un órgano o autoridad de un Estado miembro, la

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comisión de investigación podrá solicitar al Parlamento del Estado miembro interesado que coopere en la investigación. Culminará sus funciones y, por tanto, concluirá su existencia, con la elaboración de un informe que debe presentarse en un periodo máximo de doce meses a partir de su reunión constitutiva (el Parlamento puede decidir, hasta en dos ocasiones, prorrogar dicho plazo por un periodo de tres meses). El informe, si resulta oportuno, deberá contener las opiniones minoritarias. El Parlamento Europeo, previa solicitud de la comisión de investigación, celebrará un debate sobre este informe en el periodo parcial de sesiones inmediatamente posterior a la presentación del mismo. La comisión podrá asimismo someter al Parlamento un proyecto de recomendación destinada a instituciones u Órganos de la Unión Europea o de los Estados miembros.

4.2. Mecanismo extraordinario de control: la moción de censura a la Comisión

La moción de censura a la Comisión consiste en un mecanismo extraordina-

rio de control político del Parlamento Europeo que, en caso de salir adelante, provoca la destitución colectiva de los miembros de la Comisión (a diferencia de los instrumentos de control de naturaleza informativa, viene acompañada de una sanción jurídica). Se regula en los artículos 17.8 TUE, 234 TFUE y en el Reglamento interno del Parlamento Europeo. Representa una muestra evidente de la parlamentarización de las relaciones Parlamento Europeo-Comisión en el seno de la Unión que implica que la Comisión se mantiene en su puesto mientras es capaz de mantener la confianza del Parlamento Europeo, órgano que a su vez resultó decisivo para su definitiva constitución. Tal y como sucede en los regímenes estatales parlamentarios, el planteamiento de una moción de censura viene acompañado de una serie de cautelas que no suscita, en principio, excesiva controversia. La regla general es que el

instrumento que puede provocar la caída definitiva y anticipada de una institución fundamental del sistema de gobierno de un país o de una institución supranacional de la relevancia de la Comisión, solo pueda plantearse respetando escrupulosamente determinados requisitos destinados a garantizar el mayor erado de consenso, reflexión y transparencia. En el caso europeo, la moción, que debe venir motivada, ha de proceder de la décima parte de los diputados que integran el Parlamento y se presenta ante el Presidente del Parlamento. La presidencia del Parlamento comunica inmediatamente su presentación a la Comisión y a los diputados. Tanto el Reglamento interno del Parlamento como el "TFUE prevén unos periodos de enfriamiento o de reflexión mínimos para proceder a su debate y a su votación en el Pleno, respectivamente. El debate sobre la censura no tendrá lugar hasta transcurridas veinticuatro horas como mínimo desde que se comunique a los

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diputados su presentación y el Parlamento solo podrá pronunciarse sobre la moción transcurridos tres días como mínimo desde la fecha de su presentación y, además, deberá hacerlo en votación nominal y pública. Su aprobación requiere un alto grado de consenso pues precisa que concurra la mayoría de dos terceras partes de los votos emitidos y la mayoría de los diputados que integran el Parlamento. El resultado de la votación se comunica al Presidente del Consejo y al Presidente de la Comisión. Esta deberá dimitir en bloque; también debe dimitir del cargo que desempeña en la Comisión el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Los miembros de la Comisión saliente permanecerán en sus cargos y continuarán despachando los asuntos de administración ordinaria hasta que sean sustituidos de conformidad con el artículo 17.7 TUE. Producida la sustitución, el mandato de los

miembros de la Comisión designados para sustituirlos expirará en la fecha en que habría expirado el mandato de los miembros de la Comisión obligados a dimitir colectivamente de sus cargos. A tenor de lo que se acaba de señalar, el Tratado de Lisboa ha optado por la fórmula de una moción de censura “destructiva” y no ha seguido el modelo que, como el alemán o el español, configura dicho mecanismo de manera “constructiva” en el marco de un sistema de parlamentarismo racionalizado. La moción de censura “constructiva” obliga a los proponentes de la moción a presentar un candidato alternativo a la Presidencia del Gobierno de forma que, si la moción prospera, dicho candidato queda investido automáticamente de la confianza del Parlamento (se trata de un procedimiento extraordinario de formación del nuevo Gobierno). En el caso europeo, la única consecuencia, si prospera una moción de censura, es la dimisión colectiva de los miembros de la Comisión de sus cargos y del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad del cargo que ejerce en la Comisión, pero no se prevé el reemplazo automático del Presidente de la Comisión, o de la Comisión en bloque. No se ha previsto, sin embargo, en el Tratado de Lisboa —tampoco se hizo en el Tratado constitucional que, también en esta materia, constituyó el referente de Lisboa—, la moción de censura individual, esto es, la dirigida exclusi-

vamente a algún Comisario por su gestión. La única posibilidad es provocar la caída en bloque de la Comisión. En cualquier caso, se puede hacer referencia a varios intentos del Parlamento de singularizar la responsabilidad de determinados

Comisarios por la gestión de sus carteras exigiéndoles comparecer

ante el Parlamento en una especie de moción de reprobación que se produce en los ordenamientos estatales contra los Ministros. Estos intentos de control solo sirven para hacer efectiva la responsabilidad política difusa del Comisario ante la opinión pública y ante otras instituciones de la Unión que pueden así replantearse su continuidad en el cargo, pero no puede provocar, por sí misma, el cese del Comisario afectado.

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Recién comenzada la Legislatura 2014-2019, el Presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, fue objeto de una moción de censura promovida por el grupo eurófobo conservador de la Europa de la Libertad y la Democracia Directa por su implicación en el caso LuxLeaks. Los eurodiputados rechazaron la moción por 461 votos en contra (101 votos resultaron favorables a la moción).

5. Otras funciones del Parlamento Europeo: la función consultiva y de deliberación, la participación en los nombramientos de otras instituciones, la participación en la celebración de acuerdos internacionales y en la adhesión de nuevos Estados, el derecho de

petición ante al Parlamento Europeo, el ius standi ante el Tri-

bunal de Justicia de la Unión, su intervención en el marco del artículo 7 TUE

La competencia consultiva del Parlamento Europeo constituía el núcleo de su participación en el proceso de decisión hasta 1986 (aunque su intervención decisoria ya había comenzado a articularse en el ámbito presupuestario). A partir de ese momento, con el Acta Única Europea, comienza la transformación del Parlamento hasta llegar a convertirse en institución protagonista del proceso decisorio de la Unión, al menos, en los ámbitos del procedimiento presupuestario y del procedimiento legislativo ordinario. En todo caso, aunque los ámbitos materiales susceptibles de consulta al Parlamento se han ido reduciendo a la par que aparecía e incrementaba su poder decisorio, su actividad de consulta todavía es amplia. El artículo 14.1 TUE atribuye al Parlamento Europeo el ejercicio de funciones consultivas en las condiciones establecidas en los Tratados. Varios supuestos de consulta al Parlamento se prevén en el TUE y, bastantes más, en el TFUE. Las consultas que se elevan al Parlamento se configuran en unas ocasiones como facultativas y en otras como preceptivas. Esto tiene consecuencias prác-

ticas en relación con la validez del acto europeo ya que, si una institución no eleva al Parlamento una consulta configurada preceptivamente, o no espera a su respuesta para continuar con el procedimiento, podrá ver revisada su actuación a través del recurso de anulación por violación de formas sustanciales que resuelve el Tribunal de Justicia de la Unión en virtud de lo establecido en el artículo 263 TFUE. Cualquiera que sea el supuesto (consulta preceptiva o consulta facultativa), la opinión del Parlamento no resulta vinculante para la

institución que eleva la consulta.

La sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 11 de junio de 1991 (asunto Roquette y Maizena, C-300/89) estableció unas condiciones mínimas para cumplir correctamente con la competencia consultiva del Parlamento Europeo cuando resulta preceptiva. En este caso, el Consejo había sometido la

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propuesta de la Comisión al Parlamento Europeo, pero este rechazó la propuesta de resolución y la devolvió a la comisión parlamentaria competente. El Parlamento Europeo no pudo emitir su dictamen a tiempo antes de la disolución del órgano y la convocatoria de las primeras elecciones directas por sufragio universal. El Consejo, que no cuestionó la naturaleza sustancial del dictamen del Parlamento cuando es preceptivo, entendió, sin embargo, que las circunstancias del caso le permitían continuar sin su dictamen (aludiendo a la urgencia de adoptar el acto jurídico y a que se había otorgado un plazo razonable al Parlamento para concluir su misión). El Tribunal consideró que el dictamen, cuando se articula como preceptivo, constituye un requisito de validez del acto jurídico adoptado por la Comunidad (para no reducirlo a una mera formalidad) y anuló el Reglamento correspondiente del Consejo debido, entre otras cosas, a que el Consejo no esperó al dictamen del Parlamento en el marco de una consulta preceptiva. Por lo tanto, quedó claro, después de dicha resolución, que no basta con elevar la consulta, sino que hay que esperar la respuesta del Parlamento Europeo y que el Consejo debe utilizar todos los medios jurídicos a su alcance para conseguir este dictamen (en este supuesto, el Consejo no había agotado todas las posibilidades porque no utilizó el procedimiento de urgencia de su Reglamento interno ni la facultad de solicitar la celebración de una sesión extraordinaria del Parlamento). Posteriormente, las sentencias del Tribunal de Luxemburgo en los asuntos C-65/93, C-417/93 y C-540/13 han sostenido, igualmente, que la consulta al Parlamento Europeo en debida forma en los casos previstos por las normas aplicables del Derecho de la Unión constituye una formalidad sustancial cuyo incumplimiento implica la nulidad del acto afectado. En todo caso, el Tribunal no negó la posibilidad, en el asunto C-300/89, de que el comportamiento del Parla-

mento Europeo pudiera facultar al Consejo para continuar en ausencia de dictamen.

Es decir, en la resolución no descartó la posibilidad de imponer límites a la actuación del Parlamento Europeo en este ámbito. El Tribunal dejaba abierta implícitamente la puerta a que la concurrencia de determinadas circunstancias en el caso pudiera llevar al Consejo, lícitamente, a continuar sin el dictamen de la institución parlamentaria (por ejemplo, en el caso de un comportamiento parlamentario negligente).

Por otra parte, el Parlamento puede también desempeñar funciones de deliberación por iniciativa propia sobre cuestiones relativas a actividades de la

Unión Europea o, incluso, sobre cuestiones al margen de dicha actividad, pero

con respecto a las cuales el Parlamento considera que debe debatir y pronunciar una opinión. Estos poderes de deliberación no son irrelevantes porque, a diferencia de lo que sucede con sus facultades consultivas, se activan por iniciativa propia, sin tener que esperar, pues, a que otras instituciones europeas,

en particular la Comisión y el Consejo, requieran su intervención. El Parlamento, asimismo, participa en los procesos de constitución de otras instituciones europeas. Destaca, por su particular importancia, la elección del Presidente de la Comisión y la aprobación de la Comisión y del Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, aunque también elige al Defensor del Pueblo e interviene en los procesos de nombramiento de jueces y abogados generales del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de los miembros del Tribunal de Cuentas y de los miembros del Comité Ejecutivo del

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Banco Central Europeo. Procede, a continuación, realizar una breve referencia

a la institución del Defensor del Pueblo europeo, a la que no se refiere ninguna otra lección de esta obra. Durante

años, las propias instituciones comunitarias —Consejo

y Comi-

sión— cuestionaron la necesidad de introducir esta figura por entender que sus competencias estaban cubiertas adecuadamente por la Comisión de Peticiones del Parlamento (asimismo, la desconfianza y recelo de esta última resultaron determinantes en la dilación de su aparición). Se recuerda que cualquier ciudadano de la Unión, así como cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, puede ejercer el derecho de petición ante al Parlamento Europeo, es decir, puede presentar, en concreto a su comisión parlamentaria de peticiones, individualmente o asociado con otros ciudadanos o personas, una petición sobre un asunto propio en los ámbitos de actuación de la Unión que le afecten directamente. En la actualidad, el artículo 44 CDFUE consagra el derecho de petición ante el Parlamento Europeo en su Capítulo V, relativo a la “Ciudadanía”. El derecho se desarrolla en los artículos 24 y 227 TIFUE y en los artículos correspondientes del Reglamento interno del Parlamento Europeo. El derecho de petición se atribuye a cualquier persona física o jurídica residente en la Unión (con independencia de la nacionalidad). En todo caso, el Reglamento interno del Parlamento Europeo prevé la posibilidad de que se examinen peticiones de personas físicas o jurídicas que no sean ciudadanos de la Unión ni tengan su residencia o domicilio social en un Estado miembro. Estas peticiones se registrarán y archivarán por separado y, mensualmente, el Presidente del Parlamento enviará una lista de las peticiones recibidas durante el mes anterior a la comisión competente en materia de peticiones, con indicación de su objeto. Dicha comisión podrá pedir ver aquellas peticiones cuyo examen estime oportuno. En las peticiones al Parlamento constará el nombre y el domicilio de cada uno de los peticionarios. Cuando una petición esté firmada por varias personas físicas O jurídicas, los firmantes designarán a un representante y a varios suplentes que tendrán la consideración de peticionarios a los efectos de lo dispuesto en el Reglamento interno del Parlamento Europeo (cuando no se haya realizado dicha designación, el primer firmante u otra persona adecuada será considerada el peticionario). Los peticionarios pueden retirar en todo momento su apoyo a la petición. Esta se considerará nula de pleno derecho si todos los peticionarios retiran su apoyo a la petición. Deben redactarse en una lengua oficial de la Unión Europea. Las redactadas en otra lengua se tramitarán únicamente si el peticionario ha adjuntado una traducción en una lengua oficial. La correspondencia del Parlamento con el peticionario se realizará en la lengua oficial en que se haya redactado la traducción. La Mesa podrá decidir que las peticiones y la correspondencia con los peticionarios puedan redactarse en otras lenguas que, de conformidad con los ordenamientos constitucionales de los Estados de que se trate, tengan el estatuto de lengua oficial en la totalidad o en parte de su territorio. Las peticiones podrán remitirse por correo o a través del Portal de Peticiones.

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Las peticiones se inscribirán en un registro por orden de entrada si reúnen los requisitos formales relativos a su presentación (en caso contrario, se archivarán notificando el motivo a los peticionarios). El Presidente las remitirá a la comisión parlamentaria de peticiones que establecerá si son admisibles o no atendiendo a lo dispuesto en el artículo 227 TFUE. La petición, para ser admisible, tiene que versar sobre “un asunto propio de los ámbitos de la Unión” y debe afectar “directamente” al peticionario O peticionarios (aunque este requisito se ha interpretado de forma muy amplia). Si la comisión competente no alcanza un consenso sobre su admisibilidad, la petición se declarará admisible si lo solicita al menos una tercera parte de los miembros de la comisión. Las peticiones que la comisión declare improcedentes se archivarán, con notificación a los peticionarios de la decisión y su motivación. En la medida de lo posible, podrán recomendarse otras vías de recurso alternativas. Las peticiones admitidas a trámite serán examinadas por la comisión competente en el transcurso de su actividad ordinaria, bien mediante un debate en una reunión regular, bien por el procedimiento escrito. Podrá invitarse a los peticionarios a participar en las reuniones de la comisión si su petición es objeto de debate; asimismo, los peticionarios podrán solicitar estar presentes. Se concederá a los peticionarios el uso de la palabra a discreción de la presidencia. Las peticiones, una vez inscritas en el registro, se convertirán en documentos públicos, y el nombre de los peticionarios, los eventuales copeticionarios y personas que se asocien a la petición, así como el contenido de las mismas, podrán ser publicados por el Parlamento en aras de la transparencia. Los peticionarios, los copeticionarios y las personas que se asocien a las peticiones serán informados al respecto. Ahora, bien, estos podrán solicitar que no se revele su nombre para proteger su intimidad, en cuyo caso el Parlamento deberá respetar dicha solicitud. Cuando las reclamaciones de los peticionarios no pueden ser investigadas por razones de anonlmato de los peticionarios, se consultará a los peticionarios sobre el curso que se les deba dar. Con el fin de proteger los derechos de terceros, el Parlamento, por propia iniciativa o a petición del tercero interesado, podrá conferir carácter anónimo, si lo considera oportuno, a una petición o a datos contenidos en ella. Sobre el examen de las peticiones, visitas de información y publicidad de las peticiones puede consultarse el Reglamento interno del Parlamento Europeo. La competencia del Tribunal de Luxemburgo para conocer los recursos que se planteen contra las decisiones de inadmisión de la Comisión de Peticiones se ha confirmado, por ejemplo, en las sentencias del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 9 de diciembre de 2012, Peter Schónberger c. Parlamento Europeo (Asunto C-261/13) y del Tribunal General (Sala sexta) de 30 de mayo de 2013, José Carlos Morte Navarro c. Parlamento Europeo (Asunto T-280/09). La sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 9 de diciembre de 2012, Peter Schónberger c. Parlamento Europeo (Asunto C-261/13), indica cuáles son los límites del control que el Tribunal de Luxemburgo puede realizar de una actuación parlamentaria vinculada al derecho de petición. La aplicación el derecho de petición ha motivado la presentación de algunos recursos ante el TJUE. Se ha discutido la negativa de la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo de conocer una petición, en la mayoría de las ocasiones, porque ha entendido que la petición no guardaba relación con la aplicación del derecho de la Unión (buena parte de las peticiones declaradas improcedentes lo

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son debido a que los peticionarios confunden las competencias de la Unión y las de los Estados miembros, así como las responsabilidades de la Unión y del Consejo de Europa). El demandante ha alegado principalmente una falta de motivación en el acto parlamentario. El Tribunal de Luxemburgo ha anulado, en ciertos casos, la resolución de la Comisión de Peticiones que archivaba la petición cursada; en otros, sin embargo, ha desestimado la pretensión del demandante contra la Comisión entendiendo que esta última habría actuado legalmente. Entre las sentencias que han anulado las resoluciones de la Comisión de Peticiones podemos mencionar la sentencia del Tribunal General (Sala sexta) de 14 de diciembre de 2011, Tegebauer c. Parlamento (Asunto 'T-308/07). Por el contrario, entre aquellas otras que ha confirmado la decisión de archivo de la petición por parte de la Comisión de Peticiones podrían mencionarse las sentencias del Tribunal General (Sala sexta) de 13 de mayo de 2013, José Carlos Morte Navarro c. Parlamento Europeo (Asunto T-208/09); del Tribunal General (Sala sexta) de 27 de septiembre de 2012, J c. Parlamento (Asunto 1-160/10); del Tribunal General de 7 de marzo de 2013, Schóberger c. Parlamento (Asunto T-186/11). Por otro lado, el Tribunal, en el correspondiente recurso de casación formulado contra alguna decisión del Tribunal General sobre esta materia, ha corregido al mismo señalando que, en efecto, y como requería el demandante, la Comisión de Peticiones había inadmitido la petición de forma ilegal (así, el recurso de casación interpuesto contra la sentencia del Tribunal General en el Asunto T-160/10 entendió que el Tribunal General había incurrido en error, primero, al determinar que la Comisión de Peticiones no había incumplido con su obligación de motivación y, segundo, en un error de Derecho, al llegar a la conclusión de que la actuación de las autoridades austriacas no estaba en modo alguno relacionada con la aplicación del derecho de la Unión). En otras ocasiones, por el contrario, el recurso de casación ha confirmado la sentencia del Tribunal General que declaraba legal el archivo de una petición por parte de la Comisión de Peticiones [así, el recurso de casación interpuesto contra la sentencia del Tribunal General en el Asunto T-186/11 que resolvió la sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) en el Asunto C-261/03].

El Tratado de Maastricht introdujo la figura del Defensor del Pueblo Europeo conectándola directamente con la recién reconocida ciudadanía de la Unión. Su sede está ubicada en Estrasburgo. En la actualidad, esta materia se encuentra regulada en los artículos 43, 41 y 43 CDFUE; 20.2.d), 24 y 228 TFUE; en el Reglamento (UE, Euratom) 2021/1163 del Parlamento Europeo de 24 de junio de 2021 por el que se fijan el Estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo (Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo) y por el que se deroga la Decisión 94/262/CECA, CE, Euratom; y en el Reglamento interno del Parlamento Europeo, que se refiere a su elección y destitución. Se recuerda que, antes de Lisboa, la regulación del estatuto de esta institución se producía a través de Decisión. Tras la aprobación del Tratado de Lisboa, el acto normativo que debe utilizarse es el Reglamento. El artículo 228.1 "TFUE dispone que el Parlamento Europeo elegirá un Defensor del Pueblo Europeo, que estará facultado para recibir las reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unión o de cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, relativas a casos de

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mala administración en la acción de las instituciones, Órganos u organismos de la Unión, con exclusión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. Instruirá estas reclamaciones e informará al respecto. Al principio de cada legislatura, o en caso de fallecimiento, renuncia o destitución del Defensor del Pueblo, el Presidente del Parlamento convocará la

presentación de candidaturas con vistas al nombramiento del Defensor del Pueblo y fijará el plazo para la presentación de las candidaturas. Dicha convocatoria se publicará en el Diario Oficial de la Unión Europea. Las candidaturas habrán de contar con el apoyo de treinta y ocho diputados como mínimo, que sean nacionales al menos de dos Estados miembros. Cada diputado podrá apoyar una sola candidatura. Las candidaturas deberán ir acompañadas de todos los justificantes necesarios para establecer con seguridad que el candidato reúne todas las condiciones enunciadas en el Estatuto del Defensor del Pueblo. Las candidaturas se transmitirán a la comisión competente. La lista completa de los diputados que hayan dado su apoyo a los candidatos se pondrá a disposición de público a su debido tiempo. La comisión competente podrá solicitar oír a los candidatos. Estas audiencias estarán abiertas a todos los diputados. La lista alfabética de las candidaturas admitidas a trámite se someterá después a votación del Parlamento. El Defensor del Pueblo será elegido por mayoría de los votos emitidos. Si, al finalizar las dos primeras votaciones, no resulta elegido ningún candidato, únicamente podrán mantenerse los dos candidatos que hayan obtenido el mayor número de votos en la segunda votación. En caso de empate de votos, se nombrará al candidato de más edad. Antes de declarar abierta la votación, el Presidente comprobará la presencia de la mitad como mínimo de los diputados que integran el Parlamento. El cese del Defensor del Pueblo Europeo se produce al término de su mandato, por renuncia

o destitución. Salvo en caso de destitución, el Defensor

del Pueblo seguirá en funciones hasta que resulte elegido un nuevo Defensor del Pueblo. En caso de cese anticipado en sus funciones, se elegirá un nuevo Defensor del Pueblo en un plazo de tres meses a partir de la fecha en que se produzca la vacante, pero únicamente por el período restante del mandato del Parlamento Europeo. La figura del Defensor del Pueblo viene caracterizada ya desde su primer precedente moderno, el modelo de Ombudsman consagrado en la Constitución sueca de 1809, por tres rasgos: su clara vinculación al Parlamento, bien que dotada de un privilegiado estatuto de autonomía funcional; la accesibilidad directa e inmediata de los ciudadanos a la institución; y, finalmente, por unas amplias competencias de investigación sobre la Administración. De este modo, el Defensor del Pueblo se configura como un medio rápido, sencillo, sin formalismos y cercano a los ciudadanos para controlar la legalidad de los actos y resoluciones de las Administraciones Públicas, que obviamente no pretende sustituir ni el control parlamentario ni el jurisdiccional, sino actuar como un complemento a los mismos.

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El Defensor del Pueblo Europeo está facultado para recibir las reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unión o de cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro (la legitimación para dirigirse al Defensor del Pueblo se amplía respecto a lo dispuesto en los artículos 20.2.d) y 24 TFFUE), relativas a casos de mala administración en la acción de las instituciones, Órganos u organismos de la Unión, con exclusión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales (es más, en el ejercicio de sus funciones, el Defensor del Pueblo no podrá poner en tela de juicio la conformidad a Derecho de las resoluciones judiciales o la competencia de un órgano jurisdiccional para dictar una resolución). A partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, su mandato se ha ampliado de “las instituciones u órganos comunitarios” a “las instituciones, Órganos y organismos de la Unión”, lo que implica que el antiguo segundo pilar (Política Exterior y de Seguridad Común) pasa a integrarse dentro del ámbito de competencias del Defensor del Pueblo; además, al adquirir el Consejo Europeo el estatus de institución, también pasa a ser susceptible de ser controlado por el Defensor del Pueblo. Eso sí, la actuación del Defensor del Pueblo Europeo no podrá alcanzar a otras autoridades que no sean las que se acaban de mencionar. Por ejemplo, y a pesar de la amplitud de sus competencias, no puede intervenir cuando las reclamaciones se pretenden elevar contra las autoridades nacionales, regionales O locales de los Estados miembros. El Defensor del Pueblo europeo, aunque vinculado al Parlamento Europeo (no obstante, la institución se ubica en la sección correspondiente del Parlamento Europeo del TIFUE), debe actuar con plena independencia y sin autorización previa. Por ello se afirma que ejercerá sus funciones con total independencia. En el ejercicio de las mismas, no solicitará ni admitirá instrucciones de ningún gobierno, institución, órgano u organismo. Durante su mandato, no podrá desempeñar ninguna otra actividad profesional, sea o no retribuida. Sin embargo, no se prevé su autonomía normativa, ya que se establece que el Parlamento Europeo fijará, mediante reglamentos adoptados por iniciativa propia, con arreglo a un procedimiento legislativo especial, el estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo, previo dictamen de la Comisión y con la aprobación del Consejo. El acceso a la institución se caracteriza por su plenitud, sencillez (ausencia de formalismo) y gratuidad. La institución, a través de su página web, facilita un formulario como mera referencia. Todo ciudadano de la Unión o toda persona física O jurídica que resida o tenga su sede social en un Estado miembro podrá someter al Defensor del Pueblo, directamente o por mediación de un diputado al Parlamento Europeo, una reclamación relativa a un caso de mala administración. En la reclamación constará claramente su objeto y la identidad del reclamante (no puede ser anónima). Puede presentarse en cualquier idioma oficial reconocido por los Tratados y debe presentarse en un plazo no superior a dos años a partir de la fecha en que se tenga conocimiento de los hechos que la motivan (si bien el Reglamento exige que, antes de la presentación de la reclamación, el reclamante deberá haber efectuado los trámites administrativos pertinentes ante las instituciones, órganos y organismos de la Unión correspondientes). Es pública, aunque puede tratarse de forma confidencial cuando se solicite. En el desempeño de su misión, llevará a cabo las investigaciones que considere justificadas, bien por iniciativa propia, bien sobre la base de reclamaciones recibidas directamente o a través de un miembro del Parlamento Europeo (puede, por

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tanto, actuar de oficio O a instancia de parte), pero no podrá intervenir cuando los hechos alegados sean o hayan sido objeto de un procedimiento jurisdiccional. Cuando constate la existencia de un caso de mala administración, lo comunicará a la institución, órgano u organismo de que se trate, que dispondrá de un plazo de tres meses para elaborar y remitir un dictamen motivado al Defensor del Pueblo, prorrogable por dos meses más. Si la institución, órgano u organismo no emite el dictamen en el plazo previsto, el Defensor del Pueblo podrá cerrar la investigación sin dicho dictamen. Una vez concluida una investigación, el Defensor del Pueblo remitirá un informe a la institución, órgano u organismo de la Unión de que se trate y, cuando la naturaleza o la magnitud del caso de mala administración descubierta así lo exija, al Parlamento Europeo. En ese informe el Defensor del Pueblo podrá for-

mular recomendaciones. El Defensor del Pueblo informará al reclamante acerca del

resultado de la investigación, del dictamen emitido por la institución, órgano u organismo de la Unión de que se trate y de cualesquiera recomendaciones formuladas en el informe. Cuando proceda en relación con una investigación sobre la actuación de una institución, órgano u organismo de la Unión, el Defensor del Pueblo podrá comparecer ante el Parlamento Europeo, al nivel apropiado, por iniciativa propia o a petición del Parlamento Europeo. Al final de cada período de sesiones, el Defensor del Pueblo presentará al Parlamento Europeo un informe sobre los resultados de las investigaciones que haya llevado a cabo. El informe incluirá una evaluación del cumplimiento de las recomendaciones del Defensor del Pueblo, las propuestas de solución y las sugerencias de mejora. El informe también incluirá, cuando sea pertinente, el resultado de las investigaciones del Defensor del Pueblo relacionadas con el acoso, la denuncia de irregularidades y los conflictos de intereses en las instituciones, órganos u organismos de la Unión En todo caso, la institución europea, como no podía ser de otra forma, también se configura como una “magistratura de persuasión”, sin capacidad de coertio, cu-

yas decisiones se asumen, por tanto, en atención a su auctoritas.

El Tribunal de Luxemburgo ha tenido ocasión de pronunciarse con ocasión de determinadas actuaciones del Defensor del Pueblo Europeo. La sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de abril de 2002, Lamberts c. Defensor del Pueblo (Asunto T-209/00), ya reconoció la competencia del Tribunal para conocer recursos interpuestos contra la actuación del Defensor del Pueblo Europeo (apartados 48 a 52). Y lo mismo confirmó la sentencia del Tribunal de Justicia (Pleno) de 23 de marzo de 2004 (Asunto C-234/02), que resolvió el recurso de casación interpuesto por el Defensor del Pueblo Europeo contra la sentencia de primera instancia Lamberts, recién mencionada. En todos los casos, la intervención del Tribunal ha venido motivada por la interposición de recursos contra la actuación del Ombudsman europeo con la pretensión última de obtener un resarcimiento de los daños y perjuicios causados por parte de la Unión. Encontramos, al respecto, sentencias que han dado la razón al demandante: así la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de abril de 2002, Lamberts c. Defensor del Pueblo (Asunto 1-209/00), la sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala octava) de 24 de septiembre de 2008, M. c. Defensor del Pueblo (Asunto T-412/05) o la sentencia del Tribunal General de 29 de abril de 2015, Stealen c. Defensor del Pueblo (Asunto "-271/11). Otras, por el contrario, han considerado impecable la actuación del Defensor del Pueblo Europeo.

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El Defensor del Pueblo Europeo, por su parte, ha recurrido en casación, ante la Gran Sala el Tribunal de Justicia, muchas de las sentencias del Tribunal General que habían estimado la pretensión planteada por el demandante contra su actuación, con diferente suerte. La sentencia del Tribunal de Justicia (Pleno) de 23 de marzo de 2004 (Asunto T-234/02 P) desestimó la pretensión de casación del Defensor del Pueblo Europeo contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de abril de 2002, Lamberts c. Defensor del Pueblo (Asunto T-209/00). Sin embargo, la sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo c. Claire Staelen (Asunto C-337/15 P), revocó la sentencia del Tribunal General de 29 de abril de 2015, Stealen c. Defensor del Pueblo (Asunto T-217/11), en la que dicho Tribunal había estimado parcialmente el recurso interpuesto por la Sra. Claire Staelen contra el Defensor del Pueblo Europeo con el objeto de obtener reparación del perjuicio sufrido como consecuencia de la tramitación por el Defensor del Pueblo Europeo de su reclamación relativa a la mala gestión, por el Parlamento Europeo, de la lista de aptitud resultante de una oposición en la que figuraba como candidata aprobada.

También resulta decisiva, actualmente, la participación del Parlamento Europeo en la celebración de muchos acuerdos internacionales y en la adhesión de nuevos Estados. Desde el Acta Única Europea, que introdujo su participación en la conclusión de acuerdos internacionales a través de la emisión del dictamen conforme, las sucesivas reformas de los Tratados han ampliado los poderes del órgano parlamentario de la Unión en este ámbito. En la actualidad, el artículo 49 TUE regula el procedimiento de adhesión de nuevos Estados a la Unión y requiere, entre otras cosas, para su éxito, que el Parlamento Europeo

lo apruebe por la mayoría de los miembros que lo componen. Por su parte, el artículo 218.6.a) TFUE dispone que, con excepción de los acuerdos que se refieran exclusivamente a la Política Exterior y de Seguridad Común, el Consejo adoptará la decisión de celebración del acuerdo, bien con la previa aprobación, bien con la previa consulta, del Parlamento Europeo, según los casos. El Consejo precisa la previa aprobación de la institución parlamentaria en los siguientes supuestos: acuerdos de asociación; acuerdo de adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales; acuerdos que creen un marco institucional específico al organizar procedimientos de cooperación; acuerdos que tengan repercusiones presupuestarias importantes para la Unión; acuerdos que se refieran a ámbitos a los que se aplique el procedimiento legislativo ordinario o, si se requiere la aprobación del Parlamento Europeo, el procedimiento legislativo especial. En todos estos supuestos, si concurre la urgencia, el Parlamento y el Consejo pueden convenir en un plazo para la aprobación. Hay que destacar que el artículo 218.10 T'FUE contiene una obligación de información cumplida e inmediata al Parlamento Europeo en todas las fases del procedimiento de conclusión de un acuerdo internacional (se trata así de un requisito esencial de forma que, en caso de incumplimiento, puede llevar a

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cuestionar la validez de la decisión del Consejo por la cual celebra el acuerdo en nombre de la Unión). Y que este deber de información cumplida e inmediata al Parlamento Europeo durante todas las fases del procedimiento que pueden conducir a la definitiva celebración de un acuerdo internacional ha sido la vía que le ha permitido ejercer su influencia durante todo el proceso (incluida la fase de negociaciones). Ello no se prevé ciertamente de forma explícita en el Tratado de Lisboa. Sin embargo, se desprende de la naturaleza de las cosas. Es decir, la Eurocámara puede influir en el contenido que va a adoptar el acuerdo ya durante las negociaciones indicando a la Comisión cuáles son los obstáculos que pueden hacer fracasar su celebración. Así se debilita la autonomía de la Comisión en la conducción de las negociaciones pues, durante su desarrollo, debe considerar los intereses parlamentarios si no quiere poner en peligro la celebración del acuerdo (al respecto resulta fundamental el Acuerdo marco sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y la Comisión Europea, que incluye una referencia específica a las relaciones entre ambas instituciones durante el procedimiento de negociación y celebración de acuerdos internacionales). De cualquier manera, todavía es posible avanzar más en el proceso de empoderamiento del Parlamento Europeo en lo que hace a la celebración de acuerdos internacionales. La intervención del Parlamento Europeo ha resultado decisiva en algunos casos por esta vía. La Eurocámara, en julio de 2012, impidió la celebración del Acuerdo comercial Anti-Falsificación (Anti-Counterfeiting Trade Agreement, ACTA por sus siglas en inglés), cuyo objeto era tutelar los derechos de propiedad intelectual y crear un marco de protección internacional frente a prácticas que vulneraran dichos derechos. La Comisión Europea había remitido a finales de mayo de 2012 el ACTA al TJUE para que se pronunciara sobre si el acuerdo respetaba o no los derechos fundamentales, con la intención de calmar las críticas de la opinión pública. Las comisiones de Libertades Civiles, de Industria, Asuntos Legales y Desarrollo del Parlamento Europeo lo habían rechazado con anterioridad y solicitaron a la comisión de comercio internacional, la competente, que también lo rechazara. Esta comisión elaboró un informe rechazando el ACTA (se aprobó por 19 votos a favor, 12 en contra y ninguna abstención) y recomendó al Pleno del Parlamento su rechazo. En julio de 2012, el Pleno rechazó el acuerdo por una amplia mayoría por sus dudas respecto a su efectividad y al respeto de los derechos de los usuarios de Internet. En diciembre de ese mismo año, la Comisión también rechazó definitivamente el ACTA anunciando que no volvería a ser estudiado por Europa. En febrero de 2010, el Parlamento Europeo rechazó el acuerdo Swift sobre tratamiento y transferencia de datos de mensajería financiera de la Unión Europea a Estados Unidos —aunque lo aprobó posteriormente, en julio de 2010, tras una modificación de sus términos que acabaron por convencer al Parlamento Europeo— por entender que podría vulnerar derechos como la privacidad o principios como el de proporcionalidad y el de reciprocidad. En todo caso, ya con anterioridad al Tratado de Lisboa, el Parlamento Europeo venía interviniendo y presionando para que no se celebraran determinados acuerdos internacionales. Su rechazo, en marzo de 1998, del Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI) planteado en el seno de la OCDE, que pretendía la apertura de los mercados para las inversiones de los países de la organización, pidiendo además

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a los Parlamentos nacionales que no lo aprobaran con dicha redacción y denunciando la forma secreta en la que se habían desarrollado las conversaciones, fue decisivo en relación con su fracaso.

Cuando el acuerdo verse sobre alguna materia distinta de aquellas que requieren de la aprobación del Parlamento Europeo, bastará con la consulta — preceptiva— al Parlamento Europeo: el Parlamento emitirá su dictamen en un plazo que el Consejo podrá fijar según la urgencia y, de no emitirlo en dicho plazo, el Consejo podrá pronunciarse sin necesidad de esperar a recibir el dictamen de la institución parlamentaria. Por otro lado, hay que referirse al ius stand: del Parlamento Europeo ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. La reiterada petición del Parlamento de que le fuera reconocida legitimación activa para recurrir actos de otras instituciones se recogió en el Iratado de Niza y, en la actualidad, el artículo

263 TFUE enumera sucintamente las competencias y el ámbito objetivo de control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y atribuye al Parlamento Europeo, y a otros, la posibilidad de interponer recurso ante el Tribunal para que se pronuncie por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación de los Tratados o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder en la que hayan podido incurrir otras instituciones europeas. En todo caso, hay que recordar que el Parlamento Europeo no solo tiene legitimación activa ante la Unión, sino que también la tiene pasiva y, por consiguiente, tam-

bién puede ser destinatario de recursos.

Para terminar, se menciona, someramente, la intervención del Parlamento

Europeo a propósito del artículo 7 TUE. Este precepto prevé un procedimiento que permite a la Unión reaccionar frente a los claros riesgos o a la existencia de violaciones graves y persistentes por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 TUE (respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías). Se trata de un mecanismo de última ratio, como se pone de manifiesto a través de los elevadísimos umbrales de acuerdo que hay que alcanzar para su utilización. Además, parece haber consenso en que, antes de recurrir al mismo, se deberían agotar las posibilidades ordinarias dispuestas por el derecho de la Unión para solventar estas situaciones y exigir, en su caso, responsabilidades. En esta línea hay que mencionar la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho, de 11 de marzo de 2014, en la que la Comisión pretende dar respuestas a amenazas de carácter sistémico para el Estado de Derecho en los Estados miembros antes de que se den las condiciones para activar los mecanismos previstos en el art. 7 TUE. La “guardiana de los Tratados” presenta este marco como un mecanismo que precede y complementa lo dispuesto en el art. 7 TUE, que se aplicará sin

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perjuicio de las competencias de la Comisión para abordar situaciones específicas que entren en el ámbito de aplicación del derecho de la Unión Europea mediante los procedimientos de infracción contemplados en el art. 258 TFUE. La Comunicación establece un procedimiento trifásico en el que, primero, procede la aclaración objetiva de los hechos con la correspondiente evaluación de la situación por parte de la Comisión; segundo, la Comisión eleva una serie de recomendaciones de salvaguarda o reparación proporcionales a los problemas detectados, y; tercero, se produce un seguimiento de la observancia de dichas

recomendaciones y se activa, en su caso, un procedimiento decisional que, en

última instancia, puede conducir a la aplicación del artículo 7 TUE. En todo caso, y aunque el marco pretende evitar la aplicación de los mecanismos de última ratio del art. 7 TUE, la propia Comisión señala que su existencia no impide que se pueda activar directamente el art. 7 TUE en caso de que un súbito deterioro del Estado de Derecho de un Estado miembro requiera una reacción más contundente de la UE. La Comisión, en la Comunicación, se comprometió

a mantener informado al Parlamento Europeo —también al Consejo— de los avances alcanzados durante el desarrollo del procedimiento trifásico desarrollado en la Comunicación. El artículo 7 TUE establece unos mecanismos de prevención y sanción cuyo ámbito de aplicación no se limita a las áreas cubiertas por la legislación de la Unión (sensu contrario, los procedimientos del art. 258 TFUE solo se pueden activar contra infracciones de una disposición específica de la legislación de la Unión). Se puede aplicar, incluso, en ámbitos en los que los Estados miembros actúan de manera autónoma (Comunicación de la Comisión de 15 de octubre

de 2003 Respeto y promoción de los valores en los que está basada la Unión). En primer lugar, el precepto atribuye al Consejo la facultad para constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de dichos valores (Rule of Law Warning). Esta facultad del Consejo puede ser la consecuencia de una propuesta motivada procedente del Parlamento Europeo (la propuesta motivada también puede proceder de un tercio de Estados o de la Comisión). Podemos hablar, por consiguiente, de una facultad de iniciativa de la Eurocámara en este momento. En segundo lugar, el artículo 7 TUE atribuye al Consejo Europeo la competencia para constatar, por unanimidad y a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, la existencia de una violación grave y persistente por parte de Estado miembro de tales valores (se exige, por tanto, la previa aprobación del órgano parla-

mentario europeo para que el Consejo Europeo pueda concluir en tal sentido) (Rule of Law Mechanism). Resulta harto improbable que se llegue a alcanzar la unanimidad requerida en el Consejo Europeo para decidir que, en efecto, se está en presencia de una violación grave y persistente de alguno de los valores del artículo 2 TUE por parte de alguno de los Estados miembros. Pero si esto

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llegara a suceder, es decir, si se constatara la existencia de una violación de ese calado de tales valores por parte del Estado miembro, el Consejo podría decidir, por mayoría cualificada, la suspensión de determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo (el mismo Consejo, también por mayoría cualificada, puede decidir posteriormente la modificación O revocación de las medidas que se hubieran podido adoptar en dicho sentido si se produjeran cambios en la situación que motivó su imposición).

Las resoluciones del Parlamento Europeo en el contexto del artículo 7 TUE se adoptarán por mayoría de dos tercios de los votos emitidos que represente la mayoría de los miembros que lo componen (art. 7.5 TUE en conexión con el art. 354 TFUE).

Se viene hablando, en los últimos años, de una regresión en términos constitucionales y democráticos en determinados Estados miembros de la Unión —fundamentalmente Hungría y Polonia, pero también Eslovaquia, Rumanía o Malta— que se ha traducido en un retroceso en materia de libertades y pluralismo (violaciones de derechos, tentativas de control de los medios de comunicación...) y en la aprobación de normas que tienen por objeto mermar la independencia judicial y controlar el funcionamiento del Poder Judicial, básico para garantizar el Estado de Derecho, y del Tribunal Constitucional, fundamental para garantizar la supremacía del texto constitucional. La actividad del Parlamento Europeo en defensa de los valores de la Unión Europea y de los derechos de la CDFUE, a través de su Pleno, donde se han sucedido recurrentes debates sobre estos asuntos, y a través de su Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (LIBE), ha sido muy intensa. Tampoco se puede olvidar la labor que ha realizado su Comisión de Peticiones o el importante papel que desempeña la Agencia de los Derechos Fundamentales, organismo vinculado a la comisión LIBE. Su intervención ha resultado decisiva en el marco del artículo 7 TUE al hilo de actuaciones contrarias a los valores del artículo 2 TUE por parte de determinados Estados miembros (Hungría, Polonia, Rumanía, Malta, Eslovaquia). Desde un punto de vista general se han sucedido, en su seno, un conjunto de documentos de trabajo en los que se reflexiona sobre la posibilidad de reforzar o perfeccionar los denominados “marcadores” (Scoreboard) y los procedimientos de “diálogo estructurado”, diseñados para garantizar una fiscalización europea periódica sobre la situación del Rule of Law en el conjunto de Estados miembros (el Informe de esta comisión LIBE de 4 de julio de 2018 recopila y resume todos los trabajos realizados en su seno al respecto hasta ese momento). Además, el Parlamento Europeo ha adoptado una serie de Resoluciones importantes en el transcurso de las últimas tres legislaturas. Solo en los casos de Hungría y Polonia se ha culminado con una Resolución en la que el Parlamento conmina al Consejo a que, conforme al artículo 7.1 TUE, constate la existencia de un riesgo claro de violación por parte de estos Estados de los valores en los que se sustenta la Unión (aunque el Parlamento Europeo también se ha ocupado de examinar la situación del Estado de Derecho en Malta, Eslovaquia y Rumanía). En relación con Hungría, destaca el Informe Taveres, el primer informe de los adoptados sobre la situación del Estado de Derecho en Hungría, en el que el Parla-

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mento concluía, entre otras muchas cosas, que la tendencia en Hungría a reformar su marco constitucional y normativo en plazos muy breves, así como el contenido de dichas modificaciones, resultaban incompatibles con los valores de la Unión Europea y que, si dicha tendencia no se corregía a tiempo y de manera suficiente, acabaría comportando un evidente riesgo de violación de los valores del artículo 2 TUE (Informe de 25 de junio de 2013, sobre la situación de los derechos fundamentales: normas y prácticas en Hungría, tras la Resolución del PE de 16 de febrero de 2012). Otras Resoluciones posteriores del Parlamento Europeo sobre la situación del Rule of Law en Hungría fueron: Resolución de 10 de junio de 2015, sobre la situación de Hungría; Resolución de 16 de diciembre de 2015, Hungría: Seguimiento de la Resolución del Parlamento Europeo de 10 de junio de 2015 y; Resolución de 17 de mayo de 2017. En ellas, la comisión LIBE recibió el mandato de elaborar su propuesta razonada de activación del artículo 7.1 TUE a Hungría. Para cumplir su mandato, la comisión LIBE mantuvo una audiencia (Hearing) sobre la situación del Estado de Derecho en Hungría (7 de diciembre de 2017). Finalmente, basándose en esos testimonios, el Parlamento Europeo, en su Resolución de 12 de septiembre de 2018, solicitó al Consejo que aplicara el artículo 7.1 TUE y constatara la existencia de un riesgo claro de violación por parte de Hungría de los valores de la Unión. Esta Resolución reviste mucha importancia ya que se trata de la primera ocasión en la que el Parlamento Europeo requiere directamente la actuación de lo dispuesto en el artículo 7.1 TUE. En relación con Polonia, destacamos las Resoluciones de 13 de abril de 2016, sobre la situación en Polonia, y de 14 de septiembre de 2016, sobre los últimos acontecimientos en Polonia y su incidencia sobre los derechos fundamentales establecidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Posteriormente, el Parlamento Europeo aprobó la Resolución del Parlamento Europeo de 15 de noviembre de 2017, que analizaba la situación del Estado de Derecho y de la democracia en Polonia, en la que reiteraba la posición que había sostenido en sus Resoluciones previas de 13 de abril y 14 de septiembre de 2016 y consideraba que la situación en Polonia constituía un claro riesgo de violación grave de los valores contemplados en el artículo 2 TUE. Por ello, encargaba a su comisión LIBE elaborar un informe específico sobre la situación en Polonia con el objetivo de votar en el Pleno una propuesta motivada de solicitud al Consejo de actuar con arreglo al artículo 7.2 TUE. Algunos meses después, la Comisión Europea decidió activar el artículo 7.1 TUE a propósito de la situación en Polonia y el Parlamento Europeo, en su Resolución de 1 de marzo de 2018, sobre la decisión de la Comisión de activar el artículo 7, apartado 1, del TUE en relación con la situación en Polonia, acogió con satisfacción dicha decisión de la Comisión y solicitó al Consejo emprender acciones con arreglo a lo dispuesto en el artículo 7.1 TUE. Es decir, en esta ocasión la Comisión Europea fue la que requirió al Consejo la aplicación del artículo 7.1 TUE si bien es cierto que al respecto resultó decisiva la Resolución de la Eurocámara de 15 de noviembre de 2017, la cual, posteriormente, en su Resolución de 1 de marzo de 2018, respaldó el requerimiento formulado por la Comisión Europea y elevó el suyo propio en el mismo sentido al Consejo. Habría asimismo que mencionar otras actuaciones de la comisión LIBE, como la organización y realización de una fact-finding misión a Polonia (19-21 de septiembre de 2018) o el desarrollo de una sesión de audiencia (Hearing) sobre el Estado de Derecho en Polonia (20 de noviembre de 2018). Otras actuaciones del Parlamento Europeo han ido en la línea de reflexionar sobre la necesidad y oportunidad de adoptar una Iniciativa para diseñar un EU

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Structured Mechanism on Democracy, Rule of Law and Fundamental Rights, que amplíe el actual Mecanismo estructurado sobre el Estado de Derecho (Informe de Iniciativa Legislativa adoptado el 25 de octubre de 2016, reiterado en su Resolución de 12 de septiembre de 2018). Se trataría, como se ha señalado, de garantizar que los Estados miembros y las instituciones europeas puedan participar en un mecanismo fiable de evaluación continua sobre el respeto de los valores basilares de la Unión; una especie de mecanismo de alerta temprana que permitiera reaccionar con tiempo a situaciones de riesgo para esos valores. A juicio de la Eurocámara, convendría alcanzar un Acuerdo interinstitucional sobre un EU Pact for Democracy, Rule of Law and Fundamental Rights, que debería sentar las bases para, por un

lado, permitir la elaboración de un Informe anual sobre el estado de la democracia,

el Estado de Derecho y los derechos fundamentales en cada Estado miembro de la Unión Europea, acompañado de recomendaciones específicas y objetivos y tareas a cumplir, y, segundo, establecer un ciclo político estructurado (Policy Cicle) que involucre y comprometa a las instituciones europeas y nacionales (Parlamentos nacionales de los Estados miembros). Es decir, a dicho Informe anual debería seguir un debate interparlamentario (o conferencia) organizado en el Parlamento Europeo del que resultarán recomendaciones específicas e individualizadas conforme a las prioridades establecidas y a los problemas identificados en el Informe. Todo ello como un instrumento de naturaleza preventiva frente a una eventual aplicación del artículo 7 TUE. El Parlamento Europeo también ha fijado su posición en la Resolución de 4 de abril de 2019 sobre la Propuesta de Reglamento del PE y del Consejo ante supuestos de deficiencias generalizadas en materia de Estado de Derecho en los Estados miembros. Y, desde esta fecha, han visto la luz muchas otras Resoluciones del Parlamento Europeo en relación con el cumplimiento de los valores de la Unión. Entre sus esfuerzos destacaría su presión para que la Comisión aplique el Reglamento (EU, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 2020 sobre un régimen de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión.

6. El papel del Parlamento Europeo en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común Lisboa ha mantenido un régimen singular aplicable a la Política Exterior y de Seguridad Común. El Título V del TUE regula esta cuestión previendo una serie de reglas y procedimientos específicos aplicables a la adopción de decisiones, a su ejecución e, incluso, a su fiscalización por el Tribunal de la Unión

(prácticamente inexistente). De ahí que algunos autores —García Alonso— se resistan a compartir la opinión de aquellos que sostienen que los pilares han desaparecido con Lisboa. El proceso decisorio en este ámbito viene caracterizado por la utilización de reglas procedimentales de naturaleza intergubernamental. El artículo 24.1 TUE establece que la competencia de la Unión en materia de Política Exterior y de Seguridad Común abarcará todos los ámbitos de la política exterior y

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todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, incluida la definición progresiva de una política común de defensa que podrá conducir a una defensa común. Las decisiones que se adopten no se recogerán en actos legislativos, lo cual tiene su importancia si se atiende a las diferentes e importantes consecuencias prácticas que derivan de la naturaleza “legislativa” o “no legislativa” de un acto. El papel decisor compete a las instituciones europeas que representan los intereses de los Estados miembros: Consejo Europeo y Consejo (llama la atención el importante rol que desempeña el primero por contraste con lo que sucede en el ámbito comunitario, donde su tarea se presenta en términos más limitados). En efecto, la definición de esta política compete al Consejo Europeo y al Consejo, que deberán pronunciarse por unanimidad salvo cuando los Tratados dispongan otra cosa. Por lo tanto, se mantiene la posibilidad de veto por parte de cualquiera de los Estados que no compartan el acto que se pretenda adoptar (el artículo 31 del TUE reitera la regla general de la unanimidad para este tipo de decisiones, pero también explica cuándo se puede modificar dicha regla sustituyéndola por una mayoría cualificada, así como el valor de la abstención en la votación de un Estado miembro. También recoge, como contrapartida, la posibilidad de activar un freno de emergencia por cualquier miembro del Consejo que no consienta que una concreta decisión se adopte por mayoría cualificada). La ejecución de las decisiones adoptadas en este ámbito compete al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y a los Estados miembros, de conformidad con los Tratados.

La función específica del Parlamento y la Comisión en materia de Política Exterior y de Seguridad Común se define en los Tratados. El Tribunal de Justicia de la Unión no tendrá competencia respecto de estas disposiciones, con la salvedad de su competencia para controlar el respeto del artículo 40 TUE y para controlar la legalidad de determinadas disposiciones contempladas en el artículo 275.2 TTFUE. El artículo 31.4 TUE contiene un régimen especial de pasarela en el ámbito de la PESC (hay que recordar ahora que el régimen general se contiene en el artículo 48.7 TUE en virtud del cual se podía transformar la unanimidad del Consejo en mayoría cualificada si mediaba una decisión unánime del Consejo Europeo y la aprobación del Parlamento Europeo, en todo caso, con posibilidad de veto para los Parlamentos nacionales). El artículo 31.4 TUE varía el régimen general al autorizar al Consejo Europeo a que, en el ámbito de la PESC, decida por unanimidad la modificación de la unanimidad por la mayoría cualificada para adoptar decisiones en el seno del Consejo sin consultar al Parlamento Europeo ni a los Parlamentos nacionales. El Tribunal Constitucional Federal alemán (Bundesverfassungsgericht) se ha pronunciado sobre la ausencia de su Parlamento nacional en el proceso de construcción europea y ha obligado a una modificación de la Ley de Ampliación y Fortalecimiento de los Derechos del Bundestag y del Bundesrat en el sentido de exigir, a los efectos

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de activar la pasarela especial prevista en el artículo 31 TUE, que la posición del Gobierno alemán en el seno del Consejo Europeo tenga que contar con autorización parlamentaria.

El artículo 24.1 TUE se limita a señalar que el Parlamento Europeo y la Comisión desempeñarán las funciones que prevean los Tratados. Y lo cierto es que tanto la Comisión como el Parlamento Europeo desempeñan un papel secundario. Las funciones de la Comisión, y las del Parlamento Europeo, aparecen muy mermadas en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Comun. Refiriéndonos a este último, sus competencias se limitan al desempeño de funciones de naturaleza consultiva y de recepción de información durante la decisión y ejecución de la misma. En este sentido, el artículo 36 TUE dispone que “El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad consultará periódicamente al Parlamento Europeo sobre los aspectos principales y las opciones fundamentales de la política exterior y de seguridad común y de la política común de seguridad y defensa y le informará de la evolución de dichas políticas. Velará por que se tengan debidamente en cuenta las opiniones del Parlamento Europeo. Los representantes especiales podrán estar asociados a la información del Parlamento Europeo” (se comprueba la función consultiva y la información al Parlamento se deriva de la relación que se establece con el Alto Representante). En todo caso, las funciones del Parlamento Europeo en este tema no se limitan al desempeño de tareas de tipo consultivo o a la recepción de información sobre la decisión o ejecución de estas políticas. Desempeña también funciones de control o fiscalización política y de estímulo, pues, tal y como dispone el mismo artículo 38 TUE, “El Parlamento podrá dirigir preguntas [control] o formular recomendaciones [estímulo] al Consejo y al Alto Representante. Dos veces al año procederá a un debate sobre los progresos realizados en el desarrollo de la política exterior y de seguridad común, incluida la política común de seguridad y defensa”.

VII. PARLAMENTO EUROPEO Y PARLAMENTOS NACIONALES Originariamente, los Parlamentos nacionales quedaron relegados a un plano absolutamente secundario en el proceso de integración europea y lo cierto es que, durante mucho tiempo, su tarea se ha limitado básicamente a efectuar un control interno de la actuación de sus Gobiernos en las instituciones de la Unión. Más aún, se ha señalado que el proceso de integración europea ha impactado negativamente en el papel de los Parlamentos nacionales como autoridad legislativa, presupuestaria y de control. En todo caso, durante la etapa inicial del proceso y hasta el año 1979, los Parlamentos nacionales se

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sintieron integrados en el marco institucional de las Comunidades Europeas, pues no olvidemos que el órgano parlamentario supranacional se nutría de delegaciones procedentes de los Parlamentos de los Estados miembros y, por tanto, la preocupación de aquella etapa se vinculaba a la cuestión relativa a la ampliación de los poderes efectivos del Parlamento Europeo. Sin embargo, la transformación del mecanismo de constitución del mismo para pasar a ser elegido directamente por los ciudadanos europeos a través del sufragio, marcó el inicio de un proceso en el que los Parlamentos nacionales no han dejado de reivindicar una mayor implicación en la empresa europea. Las relaciones de colaboración entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales se institucionalizaron a través de la COSAC en el año 1989 (que se integró en el Derecho originario de la Unión a través del Tratado de Ámsterdam). Entre dicha fecha y la entrada en vigor del Tratado de Maastricht habría que destacar la Conferencia de Parlamentos celebrada en Roma en noviembre de 1991 y, sobre todo, el Informe Cravinho de 24 de septiembre de 1991, que expresaba la conveniencia de incrementar la colaboración entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales. En Maastricht se adoptó una Declaración 14* al TUE sobre el papel de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea y el Tratado de Ámsterdam introdujo el Protocolo n* 9 sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Enropea (el Protocolo, frente a la Declaración anexa al Tratado de Maastricht, otorga carácter vinculante a dicho contenido). La Declaración número 23 aneja al Tratado de Niza planteó, como un tema principal de discusión, el relativo al papel de los Parlamentos nacionales en la Unión y sus relaciones con el Parlamento Europeo. Así se creó el Grupo IV (“Parlamentos nacionales”) de la Convención sobre el futuro de la Unión que propuso la celebración regular de conferencias interparlamentarias sobre las políticas de la Unión en determinados ámbitos, en particular mediante reuniones conjuntas de las comisiones parlamentarias nacionales y del Parlamento Europeo. Asimismo, este último presentó a la Convención que redactó el Proyecto constitucional el Informe sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales en el ámbito de la construcción europea, de 23 de enero de 2002 (Informe Napolitano). En él se subrayaba que las relaciones entre la institución parlamentaria de la Unión y los Parlamentos nacionales de los Estados miembros debían articularse en torno a una estrecha colaboración y no en torno a una competición por conseguir el papel preponderante en la Unión. Se indicaban dos vías para reforzar dicha colaboración: atribuir un papel más activo a la COSAC y reforzar los partidos políticos europeos de tal forma que los mismos pudieran funcionar como correa de transmisión entre las dos instituciones. El Pleno del Parlamento Europeo también adoptó una Resolución el 7 de febrero de 2002 en la que proponía un “acuerdo interparlamentario” que regulase el intercambio de información y programase reuniones bilaterales o multilaterales en asuntos europeos y de interés común. Finalmente, y después de este proceso de debate sobre el papel de los Parlamentos nacionales en la Unión, se incluyó un título sobre relaciones interparlamentarias en la segunda

parte del Protocolo sobre la función de los Parlamentos Nacionales en la Unión

Europea, anejo al Tratado por el que se aprueba una Constitución para la Unión Europea, que, en todo caso, no incluía excesivas novedades. Además, el artículo 10 del Tratado constitucional atribuía a la COSAC —también hacía referencia a ella el Protocolo— la competencia para “organizar conferencias interparlamentarias sobre

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temas concretos, en particular para debatir temas de política exterior y de seguridad común así como de política común de seguridad y defensa”.

En la actualidad, el artículo 12 TUE enumera las funciones de los Parlamentos nacionales en la Unión -por primera vez el Derecho originario de la Unión dedica todo un artículo a los Parlamentos nacionales- que se pueden clasificar

como

sigue a continuación:

1) funciones relacionadas

con el procedimiento

decisorio legislativo de la Unión a través de la fiscalización del respeto de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; 11) funciones de control a través de la participación en los mecanismos de evaluación de la aplicación de las políticas de la Unión en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia y de la participación en el control político de Europol y la evaluación de las actividades de Eurojust; 111) funciones de participación en los procedimientos de revisión de los Tratados. En el procedimiento de revisión ordinaria de los Tratados los Parlamentos nacionales participan, a través de sus representantes, en la Convención encargada de examinar los proyectos de revisión. La revisión de los Tratados por el procedimiento de revisión simplificado no requiere, sin embargo, la convocatoria de una Convención. La entrada en vigor de la reforma está sujeta a la aprobación por cada Estado miembro según sus respectivas normas constitucionales y ello, de facto, implica la intervención de los Parlamentos nacionales. En relación con el régimen general de pasarelas, que permiten el paso de un procedimiento legislativo especial a otro legislativo ordinario, o del voto por unanimidad al voto por mayoría cualificada, dicho tránsito no se puede producir sin la aprobación de los Parlamentos nacionales (basta la sola oposición de un Parlamento nacional para que se frustre el intento de pasarela —lo mismo sucede en el régimen especial de pasarela previsto en el art. 81 TFUE—); iv) funciones de cooperación interparlamentaria, a través de las relaciones que se establecen entre los Parlamentos nacionales o con el propio Parlamento Europeo. Además, los Parlamentos nacionales serán informados de las solicitudes de adhesión a la Unión de conformidad con el artículo 49 TUE. Asimismo, el Protocolo número 1 sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea, que se incorpora como anexo al Tratado de la Unión Europea, al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, pretende impulsar la participación de los Parlamentos nacionales en las actividades de la Unión y busca incrementar su capacidad para manifestar su opinión sobre los proyectos de actos legislativos de la Unión y otros asuntos que consideren de especial interés. Este Protocolo se estructura en torno a dos Títulos. El primero hace referencia a la “Información a los Parlamentos nacionales” (además de

la intervención de los Parlamentos nacionales en la fiscalización del respeto de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad en la Unión, se refiere a las obligaciones informativas de las instituciones de la Unión —en particular la Comisión, el Consejo, el Consejo Europeo y el Tribunal de Cuentas— con

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respecto a los Parlamentos nacionales), y el segundo a la “Cooperación interparlamentaria”. La existencia de comisiones parlamentarias especializadas en asuntos europeos en el seno de los Parlamentos nacionales los Estados miembros es habitual. A través de las mismas se pretende garantizar la influencia y en control parlamentarios de la decisiva actividad decisoria que los Gobiernos nacionales desempeñan en el nivel europeo. En el caso español se trata de la Comisión Mixta para la Unión Europea, regulada por Ley 8/1994, de 19 de mayo (modificada, posteriormente, por las Leyes 24/2009, de 22 de diciembre y 38/2010, de 20 de diciembre). La norma se estructura en torno a cuatro capítulos: un primer capítulo que contiene las denominadas “Disposiciones generales”; un segundo capítulo que desarrolla el control por parte de las Cortes Generales de la aplicación del principio de subsidiariedad por los proyectos de actos legislativos de la Unión; un tercer capítulo que regula las comparecencias periódicas del Gobierno ante la Comisión Mixta para la Unión Europeo; y un último capítulo cuarto sobre la participación y comparecencia de los Gobiernos autonómicos ante la Comisión Mixta para la Unión Europea.

Especial atención merece su función de fiscalización del respeto del principio de subsidiariedad, cuya regulación fundamental se contiene en el artículo 5.3 TUE y en el Protocolo número 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. El principio de subsidiariedad es un principio fundamental de ordenación de las relaciones entre las comunidades políticas complejas en las que el poder político se encuentra situado a distintos niveles, siendo el caso de la Unión paradigmático en este sentido. Se aplica en el marco de las competencias no exclusivas (compartidas) permitiendo a la Unión intervenir solo cuando la consecución de un objetivo es más eficaz si se actúa en el plano comunitario que por parte de los Estados miembros (lo que tiene que ver con la concepción de una Unión pensada para conseguir objetivos que los Estados miembros, de forma independiente, o bien no pueden conseguir, o bien no pueden conseguir con el mismo grado de eficacia). En la actualidad, el artículo 5.3 TUE establece que “En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión. Las instituciones de la Unión aplicarán el principio de subsidiariedad de conformidad con el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Los Parlamentos nacionales velarán por el respeto del principio de subsidiariedad con arreglo al procedimiento establecido en el mencionado Protocolo”. Se trata de un procedimiento que garantiza la intervención de los Parlamentos nacionales a través de un control de naturaleza política que opera ex ante (tiene lugar antes de que se produzca la aprobación del acto legislativo correspondiente), que tiene eficacia

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suspensiva (paraliza temporalmente el procedimiento) y que produce un efecto devolutivo (obliga a reconsiderar de nuevo la propuesta cuando un determinado número de Parlamentos nacionales constata la vulneración del requisito de la subsidiariedad). Es decir, la observancia de la aplicación del principio de subsidiariedad que compete a las instituciones europeas queda sujeta, en virtud del mecanismo de la alerta temprana, a la supervisión de los Parlamentos estatales, si bien esta fiscalización no excluye la propia que ya venían realizando las instituciones europeas. Durante el proceso de elaboración de un acto legislativo, la Comisión transmitirá sus proyectos de actos legislativos, así como sus proyectos modificados, a los Parlamentos nacionales al mismo tiempo que al legislador de la Unión. El Parlamento Europeo transmitirá sus proyectos de actos legislativos, así como

sus proyectos modificados, a los Parlamentos nacionales. El Consejo transmitirá los proyectos de actos legislativos que tengan su origen en un grupo de Estados miembros, en el Tribunal de Justicia, en el Banco Central Europeo o en el Banco Europeo de Inversiones, así como los proyectos modificados, a los Parlamentos nacionales. Todos los proyectos de actos legislativos se motivarán en relación con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; “deberían” —el Protocolo utiliza esta forma verbal— incluir una ficha con los pormenores que permitan evaluar el cumplimiento de tales principios

Todo Parlamento nacional, o la Cámara correspondiente cuando se trate de un Parlamento bicameral, podrá, en un plazo de ocho semanas a partir de la fecha de transmisión de un proyecto de acto legislativo, dirigir a los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión un dictamen motivado que exponga las razones por las que considera que el proyecto no se ajusta al principio de subsidiariedad. Si el proyecto de acto legislativo tiene su origen en un grupo de Estados miembros, el Presidente del Consejo transmitirá el dictamen a los Gobiernos de esos Estados miembros. Si el proyecto de acto legislativo tiene su origen en el Tribunal de Justicia, el Banco Central Europeo o el Banco Europeo de Inversiones, el Presidente del Consejo transmitirá el dictamen a la institución u órgano de que se trate. El Protocolo exige la concurrencia de un determinado número de votos de los Parlamentos nacionales para obligar a las instituciones europeas a volver a estudiar, a reconsiderar, el asunto (cada Parlamento nacional dispone de dos votos que se repartirán en función del sistema parlamentario nacional; cada una de las cámaras dispondrá de un voto en un Parlamento bicameral). Cuando los dictámenes motivados que indiquen que un proyecto de acto legislativo no respeta el principio de subsidiariedad representen al menos un tercio del total de los votos atribuidos a los Parlamentos nacionales, el proyecto deberá volver a estudiarse. Este umbral se reducirá a un cuarto cuando se trate de un proyecto de acto legislativo presentado sobre la base del artículo 76 TFUE, relativo al Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. "Tras el nuevo

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estudio, la Comisión o, en su caso, el grupo de Estados miembros, el Parla-

mento Europeo, el Tribunal de Justicia, el Banco Central Europeo o el Banco Europeo

de Inversiones, si el proyecto de acto legislativo tiene su origen en

ellos, podrá decidir mantener el proyecto, modificarlo o retirarlo. La decisión deberá motivarse. Si, en el marco de un procedimiento legislativo ordinario, los dictámenes representan al menos una mayoría simple de los votos atribuidos a los Parlamentos nacionales, la propuesta deberá volver a estudiarse y la Comisión, tras dicho estudio, deberá decidir mantener, modificar o retirar la propuesta. Hay que tener en cuenta que una mayoría motivada de dictámenes en contra de la iniciativa legislativa, por entenderla contraria al principio de subsidiariedad, constituye un serio revés político para la Comisión y, además, anticipa la ulterior dificultad que puede plantearse en el Consejo para aprobar el texto, pues resultará muy complicado para los Gobiernos nacionales asumir un texto que ha merecido la repulsa de sus respectivos Parlamentos. Si la Comisión decide mantener la propuesta, debe emitir un dictamen motivado. Este dictamen, así como los dictámenes de los Parlamentos nacionales, deberán ser transmitidos

al legislador de la Unión para que los tenga en cuenta en el procedimiento. Antes de que concluya la primera lectura, el legislador (Parlamento Europeo y Consejo) estudiará la compatibilidad de la propuesta legislativa con el principio de subsidiaridad, atendiendo de forma particular a las motivaciones presentadas y compartidas por la mayoría de los Parlamentos nacionales y el dictamen motivado de la Comisión. Si, por mayoría del 55% de los miembros del Consejo o por mayoría de los votos emitidos en el Parlamento Europeo, el legislador considera que la propuesta no es compatible con el principio de subsidiariedad, se desestimará la propuesta de la Comisión (esta posibilidad, que termina con el procedimiento legislativo y que puede así dejar fuera de juego la iniciativa de la Comisión, ha recibido el calificativo de tarjeta naranja -no se aplicado en ninguna ocasión-; los dictámenes en contra de los Parlamentos nacionales han recibido el apelativo de tarjeta amarilla, pues constituyen un aviso para la Comisión pero permiten continuar con el procedimiento). Es decir, el Parlamento Europeo, además de estar obligado a remitir sus iniciativas legislativas a los Parlamentos nacionales a efectos de que estos puedan pronunciarse acerca del respeto del principio de subsidiariedad en la misma, puede rechazar un acto legislativo en el marco de un procedimiento legislativo ordinario si considera que la propuesta vulnera el principio de subsidiariedad y, en este sentido, los dictámenes de los Parlamentos nacionales pueden —aunque no necesariamente— haber resultado decisivos. La primera “tarjeta amarilla” se emitió en mayo de 2012 en relación con una propuesta de Reglamento que presentó la Comisión sobre el ejercicio del derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo en el contexto de la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios. Doce de los cuarenta Parlamentos na-

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cionales o cámaras de dichos Parlamentos (en total 19 votos de los 54 atribuidos) consideraron que la propuesta no era conforme con el principio de subsidiariedad. La Comisión retiró finalmente su propuesta, aunque afirmó que no suponía una vulneración del principio de subsidiariedad. En octubre de 2013, catorce cámaras de Parlamentos nacionales de once Estados miembros (dieciocho votos) enseñaron otra “tarjeta amarilla” respecto de la propuesta de Reglamento relativo a la creación de la Fiscalía Europea. La Comisión decidió mantener la propuesta indicando que, conforme al principio de subsidiariedad, esta propuesta se ejecutaría a través de la cooperación forzada [hoy Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea]. Finalmente, catorce cámaras de once Estados miembros mostraron otra “tarjeta amarilla” en mayo de 2016 contra la propuesta de revisión de la Directiva sobre el desplazamiento de los trabajadores. Una vez más, la Comisión decidió mantener su propuesta, considerando que no se infringía el principio de subsidiariedad pues la cuestión de los trabajadores desplazados es, por definición, transfronteriza [hoy Directiva (UE) 2018/957 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, que modifica la Directiva 96/71/CE sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios]. Como puede comprobarse, son muy pocas las ocasiones en las que los Parlamentos nacionales han “sacado” la tarjeta amarilla para obligar a las instituciones europeas a estudiar un proyecto de acto legislativo. En todo caso, no se debe minusvalorar el impacto positivo que puede tener este mecanismo de control político como instrumento para garantizar la participación de los Parlamentos nacionales en los procesos decisorios de la Unión permitiendo así configurar, como se ha dicho, “democracias nacionales en sentido europeísta” (Balaguer Callejón). Por otra parte, la Comisión Europea creó un Grupo Operativo sobre Subsidiaridad que elaboró un Informe que fue presentado al Presidente de la Comisión el día 10 de julio de 2018. Dicho Informe sirvió de base a la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, de 23 de octubre de 2018, Principios de subsidiariedad y proporcionalidad: reforzar su función en la elaboración de las políticas de la Unión. Finalmente, la presidencia austríaca celebró una Conferencia en Bregenz los días 15 y 16 de noviembre de 2018 sobre Subsidiarity as a building principle of the European Union con el objetivo de debatir sobre la posibilidad de alcanzar un entendimiento común del término “subsidiariedad” y de aplicarlo de forma consistente.

En todo caso, el papel de los Parlamentos nacionales en el ámbito del respeto del principio de subsidiariedad no se limita a esta posibilidad de solicitar que se vuelva a examinar una propuesta de acto legislativo, sino que también son competentes —el Parlamento o una cámara del mismo— para interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, a través de su propio Estado miembro de conformidad con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico estatal, contra un acto legislativo que considere vulnera el principio de subsidiariedad (arts. 8 Protocolo y 263 TFUE). Y, finalmente, el informe anual que elabora la Comisión sobre la aplicación del artículo 5 TUE, se remitirá, entre otros, a los Parlamentos nacionales.

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Conviene realizar, para terminar, una breve referencia a la cuestión relativa a la cooperación interparlamentaria en la Unión. La voluntad de cooperación manifestada por los Parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo en la década de los ochenta del pasado siglo dio lugar, en 1989, a la creación de la Conferencia de Órganos especializados en asuntos comunitarios y europeos de los Parlamentos de la Unión Europeo (COSAC), que institucionalizaba las

reuniones periódicas que ya estaban teniendo lugar entre los mismos. Su introducción en el derecho originario de la Unión se produjo a través del Tratado de Ámsterdam y el Tratado de Lisboa ha buscado fortalecerla por considerarla el mecanismo más consolidado de cooperación interparlamentaria multilateral de la Unión (existen otros mecanismos menos importantes de cooperación multilateral, y además, la cooperación también se puede formular en términos bilaterales entre el Parlamento de la Unión y un determinado parlamento nacional). El Tratado de Lisboa modifica la denominación de la COSAC que, en adelante, se conocerá como Conferencia de los órganos parlamentarios especializados en asuntos de la Unión. Esta Conferencia, según el artículo 9 del Protocolo número 1 sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea, anexo al Tratado de Lisboa, dispone que dicho órgano: 1) podrá dirigir al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión cualquier contribución que juzgue conveniente; 11) fomentará el intercambio de información y de buenas prácticas entre los Parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo y entre sus comisiones especializadas; 111) podrá organizar conferencias interparlamentarias sobre temas concretos, en particular, para debatir asuntos de política exterior y de seguridad común, incluida la política común de seguridad y de defensa. Se añade, finalmente, que las aportaciones de la Conferencia no vincularán a los Parlamentos nacionales ni prejuzgarán su posición. Naturalmente, el presupuesto para que las relaciones interparlamentarias se puedan desarrollar de forma fluida es que los Parlamentos nacionales tengan acceso a la información de la Unión con el tiempo suficiente como para controlar a sus Gobiernos en asuntos europeos o para articular una posición propia en torno

a estos asuntos (si bien se ha denunciado que el discurrir de esta información no siempre ha sido suficiente ni se ha producido en plazo razonable para per-

mitir una intervención efectiva por parte de las instituciones parlamentarias nacionales. Precisamente, con la intención de incrementar el intercambio de

información y propiciar la transparencia, se ha creado el Centro Europeo de Investigación y Documentación Parlamentaria —CEIDP—, gestionado de forma conjunta por el Parlamento Europeo y la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa y que tiene por objeto canalizar las peticiones de información de aquellos Parlamentos que desean informarse con detalle sobre las prácticas y políticas de otros países de la Unión. Por otro lado, a iniciativa de los Parlamentos nacionales, y con la asistencia técnica del Parlamento Europeo, se ha creado la plataforma IPEX —Interparliamentary EU Information Exchange—

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para facilitar el intercambio electrónico de información entre los Parlamentos y la Unión).

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Unido e Irlanda del Norte (Asunto (C-145/04),

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— Limitaciones al derecho de sufragio como consecuencia de condena penal:

STJUE (Gran Sala) de 6 de octubre de 2015, Thierry Delvigne c. Com-

El Parlamento Europeo mune

de Lesparre Médoc

651

y Préfet de la Gironde

(Asunto

C-650/13),

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(Gran Sala) de 22

de mayo de 2012, Scoppola c. Italia, n* 126/05; STEDH de 10 de febrero de 2015, MCHugh y otros c. Reino Unido, n* 51987/08. — Prerrogativas de los parlamentarios europeos: Libertad de circulación: STEDH de 27 de abril de 1995, Piermont c. Francia, recursos 15773/89

y 15774/89. Inviolabilidad: ST] de 10 de julio de 1986, Roger Wybot c. Edgar Faure y otros (Asunto

147/85), ECLI:-EU:C:1986:310. Inmu-

nidad: ST] de 21 de octubre de 2008, A. L. Marra c. E. de Gregorio

y Antonio Clemente (Asuntos acumulados C-2003/97 y C-201/07), ECLI:EU:C:2008:879, — Adquisición de la condición de eurodiputado: ST] (Gran Sala) de 19 de diciembre de 2019 (Asunto C-502/19), ECLI:-EU:C:2019:1115.

— Función consultiva del Parlamento Europeo: ST] (Sala Cuarta) de 16 de abril de 2015, Parlamento Europeo c. Consejo de la Unión Europea (Asunto C-540/13), ECLI:EU:C:2015:224;

ST] de 10 de mayo

de

1995, Parlamento Europeo c. Consejo de la Unión Europea (Asunto C-417/93), ECLI:EU:C:1995:127; SIC de 30 de marzo de 1995, Par-

lamento

Europeo

c. Consejo

de la Unión Europea

(Asunto

C-65/93),

ECLI:EU:C:1995:91; ST] de 11 de junio de 1999, Comisión de las Comunidades Europeas c. Consejo de las Comunidades Europeas (Asunto C-300/89), ECLI:EU:C:1991:244.

— Derecho de petición ante el Parlamento Europeo: STJUE (Gran Sala) de 9 de diciembre de 2012, Peter Schónberber c. Parlamento Europeo (Asunto

C-261/13), ECLI:EU:C:2014:2423; sentencia del Tribunal General (Sala Sexta) de 30 de mayo de 2013, José Carlos Morte Navarro c. Parlamento

Europeo (Asunto T-280/09), ECLI:-EU:T:2013:279; sentencia del Tribunal General (Sala Sexta) de 27 de septiembre de 2012, J. c. Parlamento

(Asunto T-160/10), ECLI:-EU:T:2012:503; sentencia del Tribunal General (Sala Sexta) de 14 de diciembre de 2011, Tegebauer c. Parlamento (Asunto T1-308/07), ECLI:EU:T:2011:466.

— Defensor del Pueblo: ST] (Pleno) de 23 de marzo de 2004, Defensor del

Pueblo c. Frank Lamberts

(Asunto C-234/02), ECLI:EU:C:2004:174;

sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de abril de 2002, Lamberts c. Defensor del Pueblo Europeo (Asunto “T-209/00),

ECLI:EU:T:2002:94; sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Octava) de 24 de septiembre de 2008, M. c. Defensor del Pueblo (Asun-

to 1-412/05), ECLI:EU:T:2008:397; sentencia del Tribunal General de 29 de abril de 2015, Stealen c. Defensor del Pueblo (Asunto 1217/11), ECLI:EU:T:2015:238.

652

María Luz Martínez Alarcón / José Luis García Guerrero

Enlaces web de interés — Sitio web oficial Parlamento Europeo: wwwl.europarl.europa.eu/portal/es — Sitio web oficial del Defensor del Pueblo europeo: ombudsman.europa.eu/ es/home — Sitio web oficial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea: curia.europa. eu/¡cms/¡cms/;_6/es/

— Sitio web oficial de la Conferencia de órganos especializados en asuntos comunitarios y europeos de los Parlamentos de la Unión Europea (COSAC): cosac.eu/en/

Ejercicios de repaso 1. ¿Es cierto que el Parlamento Europeo representa a los Estados en el seno de la Unión Europea? Justifique su respuesta.

2. Complete los siguientes huecos: El Derecho originario de la Unión Europea no concreta el número de escaños del Parlamento Europeo. Esta tarea se encomienda a una adoptada por a iniciativa y con la aprobación del . El problema es que la composición del órgano se decide mediante negociaciones y acuerdos que tienen lugar ad hoc con ocasión de la celebración de cada proceso electoral concreto. Eso sí, el Derecho originario de la Unión establece un número mínimo y máximo de escaños. En atención a ello, en el Parlamento Europeo,

ningún Estado podrá tener menos de escanos.

escaños ni más de

Indique, a continuación, cuál es la peculiaridad que caracteriza a la Legislatura 2019-2024 del Parlamento Europeo en lo relativo al número de escaños como consecuencia de la salida del Reino Unido de la Unión Europea. ¿Cuántos escaños ha tenido y tiene España en el Parlamento Europeo durante la Legislatura 2019-2024? Compruebe lo que ha sucedido con el tamaño de la delegación española. 3. La representación de los ciudadanos en el Parlamento Europeo es decrecientemente proporcional. ¿Qué implica esto desde el punto de vista del valor del voto de los ciudadanos de los países menos poblados frente al de los ciudadanos de los países más poblados? 4. Explique, en términos de legitimidad democrática para la Unión Europea, qué relevancia ha tenido el fortalecimiento del papel del Parlamento Europeo desde su creación, entonces bajo el paraguas de las Comunidades Europeas, hasta nuestros días. 5. Compare la composición del Parlamento Europeo en atención a los grupos políticos presentes en el mismo durante la legislatura anterior y la actual

El Parlamento Europeo

653

y extraiga conclusiones a propósito de su fragmentación y de las familias políticas presentes en el mismo. 6. ¿Podemos hablar de la existencia de un sistema electoral común aplicable en todos los Estados miembros aplicable a las elecciones al Parlamento Europeo? Explique su respuesta. 7. Defina los siguientes conceptos fundamentales de cualquier sistema electoral: — Circunscripción electoral: — Fórmula electoral: — Lista electoral: — Umbral electoral:

Indique cuál es la circunscripción electoral, la fórmula electoral, la lista

electoral y el umbral electoral que se utiliza en España para las elecciones al Parlamento Europeo. 8. ¿Quiénes son titulares del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en qué Estado miembro de la Unión Europea y en qué condiciones pueden ejercerlos? 9. ¿Es cierto que el ciudadano de la Unión Europea que se encuentre residiendo en un Estado miembro distinto al de su nacionalidad puede votar en ambos Estados en el mismo proceso electoral al Parlamento Europeo, es decir, en el Estado miembro de residencia y en el Estado miembro de su nacionalidad? Explique su respuesta. 10. Tomando como referencia las funciones que actualmente desempeña el Parlamento Europeo, indique al menos tres supuestos en los que se observa cómo se ha producido un fortalecimiento de su posición en la estructura institucional de la Unión. 11. Realice dos infografías sobre el proceso y la intervención de las instituciones europeas con ocasión de una reforma del Derecho originario de la Unión a través del procedimiento de revisión ordinario y del procedimiento de revisión simplificado. Resalte las funciones que desempeña el Parlamento Europeo durante todo el proceso y extraiga conclusiones. 12. ¿En qué consiste el régimen general de pasarelas? Explique el papel que desempeñan los Parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo durante este procedimiento. ¿Por qué piensa que es tan relevante la participación de

los Parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo durante este proceso? 13. ¿Qué objetivos persigue la interdicción del mandato imperativo? 14. Diferencie entre las prerrogativas de la inviolabilidad y la inmunidad parlamentarias. 15. Complete los siguientes huecos: El Parlamento Europeo comenzó a afirmarse como institución decisoria de la integración en materia . En la actualidad, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea diferencia dos tipos de procedimientos legislativos: el

654

María Luz Martínez Alarcón / José Luis García Guerrero

y el . El resultado final de estos procedimientos legislativos recibe la denominación de . El procedimiento legislativo ordinario consiste en la adopción conjunta por el y el , 4 propuesta de la , que goza casi del monopolio de iniciativa, de una , una o una . El papel que como colegisladores desempeñan el Parlamento Europeo y el Consejo durante el procedimiento legislativo ordinario es En realidad, no existe un solo procedimiento legislativo especial, sino varios, previstos para regular ciertas materias. La gran diferencia entre el procedimiento legislativo ordinario y el procedimiento legislativo especial estriba en que, en la mayoría de los procedimientos legislativos especiales, el equilibrio existente entre el Parlamento Europeo y el Consejo , en detrimento del 16. Enumere y describa, brevemente, qué funciones desempeña el Parlamento Europeo en la fase de iniciativa del procedimiento legislativo ordinario. 17. Durante la fase de examen y constitución del acto legislativo interviene un órgano denominado Comité de Conciliación. Expliqué en qué momento interviene, por qué motivo y con qué finalidad. 18. ¿Podemos hablar de la existencia de un cierto paralelismo con el sistema de gobierno parlamentario a propósito de las relaciones entre la Comisión Europea y el Parlamento Europeo?

Explique su respuesta tomando como

ejemplo para la comparación el sistema parlamentario de gobierno español. 19. ¿Por qué piensa que producen un mayor impacto desde el punto de vista del control parlamentario las preguntas con solicitud de respuesta oral frente a las preguntas con solicitud de respuesta escrita? 20, ¿Qué consecuencias tiene, desde el punto de vista de la validez del acto europeo, que no se eleve al Parlamento Europeo una consulta configurada como preceptiva por el Derecho de la Unión? 21. El Parlamento Europeo no participa en la fase de negociaciones de un acuerdo internacional. Sin embargo, lo cierto es que éste ha podido ejercer su influencia también durante dicha fase. Explique por qué ha sido ello posible. 22. ¿Cuáles son los acuerdos internacionales para cuya celebración el Consejo necesita de la aprobación del Parlamento Europeo? Para el resto de acuerdos internacionales, ¿en qué consiste la participación del Parlamento Europeo, si es que este debe intervenir en algún sentido? 23. ¿Qué tipo de recursos puede presentar el Parlamento Europeo ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea?

El Parlamento Europeo

655

24. ¿Por qué ha tenido tanta repercusión en los últimos tiempos el artículo 7 del Tratado de la Unión Europea? ¿Cuáles son las funciones que competen al Parlamento Europeo de conformidad con dicho precepto? 25. ¿Es cierto que el papel del Parlamento Europeo resulta decisivo en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común? 26. Una de las funciones fundamentales de los Parlamentos nacionales en el proceso decisorio de la Unión se articula a través del control al respeto del principio de subsidiariedad. Indique si los siguientes asertos son verdaderos o falsos. — El principio de subsidiariedad implica que la Unión Europea intervendrá solo en los casos en que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, sino que pueden alcanzarse mejor a escala de la Unión. — Los Parlamentos nacionales pueden controlar el respeto de la Unión Europea del principio de subsidiariedad a través de un mecanismo denominado mecanismo de alerta temprana. — El principio de subsidiariedad se aplica cuando hablamos de competencias exclusivas de la Unión Europea. — Si consiguen alcanzar un determinado número de votos, los Parlamentos nacionales pueden obligar a las instituciones europeas a reconsiderar su propuesta, aunque tras dicha reconsideración el procedimiento puede continuar adelante. Los Parlamentos nacionales unicamerales disponen de un voto y los Parlamentos nacionales bicamerales disponen de dos votos. — El Parlamento Europeo puede rechazar un acto legislativo en el marco del procedimiento legislativo ordinario si entiende que vulnera el principio de subsidiariedad. En este sentido, los dictámenes

de los Parlamentos

nacionales pueden haber resultado decisivos. — Se ha discutido que los Parlamentos nacionales no puedan recurrir ante el TJUE cuando entiendan que un acto legislativo se ha aprobado sin respetar el principio de subsidiariedad.

lema 10

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ÁGATA MARÍA SANZ HERMIDA

Profesora Titular de Derecho Procesal Universidad de Castilla-La Mancha

SUMARIO:

|. INTRODUCCIÓN.

ll. CONSIDERACIONES

PREVIAS:

LA “ARQUITECTURA

JUDICIAL

EUROPEA”: 1. El carácter completo y coherente del sistema jurisdiccional de la UE. 2. El papel de los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros. 3. El TJUE como sistema jurisdiccional propio de la UE. III. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (TJ): 1. Composición: 1.1. Estatuto jurídico y nombramiento de los jueces y abogados generales: aspectos comunes. 1.2. Los Jueces. 1.3. Los Abogados Generales. 1.4. El Secretario y demás personal al servicio del TJ. 1.5. Agentes, asesores, abogados y otros sujetos. 2. Organización y funcionamiento. 3. Competencias. IV. EL TRIBUNAL GENERAL Y LOS TRIBUNALES ESPECIALIZADOS: 1. Composición. 2. Organización y funcionamiento. 3. Competencias. 4. La posible creación de Tribunales especializados y su desarrollo histórico. V. ATRIBUCIONES DEL TJUE: 1. Consideraciones generales. 2. Tipos de pretensiones: 2.1. El recurso por incumplimiento. 2.2. El recurso de anulación. 2.3. Recurso por omisión. 2.4. Cuestión o excepción de ilegalidad. 2.5. La responsabilidad extracontractual de las Instituciones y el recurso de indemnización por daños. 2.6. Cuestión de legalidad. 2.7. Otros recursos por infracción. 2.8. Las cuestiones prejudiciales. VI. PROCEDIMIENTOS, TERMINACIÓN DEL PROCESO Y RECURSOS: 1. La tramitación procedimental de los asuntos: procedimiento ordinario, modalidades aceleradas y otras especialidades procedimentales: 1.1. El procedimiento ordinario: 1.1.1. Fase Escrita. 1.1.2. “Fase intermedia”. 1.1.3. Fase oral. 1.2. Modalidades aceleradas. 1.3. Procedimientos de solicitud de suspensión de la ejecución y de adopción de medidas cautelares. 2. Incidencias procesales relativas a las partes: la intervención y la rebeldía. 3. Modos de terminación del proceso: 3.1. La sentencia y el auto. 3.2. Modalidades anticipadas de terminación del proceso: actos de disposición, sobreseimiento e incidentes procesales. 4. Régimen de recursos y revisión de sentencias: 4.1. El recurso de casación. 4.2. El reexamen. 4.3. El proceso de revisión. VII. RECAPITULACIÓN SUMARIA. Bibliografía citada. Jurisprudencia citada. Enlaces de Interés. A modo de repaso.

I. INTRODUCCIÓN La organización jurisdiccional para la interpretación y aplicación de un

sistema jurídico constituye un elemento indispensable a toda organización que

tenga aspiración de ser completa, sea de carácter estatal, sea supranacional. Se introduce así uno de los elementos característicos de todo Estado de Derecho,

como es la existencia de un control jurisdiccional en el funcionamiento de las instituciones europeas y en la interpretación de los Tratados, como garantía de

6538

Ágata María Sanz Hermida

protección de los intereses tanto de los propios Estados miembros, como de sus ciudadanos. De ahí que desde los orígenes de la Comunidad Económica Europea se haya instituido un sistema jurisdiccional propio que, junto a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, tienen atribuido el control de la aplicación e interpretación de las normas y actos de la UF. Este sistema judicial comunitario encuentra su fundamento en la constatación de que la aplicación del Derecho de la Unión es descentralizada (Milione, 2017, p. 660) y, en consecuencia, su control jurisdiccional también lo es.

La institución jurisdiccional propia de la UE ha experimentado una profunda transformación de manera paralela al desarrollo y evolución de la UE, incluyendo su denominación. En la actualidad, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea -TJUE- está compuesto por dos órganos, el Tribunal de Justicia - T'J- y el Tribunal General -T'G-. Á esta organización institucional se ha llegado tras una larga evolución. Ya los tres Tratados constitutivos de las tres Comunidades concibieron al Tribunal de Justicia como órgano judicial común encargado de la interpretación y aplicación del Derecho de la Unión. El primer Tribunal se creó 1952 al amparo del Tratado de París, como “Tribunal de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero”. En 1957 se transformó en Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y ya con el Tratado de Lisboa el Tribunal asume la denominación actual de “Tribunal de Justicia de la Unión Europea”. El crecimiento y evolución de la UE junto con el progresivo -y exponencialincremento del número de asuntos, generó la necesidad de modificar todo el entramado jurisdiccional variando la estructura organizativa, composición y ámbitos competenciales del Tribunal, así como las normas procesales de tramitación para incorporar procedimientos más ágiles e instaurar un sistema de re-

cursos internos. De este modo, hasta 1988 el Tribunal de Justicia sólo contaba con una única instancia, que actuaba en Pleno. En ese año se creó el Tribunal de Primera Instancia -actualmente el denominado “Tribunal General”- y años más tarde, por Decisión del Consejo de la UE de 2004 y al amparo del tratado de Niza, se creó el Tribunal de la Función Pública -T'FP-, como instancia adicional de carácter especializado. Sin embargo, en el año 2015 se decidió poner fin a la actuación del citado T'FP mediante el Reglamento (UE, Euratom)

2015/2422, que dejó de funcionar el 1 de septiembre de 2016. Sus funciones han sido atribuidas al Tribunal General, lo que en paralelo generó un aumento progresivo del número de jueces integrantes de este órgano, como se explicará más adelante. Por otro lado, hay que tener en cuenta que el funcionamiento y competencias del TJUE y de sus órganos integrantes debe ser analizado desde las características propias y singularidad que tiene la UE respecto de cualquier organización supranacional, por lo que no encuentra equivalente idéntico, ni en otros órganos jurisdiccionales internacionales (tales como el Tribunal Europeo

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea

659

de Derechos Humanos, Tribunal Penal Internacional o la Corte Internacional

de Justicia), ni en otros órganos jurisdiccionales internos, de modo que puede afirmarse que no es ni el “Tribunal Constitucional” -aunque participa de algunas de sus funciones (García-Valdecasas y Fernández, R. / Carpi Badía, J.M., 2002, p.34)- ni el “Tribunal Supremo” de la UE. Desde la perspectiva de su posición, puede ser considerada como la jurisdicción interna o propia de una Unión de Estados -la UE- que, al mismo tiempo, actúa como un "tribunal federal supranacional", ya que su competencia es muy variada y amplia (Militaru, [ 2019, p. 132), si bien también con algunas peculiaridades. Se destaca que, desde su creación, el Tribunal de Justicia se ha enfrentado a las cuestiones políticas más importantes de nuestro tiempo (separación de poderes, medio ambiente, comunicaciones, política laboral, discriminación posi-

tiva, discriminación por razón de sexo) inicialmente sobre la base de las cuatro libertades fundamentales establecidas en el Tratado de Roma -libre circulación de mercancías, de servicios, de trabajadores y de capitales-, adquiriendo más modernamente y como consecuencia de las modificaciones institucionales, un relevante papel en el desarrollo de jurisprudencia en materia de derechos humanos si bien circunscrita al ámbito de sus atribuciones (Kenney, S. J. 1998,

p. 250).

La diversidad de posiciones doctrinales sobre la naturaleza del TJUE ponen de relieve que estamos ante un órgano jurisdiccional sui generis, con una configuración única que participa del carácter original que preside toda la organización institucional de la UE y tiene competencia en la interpretación y aplicación del Derecho de la Unión, compartida con los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros. El TJUE es la garantía más importante para una aplicación fiel de las normas y objetivos fijados por los Tratados (Minattur, J. 1964, p. 368),

ejerciendo “la función de árbitro constitucional en virtud de la

cual debe asegurar que la Unión es una “Unión de Derecho”” (K. Lenaerts/].A. Gutiérrez-Fons, 2012, p. 106).

Con carácter preliminar, es necesario conocer algunas de sus características

y normas de funcionamiento:

— El Tribunal de Justicia es una de las siete Instituciones de la UE. Se creó en el año 1952. Su nombre oficial es Tribunal de Justicia de la Unión Europea (art. 13 TUE).

— Tiene carácter permanente y actualmente está integrado por dos órganos diferentes (art. 19 TUE): el Tribunal de Justicia (creado en 1952) y el

Tribunal General (creado en 1988 bajo la denominación de Tribunal de Primera Instancia), si bien la normativa permite la creación de Tribunales especializados. — Por lo que se refiere a la respectiva composición de los órganos del "TJUE (art. 19,2 TUE y art. 47 ETJUE):

Ágata María Sanz Hermida

660

e El Tribunal de Justicia está integrado por un juez por cada país miembro y 11 abogados generales. e Por su parte, el Tribunal General está compuesto por dos jueces por cada Estado miembro. — Su sede está en Luxemburgo (Protocolo 6 anejo al TUE, TFUE y TCEEA, artículo único, apdo d).

— Es una institución jurisdiccional multilingie que no tiene equivalente en ningún otro sistema jurisdiccional internacional o trasnacional en el mundo, ya que cada uno de los idiomas oficiales de la UE puede ser lengua del procedimiento (art. 64 Protocolo n. 3 anejo al TUE, TFUE y TCEEA; art. 36 del Reglamento del Tribunal de Justicia y art. 35 del Reeglamento del Tribunal General). Sus decisiones tienen carácter ejecutivo (art. 280 TFUE). — Su regulación básica se contiene en los arts. 13.1 y 19 TUE y en los artículos 251 a 281 del TFUE; art. 136 del Tratado Euratom y Protocolo n” 3, anexo a los Tratados, sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en su versión consolidada tras las reformas de 11 de agosto de 2012; 16 de diciembre de 2015; 6 de julio de 2016 y 17

de abril de 2019). Junto a estas normas básicas es necesario tomar en cuenta la normativa específica reguladora del procedimiento de los distintos Órganos del Tribunal: Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, de 23 de septiembre de 2012 (en su versión consolidada tras las modificaciones de 18 de junio de 2013, de 19 de julio de 2016 y del 1 de enero de 2020) y su Reglamento Adicional, de 14 de enero de 2014; junto con el Reglamento de procedimiento ante el Tribunal General, de 23 de abril de 2015 (en su versión consolidada, tras las modificaciones de 13 de julio de 2016 y de 1 de diciembre de 2018). — Su sitio web: https://curia.europa.eu/ Existen asimismo un buen número de actos jurídicos de desarrollo relativos a aspectos importantes de la composición y funcionamiento de estos órganos. Entre ellos cabe destacar, en primer lugar, en relación con la composición y otros sujetos al servicio del TJUE: Decisión del Consejo, de 25 de junio de 2013, por la que se aumenta el número de abogados generales del TJUE (2013/336/EC); Código de conducta de los miembros y antiguos miembros del TJUE (2016/C 483/01). En segundo lugar y ya en relación al "Tribunal de Justicia hay que tener en cuenta los siguientes instrumentos: a) referidos a aspectos jurisdiccionales de este órgano: Decisión del TJ, de 23 de octubre de 2012, relativa a las funciones jurisdiccionales del Vicepresidente del TJ; b) Referidos a cuestiones procedimentales: Recomendaciones a los Órganos jurisdiccionales nacionales, relativas al planteamiento de cuestiones prejudiciales (2019/C 380/01); Instrucciones prácticas a las partes sobre los asuntos sometidos al TJ] (2016/C 439/01); Decisión (UE) 2016/2386 del TJ, de 20 de sep-

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea

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tiembre de 2016 relativa a las normas de seguridad aplicables a los documentos e información presentados ante el TJ] con arreglo al artículo 105 de su Reglamento de Procedimiento; Aplicación del anonimato en los procedimientos judiciales ante el TJ; Recomendaciones para quienes presenten observaciones orales; Informe sobre la aplicación del procedimiento prejudicial de urgencia en el TJ; c) Referidos a la administración electrónica (e-Curia): Decisión del TJ, de 16 de octubre de 2018, sobre la presentación y notificación de escritos procesales a través de la aplicación e-Curia; Condiciones de utilización de la aplicación “e-Curia” aplicables a los representantes de las partes (1/12/2018); d) Protección de datos personales: Decisión del Tribunal de Justicia, de 1 de octubre de 2019, por la que se establece un mecanismo interno de supervisión en materia de tratamiento de datos personales efectuado en el marco de las funciones jurisdiccionales del Tribunal de Justicia, de 1 de julio de 2019 (2019/C 383/02). Finalmente y en relación al Tribunal General, a) Referidos composición: composición de la Gran Sala (2019/C 363/04); Modo de designar a un juez que sustituye a otro que parezca un impedimento (2019/C 263/02); criterios para atribución de asuntos a las Salas (2019/C 372/02); Constitución de las Salas y adscripción de los jueces a las Salas (2020/C 114/02); Elección de los presidentes de Sala (2010/C 363/02); elección del Vicepresidente del TG (2019/C 363/03); elección del presidente del TG (2019/C 363/04); b) Referidos a aspectos de procedimiento: Normas prácticas de desarrollo del Reglamento de Procedimiento del TG (en su versión consolidada tras la modificación de 1-12-2018); Decisión (UE) 2016/2387 del TG, de 14 de septiembre de 2016 relativa a las normas de seguridad aplicables a los documentos e información presentados; Aplicación del anonimato en los procedimientos judiciales ante el TG de la UE; “Recordatorio”. Demanda o recurso; Modelo de resumen de los motivos y principales alegaciones invocados en el escrito de interposición del recurso; “Recordatorio” vista; Recomendaciones para quienes presenten observaciones orales; b) Referidos a la administración electrónica a través de (e-Curia): Decisión del TG, de 11 de julio de 2018, sobre la presentación y notificación de escritos procesales a través de la aplicación “e-Curia”; Condiciones de utilización de la aplicación “e-Curia” aplicables a los representantes de las partes (1/12/2018); d) Protección de datos personales: concesión del anonimato a las partes en los procedimientos judiciales ante el Tribunal General de la UE, de 5 de febrero de 2019.

l. CONSIDERACIONES PREVIAS: LA ARQUITECTURA JUDICIAL EUROPEA 1. El carácter completo y coherente del sistema jurisdiccional de la UE No es fácil describir la denominada arquitectura judicial europea, debido no sólo a las modificaciones que ha sufrido el Tribunal de Luxemburgo y que reflejan sin duda, la evolución de la propia organización de la UE, sino también a los titubeos del Legislador europeo en la determinación de su diseño, compo-

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sición O distribución de competencias, así como por las relaciones que existen con los órganos jurisdiccionales nacionales. La UE, como se ha señalado, tiene un poder judicial “integrado” en virtud del cual la aplicación del ordenamiento comunitario corresponde tanto a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, como al TJUE (Lenaerts/ Gutiérrez-Fons, 2012, p. 87), conforme al sistema de atribución de competen-

cias diseñado en la normativa europea. Se ha establecido así un sistema dual en el que es necesario determinar cuál es el papel que desempeñan los órganos jurisdiccionales internos y el que corresponde a la organización jurisdiccional propia de la UE y cómo se regulan las relaciones entre los dos niveles de protección. Por ello se ha señalado que el de protección jurisdiccional de la UE es completo, ya que dispone de recursos y procedimientos legales suficientes ante los tribunales de la Unión y los tribunales nacionales para defender los derechos del Derecho de la Unión y para garantizar el control judicial de los actos de la Unión; y también coherente, ofreciendo mecanismos directos e indirectos para hacer cumplir los derechos basados en el Derecho de la Unión y para controlar la legalidad de los actos de la Unión, desde los respectivos ámbitos competenciales de los órganos jurisdiccionales de la Unión y los tribunales nacionales, conforme a lo establecido por los tratados (Leanerts/Maselis/Gutman, 2014, p. 1).

2. El papel de los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros Según lo dispuesto en el art. 19.1.II TUE, corresponde a los Estados parte, en primer término, la salvaguardia del Derecho de la UE a cuyo objeto deben establecer “las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión”. Esta función deberá llevarse a cabo con respeto a los principios de competencia (art. 4.1 TUE) y de cooperación leal (art. 4.3).

En virtud del principio de cooperación, como tempranamente señaló el Tribunal de Luxemburgo, se ha encomendado a los órganos jurisdiccionales nacionales la protección jurídica que deriva, en favor de los justiciables, del efecto directo de las disposiciones del Derecho comunitario y, a falta de normativa comunitaria en la materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y regular las modalidades procesales de los recursos en vía jurisdiccional que hayan de procurar la salvaguarda de los derechos que en favor de los justiciables genera el efecto directo del Derecho comunitario, quedando claro que estas normas no pueden ser menos favorables que las correspondientes a recursos similares de carácter interno. Añadiendo, junto a ello que, a falta de tales medidas de armonización, los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario deben ejercitarse ante los órganos jurisdiccionales nacionales según las modali-

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dades establecidas por la norma nacional [STJUE, de 16 de diciembre de 1976, Rewe-Zentralfinanz eG y Rewe-Zentral AG contra Landwirtschaftskammer fur das Saarland, (Asunto 33-76), ap. 5, ECLI-EU:C:1976:188]. De estas consideraciones preliminares se puede extraer la delimitación y características de las funciones atribuidas a los órganos jurisdiccionales nacionales en la aplicación e interpretación del Derecho de la UE. En primer lugar, resulta claro que los Estados gozan de un amplio margen de autonomía procesal en la designación de los órganos jurisdiccionales y la regulación procesal de las vías de recurso a que se refiere el art. 19,1.I1 TUE. No obstante, deben sujetarse a ciertos límites: 1” Desde el punto de vista material (ratione materiae), el art. 19.1.I1 TUE es

aplicable en relación con cualquier órgano jurisdiccional nacional que pueda pronunciarse sobre cuestiones relativas a la aplicación o a la interpretación del Derecho de la Unión y que, por lo tanto, están comprendidas en los «ámbi-

tos cubiertos por el Derecho de la Unión», [SsTJUE, de 24 de junio de 2019,

Comisión/Polonia, C619/18, ECLI:EU:C:2019:531, apdo 50 y jurisprudencia citada; Asociatia «Forumul Judecátorilor din Romania» y otros, apdo 192 y jurisprudencia citada;, de 15 de julio de 2021, Comisión Europea c. la República de Polonia, C791/19 ECLI:EU:C:2021:596]. 2”. Asimismo, los Órganos jurisdiccionales designados por los Estados deben cumplir las exigencias de la tutela judicial efectiva a que se refiere el art. 47 de la CDFUE [STJUE, de 2 de marzo de 2021, A. B. y otros, C824/18, apdo. 112 y jurisprudencia citada, ECLI:EU:C:2021:153]. Esto se debe a la estrecha vinculación que existe entre el art. 19.1.II TUE y el art. 47 de la CDFUE, que actúa a modo de «pasarela constitucional» (en expresión del abogado general, Evgeni Tanchev), conforme a la cual ambas disposiciones comparten sus fuentes legales. Entre las exigencias que hay que observar vinculadas al derecho a la tutela, los órganos jurisdiccionales deben respetar las garantías de independencia e imparcialidad exigidas por el Derecho de la Unión (Conclusiones del Abogado General, Sr. Evgeni Tanchev, del 6 de mayo de 2021, Comisión Europea c. República de Polonia, Asunto C791/19, apdo. 66, ECLI:EU:C:2021:366). Para el cumplimiento de esta garantía se requiere de la existencia de normas preestablecidas, especialmente en lo referente a la composición del órgano jurisdiccional, así como al nombramiento, a la duración del mandato y a las causas de inhibición, recusación y cese de sus miembros, que permitan excluir toda duda legítima en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de dicho órgano frente a elementos externos y en lo que respecta a la neutralidad de este ante los intereses en litigio (SsTJUE de 20 de abril de 2021, Repubblika, C896/19, EU:C:2021:311, apartado 53 y jurisprudencia citada; de 15 de julio de 2021, Comisión Europea c. la República de Polonia, C791/19 ECLI:EU:C:2021:596).

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En segundo lugar, se requiere que la regulación no sea menos favorable que la referente a recursos semejantes de naturaleza interna -principio de equivalencia-, ni haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario a los particula-

res -principio de efectividad- (cfr. STJUE (Sala Cuarta), de 7 de abril de 2022,

asuntos acumulados C447/20 y C448/20, apdos. 53-55 ECLI:-EU:C:2022:265 y jurisprudencia citada). Estos dos principios “se aplican tanto en lo que atañe a la designación de los tribunales competentes para conocer de las demandas basadas en el Derecho de la Unión como en lo tocante a la definición de la regulación procesal de tales demandas” (cfr. sentencias antes citadas, Impact, ap. 47-48; 29 de octubre de 2009, Pontin, C63/08, Rec. p. 10000, apartado 44

y Alassini , ap. 49 y otros). Finalmente incumbe al Derecho nacional determinar la condición y la legitimación de un justiciable para ejercitar una acción judicial, pero el Derecho comunitario exige, no obstante, que la normativa nacional no atente contra el derecho a una protección jurisdiccional efectiva y que la aplicación de la normativa nacional no lleve a impedir en la práctica el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario [STJUE, de 11 de julio de 1991, A. Verholen y otros contra Sociale Verzekeringsbank Amsterdam, (Asuntos acumulados C-87/90, C-88/90 y C-89/90), ap. 24, ECLI:EU:C:1991:314].

Se trata, en definitiva, de garantizar en cada caso, una protección efectiva de

estos derechos [STJUE (Gran Sala), de 15 de abril de 2008, Impact contra Minister for Agriculture and Food y otros, (Asunto C-268/06), aps. 44-45, ECLI:EU:C:2008:223, entre otros].

3. El TJUE como sistema jurisdiccional propio de la UE No menos importante es el papel del TTJUE al que corresponde la labor histórica de interpretar los Tratados y deducir los principios fundamentales del sistema jurídico de la UE (Marica, A, 2013, p. 113), así como el control

jurisdiccional de la actuación de las instituciones europeas. En efecto, como ha señalado en reiterada jurisprudencia el Tribunal de Luxemburgo, “la Unión es una Unión de Derecho cuyas instituciones están sujetas al control de la conformidad de sus actos, en particular, con los Tratados, con los principios generales del Derecho y con los derechos fundamentales”. Para ello, en los arts. 263 y ss. del TFUE se ha establecido “un sistema completo de vías de recurso y de procedimientos destinado a garantizar el control de la legalidad de los actos de las instituciones” que ofrece todas las garantías exigidas por el art. 47 de la Carta [STJUE, de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores contra Consejo de la Unión Europea, (Asunto C-50/00 P), ap. 38 y 40, ECLI:EU:C:2002:462, STJUE (Gran Sala), de 29 de junio de 2010, procedimiento penal entablado contra E y E (Asunto C-550/09), ap. 44, ECLI:-EU:C:2010:382].

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Ahora bien, de la atribución de funciones que se realiza al TJUE no es general, para cualquier controversia que se suscite en el ámbito de la UE, sino de carácter limitado a los ámbitos y tipos de recursos establecidos en la normativa europea (cfr. art. 19.3 TUE y arts. 258 y ss. TFUE), que incluyen competencias

contenciosas, consultivas y arbitrales y un mecanismo de colaboración entre el Tribunal y las jurisdicciones internas (García-Valdecasas y Fdez./ Carpio Badía, 2002, p. 22). Así pues, su jurisdicción es obligatoria, permanente (art. 15 ETJUE)

y, dentro de sus competencias, exclusiva, y sus decisiones tienen

fuerza ejecutiva (art. 280 TFUE), pudiendo adoptar, además, las medidas pro-

visionales que, en un asunto concreto, sean necesarias (art. 279 TFUE). Tiene,

además, un papel destacado como garante de la coherencia en la interpretación del Derecho de la Unión, a través del conocimiento de la cuestión prejudicial. El art. 19.1 del TUE diseña al TJUE como un sistema jurisdiccional complejo o entramado orgánico formado por dos órganos fundamentales, el “Tribunal de Justicia” (TJ) y el “Tribunal General” (T'G), junto con los eventuales

“Tribunales especializados”, posibilidad que, como se ha señalado en el apartado anterior, históricamente se utilizó para establecer el Tribunal de la Función Pública pero que, en la actualidad, no tiene aplicación práctica, habiendo asumido sus competencias el Tribunal General. El Tribunal de la Función Pública se creó al amparo de la previsión del art. 257 TFUE por Decisión 2004/752/CE, Euratom del Consejo, de 2 de noviembre de 2004 y por el Anexo I al ETJUE. El art. 1 del citado Anexo atribuía a este Tribunal la competencia a la que se refiere el art. 270 T'FUE, el conocimiento sobre cualquier litigio entre la Unión y sus agentes dentro de los límites y en las condiciones que establezca el Estatuto de los funcionarios de la Unión y el régimen aplicable a los otros agentes de la Unión. El Reglamento de Procedimiento del Tribunal de la Función Pública (RPTFP), de 14 de julio de 2014 regulaba además las especialidades procedimentales y de funcionamiento de este órgano jurisdiccional. Estaba compuesto por 7 Jueces, nombrados por el Consejo por un periodo de 6 años (art. 2 del Anexo

[al ETJUE).

Actualmente, entre estos órganos -T] y TG- se distribuye la función del respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión (art. 19.1 TUE), a cuyo objeto

les corresponderá en particular, según se dispone en el art. 19.3 TUE:

1. Conocer de los recursos interpuestos por un Estado miembro, por una institución o por personas físicas o jurídicas 2. Conocer de las cuestiones prejudiciales, a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre la interpretación del Derecho de la Unión o sobre la validez de actos adoptados por las instituciones 3. Pronunciarse de cuantas otras cuestiones estén expresamente previstas en los Tratados.

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En relación con su ámbito competencial, el TJUE ha señalado, en el Dictamen 1/92, de 10 de abril de 1992, relativo al Proyecto de Acuerdo entre la Comunidad,

por una parte, y los países de la Asociación Europea de Libre Comercio, por otra, sobre la creación del Espacio Económico Europeo (ECLI:EU:C:1992:189) que un acuerdo internacional celebrado por la Comunidad puede conferir al Tribunal nuevas competencias, como la de interpretar disposiciones de dicho acuerdo, a condi-

ción de que dicha atribución no desvirtúe la función del Tribunal de Justicia, tal y como ha sido concebida por el Tratado CEE, es decir, la de ser un órgano jurisdiccional cuyas resoluciones son vinculantes.

Para su ejercicio, las distintas competencias encomendadas al TJUE se distribuyen entre el TJ y el TG en atención a dos criterios: a. La atribución o reserva del conocimiento de determinadas materias oO asuntos a cada uno de estos Órganos jurisdiccionales, lo que supone que cada uno de los órganos del TJUE tiene competencia para conocer en primera o única instancia de determinadas materias. b. La estructuración, a los solos efectos procesales, de un sistema jerárquico conforme al cual, las decisiones del TG son recurribles ante el TJ, situándose éste, por tanto, en la cúspide del sistema (cfr. art. 256 TFUE). En realidad, el art. 256 TTFUE prevé un sistema de tres instancias, de modo que las resoluciones de los eventuales Tribunales especializados son recurribles ante el Tribunal General (art. 256.2 TTFUE) y las de éste, ante el Tribunal de Justicia (art. 256.1.II TFUE). Esta previsión del art. 256

TFUE debe ser interpretada en el contexto institucional vigente, ya que, al desaparecer el tribunal especializado de la Función Pública, se ha eliminado de facto el sistema de tres instancias, lo que puede contribuir a una mayor simplificación y celeridad en la tramitación de los asuntos.

MIT. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (TJ) Desde el punto de vista organizativo y en atención a las competencias que

este Órgano tiene atribuidas, el "T] culmina la organización jurisdiccional propia, como Institución de la UE, en cuanto órgano de casación —limitado a las cuestiones de Derecho— de las resoluciones dictadas por el TG (art. 256.1 TFUE), sin perjuicio, además, de las competencias atribuidas para conocer en Única instancia.

1. Composición El Tribunal de Justicia está compuesto por veintisiete Jueces (uno por Estado miembro, conforme a lo previsto en el art. 19,2 TUE) y 11 Abogados Generales (art. 252 TFUE).

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No ha sido hasta la modificación aportada por el Tratado de Niza cuando se ha reforzado la vinculación entre el número de jueces y el de Estados miembros, al establecerse que el Tribunal estará compuesto por un Juez por Estado parte: anteriormente el número de jueces era independiente del de Estados miembros (Tizzano/ lannuccelli, 2012, pp. 120-121). También se planteaba si hipotéticamente un Estado podría elegir a un Juez de un tercer Estado lo que también ha quedado resuelto en el Tratado de Niza (Militaru, I., 2019, p. 118). El número actual de Abogados Generales tiene su origen en la previsión del párrafo primero del art. 252 que permite que el Tribunal de Justicia pueda solicitar el aumento del número inicial previsto (8) al Consejo, que debe aprobarlo por unanimidad. Fruto de esta norma se incorporó la Declaración n” 38 relativa al artículo 252 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea sobre el número de Abogados Generales del Tribunal de Justicia, aneja al Acta final de la Conferencia Intergubernamental que adoptó el Tratado de Lisboa. En esta Declaración n” 38 la Conferencia declara que, si el Tribunal de Justicia solicita aumentar el número de Abogados Generales en tres personas (es decir, once en vez de ocho), el Consejo, por unanimidad, dará su acuerdo sobre dicho aumento. El TJ] realizó esta solicitud de aumento de 3 abogados el 16 de enero de 2013, al objeto de mantener que, en los procedimientos se pudiera seguir sometiendo al trámite de conclusiones todos los asuntos que lo requirieran, sin alargar por ello el plazo global de tramitación de los asuntos de que se trate. Además, y para lograr una progresiva integración de los nuevos abogados generales, el T'] propuso que la entrada en funciones de uno de los Abogados Generales tuviera lugar el 1 de julio de 2013, coincidiendo con la adhesión de Croacia, y la de los otros dos Abogados Generales el 7 de octubre de 2015, con ocasión de la renovación parcial de los miembros del propio TJ. Asimismo, en la citada Declaración n” 38, la Conferencia acordó que Polonia tuviera un abogado general permanente, como sucede con Alemania, Francia, Italia, España y el Reino Unido. El resto de Estados miembros participan en el sistema de rotación que, con la ampliación definitiva, afectará a cinco Abogados Generales en vez de tres.

1.1. Estatuto jurídico y nombramiento de los jueces y abogados generales: aspectos comunes Los Jueces y Abogados Generales están sujetos a las mismas condiciones de elegibilidad y estatuto jurídico, y deben ambos gozan de las mismas garantías de independencia e imparcialidad (art. 8 en relación con los arts. 2 a 7 del ETJUE). A este respecto, el art. 7 del RT] establece que el rango de los Jueces y Abogados generales estará indistintamente determinado por su antigúedad en el cargo y, a igual antiguedad, la edad será el criterio utilizado para la distinción. Lo que les diferencia son las funciones que tienen atribuidas, ya que a los jueces les corresponde la función jurisdiccional de emitir la decisión en los distintos asuntos que le llegan, mientras que la función del abogado general consiste en presentar públicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que, de conformidad con el Estatuto

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del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, requieran su intervención. No obstante, aunque los Abogados Generales carecen de potestad jurisdiccional y no participan en las deliberaciones del Tribunal de Justicia, no puede negarse su importante papel ya que están llamados a expresar sus opiniones sobre: las cuestiones de hecho y de derecho, los textos aplicables, los precedentes, elementos que pueden ayudar al Tribunal de Justicia a pronunciar la sentencia

(Militaru, L, 2019, p. 119).

Hay que tener en cuenta la singularidad de la figura del abogado general tanto por su estatuto jurídico —idéntico, como se ha señalado, al de los jueces—, como por su función, por lo que, según el TJUE, no puede ser equiparado a la figura del ministerio público o fiscal de los sistemas jurídicos nacionales, ya que su total independencia e imparcialidad y el hecho de que no representa interés alguno en el proceso son elementos que lo diferencian claramente. En este contexto, el TJUE lo ha perfilado como un miembro de la propia Institución —el TJUE—, que participa en la elaboración de la decisión y, por tanto, en el cumplimiento de la función jurisdiccional que el Tribunal tiene encomendada. (Auto del Tribunal de Justicia de 4 de febrero de 2000, asunto C-17/98, Emesa Sugar —ECLI:EU:C:2000:69—).

Por lo que se refiere al nombramiento, los Jueces y los Abogados Generales son elegidos entre personalidades que ofrezcan absolutas garantías de inde-

pendencia y que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus

respectivos países, de las más altas funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencia. Serán designados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros por un período de seis años, mandato renovable, tras consultar al comité a que se refiere el artículo 255 TFUE. Una de las modificaciones que introdujo el Tratado de Lisboa en la organización y funcionamiento del Tribunal de Justicia iba precisamente referida al nombramiento de los Jueces. Así, el Tratado mantuvo el sistema original conforme al cual los Jueces son nombrados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros por un periodo de seis años, pero añadió la necesidad de consulta previa a un comité encargado de emitir un dictamen sobre la idoneidad de los candidatos para el ejercicio de las funciones de Juez y Abogado General del Tribunal de Justicia y del Tribunal General. Entre los motivos de la introducción de este Comité estaba la idea de reforzar la independencia de los miembros elegidos para Jueces, dado que desde el inicio el sistema preveía el nombramiento de un juez por Estado con el grado de vinculación que ello podía conllevar. Por otro lado, con la existencia del Comité se logra además una cierta uniformidad en cuanto a la idoneidad de los propuestos, teniendo en cuenta que las condiciones requeridas para el ejercicio de las más altas funciones jurisdiccionales o para ser jurisconsultos en los Estados miembros pueden ser muy diversas. Conforme a lo previsto en el art. 255 "TFUE, dicho comité estará compuesto por siete personas elegidas entre antiguos miembros de ambos órganos jurisdiccionales, miembros de los órganos jurisdiccionales nacionales superiores y juristas de reconocida competencia, uno de los cuales será propuesto por el Parlamento Europeo.

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Por iniciativa del Presidente del Tribunal de Justicia, el Consejo adoptará las decisiones relativas a las normas de funcionamiento del comité y a la designación de sus miembros.

Las renovaciones parciales tienen lugar cada tres años (art. 253 TIFUE). Se

renuevan alternativamente 14 y 13 Jueces y, por lo que se refiere a los Abogados Generales, la mitad de cada vez. Son motivos de cese en el cargo, la expiración del mandato, el fallecimiento y la dimisión (art. 5 ETJUE), junto con la excepcional posibilidad de remoción en los términos establecidos en el art. 6 ETJUE a los que se hará referencia más adelante. En cuanto a su estatuto jurídico, los Jueces y Abogados Generales gozan de inmunidad de jurisdicción. Después de haber cesado en sus funciones, continúan gozando de inmunidad respecto de los actos realizados por ellos con carácter oficial (art. 3 ETJUE). Los Jueces y Abogados Generales: e Ántes de entrar en funciones, deben prestar juramento

(independencia,

imparcialidad y mantenimiento del secreto de las deliberaciones, art. 2

ETJUE).

e Al objeto de garantizar su debida independencia, no podrán recibir órdenes e instrucciones de los Estados miembros; ni ejercer ninguna función

política o administrativa ni ninguna actividad profesional, salvo, en este último caso, autorización excepcional del Consejo (art. 4 ETJUE); tam-

poco podrán ser removidos de su cargo, salvo por decisión unánime del resto de jueces y abogados generales en los casos en los dejen de reunir las condiciones o se incumplan las obligaciones inherentes al ejercicio del cargo, conforme a lo establecido en el art. 6 del ETJUE. A estos efectos, con carácter previo a la decisión, se dispone en el art. 6 del Reglamento de Procedimiento ante el TJ, que el Presidente dará la posibilidad al interesado de presentar sus observaciones. e Se comprometen a respetar las obligaciones derivadas de su cargo (art. 4

ETJUE).

Como instrumento de garantía del ejercicio de sus funciones con la debida imparcialidad, el art. 18 ETJUE establece la prohibición de participar en la resolución de asuntos si hubieran intervenido en él anteriormente en calidad de agente, asesor, abogado de las partes o del que hubieran sido llamados a pronunciarse como miembros de un tribunal, de una comisión investigadora o en cualquier otro concepto. Además, en cualquier otro caso no previsto en esta norma que pudiera hacer peligrar la imparcialidad de los Jueces o abogados generales, deberán ponerlo en conocimiento del Presidente. Del mismo modo actuará el Presidente, cuando estime que concurre un motivo especial

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por el que no deben participar o presentar conclusiones en un asunto. Si de la aplicación de estas previsiones resultara controversia, decidirá el Tribunal de

Justicia.

Finalmente, como último instrumento para reforzar estos caracteres generales, contribuir a su correcto respeto y transparencia de estos sujetos en la actuación, se ha aprobado el Código de Conducta de miembros y antiguos miembros al servicio del TJUE (2016/C 439/01). El Código de Conducta entró en vigor el 1 de enero de 2017 y desarrolla los mecanismos necesarios para garantizar la independencia e imparcialidad en el ejercicio de sus funciones, conforme a lo que se acaba de señalar. En este contexto, se destacan como principios de actuación, el desarrollo de sus funciones con total independencia, integridad, dignidad e imparcialidad y con lealtad y discreción (art. 2). Con este objeto, según se dispone en el art. 3, no podrán tomar en consideración ningún interés personal o nacional, ni solicitarán o seguirán instrucción alguna de las instituciones, órganos u organismos de la Unión, de los Gobiernos de los Estados miembros o de organismos públicos o privados; no aceptarán obsequios, sea cual sea su naturaleza, que puedan poner en entredicho su independencia y respetarán la dignidad de sus funciones; y prestarán especial atención a no comportarse ni expresarse, sea cual sea el medio utilizado, de un modo que menoscabe la percepción de su independencia, de su integridad y de la dignidad de sus funciones por parte del público. En garantía de su imparcialidad, estarán obligados a evitar cualquier situación que la ponga en peligro (art. 4) y a manifestar cualquier circunstancia relativa a sus intereses personales (art. 5), a cuyo objeto reviste especial importancia la declaración que deben remitir al presidente del órgano sobre aspectos económicos, con mención a la identificación de cada entidad en la que el miembro tenga intereses económicos directos de los que quepa razonablemente pensar que, por su magnitud, podrían suscitar un conflicto si al miembro le correspondiera conocer de un asunto que afecte a esa entidad, utilizando el modelo de formulario anexo al código de conducta. Además, se subraya la necesidad de que los miembros del TJUE actúen con lealtad para con la institución (art. 6) y la debida discreción en la tramitación de los asuntos judiciales y administrativos (art. 7), obligaciones ambas que deben mantener al cese de sus funciones (art. 9). Como último elemento de garantía de las disposiciones del Código de Conducta, el art. 10 señala que presidente del Tribunal de Justicia, asistido por un comité consultivo, velará por la correcta aplicación de éste.

1.2. Los Jueces Los jueces del Tribunal de Justicia son quienes ostentan la potestad jurisdiccional sobre los asuntos sometidos a su jurisdicción consistente en juzgar

y hacer ejecutar lo juzgado puesto que, como veremos, las sentencias tienen carácter ejecutivo y los instrumentos europeos prevén mecanismos para su

efectividad. A ellos les corresponden elegir al Presidente y al Vicepresidente del Tribunal por un período de tres años, mandatos susceptibles de renovación. El Presidente representa al TJUE, dirige los trabajos del Tribunal y preside las vistas y deliberaciones en las formaciones más numerosas del Tribunal, ve-

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lando además por el buen funcionamiento de los servicios de las instituciones

(art. 9 RPTJ).

Desde 1952, fecha en la que inició su andadura el Tribunal de Justicia, han ostentado el cargo de Presidente. Massimo Pilotti (Italia); Andreas Matthias Donner (Holanda), Charles Léon Hammes (Luxemburgo); Robert Lecourt (Francia), Hans Kutscher (Alemania); Josse Mertens de Wilmars (Bélgica); John Mackenzie-Stuart (Reino Unido); Ole Due (Dinamarca); Gil Carlos Rodríguez Iglesias (España); Vassilios Skouris (Grecia) y Koen Lenaerts (Bélgica) actual presidente del Tribunal.

Por su parte, el Vicepresidente asiste al Presidente en el ejercicio de sus funciones y le sustituye en caso de impedimento (art. 10 RPT]J). La figura del Vicepresidente se estableció por la necesidad de descargar de trabajo al Presidente del Tribunal. A este respecto, el apartado tercero del art. 10 ETJUE señala que “el Tribunal determinará, mediante decisión, las condiciones en que el

Vicepresidente sustituirá al Presidente del Tribunal en el ejercicio de sus funciones

jurisdiccionales”. En virtud de esta previsión se aprobó la Decisión del Tribunal de Justicia de 23 de octubre de 2012, relativa a las funciones jurisdiccionales del Vicepresidente del Tribunal de Justicia. El Tribunal asigna en este acto al Vicepresidente del Tribunal de Justicia la sustitución del Presidente en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales previstas en los artículos 39, párrafo primero (pronunciarse en procedimiento abreviado sobre una posible suspensión como consecuencia de la interposición de un recurso), y 57 (referido a la interposición del recurso de casación contra sentencias del Tribunal General) del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y en los artículos 160 a 166 (sobre la suspensión y demás medidas provisionales) del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia. Además, se prevé también un mecanismo de sustitución del propio Vicepresidente, conforme al cual en caso de impedimento del Vicepresidente, ejercerá las funciones mencionadas en el párrafo anterior uno de los Presidentes de Sala de cinco Jueces o, en su defecto, uno de los Presidentes de Sala de tres Jueces o, en su defecto, uno de los otros Jueces, siguiendo el orden establecido en el artículo 7 del Reglamento de Procedimiento. Junto con el Presidente y el Vicepresidente completa el entramado organizativo los Presidentes de las Salas de 5 Jueces y los de las Salas de tres Jueces (art. 12 RPT]J).

Asimismo, también se podrán designar ponentes adjuntos, de conformidad con lo previsto en el art. 13 ETJUE y art. 17 RPTJ, llamados a participar en la instrucción de los asuntos sometidos al Tribunal y a colaborar con el Juez ponente. En concreto, el art. 17 RPTJ les atribuye las funciones de asistir al presidente del Tribunal en el procedimiento de medidas provisionales y al Juez ponente en el desarrollo de su tarea Deberán cumplir los mismos requisitos de elegibilidad que los Jueces a fin de que quede asegurada su debida independencia e imparcialidad.

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1.3. Los Abogados Generales El abogado general es una figura singular en la estructura orgánica del Tribunal de Justicia. Como se ha señalado, debe cumplir las mismas condiciones para su nombramiento, está sujeto a las mismas garantías de independencia e imparcialidad, y tiene idéntico estatuto jurídico que los Jueces. Juega, sin embargo, un papel diferente en el proceso, pero de especial importancia, ya que contribuyen de manera decisiva al funcionamiento del Tribunal de Justicia y al desarrollo de lo que se ha denominado el “ecosistema jurídico” de la UE (García Ureta, 2013, p. 331).

En virtud del artículo 252 '"TFUE pfo. 2 la función del abogado general consiste en presentar públicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que, de conformidad con el ETJUE, requieran su intervención, de lo que se deduce claramente que la intervención del abogado general no es preceptiva en todos los asuntos, sino en aquellos en los que se plantee alguna cuestión de derecho nueva (cfr. art. 20 pfo. 5 ETJUE). La normativa no resuelve de manera tasada en qué casos debe actuar el abogado general y en cuáles no, limitándose, como se acaba de señalar, a la referencia a las cuestiones de derecho nuevas (art. 20 pfo 5 ETJUE). Para ello,

el Juez ponente, al elaborar el “informe preliminar” deberá pronunciarse, entre otros aspectos, sobre la eventual posibilidad de prescindir de las conclusiones del abogado general. Hecha la propuesta, la decisión sobre ésta se adoptará por el Tribunal, oído el abogado general (art. 59 RPTJ). Según algunos autores, esta posibilidad de prescindir de las conclusiones del abogado general supone, de facto, privar al procedimiento judicial de una de sus señas de identidad, que ha contribuido a la evolución de la jurisprudencia comunitaria y que, además, representa una voz independiente —e incluso en algunos casos, disidente— en una institución que delibera en secreto y no admite votos particulares; no obstante, el beneficio pudiera ser una reducción en la duración del procedimiento (cfr. Ruiz-Jarabo, 2001, p. 143; Ortega de Paz, 2003, p. 7).

Su función fundamental es la elaboración de un escrito de conclusiones que no deben ser identificadas con los actos de finalización e informe de las partes, sino que se trata de un dictamen jurídico independiente en los asuntos que se les asignen con el que se pone fin a la fase oral del procedimiento (arts. 20 del ETJUE y 82 del RPTJ) y abre la fase de deliberación del Tribunal. De ahí que el TJUE haya señalado que no se trata de una opinión destinada a los Jueces o a las partes que emana de una autoridad ajena al Tribunal de Justicia, sino de la opinión individual, motivada y expresada públicamente, de un miembro de la propia Institución (Auto del Tribunal de Justicia de 4 de febrero de 2000, asunto C-17/98, Emesa Sugar —ECLI:EU:C:2000:69—). En este dictamen, además de incluir las referencias específicas de carácter normativo que resulten aplica-

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bles al caso y la jurisprudencia en la materia, suelen introducir comentarios de carácter académico y doctrinal. Su contenido es exhaustivo y comienza con una introducción sobre la cuestión a analizar. A continuación, incluye un estudio del marco jurídico aplicable, tanto de las normas de la UE como, en su caso, de las normas internas del Estado miembro afectado por el asunto así como la jurisprudencia pertinente de los tribunales (Arnull, A., 2006, p. 14). Planteado el marco legal, las conclusiones continúan con una relación de hechos, litigio principal y, en su caso, cuestiones prejudiciales. Después se procede a la determinación del procedimiento y alegaciones de las partes. Seguidamente el abogado general introduce, con fundamento en todos los aspectos relatados, su apreciación jurídica sobre el litigio o cuestión prejudicial de que se trate y termina con una conclusión final. Merece la pena destacar en particular, por lo que se refiere a las conclusiones en el ámbito de las cuestiones prejudiciales, que el abogado general puede proceder a su análisis colocándola en un contexto más amplio que el estrictamente definido por el órgano jurisdiccional remitente o por las partes en el litigio principal.

Las conclusiones no son vinculantes para el Tribunal, como tampoco lo es la motivación que en ellas proporciona el abogado general, si bien puede afirmarse que constituyen un elemento muy valioso en el ejercicio de su función jurisdiccional (Asunto Hogan Lovells International C-229/09, de 11 de noviembre de 2010, ECLI:-EU:C:2010:673). Resulta además particularmente destacable que las conclusiones del abogado general se publican junto con la sentencia.

Además de esta importante función, los abogados generales ostentan también facultades compartidas en relación con la adopción de ciertas diligencias de ordenación, ya que conforme al art. 62 del RP'T'] pueden instar a las partes o a los interesados a que presenten “cualquier información relativa a los hechos, cualquier documento o cualquier elemento que consideren pertinentes”. En la organización, funcionamiento y competencias de los abogados generales destaca la figura del denominado “Primer Abogado General”, que será designado por el Tribunal por un año (art. 14 RPTJ). Éste tiene encomendadas, entre otras, dos competencias de gran trascendencia: la primera se refiere a la organización y distribución de asuntos entre el resto de abogados generales, función inherente a su cargo (art 16RPT)J).

La segunda es la relativa a su decisiva contribución en orden al mantenimiento de una cierta uniformidad en la interpretación y aplicación de las normas comunitarias, ya que el art. 62 del ETJUE le encomienda la posibilidad de proponer al Tribunal de Justicia que reexamine la resolución del "TG cuando considere que “existe riesgo grave de que se vulnere la unidad o coherencia del Derecho de la Unión”. Evidentemente, en ejercicio de esta atribución, el Primer Abogado General no ejerce función jurisdiccional alguna, pero su papel en la proposición del reexamen juega un papel fundamental, pues implica una función valorativa —cuasi jurisprudencial— para determinar precisamente la existencia de ese peligro de ruptura de la

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unidad interpretativa del Derecho de la Unión. Se trata de una suerte de recurso en interés de ley que será objeto de tratamiento más detallado más adelante.

1.4, El Secretario y demás personal al servicio del T']J El funcionamiento adecuado del Tribunal requiere asimismo de la asistencia de un Secretario nombrado por el Tribunal de Justicia (art. 18.1 RPT)J) por un periodo de 6 años, que podrá ser renovado (art. 18.4 RPTJ). De manera similar a nuestro sistema jurídico interno, el Secretario es el fedatario del Tribunal, encargado de la recepción, transmisión y conservación de los documentos y responsable de los archivos (arts. 20 y ss. RPT]J). También el Secretario es el director de lo que se podría denominar “la oficina judicial” ya que le corresponde la dirección de los servicios de la institución bajo la autoridad del Presidente del Tribunal y pueden dividirse en tres grandes grupos: los de apoyo administrativo, reunidos en la Dirección General de Administración; los servicios lingúísticos, reunidos en la Dirección General de

Multilingúismo y los servicios de información, reunidos en la Dirección General de Información. El Secretario es, pues, el responsable de la gestión del personal y de la administración, así como de la preparación y ejecución del presupuesto (art

20.4 RPTJ).

Al acceder al cargo, deberá prestar juramento ante el Tribunal de Justicia de que ejercerá sus funciones con toda imparcialidad y en conciencia y de que no violará en modo alguno el secreto de las deliberaciones (art. 10 ETJUE). Junto al Secretario, cabe la posibilidad de nombramiento de un Secretario adjunto, encargado de asistirle y sustituirle (art. 19 RPT]J). Además, para su correcto funcionamiento, el TJ tendrá adscritos funcionarios y otros agentes que dependerán del Secretario, bajo la autoridad del Presidente. El entramado organizativo se completa con los letrados y asistentes al servicio de jueces y abogados generales, cuyo estatuto jurídico no está bien precisado en los instrumentos de la UE. Los primeros, son juristas especializados que aportan sus conocimientos para que jueces o abogados generales puedan realizar las funciones que tienen encomendadas: estos sujetos actúan como asesores, sin que desarrollen función jurisdiccional alguna. Destacan por sus conocimientos tanto de derecho comparado como del derecho de la UE (Minattur, J., 1964, p. 342). Junto a ellos existen otros colaboradores con funciones administrativas, al objeto de facilitar el desempeño de las funciones del TJ]. A estos se refiere el art. 12 ETJUE donde se dispone que el T'] tendrá adscritos funcionarios y otros agentes que dependerán del Secretario, bajo la autoridad del Presidente). Finalmente, y dada la naturaleza multilingúe del Tribunal, tiene especial importancia el servicio lingúíst1-

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co, integrado por expertos con una adecuada cultura jurídica miento de las lenguas oficiales de la UE (art. 42 RPTJ).

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y un amplio conoci-

1.5. Agentes, asesores, abogados y otros sujetos Fuera de la estructura del TJUE, en el Estatuto y el Reglamento se hace referencia a varios sujetos cuyo papel es fundamental para el desarrollo de los procesos, como son los agentes, asesores y abogados. Los agentes representan a los Estados y a las Instituciones de la Unión y pueden ir asistidos por un asesor o un abogado, mientras que el resto de partes irán asistidos por un abo-

gado (art. 19 ETJUE).

Estos sujetos deben gozar de los derechos y garantías necesarias para el ejercicio independiente de sus funciones y gozan de inmunidad (art. 43 RPTJ) por las palabras o escritos que hayan presentado ante el TJUE una vez que hayan acreditado su condición de representantes de las partes (art. 44 RPTJ). Asimismo, se les pide un comportamiento acorde con la dignidad del Tribunal y las exigencias de la buena administración de justicia y hacer uso de los derechos que le corresponden de modo acorde a las funciones que desarrollan. En caso contrario, conforme a lo dispuesto en el art. 46 RPT] podrán ser excluidos del procedimiento por el Tribunal, previa audiencia al interesado y al abogado general. Estas mismas disposiciones se aplicarán a los profesores —cuya legislación les reconozca el derecho de actuar en juicio— y a los particulares que, conforme a lo dispuesto en el art. 47 RPT] intervengan en las causas.

2. Organización y funcionamiento Cada uno de los órganos que integran el TJUE puede actuar en Pleno o en Salas o Gran Sala (art. 251 TIFUE), según lo que se disponga en las normas específicas del ETJUE. En particular, el art. 16 de dicho Estatuto establece que el TJ actuará en Pleno, Gran Sala o Salas de tres o cinco Jueces. La Gran Sala está compuesta, para cada asunto, por el Presidente y el Vicepresidente del Tribunal, tres Presidentes de Salas de cinco Jueces, el Juez Ponente y el número de jueces necesario para alcanzar un total de 15, siguiendo el procedimiento de elección a que se refiere el art. 27 RPTJ. Por su parte, las Salas de cinco y tres Jueces estarán compuestas para cada asunto por el Presi-

dente de Sala, el Juez ponente respectivamente, un total de 5 De lo dispuesto en el art. trabajo será en Salas de tres o

y el número o de 3 Jueces 16 ETJUE se cinco Jueces,

de Jueces necesario para alcanzar, (art. 28 RPTJ). deduce que la forma habitual de reservándose la intervención de la

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Gran Sala a los casos en que lo solicite un Estado Miembro o una Institución de la Unión que sea parte del proceso. Sólo de manera excepcional actuará en Pleno, cuando considere que el asunto

del que conoce reviste una importancia excepcional o cuando se le someta un asun-

to en aplicación de lo dispuesto en los arts. 228.2 TFUE (en los casos en los que se requiere por el Parlamento Europeo la actuación del Tribunal al objeto de acordar la destitución del Defensor del Pueblo por haber dejado de cumplir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o por haber cometido una falta grave), 245.2 TFUE (en caso de que el Tribunal de Justicia, a instancia del Consejo, por mayoría simple, o de la Comisión, según los casos, pueda declarar el cese de un miembro de la Comisión en las condiciones previstas en el artículo 247 o la privación del derecho del interesado a la pensión o de cualquier otro beneficio sustitutivo por incumplimiento de las obligaciones a que están sujetos), 247 TFUE (en relación al posible cese de los miembros de la Comisión por dejar de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio de su cargo) o 286.6 TTFUE (posible cese de los miembros del Tribunal de Cuentas por haber dejado de cumplir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o por incumplimiento de sus obligaciones. Esta facultad la ejercerá el Tribunal de Justicia a instancia del Tribunal de Cuentas.

En cuanto a las deliberaciones, el TJ] sólo podrá deliberar en número impar requiriéndose un quorum mínimo de 3 jueces, para las deliberaciones de las Salas, de 11 jueces, en el caso de la Gran Sala y de 17, para los asuntos tratados en Pleno (art. 17 ETJUE).

3. Competencias Las competencias del TJUE están distribuidas, como se ha señalado, entre

los órganos que lo conforman. Á este respecto y sin perjuicio del desarrollo que, de manera más detallada se hará en los epígrafes siguientes, hay que destacar que el TJ] se erige en lo que, desde una perspectiva interna equivaldría a la “más alta instancia jurisdiccional”, mientras que el TG debe ser concebido,

con carácter general y en el marco jurídico actual, como un órgano jurisdiccional de primera instancia. No obstante esta delimitación general, algunas competencias aparecen “compartidas” siendo el criterio delimitador las materias que se reservan al conocimiento de uno u otro Tribunal. De hecho, el reparto competencial sigue siendo uno de los aspectos que todavía no aparece cerrado, como pone de manifiesto la reforma operada por el Reglamento (UE) 2019/629 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, por el que se modifica el Protocolo n. 3 sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, donde se introducen determinados cambios en el reparto de competencias entre el T] y el TG. A este respecto, el propio Legislador europeo afirma que todavía no resulta oportuno en la actualidad transferir al Tribunal General la competencia para conocer de las peticiones de cuestiones prejudiciales en materias específicas determinadas por el propio Estatuto; mientras que, por su parte, atribuye competencia exclusiva al T] para conocer de los recursos contemplados en el artícu-

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lo 263 del TFUE interpuestos por un Estado miembro y que vayan dirigidos contra un acto de la Comisión relativo a la falta de ejecución de una sentencia dictada por el Tribunal de Justicia con arreglo al apartado 2 o al párrafo segundo del apartado 3 del artículo 260 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

En efecto, con independencia de las materias atribuidas al Tribunal General (y, en su caso si se vuelven a establecer, a los órganos especializados), se atribuyen al TJ los siguientes grandes grupos de competencias: 1. De las cuestiones prejudiciales planteadas en virtud del artículo 267 TFUE, conforme a lo previsto en los arts. 23 y 23bis del ETJUE y arts. 93 y ss. del RPT], a cuyo estudio detallado nos remitimos al epígrafe 3. Ésta es, en principio, una competencia específica del TJ, si bien, se prevé la posible atribución, en casos concretos, de estas cuestiones prejudiciales al TG, posibilidad que, de momento y conforme a lo que se señala en el citado Reglamento (UE) 2019/629, todavía no se considera adecuada

en el contexto actual. Además, dos mecanismos regulados en la normativa ponen de manifiesto el papel preponderante del T]J en el ejercicio de esta competencia: así, en primer lugar, se habilita al TG para remitir la cuestión prejudicial al T] en los casos en los que el asunto requiera una resolución que en principio pueda afectar a la unidad o coherencia del Derecho de la Unión. En segundo lugar, si el TG no utiliza esta facultad en el contexto descrito, se habilita al T] para que pueda requerir la asunción del caso (art. 256.3 TFUE). 2. Conocimiento de los recursos directos. Se trata de una competencia “compartida” con el TG, siendo en esta ocasión el T'G el que asume, con

carácter general, dicha facultad, sin perjuicio de los casos en los que se atribuya al TJ. En este contexto, el art 51 del ETJUE establece que no obstante lo dispuesto en la norma enunciada en el apdo. 1 del art. 256 del TFUE quedarán reservados a la competencia del T]J: a) los recursos contemplados en los artículos 263 y 265 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea interpuestos por un Estado miembro y que vayan dirigidos contra: 1) un acto legislativo, un acto del Parlamento Europeo, del Consejo Europeo o del Consejo, o contra una abstención de pronunciarse de una o varias de dichas instituciones, excepto: las decisiones adoptadas por el Consejo con arreglo al párrafo tercero del apartado 2 del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; los actos del Consejo adoptados en virtud de un Reglamento del propio Consejo relativo a medidas de protección comercial con arreglo al artículo 207 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; los

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actos del Consejo mediante los que este ejerza competencias de ejecución de conformidad con el apartado 2 del artículo 291 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; 11) un acto o una abstención de pronunciarse de la Comisión con arreglo al apartado 1 del artículo 331 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; b) los recursos contemplados en los artículos 263 y 265 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea que haya interpuesto una institución de la Unión contra un acto legislativo, un acto del Parlamento Europeo, del Consejo Europeo, del Consejo, de la Comisión o del Banco Central Europeo, o contra una abstención de pronunciarse de una O varias de estas instituciones;

c) los recursos contemplados en el artículo 263 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea interpuestos por un Estado miembro y que vayan dirigidos contra un acto de la Comisión relativo a la falta de ejecución de una sentencia dictada por el Tribunal de Justicia con arreglo al apartado 2 o al párrafo segundo del apartado 3 del artículo 260 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 3. Conocimiento de recursos contra decisiones del TG:

Recurso de casación contra las resoluciones dictadas por el TG fundadas en cuestiones de Derecho (art. 256.1.11 del TFUE). Del reexamen de las resoluciones dictadas por el TG al resolver recursos frente a decisiones de los Tribunales especializados (art. 256.2 TIFUE) o contra las decisiones del TG resolviendo cuestiones prejudiciales en los límites fijados por el Estatuto (art. 256.3 TFUE). Estas resoluciones podrán ser reexaminadas con carácter excepcional por el Tribunal de Justicia, en las condiciones y dentro de los límites fijados en el Estatuto, en caso de riesgo grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del Derecho de la Unión. 4. De la elaboración de dictámenes con arreglo a lo dispuesto en el art. 218 del TFUE al objeto de pronunciarse sobre la compatibilidad del acuerdo proyectado con las disposiciones de los Tratados como a la competencia para celebrarlo de la Unión o de una de sus instituciones (arts. 196 y ss. RPT]J). 5. De los procedimientos especiales a que se refieren los arts. 201 y ss. del RPTJ (recursos contra las decisiones del Comité de Arbitraje y otros procedimientos especiales).

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IV, EL TRIBUNAL GENERAL Y LOS TRIBUNALES ESPECIALIZADOS 1. Composición En su versión inicial, el TG estaba integrado por al menos un juez por Estado miembro. No obstante, desde el 1 de septiembre de 2019, está compuesto por dos jueces por Estado miembro (art. 48 ETJUE). Los Jueces están sujetos, en lo relativo a las condiciones de selección y al sistema de designación a los mismos requisitos que el TJ, siendo nombrados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados por un periodo de 6 años, si bien el cargo es renovable (arts. 19 TUE y 254 TFUE). En el proceso de selección de miembros del T'G, el considerando n. 11 del Reglamento (UE, Euratom) 2015/2422 hace referencia a la importancia de garantizar la paridad entre mujeres y hombres, a cuyo objeto “(...) procede organizar las renovaciones parciales del Tribunal General de modo que los Gobiernos de los Estados miembros empiecen progresivamente a proponer dos Jueces para la misma renovación parcial al objeto de escoger una mujer y un hombre, siempre que se respeten las condiciones y procedimientos establecidos en los Estados”.

A diferencia de lo que sucede en el TJ, integrado por jueces, abogados gene-

rales y secretario, el TG está integrado por jueces y secretarios, sin que a priorl

haya un grupo de integrantes que durante su mandato ejerzan de manera exclusiva la función de abogado general. En efecto, en el TG se ha introducido una previsión que permite a sus miembros integrantes ejercer funciones, bien de juez, bien de abogado general. En este sentido y como regla general, los miembros del "TG desempeñarán la función de juez (art. 3.1 RPTG). Sin embargo y con la excepción del Presidente, Vicepresidente y Presidentes de Sala —que ejercen en exclusiva estas funciones desde su condición de Juez—, el resto de jueces podrán desempeñar, en un asunto determinado, las funciones de abogado general (art. 3.4 RPTG). La razón de ser de esta diferente forma de funcionar es que, en principio, con la creación de su antecesor, el TPI, y como modo de agilizar la tramitación procedimental y su duración, no estaba prevista la intervención de los abogados generales en las causas de las que conocía el citado órgano jurisdiccional. Con la modificación de las competencias y ámbito del TPI convertido ahora en TG, se establece la posibilidad de que en algunas causas sí participen. Así pues, conforme a lo establecido en el art. 30 RPTG, se autoriza al Tribunal General a verse asistido por un Abogado General para un asunto determinado en la medida en que considere que la dificultad de las cuestiones de Derecho o la complejidad de los antecedentes de hecho del asunto así lo exigen.

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Al acceder al cargo y de manera similar a los jueces del TJ, los jueces deberán prestar juramento (art. 11 RPTG) y asumir el compromiso solemne de respetar las funciones derivadas de su cargo. El TG designará a su propio presidente y vicepresidente, con funciones similares a los respectivos cargos en el TJ (cfr. arts. 9 a 12 del RPTG).

Además, el TG cuenta también con el apoyo en el ejercicio de sus funciones de un Secretario designado por el propio TG por un periodo de seis años, pudiendo renovarse su cargo (art. 32 RPTG) y de uno o varios Secretarios

adjuntos (art. 33 RPTG), con funciones características de este cargo: fedatario del Tribunal, responsable de los archivos, asistencia al Tribunal, administración, gestión financiera y contabilidad del Tribunal, registro, etc. (arts. 35-36

RPTG).

2. Organización y funcionamiento Por lo que se refiere a su funcionamiento, el T'G actúa, en lo relativo al ejercicio de la potestad jurisdiccional, en Salas de 3 y 5 miembros (arts. 50 ETJUE y 13 RPTG), en Gran Sala y Juez único, sin perjuicio de las facultades encomendadas al Pleno, esencialmente administrativas o de reasignación de asuntos o elección de algunos cargos del TG (cfr. Art. 42 RPTG). La Decisión de 10 de abril de 2019 del Tribunal General (2019/C 172/02) ha previsto el modo de seleccionar los 15 jueces que compondrán la Gran Sala para el período comprendido entre el 26 de septiembre de 2019 y el 31 de agosto de 2022: el Presidente del Tribunal General, el Vicepresidente, dos Presidentes de Sala designados por turno, los Jueces miembros de la formación de tres Jueces a la que se haya atribuido inicialmente el asunto y los dos Jueces que habrían debido completar esa formación de tres Jueces si el asunto hubiera sido atribuido a una Sala compuesta por cinco Jueces, y seis Jueces designados por turno entre todos los Jueces del Tribunal General, sin incluir a los Presidentes de Sala, siguiendo alternativamente el orden establecido en el artículo 8 del Reglamento de Procedimiento y el orden inverso.

El punto de partida es la atribución de los asuntos a una Sala integrada por tres miembros (como se deduce de lo dispuesto en los arts. 26 y 27 RPTG) si bien, la complejidad o facilidad del asunto pueden llevar a lo que se denomina “reatribución” o reasignación de su conocimiento a una formación superior o inferior, algo que ya se venía haciendo con el anterior RPTG pero que, en su versión de abril de 2015 se ha querido mejorar. Con este objeto, como se señala en los considerandos de esta norma, se ha intentado por un lado, clarificar los supuestos en los que cabe la reasignación (se parte de fórmulas abiertas que dan importantes márgenes de apreciación al órgano encargado de decidir, si bien requiere la propuesta del órgano al que se atribuye el asunto o del Presidente del "TG, oídas las partes) y, por otro, se han ampliado las competencias

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del Juez único, permitiéndole conocer, entre otros, asuntos de propiedad intelectual o industrial. En este contexto, cuando la dificultad de las cuestiones de Derecho o la importancia del asunto o circunstancias particulares lo justifiquen, podrá remitirse el asunto a la Gran Sala o a una Sala de 5 Jueces (art. 28.1 RPTG). La propuesta de la reatribución de un asunto a una formación superior o en su caso, a una formación inferior (integrada por menor número de jueces) corresponde a la Sala a la que se atribuyó el asunto o al Presidente del Tribunal General, en cualquier etapa del procedimiento, sea de oficio o a instancia de una parte principal (art. 28.2 RPT'G). La decisión sobre la reatribución corresponde al Pleno del TG (art. 28.2y 4 RPTG).

En cuanto al reparto de asuntos entre las distintas Salas, hay que tener en cuenta las decisiones del TG adoptadas de conformidad con lo previsto en el artículo 25 de su Reglamento de Procedimiento, sobre la fijación de los “criterios para la atribución de los asuntos a las Salas” de 3 de julio y de 4 de octubre de 2019 (2019/C 372/02), en virtud de las cuales: 1. Los asuntos se atribuirán con la mayor rapidez posible tras la presentación de la demanda y sin perjuicio de la aplicación posterior del artículo 28 del Reglamento de Procedimiento, a las Salas integradas por tres Jueces. 2. Los asuntos de Función Pública, es decir, los recursos interpuestos al amparo del artículo 270 del TFUE y, en su caso, del artículo 50bís del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, se repartirán entre las cuatro Salas específicamente designadas a tal efecto en la decisión de adscripción de los Jueces a las Salas, según un turno establecido en función del orden de registro de los asuntos en la Secretaría. 3. Los asuntos relativos a los derechos de propiedad intelectual e industrial contemplados en el título cuarto del Reglamento de Procedimiento se repartirán entre las seis Salas específicamente designadas a tal efecto en la decisión de adscripción de los Jueces a las Salas, según un turno establecido en función del orden de registro de los asuntos en la Secretaría. 4. Los asuntos distintos de los contemplados en los puntos 2 y 3 se repartirán entre las Salas según dos turnos distintos establecidos en función del orden de registro de los asuntos en la Secretaría: — uno para los asuntos relativos a la ejecución de las normas sobre competencia aplicables a las empresas, las normas en materia de ayudas otorgadas por los Estados y las normas relativas a medidas de defensa comercial; — otro para todos los demás asuntos. Como norma de cierre se prevé que el Presidente del TG pueda exceptuar la aplicación de los turnos a que se refieren los puntos 2, 3 y 4 atendiendo a la conexión de determinados asuntos o en aras de un reparto equilibrado de la carga de trabajo.

Por su parte, podrá conocer de un caso un Juez único —el Juez ponente inicialmente designado— cuando se trate de asuntos a que se refiere el art. 29.1 RPTG (en materias tasadas) que además carezcan de dificultad las cuestiones

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de hecho o Derecho planteadas, sean de escasa importancia o ausencia de circunstancias particulares. No cabrá esta asignación a un Juez único cuando los asuntos traten de las normas sobre competencia y control de concentraciones; normas en materia de ayudas concedidas por los Estados; normas relativas a medidas de defensa comercial o normas referentes a la organización común de los mercados agrícolas (art. 29,2 RPTG). En este caso, la designación corres-

ponde a la Sala que actúe en formaciones de tres Jueces ante la que esté pendiente el asunto, oídas las partes principales. Si en el trámite de contradicción se opone algún Estado miembro o Institución de la Unión que sea parte en el procedimiento, deberá seguir conociendo la Sala a la que pertenezca el Juez ponente (art. 29.3 RPTG).

Las sesiones de Pleno del TG están reservadas para decisiones relativas a cuestiones de naturaleza administrativa o para decisiones relativas a la abstención de un Juez, reatribución de los asuntos a que se acaba de hacer referencia, designación del Abogado General y del Secretario y Secretarios adjuntos, etc. (art. 42 RPTG)

En la resolución de un asunto y al igual que sucede con el TJ, el TG podrá ser asistido por un Abogado General, en la medida en que considere que la dificultad de las cuestiones de Derecho o la complejidad de los antecedentes de hecho del asunto lo exigen (art. 30 RPTG) que, como se ha expuesto, se designará entre los Jueces que integran el TG. La propuesta de la designación de un abogado es también una competencia de la Sala a la que se atribuyó el asunto o a la que el asunto haya sido remitido y la decisión corresponde nuevamente al Pleno del TG (art. 31 RPTG).

3. Competencias Como se ha expresado con anterioridad, al esbozar la distribución de asuntos entre los distintos órganos que conforman el TJUE, el TG mantiene competencias como órgano de primera instancia en determinados asuntos y como instancia para conocer de los recursos contra decisiones de los órganos jurisdiccionales especializados. A este respecto, el art. 257 T'FUE atribuye al TG el conocimiento de los siguientes asuntos (siguiendo el orden establecido en el RPTG)>: 1” Los denominados “recursos directos”, es decir, litigios contemplados en el TFUE, artículos 263 (r. de anulación), 265 (recurso por omisión), 268, (r. de

indemnización por daños y perjuicios) y 272 (r. frente a cláusulas compromisorias contenidas en contratos de Derecho público o privado), con excepción de los que se atribuyan a un tribunal especializado creado en virtud del artículo 257, así como de cualesquiera otras competencias que el Estatuto reserve al Tribunal de Justicia.

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Dentro del Título Tercero del Reglamento, dedicado precisamente a los recursos directos, en el capítulo 17”, bajo la rúbrica “De las demandas relativas a sentencias y a autos” se regulan diversas posibilidades sui generis de impugnación y/o oposición frente a resoluciones del TG cuyo conocimiento se atribuye

al propio Tribunal y que serán objeto de análisis detallado más adelante, sin perjuicio de mencionarlas aquí: a. En los supuestos de “omisión de pronunciamientos” (art. 165 RP'T'G), pa-

ra solicitar la resolución de algún “extremo aislado de las pretensiones”

o sobre las costas, cuando no quedó resuelto (se omitió) en la decisión

del TG de que trae causa. b. En los supuestos de “oposición a sentencia dictada en rebeldía” (art. 166), cuyo objeto es precisamente que el demandado rebelde formule “oposición” también mediante demanda. c. En los supuestos de “oposición de terceros” frente a sentencias O autos que puedan afectarles, cuyo ejercicio principiará también con demanda. d. En aspectos relativos a la interpretación de sentencias y autos, con arreglo a lo establecido en el art. 168 RPTG, al objeto de conocer la interpretación auténtica del TG. e. Finalmente, en materia de revisión de sentencias en el caso de descubri-

miento de un hecho conocido con posterioridad al pronunciamiento de la sentencia o notificación del auto, que pudiera tener una influencia decisiva en el pleito de que trae causa (art. 169 RPTG)

2” Además le corresponde conocer del “contencioso relativo a los derechos de propiedad intelectual o industrial”. El objeto de estos litigios es recurrir en vía jurisdiccional las decisiones de la Sala de Recurso de la Oficina de Armonización del Mercado Interior (en materia de marcas, dibujos y modelos) o de la Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales. Su funcionamiento es, por ello, similar al de un recurso contencioso-administrativo ordinario: hay una vía de recurso previa —de la que conoce la Sala de recurso de las mencionadas Oficinas, de naturaleza administrativa— y esta vía jurisdiccional contra las decisiones de la Sala de Recurso. De ahí, que los contenciosos en esta materia no puedan alterar el objeto del litigio tal y como quedó delimitado en la vía administrativa previa (art. 188 RPTG). Los arts. 171 a 191 del Reglamento de procedimiento establecen las especialidades para este tipo de procesos que vienen referidas a las partes procesales (adquisición de la calidad de parte, regulación de sus derechos y posible intervención de coadyuvantes en este ámbito), presentación de escritos y posible limitación de su extensión o las facultades del Tribunal en orden a no dar publicidad a ciertos documentos por razones de confidencialidad, por señalar algunas de las más destacadas.

3” Del recurso de casación. Conforme a lo previsto en el art. 257 TFUE, contra las resoluciones dictadas por los Tribunales especializados podrá inter-

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ponerse, bien recurso de casación —limitado a cuestiones de Derecho— o en su caso, cuando el reglamento relativo a la creación del Tribunal especializado así lo contemple, recurso de apelación, referente también a las cuestiones de hecho, sin que este último haya sido objeto de desarrollo. No obstante, hay que tener en cuenta el contexto en el que debe ser estudiado este recurso, dado que en la actualidad no existe órgano jurisdiccional especializado en la configuración del TJUE. En efecto, los arts. 192 y ss. del RPTG regulan este recurso en dos modalidades: frente a las decisiones del extinto Tribunal de la Función Pública y frente a decisiones desestimatorias de demandas de intervención y contra resoluciones adoptadas en un procedimiento de medidas provisionales. Respecto de la primera modalidad, su objeto ha de ser la anulación, total o parcial, de la resolución del Tribunal de la Función Pública (art. 195 RPTG). Se trataba de un recurso extraordinario cuyos motivos de casación, de conformidad con lo establecido en el art. 11 del Anexo I al ETJUE —referido al Tribunal de la Función Pública—, deberían fundarse en “motivos derivados de la incompetencia del Tribunal de la Función Pública, de irregularidades del procedimiento ante el mismo que lesiones los intereses de la parte en cuestión, así como de la violación del Derecho de la Unión por parte del Tribunal de la Función Pública”. Completando esta previsión y bajo la rúbrica de “pretensiones en caso de estimación del recurso de casación”, el art. 196 RPT] dispone que en estos casos se podrá solicitar la estimación total o parcial de las pretensiones de la primera instancia; cuando el recurrente solicite que el asunto sea devuelto al Tribunal General actuando como juez de la primera instancia en caso de anulación de la resolución recurrida, expondrá las razones por las que considera que el estado del litigio no permite que sea juzgado por el Tribunal General actuando como juez de la casación (art. 196.2 RPTG)

Respecto a la segunda modalidad, el art. 214 tan sólo introduce algunas especialidades, al disponer en estos casos que “el Presidente del Tribunal General se pronunciará sobre los recursos de casación mencionados en el artículo 10, apartados 1 y 2, del anexo I del Estatuto de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 157, apartados 1 y 3, y en el artículo 158, apartado 1”.

Por otro lado, las decisiones que resuelven los recursos de casación dictados por el TG pueden ser objeto, con carácter excepcional, de “reexamen” por el TJ] en las condiciones y dentro de los límites fijados en el Estatuto (arts. 62 y ss. ETJUE), en caso de riesgo grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del Derecho de la Unión. Se trata de un recurso “en interés de ley” pues el objeto del mismo en el mantenimiento de la uniformidad en la aplicación e interpretación del Derecho de la Unión y su interposición no corresponde a las partes, sino, dada precisamente esta naturaleza jurídica, al Abogado General (art. 62

ETJUE). El contenido y alcance tanto del recurso de casación como de su posible reexamen serán objeto de un tratamiento más detallado en el apartado correspondiente a las atribuciones del TJUE, a cuya lectura nos remitimos.

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4” De las cuestiones prejudiciales, planteadas en virtud del artículo 267

TFUE, en materias específicas determinadas por el Estatuto (art. 256.3 T'FUE). Con esta previsión se atribuye al TG una competencia de gran importancia dado que el objeto de las mismas es solicitar un pronunciamiento del TG sobre la interpretación del Derecho de la Unión o la validez de actos adoptados por las instituciones, Órganos u organismos de la Unión (art. 267 T'FUE), lo que ha sido objeto de importantes críticas al no ser el T'G la última instancia dentro del TJUE, papel atribuido al TJ, con los correlativos problemas que podrían plantearse de no uniformidad por estos dos órganos en la interpretación de un mismo precepto (vid. a este respecto, Ruiz-Jarabo y Colomer, 2001, pp. 134 y ss.). Precisamente por ello y de igual manera que en el caso anterior, ante la posible existencia de riesgo grave de que se vulnerara la unidad o la coherencia del Derecho de la Unión, se había previsto que las resoluciones dictadas por el TG al amparo de esta competencia pudieran ser reexaminadas con carácter excepcional por el Tribunal de Justicia, en las condiciones y dentro de los límites fijados en el Estatuto. No obstante, si bien la atribución de competencia al TG para conocer de las cuestiones prejudiciales se encuentra en vigor desde el Tratado de Niza, hasta la fecha, el ETJUE no incorporado ninguna disposición al respecto, por lo que el T] mantiene su exclusividad en este ámbito, lo que resulta más coherente con la finalidad de las cuestiones prejudiciales y la organización jurisdiccional que se ha dado al TJUE, exclusividad que ha sido además mantenida en el reciente Reglamento (UE) 2019/629 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de abril de 2019 por el que se modifica el Protocolo n. 3 sobre el Estatuto, donde el Tribunal de Justicia subraya, de conformidad con el informe que presentó al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión el 14 de diciembre de 2017, que no procede, en este momento, proponer cambios en la tramitación de las cuestiones prejudiciales.

5* También le corresponde conocer de los litigios entre la Unión y sus agentes en virtud del artículo 270 del TFUE, incluidos los litigios entre cualquier institución (art.

50 Bis ETJUE).

4. La posible creación de Tribunales especializados y su desarrollo histórico El Legislador europeo se ha debatido entre la búsqueda de la especialización del órgano jurisdiccional y la simplificación de organizativa y de procedimientos, así como la coherencia y unidad en la interpretación del sistema jurídico europeo. Así, para atender a la mencionada especialización, el art. 257 TFUE dispone la posibilidad de que el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, puedan crear mediante reglamento, tribunales especializados adjuntos al Tribunal General, bien a propuesta de la Comisión y previa consulta al TJUE, bien a la inversa, a instancia del TJUE,

previa consulta a la Comisión, posibilidad que históricamente se ha aprovechado para la creación del ya extinguido Tribunal de la Función Pública. Sin embargo, como ya se ha anunciado al inicio de este tema, para evitar la excesi-

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va duración de las causas, así como contribuir a una mayor coherencia y unidad interpretativas, se ha optado por prescindir de todo órgano especializado y simplificar la estructura jurisdiccional limitada, en la actualidad, al TJ] y TG. En efecto, esta posible creación de órganos especializados fue también una de las novedades introducidas en el Tratado de Niza en el apdo. A del art. 225 del TCE en el que se preveía que “El Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo y al Tribunal de Justicia o a petición del Tribunal de Justicia y previa consulta al Parlamento Europeo y a la Comisión, pueda crear Salas Jurisdiccionales encargadas de conocer en primera instancia de determinadas categorías de recursos interpuestos en materias específicas”. Como se puede observar, inicialmente se concebían estos órganos como “Salas” del entonces TPI. La nueva redacción del primer párrafo del art. 19 TUE por el Tratado de Lisboa ya no hace referencia a “Salas” sino a “Tribunales especializados”, configurándolos, por tanto, como un órgano distinto del TG e integrante del TJUE, si bien el art. 257 del TFUE los define como “órganos adjuntos” al "TG. Se previó así un peculiar entramado jurisdiccional pues, a efectos procesales (interposición de recursos), los Tribunales especializados se encuentran subordinados al TG (es decir, sus decisiones son recurribles ante el citado órgano) si bien, el ámbito competencial de los Tribunales especializados está sujeto a las competencias tasadas dentro de su ámbito de especialización, conservando pues, el TG su carácter originario de tribunal de primera instancia en asuntos no atribuidos a los órganos especializados.

La creación de estos órganos jurisdiccionales especializados deberá hacerse pues, a través de un Reglamento del Consejo, en el que se fijarán, además, las normas relativas a su composición y el alcance de las competencias que se le atribuyan, siendo de aplicación, salvo disposición en contrario del reglamento, las disposiciones de los Tratados relativas al TJUE y las disposiciones del ETJUE. De manera expresa se prevé que el título I del Estatuto y su artículo 64 se apliquen en todo caso a los tribunales especializados. Los miembros de los tribunales especializados, de manera similar a lo que sucede con el resto de órganos del T'JUE, serán elegidos entre personas que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que posean la capacidad necesaria para el ejercicio de funciones jurisdiccionales. Serán designados por el Consejo por unanimidad. Junto a la creación del ya extinto Tribunal de la Función Pública, ha habido otras iniciativas en orden a la creación de un Tribunal especializado en materia de patentes, considerando que en este ámbito era necesario establecer un procedimiento unificado tanto para su concesión, como para su protección, incluyendo un mecanismo de tutela jurisdiccional ante un órgano especializado del TJUE. En este sentido, la Comisión elaboró una “Propuesta de Decisión del Consejo por la que se crea el Tribunal de la Patente Comunitaria y relativa a los recursos ante el Tribunal de Primera Instancia”, de 23 de diciembre de 2003 (COM (2003) 828 final), en la que proponía la creación de este órgano especializado y centralizado para garantizar la seguridad jurídica de la patente comunitaria unitaria, propuesta que no prosperó. Desde entonces, la regulación y protección de la patente unitaria europea ha seguido un proceso complejo. En efecto, el origen del sistema encuentra sus antecedentes en

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un instrumento internacional, el Convenio sobre concesión de patentes europeas de 5 de octubre de 1973 (CPE), en el que se crea la Oficina Europea de Patentes a la que se encomienda la concesión de patentes: no obstante, toda patente europea debía ser validada en cada uno de los Estados miembros en que se quisiera obtener la protección. Al objeto de simplificar el procedimiento y lograr una protección integrada se han llevado a cabo varias iniciativas europeas, sin que se encontrara el consenso debido para crear un instrumento jurídico propio de la UE. De ahí que el Consejo de la UE autorizara el recurso a un procedimiento de cooperación reforzada, por Decisión 2011/167/UE del Consejo, de 10 de marzo de 2011. Esta decisión ha habilitado para la aprobación del Reglamento (UE) n* 1257/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2012, por el que se establece una cooperación reforzada en el ámbito de la creación de una protección unitaria mediante patente, y el Reglamento (UE) n* 1260/2012 del Consejo de 17 de diciembre de 2012, por el que se establece una cooperación reforzada en el ámbito de la creación de una protección unitaria mediante patente en lo que atañe a las disposiciones sobre traducción, así como la suscripción del Acuerdo sobre un Tribunal unificado de patentes de 19 de febrero de 2013, acuerdo que no es un instrumento de la UE sino un instrumento de carácter internacional. España no participa en esta protección por desacuerdo en torno al régimen lingúístico. De ahí que interpusiera, junto con Italia, un recurso de anulación contra la Decisión 2011/167/UE por haber autorizado la posibilidad de acudir a un procedimiento de cooperación reforzada para la creación de la protección unitaria de la patente europea, pretensión desestimada por la Sentencia del TJUE (Gran Sala) de 16 de abril de 2013, asuntos acumulados C-274/11 y C-295/11 (ECLI:EU:C:2013:240), al entender que la autorización fue dada de conformidad con la normativa europea y como último recurso ante la imposibilidad de que los Estados miembros llegaran a un acuerdo en un plazo previsible. La misma suerte ha corrido la segunda pretensión de anulación española presentada contra el Reglamento 1257/2012 en la que cuestionaba, en definitiva, la validez del sistema jurisdiccional previsto y su compatibilidad con el marco de la Unión. Reitera el TJUE en la STJUE (Gran Sala) de 5 de mayo de 2015, C-146/13, (ECLI:-EU:C:2015:298) que “el propio legislador de la Unión, a fin de que puedan aplicarse las disposiciones del Reglamento impugnado, ha habilitado a los Estados miembros, por un lado, para adoptar diversas medidas en el marco jurídico fijado por el CPE y, por otro, para crear el Tribunal Unificado de Patentes, que, como se recuerda en los considerandos 24 y 25 de dicho Reglamento, es esencial para garantizar el funcionamiento adecuado de dicha patente, la coherencia de la jurisprudencia y por ende la seguridad jurídica, así como una buena relación coste/eficacia para los titulares de patentes”.

V. ATRIBUCIONES DEL TJUE 1. Consideraciones generales Una vez que en los apartados anteriores se ha procedido a realizar un panorama sintético de las competencias específicas de cada Órgano que integra

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el TJUE, el objeto de este apartado es analizar el contenido de las distintas atribuciones y el cauce procedimental previsto en los distintos supuestos. Conforme a lo dispuesto en el art. 19,3 TFUE, el TJUE asume, con carácter general dos grandes tipos de atribuciones, a las que se añaden cualesquiera otra que le puedan ser encomendadas de manera expresa en otros preceptos de los Tratados de la Unión. Estas dos grandes categorías de atribuciones se concretan en: Conocimiento de recursos planteados por las instituciones de la Unión, los Estados miembros o, en su caso, por las personas físicas o jurídicas. El contenido y alcance de estos recursos puede ser muy diverso, como se expondrá a continuación, abarcando cuestiones relativas al posible incumplimiento por los Estados miembros de las obligaciones establecidas en los Tratados de la Unión; recursos de anulación de disposiciones que vulneren los Tratados europeos o los derechos fundamentales reconocidos en este ámbito; recursos por omisión, cuyo objetivo es lograr que las Instituciones europeas actúen o adopten las decisiones que, en el caso concreto, correspondan; acciones de daños

y perjuicios cuando un sujeto se considera perjudicada como consecuencia de alguna acción u omisión de la UE o de su personal, etc. Además, le corresponde el conocimiento de las cuestiones prejudiciales referidas al contenido, alcance e interpretación de las disposiciones de la Unión. Esta segunda atribución resulta un instrumento de enorme utilidad para lograr la aplicación de la normativa europea de manera uniforme en todo el territorio de la Unión, logrando una adecuada armonización entre los Estados miembros en su aplicación. Asimismo, como se verá, la cuestión prejudicial sirve para llevar a cabo un examen de validez de los actos de las Instituciones. Junto a las mencionadas competencias, el TJUE tiene asignadas otras importantes atribuciones, dado que el apartado 3c) del art. 19 le permite el conocimiento de cualquier otra materia prevista en los tratados, entre éstas: 1? Competencia consultiva, en la que se solicita al Tribunal la emisión de un dictamen. En este ámbito, el art. 218.11 TTFUE dispone que un Estado miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión podrán solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad con los Tratados de cualquier acuerdo previsto. La solicitud de dictamen puede referirse tanto a la compatibilidad del acuerdo proyectado con las disposiciones de los Tratados como a la competencia para celebrarlo de la Unión o de una de sus instituciones (art. 196.2 RPTJ). En caso de dictamen negativo del Tribunal de Justicia, el acuerdo previsto no podrá entrar en vigor, salvo modificación de éste o revisión de los Tratados (art. 218.11 TFUE).

Por lo que se refiere al primero de los aspectos, determinar la compatibilidad de un proyecto de acuerdo con el marco jurídico comunitario, el Dictamen 1/91 del Tribunal de Justicia, de 14 de diciembre de 1991, relativo al Proyecto de Acuerdo

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entre la Comunidad, por una parte, y los países de la Asociación Europea de Libre Comercio, por otra parte, sobre la creación del Espacio Económico Europeo (ECLI:-EU:C:1991:490) el TJ] determinó que el hecho de que el tenor de las disposiciones del Acuerdo sobre la creación del Espacio Económico Europeo sea idéntico al de las normas comunitarias correspondientes no significa necesariamente que hayan de ser interpretadas de manera idéntica. En efecto, un Tratado internacional no ha de interpretarse exclusivamente en función de los términos en que está redactado, sino también a la luz de sus objetivos. De ello se desprende que la homogeneidad de las normas jurídicas en la totalidad del Espacio Económico Europeo no queda garantizada por la identidad de contenido o de redacción de las disposiciones de Derecho comunitario y de las disposiciones correspondientes del Acuerdo. Asimismo señaló que tampoco queda garantizada por el mecanismo de interpretación de las normas del Acuerdo que éste prevé y por el que dichas normas deberán interpretarse conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las disposiciones correspondientes de Derecho comunitario, cuando dicho mecanismo sólo alude a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia anterior a la fecha de la firma del Acuerdo, sin tener en cuenta el carácter evolutivo del Derecho comunitario (la negrita es nuestra). En lo relativo a la competencia de la Unión para celebrar Tratados cabe destacar el Dictamen 2/91, del Tribunal de Justicia, de 19 de marzo de 1993, relativo al Convenio n* 170 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre la seguridad en la utilización de los productos químicos en el trabajo (ECLI:EU:C:1993:106), en el que el Tribunal de Luxemburgo señaló que la competencia de la Comunidad para contraer obligaciones internacionales puede resultar de una atribución explícita del Tratado, o bien derivarse de manera implícita de las disposiciones de éste. En efecto, siempre que el Derecho comunitario haya atribuido a las Instituciones de la Comunidad competencias en el ámbito interno con el fin de alcanzar un objetivo determinado, la Comunidad está facultada para contraer las obligaciones internacionales necesarias para la consecución de este objetivo. Esta competencia podrá revestir un carácter exclusivo, que excluye la competencia paralela de los Estados miembros, bien en virtud de las disposiciones del "Tratado, bien en función de la amplitud de las medidas que han sido adoptadas por las Instituciones comunitarias para aplicar estas disposiciones y que pueden privar a los Estados miembros de una competencia que podían ejercer anteriormente con carácter transitorio. Poco importa que estas medidas correspondan o no a una política común. En efecto, en todos los ámbitos que corresponden a los objetivos del Tratado, el artículo 5 de éste impone a los Estados miembros la obligación de facilitar a la Comunidad el cumplimiento de su misión y de abstenerse de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del Tratado, lo que precisamente podría ocurrir en el caso de que los Estados miembros contraigan obligaciones internacionales que contengan normas que interfieran en las adoptadas por la Comunidad (la negrita es nuestra). 72

Conocimiento de los recursos contra las decisiones bitraje. Á estos efectos, el art. 18 TCEEA establece cisiones del Comité de Arbitraje, las partes podrán de efecto suspensivo ante el TJUE, en el plazo de un notificación de éstas. El control del TJUE se limitará

del Comité de Arque, contra las deinterponer recurso mes a partir de la al examen de la re-

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gularidad formal de la decisión y de la interpretación de las disposiciones del presente Tratado por el Comité de Arbitraje. 3* Control judicial del principio de subsidiariedad. El art. 8 del Protocolo sobre aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad atribuye competencia al TJUE “para pronunciarse sobre los recursos por violación del principio de subsidiariedad, por parte de un acto legislativo, interpuesto con arreglo a los procedimientos establecidos en el art. 263 TFUE por un Estado miembro, o transmitidos por éste de conformidad con su ordenamiento jurídico en nombre de su Parlamento nacional o de una Cámara del mismo”. Con carácter general, el control judicial del principio de subsidiariedad se ha llevado a cabo por el TJUE desde la perspectiva de la motivación suficiente, si bien también ha examinado su aplicación para constatar si el legislador de la Unión ha actuado dentro de las pautas de este principio, sin perder de vista el amplio margen de apreciación con que cuenta el Legislador al respecto, de modo que sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida puede afectar a la legalidad de la misma (cfr. García Ureta, A., 2013, p. 124) Todos estos asuntos son encomendados al TJUE y serán distribuidos entre los órganos que lo integran de conformidad con las normas competenciales a que se ha hecho referencia anteriormente. Sin embargo, existen ciertas materias que quedan excluidas del conocimiento del TJUE: 1. No será competente para pronunciarse sobre las disposiciones relativas

a la política exterior y de seguridad común ni sobre los actos adoptados sobre la base de éstas. No obstante, el Tribunal de Justicia será competente para controlar el respeto del artículo 40 del Tratado de la Unión Europea y para pronunciarse sobre los recursos interpuestos en las condiciones contempladas en el párrafo cuarto del artículo 263 del presente Tratado y relativos al control de la legalidad de las decisiones adoptadas por el Consejo en virtud del capítulo 2 del título V del Tratado de la Unión Europea por las que se establezcan medidas restrictivas frente a personas físicas O jurídicas (art. 275 TFUE).

2. En el ejercicio de sus atribuciones respecto de las disposiciones de los capítulos 4 y 5 del título V de la tercera parte relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia, el TJUE no será competente para comprobar la validez o proporcionalidad de operaciones efectuadas por la policía u otros servicios con funciones coercitivas de un Estado miembro, ni para pronunciarse sobre el ejercicio de las responsabilidades que incumben a

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los Estados miembros respecto del mantenimiento del orden público y de la salvaguardia de la seguridad interior (art. 276 'TFUE). El diverso contenido y alcance de las atribuciones del TJUE y, en consecuencia, la diversidad de pronunciamientos que pueden establecerse en la sentencia le otorga una singularidad propia, ya que si bien participa de algunos

elementos comunes con otros órganos jurisdiccionales (nacionales o internacionales), mantiene también sensibles diferencias. Por lo que se refiere a sus

semejanzas con tribunales internacionales (por ejemplo, los Estados le pueden atribuir competencias mediante cláusulas compromisorias) se diferencia de éstos en que su jurisdicción es obligatoria y no depende del consentimiento de los Estados. Por otro lado, también posee elementos comunes con tribunales internos —por ejemplo, actúa como Tribunal de casación o con competencias similares a los órganos del orden contencioso-administrativo—. Finalmente, ejerce también funciones asimilables al control constitucional llevado a cabo por los Tribunales constitucionales, al poder delimitar, en ejercicio de sus

atribuciones el reparto competencial vertical y horizontal entre Instituciones y entre Estados miembros, así como el control de la conformidad del Derecho derivado con los Tratados o la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos (cfr. Rodríguez Iglesias/Baquero Cruz, 2006, pp. 306 y ss.; Marica, A., 2013, passim).

El TJUE está dotado, pues, de una configuración jurídica única y diversa del resto de organizaciones jurisdiccionales —internas e internacionales— (García-Valdecasas y Fdez./ Carpio Badía, 2002, p. 25), siendo considerado un importante factor en el proceso de integración europea.

2. Tipos de pretensiones 2.1. El recurso por incumplimiento Mediante este recurso, regulado en los arts. 258 y ss. del TTFUE, se pretende lograr del TJUE una declaración sobre la existencia de un incumplimiento de las obligaciones atribuidas en los Tratados por algún Estado miembro, con la correlativa sanción a adoptar las medidas necesarias para garantizar su cumplimiento. Se vela, pues, por la aplicación del Derecho de la UE y constituye “el corolario natural de los principios de primacía y de efecto directo” (Llopis Carrasco, R.-M., 2012, p. 223).

Junto a esta modalidad directa, se señala que existe además la posibilidad de control indirecto, a través de la interposición de una cuestión prejudicial cuyo objeto —indirecto— será el enjuiciamiento de la compatibilidad con el Derecho Europeo de una norma nacional aplicable en el proceso a quo (se

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trata de supuestos en que la compatibilidad o no con el Derecho Europeo de la norma nacional —y, por consiguiente, su aplicabilidad— depende de cuál sea la interpretación procedente del Derecho Europeo aplicable al litigio). No obstante, hay que distinguir la distinta función del TJUE según la vía utilizada. En el caso del recurso por incumplimiento, el Tribunal de Justicia debe comprobar “si la medida o la práctica nacional impugnada por la Comisión o por un Estado miembro distinto del Estado miembro interesado es, con carácter general y sin que sea necesario que se haya planteado el correspondiente litigio ante los órganos jurisdiccionales nacionales, contraria al Derecho de la Unión”. Sin embargo, en un procedimiento prejudicial, la función del Tribunal “consiste en prestar asistencia al órgano jurisdiccional remitente para que este resuelva el litigio concreto del que conoce” (STJUE de 26 de marzo de 2020, Miasto Eowicz y Prokurator Generalny, C558/18 y C563/18, ECLI:EU:C:2020:234, apartado 47; STJUE (Gran Sala) de 20 de abril de 2021, Reppublika e I1-Prim Ministru, , CS96/19 , ECLI:EU:C:2021:311)

En cuanto a la delimitación de la pretensión desde el punto de vista objetivo, el TFUE no define de manera cerrada qué debe entenderse por incumplimiento, si bien pueden establecerse como elementos del mismo (Lenaerts/ Maselis/Gutman, 2014, p. 201):

1. Que el Estado no cumpla con las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, sea por acción o por omisión. 2. El incumplimiento debe ser imputable al Estado, es decir, a sus Órganos ejecutivos (cuya delimitación puede variar en función de la estructura territorial compleja que puede haber en algunos de los Estados miembros). 3. Se trata de una responsabilidad “objetiva”, de modo que lo que se necesita constatar es el hecho de no haber cumplido con alguna de las obligaciones estatales establecidas en los Tratados. Por lo que se refiere a la legitimación, hay que señalar con carácter previo que este procedimiento descansa de manera privilegiada en la Comisión (Llo-

pis Carrasco, R.-M., 2012, p. 227), bien sea esta institución quien inicie el

procedimiento conforme instancia de los Estados, (art. 259 TFUE). Sobre para la interposición de

a lo establecido en el art. 258 TFUE, bien se inicie a lo que requerirá del previo dictamen de la Comisión este punto de partida, están legitimados activamente este recurso:

a. La Comisión. En efecto, cuando esta Institución estime que un Estado miembro ha incumplido alguna de sus obligaciones en virtud de los Tratados y tras dar al Estado la posibilidad de presentar sus observaciones, emitirá un dictamen motivado al respecto, requiriendo al Estado para que se atenga a lo establecido en el mismo en el plazo que se determine. Si el Estado no se sujeta a lo establecido en el Dictamen, la Comisión

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podrá recurrir al TJUE planteando este recurso por incumplimiento (art.

258 TFUE).

b. Cualquier Estado miembro. En este caso, cuando un Estado miembro estima que otro Estado ha incumplido una de las obligaciones que le incumben debe solicitar a la Comisión, con carácter previo, un dictamen

motivado que, al igual que en el supuesto anterior, se llevará a cabo tras haber ofrecido a los Estados la posibilidad de formular observaciones en procedimiento contradictorio por escrito y oralmente. La Comisión

dispondrá de un plazo de tres meses desde la solicitud para remitir el informe. Transcurrido dicho plazo, aún sin el dictamen, el Estado solici-

tante podrá recurrir al Tribunal (art. 259 T'FUE). c. En ambos casos, pues, el dictamen de la Comisión se dibuja como un presupuesto de admisibilidad del recurso, a cuyo objeto se tiene que dar la posibilidad de alegaciones al Estado afectado (bien por iniciativa propia de la Comisión, bien a instancia de otro Estado miembro, conforme a lo dispuesto en el art. 259 TFUE). De ahí que el recurso por incumplimiento se desarrolle en dos fases diferenciadas: la primera, preprocesal o precontenciosa y que tiene como

finalidad: (1) valorar la posible existencia de un incumplimiento, a cuyo objeto la Comisión ofrecerá a los Estados la posibilidad de formular alegaciones del Estado sobre el eventual incumplimiento; y (2) elaboración del dictamen de la Comisión en el que expone su apreciación sobre la existencia o no de dicho incumplimiento. En este dictamen la Comisión identifica el incumplimiento; precisa los motivos de hecho y de derecho en virtud de los cuales se determina dicho incumplimiento; aporta, en su caso, nuevas pruebas que sustenten su análisis; conmina al Estado a poner término al incumplimiento, fijando un plazo para que se adecúe al dictamen. Tiene, en todo caso, un carácter motivado (Llopis Carrasco, R.-M., 2012, pp- 271-272).

Y una segunda fase, de carácter jurisdiccional, en el cual, tras apreciarse en el dictamen de la Comisión el incumplimiento (o, en su caso, cuando

haya trascurrido el plazo establecido en los casos en los que la Comisión hubiera sido requerida para la emisión de dicho dictamen), en el cual se solicita la actuación jurisdiccional del TJUE.

La finalidad de este recurso es, pues, solicitar del TJUE

una declaración

sobre el incumplimiento del Estado, en cuyo caso el Estado condenado deberá adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia. La sentencia contiene un pronunciamiento meramente declarativo del incumplimiento, quedando en manos del Estado condenado la obligación de adopción de las medidas para darle efectividad.

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No obstante, ya desde el Tratado de Maastricht se incorporaron distintos mecanismos en orden a reforzar la fuerza ejecutiva de las sentencias del TJUE. Así, en primer lugar, el art. 260.1 del TIFUE establece, que el Estado “estará obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal”. Además, el incumplimiento de la condena y, en definitiva, su inejecución, podrá conllevar la imposición de una sanción pecuniaria a tanto alzado o bien una multa coercitiva (art. 260.2 TFUE). El objetivo principal de la multa coercitiva es que el Estado miembro ponga fin al incumplimiento con la mayor brevedad. La solicitud de esta condena ejecutiva tiene un carácter rogado, ya que se lleva a cabo a instancia de la Comisión, que previamente habrá requerido al Estado para presentar sus observaciones. Es la Comisión la que propone el quantum máximo de la posible condena pecuniaria, correspondiendo al TJUE su determinación definitiva, atendiendo, por una parte, a que resulte adecuada a las circunstancias y, por otra, proporcionada al incumplimiento declarado y a la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate. Al objeto de elaborar la propuesta, la Comisión se basará en tres criterios fundamentales: gravedad de la infracción, duración de la misma y capacidad de pago del Estado miembro de que se trate. Para aplicar estos criterios deben tenerse en cuenta las consecuencias de la falta de ejecución sobre los intereses privados y públicos y la urgencia que exista de que el Estado miembro de que se trate cumpla sus obligaciones (ST'J, de 4 de julio de 2000, Asunto C-387/97; ECLI:EU:C:2000:356, apdos. 90 y ss).

Para el cálculo de las multas, la Comunicación de 2005 de la Comisión sobre la aplicación del artículo 228 del Tratado CE (actualmente artículo 260, apartados 1 y 2, del TFUE) estableció la base para determinar el importe de las sanciones financieras (suma a tanto alzado o multa coercitiva) cuya aplicación solicita al Tribunal de Justicia cuando le somete un asunto, al amparo del artículo 260 del T'FUE, en el contexto de un procedimiento de infracción contra un Estado miembro (SEC (2005) 1658, DO C 126 de 7.6.2007). En una posterior Comunicación de 2010, sobre la actualización de los datos utilizados para este cálculo, la Comisión estableció que estos datos macroeconómicos deben revisarse anualmente a fin de tener en cuenta la inflación y la evolución del PIB SEC (2010) 923/3. Esta Comunicación se ha ido actualizando en Comunicaciones posteriores, siendo la última de fecha 15 de febrero de 2022

También procederá la condena a una multa o cantidad a tanto alzado al Estado concernido, en los casos en los que el recurso se hubiera iniciado a instancia de la Comisión por incumplimiento de la obligación de informar de los Estados miembros sobre las medidas de transposición de una Directiva adoptada con arreglo al procedimiento legislativo. El TJUE, al apreciar el incumplimiento, dictará sentencia condenatoria al pago de la cantidad pecuniaria que corresponda, dentro nuevamente del límite del importe fijado por la Comisión. La obligación de pago surtirá efecto en la fecha fijada por el Tribunal en la sentencia (art. 260 TFUE).

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Para un estudio más detallado de estos aspectos nos remitimos al correspondiente capítulo del Manual. 2.2. El recurso de anulación La finalidad de este recurso es el control, por el TJUE, de la legalidad de los actos legislativos, de los actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central Europeo que no sean recomendaciones o dictámenes, y de los actos del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros, así como la de los actos de los órganos u organismos de la Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros (art. 263 TFUE), al objeto de que se declare su nulidad. Se trata, pues, de uno de los mecanismos de control de la legalidad de que dispone el TJUE —3unto con otros que se verán a continuación como la excepción de ilegalidad o los recursos por omisión— que puede fundarse en diversos motivos: la incompetencia del órgano, vicios sustanciales de forma, violación

de los Tratados o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder. En cuanto a las condiciones que debe reunir el acto para su impugnación

a través de este mecanismo se señalan tres: el acto ha de producir efectos jurídicos obligatorios; debe ser definitivo (quedando excluidos pues, los actos preparatorios o de tramitación) y debe producir efectos jurídicos para terceros. Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal, constituyen actos que pueden ser objeto de un recurso de anulación las medidas que producen efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante, modificando de forma caracterizada la situación jurídica de este último. Por el contrario, la forma en que se adoptan los actos o decisiones es, en principio, indiferente por lo que respecta a la posibilidad de impugnarlos a través de un recurso de anulación. (ST] de 11 de septiembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, ECLI:EU:C:1981:264).

Están legitimados activamente para interponer este recurso (art. 263 TFUE):

a) Con carácter general, los Estados miembros, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión; b) De manera limitada: a. El Tribunal de Cuentas, por el Banco Central Europeo y por el Comité de las Regiones con el fin de salvaguardar prerrogativas de éstos. b. Las personas físicas O jurídicas contra los actos de los que sean destinatarias o que les afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que les afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución. No obstante, los actos por los que se crean los órga-

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nos y organismos de la Unión podrán prever condiciones y procedimientos específicos para los recursos presentados por personas físicas o jurídicas contra actos de dichos órganos u organismos destinados a producir efectos jurídicos frente a ellos. El alcance limitado de la legitimación de las personas físicas y jurídicas requiere la conjunción, junto con la afectación directa e individual del acto, la acreditación del interés para ejercitar la acción a partir de la acreditación de que la anulación del acto produciría mejoras en su situación jurídica (Mangas Martin/Linán Nogueras, 2016, pp. 473 y ss.)

Pasivamente están legitimados las Instituciones u órganos de las que proceden los actos susceptibles de recurso. El plazo para la interposición de este recurso es de dos meses a partir, bien

de la publicación del acto, bien de su notificación al recurrente o, a falta de ello,

desde el día en que éste haya tenido conocimiento del mismo (art. 263 TFUE).

La sentencia del T'JUE, en el caso de que estime fundado el recurso, decla-

rará la nulidad del acto y sin valor ni efecto alguno del acto impugnado, por

lo que dicha sentencia produce efectos retroactivos (ex tunc). No obstante, si

lo estima necesario, cabe que la sentencia declare la nulidad parcial del acto en cuyo caso el TJUE podrá indicar aquellos efectos del acto declarado nulo que deban ser considerados como definitivos y por tanto en estos casos se producen efectos ex nunc (art. 264 TFUE).

La Institución, órgano u organismo condenado deberá adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de lo establecido en la sentencia (art. 266 TFUE), sin perjuicio de la responsabilidad por daños en que se pueda incurrir en virtud de lo previsto en el art. 340 TFUE.

2.3. Recurso por omisión La finalidad de este recurso es la declaración por el TJUE de una omisión o falta de actuación o pronunciamiento por el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión o el Banco Central Europeo, así como de otros órganos y organismos de la Unión, en violación de los Tratados (art.

265 TFUE), por lo que, en principio, la decisión tiene un efecto meramente

declarativo y persigue, como resulta obvio, que la UE actúe. El presupuesto para poder plantear este recurso por omisión (requisito de procedibilidad) es la existencia de un requerimiento previo de actuación a la Institución u organismo al que se le atribuye la omisión en vía administrativa previa. Debe existir una relación de congruencia objetiva y subjetiva entre el requerimiento realizado y el posterior recurso por omisión, a efectos de admisibilidad del mismo. Están activamente legitimados para recurrir:

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a. Los Estados miembros y las demás instituciones de la Unión. b. Las personas físicas o jurídicas que podrán recurrir en queja al Tribunal en las mismas condiciones, por no haberle dirigido una de las instituciones, o uno de los órganos u organismos de la Unión un acto distinto de una recomendación o de un dictamen. Pasivamente están legitimados la Institución u órgano al que se le atribuye la actuación omisiva. El plazo de interposición es de dos meses desde que se efectuó el requerimiento de actuación sin que se haya atendido al mismo, disponiendo de un plazo de otros dos meses para su interposición. En el caso de que el TJUE aprecie la existencia de una abstención (omisión)

contraria a los Tratados, condenará a la institución, órgano u organismo co-

rrespondiente, quedando obligados adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia (art. 266 TFUE) No obstante, como se ha señalado an-

teriormente, las sentencias tienen efecto meramente declarativo, de modo que, ante el incumplimiento en la adopción de las medidas necesarias, sólo quedará la posibilidad de interponer un nuevo recurso por omisión sin perjuicio de la responsabilidad por daños en que se puede incurrir conforme a lo establecido en el art. 340 TFUE.

2.4. Cuestión o excepción de ilegalidad La denominada cuestión o excepción de ilegalidad (o inaplicabilidad) permite impugnar el contenido de un Reglamento a través de sus actos de disposición, por lo que presenta importantes similitudes con el recurso indirecto contra disposiciones generales del orden contencioso-administrativo (cfr. a este respecto lo dispuesto en los arts. 26 y 27 Ley española 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa). En efecto y como señala el art. 277 "TFUE, aunque haya expirado el plazo previsto en el párrafo sexto del artículo 263, cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un acto de alcance general adoptado por una institución, Órgano u organismo de la Unión podrá recurrir al TJUE alegando la inaplicabilidad de dicho acto por los motivos previstos en el párrafo segundo del artículo 263, es decir, incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación

de los Tratados o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder. De ahí que se señale que, más que de un recurso autónomo, se trata de una modalidad del recurso de anulación, en tanto en cuanto permite a los particulares, por esta vía, recurrir directamente actos de alcance general. La sentencia se pronunciará sobre la inaplicabilidad de dicho acto, produciendo sus efectos entre las partes.

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2.5. La responsabilidad extracontractual de las Instituciones y el recurso de indemnización por daños El art. 268 del TFUE atribuye competencia al TJUE para conocer de los litigios relativos a la indemnización por daños en materia de responsabilidad extracontractual. Esta disposición es consecuencia de lo dispuesto en el art. 340 TFUE conforme al cual, en materia de responsabilidad extracontractual, la Unión deberá reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. Asimismo, el Banco Central Europeo deberá reparar los daños causados por él o por sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. Se trata, como ha señalado el TJUE, de una vía autónoma con respecto a otras

acciones judiciales, que cumple una función particular en el sistema de vías de recurso y está supeditada a requisitos de ejercicio concebidos en atención a su objeto específico (Cfr. Sentencias Litticke/Comisión, 4/69, ECLI:EU:1971:40, apartado 6, y Unifrex/Comisión y Consejo, 281/82, ECLI:EU:1984:165, apar-

tado 11). Es una competencia exclusiva de los órganos jurisdiccionales de la Unión y a ellos les corresponde comprobar la presencia de varios requisitos cumulativos, que el TJUE ha concretado en (sentencia Comisión/Systran y Systran Luxembourg, C-103/11 P, ECLI:-EU:2013:245, apartado 60):

a) La ilicitud de la actuación imputada a las instituciones, es decir, lo que

el Tribunal ha denominado una “violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares” o sea, de una inobservancia manifiesta y grave, por parte de la institución de que se trate, de los límites impuestos a su facultad de apreciación (sentencia Bergaderm y Goupil/Comisión, C-352/98 P, ECLI:EU:2000:361, apartado 42).

b) La realidad del daño.

c) La existencia de una relación de causalidad entre la actuación alegada y el perjuicio invocado. Apreciada la existencia de un daño, de conformidad con lo establecido en el citado art. 340 TFUE se puede solicitar a través de este recurso: 1. La reparación a la Unión de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. 2. Asimismo, el Banco Central Europeo deberá reparar los daños causados por él o por sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformi-

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dad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. La legitimación activa la tiene la persona física o jurídica o Estado miembro al que se le haya causado algún daño o perjuicio evaluable e indemnizable. Pasivamente está legitimada la Institución de la Unión causante del daño o a la que pertenezcan los agentes causantes de los mismos. De manera específica, se prevé expresamente la legitimación pasiva del Banco Central Europeo. El art. 46 del ETJUE establece un plazo de prescripción de 5 años para el ejercicio de la responsabilidad extracontractual, a contar desde el hecho que motivó dicha demanda. La prescripción se interrumpe con la presentación de la demanda ante el TJUE o bien de una reclamación previa a la institución, siempre que, en este segundo caso, la demanda se presente en el plazo de los dos meses a que se refiere el art. 263 TFUE.

2.6. Cuestión de legalidad El Tribunal de Justicia tiene también competencia para pronunciarse sobre la legalidad de un acto adoptado por el Consejo Europeo o por el Consejo en

virtud del artículo 7 del TUE (art. 269 TTFUE). Se trata de actos en los que estas

Instituciones pueden constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de los Estados miembros de los valores establecidos en el art. 2 del TUE (dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías). Á este respecto, la legitimación activa para el planteamiento de esta pretensión corresponde exclusivamente al Estado miembro objeto de la constatación (de violación por un acto de un Estado miembro de los valores contenidos en el art. 2 TUE) del Consejo Europeo o del Consejo y únicamente en lo que se refiere al respeto de las disposiciones de procedimiento establecidas en el citado artículo. El plazo para su interposición es de un mes a partir de la constatación, disponiendo el TJUE de otro mes para pronunciarse, a partir del a fecha de la petición.

2.7. Otros recursos por infracción El Tribunal de Justicia de la Unión Europea es competente, conforme a lo establecido en el art. 271 "TFUE, para conocer de los litigios relativos: a) Al cumplimiento de las obligaciones de los Estados miembros que se derivan de los Estatutos del Banco Europeo de Inversiones. El Consejo de Administración del Banco tendrá, a este respecto, las competencias que el artículo 258 atribuye a la Comisión;

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b) A los acuerdos del Consejo de Gobernadores del Banco. Cualquier Estado miembro, la Comisión y el Consejo de Administración del Banco podrán interponer recurso en esta materia, en las condiciones previstas en el artículo 263;

c) A los acuerdos del Consejo de Administración del Banco. Sólo podrán interponer recurso contra tales acuerdos los Estados miembros o la Comisión, en las condiciones establecidas en el artículo 263 y únicamente por vicio de forma en el procedimiento previsto en los apartados 2, 5, 6 y 7 del artículo 19 de los Estatutos del Banco; d) Al cumplimiento por parte de los bancos centrales nacionales de las obligaciones que se derivan de los Tratados y de los Estatutos del SEBC y del BCE. El Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo dispondrá a este respecto, frente a los bancos centrales nacionales, de los poderes que el artículo 258 reconoce a la Comisión respecto de los Estados miembros. Si el Tribunal declarare que un banco central nacional ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, dicho banco estará obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal.

2.8. Las cuestiones prejudiciales La cuestión prejudicial está concebida como “piedra angular del sistema ju-

risdiccional de la UE” (Dictamen 2/13

— Adhesión de la Unión al CEDH—., de

18 de diciembre de 2014, ECLI:-EU:2014:2454, apdo 176), un mecanismo fundamental del Derecho de la Unión Europea, que tiene por objeto proporcionar a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros los medios para que la interpretación y la aplicación de este Derecho sean uniformes en la Unión. A través de este tipo de cuestiones se establece un diálogo de “juez a juez” entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros para garantizar la unidad de interpretación del Derecho de la Unión, así como su coherencia, su plena eficacia y su autonomía (Dictamen 2/13 Adhesión de la

Unión al CEDH—, de 18 de diciembre de 2014, EU:C:2014:2454, apdo. 176).

Funciona, por tanto, como un instrumento de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los Estados miembros, por medio del cual el primero aporta a los segundos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que precisan para la solución del litigio que deban dirimir (STJUE (Gran Sala), de 5 de julio de 2016, Asunto C-614/14, ECLI:EU:C:2016:514; STJUE (Gran Sala), de 5 de

diciembre de 2017, Asunto C-42/17, ECLI:EU:C:2017:936). El art. 19 del TUE señala que el TJUE se pronunciará con carácter prejudicial y a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre la interpretación del Derecho de la Unión o sobre la validez de los actos adoptados por las

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instituciones (en el mismo sentido, también el art. 267 del TTFUE). Desde esta

perspectiva, la cuestión prejudicial supone el reenvío por parte de un órgano jurisdiccional nacional al TJUE de una cuestión al objeto de que, bien se pronuncie sobre la interpretación del Derecho de la Unión, bien sobre la validez de los actos adoptados por las instituciones. En el primero de los supuestos, se discute el sentido y alcance de una norma, su interpretación; mientras que en el segundo se cuestiona la legalidad o ilegalidad de una norma y, por tanto, en función del resultado, su posible aplicación o no. La atribución al TJUE del conocimiento de las cuestiones prejudiciales es una competencia de capital importancia pues a través de ella se percibe el papel del Tribunal como la más alta instancia jurisdiccional en materia de interpretación de las normas jurídicas comunitarias —no la única, pues coexiste con la de las jurisdicciones nacionales encargadas, en primer lugar, de aplicar el Derecho de la Unión, pero sí la última—, ejerciendo a través de ella

una función armonizadora y unificadora, y evitando, con ello, la posible dispersión interpretativa a la que podría llegarse en los Estados miembros como consecuencia de la aplicación, por las respectivas jurisdicciones nacionales, de sus competencias en este ámbito. Se trata, en definitiva, de un instrumento de

cooperación entre nales, por medio interpretación del que deban dirimir

el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales naciodel cual el primero aporta a los segundos los elementos de Derecho de la Unión que precisan para la solución del litigio (como ha señalado el TJUE en las sentencias de 16 de julio

de 1992, Meilicke, C-83/91, Rec. p. 1-4871, apartado 22, y de 24 de marzo de

2009, Danske Slagterier, C-445/06, Rec. p. 1-2119, apartado 6).

No obstante, el pretendido “diálogo entre Tribunales” no siempre ha resultado

pacífico, generando en algunos casos importantes tensiones entre la interpretación

del Derecho de la UE efectuadas por los órganos constitucionales nacionales y el TJUE. Esto alcanza una particular relevancia en asuntos que afectan a los derechos fundamentales de los ciudadanos en los que el Tribunal de Luxemburgo reflexiona sobre la naturaleza última del Derecho de la UE decantándose por una naturaleza constitucional (Gordillo Pérez/Tapia Trueba, 2014, p. 247).

En todo caso, la cuestión prejudicial se ha revelado como un instrumento decisivo para la clarificación y desarrollos progresivos del Derecho de la UE y constituye una de las manifestaciones de la especificidad del ordenamiento comunitario (Cienfuegos Mateos, M., 2018, pp. 325-326).

Con el planteamiento de este tipo de pretensión se cuestiona, como se ha señalado, la interpretación de una norma de Derecho de la Unión (sea originario o derivado) o la validez de un acto de una Institución, aspectos a los que se ceñirá la resolución del "TJUE sin que en ningún caso pueda pronunciarse sobre la interpretación de las disposiciones nacionales o sobre la apreciación del contexto fáctico que rodea al litigio principal del que trae causa, competencia exclusiva Órgano jurisdiccional remitente (cfr. sentencias Angelidaki y

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otros, C-378/07 a C-380/07, EU:C:2009:250, apartado 48, y van Delft y otros

C-345/09, ECLI:EU:C:2010:610, apartado 114, entre otras).

El planteamiento de las cuestiones prejudiciales corresponde en exclusiva a los órganos jurisdiccionales nacionales, mientras que los particulares sólo tienen la posibilidad de sugerir, en su caso, a aquéllos el planteamiento de dicha cuestión. A este respecto y conforme a una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para apreciar si el organismo remitente posee el carácter de “órgano jurisdiccional” en el sentido del artículo 267 "TFUE —debido a la diversidad de sistemas jurídicos nacionales y a la multiplicidad de denominaciones, grados o regulaciones que puedan existir—, el Tribunal de Justicia deberá tener en cuenta un conjunto de elementos, como son: el origen legal del organismo, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento y la aplicación por parte del organismo de normas jurídicas, así como su independencia (sentencia Belov, C-394/11, ECLI:EU:2013:48, apartado 38). Se aprecia claramente que, a estos efec-

tos, el concepto de “órgano jurisdiccional” tiene un contenido esencialmente material-funcional, con independencia de la denominación que en los Estados miembros se le puedan dar, el orden jurisdiccional al que pertenezcan o del carácter ordinario o especializado de su ámbito de actuación.

El Tribunal de Justicia solo puede pronunciarse sobre la petición de decisión prejudicial cuando el Derecho de la Unión sea aplicable al asunto controvertido en el litigio principal. Los presupuestos para el planteamiento de una

cuestión prejudicial son (cfr., entre otras, sentencias Syfait y otros, C-53/03, ECLI:EU: C:2005:333, apartado 29, y Belov, EU:C:2013:48, apartado 39):

e Debe tratarse de un asunto en litigio, pendiente de resolución ante el órgano jurisdiccional nacional que lo plantea. e En dicho litigio debe aparecer una cuestión relativa a la interpretación o validez de una norma de la UE. e La resolución de esa cuestión es necesaria para que el órgano jurisdiccional nacional pueda emitir su fallo. Al objeto de valorar el planteamiento o no de la cuestión prejudicial, el órgano nacional dispone de ciertos márgenes de apreciación cuya mayor oO menor amplitud depende de las circunstancias del caso, ya que, conforme se establece en el art. 267 TFUE:

e Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo. e Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un Órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal.

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e Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un Órgano jurisdiccional nacional en relación con una persona privada de libertad, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunciará con la mayor brevedad. Por lo que se refiere a la tramitación procedimental de las cuestiones prejudiciales hay que estar a lo dispuesto en los arts. 23 y 23bis del ETJUE y los arts. 93 a 114 del RPT] que regulan varias modalidades procedimentales: 1. Procedimiento ordinario, cuyo ámbito de aplicación se refiere a las cuestiones tramitadas al amparo del art. 23 ETJUE o en las que puedan preverse en acuerdos en los que la Unión o algunos Estados miembros sean parte (art. 93 RPTJ). Este procedimiento, por lo que se refiere a su tramitación, se sustancia,

de manera similar a cualquier otro procedimiento (fase escrita y oral, si bien existe la posibilidad de prescindir de esta segunda fase si ninguna parte o interesado manifiesta su interés en presentar alegaciones u observaciones orales) y se inicia con la recepción por el TJUE de la resolución del órgano jurisdiccional nacional en la que se formula la cuestión: mientras el TJUE dicta la resolución correspondiente, el litigio principal queda en suspenso en la jurisdicción nacional. Durante la tramitación de la cuestión prejudicial, las Instituciones y los Estados miembros interesados pueden presentar observaciones en el plazo de dos meses. El TJUE al resolver el asunto debe pronunciarse, con carácter previo, sobre la admisión de la cuestión prejudicial. Con este objeto, el TJUE ha insistido en la necesidad de que el órgano jurisdiccional nacional defina el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea o que, al menos, explique los presupuestos fácticos sobre los que se basan (cfr. Sentencia de 26 de enero de 1993, Telemarsicabruzzo y otros, C-320/90 a C-322/90, Rec. p. 1-393, apartado 6). Además, en el juez remitente debe indicar las razo-

nes precisas que le han conducido a plantearse la interpretación del Derecho de la Unión y a estimar necesario someter cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia. Admitida la cuestión, el TJUE se pronunciará sobre las cuestiones sometldas a debate, vengan referidas a la interpretación o a la validez del Derecho de la Unión. 2. Procedimiento simplificado (art. 99 RPT)). Bajo la rúbrica “respuesta mediante auto” se regula una tramitación simplificada del asunto, conforme a la cual se permite decidir al Tribunal mediante auto motivado el asunto, tras oír al Abogado General, siempre que concurra alguna de estas circunstancias: — Cuando la cuestión prejudicial a resolver sea idéntica a otra sobre la que el Tribunal ya haya resuelto

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— Cuando la respuesta a la cuestión pueda deducirse claramente de la jurisprudencia — Cuando la respuesta a la cuestión prejudicial no suscite ninguna duda razonable. Como se ha señalado, en estos casos el Tribunal podrá resolver mediante

auto motivado, remitiéndose, en caso necesario, a la sentencia anterior o a la

jurisprudencia aplicable. 3. Procedimiento prejudicial acelerado (arts. 105-106 RPTJ). Como su propia denominación indica, esta modalidad procedimental, de carácter excepcional, es más rápida que la ordinaria, dado que el procedimiento contiene

excepciones a la tramitación ordinaria en cuanto a los plazos (más breve) o

a la presentación de alegaciones u observaciones por escrito. Corresponde la petición al órgano jurisdiccional nacional —o excepcionalmente, de oficio— y la decisión es del Presidente del Tribunal de Justicia, a propuesta del Juez Ponente y oído el Abogado General. Para solicitar esta modalidad es necesario demostrar que las circunstancias concurrentes acreditan que existe una urgen-

cia extraordinaria en que se dé respuesta a la cuestión planteada con carácter prejudicial. A este respecto ha señalado el TJ que “el hecho de que haya un gran número de personas o de situaciones jurídicas que puedan verse potencialmente afectados por la resolución que el órgano jurisdiccional remitente deba dictar después de haber sometido al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial no constituye, como tal, una circunstancia excepcional que pueda justificar la aplicación del procedimiento acelerado” (cfr. Recomendaciones a los órganos jurisdiccionales nacionales, relativas al planteamiento de cuestiones prejudiciales (2012/C 338/01) DOUE de 2012).

C 338/1, de 6 de noviembre

4. Procedimiento prejudicial de urgencia (arts. 23 bis RTJUE y 107 a 114 RPT)J). Este procedimiento sólo se aplica a las materias objeto del título V de la tercera parte del TFUE, relativo al espacio de libertad, seguridad y justicia, impone restricciones aún mayores a los interesados, ya que, en particular, limita el número de partes autorizadas a presentar observaciones escritas y, en casos de extrema urgencia, permite omitir completamente la fase escrita del procedimiento ante el Tribunal de Justicia. Por tanto, sólo debería solicitarse la aplicación de este procedimiento en circunstancias en las que sea absolutamente necesario que el Tribunal de Justicia se pronuncie muy rápidamente sobre las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente. A estos efectos ha señalado el TJ] que “sin que puedan enumerarse aquí tales circunstancias de manera exhaustiva, en particular, debido a la variedad

y a la evolución de las normas de la Unión que regulan el espacio de libertad, seguridad y justicia, un órgano jurisdiccional nacional podría, por ejemplo, plantearse formular una petición de procedimiento prejudicial de urgencia en

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el caso, contemplado en el artículo 267 TTFUE, párrafo cuarto, de una persona detenida o privada de libertad, cuando la respuesta a la cuestión planteada sea determinante para la apreciación de la situación jurídica de esta persona, o en un litigio relativo a la patria potestad o a la custodia de los hijos, cuando la competencia del juez que deba conocer del asunto en virtud del Derecho de la Unión dependa de la respuesta a la cuestión prejudicial” (cfr. Recomendaciones a los órganos jurisdiccionales nacionales, relativas al planteamiento de cuestiones prejudiciales (2012/C 338/01) DOUE

de 2012).

C 338/1, de 6 de noviembre

Como puede observarse, la normativa no deja perfectamente delimitados los supuestos en los que cabe acudir a un procedimiento de urgencia o a un procedimiento acelerado, de modo que es necesario acudir a la jurisprudencia del TJUE para determinar qué criterios han servido para dar una tramitación u otra. Así, entre los motivos para la adopción de un procedimiento de urgencia se pueden encontrar la necesidad de reforzar la protección de los derechos del menor en las relaciones de parentales (STJUE (Sala Tercera), de 9 de octubre de 2014, C-376/14 PPU, ECLI:EU:C:2014:2268; STJUE (Sala Cuarta) de 9 de enero de 2015, RG, C-498/14 PPU, ECLI:EU:C:2015:3; STJUE (Sala Cuarta), de 19 de noviembre de 2015, C-455/15 PPU, ECLI:EU:C:2015:763; Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 17 de octubre de 2018, Asunto C-393/18 PPU, ECLI:-EU:C:2018:835; privación de libertad (la persona se encuentra en prisión provisional y su mantenimiento depende de la solución del litigio principal): STJUE (Gran Sala), de 16 de julio de 2015, C-237/15 PPU, ECLI:EU:C:2015:474; STJUE (Gran Sala), de 27 de mayo de 2019, Asuntos acumulados C-508/18 y C-82/19 PPU, (ECLI:-EU:C:2019:456); STJUE (Sala Primera), de 12 de diciembre de 2019, Asuntos acumulados C-566/19 PPU y C-626/19 PPU (ECLI:EU:C:2019:1077); STJUE (Gran Sala), de 2 de abril de 2020, Asunto C-897/19 PPU (ECLI:EU:C:2020:262); riesgo de vulneración de derechos fundamentales como riesgo de sufrir pena de muerte o tratos inhumanos o degradantes (ATJUE (Sala Primera) de 27 de septiembre de 2018, Asunto C-422/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:784; STJUE (Gran Sala), de 7 de marzo de 2017, Asunto C-638/16 PPU, ECLI:EU:C:2017:173. Por su parte, entre las razones que aconsejan la adopción de un procedimiento acelerado pueden encontrarse la naturaleza y carácter sensible del objeto de interpretación de la cuestión prejudicial y la posible afectación de Derechos fundamentales (cfr., entre otros, ATJUE de 22 de febrero de 2008, C-66/08, ECLI:-EU:C:2008:116; STJUE (Gran Sala) de 19 de diciembre de 2019, Asunto C-502/19, ECLI:EU:C:2019:1115; o riesgo de daños medioambientales., (STJUE (Sala Sexta), de 8 de mayo de 2019, Asunto C-305/18; ECLI:EU:C:2019:384). Sin embargo, señala el T] en las Recomendaciones a los órganos jurisdiccionales nacionales relativas al planteamiento de cuestiones prejudiciales (2019/C 380/01) que sintetizan su doctrina en este ámbito, “ni la existencia de un gran número de personas o de situaciones jurídicas potencialmente afectadas por la resolución que el órgano jurisdiccional remitente deberá dictar tras haber sometido la petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia, ni la existencia de implicaciones económicas importantes, ni la obligación que incumba al órgano jurisdiccional remitente de pronunciarse con rapidez, constituyen, en cuanto tales, circunstancias excepcionales que justifiquen la aplicación del procedimiento acelerado”. En todo caso, a los efectos de valorar la concurrencia de alguno de estos

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motivos, la situación de la persona debe apreciarse tal como se presenta en la fecha en que se examina la solicitud que tiene por objeto que la petición de decisión prejudicial se tramite por el procedimiento de urgencia (STJUE (Gran Sala), de 15 de febrero de 2016, C-601/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:84).

El PPU presenta las siguientes especialidades: — Aunque el litigio principal que origina el planteamiento de la cuestión también permanece en suspenso, las autoridades jurisdiccionales nacionales mantienen su competencia para adoptar las medidas cautelares que procedan — La decisión sobre la tramitación por vía de urgencia de la cuestión prejudicial es competencia exclusiva del TJUE — Supone, con carácter general, una aceleración y simplificación procedimental que también afecta a las facultades del propio TJUE y de las partes. En todo caso, el Tribunal de Justicia debe poder decidir, en el menor plazo posible, sobre la conveniencia de la utilización de esta vía de urgencia: de ahí que la resolución de remisión del órgano jurisdiccional tenga un carácter sucinto en el que consten de manera clara las circunstancias de Derecho que acrediten la urgencia y en particular, los riesgos en que se incurre si la decisión sigue el procedimiento prejudicial ordinario La normativa relativa a las cuestiones prejudiciales ha sido objeto de un importante desarrollo jurisprudencial que aparece resumido en las Recomendaciones a los órganos jurisdiccionales nacionales relativas al planteamiento de cuestiones prejudiciales, del TJ] de 6 de noviembre de 2012 y, más recientemente en las Recomendaciones del mismo nombre de 8 de noviembre de 2019 (2019/C 380/01) que tienen por finalidad “orientar a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros sobre la conveniencia de iniciar un procedimiento prejudicial y proporcionarles indicaciones prácticas sobre la forma y los efectos de tal procedimiento”. Para un estudio en profundidad de estas cuestiones nos remitimos al correspondiente capítulo monográfico del manual.

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VI. PROCEDIMIENTOS, TERMINACIÓN DEL PROCESO Y RECURSOS 1. La tramitación procedimental de los asuntos: procedimiento ordinario, modalidades aceleradas y otras especialidades procedimentales Los distintos cauces procedimentales de las causas ante el TJUE se regulan especificamente en el Estatuto del TJUE (arts. 19 a 46 del ETJUE), en el Reglamento de procedimiento del T] (arts. 43 y ss. del RPTJ) y en el Reglamento de procedimiento del TG, que, conforme a lo establecido en el art. 53 del ETJUE se rige por las disposiciones comunes, sin perjuicio de las especialidades que se han introducido en el citado reglamento, al regular la tramitación de las distintas pretensiones que se pueden interponer ante el TG. En los siguientes apartados se van a extraer los aspectos más generales y de común aplicación. Al objeto del conocimiento más profundo de las especialidades de la tramitación ante cada uno de los órganos del TJUE hay que tener en cuenta además de la regulación normativa a que se ha hecho referencia, otras disposiciones de carácter complementario y que tienen como objetivo fundamental orientar a los Estados y demás partes del proceso en aspectos puntuales del procedimiento. Á estos efectos son particularmente importantes las Recomendaciones a los órganos jurisdiccionales nacionales, relativas al planteamiento de cuestiones prejudiciales anteriormente citadas; las Instrucciones prácticas a las partes sobre los asuntos sometidos al Tribunal de Justicia (1 de marzo de 2020); la Decisión del Tribunal de Justicia, de 16 de octubre de 2018, sobre la presentación y notificación de escritos procesales a través de la aplicación e-Curia y la del mismo contenido y de 11 de julio de 2018 del Tribunal General; las Condiciones de utilización de la aplicación “e-Curia” aplicables a los representantes de las partes (1/12/2018) y las del mismo nombre para el Tribunal General, de 1/12/2018; la Aplicación del anonimato en los procedimientos judiciales ante el Tribunal de Justicia o en los procedimientos judiciales ante el TG; las Recomendaciones para quienes presenten observaciones orales, bien del TJ] o bien del TG; el Modelo de resumen de los motivos y principales alegaciones invocados en el escrito de interposición del recurso ante el TG; el Formulario de asistencia jurídica gratuita; los diversos “Recordatorios” del TG relativos a la Demanda presentada en papel, a la Demanda presentada a través de la aplicación e-curia o a la vista; o las más recientes Decisión (UE) 2016/2386 del Tribunal de Justicia, de 20 de septiembre de 2016 relativa a las normas de seguridad aplicables a los documentos e información presentados ante el Tribunal General con arreglo al artículo 105 de su Reglamento de Procedimiento; Decisión (UE) 2016/2387 del Tribunal General, de 14 de septiembre de 2016 relativa a las normas de seguridad aplicables a los documentos e información presentados, documentos que se pueden consultar en la página Web del TJUE (https://curia.europa.eu/).

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1.1. El procedimiento ordinario Conforme a lo establecido en el art. 20 ETJUE, el procedimiento consta de dos fases: escrita y oral. Entre una y otra fase procesal, transcurren diversas actuaciones procesales que integran una suerte de “fase intermedia” (si bien, en este caso, no existe denominación normativa específica en los textos objeto de análisis) que comprende desde la elaboración del informe preliminar y atribución de los asuntos a las formaciones del Tribunal, pasando por la realización de determinadas diligencias de ordenación del procedimiento y la práctica, en su caso, de las de prueba. Por lo que se refiere a la lengua del procedimiento conviene tener en cuenta algunas precisiones en relación con su régimen. Como se ha señalado al inicio de este tema, la normativa europea prevé un sistema multilingúe conforme al cual, en abstracto, cualquiera de las 24 lenguas oficiales de la UE puede ser la lengua del procedimiento (cfr. arts. 36 RPT]J y 44 RPTG). No obstante: 1. En los recursos directos, la lengua de procedimiento será, como regla general, elegida por el demandante, salvo que el demandado sea un Estado miembro (en cuyo caso el idioma de ese Estado será la lengua del procedimiento); que exista una petición conjunta de las partes para solicitar la autorización del empleo total o parcial de otra de las lenguas oficiales o bien que haga esta solicitud una de las partes, tras oír a la otra y al Abogado General (art. 37.1 RPT] y, en sentido similar, art. 45.1 RPTG). 2. En el recurso de casación, será la lengua en que está redactada la resolución de que trae causa (art. 37.2.a) RTP] y art. 45.3 RP TG). 3. En el reexamen de asuntos, será la lengua del procedimiento aquélla en la que esté redactada la resolución sometida a examen (art. 37.2 b).

4. En el caso de discrepancias sobre costas recuperables, oposición a una sentencia de rebeldía y oposición de tercero, así como demandas de interpretación de sentencias, de revisión o las destinadas a subsanar una omisión de pronunciamiento, la lengua del procedimiento será la que se utilizó en la redacción de la sentencia que trae causa (art. 37.2.c) RPT]J).

5. En los procedimientos prejudiciales, la del órgano jurisdiccional remitente (art. 37.3

RP TJ).

La lengua de procedimiento se empleará en especial, conforme a lo señalado en los arts. 38 RPT] y 46 RPTG, en los escritos de alegaciones y en los informes orales de las partes, incluidas las piezas de convicción y documentos que se presenten o adjunten al Tribunal. En caso de que sean voluminosos los documentos, se podrá limitar la traducción a extractos.

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Por otro lado, los Estados miembros están autorizados a utilizar su propia

lengua oficial cuando participen en un procedimiento principal, intervengan

ante el Tribunal o recurran al amparo del art. 259. Sin embargo, la lengua del procedimiento establecida conforme a las pre-

visiones anteriores no tiene por qué ser asumida por el Tribunal. A este res-

pecto, el art. 38.8 del RPT] dispone que el Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes de Sala, al dirigir los debates, los jueces y los abogados generales al formular preguntas y en sus conclusiones, podrán emplear una de las lenguas oficiales, distinta de la lengua del procedimiento, encargándose el secretario de que se efectúe la traducción a la lengua del procedimiento. Los jueces deliberan sobre la base de un idioma común que tradicionalmente suele ser el francés. En todo caso, el Secretario tiene la responsabilidad de que se proceda a la traducción de los distintos documentos a instancias de los jueces o del abogado general (arts. 39 RPT] y 47 RPTG). El sistema se completa con la previsión relativa al régimen linguístico de las publicaciones del Tribunal (arts. 40 RPT] y 48 RPTG) y a la determinación de la lengua auténtica, conforme a lo previsto en los arts. 41 RPT] y 49 RPTG.

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ESQUEMA DEL PROCEDIMIENTO (Reelaboración sobre la base del publicado en la página oficial del TJ - https://curia. europa.eu/¡ems/¡ems/Jo2_7024/es/itprocedures) Procedimiento ante el TJUE (Aspectos comunes, conforme a los arts. 19 y ss. ETJUE) Recursos directos de casación (arts. 20-22 ETJUE)

y recursos

Cuestiones prejudiciales (arts, 23 y 23 bis ETJUE)

Fase escrita

— Escrito de alegaciones (demanda o Resolución de remisión del órgano jurisdicescrito, según corresponda, arts. 21 cional nacional. y 22 ETJUE). Traducción a todas las lenguas oficiales de la — Notificación del recurso a las parUnión Europea. tes, Instituciones de la UE cuyos acPublicación de las cuestiones prejudiciales tos se impugnen por el Secretario. [Solicitud del beneficio | en el Diario Oficial de la Unión Europea (serie — Publicación de la comunicación del de justicia gratuita] C). recurso en el Diario Oficial de la Unión Designación del Juez | Notificación a las partes, a los Estados Europea (serie C). Ponente y del Abogado | miembros, a las instituciones de la Unión, a — Escrito de contestación Trámites no General los Estados del EEE y al Organo de Vigilancia preceptivos: [Medidas provisionales] de la AELC. [Intervención] Observaciones escritas de las partes, de los [Excepción de inadmisibilidad] [RéEstados y de las instituciones. plica y dúplica] Posible procedimiento acelerado y de urgenPosible modalidad abreviada, conforcia, conforme al 23 bis ETJUE. me al art. 39 ETJUE).

“Fase intermedia” Elaboración del informe preliminar por el Juez Ponente Reunión general de los Jueces y, en su caso (TJ), de Abogados Generales Atribución del asunto a una de las formaciones del Tribunal de Justicia [Trámite no preceptivo, se adoptarán o no en función de las circunstancias concretas del caso. Diligencias de prueba: arts. 24 y ss. ETJUE)] Fase oral

Audiencia por el Tribunal a los agentes, asesores y abogados (art. 20 ETJUE) (Trámite no preceptivo, en función del caso concreto: Posible declaración de peritos, testigos y partes, conforme al art. 32 ETJUE) Conclusiones del Abogado General, salvo que no se hubiera estimado necesaria su intervención: cierre de la fase oral Deliberación de los Jueces, de carácter secreto (art. 35 ETJUE) Sentencia (motivada, art. 36; serán leídas en sesión pública, art. 37 ETJUE)

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1.1.1. Fase Escrita

El objetivo de la fase escrita del procedimiento consiste en exponer ante el Tribunal de Justicia las imputaciones, motivos o alegaciones de las partes en el procedimiento o, en materia prejudicial, las observaciones que los interesados mencionados en el artículo 23 del Estatuto desean formular sobre las cuestiones planteadas por los tribunales de los Estados miembros de la Unión, como se señala en las Instrucciones prácticas a las partes sobre los asuntos sometidos ante el Tribunal de Justicia. En esta fase, como su denominación indica, la tramitación procesal consiste esencialmente en una sucesión de actos así

documentados, consistentes, en particular, en el inicio del proceso por escrito del recurso o demanda, según proceda; su notificación al demandado y la con-

testación al recurso, así como otras actuaciones de carácter eventual como la

posible adopción de medidas provisionales, intervención de terceros, posible planteamiento de la excepción de incompetencia y, eventualmente, el planteamiento de réplica y dúplica o la aportación al proceso cualquier otra pieza de documento de apoyo o de sus copias certificadas conformes (art. 20 ETJUE). El desarrollo concreto de esta fase procesal depende de la naturaleza del asunto de que se trate. Así, la misma se iniciará a) Por demanda cuando se trate de recursos directos, conforme a lo establecido en el art. 21 ETJUE b) Por escrito (de interposición) ante el Secretario, conforme a lo estableci-

do en el art. 22 ETJUE, cuando se trate de un recurso de casación. c) Por comunicación de la suspensión del pleito principal y del escrito de planteamiento de la cuestión prejudicial, conforme a lo previsto en los arts. 23 y 23bis ETJUE El contenido 58 RPT]J y 72 y La finalidad vos del litigio y que, en su caso delimitando así

y extensión concretos de los escritos se regula en los arts. 57 y ss. del RP TG. de esta fase procesal es aportar los hechos al proceso, los motilas alegaciones de las partes y presentación de los documentos correspondan al objeto de garantizar la debida contradicción, el objeto del proceso.

1.1.2. “Fase intermedia”

Sólo con carácter pedagógico, hemos utilizado la denominación de “fase intermedia” para explicar la sucesión de actos que tienen lugar desde la presentación de los distintos escritos de iniciación del proceso hasta la fase oral. Así, en primer lugar, el Juez Ponente elaborará un informe preliminar en el que podrá (arts. 59 RPT]J y 87 RPTG):

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a) Proponer la adopción de diligencias de prueba u otras medidas preparatorias que requiera la causa o solicitar aclaraciones, en su caso, al órgano jurisdiccional remitente b) Proponer la formación jurisdiccional que estime más adecuada para el conocimiento del asunto c) Pronunciarse sobre la posible omisión de la vista o la posible omisión de las conclusiones del Abogado General. Hay que tener en cuenta la existencia de mayores especialidades en cuanto a la designación del Abogado General en las causas tramitadas ante el TG, como ya se ha señalado anteriormente. De ahí que, en este caso, los arts. 30 y 31 RPTG establecen que éstos podrán intervenir en los asuntos en atención a las cuestiones de Derecho o a la complejidad de los antecedentes de hecho del asunto y que la decisión sobre su intervención será tomada en sesión plenaria de la Sala a que esté atribuido el caso.

Trasladado el asunto a la formación del Tribunal que corresponda, éste, oído, en su caso, el Abogado general, determinará mediante auto las propuestas que estime oportunas del Juez ponente. Es importante destacar que la normativa permite que las diligencias de prueba se practiquen en cualquier etapa del procedimiento (cfr. art. 88 RPTG), si bien su regulación aparece, tanto en el RPT] como en el del RPTG antes de los preceptos dedicados a la fase oral del mismo. De ahí que se señale que practicadas las pruebas y salvo que el Tribunal decida conceder a las partes un plazo para presentar observaciones escritas, el Presidente fijará la fecha de la apertura de la fase oral (art. 75 RPT]J).

Por lo que se refiere a las diligencias de prueba podrán acordarse las siguientes: comparecencia personal de las partes, solicitud de información y presentación de documentos; examen de testigos; dictamen pericial y reconocimiento judicial (arts. 64 RPTJ] y 91 RPTG). La prueba se practicará en audiencia, debiendo el Secretario extender acta de cada vista de instrucción (art. 74 RPT] y 102 RPTG), salvo que la naturaleza de la prueba no requiriera la celebración de una vista. 1.1.3. Fase oral Esta fase desarrolla en audiencia ante el Tribunal y va referida a las alegaciones orales de los agentes, asesores y abogados; las conclusiones efectuadas, en su caso, por el abogado general —salvo que, al no plantearse ninguna cuestión de derecho nueva, el Tribunal decida que el procedimiento se desarrolle sin dichas conclusiones— (arts. 76 RPTJ y 107-108 RPTG). Como se ha podido observar anteriormente, la fase escrita tiene gran importancia en el procedimiento, no teniendo carácter preceptivo la celebración

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de una vista. El criterio decisivo para su celebración no es tanto la presentación de una solicitud expresa de las partes, “como la apreciación del propio Tribunal de Justicia sobre el valor añadido de dicha vista y su aportación potencial a la solución del litigio o a la determinación de las respuestas que el Tribunal de Justicia podría dar a las cuestiones planteadas por un tribunal de un Estado miembro. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia organiza una vista cada vez que considera que ello puede favorecer una mejor comprensión del asunto y de lo que está en juego en él, con independencia de que las partes o los interesados mencionados en el artículo 23 del Estatuto hayan formulado o no una solicitud al efecto” (Instrucciones a las partes, cit.)

La celebración de esta audiencia o vista será, como regla general, pública, si bien excepcionalmente, podrá acordarse su celebración a puerta cerrada por motivos graves, bien a instancia de parte o de oficio por el Tribunal (arts. 31

ETJUE, 79 RPT] y 109 RPTG).

Durante la vista el Tribunal y, en su caso, el Abogado General podrán for-

mular preguntas a los agentes, asesores o abogados de las partes, y en el supuesto del art. 47.2 del Reglamento, a las partes del litigio principal o a sus representantes (arts. 80 RPT]J y 110.3 RPTG).

Tras oír los informes de las partes, el Tribunal declarará terminada la vista. En este momento, en los supuestos en los que haya intervenido el Abogado General, presentará sus conclusiones orales o por escrito (arts. 82 RPT]J y 112 RPTG). Si bien, como se ha señalado, el procedimiento a que se acaba de hacer referencia constituye el modelo procesal de tramitación de asuntos, el Título

Octavo del RPTJ, bajo la rúbrica “procedimientos especiales” (arts. 201 y ss)

establece algunas especialidades para materias concretas mencionadas en los distintos preceptos y que se refieren al contenido de los escritos de inicio del proceso, al modo

de iniciarlo, a aspectos de tramitación, etc. De modo

simi-

lar, se pueden encontrar algunas especialidades en ámbitos concretos para los asuntos que se tramitan ante el TG a los que, en su caso, se hará referencia en los siguientes apartados. 1.2. Modalidades aceleradas El procedimiento podrá desarrollarse como se ha señalado en los apartados anteriores en modalidades abreviadas que suponen una simplificación de algu-

nos trámites y, por tanto, su tramitación de forma más rápida. A esta modali-

dad pertenecen tanto los procedimientos “acelerados” como de “urgencia” que se regulan tanto en el RPT] como en el RPTG. El marco jurídico general lo encontramos en el propio ETJUE, cuyo art. 23 bis en relación a las cuestiones prejudiciales, señala la posibilidad de que se

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establezca una modalidad abreviada —procedimiento acelerado— y una modalidad urgente, cuando la decisión prejudicial se refiere a aspectos relativos al espacio de libertad, seguridad y justicia, modalidades en las que se ha profundizado en el apartado relativo a estas cuestiones. Junto a ello el art. 39 del ETJUE dispone que Presidente del Tribunal de Justicia podrá, mediante un procedimiento abreviado al que, en lo que sea necesario, no se aplicarán algunas de las normas contenidas en el presente Estatuto y que se regulará en el Reglamento de Procedimiento, decidir sobre las pretensiones que tengan por objeto la suspensión prevista en el artículo 2.78 del TFUE y en el artículo 157 del Tratado CEEA, la concesión de medidas provisionales de conformidad con el artículo 279 del TFUE, o la suspensión de la ejecución forzosa con arreglo al párrafo cuarto del artículo 299 del "TFUE o al párrafo tercero del artículo 164 del Tratado CEEA. Por su parte, el art. 133 del RPT] establece que, a instancia de la parte demandante o demandada, previa propuesta del Juez ponente y oídos la otra parte y el Abogado General, el Presidente podrá, excepcionalmente, decidir que un asunto se tramite según un procedimiento acelerado que contenga excepciones a las disposiciones del Reglamento, cuando la urgencia particular del asunto exija que el Tribunal resuelva sin dilación, que seguirá las especialidades establecidas en los arts. 134 a 136 del Reglamento En el mismo texto normativo se regulan algunas modalidades aceleradas aplicables a la suspensión y demás medidas provisionales (arts. 160 y ss. RP TJ)

En las causas tramitadas ante el TG también se prevé, bajo la rúbrica “de los procedimientos de urgencia” (arts. 151 a 161 RPTG) el denominado “procedimiento acelerado” que podrá tramitarse en función de las circunstancias del caso y la urgencia particular. De modo similar a lo que sucede con los asuntos tramitados ante el TJ, en este mismo capítulo se regulan también una tramitación simplificada y acelerada para la demanda de medidas provisionales de suspensión u otras que resulten aplicables al caso.

1.3. Procedimientos de solicitud de suspensión de la ejecución y de adopción de medidas cautelares Por lo que se refiere a los procedimientos de solicitud de suspensión de la ejecución y demás medidas provisionales, sendos Reglamentos de procedimiento, ante el TJ] y el TG contienen las siguientes especialidades (cfr. arts. 160

y ss. RPTJ] y 156 y ss RPTG):

— Sólo podrán solicitarse cuando se haya formulado el recurso y siempre que guarden relación por escrito

— La solicitud se hará por demanda independiente de la del asunto principal de la que se dará traslado a la parte contraria para formulación de las

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correspondientes observaciones y garantizar así el respeto al principio de contradicción y defensa — El Presidente mantiene importantes facultades ya que podrá ordenar el recibimiento a prueba, resolver él mismo o atribuir su conocimiento al tribunal — La cuestión sobre la procedencia o no se adopta mediante auto motivado que es irrecurrible, si bien en caso de ser desestimatorio, se podrá volver

a plantear la petición a lo largo del proceso siempre que se acrediten nuevas circunstancias que pudieran dar lugar a su adopción. En caso de ser estimatorio, contendrá la medida acordada y su duración. — Las medidas son siempre provisionales, de modo que su mantenimiento está sujeto a la regla “rebus sic stantibus” pudiendo sufrir modificaciones o alzarse si no permanecen las circunstancias que dieron lugar a su adopción.

2. Incidencias procesales relativas a las partes: la intervención y la rebeldía

Tanto el Estatuto del Tribunal como la normativa de desarrollo regulan de manera expresa algunas especialidades relativas a las partes: así, por un lado, se refiere a la intervención de terceros en el litigio y, por otro lado, a la posible rebeldía de la parte demandada. En efecto, en primer lugar y bajo la denominación de “intervención”, se regulan los aspectos relativos a la integración en el proceso con el estatuto jurídico de parte, de sujetos que, inicialmente no ostentaban dicha posición procesal. En el art. 40 ETJUE se regula este fenómeno de pluralidad de partes, destacando su naturaleza jurídica de “coadyuvante”, ratificada posteriormente en el RPT] y el RPTG. A estos efectos, tanto en el RPTJ, como en el RPTG se regula la demanda de intervención (arts. 129 y ss. RPT] y 142 y aa. RPTG) que es una solicitud para entrar a formar parte del proceso en alguna de las dos posiciones procesales, con el status de coadyuvante, por lo que sus facultades en el proceso no son equiparables a las de las partes principales. Están legitimados los Estados miembros y las instituciones de la Unión, así como los órganos y organismos de la Unión y cualquier otra persona siempre que puedan demostrar un interés en la solución del litigio. Las personas físicas y jurídicas no podrán intervenir en los asuntos entre los Estados miembros, entre instituciones de la Unión o entre Estados miembros por una parte e instituciones de la Unión, por otra (art. 40 ETJUE).

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Sólo podrá presentarse dentro de un plazo de 6 semanas desde la publicación del anuncio del recurso. De esta demanda se dará traslado a las partes para que formulen alegaciones y será decidido mediante auto que, en caso de ser estimatorio, supone que a partir de ese momento se tiene al coadyuvante como parte, dándole traslado de todas las actuaciones y documentos (salvo que algunos hayan sido declarados secretos o confidenciales), sin que en ningún caso se dé lugar a la retroacción de las actuaciones. Asimismo, se fijará un plazo para que el coadyuvante presente escrito de formalización de la intervención en el que concretará sus pretensiones (de apoyo total o parcial a alguna de las partes), los motivos y alegaciones del coadyuvante y, cuando proceda, la proposición de prueba. Por otro lado, el art. 41 del ETJUE se refiere al supuesto de que se dicte sentencia en rebeldía en los casos en los que la parte demandada, debidamente emplazada, se abstenga de contestar por escrito a la demanda en tiempo y forma. No obstante, establece la posibilidad de impugnación de dicha sentencia en el plazo de un mes a partir de la fecha de su notificación, sin que, con carácter general, dicho recurso suspenda la ejecución de la sentencia dictada en rebeldía. Este posible enjuiciamiento en rebeldía es desarrollado por los arts. 152 RPTJ y 123 RPTG. En efecto, al igual que sucede en los ordenamientos jurídicos internos, la notificación de la demanda y emplazamiento del demandado genera la carga procesal de contestar en tiempo y forma. El incumplimiento de esta carga procesal puede tener consecuencias muy perjudiciales para el demandado, dado que: a) A partir de ese momento, no se le notificarán las actuaciones procesales, salvo la sentencia.

b) Se permite al demandante solicitar al Tribunal que dicte sentencia estimatoria en rebeldía. Un análisis de lo previsto tanto en el RPT] como en el RPTG nos lleva a concluir que el Tribunal deberá entonces dictar sentencia estimatoria, salvo que acuerde que manifiestamente es incompetente,

el recurso es inadmisible o manifiestamente infundado.

A partir de aquí, la sentencia dictada en rebeldía será ejecutiva si bien el Tribunal podrá suspender la ejecución hasta que se haya pronunciado sobre la oposición que puede formularse dentro del mes siguiente a la notificación de la sentencia. El Tribunal decidirá sobre la oposición por medio de sentencia contra la que no se podrá formular nueva oposición.

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3. Modos de terminación del proceso 3.1. La sentencia y el auto La sentencia es la forma normal de terminación del proceso cuando concurren todos los presupuestos para el enjuiciamiento. Deberá ser motivada y se adoptará previo acuerdo de la mayoría, haciendo mención expresa de los Jueces que han participado en la deliberación (art. 36 ETJUE). Las deliberaciones

serán en todo caso secretas (art. 35 ETJUE). Las sentencias se firmarán por el

Presidente y el Secretario y serán leídas en audiencia pública (art. 37 ETJUE). Las sentencias contendrán la indicación de que ha sido dictada por el Tribunal, la fecha del pronunciamiento; el nombre del Presidente y los Jueces que hayan participado en su adopción; el nombre del abogado general y del secretario; la designación de las partes, así como el nombre de los agentes, asesores o abogados de las partes; las pretensiones de las partes; la mención de que ha sido oído el Abogado General; una exposición concisa del os hechos, los fundamentos de Derecho y el fallo, en el que se incluirá la decisión sobre costas (arts. 87 RPT] y 117 RPTG).

Son vinculantes para los Estados miembros

(arts. 91 RPT] y 121 RPTG),

gozando de la fuerza ejecutiva a que se refiere el art. 299 TUE, título ejecutivo en los Estados miembros que se podrá cumplir a través de los mecanismos ju-

risdiccionales internos del orden civil, correspondiendo, en última instancia, la

suspensión de esta fuerza ejecutiva al TJUE. De manera similar, el auto es una decisión del Tribunal que puede servir, bien para resolver cuestiones que no son de fondo (medidas cautelares, inter-

vención, suspensión, etc.), bien para poner fin al procedimiento en los supuestos en que se habilita expresamente esta posibilidad para dar solución al asunto. Su contenido está regulado en el art. 89, si bien en caso de ser motivado,

gozará de una estructura muy similar a la de la sentencia. Por otro lado, el art. 158 del RPT] establece un mecanismo sui generis cuya finalidad es la interpretación auténtica de una sentencia en caso de duda sobre su sentido O alcance. Ese mecanismo puede activarse a instancia de parte o de una institución de la Unión que demuestre interés en ello y se realizará mediante demanda de interpretación, en un plazo de dos años a partir de la fecha en que se pronunció la sentencia o se notificó el auto. En la demanda debe constar la resolución que deba interpretarse y los pasajes cuya interpretación se solicita y se interpone contra todas las partes del litigio en el que se dictó dicha resolución El tribunal, tras haber ofrecido a las partes la posibilidad de presentar observaciones y haber oído al abogado general, dictará lo que proceda, uniendo el original de la resolución interpretativa al original de la resolución inter-

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pretada, aclaración de sentencias conforme al cual en caso de duda sobre el contenido o alcance de una sentencia, corresponderá al Tribunal su interpretación, bien a instancia de parte, bien a instancia de una Institución de la UE que muestre interés en ello, sin que se establezca plazo o cauce específico para solicitar tal aclaración.

3.2. Modalidades anticipadas de terminación del proceso: actos de disposición, sobreseimiento e incidentes procesales La normativa europea prevé además otras posibilidades de terminación anticipada del procedimiento, bien a través del ejercicio de actos de disposición (unilaterales, como

el desistimiento o bilaterales, por mutuo

acuerdo de las

partes) o bien por archivo o sobreseimiento de la causa. Á este respecto, y en atención a la vigencia del principio dispositivo, se permite a las partes poner fin anticipado al asunto cuando hayan llegado a un acuerdo sobre la solución de éste. Para que en estos casos el acuerdo produzca el citado efecto, se requiere que las partes manifiesten además su renuncia a toda pretensión, siempre antes de que el Tribunal resuelva sobre el archivo del asunto. En este caso, deberán informar al Tribunal de la renuncia, en cuyo caso

el presidente ordenará el archivo, haciéndolo constar en el Registro y decidirá sobre las costas (arts. 147 RPT] y 124 RPTG).

Destaca, además, a este respecto, la regulación introducida en el RPTG que se aproxima a soluciones existentes de manera general en los ordenamientos jurídicos internos. Así, en primer lugar, se faculta al Tribunal a proponer de of1cio a las partes que intenten llegar a una solución amistosa del litigio —en todo el objeto o en algunos de sus extremos— en determinadas causas (art. 125 bis RPTG). Por otro lado, se posibilita que las partes insten a la documentación del acuerdo en un documento firmado por el Juez ponente y el Secretario: la virtualidad de esta forma de documentación es la adquisición de fuerza ejecutiva del mismo, con lo que se refuerza su carácter vinculante para las partes (cfr. Art. 125ter RPTG).

También como manifestación del principio dispositivo es posible el archivo del procedimiento por un acto unilateral de desistimiento del demandante, con los mismos efectos en cuanto a la terminación del proceso que lo previsto en el caso anterior para la renuncia (arts. 148 RPT] y 125 del RPTG). Junto a estos actos de disposición de las partes, se regulan otras formas de terminación del procedimiento por: a) Sobreseimiento por carencia sobrevenida de objeto (arts. 149 RPT] y 131 RPTG), Se puede instar en los casos en los que el Tribunal constate que el recurso ha quedado sin objeto. Esta decisión la podrá adoptar en cual-

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quier momento, bien de oficio, a propuesta del Juez ponente y tras oír a las partes y el Abogado general, resolviendo mediante auto motivado. b) En casos de inadmisión de la demanda por motivos de orden público, por decisión del Tribunal, de oficio, en cualquier momento y tras oír a las partes y al Abogado general (arts. 150 RPT] y 129 RPTG) c) Como consecuencia de la resolución de excepciones e incidentes procesales. Éstos se regulan en el arts. 151 del RPT] y 130 RPTG y tienen por objeto la solicitud al Tribunal para que decida sobre estas cuestiones de naturaleza procesal sin entrar en el fondo del asunto. También se plantean mediante demanda que contendrá los antecedentes de hecho y los fundamentos de derecho, junto con los documentos justificativos invocados. Del escrito de demanda se dará traslado a la parte contraria para que formule sus alegaciones por escrito: a partir de aquí y salvo decisión en contrario del Tribunal, el resto del procedimiento se desarrollará oralmente. Tras el examen de la cuestión por el Tribunal, decidirá si desestimar la demanda o unirla al examen del fondo. A través de este cauce se pueden plantear cuestiones relativas a la incompetencia del Tribunal o la inadmisibilidad de la demanda que, en su caso, podrán ser estimadas por auto del Tribunal oído el abogado General, poniendo fin al procedimiento.

4. Régimen de recursos y revisión de sentencias 4.1. El recurso de casación El recurso de casación es un medio extraordinario de impugnación de sentencias por los motivos tasados normativamente establecidos con el objeto de solicitar, bien la anulación total o parcial de la resolución recurrida del

Tribunal General (o, en su caso, del Tribunal especializado) o bien, en el caso

de que se estime fundado el recurso, que se estimen total o parcialmente las pretensiones aducidas en primera instancia con exclusión de nuevas pretensio-

nes (conforme a lo previsto en los arts. 167 y ss. RPT] y arts. 192 y ss. RPTG). Son motivos de casación (art. 58 ETJUE):

— la incompetencia del Tribunal General; — irregularidades del procedimiento ante el mismo que lesionen los intereses de la parte recurrente; — la violación del Derecho de la Unión por parte del Tribunal General. Se interpone mediante escrito que deberá contener la identificación de la parte que ejercita el recurso; el nombre del resto de partes en el procedimiento

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de que trae causa; motivos y fundamentos jurídicos invocados y pretensiones de la parte recurrente. Del mismo escrito se dará traslado a la parte contraria para que formule alegaciones. Estos escritos podrán además completarse con una réplica y dúplica. El Tribunal decidirá en primer lugar sobre su admisibilidad.

A este respecto, el elevado número de casos en los que se acude a este recurso, en muchas ocasiones sobre decisiones que ya han sido previamente objeto de un doble examen (en un primer momento, por una sala de recurso indepen-

diente y, posteriormente, por el Tribunal General) y la constatación de que, en

numerosas ocasiones, este recurso es desestimado por el Tribunal de Justicia por carecer de fundamento o ser manifiestamente inadmisible han justificado su reciente reforma al objeto de introducir un procedimiento de previa admisión a trámite, en un intento de que sólo accedan al T'] aquellos recursos en los que se suscite una cuestión importante para la unidad, la coherencia o el desarrollo del Derecho de la Unión. Dicha reforma, realizada por el Reglamento (UE) 2019/629 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, por el que se modifica el Protocolo n. 3 sobre el Estatuto del Tribunal de Justi-

cia de la Unión Europea, se refiere, en el art.

58bis del Estatuto a este examen

previo de admisión en el caso de recursos de casación interpuestos contra las resoluciones del Tribunal General relativas a una resolución de una sala de recurso independiente de una de las siguientes oficinas y agencias de la Unión: a) b) c) d) )

la la la la

Oficina Oficina Agencia Agencia

de Propiedad Intelectual de la Unión Europea; Comunitaria de Variedades Vegetales; Europea de Sustancias y Mezclas Químicas; de la Unión Europea para la Seguridad Aérea.

También se aplicará a los recursos de casación interpuestos contra resoluciones del Tribunal General relativas a una resolución de una sala de recurso independiente, constituida después del 1 de mayo de 2019 en cualquier otra oficina o agencia de la Unión, que deba conocer del asunto antes de que pueda interponerse un recurso ante el Tribunal General. Admitido a trámite, el procedimiento para su resolución constará, de manera similar al resto de procedimientos, de una fase escrita y otra oral, esta última de carácter contingente. Se resolverá mediante sentencia que, en caso de ser estimatoria, anulará la decisión el Tribunal General (o, en su caso, del Tribunal especializado), pudiendo el Tribunal de Justicia, o bien resolver definitivamente el litigio, cuando su

estado así lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal General para que este último resuelva.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea

721

4.2. El reexamen Los arts. 62 a 62 ter del ETJUE permiten el reexamen de una resolución del Tribunal General por el Tribunal de Justicia a petición del Abogado General cuando considere que existe un riesgo grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del Derecho de la Unión. Dicha solicitud deberá presentarse en el plazo de un mes desde el pronunciamiento, disponiendo el Tribunal de Justicia de otro mes para resolver si procede o no reexaminar la cuestión. El reexamen se efectúa sobre resoluciones del Tribunal General dictadas en recursos interpuestos contra resoluciones de los Tribunales especializados (art. 265.2 TFUE), así como, en su caso, las dictadas en procedimientos pre-

judiciales que se le atribuyan al TG. Supone una modalidad de recurso que puede definirse como “supracasacional” que atribuye amplios poderes al TJ] y persigue, como se ha señalado, la uniformidad en la interpretación y aplicación del Derecho de la Unión, como forma de reconciliar la necesidad de una

desconcentración de competencias jurisprudenciales a fin de aliviar la carga de trabajo del TJUE, garantizando la uniformidad de la jurisprudencia en la

Unión (Kúhn, 2010).

Entre los asuntos que han justificado el reexamen por el TJ de decisiones del TG por entender que estaba en riesgo la uniformidad de la aplicación del Derecho de la UE encontramos la incorrecta interpretación de las normas de competencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión establecidas tanto en el TFUE, como en el Estatuto del Tribunal de Justicia y su anexo, al entender que las mismas forman parte del Derecho primario y ocupan un lugar central en el ordenamiento jurídico de la Unión, cuya observancia constituye una exigencia fundamental en ese ordenamiento jurídico (STJUE (Sala Quinta), de 10 de septiembre de 2015, Asunto C-417/14 RX-IL Reexamen Missir Mamachi di Lusignano/Comisión ECLI:EU:C:2015:588); la incorrecta interpretación de los plazos de interposición un recurso de anulación contra un acto que le resulte lesivo emanado del BEI por un agente de dicho banco por resultar incompatible con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual el carácter razonable de tal plazo debe apreciarse atendiendo a las circunstancias particulares de cada asunto (STJUE (Sala Cuarta), de 28 de febrero de 2013, C-334/12 RX-Il, Reexamen Arango Jaramillo y otros/BEI, ECLI:EU:C:2013:134); la incorrecta interpretación y aplicación del derecho a vacaciones anuales retribuidas, principio del Derecho social de la Unión consagrado en el artículo 31, apartado 2, de la Carta, disposición que, a su vez se basa, en particular, en la Directiva 93/104, que posteriormente fue sustituida y codificada por la Directiva 2003/88 (STJUE (Sala Cuarta), de 19 de septiembre de 2013, Asunto C-579/12 RX-II, Reexamen Comisión/Strack, ECLI:EU:C:2013:570); aspectos relativos a la apreciación de una irregularidad que afecta al procedimiento de nombramiento de un miembro de una Sala jurisdiccional y si las consecuencias de la misma afectan al derecho a la tutela judicial efectiva del art. 47 de la Carta (STJUE (Gran Sala) de 26 de marzo de 2020, asuntos acumulados C-542/18 RX-II y C-543/18 RX-II, Erik Simpson c. Consejo de la Unión Europea y HG contra Comisión Europea, ECLI:EU:C:2020:232)

722

Ágata María Sanz Hermida

En cuanto a los efectos de la sentencia de reexamen, conforme a lo dispuesto en el art. 62 ter, párrafo primero, del ETJUE, se distinguen dos supuestos: 1? Si el TJ] declarase que la resolución del TG vulnera la unidad o la coherencia del Derecho de la Unión, el TJ devolverá el asunto al TG, que estará vinculado por las cuestiones de derecho dirimidas por el Tribunal de Justicia; el TJ] podrá indicar los efectos de la resolución del TG que deberán considerarse definitivos respecto de las partes en el litigio. 2” No obstante, si la solución del litigio se deriva, habida cuenta del resultado del reexamen, de las apreciaciones de hecho en las que se basa la resolución del Tribunal General, el Tribunal de Justicia resolverá definitivamente el litigio. En virtud de estas previsiones, por tanto, el T'] no puede limitarse la vulneración de la unidad o la coherencia del Derecho de la Unión las consecuencias de esa declaración respecto del litigio de que se STJUE (Sala Cuarta), de 28 de febrero de 2013, C-334/12 RX-II,

Arango

Jaramillo

y otros/BEl, ECLI:EU:C:2013:134;

STJUE

a declarar sin extraer trate (Cfr. Reexamen

(Sala Cuarta),

de 19 de septiembre de 2013, Asunto C-579/12 RX-II, Reexamen Comisión/ Strack, (ECLI:EU:C:2013:570).

4.3. El proceso de revisión El art. 44 del ETJUE se refiere al “procedimiento de revisión” como un mecanismo que, por su contenido y alcance, parece permitir la rescisión de una sentencia firme, siempre que concurran los presupuestos que se establecen en dicha norma y que son: 1. Debe tratarse de un hecho nuevo decisivo para la causa. 2. El hecho ha de ser además desconocido antes de pronunciarse la sentencia, tanto por el Tribunal como por la parte que solicita la revisión. 3. Límite temporal: no deben de haber transcurrido más de 10 años desde que se dictó la sentencia cuya revisión se solicita. El procedimiento se inicia con la presentación de una demanda en la que deberá quedar acreditado el cumplimiento de los presupuestos anteriormente señalados, siendo competencia del Tribunal encargado de la revisión el control de la novedad y el desconocimiento del hecho, a limine litis, por lo que su concurrencia dará lugar a la admisión de la demanda, mientras que, si estima que no concurren dichas circunstancias, necesariamente se inadmitirá (art. 44

ETJUE contrario sensu). Admitida a trámite la demanda, proseguirá el examen sobre el fondo y se decidirá mediante sentencia.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea

723

VII. RECAPITULACIÓN SUMARIA El Tribunal de Justicia de la Unión Europea es la más alta instancia jurisdiccional que culmina la organización judicial de la Unión, de la que forman parte los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros. Desde su creación hasta nuestros días ha sufrido profundos cambios en aras de adaptar, tanto su estructura, como sus competencias y el desarrollo procedimental al propio crecimiento y modificación de la Unión europea, sin que, sin embargo, parezca que aún hoy en día su estructura y regulación esté perfectamente cerrada. Así, subsisten todavía algunas cuestiones a las que, en el futuro, habrá que ir dando respuesta, entre ellas: ¿se va a prescindir definitivamente de la existencia de órganos jurisdiccionales especializados o, la especialización es un objetivo que debe promoverse al objeto de conseguir una mejor resolución de asuntos? Y, en caso afirmativo, ¿qué tipo de órgano o para qué ámbito habría que apostar por la especialización? Por otro lado, y en cuanto a la estructura y composición de los órganos del TJUE se plantea la necesidad de contribuir a una mayor claridad respecto de la intervención del Abogado General en particular, en las causas que se suscitan ante el TG, dado que la normativa sólo establece grandes principios a los que atender, sin que el sistema ofrezca seguridad jurídica al respecto, ¿resulta necesario que el funcionamiento del TG desde esta perspectiva se asemeje más al TJ y por tanto esté integrado por jueces y abogados generales en las mismas condiciones que en el TJ? En tercer lugar, aunque ya desde el Tratado de Maastricht se han ido introduciendo distintos mecanismos jurídicos en orden a dotar de carácter ejecutivo a las decisiones del TJUE y reforzar así su cumplimiento por parte de los Estados miembros y de las Instituciones, ¿es preciso crear nuevas o más efectivas

vías de ejecución forzosa? Finalmente, por destacar algunas de las cuestiones más problemáticas, se plantean ciertas tensiones en lo que se ha denominado “diálogo jurisdiccional” entre el TJUE y los órganos jurisdiccionales nacionales, lo que ha producido, fundamentalmente en el ámbito del espacio de libertad, seguridad y justicia, ciertos desacuerdos en la determinación de cómo aplicar los instrumentos de cooperación, ¿pueden, los Estados miembros apelar a un mayor nivel de protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos en sus ordenamientos jurídicos internos para inaplicar los instrumentos de cooperación como, por ejemplo, la orden europea de detención y entrega?

724

Ágata María Sanz Hermida

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Jurisprudencia citada — STJUE de 28 de abril de 1981, C-4/69, Lútticke/Comisión.

— STJUE, de 11 de noviembre de 1981, C-60/81, IBM/Comisión. — STJUE (Sala Quinta) de 12 de abril de 1984, C-281/82. Unifrex/ Comisión y Consejo.

— STJUE de 16 de julio de 1992, C-83/91, Meilicke.

— STJUE, de 26 de enero de 1993, C-320/90 a C-322/90, Telemarsi-Cabruzzo

y Otros. — ATJUE de 4 de febrero de 2000, asunto C-17/98 Ernesa Sugar. — STJUE de 4 de julio de 2000, C-352/98 Bergaderm y Goupil/Comisión. — ATJUE de 22 de febrero de 2008, C-66/08, Szymon Kozlowski

— STJUE (Gran Sala), de 24 de marzo de 2009, C-445/06, Danske Slagterier. — STJUE (Sala Tercera) de 23 de abril de 2009, asuntos acumulados C-378/07

a C-380/07, Angelidaki y otros.

— STJUE (Sala Segunda), de 11 de noviembre de 2010, Asunto Hogan Lovells

International C-229/09,

— STJUE (Sala Cuarta) de 31 de enero de 2013. C-394/11, Belov. — STJUE (Sala Cuarta), de 28 de febrero de 2013, C-334/12 RX-II, Reexamen

Arango Jaramillo y otros/BEI

— STJUE (Gran Sala), de 16 de abril de 2013, asuntos acumulados C-274/11 y

C-295/11, España e Italia c. Consejo.

— STJUE (Sala Primera) de 18 de abril de 2013, C-103/11, Comisión/Systran y

Systran Luxembourg.

— STJUE (Sala Cuarta), de 19 de septiembre de 2013, ASUNTO

Il, Reexamen Comisión/Strack

C-579/12 RX-

— STJUE (Sala Tercera), de 9 de octubre de 2014, C-376/14 PPU, C contra M — STJUE (Sala Cuarta) de 9 de enero de 2015, C-498/14 PPU, RG

726

Ágata María Sanz Hermida

— STJUE (Gran Sala), de 5 de mayo de 2015, C-146/13, España/Parlamento y Consejo

— STJUE (Gran Sala), de 16 de julio de 2015, C-237/15 PPU, Francis Lanigan

— STJUE (Sala Quinta), de 10 de septiembre de 2015, Asunto C-417/14 RX-IT,

Reexamen Missir Mamachi di Lusignano/Comisión — STJUE (Sala Cuarta), de 19 de noviembre de 2015, C-455/15 PPU, P. contra Q — STJUE (Gran Sala), de 15 de febrero de 2016, C-601/15 PPU, J. N. contra

Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie — STJUE (Gran Sala), de 5 de julio de 2016, Asunto C-614/14, Atanas Ognyanov

— STJUE (Gran Sala), de 7 de marzo de 2017, Asunto C-638/16 PPU, X y X

contra État belge

— STJUE (Gran Sala), de 5 de diciembre de 2017, Asunto C-42/17, Procedimen-

to penal entablado contra M. A.S. y M. B.

— STJUE (Sala Sexta), de 8 de mayo de 2019, Asunto C-305/18, Associazione “Verdi Ambienti e Societa”

— ATJUE (Sala Primera) de 27 de septiembre de 2018, Asunto C-422/18 PPU, ER contra Ministero dell” interno — STJUE Justicia (Sala Primera) de 17 de octubre de 2018, Asunto C-393/18 PPU, UD contra XB

— STJUE (Gran Sala), de 27 de mayo de 2019, Asuntos acumulados C-508/18 y C-82/19 PPU, OG y PI

STJUE, de 24 de junio de 2019, Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo), C619/18, ECLI-EU:C:2019:531 — STJUE (Sala Primera), de 12 de diciembre de 2019, Asuntos acumulados

C-566/19 PPU y C-626/19 PPU, J. R e Y. C.

— STJUE (Gran Sala) de 19 de diciembre de 2019, Asunto C-502/19, Procedi-

miento penal contra Oriol Junqueras Vies — STJUE (Gran Sala) de 26 de marzo de 2020, asuntos acumulados C-542/18 RX-II y C-543/18 RX-II, Reexamen Erik Simpson c. Consejo de la Unión Europea y HG contra Comisión Europea

- SIJUE de 26 de marzo de 2020, Miasto Lowicz y Prokurator Generalny, C558/18 y C563/18, ECLI:EU:C:2020:234

— STJUE (Gran Sala), de 2 de abril de 2020, Asunto C-897/19 PPU, Procedi-

miento penal entablado contra I. N.

-STJUE (Gran Sala) de 20 de abril de 2021,

C896/19 ECLI:EU:C:2021:311

Reppublika e Il-Prim Ministru, ,

- STJUE (Gran Sala), de 15 de julio de 2021, Comisión Europea y otros contra

la República de Polonia,

C791/19 ECLI:EU:C:2021:596

- STJUE (Sala Cuarta), de 7 de abril de 2022, asuntos acumulados C447/20 y

C448/20, apdos. 53-55 ECLI:-EU:C:2022:265

— Dictamen del Tribunal de Justicia 1/91, de 14 de diciembre de 1991, emitido

con arreglo al párrafo segundo del apartado 1 del artículo 228 del Tratado

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea

727

CEE. Proyecto de Acuerdo entre la Comunidad, por una parte, y los países de la Asociación Europea de Libre Comercio, por otra parte, sobre la creación del Espacio Económico Europeo. — Dictamen 1/92, de 10 de abril de 1992, relativo al Proyecto de Acuerdo entre la Comunidad, por una parte, y los países de la Asociación Europea de Libre Comercio, por otra, sobre la creación del Espacio Económico Europeo — Dictamen 2/13

2014

— Adhesión de la Unión al CEDH—., de 18 de diciembre de

Enlaces de interés — Página oficial del Tribunal de Justicia de la UE: https://curia.europa.eu/jcms/ ¡cms/j_6/es/

— Acceso al buscador de Jurisprudencia: http://curia.europa.eu/juris/recherche. ¡sf?language=es — Información básica de la Web de la UE https://europa.eu/european-union/ about-eu/institutions-bodies/court-justice_es — El Tribunal de Justicia en breve https://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/es/ FTU_1.3.9.pdf — Justicia y derechos fundamentales: https://europa.eu/european-union/topics/ justice-home-affairs_es — https://0p.europa.eu/webpub/wiw/pdf/EUWhoiswho_CURIA_EN.pdf — Red judicial de la UE (plataforma pública): https://curia.europa.eu/jcms/ jcms/p1_2170125/es/

— Fichas temáticas de la UE: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/es/sheet/26/el-tribunal-de-justiciade-la-union-europea https: //www.europarl.europa.eu/factsheets/es/sheet/12/las-competencias-deltribunal-de-justicia-de-la-union-europea.

A modo de repaso 1. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea en breve: a. ¿Cuál es la función genérica del TJUE? b. ¿En qué año se creó? c. ¿Dónde se encuentra su sede? d. ¿Qué órganos lo integran en la actualidad? e. ¿Cuál es su régimen lingúístico? 2. ¿Qué competencias tiene el Tribunal de Justicia? ¿Y el Tribunal General? 3. ¿Cuál es la composición del Tribunal de Justicia? ¿En qué formaciones actúa? 4. ¿Cuántos jueces integran, en la actualidad, el Tribunal General?

728

Ágata María Sanz Hermida

DO

5. ¿Cuál es el estatuto jurídico de los jueces del Tribunal de Justicia? ¿Qué garantías se han previsto en la normativa para lograr la independencia e imparcialidad de los jueces? . ¿Cuál es el papel del Abogado General? ¿En qué causas interviene? 7. ¿En qué fases se divide, con carácter general, el procedimiento ante el Tribunal de Justicia? Explique, sintéticamente, las actuaciones procesales de cada fase. 8. El Tribunal de Justicia de la UE es un órgano multilingie, ¿cómo se determina la lengua de trabajo? 9. Se ha señalado que las cuestiones prejudiciales constituyen “la piedra angular del sistema jurisdiccional de la UE”, ¿por qué? Justifique la respuesta. 10. ¿Son vinculantes las decisiones del TJUE? ¿De qué medios dispone el Tribunal para hacer cumplir sus resoluciones? 11. Elabore, a modo de ensayo, una reflexión sobre la importancia del papel del TJUE y su contribución a la integración europea. 12. Complete el siguiente texto: El Tribunal de Justicia es una de las siete de la UE. Se creó en el año . Su nombre oficial es . Tiene carácter y está integrado en la actualidad por dos órganos diferentes: el y el , si bien la normativa permite la creación de . El Tribunal de Justicia está integrado por jueces y abogados generales. El Tribunal General está compuesto jueces por cada Estado miembro. Su sede está en . Garantizará el respeto del Derecho en la y de los Tratados. 13. ¿Están legitimados los ciudadanos para interponer directamente recursos ante el Tribunal de Justicia? ¿En qué casos? 14. ¿A través de qué tipos de recursos es posible controlar la legalidad de los actos de las instituciones europeas? 15. El Tribunal de Justicia tiene encomendada una competencia consultiva, ¿para qué casos está prevista?

16. Señale las diferencias existentes entre un recurso de casación y el reexamen de un asunto. 17. ¿Para qué asuntos no es competente el Tribunal de Justicia? a. Para conocer de los recursos de casación contra las sentencias dictadas por el TG. b. Para conocer de las cuestiones prejudiciales. c. Para pronunciarse sobre las disposiciones relativas a la política exterior y de seguridad. d. Para el control judicial del principio de subsidiariedad.

Tema

Las

11

Instituciones

Europea

económicas

de

la

Unión

EUGENIA LÓPEZ-JACOISTE DÍAZ

Profesora Titular de Derecho Internacional Público Universidad de Navarra

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN GENERAL. II. EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO: 1. Marco jurídico. 2. Breves notas sobre su origen y evolución. 3. Organización y funcionamiento. 4. Funciones del Tribunal de Cuentas: 4.1. Función fiscalizadora. 4.2. Función consultiva. III. EL BANCO CENTRAL EUROPEO: 1. Marco jurídico. 2. Breves notas sobre su origen y evolución. 3. La independencia y autonomía del BCE. 4. Organización y funcionamiento. 5. Principios y Objetivos. 6. Principales funciones del BCE: 6.1. Garante de la estabilidad de precios y el control de la inflación como objetivo primordial. 6.2. Gestión de las políticas monetarias tradicionales y las novedades “no convencionales”, tras la crisis de 2008. IV. RECAPITULACIÓN: 1. Tribunal de Cuentas Europeo. 2. Banco Central Europeo. Bibliografía. Jurisprudencia. Enlaces de interés. Preguntas de Repaso.

Il. INTRODUCCIÓN GENERAL En este capítulo se analizan las instituciones de la Unión Europea que tie-

nen carácter económico (art. 13 TUE): el Tribunal de Cuentas Europeo (TCE)

y el Banco Central Europeo (BCE). Al igual que el resto de las instituciones, ambas actúan “dentro de los límites de las atribuciones que les confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos. Las instituciones mantendrán entre sí una cooperación leal” (art. 13.2 de TUE). En términos generales se puede afirmar que el TCE es el auditor externo de la Unión que vela por los intereses de los contribuyentes europeos y contribuye a la mejora de la gestión del presupuesto y las finanzas. Por su parte, el BCE gestiona la moneda común —el euro— y formula y aplica la política monetaria de la UE para mantener la estabilidad de los precios y contribuir de este modo al crecimiento económico y a la creación de empleo. Son dos instituciones claramente distintas entre sí en cuanto a su razón de ser, composición y misión,

pero ambas comparten determinadas semejanzas y constituyen el denominado poder económico de la Unión. El "TCE no asume competencias directas en

730

Eugenia López-Jacoiste Díaz

las políticas materiales, comunes, atribuidas a la Unión por los Estados en los Tratados (arts. 3, 4 y 6 del TFUE). Ni el TCE ni el BCE son instituciones originarias de las tres primeras Comunidades (es decir, CECA, TCEE y EURA-

TOM). Su razón de ser surge posteriormente en el tiempo, como consecuencia

de la progresiva construcción del proyecto europeo y habida cuenta de que sus

respectivas competencias resultan necesarias para el correcto funcionamiento

interno de la Unión.

El Tribunal de Cuentas se creó en el Tratado de Bruselas (1975), como un

órgano secundario, vinculado principalmente al Parlamento Europeo y con la clara finalidad de dotar de una mayor legitimación democrática a las institu-

ciones comunitarias. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (2009),

se reafirma el mandato del TCE, su calidad de institución de la Unión (art. 13 TUE), y se introducen ciertos cambios en la manera de gestionar y controlar los fondos de la UE, reforzando así las competencias presupuestarias del Parlamento Europeo y haciendo hincapié en la responsabilidad de los Estados miembros en la ejecución del presupuesto. Con el Tratado de Lisboa, el Banco Central Europeo, se convierte en institución, aunque ya había sido creado en 1998 al amparo de la Unión Monetaria, de cara a la futura creación y consolidación de la moneda común para aquellos Estados que decidiesen voluntariamente su participación.

Cabe señalar, que tanto el TCE como el BCE mantienen una cooperación leal con el resto de instituciones en el contexto de sus respectivos modos concretos de trabajar, tal y como se establece en el art. 13.2 del TUE. Sin embargo, hay que destacar que el BCE queda parcialmente al margen del denominado “equilibrio institucional”, habida cuenta de la naturaleza de sus funciones y mandatos. Recuérdese que este equilibrio implica básicamente que ninguna institución concentra un grado de poder e influencia en las políticas de la UE significativamente superior al de las restantes instituciones. Además, conviene destacar como el TCE carece de personalidad jurídica propia, pero goza de la competencia

necesaria para el ejercicio de sus funciones y sus relaciones

regladas con el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. Por su parte, el BCE es la única institución que goza de personalidad jurídica y autonomía normativa propia.

[. EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO 1. Marco jurídico El mandato, composición y métodos de trabajo del "TCE están regulados en los arts. 285-287 del TFUE. Además, entre las disposiciones financieras del TFUE (arts. 310-325), resultan especialmente relevantes para el TICE el arrt.

Las Instituciones económicas de la Unión Europea

731

319, en relación con la ejecución del presupuesto y aprobación de la gestión, el art. 322 que exige la previa consulta al TCE para la adopción de actos legislativos en materia financiera y el art. 325 que también exige la previa consulta al "CE para la adopción de medidas preventivas en la lucha contra el fraude. Completa este marco jurídico algunas disposiciones del Reglamento Financiero (en particular los arts. 254-259) sobre el presupuesto general de la UE (Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 julio de 2018 sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión), y el Reglamento interno del TCE, al amparo del art. 287 del TFUE, (en adelante RI del TICE), que regula su organización y funcionamiento y le habilita a adoptar además sus propias normas de aplicación (Cfr. Decisión n” 338-2016 por la que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento interno del Tribunal de Cuentas, modificado por el Tribunal en sus reuniones de los días 14 de septiembre de 2017 y el 13 de diciembre de 2018).

2. Breves notas sobre su origen y evolución El Tribunal de Cuentas Europeo fue creado en 1975 por el Tratado de Bruselas, si bien no se constituyó oficialmente hasta el 18 de octubre de 1977, estableciendo su sede en Luxemburgo. Hasta su creación, el control de las finanzas y del presupuesto de las entonces Comunidades Europeas estaba en manos de dos organismos: el Comisario de Cuentas de la CECA y la Comisión de Control del Parlamento, al amparo de la CECA y la CEE. Se trataba de órganos administrativos dotados de una cierta autonomía, que ejercían su misión a tiempo parcial (Comisión de Control), pero dependientes del Consejo en lo relativo a sus escasos medios humanos y materiales. Esta Comisión de Control carecía además de las competencias necesarias para presentar informes o controlar —en la práctica— el destino de la mayor parte del presupuesto comunitario, ya que era gestionado por los Estados miembros. Para compensar estas carencias se vio necesario dotar a las instituciones de una mayor legitimación democrática y de cierta autonomía financiera. Fue precisamente el presidente de la Comisión de Control Presupuestario del Parlamento Europeo quien propuso la creación de un órgano de control externo a escala comunitaria para reforzar el control presupuestario, como consecuencia de las nuevas fuentes de financiación de las Comunidades introducidas en el Tratado de Luxemburgo (1970). Este Tratado modificaba determinadas disposiciones presupuestarias y otorgaba al Parlamento Europeo ciertas competencias presupuestarias y estableció los dos tipos principales de recursos propios: las exacciones reguladoras agrícolas y los derechos de aduana, en sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros. Desde su creación y hasta nuestros días, la estructura y funcionamiento del TCE ha ido cambiando paralelamente a la evolución de la Unión, que ha aco-

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gido nuevos Estados miembros, asumido nuevas competencias, ampliado su presupuesto y creado nuevos órganos en Europa. El TCE dejó de ser un órgano secundario del Parlamento y asumió su condición de institución europea de pleno derecho el 1 de noviembre de 1993, con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht. El hecho de tener el mismo rango institucional que la Comisión, el Consejo y el Parlamento reforzó su independencia y autoridad. El Tratado de Maastricht introdujo también lo que se ha convertido desde entonces en el trabajo distintivo del Tribunal: la declaración anual de fiabilidad sobre la fiabilidad de las cuentas de la UE y la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a las mismas, más conocida como la declaración “DAS”. La reforma introducida por el Tratado de Ámsterdam (1999), no supuso una gran revolución, sino que —secundando el espíritu de Maastricht— reforzó su independencia y amplió sus competencias de fiscalización a nuevos ámbitos políticos, en particular, en la lucha contra el fraude y dotó al T'CE de

legitimación activa para interponer el recurso por omisión o el recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia en caso de menoscabo de sus prerrogativas

por otras instituciones de la UE (art. 263 TIFUE). En cambio, la reforma de

Niza de 2001 se centró principalmente en la modificación de su composición —al igual que para el resto de las instituciones— de cara a la gran ampliación de la UE que llegaría en mayo de 2004. Se aprobó una nueva fórmula sobre su composición, aplicable en todo tiempo, sin perjuicio de las futuras nuevas ampliaciones. El TCE está compuesto desde entonces y hasta nuestros días por un Miembro de cada Estado miembro, aunque en la reunión de Niza se hiciera especial énfasis en la importancia de la cooperación del TCE con los órganos nacionales de control. Los Miembros del "TCE serán nombrados por mayoría cualificada en el Consejo. El marco jurídico establecido por el Tratado de Lisboa reitera el mandato y la calidad de institución del "TCE, aunque apenas introduce cambios sustanciales sobre la gestión y control de los fondos de la UE. Se mantienen las competencias presupuestarias del Parlamento Europeo, aunque con novedades en la tramitación del presupuesto, ya que, por ejemplo, se suprime la distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios. Si bien es cierto que estas novedades no afectan directamente al TCE, como institución, su misión se verá complementada con la responsabilidad que ostentan los Estados miembros en la ejecución del presupuesto de la Unión.

3. Organización y funcionamiento El TCE es una institución con carácter colegiado, compuesto —en la actua-

lidad— por veintisiete Miembros, uno por cada Estado miembro, nombrados

por el Consejo (art. 285 del "TFUE). Sus Miembros son elegidos entre personalidades que pertenecen o han pertenecido en sus respectivos Estados a las ins-

Las Instituciones económicas de la Unión Europea

733

tituciones de control externo, o personalidades especialmente calificadas para esta función (art. 286.1 "TFUE). Este criterio de representación geográfica ha sido criticado por algún sector doctrinal por el riesgo de una excesiva politización y la reticencia de los Estados de avanzar hacia la legitimación democrática real de la institución que hubiese requerido atribuir la competencia del nombramiento de los Miembros del TCE al Parlamento y no al Consejo. Los Miembros del T'CE son elegidos por un mandato de 6 años renovable, sin limitación alguna y por mayoría cualificada del Consejo, quien elabora la lista de los Miembros, previa consulta al Parlamento, y teniendo en cuenta las propuestas presentadas por cada Estado (art. 286.2 TTFUE). Los Miembros del TCE deben ejercer sus funciones con plena independencia y en interés de la Unión, de conformidad con lo dispuesto en el art. 286, apartados 1, 3 y 4, del TFUE. Cada Miembro debe dar garantías de independencia, que significa que “en el cumplimiento de sus funciones, los Miembros del Tribunal de Cuentas no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún Gobierno”. Se abstendrán de realizar cualquier acto incompatible con el carácter de sus funciones. Y ejercerán su mandato con exclusividad, sin “ejercer ningún tipo de actividad profesional retribuida o no”. Por consiguiente, el deber de abstención de cualquier acto incompatible con el carácter de su función pretende evitar que se ponga en tela de juicio su independencia. Si no se garantiza esta independencia, las críticas mencionadas

anteriormente

resultarían fundadas. Por ello, en el

momento de asumir su cargo, cada Miembro se compromete solemnemente “a respetar, mientras dure su cargo y aún después de finalizar éste, las obligaciones derivadas de su cargo, y en especial los deberes de honestidad y discreción en cuanto a la aceptación, una vez terminado su mandato, de determinadas

funciones o beneficios”. Ahora bien, un Miembro del "ICE puede ser relevado de sus funciones o privado de su derecho a la pensión o de cualquier otro beneficio sustitutivo, si deja de reunir las condiciones requeridas o de cumplir

las obligaciones de dimanan de su cargo (art. 286.6. TFUE). En tal caso, será

el Tribunal de Justica de la Unión Europea (TJUE) quien declare que deja de reunir las condiciones requeridas o de cumplir las obligaciones que dimanan de su cargo, siempre y cuando la decisión de presentar la cuestión ante el TJUE se adopte en el TCE, mediante votación secreta, por mayoría de cuatro quintas partes de los Miembros del Tribunal, tal y como se establece en art. 4 del RI del TCE. El carácter de órgano colegiado no es obstáculo alguno para que el T'CE en su Organización interna de trabajo designe a un Presidente, se establezcan salas, comités y un Secretario General con su correspondiente Secretaria General.

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Eugenia López-Jacoiste Díaz

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO (27 Miembros) Presidente Sala |

Sala ||

Uso sostenible de los | Inversión para la cohesión, el | Comité Administrativo recursos naturales crecimiento y la inclusión Sala 11! Sala IV Acciones exteriores, se- | Regulación de mercado y eco- | Comité Ético guridad y justicia nomía competitiva Sala V Financiación y Administración de la Unión Grupo consultivo de previsión

Comité de Control de

Calidad de la auditoria

Comité de Auditoria Interna

Secretario General / Secretaría General

1. El Presidente del TCE será elegido de entre sus Miembros por un manda-

to de tres años renovable (art. 286. 2 TTFUE), mediante votación secreta

(art. 7 RI del T'CE), en calidad de primus inter pares. La función más

importante del Presidente (art. 9 RI del TCE) consiste en coordinar las

actividades diarias del "TCE, convocar y presidir las reuniones del pleno, garantizar el buen funcionamiento de los servicios y la buena gestión de las distintas actividades del TICE. El Presidente también se encarga de vigilar el cumplimiento de las decisiones del Tribunal. Por último, el Presidente asume funciones representativas: se encarga de la representación del Tribunal en sus relaciones exteriores y, en particular, en sus relaciones con la Autoridad de aprobación de la gestión con las demás instituciones de la Unión y con los órganos de control de los Estados miembros. 2. El art. 287.4 del TFUE y el RI del TCE permiten la creación de salas para aprobar determinadas categorías de informes y dictámenes, salvo el informe anual sobre el presupuesto general de la Unión Europea y el informe anual sobre los Fondos Europeos de Desarrollo. A propuesta del Presidente, el TCE decidirá el reparto de los ámbitos de competencias de las salas (art. 10 RI del TICE), y se repartirán sus funciones entre

los Miembros que las componen, de conformidad con las condiciones expuestas en las disposiciones de aplicación. Por lo general, las salas tienen dos tipos de competencias: 1) adoptar informes especiales, anuales específicos y dictámenes; y 11) elaborar informes anuales sobre el presupuesto de la UE y los Fondos Europeos de Desarrollo (FED), para su aprobación por el pleno del T'CE. Del total de las cinco salas actuales, cuatro son competentes para ámbitos materiales específicos que se refieren a ingresos y gastos; mientras que la quinta

sala, denominada Sala de Financiación y Administración de la Unión, asume tareas de carácter transversal. Las cuatro primeras salas verticales están compuestas por un total de seis Miembros. La sala transversal — la quinta — está compuesta por un total de siete Miembros de los cuales, cuatro, son los representantes de cada una de las salas verticales. Las Salas también se encargan del reparto de las funciones entre sus Miem-

Las Instituciones económicas de la Unión Europea

735

bros atendiendo a las condiciones que se exponen en las disposiciones de

aplicación (art. 11.4 RI del TCE). Por ello, todos los Miembros de una

Sala responden ante ella en el ejercicio de las funciones que se les han sido atribuidas y — en última instancia — ante el Tribunal (art. 11.5 RI del

TCE). Las salas tienen una doble responsabilidad (art. 11.1 RI del TCE):

por un lado, se encargan de adoptar los informes especiales, los informes anuales y los dictámenes, y, por otro, preparan también los proyectos de observaciones sobre el informe anual de ejecución presupuestaria de la UE y del FED, proyectos de dictámenes, propuestas de programas de trabajo y otros documentos en el campo de la auditoría (art. 11.2 RI. Esta segunda responsabilidad forma parte de la actividad preparatoria del trabajo del Tribunal. 3. El art. 12 del RI del TCE permite también la creación de comités para las cuestiones que no sean abordadas por las salas, según las normas fijadas en las disposiciones de aplicación. Al amparo de tales normas, en la actualidad, hay cuatro comités: el administrativo, el de control de calidad de la auditoría, el ético y el de auditoría interna. Por su parte, el Comité Administrativo (capítulo III, sección 1 de las normas de apli-

cación) es competente para el estudio y valoración de todo expediente de naturaleza administrativa, cuyo tratamiento precise una decisión del Tribunal, salvo determinadas excepciones. Mayor calado tiene el Comité de Control de Calidad de la Auditoría, (capítulo Il, sección 2) compues-

to como mínimo por tres Miembros del TCE, entre ellos el responsable del control de calidad de la auditoría, que actúa como Presidente del Comité. Su principal función consiste en vigilar el marco de gestión del control de calidad o la preparación de las decisiones del Tribunal sobre asuntos que son competencia del Comité y se encargará igualmente de notificar al Tribunal sus actividades y todas las cuestiones relativas al control de calidad. Además, el Comité de Ética, (capítulo III, sección 3) está compuesto igualmente por tres Miembros permanentes, pero tam-

bién por otros tres suplentes. Ambos grupos de Miembros constarán de dos Miembros del Tribunal y de una persona ajena al Tribunal. Según el art. 34 de las normas de aplicación, este Comité podrá considerar todas las cuestiones de carácter ético que considere pertinentes con respecto a las normas y la reputación del Tribunal y asesorar al Presidente y a los Miembros

del Tribunal en cuestiones éticas, en particular, relativas

a la interpretación del Código de conducta aplicable a los Miembros del Tribunal. Por último, el Comité

de Auditoría interna (capítulo III,

sección 4) es el órgano consultivo en cuestiones relativas a la auditoría del TCE y supervisa el entorno del control interno necesario para la credibilidad y transparencia de la institución. Está compuesto por cuatro Miembros designados por el Tribunal, de los cuales tres serán Miembros

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del Tribunal. La duración de su mandato será de tres años. La sucesión de los Miembros del Tribunal se realizará de tal manera que cada año será sustituido el Miembro que haya permanecido en el Comité durante tres años. El cuarto miembro será un experto externo nombrado por tres años y su mandato será renovable. 4. El Secretario General de esta institución es nombrado por el propio TCE (art. 13 RI del TICE), en votación secreta, según el procedimiento

del

art. 38, capítulo IV de las normas de aplicación. Como agente de mayor rango dentro del Tribunal, el Secretario General dirige los servicios de Administración y Personal, en los ámbitos de recursos humanos, finanzas y servicios generales; información, entorno de trabajo e innovación, traducción, servicios linguísticos y publicación. Es el responsable de la Secretaría del Tribunal, cuya principal misión consiste en redactar los proyectos de actas de las reuniones del Tribunal y conservar los ori-

ginales de los actos del Tribunal, de las actas del Presidente, de todas

las decisiones del Tribunal, de las Salas y del Comité Administrativo. Asistirá al Presidente en la preparación de las reuniones del Tribunal y en la vigilancia del cumplimiento de los procedimientos y de la correcta ejecución de las decisiones del pleno del Tribunal.

Todos los Miembros del TCE están adscritos a una de las cinco salas, pero el TCE actúa de manera colegiada para debatir y adoptar los documentos dentro de sus competencias y para los que es responsable tras un examen previo

de un comité (art. 25 del RI). Los Miembros del Tribunal se reúnen en sesión

plenaria dos veces al mes para debatir y adoptar sus principales publicaciones anuales. Si bien, su Presidente podrá organizar sesiones suplementarias por propia iniciativa O a petición de al menos una cuarta parte de los Miembros del Tribunal (art. 17.2 RI del TCE). El quórum los Miembros presentes necesario para deliberar en sesión plenaria queda fijado en dos terceras partes de los Miembros (art. 21 RI del TCE). Los trabajos del pleno se materializan en diversos tipos de documentos: 1) informes anuales que recogen los trabajos de auditoría financiera y de cumplimiento del presupuesto de la UE y de los Fondos Europeos de Desarrollo (FED), así como otros informes anuales específicos sobre agencias, organismos descentralizados y empresas comunes de la Unión Europea; 11) informes especiales, que recogen los resultados de auditorías concretas y son normalmente auditorías de gestión o desempeño en diversos ámbitos sectoriales, como por ejemplo, sobre recursos naturales, cohesión económica y social o seguridad y ciudadanía; y 111) dictámenes y decisiones: los primeros son estudios sobre cuestiones específicas o sobre actos legislativos que tienen un impacto financiero; mientras que las decisiones versen generalmente sobre cuestiones administrativas y estratégicas de mayor alcance.

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Tipo de documentos del TCE 1. Informes anuales de auditoría financiera sobre el presupuesto y de los Fondos Europeos de Desarrollo (FED) 2. Informes de auditorías específicas: recursos naturales, cohesión económica, o seguridad 3. Dictámenes sobre actos legislativos con impacto financiero 4. Decisiones sobre cuestiones administrativas o estratégicas de gran alcance

El TCE aprueba por mayoría de sus Miembros (art. 287.4 del TFUE y art. 25 RI) todos y cada uno de estos informes y dictámenes y determina una por una las decisiones aprobadas a través de un procedimiento escrito. A partir de 2018, el Tribunal incluye en sus informes anuales indicadores sobre el seguimiento de las recomendaciones del Tribunal realizadas por los propios auditores y no por la Comisión Europea. La regla de la mayoría de los Miembros se exige también para la aprobación de la declaración de fiabilidad —declaración DAS— prevista en el art. 287. 1 párrafo segundo del TFUE. Además, según el art. 64 de las normas de aplicación del Tribunal, también por mayoría de sus Miembros, el TCE puede aprobar modificaciones de las normas internas de ejecución del presupuesto; el estado de previsión de ingresos y gastos del Tribunal de Cuentas; las decisiones que se pudieran tomar de conformidad con los arts. 10,3 y 13.3. del RI del TCE, así como la estrategia global y el programa de trabajo del Tribunal. Cada Miembro del Tribunal asume a su vez tareas específicas en el ámbito de la auditoría. Del trabajo de auditoría en el que se basan los informes se ocupan los auditores del Tribunal bajo la coordinación de un Miembro, asistido por su gabinete. Posteriormente, el Miembro presenta el informe a la Sala o al órgano colegiado en pleno y, tras su aprobación, al Parlamento Europeo, al Consejo y a las otras partes interesadas, incluidos los medios de comunicación. El TCE se divide administrativamente en diez direcciones de auditoría y administración compuestas a su vez por equipos flexibles, basados en tareas para lograr un aprovechamiento óptimo de los recursos y desarrollar las capacidades adecuadas. Se comprende, por tanto, que, al margen de los veintisiete Miembros del Tribunal, esta institución cuenta además con unos 12.000 agentes repartidos entre la auditoría, la traducción y la administración...puesto que todos sus informes y documentos se traducen a las veintitrés lenguas oficiales de la UE, lo cual garantiza que los ciudadanos europeos puedan leer las publicaciones e informes del Tribunal en el idioma de su elección. Al igual que las demás instituciones de la UE, el personal del Tribunal procede de todos los Estados miembros y, en su calidad de funcionarios de la UE, están sujetos al Estatuto de los funcionarios de la Unión Europea. Elegido el 13 de septiembre de 2016, y renovado el 12 de septiembre de 2019, Klaus-Heiner Lehne es el actual Presidente del TCE (su predecesor en el cargo fue Vítor M. da Silva Caldeira). Entre los miembros históricos de la institución se cuen-

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tan, por lo que a España se refiere, su antiguo presidente Juan M. Fabra Vallés y Juan Ramallo Massanet. Esa responsabilidad ha correspondido después a Baudilio Tomé Muguruza (cf. el histórico de la institución, desde 1977, en www.eca.europa.eu). Por su parte, Eduardo Ruiz García, anterior Secretario General de la institución, desempeñó sus tareas desde su nombramiento (2009), hasta la finalización de su mandato el día 31 de mayo de 2020.

El TCE planifica con regularidad su trabajo y las metas estratégicas para un mejor desarrollo de sus funciones de auditoría y control. De acuerdo con la última estrategia plurianual 2021-2025, el TCE persigue principalmente los siguientes objetivos: Objetivo 1: Mejorar la rendición de cuentas, la transparencia y las disposiciones en materia de auditoría en todas las modalidades de acción de la UE. Objetivo 2: Dirigir nuestras auditorías a los ámbitos y temas en los que podamos aportar el mayor valor añadido. Objetivo 3: Proporcionar garantías de auditoría sólidas, en un entorno complejo y cambiante. Cada objetivo engloba a su vez metas y actuaciones diversas. En concreto, en relación con el Objetivo 1, el CE utilizará su mandato como auditor externo de la Unión para:

1) evaluar la gobernanza

de la UE, así como

sus

mecanismos de rendición de cuentas y transparencia; 2) identificar las lagunas en materia de auditoría y rendición de cuentas, así como el solapamiento y la duplicación de las actividades de auditoría en la arquitectura actual y futura de la UE; 3) examinar la calidad y fiabilidad de la información y los datos comunicados por las entidades que auditamos sobre la aplicación de las políticas de la UE y su gestión financiera.

En relación con el Objetivo 2, el TCE ha identificado cuatro ámbitos estratégicos en los que centrará las auditorías de gestión durante: 1) la competitividad económica de la Unión; 2) la resiliencia ante las amenazas a la seguridad de la Unión y el respeto de los valores europeos de libertad, democracia y el Estado de Derecho; 3) el cambio climático, el medio ambiente y los recursos

naturales; y 4) las políticas presupuestarias y las finanzas públicas de la Unión. Por último, en relación con el Objetivo 3, el TCE considera necesaria la modificación de los informes de garantía, concretamente la declaración de fiabilidad y el informe anual como consecuencia de los retos que plantean el nuevo marco financiero plurianual Generation EU».

(MFP)

2021-2027

y la iniciativa

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4. Funciones del Tribunal de Cuentas El art. 285 del TFUE adjudica al T'CE la responsabilidad de fiscalizar o controlar las cuentas de la Unión con el fin de mejorar así la gestión financiera

Las Instituciones económicas de la Unión Europea

739

y de vigilar de forma independiente y externa los intereses financieros de la Unión. Este control se desarrolla a través de dos funciones distintas y complementarias entre sí: 1) la función fiscalizadora; y 11) la consultiva, ejercida a base

de diversos dictámenes.

4.1. Función fiscalizadora Recuérdese que la creación de esta institución respondía a la necesidad de la Unión de contar con un sistema de auditoría o fiscalización sobre el presupuestario que fuese independiente, es decir, que fuese realizado por un ente ajeno a la propia institución gestora del gasto e independiente también del Consejo y del Parlamento que son quienes aprueban el presupuesto general de la UE. Desde su origen, se esperaba que el TCE pudiera realizar además un control a posterior de la ejecución práctica del presupuesto. En consecuencia, el art. 287 TFUE contempla expresamente que el “PCE examinará las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de la Unión. Examinará también las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de cualquier órgano u organismo creado por la Unión en la medida en que el acto constitutivo de dicho órgano u organismo no excluya dicho control”. Hay que advertir, que casi todas las instituciones y organismos son susceptibles de ser controlados por parte del "TCE, aunque la principal excepción la constituyen las operaciones financiadas con fondos propios del Banco Europeo de Inversiones (BEI), dado que sus fondos están directamente integrados por aportaciones de los Estados miembros. Además, es importante señalar que respecto del Banco

Central Europeo

(BCE), en principio, el TCE

carece de

competencia para fiscalizar los trabajos e informes del Banco Central Europeo, dada las particularidades de esta institución —como veremos más adelante—, salvo la excepción del art. 27 del Protocolo n” 4 del Tratado. Esta norma limita las funciones de auditoría del "TCE a un examen de la eficacia operativa de la gestión del BCE. Sin embargo, en aras a la de transparencia institucional y cooperación leal entre instituciones, en marzo de 2019, el TCE y el BCE llegaron a un acuerdo según el cual el T'CE tendrá derecho a solicitar y obtener del BCE todos los documentos y la información necesarios para sus auditorías sobre la eficiencia operacional de la gestión del BCE, aunque bajo determinadas condiciones y limitaciones. Del art. 287 del TFUE se desprende que el control de las cuentas que realiza el TCE no se ciñe solo a los ingresos y gastos de las instituciones —Comisión, Consejo, Parlamento, ...etc.—, sino que también abarca las cuentas de otros órganos y organismos de la actual UE —como, por ejemplo, el Comité de las Regiones o el Consejo Económico y Social— ya que en la Unión los organismos, oficinas y agencias han proliferado considerablemente en los últimos años. Además, el TFUE especifica que el control sobre los ingresos se efectuará

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sobre la base de las liquidaciones y de las cantidades entregadas a la Unión; mientras que el control de los gastos se hará sobre la base de los compromisos asumidos y los pagos realizados. Lógicamente, ambos controles se realizan antes del cierre de las cuentas del ejercicio presupuestario, pero una vez ejecutados los gastos. Es decir, el TCE realiza un control a posterior de la legalidad y regularidad de las cuentas de las Unión en su conjunto. El art. 287.2 del TFUE matiza que el control del Tribunal alcanza dos ámbitos: la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos, por una parte, y la buena gestión financiera, por otra. El primero implica el control de ingresos y gastos en cuanto a su conformidad con el Derecho y su correcta representación contable. Se limita a los actos de ejecución, por lo que se excluye el control de las disposiciones generales en las que se fundamentan, puesto que el "TCE no es el órgano judicial de la UE. Así pues, cabe destacar que el parámetro de legalidad que utiliza el TCE es el presupuesto de la Unión, los reglamentos financieros, en los que se basa el gasto, incluidas aquellas disposiciones del ordenamiento jurídico que tenga efecto sobre el gasto. El segundo —el control sobre la buena gestión financiera— abarca diversas cuestiones que van desde la estricta apreciación de la eficiencia de los medios y de la eficacia de los resultados, hasta el examen de la oportunidad de una política con incidencia en los ingresos y gastos de la Unión. El párrafo 3 del art. 287 TFUE establece a grandes rasgos las dos formas o niveles de realizar este control: 1) sobre la documentación contable y, en su ca-

so, 11) en las dependencias correspondientes de las otras instituciones de la UE, en las dependencias de cualquier órgano u organismo que gestione ingresos O gastos en nombre de la UE y en los Estados miembros, incluidas las dependencias de cualquier persona física o jurídica que perciba fondos del presupuesto. Ahora bien, para garantizar la eficacia de este control en las dependencias señaladas, se requieren dos requisitos adicionales importantes, expresamente previstos en la citada norma: por una parte, la necesaria colaboración de las instituciones nacionales de control con el "ICE. Por otra, que todas las instituciones, Órganos, organismos, Estados y personas físicas o jurídicas que se bene-

fician de los fondos del presupuesto de la UE, tienen el deber de comunicar al TCE, a instancia de éste, cualquier documento o información que sea necesario para el cumplimiento de su misión. En cuanto al procedimiento del control, hay que destacar las normas específicas del Título XIV del Reglamento financiero de la Unión, en donde se concreta el procedimiento de la auditoría externa y el proceso para la aprobación de la gestión presupuestaria por parte del "TCE. El examen de la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos podrá tener en cuenta el carácter plurianual de los programas y los sistemas de supervisión y control relacionados (art. 255 del Reglamento). Lógicamente, el TCE deberá tener acceso a toda la documentación e información sobre la gestión financiera de los servicios u organismos

Las Instituciones económicas de la Unión Europea

74.1

relacionada con las operaciones financiadas o cofinanciadas por la Unión. Pero deberá verificar por sí mismo que todos los títulos y fondos en depósito o en caja estén debidamente acreditados mediante los correspondientes certificados expedidos por los depositarios o por los correspondientes estados de caja o de

cartera (art. 256 del Reglamento). Además, todas las instituciones de la Unión

y los organismos que gestionan ingresos o gastos en nombre de la Unión deberán dar al Tribunal las facilidades y toda la información que éste considere necesaria para el cumplimiento de su misión (art. 257 del Reglamento). De ahí la importancia del acuerdo alcanzado entre el "TCE y el BCE al respecto, ya que BCE no está sometido por mandato de sus estatutos al control del TCE. El Reglamento financiero de la Unión establece también el calendario y otras especificaciones sobre esta auditoría externa y contempla que el TCE deberá poner en conocimiento de la Comisión y de las demás instituciones de la Unión afectadas, a más tardar el 30 de junio, las observaciones que a su juicio deban figurar en su informe anual. (art. 258.1 del Reglamento). Estas observaciones son confidenciales y quedan sujetas a un procedimiento contradictorio, para lo cual, las instituciones enviarán sus respuestas al Tribunal de Cuentas a más tardar el 15 de octubre. Según el art. 258.2 del Reglamento, la buena gestión financiera debe ser el principio que guíe esta labor de control, al contemplar que “el informe anual...contendrá una valoración de la aplicación del principio de buena gestión financiera” y se deberá presentar además “una subdivisión para cada institución de la Unión y para el fondo de provisión común ... o cualquier observación de alcance general que considere oportunas”. El T'CE remitirá a las autoridades responsables de la aprobación de la gestión presupuestaria y a las demás instituciones de la Unión, a más tardar el 15 de noviembre, su infor-

me anual con las respuestas de las instituciones de la Unión, y se encargará de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. En relación a los informes especiales, también se prevé la confidencialidad de las observaciones con respeto a las instituciones y Órganos afectados por el control (art. 259 del Reglamento) y se establece la posibilidad de que “a petición del Tribunal de Cuentas o de una institución de la Unión o el órgano de que se trate, las respuestas podrán ser examinadas por el Parlamento Europeo y por el Consejo previa publicación del informe”. Ahora bien, si en el transcurso de una inspección se descubren fraudes o irregularidades en las cuentas, el TCE deberá informar a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAP), ya que el Tribunal carece de competencia

sancionatoria. En su caso, podría

interponer el recurso de anulación para que el TJUE controle judicialmente la legalidad de los actos de los órganos u organismos de la Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros, de conformidad con el art. 263 TFUE. Sin embargo, los informes del TCE no son objeto de este recurso ante el TJUE, ya que —como el mismo TJUE ha señalado— “la adopción y publicación de los informes del Tribunal de Cuentas no son decisiones que afecten

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directamente a los derechos de las personas que se mencionan en ellos” (Auto del Tribunal General —Sala Sexta— de 9 de junio de 2016. Istituto di ricerche economiche per la pesca e l'acquacoltura - IREPA Onlus contra Comisión Europea y Tribunal de Cuentas de la Unión Europea). Además, según el TJUE, el TCE puede verse obligado, “con carácter excepcional, en particular en caso de disfunciones graves que afecten seriamente a la legalidad y a la regularidad de los ingresos y gastos o a las necesidades de una buena gestión financiera, a denunciar de forma completa los hechos constatados y, en consecuencia, a mencionar nominalmente a los terceros directamente implicados” (punto 109, del asunto Ismeri Europa/ Tribunal de Cuentas, 1-2777/97, de 15 de junio de 1999). En cambio, en la mayoría de los recursos que llegan al Tribunal de Luxemburgo en los que se sanciona la gestión de los fondos de la UE, los informes de la auditoría del CE son una prueba más para avalar o refutar las pretensiones de las partes, ya que acreditan, por ejemplo, si las facturas controvertidas corresponden a ventas reales o ficticias. (Punto 212, de la Sentencia del Tribunal

de Primera Instancia, Sala séptima, de 1 de julio de 2009, Reino de España v.

Comisión, en el asunto T-259/05 sobre FEOGA). Con cuanto antecede, está claro que los resultados del trabajo del CE se reflejan en el Informe Anual del Tribunal que, junto con los informes especiales, sirve de base para la aprobación de la gestión que realiza el Parlamento, tal y como se prevé en el art. 349 del TTFUE, previa recomendación del Consejo, por la que se decide si la Comisión ha cumplido satisfactoriamente con sus responsabilidades de ejecución del presupuesto. Una vez publicado ese Informe Anual, se transmite a los parlamentos nacionales al mismo tiempo que al Consejo y al Parlamento Europeo. La declaración DAS del Tribunal sobre la fiabilidad de las cuentas consolidadas de la UE y la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes (“regularidad de las operaciones”) constituye, sin duda alguna, la parte fundamental del Informe Anual. Dicha declaración podrá completarse con observaciones específicas sobre cada uno de los ámbitos principales de la actividad de la Unión. Esta declaración ayuda a su vez a la Comisión, al Parlamento y al Consejo, así como también para los Estados miembros, a supervisar y mejorar la gestión financiera del presupuesto de la Unión. Los informes y dictámenes del CE añaden valor a la gestión financiera de la UE, al contribuir a los avances logrados en la UE y acercarlos al ciudadano. En consecuencia, sus informes deben ser pertinentes, oportunos y claros, basado en criterios sólidos y en elementos probados. Conviene, no obstante,

insistir en que el Informe Anual del Tribunal, junto con la declaración DAS de fiabilidad y sus recomendaciones concretas son un instrumento más —de autoridad— para que el Parlamento Europeo apruebe por mayoría de votos emitidos la gestión de la Comisión en la ejecución del presupuesto (art. 319 TFUE), lo que se conoce como “decisión de cargo”.

Las Instituciones económicas de la Unión Europea

74.3

4.2. Función consultiva Como se ha visto, el "TCE es competente para elaborar informes anuales y otros especiales — sectoriales — sobre cuestiones particulares en el ejercicio de su labor fiscalizadora. Sin embargo, más allá de estos informes también tiene competencia para emitir dictámenes a instancia de alguna de las demás instituciones (art. 287.4 TFUE) sobre cuestiones concretas que le planteen. No existe un calendario prestablecido, sino que como señala el Tratado, puede presentar en cualquier momento sus observaciones —a modo de informes especiales— sobre cuestiones concretas y otros dictámenes, pero a instancia de alguna de las demás instituciones. Sin perjuicio de esta función consultiva a instancia de alguna institución, los Tratados prevén la intervención del "TCE con un dictamen preceptivo en varias situaciones concretas. Antes de aprobarse esa “decisión de cargo” por parte del Parlamento sobre la gestión de la Comisión del presupuesto de la Unión, se pueden solicitar explicaciones a la Comisión quien informará (art. 319.3 segundo párrafo del TFUE) sobe las medidas adoptadas como consecuencia de las observaciones de los servicios de ejecución del presupuesto y las observaciones del TICE efectuadas al amparo del art. 258.1 del Reglamento de financiación, visto anteriormente. Además, a instancia del Parlamento o del Consejo, la Comisión informará sobre las medidas adoptadas como consecuencia de las observaciones recibidas sobre la ejecución del presupuesto y toda esta información se transmitirá igualmente al TCE y se tendrá en cuenta para futuros dictámenes. Por otra parte, de conformidad con el art. 322 TFUE se requiere —preceptivamente— un dictamen del "TCE para que el Parlamento Europeo y el Consejo puedan adoptar reglamentos, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, destinados a especificar las modalidades de ejecución presupuestaria y de rendición y censura de cuentas [art. 322.1 a) TFUE]; al igual que las modalidades y el procedimiento para poner a disposición de la Comisión los recursos propios de la UE y de las medidas destinadas a hacer frente a las necesidades de tesorería (art. 322. 2 del "TFUE). Es igualmente preceptivo un dictamen del TCE para aprobar un reglamento que regule la responsabilidad de los interventores de cuentas, de los ordenadores de pagos y de los contables [art. 322. 1 b) TFUE)].

A modo de ejemplo cabe destacar el Dictamen n* 7/2018 [con arreglo al artículo 322, apartado 1, letra a), del TFUE)] relativo a las propuestas de Reglamentos de la Comisión en relación con la política agrícola común para el período posterior a 2020 [COM (2018) 392, 393 y 394 final], en el que el TTCE hace un análisis profundo de la situación de la PAC y cómo se podrían mejorar las propuestas de la Comisión hasta alcanzar una política más ecológica, con un mayor rendimiento y que se garanticen las obligaciones de los agricultores verdaderamente “activos” en relación con la rendición de cuentas. Pues, en efecto, en un intento de mejorar la

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Eugenia López-Jacoiste Díaz

orientación de la ayuda directa de la UE a los agricultores, la reforma de la PAC de 2013 introdujo el concepto de “agricultor activo” y, en consecuencia, una lista negativa con el fin de excluir a beneficiarios cuya función primaria no fuera la agricultura. El TCE estimaba en este Dictamen que “aquella lista solo resultó parcialmente eficaz y representó una importante carga administrativa para los organismos pagadores”. Teniendo en cuenta esas dificultades, el Consejo y el Parlamento acordaron

que, a partir de 2018, los Estados miembros podrían decidir si reducen los criterios

mediante los cuales los solicitantes pueden demostrar su situación de “agricultores activos”, o suspender la aplicación de la “lista negativa”. Esta modificación se justificaba —a juicio del "TCE— por la preocupación que suscita, que las dificultades y los costes administrativos derivados de aplicar la cláusula de agricultor activo

superen el beneficio de excluir a un número muy limitado de beneficiarios inactivos

de los regímenes de ayudas directas. Para el TCE, la nueva propuesta “exigiría a los Estados miembros que definieran un nuevo concepto de «agricultor genuino». Para el TCE, en el marco de las normas vigentes, los Estados miembros pueden optar por no pagar ayudas a personas cuyas actividades agrarias constituyan solo una parte insignificante del total de su actividad económica, o cuyo principal objeto empresarial no sea la agricultura. Así pues, en el marco de su nueva propuesta, esta opción se convertiría en norma general. Correspondería a los Estados miembros diseñar criterios objetivos y no discriminatorios que resulten eficaces para orientar la ayuda a «agricultores genuinos» sin que se generen costes administrativos desmesurados” (apartado 53 Dictamen). Sobre la base de su Dictamen el TCE prevé que los Estados miembros podrían encontrar dificultades para formular una definición que integrara una buena relación eficacia-costes.

Por último, los Tratados exigen también un dictamen preceptivo del "TCE (art. 325 del TFUE), cuando el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, adopten medidas de prevención y de lucha contra el fraude que afecte a los intereses financieros de la UE. A modo de ejemplo, cabe mencionar, el Dictamen n” 8/2018 (con artículo 325, apartado 4, del "TFUE) sobre la propuesta de la Comisión mayo de 2018 por la que se modifica el Reglamento (UE, EURATOM) n* relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha Fraude (OLAF,) en lo referente a la cooperación con la Fiscalía Europea y de las investigaciones de la OLAF (2019/C 42/01).

MIT. EL BANCO

CENTRAL

arreglo al de 23 de 883/2013 contra el la eficacia

EUROPEO

1. Marco jurídico El Banco Central Europeo adquiere el rango de institución de la Unión (art. 13 TUE), con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Los artículos 282 al 284 del TFUE regulan los aspectos esenciales sobre sus objetivos, organización y funcionamiento. Estas disposiciones se desarrollan y completan en el Proto-

Las Instituciones económicas de la Unión Europea

745

colo n” 4 del Tratado de Lisboa sobre el Estatuto del Sistema Europeo de Ban-

cos Centrales (SEBC) y del Banco Central Europeo. Además, en otros proto-

colos se establecen también normas que afectan al BCE, como el Protocolo n” 6, sobre la fijación de las sedes de las instituciones y de determinados órganos, organismos y servicios de la Unión; el Protocolo n* 7, sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión Europea; el Protocolo n* 12, sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo; y el Protocolo n” 13, sobre los criterios

de convergencia. Los Estatutos del Protocolo n” 4 son la norma esencial que dotan al SEBC y al BCE de gran estabilidad normativa. Pero hay que tener presente, no obstante, que se prevé la reforma de algunas de sus disposiciones, precisamente aquellas de naturaleza más técnica, a través del procedimiento legislativo ordi-

nario, sin necesidad, por lo tanto, de activar los mecanismos de revisión de los Tratados (art. 48 del TUE). Además, dada la autonomía del BCE y las faculta-

des de adoptar acuerdos y reglamentos, el marco jurídico que regula el trabajo y alcance de las competencias del BCE es en cierta medida flexible y dinámico, en atención a las circunstancias específicas de cada momento en las que el BCE debe regir y gobernar la estabilidad del euro. Las normas del TFUE sobre la política monetaria de la Unión regulan con detalle los objetivos, funciones básicas, y la organización del BCE y del SEBC (arts. 127-133 del TFUE), sin perjuicio de que a lo largo del Tratado se prevean también otras obligaciones, prohibiciones o facultades específicas del BCE como, por ejemplo, el art. 123 TFUE que prohíbe descubiertos o la necesaria participación del BCE en la celebración de un posible acuerdo internacional de la UE con terceros, si afecta al tipo de cambio para el euro, en relación con terceras monedas (art. 219 TTFUE). Conviene aclarar previamente la complejidad de esta institución. El BCE

forma parte del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), junto con los Bancos Centrales Nacionales (BCN) de todos los Estados miembros de la UE,

independientemente de que hayan adoptado el euro o no. Además, el denominado Eurosistema está integrado por el BCE y los BCN de los Estados miembros que han adoptado el euro, por lo que es algo más restringido que el SEBC. Ahora bien, el Eurosistema y el SEBC seguirán coexistiendo mientras continúe habiendo Estados miembros de la UE que no pertenezcan a la eurozona.

2. Breves notas sobre su origen y evolución Desde que se creara en el Tratado de Ámsterdam (1997), el Banco Central

Europeo es el banco central de la moneda única europea — el euro— y se encarga de dirigir la política monetaria de los 19 Estados miembros de la Eurozona. Desde sus orígenes tiene su sede en Fráncfort del Meno

(Alemania).

Su constitución estaba prevista para el 1 de junio de 1998, si bien no estuvo

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Eugenia López-Jacoiste Díaz

plenamente operativo hasta la introducción del euro el 1 de enero de 1999, al dar comienzo la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria

(UEM). El

Tratado de Ámsterdam dotó al BCE de personalidad jurídica propia de acuerdo con el Derecho internacional público y, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el 1 de diciembre de 2009, el BCE adquirió el estatus de institución de la Unión Europea (art. 13.1 TUE). La razón de ser de su creación está estrechamente ligada con la creación del euro, como elemento indispensable para la plena consecución del mercado único plasmado en el Acta Única Europea de 1986, que requería compatibilizar la libertad de circulación de mercancías, personas, capitales y pagos con la estabilidad en los tipos de cambio. El Consejo Europeo de junio de 1988 encargó a un Comité de Expertos presidido por Jacques Delors que elaborase un plan de desarrollo de la (futura) Unión Económica y Monetaria (UEM). El Comité es-

tuvo formado por los Gobernadores de los Bancos Centrales Nacionales de los países de la entonces Comunidad Europea. Su informe final —más conocido como Informe Delors— preveía que la futura UEM se ejecutaría en tres fases: Unión Económica y Monetaria (UEM) FASES

Objetivos principales

1” Fase: julio 1990

Intento de convergencia de las políticas económicas

00 Fase: 1994-1998

IÓN

3” Fase: enero 1999

Reajuste de los criterios de convergencia económica

1 de enero de 2002

Puesta en circulación efectiva del euro

de los requisitos económicos y jurídicos de la fu-

1. La primera comenzó en julio de 1990 y, según el informe Delors, su ejecución requería diversas acciones tanto por parte de los Estados miembros de la UE, como por parte del Consejo. Se exigía a los Estados que adoptasen las medidas necesarias para prohibir las restricciones a los movimientos de capitales y pagos. También se debían prohibir las autorizaciones de descubiertos o concesión de cualquier otro tipo de créditos por el Banco Central Europeo o por los bancos centrales de los Estados miembros en favor de organismos, instituciones comunitarias, Gobiernos centrales, autoridades regionales o locales, otras autoridades públi-

cas u organismo de derecho público y empresas públicas de los Estados miembros, así como la adquisición directa de instrumentos de deuda por el BCE o los bancos centrales nacionales. Por último, se prohibía también a los Estados adoptar medidas contrarias a las consideraciones prudenciales que estableciesen un acceso privilegiado a las entidades financieras por las instituciones u organismo comunitarias, Gobiernos centrales y demás autoridades. Además, basándose en un informe de la Comisión, el Consejo debía evaluar los progresos realizados en materia

de convergencia económica y monetaria, en particular, respecto a la es-

Las Instituciones económicas de la Unión Europea

747

tabilidad de los precios y a la solidez de las finanzas públicas, así como el progreso realizado en la aplicación de la legislación comunitaria sobre el mercado interior. En esta primera fase, el balance realizado por la Comisión sobre la convergencia de las políticas económicas demostró divergencias importantes entre los Estados miembros en relación con los elementos fundamentales y la coyuntura económica, en particular, en relación con la inflación, el déficit presupuestario, la deuda pública y los tipos de interés. Si bien todos los Estados estaban de acuerdo en cuanto al objetivo de alcanzar un alto grado de convergencia desde esa primera fase, se vio necesario activar nuevas herramientas de vigilancia multilateral de los principales agregados económicos nacionales, para que los Estados pudiesen definir y comunicar

a la Comisión

sus nuevos

programas

de convergencia

a

medio plazo y evitar las divergencias detectadas con anterioridad. Solo algunos Estados (Italia, Portugal, España y Alemania) presentaron tales programas que fueron aprobados por el Consejo de Ministros. 2. La segunda fase abarcaba desde el 1 de enero de 1994, hasta 1998. En ella se establecieron los requisitos económicos y jurídicos necesarios que debían cumplir aquellos Estados miembros que desearan integrarse en la futura UEM. Al mismo tiempo se creó el Instituto Monetario Europeo (IME), un foro de cooperación monetaria entre los bancos centrales na-

cionales de los miembros de la Comunidad Europea, que perseguía un doble objetivo: 1) solventar las dificultades derivadas de la transición a la nueva moneda por parte de los países que iban a adoptar el euro; y 11) organizar la creación del Banco Central Europeo y del Sistema Europeo de Bancos Centrales. Posteriormente, la Comisión y el BCE realizaron los informes de convergencia de cara a examinar si los Estados miembros que manifestaron su interés por la moneda común cumplían las condiciones necesarias previstas para su adopción. Las dos condiciones requeridas para ingresar en la zona del euro eran: 1) cumplir los criterios

de convergencia (estabilidad de precios y del tipo de cambio, hacienda pública saneada, y convergencia de los tipos de interés a largo plazo); y 11) asegurar la compatibilidad de la legislación nacional con el llamado “acervo comunitario”, en lo relativo al banco

central nacional, espe-

cialmente, respecto de su independencia y la de los miembros de sus instancias decisorias, de sus objetivos y de su integración en el SEBC. En el Consejo Europeo, de 2 de mayo de 1998, se confirmó por unanimidad que once Estados (Alemania, Francia, Bélgica, Irlanda, Luxemburgo, Países Bajos, Finlandia, Austria, Italia, España y Portugal) cumplían las condiciones para la adopción de la moneda única, que entraría en vigor en la tercera fase.

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3. La tercera fase arrancó el 1 de enero de 1999 con el ajuste, en primer lugar, de los criterios de convergencia económica que los Estados debían satisfacer para que los bancos centrales nacionales pudiesen transferir

sus competencias en materia de política monetaria al BCE. Los criterios

de convergencia versaban sobre la estabilidad de precios (tasa de inflación), la situación de las finanzas públicas (déficit presupuestario y deuda pública), el tipo de cambio y los tipos de interés a largo plazo. Todos estos criterios siguen vigentes en la actualidad, según el art. 140.1 del TFUE. A lo largo de esta tercera fase también se fijaron de forma irrevocable los tipos de cambio definitivos de las monedas de dichos Estados a fecha de 31 de diciembre de 1998. Así, por ejemplo, en el caso español un euro equivalía a 166,386 de las antiguas pesetas. Solo una vez introducido el euro, la ejecución de la política monetaria única es competencia del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Pacto de Estabilidad y Crecimiento que asignaría a los distintos organismos e instituciones de la Comunidad las responsabilidades monetarias y económicas plenas correspondientes. Cuatro Estados no accedieron a la tercera fase: Dinamarca y el Reino Unido se acogieron a sendos Protocolos que les permitían permanecer fuera, mientras que Grecia y Suecia no consiguieron el cumplimiento de los criterios de convergencia, con lo que pasaron a inegresar en la categoría de “Estados miembros acogidos a una excepción”. El 14 de septiembre de 2003, el pueblo sueco rechazó en referéndum su incorporación al euro por un 56,1% de votos frente al 41,8%. Desde entonces Suecia está fuera del marco de la unión monetaria. Entre los motivos de aquel rechazo se esgrimió, por una parte, el temor de su ciudadanía a que la nueva moneda pudiese afectar de forma negativa en la economía familiar. Por otra, a nivel político, se apuntaba a que no era el momento propicio para la consulta ya que otros países que apoyan el euro arrastraban una considerable recesión. El Pacto de Estabilidad fue un punto de fricción —ya que en aquel momento— existía cierta indecisión e incertidumbre sobre el desarrollo futuro de la política monetaria, mientras que las coronas suecas gozaban —y gozan— de un crecimiento económico estable. El entonces Presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi, advirtió que Suecia perdería influencia en la Unión si permanecía al margen de la moneda común. También el entonces Comisario Europeo de Asuntos Económicos y Monetarios, Pedro Solbes, lamentó que Suecia no se incorporase al “grupo de vanguardia, de líderes” de la zona euro, pero quiso minimizar la victoria del “no” en el referéndum, ya que la decisión de los suecos “no cambiaba nada” en la estabilidad del euro. La desconfianza en la evolución positiva de la eurozona sigue estando presente en el pueblo sueco, a pesar de la superación de la crisis del euro de 2008.

Durante esta etapa, el euro es solo una moneda de forma escritural, ya que los billetes y monedas en circulación aún estaban denominados en moneda nacional. Los principales sistemas de pagos corrientes (como transferencias, tarjetas de pago, cheque, etc...) se adaptaban para poder funcionar en euros.

Las Instituciones económicas de la Unión Europea

Será a partir comenzaron das y billetes nacionales se

749

del 1 de enero de 2002, cuando los billetes y monedas en euros a circular paralelamente con las monedas nacionales. Las moneen euros serán de curso legal, mientras que los billetes y monedas iban retirando gradualmente de la circulación.

A los once Estados originarios del euro (Alemania, Francia, Bélgica, Irlan-

da, Luxemburgo, Países Bajos, Finlandia, Austria, Italia, España y Portugal), se incorporarán progresivamente otros Estados, sobre todo aquellos que se adhirieron a la UE en mayo de 2004, ya que en los correspondientes tratados de adhesión se preveía que no podrían adoptar el euro hasta que cumpliesen una serie de criterios económicos, a saber: elevado grado de estabilidad de precios, situación fiscal saneada, estabilidad de tipos de cambio y niveles de tipos de interés a largo plazo que reflejen la convergencia. Fue el mismo BCE quien autorizó la incorporación de los nuevos Estados a la eurozona mediante la elaboración de informes de convergencia en los que se analizaban, caso a caso, si reunían dichas condiciones. En consecuencia, el euro se convirtió también en la moneda de Grecia (2001), Eslovenia (2007), Chipre y Malta (2008), Eslovaquia (2009), Estonia (2011), Letonia (2014) y Lituania (2015). Ahora bien,

puesto que todavía hoy hay Estados miembros del UE que no comparten esta moneda común, los artículos 139 a 144 del TTFUE prevén disposiciones especiales para los Estados miembros obligados, en virtud del Tratado, a adoptar el euro pero que todavía no reúnen las condiciones para hacerlo (a saber: Bulgaria, Croacia, Chequia, Hungría, Polonia y Suecia que se denominados “Estados acogidos a una excepción). Dinamarca es el único miembro de la Unión acogido a la cláusula de excepción voluntaria, ya que decidió no participar en la moneda única. En consecuencia, a los Estados que no participan en el euro, no se les aplica las disposiciones del TFUE relativas a las relativas a los objetivos y funciones del SEBC (art. 127 párrafos 1-3 y art. 5 TFUE) o la emisión del euro (art. 128 TTFUE). Se prevé, además, el mecanismo del art. 140.1 del TFUE para que, como mínimo, una vez cada dos años, o a petición de un Estado miembro

acogido a una excepción, la Comisión y el BCE informen al Consejo Europeo sobre los avances alcanzados en materia de convergencia.

A modo de ejemplo, cabe resaltar el último informe de convergencia (junio 2020) publicado por la Dirección General de Economía y Asuntos Financieros de la Comisión sobre el estado de los criterios de convergencia de los 7 Estados miembros de la UE que todavía no participan en la eurozona, tal y como se prescribe en el art. 140.1 a) del FUE. Este informe bianual previsto en el art. 140.1 TFUE presenta los avances realizados por Bulgaria, República Checa, Croacia, Hungría, Polonia, Rumania y Suecia. Todos ellos están acogidos a una excepción en el cumplimiento de sus Obligaciones en relación con la realización de la unión económica y monetaria. El citado Informe examina, por un lado, la compatibilidad de la legislación nacional de cada uno de los Estados miembros con determinados disposiciones del TTFUE y del Estatuto del BCE y del SEBC y, por otro, la consecución de un alto grado de convergencia sostenible, atendiendo a la estabilidad de precios y la tase de inacción; la tasa de déficit público; la no-devaluación de la moneda nacional, salvo los már-

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genes normales de fluctuación así como la participación de cada uno de los Estados acogidos a la excepción en el mecanismo de tipos de cambio deberá verse reflejado en los niveles de tipos de interés a largo plazo. Estos criterios se explicitan más en el Protocolo n* 13, anejo a los Tratados. En el caso de Suecia, la Comisión estima que cumple todos los requisitos salvo dos: la compatibilidad de la legislación sueca con los arts. 130 y 131 TFUE y el tipo de cambio (MTC II). Actualmente sólo hay una moneda en el MTC Il, la corona danesa. Según el informe de junio de 2020, Suecia tiene una tasa de inflación media de 1,6%; de un déficit presupuestario respecto al PIB de -1,3% (excedente), una tasa de deuda-PIB del 42,6% o una tasa de interés a largo plazo del -0,1%. Conviene tener presente, no obstante, que esos datos son anteriores a la pandemia, por lo que habrá que esperar al informe de junio 2022, para conocer la nueva realidad actual, tras el retroceso económico sufrido en Europa como consecuencia de la crisis sanitaria. Solo cuando Suecia satisfaga los requisitos económicos para la incorporación al euro —al margen de lo político— será el Consejo quien, al amparo del art. 140.2 del TFUE, tras consultar al Parlamento Europeo y una vez debatida la cuestión en el Consejo Europeo, a propuesta de la Comisión, decidirá formalmente, por mayoría cualificada, si el Estado miembro acogido a una excepción —por ejemplo, Suecia— reúne ya las condiciones necesarias para suprimir las excepciones en cuestión.

De conformidad con el art. 140.3 del TFUE, si se decide poner fin a una excepción, el Consejo, por unanimidad de los Estados miembros cuya moneda es el euro y del Estado miembro de que se trate, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Banco Central Europeo, fijará irrevocablemente el tipo al que el euro sustituirá a la moneda del Estado miembro de que se trate, así como las restantes medidas necesarias para su introducción como moneda única en ese Estado miembro.

3. La independencia y autonomía del BCE El BCE es una institución única dentro de la UE, que está dotada con unas características especiales justificadas por razón de sus funciones. Es una institución de enorme poder económico, pero también político, en la medida en que sus decisiones afectan a toda la ciudadanía. Esto es así, porque, por una

parte, el BCE es un banco central y, como tal, cumple con la mayoría de las

funciones clásicas de este tipo de instituciones. Pero, por otra, porque es la institución responsable de ejercer, con carácter exclusivo, la política monetaria de la Unión [art. 3.1 inciso c) del TFU]. Sin embargo, la vertiente económica de la política monetaria es un ámbito material distinto a las competencias exclusivas y compartidas (arts. 2.3 y 5 del TFUE), por lo que siguen siendo estatales y por esa razón, el Tratado sólo puede establecer que “los Estados miembros coordinarán sus políticas económicas en el seno de la Unión”, aunque se “aplicarán disposiciones particulares a los Estados miembros cuya moneda es el euro”. Consecuentemente, en la actualidad existe una Unión Monetaria entre dieci-

nueve Estados miembros, con una política e instituciones monetarias comunes

Las Instituciones económicas de la Unión Europea

751

y con una moneda común; aunque con una “inexistente política económica

común”.

El BCE tiene personalidad jurídica propia (art. 282.3 TFUE), y según el art. 9 de sus Estatutos, “dispondrá en cada uno de los Estados miembros de la capacidad jurídica más amplia concedida a las personas jurídicas con arreglo al respectivo Derecho nacional; en particular, podrá adquirir o vender propiedad mobiliaria e inmobiliaria y ser parte en actuaciones judiciales”. Esta personalidad jurídica le otorga capacidad suficiente para autorizar —en exclusividad— la emisión de euros y para realizar sus operaciones de política monetaria en los mercados, al mismo tiempo que garantiza su independencia, tanto en el ejercicio de sus funciones (art. 282.3 TFUE), como su independencia institu-

cional y política. La teoría monetaria ortodoxa exige que la gestión de un banco central se realice por especialistas que disfruten de autonomía respecto del poder político y que estén habilitados para trabajar bajo condiciones de independencia total en relación al Estado. Tanto el TFUE, como los Estatutos del BCE subrayan que la independencia de esta institución es uno de sus elementos constitutivos, especialmente en el decisivo ámbito político: “ni el BCE, ni los bancos centrales nacionales, ni ningún miembro de sus órganos rectores recabarán ni aceptarán instrucciones procedentes de las instituciones, órganos u organismos

de la Unión, de ningún Gobierno de un Estado miembro ni de ningún otro organismo. Las instituciones, órganos u organismos de la Unión, así como los Gobiernos de los Estados miembros, se comprometen a respetar este principio y a no tratar de influir sobre los miembros de los órganos rectores del BCE o de los bancos centrales nacionales en el ejercicio de sus funciones” (art. 130 TFUE y art. 7 del Protocolo sobre los Estatutos del SEBC y del BCE). Junto a esta independencia de carácter político, el BCE goza de la necesaria independencia para cumplir sus funciones que, desde otra perspectiva, podrían sintetizarse de la siguiente manera: Independencia del BCE 1. Funcional 2. Institucional 3. Personal 4. Financiera

1. Independencia funcional para la consecución de los objetivos de estabilidad en los precios y el apoyo a la política económica general de la Unión

(art. 127 del TFUE).

2. Independencia institucional al disfrutar de personalidad jurídica propia en el Derecho Internacional, unida a la personalidad jurídica de los Ban-

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cos Centrales Nacionales de tal manera que ningún tercero pueda influir en sus decisiones. 3. Independencia personal que se manifiesta en el nombramiento de sus autoridades entre personas de reconocido prestigio profesional y experiencia en materia monetaria y bancaria; así como en el proceso de toma

de decisiones a través de los correspondientes organismos, protegidos de cualquier influencia exterior. 4. Independencia financiera que se manifiesta tanto en el establecimiento de limitaciones a las propias operaciones de las autoridades del sistema, como en la independencia del presupuesto de la Unión. El BCE aprueba directamente y sin controles externos sus propios presupuestos. Esta au-

tonomía financiera es consecuencia de las normas particulares relativas a la creación del BCE, que presentan ciertas similitudes con la creación de las sociedades anónimas. Pues, en efecto, el BCE tiene acciones y capital

social, en el que participan todos los bancos centrales nacionales de los Estados miembros de la Eurozona y estos Estados participan igualmente de sus beneficios. Pero incluso los bancos centrales de los Estados no pertenecientes a la zona del euro pueden también realizar aportaciones al capital social del BCE, pero sin derecho a participar de los beneficios distribuibles del BCE, por lo que tampoco son responsables de cubrir, en su caso, las pérdidas. El capital actual del BCE (a fecha de 30 de enero

de 2020) asciende a 10.825.007.069,61 euros. Tras la salida del Bank of

England del SEBC en 2020, aumentaron las participaciones del resto de BCN en el capital suscrito del BCE. El Consejo de Gobierno decidió que, en 2020, el resto de BCN cubrirían solo el capital desembolsado retirado por el Bank of England, que ascendía a 58 millones de euros, y que los BCN de la zona del euro desembolsarían íntegramente el incremento de sus suscripciones en dos pagos anuales del mismo importe en 2021 y 2022. Tras el primero de los pagos por los BCN de la zona del euro, el capital desembolsado del BCE aumentó en 0,6 mm, situándose en 8,3 mm de euros en 2021. En 2022 se incrementarán en otros 0,6 mm, hasta los 8,9 mm de euros.

Para garantizar la independencia institucional y política, entre los criterios

de convergencia que se exigen a los países candidatos a incorporarse a la UEM,

se incluye, entre otros aspectos, la independencia de sus respectivos bancos centrales nacionales respecto de sus gobiernos y parlamentos. Además, la independencia del BCE se manifiesta también en la ausencia de controles externos sobre su práctica. Solo se prevén tres mecanismos de control, de tipo formal, que no sustantivo: 1) la participación, sin derecho de voto, del Presidente del Consejo y de un miembro de la Comisión Europea en las reuniones del Consejo de Gobierno del BCE; 11) la comparecencia del Presidente y de cualquier

Las Instituciones económicas de la Unión Europea

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miembro del Comité Ejecutivo del BCE ante las comisiones del Parlamento

Europeo (a iniciativa propia o del propio Parlamento); y, especialmente, 111) la

obligación del BCE de presentar un informe sobre la política monetaria ante el Consejo, la Comisión, al Consejo Europeo y al Parlamento Europeo (donde además podrá debatirse dicho informe). Como puede observarse, no se prevé ningún tipo de control material; al contrario, los Estatutos del BCE excluyen expresamente la posibilidad de que el Tribunal de Cuentas Europeo fiscalice los ingresos y gastos del BCE (el art. 27 de los Estatutos). En todo caso, será una auditora externa nombrada por el Consejo a propuesta del propio BCE quien fiscalizará sus cuentas. Conviene recalcar, no obstante, que la razón de ser de la independencia

del BCE tiene carácter funcional, es decir, está al servicio de sus funciones, sin

perjuicio del mandato del art. 13. 2 del TUE, según el cual cada institución actuará dentro de los límites de sus atribuciones conferidas por los Tratados y mantendrán entre sí la debida cooperación. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia así lo confirma, por ejemplo, en la sentencia de 10 de julio de 2003, en el asunto Comisión de las Comunidades Europeas contra Banco Central Enropeo. La disputa versaba sobre una Decisión del BCE en la que se atribuía la competencia exclusiva en materia de lucha contra el fraude en el seno del BCE a su Dirección de Auditoría Interna, excluyendo así a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), que es una agencia independiente encargada de la investigación y lucha contra el fraude en todas las instituciones, órganos y organismos de la UE. La realidad es que el BCE entendía a la OLAF “como una especie de «caballo de Troya» de la Comisión en el seno del BCE que acabaría con su autonomía”, desconociendo “la propia independencia de la OLAF respecto a la Comisión”. El T]CE anuló la Decisión del BCE y confirmó que, más allá de las peculiaridades de su régimen jurídico, el BCE fue creado por el Tratado, “lo que induce a pensar que tal órgano u organismo ha sido concebido con vistas a contribuir a la consecución de los objetivos de la Comunidad Europea y lo inscribe en el marco comunitario” y que, tampoco del articulado ni de la exposición de motivos del Reglamento (CE) 1073/1999 se desprende la intención de excluir a ninguna de las instituciones, órganos u organismos de la UE de la supervisión por parte de la OLAF. En consecuencia, para el TJCE, la independencia que el Tratado reconoce al BCE “no tiene como consecuencia

desvincularlo por completo del Comunidad Europea ni eximirlo de toda norma jurídica comunitaria”. Por tanto, su independencia es limitada y funcional (aunque amplia), pero no orgánica ni institucional. Como se ha señalado anteriormente, la división material entre la política

monetaria común y política de coordinación de las políticas económicas pre-

sentan caracteres específicos de cada uno de sus componentes, desde el punto de vista competencial, que en la práctica pueden dar lugar a distorsiones en el momento de su aplicación. De hecho, ya ha sido necesaria la intervención

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del TJUE para precisar si un mecanismo permanente de asistencia financiera creado por los Estados miembros puede considerarse incluido en el ámbito de competencia exclusiva de la UE relativa a la política monetaria. Esta cuestión ha sido descartada por el mismo TJUE en 2012 con ocasión del asunto Pringle, al señalar que “una medida de política económica no puede equipararse a una medida de política monetaria por el solo hecho de que pueda tener efectos indirectos en la estabilidad del euro”. Otro aspecto relevante del BCE es su autonomía, en un doble sentido: normativa y sancionadora (art. 282.4 TTFUE), sin perjuicio de que el colegislador

de la Unión es el Consejo junto con el Parlamento.

Autonomia normativa del EC+

ra

Autonomia del BF

sancionadora

NW

Por mandato expreso del TFUE y de sus Estatutos, el BCE puede imponer obligaciones vinculantes directas a los Estados a través de reglamentos y decisiones, al amparo del art. 132 TFUE. Pero nótese que la citada norma y el art. 34 de los Estatutos guardan silencio respecto a la facultad del BCE para dictar directivas. Esta omisión se debe a la naturaleza jurídica y singularidad de las directivas y de la política monetaria. Recuérdese cómo las directivas se caracterizan por obligar al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, pero dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y medios para obtener ese resultado. Esto significa que las directivas son instrumentos normativos inadecuados para la conservación eficaz de la reserva normativa que tiene el BCE en orden a establecer la unidad de la política monetaria, puesto que requiere la intervención de los Estados miembros, que tendrían que dictar una norma nacional de transposición; algo que no acontece en el reglamento de la Unión.

Junto a los actos normativos obligatorios, parece acertado otorgar también al BCE la posibilidad de dictar recomendaciones y dictámenes, instrumentos de soft law, pero muy útiles en este contexto para armonizar las actuaciones de todo el entramado institucional de la política monetaria. El hecho de su calificación como norma de soft law no significa automáticamente que los Estados de la eurozona ignoren sus contenidos; al contrario, la práctica demuestra la obligatoriedad de sus contenidos.

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Esta autonomía normativa también tiene carácter funcional, es decir, está

al servicio de determinadas funciones claramente especificadas en el art. 132 del TFUE y el Estatuto del BCE. Así, por ejemplo, el BCE podrá aprobar reglamentos para definir y ejecutar la política monetaria de la Unión (art. 3.1. de los Estatutos), para exigir que las entidades de crédito establecidas en los Estados miembros mantengan unas reservas mínimas en las cuentas en el BCE y en los bancos centrales nacionales (art. 19.1 de los Estatutos) o para estable-

cer políticas sobre la supervisión prudencial de las entidades de crédito y otras entidades financieras, con excepción de las compañías de seguros (art. 25.2 de los Estatutos). Todos los reglamentos que apruebe el BCE, como reglamentos que son (art. 288 del TFUE), son directamente aplicables en los todos los Estados miembros. Del mismo modo, las decisiones del BCE serán obligatorias para sus destinatarios. Además, el art. 282.5 del "TFUE impone la consulta al BCE en relación con todo proyecto de acto de la Unión y sobre todo proyecto de normativa a escala nacional, que por razón de la materia afecte a las atribuciones de esta institución. Junto esta potestad o autonomía normativa —en el sentido de dictar actos jurídicos— el BCE goza también de potestad sancionatoria propia. El Consejo, según el procedimiento del art. 129,4 del FUE, autorizará al BCE “a imponer multas y pagos periódicos de penalización a las empresas que no cumplan con

sus Obligaciones respecto de los reglamentos y decisiones del mismo”. Este poder sancionatorio queda regulado en un reglamento específico del Consejo, en el que se establecen los procedimientos, modalidades y las condiciones de sus sanciones (Reglamento (UE) 2015/159

del Consejo de 27 de enero de 2015

por el que se modifica el Reglamento (CE) n* 2532/98 sobre las competencias del Banco Central Europeo para imponer sanciones (DOUE de 3 de febrero de 2015). El poder sancionatorio del BCE garantiza un tratamiento coherente de las infracciones graves. Existe un límite máximo de las multas que el BCE puede imponer a una empresa por incumplir un reglamento o decisión en materia de supervisión, cuyo importe no debe ser distinto del límite máximo de la multa que el BCE pueda imponer a una empresa por incumplir el derecho directamente aplicable de la Unión. Todas las multas que imponga el BCE en el ejercicio de sus funciones de supervisión deben, por tanto, estar sujetas a los mismos límites máximos. Igualmente, la facultad del BCE para imponer pagos periódicos coercitivos a empresas tiene una finalidad funcional, es decir, obligarlas a cumplir los reglamentos o decisiones del BCE en materia de supervisión O para poner fin a las infracciones continuadas de dichos reglamentos o decisiones. El límite máximo de los pagos periódicos coercitivos debe guardar proporción con el límite máximo de las multas aplicables en materia de supervisión.

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4. Organización y funcionamiento La independencia del BCE se manifiesta también, como se ha adelantado,

en el ámbito interno de organización de su personal, en particular, en relación con el nombramiento de sus autoridades. El art. 283 del "TFUE establece los órganos de dirección y de gobierno del BCE y del SEBC, así como el procedimiento y requisitos para el nombramiento de dichos cargos. Su párrafo 1 establece que “el Consejo de Gobierno del BCE estará formado por los miembros del Comité Ejecutivo del BCE y los Gobernadores de los Bancos Centrales Nacionales de los Estados miembros, cuya moneda sea el euro”. El Comité Ejecutivo —párrafo 2— “está compuesto por el presidente, el vicepresidente y otros cuatro miembros. “Todos ellos serán nombrados por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, de entre personas de reconocido prestigio profesional y experiencia en materia monetaria y bancaria, sobre la base de una recomendación del Consejo y previa consulta al Parlamento Europeo y al Consejo de Gobierno del BCE. Este mandato tendrá una dirección de ocho años y no será renovable”. Esta organización interna del BCE busca garantizar que el proceso de toma de decisiones esté protegido de cualquier influencia exterior. Partiendo de este principio general, plasmado en el art. 8 de los Estatutos, sus disposiciones concretan los términos de la designación y el funcionamiento de los órganos rectores del BCE: el Consejo de Gobierno (art. 10 de los Estatutos), el Comité

Ejecutivo (art. 11 de los Estatutos) y el Consejo General, según lo dispuesto en el art. 129,1 del T'FUE y el art. 44 de los Estatutos. Como consecuencia, no obstante, de la crisis económica y financiera de 2008, se creó un nuevo órgano de gobierno del BCE, el Consejo de Supervisión que se encarga de la supervisión prudencial de las entidades de crédito, según el art. 26 del Reglamento (UE) n” 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013 que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito, más conocido como Reglamento MUS. Organigrama del Banco Central Europeo (BCE) Consejo de Gobierno

Comité Ejecutivo

Comité Ejecutivo Presidente del BCE Gobernadores de los Ban- | Vicepresidente del BCE cos Centrales Nacionales |4 Consejeros

Consejo General

Presidente del BCE Vicepresidente del BCE Gobernadores de los Bancos Centrales Nacionales

Consejo de Supervisión

Presente del BCE Vicepresidente del BCE 4 Representantes del BCE Representantes de cada Estado

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1. El Consejo de Gobierno es el órgano decisorio supremo. Según el art. 10 de los Estatutos, está compuesto por los miembros del Comité Ejecutivo y por los Gobernadores de los Bancos Centrales Nacionales de los Estados miembros cuya moneda es el euro. Cada miembro dispone de un voto, que se ejercerá en persona. Sin embargo, la citada norma específica

que en el momento en que el número de miembros del Consejo de Gobierno exceda de veintiuno, cada miembro del Comité Ejecutivo dispondrá de un voto, y el número de gobernadores con derecho de voto será de quince. En consecuencia, se establecen los criterios para la rotación de este derecho de voto. Esta limitación de los votos responde a la necesidad de mantener un sistema de toma de decisiones eficaz, cuando se amplíe la eurozona y, por tanto, con independencia del número de Estados que adopten el euro. Estos cambios fueron introducidos en diversas decisiones del BCE de 2004 y de 2009. Su reglamento interno regula así mismo otras cuestiones relativas al derecho de voto. El quórum exigido en las votaciones del Consejo de Gobierno es de dos tercios de sus miembros con derecho de voto. De no alcanzarse, el presidente podrá convocar una reunión extraordinaria en la que puedan adoptarse decisiones con independencia del quórum mencionado. Por regla general, y salvo indicación expresa en contrario, el Consejo de Gobierno decidirá por mayoría simple de sus miembros con derecho de voto. En caso de empate, el voto decisivo corresponderá al presidente. Todas las reuniones del Consejo de Gobierno tendrán carácter confidencial, pero se puede decidir hacer públicos los resultados de sus deliberaciones. Según los Estatutos, el Consejo de Gobierno se reunirá al menos diez veces al año. 2. El Comité Ejecutivo es el responsable de la gestión ordinaria del BCE. Está integrado por el presidente del BCE, el vicepresidente y cuatro consejeros, con arreglo a lo dispuesto en el art. 283.1 inciso 2 del TFUE y el art. 11 de los Estatutos. Todos sus miembros han de desempeñar sus funciones con dedicación exclusiva, salvo autorización excepcional del Consejo de Gobierno. El presidente, el vicepresidente y los demás miembros del Comité Ejecutivo serán nombrados por el Consejo Europeo (art. 283.2 del TFUE), que se pronunciará por mayoría cualificada, sobre la base de una recomendación del Consejo y previa consulta al Parlamento Europeo y al Consejo de Gobierno, de entre personalidades de reconocido prestigio y experiencia profesional en asuntos monetarios O bancarios. El mandato tendrá una duración de ocho años y no será renovable. Lógicamente, solo los nacionales de los Estados miembros podrán ser miembros del Comité Ejecutivo. Ahora bien, según el art. 11.4 de los Estatutos, si un miembro del Comité Ejecutivo dejara de reunir los requisitos exigidos para desempeñar sus funciones o si en su conducta se ob-

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servara una falta grave, el Tribunal de Justicia de la UE podrá separarlo de su cargo, a petición del Consejo de Gobierno o del Comité Ejecutivo En el seno del Comité Ejecutivo, todos los miembros presentes en las sesiones tendrán derecho a voto; cada uno de ellos dispondrá, a tal fin, de un voto. Salvo disposición contraria, el Comité Ejecutivo decidirá por mayoría simple de los votos emitidos. En caso de empate, corresponderá al presidente el voto decisivo (art. 11.5 de los Estatutos). El Presidente,

o en su defecto, el vicepresidente, presidirá el Consejo de Gobierno y el Comité Ejecutivo del BCE, y representará al BCE en el exterior. Este Comité Ejecutivo pone en práctica la política monetaria de conformidad con las orientaciones del Consejo de Gobierno y, a tal efecto, dará las instrucciones necesarias a los bancos centrales nacionales. En la actualidad, la francesa Christine Lagarde es la presidenta del BCE, desde noviembre de 2019, después de haber ocupado el puesto de directora gerente del Fondo Monetario Internacional durante ocho años. 3. El Consejo General está compuesto por el presidente y el vicepresidente del BCE y por los Gobernadores de los Bancos Centrales Nacionales. Los demás miembros del Comité Ejecutivo podrán participar, sin derecho a voto, en las reuniones del Consejo General (art. 44 de los Estatutos).

Se puede decir que es un Órgano transitorio, debido a que no todos los Estados miembros de la UE han adoptado aún el euro. En defecto de previsión al respecto por los Estatutos, el Reglamento interno del Consejo General establece que la regla general para la adopción de decisiones será la mayoría simple. La propia naturaleza transitoria del órgano, así como su finalidad de contribuir al trabajo consultivo y de coordinación, con la vista puesta en preparar la futura ampliación de la zona euro, hacen de él el heredero directo del antiguo IME, como órgano de coordinación y preparación. Entre las funciones específicas del Consejo General cabe destacar que contribuirá al desarrollo de las funciones consultivas del art. 127.4 del TFUE y sobre el alcance y la aplicación de la legislación de la Unión relativa a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y a la estabilidad del sistema financiero (art. 25 de los Estatutos). 4, El Consejo de Supervisión es un Órgano interno del BCE que se encarga de la planificación y ejecución de las funciones atribuidas al BCE. Su creación no estaba prevista en los Tratados, sino que es consecuencia de la evolución normativa surgida tras la crisis económica y financiera del euro de 2008. Se establece en el art. 26 del Reglamento MUS y está compuesto por un presidente y un vicepresidente que a su vez es miembro del Comité Ejecutivo y es nombrado de conformidad con el art. 26.3 de este Reglamento. Además, forman parte también cuatro representantes del BCE nombrados de conformidad con el art. 26.5 del Reglamento MUS

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y cuyas funciones no podrán estar directamente relacionadas con la función de política monetaria del BCE. Por último, también forma parte de este Consejo de Supervisión un representante de la autoridad nacional competente de cada Estado miembro participante. Su principal cometido consiste planificar y ejecutar las funciones supervisoras del BCE, realizar labores preparatorias y proponer proyectos de decisiones que deberán ser finalmente aprobadas por el Consejo de Gobierno del BCE. Las decisiones del Consejo de Supervisión se adoptan por mayoría simple, aunque será el Consejo de Gobierno el responsable último de la adopción de medidas en materia supervisora mediante el procedimiento de “no objeción”, por lo que el Consejo de Gobierno no podrá modificar las propuestas de decisión elevadas por el Consejo de Supervisión, pero sí devolverlas para su reconsideración. La gestión de la UEM depende de otros dos entes colectivos: 1) el Eurosistema, formado por el propio BCE y los 19 Bancos Centrales de los Estados de la Eurozona; y 11) el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), que engloba al BCE y a los Bancos Centrales de los 27 Estados miembros de la UE. El BCE fue creado como núcleo del Eurosistema y del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), para lo cual desempeña sus funciones conjuntamente con los Bancos Centrales Nacionales de los respectivos Estados miembros de la Eurozona. Aunque los Tratados atribuyen al SEBC las funciones de diseño y ejecución de la política monetaria de los países que conformen el área del euro, dado que no todos los Estados miembros de la UE se han integrado en el euro, la entidad encargada de la política monetaria en la zona euro ha pasado a ser el Eurosistema, integrado por el BCE y los Bancos Nacionales de la Eurozona. Debe señalarse que, en todo este entramado, los distintos bancos nacionales conti-

núan conservando personalidad jurídica propia —según las normas del Derecho interno del Estado miembro al que pertenezcan— a diferencia del SEBC y del Eurosistema, que carecen de personalidad jurídica. De esta manera, con la introducción del concepto de Eurosistema en el Tratado de Lisboa se viene a añadir más complejidad en todo el diseño dibujado por los Tratados, donde se trata en el fondo de articular “una estructura descentralizada de carácter federal, más compatible con el estadio actual del proceso de integración”, pero en la que el auténtico poder político (monetario) se concentra en el BCE. Este sistema funciona de manera descentralizada, hasta el punto de ser la única institución auténticamente federal en el seno de la UE y ello se debe, por un lado, a que está previsto que el BCE recurra a los bancos centrales nacionales para la ejecución de las operaciones necesarias en el ejercicio de sus funciones y por otro, a que los bancos centrales nacionales son los suscriptores y accionistas únicos del BCE. Dichos bancos nacionales se encuentran así jerárquicamente sometidos a las orientaciones e instrucciones del BCE (art. 14.3

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del Estatuto), por lo que, llegado el caso de un presunto incumplimiento de las obligaciones estatutariamente establecidas, el BCE podría recurrir directamente contra cualquier banco central nacional ante el TJUE. Ahora bien, tras la

creación del Mecanismo Único de Supervisión (MUS), al BCE le corresponde

también el control de las entidades significativas (lo que en el lenguaje financiero se conocen como sistémicas), mientras que a los bancos centrales nacionales les queda atribuida la competencia residual, es decir, solo sobre las restantes.

5. Principios y Objetivos El SEBC y el BCE se rigen por tres principios esenciales: 1) la independencia de los poderes políticos, tanto nacionales como comunitarios; 11) la centralización del proceso de toma de decisiones y la estructura jerárquica; y 111) la ejecución de manera descentralizada por los bancos centrales nacionales. Estos principios rigen la gobernanza de la política monetaria exclusiva de la Unión para aquellos Estados de la eurozona para alcanzar los objetivos del BCE y el SEBC. Principios aplicables al SEBC y al BCE 1. Independencia de los poderes políticos 2. Centralización de la toma de decisiones y estructura jerárquica 3. Ejecución descentralizada por los Bancos Centrales Nacionales

El principal objetivo del BCE y el SEBC es mantener la estabilidad de precios y apoyar a las políticas económicas generales de la Unión con el fin de contribuir a la realización de los objetivos de la Unión del art. 3 TUE (art. 127 TFUE y

art. 2 de los Estatutos del SEBC y del BCE). Es decir, su objetivo es

doble. El primero —la estabilidad de precios— es prioritario frente al segundo —apoyar a las políticas económicas de la UE— tal y como se desprende del art. 119,1 del TTFUE. La adopción de una política económica presupone una moneda única, el euro, la definición y la aplicación de una política monetaria y de tipos de cambio única cuyo objetivo primordial es mantener la estabilidad de precios y, sin perjuicio de dicho objetivo, apoyar a la política económica general de la Unión. Para la consecución de este doble objetivo, se atribuyen al SEBC otras funciones básicas, que se desarrollan a continuación. La importancia, por tanto, de la estabilidad de precios en la Unión es tal que otorga un gran margen para estímulos en las actuaciones del BCE y del SEBC y se considera que sus actos serán compatibles con los Tratados. Esto es así, incluso, cuando las actuaciones del BCE permitan a los Estados miembros mejorar su acceso a los mercados o incluso facilitar su financiación, siempre y cuando su objetivo último sea garantizar la estabilidad de precios o el apo-

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yo a las políticas económicas generales de la Unión. Desde esta perspectiva, se comprende mejor por qué, por ejemplo, Christine Lagarde, presidenta del Banco Central Europeo resaltó que, ante las consecuencias económicas derivadas la crisis sanitaria del covid-19, los Tratados prohíben expresamente al BCE adquirir directamente deuda que haya sido emitida tanto por los propios organismos de la Unión como por los gobiernos centrales, regionales o locales que la conforman (art. 123 TFUE y art. 21.1 del Protocolo sobre los Estatutos del SEBC y del BCE),

Christine Lagarde recordó, no obstante —y he aquí lo destacable— que dicha prohibición convencional no existe para la deuda corporativa, por lo que se podrían activar otros mecanismos de alivio indirecto para los Estados como, por ejemplo, el denominado “helicóptero de dinero”. En concreto, el BCE adoptó en abril de 2020 un paquete de emergencia en colaterales, que contiene tres ejes principales. Primero, ampliar el uso de los créditos como garantía por parte de los bancos centrales nacionales, de tal forma que las entidades tendrán mayor facilidad para financiarse contra créditos a familias y empresas, al poder incluir préstamos de menor calidad crediticia que no suelen entrar en el marco del BCE, e incluyen los préstamos con garantía del sector público, como los avalados por el ICO en España. En segundo lugar, y como medida temporal ha reducido el tamaño mínimo de solicitudes nacionales de crédito de 25.000 euros a O para incentivar los préstamos a autónomos o micro pymes, aumentando del 2,5% al 10% la participación máxima de los instrumentos de deuda no garantizados por otras entidades financieras en el grupo de garantías de un banco. Por último, el Consejo decidió aumentar también temporalmente su nivel de tolerancia al riesgo en las operaciones de crédito. Esto se traduce en una reducción general de los recortes de valoración de garantías en un factor fijo del 20%. Es decir, la valoración de los instrumentos que se usan como colateral tiene un recorte, dependiendo el riesgo asociado. El recorte va a ser menor, amplificando la capacidad de obtener liquidez por parte de los bancos. Estas medidas son temporales y su duración está relacionada con la vigencia del Programa de Compra de Emergencia Pandémica (PEPP, por sus siglas en inglés) con lo que se volverán a evaluar a finales de 2020, si bien en junio se han ampliado en 600.000 millones los fondos para las nuevas compras del BCE, adicionales a los 750.000 millones aprobados anteriormente. Con estas medidas el BCE pretendía reactivar la actividad económica, pero sin aumento del endeudamiento público. Sin duda son temas sensibles a la volatilidad y desarrollo coyuntural de la economía. De hecho, en enero de 2022, el BCE anunció que estaba decidido a no prolongar las medidas de alivio introducidas durante la pandemia y que permitían a los bancos operar por debajo del nivel de capital definido en el Pilar 2 (instrumento interno), así como excluir ciertas exposiciones del cálculo de su ratio de apalancamiento. Sin embargo, a finales de febrero de 2022, decide mantener dichos estímulos y retrasar la subida de los tipos de interés, anunciada para finales de 2022, como consecuencia de la inseguridad creada por la guerra en Ucrania.

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6. Principales funciones del BCE Para lograr el objetivo de la estabilidad de precios en la UE (art. 127.1 TFUE), los Tratados y su desarrollo normativo autónomo otorgan al BCE las siguientes funciones básicas (art. 127.2 TFUE): 1) definir y ejecutar la política

monetaria de la zona del euro; 11) realizar operaciones de divisas; 111) poseer y

gestionar las reservas oficiales de divisas de los países miembros de la zona del euro (lo que se denominada gestión de carteras); y iv) promover el buen funcionamiento de los sistemas de pago. Existe además una quinta función básica de BCE establecida en el art. 127.6 del TFUE y desarrollada en el Reglamento MUS sobre la supervisión prudencial de las entidades de crédito. Estas normas otorgan competencia al BCE para la supervisión de la seguridad y la solidez de las entidades bancarias con el fin de garantizar la estabilidad del sistema financiero. Esta supervisión se ejerce mediante una autorización previa para el acceso a la actividad de las entidades de crédito de acuerdo con los criterios y métodos previstos en el Reglamento. Los Tratados y demás normas aplicables prevé también otras funciones concretas y especificas como, por ejemplo, el derecho exclusivo de autorizar la emisión de billetes de euro (art. 128 TFUE). Además, en colaboración con

los Bancos Centrales Nacionales, el BCE recopila la información estadística necesaria para llevar a cabo las funciones del SEBC, obteniéndo de las autoridades nacionales o directamente de los agentes económicos. Por otra parte, para garantizar la estabilidad y supervisión financiera, el Eurosistema contribuye al correcto funcionamiento de las políticas adoptadas por las autoridades competentes, en lo que se refiere a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y a la estabilidad del sistema financiero. Por último, en términos generales, hay que destacar también que el BCE mantiene relaciones de cooperación con instituciones, organismos y foros, tanto dentro de la UE, como

a escala internacional, en relación con las funciones asignadas al Eurosistema.

6.1. Garante de la estabilidad de precios y el control de la inflación como objetivo primordial La principal y quizá más distintiva característica del BCE en comparación con otros bancos centrales es el control de la inflación (art. 282 TFUE) como objetivo único de su política monetaria. Así lo indican con claridad sus textos fundacionales: “[e] 1 objetivo principal del SEBC será mantener la estabilidad de precios. Sin perjuicio de este objetivo, apoyará las políticas económicas generales de la Unión” (Art. 127 T'FUE y art. 2 del Protocolo sobre los Estatutos del SEBC y del BCE). La misión esencial del SEBC consiste, por tanto, en mantener el poder adquisitivo del euro y, con ello, la estabilidad de precios en la zona del euro que

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es lo que, a fin de cuentas, justifica la independencia de esta institución respecto del conjunto del sistema de la Unión. Esto que generalmente se conoce como

el mantenimiento de la ortodoxia monetaria, está estrechamente relacionado

con la economía neoclásica monetarista y trae su origen de la que era función tradicional del Bundesbank, centrada en evitar la inflación de los precios. Pero, además, al BCE se le atribuye un segundo objetivo, siempre subordinado al principal, que es el de apoyar las políticas generales de la Unión establecidas en el art. 3 TUE. Estos objetivos generales —atribuidos, recordemos, al SEBC

en su conjunto y no sólo al BCE— se realizan a través del ejercicio de una serie de funciones concretas, enunciadas expresamente en el art. 127.2 del TTFUE: FUNCIONES AL SERVICIO DE LA ESTABILIDAD DE PRECIOS 1. Definir y ejecutar la política monetaria de la zona euro 2. Realizar operaciones de divisas 3. Gestionar las reservas oficiales del euro (gestión de carteras) 4. Promover el buen funcionamiento del sistema de pagos

1. Definir y ejecutar la política monetaria de la UEM, para lo cual el BCE tiene atribuido “el derecho exclusivo de autorizar la emisión de billetes de banco en euros en la Unión”. En este contexto, el objetivo del Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo es mantener la inflación en un nivel inferior, aunque próximo, al 2% a medio plazo. A fin de lograr su objetivo principal, el Consejo de Gobierno basa sus decisiones en una estrategia de política monetaria articulada sobre dos variables, y las aplica utilizando tres instrumentos monetarios.

Las variables son las siguientes: 1) el control de la cantidad de dinero en circulación; y 11) el control de los tipos de interés. El BCE gestiona tres tipos de interés fundamentales para el funcionamiento del sistema financiero: el tipo de las operaciones principales de refinanciación (tipo principal), utilizado en las operaciones de mercado abierto; el tipo marginal de crédito, destinado a las facilidades permanentes de crédito; y el tipo marginal de depósito, empleado en las facilidades permanentes de depósito. Para controlar las dos variables señaladas, el BCE utiliza tres instrumentos monetarios: 1) las operaciones de mercado abierto; 11) las

facilidades permanentes; y 111) las reservas mínimas. Las operaciones de mercado abierto son subastas semanales de títulos de deuda del BCE a los bancos comerciales a un determinado tipo de interés que permiten absorber liquidez mediante la venta de bonos o inyectarla a través de su

compra. El tipo que se aplica en estas operaciones (tipo principal) es la

referencia más importante en los mercados financieros. Las facilidades permanentes, por su parte, son préstamos y depósitos a un día que el BCE concede a los bancos comerciales para ayudarlos en su actividad

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cotidiana mediante la inyección o la absorción de liquidez en situaciones de necesidad puntual. El aumento de los préstamos o la reducción de los depósitos harán crecer la cantidad de dinero en circulación, mientras que la disminución de los préstamos o la ampliación de los depósitos tendrán el efecto contrario. El tipo al que el BCE presta se denomina tipo marginal de crédito, y el que impone para los depósitos se denomina tipo de depósito. Por último, las reservas mínimas vienen establecidas por el coeficiente de caja, que es el porcentaje mínimo de los depósitos que el BCE obliga a los bancos comerciales a mantener como promedio de reservas. Un aumento de este coeficiente de caja reducirá la base de la que parte el proceso de creación de dinero bancario, lo que redundará en una disminución de la cantidad de dinero en circulación, mientras que una bajada del coeficiente tendrá el efecto contrario. 2. El BCE realiza operaciones de divisas, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 127 y 219 del TFUE. Tales operaciones comprenden tanto las intervenciones en divisas, como otras Operaciones, por ejemplo, la venta

de las rentas de intereses provenientes de los activos exteriores de reserva y las “operaciones comerciales”. Las intervenciones en el mercado de divisas pueden realizarse de forma unilateral

o concertadas, ya que, en

ausencia de acuerdos formales u orientaciones generales, el Eurosistema puede decidir, cuando lo estime necesario, realizar intervenciones en divisas, ya sea por sí mismo (intervenciones unilaterales)

o en el marco de

una intervención coordinada en la que participen otros bancos centrales (intervenciones concertadas). Dichas intervenciones puede realizarlas directamente

el BCE

(de forma

centralizada)

o los BCN

actuando

en

nombre y por cuenta del BCE (de forma descentralizada). El hecho de que la intervención sea centralizada o descentralizada es irrelevante desde el punto de vista del objetivo final que persigue la operación. Es más, cualquier intervención relacionada con otras monedas de la UE se realiza sin perjuicio del objetivo principal del BCE de mantener la estabilidad de precios, y se lleva a cabo por el Eurosistema en estrecha colaboración con el correspondiente BCN no perteneciente a la zona del euro, en particular en lo referente a la financiación de la intervención. 3. El BCE posee y gestiona las reservas oficiales de divisas de los Estados miembros “sin perjuicio de la posesión y gestión de fondos de maniobra en divisas por parte de los Gobiernos de los Estados miembros” y promueve así el buen funcionamiento de los sistemas de pago. Esta gestión de carteras que asume el BCE le garantiza la suficiente liquidez para realizar sus Operaciones de divisas, cuando resulte necesario. La gestión de las reservas exteriores del BCE persigue, la liquidez, seguridad y rentabilidad. Estas reservas exteriores se constituyeron originalmente mediante transferencias de activos exteriores de reserva de los BCN de la zona del

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euro, cuando comenzó la tercera fase de la UEM. En la actualidad, la cartera de reservas exteriores del BCE está compuesta por dólares estadounidenses, yenes japoneses, renminbis chinos, oro y derechos especiales de giro; si bien su composición exacta puede cambiar con el tiempo, como consecuencia de las variaciones del valor de mercado de los activos invertidos y de las operaciones de divisas y oro realizadas por el BCE. 4. El BCE contribuye a la buena gestión de las políticas que lleven a cabo las autoridades competentes con respecto a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y a la estabilidad del sistema financiero. Es decir, el Eurosistema debe promover el buen funcionamiento de los sistemas de pagos. Para conseguirlo puede utilizar diversos instrumentos. Por una parte, ofrece servicios de pago y de liquidación de valores gestionando un sistema de grandes pagos en euros además de un mecanismo que permite el uso transfronterizo de los activos de garantía. Además, el Eurosistema trabaja en la creación de un servicio paneuropeo que permita

a los depositarios centrales de valores liquidar operaciones de valores en dinero del banco central. Por otra, puede establecer también políticas de vigilancia y criterios aplicables a sistemas de grandes y pequeños pagos, instrumentos de pago, sistemas de compensación, sistemas de liquidación de valores y determinados proveedores externos de servicios. Estas actividades de vigilancia de las infraestructuras se realizan evaluando el cumplimiento de dichas políticas y criterios y, cuando se estime necesario, sugiriendo incluso modificaciones o estableciendo nuevos requisitos para la continuidad de las actividades y coordina el trabajo de aplicación. Como se puede observar, en este contexto, el Eurosistema actúa como catalizador del cambio, fomentando la eficiencia de los sistemas

de pago y, en el ámbito de los sistemas de pequeños pagos, la migración a la Zona única de pagos en euros. Además, fomenta la eficiencia de los mercados de valores promoviendo la armonización de las normas vigentes en el mercado y estimulando la supresión de los obstáculos para la integración.

A fin de llevar a cabo del BCE se enumeran los mencionar que, tanto el abrir cuentas a entidades

las funciones monetarias descritas, en los Estatutos diversos instrumentos disponibles. Por ejemplo, cabe BCE, como los bancos centrales nacionales pueden de crédito, a entidades públicas y a otros participan-

tes en el mercado, así como aceptar activos como garantía. El BCE, además,

puede llevar a cabo operaciones de mercado abierto y de crédito e imponer

reservas mínimas. Y, en general, el Consejo de Gobierno también puede deci-

dir, mediante una mayoría de dos tercios, la adopción de otros instrumentos o herramientas de control monetario, si bien la prohibición de la financiación

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monetaria (art. 123 TFUE) establece límites a la utilización de los instrumentos de política monetaria. Como consecuencia de pandemia, el BCE contempla en enero de 2022 un escenario de inflación muy elevada durante un largo periodo, agravada por la guerra en Ucrania. Los responsables del BCE pronostican que la inflación de la zona del euro se situará cerca del 2% en 2023 y en 2024 y que podría superar este nivel fácilmente. Cabe esperar que la elevada inflación actual se modere a lo largo del año, a medida que los precios de la energía frenen su escalada y se resuelvan los cuellos de botella. Además, existe cierta preocupación entre los miembros del Consejo de Gobierno si se retira los estímulos monetarios de forma prematura. En febrero 2022, el BCE sigue apostando por una retirada gradual de los estímulos, pero sin descartar endurecer la política monetaria ante las tensiones inflacionista y la subida de los tipos de interés en 2022, como ya lo ha hecho la Reserva Federal de los Estados Unidos. Hay que tener presente la obligada consulta al BCE sobre cualquier propuesta de acto de la Unión que entre en su ámbito competencial y también cuando las autoridades nacionales pretendan adoptar alguna disposición legal que entre en su ámbito de competencias (art. 127.4 TFUE). La previa consulta al BCE es igualmente preceptiva cuando se tengan que establecer posiciones comunes y medidas relativas a la representación única de la zona del euro en las instituciones financieras internacionales (art. 138 TFUE). Además, el BCE puede emitir opiniones en las cuestiones que se le sometan a consulta y, en el ejercicio de estas tareas, estará asistido por los bancos centrales nacionales, que recopilarán la información estadística necesaria, obteniéndola de las autoridades nacionales competentes o directamente de los agentes económicos (art. 5 de los Estatutos del BCE).

6.2. Gestión de las políticas monetarias tradicionales y las novedades “no convencionales”, tras la crisis de 2008 Como se ha mencionado anteriormente, el BCE desarrolla su política monetaria tradicional a través del control de la cantidad de dinero en circulación y del control de los tipos de interés, en particular, del tipo principal, del tipo marginal de crédito y del tipo marginal de depósito. Sin embargo, para hacer frente a la crisis de euro de 2008, el BCE se vio obligado a desarrollar una política monetaria expansiva y extraordinaria, que ha afectado no sólo en el manejo de los instrumentos de la política ordinaria, sino, sobre todo, a una

frenética actividad normativa para la creación de nuevos instrumentos y herramientas inexistentes antes de la recesión y, sin duda alguna, muy alejados de los principios fundacionales del BCE. Se han introducido progresivamente una eran variedad de políticas monetarias no convencionales sin precedentes, con

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la finalidad de salvaguardar su objetivo prioritario de mantener la estabilidad de los precios. La UE ha intentado tras 2010 corregir las deficiencias más significativas de la “unión económica” manteniendo casi intacto (con excepción de la inclusión del apartado 3 en el art. 136 TFUE) el marco normativo del derecho primario, pero aprovechando su flexibilidad. Dicha flexibilidad supone que la intensidad y las características de la coordinación y supervisión de las políticas económicas nacionales van a depender de las necesidades de la UE en cada momento y de la predisposición de los Estados a reducir su autonomía económica y presupuestaria. Así pues, la mejora de la articulación jurídica de la gobernanza económica de la zona euro se ha realizado mediante la combinación inusual de un conjunto muy variado de instrumentos jurídicos, entre los que cabe destacar los siguientes: 1. La reforma simplificada mínima del derecho originario (artículo 136.3 TFUE), por la Decisión del Consejo Europeo 2011/199/UE. 2. La modificación sustancial de las normas de derecho derivado de la UE sobre coordinación y supervisión de las políticas económicas y presupuestarias mediante la adopción de dos paquetes normativos, conocidos como Six Pack y el Two Pack. El denominado “Six Pack” fue un paquete normativo de cinco reglamentos y una directiva, publicado en el mismo DO, a saber: Reglamento (UE) n* 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro; Reglamento (CE) n* 1174/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a las medidas

de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro; Reglamento (UE) n” 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) n* 1466/97 del Consejo, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas; Reglamento (CE) n” 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos; Reglamento (UE) n” 1177/2011, de 8 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) n* 1467/97, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo; Directiva 2011/85/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros

noviembre de 2011).

(Textos publicados en el DO

L 306, de 23 de

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Por su parte, el “Iwo Pack” fue un paquete normativo de dos reglamentos para la UE: el Reglamento n* 472/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros de la zona del euro cuya estabilidad financiera experimenta o corre el riesgo de experimentar graves dificultades; y el Reglamento (UE) n* 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro. (DO L 140, de 27 de mayo de 2013). 3. La elaboración de tratados internacionales entre Estados miembros de la UE para regular una cuestión al margen del derecho de la UE o como vía para eludir la oposición de algún Estado reticente como lo era en su momento el Reino Unido. En el primer supuesto encaja el Tratado constitutivo del Mecanismo

Europeo

de Estabilidad (Tratado MEDE),

que fue firmado entre el Reino de Bélgica, la República Federal de Alemania, la República de Estonia, Irlanda, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, la República Italiana, la República de Chipre, el Gran Ducado de Luxemburgo, Malta, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República Portuguesa, la República de Eslovenia, la República Eslovaca y la República de Finlandia. En el segundo el Tratado sobre Estabilidad, Cooperación y Gobernanza en la

Unión Económica y Monetaria (más conocido como Pacto Presupuesta-

rio) de 2012.

Lo novedoso y original de estas reformas suscitó en ocasiones ciertas tensiones como, por ejemplo, cuando se atribuyó nuevas competencias al BCE entre las que se incluía un programa de compras de deuda (OMT), que resultó positivo en el comportamiento de los mercados incluso antes de su puesta en marcha. En efecto, el 6 de septiembre de 2012, el BCE anunció la adopción de un acuerdo sobre un programa de adquisición de títulos de deuda pública emitidos por los Estados de la eurozona (“programa OMT”) y detallaba las características básicas del programa. Mediante el citado programa, el BCE se declaraba dispuesto a adquirir deuda pública de los Estados de la eurozona en los mercados secundarios, bajo determinadas condiciones y si los Estados afectados quedaban sujetos a un programa de asistencia financiera del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) o del Mecanismo

Europeo de Es-

tabilidad (MEDE) que debía incluir la posibilidad de que el FEEF o el MEDE realizaran compras en el mercado primario de deuda pública. El programa fue superado en enero de 2015 por un nuevo programa de expansión monetaria (quantitative easing, QE) según el cual el BCE compraría también deuda

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pública de las instituciones europeas y de los Estados de la Eurozona, con el objetivo de introducir más liquidez en el sistema económico y evitar el riesgo de deflación, para cumplir así, la finalidad última del BCE, que es recordemos,

la estabilidad de precios.

Cabe recordar que el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) fue creado por el Consejo Europeo de 24 de junio de 2010, como mecanismo de apoyo a los países con dificultades financieras graves. Su primer objetivo era sostener el Euro, muy en particular, la precaria situación de aquel momento de Grecia. En esencial, el FEEF se convierte en prestamista de los Gobiernos que soliciten ayuda consiguiendo financiación en el FEEF se convierte en prestamista de los Gobiernos que soliciten ayuda consiguiendo financiación en los mercados a través de la venta de bonos o de otros instrumentos de deuda admitidos a negociación. Por su parte, el MEDE es la entidad financiera creada por los Estados e la eurozona, mediante un acuerdo de Derecho Internacional. El Tratado por el que se establece el MEDE fue firmado el 2 de febrero de 2012 y ratificado por todos los Estados miembros de la zona del euro (diecisiete a la sazón) antes del 8 de octubre de 2012, fecha en que el MEDE se inauguró oficialmente. La decisión política de crear un mecanismo permanente fue adoptada por el Consejo Europeo de los días 28 y 29 de octubre de 2010. En el artículo 136 del TFUE consta una referencia a un mecanismo establecido por los países de la zona del euro.

Estos desarrollos suscitaron polémicas y dudas jurídicas acerca de su conformidad con los Tratados. Pues, los Estatutos del BCE y el resto de documentos y tratados fundacionales establecen explícitamente dos líneas rojas para las funciones del BCE. Por un lado, los Estatutos prohibían estrictamente financiar directamente a cualquiera de los Estados miembros de la UEM, en concreto, establecían que “[c]on arreglo a lo dispuesto en el artículo 123 del TFUE queda prohibida la autorización de descubiertos y la concesión de otro tipo de créditos por parte del BCE o de los bancos centrales nacionales en favor de instituciones, Órganos u organismos de la Unión, Gobiernos centrales,

autoridades regionales o locales u otras autoridades públicas, organismos de Derecho público o empresas públicas de los Estados miembros; queda igualmente prohibida la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda por el BCE o los bancos centrales nacionales” (art. 21.1 del Protocolo sobre los Estatutos del SEBC y del BCE). Por otro lado, el BCE no podía asumir responsabilidad alguna en relación a la deuda soberana de los Estados miembros de la UEM. Esta regla fundamental de funcionamiento del BCE, conocida como cláusula de no-bailout, recoge de forma expresa que “la Unión no asumirá ni responderá de los compromisos de los Gobiernos centrales, autoridades regionales o locales u otras autoridades públicas, organismos de Derecho público o empresas públicas de los Estados miembros, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos” (art. 125.1 del TFUE).

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Ante esta situación de confusión, el Bundesverfassungsgereicht de Alemania, suscitó una cuestión prejudicial sobre el alcance de la prohibición del art. 123 TFUE y si, en consecuencia, aquel programa OMT constituía en realidad una medida de política económica en vez de monetaria o una medida no convencional de política monetaria. En la sentencia Gauwetler, el TJUE delimitó el alcance de la política monetaria y de sus límites, considerando que, si bien dicho programa afectaba a las políticas económicas, era en realidad una medida de política monetaria amparada por el Tratado. Para ello, el TJUE partió de la premisa de que “el TFUE no contiene ninguna definición precisa de la política monetaria, pero define a la vez los objetivos de la política monetaria y los medios de que dispone el SEBC para ejecutar dicha política” (apartado 42). En primer lugar, el TJUE consideraba inequívoco que el OMT, dados sus objetivos y los medios previstos para alcanzarlos pertenecen al ámbito de la política monetaria (apartado 56), para después pasar a analizar si las medidas adoptadas respetan el principio de proporcionalidad, concluyendo que, por un lado, el programa era idóneo para contribuir a los objetivos perseguidos por el SEBC y, por lo tanto, para mantener la estabilidad de precios (apartado 80); y que, por otro lado, era una medida proporcionada (apartado 91). Por último, el TJUE examinó también si el programa de compra de bonos soberanos en los mercados secundarios respetaba la prohibición que el artículo 123 "TFUE realiza al BCE y a los bancos centrales de los Estados miembros de autorizar descubiertos o conceder cualquier otro tipo de créditos a las autoridades y organismos públicos de la Unión y de los Estados miembros, así como la adquisición directa de instrumentos de deuda. A juicio del Tribunal de Justicia, el artículo 123.1 del TFUE “no prohíbe al SEBC que adopte tal programa ni que lo aplique en condiciones que no confieran a su intervención un efecto equivalente al de la adquisición directa de bonos soberanos a las autoridades y organismos públicos de los Estados miembros” (apartado 121), siempre teniendo claro que dichas acciones “no pueden ser de tal naturaleza que obstaculicen la eficacia de esas políticas neutralizando en los Estados miembros beneficiarios la incitación a aplicar una sana política presupuestaria” (apartado 109). En la sentencia Weiss, el TJUE tuvo ocasión de responder de nuevo afirmativamente a la cuestión prejudicial sobre la compatibilidad del programa de compra de deuda del sector público (PSPP, por sus siglas en inglés) impulsado por Mario Draghi, a la sazón Presidente del BCE, que salvó a la zona euro del desastre económico tras la crisis financiera de 2008, con la prohibición del art. 123 TFUE que prohíbe al BCE y a los bancos centrales de los Estados miembros la autorización de descubiertos o la concesión de cualquier otro tipo de créditos a las autoridades y organismos públicos de la Unión y de los Estados miembros, así como la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda. Para ello el TJUE analizó la supuesta equivalencia entre la intervención del PSPP y la adquisición de bonos en el mercado primario (apartados 109-

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128) y la supuesta neutralización de la incitación a aplicar una sana política

presupuestaria (apartados 129-144) para concluir que las circunstancias con-

cretas no impedían la BCE adoptar aquel programa de política monetaria y que el PSPP no violaba la prohibición de financiación monetaria prevista en el TFUE. Sin embargo, el pasado 5 de mayo de 2020, el Tribunal Constitucional Federal Alemán ha declarado —paradójicamente— que tanto el Tribunal de Justicia de la UE como el Banco Central Europeo actuaron fuera del ámbito de sus competencias en relación con el programa de compra de deuda del sector público, lanzado por el BCE en 2015. La discrepancia el Tribunal de Karlsruhe no radica, no obstante, en la parte sustantiva de la decisión de Luxemburgo, sino que se basa en razones estrictamente metodológicas, lo que convierte a la sentencia Weiss y otros en un ejercicio de supervisión técnica de la actividad del TJUE y del BCE. En definitiva, desde la incorporación y efectividad de estas nuevas herramientas (programa OMT o QE, entre otras) de la política económica y monetaria en la UE, el BCE ha visto ampliadas sus facultades operativas en defensa de la estabilidad de los precios y en su lucha, en consecuencia, contra la infla-

ción a favor de los intereses económicos generales de la Unión.

IV. RECAPITULACIÓN Las instituciones de carácter económico de la Unión Europea son: el Tribu-

nal de Cuentas (TCE) y el Banco Central Europeo (BCE). El TCE es el auditor

externo de la Unión que vela por los intereses de los contribuyentes europeos y contribuye a la mejora de la gestión de su presupuesto y las finanzas. Por su parte, el BCE gestiona la moneda común —el euro— y formula y aplica la política monetaria de la UE para mantener la estabilidad de los precios y contribuir de este modo al crecimiento económico en la Unión.

1. Tribunal de Cuentas Europeo En el Tratado de Bruselas (1975) se creó el Tribunal de Cuentas Europa, ya que se vio necesario que las Comunidades contaran con un órgano secundario al Parlamento Europeo especializado en el control de la ejecución del presupuesto común. Con el Tratado de Maastricht el TCE alcanza el rango de institución (art. 13 TUE). Está compuesto por un Miembro de cada Estado miem-

bro que son expertos independientes que no reciben instrucción alguna de sus respectivos gobiernos. Son nombrados por un periodo de 6 años, renovables sin limitación alguna y por mayoría cualificada del Consejo. Actúa como órgano colegiado bajo la representación de su Presidente. Todos sus Miembros se organizan en salas y comités para la preparación y elaboración de los informes: anuales y espaciales, así como los dictámenes preceptivos y consultivos.

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Su principal función consiste en la fiscalización o control de las cuentas de la Unión. Es un control externo que examina las cuentas de la totalidad de los ingresos y gustos de la UE, así como de cualquier órgano u organismo creado por la Unión. Examina, igualmente, la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos y garantiza una buena gestión financiera. Todo este control se lleva a cabo sobre la documentación contable y en su caso, en las dependencias correspondientes de la instituciones u Órganos sometidos a su control. El control sobre los Estados miembros se efectuará en colaboración con las instituciones nacionales de control. El informe final de su auditoría externa recoge la declaración anual de fiabilidad sobre la fiabilidad de las cuentas de la UE y la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a las mismas que se presenta ante el Parlamento Europa para la aprobación de la gestión de la Comisión en la ejecución del presupuso de la Unión.

2. Banco Central Europeo El Tratado de Ámsterdam (1997) creó el Banco Central Europeo como ban-

co central de la futura moneda única europea —el euro— y se encarga de dirigir la política monetaria de los Estados miembros de la Eurozona. Está dotado de personalidad jurídica propia y con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el BCE adquirió el rango de institución de la UE (art. 13.1 TFUE). La personalidad jurídica le otorga capacidad suficiente para autorizar —en exclusividad— la emisión de euros y para realizar sus operaciones de política monetaria en los mercados, al mismo tiempo que garantiza su independencia, y autonomía en el ejercicio de sus funciones (art. 282.3 TFUE). En efecto, goza de independencia y autonomía para la consecución de su principal objetivo: la estabilidad en los precios y el apoyo a la política económica general de la Unión (art. 127 del TFUE). La independencia institucional y política garantiza que ningún tercero pueda influir en sus decisiones y se manifiesta también en que sus autoridades directivas son elegidas entre personas de reconocido prestigio profesional y experiencia en materia monetaria y bancaria. El BCE goza de autonomía normativa y sancionadora (art. 282.4 TFUE) habida cuenta de

que puede imponer obligaciones vinculantes directas a los Estados a través

de reglamentos y decisiones (art. 132 TFUE). Además, con la autorización del

Consejo puede imponer multas y pagos periódicos de penalización a las empresas que no cumplan con sus obligaciones respecto de los reglamentos y decisiones del mismo. Este poder sancionatorio se regula en un reglamento específico del Consejo, en el que se establecen los procedimientos, modalidades y las condiciones de sus sanciones. Ambas facultades —normativa y sancionadora— tienen carácter funcional, es decir, está al servicio de determinadas

funciones claramente especificadas en los Tratados y el Estatuto del BCE.

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El BCE fue creado como núcleo del Eurosistema y del Sistema Europeo de

Bancos Centrales (SEBC), para lo cual desempeña sus funciones conjuntamen-

te con los bancos centrales nacionales de los respectivos Estados miembros de la Eurozona. El órgano decisorio supremo del BCE es el Consejo de Gobierno que está compuesto por los miembros del Comité Ejecutivo del BCE y los gobernadores de los bancos centrales nacionales de los Estados miembros, cuya moneda sea el euro. El Comité Ejecutivo es responsable de la gestión ordinaria del BCE. Está integrado por el presidente del BCE, el vicepresidente y cuatro consejeros. Todos ellos serán nombrados por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, de entre personas de reconocido prestigio profesional y experiencia en materia monetaria y bancaria, sobre la base de una recomendación del Consejo y previa consulta al Parlamento Europeo y al Consejo de Gobierno del BCE. Su mandato tendrá una duración de 8 años y no será renovable. Además, cuenta con un Consejo General que asume principalmente las funciones consultivas del BCE. Está compuesto por el presidente y el vicepresidente del BCE y por los gobernadores de los bancos centrales nacionales. Los miembros del Comité Ejecutivo podrán participar, sin derecho a voto, en las reuniones del Consejo General. Por último, el Consejo de Supervisión se encarga de la supervisión prudencial de las entidades de crédito. El principal objetivo del BCE y el SEBC es mantener la estabilidad de precios y apoyar a las políticas económicas generales de la Unión con el fin de contribuir a la realización de los objetivos de la Unión. Para alcanzar este doble objetivo, el BCE asume funciones concretas que afectan a la política económica general de la Unión y la aplicación de una política monetaria que afecta a los tipos de cambio y otras políticas públicas. En consecuencia, el BCE define y ejecuta la política monetaria de la UEM y tiene atribuido el derecho exclusivo de autorizar la emisión de billetes de banco en euros en la Unión; realiza operaciones de divisas; posee y gestiona las reservas oficiales de divisas de los Estados miembros y promueve así el buen funcionamiento de los sistemas de pago. También contribuye a la buena gestión de las políticas que lleven a cabo las autoridades competentes con respecto a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y a la estabilidad del sistema financiero

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Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE — Sentencia del Tribunal de Primera instancia (Sala Tercera) el 15 de junio

de 1999, en el asunto Ismeri Europa/Tribunal de Cuentas en el asunto 1-277/97). — Sentencia del el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de en 10 de julio de 2003, el asunto C-11/00, Comisión de las Comunidades Europeas contra el Banco Central Europeo.

— Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Séptima) de 1 de julio de 2009, Reino de España v. Comisión, en el asunto T-259/05. — Sentencia del Tribunal de Justicia (Pleno) de 27 de noviembre de 2012,

Thomas Pringle contra Governement of Ireland y otros, asunto C-370/12.

— Asunto C-62/14: Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 16 de

junio de 2015, Bundesverfassungsgericht - Alemania - Peter Gauweiler y otros/Deutscher Bundestag. — Auto del Tribunal General (Sala Sexta) de 9 de junio de 2016. — Istituto di ricerche economiche per la pesca e l' acquacoltura - IREPA Onlus contra Comisión Europea y Tribunal de Cuentas de la Unión Enropea.

— Asunto T-825/14. — Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 11 de diciembre de 2018,

Heinrich Weiss y otros, cuestión prejudicial, Asunto C-493/17.

Enlaces de interés — Tribunal de Cuentas Europeo https://www.eca.europa.eu — Banco Central Europeo https://www.ecb.europa.eu.

Preguntas de Repaso Sobre el Tribunal de Cuentas Europeo 1. ¿Cuál es la razón de ser del Tribunal de Cuentas Europeo? 2. ¿Es el Tribunal de Cuentas una institución originaria de las tres primeras Comunidades que han dado lugar en la actualidad a la UE? ¿Qué motivos impulsaron su creación? 3. ¿Cuáles son los principales medios del T'CE para ejercer sus funciones de control? 4. ¿Pueden ser los informes anuales del Tribunal de Cuentas objeto de un recurso de anulación ante el TJUE

(art. 263 TFFUE), si contienen datos sobre

irregularidades en la gestión de algunos de los fondos de la Unión?

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S. Cuando se detecta un fraude en las cuentas de un organismo de la Unión, ¿qué puede hacer el TICE? 6. ¿Qué consecuencias prácticas puede tener la auditoría del TICE, si detecta, por ejemplo, irregularidades en los gastos de personal de COREPER? 7. ¿Cuál es la pieza esencial del Informe Anual que presenta el TCE al Parlamento Europeo? ¿En qué consiste?

8. ¿En qué consiste la independencia de los Miembros del TCE? 9. ¿Cómo se elige al presidente del TCE? 10. ¿Cómo ejerce el TTCE su función consultiva? 11. ¿Tiene competencia el TCE para emitir un dictamen motu proprio, sin que lo exija expresamente el Tratado? 12. ¿En qué situaciones exige el TFUE un dictamen preceptivo del "ICE?

Sobre el Banco Central Europeo 1. ¿Cuál es la principal misión del BCE? 2. ¿Cuáles fueron los principales motivos que propiciaron la creación del BCE y del SEBC? 3. ¿Qué conexión existe entre el BCE y el SEBC? 4. ¿Qué significa en la terminología del BCE la expresión “Estado miembro acogido a una excepción”? S. Señale las etapas de la construcción de la Unión Económica y Monetaria de la UE y los principales contenidos de cada una de esas etapas. 6. ¿Cuál es la razón de ser de la independencia del BCE y sus límites según el Tratado? 7. ¿Qué ámbitos materiales abarca la independencia del BCE? 8. ¿Por qué es necesaria la autonomía normativa del BCE? 9. ¿En qué consiste la potestad sancionadora del BCE? 10. ¿Cómo se compone el Consejo de Gobierno del BCE y cuáles son sus funciones? 11. ¿Qué funciones tiene el Comité Ejecutivo del BCE? 12. ¿Cuáles son las principales funciones del BCE? 13. ¿Qué significa que el Eurosistema tiene “una estructura descentralizada

y un cierto carácter federal”? 14. ¿Cómo gestiona tradicionalmente el BCE la estabilidad de los precios? 15. Señale alguno de los mecanismos más novedosos del BCE para la gestión de su política monetaria de la Unión.